sou 2012 70 d1

Innehåll

Del 1
Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		27
Författningsförslag .............................................................		43
1	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall ........................	43
2	Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen
	(1998:1276)...............................................................................	45
3	Förslag till förordning om ändring i förordning om
	vägtrafikdefinitioner (2001:651).............................................	54
1	Utredningens arbete och synsätt ..................................	57
1.1	Utredningens direktiv..............................................................	57
1.2	Hur utredningens arbete genomförts.....................................	58
1.3	Externa uppdrag.......................................................................	58

1.4Regler och cykling – problemformulering och

utgångspunkter ........................................................................

1.5Tolkning av direktiven och avgränsningar av

utredningen ..............................................................................	67
1.6 Utredningens disposition........................................................	72

Innehåll

SOU 2012:70

1.7	Definitioner och begreppsanvändning....................................	73
2	Allmän bakgrund ........................................................	79
2.1	Cyklingens, cyklistens och cykelns förutsättningar ..............	80
2.2	Cyklistkategorier, olika typer av cykling och cykeltyper......	81
2.3	Cyklingens positiva samhällseffekter......................................	82
2.4	Vad påverkar cyklingsfrekvensen? ..........................................	82
2.5	Andra länder .............................................................................	83

2.6Samspelet i trafiken, regelkunskap, regelefterlevnad och

	kunskapsspridning....................................................................		84
2.7	Barn, unga och cykling.............................................................		89
2.8	Cykling och personer med funktionsnedsättning..................		94
2.9	Cykling och skadestatistik m.m. .............................................		95
3	Enkätundersökningar ..................................................		97
3.1	Inledning...................................................................................		97
3.2	Enkätundersökningen riktad till yrkesverksamma.................		97
	3.2.1	Frågeområden................................................................	98
	3.2.2 En kort översikt över svaren ........................................		98
3.3	Enkätundersökning riktad till trafikanter.............................		100
	3.3.1 Enkätundersökningens syfte och metod ...................		100
	3.3.2 Frågeområden som behandlas i enkäten....................		100
	3.3.3	Analysen av svaren ......................................................	101
	3.3.4	Reflektioner kring enkätsvaren ..................................	106
4	Cykling, transportpolitiken och
	transportinfrastrukturplaneringen m.m........................		109
4.1	De transportpolitiska målen ..................................................		109
	4.1.1	Allmänt ........................................................................	109
	4.1.2	Funktionsmålet – tillgänglighet .................................	110
	4.1.3 Hänsynsmålen – säkerhet, miljö och hälsa................		113
	4.1.4	De transportpolitiska principerna..............................	116
6

SOU 2012:70

Innehåll

4.2De miljö- och arkitekturpolitiska samt

	de folkhälsopolitiska målen...................................................		116
	4.2.1	De miljöpolitiska målen .............................................	116
	4.2.2	De arkitekturpolitiska målen .....................................	118
	4.2.3	De folkhälsopolitiska målen.......................................	119
4.3	Infrastrukturpropositionen...................................................		119
	4.3.1	Allmänt........................................................................	119
	4.3.2	Cykling........................................................................	120
4.4	Transportinfrastrukturplaneringen.......................................		121
	4.4.1 Den nationella planen för
		transportinfrastrukturen 2010–2021 .........................	121
	4.4.2 Länsplanerna för perioden 2010–2021.......................		122
	4.4.3	De kommunala målen.................................................	123
5	Aktörer....................................................................		125
5.1	Inledning.................................................................................		125
5.2	Svenska myndigheter .............................................................		125
	5.2.1	Trafikverket.................................................................	125
	5.2.2	Transportstyrelsen......................................................	129
	5.2.3	Trafikanalys.................................................................	131
	5.2.4	Boverket ......................................................................	132
	5.2.5	Tillväxtverket ..............................................................	134
	5.2.6	Naturvårdsverket........................................................	135
	5.2.7	Statens folkhälsoinstitut.............................................	136
	5.2.8	Rikspolisstyrelsen och Polisen...................................	137
	5.2.9	Statens väg- och trafikforskningsinstitut ..................	139

5.3Kommuner, landsting, regioner, regionförbund och

	länsstyrelser............................................................................	140
	5.3.1 Kommuner ..................................................................	140
	5.3.2 Landsting, regioner, regionförbund och
	länsstyrelser.................................................................	141
5.4	Sveriges Kommuner och Landsting ......................................	142
5.5	Cykelorganisationer m.fl.......................................................	143

Innehåll

SOU 2012:70

6	Allmänna överväganden.............................................		145
6.1	Inledning.................................................................................		145
6.2	Olika former av cykling .........................................................		146
6.3	Att prioritera cykling .............................................................		147
	6.3.1	Prioritering av pengar .................................................	155
	6.3.2	Prioritering av utrymme .............................................	156
	6.3.3	Arbetssättet .................................................................	157
6.4	Samverkan med kollektivtrafiken..........................................		158
6.5	Nollvisionen och hälsoaspekten............................................		160
6.6	Lagstiftningen.........................................................................		160

6.7Internationella konventioner och den kommunala

	självstyrelsen...........................................................................	167
6.8	Regelkunskap och kunskapsspridning ..................................	167
6.9	Barnperspektivet.....................................................................	169
6.10	Myndigheterna på området....................................................	170
7	Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt
	drift och underhåll m.m. ...........................................	173
7.1	Inledning.................................................................................	174
7.2	Gällande rätt ...........................................................................	176
	7.2.1 Inledning......................................................................	176
	7.2.2 Lagen om vägtrafikdefinitioner och förordningen
	om vägtrafikdefinitioner.............................................	178
	7.2.3 Miljöbalken (i dess lydelse fr.o.m.
	den 1 januari 2013)......................................................	180
	7.2.4 Plan- och bygglagen och plan- och
	byggförordningen (i deras lydelse fr.o.m.
	den 1 januari 2013)......................................................	182
	7.2.5 Väglagen och vägkungörelsen (i deras lydelse
	fr.o.m. den 1 januari 2013) .........................................	199
	7.2.6 Anläggningslagen (i dess lydelse fr.o.m.
	den 1 januari 2013)......................................................	210

SOU 2012:70	Innehåll
7.2.7 Förordningen om statsbidrag till enskild
väghållning ..................................................................	214

7.2.8Lagen om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt förordningen

		om gaturenhållning och skyltning .............................	215
	7.2.9	Vägsäkerhetslagen.......................................................	217
	7.2.10 Regeringsformen 2 kap. 15 §......................................		218
7.3	Översyner av intresse.............................................................		219
	7.3.1	Översyn av anläggningslagen .....................................	219
	7.3.2 Trafikverkets översyn av väghållaransvaret...............		220
7.4	De olika planeringssystemen.................................................		221
	7.4.1 Hittillsvarande system för långsiktig strategisk
		och ekonomisk planering ...........................................	224
	7.4.2 Den långsiktiga inriktnings- och
		åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för
		perioden 2010–2021....................................................	228
	7.4.3 Kommande system för långsiktig strategisk och
		ekonomisk planering ..................................................	230
	7.4.4	Fyrstegsprincipen .......................................................	232
	7.4.5	Medfinansiering ..........................................................	234
7.5	Internationella erfarenheter...................................................		235
7.6 Handböcker och arbetsformer m.m. ....................................			236
	7.6.1 Stadsplanera istället för trafikplanera och
		bebyggelseplanera .......................................................	236
	7.6.2 Trafik för en attraktiv stad .........................................		236
	7.6.3	GCM-handbok ...........................................................	237
	7.6.4 Vägars och gators utformning ...................................		237
	7.6.5 Tillsammans för Nollvisionen och GNS...................		238
	7.6.6	OLA ............................................................................	239
	7.6.7	Intelligenta transportsystem ......................................	240
7.7	Cykelvägar..............................................................................		240
	7.7.1 Fysisk planering och systemsyn ................................		240
	7.7.2 Vad är en bra cykelväg? ..............................................		241
	7.7.3	Cykelvägnätets utformning .......................................	242
	7.7.4	Drift och underhåll.....................................................	242

Innehåll

SOU 2012:70

7.8	Överväganden.........................................................................		250
	7.8.1	Inledning......................................................................	250
	7.8.2 Behovet av en fortsatt utbyggnad av
		cykelinfrastrukturen ...................................................	251
8	Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik ...................		291
8.1	Inledning.................................................................................		292
8.2	Gällande rätt ...........................................................................		294
	8.2.1	Inledning......................................................................	294
	8.2.2	Plan- och bygglagen m.m. ..........................................	296
	8.2.3 Lagen om flyttning av fordon i vissa fall m.m...........		306
	8.2.4 Förordningen om statlig medfinansiering till
		vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m. ......	311
	8.2.5 Resenärers rättigheter i svensk nationell
		lagstiftning...................................................................	311
	8.2.6 Resenärers rättigheter i EU-rätten.............................		312
	8.2.7	Kollektivtrafiklagen ....................................................	316
	8.2.8	EU:s kollektivtrafikförordning..................................	318
	8.2.9	Upphandlingslagarna ..................................................	321

8.3Betydelsen av cykelparkering och av att kunna ta med

	cykeln på kollektiva färdmedel ..............................................		324
	8.3.1	Betydelsen av cykelparkeringar..................................	324
	8.3.2 Betydelsen av att kunna ta med sig cykeln i
		kollektivtrafiken..........................................................	335
8.4	Myndighets- och branschinitiativ m.m.................................		347
	8.4.1 Branschens partnersamverkan för fördubblad
		kollektivtrafik..............................................................	347
	8.4.2 Trafikverkets uppdrag att utarbeta en strategi och
		handlingsplan för ökad och säker cykling m.m.........	348
	8.4.3 En idékatalog för bättre samspel mellan cykel och
		kollektivtrafik..............................................................	349
8.5	Överväganden.........................................................................		350
	8.5.1	Cykelparkering............................................................	351
	8.5.2 Rätten att ta med sig cykeln i kollektivtrafiken ........		359
9	Cykling och trafikreglerna m.m...................................		367
9.1	Bakgrund.................................................................................		367
10

SOU 2012:70 Innehåll

9.2	Gällande rätt...........................................................................		370
	9.2.1 Lagen om vägtrafikdefinitioner, m.m........................		370
	9.2.2	Fordonslagen m.m......................................................	373
	9.2.3	Vägmärkesförordningen.............................................	374
	9.2.4	Trafikförordningen.....................................................	377
9.3	PBL och trafikplaneringen samt trafikregler........................		404
9.4	Andra länder...........................................................................		405
	9.4.1	Danmark......................................................................	405
	9.4.2	Norge...........................................................................	409
	9.4.3	Finland.........................................................................	411
	9.4.4	Nederländerna.............................................................	413
	9.4.5	Internationella konventioner .....................................	414
9.5	Definitioner m.m. ..................................................................		416
	9.5.1	Utgångspunkter och bakgrund..................................	416
	9.5.2	Överväganden .............................................................	417
9.6	Cyklistens plats i trafikmiljön...............................................		420
	9.6.1	Inledning .....................................................................	422
	9.6.2	Cykelbanan eller körbanan.........................................	426
	9.6.3	Körbanan eller vägrenen.............................................	446
	9.6.4	Cykling på gångbanan ................................................	457
	9.6.5	Enkelriktade gator ......................................................	473
	9.6.6	Cykelgator...................................................................	493
	9.6.7	Cykla i bredd...............................................................	504

9.7Korsningspunkter, cykelöverfarter, väjningsplikt, stopp

	och signalreglering .................................................................		506
	9.7.1	Cykelöverfarter m.m. .................................................	507
	9.7.2	Stopplikt och signalreglering .....................................	533
9.8	Övergångsbestämmelser och ikraftträdande........................		539
10	Konsekvenser...........................................................		541
10.1	Inledning.................................................................................		541
10.2	Problembilden och syftena med mina förslag och
	bedömningar...........................................................................		541
10.3	Vilka alternativa lösningar finns och vad blir effekten
	om cyklingen inte prioriteras i större utsträckning? ...........		544
			11

Innehåll

SOU 2012:70

10.4	Vilka berörs av mina bedömningar och förslag? ..................	546
10.5	Ekonomiska konsekvenser ....................................................	547
	10.5.1 Allmänt ........................................................................	547
	10.5.2 Cykling och infrastruktur: planering, utformning
	samt drift och underhåll .............................................	548
	10.5.3 Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik .............	550
	10.5.4 Cykling och trafikreglerna .........................................	551
10.6	Övriga konsekvenser..............................................................	555
	10.6.1 Den kommunala självstyrelsen...................................	555
	10.6.2 Förenligheten med internationella åtaganden...........	555
	10.6.3 Betydelse för brottsligheten och det
	brottsförebyggande arbetet ........................................	556
	10.6.4 Betydelse för sysselsättning, offentlig service och
	små företags arbetsförutsättningar m.m....................	556
	10.6.5 Betydelse för jämställdheten och de
	integrationspolitiska målen ........................................	557
	10.6.6 Andra konsekvenser....................................................	557
11	Författningskommentar .............................................	559
11.1	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall ......................	559
11.2	Förslaget till förordning om ändring i
	trafikförordningen (1998:1276) ............................................	559
11.3	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2001:651) om vägtrafikdefinitioner.....................................	564
Särskilt yttrande...............................................................		565
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2010:93.....................................................	569
2	Kommittédirektiv 2011:109...................................................	573

Sammanfattning

Inledning

Cykling har fått alltmer uppmärksamhet de senaste åren och cykling som transportsätt kommer att öka. En bidragande faktor till det ökade fokus som cyklingen fått är de samhälleliga förändringar som medfört en ökad betydelse av miljöfrågor och folkhälsofrågor. Cyklisternas egna särskilda krav på trafikmiljön och infrastruk- turen och deras utformning har också framträtt tydligare. Även det förhållandet att trafikregler ibland kan påverka cyklister på ett annat sätt än andra trafikanter har blivit mer uppmärksammat. Vidare har insikten ökat om att trafikregler, planering och utformning samt drift och underhåll av infrastrukturen är intimt förknippade med varandra. Detta gäller särskilt i relation till fordonet cykel. Även den starka koppling som finns mellan cykling och tillgången till cykelparkering, framförallt vid kollektivtrafiknoder, har fått större uppmärksamhet liksom det ömsesidiga beroende som finns mellan möjligheter till cykling och kollektivt resande.

Jag har mot denna bakgrund fått i uppdrag att se över de regler och förutsättningar inom områdena infrastruktur, cykelparkering, cykling och kollektivtrafik samt trafikregler som påverkar cyklingen samt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som kan behövas för att öka cyklingen och göra den säkrare. I första hand omfattar uppdraget regler för cyklister, men i viss mån innefattar det även regler för andra trafikanter.

Antalet författningar och bestämmelser som aktualiseras vid en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv inom de fyra nu nämnda områdena är mycket stort. Det är inte möjligt att inom ramen för denna utredning se över samtliga bestämmelser som skulle kunna vara aktuella. Översynen har därför utifrån en tolkning av direk- tiven begränsats till att behandla regler och förutsättningar som har en stark koppling till trafikrättsliga och infrastrukturmässiga frågor.

Sammanfattning

SOU 2012:70

Vidare har översynen och urvalet av regler getts en transportpoli- tisk inriktning. De regler som ses över har valts ut utifrån den rela- tivt enhetliga problembild som växt fram under utredningsarbetet. Vidare har vid urvalet av regler beaktats var behovet av en översyn framstått som mest påkallat och var möjligheterna att åstadkomma en ändring synes vara störst. Översynen av övriga förutsättningar för cykling har begränsats till faktorer som på något vis är kopplade till regler. Översynen gör alltså inte anspråk på att vara uttömmande, men den har varit omfattande och innefattat en genomgång av ett stort antal författningar och enskilda bestämmelser. Vid översynen har faktorer som samverkan, kunskapsuppbyggnad, kommunika- tion, regelkunskap och regelefterlevnad beaktats. Detsamma gäller barns förutsättningar att hantera trafikmiljön och förstå och tillämpa trafikregler samt frågan hur transportpolitiken får genomslag i ut- formningen av trafikmiljön. Slutligen har vid översynen hänsyn tagits till den kommunala självstyrelsen samt Sveriges internatio- nella åtaganden.

Arbetssätt

Jag har under arbetets gång haft stöd av en expertgrupp bestående av representanter för ett antal myndigheter samt organisationen Sveriges kommuner och landsting (SKL). Därutöver har jag fort- löpande haft kontakt med ett stort antal andra intressenter, både myndigheter, organisationer och enskilda. I sammanhanget bör sär- skilt omnämnas de kontakter jag haft med ett antal cykelorga- nisationer. Vidare har jag inom ramen för utredningen anlitat en konsult, WSP Analys och Strategi, för att kartlägga reglers påver- kan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling. Konsult- rapporten (bilaga 3–4) har utgjort ett av flera underlag för mina bedömningar och förslag. Innehållet i rapporten svarar WSP för, medan mina bedömningar och förslag och slutsatser liksom utgångs- punkter framgår av kapitel 6–10.

Information om andra länders lagstiftning har också inhämtats.

SOU 2012:70

Sammanfattning

Överväganden och förslag

Allmänna överväganden

Cyklingen, cyklisten och cykeln har vissa särskilda förutsättningar och behov som skiljer dem från andra transportsätt, trafikanter och fordon. Cyklister är en heterogen grupp, vilket gör att förutsätt- ningarna och behoven endast i viss mån är gemensamma men i andra avseenden växlar. Gemensamt för samtliga typer av cykling och alla cyklister är dock att de ställer krav på infrastrukturen och utformningen av trafikmiljön, behöver cykelparkeringar samt att de på olika sätt påverkas av trafikregler och från tid till annan vill kunna kombinera cyklingen med t.ex. kollektivt resande.

Att åstadkomma ökad tillgänglighet, och även framkomlighet, för cyklister är centralt för att öka cyklingen. Samtidigt är det vik- tigt att uppmärksamma förhållanden där tillgängligheten och/eller framkomligheten kan komma i konflikt med trafiksäkerheten både för cyklister och/eller för andra trafikanter. Det är viktigt att cykling upplevs som ett tryggt transportsätt om den ska öka. Samspelet mellan cyklister och med andra trafikanter har stor betydelse och behöver beaktas och också utvecklas för att cyklingen ska öka och bli säkrare. Cykling måste inte bara rent faktiskt vara ett säkert transportsätt, att cykla måste också upplevas som tryggt. Detta är särskilt viktigt för barn och deras möjligheter att röra sig fritt på cykel i trafikmiljön, t.ex. till och från skolan. Det är också viktigt att det upplevs som trevligt och roligt att cykla.

För att dessa faktorer ska kunna beaktas i realiteten måste cykling ses som ett eget transportsätt, inom sitt trafikslag väg, men också som en del i hela resan och av transportsystemet. Vidare måste cykling hanteras inom ramen för ett trafikslagsövergripande synsätt. Cyk- lingen bör alltså vara en del av helheten och behandlas likvärdigt med andra transportsätt, men liksom dessa utifrån sina egna förut- sättningar och behov. Detta gäller i infrastrukturplaneringen, i den fysiska planeringen, i den ekonomiska planeringen, vid utformningen av trafikmiljön och i lagstiftningen.

Trafikplanering är till stora delar en kommunal fråga. Detta är fallet även i många andra länder. Hur utvecklade rollerna för kom- mun, regioner och stat är kan växla från land till land, liksom i vilken mån staten finansierar. Gemensamt för de länder där cyklings- frekvensen är hög är att investeringar under en längre tid gjorts för att skapa en god cykelinfrastruktur i form av fler cykelvägar som

Sammanfattning

SOU 2012:70

också är säkra och attraktiva i sin utformning. En god cykelinfra- struktur i förening med ett trafikslagsövergripande synsätt samt ett hela resan-perspektiv är viktiga framgångsfaktorer. Det borde vara möjligt att även i Sverige uppnå samma goda resultat eftersom grundförutsättningarna för en framgångsrik hantering av cyklingen finns både i lagstiftningen och inom planeringssystemen. För att lyckas krävs dock samverkan både inom och mellan den nationella, de regionala samt de lokala planeringsnivåerna. Cykelinfrastruktur måste också, när kriterierna är uppfyllda, kunna ses som nationella investeringsobjekt.

Med ökad cykling står mycket att vinna samhällsekonomiskt, ur bl.a. ett folkhälso- och miljöperspektiv. Cykling och kollektivtrafik samverkar och påverkar varandra positivt. Cykling är en viktig del i att stärka kollektivtrafikens konkurrenskraft.

Dagens lagstiftning

Lagstiftningen som styr planering och utformning av trafikmiljön är generellt sett fordonsneutral och utformad för att kunna möta samhällsförändringar och nya behov samt politiska prioriteringar. I sina huvuddrag är lagstiftningen en intresseavvägningslagstiftning. Ett av de intressen som ska hanteras inom ramen för lagstiftningen är trafikinfrastrukturen och ett behov som ska vägas in är cyklingens

– cyklingen är ett allmänt intresse. Min uppfattning är att dessa intressen väl kan hanteras inom ramen för nuvarande lagstiftning. Många av de problem som finns i dag är kopplade till den faktiska tillämpningen av lagstiftningen samt till de politiska och ekonomiska prioriteringar som görs snarare än till reglerna i sig. Det är alltså inte främst regeländringar som behövs utan i stället incitament för att lagstiftningen ska tillämpas så att cyklingens intressen tillgodo- ses samt att de möjligheter som finns, inom nuvarande ramar, fak- tiskt nyttjas. Det är vad mina förslag och bedömningar inom detta område syftar till.

När det gäller möjligheten att ta med cykeln på tåg är området relativt oreglerat. Det finns dock en EU-förordning som avser passagerarrättigheter i tågtrafiken och som, under vissa förutsätt- ningar, ger en passagerare rätt att ta med sig cykeln på tåg. Förord- ningen är gällande rätt i Sverige. Kollektivtrafikmarknaden har decen- traliserats och präglas numera av en kommersialisering. Detta är något som måste beaktas när det övervägs eventuella ytterligare lagstift-

SOU 2012:70

Sammanfattning

ningsåtgärder med krav på att passagerare ska ha rätt att ta med cykeln i kollektivtrafiken. Slutsatsen blir att förändring måste åstad- kommas på andra sätt som ligger mer i linje med den karaktär kollek- tivtrafiken har i dag.

Dagens trafiklagstiftning är en skyldighetslagstiftning och inte en rättighetslagstiftning. Den består av ett antal grundregler, gemen- samma för alla trafikanter samt ett antal regler, gemensamma för alla fordon. Därutöver finns, i begränsad omfattning, en del särregler för olika fordon respektive trafikanter. Oskyddade trafikanter, t.ex. cyklister, har särskilda behov som måste beaktas, och detta har lett till vissa särregler för dem. Vid den avvägning mellan olika intressen som måste ske vid en trafikregels tillkomst måste beaktas att en trafikregel kan få olika konsekvenser för olika trafikantgrupper. Grundtanken är dock att den ska underlätta samverkan mellan trafikanterna. Tillgänglig forskning och kunskap synes peka på att möjligheten att styra cyklister enbart genom regler är begränsad, bl.a. till följd av transportsättets flexibilitet. Cyklisters agerande påverkas mer av trafikmiljöns utformning än reglernas utformning. Rätt utformning av trafikmiljön kan också minimera och i vissa fall helt lösa framkomlighets- och tillgänglighetsproblem för cyklister och samtidigt tillgodose trafiksäkerheten utan att den bakomliggande trafikregeln ändras. Framkomlighet och tillgänglighet får inte vinnas på bekostnad av säkerhet, varken för cyklisterna eller för andra trafikanter. Vidare måste fotgängares utsatta situation beaktas och konfliktpunkter får inte överflyttas genom en regeländring i vidare mån än vad som är påkallat. Trafikregler bör vara klara, tydliga, pedagogiska och enhetliga så långt det är möjligt. Enligt min mening är det oftast effektivare att satsa på infrastrukturens utformning än att ändra trafikreglerna. Först om det inte är möjligt att på detta sätt åstadkomma en förbättring bör en regeländring övervägas. Troligen påverkar utformningen av trafikmiljön liksom dess sam- band med bebyggelsemiljön cyklingsfrekvensen mer än vad de en- skilda trafikreglerna gör. Något som bör uppmärksammas är att trafikreglerna är relativt likartade vid en internationell jämförelse, medan infrastrukturens utformning kan skilja sig betydligt.

Sammanfattningsvis har cyklingen och dess förutsättningar mest att vinna på att ses som en integrerad del av en helhet i samtliga processer och system samt inom den lagstiftning cyklingen hanteras.

Sammanfattning

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Det finns ett behov av att ytterligare bygga ut samt förbättra cykel- vägnätet, både längs de statliga vägarna och inom samt mellan orter, respektive kommuner.

Lagstiftning och planprocesser samt finansieringsprinciper ger generellt sett goda möjligheter att åstadkomma ett sammanhäng- ande, gent och attraktivt cykelvägnät, men cykling måste också prio- riteras ekonomiskt och politiskt, som ett eget transportsätt.

Mina förslag och bedömningar inom området pekar på de möj- ligheter som finns, reder ut eventuella missförstånd av rättsläget samt avser att skapa incitament så att lagstiftningens och systemens fulla potential kommer till sin rätt. Slutligen syftar mina förslag och bedömningar till att åtgärder, i vissa avseenden, följs upp.

Jag föreslår inga författningsändringar inom området planering, utformning samt drift och underhåll. Orsaken är främst att det redan i dag är möjligt att tillskapa en bra cykelinfrastruktur.

En annan orsak till att jag inte har lagt förslag om författnings- ändringar är att det i vissa fall skulle röra sig om åtgärder som skulle få återverkningar i ett betydligt större sammanhang och där- för inte kan hanteras inom ramen för en cyklingsutredning. I de fallen pekar jag dock på problemen samt eventuella behov av en utredning i annan ordning. I andra fall pågår redan relevanta arbeten som bör få fortgå.

En översyn av väghållaransvaret, vad avser cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av cykelvägar, bör med detta synsätt hanteras inom ramen för en generell översyn av väghållaransvaret.

Förslaget i Lantmäteriets rapport 2002:9, Översyn av anlägg- ningslagen, om att rättighet ska kunna upplåtas enligt 49 § anlägg- ningslagen (1973:1149) till förmån för en kommun att bygga och underhålla bl.a. cykelvägar utan anknytning till viss fastighet bör genomföras. Förslaget är alltjämt under beredning. Under det fort- satta arbetet med förslaget bör övervägas om en sådan rättighet ska kunna upplåtas även till staten. Vidare bör möjligheterna att koppla den föreslagna ändringen till den fysiska planeringsprocessen undersökas.

Trafikverkets arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av cykelvägar, för vilka staten har väghållnings- ansvaret, samt verkets arbete med kunskapsspridning om de utred- ningar som finns inom området är viktigt och bör prioriteras. Även

SOU 2012:70

Sammanfattning

SKL:s arbete med komfortmätningar och Gruppens för nationell sam- verkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) arbete avseende sam- bandet mellan drift och underhåll respektive olycksfrekvensen bland cyklister bör prioriteras. Den kunskap som kommer fram under respektive arbetes gång bör spridas.

Jag lägger följande förslag.

•Regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att, i samråd med Trafikverket, SKL och Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) samt andra aktörer som berörs, ur trafiksäkerhetssynpunkt ana- lysera behovet av en utvidgning av vägsäkerhetslagens (2010:1362) tillämpningsområde till cykelinfrastrukturen, i första hand till cykelvägar och i andra hand till alla vägar och gator som ingår i en i uppdraget utpekad cykelinfrastruktur. Uppdraget bör även innefatta en analys av vad en sådan utvidgning skulle innebära i kostnader för de olika väghållarna. Bakgrunden till mitt förslag i denna del är att det inom senare tids forskning framkommit att en stor del av de cykelolyckor som inträffar är singelolyckor och dessa kan främst kopplas till drift och underhåll av cykelvägar och det är tänkbart att en utvidgning av vägsäkerhetslagen skulle kunna bidra till ett minskat antal olyckor.

•Vidare bör Regeringen ge Boverket i uppdrag att se över hand- boken ”Stadsplanera – istället för trafikplanera och bebyggelse- planera” samt göra denna nätbaserad och interaktiv. Vidare bör Trafikverket och Boverket i samråd med SKL parallellt få i upp- drag att på motsvarande sätt se över och nätbasera handboken ”Trafik för en attraktiv stad”, samt göra denna interaktiv. Trafik- verket bör också, i samråd med SKL, parallellt få i uppdrag att se över och nätbasera GCM-handbok Utformning, drift och under- håll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus samt göra den interaktiv. Tanken med dessa parallella uppdrag är att skapa större möjligheter att hålla dessa handböcker uppdaterade samt att, genom att göra dem interaktiva med möjlighet att länka till andra handböcker, öka kunskapen om vad som måste beaktas vid planering av cykelinfrastruktur samt tydliggöra betydelsen av samverkan. Handböckerna kommer på detta sätt också bli mer lättillgängliga för alla instanser som arbetar med cyklingsfrågor.

•Slutligen bör Trafikverket av regeringen få i uppdrag att, i sam- råd med SKL, se över dokumentet Vägars och gators utform- ning (VGU) ur ett cyklingsperspektiv. VGU har nyligen setts

Sammanfattning

SOU 2012:70

över, men inte beträffande aspekter av betydelse för cykling. Med hänsyn till samhällsutvecklingen, cyklingens utveckling och den ökade kunskap som finns om cyklingens behov och krav bör en sådan översyn göras. Det finns ett samband mellan nu aktuellt uppdrag och uppdraget innefattande en inventering av de vägrenar som är en del av cykelinfrastrukturen och det är viktigt att slut- satserna av den inventeringen återspeglas i översynen av VGU.

Cykling, cykelparkering och kollektivtrafik

Kommunerna har inom ramen för gällande lagstiftning samt utifrån det kommunala planmonopolet goda möjligheter att ta ett ansvar för cykelparkeringars planering och tillse att fastighetsägare ordnar cykelparkering, även vid kollektivtrafiknoder, eftersom kommunerna kan ta initiativ till samordning. Det lämpliga är att, så som görs i nuvarande lagstiftning, peka ut fastighetsägaren som ansvarig för att cykelparkeringar anläggs vid kollektivtrafiknoder. Det saknas skäl att ändra bestämmelserna i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, som reglerar skyldigheten att anlägga parkeringar. De problem och praktiska konsekvenser, som den splittrade markägarsituationen vid främst kollektivtrafiknoder innebär, måste lösas på annat sätt än genom lagändring.

Det behov som finns av att kunna flytta felparkerade cyklar eller cyklar som är fordonsvrak täcks enligt min bedömning av nuva- rande regler. Detsamma gäller de regler som styr var cyklar får par- keras. Den ändring jag föreslår i denna lagstiftning har sin grund i en ändring om reglerna för cykelöverfarter och behandlas längre fram.

Det bör finnas reella möjligheter att ta med cykeln i kollektiv- trafiken, dock utan att ytterligare regler inom området införs i lag. I stället bör fokuseras på att få berörda aktörer att se fördelarna med att kollektivtrafik och cykling samverkar. Inte heller inom detta område föreslår jag alltså några författningsändringar, däremot före- slår jag åtgärder som syftar till att, inom ramen för nu gällande lagstiftning, förbättra möjligheterna att åstadkomma bra cykelpar- keringar och förbättra samverkan mellan cykling och kollektivtrafik.

I dessa syften föreslår jag följande.

•Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att, i samarbete med Boverket och i samråd med Transportstyrelsen samt SKL, göra en nationell inventering av samt behovsanalys för cykelparke-

SOU 2012:70

Sammanfattning

ringar avseende tillgång och standard vid alla större svenska kollektivtrafiknoder för att skapa en gemensam kunskapsplatt- form. Uppdragets resultat ska utgöra utgångspunkt för fortsatt planering med möjlighet att bedöma det framtida nationella behovet, även finansiellt, skapa en samsyn och en samverkan mellan berörda aktörer samt sprida kunskap. I uppdraget bör säkerställas att kommuner och regionalt ansvariga för kollektiv- trafiken, liksom privata aktörer som berörs, involveras genom etablerandet av ett samverkansforum. Vidare bör, inom ramen för uppdraget, tas fram en avtalsmodell för samverkan och finan- siering av cykelparkeringar vid kollektivtrafiknoder. Syftet med förslaget är att lösa de problem som i dag orsakas av att flera aktörer är inblandade när en cykelparkering ska anläggas eller byggas ut eller i annat avseende förbättras.

•Regeringen bör, som en fortsättning på cykelstrategin, ge Trafik- verket i uppdrag att i samråd med Transportstyrelsen och i sam- arbete med cykelorganisationer, regionala kollektivtrafikmyn- digheter, kollektivtrafiktransportörer, SKL och ett antal kom- muner ta fram en idékatalog i syfte att främja kombinationen cykling och kollektivtrafik. Idékatalogen ska på olika sätt lyfta fram de fördelar som finns med att främja ett kombinations- resande och bör ses som en fortsättning på myndigheternas upp- drag att ta fram en cykelstrategi för att öka cyklingen och göra den säkrare.

Cykling och trafikreglerna m.m.

Inom området cykling och trafikregler föreslår jag ett antal författ- ningsändringar. Orsaken till att de är relativt få är att jag under arbetets gång funnit att de flesta problem kopplade till trafikregler och cykling inte har sin grund i reglerna i sig och därför bättre löses genom åtgärder i trafikmiljön.

Jag föreslår följande ändringar, lägger följande förslag och gör följande bedömningar.

•Cyklar ska få föras på en körbana även om det finns en cykel- bana, om särskild försiktighet iakttas och det är lämpligare med hänsyn till fordonets bredd och cykeln har fler än två hjul eller är utrustad med cykelkärra eller sidovagn. Skälet till den före- slagna ändringen är att underlätta framkomligheten för cyklister

Sammanfattning

SOU 2012:70

då cykelbanor ofta inte är dimensionerande för denna typ av fordon. I övrigt har jag inte funnit skäl att utvidga möjligheterna att cykla på körbanan. Inte heller har jag funnit skäl att utöka möjligheterna för cyklister att färdas i bredd.

•Av trafikförordningen (1998:1276) ska uttryckligen framgå att skyldigheten, för bl.a. cyklister, att använda vägrenen endast gäller om vägrenen är av tillräcklig bredd och i övrigt lämplig att an- vända. Den bakomliggande orsaken till detta förslag är att det synes råda osäkerhet om när bl.a. en cyklist är skyldig att använda vägrenen.

•Det ska vara tillåtet för barn att om cykelbana saknas, till och med det år de fyller åtta år, använda gångbanan vid färd med cykel. Skälet till att barn bör få cykla på gångbanan är främst att en sådan regel kan antas främja en ökad cykling bland barn då både barnet självt och vuxna i hans eller hennes närhet kommer att uppleva en större trygghet när barnet färdas i trafikmiljön.

•Reglerna vid obevakade cykelöverfarter ändras så att en förare får väjningsplikt mot cyklande och förare av moped klass II som färdats ut på eller just ska färdas ut på cykelöverfarten. Cyk- lande eller förare av moped klass II ska innan de färdas ut på en cykelöverfart sakta ned och ta hänsyn till avståndet och hastig- heten hos de fordon som närmar sig överfarten. En viss plats ska kunna förklaras vara cykelöverfart endast om den är avsedd att användas av cyklande och förare av moped klass II för att korsa en körbana eller cykelbana och trafikmiljön är utformad så att det säkras att fordon inte förs med högre hastighet än 30 kilo- meter i timmen eller överfarten är bevakad. Med cykelöverfart ska avses en plats som enligt lokal trafikföreskrift ska vara cykel- överfart och som anges med vägmarkering eller vägmärke. Ett vägmärke ska tas fram av Transportstyrelsen. Liksom tidigare ska med bevakad cykelöverfart förstås en överfart där trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman. I annat fall är överfarten liksom tidigare obevakad. Syftet med ändringen är att göra reglerna vid cykelöverfarter tydligare och mer enhetliga samt att öka bl.a. cyklisternas framkomlighet genom att övrig fordonstrafik ska lämna dem företräde. Samtidigt tillses, genom att vissa krav ställs på cykelöverfarternas utformning, att den ökade framkomligheten inte sker på bekostnad av trafiksäker-

SOU 2012:70

Sammanfattning

heten. Av samma skäl införs en hänsynsbestämmelse för cyklister och berörda mopedförare.

•Det blir tillåtet att flytta fordon som är uppställt i strid mot före- skrifter om stannande eller parkering på eller inom fem meter före en cykelöverfart. Ändringen är en följd av de ändrade reg- lerna vid cykelöverfarter vilka gör det viktigt att tillse att fordon som stannats eller parkerats i anslutning till dessa kan flyttas.

•En möjlighet att inrätta cykelgator införs. En viss väg eller väg- sträcka eller samtliga vägar inom ett område ska genom särskilda trafikregler kunna förklaras vara cykelgata. Med cykelgata ska avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföre- skrift ska vara cykelgata och som är utmärkt med vägmärke för cykelgata. Transportstyrelsen ska ta fram ett vägmärke för cykel- gata samt ett för cykelgata upphör. På en cykelgata ska motor- drivna fordon anpassa sin hastighet till cykeltrafiken, fordon ska inte få parkeras på någon annan plats än särskilt anordnade parkeringsplatser och förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata ska ha väjningsplikt mot fordon på cykelgatan föraren kör in på. Förare av ett motordrivet fordon respektive förare av ett fordon som inte är motordrivet och sådan trafikant som avses i 1 kap. 4 § första stycket trafikförordningen, som upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot väjningsplikten, ska kunna dömas till penningböter. Det ska vara möjligt att meddela undan- tag från parkeringsreglerna på cykelgata. Orsaken till den före- slagna ändringen är att detta är ett bra sätt att öka cyklisters tillgänglighet och visa att de prioriteras i trafikmiljön.

•Några nya eller ändrade beteckningar eller nya eller ändrade definitioner av beteckningar föreslås inte i trafiklagstiftningen utöver vad avser beteckningarna cykelöverfart respektive cykel- gata.

•Regeringen bör ge Trafikverket i uppdrag att, i samråd med SKL, inventera vägrenarna i de delar de ingår i cykelinfrastrukturen i syfte att kartlägga behovet av åtgärder för att uppnå en god cykel- infrastruktur med ökad tillgänglighet och säkerhet för cyklister som följd. Resultatet av inventeringen tillsammans med förslag till åtgärder, en handlingsplan samt en tidsplan för genomför- andet ska redovisas till regeringen. Uppdraget bör också inne- fatta att se över gällande rekommendationer för utformning och underhåll av vägrenar samt vid behov föreslå förändringar. Resul-

Sammanfattning

SOU 2012:70

tatet måste få genomslag i uppdraget att se över VGU. I arbetet bör även kommuner, regioner och cykelorganisationer erbjudas att delta. Bakgrunden till uppdraget är de brister som påtalats beträffande vägrenar som ingår i cykelinfrastrukturen. Med vägrenar som ingår i cykelinfrastrukturen avses i detta samman- hang vägrenar där cykelvägar eller alternativa vägar som används för cykling saknas inom rimligt avstånd, men där cykling före- kommer och bedöms kunna öka på grund av randbebyggelse eller arbets- och skolpendling.

•Möjligheter finns redan i dag att tillåta cykling i båda trafikrikt- ningarna på enkelriktade gator. Regeringen bör ge Transport- styrelsen och Trafikverket ett gemensamt uppdrag att, i samråd med SKL, sprida kunskap om gällande reglering för enkelriktat och möjligheterna, inom ramen för denna reglering, att i vissa fall möjliggöra cykling i båda riktningarna. Skälet till att jag före- slår ett sådant uppdrag är att det under utredningen framkom- mit att kunskapen om vilka möjligheter som finns inom ramen för nu gällande regler är bristfällig. Wienkonventionen om väg- märken och signaler tillåter inte att vägmärket förbud mot infart med fordon kombineras med en tilläggstavla som undantar cykel från förbudet.

•Framkomlighetsproblemen för cyklister i signalreglerade kors- ningar samt i korsningar med stopplikt bör lösas på annat sätt än genom lagändring. Det är inte förenligt med Wienkonventionen om vägtrafik och Wienkonventionen om vägmärken och trafik- signaler att införa möjligheter att förse trafiksignaler eller väg- märket stopplikt med en tilläggstavla innebärande att de i vissa fall inte gäller cyklister. Det finns andra möjligheter att priori- tera cykeltrafiken i dessa situationer och undanta den från stopplikt eller rödljusreglering alternativt göra regleringen mer cykel- vänlig.

Konsekvenser

Jag har lagt ett relativt begränsat antal förslag och endast ett fåtal av dem innebär författningsändringar. I övrigt rör det sig om bedöm- ningar. Orsaken till att endast ett begränsat antal förslag har lagts är att jag under arbetets gång har funnit att mycket som främjar

SOU 2012:70

Sammanfattning

cykling och ökar dess säkerhet kan åstadkommas inom ramen för nu gällande regler samt redan existerande system och processer.

Min bedömning är att det behövs fortsatta satsningar på cykel- infrastruktur. I den mån det är möjligt bör utformningsmöjligheter av trafikmiljön användas framför regeländringar för att förbättra förutsättningarna för cykling och göra den säkrare. Redan i dagens system finns möjlighet att göra denna typ av satsningar och prio- riteringar och det ekonomiska utfallet är givetvis beroende av de val som görs i den övergripande infrastrukturplaneringen, den fysiska planeringen samt den ekonomiska planeringen. Det är främst inom de s.k. länstransportplanerna som ekonomiska medel, ur ett natio- nellt system, bör kanaliseras för ökad och säker cykling. Detta i form av åtgärder som inryms i dessa planer såsom cykelförbin- delser, cykelparkeringar och samverkan med kollektivtrafiken. Upp- skattningsvis behövs satsningar på åtgärder för cykling, motsvarande 800–1 000 miljoner kronor under den närmsta tiden. Värt att på- peka är att satsningar på cykelinfrastruktur på sikt kommer ge sam- hällsekonomiska vinster i form av bl.a. bättre miljö och förbättrad folkhälsa.

De uppdrag jag föreslagit att regeringen bör ge till olika myn- digheter faller samtliga inom de uppgifter som var och en av dem har enligt respektive instruktion och ska således finansieras inom ramen för myndigheternas allmänna anslag för verksamheten.

Förslagen om författningsändringar som avser cykelöverfarter och cykelgator medför ekonomiska konsekvenser. Förslaget om ändrade regler vid cykelöverfarter kommer att medföra kostnader för främst kommunerna och i någon mån även för Trafikverket. De ekonomiska konsekvenserna består av kostnader för beslut om lokal trafikföreskrift, administration, utmärkning och, efter en översyn, borttagande eller ombyggnation av vissa överfarter. Även förslaget innebärande möjlighet att inrätta cykelgator kommer, i den mån en kommun väljer att anlägga denna typ av gata, innebära kostnader i administrativt hänseende och för utmärkning. Enligt min bedöm- ning aktualiserar dock inte förslagen finansieringsprincipen varför någon omfördelning av resurser mellan stat och kommun inte be- höver ske.

Mina förslag påverkar inte den kommunala självstyrelsen negativt. Generellt torde mina förslag leda till en minskad brottslighet

och få preventiva effekter. Orsaken är att förslagen medverkar till en ökad tydlighet beträffande vad som gäller. Jag tänker här främst på mitt förslag om ändrade regler vid cykelöverfarter, vilket innebär

Summary

Introduction

Cycling has received increasing attention in recent years and will become more popular as a mode of transport. A contributing factor to the greater focus on cycling are societal changes resulting in the increase in importance of environmental and public health issues. The special requirements of cyclists on the traffic environ- ment and infrastructure, and their design, have also clearly come to the fore. The fact that traffic regulations can sometimes affect cyclists differently than other road users has also received more attention. Furthermore, there is an increasing realisation that traffic regulations, planning and design are intimately linked with the operation and maintenance of traffic infrastructure. This particularly applies in relation to cycles. The strong link between cycling and the availability of cycle parking facilities, especially at public transport nodes, has also received greater attention, as has the interdepen- dence of cycling and public transport.

Against this background, I have been instructed to review the regulations and conditions in the areas of infrastructure, cycle parking, cycling and public transport, as well as traffic regulations affecting cycling, and to propose legislative amendments and other measures that may be needed to increase cycling and make it safer. The remit primarily covers regulations for cyclists, but to some extent also includes regulations for other road users.

The number of regulations and provisions that arise in a review of the regulations from a cycling point of view in the four above mentioned areas is very large. It is not possible within the frame- work of this inquiry to review all provisions that could be relevant. Based on an interpretation of the terms of reference, the review has therefore been limited to addressing regulations and conditions that are strongly linked to matters of traffic legislation and infrastruc-

Summary

SOU 2012:70

ture. Furthermore, the review and selection of regulations has been given a transport policy focus. The selection of regulations for review has been based on the relatively uniform problem scenario that emerged during the inquiry’s work. Furthermore, the selec- tion of regulations took account of where a review appeared most necessary and where the possibilities of effecting change appeared greatest. The review of other conditions for cycling has been limited to factors that are in some way linked to regulations. Thus, the review does not claim to be exhaustive, but it has been exten- sive and has included a review of a large number of regulations and individual provisions. In the review, factors such as cooperation, knowledge-building, communication, regulatory knowledge and compliance have been taken into consideration. The same applies to the ability of children to handle the traffic environment and understand and follow traffic regulations, and to the question of how transport policy can impact on the design of the traffic environ- ment. Finally, local government autonomy and Sweden’s inter- national commitments have been taken into consideration in the review.

Methodology

In the course of the inquiry, I have been supported by a team of experts consisting of representatives of a number of government agencies and the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR). In addition, I have been in continuous contact with a large number of stakeholders, including government agencies, organisations and individuals. In this context, the contacts I have had with a number of cycling organisations should be specifically mentioned. Furthermore, within the framework of the inquiry, I have employed the services of a consultant, WSP Analys och Strategi, to identify the affect of the regulations on the conditions for cycle planning and cycling. The consultant’s report (Annex 3–4) has served as one of several supporting documents for my assessments and proposals. WSP is responsible for the content of its report, while my assessments, proposals and conclusions, as well as star- ting points, may be seen in Chapters 6–10.

Information about other countries’ legislation has also been ob- tained.

SOU 2012:70

Summary

Deliberations and proposals

General considerations

Cycling, cyclists and cycles have a number of special conditions and requirements that distinguish them from other modes of transport, road users and vehicles. Cyclists are a heterogeneous group, which means that their conditions and requirements are shared to a degree, but not entirely. However, common to all types of cycling and all cyclists is that they have requirements on the infrastructure and design of the traffic environment, need cycle parking facilities, are affected in different ways by traffic regula- tions and, from time to time, want to be able to combine cycling with, for example, using the public transport system.

Achieving increased accessibility and improved traffic flow for cyclists is key to increasing cycling. At the same time, it is impor- tant to pay attention to conditions where this accessibility and/or traffic flow may conflict with road safety for cyclists and/or other road users. It is important that cycling is perceived as a safe mode of transport if it is to increase. The interaction between cyclists and other road users is very important and needs to be considered and also developed if cycling is to increase and become safer. Cycling must not only be a safe mode of transport, it must also be per- ceived as a safe mode of transport. This is especially important for children and their opportunities to cycle freely in the traffic en- vironment, for example, to and from school. It is also important that cycling is perceived as pleasant and enjoyable.

For these factors to be taken into account in reality, cycling must be seen as an autonomous mode of transport, like other forms of road traffic, but also as part of the entire journey and the transport system. Furthermore, cycling must be treated within the framework of an approach that takes in all modes of transport. Cycling should therefore be part of the big picture and be treated in the same way as other modes of transport, but, like these, based on its own conditions and requirements. This applies to infrastructure planning, spatial planning and financial planning during the design of the traffic environment and in legislation.

Traffic planning is largely a municipal concern. This is also the case in many other countries. How clearly defined the roles of municipalities, regions and states are can vary from country to country, as can the extent to which the state provides financing. In

Summary

SOU 2012:70

all the countries where the cycling rate is high, there has been investment over a lengthy period in creating a good cycling infra- structure with more cycle paths that are safe and attractively designed. A good cycling infrastructure in conjunction with an approach that takes in all modes of transport and a ‘whole-journey’ perspective are important success factors. It should also be possible to achieve the same good results in Sweden since the basic conditions for the successful handling of cycling are contained in the legislation and the planning systems. To succeed, however, collaboration is required at, and between, national, regional and local planning levels. Cycling infrastructure must also, when the criteria are met, be seen as an object for national investment.

With increased cycling, much is to be gained economically from, for example, public health and environmental perspectives. Cycling and public transport interact with and affect each other positively. Cycling has an important role in strengthening the competitiveness of public transport.

Current legislation

In general, the legislation governing the planning and design of the traffic environment is vehicle-neutral and formulated to meet social changes and new needs as well as political priorities. The main features of the legislation involve the balancing of different interests. One of the interests to be handled within the framework of the legislation is the traffic infrastructure, and the needs of cycling must be taken into account – cycling is a public interest. My opinion is that these interests can very well be handled within the framework of current legislation. Many of the problems that exist today are linked to the actual application of the legislation and to the political and financial priorities set, rather than the regulations themselves. Thus, regulatory changes are not primarily needed, but rather in- centives to apply the legislation so that cycling interests are catered for and the possibilities available under the current framework are actually utilised. This is what my proposals and assessments in this area aim towards.

With regard to the possibility of bringing cycles on to trains, the area is relatively unregulated. However, an EU regulation on rail passengers’ rights gives passengers the right, under certain condi- tions, to bring their cycles on trains. The regulation is applicable

SOU 2012:70

Summary

law in Sweden. The public transport market has been decentralised and is now characterised by a measure of commercialisation. This is something that must be taken into account when considering any additional legislative measures with requirements that passengers are to have the right to bring cycles on public transport. The con- clusion is that change must be accomplished in other ways that are more in line with the nature of public transport today.

Current traffic legislation is obligation-based, rather than rights- based. It consists of a number of basic regulations that are common to all road users and a number of regulations that are common to all vehicles. To a limited extent, there are also special regulations for different types of vehicles and road users. Vulnerable road users, such as cyclists, have special needs that must be considered, and this has led to certain special regulations for them. In balancing the various interests, which is necessary in the formulation of traffic regulations, account must be taken of the fact that a traffic regula- tion can have different consequences for different groups of road users. However, the basic idea is to facilitate cooperation between road users. Available research and knowledge seems to indicate that the ability to control cyclists by regulations alone is limited, due to, among other things, the flexibility of the mode of transport. The behaviour of cyclists is affected more by the design of the traffic environment than by the design of the regulations. Correct design of the traffic environment can also minimise and in some cases completely solve traffic flow and accessibility problems for cyclists while satisfying road safety requirements, without changing the underlying traffic regulations. Traffic flow and accessibility should not be achieved at the expense of safety, whether for cyclists or other road users. Furthermore, the vulnerable situation of pedestrians must be taken into account and points of conflict may not be shifted more than warranted as a result of a regulation change. As far as possible, traffic regulations should be clear and unambiguous, edu- cational and consistent. In my opinion, it is often more efficient to invest in infrastructure design than to change the traffic regula- tions. Only if it is not possible to achieve improvement in this way should a change in regulations be considered. In all likelihood, the design of the traffic environment, and its connection with the built environment, affects the cycling rate more than individual traffic regulations do. It is worth noting that traffic regulations are rela- tively similar in international comparisons, while infrastructure design can differ significantly.

Summary

SOU 2012:70

In summary, cycling and the conditions for cycling have most to gain from being seen as an integrated part of a whole in all pro- cesses and systems, and in the legislation affecting cycling.

Cycling and infrastructure: planning, design, operation and maintenance, etc.

There is a need to further develop and improve the network of cycle paths along national roads and within and between commu- nities and municipalities.

In general, legislation and planning processes, as well as finan- cing principles, provide good opportunities to achieve a connected, direct and attractive cycle path network, but cycling must also be prioritised financially and politically as a mode of transport in its own right.

My proposals and assessments in the area point to the oppor- tunities that exist, clear up any misunderstandings of the legal situa- tion and are intended to create incentives so that the full potential of the legislation and systems is realised. Finally, my proposals and assessments are aimed at ensuring that measures, in certain respects, are followed up.

I do not propose any legislative amendments within the area of planning, design, operation and maintenance. The primary reason for this is that it is already possible to create a good cycling infra- structure.

Another reason for not proposing any legislative amendments is that in some cases this would involve measures that would have much wider repercussions and therefore cannot be handled within the framework of a cycling inquiry. However, I have indicated where these cases arise, and where there is need of an alternative inquiry. In other cases, relevant work is already in progress and should con- tinue.

With this approach, a review of road maintenance responsibility, with regard to cycling infrastructure as well as operation and maintenance of cycle paths, should be handled within the frame- work of a general review of road maintenance responsibility.

The report of the Swedish mapping, cadastral and land regi- stration authority, entitled Review of the Joint Facilities Act (2002:9), contains a proposal on granting the right under Section 49 of the Joint Facilities Act (1973:1149) to a municipality to construct and

SOU 2012:70

Summary

maintain, among other things, cycle paths across another property. This proposal should be implemented. This proposal is still being processed. During the continued work on the proposal, it should be considered whether such a right should also be granted to the state. Furthermore, the possibility of linking the proposed amend- ment to the physical planning process should be examined.

The work of the Swedish Transport Administration on developing a functional standard for the operation and maintenance of cycle paths for which the state has road maintenance responsibility, and the Administration’s work on the dissemination of knowledge about the inquiries in the area are important and should be priori- tised. The work of the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) on comfort measurements and the work of the Group for National Collaboration in the road safety area con- cerning the link between operation and maintenance and the accident rate among cyclists should be prioritised. The knowledge that emerges during the course of all this work should be spread.

I present the following proposals.

•The Government should instruct the Swedish Transport Agency, in consultation with the Swedish Transport Administration, SALAR and REV (National Association of Private Roads), as well as other relevant actors, to analyse from a traffic safety perspective the need of extending the scope of application of the Road Safety Act (2010:1362) to include cycling infrastruc- ture, primarily cycle paths and secondarily all roads and streets that are included in a cycling infrastructure identified in the instructions. The assignment should also include an analysis of what such an extension of the scope of application would mean in terms of costs for those responsible for road maintenance. The background to this part of my proposal is that recent re- search has shown that a large proportion of cycle accidents are single-vehicle accidents and these can primarily be linked to the operation and maintenance of cycle paths. It is conceivable that an extension of the Road Safety Act would help to reduce the number of accidents.

•Moreover, the Government should instruct the Swedish Natio- nal Board of Housing, Building and Planning to revise the hand- book ‘Make Towns – instead of traffic planning and housing development’ and make it web-based and interactive. Additionally, the Swedish Transport Administration and the Swedish National

Summary

SOU 2012:70

Board of Housing, Building and Planning, in consultation with SALAR, should in a similar way be concurrently tasked with re- vising the handbook ‘Traffic for an attractive town’ and making it web-based and interactive. The Swedish Transport Admini- stration should also, in consultation with SALAR, be concurrently tasked with revising the handbook ‘Design, operation and maintenance with pedestrian, cycle and moped traffic in focus’ (the GCM handbook) and making it web-based and interactive. The idea behind these concurrent assignments is to create greater opportunities to keep these handbooks up-to-date and, by making them interactive with the possibility of linking to other manuals, increase knowledge about what must be taken into account in the planning of cycling infrastructure and clarify the importance of collaboration. In this way, the handbooks will also become more accessible to all instances working on cycling issues.

•Finally, the Swedish Transport Administration should be tasked by the Government to, in consultation with SALAR, revise the handbook ‘Design of roads and streets’ (the VGU handbook) from a cycling perspective. The VGU handbook has been recently revised, but not with regard to aspects important to cycling. Given society’s development, cycling’s development and the increased knowledge about cycling needs and require- ments, such a revision should be carried out. There is a connec- tion between this assignment and the assignment to conduct an inventory of the road verges that form part of the cycling infra- structure, and it is important that the conclusions of this inven- tory are reflected in the revision of the VGU handbook.

Cycling, cycle parking and public transport

Within the framework of current legislation, and based on the municipal monopoly on planning, municipalities are well-placed to take responsibility for the planning of cycle parking facilities and ensure that property owners arrange cycle parking facilities, in- cluding at public transport nodes, since the municipalities can take the initiatives for coordination. It is appropriate, as is done in the current legislation, to identify property owners as being responsible for constructing cycle parking facilities at public transport nodes. There is no reason to amend the provisions of the Planning and Building Act (2010:900) which regulates the obligation to con-

SOU 2012:70

Summary

struct parking facilities. The problems and practical consequences that the fragmented land ownership situation (mainly at public transport nodes) involves must be resolved in ways other than legi- slative amendments.

The need to be able to move illegally parked cycles, or wrecked cycles, is in my opinion covered by current regulations. The same applies to the regulations governing where cycles may be parked. The amendment I am proposing in this legislation is based on an amendment to the regulations for cycle crossings and is discussed below.

There should be real opportunities to bring cycles on public transport, without additional regulations in the area being intro- duced in legislation. Rather, the focus should be on getting relevant actors to see the benefits of collaboration between public transport and cycling. Nor do I propose any legislative amendments in this area, however I do propose measures aimed at, within the frame- work of current legislation, improving the possibilities of creating good cycle parking facilities and improving collaboration between cycling and public transport.

To these ends, I propose the following.

•The Government should instruct the Swedish Transport Admi- nistration, in cooperation with the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, and in consultation with the Swedish Transport Agency and SALAR, to conduct a national inventory and needs analysis of cycle parking facilities with re- gard to availability and standard at all larger Swedish public transport nodes in order to create a common platform of know- ledge. The results of the assignment are to form the basis of continued planning, with the possibility of assessing future national needs, including financial aspects, and building consensus and collaboration between relevant actors and disseminating know- ledge. The assignment should ensure that municipalities and those with regional responsibility for public transport, as well as private actors who are affected, are involved through the establish- ment of a cooperation forum. Furthermore, within the frame- work of the assignment, an agreement model for cooperation and financing of cycle parking facilities at public transport nodes should be developed. The proposal aims to solve the problems that currently arise because several actors are involved when a

Summary

SOU 2012:70

cycle parking facility is to be constructed or expanded or otherwise improved.

•The Government, as a continuation of the cycling strategy, should instruct the Swedish Transport Administration, in consultation with the Swedish Transport Agency and in cooperation with cycling organisations, regional public transport agencies, public transport operators, SALAR, and a number of municipalities, to develop a catalogue of ideas to promote the combination of cycling and public transport. This catalogue of ideas should, in various ways, highlight the advantages of promoting travel on a combination of different modes of transport and should be seen as a continuation of the agencies’ assignment to develop a cycling strategy to increase cycling and make it safer.

Cycling and traffic regulations, etc.

I propose a number of legislative amendments in the area of cycling and traffic regulations. The reason I am proposing relatively few legislative amendments is that during the course of the inquiry I have found that most problems related to traffic regulations and cycling are not due to the regulations themselves and are therefore better solved by measures in the traffic environment.

I propose the following amendments, present the following proposals and make the following assessments.

•Cycles are to be permitted on a roadway, even if there is a cycle path, if special caution is taken and it is appropriate with regard to the width of the vehicle and the cycle has more than two wheels or is equipped with a cycle cart or sidecar. The reason for the proposed amendment is to facilitate traffic flow for cyclists since cycle paths are often not dimensioned for this type of ve- hicle. Otherwise, I have not found reason to expand the possi- bilities of cycling on the roadway. Nor have I found reason to expand the possibilities for cyclists to ride two abreast.

•The Road Traffic Ordinance (1998:1276) should explicitly state that the obligation, for cyclists and others, to use the road verge only applies if the road verge is of sufficient width and is other- wise appropriate to use. The reason for this proposal is that there appears to be uncertainty about when a cyclist is required to use the road verge.

SOU 2012:70

Summary

•If there is no cycle path, it shall be permitted for children to cycle on the footway up to and including the year in which they turn 8. The primary reason for allowing children to cycle on the footway is that such a regulation is likely to promote increased cycling among children since the child, and the adults close to him or her, will experience a greater peace of mind when the child cycles in the traffic environment.

•The regulations for non-signal-controlled cycle crossings are to be amended so that vehicles must give way to cyclists and riders of class II mopeds crossing or about to cross at the cycle crossing. Before crossing at a cycle crossing, cyclists or riders of a class II moped must slow down and take account of the distance and speed of the vehicles approaching the crossing. A certain place may only be considered to be a cycle crossing if it is intended to be used by cyclists and riders of class II mopeds to cross a roadway or cycle path and if the traffic environment is designed in such a way that ensures that vehicles do not travel at speeds exceeding 30 kilometres per hour or that the crossing is signal- controlled. A ‘cycle crossing’ shall refer to a place that according to local traffic provisions is intended to be a cycle crossing and is indicated as such with road markings or signs. A road sign is to be developed by the Swedish Transport Agency. As before, a ‘signal-controlled cycle crossing’ is a crossing where traffic is regulated by traffic signals or a police officer. Otherwise, as be- fore, the crossing is ‘non-signal-controlled’. The purpose of the amendment is to make the regulations for cycle crossings more clear and consistent, and to improve traffic flow for cyclists by requiring other vehicular traffic to give way to them. At the same time, placing certain demands on the design of cycle crossings will ensure that the improved traffic flow does not occur at the expense of road safety. For the same reason, a con- sideration provision is to be introduced for cyclists and relevant moped riders.

•It will be permissible to move vehicles that are parked in violation of provisions on stopping or parking within five metres before a cycle crossing. This amendment follows from the amended re- gulations for cycle crossings, which make it important to ensure that vehicles that have stopped or parked too close to these can be moved.

Summary

SOU 2012:70

•The possibility of creating cycle streets is introduced. It should be possible to designate a certain road, section of road or all roads within an area as a cycle street. A cycle street refers to a road or a section of road that, according to a local traffic pro- vision, is to be a cycle street and is marked as such with road signs. The Swedish Transport Agency is to develop road signs for ‘cycle street’ and ‘cycle street ends’. Motor vehicles are to adjust their speed to the cycle traffic in a cycle street, vehicles may only park in designated parking spaces and vehicles entering a cycle street are to give way to vehicles already in the cycle street. Drivers of motor vehicles and drivers of non-motorised vehicles and the road users referred to in Chapter 1, Section 4, first paragraph of the Road Traffic Ordinance, who intentionally or through negligence violate the duty to give way will be liable to a fine. It will be possible to grant exemptions to the parking regulations for cycle streets. The reason for the proposed amend- ment is that this is a good way to increase cyclist accessibility and show that they are prioritised in the traffic environment.

•No new or amended terms or definitions of terms are proposed in the traffic legislation, apart from the terms ‘cycle crossing’ and ‘cycle street’.

•The Government should instruct the Swedish Transport Admi- nistration, in consultation with SALAR, to conduct an inventory of road verges that are part of the cycling infrastructure in order to identify the need for action to achieve a good cycling infra- structure resulting in increased accessibility and safety for cyclists. The results of the inventory, along with proposals for action, an action plan and a timetable for implementation should be re- ported to the Government. The assignment should also include reviewing current recommendations on the design and main- tenance of road verges and proposing amendments where necessary. The result must impact on the assignment to revise the VGU handbook. Municipalities, regions and cycling orga- nisations should also be invited to participate in the work. The shortcomings that have been pointed out with regard to road verges included in cycling infrastructure form the background to the assignment. In this context, road verges included in cycling infrastructure refer to road verges where cycle paths or alternative routes for cycling are unavailable within a reasonable

SOU 2012:70

Summary

distance, but where cycling occurs and is expected to increase due to fringe development or work and school commuting.

•It is already possible to allow cycling in both directions on one- way streets. The Government should jointly instruct the Swedish Transport Agency and the Swedish Transport Administration, in consultation with SALAR, to spread knowledge about current regulations on one-way traffic and the scope, within the frame- work of this regulation, to allow cycling in both directions in some cases. The reason I propose such an assignment is that during the course of the inquiry it has emerged that knowledge concerning the options available under the current regulations is inadequate. The Vienna Convention on Road Signs and Signals does not permit the road sign ‘no entry’ to be combined with an additional sign exempting cycles from the prohibition.

•Traffic flow problems for cyclists at signal-controlled crossings and at crossings where there is an obligation to stop should be solved in a manner other than a legislative amendment. It is not consistent with the Vienna Convention on Road Traffic and the Vienna Convention on Road Signs and Signals to introduce the possibility of providing traffic signals or stop signs with an addi- tional sign exempting, in certain cases, cyclists. There are other ways of prioritising cycle traffic in these situations – by exempting it from the obligation to stop or obey red lights – or by making the regulations more cycle-friendly.

Consequences

I have presented a relatively limited number of proposals and just a few of them involve legislative amendments. Otherwise, the report contains assessments. The reason that only a limited number of pro- posals have been presented is that during the course of the inquiry I have found that much to promote cycling and increase its safety can be achieved within the framework of current regulations and existing systems and processes.

My assessment is that continued investment in cycling infrastruc- ture is needed. As far as possible, the design possibilities of the traffic environment should be utilised in preference to regulatory amendments in order to improve the conditions for cycling and make it safer. In the current system, it is already possible to make

Summary

SOU 2012:70

these kinds of investments and priorities and the financial outcome is of course dependent on the choices made in the overall infra- structure planning, physical planning and financial planning. It is mainly within the ‘regional transport plans’ that funding, from a national system, should be channelled for increased and safer cycling, in the form of measures that fit within the scope of these plans, such as cycle communications, cycle parking facilities and cooperation with public transport. An estimated investment of SEK 800 million to SEK 1 000 million is required for cycling measures in the im- mediate future. It is worth pointing out that investment in cycling infrastructure in the long term will provide economic benefits in the form of a better environment and improved public health.

All of the assignments I have proposed that the Government give various agencies fall within their directions and are therefore to be financed within the framework of the agencies’ general govern- ment appropriations for their operations.

The proposals on legislative amendments that refer to cycle crossings and cycle streets involve financial consequences. The proposal on amended regulations for cycle crossings will mainly involve costs for municipalities and also, to some extent, the Swedish Transport Administration. The financial consequences consist of costs for decisions on local traffic provisions, administration, road markings and, following a review, removal or reconstruction of some crossings. The proposal entailing the possibility of creating cycle streets will also, to the extent that a municipality chooses to create this type of street, involve administrative costs and road marking costs. However, in my opinion, the local government financing principle does not arise since no redistribution of resources between central and local government is required.

My proposals do not affect local government autonomy negatively. In general, my proposals should lead to reduced offences and have preventive effects. The reason for this is that the proposals contribute to increased clarity concerning the regulations. In this respect, it is primarily my proposal on amended regulations for cycle crossings, which involves creating two clear general regulations, that I have in mind. Correct and appropriate design is the most important instrument for increasing compliance with current traffic

regulations.

My proposals do not affect public service in different parts of the country, but should in the long term have positive effects on the working conditions, competitiveness and other conditions of

Författningsförslag

1Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall

att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Utöver vad som framgår av 2 § andra och tredje styckena lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall får ett fordon flyttas i följande fall.

1. Om det är uppställt på en sådan plats eller på ett sådant sätt att fara uppstår eller trafiken onödigtvis hindras eller störs.

2. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering och

a. försvårar snöröjning, renhållning eller annat arbete på väg, b. det finns stor risk för att fara uppstår, eller

c. fordonet varit fortlöpande uppställt på samma plats under minst tre dygn.

3. Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering och

a. fordonet enligt uppgift i vägtrafikregistret är belagt med kör- förbud enligt fordonsförordningen (2009:211) eller enligt den upp- hävda fordonsförordningen (2002:925),

b. det för fordonet enligt uppgift i vägtrafikregistret gäller bruk- andeförbud enligt lagen (2001:558) om vägtrafikregister eller motsva-

1 Senaste lydelse 2010:220.

Författningsförslag

SOU 2012:70

rande förbud enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) eller enligt lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

c.fordonet är trafikförsäkringspliktigt enligt trafikskadelagen (1975:1410) och enligt uppgift i vägtrafikregistret saknar föreskriven trafikförsäkring,

d.fordonet ska vara registrerat men saknar registreringsskylt eller annars inte kan identifieras på platsen, eller

e.det till stöd för uppställningen har åberopats ett parkerings- tillstånd för rörelsehindrade som hos polisen har anmälts stulet eller förlorat.

4.Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering

a.på en parkeringsplats som är reserverad för personer med par- keringstillstånd för rörelsehindrade,

b.i ett körfält eller körbana för fordon i linjetrafik m.fl.,

c.på en hållplats enligt 3 kap. 54 § trafikförordningen (1998:1276),

d. på eller inom fem meter	d. på	eller inom fem meter
före ett övergångsställe, eller	före ett	övergångsställe eller en
	cykelöverfart, eller

e. på en gång- eller cykelbana eller i ett cykelfält.

5.Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en plats där det gäller förbud mot att stanna eller par- kera för fordon annat än för på- eller avlastning av gods.

6.Om det är uppställt på en offentlig plats som upplåtits för parkering och det huvudsakliga syftet med uppställningen uppen- barligen är något annat än parkering av fordonet.

7.Om det är ett fordonsvrak

8.Om det är uppställt i strid mot föreskrifter om stannande eller parkering på en parkeringsplats som är reserverad för fordon som avses i 10 kap. 2 § tredje stycket trafikförordningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2016.

SOU 2012:70

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276)

Härigenom föreskrivs i fråga om trafikförordningen (1998:1276) dels att 3 kap. 6, 12, 21, 59 och 61 §§, 6 kap. 6 § , 10 kap. 1 §, 14 kap. 3 § och 14 kap. 6 § samt rubriken till 8 kap. ska ha följande

lydelse,

dels att det ska införas nya bestämmelser, 3 kap. 12 a §, 8 kap. 1 a § och 10 kap. 9 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
3 kap.
	6 §2
Vid färd på väg skall fordon	Vid färd på väg ska fordon
föras på körbana. Detta gäller	föras på körbana. Detta gäller
dock inte fordon för vilka enligt	dock inte fordon för vilka enligt
1 kap. 4 § andra stycket bestäm-	1 kap. 4 § andra stycket bestäm-
melserna om gående skall	melserna om gående ska
tillämpas. Cyklar och tvåhjuliga	tillämpas. Cyklar och tvåhjuliga
mopeder klass II skall vid färd	mopeder klass II ska vid färd på
på väg föras på cykelbana om så-	väg föras på cykelbana om sådan
dan finns.	finns.

Om särskild försiktighet iakttas får dock

1. cyklande och förare av tvåhjuliga mopeder klass II använda körbanan även om det finns en cykelbana när det är lämpligare med hänsyn till färdmålets läge, och

2. cyklar med mer än två hjul eller cykel som drar en cykelkärra eller cykel som har en sidvagn kopplad vid sidan, utöver vad som framgår av punkten 1, föras på en körbana även om det finns en cykelbana om det är lämpligare med hänsyn till fordonets bredd, och

2 Senaste lydelse 2001:753.

Författningsförslag

SOU 2012:70

2. trehjuliga mopeder klass II	3. trehjuliga mopeder klass II
föras på en cykelbana med ringa	föras på en cykelbana med ringa
trafik och tillräcklig bredd.	trafik och tillräcklig bredd.

Är en bana avsedd för viss trafik får annan trafik förekomma på banan endast för att korsa den.

Särskilda bestämmelser om användning av vägrenen finns i 12 §.

	12 §3
På väg skall vägrenen användas	På väg ska vägrenen användas
1. vid färd med cykel eller	1. vid färd	med	cykel eller
moped klass II när cykelbana sak-	moped klass II när cykelbana sak-
nas,	nas,
2. vid färd med moped klass I,	2. vid färd med moped klass I,
3. vid färd med fordon som	3. vid färd med fordon som
är konstruerat för en hastighet	är konstruerat för en hastighet
av högst 40 kilometer i timmen	av högst 40 kilometer i timmen
eller som inte får föras med	eller som inte får föras med
högre hastighet än 40 kilometer	högre hastighet än 40 kilometer
i timmen, eller	i timmen, eller
4. av dem som för ett fordon	4. av dem som för ett fordon
förspänt med dragdjur, rider	förspänt med	dragdjur, rider
samt leder eller driver kreatur.	samt leder eller driver kreatur.
	Skyldigheten	att	använda
	vägrenen enligt första stycket 1–4

gäller endast om vägrenen är av tillräcklig bredd och i övrigt är lämplig att använda.

Om det behövs för att underlätta framkomligheten för annan trafik, få vägrenen användas tillfälligt även vid färd med andra fordon.

Har körbanan avgränsats med heldragen kantlinje får vägrenen användas endast i de fall som anges i första stycket.

12 a §

Vid färd med cykel får barn till och med det år de fyller åtta år, om cykelbana saknas, använ- da gångbanan.

3 Senaste lydelse 2007:101.

SOU 2012:70

Författningsförslag

21 §4

En förare som från en väg kör in på en annan väg som är huvud- led, motorväg eller motortrafikled och där accelerationsfält saknas, har väjningsplikt mot fordon på den väg föraren kör in på. Väj- ningsplikten gäller dock inte där föraren kommer in på huvudleden, motorvägen eller motortrafikleden utan att byta körfält.

En förare har också väjningsplikt mot varje fordon vars kurs skär den egna kursen när föraren kommer in på en väg

1.från en parkeringsplats, en fastighet, en bensinstation eller från något annat liknande område i anslutning till vägen,

2.från en stig, en ägoväg eller någon annan liknande utfartsväg,

3.från en cykelbana, en gågata, ett gångfartsområde eller från terräng, eller

4.efter att ha korsat en gång- eller cykelbana.

En förare har dessutom väjningsplikt mot fordon på en körbana när föraren kommer in på den från en vägren eller från en sådan cykelbana som är en del av vägen.

Väjningsplikten enligt första– andra stycket gäller inte cyklande och förare av moped klass II som ska korsa en körbana eller cykel- bana på en cykelöverfart.

59 §

På cykelbanor skall cyklande och förare av moped klass II lämnas företräde av andra fordonsförare.

I 8 kap. 1 a § finns bestäm- melser om att förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata har väjningsplikt mot fordon på cykelgatan föraren kör in på.

Vid ett obevakat övergångs- ställe har en förare väjningsplikt mot gående som gått ut på eller just skall gå ut på övergångs- stället.

61 §

Vid ett obevakat övergångs- ställe har en förare väjningsplikt mot gående som gått ut på eller just ska gå ut på övergångs- stället.

4 Senaste lydelse 2007:101.

Författningsförslag

SOU 2012:70

En förare som närmar sig en obevakad cykelöverfart, skall an- passa hastigheten så att det inte uppstår fara för cyklande och mopedförare som är ute på cykel-

överfarten.

En förare, som skall köra ut ur en cirkulationsplats eller annars efter att ha svängt i en vägkors- ning skall passera en obevakad cykelöverfart, skall köra med låg hastighet och lämna cyklande och förare av moped klass II som är ute på eller just skall färdas ut på cykelöverfarten tillfälle att passera.

Vid en obevakad cykelöverfart har en förare väjningsplikt mot cyklande och förare av moped klass II som färdats ut på eller just ska färdas ut på cykelöver- farten.

6 kap.

Cyklande eller förare av moped klass II som skall färdas ut på en cykelöverfart skall ta hän- syn till fordon som närmar sig överfarten och får korsa vägen endast om det kan ske utan fara.

6 §

Cyklande eller förare av moped klass II ska innan de färdas ut på en cykelöverfart sakta ned och ta hänsyn till avståndet och hastigheten hos de fordon som närmar sig överfarten.

8 kap. Bestämmelser för trafik på gågata och i gångfartsområde m.m.

8 kap. Bestämmelser för trafik på gågata, cykelgata och i gångfartsområde m.m.

1 a §

På en cykelgata gäller följ- ande.

1.Motordrivna fordon ska an- passa sin hastighet till cykeltra- fiken.

2.Fordon får inte parkeras på någon annan plats än särskilt an- ordnade parkeringsplatser.

3.Förare som från en väg kör in på en väg som är cykelgata har väjningsplikt mot fordon på

4. Att en viss plats ska vara cirkulationsplats eller cykelöverfart.

SOU 2012:70 Författningsförslag

cykelgatan föraren kör in på.

10 kap.

1 §5

Särskilda trafikregler får, utom i de fall som avses i 10 och 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller väg- sträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett område eller en färdled i terräng.

De särskilda trafikreglerna får gälla följande.

1.	Att en viss väg eller vägsträcka ska vara huvudled, motorväg
eller motortrafikled.
2.	Att en viss väg eller väg-	2. Att en viss väg eller väg-
sträcka eller samtliga vägar inom		sträcka eller samtliga vägar inom
ett område ska vara gågata eller		ett område ska vara gågata,
gångfartsområde.		gångfartsområde eller cykelgata.
3.	Att ett visst område ska vara tättbebyggt område eller att ett

särskilt miljökänsligt område inom tättbebyggt område ska vara miljözon.

4. Att en viss plats ska vara cirkulationsplats.

5.Att ett visst körfält eller en viss körbana ska vara körfält eller körbana för fordon i linjetrafik m.fl.

6.Att en viss plats på sträcka där förbud att stanna eller parkera råder enligt 3 kap. 53 § första stycket 2 ska vara busshållplats.

7.Att en viss plats ska vara ändamålsplats eller laddplats.

8.Avvikelser från bestämmelserna om gågata enligt 8 kap. 1 § andra stycket och bestämmelserna om körfält för fordon i linjetrafik m.fl. enligt 8 kap. 2 §.

9.Förbud mot trafik med fordon.

10.Förbud eller påbud att svänga eller köra i viss riktning.

11.Förbud mot omkörning.

12.Väjningsplikt eller stopplikt med avvikelser från bestämmel- serna i 3 kap. 18 eller 21 § eller i stället för bestämmelserna i 3 kap. 23 § första stycket.

13.Stopplikt i järnvägs- eller spårvägskorsningar.

14.Avvikelser från bestämmelserna om hastighet i 3 kap. 17 § första stycket eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § andra stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafik- säkerheten, framkomligheten eller miljön.

5 Senaste lydelse 2011:1220.

16. Förbud mot att stanna eller parkera fordon eller tillåtelse att stanna eller parkera fordon med avvikelse från bestämmel- serna i 3 kap. 48, 49 a § första stycket, 52 §, 53 § första stycket 2–5, 9 och 10, 54 §, 55 § första stycket 3–5 eller 8 kap. 1 § eller 8 kap. 1 a §.

Författningsförslag

SOU 2012:70

15. Begränsning till lägre hastighet än som följer av 3 kap. 17 § tredje stycket, 4 kap. 20 § eller 9 kap. 1 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 kap. 17 § fjärde stycket eller 9 kap. 1 § tredje stycket, om det är motiverat av hänsyn till trafiksäkerheten, fram- komligheten eller miljön.

17.Tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering.

18.Undantag från 3 kap. 77 § om belysning vid färd i terräng.

19.Axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck eller bruttovikt med begränsning till lägre vikter än som följer av 4 kap. 12 §.

20.Inskränkning till mindre bredd eller längd på fordon, for- donståg eller last än som tillåts i 4 kap. 15, 17 eller 17 a §.

21.Trafik med terrängmotorfordon eller terrängsläp med avvik- elser från bestämmelserna i 5 kap. 1, 4 eller 5 §.

22.Andra särskilda trafikregler.

Vidare får det genom lokala trafikföreskrifter meddelas särskilda trafikregler om att en vägtunnel ska tillhöra tunnelkategori B, C, D eller E, särskilda trafikregler för transport av farligt gods och för sådana tävlingar som länsstyrelsen har lämnat tillstånd till enligt 3 kap. 84 §.

9 b §

En plats får förklaras som cykel- överfart endast om den är avsedd att användas av cyklande och förare av moped klass II för att korsa en körbana eller cykelbana och trafikmiljön är utformad så

SOU 2012:70

Författningsförslag

att det säkras att fordon inte förs med högre hastighet än 30 kilo- meter i timmen eller överfarten är bevakad.

14 kap.

3 §6

Till penningböter döms en förare av ett motordrivet fordon som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

1. bestämmelserna i a. 2 kap.

-1 § fjärde stycket,

-2 § om inte straff kan dömas ut enligt 2–4,

-3, 5–7 § eller 8 § andra eller tredje stycket, b. 3 kap.

-2, 3, 5–11 §, 12 § första stycket, 13, 16 eller 17 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 17 §,

-18, 19, 21–25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27 §, 29 § om det där hänvisas till bestämmelserna i 25 §, 26 § andra eller tredje stycket eller 27 §,

-30–33, 35–40, 43, 45, 50, 51, 57–62, 64, 65, 67–74 eller 76–83 §, c. 4 kap.

- 1, 2, 5–8 §, 9 § första stycket, 10 §, 10 a § första stycket, 15, 15 a, 17, 17 a, 18 eller 19–24 §,

d. 5 kap.
- 1 eller 3–5 §,
e. 6 kap.
- 3 eller 5 §,
f. 8 kap.	f. 8 kap.
- 1 § första stycket 1 eller 3	- 1 § första stycket 1 eller 3
eller andra stycket eller 2 § första	eller andra stycket eller 1 a § 3
stycket, eller	eller 2 § första stycket, eller
g. 9 kap.

-1 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 1 §,

-2 §,

2.andra lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § än sådana som rör stannande eller parkering,

3.förbud mot trafik med motordrivna fordon eller med fordon

med viss största bredd, längd eller vikt enligt 10 kap. 10 § första

6 Senaste lydelse 2012:15.

Författningsförslag

SOU 2012:70

stycket, om förbudet har utmärkts med vägmärke eller på annat tydligt sätt,

4.annan föreskrift enligt 10 kap. 14 § än sådan som rör stannande eller parkering, eller

5.föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning för tillämpningen av 3 kap. 80–83 § eller 4 kap. 2, 9, 10 eller 20 §.

6 §7

Till penningböter döms en förare av ett fordon som inte är motordrivet och sådan trafikant som avses i 1 kap. 4 § första stycket, som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

1. bestämmelserna i a. 2 kap.

-1 § fjärde stycket,

-2 § om inte straff kan dömas ut enligt 2–4,

-3, 5–7 § eller 8 § andra eller tredje stycket, b. 3 kap.

-2, 3, 5–11 §, 12 § första stycket, 13, 16 eller 17 § eller föreskrift som har meddelats med stöd av 17 §,

-18, 19, 21–25 §, 26 § andra eller tredje stycket, 27 §, 29 § om det där hänvisas till bestämmelserna i 25 §, 26 § andra eller tredje stycket eller 27 §,

-30–33, 35–40, 43, 45, 50, 51, 58–62, 64, 65, 67, 68, 73, 74, 76– 78 eller 80–83 §,

c. 6 kap.

-3 eller 5 §,

d. 8 kap.

- 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 2 § första stycket, eller

e. 9 kap.

d. 8 kap.

- 1 § första stycket 1 eller 3 eller andra stycket eller 2 § första stycket, eller 1 a § 3 eller 2 § första stycket, eller

-1 eller 2 §,

2.andra lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § än sådana som rör stannande eller parkering,

3.annan föreskrift än sådan som rör stannande eller parkering enligt 10 kap. 14 §, eller

4.föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning för tillämpningen av 3 kap. 80–83 §.

7 Senaste lydelse 2007:101.

Författningsförslag

SOU 2012:70

3Förslag till

förordning om ändring i förordning om vägtrafikdefinitioner (2001:651)

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen om vägtrafik- definitioner (2001:651)

att 2 § ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt 2012:088

2 §

Definitionerna med den betydelse som anges nedan är avsedda att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa.

Beteckning	Betydelse
------------	---------------------------------
Cykelfält	Ett särskilt körfält som genom
	vägmarkering anvisats för cyk-
	lande och förare av moped
	klass II
Cykelöverfart	En del av en väg som är avsedd
	att användas av cyklande eller
	förare av moped klass II för att
	korsa en körbana eller en cykel-
	bana och som anges med väg-
	markering.
	En cykelöverfart är bevakad
	om trafiken regleras med trafik-
	signaler eller av en polisman och
	i annat fall obevakad
	-------------------------------------

8 Lydelsen träder i kraft den 19 januari 2013.

SOU 2012:70 Författningsförslag

	Föreslagen lydelse
	2 §
Beteckning	Betydelse
------------	---------------------------------
Cykelfält	Ett särskilt körfält som genom
	vägmarkering anvisats för cyk-
	lande och förare av moped
	klass II
Cykelgata	En väg eller en vägsträcka som
	enligt en lokal trafikföreskrift ska
	vara cykelgata och som är utmärkt
	med vägmärke för cykelgata.
Cykelöverfart	En plats som enligt lokal trafik-
	föreskrift ska vara cykelöverfart
	och som anges med vägmarkering
	eller vägmärke.
	En cykelöverfart är bevakad
	om trafiken regleras med trafik-
	signaler eller av en polisman och
	i annat fall obevakad
	-------------------------------------

Denna förordning träder såvitt avser beteckningen cykelöverfart i kraft den 1 juli 2016 och i övrigt den 1 juli 2014.

1 Utredningens arbete och synsätt

1.1Utredningens direktiv

Utredningens direktiv (dir. 2010:93) innebär ett uppdrag att se över de regler som påverkar förutsättningarna för cykling. Enligt direktiven ska översynen dels syfta till att öka cyklingen och göra den säkrare, dels öka trafiksäkerheten för cyklister samt för gående i förhållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyklister och andra trafikanter. I första hand bör de bestämmelser som reglerar planering och utformning av trafikmiljön samt trafik- reglerna för cykling ses över. Vidare bör enligt direktiven också de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykeln på tåg och buss omfattas av över- synen. Om jag finner det relevant kan uppdraget omfatta även andra regler och förutsättningar som är viktiga i detta sammanhang. Ut- redningen ska i första hand omfatta regler för cyklister men när det är motiverat även för andra trafikanter. Enligt direktiven bör sär- skilt uppmärksammas förhållanden där tillgängligheten för cyklister kan komma i konflikt med trafiksäkerheten. I uppdraget ingår även att utreda hur utbildning, fortbildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken kan utvecklas. Jag ska vidare ana- lysera om de regler och de förutsättningar som gäller vid genom- förandet av transportpolitiken får genomslag vid utformningen av trafikmiljön. En fråga i detta sammanhang är om det finns möjlig- heter i regelverket som väghållarna av olika skäl inte använder vid utformningen. Slutligen ska jag överväga och lämna eventuella för- slag till författningsändringar. Direktiven i sin helhet framgår av bi- laga 1–2.

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

1.2Hur utredningens arbete genomförts

Utredningen har till sitt stöd haft en expertgrupp med represen- tanter från Boverket, Naturvårdsverket, Näringsdepartementet, Riks- polisstyrelsen, Sveriges kommuner och Landsting (SKL), Tillväxt- verket, Trafikverket och Transportstyrelsen. Jag har haft åtta möten, varav ett i internatform, med expertgruppen. Därutöver har jag haft en stor mängd kontakter med de enskilda experterna. Jag har vidare på olika sätt haft kontakt med en mängd andra intressenter och myndigheter och också med en del andra utredningar och projekt. Bl.a. har jag samrått med ett antal cykelorganisationer: Cykel- främjandet, Svenska Cykelförbundet, Trampkraft, Svensk Cykling, dåvarande Bilfria leder och Svenska Cykelsällskapet. Utredningens sekretariat har besökt Danmark och där tagit del av erfarenheterna i det landet. Jag har sammanträffat med European Cycling Fede- ration (ECF). Vidare har utredningen deltagit i en rad seminarier och konferenser, antingen som åhörare eller som föreläsare. Upp- draget har således genomförts i ett nära samarbete med berörda myndigheter och organisationer.

Jag har inte funnit det lämpligt att lämna delrapporter då de ämnes- områden som mitt uppdrag avser utgör delar av en helhet och bör behandlas i ett sammanhang.

Som underlag för arbetet har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet.

1.3Externa uppdrag

Utredningen har anlitat en konsult som fått i uppdrag att inom ramen för utredningen kartlägga reglers påverkan på förutsättning- arna för cykelplanering och cykling. WSP har genomfört uppdraget som i huvudsak består av en deskriptiv del, en enkätdel och en del innehållande diskussion och förslag. WSP:s rapport jämte bilagedel bifogas betänkandet, bilaga 3–4, hädanefter benämnd Konsultrappor- ten.

Konsultrapporten har utgjort ett underlag av många för mina bedömningar och förslag. Även andra redan existerande rapporter, forskningsresultat och litteratur m.m. har använts. Vidare har ut- redningen fått bidrag, framförallt avseende problembilden, i sina kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer.

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

Innehållet i Konsultrapporten svarar WSP för, medan mina be- dömningar och förslag och slutsatser framgår av kapitel 6–10.

Därutöver har konsulten Ingrid Eriksson biträtt mig med under- lag, särskilt avseende infrastrukturplaneringsprocessen.

1.4Regler och cykling – problemformulering och utgångspunkter

Svensk transportpolitik har under lång tid hanterat trafikslagen var för sig. Först på senare år har ett trafikslagsövergripande synsätt kommit att tillämpas. Det trafikslagsövergripande synsättet är tänkt att få genomslag inte bara nationellt utan även regionalt och lokalt och inte bara i den övergripande planeringen utan även i den kon- kreta fysiska planeringen. Allt mer fokus har också kommit att läggas på ett hela resan-perspektiv. Utifrån dessa två principer, men också till följd av samhälleliga förändringar och ett ökat fokus på miljö- frågor och folkhälsofrågor, problem med trängsel i våra städer och en alltmer komplicerad och intensiv trafikbild, har cykling kommit att uppmärksammas i större utsträckning. Det har också blivit tyd- ligare att cykling, cykeln och cyklister ställer egna och särskilda krav på trafikmiljön och infrastrukturen och dess utformning samt att trafikregler ibland kan påverka cyklister på ett annat sätt än andra trafikanter. Vidare har också insikten om att infrastruktur och trafik- regler, särskilt i relation till fordonet cykel, är intimt förknippade med varandra ökat.

I det följande beskriver jag kort vilka problem, utmaningar och utredningsbehov som finns i relation till att få cyklingen att öka och bli säkrare och vilka utgångspunkter en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv måste ha enligt mitt förmenande. Problemställ- ningarna och utgångspunkterna samt utredningsbehoven är intimt förknippade och sammanfaller ibland.

Cykeln är ett transportmedel med många fördelar. Åtgärder som leder till en ökad cykling kan bidra till att nå ett flertal sam- hällsmål. Ökad cykling kan bidra till att minska resandets miljö- påverkan, ge minskad trängsel och positiva effekter på folkhälsan. På senare år har inom svensk transportpolitik, både nationellt och lokalt, men även i viss mån regionalt, cykeln som transportmedel kommit att uppmärksammas alltmer, både som ett transportmedel för hela resan och som ett transportmedel för en del av resan. Inom ramen för detta arbete har konstaterats att det krävs insatser inom

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

flera områden om cyklingen ska öka och bli säkrare, bl.a. reglering, infrastruktur, samverkan, kunskapsuppbyggnad och kommunikation.

Cykeln sågs först inte som ett transportmedel utan mer som en leksak. Men efter hand kom den att ses som ett sätt att transportera sig på och på 1930-talet var andelen personer i Sverige som cyklade hög. Andelen har sedan dess sjunkit över årtiondena, men även under andra världskriget var andelen cykling hög, vilket delvis berodde på bristen på bränsle. Cyklingen minskade under efterkrigstiden, men har under de senare årtiondena återigen fått ett ökat fokus. På lokal nivå görs på många håll i landet sedan 1990-talet stora satsningar på cykling och i dag är det många av landets kommuner som politiskt och ekonomiskt samt i andra avseenden lyfter fram cykling. På senare tid har cykling också kommit att på ett annat sätt uppmärksammas nationellt och regionalt. Detta märks bl.a. i den trafikslags- övergripande nationella planen för utveckling av transportsystemet och i att cykling behandlas i ett eget avsnitt i senaste infrastruk- turpropositionen. Ett annat exempel är att Trafikutskottet för första gången har tagit fram betänkanden som enbart tar upp cyklings- frågor (2009/10 TU14 och 2010/11 TU 21). Även i länsplanerna för regional transportinfrastruktur märks det ökade intresset för cykling. Ett flertal myndigheter har också fått regeringsuppdrag med bärig- het på cykling. Även enskilda aktörer, både offentliga och privata, har därutöver tagit egna initiativ inom området. Det ökade intresset för cykling och dess villkor återspeglas också i enskildas engage- mang i frågan och i det utrymme cykling får i massmedia. De eventuella brister som finns i infrastrukturen för cykel och i regel- verken som påverkar cyklingen samt de bristande förutsättningar som i övrigt kan förekomma och betydelsen av att de hanteras har kommit att få alltmer uppmärksamhet liksom cyklistens särskilda behov.1

Mot bakgrund av det som nu sagts kan i korthet den slutsatsen dras att en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv måste ta sin utgångspunkt i hur cykling hanterats som transportsätt historiskt, både politiskt och finansiellt samt i systemen och i författningar och vilka förutsättningarna i övrigt varit för cyklingen. Samtidigt måste beaktas att cyklingens roll och synen på cykling i dessa avseenden präglats av sin tid och av de förutsättningar som gällde vid varje given tidpunkt. På motsvarande sätt måste hänsyn tas till att många

1 WSP-rapporten (2011), WSP Analys och strategi, Rapport Reglers påverkan på förutsätt- ningarna för cykelplanering och cykling – underlag till Cyklingsutredningen, Stockholm, s. 14–15, hädanefter Konsultrapporten (2011).

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

av de regler som är kopplade till infrastruktur och trafik är utfor- made på ett sådant sätt att de ska kunna hantera en samhällsut- veckling och ändrade prioriteringar. Detta speglas bl.a. i att bestäm- melserna ofta syftar till att väga olika intressen mot varandra. Det är också nödvändigt att utifrån sistnämnda aspekt fundera över i vad mån ett visst problem kan hanteras inom ramen för nuvarande regelverk och systematik utan att dessa ändras, eftersom problema- tiken inte behöver vara kopplad till och/eller bäst åtgärdas genom en regeländring utan genom andra åtgärder. Samma fråga måste ställas i relation till de system och planer och finansieringsformer samt mål och principer som förekommer inom transportpolitiken och inom infrastrukturplaneringen samt de miljöpolitiska, de folk- hälsopolitiska och de arkitekturpolitiska målen. Frågan som måste ställas är om problemen kan hanteras inom gällande system eller om det krävs ett systemskifte. Om något systemskifte inte krävs blir nästa fråga hur de eventuella brister som finns bäst åtgärdas. Är det genom ändrade regler eller är det andra åtgärder som krävs?

Viktigt att beakta är också att frågor med bärighet på cykling och de system samt regelverk inom vilka cyklingen hanteras i vissa avseenden existerar parallellt. Det behövs förgreningar mellan sys- temen som gör att aktörerna inom de olika systemen kommuni- cerar och samverkar med varandra. Infrastrukturplaneringen, den fysiska planeringen och trafikreglerna måste ses som en helhet när eventuella ändringar övervägs. Ibland kan det också vara så att en ändring inte är påkallad, utan att det som krävs i stället är bättre kunskap och insikt om varandras arbetsområden.

Andra utgångspunkter som är viktiga att beakta i utredningen är kopplade till cykeln som transportmedel och cyklisten själv. Därut- över måste mer övergripande samhälleliga intressen också finnas med som en utgångspunkt. Det som gör att samhället gärna ser att fler cyklar är inte alltid det som får den enskilda individen att välja cykling som transportsätt.

I landet som helhet görs ungefär tio procent av resorna med cykel och medelreslängden är tre kilometer. Andelen av det totala resandet varierar kraftigt över landet. I tätbebyggt område är an- delen resor som görs med cykel högre än tio procent. En viss osäkerhet finns i siffrorna eftersom den senaste nationella mät- ningen gjordes 2005–2006. Det finns de som menar att cyklingen ökat sedan dess och andra som menar att den i stället avtagit. Vilket som är den korrekta bilden är svårt att uttala sig om med hänsyn till att det inte finns någon ny statistik på området. Möjligen är det

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

så att bilden ser olika ut över landet. Cykeln används oftast till kortare resor. Vid resor som överstiger fem kilometer är det färre individer som väljer att ta cykeln. I storstadsregioner är en cykel- resas medellängd 8–9 kilometer. I kombination med andra transport- medel används cykeln även för längre resor. Det bör dock poäng- teras att cykelresorna enligt vad jag erfarit under arbetets gång tenderar att bli längre. Vidare varierar cyklandet förutom över landet också över året och i olika åldersgrupper av befolkningen.2

Det är i sammanhanget viktigt att betona att individer cyklar av olika orsaker och i olika syften. Cykling kan delas in i två huvud- grupper: vardagscykling och cykling för rekreation och turism. Därutöver sker också cykling inom idrotts- och tävlingsverksam- het. Det förekommer också att cykeln används i arbetet, t.ex. hos budfirmor. Utöver att cykeln används i olika syften är det också centralt att betona att cykling sker i olika miljöer, t.ex. storstads- miljö, tätortsmiljö och på landsbygd och att förutsättningarna och problembilden samt behoven kan se olika ut i dessa miljöer, men också växla över landet. Därtill kan läggas att cyklister är en hetero- gen grupp, från små barn till äldre, vilket även detta påverkar be- hoven av och kraven på infrastruktur men också förmågan och förutsättningarna för individen att ta till sig regler och annan in- formation. Slutligen är cykeln i sig ett fordon som numera kan se mycket olika ut. Det blir t.ex. allt vanligare med cyklar till vilka det kopplas cykelkärror eller sidovagnar, men också att trampkraften förstärks med el. Människor cyklar också på väldigt olika sätt i det att de bl.a. håller olika hastighet och cyklar olika långt. Hastigheten kan uppgå till så mycket som 30–35 kilometer i timmen, men normalt sett räknas 15–20 kilometer i timmen som cykelhastighet. Skillnaderna gör att cyklister inte alltid har gemensamma intressen. För en del är möjligheten att snabbt ta sig fram det viktigaste och för andra är säkerheten det mest centrala.3

Skillnaderna i behoven och förutsättningarna för cykling är också kopplade till att de politiska ambitionerna för och satsningarna på cykling kan variera kraftigt över landet. Hur bred och långsiktig planeringen är för cykelåtgärder och hur planeringen för cykling följs upp kan växla mycket mellan de enskilda kommunerna.

2SKL och Trafikverket (2010), GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus, Stockholm, s. 10, hädanefter GCM-handboken (2010), och Konsultrapporten (2011), s. 10.

3GCM-handboken (2010), s. 10–11.

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

I vissa avseenden är dock behoven för de olika cyklistkatego- rierna och över landet likartade. Transportsättet innebär ett an- vändande av den egna muskelkraften för att ta sig fram, vilket gör att cyklister generellt är mer känsliga för omvägar, nivåskillnader och stopp som upplevs som onödiga. Cykeln är, än så länge, för det mesta ett tvåhjuligt fordon, vilket påverkar dess stabilitet och där- med kraven på vägyta, drift och underhåll samt utrymme. Cykeln har inte heller någon större stötdämpning och även av detta skäl är ett jämt underlag viktigt. Cykling är också ett transportsätt som påverkas av väderleken. Cyklisters känslighet för omvägar, nivåskill- nader och stopp som upplevs som onödiga inverkar troligen i viss mån på cyklisters benägenhet att följa vissa trafikregler. Även ut- formningen av trafikmiljön och underhållet av infrastrukturen på- verkar cyklisters agerande och troligen i större mån än regler.4

I förhållande till många andra transportsätt är cykling ett lång- samt transportsätt, även om hastigheten vid cykling generellt sett verkar ha ökat. Vidare är cyklisterna, ur trafiksäkerhetssynpunkt, mer utsatta i trafiken och i trafikmiljön än många andra fordons- trafikanter och räknas också till gruppen oskyddade trafikanter. Cyklisternas utsatthet har delvis sin förklaring i att transportsättet är snabbt, och tyst. I förhållande till cyklister är fotgängare än mer oskyddade. Samtidigt upplevs cyklister ofta av fotgängare som en större säkerhetsrisk än vad de egentligen utgör. Snabbheten och tystheten hos cykeln skapar även en viss osäkerhet och ibland även irritation hos motorfordonsförare främst på grund av att cyklister upplevs som svåra att uppmärksamma i tid.5

Det är flera olika faktorer som påverkar om en individ väljer att cykla eller inte och vad som påverkar valet kan vara högst indivi- duellt. Det förhållandet att cykling är, särskilt i stadsmiljöer, ett sätt att relativt snabbt ta sig fram är en faktor som får en del att välja cykeln som transportmedel.6

För att cyklingens fulla potential ska kunna tas tillvara krävs att det finns en cykelinfrastruktur som beaktar cyklistens behov av gena färdvägar och att den är välutbyggd, sammanhängande och tillgäng- lig. Att dessa faktorer påverkar visar internationella erfarenheter i länder där många cyklar, som t.ex. Danmark och Nederländerna. Cykelinfrastrukturen är där väl utbyggd och cyklisterna ofta sepa- rerade från andra fordonstrafikanter och fotgängare. Detta påver-

4GCM-handboken (2010), s. 11.

5Konsultrapporten (2011), s. 13–14.

6Konsultrapporten (2011), s. 1.

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

kar inte bara den upplevda tryggheten utan även den faktiska säker- heten. I Sverige förutsätts dock många gånger att cyklister ska dela vägyta med andra trafikanter, t.ex. fotgängare alternativt förare av motorfordon. Detta skapar ibland problem till följd av bl.a. skill- nader i hastighet och siktlinjer, men också konflikter då samverkan inte alltid fungerar. I Sverige delar cyklister ofta yta med förare av moped klass II.7

En av de viktigaste faktorerna för att välja cykling är just att det upplevs som tryggt att cykla. Trygghet kan åstadkommas på flera sätt. God infrastruktur som underhålls väl och där driften sköts är en faktor. En annan faktor som påverkar känslan av trygghet är att de trafikregler som finns är lättförståeliga och framstår som rim- liga, men också att de bidrar till god samverkan och minskar antalet konflikter i trafiken. För barn och unga samt vuxna i deras närhet är känslan av trygghet i samband med cykling extra viktig.8

Också tillgången till bra och säkra cykelparkeringar påverkar benägenheten att cykla. Den som cyklar måste ha någonstans att ställa sin cykel under kortare eller längre perioder och kunna vara säker på att cykeln finns kvar när han eller hon återvänder för att hämta sin cykel, dvs. att den inte blivit stulen eller utsatts för skade- görelse. Extra viktig är tillgången till cykelparkering vid kollektiv- trafiknoder. Tillgången till cykelparkering kan också leda till en ökad benägenhet att välja att åka kollektivt. Det går inte heller att bortse från att möjligheten att ta med cykeln på t.ex. tåg eller buss har betydelse. Även på andra platser än vid kollektivtrafiknoder är givetvis tillgången till cykelparkeringar viktig. Tillgången till cykel- parkering måste dock kombineras med andra åtgärder som access till duschutrymmen och möjligheter att byta om och olika hyr- cykelsystem för att effektivast bidra till ökad cykling.9

Även om enskilda individer kan påverkas att välja cykling som transportsätt av t.ex. hälso- och miljöskäl har dessa faktorer allmänt sett större betydelse för samhällets önskan att få fler att cykla. Hälsa genom ökad fysisk aktivitet är en ny dimension i transportpoli- tiken. Stora folkhälsovinster, men också i förlängningen samhälls- ekonomiska vinster, kan göras om fler cyklar. Det är viktigt att dessa vanor grundläggs redan i tidig ålder eftersom vanor som etableras hos en individ redan som barn oftare består genom livet.

7Konsultrapporten (2011), s. 1–2 och 14.

8Konsultrapporten (2011), s. 1 och Trafikverket (2011), Ökad och säker cykling – Redovis- ning av regeringsuppdrag, TRV 2011/19633, s. 12 och 34.

9Konsultrapporten (2011), s. 70 och GCM-handboken (2010), s. 122.

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

Även miljön spelar en central roll inom transportpolitiken och ett sätt att förverkliga miljömålen är ökad cykling. Genom en ökad cykling minskar utsläpp och trängsel. Cyklingen har också en cen- tral roll i hela resan-perspektivet, särskilt i relation till kollektiv- trafiken. Cykling kan i det sammanhanget både vara ett sätt att ta sig till och från stationen och mellan olika bytespunkter. Detta kan ske t.ex. genom att cykeln tas med på det kollektiva transport- medlet eller parkeras i närheten av en station under resan alter- nativt står parkerad vid slutstationen för cykling den sista sträckan. Det behöver inte heller handla om att under hela eller delar av resan använda sin egen cykel utan det kan också handla om att få tillgång till hyr- eller lånecyklar.10

Ur ett samhällsperspektiv är det också viktigt att verka för att cykling inte bara upplevs som trygg utan också är säker. Inom transportpolitiken finns en ambition att minska antalet dödade och allvarligt skadade i trafiken, den s.k. nollvisionen. Att bibehålla ett lågt antal dödade och allvarligt skadade cyklister är viktigt även om cyklingen ökar och det är tänkbart att en ökad cykling kommer att leda till nya utmaningar inom detta område. Samtidigt finns det forskning som tyder på att ett ökat antal cyklister minskar olycks- risken. I dag är den vanligaste olyckstypen bland cyklister singel- olyckan och orsaken kan ofta kopplas till bristande drift och under- håll. När olyckan har sin grund i en kollision mellan en cykel och ett motorfordon sker olyckan oftast i en korsningspunkt. Risken för att råka ut för en olycka som cyklist växlar över ålder liksom olycks- typen.11

För att det ska vara möjligt att skapa cykelvägar som är gena, säkra och sammanhållna måste det finnas förutsättningar för detta i planeringssystemet och frågan måste ges politisk och ekonomisk prioritet. Även de regler som styr planeringen och reglerar trafiken måste vara utformade, men också tillämpas, så att cykling, när det är möjligt, främjas. Regler och regeländringar kan bidra till en ut- veckling samt påskynda och underlätta processen med att främja cykling. Samtidigt har ett sådant angreppssätt sina begränsningar.

Ett skäl är att cyklisters agerande påverkas mer av trafikmiljöns utformning än av regler. Ett annat skäl är att dagens lagstiftning ofta är fordonsneutral och att det snarare är en fråga om hur reg- lerna tillämpas än om hur de är utformade. Det är i detta samman- hang centralt att betona betydelsen av att cykling ses som ett eget

10Konsultrapporten (2011), s. 70–76 och GCM-handboken (2010), s. 122.

11Konsultrapporten (2011), s. 17–19.

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

transportsätt och att uppmärksamma att cyklister har egna behov och krav. Samtidigt måste ett hela resan-perspektiv och att ett trafik- slagsövergripande synsätt appliceras redan tidigt i planeringspro- cessen på alla nivåer. Vidare krävs ett professionellt synsätt på cyk- ling med politiska och ekonomiska satsningar.

Det är också viktigt att, om regeländringar övervägs, fundera över om samma sak kan uppnås på annat sätt. Det måste också övervägas om en ändring från olika aspekter är lämplig och vad den skulle innebära för andra trafikanter. Att detta är något utredningen ska beakta framgår vid en tolkning av direktiven där det talas om framkomlighet, tillgänglighet, trafiksäkerhet och inverkan på andra trafikanters än cyklisters situation. Vidare måste också analyseras om det utifrån principen om den kommunala självstyrelsen och/eller internationella konventioner är möjligt att ändra den aktuella be- stämmelsen.

Utredningsbehoven kan kortfattat sammanfattas i följande huvud- punkter:

1.Kan och i så fall hur förändrade regler öka cyklingen och göra den säkrare? Hur fungerar de bestämmelser som reglerar trafiken och styr den övergripande planeringen, detaljplaneringen och utformningen av trafikmiljön samt drift och underhåll av cykel- infrastruktur sett ur ett cyklingsperspektiv? Hur kan ökad till- gänglighet för cyklister uppnås utan att trafiksäkerheten hotas? Får de regler och förutsättningar som gäller för transportpoli- tikens genomförande genomslag vid utformning av trafikmiljön? Finns det möjligheter i regelverket som inte utnyttjas av väghåll- arna av olika skäl?

2.Hur kan samspelet i trafiken öka? Hur kan ett gott samspel åstad- kommas både cyklister emellan och i relation till andra trafikanter, särskilt i relation till fotgängare?

3.Hur kan kunskapen om och efterlevnaden av trafikregler öka? Hur ser barns och ungas förutsättningar ut att förstå och tillämpa regler?

4.Hur kan utbildning, fortbildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken utvecklas?

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

5.Hur kan Boverkets arbete, som redovisades under våren 2010, och som avsåg frågan hur cykelparkeringar ska hanteras i den fysiska planeringen följas upp och utvecklas vidare, bl.a. vad av- ser kravet på och ansvaret för cykelparkeringar vid stationer?

6.Hur kan möjligheten att ta med cykel på tåg och buss belysas ytterligare?

7.Finns det behov av författningsändringar?

Sammanfattningsvis är mitt huvudsakliga uppdrag att öka cyklingen och göra den säkrare samt att öka trafiksäkerheten för gående i för- hållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyk- lister och andra trafikanter genom att se över

1.de bestämmelser som påverkar planering och utformning av trafik- miljön,

2.trafikreglerna för främst cykeltrafik, men om det är motiverat även för andra trafikanter,

3.regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och

4.regler och andra förutsättningar som påverkar möjligheten att ta med cykeln på tåg och buss samt

5.andra regler och förutsättningar som är relevanta och viktiga i sammanhanget.

1.5Tolkning av direktiven och avgränsningar av utredningen

Syftet med detta avsnitt är att analysera de vida kommittédirek- tiven. Därmed kan uppdraget avgränsas och tonvikt läggas på de väsentligaste uppgifterna samt undvikas att utredningen fokuserar på områden som redan hanteras eller har hanterats på annat sätt, t.ex. inom ramen för andra uppdrag.

Enligt direktiven ska jag se över de regler som påverkar förut- sättningarna för att cykla i syfte att öka cyklingen och göra den säkrare. Enligt direktiven är fyra perspektiv viktiga för att nå målet om en ökad och samtidigt säkrare cykling: ökad vardagscykling, ökad cykling för rekreation och turism, förbättrad hälsa genom ökad cykling och minskat antal dödade och allvarligt skadade i cykelrela-

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

terade olyckor. I direktiven talas under rubriken bakgrund om cykelns betydelse som transportmedel och om vad cykeln som transport- medel kan bidra med i relation till uppställda samhällsmål och om betydelsen av att cykeln blir attraktiv att använda både för hela och delar av en resa. Det talas också under samma rubrik om cykelns plats och om det ökade fokus cyklingen fått i den trafikslagsöver- gripande nationella planen för utveckling av transportsystemet och i länsplanerna för regional transportinfrastruktur med satsningar på åtgärder inom cykelinfrastruktur. I direktiven sägs dock att det krävs ytterligare initiativ på området för att cyklingen ska kunna öka och bli säkrare och att det är centralt att åstadkomma ökad tillgänglighet för cyklister samt att det kan antas att bilen historiskt sett ofta varit i fokus vid framtagandet av regler.

Det finns en mycket stor mängd regler som direkt eller indirekt och i större eller mindre mån påverkar förutsättningarna för cykling. Reglerna återfinns inom ett flertal områden, som exempel kan näm- nas skattelagstiftningen, planeringslagstiftningen och trafiklagstift- ningen. Vart och ett av dessa och andra lagstiftningsområden inrymmer sedan i sin tur ett stort antal enskilda bestämmelser. En- ligt direktiven ska översynen i första hand avse två regelområden; planering och utformning av trafikmiljön (innefattande den över- gripande planeringen, detaljplaneringen samt drift och underhåll) och trafikreglerna för cykeltrafik. Därutöver bör enligt direktiven även regler och andra förutsättningar som påverkar frågan om cykel- parkering och möjligheterna att ta med cykeln på buss och tåg ses över. Huvudområdena för översynen är alltså fyra till antalet. Jag kan dock om jag finner det relevanta låta översynen omfatta även andra regler och förutsättningar som är viktiga i sammanhanget.

Jag har med hänsyn till den omfattning som redan huvudupp- dragen medför valt att begränsa betänkandet till att avse regler och förutsättningar som har en stark koppling till de trafikrättsliga och infrastrukturmässiga frågorna. Detta mot bakgrund av att det av direktiven enligt min uppfattning klart framgår att utredningen är avsedd att ha en transportpolitisk inriktning med särskilt fokus på trafikregler och infrastrukturrelaterade frågor. Jag har därför beslutat att cykling som idrotts- och tävlingsgren och de särskilda regler som berör denna typ av verksamhet faller utanför uppdraget. Om- rådet nämns inte heller uttryckligen i direktivet. Jag har dock mot- tagit synpunkter, från bl.a. Svenska Cykelförbundet, att det finns viktiga frågor av betydelse för utövningen av cykelsporten som behöver ses över för att underlätta utövandet av cykling som sport.

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

Jag kommer emellertid inte att beröra dessa frågor i betänkandet utan i den mån det är påkallat får dessa frågor utredas i annan ord- ning. Jag har vidare valt att inte behandla skatterättsliga frågor som eventuellt skulle kunna främja cyklingen. Jag tänker därvid närmast på frågor kopplade till friskvårdsbidrag, förmånsbeskattning, skatte- avdrag, och bonussystem, eventuellt kopplade till arbetsgivaren. Under utredningsarbetet har jag mottagit, främst från ideella orga- nisationer, synpunkter på och önskemål om förändringar i bl.a. dessa avseenden. Dessa frågor får dock i den mån reglerna är i behov av en översyn hanteras i annan ordning eftersom frågan dels inte specifikt omfattas av utredningsuppdraget, dels fråga är om ett mycket speciellt och komplicerat juridiskt område som inte kan hanteras inom ramen för denna utredning. Vidare behandlar jag inte frågan om vägvisning eftersom denna fråga hanterats inom ramen för ett annat uppdrag. Det finns också bl.a. avseende anläggnings- lagen (1973:1149) beredningsarbeten som pågår och därför proble- matiserar jag endast kring denna lag och de möjligheter en ändring av denna skulle kunna medföra för cykelinfrastrukturen. När det gäller frågan om ansvaret att anlägga och sköta drift och underhåll av vägar, bl.a. cykelvägar, behandlas denna fråga i kapitel 7. En viss analys och problematisering förekommer också i kapitlet. Däremot läggs inga konkreta förslag inom området vilket har sin förklaring i dels att det pågår ett arbete kring frågan om väghållaransvar, dels i att min uppfattning är att en eventuell ändring i ansvarsfrågan bör behandlas transportsättsövergripande och det skulle föra alltför långt att inom ramen för denna utredning hantera frågan så brett. Det finns dock, vilket redan här kan poängteras, ett behov att se över frågan inte bara ur ett cyklingsperspektiv.

Inom de fyra huvudområden som mitt uppdrag innefattar har jag också ansett mig tvungen att begränsa de frågor jag kan be- handla inom ramen för detta betänkande. Översynen gör alltså inte anspråk på att vara uttömmande. Antalet regler inom områdena som i större eller mindre omfattning påverkar förutsättningar för cykling är väldigt många. Framställningen har därför begränsats till en översyn av vissa utvalda regler. Urvalet har gjorts utifrån den problembild som växt fram under utredningens gång, vilket varit möjligt eftersom problembilden efter ganska kort tid visade sig vara relativt enhetlig. En annan sak är att olika aktörer velat att frågan ska lösas på olika sätt. Jag har alltså valt att fokusera på de regelverk och enskilda regler som utifrån denna analys visat sig vara mest problematiska. I huvudsak har jag valt att först analysera regel-

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

verken ur att mer övergripande systemperspektiv för att se om det finns några grundläggande eller mer principiella brister och i så fall om en regeländring är lämplig och om det överhuvudtaget är möj- ligt att åstadkomma en ändring på detta sätt eller om bristerna och problemen har sin grund och/eller sin lösning i andra förutsättningar än regler. I vissa fall har jag därutöver gått vidare och analyserat enskilda regler som under arbetets gång lyfts fram som proble- matiska i relation till cyklingen och på samma sätt som avseende regelverken i sin helhet ställt mig frågan om det är lämpligt och möjligt att ändra dessa regler eller om cyklingen bättre främjas på annat sätt än genom att ändra regeln i sig. Denna fråga har varit relevant att ställa sig genomgående under arbetets gång eftersom det många gånger visat sig att de problem som är förknippade med regeln i relation till cykling inte har sin grund i regeln i sig utan i stället i tillämpning, faktisk utformning av trafikmiljön samt eko- nomiska och politiska prioriteringar samt sättet att se på cykling över åren. Jag har begränsat min översyn till förutsättningar som på något vis är kopplade till regler eftersom det är just en regelöversyn som är mitt uppdrag och cyklingens förutsättningar i andra avseende hanterats eller hanteras inom ramen för andra uppdrag inom t.ex. Trafikverket.

Fokus har lagts på ökad och säkrare cykling samt i enlighet med direktiven på att öka trafiksäkerheten för cyklister samt för gående i förhållande till cyklister och i övrigt förbättra samspelet mellan cyklister och andra trafikanter. Särskild uppmärksamhet har ägnats situationer där cyklisters tillgänglighet kan råka i konflikt med trafik- säkerheten. Vidare har förslagen och bedömningarna koncentrerats till trafikregler och andra regler för cyklister. Endast till den del det ansetts nödvändigt till följd av de stora konsekvenser en viss regel får för cyklister, även om de inte direkt omfattas av den regeln, har regler som primärt eller uteslutande gäller andra trafikanter be- handlats. Även regler som berör flera trafikantgrupper har behandlats på detta sätt. Detsamma gäller slutligen situationer där följdändringar som avser andra trafikanter funnits oundvikliga.

När det gäller delområdet som avser frågan om cykelparkeringar innehåller betänkandet en redogörelse i frågan som har bärighet på alla slags cykelparkeringar och oaktat var de är belägna. I analysen och framförallt i den del som avser bedömningar och förslag har dock framställningen begränsats till att avse cykelparkeringar vid kollektivtrafiknoder och då främst vid järnvägsstationer. Orsakerna till denna avgränsning är främst två. Dels finns det inte mycket

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

material att tillgå i frågan om cykelparkering i anslutning till andra platser såsom t.ex. bostäder och arbetsplatser, dels synes problemet vara som störst vid kollektivtrafiknoder och då särskilt vid järn- vägsstationer. Då frågan om cykelparkering och tillgången till denna är central för en ökad cykling, men området samtidigt är svårt och komplicerat och insatser behövs relativt fort och troligen i inte obetydlig omfattning har jag ansett det mest effektivt att i detta skede fokusera på denna typ av parkeringar. Troligen kan lärdom dras av arbetet med denna typ av parkeringar för eventuella fram- tida arbete med andra typer av cykelparkeringar.

Vad gäller frågan om cykeln på kollektiva transportmedel har jag begränsat mitt uppdrag till att avse de två transportmedel som uttryckligen nämns i direktiven, nämligen tåg och buss. Det bör dock poängteras att det kan finnas intresse av att ta med cykeln även på andra kollektiva transportmedel, t.ex. båt.

I betänkandet nämns andra åtgärder än cykelparkering och möj- ligheten att ta med cykeln på tåg och buss som kan tänkas främja cyklingen och då främst i kombination med kollektivtrafiken. Jag tänker då närmast på låne- och hyrcykelsystem och gemensamma betalsystem. Det görs ingen närmare analys av denna typ av åtgär- der. Inte heller läggs några konkreta förslag eller görs bedömningar avseende sådana åtgärder.

I direktiven sägs att det behövs insatser inom bl.a. samverkan, kunskapsuppbyggnad och kommunikation för att öka cyklingen. En ökad cykling ställer högre krav på samspel mellan trafikanter och på deras kunskap om regler, men också på efterlevnad av de regler som gäller. Detta för att undvika konflikter och incidenter, varför det är viktigt att utreda hur regelefterlevnaden bland cyk- lister kan öka. Denna fråga behandlas inte, utöver en kort deskrip- tiv redogörelse i de inledande kapitlen, som ett eget separat problem- område utan genomsyrar i stället generellt mina bedömningar och förslag inom de delområden mitt uppdrag innefattar. Detsamma gäller den aspekten att cyklister är en heterogen grupp och att sär- skilt barns särskilda förutsättningar att hantera trafikmiljön och förstå gällande regler måste beaktas och analyseras. Slutligen har samma förhållningssätt använts i relation till frågan om hur utbildning, fort- bildning och spridning av befintliga och nya regler för cykeltrafiken kan utvecklas samt frågan om de regler och förutsättningar som gäller vid utformandet av transportpolitiken får genomslag vid ut- formningen av trafikmiljön eller om det finns möjligheter som inte utnyttjas. Enligt direktiven ska beaktas att det till stora delar är ett

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

kommunalt ansvar att utforma och finansiera cykelinfrastruktur varför hänsyn måste tas till den kommunala självstyrelsen. I vad mån mina förslag och bedömningar får återverkningar i detta av- seende analyseras vid behov i anslutning till de enskilda förslagen och bedömningarna eller i konsekvensanalysen.

Slutligen ska jag även beakta de konventioner om vägtrafik, vägmärken och signaler som Sverige anslutit sig till. Först efter en analys av konventionerna kommer utredningens handlingsutrymme inom vissa områden att stå klart. Det är en viktig uppgift att klar- göra vilket handlingsutrymmet är. Konventionerna har främst be- tydelse för vilka ändringar som kan vidtas inom trafiklagstiftningen.

I direktiven sägs inget om att utredningen ska beakta EU-rätten. Detta har troligen sin förklaring i att EU-rätten inte i någon vidare mån påverkar det område som ska utredas även om det finns en hel del EU-dokument kopplade till transportpolitik, passagerarrättig- heter, miljön, upphandling och i viss mån även trafiksäkerhet samt planering. Jag har i den mån jag funnit att EU-rätten är av betydelse för analysen beaktat denna.

Jag har också efter en tolkning av direktiven valt att lägga för- slag till regeländringar endast i den mån de vinster som kan göras i form av ökad cykling är så stora att eventuell negativ inverkan på trafiksäkerheten för cyklister eller andra trafikanter inte kan anses väga lika tungt.

1.6Utredningens disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. Kapi- tel 2 ska ge en allmän introduktion till ämnet cykling och kapitel 3 är tänkt att kort sammanfatta resultaten av de enkätundersökningar som ingått i Konsultrapporten. I övrigt hänvisas i denna del till Konsultrapporten jämte dess bilagedel, bilaga 3–4. I kapitel 4 redo- görs kort för transportpolitikens område och hur cykling hanteras inom ramen för denna. I kapitel 5 redogörs för ett antal aktörer av intresse. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för mina allmänna över- väganden, vilka utgjort utgångspunkten för mina bedömningar och förslag i kapitel 7–10. Kapitel 7 innehåller en beskrivning och ana- lys av det befintliga regelverket och andra förutsättningar med bärighet på cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av densamma. Kapitel 8 är en beskrivning och analys av dagens regelverk och förutsättningar för cykelparkering och möjligheterna att ta med

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

cykeln på tåg och buss. Slutligen redovisas och analyseras i kapitel 9 vissa utvalda trafikregler som är av betydelse för cykeltrafiken. Kapitel 10 innehåller en analys över vilka konsekvenser utredning- ens förslag medför i vissa avseenden, som inte behandlats tidigare i betänkandet. Kommentarer till föreslagna författningsändringar finns i kapitel 11. Författningsförslagen finns nästan längst fram i betänk- andet.

Givetvis finns flera inbördes kopplingar i sak mellan flera av de delområden som utredningens uppdrag innefattar, vilket måste be- aktas i analysen. Det tydligaste exemplet torde vara den omstän- digheten att frågan om utformning och regler är intimt förknippade med varandra. Som utgångspunkt för dispositionen har jag ändå bedömt att de olika områdena i huvudsak kan behandlas var för sig. Vidare bör poängteras att vissa av de utredningsbehov som påtalas i direktiven och som redogjorts för ovan behandlas genomgående och parallellt med de fyra huvudsakliga delområden som mitt upp- drag innefattar. Frågorna om barn och trafikregler, regelkunskap, regelefterlevnad, kunskapsspridning och utbildning samt fortbild- ning, samverkan, avvägningen mellan trafiksäkerhet och tillgänglig- het samt framkomlighet samt frågan om transportpolitikens genom- slag har alltså integrerats i kapitel 6–10.

1.7Definitioner och begreppsanvändning

I den fortsatta framställningen används ett antal begrepp som det redan här kan vara bra att klargöra hur de används. Nedanstående är endast en kort beskrivning av begreppen och många av dem be- skrivs mer i detalj längre fram i betänkandet. Begreppsuppräk- ningen nedan är inte heller fullständig utan innehåller endast de be- grepp som är mest centrala för framställningen. Ytterligare begrepp förklaras och definieras fortlöpande i texten.

Ett fordon är enligt 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefini- tioner en anordning på hjul, band, medar eller liknande som är in- rättad huvudsakligen för färd på marken och inte löper på skenor. Fordon delas in i motordrivna fordon, släpfordon, efterfordon, sid- vagnar, cyklar, hästfordon och övriga fordon.

Begreppet cykel definieras i samma paragraf. Cykel är

1.Ett fordon som är avsett att drivas med tramp- eller vevanord- ning och inte är ett lekfordon.

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

2.Ett eldrivet fordon utan tramp- eller vevanordning som är

a.inrättat huvudsakligen för befordran av en person,

b.inrättat för att föras av den åkande, och

c.konstruerat för en hastighet av högst 20 kilometer i timmen.

3.Ett eldrivet fordon med en tramp- eller vevanordning om el- motorn

a.endast förstärker kraften från tramp- eller vevanordningen,

b.inte ger något krafttillskott vid hastigheter över 25 kilometer i timmen, och

c.har en nettoeffekt som inte överstiger 250 watt.

Av intresse i sammanhanget är även begreppen cykelkärra och sid- vagn. Med cykelkärra avses enligt 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner ett fordon som är avsett att dras av en moped klass II eller en cykel och inte är en sidvagn. En tillkopplad cykelkärra anses inte som ett särskilt fordon. Sidvagn är ett fordon som är inrättat för att kopp- las vid sidan av en tvåhjulig motorcykel eller en cykel. En till- kopplad sidvagn anses dock inte som ett särskilt fordon.

Moped är enligt samma bestämmelse ett motorfordon som är konstruerat för en hastighet av högst 45 kilometer i timmen och som har

1.två hjul samt

a.om det drivs av en motor som bygger på inre förbränning, denna har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter, eller

b.om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift,

2.tre hjul samt

a.om det drivs av en förbränningsmotor med tändsystem, denna har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter,

b.om det drivs av någon annan typ av motor som bygger på inre förbränning, denna har en nettoeffekt på högst 4 kilowatt, eller

c.om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift, eller

SOU 2012:70

Utredningens arbete och synsätt

3.fyra hjul och en massa utan last på högst 350 kilogram samt

a.om det drivs av en förbränningsmotor med tändsystem, denna har en slagvolym av högst 50 kubikcentimeter,

b.om det drivs av någon annan typ av motor som bygger på inre förbränning, denna har en nettoeffekt på högst 4 kilo- watt, eller

c.om det drivs av en elektrisk motor, denna har en effekt av högst 4 kilowatt för kontinuerlig drift.

Vid beräkningen av en fyrhjulig mopeds massa ska i fråga om ett eldrivet fordon batterierna inte räknas in. Mopeder delas in i klass I och klass II. Moped klass I är en moped som inte hör till klass II. Moped klass II är en moped som är konstruerad för en hastighet av högst 25 kilometer i timmen och som har en motor vars netto- effekt inte överstiger 1 kilowatt.

En trafikant är enligt 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafik- definitioner den som färdas eller annars uppehåller sig på en väg eller i ett fordon på en väg eller i terräng samt den som färdas i terräng.

Enligt samma paragraf i förordningen definieras ett antal be- grepp enligt följande. Med väg avses en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motor- fordon, en led som är anordnad för cykeltrafik, och en gång- eller ridbana invid en väg enligt tidigare definition. En körbana är en del av en väg som är avsedd för trafik med fordon, dock inte en cykel- bana eller en vägren. Ett körfält är ett sådant längsgående fält av en körbana som anges med vägmarkering eller, om någon vägmarkering inte finns, är tillräckligt brett för trafik i en fil med fyrhjuliga fordon. En vägren är en del av en väg som är avsedd för trafik med fordon, dock inte körbana eller cykelbana. En cykelbana är en väg eller del av en väg som är avsedd för cykeltrafik och trafik med moped klass II. Ett cykelfält är ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II. En cykelöverfart är en del av en väg som är avsedd att användas av cyklande eller förare av moped klass II för att korsa en körbana eller en cykelbana och som anges med vägmarkering. En cykelöver- fart är bevakad om trafiken regleras med trafiksignaler eller av en polisman och i annat fall obevakad.

Samtliga begrepp som räknats upp ovan används i betänkandet i den betydelse de har enligt lagen om vägtrafikdefinitioner respek-

Utredningens arbete och synsätt

SOU 2012:70

tive förordningen om vägtrafikdefinitioner om inte annat anges i anslutning till att begreppet används.

Termen cykelväg definieras inte i lag. Begreppet används dock frekvent både i vardagligt tal och i litteratur som behandlar cyklings- frågan. I vardagligt tal används nog begreppet cykelväg ofta som ett synonym till cykelbana. Ibland synes begreppet användas för att markera att vägen är helt fristående från en bilväg, medan be- greppet cykelbana då används för att markera att cykelytan går längs en väg för bil. Termen cykelväg används även i detta betänk- ande och då i vid bemärkelse och på ett sätt som utredningen uppfattat som brukligt i litteraturen. Begreppet betecknar när det används såväl friliggande cykelbanor som cykelfält, men också för att beteckna leder anordnade för cykeltrafik och ytor som används för cykling i blandtrafik, dvs. i princip för alla ytor som används för cykling. De mer specifika termerna används när det är centralt att påtala vilken typ av cykelyta som avses eller framställningen direkt avser ett juridiskt begrepp.

En gång- och cykelbana kallas av trafikplanerare för GC-bana. Den kan vara uppdelad i skilda banor för cyklar och gående, eller kombinerad. Den senare är avsedd för bägge transportsätten utan någon inbördes separation och skyltas med en cykel- och en fot- gängarsymbol under varandra utan skiljelinje emellan.

Cykelstig är en enkel, smal väg främst avsedd för cykeltrafik. Någon juridisk definition av detta begrepp finns inte. Ibland an- vänds också begreppet sommarcykelväg. Sistnämnda begrepp är det som numera används av Trafikverket.

Även begreppet cykelled förekommer och används oftast för att beteckna en längre cykelväg som går i något eller flera landskap. Oftast är vägen tänkt att även ge en naturupplevelse. Vissa sträckor kan leden gå i blandtrafik.

I betänkandet förkommer också begreppen drift och underhåll. Dessa begrepp definieras i lag. Drift och underhåll är en del av väg- hållningen. I denna framställning används begreppen såsom de defi- nieras i bl.a. väglagen (1971:948). Till drift räknas de åtgärder som behövs för att en väg ska hållas i ett för samfärdseln tillfredsställ- ande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder. Även renhållning är att hänföra till drift (26 § väglagen). En närmare definition ges i 45 § vägkungörelsen (1971:954).

2 Allmän bakgrund

Vid olika tillfällen, många gånger kanske till och med under en och samma dag, tillhör en och samma person olika trafikantgrupper. Ibland är han eller hon fotgängare, ibland cyklist och vid andra till- fällen förare av ett motorfordon. Detta innebär att en och samma individ påverkas av regler och trafikmiljöns utformning på olika sätt, beroende på vilken trafikantgrupp han eller hon tillhör just då. Benägenheten att följa en regel eller synen på regelbrott hos andra kan också variera utifrån vilken trafikantgrupp en individ i en given situation tillhör.1

På nationell nivå är ungefär var tionde resa i Sverige en cykelresa och medelreslängden för resan ungefär tre kilometer. Andelen cykelresor är högre om man begränsar sig till tätbebyggda områden. Trots att det verkar som att trenden går mot att cykeln används för allt längre resor är det dock fortfarande generellt sett så att cykling väljs som transportsätt i huvudsak vid kortare resor och att antalet cyklister avtar vid resor som överstiger fem kilometer. I storstads- regioner är medellängden på en cykelresa längre, åtta–nio kilometer. Vidare varierar andelen cykelresor över landet, över året och i olika åldersgrupper. I åldersgruppen 25–44 år görs de längsta cykelresorna medan det är personer i åldersgruppen 13–17 år som är mest be- roende av cykeln som transportmedel och det är också de som sett till andelen resor cyklar mest. Detta torde kunna ha sin förklaring i att cykeln för denna grupp ger frihet att själv röra sig i trafikmiljön både yteffektivt, flexibelt och relativt snabbt till en låg kostnad. Oftast är cykeln (om man bortser från moped) det enda fordon denna åldersgrupp har tillgång till. Under vintern minskar andelen cykelresor, särskilt i norra Sverige.2

Cykeln sågs under senare delen av 1800-talet, närmast som en leksak för de mer välbärgade i samhället. I början av 1900-talet

1Konsultrapporten (2011), s. 13.

2GCM-handboken (2010), s. 10 och Konsultrapporten (2011), s. 1.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

ändrades synen på cykeln och den kom i stället att uppfattas som ett transportmedel för alla. Under 1930-talet var andelen cykelresor hög. 1936 utgjorde andelen cykelresor en tredjedel av alla resor. Även under andra världskriget var cykeln ett vanligt transport- medel, vilket delvis var en följd av att tillgången på bränsle för att driva andra typer av fordon var bristfällig. När kriget var över började cyklingen dock minska relativt snabbt. Bilen blev det vanligaste transportmedlet. Sedan dess har andelen cykelresor minskat ytter- ligare. Huruvida cyklingen på senare år ökat eller minskat råder det delade meningar om. Orsaken är bl.a. att den senaste nationella res- vaneundersökningen gjordes 2005/2006.3

2.1Cyklingens, cyklistens och cykelns förutsättningar

Cyklingen, cykeln och cyklisten har vissa särskilda förutsättningar respektive behov som skiljer sig från andra transportsätt, fordon respektive trafikanter.4

Cyklister är en heterogen trafikantgrupp. Bland cyklister finns barn, unga, vuxna och äldre. Vidare cyklar var och en av olika skäl och i olika syften och i vitt skilda hastigheter samt i olika miljöer. Kunskaperna och erfarenheterna skiljer sig åt. Vissa förutsättningar är gemensamma för alla cyklister, men i andra avseenden kan de ha olika och till och med motstridiga intressen. Gemensamt är att cyklister driver sitt fordon med sin egen muskelkraft. Detta gör cyklingen till ett relativt långsamt transportsätt jämfört med andra transportsätt. Vidare innebär det också att cykling är ett tyst sätt att ta sig fram. Cyklister är beroende av gena vägar, få stopp och jämna samt plana vägytor. De flesta cyklar är fortfarande tvåhjuliga, vilket ställer krav på cyklistens förmåga att hålla balansen, att kunna hantera trafiksituationer och eventuella ojämnheter m.m. i vägytan. Även om flertalet cyklar än så länge är tvåhjuliga blir det allt vanligare att de är trehjuliga eller har en kärra tillkopplad. Detta ställer andra krav på anordningar för cykel vad avser bredd. Denna typ av cyklar används i bland av äldre eller personer med funktions- nedsättning. Ett jämnt underlag samt en god kvalité på drift och underhåll är viktigt för alla cyklister, men särskilt när cykeln är två- hjulig. Barn och äldre behöver mer vingelutrymme än andra cyk-

3Konsultrapporten (2011), s. 1 och 14.

4GCM-handboken (2010), s. 9 och Konsultrapporten (2011), s. 13.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

lister. Cyklisters hastighet kan skilja sig mycket åt. Normalt sett brukar det talas om en hastighet om femton–tjugo kilometer i tim- men. I genomsnitt är den faktiska hastigheten sexton kilometer i timmen, men hastigheten kan också uppgå till så mycket som 40 kilo- meter i timmen. Cykeln som fordon har ingen större inbyggd stöt- dämpning. Även detta ställer krav på en jämn vägyta. Valet av väg- yta kan påverka var cyklisten väljer att cykla. En cyklist är oskyddad mot väder och vind och vid kollision.5

2.2Cyklistkategorier, olika typer av cykling och cykeltyper

Det är svårt att kategorisera cyklister, cykling och cyklar. Det som kan konstateras är att kategorierna är många och att det är svårt att åstadkomma en uttömmande uppräkning. Samtidigt är det centralt att veta vem cyklisten är för att förstå dels vilka krav som ställs på cykelinfrastrukturen, dels vem det är som ska kunna förstå och följa de trafikregler som finns och hur trafikmiljön och/eller reg- lerna på olika sätt kan påverka honom eller henne. Olika typer av cykling sker typiskt sett i olika miljöer och ställer olika krav på ut- rymme, tillgång till parkering, maskvidd och attraktivitet och leder till olika prioritering av dessa faktorer. Samtliga typer av cykling ställer dock krav på planeringen av infrastrukturen och utform- ningen av trafikmiljön.

Cykeln används vid pendling till arbetet och till skolan och i övrigt för att ta sig fram i vardagen. Vidare används cykeln för att transportera inköpta varor. Cykling är också ett sätt att sig fram på fritiden, som rekreation och för att få motion. Cykeln kan också vara ett transportmedel för hela eller delar av resan under semestern. Kraven på att kunna ta sig fram fort varierar för olika typer av cykling, men vid de flesta typer av cykling vill cyklisten att vägen ska vara gen. Vid en del typer av cykling är kraven på att cykelvägen ska vara attraktiv högre än vid andra typer av cykling. I olika åldrar använder vi cykeln på olika sätt och i olika syften. Under en period, och denna kan infalla både under unga år eller när vi är vuxna, lär vi oss att cykla.

Även cykeln som fordon kan variera: vardagscyklar, racercyklar, s.k. stadscyklar, elcyklar, barncyklar, lådcyklar, cyklar med till-

5 GCM-handboken (2010), s. 10–11 och 25.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

kopplade kärror och tandemcyklar samt liggcyklar är några exem- pel. De kan ha olika mått och vara utformade för olika hastigheter och syften. Cykeln som fordon har genomgått en stor utveckling. De flesta cyklar som säljs är utrustade med växlar. Både liggcyklar och elcyklar börjar bli allt vanligare. Det gäller också cyklar som är försedda med transportkärror eller cyklar med fler än två hjul.6

2.3Cyklingens positiva samhällseffekter

För en god hälsa och för att allmänt må bra är det viktigt för män- niskan att röra på sig. Vardagsmotionen är viktig och forskning visar att en cykeltur i cirka trettio minuter dagligen ger goda hälso- effekter. I dag är cirka en tredjedel av Sveriges befolkning inte fysiskt aktiv och andelen stiger. Denna trend mot minskad fysisk aktivitet kostar samhället sex miljarder per år till följd av sjukdomar or- sakade av den bristande rörligheten. Utan bl.a. den fysiska aktivitet som består i att människor cyklar skulle kostnaderna öka med ytterligare 650 miljoner kronor. Cykeltrafiken liksom annan trafik innebär dock också hälsoförluster som ett resultat av inträffade trafikolyckor. Cykling är också ett sätt att skapa ett hållbart transport- system. Cykeln som fordon är energieffektiv, avgasfri och bullerfri samt tar mindre plats än många andra fordon. Det är dock inte tillräckligt att människor väljer att cykla för att det ska få effekter på miljön. Människor måste också välja cykeln framför andra trans- portsätt som har större påverkan på miljön och t.ex. ersätta kortare bilresor med att cykla men också företa längre resor genom att kombinera cykel och kollektivtrafik. Genom forskning har fram- kommit att cirka hälften av de bilresor som görs är kortare än fem kilometer och att cirka 20 procent av de arbets- och fritidsresor som görs med bil skulle kunna ersättas av annat transportsätt.7

2.4Vad påverkar cyklingsfrekvensen?

Det är många faktorer som påverkar om en trafikant väljer att transportera sig med cykel eller inte. Kunskapen om vilka faktorer som har störst betydelse är delvis bristfällig. Det finns dock studier

6Trafikverket (2011), s. 25.

7GCM-handboken (2010), s. 7.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

som visar att åtgärder för att påverka andelen cykelresor blir mer effektiva om flera typer av åtgärder i detta syfte samordnas.8

Individens upplevelse av den totala kostnaden för en cykelresa påverkar om han eller hon väljer att cykla, ta ett annat transport- medel eller inte resa alls. I begreppet kostnad ligger inte bara eko- nomiska kostnader i egentlig mening utan också tidsfaktorn, an- strängningen och säkerhet, dvs. den totala uppoffring det innebär att företa resan. Om förutsättningarna för cykling förbättras sänks den totala kostnaden för resan. Det är dock inte tillräckligt att den totala kostnaden för att använda cykeln sänks, utan uppoffringen måste också minska i relation till andra transportsätt. Det är alltså inte bara åtgärder som tar sikte på att förbättra förutsättningarna för cykling som påverkar benägenheten att cykla utan även åtgärder som påverkar benägenheten att använda andra transportmedel.9

En av de viktigaste faktorerna för att en trafikant ska välja att cykla är att individen i fråga upplever det som tryggt att cykla. Detta ställer krav på trafikmiljön. Cykling är ett ganska snabbt sätt att ta sig fram, men för att dess fulla potential som transportsätt ska kunna nyttjas krävs att cykelinfrastrukturen är utbyggd och sammanhängande samt att färdvägarna är gena.10

Cyklister har inte bara ett behov av säkra, trygga och komfortabla cykelvägar utan måste också kunna ställa ifrån sig sina cyklar utan att riskera att cykeln är borta, när de kommer tillbaka för att hämta den, till följd av att den stulits. Det måste också vara enkelt att par- kera. 2006 anmäldes cirka 66 700 cykelstölder enligt statistik från BRÅ. En inte obetydlig andel cyklister väljer, av rädsla för att deras cykel ska stjälas, att inte cykla. Tillgången till goda cykelparkeringar kan också bidra till att fler vågar investera i nyare och bättre cyklar som därmed blir både bekvämare och säkrare.11

2.5Andra länder

Andelen resor som görs med cykel varierar från land till land. I Väst- europa ligger andelen cykelresor mellan fem och tio procent. I Öst- och Centraleuropa är motsvarande siffra lägre, cirka en–fem procent i de flesta av länderna. I Danmark utgör dock cykelresor arton pro-

8Konsultrapporten (2011), s. 19.

9Konsultrapporten (2011), s. 19–20.

10GCM-handboken (2010), s. 1.

11GCM-handboken (2010), s. 122.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

cent av det totala antalet resor och i Nederländerna hela 27 pro- cent. I länder som Danmark, Nederländerna, Tyskland, Norge och Finland är, liksom i Sverige, planeringen av cykelinfrastruktur till största delen en kommunal fråga.12

Statens roll är vid en internationell jämförelse oftast att stödja kommunerna i deras arbete genom kunskapsutveckling, nationella kampanjer och spridning av goda exempel. Vidare brukar staten ha som uppgift att tillgodose behovet av cykelvägar längs de nationella vägarna. Många gånger är staten också delfinansiär av cykelstråk över kommungränserna. I de länder där andelen cykelresor är hög verkar det också vara vanligt att se cykling i ett hela resan-perspek- tiv. Detta återspeglas bl.a. i antalet cykelparkeringar och deras utformning. I Danmark, Nederländerna och Tyskland där många cyklar, finns också en bra cykelinfrastruktur. Den är sammanhäng- ande, gen och utbyggd. Där det inte är möjligt att bygga separata cykelvägar sker cykling i blandtrafik, många gånger genom bostads- områden på gator som inte är så högt belastade. Många gånger genomförs olika typer av hastighetsbegränsande åtgärder för att göra cyklingen säkrare även på dessa gator. Vidare görs stora sats- ningar på att göra korsningspunkterna säkra. Olika trafikantgrupper separeras i möjligaste mån från varandra, vilket leder till ökad säker- het, trygghet och färre konflikter. När det gäller trafiklagstift- ningen är skillnaderna inte så stora om Sverige jämförs med Finland, Norge, Danmark, Tyskland och Nederländerna. Det finns dock vissa skillnader. Förutsättningarna i övrigt kan dock skilja sig åt vilket också leder till att lagstiftningen, även om den är likadan som i Sverige, i ett visst avseende kan få olika effekter. För en mer detaljerad beskrivning av några europeiska länders cykelplanering och trafiklagstiftning hänvisas till Konsultrapporten, bilaga 3–4.13

2.6Samspelet i trafiken, regelkunskap, regelefterlevnad och kunskapsspridning

Den omständigheten att cyklister är en heterogen grupp ställer extra höga krav på samspelet mellan olika kategorier av cyklister, men också i relation till andra trafikantgrupper. Cyklister rör sig inte bara i samma trafikmiljö som andra trafikantgrupper utan delar färdyta, inte bara med andra cyklister, utan i bland även med bl.a.

12Konsultrapporten (2011), s. 23 och 46.

13Konsultrapporten (2011), s. 1–2, 23–27 och 46–49.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

fotgängare, mopedförare och bilister samt tung trafik. Samtliga rör sig i trafikmiljön och på olika villkor. Alla trafikanter har olika förut- sättningar och prioriteringar till följd av individuella omständig- heter men också på grund av skillnader i hastighet och siktlinjer kopplade till transportsättet och fordonets utformning. Inom gruppen cyklister ryms både de som vill cykla snabbt och de som prioriterar säkerhet. Även i andra avseenden kan prioriteringarna se olika ut. Kunskapen om trafikregler växlar till följd av bl.a. åldersspannet, men kanske också på grund av faktorer som om individen i fråga har körkort eller inte. Erfarenheten som trafikant kan skilja sig åt. Det finns helt enkelt en rad faktorer som påverkar en individs age- rande i en viss situation.14

Trafikregler syftar till att underlätta samverkan mellan trafikan- ter, men påverkar också olika trafikantgruppers framkomlighet, tillgänglighet, säkerhet och trygghet. Trafikregler som gäller flera olika trafikantgrupper kan påverka dessa på olika sätt. Även regler som endast gäller för vissa trafikantgrupper kan få effekter utanför den primära gruppen. Cykeln är ett fordon liksom t.ex. bilen, men en cyklist kan påverkas av en trafikregel på ett annat sätt än bilisten. Detta beror på att trafikanter har olika behov och förutsättningar och dessa är inte alltid förenliga. Trafikregler är resultatet av en avvägning mellan att uppnå tillgänglighet, framkomlighet, säkerhet och en känsla av trygghet. Ibland måste de olika intressena vägas mot varandra, vilket kan leda till att en regel utformas på ett sätt som leder till ökad säkerhet, men minskar framkomligheten. Effek- ten kan bli olika för olika trafikantgrupper och trafikregler är inte bara resultatet av en avvägning mellan de faktorer som nu nämnts och ett sätt att styra trafikanters handlande mot önskvärt beteende utan också en avvägning mellan olika trafikantgruppers intressen. Målet är att skapa en god och rimlig balans mellan de olika fak- torerna, men detta är ingen lätt uppgift. Det är inte ens alltid möjligt att göra detta på ett sätt så att det bästa resultatet för alla berörda uppnås. Även om det generellt sett kanske är bäst att en regel i en viss situation leder till ökad säkerhet, men minskar fram- komligheten är det inte alltid individen i ett visst enskilt fall utifrån sina egna förutsättningar och önskemål anser regeln vara optimal. Detta kan leda till regelbrott, vilket i sin tur minskar graden av samspel och samverkan och kan leda till irritation och konflikter. Även otydlighet eller osäkerhet beträffande vad som gäller i den

14 Konsultrapporten (2011), s. 13–14.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

aktuella situationen kan försämra samspelet. Det finns dock vissa fördelar med att trafikanter, t.ex. i väjningssituationer, inte fullt ut litar på att medtrafikanterna känner till vad som gäller. Detta kan till och med främja trafiksäkerheten eftersom samtliga inblandade har en annan handlingsberedskap och högre uppmärksamhetsgrad. En annan aspekt är att grupper av trafikanter som prioriteras kan bli en risk på grund av att deras uppmärksamhet minskar, bl.a. till följd av upplevelser av ökad trygghet. Det finns också forskning som visar att regeländringar som införts för att göra vad som gäller i en viss trafiksituation klarare eller enklare inte gett den trafik- säkerhetseffekt som varit tänkt, i vart fall inte i sådan omfattning som förväntat. Orsaken är att den ändrade regeln förändrat tra- fikanternas beteende. Ökad känsla av säkerhet och större tydlighet kan leda till t.ex. högre hastighet vilket påverkar trafiksäkerheten. Det är inte bara regler som styr trafikanters beteende och påverkar deras samspel och deras regelefterlevnad, utan även t.ex. indivi- duella önskemål, andra trafikanters agerande och de egna förutsätt- ningarna. Även trafikmiljöns utformning påverkar. Ibland kan den till och med ha större betydelse än reglerna. Det finns anledning att anta att cyklister i än högre grad än bilister påverkas av utform- ningen. Regelförändringar kan därför inte tros få en fullständig effekt på cyklisters beteende. Endast om utformning och regler samverkar kan detta uppnås.15

En vanligt förekommande uppfattning är att cyklister ofta bryter mot de trafikregler som gäller. Det som kan sägas är att cyklister, liksom andra trafikanter, i olika utsträckning följer gällande regler. Orsakerna till att en regel följs eller inte följs kan vara många. Det kan handla om bristande kunskap om vad som gäller, men också de bedömningar trafikanten gör. Om en trafikant anser sig ha mer att vinna på att bryta mot en regel än på att följa den kan detta leda till att trafikanten ignorerar regeln. Det kan också vara trafikmiljöns utformning som får trafikanten att agera på ett annat sätt än reg- lerna säger. Nedan beskrivs tänkbara orsaker till agerandet mer i detalj.16

Det mänskliga beteendet i olika situationer och möjligheterna att förutse det, även i trafiken, har studerats utifrån olika teorier om vilka faktorer som påverkar agerandet. Många gånger är det flera olika faktorer, kopplade till individen men även till yttre fak- torer, som samverkar. Oftast är det samma slags faktorer som på-

15Konsultrapporten (2011), s. 82–85.

16Konsultrapporten (2011), s. 86–87.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

verkar oss oaktat om det gäller trafiken eller någon annan vardaglig situation, vilket gör att mer allmängiltiga teorier kan användas för att analysera och förklara beteenden i trafiken. Vid avsiktliga hand- lingar påverkas människans beteende av en rad individuella över- väganden. En faktor som påverkar är individens attityd. Med attityd avses i detta sammanhang individens uppfattning om vilka följder hans eller hennes beteende kan få och vad individen lägger för värderingar i konsekvenserna av agerandet. Som exempel på konse- kvenser kan nämnas de sanktioner som kan följa på ett visst age- rande eller de olyckor som kan bli följden. Om en individ får bekräftat sin värdering att risken för påföljd eller olycka är låg ökar tendensen att inte låta risken för en påföljd eller olycka påverka agerandet. Även den allmänna inställningen hos en individ till en regel och kunskapen om regeln och varför den finns och dess syfte påverkar. Om ett agerande innebär fördelar för en individ ökar sannolikheten för att individen ska välja det för honom eller henne fördelaktigaste sättet att agera. Om individen får bekräftat att valet av agerande innebär fördelar kan beteendet bli en vana och då minskar möjligheterna att agerandet påverkas av andra faktorer. Även andra individers förväntningar och krav påverkar vårt agerande, det s.k. sociala trycket. Det sociala trycket består dels av individens upp- fattning om vad övriga individer i samhället förväntar sig, dels i vilken utsträckning individen anser det motiverat att följa dessa förväntningar hos andra. Hur starkt det sociala trycket upplevs har alltså betydelse för hur en individ väljer att agera. Om individen är av uppfattningen att inte heller andra förväntar sig att han eller hon följer en viss regel eller att andra inte heller anser det viktigt att följa regeln ökar sannolikheten för att individen inte heller följer den. Agerandet påverkas vidare av vilken uppfattning individen har i det specifika fallet vad avser om han eller hon kan hantera situa- tionen. Hur han och hon i realiteten kan hantera situationen är inte relevant för valet utan det är den egna uppfattningen om möjlig- heterna som avgör. Samtliga nu nämnda faktorer är kopplade till individen och individens uppfattning och överväganden. Det är dock inte bara faktorer kopplade till individen som påverkar hur vi väljer att agera i en viss situation, utan även faktorer med koppling till yttre omständigheter på samhällsnivå, som exempel kan nämnas samhällets regelsystem.17

17 Holgersson (2011), Carl, Attityd, sociala normer och regelefterlevnad i trafiken. En rättsociologisk studie om varför cyklister bryter mot trafikregler i högre grad än bilister, Lunds universitet, Lund, s. 7–15.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

När det gäller regelefterlevnaden i trafiken är forskningen till stor del inriktad på regelefterlevnad i relation till trafiksäkerhet. Vidare är det främst tre områden som studerats inom området regelbrott: hastighetsöverträdelse, rattonykterhet och bilbältesanvänd- ningen. När det gäller hur bilförare agerar i trafiken finns det en del forskning, däremot verkar det svårare att hitta sådan forskning med inriktning på cyklisters beteende i olika trafiksituationer, i vart fall vad avser hur deras attityder och sociala normer påverkar. Forsk- ning inriktad på bästa sätt att arbeta preventivt med trafikbrott och som avsåg bilbältesanvändning, alkoholförtäring och hastighets- överträdelser samt rödljuskörning hos bilförare visade att det bästa sättet att öka regelefterlevnaden i trafiken är att åstadkomma atti- tydförändring. Vilken effekt attitydförändringen får i slutändan på- verkas dock av synen på det enskilda brottet, men också av de påföljder som är kopplade till att bryta mot regeln. Graden av upp- täcktsrisk påverkar generellt sett attityden till en viss regel. Att utöva tillsyn över regelefterlevnaden har alltså betydelse för i vilken mån en regel följs. Vidare måste påföljden ha en avskräckande effekt. Kampanjer i olika medier som handlar om betydelsen av att trafik- regler följs har däremot endast kortvarig effekt.18

Inom ramen för en kandidatuppsats i rättssociologi genomfördes en studie bestående av intervjuer med fokusgrupper av cyklister beträffande varför de följde eller inte följde regler som innebär att det är förbjudet att köra mot rött ljus och att stopplikt ska iakttas. Enligt analysen kunde attityden bland de som ingick i fokus- grupperna sammanfattas i att reglerna inte har någon större inver- kan på cyklisternas beteende utan att det är cyklistens uppfattning om trafiksituationen som avgör handlingssättet. Om cyklisten upp- fattar att det finns ett hinder stannar han eller hon, annars inte oav- sett vad trafikregeln säger. Enligt analysen var denna syn på regler återkommande hos de cyklister som ingick i fokusgrupperna. Vidare var en allmän uppfattning bland de cyklister som intervjuades att vid en eventuell olycka var det endast de själva som skulle råka illa ut och inte någon annan. I den situationen att de agerade som bilist visade deras svar däremot att de var mer rädda för att skada någon annan. Som förklaring till denna inställning angavs att de upp- levde att de hade mer kontroll över den fara de själv utsatte sig för som cyklister. Det fanns också svar som tydde på att de ansåg sig ha större möjligheter att undvika en kollision när de cyklade än om

18 Holgersson (2011), s. 16–17.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

de färdades i bil. De ansåg sig genom erfarenhet och kunskap veta hur de skulle hantera en viss situation på cykel. Det fanns också svar som tydde på att det förhållandet att fler sinnen kan utnyttjas vid cykling än vid färd i bil påverkade. De flesta som ingick i fokusgruppen kände till vilka trafikregler som gällde. Det var bara en person som uppgav sig inte känna till att cyklister skulle stanna vid stopp. Det är givetvis enklare att förklara ett regelbrott med okunskap än att förklara varför en individ bryter mot en regel när han eller hon känner till regeln. I samtliga fokusgrupper nämnde deltagarna att de endast lärt sig vilka regler som gällde för bilister men inte vilka regler som gällde för cyklister och inte heller hade fått någon träning i cykling. Det fanns enligt analysen också svar som tydde på att de deltagande i fokusgrupperna inte ansåg att de som barn hade fått lära sig vad som gäller och att de redan i tidig ålder cyklade som de ville. En del menade att det var först när de tog körkort som de fick kunskap om vad som gäller även för cyk- lister. En annan faktor som lyftes i analysen var att cykeln som fordon inte på samma sätt begränsas av vägnätet eftersom möjligheterna är större att ta sig fram även på andra ytor. Något som en del också påtalade var att polisen inte brydde sig om regelbrott på cykel i samma omfattning som om en regel bröts av en bilist. Studien tydde också på att andra i samhället inte upplevdes ha några förväntningar på cyklister vad avsåg regelefterlevnad.19

2.7Barn, unga och cykling

1990 ratificerade Sverige FN:s Barnkonvention. Ratificeringen skapade politiska incitament för att beakta de rättigheter och behov barn har i ett samhälle. Konventionen avser alla människor under arton år och Sverige har genom att ratificera konventionen åtagit sig att tillse att den blir verklighet i Sverige. Av konventionens artiklar är det sex artiklar som är av intresse för transportpolitiken. Enligt artikel 2 har alla barn samma värde och inget barn får diskri- mineras. Av artikel 3 följer att barnets bästa alltid ska komma i första hand. Vidare ska de stater som förbundit sig att följa kon- ventionen enligt artikel 6 se till barns överlevnad och välfärd. Barns åsikter ska vidare beaktas utifrån deras mognad och ålder, arti- kel 12. Barn har också rätt till yttrandefrihet i den form barnet själv väljer, artikel 13. Slutligen ska de stater som anslutit sig till kon-

19 Holgersson (2011), s. 30 ff.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

ventionen främja barns rätt till fritid och lek anpassad till barnets ålder, artikel 31. Detta innebär bl.a. att när transportsystemet ut- formas så ska barns åsikter beaktas. Barn och unga ska uppleva trafikmiljön som trygg och den ska vara säker för dem att röra sig i. Barn och unga ska också kunna röra sig på egen hand i samhället och transportsystemet måste vara tillgängligt för dem både för att ta sig till skola och fritidsaktiviteter, men också för att mer allmänt kunna röra sig i vardagen.20

Barns möjlighet att röra sig fritt i den miljö där de lever är viktig för deras utveckling och hälsa. Ju äldre barnen blir desto större blir deras önskan om att röra sig fritt och också över allt större om- råden. Samtidigt leder detta till att de utsätts för större risker. Det finns ett samband mellan barns fria rörlighet, utveckling och utsatt- het för risker och i vilken mån vuxna uppmuntrar deras rörelse- frihet eller försöker beskära den. För barn och unga är cykeln ett viktigt transportmedel, även om barn cyklar i mindre omfattning än förr. Det är viktigt att barn själva kan ta sig fram i trafikmiljön. Barn är också den grupp som mest frekvent använder cykeln. Barn har i vissa avseenden särskilda behov som cyklister.21

Barns förutsättningar ställer särskilda krav på trafikmiljön om den ska vara säker och trygg även för dem. Även trafikreglerna påverkar barns möjligheter till säker cykling på egen hand.22

I en studie gjord vid Luleå universitet undersöktes vilka problem barn stöter på vad avser säkerhet i trafiken. Två källor användes i studien: frågeformulär i skolan och tillgänglig olycksstatistik. En metaanalys som grundades på tidigare genomförda enkäter till skol- barn i urbana miljöer visade att barn själv uppfattade dålig synbar- het, intensiv motorfordonstrafik och höga hastigheter som de största säkerhetsproblemen i trafiken. Vid en jämförelse med vilka faktorer som enligt olycksstatistiken är mest problematiska för barn jämfört med för andra åldersgrupper visade det sig att också barnen själva nämnde samma faktorer som faror i trafiken.23

Andelen barn som inte följer trafikreglerna är något lägre än för andra cyklister. 71 procent av barnen bröt mot en regel jämfört med 82 procent av andra åldersgrupper. Påpekas bör att siffran inte är statistiskt säkerställd. Barn som cyklar löper inte större risk att

20Gummesson, Mats (2007), Barns säkra tillgänglighet till skolan, Chalmers tekniska hög- skola, Institutionen för arkitektur, Göteborg, s. 13–14.

21Trafikverket (2011), s. 30 och Johansson, Charlotta och Leden, Lars (2010), Safety of child bicylists, Transport Research Arena Europé 2010, Luleå Universitet, s. 1.

22Trafikverket (2011), s. 30 och Johansson m.fl. (2010), s. 1.

23Johansson m.fl. (2010), s. 1.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

bli inblandade i en olycka ju yngre de är om olycksrisken sätts i relation till färdsträckan. Tvärtom löper äldre barn en något högre risk att råka ut för en olycka när de cyklar. En tänkbar förklaring kan vara att yngre barn sällan cyklar utan en vuxens sällskap och ofta på gator där trafikintensiteten är lägre. Barn är mer olycks- drabbade på sträckor där den tillåtna hastigheten överstiger 60 kilo- meter i timmen och de flesta olyckor sker där den faktiska farten överstiger 30 kilometer i timmen. Vid en jämförelse med andra åldersgrupper drabbas barn oftare av olyckor med dödlig utgång utanför tätbebyggda områden. En förklaring kan vara de högre hastig- heter som gäller där. När det gäller barn som rör sig som fotgängare brukar det anses att en av de viktigaste förklaringarna till att olyckor inträffar är barns tendenser att uppträda oförutsägbart. Några vetenskapliga belägg för att detta gäller även när barn cyklar finns det inte i någon större omfattning. På platser där sikten är dålig är det mer vanligt att barn är inblandade i olyckor med dödlig utgång. Barnens längd är en bidragande faktor då den kan påverka deras möjligheter att få en överblick över situationen. Parkerade bilar, växtlighet och även byggnader påverkar deras möjligheter att se. De flesta olyckor där barn som cyklar är inblandade sker dagtid. En förklaring kan vara att det är då barn rör sig mest. Barn som ska göra en vänstersväng är inte inblandade i fler olyckor än andra ålders- grupper. Inte heller är olycksfrekvensen för singelolyckor med död- lig utgång högre för barn än för andra grupper. Inte heller kolli- derar de oftare med fotgängare eller andra cyklister. Tvärtom är vuxna cyklister oftare inblandade i singelolyckor eller i olyckor med fotgängare eller andra cyklister. Inte heller vid olyckor som kan kopplas till brister i vägytan är barn överrepresenterade. Vid olyckor med dödlig utgång har barnet som cyklar följt gällande trafikregler i minst lika stor omfattning som andra åldersgrupper. I vissa studier, som dock avser fotgängare, har det visat sig att barn ofta uppträder mer försiktigt än vuxna.24

Barn och trafik kan hanteras på två sätt. Ett sätt att hantera det på är att arbeta utifrån utgångspunkten att barn ska anpassa sig till trafiken och försöka uppnå detta genom att bl.a. lära dem trafik- regler. Ett annat sätt är att anpassa trafikmiljön efter barnen. Givet- vis kan dessa synsätt kombineras.25

När det gäller trafikundervisningens inverkan på antalet dödade och skadade barn finns det studier som visar att s.k. trafikträning

24Johansson m.fl.(2010), s. 1–2 och 6–7.

25Gummesson (2007), s. 17 och 21.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

kan öka barns kunskaper om hur man korsar en väg och ändra deras beteende i dessa situationer, men samtidigt finns det inga bevis för att denna typ av träning verkar preventivt i förhållande till skador. Inte heller går det att finna bevis för att barnens ändrade beteende minskar olycksrisken, däremot visade det sig att det beteende som barnet lärt sig avtog med tiden. Det har också (2004) gjorts en jämförande studie mellan ett antal länder för att se om det gick att se ett samband mellan de olika ländernas insatser m.m. när det gällde barn och trafiksäkerhet. Studien visade att de länder som hade tagit nationella initiativ till trafikträning inte skilde sig från övriga länder vad avsåg skadefrekvens. Sverige var ett av de länder som hade lägst skadegrad, men rapporterade inte in några nationella åtgärder till studien. Det gick inte att se ett samband mellan att ett land hade stora satsningar på trafikundervisning riktade till barn i åldern sex– nio år och hur många barn som skadades i trafiken. Av studien framgick också att Sverige alltmer kommit att satsa på åtgärder i trafikmiljön i stället för trafikträning för barn.26

Fram till 1979 var uppfattningen att de problem som barn mötte i trafiken skulle lösas genom trafikundervisning i form av kun- skaper om gällande trafikregler och färdighets- och beteendeträning. Barn skulle alltså trafiktränas i den bemärkelsen att de skulle lära sig att anpassa sitt beteende efter trafikmiljöns villkor. Redan på 1960-talet visade dock forskning att barn inte kan trafiktränas i större utsträckning än vad som motsvarar deras mognadsgrad. En- ligt svenska och internationella studier kan ett barn upp till cirka tolv års ålder inte i alla sammanhang agera trafiksäkert. Orsaken är att deras syn- och hörselutveckling inte är klar. Även i övrigt sätter barns fysik och motorik begränsningar. De har inte samma möjlig- heter att hålla balansen och är också kortare än vuxna, vilket gör att de är svårare att upptäcka men också själva har sämre sikt. Barn fokuserar sin uppmärksamhet på en sak i taget och kan inte kon- centrera sig på flera saker samtidigt. Det innebär att de ibland är så koncentrerade på att manövrera cykeln att de inte parallellt kan hantera trafikmiljön. Barn blir lätt distraherade och de har också svårare att bedöma ett fordons hastighet. Upp till det att barn når mellanstadieåldern är cykling en lek och inte ett transportsätt. Vidare utgår barn från sig själva och sin egen uppfattning. De kan inte förstå att någon annan kan ha en annan uppfattning och saknar för- måga att t.ex. sätta sig in i en bilists sätt att tänka och beakta detta.

26 Gummesson (2007), s. 45.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

Orsaken kan vara att de saknar erfarenhet både som fotgängare, cyklist och framförallt av att vara bilist. Vidare förlitar sig barn på auktoriteter och utgår därmed från att vuxna har rätt. Vidare utgår barn från att vuxna följer de regler som finns. Detta har givetvis betydelse i trafiksammanhang då trafikanter bryter mot regler och reglerna ofta kan variera i olika situationer. Barn är liksom cyklister i stort en heterogen grupp. Barnens förutsättningar att själva röra sig i trafikmiljön varierar över åldern. Det finns studier som visar att yngre barn i större utsträckning sätter sin tillit till trafiksignaler än äldre barn, som i stället bedömer situationen utifrån den totala bilden. Äldre skolbarn vet också att de i vissa fall kan bryta mot trafikreglerna om det i en viss situation inte synes påverka deras egen säkerhet, även om de egentligen vet vad som gäller. Det är svårt för ett barn under elva–tolv år att korsa en gata. Orsaken är att detta kräver mycket av den kognitiva förmågan och denna är inte tillräckligt utvecklad hos barn för att kunna hantera situationen. Barn under tolv år har svårt att uppskatta faktorer som riktning, hastighet och avstånd när ett fordon är i rörelse.27

Barn kan i vissa avseenden uppfatta trafiken som skrämmande. De är rädda för bilister som inte följer trafikreglerna (hastighets- överskridande och rödljuskörning) och de avgaser och det buller bilarna skapar. Det finns också studier som visar att barn som vistas i trafikintegrerade områden tycker att trafiken är mer farlig än barn som rör sig i områden där trafiken är separerad. Orsaken till denna skillnad är att de har fler dåliga erfarenheter av trafikmiljön. Dessa faktorer påverkar även de vuxnas känsla av trygghet för sina barn.28

Barn kan ta sig till skolan på olika sätt. De kan gå eller cykla. Om det sker på egen hand har de en annan frihet i sin rörlighet än om de skjutsas till skolan med skolskjuts eller av sina föräldrar eller andra anhöriga i bil. För att barn ska kunna t.ex. cykla till skolan själva måste vägen mellan skolan och hemmet vara säker och inte alltför lång. Om skolvägen innebär omvägar finns en risk att barnet i stället tar en genväg över en plats som inte är säker ur trafik- synpunkt. Liksom en bra cykelväg i allmänhet är en bra skolväg gen, säker och utan hinder samt bekväm och trevlig att cykla på. Att cykla till skolan är också ett sätt för barn att umgås med andra barn. Även om ett barn nyttjar skolskjuts som huvudsakligt trans- portmedel till och från skolan är många gånger bl.a. cykel en del av resan för att ansluta till skolskjutsen. Många gånger är den sträcka

27Gummesson (2007), s. 15, 22, 25 och 45–46 och Johansson m.fl. (2010), s. 1–2.

28Gummesson (2007), s. 15.

Allmän bakgrund

SOU 2012:70

som barnet ska färdas mellan hemmet och skolskjutshållplatsen ett problem. Detta gäller särskilt på landsbygd där det många gånger inte finns en separat gång- eller cykelväg utan barnet måste dela yta med motortrafiken. Hastigheten är oftast hög på dessa vägar, vilket ökar riskerna. Vidare förekommer ofta tung trafik. I en undersök- ning som genomfördes 2003 framkom att föräldrar i Sverige skjutsar sina barn till skolan för att det är praktiskt, trafiken är farlig eller det är för långt att cykla eller gå.29

Oavsett hur gammalt ett barn är utgör trafikmiljön en risk för honom eller henne. Däremot ser problembilden olika ut i olika åldrar. För barn som rör sig i trafiken som cyklister inträffar flest olyckor när de ska korsa en väg. Barn agerar inte på samma sätt som vuxna. Deras beteende i trafiken präglas ofta av osäkerhet. Inom en genre av forskning framförs åsikten att det inte är barnens beteende som ska ändras utan motorfordonsförarnas och trafik- miljön. Eftersom forskning visar att motorfordonsförare är mindre benägna att ändra sitt beteende även om barn leker intill en väg så framstår en ändring av trafikmiljön som en bättre lösning.30

I dag är uppfattningen, vilket också präglar synsättet i Sverige, att trafikmiljöåtgärder är effektivare än trafikundervisning, t.ex. att separera barn från trafiken. Hastighet och mycket trafik är farligast för barn. Trafikundervisning, i vart fall om man med det avser trafikträning och en strävan att anpassa barnets beteende till trafik- miljön, har alltså ingen skadepreventiv effekt. Däremot kan senare tids sätt att undervisa, även i trafikfrågor, där barnet själv söker kunskap och arbetssättet är ämnesövergripande antas leda till att barnen tänker kritiskt. Detta kan tänkas öka barns intresse för t.ex. trafikplanering och på sikt påverka deras attityd. Ur den aspekten kan trafikundervisning bedriven på rätt sätt öka barns förståelse för trafiken och dess villkor.31

2.8Cykling och personer med funktionsnedsättning

Cykling kan för personer med vissa typer av funktionsnedsätt- ningar vara ett bra sätt att transportera sig på. För de personer som detta är en möjlighet innebär cykeln en individuell frihet och en möjlighet till fysisk aktivitet i vardagen. För andra personer med

29Gummesson (2007), s. 16–17.

30Gummesson (2007), s. 47.

31Gummesson (2007), s. 66–69.

SOU 2012:70

Allmän bakgrund

funktionsnedsättning är cykling inte en möjlighet. Cykling, cyklister och cykelinfrastrukturen kan dock liksom andra transportsätt, trafikanter och transportinfrastrukturer skapa problem i personers med funktionsnedsättning vardag. Det kan handla om känslan av otrygghet för en person med en funktionsnedsättning som rör sig i trafiken och kanske då särskilt på gemensamma gång- och cykel- ytor. Det kan också handla om att det upplevs finnas en bristande hänsyn och förståelse från andra trafikanter, dvs. att samspelet inte fungerar. Vidare kan trafikmiljön vara utformad på ett sätt som i och för sig är bra för cyklisten, men mindre bra för en person med en funktionsnedsättning. Det är dock möjligt att genom god sam- verkan, bra regelefterlevnad och god utformning av trafikmiljön skapa goda förhållanden för alla trafikanter.

2.9Cykling och skadestatistik m.m.

Varje år dör cirka 30 cyklister i trafiken och cirka 3 000 skadas allvarligt. Majoriteteten av de som skadas, skadas i singelolyckor. Orsaken till denna typ av olyckor har sin främsta förklaring i brister i underhållet och i trafikantbeteende. 42 procent av cyklisterna som skadats i en singelolycka menar själva att orsaken till olyckan varit vägytans skick och i majoriteten av fallen halka. Näst flest skadas i kollision med motorfordon och därpå följer olyckor med flera cyk- lister inblandade. Den största andelen av kollisionsolyckorna sker i korsningar. Däremot utgör cyklister, fotgängare och mopedförare ett ganska litet hot sinsemellan sett till antalet olyckor. Fotgängare upplever dock ofta cyklister som en risk. Unga pojkar är de som mest frekvent skadas vid cykling. Om man i stället för att titta till antalet skadade ser på förhållandet olycksrisk och konsekvens så är det äldre cyklister som löper de största riskerna. De flesta cyklister skadas under sommarhalvåret.32

Den hastighet som biltrafiken håller påverkar risken för att cyk- lister skadas. Beträffande gående finns forskning som visar att de flesta fotgängare överlever en kollision med bil om bilens hastighet är 30 kilometer i timmen eller lägre. Troligen gäller detsamma vid kollision mellan biltrafik och cyklister. Även cyklistens egen hastig- het påverkar givetvis olycksrisken.33

32GCM-handboken (2010), s. 13–14 och Konsultrapporten (2011), s. 1.

33GCM-handboken (2010), s. 14 och Konsultrapporten (2011), s. 18.

3 Enkätundersökningar1

3.1Inledning

Utredningen har anlitat en konsult som fått i uppdrag att inom ramen för utredningen kartlägga reglers påverkan på förutsättningarna för cykelplanering och cykling. WSP har genomfört uppdraget som i huvudsak består av en deskriptiv del, en enkätdel och en del inne- hållande diskussion och förslag.

Inom ramen för sitt uppdrag genomförde företaget två enkät- undersökningar: en som skickades ut via elektronisk post till yrkes- verksamma inom cykelplanering och forskning och en större internetbaserad enkät riktad till trafikanter. För att ta del av under- sökningarna i sin helhet och för en fullständig beskrivning av dessa hänvisas till bilaga 3–4. Redogörelsen nedan bygger helt på dessa bilagor och redogör i korthet för vad som kom fram genom enkät- undersökningarna och hur dessa genomförts. Vidare beskrivs den analys, de slutsatser och reflektioner som enligt uppdragstagaren kunde dras av enkätundersökningarna. Mina egna slutsatser och be- dömningar redovisas inte här utan i kapitel 6–10.

3.2Enkätundersökningen riktad till yrkesverksamma

Enkäten till yrkesverksamma skickades ut i augusti 2011. Totalt skickades 109 enkäter ut via elektronisk post. Av dessa besvarades 51 stycken. Alla respondenter svarade inte på alla frågor och i vissa fall lämnade några av de svarande mer än ett svar på en viss fråga.

1 Konsultrapporten (2011), s. 131–162 och bilaga 2–3 till rapporten.

Enkätundersökningar

SOU 2012:70

3.2.1Frågeområden

De svarande fick först besvara ett antal bakgrundsfrågor som bl.a. avsåg i vilken typ av organisation de arbetade, vilken deras yrkesroll var, deras huvudsakliga utbildningsinriktning och antal år av erfar- enhet i cykeltrafikfrågor.

De svarande fick därefter svara på frågor om cykelplanering och genomförande av åtgärder inom cyklingsområdet. Frågorna avsåg finansieringsformer dels vilka som faktiskt används, dels deras syn på de olika finansieringsformerna. Svarandena fick också frågor om det enligt deras uppfattning fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av åtgärder i syfte att uppnå en bra cykelinfrastruk- tur eller om det eventuellt saknades regler som på olika sätt främ- jade genomförandet av en bra cykelinfrastruktur. Därefter ställdes mer specifika frågor kopplade till särskilda lagar och förordningar såsom väglagen (1971:94) samt plan- och bygglagen (2010:900). Undersökningen avslutades med en allmän fråga kring eventuella regelförändringar som skulle kunna förbättra förutsättningarna för infrastrukturen.

3.2.2En kort översikt över svaren

Enkätundersökningen riktade sig till yrkesverksamma. Av denna gjordes inom ramen för uppdraget inte någon analys eller reflektion motsvarande den som gjordes beträffande enkätundersökningen riktad till trafikanter.

De svarandes bakgrund

Av de 51 som svarade arbetade 42 inom en kommunal organisation. Resterande arbetade inom Trafikverket, region/regionförbund eller länsstyrelse eller annan typ av organisation (samhällsbyggnadsför- valtning).

43 av de svarande arbetade som utredare eller handläggande tjänste- män. Sex av de svarande var chefer eller beslutande tjänstemän.

De flesta av de som svarade på enkäten hade sin huvudsakliga utbildningsinriktning som ingenjör med inriktning trafik. Ingen av dem var jurist.

SOU 2012:70

Enkätundersökningar

De svarandes inställning till cykelplanering och genomförande av cykelåtgärder

På frågan om de svarande skulle vilja se en ökad användning av en viss typ av finansiering för utbyggnad av cykelinfrastruktur svarade en del att de önskade fler statliga investeringar i delar av det lokala nätet som användes för regional transport. Andra menade att det vore välkommet med statliga bidrag. Andra tyckte att finansie- ringsformerna i sig fungerade, men att det behövde tillskjutas mer medel.

Av de svarande ansåg femton att det i någon mån fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av bra cykelinfrastruk- tur. Tolv svarade att så förmodligen inte var fallet och fjorton att de inte visste. Sex personer svarade att det i hög grad fanns regler som på olika sätt försvårade genomförandet av bra cykelinfrastruktur och lika många att det inte alls fanns sådana regler. De som svarat ja, i hög grad eller i någon mån fick även besvara en följdfråga om på vilket sätt. Svaren varierade, men avsåg bl.a. områden som kon- flikten mellan tillgänglighet och säkerhet, miljöhänsyn, medelsbrist, svårigheter att reglera gator på ett sätt som prioriterar cykeltrafiken inom ramen för befintlig infrastruktur såsom cykelgator, tillåtande av cykling mot enkelriktat och enklare cykelöverfartsregler. Andra orsaker till svårigheterna som nämndes var den omständliga plane- ringsprocessen, samordningssvårigheter vid cykelvägar som går över kommungränser och svårigheter kopplade till markåtkomst.

På frågan om det enligt svarandens uppfattning saknades regler som på olika sätt kunde främja en bra cykelinfrastruktur svarade fem personer ja, i hög grad och lika många inte alls. Elva personer svarade ja, i någon mån och nio förmodligen inte medan arton av de svarande inte visste. Möjlighet gavs att exemplifiera. I många delar var svaren likartade dem som getts på motsvarande fråga avseende existerande regler som försvårar.

Beträffande de svar som gavs på frågor kopplade till enskilda lagar och förordningar redovisas de inte här. I den mån jag funnit det relevant redovisas de i stället i kapitel 6–9.

Enkätundersökningar

SOU 2012:70

3.3Enkätundersökning riktad till trafikanter

Enkäten riktad till trafikanter skickades ut i september 2011. En- käten var webbaserad och skickades ut till en webbpanel bestående av 1 896 personer. 1 394 personer besvarade den.

3.3.1Enkätundersökningens syfte och metod

Syftet med enkätundersökningen riktad till trafikanter var att för- söka få en bild av vilken syn på och attityd till allmänheten har i förhållande till vissa trafikregler av betydelse för cyklingen. För att få en bra svarsfrekvens användes en s.k. webbpanel. Enkäten skickades till ett urval av deltagarna i webbpanelen baserat på ålder, kön och region motsvarande en fördelning över landet. Vidare gjordes i efterhand en kontroll av hur representativa de som svarade var vad beträffade resvanor genom att vissa svar på frågorna i enkäten kunde jämföras med statistik från de resvaneundersökningar som tidigare genomfördes av SIKA. Enkäten skickades ut till personer i åldrarna 15–84 år.

Det är inte möjligt att i en enda enkät få svar på alla de frågor som kan vara av intresse när det gäller trafikregler för cyklister. En alltför omfattande enkät brukar leda till en lägre svarsfrekvens. Vidare är vissa frågeställningar sådana att de inte lämpar sig för en enkät utan lämpar sig bättre för andra undersökningsmetoder, t.ex. fältstudier.

3.3.2Frågeområden som behandlas i enkäten

I enkäten ställdes inledningsvis ett antal s.k. bakgrundsfrågor. Syftet med dessa var att få en bild av vem det var som besvarat enkäten och deras trafikvana, t.ex. hur ofta de cyklade och om de var kör- kortsinnehavare. Dessa faktorer kan inverka på hur personen i fråga uppfattar en viss regel eller hur han eller hon agerar i trafiken.

Vidare ställdes i enkäten frågor om inställningen till att cykla på gångbanor. Orsaken till att den frågan togs upp inom ramen för enkäten var att det i andra länder, i vart fall för barn upp till en viss ålder, är tillåtet att färdas på gångytor med cykel. Frågorna ställdes på ett sådant sätt så att det skulle vara möjligt att få en bild både av inställningen till att det i dag i Sverige inte är tillåtet att cykla på

100

SOU 2012:70

Enkätundersökningar

gångbanor och av inställningen till att barn (varvid angavs barn upp till åtta år) inte får cykla där.

Vidare ställdes i enkäten frågor avseende den i dag gällande huvud- regeln innebärande att det inte, som huvudregel, är tillåtet att cykla på körbanan om det finns en cykelbana. Vidare ställdes frågor kring den trafikregel som innebär att det som huvudregel inte är tillåtet att cykla på körbanan om det finns en vägren.

Inom frågeområdena ovan (med undantag av de s.k. bakgrunds- frågorna) fick de som cyklade några gånger i månaden eller oftare frågan hur de agerade/hur ofta de bröt mot regeln. Alla svarande fick frågan om de kände till regeln. De som cyklade några gånger i månaden eller mer fick även frågan om varför de agerade på det sätt de gjorde. Till samtliga respondenter ställdes i form av påståenden frågan om regeln var bra. De som helt eller delvis instämde i att regeln var bra fick också frågan varför de tyckte detta medan de som helt eller delvis tog avstånd från att regeln var bra i stället fick frågan varför regeln enligt deras uppfattning var dålig.

Ytterligare två frågeområden togs upp i enkäten: att cykla mot enkelriktat och skyldigheten för cyklister att stanna vid rött ljus vid högersväng. De frågor som tog sikte på förbudet att cykla mot enkelriktat inriktades på att ge svar på frågan hur stor kännedomen om vägmärket förbud mot infart med fordon är jämfört med väg- märket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II. Vidare ställdes en generell attitydfråga kring regeln. Be- träffande kravet att en cyklist ska stanna vid rött ljus även vid höger- sväng utformades frågorna för att ge svar på hur allmänheten ser på denna regel.

3.3.3Analysen av svaren

Enkäten skickades ut till 1 896 personer. Fördelning på kön, ålder och region motsvarade fördelningen i landet. Totalt svarade 1 394 personer på undersökningen, vilket innebar att svarsfrekvensen var mycket god. Resultaten i enkäten innehåller slumpmässiga fel, vilket beror på att enkäten är en s.k. urvalsundersökning. Detta har be- aktats när det bedömts om en skillnad är statistiskt säkerställd eller inte.

101

Enkätundersökningar

SOU 2012:70

De svarandes bakgrund

Könsfördelningen mellan de som svarade på enkäten var jämn och de var representativa beträffande ålder och region. Störst andel av de svarande bodde i hushåll med två personer och nitton procent i hushåll där det fanns barn i åldrarna noll–tolv år. Enpersonshushåll var något underrepresenterade i undersökningen, men den bedöm- ningen gjordes att detta inte påverkade resultaten av enkäten. Drygt hälften av de svarande bodde i tätort men inte i stadskärna. 27 pro- cent bodde i stadskärna/innerstad och 21 procent utanför tätort eller på landsbygden. En något större andel av de svarande bodde i lägenhet jämfört med andelen som bodde i villa, radhus, kedjehus eller parhus. 41 procent av de svarande hade läst två år eller mer på högskola eller universitet. Utbildningsnivån på de svarande var alltså högre än för riksgenomsnittet.

De svarandes trafikvana

Störst vana hade de svarande av att röra sig i stadsmiljö och i om- råden utanför centrum eller förortsmiljö. 83 procent av de som be- svarade enkäten hade körkort för bil, vilket är något högre än vad som gäller för landet. Vidare var de svarande relativt vana bilförare. De var också vana vid cykeltrafik. De yngre bland de svarande an- sågs sig inte i lika stor utsträckning som övriga svarande tvungna att ta hänsyn till cykeltrafik.

Av de som besvarade enkäten cyklade arton procent dagligen eller nästan dagligen. 53 procent cyklade några gånger per månad eller mer. Denna grupp av svarande benämns som cyklister och öv- riga som icke-cyklister. Det var de yngre bland de svarande som cyklade mest. Ju äldre en respondent var desto mer sällan cyklade han eller hon.

De svarande var i bemärkelsen hur ofta de cyklade represen- tativa för landet vid en jämförelse med resvanundersökningen som genomfördes av SIKA 2005/2006.

De svarande cyklade främst i områden utanför centrum eller i förortsmiljöer. Även andelen som cyklade i stadstrafik var hög. 61 procent cyklade aldrig i tät storstadstrafik.

102

SOU 2012:70

Enkätundersökningar

De svarandes inställning till att cykla på gångbanor (trottoarer)

70 procent av de svarande som enligt definitionen ovan var att betrakta som cyklister angav att det hände att de cyklade på gång- banan. Det var vanligare att cykla på gångbanan om man cyklade ofta. Det var också personer som tillhörde de yngre åldersgrup- perna av de svarande som mest frekvent cyklade på gångbanan. Vidare hade de en lägre kännedom om att det inte var tillåtet.

Bland de 231 svarande som hade barn i åldern noll–tolv år angav 40 procent att de lät sina barn cykla på gångbanan. Som skäl för detta uppgav flertalet att de ansåg det vara alltför trafikfarligt att låta barnen cykla på annan plats. Ett annat skäl var att de själva gick till fots. De som inte lät sina barn cykla på gångbanan uppgav som skäl för detta att det var viktigt att barn lärde sig följa trafikreg- lerna. Enkätresultatet i denna del måste tolkas med viss försiktighet då svarsfrekvensen på frågorna inom detta område var relativt låg.

Åsikterna beträffande huruvida det är bra att även barn omfattas av regeln att det inte är tillåtet att cykla på gångbanan gick isär. 51 procent instämde helt eller delvis i påståendet medan 44 procent tog helt eller delvis avstånd från påståendet. De som bodde i hus- håll med barn i åldern noll–tolv år var mindre benägna att instämma i påståendet att regeln var bra. De som tyckte regeln var bra an- förde olycksrisken vid färd på körbanan som främsta orsak till sin inställning. Många tyckte också det var viktigt att trafikreglerna var desamma för alla trafikanter och att det inte fanns särregler för barn. Även de som inte ansåg att regeln var bra anförde som främsta skäl ökad risk för olyckor på körbanan.

De svarandes inställning till att cykla på körbanan

44 procent av de som besvarade enkäten uppgav att det hände att de cyklade på körbanan trots att det fanns en cykelbana. Det kunde ses en viss trend att de som cyklade några gånger i månaden något mer sällan cyklade på körbanan om det fanns en cykelbana jämfört med de som cyklade oftare. Vidare tydde svaren på att de som hade erfarenhet av att cykla i tät storstadstrafik eller stadstrafik några gånger i månaden eller oftare hade en tendens att oftare använda körbanan. Några större beteendeskillnader i de olika åldersgrupperna kunde inte skönjas.

103

Enkätundersökningar

SOU 2012:70

88 procent svarade att de kände till huvudregeln som innebär att förbud att använda körbanan för cykling om det finns en cykel- bana. Det är tveksamt om regelkännedomen verkligen är så hög. De som bröt mot regeln hade också lägst kännedom om den. I detta sammanhang kan det vara värt att notera att regelkännedomen skilde sig åt mellan cyklister och icke-cyklister även om båda hade körkort för bil. Även åldern hade viss betydelse för regelkänne- domen.

De tre främsta skälen till varför man använde körbanan i stället för cykelbanan var att cykelbanan var blockerad, att fotgängare gick på cykelbanan och att det gick snabbare att ta sig fram på körbanan. Många angav också att cykelbanans ytbeläggning var dålig, att skylt- ningen var dålig och att man därför inte var medveten om att det fanns en cykelbana, att det var trångt på s.k. gång- och cykelbanor samt att höga kanter gjorde det svårt att ta sig upp på cykelbanan.

Även om en svarande uppgett att han eller hon cyklade på kör- banan även om det fanns en cykelbana behöver det inte innebära att svaranden brutit mot huvudregeln. Det var också en del som angav undantaget från huvudregeln som skäl till varför de cyklade på körbanan.

De som svarade att de alltid cyklade på cykelbanan om sådan fanns uppgav säkerhet som främsta skälet för sitt agerande. Många ansåg det också vara bekvämast.

Flertalet av de svarande instämde helt eller delvis i påståendet att trafikregeln är bra. De som instämde minst i påståendet var de som cyklade på körbanan trots att det fanns en cykelbana. Som främsta skäl till varför regeln är bra svarade de som instämde helt eller delvis i påståendet att den som cyklade på körbanan löpte en högre risk att råka ut för en olycka. Det var endast ett fåtal (47 personer) som helt eller delvis tog avstånd från påståendet att regeln är bra. Som främsta skäl för sin inställning till regeln angav de att de ansåg att cyklister själva från fall till fall borde få bedöma vilken väg som var den bästa.

De svarandes inställning till cykling på vägar med vägren

742 personer av de svarande cyklade några gånger eller mer i mån- aden. Av dessa svarade 69 procent att det hände att de cyklade på vägar med vägren. Av dessa uppgav 77 procent att det hände att de cyklade på körbanan i stället för på vägrenen. Svaren speglade inga

104

SOU 2012:70

Enkätundersökningar

tydliga skillnader i beteende i de olika åldersgrupperna eller utifrån vilken trafikmiljö man var van att röra sig i.

75 procent av alla svarande angav att de kände till att cyklister ska använda vägrenen. Det gick inte att se någon skillnad mellan cyklister och icke-cyklister eller i relation till om den svarande hade körkort för bil eller inte. En viss skillnad kunde däremot ses mellan de som följde respektive inte följde regeln. Vidare verkade äldre ha lägre kännedom om regeln än yngre.

76 personer svarade att de valde att inte cykla på vägar med vägren eftersom det inte kändes säkert. Flera menade också att vägrenen var för smal. Att vägrenen var för smal var också det van- ligaste skälet till varför de som cyklade på denna typ av vägar valde att cykla på körbanan i stället. 87 procent av de som svarade på frågan angav detta skäl. Även dåligt underlag i vägrenen var ett vanligt skäl till att i stället välja körbanan.

62 procent av de svarande instämde helt i att regeln som säger att vägrenen ska användas av cyklister är bra. Cyklister var något mindre benägna att instämma i regeln och minst instämmande var de som bröt mot regeln. Någon fråga om varför regeln är bra ställdes inte. Svaren tydde dock på att utformning och bristande underhåll är orsaken till att man bryter mot regeln.

De svarandes kännedom om vägmärken

73 procent av de svarande kände till att det inte är tillåtet att med cykel, mopedklass I och II, bil och lastbil köra mot märket förbud mot infart med fordon. De som inte hade körkort svarade i större utsträckning fel eller kände inte till svaret. Om personen som svarade var cyklist eller inte påverkade inte kännedomen om vägmärkets innebörd. Av de som svarade fel på frågan trodde nästan alla att cyklister fick köra in på gator där märket var uppsatt.

81 procent svarade ja på frågan om något av fordonen cykel, moped klass I och II, bil och lastbil fick köra in på en gata där väg- märket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II är uppsatt. Detta innebär dock inte att de också visste vad märket betyder. Av de som svarade nej, vilket är fel, var det fler personer som saknade körkort än som hade körkort. Många kände till att det var tillåtet att cykla in på en gata där märket var uppsatt. Däremot var det färre som kände till att mopedklass II också får föras på gatan. En del trodde att det var tillåtet för moped klass I.

105

Enkätundersökningar

SOU 2012:70

Endast 28 procent visste exakt vad märket betydde. 80 procent kände dock till att det var tillåtet att cykla på gatan.

Inför enkäten var hypotesen att regelkännedomen om märkena skulle skilja sig åt och att fler skulle känna till innebörden av märket förbud mot infart med fordon. Hypotesen bekräftades. Däremot kände något fler till vad som gällde för cyklister vid vägmärket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II jämfört med förbud mot infart med fordon. Troligen kan skill- naden förklaras med skyltarnas utseende. Det ena märket illustrerar tydligare vad det innebär. Det finns inget som tyder på att svaran- dena trodde att det är tillåtet att köra bil mot märket förbud mot trafik med annat motordrivet fordon än moped klass II.

Påpekas bör att frågorna avseende vägmärken ställdes på det sättet att en bild av vägmärket visades följt av frågan.

De svarandes attityder kring vissa regler

De allra flesta svarande instämde i påståendet att det är bra att det finns en regel som säger att det inte är tillåtet att köra mot rött som cyklist vid högersväng. Skillnader kunde ses mellan cyklister och icke-cyklister samt mellan körkortsinnehavare och icke-körkorts- innehavare. De flesta instämde också helt eller delvis i påståendet att det är bra att cyklister inte får cykla mot enkelriktat. Återigen fanns en skillnad mellan de som hade respektive inte hade körkort och mellan cyklister och icke-cyklister.

3.3.4Reflektioner kring enkätsvaren

Regelkännedomen bland de svarande verkade vara relativt hög även om den varierade något beträffande de olika regler som undersök- tes. Minst antal svarande kände till att cyklister ska använda vägrenen. Enligt Konsultrapporten kan det finnas ett samband mellan den låga regelkännedomen och erfarenheten av att färdas i den typen av miljö.

Flertalet av de svarande tyckte att nu gällande regler är bra. Det är svårt att veta vad detta innebär. Enkäten visade enligt Konsult- rapporten intressanta variationer i attityder mellan olika grupper och i relation till de olika reglerna. De som cyklade instämde i mindre utsträckning i påståenden om att reglerna var bra än de som inte

106

4Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

Till de delar framställningen nedan avser transportinfrastruktur- planeringen är den begränsad till att avse en redogörelse för den senaste planeringsomgången. När det gäller en närmare beskrivning av transportinfrastrukturplaneringens systematik och de ändringar i denna som beslutats under 2012 hänvisas till kapitel 7.

4.1De transportpolitiska målen

4.1.1Allmänt

Riksdagen godkände våren 2009 regeringens förslag till ett över- gripande mål och två nya jämbördiga delmål för transportpolitiken (prop. 2008/09:93). De transportpolitiska målen och deras struktur uttrycker den politiska inriktningen och prioriteringarna för trans- portpolitiken i syfte att åstadkomma ett fungerande resande i sam- hället.

Det övergripande målet för transportpolitiken, är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. De två delmålen är ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa.

Målen konkretiseras genom att vissa prioriterade områden preci- seras. Målen och preciseringarna utgör tillsammans med de transport- politiska principerna utgångspunkt för samtliga styrmedel i den statliga transportpolitiken och är tänkta att vara en utgångspunkt även för regionala och lokala målformuleringar samt uppmuntra till ett transportpolitiskt engagemang. På regeringens uppdrag utarbetar

109

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

Trafikverket och andra berörda myndigheter förslag till hur målen kan konkretiseras samt tar fram indikatorer vars syfte är att visa om målen uppfylls och hur de följs.

4.1.2Funktionsmålet – tillgänglighet

Funktionsmålet för tillgänglighet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vidare vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Tanken är alltså att målet ska skapa tillgäng- lighet för resor och transporter.

Följande preciseringar för funktionsmålet ”Tillgänglighet” är av relevans för cykeltrafiken:

•Medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet.

•Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transport- systemet och vistas i trafikmiljöer ska öka.

•Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel ska förbättras.

Preciseringarna innebär i korthet följande.

Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. I genomsnitt reser varje person i Sverige över en timme per dag. Vad som upplevs vara en bra resa varierar från person till person. Faktorer som ofta sägs vara av betydelse för hur resan upplevs är tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. Resor som medborgarna gör måste vara tillförlitliga i den meningen att det går att lita på vad de ansvariga för de olika delarna av trans- portsystemet utlovat, t.ex. att tågen kommer fram i rätt tid. Trygg- het är ett begrepp som fångar människors upplevelse av risk och är något annat än säkerhet genom att det centrala är den subjektiva upplevelsen, inte den objektiva risken. Även om den objektiva risken är liten är det väsentligt att reducera upplevelsen för resenären att befinna sig i en riskfylld situation. Resenären behöver också känna att resealternativet är bekvämt för att det ska bli attraktivt och utnyttjas. Det räcker exempelvis inte att resan med buss eller cykel i det enskilda fallet är ett klimatsmart alternativ om den, i jäm-

110

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

förelse med andra alternativ, samtidigt innebär en väsentlig upp- offring i form av dålig komfort genom alltför låg standard eller bristfällig synkronisering vid bytesplatser under resans gång.

Resandet har på vardagar två toppar: på morgonen och på efter- middagen. I vissa städer uppstår vid dessa tidpunkter ofta trängsel, vilket är negativt för såväl individerna som samhället. Det är nöd- vändigt att hantera trängseln och att det görs med samhällsekono- miskt effektiva medel. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de platser och stödjande system som är till för att göra det möjligt för resenären att byta mellan trafikslag och mellan olika linjer med samma trafikslag.

Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transport- systemet och vistas i trafikmiljöer bör öka. Resenärer har olika förut- sättningar och behov och det måste beaktas vid utformningen av transportsystem. Trafikmiljön ska uppfattas som trygg och säker av såväl barn och unga som vuxna. Barn bör i större utsträckning kunna förflytta sig på egen hand, utan att vara beroende av att vuxna följer eller skjutsar dem.

Antalet oskyddade trafikanter (bl.a. cyklister och fotgängare) som dör och som är barn har minskat kraftigt de senaste årtion- dena. Forskning pekar på att den minskade rörelsefriheten för barn är en viktig förklaring till denna minskning. Det har av regeringen ansetts som angeläget att en fortsatt minskning av dödligheten i trafiken kan förenas med en ökad rörelsefrihet. Barns fria rörlighet, dvs. deras möjlighet att på egen hand ta sig till olika målpunkter, är beroende av flera faktorer. Det kan vara föräldrarnas bedömning av trafiksäkerhet och miljöfaktorer, avstånd, trygghet samt föräldrarnas uppfattning om barnets förmåga att hantera olika trafiksituationer.

Trafiksäkerhet och rörelsefrihet har en stark koppling till var- andra. Barns rörelsefrihet är mycket viktig. Det finns rapporter om att en del barn för ett mer stillasittande liv än tidigare generationer, vilket kan medföra risk för försämrad folkhälsa på lång sikt. För att öka flickors och pojkars säkerhet och rörelsefrihet i trafiken krävs ett systematiskt arbete för att anpassa trafiken och trafikmiljöerna även för barn som oskyddade trafikanter, så att transportpolitiken, tillsammans med den fysiska planeringen, främjar såväl tillgänglig- het som ökad säkerhet och hälsa.

Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel ska förbättras. För personresor finns det särskilda skäl att genom trans- portpolitiska åtgärder skapa goda förutsättningar för kollektivtrafik, gång och cykling. Dessa transportsätt ger många positiva effekter

111

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

för samhället och för individen. Som exempel kan nämnas mindre miljöpåverkan och ökad hälsa. Mer än tre fjärdedelar av person- transportarbetet sker med personbil och dess roll för att skapa tillgänglighet är därför viktig. Det är dock samtidigt betydelsefullt att det finns flera transportmedel av god kvalitet för att medborgare och näringsliv ska ha en god tillgänglighet och möjlighet att välja. Regeringen anser att politiken bör inriktas på att förbättra förut- sättningarna för människor att välja kollektivtrafik, gång och cykel, genom att de utgör de mest attraktiva transportmedlen i allt fler situationer. Inte minst när det gäller korta resor utgör gång och cykling goda alternativ. För detta talar inte bara tillgänglighets- och valfrihetsskäl utan även klimat- och hälsoskäl. Transportpolitiken ska uppmuntra till att göra klimatsmarta val attraktiva och tillgäng- liga.

I stora städer är kollektivtrafik, gång och cykling en förutsätt- ning för att människor ska kunna transportera sig och genom sina goda effekter bidrar dessa transportsätt till att skapa den goda staden. Om en större andel av resorna görs med kollektivtrafik, till fots och på cykel kan trängseln i städer minska. På landsbygden är förutsättningarna, speciellt för kollektivtrafik, annorlunda. Här hand- lar det ofta om att ge invånarna ett alternativ till personbil. Detta gäller särskilt för unga och äldre.

Inom Trafikverket pågår ett internt arbete med att konkretisera funktionsmålet om tillgänglighet. Arbetet består i att inom mål- området ta fram indikatorer för uppföljning samt eventuellt egna tidsatta mål. Trafikanalys arbetar också med frågan inom ramen för ett parallellt uppdrag. Trafikanalys uppdrag är bl.a. att utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av tre av de sju preciseringar som gjorts av funktionsmålet tillgänglighet. De preciseringar som avses är medborgarnas resor, näringslivets transporter och region- aspekter. Uppdraget ska slutredovisas den 18 mars 2013. Inom Trafikverket bedrivs även ett arbete som avser leveranskvaliteter. Arbetet har sin grund i ett regeringsuppdrag och är definierat som ett införande av ett gemensamt styrramverk med leveranskvaliteter och indikatorer för drift och underhåll av väg och järnväg. Upp- draget har utvecklats till att komma att avse inte enbart drift och underhåll utan även andra insatsområden såsom punktlighet, kapa- citet, robusthet och användbarhet. Slutredovisning av uppdraget ska ske den 31 december 2012. Tanken är att de tre uppdragen ska samordnas.

112

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

4.1.3Hänsynsmålen – säkerhet, miljö och hälsa

Hänsynsmålen berör viktiga aspekter som måste beaktas i ett håll- bart transportsystem. Tanken är att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller allvarligt skadas – den s.k. nollvisionen. Vidare ska hänsynsmålen bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och att människors hälsa blir bättre.

För hänsynsmålen gäller följande preciseringar av relevans för cykeltrafiken:

•Antalet omkomna inom vägtransportområdet halveras och an- talet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020. Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäkerhet prioriteras.

•Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och till minskad ohälsa.

Nedan följer en närmare redogörelse för innebörden av dessa preci- seringar.

Antalet omkomna inom vägtransportområdet halveras och antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020.

Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns trafiksäker- het prioriteras. Preciseringen är ett så kallat etappmål. Etappmålet ska uppnås genom långsiktigt, effektivt och systematiskt trafiksäker- hetsarbete i vilket berörda aktörer är engagerade och samverkar. Extra viktigt är att förbättra trafiksäkerhetssituationen för barn. Trafiksäkerhetsarbetet i Sverige bedrivs enligt den s.k. nollvisionen, som innebär en beskrivning av ett önskvärt framtida tillstånd. Visionen innefattar också övergripande strategier och inriktningar för att nå det säkra vägtransportsystemet. Ett av de centrala kraven är att mänskliga misstag inte får leda till dödsfall eller allvarliga skador. I grunden är nollvisionen ett etiskt förhållningssätt där omsorgen om människors liv och hälsa är ett fundamentalt krav vid transport- systemets utformning och funktion. För att engagera och motivera aktörerna att ta avgörande steg mot huvudmålet, nollvisionen, har ett etappmål satts.

I samband med introducerandet av nollvisionen började begrep- pet systemutformare användas. Med systemutformare avses offent- liga och privata organ som ansvarar för utformning och drift av

113

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

vägtransportsystemet, men även de som svarar för olika stödsystem för en säker trafik som utbildning, övervakning etc.

Nollvisionen utgår från vissa principer för ansvarsfördelning, där systemutformarna har det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets utformning, skötsel och användning. Trafikanterna har ett ansvar för att följa det regelverk som gäller för användningen av vägtrans- portsystemet. Om trafikanterna inte följer regelverket eller om personskador uppstår vid en olycka måste systemutformarna vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att män- niskor dödas eller allvarligt skadas. Infrastruktur, fordon och trans- porttjänster bör utformas så att de stödjer en trafiksäker använd- ning och att människans tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor inte överskrids. Andra delar i säkerhetsarbetet har till syfte att för- må trafikanten att ta sitt ansvar.

Regeringen framhöll särskilt betydelsen av det lokala trafiksäker- hetsarbetet för att nå nollvisionens mål. Som exempel på sådana åtgärder nämndes utbyggnad av cykelvägar och åtgärder för säkrare cykelpassager. I trafiksäkerhetsarbetet bör barns situation ges sär- skild uppmärksamhet. Vidare bör ambitionen vara att ta tillvara de möjligheter den offentliga upphandlingen innebär för att ta ytter- ligare steg mot en klimateffektiv, miljöanpassad och trafiksäker fordonspark.

För att nå etappmålet krävs det enligt, de bedömningar som gjorts, främst ökad hastighetsefterlevnad. Även andra faktorer påverkar givetvis möjligheterna att nå etappmålet. Som exempel kan nämnas ökad hjälmanvändning bland cyklister. När etappmålet ställdes upp år 2009 beslutades även om ett nytt arbetssätt. Arbetssättet bygger på att de som vill bidra till en ökad trafiksäkerhet gör insatser och ställer upp mål som är mätbara och som är kopplade till de insats- områden som ska prioriteras. Det är också viktigt att arbetet följs upp i förhållande till målen. En del av det uppföljande arbetet är den årliga resultatkonferensen som arrangeras av Trafikverket. Vid konferensen presenteras en nationell analys av trafiksäkerhetsarbetet. Genom analysen kan statusen för de prioriterade insatsområdena, indikatorerna, följas upp och utvärderas. Härigenom är det möjligt att se vilka insatser som är mest effektiva och därigenom tillse att resurser läggs på rätt typ av insatser.

De prioriterade insatsområdena är de områden som visat sig mest påverka trafiksäkerheten och som därför bör vara i fokus i trafik- säkerhetsarbetet. Varje insatsområde är förenat med mätbara mål.

114

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

Detta för att det ska vara möjligt att följa utvecklingen. Tanken är att etappmålet ska nås genom att målen inom insatsområdena nås.

Målen har setts över under 2012 och kommer även ses över 2016. Gruppen för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) har tagit fram en gemensam inriktning för trafiksäkerhets- arbetet i syfte att identifiera de områden som är viktigast att arbeta med för att minska antalet omkomna i trafiken. I april 2012 hölls en resultatkonferens för trafiksäkerhet. Vid konferensen presen- terades en analys av trafiksäkerhetsarbetet. I den rapport, Översyn av etappmål och indikatorer för säkerhet på väg mellan år 2010– 2020, som blivit resultatet av analysen och konferensen föreslås tio nya indikatorer: hastighetsefterlevnad (statligt och kommunalt väg- nät), nykter trafik, bältesanvändning, hjälmanvändning, säkrare per- sonbilar i trafik, säkrare motorcyklar i trafik, säkra statliga vägar, säkra gång- och cykelpassager i tätort samt drift och underhåll av gång- och cykelvägar. Jämfört med tidigare berörs cykeltrafiken uttryckligen och mer direkt av fler indikatorer. Översynen är tänkt att kunna utgöra underlag för ett beslut om revidering av de nu gällande etappmålen och indikatorerna. Översynen är ett resultat dels av att regeringen påtalat vikten av en mer genomgripande av- stämning av målstrukturen, men också av att EU efter det att nu- varande etappmål beslutades antagit ett nytt mål om halvering av antal dödade mellan år 2010–2020. Vidare har utvecklingen inom trafiksäkerhetsområdet lett till att nuvarande etappmål om maxi- malt 220 dödade år 2020 inte är någon stor utmaning att nå.

Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och till minskad ohälsa. Inom svensk miljöpolitik finns ett antal miljökvali- tetsmål. Miljökvalitetsmålen är grunden för den svenska miljöpoli- tiken och preciserar politikens miljömässiga definition för en håll- bar utveckling. Miljökvalitetsmålen och de därmed sammanhäng- ande etappmålen är grunden för det miljöarbete som bedrivs inom transportsektorns miljöarbete.

Utöver att hänsynsmålet ska bidra till miljökvalitetsmålen, ryms inom målet även hälsa. Varje verksamhet i Sverige ska bidra till att minska ohälsan. Transportpolitiken kan bidra till minskad ohälsa genom insatser inom det traditionella miljöområdet, t.ex. insatser för att minska luftföroreningar orsakade av trafik och buller- emissioner. Bidrag till ökad hälsa kan också ske genom insatser som uppmuntrar till ökad fysisk aktivitet t.ex. i form av gång och cykling. Preciseringen ”förutsättningarna för att välja kollektiv- trafik, gång och cykling förbättras” bidrar i första hand till att

115

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

uppfylla funktionsmålet om tillgänglighet och är därför placerat under det målet. Det framhålls dock av regeringen att preciseringen även kan bidra till att uppfylla hänsynsmålet om säkerhet, hälsa och miljö.

4.1.4De transportpolitiska principerna

De transportpolitiska målen har en överordnad roll och uttrycker de viktigaste politiska prioriteringarna i transportpolitiken. Inom transportpolitikens olika områden finns därutöver riktlinjer för hur målen ska tillämpas praktiskt.

Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpoli- tiska målen har riksdagen beslutat fem vägledande principer (prop. 2005/06:160). Principerna är vägledande när styrmedel ska väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås: medborgarna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras, beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former, samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas, konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas och trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

4.2De miljö- och arkitekturpolitiska samt de folkhälsopolitiska målen

4.2.1De miljöpolitiska målen

Miljökvalitetsmål har använts som utgångspunkt för det svenska miljöarbetet sedan 1999. Målen anger vilken kvalité på miljön som är önskvärd. Miljömålen är ett sätt att följa upp och redovisa miljöns tillstånd.

Regeringen presenterade under år 2010 den långsiktiga inrikt- ningen för miljöpolitiken (prop. 2009/10:155). Under sommaren samma år fattade riksdagen beslut om den nya målstrukturen för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etapp- mål.

Huvudmålet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

116

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

Detta s.k. generationsmål är ett övergripande mål som ska vara vägledande för det miljöarbete som bedrivs med inriktning på en samhällsomställning för att inom en generation nå miljökvalitets- målen. Miljökvalitetsmålen med preciseringar beskriver det tillstånd som ska uppnås i den svenska miljön. Målen ska nås inom en gene- ration. Preciseringar förtydligar innebörden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska nås. Miljökvalitetsmålen var tidigare indelade i 72 delmål, men de ska fortsättningsvis benämnas etapp- mål. Etappmålen ska ingå i en strategi för lösa miljöproblemen inom en generation och kan närmast ses som steg längs vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Det är regeringen som fastställer etappmålen inom prioriterade områden och syftet är att underlätta arbetet med att nå generationsmålet och miljökvali- tetsmålen. I betänkandet Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) har en beredning identifierat inom vilka områden etapp- mål kan föreslås. Det kommer bli regeringen som fortsättningsvis fattar beslut om nya etappmål, men också senare om strategier inom vissa prioriterade områden. Strategierna ska vara målövergripande. En av regeringen tillsatt miljömålsberedning har fått i uppdrag att inom vissa områden bl.a. ta fram strategier. En delredovisning av arbetet har skett (SOU 2012:15), men arbetet fortgår alltjämt.

I april 2012 fattade regeringen beslut om preciseringar av vissa av miljökvalitetsmålen och etappmålen i miljömålssystemet. Vissa av preciseringarna har betydelse för cyklingsfrågan. Genom preci- seringarna görs cyklingsfrågan till en del av arbetet inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett stadsbyggnadssamman- hang. I preciseringarna för det nämnda miljökvalitetsmålet betonas hållbar bebyggelsestruktur, ett sammanhållet perspektiv på sociala och ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor. Vidare be- tonas att planeringen för infrastruktur ska integreras i stadsplane- ringen och i den övriga fysiska planeringen, som ska anpassas till människors behov samt minska energi- och klimatpåverkan. Vidare lyfts fram att natur- och grönområden ska vara tillgängliga. En preci- sering fokuserar särskilt på kollektivtrafik och cykling. Kollektiv- trafiksystemen ska vara miljöanpassade, energieffektiva och tillgäng- liga och det ska finnas attraktiva, säkra och effektiva gång- och cykelvägar. Preciseringen är inte ny i sin helhet, däremot har till- kommit att cykelvägarna också ska vara attraktiva. Vidare ska en god vardagsmiljö skapas som karaktäriseras av att bebyggelsestruk- tur, handel och service utformas så att behovet av långa dagliga transporter minskar och så att förutsättningarna för en attraktivare

117

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

kollektivtrafik och för korta och säkra gång- och cykelvägar ökar. I regeringens beslut betonas också att det är av största vikt att en strategi med relevanta och ändamålsenliga etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas för genomförande av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Regeringen avser därför att ge relevanta myndig- heter i uppdrag att ta fram en sådan strategi.

Ansvaret för att samordna, följa upp och utvärdera miljömålen ligger på Naturvårdsverket. Målen ska följas upp årligen och utvär- deras en gång per mandatperiod. En sådan uppföljning och utvärde- ring har gjorts 2012.

Ett viktigt sätt att uppnå en del av miljömålen är således att öka cyklingen och arbeta för en fysisk samhällsstruktur som ger ökat utrymme för cykling. Genomförandet av miljökvalitetsmålet om minskad klimatpåverkan tas upp av Naturvårdsverket i ett arbete som benämns Färdplan 2050. I anslutning till transportområdet sägs bl.a. att samordning med bebyggelseplanering och överföring till cykling är viktigt.

4.2.2De arkitekturpolitiska målen

Det finns sex nationella arkitekturpolitiska mål. Målen är beslutade av riksdagen enligt regeringens proposition Framtidsformer Hand- lingsprogram för arkitektur, formgivning och design (prop. 1997/98:117).

Målen är:

•Arkitektur, formgivning och design ska ges goda förutsättningar för sin utveckling.

•Kvalitet och skönhetsaspekter ska inte underställas kortsiktiga ekonomiska överväganden.

•Kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas.

•Intresset för hög kvalitet inom arkitektur, formgivning, design och offentlig miljö ska stärkas och breddas.

•Offentligt och offentligt understött byggande, inredande och upphandlande ska på ett föredömligt sätt behandla kvalitetsfrågor.

•Svensk arkitektur, formgivning och design ska utvecklas i ett fruktbart internationellt samarbete.

118

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

I tillämpliga delar får målen betydelse för arbetet inom transport- området.

4.2.3De folkhälsopolitiska målen

Det övergripande målet inom folkhälsopolitiken är att skapa sam- hälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela be- folkningen. Förutom det övergripande målet finns elva målområden (prop. 2007/08:110). Av intresse för cyklingsfrågan är främst mål- området om ökad fysisk aktivitet. Även andra målområden påver- kar dock transportområdet. Som exempel kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, ekonomisk och social trygghet, trygga och goda uppväxtvillkor, ökad hälsa i arbetslivet samt sunda och säkra miljöer och produkter.

4.3Infrastrukturpropositionen

4.3.1Allmänt

I propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, den så kallade infrastrukturpropositionen, (prop. 2008/09:35) som lades fram hösten 2008 redovisar regeringen för- slag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 2010–2021. I propositionen finns förslag till ekonomiska ramar, ansvarsfördelning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer efter riksdagens beslut.

Enligt regeringens uppfattning ska de åtgärder prioriteras som är samhällsekonomiskt effektiva, bidrar till ett klimateffektivt och konkurrenskraftigt transportsystem för tillväxt och utveckling samt till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Vidare ska volymen åtgärder i den långsiktiga planeringen öka. Enligt regeringen ska ett väl fungerande transportsystem på ett effektivt, säkert och miljö- mässigt hållbart sätt utnyttja alla trafikslag, både var för sig och i kombination.

Regeringen har i propositionen framfört att utgångspunkterna för transportsystemet är följande.

1.Transportsystemet ska bidra till övergripande mål, dvs. att bryta utanförskapet genom fler jobb i fler och växande företag.

119

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

2.Transportsystemet ska vara uppbyggt av hållbara och konkur- renskraftiga transporter.

3.Transportsystemet ska utvecklas på ett sätt som har sin utgångs- punkt i resenärers, företags och samhällets behov, som samtidigt är förenligt med klimat- och miljökvalitetsmål. Transportsystemet ska präglas av en helhetssyn och ha en trafikslagsövergripande ansats. Jämställdhetsperspektivet bör bli tydligare och få genom- slag.

4.Planeringsarbetets upplägg bör präglas av lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet. En tyd- lighet i ansvarsfördelningen mellan lokal, regional och nationell nivå bör eftersträvas.

Transportsystemet ska enligt propositionen lösa transportbehov och bidra till samhällsutvecklingen. Transportsystemet ska under- lätta vardagen för människor och företag genom att erbjuda effek- tiva och klimatsäkra resor och transporter.

Många resor och transporter omfattar flera transportmedel. Till exempel kan en pendlingsresa starta med en cykeltur till hållplatsen, fortsätta med buss till stationen, en tågresa till en annan ort och sedan en promenad till arbetsplatsen. Enligt regeringen ska därför synsättet att hela resan ska fungera prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. I detta hänseende är ett trafikslagsövergrip- ande synsätt och utvecklad samordning av transportsystemet viktiga.

En ny infrastrukturproposition kommer att presenteras under hösten 2012.

4.3.2Cykling

I propositionen finns ett avsnitt om åtgärder för ökad cykling. In- ledningsvis framhålls av regeringen att flera samhällsmål tillgodoses genom ett ökat resande med cykel, såsom minskad negativ miljö- påverkan, minskad trängsel och positiva effekter på folkhälsan och möjligheter till ett utvecklat näringsliv genom turistcykling.

Vidare konstaterar regeringen att cyklingens andel av det totala trafikarbetet har minskat, trots riksdagens uttalade mål om en ökad andel. Det framhölls mot denna bakgrund att det behövs insatser på flera områden och ett väl fungerande samarbete på nationell, regional och lokal nivå. Regeringen uppgav vidare att avsikten var

120

SOU 2012:70

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

att överväga insatser för ökad cykling i den kommande åtgärdspla- neringen.

4.4Transportinfrastrukturplaneringen

4.4.1Den nationella planen för transportinfrastrukturen 2010–2021

Arbetet med att ta fram den nationella planen för transportinfra- strukturen 2010–2021 påbörjades 2006. Regeringen gav det året de dåvarande trafikverken i uppdrag att ta fram inriktningsunderlag i samverkan med landets regioner. Inriktningsunderlaget låg senare till grund för infrastrukturpropositionen (prop. 2008/09:35). Trafik- verken fick därefter i början av 2008 i uppdrag att inleda för- beredelsearbetet för åtgärdsplaneringen. Även länsstyrelserna i fem län fick i uppdrag att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplane- ringen. Övriga regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan erbjöds att påbörja samma arbete. Trafikverken fick därutöver i upp- drag att ta fram en gemensam metod för att genomföra strategiska miljöbedömningar. Orsaken till att länsstyrelserna och Trafikverken fick uppdrag av regeringen, men att övriga regionala självstyrelse- organ eller samverkansorgan erbjöds att delta i arbetet hade sin grund i att regeringen inte kan ge uppdrag till kommuner och regionala organ då dessa är självständiga och självstyrande. Upp- draget avseende att inleda förberedelsearbetet redovisades för rege- ringen i september 2008 genom en presentation dels av system- analyser, dels av metodbeskrivningen för miljöbedömning. Efter det att riksdagen fattat beslut om infrastrukturpropositionen be- slutade regeringen i december 2008 att ge trafikverken och länen i uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen. Trafikverken skulle ta fram ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021. Parallellt med detta uppdrag beslutade regeringen att de planerings- ansvariga organisationerna i vart och ett av landets län skulle ta fram en trafikslagsövergripande länsplan för regional transportinfrastruktur för motsvarande tidsperiod. Planen överlämnades till regeringen i augusti 2009 och gick tillsammans med miljökonsekvensbeskriv- ningen ut på remiss. I november samma år kom remissvaren in och samtidigt redovisade länen sina förslag. Trafikverken hade också fått i uppdrag att kommentera de prioriteringar länen valt att göra.

121

Cykling, transportpolitiken och transportinfrastrukturplaneringen m.m.

SOU 2012:70

Trafikverken skulle kommentera prioriteringarna ur ett nationellt perspektiv. Samtidigt med att trafikverken lämnade in dessa kom- mentarer gav trafikverken också in en samlad effektbedömning av planförslagen till regeringen liksom en remissammanställning av miljökonsekvensbeskrivningen. Det var första gången som det gjordes en miljöbedömning enligt miljöbalkens regler under själva åtgärds- planeringen. I mars 2010 fastställde regeringen delar av förslaget till nationell plan inklusive ramarna för respektive länsplan. I samband med detta fick Trafikverket i uppdrag att planera in namngivna investeringar i tid under den period planen avsåg och föreslå hur medlen skulle fördelas mellan övriga åtgärder. De namngivna inve- steringarna redovisades av Trafikverket i en delrapport i juni 2010 och förslaget till fördelning av medel för övriga åtgärder redovisades i oktober 2010.

Det var första gången som en gemensam långsiktig plan för alla trafikslag togs fram. Tidigare togs planer fram för trafikslagen var för sig. Planeringsarbetets upplägg präglades också i större utsträckning än tidigare av lokalt och regionalt inflytande och ansvarstagande över transportsystemet.

I planen finns åtgärder som syftar till att förbättra förutsätt- ningarna både för att välja kollektivtrafik, gång och cykling. Det är Trafikverket som har ansvaret för att planen förverkligas.

4.4.2Länsplanerna för perioden 2010–2021

Länen fick, som framgår ovan, parallellt med trafikverken i uppdrag av regeringen att inleda planeringsarbetet för perioden 2010–2021 och i november 2009 överlämnade länen sina förslag till trafikslags- övergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur till rege- ringen. I de trafikslagsövergripande länsplanerna ingår också att upprätta förslag till åtgärder för ökad cykling.

Länens förslag till planer samt remissyttranden över den natio- nella planen med tillhörande miljökonsekvensbeskrivningar m.m. bildade underlag för regeringens beslut om vad den nationella planen skulle innehålla och gav också underlag till beslut om den ekono- miska ram som skulle gälla för vart och ett av länen. Därefter fast- ställde länen sin respektive plan. Det är alltså inte regeringen som fattar beslut om vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna.

122

5 Aktörer

5.1Inledning

Inom det svenska transportområdet finns ett antal verksamma myn- digheter med olika ansvarsområden. Av intresse här är främst Trafik- verket, Transportstyrelsen och Trafikanalys samt Statens väg- och trafikforskningsinstitut (VTI). Det är dock inte bara myndigheter med ett uttryckligt uppdrag inom transportområdet som arbetar med frågor som berör cykling, utan även ett antal myndigheter med andra verksamhetsområden arbetar med sådana frågor. Som exem- pel kan nämnas Boverket, Tillväxtverket, Naturvårdsverket, Statens folkhälsoinstitut (FHI) samt Rikspolisstyrelsen (RPS) och Polisen. Av intresse i sammanhanget är även kommuner och landsting och deras politiska organisation och ideella förening Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL) som både självständigt och i samver- kan med en del av de tidigare nämnda myndigheterna bedriver ett arbete som påverkar cyklingsfrågan. Det finns också ett antal ideella organisationer som på olika sätt driver frågor om cykling.

5.2Svenska myndigheter

5.2.1Trafikverket

Allmänt

Trafikverket har sitt huvudkontor i Borlänge och började sin verk- samhet den 1 april 2010. Tillsammans med Trafikanalys ersatte myndigheten tidigare Banverket och Vägverket samt vissa verksam- heter vid Statens Institut för kommunikationsanalys (SIKA), Sjö- fartsverket och Transportstyrelsen. Från och med den 1 januari 2011 har Trafikverket även tagit över Rikstrafikens och Rederinämndens uppgifter. Myndigheten är uppdelad i regioner med kontor i

125

Aktörer

SOU 2012:70

Eskilstuna, Gävle, Göteborg, Kristianstad, Luleå och Stockholm. Regionkontoren är väghållare och väghållningsmyndighet inom re- spektive region.

Uppdraget

Det grundläggande uppdraget för Trafikverket är att ur ett sam- hällsbyggnadsperspektiv skapa förutsättningar för att uppnå funk- tionalitet, effektivitet och hållbarhet i det samlade transportsystemet, 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket. Myndigheten ska vidare med utgångspunkt i ett trafikslagsöver- gripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplane- ringen för alla trafikslag, det vill säga vägtrafik, järnvägstrafik, sjö- fart och luftfart, samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket har alltså också hand om väghållningen för statens räkning genom sina regioner som är väghållningsmyndig- heter. Slutligen ska Trafikverket verka för att de transportpolitiska målen uppnås.

Trafikverket har därutöver ett antal mer specifika uppgifter, var- av bl.a. kan nämnas att myndigheten ska svara för frågor om väg- anordningars tekniska utförande, inhämta och sprida kunskap och information om tillgänglighet, framkomlighet, miljö, hälsa och säker- het inom sitt ansvarsområde, utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, ta fram trafikprognoser, genomföra djupstudier av samtliga vägtrafik- olyckor som har medfört att någon har avlidit, beställa, dokumentera och sprida sådan forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverk- samhet inom transportområdet som motiveras av Trafikverkets upp- gifter, ha väl fungerande rutiner, arbetssätt och samverkansformer som tillvaratar och möjliggör nationellt, regionalt och lokalt in- flytande, verka för kollektivtrafikens utveckling och medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet, 2 § instruktionen.

Myndigheten ska också samverka med andra aktörer och vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. De åtgärder som vidtas ska på ett effektivt sätt bidra till måluppfyllelsen. Trafik- verket ska årligen till regeringen redovisa de åtgärder som vidtagits samt deras kostnader och effekter, 3 § instruktionen.

Trafikverket ska vidare årligen bl.a. redovisa genomförda åtgär- der till regeringen i den nationella planen för transportinfrastruktur samt i länsplaner för regional transportinfrastruktur i de delar verket

126

SOU 2012:70

Aktörer

ansvarar för genomförandet, årligen bistå Trafikanalys i dess upp- gift att till regeringen redovisa en uppföljning av de transport- politiska målen samt bistå Trafikanalys när det gäller användningen av databaser och analysverktyg, 4 § instruktionen.

Slutligen ska Trafikverket bidra med underlag till planerings- ansvariga myndigheter och organ i arbetet med länsplaner för regio- nal transportinfrastruktur, 8 § instruktionen.

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Trafikverkets uppdrag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens upp- drag eftersom Trafikverket har ett ansvar för det samlade transport- systemet och för vägtrafiken liksom ett ansvar att verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Däremot sägs inte uttryckligen i Trafikverkets instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyk- lingsområdet.

Trafikverket bedriver också ett arbete för att göra det möjligt för fler att välja cykeln i stället för bilen vid kortare resor, framför allt på vägen till och från arbete och skola. Målet är att andelen cykelresor av det totala antalet kortväga resor ska öka. I syfte att nå målet samarbetar myndigheten med kommuner, regioner och andra aktörer om åtgärder som leder till ökad och säker cykeltrafik. Trafik- verket tar också fram förslag till en nationell plan för transport- systemet som sedan beslutas av regeringen. Planen behandlar även åtgärder för cykling vad avser det nationella vägnätet.

Inom Trafikverket bedrivs ett arbete med att konkretisera till- gänglighetsmålet inom transportpolitiken. Det har från verkets sida i detta sammanhang föreslagits att andelen gång- och cykelresor år 2021 ska uppgå till 40 procent av det totala antalet korta resor. Med korta resor avses i sammanhanget en resa som är maximalt fem kilometer.

I samarbete med SKL har Trafikverket tagit fram en handbok för gång-, cykel- och mopedtrafik. Handboken tar upp utformning, drift och underhåll med gång- cykel- och mopedtrafik (GCM- trafik) i fokus. Boken är tänkt att vara ett stöd vid planering, projek- tering samt drift och underhåll av GCM-infrastruktur och att fungera som en inspiration till att skapa en infrastruktur som gör det attraktivt att bl.a. gå och cykla.

127

Aktörer

SOU 2012:70

Trafikverket arbetar också för att förbättra möjligheten att kom- binera cykel- och tågresor. Det ingår i Trafikverkets ansvar att verka för att hela resan fungerar.

Banverket genomförde två regeringsuppdrag med syfte att visa hur förutsättningarna för ett kombinerat resande kan förbättras, både genom bättre cykelparkering vid stationerna och genom åt- gärder för att kunna transportera cykeln på tåg. 2010 publicerade Banverket en rapport angående varför tågresenärer tar med sig cykeln på tåget. Studien omfattade tågresenärernas inställning till cykel- transport, ombordpersonalens erfarenheter av cykeltransport och internationella koncept för cykeltransporttjänster på tåg. Trafik- verket har sedan myndigheten tog över Banverkets uppgifter låtit följa upp dessa uppdrag och vilka möjligheter som finns att ta med cykeln på tåg, och tagit fram en karta som visar var det är möjligt. Vidare har myndigheten under 2010 inom projektet Den Goda Staden tagit fram två rapporter om cykelparkering vid resecentrum. Den ena handlar om utformning av cykelparkeringar vid resecentrum och den andra innehåller erfarenheter från byggandet av Uppsala rese- centrum vad gäller cykelparkering.

På uppdrag av Trafikverket har en studie genomförts om sam- arbetet mellan cykelorganisationer och myndigheter i Storbritannien, Norge, Tyskland, Danmark och Nederländerna med några reflek- tioner för svensk del. Här finns exempel på hur cykelorganisationer och myndigheter kan samverka för ökad cykling.

Trafikverket, har också tagit fram ett antal andra rapporter och broschyrer om cykling.

2011 bedrev Trafikverket på regeringens uppdrag ett arbete, i samarbete med Transportstyrelsen och i samråd med SKL och andra berörda myndigheter och organisationer, för att ta fram en ny strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling. Arbetet byggde på en tidigare framtagen cykelstrategi från år 2000, Den nationella strategin för ökad och säker cykeltrafik, och på en upp- följande redovisning till regeringen år 2007 beträffande vad som kan göras för att öka cykeltrafikens andel av antalet resor. Arbetet slutredovisades i december 2011 till den del det avsåg strategin, men arbetet fortsätter genom att utveckla, förankra och genomföra handlingsplanen som är att se som ett levande dokument som för- ändras och uppdateras över tiden. Handlingsplanen syftar till att precisera, prioritera och ange tidsramar för de olika aktiviteter som kan öka cyklingen och göra den säkrare.

128

SOU 2012:70

Aktörer

Inom Trafikverket pågår även andra arbeten avseende cykling. Bland annat arbetar verket med att ta fram ett system för klassi- ficering, kvalitet och vägvisning av rekreations- och turistcykel- leder. En försöksverksamhet kommer att inledas. Vidare pågår diskussioner med SKL om att fortsätta arbetet till den del det avser vägvisning, men då med inriktning på pendlingscykling. Redan nu pågår ett arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av statliga cykelvägar. Standarden avser separerade cykelvägar för främst pendlingscykling. I arbetet ingår även att under- söka vilken standard som kan vara kostnadsmässigt motiverad.

Myndigheten bedriver också olika forskningsprojekt. Det har på senare tid kunnat anas en trend där forskningen alltmer inriktas direkt eller indirekt på frågor kopplade till cykling.

På Trafikverkets initiativ har tillsatts ett nationellt planeringsråd för cykelfrågor. Rådet består av företrädare för en rad myndigheter med ansvar för frågor som rör cykelinfrastruktur och cykeltrafik. Även intresse- och branschorganisationer för cykel är företrädda i rådet.

Slutligen ger Trafikverket ekonomiskt stöd till ideella organisa- tioner för både verksamhet och specifika cykelprojekt.

5.2.2Transportstyrelsen

Allmänt

Transportstyrelsens verksamhet startade den 1 januari 2009. Myndig- heten bildades genom en sammanslagning av flera myndigheter till en. De myndigheter som slogs samman var Järnvägsstyrelsen, Luft- fartsstyrelsen, Sjöfartsinspektionen, Vägtrafikinspektionen och delar av Länsstyrelsen och Vägverket.

Transportstyrelsen finns på 15 orter i landet. Större delen av verksamheten finns i Norrköping, Borlänge och Örebro. Huvud- kontoret ligger i Norrköping.

Uppdraget

Transportstyrelsen arbetar med järnvägs-, luftfarts-, sjöfarts-, väg- trafik-, körkorts- och yrkestrafikfrågor. Vidare utformar myndig- heten regler och kontrollerar hur de efterlevs, ger tillstånd (körkort och certifikat), registrerar ägarbyten och sköter trängselskatt och

129

Aktörer

SOU 2012:70

fordonsskatt. Huvuduppgiften för Transportstyrelsen är att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transport- området. Myndigheten ska också, enligt 1 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, verka för att de transport- politiska målen uppnås. Verksamheten ska enligt samma paragraf särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem.

Myndigheten ska också utöva tillsyn inom bl.a. vägtransport- systemet, 2 § instruktionen. Transportstyrelsen har ett särskilt ansvar för frågor om bl.a. krav på infrastruktur och fordon, krav på infrastrukturförvaltare, trafikorganisatörer och trafikföretag, trafik- regler, nyttjande av infrastruktur, anläggningar och service, och vill- kor för resenärer, 3 § instruktionen. Enligt andra stycket samma paragraf är det Transportstyrelsens uppgift att, ur ett trafikslags- övergripande perspektiv, inom sitt ansvarsområde ansvara för sam- ordningen av de statliga myndigheternas trafiksäkerhetsarbete.

Transportstyrelsen ska årligen redovisa myndighetens åtgärder för att bidra till ett klimateffektivt transportsystem, och årligen bistå Trafikanalys i dess uppdrag att till regeringen redovisa en uppfölj- ning av de transportpolitiska målen, 11 § instruktionen. Transport- styrelsen genomför också analyser av vägtrafiken och tillhandahåller information om personskador och olyckor i vägtransportsystemet, bl.a. genom skade- och olycksdataverksamheten som förvaltar och utvecklar informationssystemet Swedish Traffic Accident Data Aquisition (STRADA).

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Transportstyrelsens upp- drag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens uppdrag eftersom Transportstyrelsens mer allmänna uppdrag får anses omfatta frågan. Däremot sägs inte uttryckligen i Transport- styrelsens instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklings- området.

Myndigheten har också på regeringens uppdrag i samarbete med Trafikverket och i samråd med SKL och andra berörda myndig- heter och organisationer utarbetat en strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling under år 2011, vilken redovisades till rege- ringen i slutet av det året.

130

SOU 2012:70

Aktörer

5.2.3Trafikanalys

Allmänt

Trafikanalys bildades den 1 april 2010. Myndigheten har sitt huvud- kontor i Stockholm samt ett kontor i Östersund. Trafikanalys har tre avdelningar: analys och granskning, utvärdering, nulägesanalys och statistik samt verksamhetsstöd.

Trafikanalys huvuduppdrag är att stödja regeringen och Rege- ringskansliet med problemlösning och i styrningen, granskningen och uppföljningen av bland annat Trafikverkets och Transport- styrelsens verksamheter.

Avdelningen för analys och granskning genomför bl.a. gransk- ning och kvalitetskontroll av beslutsunderlag inom det transport- politiska området. Avdelningen står också för förhandsbedömningar av effekter av olika insatser eller förslag till åtgärder inom hela transportsystemet. Här ligger också huvudansvaret för myndig- hetens omvärldsanalys.

En viktig del av Trafikanalys verksamhet utgörs av nuläges- beskrivningar inom transportområdet. Grunden i nulägesbeskriv- ningarna består bland annat av statistikuppgifter. Avdelningen för utvärdering, nulägesbeskrivning och statistik ansvarar för myndig- hetens effektutvärderingar samt för vissa uppföljningar, bl.a. upp- följning av de transportpolitiska målen, och har ett övergripande ansvar för myndighetens kvalitets- och metodarbete. Avdelningen ska även ansvara för att trafikslagsövergripande utvärderingsmetoder utvecklas.

Uppdraget

Trafikanalys huvuduppgift är att med utgångspunkt i de transport- politiska målen utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet. Myn- digheten ska också ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet, 1 § i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. Myndigheten ska bl.a. svara för resvane- undersökningar, 2 § instruktionen, och senast den 15 april varje år till regeringen redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen, 3 § instruktionen. Vidare ska Trafikanalys utveckla trafikslags- övergripande utvärderingsmetoder, 4 § instruktionen. Inom sitt

131

Aktörer

SOU 2012:70

verksamhetsområde får Trafikanalys bedriva egen forskning utifrån statistiskt material, 7 § instruktionen.

Cykling

Trafikanalys har under den tid myndigheten existerat tagit fram såväl statistiskt som geografiskt material inom cyklingsområdet, men också ett antal rapporter och analyser. Myndigheten tog i sam- band med sitt bildande även över visst material från SIKA.

5.2.4Boverket

Allmänt

Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelse samt för boendefrågor. Verket svarar också för den centrala administrationen av statligt stöd inom sitt verksamhetsområde, 1 § förordningen (2009:1482) med instruktion för Boverket.

Boverket består av tre avdelningar: verksamhetsavdelningen, utvecklingsavdelningen och administrativa avdelningen. Verksamhets- avdelningen arbetar med frågor som byggd miljö, hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering samt byggande och för- valtning av bebyggelse och boende. Grunden för myndighetens arbete är bl.a. plan- och bygglagen (2010:900) och delar av miljö- balken (1998:808).

Uppdraget

I frågor inom sitt verksamhetsområde ska Boverket verka för ökad kunskap hos kommuner, statliga myndigheter och andra berörda. Vidare ska myndigheten verka för en hållbar utveckling med ut- gångspunkt i den sociala, ekologiska och ekonomiska dimensionen och för en god arkitektur och en ändamålsenlig utformning av den bebyggda miljön i samhällsplanering och byggande samt samord- ning av de statliga myndigheternas arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av vissa bestämmelser i plan- och bygglagen och miljöbalken, 2 § instruktionen.

132

SOU 2012:70

Aktörer

Boverket ska bl.a. särskilt bygga upp och sprida kunskap om sektorns miljöpåverkan och utveckling. Myndigheten ska även ak- tivt ge råd och stöd till myndigheter, allmänheten och andra be- rörda samt utöva tillsyn, ge tillsynsvägledning och ha uppsikt i en- lighet med lagar och förordningar. Myndigheten ska vidare följa och analysera tillämpningen av plan- och byggnadslagstiftningen, utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna samt följa och analysera tillämpningen av dessa. Slutligen ska Boverket följa ut- vecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid be- hov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås. Allt detta anges i 3 § i verkets instruktion.

Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för bl.a. handikapp- frågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myn- digheten ska inom ramen för ansvaret vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter, 4 § instruktionen.

Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riks- dagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling samt samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Boverket ska i fråga om miljöarbetet rapportera till och samråda med Naturvårdsverket, 5 § instruktionen.

Cykling

Som framgår ovan av beskrivningen av Boverkets uppdrag får frågan om cykling sägas falla inom ramen för myndighetens uppdrag efter- som Boverkets mer övergripande ansvar får anses innefatta frågan. Däremot sägs inte uttryckligen i Boverkets instruktion att myndig- heten har ett ansvar inom cyklingsområdet.

Myndigheten har också tagit fram eller medverkat i att ta fram ett antal publikationer som berör cyklingsfrågan, som exempel kan nämnas Stadsplanera i stället för att trafikplanera och bebyggelse- planera och Trafik för en attraktiv stad (TRAST). Den förstnämnda är en bok som behandlar planering av staden och dess trafik, medan den sistnämnda är en vägledning för planerare och beslutsfattare för trafikfrågor i stadsmiljö.

2009 hade Boverket vidare ett uppdrag från regeringen att ta fram en vägledning för hur cykelparkering skulle tas om hand i den

133

Aktörer

SOU 2012:70

fysiska planeringen i syfte att öka cyklingen, men också cykling i kombination med kollektivt transportmedel.

Slutligen fick Boverket 2011 ett regeringsuppdrag att ansvara för ett samverkansprojekt med uppdrag att samordna och utveckla arbetet kring samhällsplanering och bebyggelseutveckling för en miljö som möjliggör och stimulerar till fysisk aktivitet i vardagen, bl.a. avseende trygga och attraktiva cykelvägar. I uppdraget ingår att sprida kunskap och goda exempel om hur planeringen av den fysiska miljön kan bidra till fysisk aktivitet och hälsosamma val. Uppdraget utförs i samverkan med FHI, länsstyrelserna, SKL och andra berörda aktörer. En delredovisning lämnades till Regerings- kansliet i slutet av 2011 och uppdraget ska slutredovisas i slutet av 2012.

5.2.5Tillväxtverket

Allmänt

Tillväxtverket arbetar för fler och växande företag samt ett hållbart och konkurrenskraftigt näringsliv i alla delar av landet. Tillväxt- verket har elva kontor på nio orter. Åtta av dessa är programkontor, som ansvarar för myndighetens uppdrag kopplat till de regionala strukturfondsprogrammen. Huvudkontoret ligger i Stockholm.

Uppdraget

Tillväxtverket har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag, samt utvecklingskraft i alla delar av landet, med stärkt nationell, regional och lokal konkurrenskraft, enligt 1 § förord- ningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

Myndigheten ska verka för att fler och växande företag utveck- las i alla delar av landet samt för att den utvecklingskraft och till- växtpotential som finns i gles- och landsbygder, små och medel- stora städer samt storstadsområden nyttjas och vidareutvecklas. Vidare ska Tillväxtverket verka för hållbara lösningar som ur ett miljö- och klimatperspektiv stöder utvecklingen av ett konkurrens- kraftigt näringsliv och främjar tillgängligheten till kommersiell och offentlig service för företag och medborgare i serviceglesa områden, 2 § instruktionen.

134

SOU 2012:70

Aktörer

Cykling

Tillväxtverket har inte ett uttryckligt uppdrag beträffande cykling, men deltar inom ramen för sitt allmänna uppdrag i arbeten för att skapa bättre förutsättningar för ökad cykling och cykelturism. Att utveckla cykelturismen anses enligt myndigheten ge goda förut- sättningar för en hållbar lokal näringslivsutveckling, för en bättre folkhälsa och för att minska koldioxidutsläppen. Arbetet är främst inriktat på att utveckla kunskapen om detta hos företag, myndig- heter och främjandeaktörer. För att uppnå detta har Tillväxtverket därför sedan 2003 arrangerat, men också deltagit i, ett antal semi- narier samt tagit fram rapporter som belyser cykling och cykel- turism ur olika aspekter. Vidare stödjer myndigheten vissa pågå- ende infrastrukturprojekt för cykling.

Myndigheten har också haft ett regeringsuppdrag att titta på förutsättningarna för cykelturism, vilket resulterade i en rapport om förutsättningarna för cykelturism i Sverige och som redovisades 2007.

5.2.6Naturvårdsverket

Allmänt

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet. Natur- vårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådriv- ande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken, 1 § för- ordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket. Natur- vårdsverket ska främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. De generationsmål och de miljö- kvalitetsmål som riksdagen fastställt ska vara vägledande i arbetet.

Uppdraget

Naturvårdsverket är den myndighet i Sverige som ska ha överblick över hur miljön mår och hur miljöarbetet går. Myndigheten ska också samordna, följa upp och utvärdera arbetet med Sveriges miljömål. I det arbetet samverkar många myndigheter.

Uppdraget är att ta fram kunskap och underlag som används för att utveckla myndighetens eget och andras miljöarbete. Vidare ska Naturvårdsverket bidra till att utveckla miljöpolitiken genom att ge

135

Aktörer

SOU 2012:70

regeringen bra beslutsunderlag och genom att skapa drivkraft i arbetet inom EU och internationellt. Myndigheten ska också genom- föra miljöpolitiken i samverkan genom att agera så att miljöbalken följs och miljömålen uppnås.

Cykling

Naturvårdsverket har ingen särskild policy för cykling. Däremot innebär Naturvårdsverkets uppgift att samordna förslag på åtgärder för att utveckla effektivare transporter i Sverige och att ta fram förslag till åtgärder och nya styrmedel för att minska transport- sektorns miljöpåverkan, att myndigheten bl.a. arbetar med åtgärder för ökad cykling som både ur ett folkhälsoperspektiv och ur ett miljöperspektiv bidrar till en sådan utveckling. Myndigheten har också tagit fram en rapport Den samhällsekonomiska nyttan av cykel- trafikåtgärder – Förbättrat beslutsunderlag (Rapport 5456, april 2005) och i den rapporten fokuserar Naturvårdsverket på cykling.

5.2.7Statens folkhälsoinstitut

Allmänt

Målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga förutsätt- ningar för god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Det kan spänna över områden som delaktighet och inflytande i samhället, barns och ungas uppväxtvillkor, miljöer och fysisk aktivitet. Huvud- uppgiften för Statens folkhälsoinstitut, FHI, är att ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet, vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området samt att ansvara för övergripande tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Målet för de sam- lade insatserna är att samhället utformas så att det ger förutsätt- ningar för en ökad fysisk aktivitet för hela befolkningen. Myndig- heten är lokaliserad till Östersund.

136

SOU 2012:70

Aktörer

Uppdraget

FHI:s verksamhet styrs vad gäller uppgifter, inriktning och mål och ekonomiska ramar av förordningen (2009:267) med instruk- tion för Statens folkhälsoinstitut. FHI har till uppgift att främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador, 1 § instruktionen.

Cykling

Eftersom FHI har ett ansvar för hälsofrågor har myndigheten i olika sammanhang kommit att publicera rapporter och föreslå åtgärder som får återverkningar på cyklingsfrågor. FHI har bland annat tittat på vilken betydelse bebyggelsens utformning har för vardagsmotionen, vikten av att barn själva kan ta sig till skolan och den allmänna betydelsen av fysisk aktivitet. Cykling och cyklings- främjande åtgärder har i dessa sammanhang betonats av FHI. Som exempel kan nämnas rapporten Aktiv transport – på väg mot bättre förutsättningar för gång- och cykeltrafik som gavs ut år 2008. FHI deltar också i det projekt som leds av Boverket sedan 2011 och som handlar om hur den fysiska aktiviteten kan öka.

5.2.8Rikspolisstyrelsen och Polisen

Allmänt

Rikspolisstyrelsen (RPS) är en central förvaltnings- och tillsyns- myndighet för Polisen, 1 § förordningen (1989:773) med instruk- tion för Rikspolisstyrelsen. Ytterst ansvarig för verksamheten är rikspolischefen som utses av regeringen. RPS är dels ett förvalt- ningsorgan åt regeringen, dels ett serviceorgan åt polisorganisa- tionen. Förutom RPS finns 21 polismyndigheter (Polisen) samt Statens kriminaltekniska laboratorium.

Uppdraget

RPS huvuduppgift är att utöva tillsyn över Polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering, 1 § instruktionen och 7 § första stycket polislagen (1984:387). En viktig verksamhet för RPS är att ansvara för teknik och metodutveckling inom Polisen.

137

Aktörer

SOU 2012:70

Polisens uppdrag beskrivs i polislagen. Av lagen framgår bland annat att polisen ska förebygga brott, övervaka den allmänna ord- ningen och säkerheten, bedriva spaning och göra brottsutredningar. Genom brottsförebyggande arbete ska polisen medverka till att färre brott begås. Fler brott ska också klaras upp.

Cykling

Cyklingsfrågan faller inom polisens arbete för att öka trafiksäker- heten samt övervakning och utredning av brott i trafiken. Alla poliser i yttre tjänst har att upprätthålla ordning och säkerhet på vägarna.

Enligt Polisens trafiksäkerhetsstrategi och arbete mot kriminella på vägnätet, 2012-05-14, är trafiksäkerhetsarbetet en uppgift för alla poliser och ska präglas av en helhetssyn där såväl stora som små regelbrott i trafiken beaktas. Utgångspunkten är att ett trafiksäker- hetsarbete av denna karaktär kommer att resultera i större regel- efterlevnad och en minskad trafikrelaterad brottslighet och leda till en ökad trygghet för den enskilde. Ett prioriterat område i polisens trafiksäkerhetsarbete är oskyddade trafikanter. I sammanhanget avses förare av motorcykel, moped och cykel. Orsaken till priori- teringen är den högre risk som dessa löper att döda eller skadas i trafiken jämfört med andra trafikanter. Polisen avser att på olika sätt övervaka hjälmanvändning, cykelljusanvändning, rödljuskör- ning och användandet av rätt vägbana i områden och på platser där oskyddade trafikanter vistas för att öka säkerheten för dem. Polisens uppfattning är att ökad regelefterlevnad bland cyklister kan bidra till att dessa löper mindre risk att dödas eller skadas i trafiken. Polisen tror också att verksamheten kan verka förebyggande efter- som det många gånger är unga personer som rör sig som oskyddade trafikanter i trafiken.

Polisen medverkar även i viss mån i trafikundervisningen i skolan, men detta är i dag i huvudsak skolans ansvar.

I vissa kommuner samverkar polisen med kommunen i frågor som rör cyklisters situation i trafiken. Genom samverkan kan risk- faktorer för denna trafikantgrupp kartläggas, analyseras och åtgär- das, t.ex. farliga korsningar. I andra kommuner finns särskilda cykel- poliser (Göteborg) som särskilt arbetar med att övervaka cyklisters beteende i trafiken.

138

SOU 2012:70

Aktörer

5.2.9Statens väg- och trafikforskningsinstitut

Allmänt

Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) är ett obero- ende forskningsinstitut inom transportsektorn. VTI utför tillämpad forsknings- och utvecklingsverksamhet som rör samtliga transport- slag. VTI verkar bl.a. inom områdena säkerhet, ekonomi, miljö, trafik- och transportanalys, kollektivtrafik, beteende och samspel mellan människa, fordon och transportsystem samt inom vägkonstruktion samt drift och underhåll.

Det bör nämnas att forskning inom trafikområdet och cyklings- området inte bara bedrivs av VTI utan även vid landets universitet och högskolor eller av privata aktörer. VTI samverkar också med vissa högskolor och universitet.

Uppgift

Huvuduppgiften är att bedriva forskning och utveckling som avser infrastruktur, trafik och transporter. Institutet ska verka för att de transportpolitiska målen nås och för att kunskapen om transport- sektorn kontinuerligt förbättras, 1 § förordningen (2007:964) med instruktion för Statens väg- och transportforskningsinstitut. VTI undersöker bl.a. vad som styr folks resvanor, åtgärder för att öka cykeltrafiken och effekterna av olika åtgärder.

Cykling

Cyklingsfrågor aktualiseras på olika sätt i institutets arbete.

VTI bedriver socialpsykologisk forskning inom området håll- bart resande. I denna forskning studerar man olika trafikantgrup- pers beteende, attityder och normer. Nyare forskning fokuserar på modeller för att förutsäga valet av transportsätt och hur olika kam- panjer kan främja användningen av mer hållbara transporter. Insti- tutet bedriver även forskning inom området trafiksäkerhet på lokal och kommunal nivå, effekter av nya trafikregler, väg- och gatu- utformning samt analys av olycksdata för cyklister. VTI har också utvärderat effekter av olika åtgärder med syftet att öka använd- ningen av cykelhjälm, såväl lagstiftning som icke obligatoriska åtgär- der. Institutet har även utvecklat en metod för skattning av trafik-

139

Aktörer

SOU 2012:70

säkerhetsnivån för cyklister. Metoden har använts bl.a. för att ut- värdera åtgärder i trafiksystemet, såsom utformningen av cykel- överfarter. VTI forskar också i syfte att öka kunskapen om valet av standard samt drift- och underhållsåtgärder på cykelvägar och vilka effekter detta har för cyklisterna bl.a. vad avser framkomlighet, säkerhet och komfort. Slutligen bedrivs ett antal projekt av insti- tutet. Ett av projekten har till syfte att förbättra kunskapen om hur andelen cykelresor i städerna kan öka. Inom ramen för projektet analyserar VTI olika faktorers betydelse för cyklingen i stads- områden ur ett systemperspektiv innefattande både strukturella och ”mjuka” faktorer, dvs. den fysiska strukturen respektive åtgär- der för beteendeförändringar och lokala strategier för planering. Ett annat projekt bedrivs inom trafikanalysområdet. VTI arbetar där med att utvärdera metoder för att mäta cykelflöden på cykel- banor och i blandad trafik. Institutet försöker också analysera olika metoder för att uppskatta andelen resor som görs med cykel av det totala lokala resandet.

5.3Kommuner, landsting, regioner, regionförbund och länsstyrelser

5.3.1Kommuner

Allmänt

I Sverige finns det 290 kommuner. Sveriges kommuner är enligt lag skyldiga att ha vissa verksamheter. Andra verksamheter är frivilliga och beslutas av lokala politiker. Kommunallagen (1991:900) styr kommunernas verksamhet och ger stort utrymme för kommunalt självstyre, en bärande princip i det svenska samhället. Självstyrelsen innebär att beslut ska fattas nära dem som berörs, och anpassas efter deras villkor. Kommunfullmäktige är det högsta beslutande organet i en kommun.

Uppdraget

Kommunerna styrs av politiker som valts direkt av medborgarna. Kommunerna sköter de lokala uppgifterna och är skyldiga att er- bjuda bland annat skola, omsorg om barn, äldre och funktions-

140

SOU 2012:70

Aktörer

hindrade, vatten och avlopp, stadsplanering, hälso- och miljöskydd, bostadsförsörjning, vinterväghållning m.m.

Cykling

Kommunerna ansvarar för kommunala cyklingsfrågor. Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, reglerar kommunernas översiktsplaner och alla kommuner ska ha en översiktsplan. I översiktsplanen redo- visas kommunens mål för framtida mark- och vattenanvändning, vilket reglerar förutsättningarna för arbetet med de olika trafik- slagen. I trafikstrategier, som ett flertal kommuner har, ges en sam- lad bild av hur trafikfrågorna ska hanteras. En del kommuner har särskilda planer för cykling och cykelinfrastruktur samt uttryckliga mål för cykel som transportmedel. Kommunerna planerar även för cykelparkering och ansvarar för vinterväghållningen på kommunala cykelbanor.

5.3.2Landsting, regioner, regionförbund och länsstyrelser

Allmänt

Sverige har 20 landsting. Fyra av dem är regioner: Skåne, Halland, Västra Götaland och Gotland. En region är formellt ett landsting, men med ett utvidgat ansvar för regional utveckling. Gotland är en kommun med landstingsuppgifter och regionalt utvecklingsansvar och har rätt att kalla sig region. Landstingen och regionerna an- svarar för uppgifter som är gemensamma för länen och som ofta kräver större ekonomiska resurser. Det finns även ett flertal region- förbund och fyra länsstyrelser (Norrbotten, Västernorrland, Väst- manland och Stockholm) som har det regionala utvecklingsansvaret.

Uppdraget

Landstingen och regionernas uppgift är att sköta hälso- och sjuk- vården och att stärka regionernas tillväxt och utveckling. Obliga- toriska uppgifter är hälso- och sjukvård, tandvård fram till 20 år ålder och kollektivtrafik. Regionerna, regionförbunden och vissa länsstyrelser deltar i planeringen av infrastruktur och tar fram läns- planer. Tillsammans med kommunerna tas underlag fram som pekar

141

Aktörer

SOU 2012:70

ut de satsningar på vägar, järnvägar och annan infrastruktur som är viktiga.

Cykling

Det regionala inflytandet och ansvaret har stor betydelse eftersom det finns många frågor kopplade till infrastruktur som inte var och en av kommunerna ensamt kan lösa. I länsplanerna för regional transportinfrastruktur finns möjlighet till satsningar på cykelåtgär- der avseende nya cykelvägar längs statliga vägar, statsbidrag till kommunala cykelvägar, skyltningsåtgärder och cykelparkeringar. En del regioner har tagit fram särskilda regionala cykelplaner för att underlätta prioriteringar av de medel som finns för cykelåtgärder.

5.4Sveriges Kommuner och Landsting

Allmänt

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är en arbetsgivar- och intresseorganisation. SKL driver medlemmarnas intressen och er- bjuder stöd och service. Medlemmarna är Sveriges 290 kommuner och 20 landsting inklusive regionerna Gotland, Halland, Skåne och Västra Götaland. SKL är en politiskt ledd organisation och högsta beslutande organ är kongressen. Ledamöterna i kongressen utses av politikerna i kommun- och landstings- eller regionfullmäktige. Cirka 230 förtroendevalda har ett uppdrag i förbundet.

Uppdraget

SKL:s uppdrag är att ge kommuner, landsting och regioner bättre förutsättningar för lokalt och regionalt självstyre. SKL driver sina medlemmars intressen och erbjuder sina medlemmar stöd och ser- vice.

142

SOU 2012:70

Aktörer

Cykling

Kommuner, landsting och regioner har många och breda uppdrag avseende trafik och infrastruktur där cykling ingår. SKL har gett ut ett antal cykelhandböcker och manualer och har till exempel varit delaktig i framtagandet av GCM-handboken. SKL deltar även som samverkansparter i ett flertal uppdrag och projekt som berör cyk- ling och arrangerar regelbundet cykelkonferenser. Förbundet har också byggt upp ett nätverk för erfarenhets- och kunskapsutbyte som riktar sig till kommuner och andra intressenter inom cykel- området.

5.5Cykelorganisationer m.fl.

I Sverige finns ett antal organisationer som på olika sätt är verk- samma inom cyklingsområdet. Det rör sig både om ideella organi- sationer och om branschorganisationer. Som exempel på intresse- organisationer kan nämnas Cykelfrämjandet (CF) och Svenska Cykelsällskapet (SCS). Båda verkar för att öka cyklingen. Ytterligare ett exempel är Human Power Vehicle Sweden (Trampkraft) som främst fokuserar på liggcyklar. Svensk Cykling är ett exempel på en branschorganisation som också arbetar för att öka cyklingen. Till och med årsskiftet 2011/2012 fanns även en organisation vid namn Föreningen Bilfria leder, som arbetade med att utveckla och mark- nadsföra bilfria leder för cykling. Föreningen har ersatts av ett nationellt nätverk för cykelturism.

Även utomlands finns cykelorganisationer. Liksom de svenska arbetar de för ökad cykling. Som exempel kan nämnas Dansk Cyklist Forbund (DCF), norska Syklisternas Landforening (SLF), engelska Sustrans och Cyclists’ Touring Club (CTC), tyska Allgemeine Deutscher Fahhrad-Club (ADFC) och nederländska Fietsersbond eller the Dutch Cyclists’ Union.

Av intresse i sammanhanget kan också vara Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens främjande (NTF). NTF är ingen cykelorga- nisation utan en ideell organisation som arbetar för säker trafik.

Det finns slutligen ett antal internationella aktörer inom cyklings- området. Bland annat kan nämnas European Cycling Federation (ECF) som är en så kallad paraplyorganisation för cyklistorgani- sationer i Europa. Föreningen har sitt kontor i Bryssel. Organisa- tionens mål är att stödja cyklingens utveckling i Europa. Ett annat

143

6 Allmänna överväganden

6.1Inledning

Min övergripande uppgift är att se över de regler och i vissa delar de förutsättningar som påverkar cyklingen, i syfte att analysera om dessa behöver förändras för att cyklingen ska öka och bli säkrare. Över- synen omfattar i första hand de bestämmelser som reglerar plane- ring och utformning av trafikmiljön samt trafikreglerna för cykel- trafik. Också de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelparkering och möjligheten att ta med cykel på tåg och buss omfattas av uppdraget. Vidare kan översynen, om det är relevant, även omfatta andra regler och förutsättningar som är viktiga i sam- manhanget. Att åstadkomma ökad tillgänglighet för cyklister är cen- tralt i utredningsuppdraget. Jag ska särskilt uppmärksamma förhåll- anden där tillgängligheten kan komma i konflikt med trafiksäker- heten. Samspelet mellan cyklister och andra medtrafikanter är här av stor betydelse och behöver utvecklas för att förverkliga målet om ökad och säker cykling.

Översynen av de bestämmelser som reglerar planering och utform- ning av trafikmiljön behandlas i huvudsak i kapitel 7, översynen av trafikregler återfinns i huvudsak i kapitel 9. Kapitel 8 inriktas i huvud- sak på de regler och andra förutsättningar som påverkar cykelpar- kering och möjligheten att ta med cykel på tåg och buss. I utred- ningen lyfter jag också behovet av att generellt se cykling som en del i planeringen av kollektivtrafiken och de synergieffekter en sådan samverkan kan ge. Något skäl att låta översynen omfatta också andra regler och förutsättningar har inte framkommit under arbetets gång om jag därvid bortser från att jag i vissa begränsade avseenden gjort bedömningar eller lagt förslag som inte direkt avser reglerna inom de aktuella områdena i sig utan mer är kopplade till hur reg- lerna ska få genomslag och spridning eller hur deras tillämpning kan påverkas.

145

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

I kapitel 1 framgår vilka yttre avgränsningar jag valt att göra i utredningen. Översynen har ytterligare begränsats inom de enskilda huvudområdena på så sätt att samtliga regler och förutsättningar som påverkar cyklingen inte ingått. Genomgången gör alltså i så måtto inte anspråk på att vara fullständig. Det låter sig inte göras eftersom antalet regler och förutsättningar som, direkt eller in- direkt, påverkar cyklingen är mycket stort. Översynen har begrän- sats till att omfatta de regler och förutsättningar beträffande vilka det under arbetets gång påtalats problem och brister eller där jag, utifrån den problembild som målats upp, själv kunnat koppla till en eller flera regler eller förutsättningar som omfattas av mitt uppdrag. Det är alltså ett begränsat antal lagar och andra författningar och bestämmelser som valts ut utifrån dessa kriterier. Det kan i detta sammanhang vara av intresse att betona att den problembild som framträtt varit relativt enhetlig, både över landet och mellan aktörerna, även om det givetvis funnits vissa marginella skillnader, något olika fokus samt skiftande uppfattningar kring problemens vidd. Den största skillnaden har återfunnits i hur och av vem problemen ska lösas.

Viktigt att klargöra är också att de analysbehov som under rub- riken utredningsbehov påtalas i mina direktiv, integrerats inom de olika områden som mitt huvuduppdrag innefattar och alltså inte, med undantag av någon kortare deskriptiv beskrivning, tillägnats egna avsnitt. I stället behandlas frågor om barn och trafikregler, regelkunskap, regelefterlevnad, kunskapsspridning, utbildning och fortbildning, samverkan, avvägningen mellan trafiksäkerhet och till- gänglighet samt frågan om transportpolitikens genomslag fortlöp- ande och parallellt, i mån av relevans, i anslutning till huvudom- rådena för mitt uppdrag.

6.2Olika former av cykling

Att cykla upplevs av de flesta cyklister som mer än bara ett färdsätt. Cyklisten tar sig snabbt fram och känner samtidigt ett välbefin- nande av att vara i rörelse och möjligheten att uppleva omgivningen under färden förhöjer upplevelsen – att cykla är rekreation. I den goda staden ska cykling vara ett självklart färdsätt i alla korta dimen- sioner. Cykling ska också alltid vara möjligt i längre dimensioner. Cyklisten ska kunna uppleva alla typer av landskap – det byggda såväl som natur- och kulturlandskapet. Aktiv transport med cykel

146

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

rymmer stor potential för att öka människors fysiska aktivitet i vardagen och skapar därmed goda förutsättningar för en bättre folkhälsa. Alla typer av cyklister ska ha möjlighet att cykla – arbets- pendlare, barn, ungdomar och äldre.

I mina överväganden och förslag har jag försökt beakta att cyk- ling sker utifrån flera olika syften; som rekreation, till vardags och som turism. Cykling kan också ske i form av idrottsutövning. Detta är dock inte något jag beaktar specifikt eftersom jag valt att av- gränsa detta område från utredningens arbete.

I de flesta fall är min uppfattning att en åtgärd som främjar en typ av cykling också främjar annan cykling samt cyklingen som hel- het. Effekten kan dock variera eftersom olika typer av cykling många gånger sker i skiftande trafikmiljöer. Problembilden ser olika ut i storstäder, stadsmiljö i allmänhet, förorter alternativt på landsbygd.

Det kan också antas att cyklister har något olika behov bero- ende på varför de cyklar. Om cyklingen används som ett transport- sätt vid pendling till och från skola respektive arbete ser behoven ut på ett sätt jämfört med om cyklingen används som motion eller rekreation. Även den omständigheten att cyklister är en heterogen grupp gör givetvis att behoven kan se olika ut.

Min uppfattning är dock att grundbehoven för att åstadkomma bra cykling är desamma och det är också den utgångspunkt jag tagit för mina bedömningar och förslag. Med detta avser jag att samtliga kategorier av cyklister, oaktat ålder, i vilken miljö de rör sig och vad syftet med cyklingen är, har behov av ett sammanhängande cykel- nät med gena, tillgängliga vägar med god komfort där drift och underhåll sköts väl och nätet är framkomligt.

Bredden inom gruppen cyklande gör dock, även om de grund- läggande behoven är gemensamma, att de kan ställa något olika krav på cykelinfrastrukturen. Genom att bejaka gruppens heterogenitet gynnas dock cyklingen i sin helhet. Möjligheterna att genom cyk- ling främja fysisk aktivitet ökar också för alla; unga, barn, vuxna och äldre, vardagscyklister och motionärer, cykelpendlare samt rek- reations- och turistcyklister.

6.3Att prioritera cykling

2010 togs den första trafikslagsövergripande nationella planen, för utveckling av transportsystemet, fram. I den har cykling fått ett ökat fokus jämfört med tidigare. Även i länsplanerna för regional

147

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

transportinfrastruktur märks en större fokusering på cyklings- frågan i form av förslag till åtgärder avseende nya cykelvägar längs statliga vägar, statsbidrag till kommunala cykelvägar, utmärknings- åtgärder och cykelparkeringar. Det är bl.a. inom ramen för det ökade regionala inflytandet som cyklingen prioriterats. Detta är en bra och positiv trend som bidrar till att öka cyklingen och göra den säkrare eftersom det krävs kommunöverskridande åtgärder för att många problem ska kunna lösas effektivt och för att vidtagna åtgär- der ska få full effekt. Även på kommunal nivå har cyklingen fått ökad uppmärksamhet och många kommuner har särskilda planer för cykling och cykelinfrastruktur samt uttryckliga mål innebärande att cyklingen ska främjas och öka.

På motsvarande sätt har cykeln och cyklingen också lyfts upp inom de transportpolitiska målen, vari miljökvalitetsmålen ingår, och blivit en del i att uppnå dessa. Även inom ramen för de arkitektur- politiska, miljöpolitiska och de folkhälsopolitiska målen har cykling som transportsätt kommit att uppmärksammas alltmer. Påpekas bör att målen på olika sätt interagerar. I senaste infrastrukturproposi- tionen (prop. 2008/09:35) fick cyklingen också ett annat fokus, med förslag om åtgärder för ökad cykeltrafik.

Prioriteringarna av cykling i dag ska ses mot bakgrund av att många års fokusering på bil som det huvudsakliga transportmedlet har skapat strukturer som främst är inriktade mot snabb framkom- lighet för bil, medan cykel- och gånginfrastrukturen i tätortsmiljö utformats med trafiksäkerhet och trygghet som huvudsakliga led- stjärnor. Cyklister har därför begränsad tillgänglighet till väginfra- strukturen som helhet, i varje fall med upplevd trygghet, även om cykling är tillåten på de flesta allmänna vägar.

Ett transportbehov som uppkommit kan många gånger tillgodo- ses på flera olika sätt. Sedan ett antal år tillbaka förutsätts att ana- lyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet sker utifrån den s.k. fyrstegsprincipen, vilket innebär att förbätt- ringar i transportsystemet ska prövas stegvis och trafikslagsöver- gripande.

Analysstegen i fyrstegsprincipen innefattar följande steg:

1.åtgärder för att påverka och styra transportefterfrågan samt val av transportsätt,

2.åtgärder som optimerar utnyttjandet av befintlig infrastruktur,

3.trimning och begränsade ombyggnadsåtgärder samt

148

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

4. nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.

Steg 1 och 2 handlar om att bättre och mer hållbart använda den befintliga infrastrukturen. Inom dessa steg är åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för ökad och säker cykling en viktig del. Här behöver beräkningsprinciper och modeller, där cyklingens betydelse finns med och värderas i förhållande till andra transportsätt och lös- ningar i det samlade transportsystemet, utvecklas ytterligare. Sär- skilt viktig är denna utveckling då steg 1- och steg 2-åtgärder ofta har god samhällsekonomisk lönsamhet och bidrar till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen.

Liksom i Sverige är trafikplaneringen i många andra länder till stor del en kommunal fråga. Rollerna för kommun, region och stat kan dock vara mer eller mindre utvecklade och i vilken mån staten går in som finansiär kan variera. I samtliga länder där andelen cykel- resor är hög har under en längre tid infrastrukturinvesteringar, med ambitionen att skapa sammanhängande och gena cykelstråk, gjorts. Satsningarna har dock inte bara syftat till att öka antalet cykelvägar utan också till att göra befintlig cykelinfrastruktur bättre, säkrare och trevligare att cykla på. En god cykelinfrastruktur leder enligt tillgänglig forskning till högre andel cyklister, men studier visar också att huruvida det finns en integrerad trafikpolicy påverkar. Begreppet integrerad trafikpolicy torde motsvara det som i Sverige brukas benämnas ett trafikslagsövergripande synsätt. En annan viktig framgångsfaktor är hela resan-perspektivet, där cykling ses som en viktig del av den längre resan.

Min uppfattning är att det borde vara möjligt att i Sverige uppnå samma goda resultat, vad gäller cykling, som i jämförbara länder. Grundförutsättningarna för ökad och säker cykling finns både i lagstiftningen för den fysiska planeringen, i trafiklagstiftningen samt i den mer övergripande infrastrukturplaneringen och i den ekono- miska planeringen. Inte i något avseende bedöms skillnaderna vara särskilt stora i förhållande till de länder som i nuläget bedriver ett mer framgångsrikt arbete inom cyklingsområdet. Det måste därför finnas en potential i det svenska systemet, särskilt efter de änd- ringar i den övergripande infrastrukturplaneringen som antogs i juni 2012. Det finns goda möjligheter att inom de politiska, eko- nomiska och fysiska planeringssystemen, och med gällande lagstift- ning, hantera cyklingsfrågan på ett framgångsrikt sätt. Cyklingens möjligheter att öka och bli säkrare tillgodoses bäst om den lyfts in och integreras i systemen som eget transportsätt inom trafikslaget

149

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

väg. Samhällsekonomiskt finns mycket att vinna med detta. Cyk- lingen sedd som ett eget transportsätt kan vara nyckeln till att för- verkliga hela resan-perspektivet samt ett viktigt bidrag till att uppnå mål som är kopplade till folkhälsa och miljö. Detta kräver dock att cyklingen integreras i planeringen på samtliga nivåer och i alla system, att dessa samverkar samt att de kopplingar som finns mellan sys- temen används. Vidare behöver kunskapen om de faktiska förut- sättningarna för cyklingen öka. När cyklingen nu ökar och tar plats i ett nytt sammanhang med en annan samhällelig rörlighet, region- förstoring och bebyggelsestruktur samt delvis andra ambitioner, ökar också förväntningarna och kraven hos cyklisterna. Det gäller att se och förhålla sig till denna nya situation och ta höjd för en utveckling där cyklingen får allt större betydelse i hela transport- systemet. Det är viktigt att uppmärksamma att cykling utvecklas i ett sammanhang med andra förutsättningar och med andra förvänt- ningar hos dem som cyklar än bara för något decennium sedan. Exempelvis kan den nya informationstekniken hjälpa cyklisten att vara uppdaterad på den aktuella trafiksituationen vad gäller tågför- seningar, bilköer m.m. Detta stärker möjligheterna och incitamen- ten för att välja cykling som transportsätt. Samtidigt krävs det att olika offentliga aktörer kommer ihåg och integrerar cykling när de utvecklar transportsystemet inom detta område. Genom verktyg och åtgärder inom ITS-området (intelligenta transportsystem) kan transportsystemet användas effektivare. ITS-åtgärder är centrala inom steg 1–3 i fyrstegsprincipen och här behöver cyklingen ta en betydligt större plats än idag.

Det paradigmskifte som är på gång måste också följas upp av en målmedveten politik, som kan ge underlag till framåtsyftande plane- ring, oavsett om det handlar om fysiska cykelvägar eller exempelvis applikationer till smarta telefoner. Behovet av samordnad planering och utveckling av transportsystemet understöds av de förändringar som genomförts i författningar och i system på senare tid, men behöver följas upp systematiskt. Det är en förutsättning för att cyk- lingen verkligen ska bli en naturlig och integrerad del av transport- systemet.

Cyklingens och cyklistens behov både nationellt, regionalt och kommunalt har som framgår ovan kommit att uppmärksammas och prioriteras alltmer. Cykling har också i allt större utsträckning kom- mit att på allvar ses som ett transportsätt med egna behov och krav på infrastruktur och andra förutsättningar. Önskemålen om att han- tera cykling som ett särskilt transportsätt med specifika förutsätt-

150

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

ningar, och i ett tidigt skede beakta cykelinfrastrukturens behov, kommer dessutom fortsätta att öka.

Vidare har tonvikten alltmer kommit att läggas på ett hela resan- perspektiv och ett trafikslagsövergripande synsätt. På detta sätt kan transportsättet cykling ta plats och spela en viktig roll när det gäller att skapa det hållbara transportsystemet. Orsakerna till dessa trender är troligen flera. En förklaring kan vara en växande insikt om cyk- ling som en del av lösningen för ett hållbart samhälle och för att kunna skapa långsiktigt miljömässiga lösningar. Cykling är också ett sätt att minska trängseln i våra städer. Cykeln som fordon är yteffektiv och kräver förhållandevis litet utrymme. Den ger också möjligheter till genvägar och en flexibilitet som andra fordon inte kan. Infrastrukturlösningar för cykel kostar därför ofta mindre, både vad gäller markanvändning och pengar, än motsvarande lös- ningar för bil. Infrastruktur för cykling kan dock vara komplex och kräver omsorg i planeringen. Cykling ses också som ett sätt att förbättra folkhälsan genom att den ger ökad rörelse i vardagen. Att cykla är dessutom ett sätt för barn och unga att ta sig fram på egen hand. Vidare är cykeln som transportsmedel smidig och flexibel. En annan faktor som inte går att bortse ifrån är det faktum att cyk- lister på senare tid gjort sina röster mer hörda och ställt större krav, vilket påverkat utvecklingen i positiv riktning och lett till en pro- fessionalisering samt en trend att beakta cyklisternas behov tidigare i processerna.

Samtidigt måste betonas att ytterligare initiativ krävs för att strävan att öka cyklingen, och samtidigt göra den säkrare, ska bli verklighet. Väl fungerande transporter förutsätter en infrastruktur som kan svara upp mot de behov som finns. Transportbehoven för- ändras över tid och vägar måste kunna byggas ut och byggas om på ett effektivt sätt, i linje med de transportpolitiska målen. Investe- ringarna i infrastruktur måste, för att kunna genomföras, planeras och tillståndsprövas enligt den lagstiftning som finns. Detta gäller även för cykling som transportsätt och behovet av utbyggnad och ombyggnation av cykelvägar samt utvecklingen av cykelinfrastruktur i övrigt.

Det kan konstateras att det i dag, och med största sannolikhet även i framtiden, finns ett behov av att öka infrastrukturens kapa- citet för cykling, men också att, allteftersom cyklingen ökar, kunna möta de ökade kraven på säkerhet både för cyklisterna och för deras medtrafikanter. Cykling sker redan i dag på ett annat sätt och i ett annat syfte än tidigare och trenden att använda cykeln som ett

151

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

transportmedel verkar öka. Det kan antas att denna trend kommer att hålla i sig. Samma utveckling ses även internationellt. Cykel- resor är dock fortfarande relativt korta, men allt fler använder cykeln även för längre resor, eller en del av resan, vilket också ställer nya krav på cykelparkeringar och kollektivtrafiken.

Den informationsteknologi som finns i dag, och som fortfar- ande utvecklas mycket snabbt, ger ytterligare förutsättningar att exempelvis kunna ta cykeln till tågstationen och löpande få infor- mation om eventuella störningar i trafiken. Planeringssystemet och infrastrukturen måste också kunna möta de nya behov detta med- för. Det kommer öka dagens krav, på en professionalisering och på att cykling ses en del i transportsystemet vid cykelinfrastruktur- planeringen.

I dag hanteras frågan om cykelinfrastruktur främst på kommunal nivå, vilket är kopplat till hur den svenska planeringsprocessen är uppbyggd, men också till det kommunala planmonopolet och den kommunala självstyrelsen. Det regionala och nationella inflytandet och ansvaret kommer förmodligen att få större betydelse eftersom det finns en begynnande insikt om att många frågor kopplade till infrastruktur är sådana att de inte kan lösas inom en kommuns gräns. Det gäller att hitta former för hur planeringen för cykling ska han- teras kommunalt, regionalt och lokalt.

Enligt min mening är frågan om planeringsprocessens uppbygg- nad av övergripande karaktär i förhållande till många av de andra frågor jag har att behandla. Detta eftersom de grundläggande prin- ciperna för infrastrukturens planeringssystem anger de ramar inom vilka eventuella problem avseende tillgänglighet, framkomlighet och säkerhet kopplade till infrastrukturen kan hanteras. Omvänt gäller också att problemens tyngd kan ha betydelse för hur ett sys- tem principiellt bör vara uppbyggt. Om det finns problem som är mycket svårartade kan det i sig vara en indikation på att systemet inte kan hantera problemen. Om det i stället, i huvudsak rör sig om mindre allvarliga problem, kan detta vara ett tecken på att det grund- läggande systemet fungerar eller att det i vart fall kan antas att problemen kan hanteras inom ramen för systemet.

Utifrån det som framkommit under utredningens gång är min samlade bedömning att infrastrukturplaneringsprocessen i huvud- sak fungerar väl i dag. Processen har också varit, och är även i viss mån i skrivande stund, under reformering i syfte att göra den effek- tivare och mer sammanhållen. Det finns behov att länka samman sektorövergripande fysisk planering med infrastrukturplaneringen.

152

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

I den senaste planeringsomgången infördes systemanalyser på regio- nal och nationell nivå som ett verktyg för att få överblick över funktionerna i transportsystemet i relation till behoven i samhället och också för att kunna diskutera olika sätt att tillgodose behoven i ett hållbarhetsperspektiv. Det finns också en tydlig ambition att uppnå samverkan mellan kommunal planering och statlig infrastruk- turplanering. En metodik med åtgärdsstudier som nu utvecklas inom Trafikverket syftar till att skapa underlag för val av lösningar utifrån fyrstegsprincipen.

Det som nu sagts ska dock inte uppfattas som att det helt sak- nas problem i dagens system. Systemet behöver utvecklas ytter- ligare, också i relation till cykelinfrastrukturen så att cyklingen integreras, på likvärdiga villkor men utifrån sina unika förutsätt- ningar, i transportsystemet. T.ex. kan åtgärdsstudierna visa på möj- ligheterna i utveckling av cykelinfrastrukturen som en kapacitets- förstärkning av transportsystemet som helhet.

Däremot verkar det inte, utifrån de aspekter jag har att beakta inom ramen för mitt uppdrag, finnas något grundläggande fel i sys- temet. Det finns i stället anledning att anta att systemet, rätt ut- nyttjat och väl tillämpat, kan tillgodose cyklingens och cyklistens aktuella respektive framtida behov.

Inom systemet finns möjlighet att både bygga ut cykelinfra- struktur efter hand som behovet av denna ökar och att åtgärda och förbättra nuvarande struktur så att den bättre svarar mot dagens och framtidens behov. I nuvarande system finns även möjlighet att i vidare mån beakta de särskilda behov som framkommit i nutida forskning, såsom att cykelvägarna har en gen sträckning, är sam- manhängande, säkra, trygga och bekväma att använda samt att, där det är möjligt, är förlagda till trevliga miljöer. Systemet ger möj- lighet att åstadkomma detta genom fysiska åtgärder i infrastruk- turen, men också genom finansiella incitament samt reglering, styrning och information. Det finns stora möjligheter att, både från statligt och regionalt håll, påverka den lokala inriktningen. Härigenom finns det också möjligheter att tillse att en god cykelinfrastruktur finns i alla landets kommuner och regioner, samtidigt som de lokala faktorer som kan påverka behoven tillgodoses. Om nuvarande sys- tem används fullt ut finns det goda möjligheter att stärka och öka alla former av cykling. De överväganden och förslag som jag gör längre fram bygger alltså på utgångspunkten att de problem som finns i princip kan hanteras inom ramen för dagens system. Det pågår en utveckling mot att förstärka kopplingen mellan infrastruk-

153

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

turplaneringen och den fysiska planeringen på regional och lokal nivå.

Cyklingen måste dock bättre integreras och prioriteras i systemet. Prioriteringen måste ske politiskt och finansiellt på samtliga nivåer. Inom nuvarande planeringssystem finns stora möjligheter att låta sådana prioriteringar få genomslag och på så vis öka kapaciteten och möta cyklingens behov. Internationella erfarenheter visar att där sådana prioriteringar och satsningar gjorts har det gett resultat på cyklingens andel av den totala andelen resor. Det svenska sys- temet är i grunden ganska likt dessa länders system och innehåller mycket av det som visat sig vara framgångsmetoder där. Sverige är alltså på rätt väg.

De olika systemen: tekniskt, administrativt, trafikreglerna, den fysiska planeringen, infrastrukturplaneringen och resursplaneringen inom stat, kommun och även regionalt måste hänga ihop. Denna samverkan kan åstadkommas genom rätt ansats i kommande infra- strukturpropositioner och planeringsomgångar. Staten kan, inom ramen för den nationella planeringen, med direktiv och erbjudan- den samt uppdrag, regleringsbrev, beslut om anslag samt alternativ finansiering, påverka och påskynda processen. Med dessa instru- ment kan också det regionala perspektivet öka, t.ex. genom att ett uppdrag, och i förekommande fall erbjudande om regionala planer avseende cykling, ges. Att inom ramen för Trafikverkets mer all- männa uppdrag ge specifika cyklingsuppdrag, som tar sikte på åt- gärder och åtgärdsuppföljning, är ett annat verksamt instrument. De samhällsmål och utmaningar vi har framför oss innebär att det måste skapas bättre förutsättningar för cykling. Cykling kan inom viktiga samhällsområden medverka till att nå uppsatta mål och önskade resultat. Då krävs det också att de underlag och ekono- miska beräkningar, som ligger till grund för avvägningar och bedöm- ningar av olika investeringars samhällsekonomiska lönsamhet, inte- grerar och rätt värderar cyklingen som transportsätt. De satsningar som krävs i ett inledande skede kommer att återbetala sig samhälls- ekonomiskt i form av bl.a. bättre folkhälsa, renare miljö, bättre förutsättningar för näringslivet, ökad turism och en mer attraktiv kollektivtrafik.

Cykling är en del av trafikslaget vägtrafik. Cykling behöver be- traktas som ett fullvärdigt transportsätt i egen rätt. Därmed behövs också en helhetssyn på cykeltrafikens tillgång till det allmänna väg- nätet i hela landet.

154

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

6.3.1Prioritering av pengar

Denna del handlar om kommande infrastrukturplanering där cyk- lingen behöver ses som ett eget transportsätt och därmed också hanteras utifrån det i den ordinarie planeringen. De olika trafik- slagen har tidigare haft skilda planeringssystem, beslutsorganisa- tioner och myndigheter. De är nu sammanslagna till en gemensam planeringsprocess med ett trafikslagsövergripande synsätt. Transport- systemet ska ses som en helhet där de olika trafikslagen och trans- portsätten inom och mellan dessa i första hand kompletterar var- andra. Var och en av oss använder ofta under en dag mer än ett sätt att förflytta oss på men för att det ska fungera krävs det att trafik- slagen och transportsätten inom och mellan dessa samverkar istället för att konkurrera. Trafikslagen och transportsätten har samtidigt olika förutsättningar och behöver värderas och utvecklas också utifrån det. Det innebär att även cyklingen, inom nuvarande och framtida planeringssystem, behöver ses som ett eget transportsätt och planeras och utvecklas utifrån sina unika förutsättningar och på sina egna villkor bli en ökande del av resandet. En stor del av under- lag och analyser görs fortfarande utifrån respektive trafikslag. När underlag tas fram är det viktigt att också cyklingen finns med i olika beräkningsmodeller och värderas likartat och systematiskt när avväg- ningar och prioriteringar görs. Beräkningsprinciper för cykling som transportsätt är något som behöver utvecklas.

Därtill måste kriterier, för vilka objekt inom cyklingsinfrastruk- turen som ska beaktas i den nationella planeringen, ställas upp. Dessa objekt ska alltså i planprocessen hanteras på samma sätt som andra infrastrukturobjekt av nationell betydelse. Att cykelinfra- strukturen ingår i samma urvalsprocess som andra objekt finner jag logiskt och ändamålsenligt. På det sättet integreras cykelns infra- struktur i planeringen och kan behandlas likvärdigt samtidigt som dess unika förutsättningar och villkor kan beaktas.

Den långsiktigt strategiska infrastrukturplaneringen genomförs genom en gedigen process som förändrats mycket de senaste åren. Förändringarna har i mångt och mycket syftat till att öka det lokala och regionala inflytandet och den lokala och regionala förankringen så att de lokala och regionala prioriteringarna slår igenom hela vägen. Planeringsarbetet handlar om att göra välmotiverade och genom- tänkta avvägningar mellan de olika trafikslagen och transportsätten inom dessa så att trafiksystemet blir en hållbar helhet som bidrar till gemensamma samhällsmål. Olika typer av hållbarhet är centrala

155

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

begrepp inom flera samhällsmål och en ökad, säker cykling bidrar starkt och på flera sätt till hållbarhet.

Dagens lagstiftning och planprocesser ger goda möjligheter att genom bl.a. regionala och kommunala planer aktivt prioritera cyk- ling. Den allra största delen av cyklingen består av vardagsresor, exempelvis pendling till och från arbetet, och denna planering hör hemma på kommunal och mellankommunal nivå i form av fysisk planering, kollektivtrafikplaner samt länsplaner för framtida infra- struktur. Inom åtgärdsplaneringen för infrastruktur sker den vik- tigaste planeringen för cykling som en del av just länsplanerna. Den mest centrala och ändamålsenliga faktorn för att medverka till ökad och säker cykling är att ekonomiska medel tilldelas inom de regio- nala länsplanerna. En tydlig prioritering av cykelinfrastruktur på kommunal nivå, tillsammans med en aktiv samverkan för gemen- samma cykelprioriteringar som mynnar ut i en topplacering av cykel- vägarna i den s.k. länsplanen gör skillnad i kommande planerings- omgång.

När det gäller ekonomiskt utrymme för ökad och säker cykling är det alltså en del av de prioriteringar som ska ske inom de system som är till för att utveckla våra transporter; planeringen för natio- nell infrastruktur, den sektorsövergripande fysiska planeringen samt kollektivtrafikplaneringen. I dessa återfinns såväl åtgärder för särskilda cykelvägar som insatser för medfinansiering av det primär- kommunala ansvaret för gångvägar och cykelvägar samt insatser för resecentra med anslutning till kollektivtrafik. Till detta kommer cykelvägar som en del av infrastruktursystemet för nationella vägar och järnvägar liksom särskilda nationella satsningar på vissa cykel- leder, främst med anknytning till rekreation och turism.

6.3.2Prioritering av utrymme

Tillsammans med ekonomiska investeringar är en prioritering av utrymme, till förmån för cykling, av stor betydelse för cyklingens framtida framgång. Också här handlar det om processer och tillämp- ning av regler som de senaste åren förändrats och fortfarande stöps om inför framtida utmaningar. Främst är plan- och bygglagen (2010:900), PBL, det instrument som används för att avgöra vad som ur olika perspektiv är lämplig markanvändning, efter det att enskilda och allmänna intressen avvägts mot varandra. En stor del av vår cykelinfrastruktur planeras och byggs inom ramen för PBL.

156

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

Att prioritera cykelns utrymme i den fysiska planeringen ger bra möjligheter för cyklingens utveckling och den absoluta grundförut- sättningen för att kunna skapa säkra, sammanhängande och gena cykelvägnät är att det finns mark att tillgå. Denna inriktning stöds av att planering enligt PBL ska främja en ändamålsenlig struktur. I PBL nämns också mellankommunala och regionala förhållanden som centrala faktorer som ska tas i beaktande. Bäst resultat, inte minst när det gäller att möjliggöra det ökande antalet längre cykel- resor, blir det när kommuner samverkar och också regionalt priori- terar en markanvändning, längs attraktiva stråk, till förmån för cykelns utrymme. Ekonomiska behov för planering av ökad och säker cykling är en del av plan- och byggnadsplaneringen. Trafikpolitiska beslut, där också gång- och cykeltrafik tillgodoses, ska ta sig ut- tryck i planläggningen. Dessutom ska klimataspekterna vara cen- trala vid kommunernas planläggning vilket är ytterligare ett skäl till att cykling, och investeringsbehov för att stärka dess roll i den lokala trafikmiljön, tydligt ska finnas med i den fysiska planerings- processen.

6.3.3Arbetssättet

Cykeln är ett transportmedel med många fördelar för den enskilde. Ett ökat resande med cykel bidrar dessutom till att nå ett flertal samhällsmål. Samhället bör därför eftersträva att göra cykeln till ett attraktivt alternativ, för en del av eller hela resan. Det är mycket som förändras nu och som talar till cyklingens fördel. Cyklingen ses mer och mer som ett lätt, smidigt och effektivt transportsätt och den utvecklingen gör cyklingen till ett mer attraktivt och reellt transportsättsalternativ för fler. Cyklingen bidrar också starkt till en positiv utveckling för tre stora nutidsutmaningar; miljö, trängsel och folkhälsa. Det finns alltså definitivt både ett stort behov och ett stort önskemål om kraftigt utvecklad cykling.

En stor del av förutsättningarna för cykling formas bäst lokalt men staten har också orsak att ta aktiv del och vidta åtgärder för att främja en ökad och säker cykling. När nu intresset för cykling ökar är det viktigt att nationellt ta ansvar för att på olika sätt forma och strukturera de ramar som behövs. På det sättet säkerställs en ökad cykling som fortsatt säker och i bra samverkan med övrig samhälls- utveckling, det övriga trafiksystemet samt dess trafikanter. Många ska samsas på liten yta, inte minst i tätorter, och då behöver olika

157

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

intressekonflikter hanteras och lösas. Inom en del områden, exem- pelvis samverkan mellan cykling och kollektivtrafik, kan staten be- höva ta en mer pådrivande roll och vidta åtgärder som ytterligare möjliggör och stimulerar utvecklingen. Det handlar också om att här tydligt markera cykling som ett jämbördigt transportsätt. Ett tredje område där staten bör arbeta aktivt med cyklingsfrågan är inom lagstiftningen. Rätt och ändamålsenliga regler är en grund- förutsättning för ett fungerande trafiksystem och för varje trafik- slags och transportsätts utveckling. Sett till hela transportsystemet kan statens grunduppgifter sammanfattas till tre; god infrastruktur, rätt regler samt effektiv tillsyn och kontroll.

För att cyklingen ska ges de bästa förutsättningar att kunna öka och bli säkrare krävs en hel palett av åtgärder, genomförda av många olika aktörer. Det krävs, som redan beskrivits, insatser inom flera områden såsom reglering, infrastruktur, samverkan, kunskapsupp- byggnad och kommunikation. Åtgärder behöver också ske på olika samhällsnivåer och den centrala frågan är vilka möjligheter det finns att inom nuvarande regler och bestämmelser göra skillnad för cyk- lingen. Jag tror att de nuvarande systemen är såväl rimliga som lämpliga när det gäller möjligheterna att planera för ökad och säkrare cykling. Det är till stora delar omarbetade och förändrade plane- ringssystem som går att använda för kraftfulla nationella insatser för cykling tillsammans med insatser också på andra nivåer. Och det är just när beslutande instanser samverkar och gemensamt prio- riterar som cyklingens fulla potential kan utnyttjas och bli verk- lighet.

6.4Samverkan med kollektivtrafiken

Kollektivtrafiken är ett av flera områden som till stor del fått nya förutsättningar. En ny kollektivtrafiklag som bl.a. format nya regio- nala kollektivtrafikmyndigheter är centrala systemförändringar. När det gäller planeringssystem och ansvar för kollektivtrafikens utveckling är detta nu ett ansvar för den regionala politiska nivån. För den regionala kollektivtrafikmyndigheten har man valt olika organisation i länen. De fyra former som förekommer är regionala självstyrelseorgan, landsting eller regionförbund (med respektive utan landsting).

De förändringar som gjorts politiskt, tillsammans med branschens egen fördubblingsambition, lägger grunden för en, i framtiden,

158

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

utbyggd och mer attraktiv kollektivtrafik som kan användas av fler. Att cykla och åka kollektivt är två vanligt förekommande delar i en hel resa och ökad cykling är definitivt ett bra verktyg för att bidra till fördubblat kollektivtrafikresande. Sett ur ekonomisk planering är ökad och säker cykling en viktig del av de ambitioner som finns för att åstadkomma denna fördubbling av kollektivtrafikresandet.

Inom samhällsplaneringen i allmänhet och i transportsystemet i synnerhet behövs omfattande åtgärder för att prioritera cykel-, gång- och kollektivtrafik. Ökad fokusering på dessa transportsätt bidrar också till att begränsa transporternas negativa miljöpåverkan samt till uppfyllelse av andra miljökvalitetsmål. Förutsättningarna för att kunna välja gång-, cykel- och kollektivtrafik bör alltså förbättras. Det måste vara lätt för människor att välja dessa klimat- effektiva alternativ. Vidare behöver utvecklingen av transportsystemet ytterligare samordnas med markanvändning, bostadsförsörjning och annan samhällsplanering. Då kan potentialen för ökad cykel-, gång- och kollektivtrafik optimeras och dess fördelar bli än tydligare.

Cykling och kollektivtrafik samverkar och påverkar varandra positivt. Om exempelvis fler kan ta cykeln till buss- och tågstationer ger det också förutsättningar för mer kollektivtrafikresande. Också politiskt finns ambitioner att öka kollektivtrafikresandet och en framgångsfaktor för att lyckas är att tänka cykling inom de pro- cesser och prioriteringar som görs. Det ömsesidiga beroendet som finns mellan attraktiv cykling och attraktiv kollektivtrafik kan ge synergieffekter, om de båda transportsätten samverkar för att upp- nå gemensamma mål. Cykling är en viktig del för att stärka kollek- tivtrafikens konkurrenskraft. Inte minst tågets attraktivitet stärks när resenärerna kan ta sig snabbt och smidigt till och från stationen. Olika typer av informationslösningar, exempelvis vad gäller trafik- information där kollektivtrafik och cykel finns med, har också stor potential att bidra till att hela resan fungerar. En väl fungerande kombination av cykel, tåg eller buss ger ett verkligt alternativ till bilen. Att kunna välja cykel och kollektivtrafik för hela resan ger också bättre miljö och minskad trängsel, vilka är centrala mål för transportpolitiken.

159

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

6.5Nollvisionen och hälsoaspekten

En grundbult i den svenska trafikpolitiken är nollvisionen. De be- slut som fattas grundas på en ambition att nå nollvisionens etapp- mål om färre antal dödade och allvarligt skadade i trafiken. Noll- visionen präglar både infrastrukturplanering, utformning av trafik- miljön samt trafikregler. När det gäller cykling kan vi konstatera att antalet döda och skadade dessvärre ökat vissa år i närtid och det krävs kraftfulla åtgärder från alla berörda aktörer för att vända denna negativa trend. När jag lagt mina förslag och gjort mina bedöm- ningar har min ambition varit att genomgående beakta nollvisionen och dess mål samt eftersträva att samtliga mina förslag ligger i linje med dessa. Vad gäller hälsoaspekten är den ökade fysiska aktivi- teten i vardagen, som cykling innebär, ett sätt att förbättra folk- hälsan. Att röra sig i vardagen är viktigt livet igenom och en god vana som bör grundläggas i tidig ålder samt efter förmåga bibehållas upp i åren. Jag har därför, i mina förslag och bedömningar, beaktat att cykling bör uppmuntras också av detta skäl.

6.6Lagstiftningen

Cyklingen och dess förutsättningar påverkas på olika sätt av den lagstiftning som gäller i samhället. Mest direkt påverkan har, enligt vad jag kunnat utröna under arbetets gång, den lagstiftning som berör planering, utformning, drift och underhåll, cykelparkering, möjligheterna att ta med cykeln i kollektivtrafiken samt förstås trafikreglerna.

Lagstiftningen kan, genom att reglerna styr var ansvaret ligger, påverka infrastrukturens tillkomst, underhållet av denna samt dess utformning, men också hur långt ansvaret sträcker sig och vari det består. Även på ett mer övergripande plan får lagstiftningen åter- verkningar inom dessa områden eftersom bestämmelser kring pla- nering och utformning också är statens sätt att ge uttryck för trans- portpolitiken, styra de regionala och lokala organen samt ange förutsättningarna för de självständiga beslut som fattas lokalt. På samma sätt kan lagstiftningen påverka benägenheten hos offentliga och privata aktörer att underlätta cykling som en del av resan och i kombination med andra transportsätt, främst kollektivtrafiken. Slutligen påverkar trafiklagstiftningen cyklingen, främst vad avser framkomlighet och säkerhet. Även här kommer statens trafikpoli-

160

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

tik till uttryck och trafiklagstiftningen blir ett sätt att prioritera och ange förutsättningarna för olika transportsätt. Främst är dock dessa regler en väg att styra myndigheters och trafikanters agerande och beteende. Vad som nu sagts gäller inte bara i förhållande till cykling utan i relation till samtliga transportsätt.

Frågan är då om det inom dagens lagstiftningssystem, sett på ett övergripande sätt, finns utrymme och möjligheter att tillgodose behovet av cykelinfrastruktur, cykelparkering samt möjligheten att kombinera olika transportsätt? Beaktar dagens trafikregler cyklister- nas behov av framkomlighet och säkerhet och kan de hantera den samverkan som krävs mellan cyklister och andra trafikanter?

Den lagstiftning som styr tillkomsten och utformningen av cykelinfrastruktur och som främst återfinns i väglagen (1971:948), plan- och bygglagen (2010:900), anläggningslagen (1973:1149) och miljöbalken (1998:808) är, vilket kunde konstateras tidigt under utredningsarbetet, fordonsneutral. Den är också utformad för att kunna tillgodose samhällsförändringar och möta nya behov samt svara upp mot nya politiska prioriteringar. Lagstiftningen har i sina huvuddrag karaktären av en intresse- och avvägningslagstiftning där olika samhällsintressen och behov ska vägas mot varandra. Ett av dessa intressen är trafikinfrastrukturen och ett av behoven är cyklingens. Min uppfattning är att dessa intressen väl kan hanteras inom ramen för nuvarande lagstiftning. Att så är fallet stöds också av att det i många delar av landet finns goda exempel på bra pla- nering för cykeln och dess behov. Det finns dock givetvis också exempel på situationer där cykeln, och infrastrukturen för denna, hanterats på ett mindre bra sätt. De problem som finns har dock, enligt min uppfattning, inte sin grund i att lagstiftningen i sig skulle vara felaktigt utformad eller missgynna cyklingen som transport- sätt. De svårigheter som finns inom området har i stället huvudsak- ligen sin grund i andra faktorer kopplade till tillämpning samt politiska och ekonomiska prioriteringar. Det får dock tillstås att lagstiftningen enligt vad jag erfarit inte alltid tillämpas på ett sätt som främjar cyklingen, eller i vart fall inte tillämpades så tidigare, och att det i förarbeten till lagstiftningen mest talas om biltrafiken och dess krav och behov. Gång- och cykeltrafikanter nämns dock i olika sammanhang. Dessa fenomen måste dock ses som resultat av sin tid och de politiska prioriteringar som gällde då. Lagstiftningen i sig är neutral och ska också tillämpas på samma sätt oaktat vilket transportsätt planeringen avser. Lagstiftningen är också uppbyggd utifrån principen att den ska kunna anpassas till nya behov. Under

161

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

arbetets gång har också framkommit att tillämpningen alltmer kom- mit att få denna karaktär och att cyklingen och dess behov av en infrastruktur kommit att alltmer professionaliseras utifrån ett hela resan-perspektiv, ett trafikslagsövergripande synsätt och att cyk- listernas intressen på ett annat sätt börjat beaktas och de transpoli- tiska målen i detta avseende börjat få genomslag. Min uppfattning är att en fortsatt sådan utveckling inte är beroende av lagändringar i första hand utan främst av andra faktorer såsom att cyklingen lyfts upp ytterligare på den politiska agendan och därmed prioriteras både ekonomiskt och politiskt. Lagstiftningen i sig innehåller i stort de verktyg som behövs för en ändamålsenlig planering och under- håll av cykelinfrastrukturen samt tillhandahållandet av cykelparke- ringar. Vissa problem med direkt koppling till lagstiftningen finns dock. En stark utveckling av metoder för cykelplanering pågår för närvarande. Med i viss mån reformerade instrument i den ekono- miska och strategiska planeringen kan man förutse en bredare användning av de tillgängliga instrumenten. Därför har ett särskilt cykelplaneinstitut för närvarande inte bedömts nödvändigt. Även om det inte nu föreslås kan det dock behövas på sikt.

Sammanfattningsvis är det alltså inte huvudsakligen regeländ- ringar som krävs på området utan andra åtgärder som stimulerar till att lagstiftningen tillämpas så att cyklingens intressen tillgodoses. Detta är också utgångspunkten för mina bedömningar och förslag inom området.

När det gäller möjligheten att ta med cykeln i kollektivtrafik, främst på buss och tåg, är detta ett relativt oreglerat område. Det finns viss EU-rättslig reglering kopplad till frågan om passagerar- rättigheter. I vad mån en sådan rättighet att ta med cykeln på tåg är en fråga för lagstiftningsåtgärder därutöver eller inte kan disku- teras. Det måste dock beaktas att kollektivtrafikmarknaden blivit alltmer decentraliserad och kommit att präglas av ett inträde av privata aktörer och en kommersialisering samt ett synsätt innebärande att kollektivtrafiktjänster tillhandahålls på en marknad. Detta är också min utgångspunkt när jag närmare analyserar frågan. När det gäller ansvaret för cykelparkeringar är det en komplex fråga och den är svår att lösa lagstiftningsvägen eftersom situationen och förutsättningar växlar från plats till plats och en lagreglering skulle kunna leda till inlåsningseffekter som förhindrade att den bästa lös- ningen kan åstadkommas. Detta innebär att det främst är andra åt- gärder än lagändringar som krävs för att öka tillgången på bra cykel- parkeringar och möjligheterna att ta med cykeln på tåg och buss.

162

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

Vad slutligen avser trafiklagstiftningen så kan denna, genom de trafikregler som ställs upp, påverka en trafikants framkomlighet och säkerhet i olika situationer beroende på transportsätt. Till stora delar är dagens trafikregler uppbyggda kring vissa gemensamma grundregler som gäller för alla trafikanter respektive för alla fordon. Därutöver finns vissa särregler för de enskilda trafikantgrupperna. Lagstiftningen har flera olika intressen att hantera. Trafikreglerna ska möjliggöra en god trafikavveckling, och samtidigt tillgodose olika trafikantgruppers behov av framkomlighet och säkerhet. Det är inte alltid enkelt att förena eller i vart fall balansera ibland mot- sägelsefulla intressen. Detta gäller såväl mellan trafikantgrupper som inom en trafikantgrupp.

När det gäller oskyddade trafikanter, till vilka cyklister hör, har lagstiftaren ansett att det finns särskilda skäl att tillgodose behovet av säkerhet med beaktande av att det generellt sett är en mycket heterogen grupp med vitt skilda förutsättningar. Detta har i bland skett på ett sätt som påverkat cyklisters framkomlighet negativt. Det är dock som sagt en svår balansgång och en intresseavvägning måste göras mellan potentiella risker kontra inverkan på framkom- ligheten. Det går inte alltid att undvika att framkomligheten måste ge vika för trafiksäkerhetsaspekter, särskilt med hänsyn till att även barn ska kunna ta sig fram på cykel på ett säkert sätt samtidigt som särregler för olika trafikanter med hänsyn till ålder i möjligaste mån bör undvikas, dels av pedagogiska skäl, dels av skäl hänförliga till regelförenkling.

Det går inte att bortse från att cykling och cyklister och dess särskilda behov inte alltid beaktats och än mindre prioriterats vid utformningen av trafikregler. Sedan relativt lång tid tillbaka har dock först fotgängares och sedan cyklisters behov, krav och sär- skilda förhållanden alltmer kommit att uppmärksammas av lagstif- taren. I sammanhanget bör återigen uppmärksammas att lagstift- ningen har som utgångspunkt att samma regler ska gälla för alla fordon, vilket underlättar förutsägbarheten och gör reglerna mer pedagogiska och lätta att följa. Det finns också anledning att tro att det i vart fall i viss mån kan öka regelefterlevnaden och regelkun- skapen. Endast i de fall som särskilda trafiksäkerhetsaspekter eller andra faktorer mycket starkt talar för en avvikande reglering för en viss trafikantgrupp bör sådana regler införas. Vissa särregler finns dock för bl.a. cykel, men också för motorfordonstrafik. Cyklister, som är en oskyddad trafikantgrupp, kan ibland behöva en sådan sär- reglering för att tillgodose behovet av trafiksäkerhet, men även

163

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

framkomlighetsaspekter kan föranleda särregler. Vissa trafikregler kan dock framstå som mindre ändamålsenliga i förhållande till cyk- lister och i större omfattning, än t.ex. för bilister, påverka deras framkomlighet.

Vidare bör betonas att dagens trafikregler är uppbyggda kring att alla trafikanter har skyldigheter och inte rättigheter i förhåll- ande till varandra. Orsaken till att denna utgångspunkt valts av lag- stiftaren synes vara att ett lagsystem uppbyggt kring ömsesidiga skyldigheter är lättare att få en god samverkan till stånd kring. Jag delar denna uppfattning och menar att trafikreglerna alltjämt bör bygga på ett sådant synsätt.

Reglerna inom trafiklagstiftningen har alltså bl.a. tillkommit för att underlätta samverkan mellan trafikantgrupper och inom trafikant- grupper samt för att påverka trafikanterna gentemot ett önskvärt beteende. Olika trafikantgrupper kan vara olika svåra att påverka genom regler. Generellt sett har under utredningens gång fram- kommit att cyklister tillhör en av de trafikantgrupper vars beteende är mycket svårt att styra genom regler. Cyklingen är ett mycket flexibelt sätt att ta sig fram vilket påverkar regelefterlevnaden. Den kunskap som finns och vad som framkommit i utredningen tyder inte på att regelkunskapen skulle vara sämre hos cyklister jämfört med andra trafikantgrupper. Förutom att möjligheten att styra cyk- lister genom trafikregler generellt sett är mer begränsad till följd av transportsättets flexibilitet kan troligen svårigheter också kopplas till att vissa av reglerna för cyklister i en given situation inte framstår som motiverade för deras vidkommande och dessutom påverkar deras framkomlighet på ett negativt sätt. För att regler ska följas är det viktigt att de framstår som rimliga och förståeliga. Detta kan i vissa situationer vara ett problem i relation till cyklister. Det kan samtidigt vara ett problem att ändra reglerna till cyklist- ernas förmån i förhållande till andra trafikanter. I dessa situationer måste en intresseavvägning göras.

När det gäller just gruppen cyklister är generellt sett inte regler det effektivaste sättet att styra deras beteende och samverkan inom trafikantgruppen och gentemot andra trafikantgrupper. Det finns mycket som tyder på att cyklister, deras agerande och regelefter- levnad, i betydligt högre grad styrs av utformningen. Om utform- ningen av infrastrukturen stöder regeln på så sätt att den blir själv- förklarande är det allra bäst. Utformningen av infrastrukturen har betydelse i relation till regler även på andra sätt. Genom att utforma infrastrukturen på ett sätt anpassat efter cyklisters behov kan de

164

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

effekter av trafikreglerna som påverkar framkomligheten negativt minskas, alternativt kan utformningen göra att regeln inte upplevs som så besvärande.

Utgångspunkten vid mina bedömningar och förslag längre fram är att de ska baseras på samma principer som dagens trafikregler grundas på. Detta innebär att jag, när jag tar ställning till eventuella förändringar, gör en avvägning mellan framkomlighets- och säkerhets- faktorer både för cyklister och för andra trafikantgrupper och då särskilt de som i många situationer får anses än mer oskyddade än cyklisterna, nämligen fotgängarna.

Framkomlighet får inte vinnas på bekostnad av trafiksäkerheten annat än i fall där inverkan på säkerheten kan antas bli marginell. I mina bedömningar har jag också anammat den utgångspunkt som lagstiftaren verkar ha intagit över åren, nämligen att den omständig- heten att cyklister är en heterogen grupp ska beaktas vid utform- ningen av regler genom att de olika förutsättningar och erfaren- heter som cyklister har måste hanteras. Den grupp som här är sär- skilt intressant är barn. För en stor del av barnen är cykel det enda transportmedel de kan använda självständigt. Jag har också haft som utgångspunkt att samverkan mellan och inom olika trafikant- grupper inte får försämras av de förslag jag lägger. Inte heller får effekten bli att konflikter överförs från en trafikantgrupp till en annan. Vidare måste de förslag jag lägger innebära regler som är själv- förklarande och förståeliga samt kunna vinna acceptans och däri- genom efterlevas i hög grad. I den mån helt nya regler föreslås, eller en nu gällande regel ändras, måste vikten av att trafikanterna har kunskap om regeln beaktas samt hur vi säkerställer att de får infor- mation.

Regelkunskap måste även vara hög hos de myndigheter och andra som arbetar med trafikfrågor. Det är viktigt att fundera över vilka krav på kunskapsspridning detta ställer. Vidare har jag i mina bedömningar och förslag haft utgångspunkten att eventuella regel- ändringar ska passa in i dagens system och systematik. Trafikreg- lerna ingår i en helhet och det är viktigt att denna behålls. Det är denna helhet, byggd på avvägningar mellan olika intressen, som underlättar samverkan och gör att trafiksystemet fungerar. En bygg- sten är att trafikreglerna i grunden är utformade som ömsesidiga skyldigheter och inte rättigheter. Jag anser att det finns goda skäl att alltjämt låta reglerna ha denna utformning då det främjar sam- verkan, säkerhet och regelefterlevnad. Vidare bör reglerna vara klara, tydliga, pedagogiska och enhetliga, dvs. generellt sett bör inte sär-

165

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

regler gälla för vissa fordonsslag utan huvudregeln bör alltjämt vara gemensamma regler för alla trafikanter och enhetliga regler för alla typer av fordon. Detta gör reglerna mer förutsägbara och lättare att känna till. Slutligen arbetar jag utifrån att regler inte bör ändras eller tas bort enbart av det skälet att de inte följs. Det måste finnas något mer som berättigar en ändring eller ett borttagande. Cyk- listers eventuella brist på regelefterlevnad har allmänt sett inte sin grund i okunskap om reglerna utan beror på andra saker. Förutom svårigheter att styra cyklister med regler på grund av transport- sättets flexibilitet kan en del av förklaringen ligga i att cyklister ökar sin framkomlighet i situationer, där de t.ex. finner det omoti- verat att stanna. Ett sätt att lösa detta är förstås att införa särregler för cyklister i dessa situationer. Detta påverkar dock många gånger samverkan, försvårar överblickbarheten, kan få negativa konsekvenser samt ge en känsla av otrygghet, främst hos fotgängare men även hos motorfordonsförare.

Ett, enligt min mening, effektivare sätt är att i stället satsa på infrastrukturens utformning. Detta stöds också av forskning. Infra- strukturen kan, genom sin utformning, stödja en trafikregel och på så sätt visa trafikanter hur de ska agera, men det är också möjligt att genom utformningen minimera vissa nackdelar av en regel och därmed öka potentialen för regelefterlevnad. Utformningen kan också göras så att vissa transportsätt prioriteras.

Infrastrukturen kan vidare användas för att göra resan trevligare. Detta gäller inte minst för cyklister. Slutligen kan den också an- vändas för att sända mer direkta budskap till trafikanterna t.ex. be- träffande vad som gäller på en viss plats beträffande väjningsplikt eller dylikt. Detta kan ske genom utformning, utmärkning med vägmärken eller på andra sätt.

Med detta sagt har min utgångspunkt varit att i första hand se om behovet hos cyklister kan tillgodoses inom ramen för dagens regler med stöd av utformningsförändringar. Först om det verkar som att det inte är möjligt att uppnå önskvärd effekt inom dagens system och med stöd av utformningen har jag gått vidare i analysen och funderat över om en ändring av regeln eller införandet av en ny regel är lämplig. Det bör i detta sammanhang också poängteras att trafikreglerna även i länder med betydligt högre cyklingsfrekvens än Sverige är relativt likartade de svenska medan skillnaderna i ut- formning av infrastruktur skiljer sig mer åt.

166

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

6.7Internationella konventioner och den kommunala självstyrelsen

Sverige har bl.a. anslutit sig till två internationella konventioner som på olika sätt påverkar den svenska trafiklagstiftningen, de s.k. Wienkonventionerna 8 november 1968. Konventionerna som avses är Konventionen om vägtrafik respektive Konventionen om väg- märken och signaler. Genom konventionerna har Sverige anslutit sig till ett internationellt system för trafikregler och för vägmärken och signaler. Syftet med båda konventionerna är att underlätta för trafikanter som rör sig över landsgränser genom att reglerna och anvisningarna för trafik i princip är desamma oavsett vilket land du som trafikant befinner dig i. Den svenska trafiklagstiftningen är i princip helt baserad på dessa två konventioner och överensstämmer med dess regler. När nya trafikregler föreslås måste konvention- ernas bestämmelser, och de begränsningar konventionerna sätter för den nationella friheten, beaktas. Vissa möjligheter finns att be- sluta om avvikande regler. Detsamma gäller när nya vägmärken eller andra trafikanvisningar tas fram. Det är då nödvändigt att ana- lysera om den tänkta ändringen är förenlig med Sveriges inter- nationella åtaganden. Jag har genomgående beaktat de internatio- nella åtagandena i mina förslag och bedömningar. I vissa fall har det lett till att jag inte funnit det möjligt att lägga förslag. Många gånger har det varit möjligt att hitta en annan lösning som inte krävt en lagändring utan kunnat uppnås genom utformning och när en sådan lösning funnits har jag många gånger kommit till slutsatsen att lagändring inte är påkallad.

En annan aspekt som legat till grund för de förslag som lagts är den kommunala självstyrelsen. Något som också enligt mina direk- tiv ska beaktas. Min utgångspunkt är att reglerna på statlig nivå inte ska vara mer detaljerade än vad som krävs.

6.8Regelkunskap och kunskapsspridning

Under utredningens arbete har det visat sig relativt svårt att få fram uppgifter om hur regelkunskapen bland trafikanter ser ut, särskilt specifikt avseende cyklister. Än svårare har det varit att hitta kun- skap om hur och i vad mån detta påverkar regelefterlevnaden. Vissa begränsade studier finns dock. Därtill uppdrog utredningen åt en konsult att i en enkät delvis undersöka detta. Det är svårt att dra

167

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

några säkra slutsatser av enkätens resultat, men vissa trender kan dock skönjas. Regelkunskapen hos cyklister synes vara relativt hög, även beträffande regler som jag i ett inledande skede trodde kun- skapen inte var så stor om. Regelkunskapen kan variera med ålder och också i vissa fall i relation till om personen i fråga har körkort eller inte. Det kunde också i enkäten anas en trend som tydde på att de som inte följde en viss regel inte heller kände till densamma. Om så verkligen är fallet eller om det i stället tyder på en önskan att förklara sin bristande efterlevnad med att man inte känner till regeln går det bara att spekulera i. Eftersom även andra skäl för varför regeln inte följdes uppgavs av samma personer kan det miss- tänkas att även andra faktorer än avsaknad av kunskap om regeln påverkar. Dessa faktorer var kopplade till känslan av trygghet och säkerhet alternativt framkomlighetsaspekter. Mycket tydde på att det i många fall egentligen ytterst var andra faktorer än regeln i sig som påverkade agerandet, exempelvis infrastruktur och dess kvalité.

Det är viktigt att kunskapen om trafikregler är hög. Detta efter- som reglerna tillkommit för att få fram ett önskvärt beteende hos trafikanterna och därigenom också underlätta samverkan och und- vika olyckor. Vidare bidrar en hög regelefterlevnad till ett minskat antal konflikter och minskad irritation och därigenom ett bättre trafikklimat.

När jag lagt mina förslag och gjort mina bedömningar har min strävan, som jag tidigare nämnt, varit att eventuella ändringar utfor- mas på ett pedagogiskt sätt och är självförklarande samt framstår som rimliga och kan vinna acceptans. Detta för att efterlevnaden ska bli så stor som möjligt, men också kräva så lite kunskapssprid- ning som möjligt. I möjligaste mån har jag försökt eftersträva att lägga förslag som inte kräver särskilda insatser inom kunskapssprid- ning utan där regeln i sig är sådan, i vart fall i förening med väg- märken och vägmarkeringar samt stöd av utformningen i övrigt, att det för den enskilda trafikanten klart framgår hur han eller hon ska agera. Detta är dock inte alltid möjligt utan vissa förslag kan kräva särskilda insatser för att nå trafikanterna. Detta gäller särskilt om en ny regel införs eller en gammal regel ändras. I dessa situationer har jag, utifrån den forskning som finns, försökt att i kombination med informationsinsatser använda de kommunikationsmöjligheter infrastrukturen i sig ger. Jag har påtalat behovet men inte närmare angett hur dessa informationsinsatser ska utformas. Det bör vara upp till enskilda myndigheter och kommuner att närmare utforma insatserna. Det ska dock poängteras att det inte är tillräckligt att

168

SOU 2012:70

Allmänna överväganden

kommunicera med trafikanterna via nätet eller i broschyrer utan det behövs också kampanjer i trafikmiljön där trafikanterna vistas och en verksam trafikövervakning.

6.9Barnperspektivet

Som framgått ovan är trafikanter en heterogen grupp. Detta gäller särskilt de oskyddade trafikanterna. Kunskaperna, förutsättningarna, erfarenheterna och därmed möjligheterna att värdera och bedöma en situation samt att förstå reglerna och agera i samverkan är mycket olika. Som redogjorts för ovan är detta ett förhållande som lagstift- aren låtit påverka genom utformningen av trafikreglerna där trafik- säkerhetsaspekter ibland fått väga tyngre än kravet på framkom- lighet särskilt när det gäller oskyddade trafikanter. Det kan dock inte uteslutas att hänsynen till motorfordonsförare ibland också prioriterats. Trafiksäkerhetsaspekter och behovet av klara och tyd- liga regler samt goda trafikmiljöer är extra stort i förhållande till oskyddade trafikanter, och särskilt i förhållande till barn och unga. Detta gäller speciellt barn upp till tolv år eftersom de enligt forsk- ning inte är trafikmogna. Även efter det att en person uppnått tolv års ålder kan det dock antas att särskilda hänsyn måste tas då samma krav som på en vuxen inte rimligen kan ställas. I vissa fall måste trafikreglerna därför även fortsättningsvis få en utformning som mer beaktar säkerhet än framkomlighet. Det är också, särskilt i för- hållande till barn, viktigt att reglerna är entydiga, enhetliga, enkla, logiska och pedagogiska samt i princip självförklarande. Från denna grupps perspektiv är det också viktigt att trafikutformningen stödjer reglerna och leder barnen och de unga rätt. Detta måste kombi- neras med god trafikundervisning redan tidigt och som återupp- repas under skolåren. Vidare måste vid kampanjer beaktas att de nås av och kan förstås av barn och unga.

Trots det som nu sagts är en annan viktig aspekt att barn och unga generellt enligt tillgänglig forskning är duktigare än vuxna på att följa regler.

I mina förslag och bedömningar finns genomgående ett barn- perspektiv. Min strävan är att de förslag som läggs och bedöm- ningar som görs ska beakta barns särskilda förutsättningar. Endast i undantagsfall, där säkerhetsaspekter och önskan om att ge barn ett rörligare liv väger mycket starkt, har jag övervägt särregler för barn.

169

Allmänna överväganden

SOU 2012:70

Däremot har barnperspektivet ibland lett till att jag avstått från att lägga vissa förslag.

Det är inte bara i förhållande till trafikregler som ett barnper- spektiv ska anläggas. Barn har rätt till ett rörligt liv och till inflyt- ande på samhällsplaneringen så att de själva kan medverka och ange sina behov av exempelvis säkra skolvägar. Med säkra skolvägar avses främst vägar där det är möjligt för ett barn att självständigt ta sig fram på cykel (eller till fots) på ett säkert sätt. Jag har strävat efter att ha ett barnperspektiv även i förhållande till de regler som styr planering m.m. då utformningen av trafikmiljön i än större utsträckning än regler torde påverka barns cykling. Det är med cykeln vårt liv som självständiga trafikanter ofta börjar och min ambition är att det ska vara svårt att sluta cykla när man väl börjat. Om förut- sättningarna för barns cyklande görs så ändamålsenliga och bra som möjligt är min övertygelse att fler fortsätter att se cykeln som ett attraktivt transportmedel genom hela sitt liv.

6.10Myndigheterna på området

Det finns flera myndigheter som på olika sätt berörs av frågor inom cyklingsområdet. De två myndigheter som har ett direkt ansvar inom trafikområdet och därmed även för cykling är Trafikverket och Transportstyrelsen. Trafikverket har ett ansvar för det samlade transportsystemet och för vägtrafiken liksom ett ansvar att verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Däremot sägs inte ut- tryckligen i Trafikverkets instruktion att myndigheten har ett ansvar inom cyklingsområdet. Detsamma gäller Transportstyrelsen. Ingen av myndigheterna har något sektorsansvar. I stället har myn- digheterna enligt sina instruktioner i dag vissa specifika uppgifter och kan inom dessa områden få specifika uppdrag av regeringen. Ingendera av myndigheterna har heller någon större eller mer gene- rell föreskriftsrätt utan en begränsad sådan i några få enstaka fall.

Frånvaron av ett sektorsansvar och endast en begränsad före- skriftsrätt får väl närmast ses som ett uttryck för decentraliseringen och regelförenklingen. Jag har inte sett några skäl att överväga änd- ringar i dessa avseenden, eftersom båda myndigheterna och deras respektive organisation och uppdrag är relativt nytillkomna. Samtidigt kan jag se att det finns ett behov av en samlande och pådrivande kraft på nationell nivå för att ge stöd i det förändringsarbete som jag föreslår i denna utredning. Ett skäl är att det i första hand är

170

7Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Mina förslag: Regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att, i samråd med Trafikverket, Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL) och Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) samt andra aktörer som berörs, att analysera behovet ur trafiksäkerhetssyn- punkt av en utvidgning av vägsäkerhetslagens tillämpnings- område till cykelinfrastrukturen, i första hand cykelvägar och i andra hand till alla vägar och gator som ingår i en i uppdraget utpekad cykelinfrastruktur. Uppdraget bör även innefatta en analys av vad en sådan utvidgning skulle innebära i kostnader för de olika väghållarna.

Regeringen bör vidare ge Boverket i uppdrag att se över handboken Stadsplanera – istället för trafikplanera och bebygg- elseplanera och göra denna nätbaserad och interaktiv. Vidare bör Trafikverket och Boverket i samråd med SKL parallellt få i uppdrag att på motsvarande sätt se över och nätbasera hand- boken Trafik för en attraktiv stad, samt göra denna interaktiv. Trafikverket bör också, i samråd med SKL, parallellt få i upp- drag att se över och nätbasera GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel-, och mopedtrafik i fokus och göra den interaktiv.

Slutligen bör Trafikverket av regeringen få i uppdrag att, i samråd med SKL, se över dokumentet Vägars och gators ut- formning (VGU) ur ett cyklingsperspektiv.

Min bedömning: Det finns ett behov av att ytterligare bygga ut samt förbättra cykelvägnätet, både längs de statliga vägarna och inom samt mellan orter, respektive kommuner. Lagstiftning och planprocesser samt finansieringsprinciper ger generellt sett goda

173

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

möjligheter att åstadkomma ett sammanhängande, gent och attraktivt cykelvägnät, men cykling måste också prioriteras ekonomiskt och politiskt, som ett eget transportsätt.

Jag föreslår inga författningsändringar eller ändringar i dagens planeringssystem eller finansieringsprinciper. Det behövs dock ytterligare kapacitet för satsningar på infrastruktur för cykling inom dagens system.

En översyn av väghållaransvaret, vad avser cykelinfrastruktur samt drift och underhåll av cykelvägar, bör lämpligen hanteras inom ramen för en generell översyn av väghållaransvaret.

Förslaget i Lantmäteriets rapport 2002:9, Översyn av anlägg- ningslagen, om att rättighet ska kunna upplåtas enligt 49 § an- läggningslagen till förmån för en kommun att bygga och under- hålla bl.a. cykelvägar utan anknytning till viss fastighet bör genom- föras. Under det fortsatta beredningsarbetet av förslaget bör övervägas om en sådan rättighet ska kunna upplåtas även till staten. Vidare bör möjligheterna att koppla den föreslagna ändringen till den fysiska planeringsprocessen undersökas.

Trafikverkets arbete med att ta fram en funktionell standard för drift och underhåll av cykelvägar, för vilka staten har väg- hållningsansvaret, samt verkets arbete med kunskapsspridning om de utredningar som finns inom området är viktigt och bör prioriteras. Även SKL:s arbete med komfortmätningar och Gruppens för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet (GNS) arbete avseende sambandet mellan drift och underhåll och olycksfrekvensen bland cyklister bör prioriteras. Den kun- skap som kommer fram under respektive arbetes gång bör spridas.

7.1Inledning

Cyklister ska kunna ta sig fram på vägnätet. I ett samhälle sker cykling på bl.a. vägar och gator. Cykling kan ske i blandtrafik, på särskilda cykelbanor eller i cykelfält. Som utgångspunkt kan en cyk- list färdas på allmän väg. Vad avser allmän väg kan sådan ibland vara motorväg eller motortrafikled och då är cykling inte tillåten. Cyk- ling på allmän väg kan också i vissa fall förbjudas genom en lokal trafikföreskrift. Cykling kan också ske på en enskild väg i enlighet med allemansrätten, men om en enskild väg ska upplåtas för allmän cykeltrafik krävs att denna finansieras med statsbidrag eller att det t.ex. träffats en överenskommelse med ägaren till vägen.

174

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Cykelvägnätet ska vara reellt tillgängligt, dvs. tryggt och trafik- säkert och hålla en viss standard. I begreppet standard innefattas inte bara drift och underhåll utan även utformning. Även andra faktorer, såsom biltrafikens omfattning och hastighet, påverkar om en väg är att betrakta som tillgänglig för cyklisten.

I detta kapitel används begreppet cykelväg i vid bemärkelse. Cykelväg avser här såväl friliggande cykelbanor som cykelfält, men också leder anordnade för cykeltrafik och ytor som används för cykling i blandtrafik. De mer specifika termerna såsom cykelbana och cykelfält används endast när det är centralt att peka på att det rör sig om en specifik typ av yta för cykling, t.ex. för att kraven på drift och underhåll avviker eller för att en särskild term används i lagtext som det hänvisas till.

Drift- och underhåll är en del av väghållningen. Generellt kan termerna beskrivas på följande sätt. Med driftåtgärder avses åtgär- der som saknar restvärde. Som exempel kan nämnas sopning, snö- röjning, halkbekämpning och klippning av buskar, dvs. åtgärder som måste upprepas regelbundet och vars resultat består endast under en kort tid. Driftåtgärder ser till att vidhålla en cykelvägs funktionalitet. Underhåll däremot är mer varaktiga åtgärder som ökar cykelvägens värde och som avser att bevara eller återställa vägens egenskaper och öka dess livslängd. Som exempel kan nämnas be- läggningsarbeten, lagning av gropar och justering av brunnslock. Underhåll kan vara av akut karaktär eller planerat. Akut underhåll är aktuellt vid brister som innebär en fara för de som färdas på vägen. Planerat underhåll följer rutiner och är tänkt att bibehålla cykel- vägens värde och se till att den är framkomlig och bekväm att färdas på.1

Det bör dock påpekas att det numera finns internationellt accep- terade definitioner av begreppen och att dessa ibland används. Definitionerna bygger på en europeisk standard (SS EN 13 306:2001 och EN 13 306:2010). Fördelarna med att använda dessa defini- tioner är att de används av flera företag i både Sverige och Europa i övrigt, att de tillämpas inom vissa etablerade system för underhåll och att användandet underlättar jämförelser med andra företag och länder. Sverige har vidare åtagit sig att verka för införandet av den europeiska standarden genom anslutning till SIS (Svensk Standard Standardisering) och bör som ett led i denna strävan använda be- grepp kopplade till denna. Enligt den internationella definitionen

1 Niska, Anna (2011), Cykelvägars standard En kunskapssammanställning med fokus på drift och underhåll, VTI rapport 726, s. 27.

175

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

kan underhåll delas upp i förebyggande respektive avhjälpande under- håll. Det förebyggande underhållet kan antingen vara tillstånds- baserat eller förutbestämt. Det tillståndsbaserade underhållet består av bl.a. återinvesteringar (större utbyten och upprustningar). Underhåll syftar till att väganläggningar ska ha rätt funktion vid resa och transport. Med drift avses drift- och trafikledning, reg- lering av broar och färjedrift samt övrig tillförsel. I drift- och trafik- ledning ingår fjärrstyrning, trafikinformation, ban- och eldriftled- ning m.m. I övrig tillförsel ingår elförbrukning respektive telekom- munikation i infrastrukturen, tillförsel av vatten m.m. till stationer och rastplatser. Drift är alltså en direkt del i leveransen av vägför- bindelser och gör transporten möjlig genom styrning, ledning och övervakning av trafiken. Terminologin används i viss mån internt inom Trafikverket.

I detta kapitel används dock begreppen drift och underhåll så- som de definieras i bl.a. väglagen (1971:948). Orsaken till detta är givetvis att huvudsyftet med utredningen är att se över gällande lagar och regler som kan påverka förutsättningarna för cykling.

I sammanhanget kan det även vara av betydelse att definiera väg- hållningsmyndighet och väghållare. Väghållningsmyndighet defini- eras i lag, nämligen i väglagen och vägkungörelsen (1971:954). Vilka uppgifter en väghållningsmyndighet har framgår också direkt av lag och det handlar uteslutande om myndighetsutövning. Väghållnings- myndighet definieras som respektive trafikverksregion. Väghållare är något annat. Väghållare för de statliga allmänna vägarna är staten och för de kommunala allmänna vägarna respektive kommun. Väghållare kan vilken enhet som helst inom Trafikverket vara, men enligt arbetsordningen är respektive region tilldelad även den upp- giften. Även enskilda fastighetsägare kan vara väghållare, men då för enskilda vägar.

7.2Gällande rätt

7.2.1Inledning

Gator och vägar delas ur gatu- och väghållningssynpunkt upp i tre huvudgrupper: allmänna vägar, gator och enskilda vägar. Allmänna vägar regleras i väglagen och gator regleras i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, medan enskilda vägar regleras både i anläggnings- lagen (1973:1149), AL, och i PBL. I lagen (1998:814) om särskilda

176

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmel- ser som något närmare reglerar skötseln av gator i vissa avseenden. Till vissa av lagarna är också kopplade förordningar eller kungör- elser som preciserar vissa av bestämmelserna. I den mån de är rele- vanta för framställningen redogörs även för dem nedan. Redogör- elsen innehåller även en kort beskrivning av miljöbalken (1998:808), MB, och lagen om vägtrafikdefinitioner (2001:559) samt vägsäker- hetslagen (2010:1362).

Propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) antogs av riksdagen den 7 juni 2012. Därmed beslutades vissa ändringar i bl.a. AL, väglagen, MB och PBL. Dessa innebär i stora drag att den fysiska planeringen av transportinfra- struktur ska ske i en sammanhållen planeringsprocess i stället för, som i dag, i flera steg. Vidare innebär ändringarna enklare förfar- anden på flera områden i planeringssystemet och att den obligato- riska tillåtlighetsprövningen av bl.a. vissa vägar enligt 17 kap. MB avskaffas. Vissa prövningar enligt MB inordnas i bl.a. vägplane- ärendena och kravet på bygglov kan i vissa fall slopas inom ramen för bl.a. en vägplan. Dessutom får fastighetsägare större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen. Bestämmelser motsvarande de som redan finns i PBL om samordning med annan planering införs också i bl.a. väglagen. Vad avser väglagen, PBL, AL och MB beskrivs de här, med hänsyn till de beslutade ändringarna, utifrån sin lydelse från och med den 1 januari 2013 om inte annat anges. Påpekas bör att ytterligare ändringar i miljöbalken är på gång. Ändringarna avser sjätte kapitlet MB. Det redogörs inte för dessa här.

Det är stat, kommun och enskilda som ansvarar för väghåll- ningen i Sverige. Något förenklat kan ansvarsfördelningen för gatu- och väghållningen beskrivas enligt följande. För allmänna vägar är staten eller en kommun väghållare. För gator är kommunen väg- hållare. För enskilda vägar ligger väghållningsskyldigheten i princip på de fastigheter som har nytta av vägen. Statsbidrag kan lämnas för byggande och drift av enskilda vägar. Den statliga bidragsgivningen till enskild väghållning regleras i förordningen (1989:891) om stats- bidrag till enskild väghållning, vilken redogörs för nedan. Även kommuner brukar dock på olika sätt, både praktiskt och ekono- miskt, engagera sig i enskilda vägar. Det är varje enskild kommun som avgör om bidrag ska lämnas samt villkoren för dessa bidrag.

Även ansvaret för cykelvägar är fördelat mellan dessa tre aktörer enligt samma principer. En cykelväg som omfattas av väglagen är

177

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

att se som en väganordning. I begreppet gator innefattas cykel- vägar. Vad avser enskilda vägar kan en enskild väg vara en cykelväg. Kommunerna har ansvaret för närmare 50 000 km gator och vägar, staten för närmare 100 000 km och enskilda väghållare för cirka 285 000 km väg. Det nationella vägnätet (stamvägnätet) består av Europavägar (6 400 km) och vissa riksvägar. Det statliga vägnätet består av stamvägnätet, övriga riksvägar samt länsvägar. Av de vägar enskilda väghållare svarar för är en stor del inte öppna för allmän trafik. Det rör sig främst om skogsbilvägar. Cirka 75 000 km av de enskilda vägarna sköts av vägsamfälligheter som uppbär statliga bidrag för att sköta väghållningen. Villkoret för att få statligt bidrag är att vägen är öppen för allmän trafik. Kommunerna sköter cirka 15 000 km enskild väg.2

7.2.2Lagen om vägtrafikdefinitioner och förordningen om vägtrafikdefinitioner

I 1 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner återfinns vissa be- teckningar med angivande av betydelse. Dessa beteckningar är tänkta att användas i andra författningar i den utsträckning som föreskrivs i dessa.

Ingen av de lagar som reglerar anläggandet, utformningen och drift och underhåll av vägar hänvisar till lagen om vägtrafikdefini- tioner. Det kan dock vara på sin plats att i detta kapitel redogöra för vissa begrepp. De begrepp som redogörs för återfinns i för- ordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner.

I förordningen definieras bl.a. cykelbana, cykelfält och cykel- överfart, körbana, körfält, motortrafikled, motorväg, väg och vägren. Definitionerna återfinns i 2 § i förordningen. Begreppet väg före- kommer även i en del av de andra lagar som redogörs för i detta kapitel men definieras då i respektive lag.

Med cykelbana avses väg eller del av en väg som är avsedd för cykeltrafik och trafik med moped klass II. Med cykelfält avses ett särskilt körfält som genom vägmarkering anvisats för cyklande och förare av moped klass II.

Med körbana avses del av väg som är avsedd för trafik med for- don, dock inte cykelbana eller vägren. Med körfält avses ett sådant längsgående fält av en körbana som anges med vägmarkering eller,

2 http://www.skl.se/vi_arbetar_med/tillvaxt_och_samhallsbyggnad/infrastruktur/ vaghallning (2012-07-02).

178

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

om någon vägmarkering inte finns, är tillräckligt brett för trafik, i en fil med fyrhjuliga fordon.

Med motortrafikled avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara motortrafikled och som är utmärkt med vägmärke för motortrafikled. Med motorväg avses en väg eller en vägsträcka som enligt en lokal trafikföreskrift ska vara motorväg och som är utmärkt med vägmärke för motorväg.

Med väg avses en sådan väg, gata, torg och annan led eller plats som allmänt används för trafik med motorfordon, en led som är anordnad för cykeltrafik, och en gång- eller ridbana invid en väg såsom den definierats tidigare. Med led som är anordnad för cykel- trafik avses närmare bestämt att leden är anordnad i den bemärk- elsen att den genom röjning och hårdgöring eller motsvarande åtgärder iordningställts för cykeltrafik och/eller som genom därför avsett vägmärke anvisats för cykeltrafik. Enbart det förhållandet att en viss led faktiskt används för cykeltrafik gör inte att leden anses som väg så länge inte särskilda anordningar av nyssnämnda slag vidtagits. Det bör uppmärksammas att genom vägmärke anvisad cykelbana, ofta är öppen även för mopedtrafik, dvs. för trafik med motorfordon.

Vägren är en del av vägen som är avsedd för trafik med fordon, dock inte körbana eller cykelbana.

Begreppet cykelväg som används i detta kapitel återfinns inte bland definitionerna i förordningen.

En annan typ av väg som inte återfinns i definitionerna och som kanske heller inte är en vägtyp utan en utformningstyp är de allt vanligare 2+1-vägarna. Med sådan väg brukar avses en väg med omväxlande ett eller två körfält i körriktningen och ett eller två i motsatt körriktning. Mellan vägbanorna finns någon form av hinder. 2+1-väg benämns i dag ofta i stället som mötesfri väg och är en vägtyp. I VGU definieras mötesfri väg som en väg med mitträcke, mittbarriär eller bred mittremsa som hindrar fordon att komma över i motsatt trafikriktning. Mötesfria vägar delas i VGU in i mötesfri landsväg (MLV) och mötesfri motortrafikled. Med MLV avses en väg där trafik med olika körriktningar skiljs åt med ett mitträcke. Normalt har vägen korsningar i plan och är upplåten för gång- och cykeltrafik samt långsamtgående fordon. Med mötesfri motortrafikled avses motortrafikled där trafik med olika körrikt- ning skiljs åt med mitträcke. Vägen har korsningar och är inte upp- låten för gång- och cykeltrafik samt långsamtgående fordon. Mötes- fri väg är inte detsamma som riktningsseparerad väg. Med rikt-

179

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

ningsseparerad väg avses väg med räfflad mittremsa med omkör- ningsfält. I samband med diskussioner om mötesfria vägar brukar en diskussion uppkomma om skyldigheten att ordna alternativa vägar för långsamtgående fordon. Det bör framhållas att det i trafik- förordningen finns särskilda bestämmelser för under vilka förutsätt- ningar en plats får förklaras vara motorväg eller motortrafikled.

7.2.3Miljöbalken (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Miljöbalken (1998:808), MB, syftar till att främja en hållbar utveck- ling som innebär att nuvarande och kommande generationer till- försäkras en hälsosam och god miljö, 1 kap. 1 § MB. Vidare ska MB, enligt punkten 4 i samma paragraf, tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att, från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt, långsiktigt god hushållning tryggas. Lagen ska tillämpas tillsammans med annan tillämplig lagstiftning på verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt MB, 1 kap. 3 § första stycket MB.

MB innehåller ett antal allmänna hänsynsregler. Dessa återfinns i andra kapitlet MB. När frågor om tillåtlighet, tillstånd, godkän- nande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning, samt vid tillsyn enligt MB, är alla som bedriver eller av- ser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av andra kapitlet MB iakttas, 2 kap. 1 § MB.

Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet ska vidta de skyddsåtgärder och den försiktighet som behövs för att före- bygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, 2 kap. 3 § MB. Detta krav och de andra hänsynskrav som följer av 2 kap. 2–5 §§ MB och 6 § första stycket MB gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid bedömningen av vad som är rimligt ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra för- siktighetsmått, jämfört med kostnaderna för dessa åtgärder, 2 kap. 7 § MB.

I tredje kapitlet MB återfinns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 3 kap. 1 § MB ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade, med hänsyn till beskaffenhet och

180

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges för en sådan an- vändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Kapitlet innehåller därutöver ytterligare regler om hur mark- och vattenområden som är av betydelse ur aspekter som t.ex. jord- och skogsbruk eller naturvärden ska skyddas. I vissa fall kan de värden som ska skyddas vara av riksintresse. Enligt 3 kap. 6 § MB ska mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kultur- värden eller med hänsyn till friluftslivet, så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som nu nämnts.

Fjärde kapitlet MB innehåller särskilda bestämmelser för hushåll- ning med mark och vatten för vissa områden i landet, som med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena har ansetts som ett riksintresse i sin helhet. Särskilt kan pekas på 4 kap. 2 § MB som räknar upp vissa områden i landet där turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt ska beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.

Därutöver innehåller femte kapitlet MB regler om miljökvali- tetsnormer och miljökvalitetsförvaltning. Det är regeringen som enligt 5 kap. 1 § MB för vissa geografiska områden eller för hela landet får meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, s.k. miljökvalitetsnormer. I viss mån kan denna rätt överlåtas. Miljökvalitetsnormer anger bl.a. föroren- ings- eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder. Det kan också handla om förorenings- eller störningsnivåer som ska eftersträvas och som inte bör över- eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera tidsperioder, allt enligt 5 kap. 2 § MB. Det är myndigheter och kommuner som har ansvaret för att miljökvali- tetsnormer följs, 5 kap. 3 § MB. I kapitlet finns också regler om

181

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

åtgärdsprogram för att följa en miljökvalitetsnorm och kontroll av att normerna följs.

I miljöbalken finns också regler för miljökonsekvensbeskriv- ningar, s.k. MKB. De reglerna återfinns i sjätte kapitlet MB. Av de inledande paragraferna i kapitlet framgår när en sådan beskrivning måste upprättas. MKB finns i två varianter: dels en verksamhets- eller åtgärds-MKB (6 kap. 3–10 §§ MB), dels en plan- eller program- MKB (6 kap. 11–18 §§). Bl.a. ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas när en kommun gör en miljöbedömning av en plan, 6 kap. 12 § MB.

Enligt 16 a § väglagen ska tillsammans med en vägplan finnas en miljökonsekvensbeskrivning eller, om ett vägprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Enligt 16 c § väglagen behövs ingen för vägplanen särskilt upprättad miljökonse- kvensbeskrivning om vissa förutsättningar är uppfyllda, t.ex. när MKB vid vägbyggnad kan ersättas av en MKB för detaljplan.

I balken finns i sjunde kapitlet bestämmelser som avser att skydda områden. I 7 kap. 1 § MB anges att var och en som utnyttjar alle- mansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och var- samhet i sitt umgänge med den. Därutöver innehåller kapitlet be- stämmelser om under vilka förutsättningar ett mark- eller vatten- område kan förklaras som nationalpark, naturreservat m.m. samt vilka intrång en ägare till en sådan fastighet kan få tåla samt vilka ord- ningsföreskrifter om t.ex. rätten att färdas och vistas inom ett skyddsområde som kan meddelas, 7 kap. 30 § MB.

I nionde kapitlet MB definieras vad som avses med miljöfarlig verksamhet.

MB innehåller ytterligare ett antal kapitel som innefattar bl.a. bestämmelser om särskilda verksamheter och förfaranderegler.

7.2.4Plan- och bygglagen och plan- och byggförordningen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Allmänt

Plan- och bygglagen (1987:10), gamla PBL, trädde i kraft 1 juli 1987. Införandet av lagen syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt

182

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Sedan lagen trädde i kraft har den ändrats flera gånger.

De utredningsarbeten som gjorts sedan gamla PBL trädde i kraft har visat på ett starkt stöd för lagens grundläggande syften, dvs. att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för plane- ringen bör ligga fast, att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll, att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt att formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter bör värnas. De problem som trots allt uppmärksammats i nu nämnda utredningar berodde framförallt på brister i tillämpningen, men samtidigt sågs ett behov av lagändring till följd av ett förändrat samhälle och därmed tillämpningsproblem.

Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft, hädanefter PBL. Förutom att PBL i dess nuvarande lydelse ersätter den tidigare, ersätter den också lagen (1994:847) om tek- niska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. I stort innebär PBL, i dess nu gällande lydelse, att processerna för plan- och bygglov blivit enklare, men också en skärpning av byggnadskontrollen. Vidare infördes genom PBL regler som innebar krav på att beakta miljö- och klimataspekter vid planläggning och byggande. Till stora delar är dock nuvarande PBL en språklig och redaktionell omarbetning av såväl gamla PBL som lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

PBL är en lag som till huvudsaklig del reglerar förfarandet vid den planering, tillståndsgivning och tillsyn som lagen omfattar. I PBL:s två första kapitel finns bestämmelser som sammantaget ger ramarna och utgångspunkterna för innehållet i lagens olika plan- former och för bygglovsprövningen och som fungerar som en gene- rell plattform för efterföljande materiella och processuella bestäm- melser. Kapitel 1 innehåller bestämmelser om lagens syfte, innehåll och definitioner. Kapitel 2 innehåller bestämmelser om allmänna och enskilda intressen. I tredje kapitlet finns bestämmelser om över- siktsplan, och i fjärde kapitlet bestämmelser om detaljplan och om- rådesbestämmelser. I femte kapitlet finns bestämmelser om processen med att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser. I sjätte kapitlet har bestämmelser om genomförande av detaljplaner sam- lats. I sjunde kapitlet finns bestämmelser om regionplanering. I åttonde kapitlet finns bestämmelser som avser krav på enskilda byggnadsverk, tomter m.m. och som inte avser sådana allmänna eller enskilda intressen som ska beaktas både vid planläggning och vid annan prövning enligt lagen. I kapitlet återfinns också de bestäm-

183

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

melser som tidigare fanns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. samt ytterligare några bestämmelser som flyttats från andra kapitel i gamla PBL. I nionde kapitlet finns be- stämmelser om byggherrens skyldigheter och byggnadsnämndens kontroll i samband med en prövning av en ansökan om lov eller anmälan. I tionde kapitlet har bestämmelser om genomförandet av bygg-, rivnings-, och markåtgärder samlats. Elfte kapitlet innehåller bestämmelser om tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder. I tolfte kapitlet regleras den eller de kommunala nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt PBL. I trettonde respektive fjortonde kapitlet återfinns bestämmelser om överklagande respektive skade- ersättning och inlösen. Bestämmelserna om domstolsprövning m.m. har samlats i femtonde kapitlet och normgivningsbemyndiganden i sextonde kapitlet. De bestämmelser om krav på lov för andra an- läggningar än byggnader och krav på anmälan för vissa åtgärder som tidigare var intagna i gamla PBL flyttades över till förord- ningsnivå; plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. PBF inne- håller mer detaljerade och närmare bestämmelser om bl.a. planer och områdesbestämmelser, krav på byggnadsverk, krav på bygg- produkter m.m., funktions- och säkerhetsåtgärder, lov och anmälan m.m., kontrollplan m.m., tillsyn, vägledning och uppföljning, bygg- sanktionsavgifter och bemyndiganden.

Lagens karaktär

PBL är ett instrument för att avgöra vad som är lämplig mark- användning, efter det att enskilda och allmänna intressen avvägts mot varandra. I lagen regleras bl.a. gator. PBL innehåller bestäm- melser om planläggning av mark och vatten och om byggande, vilket framgår av 1 kap. 1 § PBL. Bestämmelserna i PBL syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en sam- hällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer, 1 kap. 1 § PBL.

Planläggningen av hur mark- och vattenområden enligt lagen ska användas pekas ut som en kommunal angelägenhet, 1 kap. 2 § PBL, planmonopolet. Monopolet ger kommunerna möjlighet att med hjälp av olika planformer styra bebyggelseutvecklingen. Detta på- verkar i sin tur hur väghållningen organiseras.

184

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

PBL är till sin karaktär en avvägningslag vilket också är planlag- stiftningens främsta kännetecken sedan gamla PBL infördes 1987. I varje enskilt ärende, i varje kommun, görs dagligen avvägningar som beror på de förhållanden som råder just där vid den tidpunkten och utifrån de bedömningar som kommunen gör om framtiden. Det gäller avvägningar i ärenden om översiktsplan, detaljplan och bygg- lov. Kommunerna har mycket olika förutsättningar för sin samhälls- planering, bl.a. när det gäller storlek, geografiskt läge, organisation och bemanning. Gemensamt är att var och en i varje ärende gör en unik avvägning mellan olika motstående intressen. Det utgör själva kärnan i lagen.

Definitioner

I 1 kap. 4 § PBL finns definitioner av väsentliga termer och uttryck som förekommer på flera ställen i lagen. Här gås definitionerna endast i begränsad omfattning igenom och i den mån det är påkallat redogörs det för begreppen mer i detalj, längre fram i sitt sam- manhang.

Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Med kvartersmark avses mark som enligt detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde. Det kan vara på sin plats att också lite kort redogöra för vad som avses med gata och väg i PBL och hur begreppet cykelväg, som ju inte förekommer som begrepp i PBL, förhåller sig till begreppen gata och väg. Det finns i PBL ingen definition av begreppen gata och väg. Som sagts ovan är gator och vägar enligt PBL att betrakta som allmänna platser. Av för- arbetena (prop. 1985/86:1) till gamla PBL framgår dock att med gata avses områden för fordons- och gångtrafik i en sådan detalj- plan där huvudmannaskapet är kommunalt för allmänna platser. Med väg avses områden för fordons- och gångtrafik i en sådan detaljplan där kommunen bestämt att det inte ska vara kommunalt huvud- mannaskap för allmänna platser. Det kan här gälla både enskilda och allmänna vägar. Enskild väg definieras i anläggningslagen och allmän väg definieras i väglagen. Det bör dock tilläggas att det kan förekomma att staten är väghållare för vad som i detaljplan beteck- nas som gata. Denna situation kan gälla för allmänna vägar inom en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. Begreppens innebörd torde vara oförändrad i den nu gällande PBL.

185

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Allmänna och enskilda intressen

Vid prövning av frågor enligt nya PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen, 2 kap. 1 § PBL.

Som angetts ovan är just avvägningen mellan motstående in- tressen själva kärnan i lagen. De övergripande reglerna om de in- tressen, såväl allmänna som enskilda, som bör läggas till grund för planläggning och annan prövning, har samlats i PBL:s andra kapitel. Bestämmelserna är som utgångspunkt fortfarande allmängiltiga och generellt utformade, men har, jämfört med tidigare, i vissa avseenden förtydligats. Det har genom PBL i dess nuvarande lydelse tydlig- gjorts dels att prövningen av de allmänna och enskilda intressen, som framgår av lagen, endast avser prövning enligt PBL, dels i vad mån en bestämmelse är tillämplig vid planläggning, ärenden om bygglov eller förhandsbesked eller också i andra ärenden.

I lagen anges vilka intressen som det ska tas hänsyn till vid olika slags prövningar (planläggning, lokaliseringsprövning, bygglovs- prövning respektive prövning i andra ärenden). Bestämmelserna om allmänna intressen som ska beaktas kan sägas uttrycka de krav som staten ställer på kommunen vid besluten, samtidigt som de an- ger ramarna för kommunens handlingsutrymme. Intressena som är generellt formulerade ska tolkas och vägas mot varandra.

Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhands- besked enligt PBL ska syfta till att mark- och vattenområden an- vänds för ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan använd- ning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Be- stämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB, ska tillämpas, 2 kap. 2 § PBL. Hushållningsbestäm- melserna är viktiga allmänna intressen som ska tillgodoses i plane- ring och byggande enligt PBL.

Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning enligt lagen främja vissa uppräknade intressen med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala för- hållanden. I samband med att PBL i dess nuvarande lydelse tillkom konstaterades att behovet av samverkan och samarbete i ett bredare regionalt perspektiv har ökat under senare år. Kommungränsen minskar alltmer i betydelse, framförallt i takt med den pågående regionförstoringen till följd av en ökad pendling inom allt större områden. I samband med införandet av PBL i nu gällande lydelse påtalades att det fanns brister i samverkan mellan kommuner gäll-

186

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

ande planläggning och prövning av åtgärder med mellankommunal och regional räckvidd. Trafikinfrastruktur var ett exempel som nämn- des på anläggningar som behöver belysas i ett regionalt samman- hang. Det konstaterades att hänsyn behövde tas i den kommunala fysiska planeringen.

Bland intressena som enligt 2 kap. 3 § PBL ska beaktas kan näm- nas en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utform- ning av kommunikationsleder (punkten 1), en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhälls- grupper (punkten 2), en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt (punkten 3). Även i andra ärenden enligt lagen ska hänsyn tas till bl.a. dessa intressen.

Av 2 kap. 4 § PBL framgår att vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet.

Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhands- besked enligt lagen ska enligt 2 kap. 5 § PBL bebyggelse och bygg- nadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik (punkten 3). Vidare ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken, vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt lagen, på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till skydd mot trafik- olyckor (punkten 2), behovet av goda klimatförhållanden (punk- ten 4), trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö (punk- ten 6), 2 kap. 6 § PBL. Vad gäller punkten 6 innefattar den både en rätt och en skyldighet för kommunerna att låta trafikpolitiska beslut ta sig uttryck i planläggningen. Punkten 6 ställer krav på hela trafiknätet och att det i en samlad bebyggelse ges en ändamålsenlig utformning. Även gång- och cykeltrafikens behov ska tillgodoses.

Av intresse för cyklingsfrågan är bl.a. att hänsyn ska tas till klimataspekter. Det handlar framförallt om en mer integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande ut- släpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbygg- ande. Syftet med att hänsyn till klimataspekter ska tas vid plan- läggningen är att främja goda miljöförhållanden dels genom anpass- ning till klimatförändringar, dels genom minskad klimatpåverkan och därigenom bidra till att nå miljökvalitetsmålet, begränsad klimat- påverkan.

187

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Vidare ska planläggning enligt PBL ta hänsyn till behovet att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen be- byggelse måste finnas gator och torg m.m. Normalt bör det enligt 2 kap. 7 § 1 PBL inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas gator och vägar. I gator och vägar får gång- och cykelvägar anses ingå enligt uttalande i förarbetena (prop. 2009/10:170).

Enligt 2 kap. 11 § PBL ska planläggning och annan prövning enligt denna lag som avser användning av ett mark- eller vatten- område, som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske. Denna bestämmelse syftar till att dubbelarbete ska undvikas och avser bl.a. samordning med infrastrukturplaneringen. Motsvarande bestäm- melse finns från den 1 januari 2013 även i väglagen.

Översiktsplan

Bestämmelser om översiktsplaner finns i tredje kapitlet PBL. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kom- munen, 3 kap. 1 § PBL. Att det är obligatoriskt för en kommun att ha en översiktsplan har sin grund i att beslutsansvaret decentrali- serats från staten till kommunerna vad avser plan- och byggbeslut. PBL reglerar formerna för dialog i planeringen mellan staten, via länsstyrelserna, och kommunerna. Översiktsplanen och länsstyrel- sens granskning är central för den dialogen. Vidare behövs över- siktsplanen som en plattform för kommunerna för att ge framför- hållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov.

Översiktsplanens syfte är att ge vägledning för beslut om använd- ning av mark- och vattenområden samt om hur den bebyggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ska alltså ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, men också ge vägledning för beslut om hur mark- och vatten- områden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3 kap. 2 § PBL.

Översiktsplanen har en strategisk funktion och av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål samt planer och program av betydelse för en hållbar utveckling

188

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

inom kommunen, 3 kap. 4 § PBL. Planen är inte juridiskt bindande, varken för myndigheter eller enskilda, 3 kap. 3 § PBL.

Av en översiktsplan ska det enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, ut- vecklas och bevaras,

3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regio- nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveck- ling inom kommunen, och

5.hur sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket MB ska hanteras.

Den fjärde punkten är ny och har dels bäring på de nationella transportpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och folkhälsomålen, dels bäring på den regionala utvecklingsplaneringen och länstrans- portplanerna samt arbetet med regional kollektivtrafikförsörjning samt regionala klimat- och energiprogram m.m. Alla dessa kan mer eller mindre uttryckligt ta upp cyklingsfrågan. Det är kommunen som gör urvalet av mål, planer och program som ska tas upp.

Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konsekven- serna av den tydligt framgår, 3 kap. 6 § PBL.

Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den ska kommunen upprätta ett förslag till plan eller ändring som upp- fyller kraven i 3 kap. 4–6 §§ PBL. Vidare ska enligt 3 kap. 9–11 §§ PBL vid upprättandet av förslaget samråd ske med myndigheter, kommuner och andra som är berörda. Enligt 3 kap. 12–18 §§ PBL ska förslaget ställas ut och granskas. Att dessa formkrav ska iakttas följer av 3 kap. 7 § PBL. I vissa fall ska kommunen låta planför- slaget bli föremål för samråd och granskning på ett sätt som också uppfyller kraven i 6 kap. 11–18 och 22 §§ MB. Detta gäller om planförslaget kan antas medföra en sådan betydande miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § MB. Detta framgår av 3 kap. 8 § PBL. I vissa fall ska också en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och då finnas tillsammans med planförslaget. Samråd ska ske med berörda kom- muner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har

189

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

ett ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastruktur- planering, 3 kap. 9 § PBL. Länsstyrelsens roll under samrådet är bl.a. att ta tillvara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och att verka för att sådana frågor, om användningen av mark- och vattenområden, som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, 3 kap. 10 § PBL.

Vidare ska kommunen ställa ut planförslaget, 3 kap. 12 § PBL. Utställningen ska kungöras på visst sätt, 3 kap. 13 § PBL. Innan utställningen äger rum ska planförslaget och kungörelsen skickas till länsstyrelsen och de kommuner och kommunala organ som avses i 3 kap. 9 § PBL, vilket framgår av 3 kap. 14 § PBL. Läns- styrelsen ska avge ett granskningsyttrande under utställningstiden. Vad som ska framgå av yttrandet anges i 3 kap. 16 § PBL.

Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande och ändring av översiktsplanen, 3 kap. 19 § PBL.

I 3 kap. 23–26 §§ PBL finns särskilda bestämmelser om vad som gäller vid ändring av översiktsplan för en viss del av kommunen. Nämnas i sammanhanget kan 3 kap. 23 § PBL, som stadgar att en översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Ett sådant allmänt intresse kan vara infrastrukturplane- ring. En ändring av planen för en viss del av kommunen får redo- visas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas.

Minst en gång under mandattiden ska kommunfullmäktige pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL. Detta framgår av 3 kap. 27 § PBL. Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden som avses i 3 kap. 27 § PBL redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala in- tressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet, 3 kap. 28 § PBL. Sådana synpunkter ska även lämnas om kommunen begär det. Här har Länsstyrelsen möjlighet att förutom riksintressen även t.ex. kommentera sådana mål, planer och program som avses i 3 kap. 5 § PBL.

Översiktsplanen kan användas som ett led i stadsförnyelse. I denna kan kommunen ange vilka områden som behöver förnyas och be- sluta om riktlinjer för förnyelsens omfattning. Vid stadsförnyelse finns redan en stor del av den avsedda framtida miljön, vilken många gånger tillkommit under andra administrativa och tekniska

190

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

förutsättningar. Riktlinjerna i översiktsplanen kan anpassas efter behovet av förnyelse. En viktig uppgift i sammanhanget är att klara ut trafikfrågor.

Detaljplanen och områdesbestämmelser

Frågan om detaljplanering och områdesbestämmelser regleras i fjärde till sjätte kapitlet PBL. Detaljplanen reglerar i första hand hur mark- och vattenområden och bebyggelse ska användas, utvecklas och bevaras och innefattar ett i princip uttömmande ställnings- tagande till de allmänna intressena i PBL och hushållningsbestäm- melserna i MB. Planen medför en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Detalj- planen reglerar med bindande verkan även andra rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan. För kommunen medför planen en rätt – och även skyldighet – att lösa in mark som är avsedd för allmänna platser liksom en skyldighet att ställa i ordning och underhålla dessa. For- mellt sett innebär bestämmelserna om krav på detaljplan att staten ställer krav på att kommunen i vissa situationer ska använda en detaljplan för prövningen av markens lämplighet för bebyggelse. Kommunen har dock ett förhållandevis stort utrymme att bedöma det enskilda fallet med utgångspunkt från de fördelar som en detalj- planeläggning oftast innebär. En prövning genom detaljplanelägg- ning ger möjligheter till en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang. Vid planläggning garanteras att berörda myndigheter, allmänheten och olika intressenter får inflytande i processen. Den slutligt antagna detaljplanen ger den enskilde markägaren rätt att bygga enligt planen

– byggrätt – och tydliga spelregler för ansvarsfördelningen mellan kommunen och enskilda fastighetsägare, byggherrar m.fl. vid genom- förandet, samtidigt som de s.k. grannerättsliga förhållandena klaras ut.

Inom en kommun får mark- och vattenområdens användning, bebyggelse samt byggnadsverk regleras med detaljplaner eller om- rådesbestämmelser, 4 kap. 1 § PBL. Enligt 4 kap. 2 § PBL ska kom- munen med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebygg- elsemiljöns utformning. Detaljplaneläggning ska ske dels för ny

191

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

sammanhållen bebyggelse, dels för nya enstaka bygglovspliktiga byggnadsverk, som inte är ett vindkraftverk, vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på området för bebygg- ande eller om ett byggnadsverk får en betydande miljöpåverkan samt för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och regle- ringen behöver ske i ett sammanhang, 4 kap. 2 § 1–3 PBL.

När det gäller en ny enstaka byggnad eller annan anläggning finns det ett undantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Detta undantag gäller dock inte om bygg- naden eller anläggningen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, samma paragraf andra stycket. En detaljplan behöver inte heller upprättas om en tillräcklig reglering har skett genom om- rådesbestämmelser, 4 kap. 4 § PBL. Det är dock bara i vissa av- seenden som de kan utgöra ett alternativ. Vidare behöver ny sam- manhållen bebyggelse regleras med en detaljplan endast om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga bygg- nadsverk i bebyggelsen.

I detaljplanen ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. För kvarters- mark och vattenområden ska också användningen anges. Planen ska vidare ange utformningen och användningen av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. För kvartersmark ska också användningssättet för enskilt eller allmänt ändamål anges, 4 kap. 5 § PBL.

Det är normalt kommunen som är huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan. Om inte kommunen ska vara huvud- man för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen, 4 kap. 7 § PBL. I kravet, att utformningen och användningen av sådana all- männa platser som kommunen är huvudman för ska anges, ligger utformningsfrågor som påverkar kostnaderna för anläggning och drift av bl.a. gator. Vidare ska användningen anges, vilket för gatu- mark innebär att det ska redovisas om den ska avses för något spe- ciellt transportsätt, t.ex. cykling. Även större parkeringsytor på gatumark ska anges. Innebörden av sådana bestämmelser är att de organ, som svarar för trafikföreskrifterna och att gatumarken ställs i ordning, inom ramen för sin verksamhet, bör svara för planens genomförande i de hänseendena. Det förutsattes av lagstiftaren att samråd skedde med dessa före det att sådana planbestämmelser antogs. Även användningen av kvartersmark ska anges i planen.

192

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Utöver det obligatoriska innehållet, medges även att andra åt- gärder och aspekter får regleras i detaljplanen. Det gäller t.ex. skyl- digheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder eller verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utförande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detalj- planen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. varsamhetsbestämmelser, skyddsbestämmelser och rivningsför- bud. Slutligen får kommunen med planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov som innebär en väsentligt ändrad markanvänd- ning. Detta gäller bl.a. att en viss trafikanläggning som kommunen inte ska vara huvudman för har uppförts, om detta kan säkerställa att marken blir lämplig för byggande. Det som nu sagts framgår av 4 kap. 8–18 §§ PBL. Det finns också möjlighet för kommunen att i detaljplan reglera parkering i vissa avseenden, 4 kap. 13 § PBL.

Områdesbestämmelser kan, som nämnts ovan, i vissa fall använ- das som ett alternativ till detaljplan men kan endast reglera vissa i lagen angivna frågor. Syftet med områdesbestämmelser är att säker- ställa att intentionerna i en översiktsplan uppnås eller att ett riks- intresse tillgodoses. Det måste finnas stöd för områdesbestämmel- serna i översiktsplanen. Regleringen i områdesbestämmelserna är inte uttömmande och ger inte någon direkt rätt att använda marken på angivet sätt. De kan dock användas i syfte att reservera marken för viss användning. Regler om områdesbestämmelser finns i 4 kap. 41–43 §§ PBL.

I femte kapitlet PBL regleras framtagandet av detaljplaner och områdesbestämmelser. I kapitlet återfinns bestämmelser om hur en detaljplan och områdesbestämmelser upprättas, antas, ändras och upphävs samt om besked från kommunen att inleda en sådan plan- läggning. Kommunen måste, innan en detaljplan antas, ta fram ett planförslag, samråda om förslaget, kungöra det och låta det granskas, 5 kap. 6 § PBL. I vissa fall kan planförfarandet förenklas, 5 kap. 7 § PBL.

Enligt 5 kap. 27 § PBL antas en detaljplan av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnads- nämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har prin- cipiell betydelse.

193

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Ordnande av allmänna platser och underhåll

I sjätte kapitlet i PBL återfinns bestämmelserna om genomförande av detaljplan. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om ordnandet av allmänna platser. Det är kommunen som ska ordna de gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, så att platserna kan användas för deras avsedda ändamål efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen, 6 kap. 18 § PBL. Kom- munen ska upplåta platserna för allmän användning så snart det område som platserna finns inom har bebyggts enligt planen eller, om genomförandetiden har löpt ut, efter hand som bebyggelsen färdigställs. När platserna upplåts för allmän användning ska de vara anordnade på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med ortens sed. De ska i fråga om gatubredd, höjdläge och utformning i övrigt följa detaljplanen. Små avvikelser kan dock göras från planen under vissa förutsättningar.

Motsvarande skyldighet gäller för staten i den mån staten är väg- hållare inom ett område som omfattas av detaljplanen, 6 kap. 19 § PBL.

Det är också enligt huvudregeln kommunen som svarar för under- hållet på allmänna platser som kommunen är huvudman för, 6 kap. 21 § PBL. Kommunen kan dock som framgår ovan i detaljplan be- sluta att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera all- männa platser. För att ett sådant beslut ska kunna fattas krävs det särskilda skäl, 4 kap. 7 § PBL. Kostnaderna för underhåll av allmänna platser ska täckas av skattemedel och kommunen saknar möjlighet att begära ersättning från fastighetsägare.

Om staten är väghållare för allmän väg inom ett område som omfattas av detaljplanen, ska staten svara för att vägen underhålls i enlighet med väglagen, 6 kap 22 § första stycket PBL. Om under- hållet blir dyrare än vad som behövs med hänsyn till trafiken, ska kommunen dock betala merkostnaden om inte regeringen beslutat annat, 6 kap. 22 § andra stycket PBL. Detta kan inträffa om t.ex. en gata ges en större bredd eller ett dyrbarare utförande i övrigt än vad som behövs med hänsyn till trafiken.

I anläggningslagen (1973:1149), AL, regleras underhåll av vägar och andra allmänna platser som kommunen inte är huvudman för, 6 kap. 23 § PBL. Inom denna typ av områden är det alltså de en- skilda fastighetsägarna inom planområdet som bestämmer hur den allmänna platsen ska underhållas. PBL säger inget om hur huvud- mannaskapet i ett enskilt fall ska läggas upp och formellt finns det

194

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

inget som hindrar att fastighetsägarna som berörs hittar den lösning de själva finner lämplig. Många gånger bildas dock efter ansökan från någon eller flera av fastighetsägarna eller kommunen en gemen- samhetsanläggning enligt de regler som återfinns i AL. Gemensam- hetsanläggningens förvaltning sköts sedan i de flesta fall av en sam- fällighetsförening. I gemensamhetsanläggningsbeslutet bestäms mer ingående hur vägar och andra allmänna platser ska hanteras. Be- slutet får inte gå emot vad som bestämts i detaljplanen, men det finns visst utrymmen för mindre avvikelser. Samtidigt bestäms också de så kallade andelstalen. Det är andelstalen som reglerar hur drifts- kostnaderna fördelar sig mellan de fastigheter som ingår i anlägg- ningen. För AL redogörs längre fram i detta kapitel.

Huvudmannaskapet för allmänna platser

Enligt gamla PBL var huvudregeln att kommunen var huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan om det inte fanns särskilda skäl. Kommunen kunde emellertid besluta att kommunen inte skulle vara huvudman. Som angetts ovan skulle det framgå av detaljplanen om kommunen beslutat avstå från huvudmannaskapet för de allmänna platserna. Bestämmelserna var inte tillämpliga på vägar och grönområden m.m. på kvartersmark. Bestämmelserna innebar också att det inte var möjligt att ha olika huvudmän för de olika allmänna platserna inom en och samma detaljplan. Kommunen var tvungen att i en och samma plan bestämma att antingen vara eller inte vara huvudman. Detta ledde till att det ofta togs fram små detaljplaner

Även enligt PBL i dess nuvarande lydelse ska kommunen vara huvudman för en allmän plats om det inte finns särskilda skäl där- emot, dock kan de allmänna platserna inom en och samma detalj- plan delas upp så att vissa har kommunalt huvudmannaskap och andra enskilt huvudmannaskap, 4 kap. 7 § PBL.

Inför PBL i dess nuvarande lydelse diskuterades att införa s.k. delat huvudmannaskap. Delat huvudmannaskap innebar enligt för- slaget att kommunen skulle kunna ingå i en gemensamhetsanlägg- ning och bidra till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följde av det allmännas behov av områdena i fråga. Förslaget avsåg i första hand allmänna platser som skulle förvaltas av kommunen och fastighetsägarna gemensamt. Flera remissinstanser var positiva till förslaget. I anslutning till diskussionen pekades på

195

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

problemen med det utbredda användandet av att reglera trafik- och väganläggningar på kvartersmark med en reglering av både allmänt och enskilt huvudmannaskap, s.k. gx-områden. För att i detaljplan reglera att ett område på kvartersmark ska vara tillgängligt för allmän gång- och cykeltrafik respektive allmän körtrafik så anges det med bestämmelser för det berörda området som betecknas med ett x respektive ett z. Ett område betecknat med g betyder att marken ska vara tillgänglig för en gemensamhetsanläggning. Det är vanligt att kommunen lägger ut gång- och cykelvägar med enskilt huvudmannaskap (g-områden) men också samtidigt anger att om- rådet ska hållas tillgängligt för det allmänna och därmed ett kom- munalt huvudmannaskap (x-områden). Problemet är att sådana gx- områden inte har stöd i lag. Med x-områden skapas ett bygg- nadsförbud som förhindrar att byggnader placeras inom området för t.ex. den tänkta cykelvägen. Det garanterar däremot inte genom- förandet. När det gäller anläggningar på kvartersmark har det prak- tiskt lösts så att gemensamhetsanläggningar har inrättats och att kommunen genom en av sina kommunala fastigheter har gått in som delägare i dessa samfälligheter. Genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon kommunal fastighet till vilken rättigheten har kunnat knytas har det uppstått problem. För att en fastighet ska kunna tvinga sig in, eller bli intvingad i en gemensamhets- anläggning, måste delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastig- heten som sådan. Om det inte finns någon för ändamålet lämplig fastighet att tillgå återstår endast frivilliga lösningar eller att accep- tera att planen i denna del inte kan genomföras. Det fanns ett för- slag som innebar att kommunen skulle kunna delta i gemensam- hetsanläggningar under vissa omständigheter som skulle kunna gälla bl.a. gång- och cykelvägar på kvartersmark. Förslaget var avsett att lösa de praktiska problem som i dag förekommer när det gäller så- dana anläggningar på kvartersmark i detaljplan. Regeringen avslog dock förslaget till ändring med hänvisning till att det framkommit synpunkter som gjorde att frågan behövde utredas ytterligare innan en sådan ändring kunde föreslås.

Regionplaner

Enligt gamla PBL, 7 kap. 1–2 §§, fick regeringen – om de berörda kommunerna inte motsatte sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behövde utredas gemen-

196

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

samt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behövde samordnas. Regionplaneorganets uppgift var att inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna under- lag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering. Regionplaneorganet kunde anta en regionplan för hela eller en del av regionen. Översiktsplanens förfaranderegler skulle då tillämpas. Regionplanen skulle tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. En region- plan kan fylla viktiga funktioner som stöd för ett regionalt perspek- tiv i den kommunala översiktsplaneringen, liksom för arbetet i övrigt på regional nivå. Bestämmelserna är i princip oförändrade i PBL i dess nuvarande lydelse och återfinns i sjunde kapitlet i lagen.

För närvarande finns regionplaneorgan bara i Stockholms- och Göteborgsregionerna, och en regelrätt regionplan enligt PBL har bara upprättats i Stockholms län. Göteborgsregionen har inte be- slutat om någon regionplan enligt PBL, men har bedrivit ett om- fattande gemensamt arbete och bl.a. tagit fram en handlingsplan för kollektivtrafik och en gemensam strukturbild för regionen.

Kraven på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser

Bestämmelserna om krav på byggnader, tomter och allmänna platser har samlats i det åttonde kapitlet i PBL i dess nuvarande lydelse. Dit har även förts vissa bestämmelser från den upphävda lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. I viss mån kommer dessa bestämmelser att beskrivas mer i detalj senare i betänkandet. Redan här kan det dock vara på sin plats att redogöra för de krav som ställs på att byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser ska vara tillgängliga och användbara för personer med ned- satt rörelse– eller orienteringsförmåga. Bestämmelserna återfinns, för byggnadsverk och byggnadsverks tekniska egenskaper, i 8 kap 1 och 4 §§ PBL. Vissa undantag kan göras från kraven enligt 8 kap. 6– 8 §§ PBL. Beträffande tomter framgår kraven av 8 kap. 9 § PBL och för allmänna platser och andra områden av 8 kap. 12 § PBL.

Av intresse här är närmast 8 kap. 12 § PBL. Allmänna platser ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, där bl.a. gator och vägar är allmänna platser. Personer med nedsatt rörelseförmåga kan exempelvis an- vända sig av rullstol, rollator, kryckor eller käppar. Nedsatt orien-

197

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

teringsförmåga kan vara nedsatt syn, hörsel eller kognitiv förmåga (hjärnskador). Boverkets föreskrift, BFS 2011:5 ALM2, som är en tillämpningsföreskrift av PBL 8 kap 12 § första stycket, innehåller regler om tillgänglighet och användbarhet inom områden för andra anläggningar än byggnader för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga av allmänna platser och inom områden för andra anläggningar än byggnader. Reglerna gäller vid nyanläggning. ALM är en förkortning för allmän plats. Enligt 7 § ALM behöver en gångyta vara väl åtskild från cykelbana och körbana för att upp- fylla kravet på att personer med nedsatt rörelse- eller orienterings- förmåga ska kunna ta sig fram. Detta grundar sig i ett behov hos de berörda av att veta vilken yta de rör sig på och vad de kan förvänta sig av andra trafikanter där. Framförallt för personer med nedsatt orienteringsförmåga är det viktigt att utformningen är tydlig och förutsägbar. Om de inte snabbt kan upptäcka och avläsa en situa- tion så hinner de inte reagera och parera. En person med nedsatt kognitiv förmåga kan dessutom ha svårt att tolka de intryck han eller hon får. För att miljön ska vara säker att använda för denna grupp behöver miljön vara utformad på ett sätt som i möjligaste mån underlättar och skapar förutsägbarhet. Även personer med nedsatt rörelseförmåga är utsatta i dessa sammanhang, t.ex. på grund av dålig balans eller en, generellt sett, mindre flexibilitet i rörelser.

Bygglov

Bestämmelserna om bygglov fanns i gamla PBL i åttonde kapitlet. Vissa krav på bygglov har i PBL i dess nuvarande lydelse flyttats till förordningsnivå. Det är numera regeringen som meddelar före- skrifter om vilka andra anläggningar än byggnader som det ska krävas bygglov för. Bestämmelserna har i PBL i dess nuvarande lydelse samlats i nionde kapitlet. I viss mån skildras dessa bestämmelser i betänkandets kapitel 8 då de har betydelse för frågan om cykelpar- kering.

198

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

7.2.5Väglagen och vägkungörelsen (i deras lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Allmän väg och väg samt vägområde

Väglagen (1971:948) gäller allmän väg. Lagen kompletteras av väg- kungörelsen (1971:954). Allmän väg är, förutom väg som anläggs enligt väglagen eller enligt lagen förändras till allmän, sådan för all- män samfärdsel upplåten väg som av ålder ansetts som allmän eller enligt äldre bestämmelser anlagts som, eller förändrats till, allmän och som vid väglagens ikraftträdande hålls av staten eller en kom- mun, 1 § första stycket väglagen. En väg upphör att vara allmän när vägen dras in. En väg kan också upphöra att vara allmän om en kom- mun är väghållare och vägen enligt PBL, upplåts eller ska vara upp- låten till allmänt begagnade som gata. Om en väg har upplåtits till allmänt begagnande som gata medan staten är väghållare upphör vägen att vara allmän när kommunen övertar väghållningen, 1 § andra stycket väglagen. Med allmän väg avses riksvägar och länsvägar. Det är Trafikverket som genom föreskrifter meddelar vilka vägar som ska vara riksvägar, 1 § vägkungörelsen.

Till väg hör enligt väglagen, 2 § första stycket, vägbana och övriga väganordningar. Enligt andra stycket samma paragraf avses med väganordning bl.a. anordning, som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som kommit till stånd genom väghållarens försorg eller övertagits av denne. Regeringen kan före- skriva ytterligare villkor för att anordning ska räknas som väg- anordning. Enligt 3 § vägkungörelsen får sådan mark intill vägbanan, eller annan därinvid belägen väganordning som är avsedd till kant- remsa, vara väganordning endast till en bredd av högst två meter.

Vägområde utgörs av den mark eller det utrymme som har tagits i anspråk för väganordning, 3 § väglagen.

I 5 § vägkungörelsen erinras om att det i 10 kap. 6 § PBF finns bestämmelser om rätt för Trafikverket att meddela föreskrifter i fråga om tekniska krav på väg och anordningar som hör till väg.

Väghållare har ingen generell skyldighet att förse en väg med väganordningar men en rätt att göra det. Det ska i det särskilda fallet prövas om vägen ska förses med viss väganordning, och om sådan anordning ska utföras ska det framgå av vägplanen för vägen. Orsaken till att någon sådan skyldighet inte infördes var att en väg- anordning kunde medföra betydande kostnader och att det därför

199

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

ansågs nödvändigt att kunna göra en avvägning inom ramen för de medel som finns tillgängliga mellan olika ändamål.

När det sägs att en väganordning ska tillgodose ett stadigvar- ande behov för vägens bestånd, drift eller brukande bör detta be- dömas med beaktande av de anspråk på vägstandard som samhälls- utvecklingen ställer. Lagstiftaren valde därför att i lagtexten inte ge exempel på väganordningar.

En typ av väganordning är cykelvägar. I förarbetena till väglagen (prop. 1971:123) uttalades att det var självklart att cykelvägar skulle anses tillhöra väg om de låg i omedelbar anslutning till vägbanan i övrigt. Möjligen kunde detta vara tveksamt, om cykelvägen till kortare eller längre sträcka var lagd på visst avstånd från själva vägen eller kanske hade fått annan sträckning. Även separat sådan särskild cykelväg kunde emellertid ha ett påtagligt funktionellt samband med den övriga vägen. Den kunde nämligen på ett, bl.a. från trafik- säkerhetssynpunkt, lämpligt sätt avlasta vägen från visst slag av trafik. Det sades därför att det måste vara tillåtet för en väghållare att, när det är lämpligt utrusta väg med en sådan anordning, som då ska redovisas i den för vägen upprättade arbetsplanen (fr.o.m. den 1 januari 2013 vägplanen). Alltså även om cykelvägen ligger åtskilliga meter från vägen eller i en kurva fått en kortare sträckning ska den anses tillhöra vägen. Detsamma gäller när den har en helt annan sträckning men syftet med att anlägga den varit att avlasta vägen från cykeltrafik. Däremot är det inte möjligt för en väghållare, att enligt väglagen, anlägga eller överta en cykelväg som är helt fri- stående i den bemärkelsen att den inte har något funktionellt sam- band med vägen. För att detta skulle vara möjligt krävs att cykel- vägen i sig själv skulle kunna betraktas som väg. I allmänhet faller cykelvägar, och andra vägar som är avsedda för vissa speciella färd- sätt, utanför begreppet allmän väg. Detta har sin grund i hur be- greppet allmän väg definieras i lagen (prop. 1943:223 och SOU 1968:17).

Påpekas bör i sammanhanget att alla cykelvägar längs allmän väg inte är en väganordning till vägen. Det finns både statliga och kom- munala allmänna vägar. De kommunala allmänna vägarna finns inom det avgränsade väghållningsområdet. För närvarande finns det 203 kommuner av landets totalt 290 kommuner som av regeringen ut- setts att vara väghållare, inom ett visst beslutat område, enligt väg- lagen (huvudorten samt i många fall ytterligare några större orter inom en kommun). Det är Trafikverket som beslutar om föränd- ringar i väghållningsområdet. Områdena håller på att läggas in i den

200

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

nationella vägdatabasen (NVDB). Enligt uppgift kommer det också förekomma att väghållare för cykelvägar (stat, kommun eller en- skild) läggs in i NVDB. Uppgiftslämnare är kommunerna. NVDB beskrivs mer i detalj längre fram.

Cykelvägar längs statliga vägar tillkommer genom en planprocess enligt väglagen eller genom ett förändringsärende, dvs. fall där en kommunal väg eller gata inom detaljplan förändras till statlig väg. Om en cykelväg tillkommer eller ändras på detta sätt beror på vilken funktion den har, dvs. om den ska avlasta den parallella vägen eller om den ska förena bostadsområden. Utgången kan dock variera. Cykelvägar kan också tillkomma genom nyttjanderättsavtal mellan den statliga väghållaren och fastighetsägare. I de fallen är cykel- vägen inte en väganordning, men driften sköts av staten eftersom vägen tillkommit på statens initiativ. Även kommuner bygger cykel- vägar på detta sätt längs de allmänna vägarna. Nyttjanderättsavtal är oftast tidsbegränsade och kan också av andra skäl och ändringar komma att bli ogiltiga över tiden, vilket kan vara ett problem.

Troligen finns det, utöver de varianter av cykelvägar som nu nämnts, även enskilda cykelvägar som tillkommit på initiativ av t.ex. byalag som med eller utan statsbidrag anlagt en cykelväg med nyttjanderättsavtal för att tillgodose de boendes behov.

Prövning enligt miljöbalken

Vid prövning av ärenden enligt väglagen ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 § MB tillämpas. Fastställande av vägplan enligt väglagen ska då jäm- ställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken, 3 a § väglagen.

Förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vatten- områden ska tillämpas. Enligt 5 § i förordningen ska den myndig- het, som skall tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB i ett ärende, i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med en från allmän synpunkt lämplig an- vändning av mark- och vattenresurserna samt med den för området gällande regionplanen eller kommunala översiktsplanen.

201

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Väghållning

Med väghållning avses både byggande av väg och drift av väg, 4 § väglagen. Vid väghållning ska tillbörlig hänsyn tas till enskilda in- tressen och till allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas, 4 § väglagen.

Det är staten som är väghållare för allmänna vägar. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer får dock, om det främjar en god och rationell väghållning, besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Beslutet kan begränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden i en kommun, 5 § väglagen. Det är Trafik- verket som handhar väghållningen för statens räkning och har till- syn över kommunernas väghållning, 6 § första stycket väglagen. Väghållningsmyndighet är, då staten är väghållare, den till Trafik- verket hörande regionala förvaltning som regeringen bestämmer och, då en kommun är väghållare, den kommunala nämnd som kommunfullmäktige utser därtill, 6 § andra stycket väglagen. Enligt 7 § vägkungörelsen är statlig väghållningsmyndighet Trafikverkets region.

Om staten är väghållare inom ett område med detaljplan, där kom- munen är huvudman för allmänna platser, ska kommunen tillhanda- hålla den mark eller det utrymme som behövs för väg inom området, 7 § väglagen. I 6 kap. 19 § andra stycket PBL finns en bestämmelse som begränsar statens skyldighet att ombesörja drift av allmän väg som omfattas av en detaljplan.

Trafikverket har tillsyn över kommunernas väghållning och kan enligt 8 § väglagen förelägga en kommun att vidta rättelse om en kommun eftersätter en skyldighet i fråga om vägs drift. Om före- läggandet inte följs inom den tid som angetts kan Trafikverket ut- föra nödvändiga åtgärder på kommunens bekostnad.

Byggande av väg

Med byggande av väg avses att anlägga en ny väg och att bygga om en väg. Ny väg får anläggas, om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars kan antas få synnerlig betydelse för det allmänna. En väg får byggas om, när det är motiverat från allmän synpunkt. En åtgärd på befintlig väg ska inte anses vara byggande av väg, om åt- gärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgiv-

202

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

ningen, och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk, 10 § väglagen.

Fråga om byggande av väg prövas som huvudregel av Trafik- verket, efter samråd med länsstyrelsen. Vissa undantag finns i situa- tioner där dessa två myndigheter inte kan enas eller regeringen för- ordnat att frågan ska prövas av länsstyrelsen, 11 § väglagen.

När det gäller skyldighet för staten att, inom områden med detaljplan, ställa i ordning och till allmänt begagnande upplåta gata finns som nämnts särskilda bestämmelser om detta i 6 kap. 19 § PBL. Detta framgår av 12 § väglagen.

När en väg byggs ska den ges ett sådant läge och utformas så att ändamålet med vägen uppnås med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Om en vägplan medför att mark eller annat utrymme, eller särskild rätt till mark eller annat ut- rymme, kan komma att tas i anspråk enligt 31 § väglagen, ska planen utformas så att de fördelar som kan uppnås med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda, 13 § väglagen.

Vidare ska, vid planläggning och annan prövning enligt väglagen som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, samordnas med den plan- läggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske. Bestäm- melser om planer och planeringsunderlag finns i 6 kap. 19 och 20 §§ MB.

Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna. Mindre avvik- elser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, 14 § första stycket väglagen. Inte heller naturvårds- föreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning får motverkas när en väg byggs. Vissa möjligheter till undantag finns, 14 § andra–tredje stycket väglagen.

I 10–38 §§ vägkungörelsen finns vissa mer detaljerade bestäm- melser om byggande av väg.

Vägplan

Den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan, 14 a § första stycket väglagen.

203

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Samråd

Den som avser att bygga en väg ska under arbetet med att upprätta en vägplan samråda med länsstyrelsen, berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs. Om vägplanen har betydelse för kol- lektivtrafiken, ska samråd även ske med berörda regionala kollek- tivtrafikmyndigheter. Samrådet ska avse vägens lokalisering, utform- ning och miljöpåverkan. Om vägen kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan ska samråd ske med en vidare krets och även avse innehåll i och utformning av sådan miljökonsekvensbeskriv- ning som ska finnas tillsammans med vägplanen, 14 b § väglagen.

I vissa fall kan samrådsförfarandet förenklas, 15 a § väglagen. Vidare behöver inte samråd ske om en vägs lokalisering och utform- ning i detalj, om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, utredningen i detaljplaneärendet är tillräcklig och aktuellt för vägplanen, och sam- råd i detaljplaneärendet sker eller har skett med alla dem som ska omfattas av samråd enligt bestämmelser i väglagen, 15 b § väglagen.

Tillåtlighetsprövning

Om ett projekt ska tillåtlighetsprövas enligt 17 kap. 3 § MB, ska den som avser att bygga vägen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Ärendet ska överlämnas när den som avser att bygga vägen har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga och rangordnat dessa. Ärendet ska innehålla en miljökonsekvens- beskrivning och det övriga underlag som behövs för tillåtlighets- prövningen. När underlaget tas fram ska förfarandet för vägplan i 14 b–15, 15 c och 17 §§ tillämpas. Miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i 6 kap. 7 § MB och godkännas av berörda läns- styrelser innan ärendet kungörs, 16 § väglagen.

Vägplanens innehåll och underlag till planen

Vägplanen ska innehålla en karta över det område som planen om- fattar. Kartan ska visa vägens sträckning och huvudsakliga utform- ning samt den mark eller det utrymme och de särskilda rättigheter som behöver tas i anspråk för vägen samt för själva byggandet av vägen.

204

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Planen ska också innehålla uppgifter om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska vidtas för att förebygga störningar och andra olägenheter från trafiken eller anläggningen, verksamheter eller åtgärder som enligt bestämmelser i MB ska undantas från förbud eller skyldigheter enligt balken, och åtgärder som undantas från krav på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer med stöd av ett medgivande från berörd kommun. Tillsammans med planen ska följande underlag finnas i en redovisning av motiven till valet av lokalisering och utformning av vägen; en sammanställning av de synpunkter som kommit fram under samrådet och uppgift om hur synpunkterna har beaktats (samrådsredogörelse), en miljökonsekvensbeskrivning eller, om ett vägprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, uppgifter om verksamhetens förutsebara påverkan på människors hälsa och på miljön, och de övriga uppgifter som behövs för att genomföra projektet, allt enligt 16 a § väglagen.

En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt 16 b § väglagen upp- fylla kraven i 6 kap. 7 § MB. Miljökonsekvensbeskrivningen ska godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs enligt 17 § väglagen.

Det behövs ingen miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för vägplanen om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, samt om miljökonsekvensbeskrivningen i detaljplansärendet tas in i vägärendet och är aktuell och tillräcklig för det ärendet, 16 c § väg- lagen.

Kungörande och granskning

Den som avser att bygga en väg ska kungöra förslaget till vägplan och underlaget till denna och låta det granskas. Om en miljökonse- kvensbeskrivning har upprättats, ska denna kungöras och hållas till- gänglig för allmänheten enligt 6 kap. 8 § första stycket MB. Om förslaget enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detaljplan enligt PBL, får kungörandet samordnas med det kungörande som ska ske i detaljplaneärendet, 17 § väglagen. Under vissa förutsättningar kan undantag från skyldigheten att kungöra och granska göras, 17 a–17 b §§ väglagen.

205

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Bemyndigande

Regeringen kan i vissa avseenden meddela närmare föreskrifter om samråd och vägplan, 17 c § väglagen.

Fastställelse av en vägplan

Huvudregeln är att Trafikverket prövar frågan om att fastställa en vägplan, efter samråd med berörda länsstyrelser. Om Trafikverket och en länsstyrelse har olika uppfattning ska Trafikverket över- lämna frågan om att fastställa planen till regeringen för prövning. När frågan om att fastställa vägplanen prövas ska innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning samt resultatet av samråd och yttranden beaktas. Ett beslut att fastställa planen ska kungöras, 18 § väglagen.

En väg får börja byggas först sedan vägplanen har blivit fast- ställd, 19 § väglagen.

Avvikelse från vägplanen

När en väg byggs får endast oväsentliga avvikelser från vägplanen göras. Om en sådan avvikelse görs i fråga om den mark eller det ut- rymme som enligt planen ska tas i anspråk för vägen, ska det omedel- bart antecknas i ett tillägg till planen, 20 § väglagen.

Väghållning för enskild väg

Om byggandet av allmän väg medför att enskild väg behöver byggas, eller att ändrade förhållanden uppstår som väsentligt inverkar på väghållningen för en sådan väg, ska väghållaren, om det behövs, på- kalla förrättning enligt AL för att ordna den enskilda väghållningen, 20 a § väglagen.

Gemensam planering av vägar och järnvägar

I 20 b § väglagen finns bestämmelser om gemensam planering av vägar och järnvägar i vissa fall.

206

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Enskild vägs förändring till allmän, m.m.

En enskild väg får förändras till allmän, om vägen behövs för all- män samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det all- männa. Frågor om sådana förändringar prövas som huvudregel av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen, 21–22 §§ väglagen. Under samma förutsättningar kan, i de fall då staten är väghållare, en gata inom ett område med detaljplan förklaras tillika vara allmän väg, 23 § väglagen.

39–44 §§ vägkungörelsen innehåller närmare bestämmelser om enskilds väg förändring till allmän väg.

Drift av väg

Bestämmelser om drift av väg finns i 26–29 §§ väglagen och 45– 48 §§ vägkungörelsen.

Enligt 26 § väglagen ska väg hållas i ett för samfärdseln tillfreds- ställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. De åtgärder som behövs för dessa ändamål räknas till drift av väg. Till drift av väg räknas också serviceåtgärder och förbättringsåtgärder. Även renhållning räknas till drift av väg. Med begreppet andra åt- gärder i 26 § väglagen avses bl.a. drift av väganordning. Vad som närmare avses med drift av väg anges i vägkungörelsen.

Av 45 § vägkungörelsen följer att drift av väg innefattar åtgärder som säkerställer att trafiken kan komma fram, såsom snöplogning, halkbekämpning, reparation av mindre skador samt hyvling och dammbindning på grusvägar (servicearbeten). Till drift räknas också att vidmakthålla vägens standard, såsom förnyelse av slitlager och vägmarkeringar samt dikning (underhållsarbeten). Även smärre åtgärder som förbättrar vägen, såsom beläggning av grusväg, för- stärkning av bärighet och punktåtgärder för att öka trafiksäker- heten (förbättringsarbeten), räknas till drift av väg. Detsamma gäller att hålla vägen ren genom sopning, borttagande av skräp och smuts samt ogräsbekämpning (renhållning). Slutligen räknas som drift av väg andra sätt för att hålla vägen i ett för samfärdseln tillfreds- ställande skick.

5 § vägkungörelsen hänvisar till att det i 10 kap. 6 § PBF finns bestämmelser om rätt för Trafikverket att meddela föreskrifter i fråga om tekniska krav på väg och anordningar som hör till väg. Av 10 kap. 6 § PBF framgår att föreskrifterna får meddelas först efter

207

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m. SOU 2012:70

hörande av Boverket. Mandatet för Trafikverket innebär en rätt att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 3 kap. 7–10 och 13 §§ PBF i fråga om vägar och gator, utom för vägtunnlar, samt anordningar som hör till vägarna eller gatorna. Föreskrifts- rätten för Trafikverket avser närmare bestämt egenskapskrav avseende bärförmåga, stadga och beständighet, 3 kap. 7 § PBF, egenskaps- krav avseende säkerhet i händelse av brand, 3 kap. 8 § PBF, egen- skapskrav avseende skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, 3 kap. 9 § PBF, egenskapskrav avseende säkerhet vid användning, 3 kap. 10 §, och egenskapskrav avseende skydd mot buller, 3 kap. 13 §. I nu aktuellt hänseende är främst 3 kap. 10 § intressant. I 3 kap. 10 § PBF preciseras det krav på säkerhet vid användning som ställs i 8 kap. 4 § första stycket 4 PBL. Ett byggnadsverk, i det här fallet en väg eller gata eller anordning, som tillhör denna ska vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att det vid användning eller drift inte innebär en oacceptabel risk för halkning, fall, samman- stötning, brännskador, elektriska stötar, skador av explosioner eller andra olyckor. Trafikverket har utnyttjat sin föreskriftsrätt och utfärdat föreskrifter om tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator (vägregler), VVFS 2003:140. Föreskrifterna har ut- färdats med stöd av numera upphävda förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

För vägtunnlar och anordningar som hör till vägtunnlarna till- kommer föreskriftsrätten Transportstyrelsen, efter hörande av Bo- verket. Det har i olika sammanhang framförts att Trafikverkets föreskriftsrätt enligt ovan också den skulle överföras till Transport- styrelsen, bl.a. i delbetänkandet SOU 2008:09.

Boverket har också en egen föreskriftsrätt i vissa andra avseenden enligt PBF, men inte inom de områden som tillfaller Trafikverket eller Transportstyrelsen.

Som framgår avser inte föreskriftsrätten för någondera myndig- heten själva utförandet av drift och underhåll utan föreskriftsrätten avser i stället konstruktion av vägen för ett säkert användande och utförande av driften.

Av 27 § väglagen framgår att en bestämmelse som begränsar statens skyldighet att ombesörja drift av allmän väg inom ett område som omfattas av en detaljplan, finns i 6 kap. 19 § andra stycket PBL.

Enligt 28 § väglagen ska en vägplan upprättas om mark eller annat utrymme, utöver vad som redan hör till vägen, behöver tas i anspråk för en väganordning vars utförande ingår i drift av väg. I vägplanen ska den mark eller det utrymme som behöver tas i an-

208

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

språk anges, varvid bestämmelserna i 13–20 §§ väglagen ska tillämpas. Vid tillämpningen av 15 a och 17 a §§ väglagen ska vägplanen anses som en sådan plan som enbart gäller ändring av planen för ett väg- bygge som ännu inte är färdigställt. Detta gäller inte om åtgärden medför endast marginell ytterligare påverkan på omgivningen, och berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk.

Vägrätt

Vägrätt innefattar rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt någon annan kan ha till fastigheten, 30 § väglagen.

Enligt 31 § väglagen uppkommer vägrätt genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan eller, i fråga om åtgärd enligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket väglagen, en skriftlig överenskommelse. Vägrätt uppkommer även genom att väghållaren övertar mark eller annat utrymme med stöd av beslut om förändring av enskild väg till allmän. Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en väg, när vägens sträckning över fastigheten tydligt har märkts ut på marken och det vägarbete som anges i vägplanen har påbörjats inom fastigheten. Om utmärkning enligt andra stycket inte lämp- ligen kan göras, ska mark eller annat utrymme anses ha tagits i an- språk när marken eller utrymmet har angetts i en vägplan och det vägarbete som anges i planen har påbörjats inom fastigheten. Mark eller annat utrymme ska anses ha tagits i anspråk för en åtgärd en- ligt 10 § fjärde stycket och 28 § andra stycket väglagen när det arbete som anges i överenskommelsen har påbörjats.

Vägrätt upphör när vägen dras in, 32 § väglagen.

Bestämmelsen gäller inte i vissa fall för allmänna platser inom detaljplan, 33 § väglagen. I vägkungörelsen, 49 §, finns ytterligare bestämmelser om vägrätt.

Tillfälligt upplåtande av mark och ordnings- och säkerhetsföreskrifter

I 34–54 §§ väglagen finns bestämmelser om tillfälligt upplåtande samt föreskrifter som avser ordning och säkerhet.

209

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Ersättning

Om en väghållare fått vägrätt, är fastighetsägaren som huvudregel berättigad att av väghållaren få intrångsersättning och ersättning för annan skada till följd av vägens byggande eller användande. Även nyttjanderättsinnehavare eller andra rättighetsinnehavare kan ha rätt till ersättning, 55 § väglagen. I vissa fall kan fastighetsägare begära inlösen, 55 a–56 §§ väglagen. Särskilda bestämmelser gäller inom område med detaljplan där kommunen är huvudman, 57 § väglagen.

Cykling på allmän väg

Enligt 3 kap. 6 § trafikförordningen (1998:1276) ska vid färd på väg fordon föras på körbana. Cyklar ska vid färd på väg föras på cykel- bana om sådan finns. Vissa möjligheter finns även för cyklande att använda körbanan även om det finns en cykelbana.

Enligt 3 kap. 7 § trafikförordningen ska vid färd på väg fordon föras i det körfält som är längst till höger i färdriktningen och som är avsett för fordonet. Cykel ska föras så nära som möjligt den högra kanten av vägrenen eller av den bana som används. Om körbanan är indelad i körfält som anvisats för olika vägvisningsmål genom kör- fältsvägvisare får fordon föras i det körfält som är lämpligast med hänsyn till den fortsatta färden.

Enligt 3 kap. 12 § trafikförordningen ska på väg vägrenen använ- das vid färd med cykel när cykelbana saknas.

På motorväg får endast trafik med vissa motorfordon förekomma, 9 kap. 1 § trafikförordningen. Detta gäller även motortrafikleder, 9 kap. 2 § trafikförordningen. Huruvida en viss väg eller vägsträcka ska vara motorväg eller motortrafikled får meddelas genom lokala trafikföreskrifter, 10 kap. 1 § trafikförordningen.

7.2.6Anläggningslagen (i dess lydelse fr.o.m. den 1 januari 2013)

Inledning

Anläggningslagen (1973:1149), AL, reglerar inrättande och förvalt- ning av enskilda vägar. Bestämmelser om detta finns också i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, SFL. Nedan redo-

210

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

görs inte för sistnämnda lag. Däremot beskrivs i korthet förord- ningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning.

Tillämpningsområde m.m.

Enligt AL kan en anläggning som är gemensam för flera fastigheter, och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (gemensamhetsanläggning), inrättas, 1 § AL. Undantag från kravet att anläggningen ska vara gemensam för flera fastigheter gäller en- ligt 49 § AL beträffande väg. AL innehåller ingen uppräkning av godtagbara typer av anläggningar. Till de vanligaste anläggningarna hör bl.a. vägar. Fråga om inrättande av en gemensamhetsanläggning prövas vid en anläggningsförrättning, 1 § AL. Lagen gäller inte i vissa, i andra stycket uppräknade, fall. Det är lantmäterimyndig- heten som handlägger en anläggningsförrättning, 4 § AL.

Villkor för inrättande av gemensamhetsanläggning m.m.

Gemensamhetsanläggning får inrättas endast om särskilda villkor är uppfyllda. Dessa framgår av 5–11 §§ AL. 5–7 §§ AL innehåller bestämmelser till skydd för enskilda intressen. 8 § AL reglerar hur en gemensamhetsanläggning ska lokaliseras och utföras och skyddar både allmänna och enskilda intressen. Det bör här poängteras att inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får gemen- samhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmel- serna, men mindre avvikelser får göras om inte syftet med planen eller bestämmelserna motverkas, 9 § AL. Paragrafen får sägas skydda ett allmänt intresse. Även utanför detaljplan ska plansynpunkter beaktas, 10 § AL. Vidare får en gemensamhetsanläggning inte in- rättas om olägenhet av någon betydelse uppkommer för allmänt in- tresse, såvida inte anläggningen är till övervägande nytta från allmän synpunkt, 11 § AL.

Markåtkomst och ersättning samt samfällighet m.m.

I 12–13 c § AL finns regler om markåtkomst och ersättning och i 14 § AL en bestämmelse om begreppet samfällighet.

211

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Fördelningen av kostnader

I 15 § AL regleras grunderna för fördelningen av kostnaderna för anläggningens utförande och drift. Fördelning kan ibland ske på annat sätt, 16 § AL.

Påkallande av förrättning

Reglerna för hur en förrättning enligt AL påkallas och vem som kan göra detta återfinns i 17–18 §§ AL. Förutom ägare till fastighet som ska delta i anläggningen kan bl.a. en kommun påkalla en för- rättning enligt lagen. Även en väghållare kan i vissa fall initiera en förrättning.

Förrättning m.m.

Gången och formerna för en förrättning regleras i 19–29 §§ AL. I 30–31 §§ AL regleras en eventuell domstolsprövning och i 32–34 §§ AL finns bestämmelser om bl.a. verkställighet. Verkan av ändrade förhållanden regleras i 35–45 §§ AL.

Särskilda bestämmelser om enskilda vägar

Särskilda bestämmelser om enskilda vägar finns i 46–57 §§ AL. Till väg hör vägbana och övriga väganordningar. Anordning som be- hövs för vägens bestånd, drift eller brukande är väganordning, 46 § AL.

Som tidigare antytts kan upplåtas rätt för fastighet att bygga väg över annan fastighet eller att använda befintlig väg om det är av väsentlig betydelse för att tillgodose fastighets behov av väg, 49 § AL. Paragrafen reglerar alltså rätten att bygga väg över annans fastighet eller att använda befintlig väg.

Det finns också enligt 50 § AL en möjlighet att ge en fastighet en tillfällig rätt att använda en befintlig väg. Enligt 50 a § AL kan även en samfällighetsförening som förvaltar en gemensamhetsanlägg- ning för väg få rätt att använda en väg som ingår i en annan gemen- samhetsanläggning.

212

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

I 51 § AL anges en rättighet att vidta vissa åtgärder för en fastig- het som är skyldig att bidra till kostnaderna för utförande eller drift av väg.

I lagen finns ytterligare några bestämmelser. De behandlar bl.a. förfarandet och ersättningsfrågor.

Drift och underhåll

Beträffande drift och underhåll innehåller AL följande bestäm- melser av relevans. Enligt 14 § AL utgör deltagande fastigheter en särskild samfällighet för anläggningens utförande och drift. Enligt andra stycket 15 § AL ska andelstal för anläggningens drift fast- ställas. Andelstalen bestäms på visst sätt efter vad som är skäligt främst med hänsyn till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda anläggningen. Det är också möjligt om det är lämpligt, att föreskriva att kostnaderna i första hand ska fördelas genom att av- gifter tas ut för anläggningens utnyttjande. Det finns särskilda regler för hur sådana avgifter ska beräknas. Enligt 48 § AL kan 15 § andra stycket AL frångås när det gäller enskilda vägar och en sär- skild fördelning göras beträffande kostnader för åtgärder som krävs för att vägen ska kunna användas vintertid. Om man bortser från den bestämmelsen finns inga särskilda bestämmelser om renhåll- ning i lagen.

Enligt 56 § AL kan den statliga väghållningsmyndigheten, om det behövs för trafiksäkerheten i fråga om en viss enskild väg eller del av enskild väg, förordna att bestämmelserna i 43, 45–47, 51–53, 61, 64–69 och 72 §§ väglagen ska gälla i tillämpliga delar. Ett beslut enligt 56 § AL får överklagas, 57 § AL.

Rätt för allmänheten att använda enskild väg

Enligt 10 kap. 10 § trafikförordningen (1998:1276) är det ägaren av en enskild väg som avgör om den får användas för trafik med motor- fordon eller ett visst eller vissa slag av sådana fordon. Förbudet ska utmärkas med vägmärke eller på annat tydligt sätt. Syftet med be- stämmelsen är att skydda ägaren från att vägen slits eller skadas. Däremot har allmänheten, med stöd av allemansrätten, i princip rätt att bl.a. cykla på enskilda vägar. Däremot kan inte vägen upp- låtas för allmän cykeltrafik.

213

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Om statsbidrag utgår för vägen, i enlighet med vad som anges nedan, måste väghållaren hålla vägen öppen även för motortrafik. Detsamma gäller vid kommunala bidrag. Även överenskommelser av olika slag kan göra att en enskild väg kan nyttjas för allmän cykel- trafik.

7.2.7Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning

Den statliga bidragsgivningen till enskild väghållning regleras i för- ordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning. Trafik- verket kan meddela verkställighetsföreskrifter.

Enligt 1 § förordningen kan statsbidrag utgå både till byggande och till drift av enskilda vägar. För att bidrag ska kunna lämnas måste enligt 2 § vägen vara av inte obetydlig längd och tillgodose ett kommunikationsbehov för de fast boende, näringslivet eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas också för vägar som är av väsent- lig betydelse som genomfartsvägar eller som uppsamlingsvägar för fritidsbebyggelse. Bidrag lämnas endast för sådana vägar som är ändamålsenliga med hänsyn till övriga vägar och om kostnaderna är skäliga med hänsyn till nyttan.

Enligt 3 § samma förordning lämnas inte bidrag till vägar inom områden med detaljplan enligt PBL där en kommun är väghållare enligt 5 § väglagen.

Av 5 § andra stycket förordningen om statsbidrag till enskild väghållning framgår att driftbidrag prövas av Trafikverkets region efter skriftlig ansökan. Bidragen betalas ut av Trafikverket. Drift- bidrag lämnas i mån av tillgång på medel som årliga driftbidrag eller särskilda driftbidrag, 15 §. Med årliga driftbidrag avses bidrag som lämnas för skäliga kostnader för sådana arbeten och verksamheter som avses i 45 § och 46 § första stycket vägkungörelsen, dvs. så- dana åtgärder som i denna definieras som drift. Hur stort bidrag som ska utgå bestäms av vägens angelägenhetsgrad, 16 § första stycket förordningen. Driftbidrag lämnas enligt 16 § andra stycket förordningen endast om vägen är i tillfredsställande skick för sitt ändamål och väghållningen är ordnad på visst sätt. Särskilt drift- bidrag kan däremot lämnas för vägar som inte är i tillfredsställande skick om kostnaden är skälig. Bidraget ska då användas för att rusta upp vägen, 16 § tredje stycket i förordningen. I 17 § förordningen anges med hur stor procentsats av kostnaderna för driften ett årligt driftbidrag kan utgå. Procentandelen varierar med vägtyp. I 18 §

214

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

förordningen anges den maximala procent med vilket särskilt drift- bidrag kan utgå. Driftbidrag av detta slag kan enligt samma paragraf endast avse arbeten enligt 45 § 2 och 3 vägkungörelsen, dvs. arbeten för att vidmakthålla vägens standard (underhållsarbeten) och arbeten för att förbättra vägen standard genom smärre åtgärder (förbätt- ringsarbeten).

Trafikverkets regioner har ansvaret för hur statsbidraget ska för- delas mellan byggande och drift samt mellan länen. Det är Trafik- verket som betalar ut bidragen och som har tillsynsansvar för att de utbetalda bidragen används på lämpligt sätt och för avsedda ända- mål. Enligt 6- 7 §§ förordningen är det Trafikverkets region som är ansvarig för prövningen om bidrag ska utgå och som upprättar en femårsplan för byggande av enskilda vägar inom länet för vilka stats- bidrag kan lämnas. Planen upprättas på grundval av inkomna ansök- ningar om bidrag. Det är Trafikverket som fastställer planen, 9 § förordningen.

För att en väg ska få statsbidrag måste denna uppfylla vissa krav enligt förordningen och de föreskrifter som Trafikverket meddelat.

Bidrag kan lämnas som byggnadsbidrag med högst vissa pro- centsatser av kostnaderna i mån av tillgång på medel. Enligt 27 § förordningen ska vägar till vilka årliga driftbidrag lämnas hållas öppna för trafik och underhållas väl. Om dessa villkor inte uppfylls kan Trafikverket besluta att det årliga driftbidraget inte ska betalas ut.

Trafikverket har tillsynsansvaret för att de bidrag som lämnas används på lämpligt sätt och för avsedda ändamål, 26 §.

Även kommunerna lämnar bidrag till enskild väghållning. Det är varje enskild kommun som avgör i vad mån det ska ske och villkoren för bidragen. Reglerna varierar alltså från kommun till kommun.

7.2.8Lagen om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt förordningen om gaturenhållning och skyltning

I lagen (1998:814) om särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmelser om bl.a. gaturenhållning.

Enligt 2 § första stycket i lagen ansvarar kommunen på gator, torg, parker och andra allmänna platser, som är redovisade i detalj- plan enligt PBL och för vilka kommunen är huvudman, för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder

215

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för män- niskors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare. Orsaken till att kommunerna fått ansvaret för renhåll- ningen på de platser som nu nämnts är att kravet på en väl funge- rande renhållning är särskilt starkt beträffande platser som i betydande utsträckning används för fordons- och gångtrafik. I begreppet for- donstrafik innefattas även cykeltrafik.

Även fastighetsinnehavare är enligt andra stycket i samma para- graf skyldiga att utföra sådana åtgärder som nämnts ovan i sådan omfattning inom områden som i detaljplan redovisas som kvarters- mark och som har iordningställts och begagnas av allmän trafik. Enligt förarbetena (prop. 1992/93:210) gjorde sig kravet på god renhållning lika starkt gällande på kvartersmark av detta slag som beträffande egentliga allmänna platser. För att andra stycket ska vara tillämpligt förutsätts att marken iordningställts och begagnas för allmän trafik. Först när sådana åtgärder vidtagits kan området anses jämställt med en vanlig allmän plats. Skyldigheten borde alltså inte gälla, om en tomt eller del av en tomt används för mera spon- tant uppkommen trafik. Enligt uttalanden i propositionen (prop. 1992/93:210) ledde kravet på iordningställande för trafikändamål till att det i allmänhet inte borde uppstå någon tvekan om vilka om- råden som avsågs 2 § andra stycket i lagen.

Av tredje stycket samma paragraf framgår att kommunen, trots det som sägs i andra stycket i paragrafen, ansvarar i enlighet med det som anges i första stycket för områden som ska användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nytt- janderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 18 § eller 19 § PBL.

Regeringen kan på kommunens begäran ge dispens från kom- munens skyldighet enligt första stycket i paragrafen, men bara om det föreligger särskilda skäl.

Naturvårdsverket har ansvaret för den centrala tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i lagen och av föreskrifter med- delade med stöd av lagen. Den omedelbara tillsynen utövas däremot av kommunen, 11 §. I lagen finns också bestämmelser om förelägg- anden och viten samt ansvarsbestämmelser för det fall underhålls- skyldigheten inte fullgörs av en fastighetsägare, liksom en möjlig- het att ålägga den som gjorts sig skyldig till ett brott mot reglerna

216

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

betalningsskyldighet för de kostnader kommunen åsamkats (12– 15 §§).

Enligt förordningen (1998:929) om gaturenhållning och skylt- ning får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om de åtgärder som ska vidtas.

Lagen är med hänsyn till sitt tillämpningsområde gällande för bl.a. cykelvägar.

7.2.9Vägsäkerhetslagen

Vägsäkerhetslagen (2010:1362) trädde i kraft i december 2010. Lagen gäller de vägar som ingår i det transeuropeiska transport- nätet (TEN-T). I Sverige avses med TEN-T främst Europavägarna. Genom lagen genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/96/EG av den 19 december 2008 om förvaltning av vägars säkerhet. Lagen gäller såväl nyanläggning av väg som vid förändring av befintlig väg, men innebär också att fortlöpande säkerhetsinspek- tioner ska genomföras på befintliga vägar.

Lagen ställer krav på att en väghållare ska vidta olika åtgärder för att åstadkomma säkrare vägar. Med väghållare behöver inte per automatik avses väghållningsmyndigheten.

I vägbyggnadsprocessen ska i ett tidigt skede genomföras en trafiksäkerhetsanalys. En särskilt utbildad person, trafiksäkerhets- granskare, ska sedan göra en trafiksäkerhetsgranskning och redo- visa de riskmoment som finns i en granskningsrapport. Väghållarna ska genomföra regelbundna säkerhetsinspektioner, kartlägga vägarnas säkerhetsstandard och upprätta en plan för åtgärder som bör vidtas. Därefter ska åtgärderna, så kallade säkerhetskrav, vidtas. Väghåll- arna ska också upprätta olyckstrapporter över dödsolyckorna i tra- fiken. Väghållarna står under tillsyn av en tillsynsmyndighet, Transportstyrelsen. Transportstyrelsen är också den som prövar godkännande av trafiksäkerhetsgranskare och är föreskrivande myn- dighet.

Lagen gäller som framgår endast TEN-T-vägarna. Det föreslogs dock av Transportstyrelsen, och tillstyrktes också av ett stort antal remissinstanser, att lagen skulle gälla för samtliga vägar och gator med undantag för vägar som i mycket liten utsträckning användes av allmänheten vid trafik. Lagen skulle alltså enligt förslaget vara en allmän ansvarslag för väghållare. Så blev emellertid inte fallet främst med hänvisning till att de ekonomiska aspekterna var svåra att

217

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

överblicka, men också med hänvisning till att tillskapande av ytter- ligare regler inte låg i linje med dagens ambition att förenkla regel- verket. Det konstaterades emellertid i förarbetena till lagen (prop. 2009/10:23) att trafiksäkerheten generellt är en viktig fråga och att denna inte värderas lägre på andra vägar och gator än de som ingår i TEN-T-vägnätet och att avsikten från regeringens sida därför var att noga följa upp och utvärdera vägsäkerhetslagens tillämpning och därigenom få en uppfattning om vilka kostnader en utvidgning till andra vägar skulle innebära för de som skulle komma att behöva stå för dessa kostnader. Regeringen avsåg alltså att återkomma i frågan.

Transportstyrelsen föreslog också att myndigheten skulle överta Trafikverkets föreskriftsrätt avseende tekniska egenskapskrav för vägar. Inte heller i denna del verkar förslaget ha hörsammats.

7.2.10Regeringsformen 2 kap. 15 §

Enligt första stycket 2 kap. 15 § regeringsformen, RF, är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egen- dom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

Enligt andra stycket samma paragraf ska den som genom ex- propriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock enligt tredje stycket i paragrafen vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.

Alla ska enligt fjärde stycket i paragrafen ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.

Egendomsskyddet i paragrafens första stycke innebär inte att den enskildes egendom är ovillkorligt tryggad. Samhällets behov av

218

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen kan inte beskrivas i detalj. Det handlar emellertid i första hand om sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till in- tresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheter att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom in- tresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rek- reation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anlägg- ande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån blir föremål för politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssyn- punkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Ingrepp av de slag som omfattas av bestämmelsen får alltså ske men endast om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

7.3Översyner av intresse

7.3.1Översyn av anläggningslagen3

Lantmäteriet gjorde under 2002 en översyn av AL. Översynen resulterade i en rapport (Översyn av anläggningslagen, LMV- rapport 2002:9, Lantmäteriverket, diarienr Ju 2002/6130/L1), som lämnades till justitiedepartementet och sändes ut på remiss. En hearing hölls 2005. Ärendet är enligt uppgift alltjämt under bered- ning.

Rapporten innehöll förslag till ändringar i bl.a. AL. Ett av för- slagen innebar att möjligheten att upplåta rätt enligt AL för en fastighet att bygga och underhålla vägar på en annan fastighet skulle

3 Sjödin Eije (2002), Översyn av anläggningslagen, LMV-rapport 2002:9, Lantmäteriverket, 2002, diarienr Ju 2002/6130/L1. Redogörelsen i avsnittet bygger helt på denna rapport.

219

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

utvidgas så att rättigheten även kunde upplåtas till förmån för en kommun som sådan, utan anknytning till viss fastighet. Vidare före- slogs att rättighet skulle kunna upplåtas till förmån för en kommun avseende att bygga och underhålla gång- och cykelvägar, skoter- och vandringsleder, motionsspår m.m. Kommunen som sådan skulle även kunna vara delägare i en gemensamhetsanläggning. I rappor- ten konstaterades att kommunerna hade ett ansvar att se till att kommuninvånarna fick tillgång till bl.a. gång- och cykelvägar och att det över tid diskuterats olika sätt att tillskapa rättigheter för att möjliggöra detta. Det konstaterades vidare att intresset var så stort ur allmänintressesynpunkt att det intrång ett sådant förslag skulle innebära för enskilda intressen var motiverat.

I rapporten diskuterades även möjligheten att införa motsva- rande rättighet för staten. I sammanhanget lyftes fram att Trafik- verket ibland, för att höja trafiksäkerheten längs det allmänna vägarna, anordnar t.ex. cykelvägar med en sträckning som går utanför väg- rättsområdet. I rapporten konstaterades dock att anläggandet av cykelvägar främst var en kommunal fråga och att frågan även i denna situation borde lösas genom att kommunen fick en rättighet att anlägga en cykelväg även om det i och för sig var en åtgärd inom det statliga vägnätet som gett upphov till behovet. Förhållandet mellan stat och kommun skulle lösas via avtal.

I rapporten lyftes också den fråga som redogjorts för ovan i avsnitt 7.2.4, i anslutning till beskrivningen av PBL, nämligen att en kommun ska kunna vara delägare i en gemensamhetsanläggning i det beskrivna planfallet, men också utanför detaljplan. Som angetts ovan valde regeringen att i den delen inte gå på förslaget och någon lagändring kom inte till stånd genom PBL i dess nuvarande lydelse.

7.3.2Trafikverkets översyn av väghållaransvaret

Trafikverket bedriver i samarbete med SKL och Riksförbundet en- skilda vägar (REV) ett projekt som innefattar en översyn av det väghållaransvar som i dag gäller i Sverige samt även finansierings- förutsättningarna. Tanken är att försöka skapa ett rätt avgränsat väghållningsansvar mellan stat, kommun och enskilda väghållare, utifrån vad som är rationellt och samhällsekonomiskt effektivt. Detta ska ske genom att skapa en bättre uppfattning av vilka föränd- ringsbehov som finns, ta fram en strategi eller arbetsmetod för att kunna genomföra förändringar i nära samarbete och utan motsätt-

220

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

ningar mellan berörda samt att tydliggöra nuvarande regler och kriterier för väghållaransvaret och för belysningsanläggningar, gång- och cykelvägar, broar och avvattningsfrågor. Bakgrunden till pro- jektet var att det i samband med ett annat projekt, Enskilda vägar i framtiden, framstod som alltmer klart att det var nödvändigt att se över ansvarsfördelningen mellan landets väghållare. Även den s.k. Trafikverksutredningen (SOU 2009:31) påtalade behovet. Projektet kommer resultera i en slutrapport.

7.4De olika planeringssystemen

Nu aktuellt avsnitt ger en översiktlig bild av de olika planerings- systemen. Redogörelsen avser både systemet för långsiktig strategisk och ekonomisk planering, den långsiktiga inriktnings- och åtgärds- planeringen av transportinfrastruktur och i viss mån den fysiska planeringen av bl.a. vägar. Den sistnämnda processen har dock be- skrivits ovan, i avsnittet om gällande rätt, då det är delar av denna lagstiftning som utgör grunden för den fysiska planeringen. Här görs dock ett försök att relatera den planeringen till övriga plane- ringssystem. I vissa delar redogörs specifikt för planeringsprocessen för cykeltrafik. I texten redogörs när det är påkallat både för dagens system och för hur systemen kommer att se ut i framtiden enligt riksdagens beslut den 7 juni 2012 genom vilket riksdagen biföll regeringens förslag i tidigare nämnda prop. 2011/12:118. Nuva- rande planeringsmodell är relativt ny och i många delar förändrad, jämfört med tidigare, därför inleds detta avsnitt med att ge en sam- manfattande och översiktlig bild av processens olika delar, funk- tioner samt dess syften.

Transportsystemet beskrivs ibland som ett blodomlopp. Trans- portsystemets uppgift är att tillgodose medborgarnas och närings- livets behov av resor och transporter. Ett otal mil transportleder knyter ihop resor och transporter och utan transportsystemet skulle såväl det vardagliga livet som det svenska näringslivet, i flera be- märkelser, stå stilla. Eftersom verkligheten ständigt förändras och utvecklas påverkas transportsystemet och kraven på detsamma. Samtidigt påverkar också de ständigt närvarande transporterna många andra viktiga samhällsområden.

Denna dubbelriktade påverkan och förändring gör att det krävs en systematisk och långsiktig planering för morgondagens trans- porter. Vart fjärde år påbörjas en sådan planeringsprocess på natio-

221

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

nell nivå. Ledstjärna för denna planering är de mål för transport- politiken, som riksdagen antagit. Det transportpolitiska huvud- målet handlar sammanfattningsvis om att transporter ska vara sam- hällsekonomiskt effektiva och långsiktigt hållbara i hela landet. I syfte att transportsystemet ska kunna utvecklas mot och till sist nå de uppsatta målen har riksdagen definierat ett antal viktiga aktörer, insatser och verktyg som krävs. Infrastrukturplaneringen är ett av dessa verktyg och består av två steg; först inriktning framåt och därefter åtgärder för att gå i nämnd riktning.

Det första steget i planeringen av den framtida infrastrukturen är alltså en inriktningsplan på nationell nivå. Denna plan pekar ut vägen till målen. Dessutom finns det andra områden med uttalade mål som påverkar transportsystemets utveckling och som ska finnas med i arbetet. När inriktning och ekonomiska ramar antagits upp- rättar berörda myndigheter och organ planer som beskriver de mest prioriterade åtgärderna, vilka motiveras utifrån bl.a. de transport- politiska målen. En nationell åtgärdsplan, tillsammans med regio- nalt beslutade åtgärdsplaner för respektive del av landet, görs. På det sättet formas en helhet kring vilka samlade åtgärder som be- hövs för att utveckla transportsystemet gentemot de transportpoli- tiska målen.

Som underlag till infrastrukturplaneringen tar länen fram varsin utvecklingsplan, en strategi för hållbar regional utveckling. Det är här regionerna kan lyfta fram cykling för att sen prioritera den genom konkreta åtgärder i planeringen. Den regionala planeringen utgör en central länk mellan kommunernas fysiska planering och statens infrastrukturplanering. Varje nivå har olika ansvar för det framtida transportsystem men för att få ut mesta möjliga av de pengar som satsas och de åtgärder som genomförs behövs en växel- verkan och ett ständigt samarbete nivåerna emellan.

Den regionala nivån spelar här en avgörande roll för cyklingens framtid. Cyklingen handlar till stor del om lokala resor samtidigt som ett sammanhängande nät av cykelvägar krävs för att resan ska fungera. Cyklisten ska naturligtvis inte behöva fundera över om den passerar en kommungräns eller ens en regiongräns utan kunna förvänta sig att cykelvägnätet är gemensamt planerat och samman- hållet. Dagens system ger bra förutsättningar för att kunna lyckas med det. Det finns flera olika processer som handlar om transport- systemets utveckling, fysisk planering, ekonomisk planering, kol- lektivtrafik m.m., men nyckeln till framgång är att de alla nu han- teras av samma organ, lokalt och regionalt. Kommuner och direkt-

222

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

valda landsting kan, med dagens planeringssystem för infrastruktur, delta, påverka och prioritera på ett helt annat sätt än tidigare. Det ger stora möjligheter att planera och utveckla transportsystemet som en helhet.

Behoven av att utveckla och förändra transportsystemet med insatser i form av kapacitetsförstärkningar, anpassningar av service- nivåer m.m. är också direkt sammankopplade med hur samhället i övrigt förändras och utvecklas. Förändrade och nya insikter och kunskaper om transportsystemets miljöpåverkan kan exempelvis ställa nya krav på åtgärder.

Planeringen av åtgärder i, eller i anslutning till, transportinfra- strukturen behöver kunna uppfylla flera olika syften. En funda- mental aspekt är att aktuella åtgärders systempåverkan behöver kunna värderas, både var för sig och samlat. Möjligheterna till en sådan värdering är av stor betydelse för att urvalet av åtgärder ska kunna bli effektivt och för att såväl politiker, experter, medborgare och näringsliv som andra aktörer på olika nivåer i samhället ska ha tillräcklig information och därmed reella möjligheter till inflytande. En planering behöver också kunna fungera som en plattform för samverkan mellan berörda aktörer och kunna möjliggöra samord- ning med annan samhällsplanering m.m.

Transportpolitiken är ett medel för att uppnå andra samhälls- mål, t.ex. miljökvalitetsmålen. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet, medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet och bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samhällsekonomisk effek- tivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsys- temet och denna typ av analyser och effektbedömningar har sedan länge varit viktiga beslutsunderlag för den långsiktiga strategiska planeringen. I detta sammanhang gäller det också att ha ett system- tänkande. Sedan ett tiotal år tillbaka förutsätts analyser och priori- teringar av förslag till åtgärder i transportsystemet göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Detta innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis.

Fysisk planering och ekonomisk planering är två processer som båda behövs för att göra verklighet av tilltänkta åtgärder i trans- portinfrastrukturen. De två processerna kuggar in i varandra vid flera tillfällen. Det innebär dock inte automatiskt ett snabbt genom- förande eftersom ett projekt inte alltid uppfyller kraven i gällande lagstiftning eller att nödvändig finansiering saknas.

223

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Väl fungerande transporter i samhället förutsätter som sagt en infrastruktur som kan svara upp mot de behov som finns. I takt med att transportbehoven förändras och i linje med de transport- politiska målen måste alltså vägar kunna byggas om och byggas ut på ett effektivt sätt. Dessa investeringar måste, för att kunna genom- föras, planeras och tillståndsprövas enligt den lagstiftning som redo- gjorts för ovan. Detta gäller förstås även cykelvägar.

I princip kan två olika planeringsuppgifter urskiljas. En är aktiv och främjande och en mer bevakande och uppföljande. Den första planeringsuppgiften består i att förbättra förutsättningarna för cyk- ling inom de orter och längs de stråk där behovet bedöms som störst. Här handlar det om att bygga cykelvägar, med stöd av sam- lad cyklingsstrategi och cykelplaner, ta bort barriärer och länka samman ett nät. Både kommunal och regional nivå är betydelsefull vid såväl inventering som vid planering och genomförande. På natio- nell nivå gäller det att följa utvecklingen, sätta upp mål (cyklings- policy) och fördela medel till denna planering. Den andra uppgiften handlar om att med en bevakande och uppföljande planering garan- tera en viss basnivå i tillgängligheten inom olika delar av Sverige. I detta arbete behövs en uppfattning om maskvidden för tillgäng- lighet och framkomlighet för cykel i olika delar av landet. Med maskvidd avses avståndet mellan korsningspunkterna i cykelväg- nätet. Stor maskvidd innebär att det är långt till närmaste cykel- stråk och liten maskvidd att det finns god möjlighet till att hitta alternativa vägar och välja en gen förbindelse.

Tillgänglighet för cykel innebär att framfarten kan fortgå utan hinder, att cyklistens väg inte innebär en betydande omväg och att cyklisten kan färdas med rimlig, reell och upplevd, trygghet. I infra- strukturplaneringen förekommer flera parallella spår. Riksdag, rege- ring, Trafikverkets inriktningsunderlag, åtgärdsplanering och natio- nella planen, länstransportplanerna, RUP och väg- och järnvägsplaner samt översikts- och detaljplanering.

7.4.1Hittillsvarande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering

Transportpolitikens inriktning har sedan många år styrts av mål som fastställs av riksdagen. Det nuvarande övergripande målet lades fast av riksdagen 2009 med anledning av regeringens förslag i propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop.

224

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

2008/09:93). Det övergripande målet konkretiseras genom två underliggande målformuleringar, som beskriver dels vilken funktion transporterna ska ha i samhället dels vilken hänsyn transporter ska ta till andra samhällsområden som påverkas, exempelvis miljön. Målen preciseras och konkretiseras på ett relativt omfattande sätt, för att kunna mäta uppfyllelsen av dem. Ibland har preciseringarna formen av tydligt mätbara etappmål.

Riksdagen godkände regeringens förslag i propositionen om hur regeringen ska styra tillämpningen av de transportpolitiska målen. I propositionen angavs att de viktigaste medlen inom transport- området är infrastrukturplanering, organisering och styrning av myndigheter, lagstiftning och regelgivning samt ekonomiska styr- medel. Beträffande infrastrukturplaneringen slogs fast att de åtgär- der som genomförs i transportinfrastrukturen ska bidra till att de transportpolitiska målen uppfylls. Skrivningen syftade främst på de åtgärdsval som görs inom ramen för den ekonomiska planeringen. I propositionen togs även frågan om synkronisering med och tillämp- ning i den fysiska planeringen upp. Det uttalades att transport- politisk måluppfyllelse borde vara vägledande i planering och be- dömning av fysiska åtgärder i transportsystemet samt beaktas i den övriga markanvändningen, men att det alltid måste finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Trafikplaneringen och infrastruktur- planeringen påverkas också av de arkitekturpolitiska målen, miljö- kvalitetsmålen och folkhälsomålen.

Med utgångspunkt i den planeringsprocess som presenterades i infrastrukturproposition 1992/93:176 har den statliga planeringen av investeringar i vägar och järnvägar resulterat i tioåriga planer för perioderna 1994–2003 och 1998–2007 samt i tolvåriga planer för perioderna 2004–2015 och 2010–2021.

Trafikverket har ansvarat för långsiktig planering av transport- systemet för alla trafikslag samt för byggande, drift och underhåll av statliga vägar. Avsikten har varit att ett trafikslagsövergripande synsätt ska genomsyra myndighetens verksamhet. Dessutom har Trafikverket haft i uppgift att tillse att infrastrukturen används effek- tivt och främjar transporter som är både säkra och miljöanpassade.

På nationell nivå har långsiktiga infrastrukturplaner upprättats av Trafikverket. Planeringsprocessen, som sträckt sig över cirka fyra år och har påbörjats vart fjärde år, har bestått av två steg: in- riktningsplanering och åtgärdsplanering.

225

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Inriktningsplaneringen har bestått av strategiska analyser utifrån vissa mål för utvecklingen av såväl transportsystemet som trans- porterna. Det är i huvudsak länen och Trafikverket som svarat för analyserna. Inriktningen för den långsiktiga transportinfrastruktur- planeringen har fastställts av regeringen i en proposition och däri- genom har inriktningsplaneringen avslutats.

På grundval av infrastrukturpropositionen har riksdagen fattat beslut om investeringarnas omfattning och inriktning. Nästa steg har varit en åtgärdsplanering som inneburit att Trafikverket ut- arbetat nationella planer.

Regeringen företräds i varje län av en länsstyrelse. Länsstyrelsen fungerar också som samordnare mellan den centrala statliga nivån och den lokala regionala nivån. Myndigheten är både tillsynsmyn- dighet och överklagandeinstans. När det gäller planfrågor har det varit länsstyrelsens uppgift att bevaka och samordna statens och det allmännas intresse samt övervaka att regelverk och formkrav efterlevs. Länsstyrelsen har också tagit fram planeringsunderlag till kommuner och regionplaneorgan. Slutligen har länsstyrelsen haft att vaka över att de nationella mål som ställs upp får genomslag regionalt, och att de lokala förhållandena beaktas.

Det har ålegat länen att ta fram en regional utvecklingsplan, RUP. RUP:en kan närmast beskrivas som en långsiktig strategi för hållbar regional utveckling. Det är ett planeringsdokument som är övergripande och strategiskt men inte juridiskt bindande.

Förutom RUP:en finns det på regional nivå något som kallas regional infrastrukturplan, länsplan. Länsplanen omfattar det regionala vägnätet och hur detta är tänkt att utvecklas. Länsplanerna är tänkta som en redogörelse för vilka åtgärder som prioriteras i regionen samt vilka investeringar i trafiksäkerhetsåtgärder som kommer prio- riteras inom områdena icke-statliga stamvägar, gång- och cykel- vägar samt kollektivtrafikanläggningar. Planen ska också visa hur statsbidrag varit tänkta att användas. Det har varit Trafikverket som ansvarat för att planen genomförts inom ramen för de medel som fastslagits.

Om det inte funnits något kommunalt samverkansorgan eller ett regionalt självstyrelseorgan har det regionala utvecklingsansvaret också kunnat ligga på länsstyrelsen.

Regionernas inflytande på infrastrukturplaneringsprocessen har i hittillsvarande system varit ganska begränsat, men när det gäller resurser för att underlätta för cykling har regionerna haft ett stort ansvar och en viktig roll eftersom det bl.a. är inom ramen för läns-

226

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

planen som man prioriterar resurser. Inte heller har det funnits någon större koppling mellan den planering som sker på statlig nivå och den som sker i kommunerna vad avser den fysiska planeringen. Detta påverkar givetvis sambandet mellan den nationella och den kommunala planeringen, men också den planering som måste ske över kommungränserna.

Regeringen har därefter fastställt de nationella planerna medan länsplanerna fastställts på regional nivå. Åtgärdsplanerna har sedan genomförts i den takt som den fysiska planeringen och de årliga budgetbesluten har medgivit.

Regeringens formella styrning av planeringen har i huvudsak skett genom att myndigheter och andra organ fått i uppdrag av regeringen att utarbeta olika former av underlag, planförslag och planer. Därutöver finns ett antal förordningar som reglerar plane- ringen, främst förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. Regeringen har för avsikt att se över behovet av förordningar på området. Det är här viktigt att notera att förordningen om länsplaner riktar sig till planupprätt- ande myndigheter på regional nivå, vilket kan innebära länsstyrelse, samverkansorgan eller landsting, medan förordningen om nationell plan riktar sig till den statliga myndigheten Trafikverket. Skälen till att även fortsättningsvis ha en förordning om regional plan är där- för, enligt vad regeringen uppgett, starkare än skälen för en förord- ning om nationell plan.

De åtgärder som Trafikverket och regionerna lägger fram har redovisats så att det framgått i vad mån de beaktat de transport- politiska målen och är samhällsekonomiskt effektiva samt tar till- vara andra mål och riktningar som nämnts i regeringens direktiv. Åtgärdsplaneringen har sedan resulterat i en nationell infrastruk- turplan. Ett trafikslagsövergripande synsätt har tillämpats på senare tid och 2009 var första gången som den nationella infrastruktur- planen var gemensam för samtliga fyra trafikslag.

Kommunerna har själva burit ansvaret för planering och genom- förande av infrastruktur i kommunen. Ansvaret för att det natio- nella perspektivet beaktats har legat på respektive länsstyrelse. De planinstrument som här använts är översiktsplan och detaljplan. Utöver dessa finns det även andra planeringsdokument som dock inte regleras i lag. Som exempel kan nämnas trafikstrategi och trafik- plan vilka används som stöd i den kommunala planeringen. Tanken är att trafikstrategin ska ge en samlad beskrivning av hur trafik-

227

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

systemet bör utvecklas för att främja en långsiktigt hållbar utveck- ling i kommunen. En trafikplan däremot har oftast funktionen av ett planeringsunderlag vilken brukar innehålla precisa trafikpoli- tiska mål och förslag på åtgärder som kan bidra till att nå målen. Trafikplanen baseras på trafikstrategin och brukar redovisa faktiska åtgärdsförslag att ta fram, handlingsstrategier för hur den fortsatta planeringen ska hanteras samt instruktioner till de kommunala nämn- der som berörs. En del kommuner har tagit fram särskilda planer som behandlar hur gång- och/eller cykeltrafiken ska förbättras. Ytter- ligare ett styrmedel som kommunerna använder är parkeringsnormer, där kommunen anger krav på parkeringsplatser för olika typer av bebyggelse.

7.4.2Den långsiktiga inriktnings- och åtgärdsplaneringen av transportinfrastruktur för perioden 2010–2021

Inriktningsplaneringen inleddes med att regeringen den 21 decem- ber 2006 gav dåvarande Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), dåvarande Banverket, dåvarande Luftfartsstyrelsen, Sjö- fartsverket och dåvarande Vägverket i uppdrag att, i nära samver- kan med regionerna, utarbeta inriktningsunderlag inför regeringens kommande proposition om inriktning av åtgärderna i järnvägs- och väginfrastrukturen under planeringsperioden 2010–2019. Lands- tingen i Västra Götaland och Skåne län fick samma dag regeringens erbjudande om att lämna ett sammanhållet underlag för respektive regions infrastruktur inför planeringen för 2010–2019. Uppdragen redovisades den 27 juni 2007 och remissbehandlades därefter. För- utom nämnda inriktningsunderlag utgjorde flera andra utredningar också underlag för inriktningsplaneringen, till exempel betänkandet ”Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstrans- portsystemet (SOU 2007:58)”, ”Banverkets rapport Strategiskt nät av kombiterminaler – intermodala noder i det svenska godstrans- portsystemet”, betänkandet ”Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70)”, förhandlingsman- nens redovisning av uppdraget att förhandla om Stockholms infra- struktur och om medfinansiering av Citybanan, dåvarande Vägverkets och Banverkets nationella handlingsprogram för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling, benämnt Koll framåt samt dåvarande Väg- verkets förslag till nytt etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen.

228

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Det första steget, inriktningsplaneringen, avslutades i och med att riksdagen fattade beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt som överlämnades den 25 september 2008, sam- tidigt med budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1). Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag i propositionerna (bet. 2008/09:TU1, rskr. 2008/09:126 och bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). Regeringens propositioner och riksdagens beslut angav, tillsammans med regeringens planeringsdirektiv (N2008/8698/IR, N2008/8869/IR (delvis)), som beslutades den 19 december 2008, förutsättningarna för trafikverkens och länens arbete i åtgärdsplaneringen. I det första steget ingick även en särskild förberedelse inför kommande åtgärdsplanering, där plan- upprättande myndigheter genomförde nationella och regionala sys- temanalyser, och där även kommunala samverkansorgan och regio- nala självstyrelseorgan inbjöds till att göra detta. Systemanalyserna redovisades den 30 september 2008.

I det andra steget, åtgärdsplaneringen, arbetade de planupprätt- ande myndigheterna och organen, i enlighet med den av riksdagen och regeringen beslutade inriktningen, fram konkreta förslag till åtgärdsplaner för perioden 2010–2021. En nyhet i denna plan- omgång var att regeringen inhämtade riksdagens bemyndigande att efter åtgärdsplaneringen slutligt fördela medel mellan den natio- nella planen och de regionala planerna. Det innebar att regeringen inte bara hade möjligheten att omfördela medel mellan regionerna när länsplanerna fastställdes utan också kunde omfördela medel mellan den nationella planen och de regionala planerna. Att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan, för utveckling av transportsystemet, var också ett nytt inslag i plane- ringen. I tidigare planeringsomgångar har trafikverken upprättat förslag som rört enbart det egna trafikslaget. Även frågan om med- finansiering, som särskilt togs upp i regeringens planeringsdirektiv, var ett nytt inslag i åtgärdsplaneringen. De åtgärder som över- vägdes i åtgärdsplaneringen skulle beskrivas bl.a. med avseende på; hur de bidrog till inriktningen, de transportpolitiska målen, sam- hällsekonomiska bedömningar och andra konsekvensbeskrivningar. När regeringen skulle fastställa prioriterade åtgärder på nationell nivå och ramar för åtgärdsplaner på regional nivå skulle det finnas genomarbetade förslag, som gav möjligheter att göra justeringar för att ytterligare förbättra bidraget till inriktning. Detta växelspel mellan politiska avvägningar på central och regional nivå och saklig

229

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

genomlysning av åtgärder från de planerande myndigheterna skulle bidra till att säkerställa att de åtgärder som till slut prioriterades var efterfrågade, väl genomlysta avseende hur de bidrar till inriktningen samt jämförda med andra möjliga lösningar. Den 31 augusti 2009 överlämnade trafikverken ett gemensamt förslag till trafikslagsöver- gripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Regeringen remitterade därefter förslaget. Länen som, enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional trans- portinfrastruktur, ansvarar för att upprätta och fastställa länsplanerna överlämnade i november 2009 sina förslag till trafikslagsövergrip- ande länsplaner för regional transportinfrastruktur till regeringen. Trafikverken hade också regeringens uppdrag att kommentera länens prioriteringar ur ett nationellt perspektiv. Den 15 december 2009 lämnade trafikverken en samlad effektbedömning av planför- slagen samt en remissammanställning avseende miljökonsekvens- beskrivningen till regeringen. Förslag till planer, samt övriga under- lag i form av remissyttranden avseende den nationella planen och miljökonsekvensbeskrivning m.m., utgjorde underlag för regeringens beslut den 29 mars 2010. Detta beslut avsåg dels innehållet i den nationella planen, dels den definitiva ekonomiska ramen för respek- tive län. Länen har sedan, efter regeringens beslut om definitiva ekonomiska ramar, fastställt länsplanerna utifrån de inlämnade för- slagen. Under åtgärdsplaneringen genomfördes också för första gången en miljöbedömning i enlighet med miljöbalkens regler.

7.4.3Kommande system för långsiktig strategisk och ekonomisk planering

I prop. 2011/12:118 föreslogs vissa ändringar för den långsiktiga strategiska och ekonomiska planeringen. Riksdagen beslutade den 7 juni 2012 i enlighet med förslagen. Följande är en redogörelse för de ändringar detta innebär för planeringen och i vad mån plane- ringsprocessen kvarstår oförändrad.

Den långsiktiga planeringen av infrastrukturen ska fortfarande ha ett perspektiv på minst tio år och regeringen ta ställning till vilka åtgärder som ska genomföras under perioden. Även fortsättnings- vis ska beslut gällande den övergripande inriktningen omprövas vart fjärde år. Hur den långsiktiga strategiska planeringsprocessen ska vara utformad ska inte läggas fast i detalj. I början av varje ny planeringsomgång kan regeringen tydliggöra hur arbetet ska gå till,

230

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

vilka roller olika aktörer i processen ska ha samt hur dialog, sam- verkan, ansvar och inflytande ska hanteras. Även i framtiden ska, vad gäller den långsiktiga inriktningen, systemet innefatta beslut, ungefär en gång per mandatperiod, om övergripande strategiska vägval samt vilka ekonomiska ramar som ska gälla för den perioden. Däremot ska de moment som föregår beslutet kunna variera och anpassas.

En långsiktig plan för infrastrukturåtgärder ska alltjämt upp- rättas. Den ska omfatta en period på minst tio år. Enligt 6 kap. 11 § MB ska en miljöbedömning, av en sådan plan, göras i syfte att inte- grera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas.

Regeringen ska alltjämt fastställa den nationella åtgärdsplanen. Den nu gällande ordningen där regeringen fastställer långsiktiga planer ungefär vart fjärde år ska kompletteras med årliga beslut om åtgärders genomförande. På så sätt kan de anpassas till budgetramar och planeringsläge.

Trafikverket ska lämna årliga förslag till regeringen om genom- förande av infrastrukturåtgärder de följande sex åren. Förslaget ska vara indelat i en del som avser de närmast följande tre åren och bestå av projekt som är färdiga att byggstarta samt en del som avser projekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren. Trafikverket ska dessutom, årligen, lämna förslag på projekt till regeringen, som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. Förslagen ska sedan analyseras av Trafikanalys för att ge regeringen bättre beslutsunderlag.

Regeringen ska varje år fatta ett beslut om vilka åtgärder i den nationella planen som, de närmast följande tre åren, får byggstarta och ett beslut om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre åren. Beslut och ekonomiska bedömningar som avser år ett till tre ska överensstämma med de beslut som riks- dagen fattat om statens budget och med den information rege- ringen gett riksdagen i den senaste lämnade budgetpropositionen.

Regeringen ska inte heller, enligt den nya planeringsprocessen, fatta några beslut om vilka åtgärder som ska ingå i de regionala planerna. Av regeringens årliga beslut om åtgärder som ska genom- föras de kommande sex åren ska framgå vilka belopp Trafikverket ska avsätta för de regionala planerna respektive år. Den definitiva tilldelningen av medel till de regionala planerna ska liksom i dag ske i Trafikverkets regleringsbrev.

231

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

7.4.4Fyrstegsprincipen

Sedan flera år tillbaka förutsätts att analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder i transportsystemet görs med tillämpning av ett transportslagsövergripande synsätt och utifrån den s.k. fyrstegs- principen. En av anledningarna till detta är att nybyggd infrastruk- tur eller möjligtvis en ombyggnation snabbt definieras som den bästa lösningen. Istället bör frågan först ställas om vad som ska uppnås. Ett transportbehov som uppkommit kan många gånger tillgodoses på flera sätt. Ofta finns det olika tillvägagångssätt och alternativ till åtgärder som kan göras för att uppnå önskat tillstånd. Ett centralt verktyg när man ska värdera och prioritera olika åtgärder är då den ovan nämnda fyrstegsprincipen.

Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transport- systemet ska prövas stegvis. I dag finns dock ingen lämplig form för att, med tillämpning av fyrstegsprincipen, göra mer förutsätt- ningslösa analyser av hur olika transportbehov kan tillgodoses.

Analysstegen enligt fyrstegsprincipen kan beskrivas enligt följ- ande. Första steget enligt principen är åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Det omfattar plane- ring, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska trans- portefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmes- krävande, säkrare eller miljövänligare transportmedel. Det andra steget är åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infra- struktur och omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan och information riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda befintlig infrastruktur effektivare, säkrare och miljö- vänligare. Inom steg ett och två återfinns åtgärder som med ett samlingsnamn kallas mobility management. Detta handlar om att effektivisera användandet av transporter genom påverkan av kun- skap, attityder och beteende. Exempelvis handlar det om att upp- muntra användningen av miljöanpassade transportsätt, förbättra en hållbar tillgänglighet för alla människor och organisationer, öka effektiviteten i transporter och markanvändning samt minska trafiken genom att begränsa antal, längd och behov av motoriserat resande. Här återfinns på ett självklart sätt cyklingen och arbetet med att öka detta transportsätt.

Det tredje steget avser begränsade ombyggnadsåtgärder, vilket omfattar förbättringsåtgärder och ombyggnader i befintlig infra- struktur, t.ex. trafiksäkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder.

232

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Det fjärde steget slutligen är nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder. Steget omfattar ny- och ombyggnadsåtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya väg- eller ban- sträckningar.

I prop. 2011/12:118 föreslog regeringen att den fysiska plane- ringen av bl.a. vägar fortsättningsvis ska föregås av förberedande studier med syfte att göra den typen av analyser. Riksdagen be- slutade den 7 juni 2012 att anta förslaget.

Sådana förberedande studier ska göras i en form som i första hand har en principiell karaktär och inte har så stark inriktning mot utformning av konkreta fysiska åtgärder. En förberedande studie ska behandla vilka typer av åtgärder, oavsett trafikslag, som är möj- liga att vidta för att lösa ett transportproblem. Syftet med en för- beredande studie är att ge underlag för att bestämma vad som ska göras för att lösa transportproblemet. Det är först om den för- beredande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- byggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur vägbyggnadsåtgärden ska genomföras. Det går således inte att inleda en meningsfull lagreglerad fysisk planeringsprocess innan det är klarlagt dels att en åtgärd behöver vidtas, dels att den lämpligaste åtgärden är att bygga om eller bygga ny väg. Det är viktigt att analyser enligt fyrstegs- principen görs och att det görs effektivt. Förberedande studier måste genomföras på ett sätt som ger berörda aktörer och intressenter möjlighet att delta. Däremot ska den förberedande studien inte bli ett nytt skede i den fysiska planeringen.

Trafikverket har inlett ett arbete med att utforma en metodik för hur analyser enligt fyrstegsprincipen ska göras. En sådan för- beredande studie, inriktad på en mer förutsättningslös trafikslags- övergripande analys, innebär ett tydligt stöd för tillämpningen av fyrstegsprincipen. Den ger också infrastrukturbyggaren goda möj- ligheter att samverka med kommunerna i deras planering.

Det är också viktigt att Trafikverket samverkar med de organ som har ansvar för det regionala tillväxtarbetet och transportinfra- strukturplaneringen i länen. Det gäller särskilt mot bakgrund av de förändringar i PBL som styr de kommunala översiktsplanerna mot ett mer strategiskt angreppssätt med ökad hänsyn och samordning med regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Genom att samverka med de regio- nala företrädarna kan Trafikverket få en kommunöverskridande

233

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

bild som kompletterar den kommunala översiktsplanen och som lyfter tillväxt- och utvecklingsfrågor i ett större sammanhang.

För åtgärder som ska genomföras enligt väglagen och där staten är huvudman, eller medverkar med finansiering, måste starten av den fysiska planeringsprocessen bygga på ett ställningstagande av Trafikverket med anledning av förberedande studier.

7.4.5Medfinansiering

Investeringar i transportinfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag på statens budget. Detta följer av huvudprincipen i 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203), enligt vilken andra tillgångar än anlägg- ningstillgångar som används i statens verksamhet ska finansieras med anslag (eller inkomst från försäljning av egendom). Vägar räk- nas till sådana tillgångar. Statens utgifter för investeringar i trans- portinfrastruktur redovisas alltså som huvudprincip mot anslag direkt vid investeringstillfället. Riksdagen kan dock under vissa förutsättningar besluta att investeringar i transportinfrastruktur får finansieras på annat sätt.

I projekt som byggstartas i enlighet med åtgärdsplanerna för perioden 2010–2021 förekommer alternativ finansiering i form av bidrag från externa aktörer, förskottering från kommuner samt lån i Riksgäldskontoret som återbetalas med inkomster från trängsel- skatt och vägavgifter. Alternativa finansieringsformer kan vara med- finansiering.

Med medfinansiering avses att någon annan aktör helt eller till en del finansierar statlig infrastruktur. Det innebär alltså att det tillförs medel utöver de statliga anslagen för att utveckla transport- systemet. Även brukarfinansiering och trängselskatter är en form av medfinansiering, dvs. trafikanterna betalar för att använda infra- strukturen. Även staten kan vara medfinansiär genom att bidra med pengar i infrastruktur som ägs av annan än staten, s.k. statlig med- finansiering. Den kan beviljas inom två områden; investeringar i regionala kollektivtrafikanläggningar respektive åtgärder för förbätt- rad miljö och trafiksäkerhet på det kommunala väg- och gatunätet.

Systemet med medfinansiering har setts över (prop. 2011/12:118). De ändringar som där föreslogs har antagits av riksdagen. Använd- ningen av alternativ finansiering behöver fortsättningsvis kunna variera över tid. Alternativ finansiering ges en tydlig koppling till det nya systemet för årlig ekonomisk planering. Av regeringens

234

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

beslut om projekt som ska byggstartas år ett till tre ska eventuell alternativ finansiering framgå.

7.5Internationella erfarenheter4

I Konsultrapporten (bilaga 3–4) utredningen beställt ingick bl.a. att titta på de internationella erfarenheter som finns inom infrastruk- turområdet och vilka framgångsfaktorer som kan identifieras i länder med hög cyklingsfrekvens. Nedanstående avsnitt bygger uteslut- ande på uppgifter från Konsultrapporten.

Liksom i Sverige är cykelresor, även om de tenderar att bli längre, fortfarande till en stor andel relativt korta. Vidare är planeringen liksom i Sverige till stora delar en kommunal fråga. Till stor del har regioner och staten samma roll som i Sverige, men det kan vara mer eller mindre utvecklat. I vilken utsträckning staten går in som finan- siär växlar också. I samtliga länder med en hög cyklingsfrekvens har, under en längre tid, stora investeringar gjorts i cykelinfra- struktur. Vidare har planeringen av cykelinfrastrukturen präglats av att försöka skapa såväl sammanhållna som gena cykelstråk. Sats- ningar har gjorts inte bara på att öka antalet cykelvägar utan också att göra dem bättre och säkrare och trevligare att cykla på. Många gånger separeras cyklisterna från annan trafik.

I Konsultrapporten hänvisas till en studie som gjorts i Neder- länderna inom ramen för ett projekt ”Fietsbalans.” Den visade på att kommuner med en god cykelinfrastruktur också hade en högre cyklingsfrekvens än kommuner som hade en mindre god cykel- infrastruktur. I Konsultrapporten hänvisas till ytterligare en studie gjord i Nederländerna 2005 som visade att andelen cyklister också var beroende av huruvida en kommun hade en integrerad trafik- policy eller inte.

I Konsultrapporten dras följande slutsatser. Liksom i Sverige är cykelplanering även i andra länder till stor del en kommunal fråga. Statens roll är i första hand att ge stöd genom kunskapsutveckling, spridning av goda exempel och nationella kampanjer. Staten har också till uppgift att skapa en bra cykelinfrastruktur längs statliga vägar, särskilt om de utgör regionala pendlingsstråk. Många gånger bidrar staten även med ekonomiska medel till cykelstråk som passerar kommungränser.

4 Konsultrapporten (2011), s. 23–28 och 46–48. Avsnittet i sin helhet bygger på rapporten.

235

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Vidare konstateras i Konsultrapporten att en central framgångs- faktor är hela resan-perspektivet som tillämpas i länder med hög andel cyklister.

Slutligen konstateras i rapporten att det inte finns några större skillnader i svensk lagstiftning och i lagstiftningen i länder som Nederländerna, Tyskland, Danmark, Norge och Finland, varav vissa har en betydligt högre andel cyklister.

7.6Handböcker och arbetsformer m.m.

7.6.1Stadsplanera istället för trafikplanera och bebyggelseplanera

Stadsplanera – istället för trafikplanera och bebyggelseplanera, som gavs ut av Boverket 2002, handlar om planeringen av staden och stadens trafik. I boken gås igenom vad som krävs för att skapa en god stadsmiljö. Faktorer som behandlas är stadens mångfald, till- gänglighet, struktur och energi, skönhet och trevnad, grönska, miljö och frisk luft, ljud och buller samt trafiksäkerhet och trygghet. I boken ges goda exempel och praktiska råd.

7.6.2Trafik för en attraktiv stad

Trafik för en attraktiv stad (TRAST) är en handbok som finan- sierats av dåvarande Vägverket och Sveriges Kommuner och Lands- ting (SKL) i samarbete med Banverket och Boverket. Senaste ut- gåvan (andra) gavs ut år 2007. Därefter har några kompletterande skrifter getts ut, bl.a. ”Konkretisering av TRAST” och ”Hållbart resande i praktiken” 2011.

TRAST är tänkt att fungera som en vägledning för både planerare och beslutsfattare när det gäller de trafikfrågor som kan aktuali- seras i stadsmiljö. Handboken består av två delar, Trafik för en attraktiv stad samt Underlag. Trafik för en attraktiv stad innehåller material om vad som gör en stad attraktiv och hur arbetet för att åstadkomma en sådan stad kan bedrivas. Trafik för en attraktiv stad beskriver även hur en kommun kan bedriva arbetet med resor och transporter. Slutligen innehåller den delen av handboken, även en redogörelse för hur en kommun kan ta fram t.ex. en trafikstrategi.

Den del av TRAST som benämns Underlag ger ett faktaunder- lag för arbetet med att upprätta trafikstrategier och andra plane-

236

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

ringsdokument för stadstrafiken. TRAST:s modell för arbetet med att skapa en attraktiv stad bygger på att de olika yrkesgrupper som finns inom planeringen samverkar. Handboken poängterar hur en tätorts utveckling kan gå i rätt riktning beroende på hur trafik- frågorna hanteras samt vikten av att sambandet mellan markanvänd- ning, bebyggelse, trafik och människors val av transportsätt upp- märksammas.

Boverkets skrift Stadsplanera och TRAST kompletterar varandra.

7.6.3GCM-handbok

SKL och Trafikverket gav 2010 tillsammans ut en handbok om gång- cykel- och mopedtrafik, GCM-handbok Utformning, drift och underhåll med gång-, cykel- och mopedtrafik i fokus.

GCM-handboken är tänkt att vara en hjälp vid planering, projektering, samt drift och underhåll av infrastrukturen för gång-, cykel- och mopedtrafik genom att ta ett helhetsgrepp över frågorna och skapa en attraktiv miljö. Handboken är avsedd att på det sättet fungera som en vägledning och inspiration för att ge gång- och cykeltrafiken en mer framskjuten ställning. Boken är också tänkt att komplettera handböckerna Trafik för en attraktiv stad (TRAST) och Vägar och gators utformning (VGU).

GCM-handboken innehåller principlösningar utifrån perspek- tivet att de föreslagna lösningarna i någon mån ska vara optimala för gång- och cykeltrafiken. Däremot gör handboken inte anspråk på att ge förslag till hur cykel- och gångtrafiken ska öka.

Handboken behandlar bl.a. utgångspunkter för gång-, cykel- och mopedtrafiken. Vidare behandlas bl.a. målen för aktuell trafik, trafikanternas förutsättningar och behov samt den kommunala pla- neringen. Handboken tar också upp frågor som berör drift och underhåll, sträckor, korsningar, anordningar och detaljer, men även den lagstiftning och de krav och kriterier som är av betydelse.

7.6.4Vägars och gators utformning

Vägars och gators utformning, VGU, är det huvudsakliga hjälp- medlet för att utforma vägar och gator. Skriften gavs ut gemensamt av dåvarande Vägverket och Svenska kommunförbundet 2004, och har därefter uppdaterats i vissa avseenden. VGU innehåller råd för

237

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

hur vägar och gator kan utformas. Den nuvarande VGU kommer att ersättas av en ny och omarbetad version som bedöms vara färdig under 2012. Vid revideringen har Trafikverket bl.a. sett över kopp- lingen till regelpyramiden och funderat över hur avsteg från regel- systemet ska hanteras och var beslut om detta ska fattas. I revi- deringen har inte en översyn av frågor kopplade till cykling ingått.

För kommunala väghållare är VGU endast ett rådgivande doku- ment. Allmänna föreskrifter om väg- och gatuutformning finns i VVFS 2003:140 Tekniska egenskapskrav vid byggande på vägar och gator som gäller för alla väghållare.

VGU är tänkt att användas vid planering och projektering av nybyggnads- och förbättringsåtgärder och avsikten är att doku- mentet ska spegla senast känd kunskap. TRAST och VGU är tänkta att komplettera varandra. Gaturumsbeskrivningen är tänkt att för- ena den övergripande planeringen och utformningen.

VGU riktar sig bl.a. till väg- och gatuprojektörer samt beställare i planerings-, utrednings- och projekteringsskedena. De råd be- träffande utformning som ges i dokumentet baseras på vilken funk- tion man önskar uppnå vad avser tillgänglighet, säkerhet och miljö och beaktar inte vem som är väghållare. VGU är, som nämnts ovan, för tätort nära knutet till handboken TRAST och båda dokumen- ten behövs i det praktiska arbetet.

VGU blir bindande genom att det åberopas i tillämpliga delar i ett kontrakt som ett steg i upphandlingen av konsulter eller ut- förare. I kontraktet skrivs in i vilka delar konsulten eller utföraren ska följa VGU. För att kunna göra bättre totalupphandlingar pågår förändringar i VGU där frågan vad som ska ses som krav ses över.

7.6.5Tillsammans för Nollvisionen och GNS

Gruppen för nationell samverkan inom trafiksäkerhetsområdet, GNS, är en arena för att utbyta kunskap och för att samordna verk- samheter mellan centrala aktörer med målet att se till att nollvisionen blir verklighet. I gruppen ingår representanter från Arbetsmiljö- verket, Folksam, Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande (NTF), Näringsdepartementet, RPS, SKL, Toyota Sweden AB, Trafikverket och Transportstyrelsen.

GNS arbetar årligen fram en gemensam inriktning för trafik- säkerhetsarbetet. Inriktningen baseras på områden som ansetts extra

238

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

viktiga att arbeta med för att nå etappmålen om maxantalet döda och allvarligt skadade i trafiken 2020.

Som särskilt viktiga aktuella områden har identifierats hastig- hetsefterlevnad och säker cykling. Inom de områdena har bl.a. cykel- hjälmsanvändningen betonats. Områdena har identifierats utifrån gjorda analyser och är tänkta att användas för att ange inriktningen på det trafiksäkerhetsarbete som bedrivs och i kommuners, före- tags och organisationers planeringsarbete.

Till följd av ny kunskap om cykelolyckor kommer fortsätt- ningsvis en systemsyn med flera orsakssamband att användas vid diskussioner om olyckor och fokus inte enbart ligga på cykel- hjälmsanvändning. Frågor kring drift och underhåll har kommit att bli mer centrala i etappmålsarbetet.

7.6.6OLA

OLA är ett arbetssätt eller en arbetsmetod som används regionalt och nationellt i landet i trafiksäkerhetsarbetet. Metoden bygger på ett systematiskt aktörs- och åtgärdsinriktat sätt att arbeta i syfte att lösa ett visst problem som berör flera aktörer. Metoden är använd- bar inom områden där det krävs att flera aktörer samarbetar för att ett problem ska kunna lösas, åtgärder ska kunna vidtas eller en pro- cess påverkas. OLA står för objektiva fakta, lösningar och agerande. Deltagandet i OLA-arbetet är frivilligt. Såväl myndigheter som företag och organisationer kan delta.

Vilka områden som blir föremål för ett projekt inom OLA baseras på vilken omfattning problemet har, vilka avgränsningar som krävs och utifrån i vad mån ”nya” aktörer kan göras delaktiga i trafiksäkerhetsarbetet.

I varje nationellt OLA-projekt har en samlad olycksproblematik identifierats för en viss trafikantgrupp, en fordonstyp eller en olyckstyp. Som exempel på ett sådant projekt kan nämnas Moped- OLA. Projektet handlade om säkrare mopedtrafik. Projektet in- leddes till följd av att antalet omkomna mopedister hade ökat. Arbetet avslutades 2004 genom att de medverkande aktörerna tecknade vissa avsiktsförklaringar.

239

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

7.6.7Intelligenta transportsystem

ITS är ett samlande begrepp för intelligenta transportsystem. Sys- temen är avsedda att stödja trafikanterna genom att förse dem med aktuell och korrekt information om trafiken. Genom att få tillgång till sådan information kan en trafikant lättare hitta ett effektivt, säkert och miljövänligt sätt att genomföra sin resa på.

ITS är alltså ett sätt att utnyttja teknik och IT-lösningar för att göra det lättare och säkrare att resa genom att utnyttja det befint- liga vägnätet så bra som möjligt. ITS möjliggör en bättre överblick och styrning av trafiken. ITS kan bl.a. användas för att ge tillgång till uppdaterad trafikinformation inte bara inför resan utan även fortlöpande under denna. Som exempel kan nämnas möjligheter att via nätet få information om trafikläget t.ex. på Trafikverkets hem- sida, via reseplanerare på söktjänster på nätet och GPS. Andra exempel är smarta trafiksignaler som anpassas efter trafikflödet. Även fordon i sig kan bli föremål för användning av ITS. Som exempel kan nämnas fordon med inbyggd hastighetsvarning eller hastighets- anpassning, kövarning och automatisk inbromsning.

Hittills synes fokus mycket ha legat på bilen och andra motor- fordon, men det torde kunna finnas en potential att utnyttja ITS för cykel och cykling, t.ex. genom att skapa möjligheter för cyk- lister att få tillgång till information om förseningar i kollektivtrafiken.

7.7Cykelvägar

7.7.1Fysisk planering och systemsyn

För att åstadkomma sammanhängande, gena och attraktiva cykel- vägnät behövs aktiv planering genom regionala och kommunala cykelplaner. Dessa kan ge underlag till översiktsplanen eller ingå i den. På kommunal nivå står de också i ett samspel med trafik- strategi och/eller trafikplan. Poängen med dessa yttäckande planer är att de behandlar ett geografiskt område från ett systemperspek- tiv och att de ska hantera och analysera tillgängligheten i den befintliga strukturen och lokalisera åtgärdsbehov av olika slag som kan förbättra tillgängligheten och kvaliteten i cykelnätet med ut- gångspunkt i de olika cyklistgruppernas behov och relevanta mål- punkter. På systemnivå är det också angeläget att hantera mask- vidden i nätet utifrån målsättningar om generell tillgänglighet. Det är endast de viktigaste målpunkterna som kan definieras.

240

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Ett tillgängligt, gent och användbart cykelnät kan utvecklas både genom att förbättra den befintliga strukturen som genom att skapa nya, gena och attraktiva cykelvägar med utgångspunkt i de olika cyklistgruppernas behov. I den systeminriktade planeringen identi- fieras cykelstråk och saknade länkar som behövs för att länka sam- man stråk av dignitet och med olika huvudfunktion, t.ex. snabbt pendlingsstråk respektive ett rekreationsstråk. Den systeminriktade planeringen bör även behandla cykelvägens juridiska status, dvs. vilket tillträde väghållaren har till den och om detta behöver säkras mer långsiktigt än genom avtal.

Vissa åtgärder för att förbättra systemet kan genomföras utan någon ytterligare särskild fysisk planering. I vissa fall måste sak- nade länkar hanteras med detaljplaneändringar eller tas om hand vid detaljplanering av utbyggnadsområden. I vissa fall, särskilt när det gäller längre stråk utanför bebyggelse behövs en fysisk planering som kan utveckla anläggningen som en helhet.

Strukturfrågorna måste behandlas på en övergripande plane- ringsnivå, där man definierar vilka stråk som måste utvecklas och vad som är viktigt för planeringen i dessa stråk. Att definiera och hantera utvecklingen av cykelvägar som ett allmänt intresse är kärnfrågan från planeringssynpunkt. Ett allmänt intresse ska ingå i en process från formulering av intresset till planering och avväg- ning gentemot andra intressen fram till genomförande. För att ett allmänt intresse ska få tyngd krävs ett system inom vilket intresset kan hanteras och hävdas. Fysisk planering har ett varaktighetskrav, att planeringen ska genomföras för att tillgodose långsiktiga behov och att den kan resultera i genomförande på grundval av juridiskt fastlagd och varaktig reglering av markanvändningen.

7.7.2Vad är en bra cykelväg?

En bra och jämn beläggning, en bra konstruktion och ett väl- fungerande underhåll tillsammans med ett gott driftarbete är viktiga faktorer för att göra det mer attraktivt att cykla. Det kan sägas finnas fem kvalitetskriterier för cykelvägar: kontinuitet, genhet, attraktivitet, säkerhet och komfort. Med kontinuitet avses att ett cykelvägnät bör vara sammanhängande. Med genhet avses både kort restid och kort resväg. Med attraktivitet avses hur attraktiv cyklisten upplever vägen med hänsyn till kvalitet, överskådlighet och hur omgivningen och tryggheten växlar. Med säkerhet avses

241

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

både reella och upplevda risker. Slutligen avses med komfort hur jämn vägytan är samt förekomsten av hinder och andra svårigheter att ta sig fram. Till stora delar påverkas dessa kriterier av hur cykel- vägar anläggs och utformas, men de påverkas också av drift- och underhållsåtgärder. Det är främst i relation till komfort- och säker- hetskriterierna som drift och underhåll är av betydelse. Det bör också framhållas att det kan förekomma skillnader i vad som objek- tivt sett är en säker cykelväg och i hur trygg den faktiskt upplevs av användarna. 5

7.7.3Cykelvägnätets utformning

Cykelvägnätet delas vanligtvis upp i huvud- och lokalnät. Vid arbets- pendling utnyttjas många gånger både lokalnätet och huvudnätet. Uppdelningen i vägnätstyper påverkar både utformning, reglering samt drift och underhåll av den enskilda cykelvägen. Generellt kan sägas att standarden på huvudnätet är högre och att det nätet brukar prioriteras vintertid.6

Med huvudnät avses det vägnät inom tätorten som främst är tänkt att användas för cykling längre sträckor till olika större mål- punkter i tätorten. Huvudnätet förenar olika stadsdelar och vissa viktigare målpunkter inom tätorten. Med målpunkter avses bl.a. stadskärna, skolor, sjukhus och resecentra. Lokalnätet är i stället tänkt att användas vid färd kortare sträckor inom en stadsdel. Lokal- nätet är inte bara uppbyggt av cykelvägar utan består många gånger även av mindre gator med blandtrafik. I lokalnätet ställs oftast lägre krav på kontinuitet och färdhastighet än vid färd i huvudnätet.7

7.7.4Drift och underhåll

Betydelsen av drift och underhåll av cykelvägar och diskussionen kring denna typ av åtgärder har ökat på senare tid. Orsakerna är bl.a. att cykelvägar används i större utsträckning än tidigare och att dagens cyklister håller högre hastighet, har mer avancerade cyklar och använder cykelvägarna även vintertid. Vidare har cykeln som fordon utvecklats och det finns i dag många varianter av cyklar som ställer andra krav både på cykelvägars utformning och på drift och

5Niska (2011), s. 14–15.

6Niska (2011), s. 16.

7Niska (2011), s. 15–16 och 65.

242

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

underhåll. En annan faktor som lett till en ökad fokusering på åt- gärderna är olycksstatistiken. Singelolyckor är det största säkerhets- problemet för cykeltrafikanter. Över 70 procent av de cyklister som skadas i trafiken skadas i singelolyckor. Många gånger kan olycksorsaken kopplas till väglaget eller brister i vägytan. Om man tittar till skadans allvar finner man att singelolyckorna svarar för cirka 50 procent av de mycket svåra olyckstillbuden. Vidare är 40 procent av singelolyckorna kopplade till brister i drift och under- håll. Singelolyckor bland cyklister, och även svåra cykelolyckor, skulle alltså i stor utsträckning kunna undvikas genom att cykel- vägar konstruerades korrekt och genom att drift och underhåll sköttes.8

Drift och underhåll påverkar dock inte bara cyklisters säkerhet utan även komforten och framkomligheten. Cykelvägar som håller en god standard gör att fler väljer att cykla.9

Ett bra och effektivt drift- och underhållsarbete kräver samver- kan mellan dem som arbetar med det respektive dem som arbetar med planering och utformning. Genom att samverka är det både möjligt att anlägga bra cykelvägar för cyklisterna och vägar som är utformade på ett sätt som underlättar drift och underhåll.10

För att drift och underhåll ska kunna utföras så bra som möjligt är det en fördel om det är känt vilka krav på drift och underhåll som bör ställas på skilda cykelvägar, dvs. vilka vägar som bör prioriteras. Ett sätt att utröna detta är att utnyttja Swedish Traffic Accident Data Acquisition, STRADA, som är ett informations- system som innehåller data om skador och olyckor inom hela väg- transportsystemet. Systemet bygger på uppgifter från både polisen och sjukvården. Det är också viktigt för de som sköter drift och underhåll att känna till var och när cykeltrafiken är som intensivast. Vidare måste cykelvägnätet med jämna mellanrum inventeras och tillståndsbedömas för att de som arbetar med drift och underhåll ska få kännedom om dels var underhållsbehovet finns, dels hur stort det är.11

Ett annat databassystem av intresse i sammanhanget är Nationella Vägdatabasen, NVDB. NVDB är en heltäckande vägdatabas för Sverige. Det innebär att alla vägar, gator, torg, färjeleder och andra leder eller platser som används för trafik med motorfordon ska ingå

8GCM-handboken (2010), s. 26 och Niska (2011), s. 7 och 63.

9Niska (2011), s. 7, 11, 63–64 och 101.

10GCM-handboken (2010), s. 26.

11GCM-handboken (2010), s. 26.

243

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

i NVDB. Det är även möjligt att lägga in cykelvägar, men det är inte en obligatorisk uppgift. I dag läggs cykelvägar in som frivillig data och det ligger i dagsläget (mars 2011) ca 850 mil cykelvägar i NVDB, varav endast 30 är statliga. En diskussion pågår inom Trafik- verket om att göra uppgiften att lägga in data för statliga cykelvägar till en obligatorisk uppgift. I diskussionen föreslås att en invente- ring av befintliga statliga cykelvägar skulle kunna genomföras och data för dessa vara inlagda i NVDB inom ett par år. Uppgifterna för cykelvägar som redan i dag på frivillig basis läggs in är bl.a. cykelvägstyp (cykelbana, cykelstråk eller cykelöverfart), belysning, typ av separation från vägbana (kantsten, räcke eller skiljeremsa), vägbredd, slitlager, reglering vid korsning, bro, tunnel och even- tuellt namn. I databasen finns information om alla statliga, kom- munala och enskilda vägar i Sverige. NVDB drivs av Trafikverket i samverkan med Lantmäteriet, SKL, Skogsnäringen och Transport- styrelsen. I dagsläget är alltså företeelser relaterade till cykelvägar enbart delvis inrapporterade till databasen och databasen kan därför inte utnyttjas till sin fulla potential inom detta område. Det är därför mycket angeläget att även cykelvägar läggs in i NVDB, både statliga och kommunala sådana.

Konstruktionskrav och standardkrav avseende drift och underhåll av cykelvägar

Tidigare Vägverket (numera Trafikverket) har tagit fram vissa krav för cykelvägar. Kraven avser främst cykelvägarnas konstruktion och geometriska utformning. Normerna är endast rådgivande, utom för statliga väghållare där vissa bindande regler finns. Normerna följs dock i princip även av kommunala väghållare.

Tidigare gällde konstruktionskrav enligt ATB VÄG 2005. ATB VÄG 2005 var en allmän teknisk beskrivning (ATB) och innehöll krav på byggande, underhåll och bärighetsförbättring av vägobjekt. ATB VÄG 2005 slutade gälla 2006/2007 och i stället gäller nu TRVK (Trafikverkets krav) Väg för projektering och AMA/TRVAMA/TRVKB (Allmän material- och arbetsbeskrivning, Trafikverkets allmän material- och arbetsbeskrivning, Trafikverkets krav på beskrivningstext) för material, utförande, kontroll. AMA är en allmän material- och arbetsbeskrivning. KB är en kravbeskriv- ning. Den konstruktiva utformningen beskrivs i TRVK Väg för både cykelväg och cykelstig eller som de numera benämns av

244

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Trafikverket sommarcykelväg. Cykelvägen har minimitjocklek samt ett bitumenbundet lager. Med bitumbundet lager avses bindemedel av kolväten, dvs. asfalt i vardagligt tal. Sommarcykelvägen är inte avsedd att användas vintertid och har inga krav på ytan mer än att ytskiktet inte ska försvåra användning, dvs. det går bra med ett grusslitlager på toppen. TRVK Väg (TRV 2011:072, TDOK 2011:264) är ett trafikverksdokument som innehåller Trafikverkets tekniska krav vid dimensionering och konstruktiv utformning av vägöverbyggnad och avvattningssystem. TRVK Väg är av doku- menttypen krav och en del av Trafikverkets anläggningsstyrning. Den används fr.o.m. den 15 juni 2011 vid projektering av väg- överbyggnader och avvattningssystem.

För den geometriska utformningen gäller VGU. För statliga vägar finns även vissa tvingande utformningsregler. VGU omfattar även förbättringsarbeten där man till största delen arbetar med åtgärder i befintlig vägsträckning. Detta behandlas i ett supplement, VGU – Geometrisk utformning vid förbättringsarbeten, som är tänkt att vara ett stöd vid denna typ av projekt. VGU-supplementet anger standardnivåer och värden för sidoområdet, horisontalkurvatur, tvär- fall, vertikalkurvatur och sikt i korsningar. Även TRAST 2007 och GCM-handboken 2010 är av intresse i sammanhanget då även de innehåller goda råd och exempel på vägutformning.12

För cykelvägar längs det statliga vägnätet finns också standard- krav för drift och underhåll. Det är sällan kommunerna tillämpar dessa krav utan oftast tillämpar de i stället egna lokala standarder. Vidare har kommunerna många gånger olika sätt att organisera drift och underhåll. Situationen kompliceras ytterligare av att en cykel- väg många gånger sköts av olika väghållare. Dessa omständigheter sammantaget och var för sig gör att standarden kan variera längs en cykelvägs sträckning, vilket kan vara ett stort problem för cyklister som färdas på cykelvägen.13

Den rådande uppfattningen är att cykelvägar bör konstrueras i enlighet med de riktlinjer som finns för cykelvägar längs det stat- liga nätet även om väghållaren är kommunal, medan det anses finnas ett behov av egna standardkrav för drift och underhåll. Skälet är att förutsättningarna kan se väldigt olika ut på olika orter, oaktat att effekterna av en brist i driften eller underhållet blir densamma för den enskilde cyklisten. Detta gäller främst i förhållande till vinter- tidsdrift samt sopning och har sin grund i att kostnaderna kan

12Niska (2011), s. 16.

13Niska (2011), s. 27.

245

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

variera kraftigt över landet för att hålla samma standard. GCM- handboken innehåller dock ett helt kapitel om drift och underhåll som i olika avseenden ger vägledning för vad som bör beaktas vid drift och underhåll.14

För enskilda vägar är det den enskilde privata väghållaren som bestämmer standarden, även om det finns vissa krav i de fall stats- bidrag utgår till vägen.

Konstruktionskrav

Hur en väg ska konstrueras avgörs av uppskattad trafiklast (tyngden av trafiken) och vilken typ av undergrund (den befintliga marken under konstruktionen) som vägen anläggs på. Begreppen används sällan i dag. Trafiklasten, är betydligt lägre för cykelvägar än för bilvägar. Trots detta måste cykelvägar oftast konstrueras så att de klarar en trafiklast som överstiger den som cykeltrafiken skapar. Skälet är att även underhållsfordon och utryckningsfordon måste kunna ta sig fram på cykelvägen. Vidare gör överdimensioneringen att cykelvägen bättre står emot tjälskador och skador orsakade av växtrötter. Konstruktionskraven påverkar alltså också möjligheterna och behovet av att underhålla och sköta driften av cykelvägen.15

Som framgår ovan innehåller TRVK Väg vissa konstruktions- krav för cykelvägar. I TRVK Väg behandlas bl.a. vägens beläggning. Som sagts tidigare baserar landets kommuner som regel sina kon- struktionskrav på denna. Vissa anpassningar görs dock till lokala förhållanden och det händer också att kommuner väljer att förenkla kraven.16

Standardkrav

Det är oklart hur de standardkrav och riktlinjer för skötsel av cykelvägar som i dag tillämpas tillkommit. De bygger till största delen på erfarenhet och praxis, men inte så ofta på studier angående effektsamband. Standardkraven baseras sällan på vilka behov cyk- listerna har utan oftare på de krav som ställs för biltrafik samt av den ekonomiska verkligheten. Modellerna för standardkrav är ofta avsedda för cykelfält eller cykling i blandtrafik och inte för separata

14GCM-handboken (2010), s. 28.

15Niska (2011), s. 17.

16Niska (2011), s. 17–18.

246

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

cykelvägar. Väghållarna och cyklisterna har många gånger olika uppfattning om standardens nivå. Cyklisternas upplevelse är att standarden är lägre än den standard väghållarna menar att de till- handahåller. I dag finns, endast i begränsad omfattning, dokumen- terad forskning om standardkrav för cykelvägar. Den forskning som finns inom området kommer från USA, men gäller i princip inte standardkrav för separerade cykelvägar utan de krav som ställs på drift och underhåll för cykeltrafik i blandtrafik eller på cykelfält. Därtill är oftast de rekommendationer som ges i forskningen för drift och underhåll av cykelvägar mycket allmänt hållna.17

I dag finns standardkraven för statliga väghållare preciserade i en publikation som fastställdes 2010, Standardbeskrivning för grund- paket drift (SBD). Standardkrav finns också i Beläggningsstrategin för underhåll av belagd väg. I praktiken tillämpas standardkraven i SBD:n på underhållet av de cykelvägar som ingår i grundpaket drift.

Barmarksförhållanden

I TRAST finns vissa rekommendationer angående krav på cykel- vägar vid barmarksförhållanden. Kraven är allmänt formulerade. Cykelvägar i huvudnätet bör enligt TRAST vara utan skarvar och ojämnheter medan cykelvägar som är en del av lokalnätet bör er- bjuda en god komfort för cyklisterna och sakna större ojämnheter. Som god standard anses för huvudvägnätet vara att glassplitter tas bort och trafikfarliga hål lagas inom 24 timmar efter upptäckt eller anmälan och för lokalnätet gäller 48 timmar. Vissa krav beträffande jämnhet vad gäller nybyggda cykelvägar finns i TRVK Väg. Krav beträffande friktion återfinns också i dokumentet. Därutöver har regioner och kommuner vissa egna tillståndskrav.18

Vinterväghållning

Cyklister ställer särskilda krav på vinterväghållningen. Trafikverket har utfärdat ett antal publikationer som gäller krav på vinterväg- hållning. VV ATB VINTER 2003 (Vägverket Publ. 2002:148) har överförts till och inarbetats i SBD sedan november 2009. VINTER

17Niska (2011), s. 7, 65 och 79–80.

18Niska (2011), s. 65–67.

247

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

2003 (Vägverket publ. 2002:147) finns däremot kvar. Publikationen används av Trafikverket som ett verktyg för enligt vilken standard- klass underhållet ska ske.

Cykelvägar delas in i två standardklasser. Standardklasserna är hög och normal. Standardklass hög är avsedd att tillämpas på cykel- vägar med mycket trafik. Denna typ av cykelvägar återfinns många gånger nära serviceboenden, skolor och resecentra. Tidpunkten för när åtgärderna enligt kraven ska påbörjas är desamma för de två standardklasserna. Däremot skiljer sig kraven på inom vilken tid åtgärden ska vara avslutad. Kraven sätts högre för cykelvägar i den högre standardklassen. Utöver de åtgärdskriterier som nyss redo- visats följer av Trafikverkets regelverk att det i korsningar och vid övergångsställen inte får förekomma snövallar som kan vara till hinder för personer med funktionsnedsättning. Sopning och sand- upptagning ska utföras på hela det belagda vägnätet, dvs. även gång- och cykelvägar, och på ett sådant sätt att varken trafikanter eller omgivning utsätts för damm. Om mekanisk halkbekämpning används får stenstorleken inte överstiga en viss storlek. Som nämnts tidigare är det i dag inte vanligt att Trafikverkets regelverk för vinterdrift används som utgångspunkt när kommuner antar standardkrav för de kommunala cykelvägarna. Kommunerna har dock sina egna standardkrav för vinterväghållning. Däremot är kraven tillämpliga för cykelvägar längs det statliga vägnätet. Cykelvägar brukar priori- teras högst av de vägytor som finns i en kommun.19

Kostnaderna för väghållning

Kunskapen om kostnaderna för att underhålla och sköta driften av cykelvägar är bristfälliga. Orsaken är att kostnaderna sällan sär- redovisas. I stället redovisas kostnaderna per åtgärd för hela väg- nätet. I vissa kommuner går det dock att få fram särredovisade siffror. Kostnaderna kan variera starkt från kommun till kommun. Kostnadernas storlek påverkas av flera faktorer; exempelvis väg- nätets längd, ambitionsnivån och beräkningssättet. Vidare kan även yttre omständigheter som klimat och markförhållanden påverka kostnadsstorleken. Kostnaderna kan också variera över tid. Det är i dag i princip inte möjligt att jämföra kostnaderna vare sig kom- muner emellan eller från år till år. Kommunala väghållare framhåller

19 Niska (2011), s. 72.

248

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

att det största problemet inom drift och underhåll är brist på resur- ser.20

Uppföljnings- och kontrollansvaret

Underhåll och drift bör följas upp och kontrolleras. Uppföljning och kontroll är ett sätt att se om beslutad standard hålls. Fort- löpande uppföljning och efterföljande åtgärdande kan också minimera antalet brister som kräver akut åtgärd. I vilken omfattning man undersöker brister i cykelvägar varierar både vad avser omfattning och på vilket sätt. Det är först på senare tid som inventeringarna kommit att omfatta brister i vägytan och inte bara utformningen. Hur och i vilken utsträckning en kommun kontrollerar hur standardkraven för drift och underhåll uppfylls varierar. Inventering av bristfällig- heter på cykelvägar förekommer dock. Kännedomen om vilken standard cyklisterna erbjuds är liten. En kommun kan ha vissa upp- satta standardkrav men det är inte säkert att cykelvägarna i reali- teten lever upp till den standarden. Manuella inspektioner är alltid subjektiva och även om de är bra behöver de kompletteras med objektiva mätningar av jämnhet, textur och friktion.21

Enligt Trafikverket är det centrala att beställaren tillser att entre- prenörer levererar det som beställts. Trafikverket har i detta syfte tagit fram en stickprovsmodell. Syftet är att genom stickprov ut- röna i vilken mån det som beställts enligt kontrakt också levereras. Modellen togs i bruk med början 2012. I sammanhanget kan även nämnas den handledning för komfortmätning av cykelvägar som SKL tagit fram.

Trafikverkets arbete med att ta fram en grundläggande standard

Inom Trafikverket pågår ett arbete med att ta fram en grundlägg- ande nationell standard för cykelvägar där staten är att anse som väghållare. När väl en grundläggande standard tagits fram är tanken att denna ska finjusteras baserat på effektsamband. Standarden ska alltså kopplas mot effekter eftersom en spricka eller ojämnhet i vägbeläggningen har lika stor effekt eller påverkan i förhållande till cyklistens komfortupplevelse och säkerhet oaktat var i landet

20Niska (2011), s. 45–46, 94 och 99.

21Niska (2011), s. 7–8, 90 och 104.

249

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

cykelvägen är belägen. Däremot kan det inom området drift, t.ex. vinterväghållning och sopning, vara så att förutsättningarna över landet växlar i det att det kan krävas olika åtgärder och/eller om- fattning av åtgärder för att uppnå samma standard och därmed med- föra olika ekonomiska kostnader. Funktionaliteten är dock också här densamma, dvs. om det är lika halt på två platser i landet så är olycksrisken för den enskilde cyklisten densamma. För att kunna finjustera standarden är det nödvändigt att ytterligare studera effekt- sambanden mellan drift och underhåll och cyklisters komfort och säkerhet. I nuläget pågår inte något arbete med att se om det är möjligt att i någon mån överföra standarden till det kommunala cykelvägnätet och inga kontakter har heller tagits i detta avseende med t.ex. SKL. Däremot är avsikten att sprida kunskap om utred- ningar och goda exempel som finns inom drift- och underhålls- området.

7.8Överväganden

7.8.1Inledning

I mitt uppdrag ingår att se över de regler och förutsättningar som reglerar planering och utformning av trafikmiljön, dvs. bestämmel- ser som gäller övergripande planering, detaljplanering och utform- ning av trafikmiljön. Syftet ska vara att medverka till ökad och säker cykling

Tillgången till en bra cykelinfrastruktur är som framgått tidigare viktig för att främja cykling, både inom och mellan tätorter. Större delen av dagens cykling sker inom tätort. Cyklingen långa sträckor mellan tätorter och inte alltid inom samma kommun ökar dock. Detta innebär att även kravet och behovet av att bygga upp en välfungerande infrastruktur med cykelvägar ökar. Att tillskapa en sådan infrastruktur är också ett sätt att öka cyklingen ytterligare och därtill göra den säkrare om den utformas på ett bra sätt, både vad avser befintlig och framtida infrastruktur. Att åstadkomma detta är ytterligare ett sätt att uppnå de transportpolitiska målen, men en ökad cykling får effekter även på de miljöpolitiska målen.

Jag har i framställningen nedan fokuserat på att se vilka möjlig- heter det finns att åstadkomma en mer utbyggd och bättre cykel- infrastruktur inom ramen för befintliga system och befintlig lagstift- ning med beaktande av de reformer som är på gång inom området. I

250

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

den mån jag funnit att det finns problem som inte synes kunna lösas inom ramen för dessa har jag övervägt om lagändringar eller andra förändringar är påkallade.

I mitt uppdrag ingår också att se över reglerna för drift och underhåll av cykelinfrastruktur. Detta kan t.ex. avse ansvarsfördel- ningen för drift och underhåll mellan dagens cykelväghållare; stat, kommun och enskilda. Det kan också gälla vilka närmare krav som ställs på drift- och underhållsstandarden och hur denna bör över- vakas och följas upp.

Bristande drift och underhåll påverkar som framgår ovan cyk- lingsfrekvensen negativt. I forskning har konstaterats att genom en god drift- och underhållsstandard på cykelvägar kan människor på- verkas att välja cykeln som färdmedel. Drift- och underhålls- standarden påverkar såväl cyklistens säkerhet och trygghet som komfort och framkomlighet. Samtliga dessa faktorer påverkar starkt benägenheten att cykla. Det är därför viktigt med en god drift och ett gott underhåll. Det sistnämnda bör gälla året runt. Att drift- och underhållsåtgärder är av stor vikt för cyklingsfrekvensen och markant påverkar risken för olyckor bland cyklister (främst singel- olyckor) har kunnat konstateras genom forskning och andra studier som bedrivits under senare tid. Även inom GNS har den starka kopplingen mellan drift och underhåll och olycksfrekvensen för cyklister uppmärksammats. Frågorna uppmärksammas även i GCM- handboken. Jag kommer nu att överväga i vad mån det kan finnas ett behov av förändringar.

7.8.2Behovet av en fortsatt utbyggnad av cykelinfrastrukturen

Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har som framgått av redogörelsen ovan cykeln setts som ett fordon som används för att ta sig fram lokalt och som främst används vid resor upp till tre kilometer. På senare tid har cykeln också för sträckor upp till fem kilometer och ibland ännu längre setts som ett fordon som kan ersätta bl.a. bilen. Enligt Konsultrapporten har det dock, i vart fall under 2010–2011, också kommit att riktas uppmärksamhet mot att det finns ett behov av ett mer övergripande cykelvägnät, dvs. ett nät som binder samman orter, stadsdelar och skilda målpunkter både i tätortsområden och

251

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

på landsbygd. I storstadsregionerna finns enligt Konsultrapporten en tendens att cykelresorna blir längre. Det blir allt vanligare att en cyklist färdas över kommungränserna och att resan sker både längs det statliga och det kommunala vägnätet. Det har vidare också kunnat noteras ett ökat intresse för rekreations- respektive turismcykling.22

Enligt Konsultrapporten måste cykelvägnätet vara väl utbyggt, gent och sammanhållet för att cykeln ska komma till sin rätt. I länder där cyklingsfrekvensen är hög (t.ex. Nederländerna, Danmark och Tyskland) är ofta infrastrukturen för cykel väl utvecklad och trafikantgrupper till stor del separerade. För att ett sådant cykelnät ska kunna byggas upp måste enligt Konsultrapporten bl.a. lagstift- ningen underlätta en sådan uppbyggnad. Lösningen ligger dock inte endast i en lagstiftning som skapar möjlighet för en sådan upp- byggnad. Det krävs också att frågan prioriteras politiskt både natio- nellt, regionalt och kommunalt, att tillräckliga ekonomiska resurser avsätts samt att planeringen av cykelinfrastruktur behandlas inom ramen för planeringen av övrig infrastruktur och att ett helhets- och trafikslagsövergripande synsätt används. Ett sådant synsätt har alltmer kommit att utvecklas och cykling har mer och mer börjat betraktas som ett eget transportsätt med egna krav och behov.23

Frågan är då om de lagar och system som används vid plane- ringen av cykelinfrastruktur i Sverige på något sätt försvårar eller hindrar att en bra cykelinfrastruktur byggs upp eller om det skulle behövas ytterligare regler på området för att underlätta uppbygg- naden.

Systemens och lagstiftningens möjligheter generellt

Som det konstateras i Konsultrapporten har de brister som finns i infrastrukturen för cykel, och hur man ser på behovet av att åtgärda detta, fått allt större uppmärksamhet på senare år. Detta har lett till att infrastrukturen för cykel kommit att utvecklas inom ramen för nu gällande system och lagstiftning. Denna bild har förstärkts i mina kontakter med både experter, cykelorganisationer och politiker samt cykelplanerare. I Konsultrapporten har dock dragits slutsatsen att processen bör påskyndas genom vissa ändringar i systemen och i regelverket. 24

22Konsultrapporten (2011), s. 55.

23Konsultrapporten (2011), s. 1–4 och 164–165.

24Konsultrapporten (2011), s. 164.

252

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Det har, både av lagstiftaren och från politiskt håll, konstaterats att för att nå de transportpolitiska målen krävs samverkan och att det regionala perspektivet måste tillvaratas. Detta gäller inte minst när det gäller att bygga upp en god cykelinfrastruktur. Med god samverkan och ett ökat regionalt inflytande ökar möjligheterna att bygga ut ett sammanhängande cykelvägnät då potentialen för att samordna kommunala intressen ökar. Denna samverkan är särskilt viktig, sett mot den bakgrunden att väghållaransvaret kan växla längs en cykelväg i det att väghållaren längs en del kan vara statlig, i en annan del kommunal, men också delas av flera kommuner eller med en eller flera enskilda fastighetsägare. Detta behöver inte vara ett problem, men kan vara det om ambitionsnivån hos aktörerna växlar. I viss mån kan frågan regleras genom avtal mellan t.ex. stat och kommun där kommunen övertar ansvaret för en cykelväg längs det statliga vägnätet. Det kan också vara svårt att få gemensamma projekt att fungera på grund av olika synsätt, engagemangsnivå och prioriteringar samt finansiella resurser. Hur väl denna samverkan fungerar varierar över landet, men det finns som sagt potential att förbättra den.25

På motsvarande sätt förbättras förutsättningarna genom det trafik- slagsövergripande synsätt som numera alltmer präglar processen tillsammans med ett hela resan-perspektiv. Genom att planera för samtliga trafikslag och transportsätten inom dessa simultant kan en bättre helhet skapas och flera behov tillgodoses och jämkas. Det leder också till att cykling ses som ett eget transportsätt, vilket i sin tur påverkar incitamenten att tillskapa en fungerande infrastruktur för cykling och överhuvudtaget professionaliserar hantering av cyklingsfrågor. Tidigare har infrastruktur för cykling inte prioriterats utan många gånger har annan infrastruktur planerats först och separat. När den varit på plats har behovet av, om ens då, en cykel- infrastruktur uppmärksammats. I dag, även om det kan variera över landet, prioriteras cykling på ett annat sätt. Genom att börja han- tera cykling som ett eget fullvärdigt transportsätt och planera för den som det tidigare planerats för biltrafiken kan en riktigt god cykelinfrastruktur byggas upp. Vidare planeras cykelinfrastruktur och drift och underhåll av cykelvägar i dag i betydligt större ut- sträckning utifrån cyklingens särskilda behov.26

Generellt sett ger gällande lagstiftning och planprocesser enligt min bedömning goda möjligheter att bygga ut dagens cykelvägnät

25Konsultrapporten (2011), s. 50 och 56–57.

26Konsultrapporten (2011), s. 2.

253

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

och göra det sammanhängande, gent och attraktivt. Detta gäller både cykelvägar längs statliga vägar som cykelvägar inom och mellan kommuner. Både lagstiftning och planprocesser har också alltmer kommit att präglas av ett trafikslagsövergripande synsätt med ett hela resan-perspektiv från nationell till lokal nivå samt ett större krav på att ta regionala hänsyn. Lagstiftning och planprocesser har också i allt vidare mån, och det arbetet fortsätter, kommit att präg- las av samverkan. Min uppfattning, vilken också får stöd i Konsult- rapporten, är alltså att det med några få undantag, inte finns regler som hindrar eller på något annat sätt begränsar tillkomsten av en god cykelinfrastruktur utan att de brister som finns till största delen handlar om hur lagstiftningen, till följd av politiska och finansiella prioriteringar, tillämpas samt i att det inte alltid anläggs ett synsätt som är trafikslagsövergripande och där cykling ses som ett eget transportsätt.

För att åstadkomma sammanhängande, gena och attraktiva cykel- vägnät behövs aktiv planering genom regionala och kommunala cykelplaner. Dessa kan ge underlag till översiktsplanen eller ingå i den. På kommunal nivå står de också i ett samspel med trafik- strategi och/eller trafikplan. Poängen med dessa yttäckande planer är att de behandlar ett geografiskt område ur ett systemperspektiv och att de ska hantera och analysera tillgängligheten i den befintliga strukturen och lokalisera åtgärdsbehov av olika slag som kan för- bättra tillgängligheten i den befintliga strukturen samt tillgänglig- heten och kvaliteten i cykelnätet med utgångspunkt i de olika cyk- listgruppernas behov och relevanta målpunkter. På systemnivå är det också angeläget att hantera maskvidden i nätet utifrån målsätt- ningar om generell tillgänglighet. Det är endast de viktigaste mål- punkterna som kan definieras.

Vissa åtgärder för att förbättra systemet kan genomföras utan någon ytterligare särskild fysisk planering. I vissa fall måste sak-

254

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

nade länkar hanteras med detaljplaneändringar eller tas om hand vid detaljplanering av utbyggnadsområden. I vissa fall, särskilt när det gäller längre stråk utanför bebyggelse behövs en fysisk planering som kan utveckla anläggningen som en helhet.

Strukturfrågorna måste behandlas på en övergripande planerings- nivå, där man definierar vilka stråk som måste utvecklas och vad som är viktigt för planeringen i dessa stråk.

Att definiera och hantera utvecklingen av cykelvägar som ett all- mänt intresse är kärnfrågan från planeringssynpunkt. Ett allmänt intresse ska ingå i en process från formulering av intresset till pla- nering och avvägning gentemot andra intressen fram till genom- förande. För ett allmänt intresse ska få tyngd som sådant krävs ett system inom vilket intresset kan hanteras och hävdas. Fysisk plane- ring har ett varaktighetskrav, att planeringen ska genomföras för att tillgodose långsiktiga behov och att den kan resultera igenom- förande på grundval av juridiskt fastlagd och varaktig reglering av markanvändningen.

Regionala systemanalyser och åtgärdsvalsarbete är nyckelfrågor där cykeltrafikens möjligheter kan utvecklas på systemnivå och därmed bättre komma in rätt i egenskap av eget transportsätt som kan fylla en funktion såväl regionalt som lokalt. På de olika nivåerna behövs olika underlag för att få fram detta och särskilda cykel- planer har ett stort värde i detta sammanhang.

Frågor kopplade till väghållaransvaret

Liksom för andra vägar är ansvaret för cykelvägar delat mellan stat, kommun och enskilda fastighetsägare beroende på om det rör sig om allmän väg, gator och vägar inom detaljplanelagt område eller enskilda vägar. I väglagen, plan- och bygglagen, PBL, och anlägg- ningslagen, AL, finns bestämmelser avseende ansvarsfördelningen för väghållningen i Sverige. Även miljöbalken, MB, förordningen om statsbidrag till enskild väghållning samt lagen om särskilda be- stämmelser om gaturenhållning och skyltning med tillhörande för- ordning påverkar väghållaransvaret och dess former direkt eller indirekt. I begreppet väghållning innefattas anläggande av cykelvägar samt drift och underhåll.

Generellt och förenklat kan sägas att väghållaransvaret fördelar sig på så sätt att en väghållare svarar för cykelvägar inom sitt väg- hållningsområde.

255

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Staten ansvarar för de cykelvägar som löper längs det statliga vägnätet, dvs. längs de allmänna vägarna. Dessa cykelvägar är, om de anlagts med stöd av väglagen, väganordningar och måste ha ett funktionellt samband med den statliga vägen för att kunna an- läggas. Det är inte möjlighet att anlägga en cykelväg enligt väglagen om ett sådant samband saknas. En cykelväg ska ha ett tydligt funk- tionssamband med en statlig väg för att staten ska vara väghållare.

Kommunerna ansvarar för övriga cykelvägar inom respektive kommungräns. Därutöver finns enskilda vägar där enskilda fastig- hetsägare svarar för vägen. För att en enskild väg ska kunna upp- låtas för allmän cykeltrafik ställs särskilda krav, däremot kan cyk- ling ske på dessa enligt allemansrättsliga principer. Vidare tillskapas cykelvägar även på andra sätt än enligt väglagen, PBL eller AL, nämligen genom nyttjanderättsavtal eller andra typer av avtal. Möj- ligheterna att tillskapa långa strukturer enligt PBL är dock begrän- sade.

Gränserna för ansvaret är, liksom beträffande andra vägar, inte alltid helt klara och dagens uppdelning av väghållaransvaret är inte helt oproblematisk. Ansvarsfördelningen har i olika sammanhang kritiserats som svåröverskådlig, otidsenlig och ineffektiv både ur ett allmänt samhällsperspektiv och ur ett ekonomiskt perspektiv. Denna problematik är inte isolerad till cykelvägar utan gäller väg- hållaransvaret generellt. Det var mot denna bakgrund som det inom Trafikverket i samarbete med SKL och REV inleddes ett projekt med syfte att göra en översyn av väghållaransvaret, även för cykel- vägar.

Särskilt stora verkar problemen vara när det gäller cykelvägar som ska förbinda två eller flera kommuner, men också beträffande cykelleder för rekreation och turism. Uppfattningen om hur stort problemet är synes variera och också uppfattningen beträffande hur problemet bör lösas. Problemen uppstår när det finns en obalans mellan berörda kommuners intresse av cykelvägen. Det är vanligt att kommunerna i dessa fall gör gällande att staten bör ha ansvaret för denna typ av mellankommunala eller regionala cykelvägar genom att ansvaret läggs på staten på regional nivå, dvs. genom kopplingar till länsplaneupprättarna och Trafikverkets regioner. Detta har gjorts gällande i Konsultrapporten och också av cykelorganisationer och i någon mån även från myndighetshåll. Som skäl för detta har an- förts att det i vissa fall kan vara så att tillkomsten av en sådan cykel- väg hindras för att orterna ligger i skilda kommuner och intresset av samt prioriteringarna i de båda kommunerna att anlägga en

256

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

sådan cykelväg går isär. Ett annat argument som framförts, för att det skulle vara ett statligt ansvar att anlägga denna typ av cykel- vägar, är att cykelvägarna till stora delar kan anses motsvara bil- vägar mellan orter och där ligger ansvaret enligt väglagen på staten.

Förutom att det förekommer en diskussion kring var ansvaret bör ligga finns det också en osäkerhet beträffande var ansvaret fak- tiskt ligger. Detta leder till att det är svårt att skapa ett helhetstänk kring vissa cykelstråk. Problemet är vanligt i tätbebyggda områden med flera kommuner och särskilt påtaglig verkar denna proble- matik vara i Stockholmsområdet.

Det saknas ett självständigt planinstrument för linjära strukturer och stråk för cyklingsändamål. Om två eller flera kommuner ska kunna anlägga en cykelväg gemensamt krävs inte bara att samtliga prioriterar frågan utan också att de samverkar och planerar anlägg- andet gemensamt. Detta är inte alltid lätt att åstadkomma. Det krävs också att samtliga har finansieringen på plats samtidigt. Frågan har blivit allt mer aktuell med hänsyn till cyklingens utveckling, men också eftersom fler börjar överväga att anlägga s.k. cykelmotor- vägar, supercykelvägar eller cykelexpressvägar. Det finns fler be- grepp för att beteckna företeelsen. I korthet är det ett huvud- cykelstråk som är bredare än en vanlig cykelväg och tillåter cykling i högre hastighet. Något vedertaget begrepp eller vedertagen defini- tion finns inte i dag.

Inom dessa områden, men även annars, krävs en samordnad pla- nering. Kravet på en samordnad planering är centralt oaktat väg- hållare. De kommunala och regionala utvecklingsplanerna måste samspela och om samspel uppnås borde frågan om lokala och re- gionala cykelvägar vad avser planering fungera betydligt bättre. Finansiering och politisk prioritering är här centralt. Även vid sam- finansiering av cykelvägar kan problem uppstå eftersom det kan in- träffa att involverade kommuner inte samtidigt har finansieringen klar för sin del av stråket och att projekten därför ofta drar ut på tiden.

Jag delar den problembild som beskrivits ovan, men vill sam- tidigt framhålla att det är möjligt att med (nationella) klarlägg- anden utifrån dagens ansvarsförhållanden hitta lösningar. Det kräver dock samverkan och ett regionalt perspektiv och att de planinstru- ment som finns verkligen utnyttjas, liksom möjligheterna till med- finansiering.

Jag har mot denna bakgrund, men framförallt med hänsyn till att väghållaransvaret för cykelvägar enligt min uppfattning bör följa

257

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

väghållaransvaret för övriga typer av vägar, valt att avstå från att lägga något förslag till ändring beträffande ansvarsförhållandena för väghållning i väglagen, PBL och AL. En översyn av väghållaransvaret vad avser cykelinfrastruktur bör hanteras inom ramen för en gene- rell översyn av ansvaret med ett trafikslagsövergripande synsätt. Inte heller föreslår jag i nuläget ett särskilt cyklingsplaneinstitut.

Det har påtalats att dagens regler om bidrag till enskilda vägar ställer krav på att den enskilda vägen för att bidrag ska utgå måste upplåtas även för motorfordonstrafik och att det eventuellt borde övervägas att införa en möjlighet till bidrag även om vägen endast uppläts för cykling. Jag menar dock att en sådan lösning inte är svaret på problematiken utan att denna bättre löses genom de andra möjligheter som finns att upplåta en enskild väg för cykeltrafik, t.ex. genom avtal med markägaren.

Frågor kopplade till miljöskyddsintressen

Miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling så att nuva- rande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Mark ska enligt balkens regler användas så att det från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt tryggas en god hushållning. Balken innehåller ett antal hänsyns- och hus- hållningsregler. Vidare återfinns i balken regler om miljökvalitets- normer och miljökonsekvensbeskrivningar. De sistnämnda ska i vissa fall genomföras enligt väglagen och också i samband med planer och program av olika slag, t.ex. vissa planer enligt PBL. Som konstateras i Konsultrapporten kan MB:s regler i vissa fall försvåra utbyggnad av infrastruktur, eller i vart fall fördyra den. Detta är dock till stor del åtgärdat genom de lagändringar som träder i kraft den 1 januari 2013. När det gäller utbyggnaden av cykelinfrastruk- tur torde dock denna omständighet inte heller tidigare ha haft någon avgörande betydelse. MB:s regler tillgodoser nödvändiga intressen för att åstadkomma en hållbar samhällsutveckling och i den mån olika infrastrukturprojekt försvåras torde detta gälla i lika mån oaktat trafikslag eller transportsätt. I vissa fall torde det, som på- talas i Konsultrapporten, i stället vara så att MB:s regler främjar utbyggande av cykelinfrastruktur, bl.a. utifrån att MB beaktar in- tresset av det rörliga friluftslivet. Ur ett samhällsperspektiv är ett främjande av cykling och åtgärder för att få fler att cykla ett sätt att nå de miljöpolitiska målen som ligger bakom MB och att uppnå

258

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

balkens syfte med att tillförsäkra en hälsosam och god miljö samt uppnå de satta miljökvalitetsnormerna, t.ex. vad gäller minskningen av utsläpp. Något skäl att vidta ändringar i MB finns alltså inte. 27

Frågor kopplade till behovet att prioritera cykeln i planeringslagstiftningen

Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och plan- och byggförord- ning (2011:338), PBF, gäller sedan en tid tillbaka. Till stor del är lagen oförändrad jämfört med gamla PBL, plan- och bygglagen (1987:10) och många av ändringarna är endast språkliga eller redak- tionella. I vissa avseenden har dock lagstiftningen ändrats. Bl.a. har processerna för plan- och bygglov förenklats och byggnadskon- trollen skärpts och klimat- och miljöaspekter liksom det regionala perspektivet betonats starkare i lagen.

PBL är generell till sin utformning och genom lagens tillämp- ning och tolkning ska en avvägning göras mellan flera olika in- tressen och behov som ska tillgodoses, både allmänna och enskilda. Det finns inga bestämmelser som specifikt eller särskilt behandlar cykelinfrastruktur. Planeringen av denna infrastruktur följer samma regler och samma avvägningar ska göras som vid planeringen av annan infrastruktur och samhällsplanering.

I Konsultrapporten slås fast att det är inom ramen för PBL som en stor del av cykelinfrastrukturen kopplat till den fysiska ytan planeras och byggs. Denna slutsats stämmer väl överens med vad Trafikverket noterat i sin senaste cykelstrategi, nämligen att mycket av cyklingen sker inom Sveriges femtio största tätorter och att det är här möjligheterna för att öka cyklingen framstår som störst. Det är alltså enligt min bedömning viktigt att PBL fungerar och främjar och inte hämmar eller hindrar tillkomsten av cykelinfrastruktur om det ska vara möjligt att tillskapa ett sammanhängande, gent och attraktivt cykelvägnät.

Hur fungerar då PBL i detta avseende? Eftersom PBL i nu gällande lydelse inte varit i kraft så länge hade detta i normalfallet varit svårt att uttala sig om, då tillräckligt lång tid inte kan anses ha gått för att dra några större slutsatser om effekterna. Nu förhåller det sig dock så att dagens PBL i förhållande till gamla PBL i många avseenden är oförändrad och slutsatser kan därför i många delar baseras på erfarenheter från dennas tillämpning.

27 Konsultrapporten (2011), s. 54–55.

259

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Ett annat karaktärsdrag hos PBL som gör det svårt att generellt uttala sig om lagens effekter på cykelinfrastrukturen är att lagens karaktär av avvägningslagstiftning leder till bedömningar i det en- skilda fallet och på att bestämmelserna i lagen hela tiden måste bli föremål för tolkning och kan tolkas på olika sätt. Lagen ger alltså inom vissa relativt vida ramar utrymme för skilda politiska priorite- ringar varför olika resultat kan uppnås i olika kommuner. Vissa kommuner prioriterar cykling och cykelinfrastruktur och utnyttjar då PBL:s bestämmelser för att främja cykling. I andra kommuner har frågan lägre prioritet och får då inte heller samma genomslag i planeringen. Detta är en oundviklig konsekvens av lagens uppbygg- nad, struktur, systematik och syfte samt dess uttryck för kommu- nalt självstyre. Till stora delar handlar det alltså om hur lagen tillämpas av en kommun och mindre om reglerna i sig.

Jag ser inget skäl i att ändra PBL:s grundläggande systematik och det starka uttryck den ger för den kommunala självstyrelsen. Orsakerna är huvudsakligen två; dels har lagen nyligen setts över i sin helhet, dels har lagens grundläggande principer starkt stöd och när gamla PBL tillkom var syftet också att åstadkomma en decen- tralisering. Jag anser att dessa grundtankar är bra och goda.

Lagen innehåller dessutom bestämmelser som ger ett visst stat- ligt inflytande och i viss mån har dessa bestämmelser stärkts. Jag tänker då främst på att vikten av mellankommunala och regionala intressen starkare betonats i lagen liksom kravet på att hålla över- siktsplaner aktuella.

PBL försvårar alltså inte explicit tillskapandet av cykelinfrastruk- tur. I sammanhanget kan också nämnas kopplingen till relevanta nationella mål av betydelse för en hållbar utveckling i kommunen, och tydliga uttalanden om cykling i preciseringar till miljökvalitets- målet God bebyggd miljö. Länsstyrelsens roll att mer aktivt tydlig- göra de statliga intressena inför aktualitetsprövningen av översikts- planen ger också möjlighet att lyfta betydelsen av cykelfrämjande planering. I konsekvensbeskrivningar kan också planers påverkan på cyklingens förutsättningar tydliggöras.

Är det då möjligt att tydligare lyfta fram intresset av en god cykelinfrastruktur i PBL genom att införa särskilda regler för cykel- infrastruktur och särskilda krav för att tillse att sådan tillskapas? Det har i olika sammanhang, och även i Konsultrapporten, lyfts fram att cykeln inte prioriteras tillräckligt högt varken politiskt eller i lag- stiftningen och att fokus alltjämt ligger på att främja biltrafiken.

260

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

I Konsultrapporten görs gällande att detta leder till att lagstift- ning som i sig inte hindrar tillkomsten av god cykelinfrastruktur i praktiken inte tillämpas och tolkas så att den främjar detta. Bland annat pekas det på att vissa fordonsneutrala begrepp som används i lagstiftningen, t.ex. parkering, och som alltså även avser cykelpar- kering inte hanteras på samma sätt som bilparkering. I Konsultrap- porten påtalas också att cykling varken hanteras eller benämns som ett självständigt transportsätt utan ofta slås samman med gång trots att transportsätten är mycket olika. Mina kontakter med cykelorga- nisationer, trafikplanerare och myndigheter bekräftar i viss mån slutsatsen i Konsultrapporten, även om jag tycker mig se en tendens att alltmer prioritera cykling och också betrakta den som ett eget transportsätt. Även förarbetena till lagstiftningen präglas dock av ett bilperspektiv och cykelinfrastruktur nämns endast undantagsvis uttryckligen. Detta måste dock, vad avser äldre förarbeten, ses mot bakgrund av att de tillkommit i en annan tidsanda.

Lagstiftningen i sig är dock sådan att den beaktar samhällsut- vecklingen och nya behov, vilket gör att den mycket väl kan tillämpas på ett cyklingsfrämjande sätt. Att samhället är föränderligt och att nya behov uppkommer och andra prioriteringar görs är också något som uppmärksammas i förarbetena. Att det även i de nya förarbet- ena, med några få undantag, inte heller sägs något om cykelvägar och cykelparkeringar har nog närmast sin förklaring i det uppdrag utredningen hade vid översynen av PBL och där fokus låg på helt andra frågor.

I Konsultrapporten pekas på att cykling inte lyfts fram i PBL samt att planeringen för cykling i praktiken skulle kunna förbättras om den i större utsträckning omnämndes specifikt och att detta skulle leda till en ökad prioritering av cykling men också påskynda och tydligare betona att cykling är ett eget transportsätt. Ett antal bestämmelser i PBL lyfts fram som skulle kunna ändras på detta sätt.

En av de bestämmelser som lyfts fram är 2 kap. 5 § PBL som behandlar de intressen som ska beaktas vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt lagen samt vid lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk. I denna del föreslås i Konsultrapporten att det skulle läggas till ett tredje stycke i para- grafen som i korthet innebar att bostads-, arbetsplats- och handels- områden skulle lokaliseras på ett sätt som var lämpligt utifrån om- rådets möjligheter till cykelförbindelser och kollektivtrafikförsörj- ning. En annan bestämmelse som föreslås ändras är 7 § i samma

261

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

kapitel genom tillägget av en femte punkt om att det vid planlägg- ning ska tas hänsyn till att det finns möjlighet att anordna cykel- förbindelser. Det är alltså intressebestämmelserna som menas kunna bli föremål för ändring.

I Konsultrapporten framförs att samma åtgärder bör vidtas be- träffande vad kommunen i en detaljplan får bestämma. I rapporten föreslås att det i punkten 1, som gäller parkering, uttryckligen ska framgå att även cykelparkering avses.

Slutligen har i Konsultrapporten argumenterats för att cykling ska lyftas fram i sjätte kapitlet PBL som behandlar genomförandet av detaljplaner och närmare bestämt anordnandet av allmänna platser genom att det i kapitlet införs en ny paragraf av innebörd att kom- munen efter hand som bebyggelsen färdigställs enligt detaljplanen ska anordna de cykelvägar inom och utanför planen på de allmänna platser som kommunen är huvudman för och som behövs för att bebyggelsen ska få en ändamålsenlig cykelförsörjning. Vidare har föreslagits en smärre ändring av 6 kap. 19 § PBL som utvidgar den nya föreslagna skyldigheten för kommunen även till staten i den mån som staten är väghållare.

Att det skulle finnas ett sådant behov att tydligare lyfta fram cykling i PBL:s regler har såvitt kan utläsas av Konsultrapporten, förutom på de mer allmänna konstateranden som redogjorts för ovan, baserat på den enkät som gjordes inom ramen för rapporten och som gick ut till 109 tjänstemän med anknytning till cykel- planering. 51 tjänstemän besvarade enkäten och av dessa ansåg 45 stycken att de trodde att en sådan förändring av bestämmelserna i andra kapitlet i PBL som presenterades i frågeställningarna skulle underlätta cykelplaneringen i någon mån eller i hög grad. Två per- soner trodde inte att det skulle påverka alls och tre hade ingen uppfattning i frågan. Svaren var snarlika beträffande övriga före- slagna ändringar. De som besvarade frågorna hade också möjlighet att kommentera sina svar och till största delen var reaktionen på förslaget positiv medan andra inte trodde att det skulle göra någon skillnad eller leda till en kostsammare kommunal planering.

I mina kontakter med cykelorganisationer har även en del av dessa argumenterat för att flytta fram cyklingens position i PBL, medan andra menat att detta inte behövs alternativt inte trott att det skulle få någon effekt. Samtliga har dock som utgångspunkt varit ense om att det i och för sig är så att PBL generellt sett inte hindrar framväxandet av en god cykelinfrastruktur och t.o.m. kan användas för att främja den, men att problemet är att så inte alltid

262

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

sker i tillämpningen. De som då velat att cyklingsfrågorna tydligare än i dag ska framgå direkt av lagtexten har varit av uppfattningen att detta är nödvändigt för att få utvecklingen att gå framåt och i en acceptabel takt, medan andra menat att denna process redan startat och att det över tid kommer leda till en sådan omprioritering.

Sammanfattningsvis har i Konsultrapporten gjorts bedömningen att det, så länge lagstiftningen är fordonsneutral, finns en risk att en tolkning görs ur ett motorfordonsperspektiv och att det också blir lättare att bortse från cyklisters behov samt att cyklisternas behov i den mån de beaktas kommer in i ett alldeles för sent skede av planeringsprocessen, vilket leder till sämre lösningar ur aspekter som tillgången till gena cykelvägar, tillgänglighet och trafiksäker- het. I rapporten hävdas att det ökade fokus på cykling och cyklist- ernas behov som kunnat ses på senare tid inte ensamt är tillräckligt för att driva frågan framåt och att det därför krävs ändringar av PBL. I rapporten anges vidare att tydligare krav direkt i lag på att beakta cykelns behov skulle få positiva effekter på såväl säkerhet, tillgänglighet och beaktandet av att cykelvägar bör vara gena samt möjligheten att skapa ett sammanhängande vägnät. Ur ekonomisk aspekt skulle det i och för sig kunna bidra till en fördyrning av planeringsprocessen, men på sikt skulle det troligen leda till mer kostnadseffektiva lösningar enligt slutsatserna i Konsultrapporten. Cyklingen skulle komma upp på den politiska agendan och priori- teras.

Jag hyser viss sympati och förståelse för det synsätt som ges i Konsultrapporten och de argument som framförs där och som också framförts av cykelplanerare i enkäten och till mig av representanter för cykelorganisationer. Jag delar uppfattningen att cykling måste ses som ett eget transportsätt och att den måste prioriteras på ett annat sätt än tidigare i planläggningen. Frågan är hur detta bäst uppnås. Är det genom uttryckliga krav i lag eller på andra sätt? Det är mycket svårt att bedöma vilka effekter sådana förändringar som föreslås i Konsultrapporten skulle få. Det handlar inte om ”ska- regler” utom om regler som är fakultativa och om intressen som får beaktas eller ska beaktas i relation till andra intressen. I mångt och mycket skulle sådana bestämmelser få karaktären av portalpara- grafer som ger uttryck för politiska ambitioner, men inte tillskapar några egentliga rättigheter eller skyldigheter. Jag tror därför att effekten skulle bli relativt begränsad. Behovet måste också ses mot bakgrund av det ökade fokus planeringen för cykel fått på senare tid. Min bedömning är att cyklingsfrågor också i planeringen fått

263

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

en helt annan dignitet och även om det kommer att ta lite tid tror jag att cykelplaneringen kommer professionaliseras och prioriteras på ett helt annat sätt än tidigare.

En annan aspekt är att omnämnandet av ett specifikt transport- sätt inte stämmer med PBL:s systematik och uppbyggnad och karak- tär av intresseavvägningslag med den kommunala självstyrelsen, under visst statligt inflytande, i fokus. De intressen som anges i lagen och som ska beaktas är mer generella.

Vidare inrymmer dagens lagstiftning redan bestämmelser som tar sikte på intressen som rör cykling även om detta inte sägs ut- tryckligen. När det talas om parkering avses även cykelparkering, när det talas om gator och vägar innefattas ytor för cykeltrafik. Vidare kan många av de hänsyn som omnämns i PBL som miljö och klimat tillgodoses genom att planera för en god cykelinfrastruktur. De aspekter jag nu framfört har också framförts till mig av bl.a. Boverket. Eftersom det redan inom ramen för nu gällande system är möjligt att planera för och beakta cyklingens behov finner jag vid en samlad bedömning alltså inte skäl eller det lämpligt att lyfta fram cyklingen i PBL:s bestämmelser. Sammantaget saknas skäl att ändra PBL.

Frågor kopplade till cykelvägar som väganordning

Väglagen gäller allmän väg. Lagen kompletteras av vägkungörelsen. Allmän väg definieras i lagen och avser i princip riksvägar och läns- vägar. Till väg hör enligt väglagen 2 § första stycket väglagen, väg- bana och övriga väganordningar. Med väganordning avses enligt andra stycket i samma paragraf bl.a. anordning som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som kommit till stånd genom väghållarens försorg eller övertagits av denne. Rege- ringen kan föreskriva ytterligare villkor för att anordning ska räk- nas som väganordning.

Kraven för att en anordning ska beaktas som en väganordning ska bedömas utifrån de anspråk på vägstandard som samhällsut- vecklingen kräver. Därför exemplifieras inte väganordningar direkt i lag. Väghållare har ingen generell skyldighet att förse en väg med väganordningar men en rätt att göra det. En prövning ska göras i det enskilda fallet om vägen ska förses med en viss väganordning och om sådan anordning ska utföras ska det framgå av planen för vägen. En typ av väganordning är cykelvägar.

264

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Cykelvägar omtalas i förarbetena till väglagen och det anges då att det är självklart att dessa är att betrakta som en väganordning och att de anses tillhöra vägen när de ligger i omedelbar anslutning till vägbanan i övrigt. Däremot ansågs det mer tveksamt, men inte uteslutet att så var fallet om cykelvägen till kortare eller längre sträcka var lagd på visst avstånd från själva vägen eller kanske fått en annan sträckning. Även en separat sådan särskild vägbana för cykeltrafik kunde enligt vad som uttalades ha ett sådant påtagligt funktionellt samband med den övriga vägen att den var att betrakta som en väganordning i lagens mening, t.ex. för att den ur trafik- säkerhetssynpunkt avlastade vägen. Däremot kan en cykelväg inte anläggas enligt väglagen om den helt saknar samband med en all- män väg.

Som angetts ovan kan ses en tendens på senare tid av ett allt större behov av cykelvägar inte bara inom tätort och på kortare sträckor utan mellan tätorter och målpunkter och på längre sträckor och därmed även längs det allmänna vägnätet som staten ansvarar för. De resor som företas på detta sätt med cykel är främst arbets- pendling, men också rekreationscyklingen och turismcyklingen ökar.

Även den omständigheten att allmänna vägar i allt större ut- sträckning utformas som 2+1-vägar ökar behovet av cykelvägar längs det allmänna vägnätet. 2+1-vägar ökar och det är troligen en utformningsmetod som kommer att fortsätta att öka då den visat sig vara ett effektivt medel för att uppnå nollvisionen. Nackdelen är att den försvårar möjligheterna att ta sig fram längs vägen på cykel då vägrenarnas bredd kraftigt minskat eller de försvunnit. Vidare kan det också vara svårt eller omöjligt att korsa vägen. En del av dessa vägar var även före det att de gjordes om till 2+1-vägar inte lämpliga att cykla på ur trafiksäkerhetssynpunkt. Cykling är dock tillåten på dessa vägar om de inte är motortrafikleder eller cykling förbjudits genom en lokal trafikföreskrift.

Utgångspunkten i väglagen är att en allmän väg är till för den allmänna samfärdseln, dvs. alla transportsätt. Det finns med andra ord en underförstådd skyldighet för Trafikverket att hålla en allmän väg öppen för alla transportsätt. Det innebär bl.a. att om en väg ändras så att en viss trafikantgrupp inte längre kan färdas där så måste detta lösas. Det finns dock generellt ingen skyldighet i lag att anordna en alternativ väg som allmän, om med det avses bygga och sköta driften. Beroende på hur vägsystemet med allmänna och enskilda vägar ser ut efter en åtgärd görs en avvägning i Trafik- verkets projekt av anläggningens duglighet. I praktiken måste man

265

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

skilja mellan olika situationer. Förhållanden kan växla mellan om det handlar om att bygga en väg med ny sträckning i avsikt att den ska öppnas som motorväg, motortrafikled eller mötesfri landsväg eller om det i stället gäller att en befintlig väg ska byggas om till någon av de nu nämnda vägtyperna. I sistnämnda fall handlar det ofta om mötesfri landsväg. Det bör också beaktas att en viss trafikantgrupp kan förbjudas på mötesfri landsväg genom lokal trafikföreskrift. Vilken typ av väg som väljs avgörs utifrån bl.a. trafikmängd, trafik- säkerhet och robusthet. Om vägen får en ny sträckning finns ofta det gamla vägnätet kvar, med behov av smärre ändringar på grund av ändrade trafikmängder, i vissa fall som enskild väg och eventuellt med statsbidrag. Om en ny väg byggs och en enskild väg skärs av följer av väglagen ett krav att ordna åtkomst till fastigheter på något sätt. Även där är det av betydelse om den nya vägen ska tillåta lång- samtgående fordon, dvs. kan den enskilda vägen anslutas i plan eller inte. Om den befintliga vägen byggs om, och befintliga korsningar inte ska tillåtas att hållas öppna, ska de enligt 40 § väglagen spärras genom beslut av väghållningsmyndigheten. Även då finns en skyldighet att ordna tillgänglighet för berörda fastigheter. Det sker ofta genom att föreslå nya och parallella enskilda vägar. Även i de fallen bör bedömningen grundas på det befintliga vägnätet för vad som bör kompletteras mellan byar och orter och om det ska föreslås bli enskild väg eller ny allmän väg. I viss mån måste för- längda körvägar accepteras. Normalt och historiskt sett har det varit så att när nya motorvägar byggs, och i de flesta fall även när ny mötesfri motortrafikled byggs, är det brukligt att det finns ett parallellt allmänt vägnät, även om det blir vägförlängningar. Ett eventuellt parallellt vägnät brukar vara sammanbundet av enskilda vägar med statsbidrag om omvägen via det allmänna vägnätet be- döms bli för lång. Om en lång omväg uppstår eller om det är många som berörs av en oskälig vägförlängning så brukar det anses rimligt att det i projektet ingår att skissa på lösningar för såväl långsamt- gående fordon som för oskyddade trafikanter. Problemen uppstår i stället oftast när befintliga vägar ska byggas om till mötesfri lands- väg och den nya vägen inte ska tillåta långsamtgående fordon eller oskyddade trafikanter. Även vid dessa projekt måste studeras och bedömas rimligheten i att bygga parallella vägar oavsett om de är allmänna eller enskilda. Detta måste värderas mot intrång och olägen- heter. Det är alltså vid ombyggnad till mötesfri landsväg som problemen uppstår.

266

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Frågan är då om väglagen i sin nuvarande lydelse kan tillgodose detta behov eller om möjligheterna för staten att anlägga cykelvägar måste utvidgas. I viss mån har frågan behandlats inledningsvis i detta avsnitt i den del där jag generellt tittat på väghållaransvaret och för- delningen av detta mellan stat, kommun och region. I den delen har jag konstaterat att det av skäl som framgår där inte är lämpligt att föreslå ändringar i detta ansvar.

Det har utöver de problem som är mer förknippade med ansvars- fördelningsfrågan under utredningsarbetets gång i olika sammanhang pekats på de problem det innebär att cykelväg definieras som en väganordning i väglagen och inte som en självständig väg. Det har bl.a. i Konsultrapporten påtalats att detta hämmar utbyggnaden av ett sammanhängande och gent cykelvägnät och en ändamålsenlig cykelinfrastruktur eftersom definitionen gör att en cykelväg inte kan anläggas med stöd av väglagen om det inte finns ett påtagligt funktionellt samband med en allmän väg. Problemet har påtalats också av cykelorganisationer, cykelplanerare och myndigheter som Trafikverket, Transportstyrelsen, Boverket och Tillväxtverket. Även hos allmänheten har kravet på ett mer sammanhängande cykelväg- nät, även längs allmänna vägar, ökat.

Kravet på ett funktionellt samband kan försvåra anläggandet av gena cykelvägar. Olika lösningar på problemet har framförts. Som exempel kan nämnas att införa begreppet cykelväg i väglagen för att kunna bygga cykelvägar självständigt utan funktionellt samband med en allmän väg, någon form av omdefiniering av begreppet allmän väg eller väganordning, ökade möjligheter att hänvisa till en- skilda vägar, möjlighet att förvärva en rättighet till väg över annan fastighet enligt AL eller för kommuner och stat att delta i en gemensamhetsanläggning.

I den enkät som inom ramen för Konsultrapporten gått ut till tjänstemän som arbetar med cykelfrågor kunde utläsas av svaren att 30 av 51 svarande trodde att en lagändring som möjliggör ett självständigt anläggande av cykelvägar utan krav på samband med en allmän väg skulle underlätta cykelplaneringen i någon mån eller i hög grad.

Av förarbetena till bestämmelsen i 2 § andra stycket väglagen framgår att en cykelväg kan vara att se som en väganordning även om den ligger en bit ifrån en allmän väg eller har en annan sträck- ning om den har ett påtagligt funktionellt samband med vägen, t.ex. ur trafiksäkerhetssynpunkt i det att vägen behöver avlastas från vissa trafikantgrupper. Redan i dag finns det alltså möjlighet att

267

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

anlägga en väganordning i form av en cykelväg även om denna inte går alldeles intill den allmänna vägen. Däremot går det inte att med stöd av väglagen anlägga en separat cykelväg helt utan samband med en allmän väg. Vidare måste det i varje enskilt fall avgöras dels om det finns ett behov av en väganordning och om detta är eko- nomiskt försvarbart, dels om kravet på funktionellt samband är uppfyllt. Samtliga dessa bedömningar kan givetvis variera från fall till fall. En omständighet som kan påverka bedömningen är om det redan finns en cykelväg, men att denna har en annan sträckning än den ytterligare cykelväg man skulle vilja anlägga. I sådana fall sägs ibland att kravet på funktionellt samband inte är uppfyllt. Däremot torde det kravet vara uppfyllt i de flesta fall där anläggandet av en 2+1-väg lett till att det blivit olämpligt att cykla längs denna och det ändå inte finns en annan alternativ väg för cykling.

Jag instämmer dock delvis i bedömningen att den omständig- heten att cykelväg i dag enligt väglagens definition är en väganord- ning i viss mån begränsar utbyggnaden av ett cykelvägnät längs det allmänna vägnätet som kompletterar detta, där hastighetsgränser och det allmänna vägnätets utformning i övrigt omöjliggör cykling på vägren. Definitionen gör att det måste finnas ett väsentligt funk- tionssamband mellan cykelvägen och vägen i övrigt för att en cykelväg ska kunna anläggas enligt väglagen. Såsom funktionssam- bandet ofta tolkas i dag är det svårt att beakta faktorer av betydelse för cyklisten såsom önskemålet om gena vägar, framkomlighet och attraktivitet. Jag tänker, vad avser det senaste, främst på att cykel- vägen många gånger dras i mycket nära anslutning till vägen med vad det innebär i form av buller och förlust av naturupplevelser under färden. Å andra sidan kan det ibland vara den genaste vägen. Ibland hänvisas, när cykelväg saknas längs en allmän väg, till en- skilda vägar. Detta kan dock endast göras om en överenskommelse träffats med fastighetsägaren eller denne uppbär bidrag för vägen, annars är cykling tillåten endast i den mån allemansrätten tillåter det. Inte heller kan en cykelväg byggas enbart av det skälet att det finns ett behov av en cykelväg som förbinder t.ex. två orter eller att det vore önskvärt att anlägga en led för rekreationscykling. Inte heller kan det sägas att cykling som transportsätt lyfts fram i väglagen eller att cykling i egentlig bemärkelse betraktas som ett eget trans- portsätt.

Det kan finnas fall då det finns ett intresse, ett allmänt sådant, att anlägga en cykelled helt utan funktionellt samband med allmän väg.

268

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

Att införa begreppet cykelväg i väglagen ser jag inte som ett alternativ. Detta begrepp förekommer varken i planlagstiftning eller i trafiklagstiftning. Om ett sådant begrepp skulle införas på så sätt att de vägar som väglagen omfattar skulle utvidgas till att även avse anläggande av cykelvägar skulle det vara att föredra att utnyttja ett redan existerande begrepp, förslagsvis definitionen av väg i förordningen om vägtrafikdefinitioner där väg definieras bl.a. som en led anordnad för cykeltrafik. Denna definition föreslogs även i den ansvarslag för väghållare som lades fram i samband med att direktivet om TENT-vägar skulle implementeras i svensk rätt. Någon sådan lag infördes dock aldrig utan lagen begränsades till att avse just TENT-vägarna. Om väglagen alltjämt, vilket här är utgångs- punkten, skulle vara tillämplig enbart på cykelvägar längs det all- männa vägnätet skulle en sådan bestämmelse kunna föras in i 1 § väglagen. Definitionen skulle behöva preciseras till att avse sådana leder av nationellt eller regionalt intresse. Vilka cykelvägar som avsågs skulle behöva definieras närmare genom föreskrifter, för- slagsvis på samma sätt som beträffande riksvägar. Detta är dock ingen lösning jag förordar eftersom det skulle bli mycket svårt att avgränsa vad som avsågs och till stora delar bli föremål för tolkning av vilka vägar som avsågs både beträffande redan existerande cykel- vägar och vid nybyggnation. Det är inte heller säkert att den skulle tillämpas så att fler cykelvägar faktiskt anlades. Därtill, vilket är det tyngst vägande argumentet, skulle en sådan ändring i väglagen i realiteten innebära en ändring av väghållaransvaret och en utvidg- ning av statens ansvar. Av skäl jag anfört ovan bör frågan om väg- hållaransvar ses över i annan ordning.

Inte heller bör begreppet allmän väg ändras till att avse cykel- vägar. Begreppet allmän väg är mycket gammalt och har en särskild allmänt känd betydelse och i begreppet ligger också att en allmän väg inte är en väg begränsad till ett visst transportsätt. Inte heller bör begreppet väganordning ändras. De skäl som anfördes för var- för begreppet fick dess innebörd är alltjämt giltiga.

Jag har poängterat behovet av ett bra systemunderlag om funk- tionen för cykeltrafik i det allmänna vägnätet och att behovet av goda cykelförbindelser tydliggörs i regionala och kommunala över- siktliga planeringsdokument. Med tillgång till sådana underlag kan motiv för att tillämpa begreppet väganordning på ett bredare sätt utvecklas. Slutsatsen är att det inte för närvarande krävs någon lag- ändring för att åstadkomma gena, sammanhängande och attraktiva cykelvägar.

269

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

Lantmäteriets förslag från 200228

Frågan är då om behovet av att i vidare mån få tillgång till mark för att kunna anlägga cykelväg kan lösas på annat sätt. Samma fråge- ställning finns i relation till kommuner i situationer där kommunen inte har någon fastighet att koppla behovet av en cykelväg till, men det likväl finns ett intresse hos medborgarna av att kommunen tillgodoser ett kommunikationsbehov för cykel.

Enligt AL kan en anläggning som är gemensam för flera fastig- heter, och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem, inrättas. En sådan anläggning kallas gemensamhetsanläggning. Kravet på att anläggningen ska vara gemensam gäller inte vägar, 49 § AL. Väg är en av de vanligaste typerna av anläggningar enligt AL. Frågor som gäller inrättande av gemensamhetsanläggningar prövas vid en anläggningsförrättning. Det finns alltså vissa särbestäm- melser beträffande vägar. Vad väg är enligt AL definieras i 46 § AL. Definitionen stämmer i princip med 2 § väglagen.

Rätten att bygga väg över annans fastighet framgår av 49 § AL. Bestämmelsen reglerar också möjligheten att använda en befintlig väg. Rättigheten att bygga eller använda väg på annans fastighet gäller under villkor att det är av väsentlig betydelse för att tillgodose en enstaka fastighets behov av väg, om det inte medför synnerligt men för den andra fastigheten. Fråga är alltså om en rättighets- upplåtelse. Sådan upplåtelse får endast komma till stånd om sådan upplåtelse av särskilda skäl är lämpligare än att bilda en gemensam- hetsanläggning eller att ansluta fastigheten till en redan bildad an- läggning. I bestämmelsen finns också en hänvisning till andra bestäm- melser i AL som gäller frågan om ersättning. I 53–54 §§ AL regleras förfarandet och ersättningsfrågor.

Det är i dag möjligt för kommun och stat att komma åt mark för att anlägga t.ex. gång- och cykelvägar genom nyttjanderättsavtal eller avtalsservitut. Båda dessa former bygger på frivilliga överens- kommelser med markägaren. Den andra möjligheten är expropria- tion i den mån som villkoren är uppfyllda. Den tredje möjligheten är rättighetsupplåtelse enligt 49 § AL eller servitut enligt sjunde kapitlet fastighetsbildningslagen (1970:988). Den tredje möjlig- heten kräver dels att det som kommunen vill anlägga verkligen faller under begreppet väg, dels att det finns en härskande fastighet. Det förstnämnda kravet gäller enbart enligt AL. I ett antal domstols- avgöranden har kommuner fått avslag på ansökan om förrättning

28 Sjödin (2002). Avsnittet i sin helhet bygger på denna rapport.

270

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

enligt AL med hänvisning bl.a. till att ansökningen inte tillgodosett ett behov hos fastigheten av väg beträffande motionsspår. Något avgörande beträffande gång- och cykelvägar finns inte.29

2002 såg Lantmäteriet över AL. Översynen resulterade i en rapport, LVM 2002:9, Översyn av anläggningslagen, som överläm- nades till regeringen. I rapporten konstaterades att AL som varit i kraft sedan 1974 i huvudsak hade fungerat väl, men att samhälls- utvecklingen lett till nya krav och behov som AL i sin då- och nuvarande lydelse inte alltid kunde tillgodose. I rapporten lades fram ett antal förslag till ändringar i AL, men även i en del andra lagar som jag inte går in på här. Enligt vad jag erfarit pågår berednings- arbetet ännu.30

I rapporten lades fram två förslag som här är av intresse. Dels föreslogs att den möjlighet att upplåta rätt enligt AL för en fastig- het att bygga och underhålla väg på en annan fastighet som framgår av 49 § AL skulle utvidgas så att rättigheten även kunde upplåtas till en kommun som sådan utan koppling till en viss fastighet av- seende gång- och cykelvägar, skoter- och vandringsleder, motions- spår m.m., dels föreslogs att kommunen som sådan skulle kunna vara delägare i en gemensamhetsanläggning.31

Det senare förslaget diskuterades och lades även fram av PBL- kommittén som också föreslog en ändring i PBL. Detta förslag antogs inte av regeringen eftersom man ansåg att förslaget behövde utredas ytterligare.

Det förra förslaget var föremål för diskussion redan i förarbet- ena till AL (prop. 1973:160). Tanken avslogs dock med motive- ringen att det stred mot grundläggande principer i lagen och departe- mentschefen ansåg inte behovet vara tillräckligt stort. Frågan dis- kuterades även av den s.k. vägutredningen i DS K 1974:7, men i promemoria lämnades inget förslag i detta avseende eftersom det ansågs att reglerna om kommunal väghållning var tillräckliga.32

I sin rapport anförde Lantmäteriet att det fanns ett behov av att ändra 49 § AL så att rättighet enligt bestämmelsen skulle kunna upplåtas till förmån för en kommun att bygga och underhålla gång- och cykelvägar, skoter- och vandringsleder, motionsspår m.m. Som argument för att ett sådant behov fanns anfördes i rapporten att en kommun inom ramen för sin verksamhet och sitt ansvar hade ett

29Sjödin (2002), s. 37–39.

30Sjödin (2002), s. 3.

31Sjödin (2002), s. 7.

32Sjödin (2002), s. 40–41.

271

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

behov av att se till att dess invånare hade tillgång till en gång- och cykelvägsinfrastruktur, men också till transportmöjligheter som motionsspår, vandringsleder, skoterleder m.m.33

Enligt rapporten hade det över åren gjorts flera försök att till- skapa sådana rättigheter enligt gällande regelverk, med olika resul- tat. Ibland fungerade det, ibland inte. Dessa omständigheter hade lett till att möjligheterna att skapa en sådan rättighet, vid ett flertal tillfällen hade diskuterats. Det gjordes vidare gällande att behoven av sådana rättigheter hade ökat. Bl.a. pekades på problemen kring skoterleder. Även ett annat och mer rikstäckande behov påtalades i rapporten, nämligen kommunernas ansvar för infrastrukturen för olika leder och för gång- och cykelvägar där det ibland kunde vara svårt att få tillgång till mark. Det slogs också i rapporten fast att behovet av gång- och cykelvägar torde vara ännu större än behovet av olika leder.34

Enligt vad som framgår av Lantmäteriets rapport hade sistnämnda fråga behandlats ett antal gånger tidigare, bl.a. i betänkandet Enskilda vägar (SOU 1996:46). I den utredningen konstaterades att det fanns mycket som talade för att en sådan möjlighet för kom- munen att förvärva rättigheter borde införas. Det lades dock inget förslag då utredningen inte ansåg att frågan ingick i dess uppdrag.35

I Lantmäteriets rapport slogs vidare fast att den typ av anlägg- ningar som förslaget avsåg många gånger berörde flera fastigheter, vilket krävde samordning avseende planering och markåtkomst från kommunens sida. Lantmäteriet menade att den typen av samlat an- greppssätt försvårades av gällande lagstiftning. De möjligheter till tvångsinlösen som fanns då rapporten lades fram och som även finns i dag t.ex. för gator och vägar samt de motiv som ligger bakom denna möjlighet menade Lantmäteriet gällde i hög grad även för gång- och cykelvägar m.m. Lantmäteriet menade att det var ett angeläget allmänt intresse att kunna skapa denna typ av rättigheter på sätt anges i 2 kap. 15 § RF. Vidare menade Lantmäteriet att de intrång som i vissa fall skulle kunna uppstå för enskilds rätt inte var större än att de borde kunna godtas med hänsyn till vilka allmänna behov som tillgodosågs. Lantmäteriet föreslog mot bakgrund av ovanstående att kommunal markåtkomst skulle underlättas och att

33Sjödin (2002), s. 34.

34Sjödin (2002), s. 34–36.

35Sjödin (2002), s. 40.

272

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

en möjlighet att förvärva rättigheter för nu aktuella ändamål skulle införas.36

I rapporten diskuterades även behovet att införa en motsvarande rättighet för staten. Bl.a. pekades på att dåvarande Vägverket ibland anlade gång- och cykelvägar utanför ett med vägrätt upplåtet om- råde för att höja trafiksäkerheten. I rapporten sades dock att gång- och cykelvägar i första hand var ett kommunalt intresse och att någon särskild rättighet för staten inte skulle införas utan i stället skulle en kommunal rättighet skapas även i de fallen, trots att det var åtgärder längs det statliga vägnätet som gett upphov till be- hovet. Hur frågan sedan skulle hanteras mellan stat och kommun fick därefter hanteras avtalsvägen. Det statliga behovet ansågs alltså inte tillräckligt omfattande och tydligt för att motivera att en sådan rättighet infördes även för staten. Det gjordes också gällande att konsekvenserna av ett sådant förslag skulle vara svårare att över- blicka.37

Lantmäteriet pekade i sin rapport på att rättsläget var oklart och att kärnfrågan bestod i huruvida ett mer allmänt kommunalt in- tresse kunde kopplas till en fastighet. I NJA 1997 s. 307 menade två skiljaktiga justitieråd att det borde kunna accepteras att en kommun valde ut en lämplig kommunal fastighet att vara härskande fastighet i ett servitutsförhållande och att denna fastighet fick representera det kommunala intresset.38

I rapporten övervägdes att införa en speciallösning för kommu- nalt ägda fastigheter på det sättet att väsentlighetskravet i 49 § AL skulle sättas lägre för denna typ av fastigheter. Problemet med denna lösning skulle dock enligt Lantmäteriet vara att en fastighet kan överlåtas och att en rättighet följer fastigheten och att rättig- heten alltså skulle kvarstå även om det inte längre fanns något kommunalt intresse att tillgodose. Att lösa detta problem genom ett förbud för en kommun att överlåta fastigheten framstod inte som rimligt. Lantmäteriet tyckte därför att det var bättre att åstadkomma en möjlighet att upplåta en rättighet till kommunen som sådan för de ändamål som angetts ovan utan anknytning till fastighet.39

Efter att ha gått igenom de diskussioner som tidigare förts kring ett förslag som det aktuella och de skäl mot detta som då framförts drog Lantmäteriet slutsatsen att de problem som då påtalats inte

36Sjödin (2002), s. 36.

37Sjödin (2002), s. 36.

38Sjödin (2002), s. 39–40.

39Sjödin (2002), s. 40.

273

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

var avgörande. Lantmäteriet hänvisade bl.a. till att det enligt gäll- ande rätt i vissa fall redan var möjligt att ge rättigheter till andra subjekt än fastigheter, t.ex. gruvor eller byggnader på ofri grund. En kommun uppfyllde enligt vad som anfördes i rapporten de krav som kan ställas lika väl som en byggnad på ofri grund. En kommun är bestående över tiden och har betalningsförmåga. Lantmäteriet kunde inte heller finna några andra skäl till varför en kommun inte skulle kunna inneha rättigheter av aktuellt slag. Lantmäteriet ansåg att det av bl.a. det skälet borde införas en bestämmelse i 49 § AL som redan innehöll bestämmelser om snarlika rättighetsupplåtelser som innebar att en kommun som sådan skulle kunna förvärva rättig- heter för de ändamål som tidigare redogjorts för.40

Lantmäteriet behandlade även hur berörda fastigheter skulle skyddas. Enligt 49 § AL kan rätt upplåtas för fastighet att bygga väg över annans fastighet eller att använda befintlig väg om det är av väsentlig betydelse för att tillgodose förstnämnda fastighetens be- hov av väg. Upplåtelse får inte ske om det medför synnerligt men för den upplåtande fastigheten eller för annan fastighet som har rätt att använda vägen. Det konstaterades att skyddet i princip var det- samma som vid upplåtelse till gemensamhetsanläggning om än något starkare i det att den aldrig fick orsaka synnerligt men medan en gemensamhetsanläggning kan inrättas även i dessa fall om anlägg- ningen behövs för ett större antal fastigheter eller av något annat skäl är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. I dessa fall ska dock fastigheten inlösas om det begärs av fastighetsägaren, 12 § AL.41

Det diskuterades i rapporten om en sådan rätt till inlösen skulle införas även för rättighetsupplåtelser till förmån för en kommun som sådan, men det slogs fast att de regler som redan fanns var till- räckliga.42

Lantmäteriet fann att bestämmelserna i 9–11 §§ AL var tillräck- liga för att tillse att plan- och miljösynpunkter tillgodosågs.43

Det har gått en tid sedan Lantmäteriet presenterade sitt förslag om att en kommun som sådan skulle kunna förvärva en rättighet till väg för vissa ändamål enligt 49 § AL utan anknytning till en fastighet.

40Sjödin (2002), s. 40–41.

41Sjödin (2002), s. 41.

42Sjödin (2002), s. 41.

43Sjödin (2002), s. 42.

274

SOU 2012:70

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

I mitt uppdrag ingår att se över de regler som behandlar plane- ring och utformning av cykelvägar, vilket aktualiserat en översyn även av AL. Detta eftersom det som framgår ovan i vissa fall både för stat och kommun kan bli aktuellt att ingå i gemensamhets- anläggningar enligt AL eller bidra till enskilda vägar för att lösa cykelvägsfrågan. Under utredningens gång har såväl Trafikverket som cykelorganisationer lyft fram Lantmäteriets förslag som en lösning på vissa av de problem som i dag finns med att anlägga cykelvägar. Enligt dessa skulle ett förslag i enlighet med vad Lant- mäteriet arbetat fram i sin rapport bl.a. få återverkningar på möjlig- heten att anlägga cykelvägar på bra läge och med god sträckning längs allmänna vägar, mellan tätorter, inom kommuner och att an- lägga cykelvägar som är av intresse för ändamål av mer rekreativ karaktär.

Som framgår i den inledande delen av detta kapitel har behovet av att kunna anlägga bra, gena och sammanhängande cykelvägnät både för arbetspendling och rekreativ cykling ökat både för staten och för kommunerna på senare tid. De problem som finns för- knippade med att åstadkomma detta har beskrivits ovan. Som jag ser det har alltså behovet av en möjlighet för en kommun att för- värva sådana rättigheter som föreslogs av Lantmäteriet ökat sedan de lade sitt förslag. Argumenten som lades fram i rapporten för att införa en sådan möjlighet är desamma. Den omständigheten att behoven ökat gör dock att intresset ur allmän synpunkt får anses väga än tyngre än tidigare och att kraven enligt 2 kap. 15 § RF i än högre grad får anses uppfyllda, dvs. att behovet av att anlägga denna typ av ytor för cykling är så tungt vägande ur allmän synpunkt att enskilda får tåla intrång i sina markägarintressen. Något som fram- går av de problem som lyfts fram.

Min uppfattning är dock att inte bara kommuner utan även staten bör kunna förvärva sådana rättigheter. Jag anser att samhällsutveck- lingen sedan Lantmäteriet lade sitt förslag gått i sådan riktning att statens behov av att kunna förvärva sådana rättigheter ökat markant. Det får dock framhållas att det statliga behovet inte kan anses rik- tigt lika stort som det kommunala. Som angetts ovan ökar dock kraven på staten att längs det allmänna vägnätet anlägga cykelvägar särskilt sedan 2+1-vägar blivit allt vanligare med vad detta innebär av försvårande av cyklisters framkomlighet i anslutning till dessa vägar och statens svårigheter att när det aktualiseras skapa överens- kommelser med markägare om att få utnyttja enskilda vägar. Genom att ge staten rätt att förvärva rättighet för cykelväg skulle en del av

275

Cykling och infrastruktur: planering, utformning samt drift och underhåll m.m.

SOU 2012:70

dessa problem lösas. Liksom vissa remissinstanser till Lantmäteriets förslag invände har jag svårt att se att konsekvenserna skulle vara mer svåröverblickbara för att ge denna möjlighet till staten jämfört med att göra det för kommuner. Tvärtom torde konsekvenserna troligen bli mer begränsade då det torde bli mer vanligt att en kom- mun påkallar en rättighetsupplåtelse enligt 49 § än att staten gör det. Det finns vidare regler som styr både förfarandet och ersätt- ningsfrågorna och dessa har under en längre tid tillämpats i andra liknande förfaranden varför kännedomen om konsekvenserna torde vara relativt god. Till skillnad från vad Lantmäteriet fann 2002 anser jag alltså att det numera, av skäl jag nu anfört, är påkallat att i det fortsatta beredningsarbetet undersöka möjligheten att införa en rättighetsupplåtelse enligt 49 § även för staten.

Vidare bör i det fortsatta beredningsarbetet undersökas möjlig- heten att koppla den föreslagna ändringen till den fysiska plane- ringsprocessen.

Lantmäteriets förslag tar nämligen sikte på genomförande, verk- ställighet och förutsättningarna för drift och underhåll, men berör inte planeringsprocessen för cykelvägar och vilken sådan process som ska ligga till grund för ett beslut enligt AL

Det saknas en koppling mellan förslaget och planeringsprocessen. Förslaget behandlar endast verkställighetsskedet. Det är förstås bra att stat och kommun på ytterligare ett sätt kan få tillträde till mark. Det saknas i förslaget en diskussion om vägen dit, dvs. vilken planprocess som ska ligga till grund för ett beslut enligt AL. AL hänvisar till PBL. En rättighet får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Vad som gäller för områden utanför detalj- plan är inte lika klart, men i 10 § AL som även gäller rättigheter enligt 49 § AL får inte områdets ändamålsenliga användning för- svåras, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig plan- läggning av området. Någon hänvisning till översiktsplan, 3–4 kap. MB eller hushållningsförordningen finns inte i AL. I stället förut- sätts enligt förslaget att frågan hanteras i kommunal översikts- och detaljplanering och samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Förslaget gäller genomförande, verkställighet och förutsättningar för drift och underhåll, men inte vägen dit – hur planeringsprocessen för att åstadkomma cykelvägar ska se ut och hur den kan länkas mellan olika planeringsdokument. Planeringsprocessen för en enskild väganläggning utgår från att behovet har tydliggjorts i regionala, kommunala eller tätortsvisa systemanalyser, cykelstrategier eller cykelplaner, och genomförs med utgångspunkt från de fysiska förut-

276