Med rätt att delta

Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden

Slutbetänkande av Utredningen om ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (AKKA-utredningen)

Stockholm 2012

SOU 2012:69

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Omslag: Elanders Sverige AB.

Fotograf omslagsbild: Johan Larkander.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23809-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Erik Ullenhag

Regeringen beslutade den 13 oktober 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka arbetskrafts- deltagandet och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (dir. 2011:88). Statsrådet med ansvar för integrationsfrågor Erik Ullenhag förordnade samma dag departementsrådet Elin Landell att vara särskild utredare. Direktiven för utredningen framgår av bilaga 1 i betänkandet. Utredningen har antagit namnet AKKA-utredningen (A 2011:06).

I utredningens uppdrag ingick att kartlägga nyanlända utrikes födda kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning. Denna del av uppdraget avrapporterades den 7 mars 2012 i delbetänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9). Upp- draget i sin helhet avrapporteras i och med detta slutbetänkande.

Den 8 november 2011 förordnades följande experter att ingå i utredningen: verksamhetschefen Jan Almqvist, forskaren Pernilla Andersson Joona, kanslirådet Erika Ekström, strategen Göran Ferm, kanslirådet Karin Frank, departementssekreteraren Maria Lidström, utredaren Karin Perols, departementssekreteraren Jan Schierbeck, utredaren Kristina Sibbmark, departementssekreteraren Magnus Sjöström samt ämnesrådet Lars Wittenmark. Den 28 augusti entledigades Pernilla Andersson Joona. I hennes ställe tillförordnades forskaren Gülay Ozcan och forskaren Magnus Rödin.

Som sekreterare i utredningen anställdes seniorkonsulten Kajsa Rosén fr.o.m. den 13 oktober 2011 och departementssekreteraren Anna Envall fr.o.m. den 2 januari 2012. På utredningens uppdrag har fil.dr. Susan Niknami och fil.dr. Hans Grönqvist, båda verk- samma forskare vid Institutet för social forskning, Stockholms universitet, bidragit med analyser av arbetskraftsdeltagande, inkomster och etableringsmönster baserade på registerbear- betningar från STATIV och LISA (se kap 2, 3 och 5 samt bilaga 2 i

betänkandet). Jur.kand. Sara Kullgren har utarbetat utredningens författningsförslag.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden

(SOU 2012:69).

Stockholm i oktober 2012

Elin Landell

Kajsa Rosén

 

Anna Envall

Innehåll

Begreppsförklaring .............................................................

13

Sammanfattning ................................................................

15

Summary ..........................................................................

27

Författningsförslag .............................................................

41

1

Inledning...................................................................

55

1.1

Bakgrund ..................................................................................

55

1.2

Utredningens uppdrag och arbete ..........................................

58

1.3

Avgränsningar och definitioner ..............................................

61

1.4

Betänkandets disposition.........................................................

63

2

Invandringens sammansättning....................................

65

2.1

Invandring till Sverige kan ske på flera grunder.....................

65

 

2.1.1 Flyktingar och anhöriga har dominerat

 

 

invandringen de senaste 25 åren ..................................

69

2.2

Invandringen sedan år 2000.....................................................

71

2.3

Sammanfattning .......................................................................

75

3

Arbetskraftsdeltagande och inkomster ..........................

77

3.1

Arbetsgivarnas krav och föreställningar .................................

77

 

3.1.1 Obalanser på arbetsmarknaden....................................

77

 

 

5

Innehåll SOU 2012:69

 

3.1.2 Rekrytering via personliga kontakter missgynnar

 

 

 

grupper med svaga nätverk ...........................................

79

 

3.1.3

Arbetsgivare diskriminerar ...........................................

80

3.2

Etableringen på arbetsmarknaden ...........................................

81

 

3.2.1

Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och

 

 

 

arbetslöshet bland utrikes födda ..................................

81

 

3.2.2

Nyanländas arbetsmarknadsetablering under

 

 

 

2000-talet .......................................................................

86

3.3

Villkor på arbetsmarknaden för dem som arbetar..................

89

 

3.3.1 Företagande som alternativ till anställning..................

91

3.4

Utanförskapet bland utrikes födda .........................................

95

3.5

Ekonomisk situation ................................................................

98

 

3.5.1 Fattigdom och ekonomisk utsatthet ...........................

98

 

3.5.2

Nyanländas ekonomiska situation .............................

104

3.6

Slutsatser .................................................................................

107

4

Nuvarande insatser ...................................................

109

4.1

Den första tiden en investeringsperiod.................................

109

4.2

Aktörer och deras uppdrag ....................................................

112

 

4.2.1

Arbetsförmedlingens uppdrag ...................................

112

 

4.2.2

Kommunernas uppdrag ..............................................

113

4.3

Arbetsförberedande insatser..................................................

114

 

4.3.1 Tjänster, program och insatser hos

 

 

 

Arbetsförmedlingen....................................................

114

 

4.3.2

Kommunala arbetsförberedande insatser ..................

121

 

4.3.3

Insatser för egenföretagande ......................................

123

4.4

Språkutbildning ......................................................................

126

 

4.4.1 Utbildning i svenska för invandrare (sfi) ..................

126

 

4.4.2

Svenska som andraspråk .............................................

128

 

4.4.3

Svenska med yrkesinriktning .....................................

128

 

4.4.4 Kurser i svenska på studieförbund och

 

 

 

folkhögskolor ..............................................................

130

6

SOU 2012:69 Innehåll

4.5

Övriga utbildningsinsatser ....................................................

131

 

4.5.1

Kommunal vuxenutbildning ......................................

131

 

4.5.2

Vuxenutbildning på folkhögskolor ...........................

134

 

4.5.3

Yrkesutbildning på Yrkeshögskolan .........................

135

 

4.5.4

Högre utbildning ........................................................

136

4.6

Samhällsorientering................................................................

137

4.7

Validering ...............................................................................

138

4.8

Nätverk...................................................................................

140

 

4.8.1

Nätverkens betydelse för inträdet i arbetslivet.........

140

 

4.8.2

Det civila samhällets betydelse för nätverk...............

140

4.9

Nyanländas försörjning vid deltagande i insatser ................

144

 

4.9.1

Etableringsersättning..................................................

145

 

4.9.2

Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning .................

145

 

4.9.3

Studiemedel .................................................................

147

 

4.9.4

Försörjningsstöd.........................................................

148

 

4.9.5

Många varianter försvårar överblicken ......................

149

4.10

Finansiering av insatser..........................................................

151

 

4.10.1 Ordinarie verksamhetsanslag .....................................

151

 

4.10.2 Projektmedel...............................................................

153

4.11

Sammanfattning .....................................................................

154

5

Nyanländas deltagande i insatser ...............................

157

5.1Kunskapsläget om insatser som ökar chansen att få ett

arbete ......................................................................................

158

5.2 Nyanländas tillgång till tidiga insatser..................................

166

5.2.1 Tidigare kartläggningar av deltagande i insatser .......

167

5.2.2 Deltagande i insatser bland kvinnor och män

 

samt olika grupper av nyanlända................................

170

5.2.3 Kortad tid till insats för nyanlända med

 

etableringsplan ............................................................

177

5.3 Typ av insatser som nyanlända deltar i .................................

178

5.3.1 Tidigare kartläggningar av vilka insatser

 

nyanlända tar del av ....................................................

180

7

Innehåll SOU 2012:69

 

5.3.2 Programdeltagandet bland nyanlända 2000–2010.....

182

 

5.3.3 Nyanlända med en etableringsplan ............................

184

5.4

Sammanfattning......................................................................

186

6

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften ..

189

6.1

Inledning .................................................................................

189

 

6.1.1

Disposition av kapitlet................................................

190

 

6.1.2

Förutsättningar och påverkansfaktorer .....................

190

 

6.1.3 Relevanta insatser för etableringen på

 

 

 

arbetsmarknaden .........................................................

193

6.2

Viljan att arbeta och delta i relevanta insatser ......................

194

 

6.2.1

Inställningen till förvärvsarbete .................................

194

 

6.2.2 Upplevelsen av att deltagande i insatser kan leda

 

 

 

till arbete ......................................................................

200

 

6.2.3 Ekonomiska drivkrafter att delta i arbetskraften ......

203

6.3

Kan arbeta och delta i relevanta insatser ...............................

213

 

6.3.1 Att kombinera ansvar för hem och familj med

 

 

 

yrkeslivet......................................................................

213

 

6.3.2 Tillräckligt god hälsa för att arbeta och delta i

 

 

 

insatser .........................................................................

223

6.4

Kontakt mellan nyanlända och berörda aktörer ...................

227

 

6.4.1

Den första kontakten..................................................

228

 

6.4.2 Bibehållen kontakt vid avbrott för vård av barn .......

232

6.5

Aktörernas tillgång till relevanta insatser .............................

234

 

6.5.1 Mandatet att erbjuda insatser .....................................

234

 

6.5.2

Verktygslådan av insatser ...........................................

236

6.6

Matchningen av befintliga insatser ........................................

246

 

6.6.1 Möjligheter att kombinera insatser med varandra ....

246

 

6.6.2 Aktörernas incitament att erbjuda den nyanlända

 

 

 

relevanta insatser .........................................................

253

 

6.6.3 Kunskap om individens behov, förutsättningar

 

 

 

och mål.........................................................................

259

 

6.6.4 Fakta och föreställningar om den sökande................

264

8

SOU 2012:69

Innehåll

7

Utredningens förslag och bedömningar .......................

269

7.1

Utgångspunkter .....................................................................

269

 

7.1.1 Individens behov av insatser ska vara

 

 

utgångspunkten för vilket stöd som erbjuds ............

269

 

7.1.2 Tidiga insatser är centralt ...........................................

270

 

7.1.3 Etableringsperioden är en investering för ett

 

 

aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet.............

271

 

7.1.4 Etableringsinsatser och drivkrafter på lika villkor

 

 

för kvinnor och män ...................................................

272

 

7.1.5 Effektiva insatser med hög kvalitet förutsätter

 

 

samverkan....................................................................

272

7.2

Introduktionsgarantin för nyanlända invandrare.................

273

7.3

Förbättrad tillgång till relevanta utbildnings- och

 

 

kompetenshöjande insatser för korttidsutbildade ...............

284

 

7.3.1 Ökad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och

 

 

kommunerna ...............................................................

286

 

7.3.2 Komplettera studieväg 1 i sfi med baskunskaper......

287

 

7.3.3 Ersättning till kommuner för utökat språkstöd

 

 

inom studieväg 1 i sfi ..................................................

289

 

7.3.4 Komvux och folkhögskolor viktiga för

 

 

kompetensuppbyggnaden ..........................................

291

 

7.3.5 Studier vid folkhögskola som ett alternativ till

 

 

komplettering av grundkunskaper inom komvux ....

293

7.4

Incitament och stöd för både kvinnor och män...................

295

 

7.4.1 Familjebaserade ersättningar leder till lägre

 

 

arbetskraftsdeltagande bland kvinnor .......................

295

 

7.4.2 Könsneutrala anvisningar till insatser........................

297

7.5

Stärkta incitament och möjligheter att delta för

 

 

nyanlända småbarnsmammor ................................................

298

 

7.5.1 Ökade möjligheter till deltagande i insatser på

 

 

deltid för småbarnsföräldrar ......................................

298

 

7.5.2 Utökad kontakt med hemmavarande kvinnor..........

301

 

7.5.3 Vårdnadsbidrag bör inte kombineras med

 

 

försörjningsstöd..........................................................

303

 

7.5.4 Förändrad föräldraförsäkring.....................................

305

9

Innehåll

SOU 2012:69

7.6Stärkt kontakt mellan nyanlända och aktörer som kan

 

erbjuda stöd för etablering.....................................................

306

 

7.6.1 Information i samband med invandring ....................

306

 

7.6.2 Uppsökande arbete .....................................................

307

7.7

Utökad uppföljning och analys .............................................

308

 

7.7.1 Aktivt deltagande i samhällslivet................................

308

 

7.7.2 Kommunernas stöd till nyanlända föräldrar..............

310

8

Konsekvenser av förslagen .........................................

313

8.1Möjligheterna att nå de integrations- och

 

jämställdhetspolitiska målen..................................................

313

8.2

Barnens situation och möjligheter ........................................

315

8.3

Ekonomiska konsekvenser för den offentliga sektorn ........

317

8.4

Ekonomiska konsekvenser för staten ...................................

318

 

8.4.1

Introduktionsgarantin för nyanlända ........................

318

 

8.4.2 Höjd schablonersättning till kommunerna ...............

322

 

8.4.3 Försöksverksamheter inom öppna förskolan............

323

 

8.4.4 Utökad uppföljning och analys ..................................

323

 

8.4.5 Sammantagna kostnader och finansiering .................

324

8.5

Ekonomiska konsekvenser för kommunerna .......................

328

8.6

Konsekvenser för berörda myndigheters uppdrag ...............

329

 

8.6.1

Arbetsförmedlingen....................................................

329

 

8.6.2

Migrationsverket .........................................................

330

 

8.6.3

Länsstyrelserna............................................................

330

 

8.6.4

Skolverket ....................................................................

331

8.7

Konsekvenser för det kommunala självstyret.......................

331

Käll- och litteraturförteckning ............................................

333

Bilagor

 

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2011:88 ...............................................

345

Bilaga 2 Nyanlända utrikes födda på och utanför

 

 

arbetsmarknaden ..............................................................

355

10

SOU 2012:69

Innehåll

Bilaga 3

Enkät till ansvariga för arbetsmarknadsverksamheten

 

 

i Sveriges kommuner .......................................................

391

Bilaga 4

Enkät till arbetsförmedlare som arbetar med

 

 

nyanlända..........................................................................

409

Bilaga 5

Arbetskraftsdeltagande bland inrikes födda kvinnor

 

 

och män 2011 ...................................................................

419

11

Begreppsförklaring

Arbetsförberedande insats: erbjuds arbetssökande i syfte att stärka dennes möjligheter att få ett arbete. Kan vara t.ex. ett arbets- marknadspolitiskt program hos Arbetsförmedlingen eller verksam- het i kommunal regi.

Arbetskraftsdeltagande: andelen av befolkningen i arbetsför ålder som antingen är sysselsatt eller som för tillfället befinner sig arbets- löshet.

Bosättningsbaserade förmåner: rätten till en förmån grundas på bosättning i Sverige, exempel på sådana förmåner är föräldra- penning på grundnivå, barnbidrag och bostadsbidrag.

Etableringsersättning: en statlig ersättning som utgår vid aktivt deltagande i etableringsplanens aktiviteter. Ersättningen är individuell och påverkas inte av hushållets sammanlagda inkomst.

Etableringslagen: lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Etableringsplan: Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bl.a. berörd kommun upprätta en individuell etableringsplan med insatser. Rätten till en etablerings- plan omfattar endast etableringslagens målgrupp.

Flyktingmottagna: personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga som beviljats uppehållstillstånd inom två år från det att anknytnings- personen blivit folkbokförd. Flyktingmottagna i åldern 20–64 år samt 18–19 åringar utan föräldrar i Sverige utgör målgruppen för etableringslagen.

13

Begreppsförklaring SOU 2012:69

Folkbokförd: uppehållstillstånd eller registrerad uppehållsrätt på längre tid än ett år utgör grund för folkbokföring.

Inkomstgrundade ersättningar: ersättningar som är relaterade till personens tidigare inkomst, t.ex. föräldrapenning på SGI-nivå, sjukpenning och arbetslöshetsersättning

Nyanländ utrikes född: en utrikes född person som har varit folk- bokförd i Sverige kortare tid än fyra år.

Sfi: utbildning i svenska för invandrare. En grundläggande utbild- ning i svenska språket för vuxna folkbokförda i Sverige som saknar grundkunskaper i svenska och som inte har svenska, norska eller danska som modersmål.

Svensk bakgrund: en inrikes född person med en eller två inrikes födda föräldrar.

Sysselsättningsgrad: kvoten mellan antalet sysselsatta och det totala antalet personer i arbetsför ålder.

Uppehållstillstånd: en utländsk medborgare (inte EU/EES-med- borgare) som vill stanna i Sverige mer än tre månader måste ha uppehållstillstånd. Kan vara tidsbegränsat eller permanent. Se

Faktaruta – Grund för invandring till Sverige enligt utlänningslagen, kapitel 2.

Utländsk bakgrund: en utrikes född person eller en inrikes född person med två utrikes födda föräldrar.

Utrikes född: person som är bosatt i Sverige men är född i något annat land.

14

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag är enligt direktivet att analysera och för- djupa kunskapen om nyanlända utrikes födda kvinnors och anhörig- invandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden. En nyanländ person har ofta behov av att, parallellt med sitt jobb- sökande, bygga på kompetens och nätverk som kan ge en hållbar anknytning till både arbetsmarknad och samhällsliv. Utredningens fokus är därför att stärka förutsättningarna för att fler kvinnor och män arbetar eller söker arbete under sin första tid i Sverige samt efter behov deltar i relevanta insatser som möjliggör ett deltagande i arbetskraften.

Analysen är inriktad mot att beskriva och förklara skillnader i deltagande mellan kvinnor och män respektive mellan dem som får uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl (flyktingar, skydds- behövande i övrigt och deras anhöriga) och övriga anhöriginvandrare som får uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Utred- ningen gavs även i uppdrag att kartlägga nyanlända kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning, vilket har redovisats i del- betänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning

(SOU 2012:9).

Med utgångspunkt från analysen ska förslag lämnas om åtgärder som behöver vidtas för att öka kvinnors och anhöriginvandrares arbetskraftsdeltagande och påskynda deras etablering på arbets- marknaden. I slutbetänkandet Med rätt att delta. Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69) pre- senteras utredningens analys och förslag till åtgärder.

15

Sammanfattning

SOU 2012:69

Nyanländas behov av stöd för etablering på arbetsmarknaden tillgodoses inte i dag

De nyanländas bakgrund

Majoriteten av dem som invandrat till Sverige under 2000-talet har fått uppehållstillstånd av humanitära skäl eller på grund av familje- anknytning. År 2011 fick 13 000 personer uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, medan 32 500 personer beviljades uppehållstillstånd som anhörig. Nya anknytningar utgör cirka 90 procent av anhöriginvandringen. I dessa fall har personen som söker uppehållstillstånd inte tidigare stadigvarande bott till- sammans med sin anknytningsperson. Drygt nio procent, eller cirka 3 000 personer, var anhöriga till en skyddsbehövande. Två av tre bland de övriga anhöriginvandrarna är kvinnor, och var tredje är gift med en person född i Sverige. År 2011 kom anhöriginvandrarna framför allt från Asien, medan Afrika dominerade som ursprungs- region för skyddsbehövande.

Ålder, utbildningsbakgrund och familjesituation är faktorer som påverkar förutsättningarna för nyanländas etablering på arbets- marknaden. De flesta som invandrar som skyddsbehövande eller anhöriginvandrare är unga, genomsnittsåldern är drygt 30 år. Utbildningsnivån varierar mycket. Mellan var tredje och var fjärde har högskoleutbildning. Samtidigt har minst var fjärde en utbildning på högst grundskolenivå. Kvinnor har oftare än män en kort utbild- ning. En mycket hög andel korttidsutbildade finns bland skydds- behövande och deras anhöriga som har invandrat de senaste två åren, över hälften hade vid invandringstillfället en förgymnasial utbildning som var kortare än nio år.

Det var ovanligt att skyddsbehövande och anhöriginvandrare som invandrade 2000 och 2005 hade många barn. Ett eller två barn var vanligast, och fortfarande efter fem år i landet var det bara några få procent som hade fler än fyra barn.

Flyktingar och anhöriginvandrare har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden – och särskilt svårt har kvinnorna

De nyanländas förutsättningar för att starta en ny tillvaro i Sverige ser självfallet mycket olika ut beroende på vad de har med sig i form av tidigare arbetserfarenhet, utbildning och språkkunskaper.

16

SOU 2012:69

Sammanfattning

Vissa individer får snabbt ett första jobb utan att behöva kontakta Arbetsförmedlingen, och lär sig svenska utan att delta i sfi. Andra har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Skyddsbehövande och deras anhöriga är den grupp som generellt har svårast att få fotfäste i arbetslivet. Efter fem år i Sverige har drygt 45 procent av de skyddsbehövande kvinnorna och 25 procent av männen fortfarande aldrig haft ett arbete. Bland anhöriga till skyddsbehövande är det hälften av kvinnorna och 20 procent av männen som aldrig har arbetat fem år efter invandringen.

Övriga anhöriginvandrare har generellt något lättare att etablera sig på arbetsmarknaden. Också i denna grupp är dock trösklarna för etablering relativt höga. Detta gäller särskilt bland kvinnorna, där en av fyra aldrig har arbetat efter fem år i landet. Under de första åren i Sverige har även vissa av de övriga anhöriginvandrarna svårt att klara sin egen försörjning, cirka 40 procent av männen och 20 procent av kvinnorna uppbär försörjningsstöd året efter invandringen. Det svenska försörjningskravets utformning säkrar därmed inte att de som invandrar på familjeanknytning kommer till en person som har förutsättningar att bistå i etableringsprocessen.

Samhällets stöd för etablering når inte övriga anhöriginvandrare och nyanlända kvinnor

För att påskynda inträdet på arbetsmarknaden erbjuds skydds- behövande och deras anhöriga särskilda etableringsinsatser under den första tiden i Sverige. Övriga anhöriginvandrare är tänkt att få stöd för etablering inom ramen för de generella insatser som erbjuds alla arbetssökande. Utredningens analys visar dock att mål- gruppen i låg utsträckning tar del av detta stöd i dag. Det är bara cirka en av fyra arbetslösa anhöriginvandrare som är inskrivna på Arbetsförmedlingen under de första åren i Sverige. Av dem som är inskrivna är det dessutom under tio procent som har anvisats till en arbetsförberedande insats vid första inskrivningstillfället.

Utredningens analys visar också att nyanlända kvinnor, oavsett om de är skyddsbehövande eller anhöriginvandrare, erbjuds ett mindre omfattande och relevant stöd jämfört med nyanlända män. Kvinnor registrerar sig senare än männen på Arbetsförmedlingen, de påbörjar sitt deltagande i sfi senare, och även reguljära studier påbörjas senare än bland männen. Kvinnor tar också i lägre utsträck- ning del av arbetsförberedande insatser, och det finns skillnader i

17

Sammanfattning

SOU 2012:69

vilken typ av insatser kvinnor och män deltar i. Bland nyanlända med en etableringsplan deltar männen i arbetsmarknadsutbildning tre gånger så ofta som kvinnorna, och instegsjobb är dubbelt så vanligt bland männen. Det är också vanligare att kvinnor som saknar arbete inte heller deltar i kvalificerande eller arbetsförberedande insatser. Drygt en av tre respektive en av fyra kvinnor som kom till Sverige 2005 som anhöriga till en skyddsbehövande respektive som övrig anhörig varken arbetade, studerade eller deltog i arbetsför- beredande insatser efter tre år i Sverige. Motsvarande andel bland männen var cirka 20 procent.

Ett ökat arbetskraftsdeltagande är viktigt för samhället, för individen och för barnen

Arbetslivet är navet i den svenska välfärdsmodellen. För individen ger arbete möjlighet till försörjning och makten att styra sitt eget liv. För samhället är hög sysselsättning en förutsättning för att upprätthålla generösa välfärdssystem för dem som av olika skäl inte kan arbeta. Också ur ett integrationsperspektiv spelar arbete en avgörande roll för nyanlända kvinnors och mäns möjligheter att komma in i det svenska samhället. Genom arbete och möjligheter att försörja sig själv och sin familj kan också individens känsla av delaktighet och att höra till i det nya landet växa sig starkare.

Att öka nyanländas arbetskraftsdeltagande och sysselsättning är också viktigt för stärka nyanlända barns och ungdomars situation. Det är betydligt vanligare att barn till föräldrar som invandrat till Sverige är ekonomiskt utsatta än barn vars föräldrar är födda i Sverige. Nästan hälften av alla personer i barnhushåll med utrikes födda för- äldrar levde i relativ fattigdom 2011 – drygt 90 000 barn under 17 år finns i dessa hushåll med låg inkomststandard och/eller för- sörjningsstöd. Utrikes födda har särskilt låga inkomster under de första åren i Sverige, men föräldrar som invandrat till Sverige dominerar även bland barnhushållen som haft en låg ekonomisk lev- nadsstandard flera år i rad. Ökad sysselsättning bland utrikes födda är en förutsättning för att barnfattigdomen ska kunna minska.

Barn med utländsk bakgrund löper dessutom högre risk än barn med svensk bakgrund att själva bli arbetslösa. Med ökade möjlig- heter för nyanlända att delta i arbets- och samhällslivet minskar risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv till barnen. Deltagande i kunskapshöjande och arbetsförberedande insatser ger

18

SOU 2012:69

Sammanfattning

även nyanlända föräldrar en ökad förankring i och kunskap om samhället, vilket förbättrar deras förutsättningar att ge sina barn stöd i skolan och i sociala relationer. Även tillgång till förskola är betydelsefullt för både barn och föräldrar. I förskolan får barnet möjlighet till språkinlärning som kan underlätta skolgången. Forsk- ning visar att förskolan bidrar till ökad välfärd och social mobilitet för barn från fattiga och resurssvaga familjer.

Förutsättningar för ett ökat arbetskraftsdeltagande

Utredningen har analyserat faktorer som påverkar i vilken utsträck- ning nyanlända kvinnor och män söker arbete och deltar i insatser som kan stärka deras möjligheter att få ett arbete. Faktorer av betydelse är att nyanlända kvinnor och män vill respektive kan arbeta och delta i insatser, samt att de har kontakt med aktörerna som ska stödja etableringen, såsom Arbetsförmedlingen och kom- munen. Dessa aktörer måste dessutom ha tillgång till relevanta insatser, samt matcha befintliga insatser på ett ändamålsenligt sätt utifrån individernas behov.

Utredningens sammantagna bedömning är att det finns flera brister i dessa förutsättningar som tillsammans försvårar för nyanlända att få ett relevant stöd att etablera sig i arbetslivet. Kvinnor och män erbjuds inte insatser utifrån sina individuella behov, samverkan brister mellan aktörerna, det saknas relevanta insatser för korttids- utbildade och övriga anhöriginvandrare erbjuds inte stöd fastän många har motsvarande behov som nyanlända som omfattas av etableringslagen. De ekonomiska incitamenten att arbeta är dess- utom motstridiga. Både vårdnadsbidraget för barn mellan ett och tre år och möjligheten att ta ut föräldrapenning för äldre nyanlända förskolebarn höjer reservationslönen för kvinnor utan andra inkomst- källor och skapar därmed trösklar för nyanlända mammors deltagande i arbetskraften. Ytterligare ett hinder är väntan på förskola och längre avbrott på grund av vård av barn som försvårar i synnerhet kvinnors arbetskraftsdeltagande.

Eftersom de flesta kvinnor som invandrar som anhöriga eller skyddsbehövande har ett eller två barn kan dock inte stort omsorgs- ansvar utgöra den avgörande orsaken till kvinnors lägre arbetskrafts- deltagande. Inte heller är målgruppens inställning till arbete ett hinder. De flesta utrikesfödda kvinnor som står utanför arbets- kraften är, principiellt sett, positiva till att förvärvsarbeta.

19

Sammanfattning

SOU 2012:69

Utifrån analysen sammanfattar utredningen följande fem utgångs- punkter vilka ligger till grund för utredningens förslag och bedöm- ningar om åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet bland nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare.

Individens behov ska avgöra vilket stöd som erbjuds

En förutsättning för att generella insatser ska bli effektiva är att de tar sin utgångspunkt i den enskilda individens behov. Vidare behöver det finnas ett brett utbud av insatser för att möta de individuella behoven.

Tidiga insatser är centralt

Nyanlända invandrare som har behov av insatser för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden bör får ta del av dessa så tidigt som möjligt efter invandringen. Utredningens analys visar att det finns ett signifikant samband mellan att delta tidigt i arbetsmark- nadsinsatser och sannolikheten att vara sysselsatt fem år efter folk- bokföring. En nyanländ kvinna som får ta del av en insats först tre år efter inskrivning som arbetslös hos Arbetsförmedlingen har 31 pro- cent lägre sannolikhet att vara sysselsatt fem år efter invandringen än en nyanländ kvinna som får en insats samma år hon skriver in sig.

Etableringsperioden – en investering för att aktivt kunna delta i arbets- och samhällsliv

Den första tiden i Sverige utgör en investeringsperiod då den nyanlända, parallellt med sitt jobbsökande, ska få chans att bygga upp kompetens och nätverk som kan ge en hållbar anknytning till både arbetsmarknad och samhällsliv. Även ett tillfälligt arbete är dock i regel värdefullt för att stärka både den nyanländas anknyt- ning till arbetsmarknaden och fortsatta språk- och kompetensupp- byggnad.

Insatser och incitament på lika villkor för kvinnor och män

Kvinnor och män ska ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällsliv. Kvinnor som invandrar som anhöriga riskerar att hamna i både ett ekonomiskt och socialt beroendeför- hållande till sin anknytningsperson. Individualiserad ersättning är därför centralt, liksom att erbjudandet om att delta i insatser även når hemmavarande kvinnor som för tillfället försörjs av en anhörig. Det är också viktigt att matchningen av insatser tar sin utgångs- punkt i den enskilda individens faktiska behov snarare än i köns- stereotypa föreställningar om kvinnor och män som grupp.

20

SOU 2012:69

Sammanfattning

Effektiva insatser med hög kvalitet förutsätter samverkan

För att säkra en hög effektivitet och kvalitet i etableringsprocessen är det viktigt att aktörerna som ska stödja nyanländas etablering samverkar. Arbetsförmedlingens och kommunens samverkan är särskilt betydelsefull, där formerna behöver kunna variera beroende på lokala förutsättningar.

Utredningens förslag

Utredningens förslag syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet bland nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare. De är inriktade mot att fler nyanlända kvinnor och män tidigt anmäler sig som arbetssökande, att fler tidigt erbjuds att delta i insatser som kan under- lätta etableringen i arbetslivet, samt att nyanlända ska få tillgång till mer relevanta insatser som i högre grad möter deras individuella behov. Åtgärderna bidrar sammantaget till en effektivare etablerings- process där särskilt nyanlända kvinnors förutsättningar att delta i arbetskraften ökar.

Introduktionsgarantin för nyanlända anhöriginvandrare

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen inrättar ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, en introduktionsgaranti. Med introduktionsgarantin får arbetssökande nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen tillgång till tidiga och parallella insatser och ett förstärkt stöd i sitt arbetssökande från Arbets- förmedlingen. Under högst 24 månader ska deltagarna få stöd med arbetsgivarkontakter och samordnade insatser som kan underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Programmets innehåll ska utformas i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen och med utgångspunkt i den enskildas behov av insatser som kan stärka ställningen på arbetsmarknaden. Sfi och arbetsförberedande insatser ska ingå för alla, och behov av utbildning ska beaktas genom förberedande insatser i form av t.ex. kommunal vuxen- utbildning. Aktiviteterna ska som huvudregel motsvara verksamhet på heltid.

Vid deltagande i introduktionsgarantin utgår ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Med individualiserade ersättningar stimuleras särskilt kvinnors arbetskraftsdeltagande.

21

Sammanfattning

SOU 2012:69

Majoriteten av anhöriginvandrarna är kvinnor, vilket innebär att introduktionsgarantin kommer att bidra till att särskilt stärka kvinnors möjligheter att snabbare komma ut på arbetsmarknaden. Utredningen beräknar att mellan 5 200 och 11 000 personer per år har behov av att delta i introduktionsgarantin.

Kompetenshöjande insatser

Nyanlända med kort utbildning har en svagare anknytning till arbets- marknaden samt ett lägre arbetskraftsdeltagande än personer med högre utbildning. Arbetsmarknaden för personer med kort utbildning krymper, vilket ytterligare höjer tröskeln till arbetslivet för många nyanlända. Samtidigt anger åtta av tio arbetsförmedlare att Arbets- förmedlingen har mycket eller ganska dålig tillgång till insatser för dessa personer. Enligt utredningens bedömning bör etablerings- planerna i betydligt större utsträckning än i dag omfatta studier inom den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen föreslår åtgärder som förstärker nyanländas förutsättningar att parallellt med arbetsförberedande insatser delta i kompetenshöjande insatser. Eftersom kvinnor i regel har något kortare utbildningsbakgrund än män gynnar åtgärderna särskilt nyanlända kvinnors möjligheter att etablera sig i arbets- och samhällslivet.

Arbetsförmedlingen ska få rätt att ingå överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser för nyanlända invandrare utan att det ska behöva föregås av ett upphandlings- förfarande.

Kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i sfi ska tillföras praktiskt orienterade delkurser i ett begränsat antal ämnen för att ge korttidsutbildade grundläggande kunskaper i kombina- tion med språkinlärningen. En särskild utredare ska ges i upp- drag att utarbeta förslag till ny kursplan.

Ersättningen till kommuner som tar emot flyktingar ska höjas med 8 000 kronor för vuxna för att möjliggöra ökat språkstöd genom modersmålsstödjare inom studieväg 1 på sfi i syfte att stärka kvalitet och effektivitet i undervisningen.

Nyanlända invandrare ska ges möjlighet att delta i förberedande insatser i form av sex månaders kurs vid folkhögskola där sfi, baskunskaper och orienterande och arbetsförberedande insatser ska ingå.

22

SOU 2012:69

Sammanfattning

Incitament och stöd för både kvinnor och män

Försörjningsstöd under de första åren i landet ökar risken att fastna i ett långvarigt bidragsberoende. Kvinnors arbetskraftsdeltagande är särskilt känsligt för ekonomiska incitament. Både individuali- serade ersättningar och individuellt utformade jobbstimulanser bör därför eftersträvas. Kommunen kan stimulera till ökat deltagande genom att konsekvent kalla både kvinnan och mannen i en familj till alla samtal om familjens ekonomiska situation, samt rikta aktiverings- krav och erbjudande om kvalificerande insatser till både kvinnan och mannen i familjer som har behov av ekonomiskt bistånd.

Handläggares bemötande och matchning av insatser färgas av antaganden om utrikes födda kvinnor som grupp. En nyanländ kvinna som är inskriven hos Arbetsförmedlingen får vänta längre tid på att anvisas till en insats om hon har barn under sex år och om hon har en utrikes född make. Motsvarande samband saknas för nyan- lända män. Arbetsförmedlingen bör därför genomföra ett kompetens- utvecklingsprogram om normer och föreställningar kopplade till kön och etnicitet.

Stärkta incitament och möjligheter att delta för nyanlända småbarnsmammor

Avbrott i såväl sfi som de kommunala introduktionsprogrammen har för kvinnor ofta berott på barnafödande och vård av barn. Huvudregeln om deltagande på heltid kan i vissa fall medföra att kvinnor väljer att inte återgå till sina etableringsinsatser. Nyanlända som inleder sin tid i Sverige med att vårda barn riskerar en utdragen och mindre effektiv etablering. Det är därför viktigt att hemma- varande småbarnsföräldrar ges möjligheter att delta i insatser både under och efter föräldraledigheten.

Arbetsförmedlingen bör i sina föreskrifter tydliggöra hur arbets- förmedlare ska arbeta för att kontinuiteteten inte förloras för nyanlända som gör avbrott i etableringsplanen respektive i introduktionsgarantin för vård av barn.

En nyanländ person som deltar på minst 75 procent av heltid på grund av vård av barn med föräldrapenning ska kunna få förlängd tid med etableringsplan med ytterligare högst åtta

23

Sammanfattning

SOU 2012:69

månader. Motsvarande möjlighet till förlängning ska även finnas i introduktionsgarantin.

En tvåårig försöksverksamhet ska bedrivas inom öppna för- skolor, där nyanlända föräldrar ska ges möjlighet till språk- inlärning, kunskap om samhället och planering för framtiden. Skolverket får i uppdrag att besluta om och fördela bidrag till olika verksamheter

Föräldraförsäkringen bör ändras så att möjligheterna till för- äldrapenning för äldre förskolebarn begränsas.

Försörjningsstöd bör inte beviljas till familjer som valt att avstå från att söka arbete och delta i insatser för vård av barn med vårdnadsbidrag.

Stärkt kontakt mellan nyanlända och aktörer som kan erbjuda stöd för etablering

Nyanlända utanför flyktingmottagandet nås inte alltid av Arbetsförmedlingens och kommunens traditionella informations- kanaler. Många nyanlända har dessutom en begränsad tillgång till informella kontaktnät som kan bistå med vägledning och informa- tion. För att erbjudande om sfi och annat stöd för etableringen ska nå fram behöver informationen förbättras. Kommunerna kan genom uppsökande arbete på arenor där nyanlända befinner sig, exempelvis mödravårdscentral, barnavårdscentral och skola, i ökad utsträckning nå hemmavarande kommuninvånare.

Nyanlända ska redan i samband med beskedet om uppehålls- tillstånd få information om möjligheter till stöd och insatser för att etablera sig i det svenska arbets- och samhällslivet. Migrationsverket ges i uppdrag att utforma en lättfattlig, tryckt information.

Utökad uppföljning och analys

För att följa upp i vilken grad insatserna för att stödja nyanländas etablering bidrar till att stärka målgruppens aktiva deltagande i samhällslivet föreslår utredningen att ett forskningsinstitut ges i uppdrag att vart fjärde år följa upp detta. Uppföljningen ska i

24

SOU 2012:69

Sammanfattning

baseras på intervjuundersökningar i kombination med register- uppgifter.

Utredningen föreslår även att Länsstyrelserna gör en kartlägg- ning av nyanlända föräldrars behov av föräldrastöd, samt bedöma i vilken utsträckning de föräldrastödsprogram som bedrivs av kom- muner, landsting och ideella organisationer möter de nyanländas behov. Utifrån kartläggningen ska Länsstyrelserna ta fram råd för hur föräldrastödsprogram för nyanlända föräldrar bör utformas.

Ekonomiska konsekvenser

Ett ökat arbetsutbud har en betydande positiv nettoeffekt på den offentliga sektorns finanser. På några års sikt förväntas utred- ningens förslag leda till ökad sysselsättning bland nyanlända kvinnor och övriga anhöriginvandrare. Utredningens skattningar visar på ett starkt samband mellan att tidigt delta i arbetsförberedande insatser och sannolikheten att vara sysselsatt fem år efter invandringen.

Introduktionsgarantin beräknas leda till ökade statliga utgifter. Kostnaderna är beroende av hur många arbetssökande nyanlända anhöriginvandrare som anvisas till programmet. Utredningen beräknar att bruttokostnaderna när programmet är fullt genomfört uppgår till 947–1 977 miljoner kronor per år. Nettokostnaden, efter att hänsyn bland annat tagits till att Arbetsförmedlingen redan i andra former arbetar med en del av introduktionsgarantins mål- grupp, beräknas till mellan 435 och 970 miljoner kronor per år. Utredningen konstaterar att avsevärda anslagsmedel under de senaste åren har förts bort som anslagssparanden från de berörda anslagen inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv och gör därför bedömningen att de ökade utgifterna ryms inom nuvarande ramar. Den höjda schablonersättningen till kommuner som tar emot flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga föreslås finansieras genom omprioritering inom utgiftsområde 13 Integration och jäm- ställdhet.

För kommunernas del innebär utredningens förslag minskade utgifter för försörjningsstöd samt en stärkt finansiering för att möta behoven av språkstöd inom sfi bland dem som tas emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga.

25

Summary

Remit of the Inquiry

Under its terms of reference, the Inquiry’s remit is to analyse and deepen knowledge about the opportunities for recently arrived women born abroad and family member immigrants to become established in the labour market. At the same time as a newly arrived individual looks for employment, he or she often needs to build up skills and networks that can provide a sustainable connec- tion with the labour market and community life. The Inquiry therefore aims to strengthen the conditions for more men and women to work or look for work during their first period in Sweden and, as necessary, participate in relevant measures that facilitate participation in the labour force.

The analysis focuses on describing and explaining the dif- ferences is participation between men and women, and between those who are granted a residence permit on humanitarian grounds (refugees, persons otherwise in need of protection and their families) and other family member immigrants who are granted residence permits on grounds of family ties. The Inquiry was also instructed to conduct a survey of the parental benefit claims of recently arrived men and women, which was presented in the interim report

Benefit and trap – parental benefit claims by recently arrived immigrants’ (SOU 2012:9).

Based on the analysis, proposals are to be presented on mea- sures that need to be taken to increase labour force participation and speed up labour market establishment of recently arrived women and family member immigrants. The Inquiry’s analysis and proposed measures are presented in the final report, ‘The right to participate. Recently arrived women and family member immigrants in the labour market’ (SOU 2012:69).

27

Summary

SOU 2012:69

Recently arrived immigrants’ need of support for labour market establishment not currently satisfied

Background of recently arrived immigrants

The majority of those who migrated to Sweden in the 2000s were granted residence permits on humanitarian grounds or on grounds of family ties. In 2011, 13 000 people were granted residence per- mits as refugees or persons otherwise in need of protection, while 32 500 people were granted residence permits as family members. New ties represent about 90 per cent of family member immigra- tion. In these cases, those applying for residence permits have not previously resided permanently together with their sponsor. Just over nine per cent, or some 3 000 people, were family members of a person that had immigrated of humanitarian reasons. Two out of three of the other family member immigrants are women, and one out of three was married to a person born in Sweden. In 2011, family member immigrants primarily came from Asia, while Africa was the dominant region for humanitarian migrants.

Age, educational background and family situation are factors that affect the labour market outcomes of recently arrived immi- grants. Most of those who migrate for humanitarian reasons or family member immigrants are young; the average age is just over 30. The level of education varies greatly. Between one in three and one in four have higher education. At the same time, the educa- tional level of at least one in four corresponds to at most com- pulsory school. Women often have little education, compared with men. A very large percentage among those in need of protection and their family members who have migrated in the last two years have little education; at the time of their migration, over half of them had less than nine years of schooling.

It was unusual for humanitarian migrants and family member immigrants who migrated in 2000 and 2005 to have many children. One or two children was most common, and even after five years in the country, just a few per cent had more than four children.

28

SOU 2012:69

Summary

Labour market establishment is difficult for refugees and family member immigrants – and particularly difficult for women

The opportunities for recently arrived immigrants to begin a new life in Sweden are naturally very different depending on what they bring with them in the form of previous work experience, educa- tion and language skills. Some individuals quickly find a first job without having to contact the Swedish Public Employment Service, and learn Swedish without participating in Swedish for Immigrants (SfI) courses. Others have a much more difficult time establishing themselves in the labour market. Refugees and their family members are the group that generally find it the most difficult to gain a foot- hold in working life. After five years in Sweden, just over 45 per cent of women in need of protection, and 25 per cent of men, have still never had a job. Among family members of persons in need of pro- tection, half of the women and 20 per cent of the men have never worked five years after having migrated.

Other family member immigrants generally find it somewhat easier to establish themselves in the labour market. However, the thresholds for establishment are also relatively high for this group. This applies particularly to the women, of whom one of four has never worked after five years in the country. During the first years in Sweden, some of the other family member immigrants also have difficulty earning a living; some 40 per cent of the men and 20 per cent of the women receive income support the year after migra- tion. Thus the design of Swedish maintenance requirements do not guarantee that a person who migrates on grounds of family ties comes to a person who is able to assist in the introduction process.

Society’s introduction support does not reach other family member immigrants and recently arrived women

To speed up entry into the labour market, humanitarian migrants and their relatives are offered special introduction activities during the first period in Sweden. The intention is for other family member immigrants to receive introduction support within the framework of the general measures offered to all jobseekers. How- ever, the Inquiry’s analysis shows this target group currently makes very little use of this support. Only about one in four unemployed family member immigrants is registered with the Swedish Public

29

Summary

SOU 2012:69

Employment Service during the first years in Sweden. In addition, of those who are registered, less than ten per cent are assigned to an employment preparation activity during the first registration period.

The Inquiry’s analysis also shows that recently arrived women, regardless of whether they immigrated for humanitarian reasons or as family member immigrants, are offered less extensive and relevant support compared with recently arrived men. Women register with the Swedish Public Employment Service later than men, they begin their participation in SfI courses later, and even regular studies are begun later than among men. Furthermore, women make less use of employment preparation activities, and there are differences in the types of measures that men and women take part in. Among recently arrived immigrants who have an introduction plan, the proportion of men who take part in vocational training is three times as high as the proportion of women, and step- in jobs are twice as common among men. It is also more common that women who do not have a job also do not participate in qualifying or employment preparation activities. More than one in three women who came to Sweden in 2005 as a family member of a person in need of protection, and one in four who came as other family member immigrants, neither worked, studied nor took part in employment preparation activities after three years in Sweden. The corresponding proportion among men was about 20 per cent.

Increased labour force participation is important for society, for individuals and for children

Working life is the hub of the Swedish welfare model. For individuals, work provides the opportunity to earn a living and the power to control one’s own life. For society, a high employment level is a prerequisite for maintaining generous welfare systems for those who, for various reasons, cannot work. Also, from the per- spective of integration, work plays a decisive role in the oppor- tunities of recently arrived men and women to enter into Swedish society. Work and opportunities to support oneself and one’s family can also help an individual’s sense of participation and of belonging in the new country grow stronger.

Increasing labour force participation and employment of recently arrived immigrants is also important for strengthening the

30

SOU 2012:69

Summary

situation of recently arrived children and young people. It is much more common that children of parents who have migrated to Sweden are economically vulnerable than children whose parents were born in Sweden. In 2011, nearly half of all people in house- holds with children where the parents were born abroad lived in relative poverty – more than 90 000 children under the age of 17 are part of these households, with low income standards and/or income support. People born abroad have particularly low incomes during their first years in Sweden, but parents who have migrated to Sweden also dominate among households with children that have had a low economic standard of living over several consecutive years. Increased employment among people born abroad is a pre- requisite for decreasing child poverty.

In addition, children with foreign backgrounds run a higher risk of themselves becoming unemployed than do children with Swedish backgrounds. Greater opportunities for recently arrived immigrants to take part in working and community life reduce the risk of children inheriting their parents’ social exclusion. Participation in knowledge enhancement and employment preparation activities gives recently arrived parents a better foothold in and increased knowledge about society, which improves their opportunities to support their children in school and in social relations. Access to preschool is also important to both children and parents. At pre- school, children have the opportunity to learn the language, which can facilitate schooling. Research shows that preschool contributes to increased welfare and social mobility for children from families that are poor or have limited resources.

Conditions for increased labour force participation

The Inquiry has analysed factors that affect the extent to which recently arrived men and women look for work and take part in measures that can strengthen their opportunities to find work. Significant factors are that recently arrived men and women want to and can work and take part in measures, and whether they have contact with the actors that can support the recently arrived immi- grant’s introduction, such as the Swedish Public Employment Service and the municipality. In addition, these actors must have access to relevant measures, and match existing measures in an appropriate manner, based on the needs of the individual.

31

Summary

SOU 2012:69

The Inquiry’s overall assessment is that these conditions har- bour a number of shortcomings that, together, make it difficult for recently arrived immigrants to obtain relevant support for establishing themselves in working life. Men and women are not offered measures based on their individual needs, cooperation between the actors is deficient, relevant measures for short-term training are lacking and many other family member immigrants are not offered support eventhough their needs are the same as the needs among people who have migrated for humanitarian reasons. Furthermore, the economic incentives to work are contradictory. Both the child-raising allowance for children between the ages of one and three and the opportunity to collect parental benefit for older recently arrived preschool children raise the reservation wage for women without other sources of income and thus create thresholds to the participation of recently arrived mothers in the labour force. Another obstacle is the wait for preschool places and longer interruptions due to care of children, which in particular make women’s participation in the labour force more difficult.

However, since most women who migrate as family members or for humanitarian reasons have one or two children, care of many children cannot be the decisive cause of women’s lower labour force participation. Nor is the target group’s attitude towards work an obstacle. Most women born abroad who are outside the labour force are, in principle, positive to taking on an employment.

Based on the analysis, the Inquiry summarises the following five premises, which form the basis for the Inquiry’s proposals and assessments concerning measures that can increase labour force participation among recently arrived women and family member immigrants.

The individual’s needs are to determine what support is offered

For general measures to be effective, they must be based on the needs of the individual. Furthermore, a broad selection of measures is necessary to meet individual needs.

Early action is key

Recently arrived immigrants who are in need of measures to facilitate their establishment in the labour market should be able to make use of such measures as soon as possible after migration. The Inquiry’s analysis shows that there is a signi- ficant correlation between early participation in labour market measures and the likelihood of being employed five years after

32

SOU 2012:69

Summary

settlement in the country. A recently arrived woman who is only able to make use of a measure three years after being registered as unemployed with the Swedish Public Employ- ment Service has a 31 per cent lower probability of being employed five years after migration than a recently arrived woman who is offered a measure the same year she is registered.

Introduction period – an investment to enable active participa- tion in working and community life

The first period in Sweden represents an investment period when the recently arrived person, at the same time as he or she looks for work, is to have a chance to build up skills and net- works that can lead to a sustainable connection with both the labour market and community life. However, even a temporary job is generally valuable for strengthening both the recently arrived person’s connection with the labour market and con- tinued language and competence building.

Measures and incentives concerning equal terms for men and women

Men and women are to be given equal opportunities to establish themselves in working and community life. Women who migrate as family members risk becoming both econom- ically and socially dependent on their sponsor. Individualised compensation is therefore key, as is ensuring that the offer of participating in measures also reaches women staying at home who, at the time, are being supported by a family member. It is also important that the matching of measures is based on the actual needs of the specific individual rather than on gender- stereotyped conceptions of men and women as a group.

Effective, high-quality measures require cooperation

To ensure a high level of effectiveness and quality in the intro- duction process, it is important that the actors who are to support the recently arrived immigrant’s introduction cooper- ate. Cooperation between the Swedish Public Employment Service and municipalities is of particular importance, and the forms of such cooperation must be flexible, depending on the local conditions.

33

Summary

SOU 2012:69

The Inquiry’s proposals

The Inquiry’s proposals aim to increase labour force participation among recently arrived women and family member immigrants. They focus on more recently arrived men and women registering as jobseekers at an early stage, more people being offered opportuni- ties early on to take part in measures that can facilitate establish- ment in working life, and recently arrived immigrants being given access to more relevant measures that to a greater extent meet their individual needs. Overall, the measures contribute to a more effective introduction process, with greater opportunities for recently arrived women, in particular, to take part in the labour force.

Introduction guarantee for recently arrived family member immigrants

The Inquiry proposes that the Swedish Public Employment Service establish a new labour market policy programme, an ‘introduction guarantee’. The introduction guarantee will assure recently arrived family member immigrants, who are not covered by the ‘Act on introduction activities for certain recently arrived immigrants’, access to early and parallel measures, and enhanced support from the Swedish Public Employment Service in looking for work. During a maximum of 24 months, participants are to receive support, consisting of employer contacts and coordinated measures, which can facilitate and speed up establishment in working life. The content of the programme is to be designed in cooperation between the Swedish Public Employment Service and the municipality, based on the individual’s need of measures that can strengthen his or her position in the labour market. SfI courses and employment pre- paration activities are to be included for everyone, and account is to be taken of educational needs through preparatory measures, such as municipal adult education. The general rule is that the activities are to correspond to a full-time programme.

A person participating in the introduction guarantee will receive compensation in the form of activity support or development allowance. Individualised compensation will particularly stimulate women’s participation in the labour force. The majority of family member immigrants are women, which means that the introduction

34

SOU 2012:69

Summary

guarantee will help strengthen the opportunities for women, in particular, to enter the labour market more quickly. The Inquiry estimates that between 5 200 and 11 000 people per year are in need of participating in the introduction guarantee.

Skills enhancement initiatives

Recently arrived immigrants with little education have a weaker connection with the labour market and lower labour force parti- cipation than people with higher education. The labour market for people with little education is shrinking, which further raises the threshold to working life for many recently arrived immigrants. At the same time, eight of ten employment officers state that the Swedish Public Employment Service has poor or very poor access to measures for these people. The Inquiry considers that intro- duction plans, to a considerably greater extent than at present, should include studies in municipal adult education. The Inquiry proposes measures that strengthen opportunities for recently arrived immigrants to take part in skills enhancement initiatives alongside of employment preparation activities. Since women generally have somewhat shorter educational backgrounds than men, these measures particularly favour the opportunities for recently arrived women to establish themselves in working and community life.

The Swedish Public Employment Service is to be given the right to enter into agreements with a municipality on arranging measures for recently arrived immigrants without the need for this to be preceded by a procurement procedure.

Practical orientation modules in a limited number of subjects are to be added to the SfI syllabus for courses A and B on study level 1 in order to give people with little education basic skills in combination with language studies. An Inquiry will be tasked with developing a proposal for a new syllabus.

Compensation to municipalities that receive refugees is to be raised by SEK 8 000 for adults to enable increased language support by means of mother tongue trainers within SfI to enhance the quality and effectiveness in language training.

35

Summary

SOU 2012:69

Recently arrived immigrants are to be given the opportunity, during a six-month period, to take part in coordinated educa- tional courses at folk high schools that are to include SfI courses, basic knowledge, and orientational and employment preparation activities.

Incentives and support for both men and women

Income support during the first years in the country increase the risk of getting stuck in prolonged dependence on benefits. Women’s labour force participation is particularly sensitive to economic incentives. Both individualised compensation and individually designed work incentives should therefore be sought. Muni- cipalities can encourage increased participation by consistently inviting both the man and the woman in a family to all discussions about the family’s economic situation, and by targeting activation requirements and offers of qualifying measures to both the woman and the man in families that need economic assistance.

The employment officer’s treatment of individuals and match- ing of measures are coloured by assumptions about women born abroad as a group. A recently arrived woman who is registered with the Swedish Public Employment Service has to wait longer before being assigned to a measure if she has children under the age of six and if she has a husband who was born abroad. There is no cor- responding connection when it comes to recently arrived men. The Swedish Public Employment Service should therefore conduct a skills development programme on norms and conceptions linked to gender and ethnicity.

Stronger incentives and opportunities to participate for recently arrived mothers of young children

For women, interruptions of both SfI courses and the municipal introduction programme have often been due to childbirth and care of children. In certain cases, the general rule concerning full-time participation can lead to women choosing not to resume their introduction activities. Recently arrived immigrants who begin their time in Sweden by caring for children also risk a protracted and less effective introduction. It is therefore important that stay-

36

SOU 2012:69

Summary

at-home parents of young children are given opportunities to take part in measures both during and after parental leave.

The Swedish Public Employment Service should in its regula- tions clarify what actions employment officers should take so that continuity is not lost regarding recently arrived immigrants who interrupt their introduction plan or intro- duction guarantee to care for children

It should be possible for a recently arrived person with parental benefit, whose level of participation is at least 75 per cent of full time due to care of children, to have their introduction plan extended by at most an additional eight months. The intro- duction guarantee should also contain a corresponding possibility of extension.

A two-year pilot project will be conducted within open pre- schools where recently arrived parents will be given oppor- tunities to learn the language, gain knowledge about the society and plan for the future. The National Agency for Education will be tasked with taking decisions on and allocating funds to various activities.

Parental insurance should be changed so that the opportunities of being granted parental benefit for older preschool children are limited.

Income support should not be granted to families receiving child-raising allowance that have chosen to refrain from looking for work and taking part in measures for care of children.

Stronger contact between recently arrived immigrants and actors that can offer support for introduction

Recently arrived immigrants who are not part of refugee reception are not always reached by the traditional information channels used by the Swedish Public Employment Service and municipalities. In addition, many recently arrived immigrants have limited access to informal contact networks that can provide guidance and informa- tion. Better information is necessary if offers of SfI courses and other introduction support are to reach their intended recipients. By means of outreach activities at arenas where recently arrived immigrants are found, such as maternity clinics, child welfare

37

Summary

SOU 2012:69

centres and schools, municipalities can to a better extent also come into contact with stay-at-home municipal residents.

Recently arrived immigrants are to receive information about the opportunities regarding support and measures to establish themselves in Swedish working and community life as soon as they learn they have been granted a residence permit. The Swedish Migration Board will be tasked with developing easily comprehensible, printed information.

Expanded follow-up and analysis

In order to follow up the extent to which measures supporting the introduction of recently arrived immigrants contribute to strengthening the target group’s active participation in community life, the Inquiry proposes that a research institute be charged with following up these measures every four years. The follow-up is to be based on interview surveys in combination with register information.

The Inquiry also proposes that county administrative boards analyse the needs that recently arrived parents have of parental support, and to evaluate the extent to which the parent support programmes conducted by municipalities, county councils and non-profit organisations meet the needs of recently arrived immi- grants. Based on this analysis, the county administrative boards are to prepare advice on how parent support programmes for recently arrived parents should be designed.

Economic impact

An increased labour supply has a significant net positive effect on public sector finances. In a few years’ time, it is expected that the Inquiry’s proposals will lead to increased employment among recently arrived women and other family member immigrants. The

Inquiry’s estimates also indicate a strong link between taking part in employment preparation activities at an early stage and the likelihood of having a job five years after migration.

It is expected that the introduction guarantee will lead to increased central government expenditure. These costs will depend on how many recently arrived family member immigrants who are job-

38

SOU 2012:69

Summary

seekers are assigned to the programme. The Inquiry estimates that when the programme is fully implemented, the gross costs will amount to between SEK 947 million and SEK 1 977 million per year. After account is taken of the fact that the Swedish Public Employment Service already works with a large share of the intro- duction guarantee’s target group in other forms, the Inquiry estimates the net cost to be between SEK 435 million and SEK 970 million per year. The Inquiry notes that in the last few years, con- siderable appropriations have been removed as appropriation savings from expenditure area 14, The labour market and working life, and therefore considers that the increased expenditures fall within the current parameters. It is proposed that the increased compensation to municipalities that receive refugees, persons in need of protec- tion and their family members be financed by means of repriori- tisation within expenditure area 13 Integration and gender equality.

As regards municipalities, the Inquiry’s proposals involve reduced expenditures for income support and enhanced financing to meet the need of language support within SfI among municipalities that receive refugees, persons otherwise in need of protection and their family members.

39

Författningsförslag

1Förslag till

förordning om introduktionsgarantin

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om det arbetsmark- nadspolitiska programmet introduktionsgarantin.

Syftet med introduktionsgarantin är att underlätta och påskynda etablering i arbetslivet för nyanlända invandrare som inte omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Målgrupp

2 § Förordningen gäller en nyanländ invandrare som är folk- bokförd och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § eller 3 a § utlänningslagen (2005:716), eller

2.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlännings- lagen.

Förordningen gäller inte en nyanländ invandrare som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare eller som är medborgare i ett land inom europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES-land).

41

Författningsförslag

SOU 2012:69

Fördjupad kartläggning

3 § Arbetsförmedlingen ska för deltagare i introduktionsgarantin genomföra en fördjupad kartläggning som kompletterar den individu- ella handlingsplan som redan upprättats enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den fördjupade kartläggningen ska omfatta den nyanländes utbild- ningsbakgrund och tidigare arbetslivserfarenhet och visa vilka för- beredande insatser i form av utbildning och andra insatser del- tagaren behöver för att ytterligare kunna stärka sin position på arbets- marknaden.

Den individuella handlingsplanen ska revideras utifrån resultatet av den fördjupade kartläggningen och utformas i samråd med den nyanlände och i samverkan med berörd kommun.

Sedan handlingsplanen reviderats ska Arbetsförmedlingen lämna deltagaren det intensifierade stöd som han eller hon bedöms behöva för att kunna uppfylla det som överenskommits i hand- lingsplanen.

Anvisningar till programmet

4 § En anvisning till introduktionsgarantin innebär att den som anvisas erbjuds att ta del av programmet.

Frågor om anvisningar prövas av Arbetsförmedlingen.

5 § En anvisning till introduktionsgarantin ska avse verksamhet på heltid.

En anvisning får dock avse verksamhet på deltid, om den enskildes arbetsutbud understiger det arbetsutbud som motsvarar verksamhet på heltid och detta beror på

1.sjukdom eller funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

2.föräldraledighet, eller

3.annat hinder som anmälts till och godtagits av Arbetsförmed- lingen.

I fall som avses i andra stycket ska anvisningen göras för den tid som motsvarar arbetsutbudet.

En anvisning får även göras på deltid i en omfattning som understiger den enskildes arbetsutbud om den enskilde samtidigt

42

SOU 2012:69

Författningsförslag

arbetar, under förutsättning att arbetstiden och tiden i programmet sammanlagt motsvarar hans eller hennes arbetsutbud.

6 § Om en anvisning görs till verksamhet på deltid, ska skälen för beslutet anges i beslutet. Vidare ska de uppgifter som ligger till grund för beslutet dokumenteras hos Arbetsförmedlingen.

Hur lång tid man får ta del av programmet

7 § Så snart den enskilde uppfyller förutsättningarna för en anvis- ning till introduktionsgarantin, ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Anvisning ska ske inom ett år efter att en nyanländ första gången folkbokfördes i en kommun. Detta gäller inte om det före- ligger särskilda skäl till följd av styrkt sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken.

8 § Programmet ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla

1.utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbild- ning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), och

2.insatser som motsvarar programmen enligt § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

9 § Tiden för deltagande i programmet ska bestämmas med beaktande av den nyanländes behov av insatser. Tiden får förlängas vid behov. Den sammanlagda tiden för deltagande får dock som längst motsvara tiden för beviljat uppehållstillstånd eller högst 24 månader.

Vid tillämpning av första stycket ska det bortses från sådan tid som deltagaren har varit förhindrad att delta i insatserna på grund av styrkt sjukdom eller vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkringsbalken. En förutsättning är dock att hindret har varat under en sammanhängande tid av minst 30 kalenderdagar.

Den tid som inte ska räknas som deltagande enligt andra stycket får sammanlagt omfatta högst tolv månader.

10 § När anvisning skett till verksamhet på deltid om minst 75 %, ska vid tillämpning av 9 § även bortses från sådan tid som föranletts av vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkrings- balken.

Sådan tid får uppgå till sammanlagt högst åtta månader.

43

Författningsförslag

SOU 2012:69

Vem som får anvisas till programmet

11 § En anvisning till introduktionsgarantin får göras för en nyanländ som har fyllt 20 år och som har varit arbetslös och anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalenderdagar under en ramtid om fyra månader.

12 § Den som har anvisats till introduktionsgarantin får ta del av insatserna i programmet till dess att han eller hon påbörjar

1.ett arbete på heltid, med eller utan statligt stöd,

2.en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning, eller

3.tiden för programmet har löpt ut.

Den som inte längre deltar i garantin enligt första stycket ska skrivas ut ur programmet. Detta gäller dock endast om frånvaron har varat mer än 30 kalenderdagar i följd.

Ärenden om utskrivning ska handläggas skyndsamt.

Återinträde i programmet

13 § Den som har skrivits ut ur introduktionsgarantin enligt 12 § första stycket 1 och andra stycket har möjlighet att återinträda i programmet, under förutsättning att han eller hon inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring och inte heller erbjuds en anställning.

Den som har skrivits ut ur introduktionsgarantin enligt 12 § första stycket 2–3 och andra stycket har möjlighet att återinträda i programmet, under förutsättning att avbrottet i programmet har varat i högst ett år.

Återinträde enligt första och andra styckena ska anses ske dagen efter den ersättningsdag då den enskilde lämnade programmet.

Återkallelse av anvisning till programmet

14 § En anvisning till programmet ska återkallas om den som anvisats

1.avvisar någon insats inom programmet, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl eller inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare, eller

2.missköter sig eller stör verksamheten.

44

SOU 2012:69

Författningsförslag

En anvisning till programmet ska också återkallas om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den.

Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart.

Ny anvisning till programmet

15 § Om en anvisning till introduktionsgarantin har återkallats enligt 14 § första stycket 1 eller 2 får den enskilde på nytt anvisas till programmet om han eller hon

1.anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbets- förmedlingen inom 60 kalenderdagar efter återkallelsen, och

2.efter återkallelsen varit inskriven som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen under 45 dagar för vilka aktivitets- stöd skulle ha lämnats om inte återkallelsen gjorts.

Vid tillämpning av första stycket 2 ska dagar då den enskilde utfört förvärvsarbete räknas in i de 45 dagarna.

Den som på nytt anvisas till introduktionsgarantin träder in i garantin dagen efter den ersättningsdag då han eller hon lämnade programmet.

Ersättning till den enskilde

16 § I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestäm- melser om att den som tar del av programmet introduktions- garantin kan få ekonomiskt stöd för sin försörjning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.

Tillsyn

17 § Arbetsförmedlingen ska till Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen lämna de uppgifter som har betydelse för inspektionens granskning av handläggningen av och rutinerna för handläggningen av ärenden om återkallande av anvisningar till programmet.

Omprövning och överklagande

18 § Arbetsförmedlingens beslut enligt denna förordning ska omprövas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, om

45

Författningsförslag SOU 2012:69

det begärs av den som beslutet gäller. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.

En begäran om omprövning ska vara skriftlig. Begäran ska ges in till Arbetsförmedlingen och ska ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då den som begär omprövning fick del av beslutet.

19 § I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

Endast beslut om omprövning av beslut enligt 14 § får över- klagas.

Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, ska över- klagandet anses som en begäran om omprövning.

Bemyndigande

20 § Arbetsförmedlingen får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

46

1. deltar i något av de arbets- marknadspolitiska programmen jobbgarantin för ungdomar, intro- duktionsgarantin eller arbetslivs- introduktion, deltar i förbered- ande insatser i form av kortare folkhögskoleutbildning för ung- domar enligt 30 § andra stycket 7 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program eller deltar i ett arbetsmarknads- politiskt program enligt 9 § 5 förordningen om arbetsmark- nadspolitiska program,

SOU 2012:69

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 §§ förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

2 §

Utvecklingsersättning är ekonomiskt stöd till försörjning och lämnas till den som

1. deltar i något av de arbets- marknadspolitiska programmen jobbgarantin för ungdomar eller arbetslivsintroduktion, deltar i för- beredande insatser i form av kortare folkhögskoleutbildning för ungdomar enligt 30 § andra stycket 7 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska pro- gram eller deltar i ett arbetsmark- nadspolitiskt program enligt 9 § 5 förordningen om arbetsmark- nadspolitiska program,

2.har fyllt 18 men inte 25 år, och

3.inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersätt- ning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Av 5 d § framgår att utvecklingsersättning i vissa fall även lämnas till den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

4 §

Aktivitetsstöd är ekonomiskt stöd till försörjning och lämnas till den som deltar i något av de arbetsmarknadspolitiska pro-

grammen

 

1. jobb- och utvecklingsgar-

1. jobb- och utvecklingsgar-

antin,

antin,

2. arbetsmarknadsutbildning,

2. introduktionsgarantin,

3. arbetspraktik,

3. arbetsmarknadsutbildning,

 

47

4. stöd till start av närings- verksamhet,
5. jobbgarantin för ungdomar,
6. förberedande insatser,
7. arbetslivsintroduktion, eller
8. projekt med arbetsmark- nadspolitisk inriktning.

Författningsförslag

SOU 2012:69

4. arbetspraktik,

5. stöd till start av närings- verksamhet,

6. jobbgarantin för ungdomar,

7. förberedande insatser,

8. arbetslivsintroduktion, eller

9. projekt med arbetsmark- nadspolitisk inriktning.

För den som deltar i något av de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen jobbgarantin för ungdomar eller arbetslivsintroduktion, deltar i förberedande insatser i form av kortare folkhögskoleutbild- ning för ungdomar enligt 30 § andra stycket 7 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt 9 § 5 förordningen om arbets- marknadspolitiska program krävs för att aktivitetsstöd ska lämnas att deltagaren är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersätt- ning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring eller att han eller hon har fyllt 25 år.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

48

SOU 2012:69

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

9 §

De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknads- politiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. En anvisning till ett program skall vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde

och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

 

Bestämmelser om program-

Bestämmelser om program-

men finns i lagen (2000:625) om

men finns i lagen (2000:625) om

arbetsmarknadspolitiska

pro-

arbetsmarknadspolitiska

pro-

gram, förordningen (2000:634)

gram, förordningen

(2000:634)

om arbetsmarknadspolitiska

pro-

om arbetsmarknadspolitiska

pro-

gram, förordningen (1997:1275)

gram, förordningen

(1997:1275)

om anställningsstöd, förordningen

om anställningsstöd, förordningen

(2000:630) om särskilda insatser

(2000:630) om särskilda insatser

för personer med funktionshinder

för personer med funktionshinder

som medför nedsatt arbetsförmåga

som medför nedsatt arbetsför-

och förordningen (2007:414) om

måga, förordningen

(2007:414)

jobb- och utvecklingsgarantin.

om jobb- och utvecklings-

 

 

garantin, och förordningen om

 

 

introduktionsgarantin.

 

I förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestäm- melser om att den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2014.

49

Författningsförslag

SOU 2012:69

4Förslag till

förordning om ändring i förordning (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmark- nadspolitiska program ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

 

 

2 §

 

 

 

Arbetsförmedlingen får ingå

Arbetsförmedlingen får ingå

en överenskommelse med

en

en överenskommelse

med

en

kommun om

anordnande

av

kommun om

anordnande

av

sådana insatser

eller

aktiviteter

sådana insatser

eller

aktiviteter

som regleras i

 

 

 

som regleras i

 

 

 

– förordningen (2007:414) om

– förordningen (2007:414) om

jobb- och utvecklingsgarantin, och

jobb- och utvecklingsgarantin,

 

– förordningen

(2007:813)

– förordningen (2007:813) om

om jobbgaranti för ungdomar.

jobbgaranti för ungdomar, och

 

 

 

 

 

– förordningen om

introduk-

 

 

 

 

tionsgarantin.

 

 

 

Insatserna eller aktiviteterna i överenskommelsen pågår längst

till och med den tid programmet erbjuds.

 

 

Arbetsförmedlingen får i övrigt

Arbetsförmedlingen får även

endast ingå en överenskommelse

ingå en

överenskommelse

med

med en kommun om anordnande

en kommun om anordnande av

av insatser eller aktiviteter för

insatser

eller aktiviteter

för

nyanlända invandrare eller unga

nyanlända invandrare eller

unga

med funktionshinder.

med funktionshinder.

 

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

50

SOU 2012:69

Författningsförslag

5Förslag till

förordning om ändring i förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Härigenom föreskrivs att 30 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

30 §

Med förberedande insatser avses individuellt anpassade arbets- marknadspolitiska insatser av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller arbete.

Insatserna kan bestå av

1.aktiviteter inom ramen för vägledning eller platsförmedling,

2.fördjupad kartläggning och vägledning under längst tolv veckor,

3.aktiviteter inom ramen för arbetslivsinriktad rehabilitering,

4.aktiviteter särskilt avsedda för nyanlända invandrare som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

5.strukturerad bedömning, värdering och dokumentation av en arbetssökandes tidigare förvärvade kunskaper och kompetens,

6.upphandlad utbildning av förberedande eller orienterande karaktär,

7. kortare folkhögskoleutbild-

7. kortare folkhögskoleutbild-

ning för ungdomar som har fyllt

ning för nyanlända invandrare

16 men inte 25 år och som varken

samt ungdomar som har fyllt 16

har grundläggande högskole-

men inte 25 år och som varken har

behörighet eller har gymnasie-

grundläggande högskolebehörig-

examen,

het eller har gymnasieexamen,

8. utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), dock inte under tid som invandraren tar del av insatser enligt lagen om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare eller deltar i ett sådant introduktionsprogram anordnat av kommunen som avses i 11 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m., eller

51

Författningsförslag SOU 2012:69

9. utbildning

inom skolväsen-

9. utbildning inom skolväsen-

det på grundläggande eller gymn-

det på grundläggande eller gymn-

asial nivå som motsvarar längst

asial nivå som motsvarar längst

sex månaders heltidsstudier för

sex månaders heltidsstudier för

den som är

långtidsinskriven

den som är invandrare eller har

invandrare eller har ett funktions-

ett funktionshinder som medför

hinder som medför nedsatt arbets-

nedsatt arbetsförmåga.

förmåga.

 

 

För den som är långtids-

För den som är invandrare eller

inskriven invandrare eller har ett

har ett funktionshinder som med-

funktionshinder som medför ned-

för nedsatt arbetsförmåga får

satt arbetsförmåga får utbildnings-

utbildningstiden motsvara längre

tiden motsvara längre tid än sex

tid än sex månaders heltids-

månaders heltidsstudier, om det

studier, om det finns särskilda

finns särskilda skäl.

skäl.

Arbetsförmedlingen ska i sådana fall ange vad de särskilda skälen består i och dokumentera den information som ligger till grund för anvisningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

52

SOU 2012:69

Författningsförslag

6Förslag till

förordning om förändring av förordning (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs det att i förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska införas en ny paragraf 6 a §.

6 a § När etableringsplan omfattat aktiviteter på 75 % av heltid, ska vid tillämpning av 6 § även bortses från sådan tid som föranletts av vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. socialförsäkrings- balken.

Sådan tid får uppgå till sammanlagt högst åtta månader.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

53

1 Inledning

1.1Bakgrund

Arbete viktigt för sammanhållning och välfärd

Arbetslivet är navet i den svenska välfärdsmodellen. För individen ger arbete möjlighet till försörjning och makten att styra sitt eget liv. För samhället är hög sysselsättning en förutsättning för att upprätthålla generösa välfärdssystem för dem som av olika skäl inte kan arbeta. Ur ett integrationsperspektiv spelar arbete en avgörande roll för nyanlända kvinnors och mäns möjligheter att komma in i det svenska samhället. Genom arbete och möjligheter att försörja sig själv och sin familj kan också individens känsla av delaktighet och att höra till i det nya landet växa sig starkare.

Det finns åtskilliga studier som har visat att nyanlända invandrare i Sverige möter betydande svårigheter på arbetsmark- naden. Omfattningen och karaktären av dessa svårigheter varierar mellan olika individer och grupper, men generellt gäller att syssel- sättningen är betydligt lägre bland utrikes än bland inrikes födda. Skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan in- och utrikes födda har också ökat sedan slutet av 1980-talet. Den förändrade samman- sättningen av den utrikes födda befolkningen har bidragit till de ökade skillnaderna i sysselsättning. De som invandrar av humani- tära skäl har ofta en betydligt längre väg in på arbetsmarknaden jämfört med de grupper av framför allt arbetskraftsinvandrare som kom till Sverige under 1950–1970-talen.

Alla invånare i Sverige behöver känna sig delaktiga i samhället. En låg sysselsättning bland utrikes födda innebär att samhället inte tar till vara potentialen hos dessa människor. Målet för integra- tionspolitiken om ”lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund” (prop. 2008/09:1) upp- fylls inte. Det finns också ett tydligt samband mellan låg syssel- sättningsgrad bland utrikes födda och ekonomisk utsatthet, i

55

Inledning

SOU 2012:69

synnerhet bland barnfamiljer. Med ökande skillnader i arbets- och livsmöjligheter finns en risk för att det uppstår sociala problem som grundar sig i känslor av utanförskap och exkludering. För- äldrarnas arbetsmarknadssituation överförs i hög grad till barnen, även om de är födda och uppväxta i Sverige, och barn med utländsk bakgrund löper högre risk att själva bli arbetslösa jämfört med barn med svensk bakgrund. Utanförskapet riskerar därför även att gå i arv till nästa generation.

Den första tiden är betydelsefull för arbetsmarknadsetableringen

Det är under de första åren i Sverige som grunden för nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden läggs. Det råder en stor samsyn mellan forskare och praktiker om vikten av att insatser sätts in tidigt och att dessa har en tydlig arbetsmarknadsinriktning. En utdragen etableringsperiod är passiviserande och kan leda till ett långsiktigt bidragsberoende.

Den 1 december 2010 reformerades flyktingmottagandet genom att en ny lag infördes, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med reformen var att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet för nyanlända som invandrar som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och som anhöriga till dessa. Etableringslagen innehåller bl.a. bestämmelser om insatser som ska ge nyanlända förutsättningar för egenförsörj- ning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet.

Övriga anhöriginvandrare, dvs. personer som får uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en person bosatt i Sverige som inte nyligen invandrat som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, omfattas inte av etableringslagen. Men samma mönster med en långsam etablering på arbetsmarknaden som motiverade för- ändringarna i flyktingmottagandet finns även i denna grupp. De övriga anhöriginvandrarna utgör i dag en större andel av de nyanlända än de flyktingmottagna. Samtidigt är de övriga anhörig- invandrarna en mer heterogen grupp än de skyddsbehövande och deras anhöriga. Bland dem som får uppehållstillstånd på grund av anknytning finns individer som redan vid invandringen har både arbete och ett väl utvecklat nätverk i Sverige. Andra personer med samma skäl för invandring har en lång väg fram till sitt första arbete och stora behov att bygga upp både kunskaper i svenska språket,

56

SOU 2012:69

Inledning

relevant utbildning och arbetslivserfarenhet samt kontakter utanför den närmaste familjen.

Trösklarna till arbetsmarknaden är särskilt stora för nyanlända kvinnor. Efter tio år i Sverige hade drygt hälften av kvinnorna som år 2000 kom som skyddsbehövande eller som anhöriga till dessa fortfarande inte kommit i arbete. Mönstret är likartat även för många av kvinnorna som invandrar som anhörig till en person som inte nyligen fått uppehållstillstånd av humanitära skäl. Kvinnornas låga arbetskraftsdeltagande är ett växande problem, sysselsättnings- graden för utrikes födda kvinnor har minskat med 14 procent- enheter sedan slutet av 1980-talet.

Ett högt arbetskraftsdeltagande är viktigt också för deltagandet i samhällslivet

Ett ökat arbetskraftsdeltagande är inte endast motiverat från ett sysselsättningsperspektiv. För många nyanlända sammanfaller borta- varon från arbetsmarknaden med ett stort utanförskap också ur andra aspekter. Samma trösklar som försvårar inträdet i arbetslivet utgör hinder även för deltagandet i samhället i övrigt. Svaga kunskaper i svenska gör det svårt att navigera i det svenska samhällsystemet. Bristande tillgång till nätverk riskerar att leda till social isolering. Begränsade kunskaper i svenska och om det svenska samhället kan även göra det svårare för nyanlända föräldrar att ta sig an föräldra- rollen, att samarbeta med skolan och att ge sina barn det stöd de behöver för att utanförskapet inte ska gå i arv till nästa generation.

Att finna vägar som kan öka nyanländas arbetskraftsdeltagande är mot denna bakgrund motiverat för att stärka utrikes föddas aktiva deltagande i både arbets- och samhällsliv. Den dubbla mål- sättningen i etableringslagen, aktivt deltagande i arbets- och samhälls- livet, understryker betydelsen av att erbjudandet om stöd också når nyanlända som har en längre väg till arbete och självförsörjning. För personer med begränsade möjligheter att få ett arbete kan också ett ökat deltagande i samhällslivet vara ett värdefullt resultat.

57

Inledning

SOU 2012:69

1.2Utredningens uppdrag och arbete

Den 13 oktober 2011 fattade regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda arbetsmarknadsetableringen för nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare. Utred- ningen har antagit namnet AKKA-utredningen. Enligt direktivet (bilaga 1) ska utredningen analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och lämna förslag på åtgärder för att öka arbetskraftsdeltagandet och påskynda etableringen på arbets- marknaden för dessa grupper. Utredningen ska analysera vilka eko- nomiska incitament som påverkar målgruppens arbetskrafts- deltagande och deltagande i insatser. Vidare ska utredningen föreslå åtgärder som dels ökar möjligheterna att kombinera föräldraskap med arbete och deltagande i insatser, dels säkerställer en individu- ellt anpassad etablering som är likvärdig för kvinnor och män.

I utredningens uppdrag ingår också att kartlägga uttaget av föräldrapenning bland nyanlända. Denna kartläggning redovisades i delbetänkandet Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldra- penning (SOU 2012:09) som överlämnades till regeringen i mars 2012.

Som underlag för utredningens arbete har en rad olika data- insamlingsmetoder använts. De presenteras närmare nedan.

Registerdata

Registerdata från STATIV (longitudinell databas för integrations- studier) och LISA (longitudinell integrationsdatabas för sjukför- säkrings- och arbetsmarknadsstudier) har använts för att beskriva egenskaper hos personer i gruppen nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvandrare (bland annat ursprungsland, utbildning, familjesituation, ålder), arbetskraftsdeltagande och inkomster bland dessa nyanlända, samt för analys av etableringsmönster på arbets- marknaden och deltagande i olika insatser. För denna analys har utredningen anlitat fil. doktor Hans Grönqvist och fil. doktor Susan Niknami, båda aktiva som forskare vid Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Deras underlagsrapport Nyanlända utrikes födda på och utanför arbetsmarknaden presenteras som bilaga 2 i

58

SOU 2012:69

Inledning

betänkandet. I underlagsrapporten finns en mer ingående beskriv- ning av metod och data som analysen bygger på.

Sedan 2000-talets inledning har övertäckningen i SCB:s register- data ökat (SCB, 2010). Det betyder att det finns ett växande antal individer som står som folkbokförda i registren men som inte borde göra det, exempelvis på grund av utlandsflytt. Utrikes födda är överrepresenterade i övertäckningspopulationen. År 2005 skat- tades övertäckningen i denna grupp till mellan 29 700 och 73 900 personer, beroende på vilken skattningsmodell som används (SCB, 2010). Den höga övertäckningen riskerar att påverka träffsäker- heten i analyser av utrikes födda som baseras på registerdata, exempelvis rörande sysselsättning. I AKU, som baseras på intervjuer, kategoriseras övertäckningen som ett bortfall, vilket i regel tilldelas samma sysselsättningsfrekvens som den grupp av individer som intervjuats. Om sysselsättningsfrekvensen för utrikes födda är 65 procent kommer således antalet sysselsatta individer i denna grupp att överskattas med cirka 48 000 personer vid en övertäckning på 74 000. I den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken, däremot, beräknas sysselsättningen utifrån andelen som har en registrerad inkomst från förvärvsarbete eller näringsverksamhet. Övertäck- ningspopulationen hamnar i gruppen ”ej sysselsatta”, vilket leder till att sysselsättningsfrekvensen underskattas.

Enligt Gerdes och Wadensjö (2008) består övertäckningen till stor del av gränspendlare och personer som invandrat från EU- länder för att arbeta och som flyttat tillbaka utan att anmäla detta. Skyddsbehövande och anhöriginvandrare har lägre benägenhet att återvandra (SCB, 2011). Eftersom utredningens analyser i första hand är koncentrerade till de sistnämnda två grupperna, är över- täckningsproblematiken i dessa analyser sannolikt mindre.

Enkätundersökningar

Arbetsförmedlingen och kommuner är viktiga aktörer för nyan- ländas etablering. För att få en bred bild av hur de två aktörerna arbetar för att underlätta nyanlända kvinnors och mäns etablering har utredningen genomfört två webbaserade enkätundersökningar. Den första enkäten skickades ut till ansvariga för arbetsmarknads- verksamheten i Sveriges samtliga 290 kommuner. Svarsfrekvensen för kommunenkäten är 82 procent.1 Den andra enkäten gick ut till

1 Enkäten liksom bortfallsanalys återfinns i sin helhet i bilaga 3.

59

Inledning

SOU 2012:69

ett urval av 1 149 handläggare på Arbetsförmedlingen. Urvalet bestod dels av arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända som omfattas av etableringslagen (300 personer), dels av övriga arbets- förmedlare (849 personer). Handläggare med utrikes födda på sin signatur är överrepresenterade i urvalet av de övriga arbetsför- medlarna. Svarsfrekvensen för handläggarenkäten är 66 procent.2

Studiebesök och studieresa

Utredningen har genomfört ett antal studiebesök hos verksamheter som på olika sätt arbetar för att stödja utrikes födda personers etablering, med särskild inriktning mot verksamheter som vänder sig till kvinnor och personer med kort tidigare utbildning. Studie- besöken har syftat till att ge en fördjupad bild av förutsättningar, hinder och goda exempel. Exempel på verksamheter som utred- ningen har besökt är Arosdöttrarna i Västerås, Yalla-trappan och Föräldralediga med planering för framtiden i Malmö, Rätt Steg i Stockholm och Mikrofinansieringsinstitutet i Katrineholm. Utred- ningen har även på flera orter besökt företrädare för kommunen, Arbetsförmedlingen och Länsstyrelsen.

Utredningen har vidare genomfört en två dagars studieresa till Oslo. Syftet med studieresan var att lära av norska erfarenheter och ta del av goda exempel på insatser som kan stödja utrikes födda kvinnors etablering i arbets- och samhällslivet. Under studie- besöket träffade utredningen tjänstemän på Barne-, likestillings- och inkluderingsdepartementet samt Integrerings- och mangfolds- direktoratet (IMDi). Vidare besökte utredningen verksamheten Quo Vadis och ett kommunalt projekt i programmet Ny Sjanse. Vi träffade också ett forskningsinstitut respektive ett konsultföretag som genomfört flera studier med fokus på utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering.

Tidigare studier och rapporter

Vid sidan av de data som utredningen själv samlat in och analyserat, har tidigare studier och rapporter använts som underlag för utred- ningens arbete. De flesta svenska studier bygger på kvantitativa registeruppgifter, medan det i hög grad saknas mer omfattande

2 Enkäten liksom bortfallsanalys återfinns i sin helhet i bilaga 4.

60

SOU 2012:69

Inledning

kvalitativa studier som baseras på intervjudata. Utredningen har inte heller haft resurser att genomföra mer omfattande intervjuer med målgruppen. För att få fördjupad kunskap om hur utrikes födda kvinnor resonerar kring sin situation och sina valmöjligheter har utredningen därför tagit del av norska och danska kvalitativa studier. Även om studierna är genomförda i våra grannländer, bedömer utredningen att slutsatserna i stor utsträckning är tillämp- bara också i den svenska kontexten. Många av studierna fokuserar på nyanlända kvinnor med kort eller ingen utbildning, vars förut- sättningar och behov ser liknande ut i samtliga tre länder. Norge och Danmark liknar dessutom Sverige, både vad gäller välfärds- systemens uppbyggnad och ett högt arbetskraftsdeltagande bland kvinnor i allmänhet.

Samråd med utredningar inom närliggande områden

Utredningen har under hela arbetet haft löpande kontakt med två andra utredningar som genomförts parallellt: GRUV-utredningen (dir 2011:92), som ska se över den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå, och Sfi-pengsutredningen (dir 2011:81), som ska föreslå hur valfrihet och individuell anpassning inom utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan öka. Samrådet har syftat till att utbyta erfarenheter och preliminära resultat. I detta slutbetänkande har vi bland annat använt data från den enkät som Sfi-pengsutredningen skickat ut till Sveriges kommuner. Ett annat syfte med samrådet har varit att koordinera utredningarnas förslag i syfte att minska risken för motstridigheter.

1.3Avgränsningar och definitioner

Utredningen har valt att definiera nyanlända invandrare som utrikes födda personer som har varit folkbokförda i Sverige kortare tid än fyra år. Definitionen tar sin utgångspunkt i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt denna lag har nyanlända flyktingmottagna rätt till en etableringsplan med insatser som totalt kan omfatta 24 månader. Planen ska upprättas inom tolv månader efter folkbokföring. Vid sjukdom eller vård av

61

Inledning

SOU 2012:69

barn med föräldrapenning på heltid ges möjlighet till ett års över- hoppningsbar tid. Sammantaget motsvarar detta fyra år.3

Utredningen har två huvudsakliga målgrupper, vilka delvis över- lappar varandra: nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen (övriga anhöriginvandrare), samt nyanlända kvinnor. Målgruppen nyanlända kvinnor utgörs av alla utrikes födda kvinnor som varit folkbokförda i Sverige högst fyra år. I betänkandet har dock utredningen valt att fokusera på dels flyktingmottagna kvinnor (skyddsbehövande kvinnor och kvinnor som invandrat som anhöriga till en skyddsbehövande person), dels övriga kvinnor som invandrar på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person. Det är framför allt dessa grupper av kvinnor som har en i genomsnitt långsam etableringstakt och som därför kan ha behov av särskilda insatser som stöd för sin arbetsmarknadsetablering. Arbetskraftsinvandrare och studerande etablerar sig betydligt snabbare på arbetsmarknaden (se bilaga 2).

Utredningens primära målgrupper sammanfattas i nedanstående tabell. Hur dessa målgrupper förhåller sig till övriga invandrings- skäl beskrivs i kapitel 2 Invandringens sammansättning.

Vidare har utredningen valt att fokusera på skillnaderna i behov och tillgång till insatser för kvinnor jämfört med män, respektive för övriga anhöriginvandrare jämfört med nyanlända som omfattas av etableringslagen (skyddsbehövande och anhöriga till skyddsbe- hövande). Däremot ligger det utanför utredningens uppdrag att utvärdera systemet som ska stödja nyanländas etablering i stort, eller vilka effekter detta ger upphov till.

3 Utredningens definition skiljer sig från Arbetsförmedlingens definition av nyanlända, som avser utrikes födda personer som varit i Sverige kortare tid än tre år.

62

SOU 2012:69

Inledning

1.4Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat i åtta kapitel.

I kapitel 2 beskrivs invandringens sammansättning mellan olika grund för uppehållstillstånd, och bakgrundsegenskaper som ålder, utbildningsbakgrund och familjesituation presenteras för dem som invandrade som skyddsbehövande och anhöriginvandrare åren 2000 och 2005.

I kapitel 3 är det arbetskraftsdeltagandet som står i fokus, dels för samtliga utrikes födda, dels med inriktning mot nyanlända invandrares etableringsmönster. Även den ekonomiska situationen beskrivs på motsvarande sätt dels för samtliga utrikes födda, dels för nyanlända invandrare.

I kapitel 4 presenteras uppsättningen av, och regelverket för, de olika insatser som nyanlända kvinnor och män kan erbjudas som stöd för etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet. Vidare redogörs för vilka inkomstkällor som en nyanländ person kan använda som försörjning vid deltagande i insatserna.

I kapitel 5 visas hur nyanländas deltagande i de olika insatserna ser ut i praktiken. Kapitlet inleds med en genomgång av kunskaps- läget om sambanden mellan deltagande i olika kompetenshöjande och arbetsförberedande insatser och sysselsättning bland nyanlända invandrare. Därefter analyseras i vilken utsträckning nyanlända tar del av insatser, hur snabbt de påbörjar olika aktiviteter och i vilken utsträckning och av vilka skäl de avbryter sitt deltagande. Kapitlet beskriver även vilken typ av insatser som nyanlända deltar i.

I kapitel 6 analyseras vilka faktorer och förutsättningar som påverkar nyanländas arbetskraftsdeltagande och deltagande i insatser utifrån utredningens analysmodell. Kapitlet syftar till att ge en bild av vad som behöver utvecklas och förändras för att öka nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares arbetskraftsdeltagande.

I kapitel 7 och 8 presenteras utredningens förslag på åtgärder respektive konsekvenser av förslagen.

63

2 Invandringens sammansättning

2.1Invandring till Sverige kan ske på flera grunder

Vi lever i en globaliserad värld, där internationell migration är ett genomgående kännetecken. År 2005 fanns 190 miljoner migranter i världen, vilket motsvarar tre procent av världens befolkning (Ratha m.fl., 2008). För många människor är migration en möjlighet till ett bättre liv. Migrationen kan också fylla en viktig roll i den eko- nomiska samhällsutvecklingen. Länderna som migranterna flyttar till får ett inflöde av ny kompetens och arbetskraft. I ursprungs- länderna får anhöriga ofta ta emot pengar från sina emigrerade släktingar, vilket ökar deras möjligheter till utveckling och välfärd.

Det finns många olika skäl att invandra till Sverige. Bestäm- melserna om på vilka grunder en person kan invandra återfinns i utlänningslagen (2005:716). De vanligaste grunderna för uppehålls- tillstånd är humanitära skäl, anknytning till en i Sverige bosatt person, arbete samt studier (se faktaruta). Personer som kommer från länder inom EU/EES har också möjlighet att ansöka om uppe- hållsrätt.

Utredningens fokus är de två förstnämnda grupperna av invandrare

– personer som får uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl respektive på grund av familjeanknytning. Dessa båda grupper benämns i utredningen som skyddsbehövande respektive anhörig- invandrare.

65

Invandringens sammansättning

SOU 2012:69

En person som är på flykt undan sitt hemland kan beviljas uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl. I denna grupp ingår personer som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande (5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen). Det är även möjligt att få ett tillfälligt uppehålls- tillstånd på grund av verkställighetshinder (12 kap. 18 §), tillfälligt skydd (21 kap.) eller som tribunalvittne (22 kap.). I betänkandet används begreppet skyddsbehövande som ett samlingsbegrepp för hela denna grupp.

En utlänning som är maka/make, sambo eller underårigt barn till någon som är bosatt i Sverige kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person (5 kap. 3 eller 3 a §). Detta gäller även underåriga barn till en förälder som är gift eller sambo med anknytningspersonen, samt en person som har för avsikt att gifta sig eller inleda ett samboförhållande med en person som bor i Sverige. Uppehålls- tillstånd på grund av anknytning delas upp i etablerade och nya anknyt- ningar. Med nya anknytningar avses personer som inte har bott tillsammans med sin anknytningsperson i utlandet. I betänkandet används begreppet anhöriginvandrare som ett samlingsbegrepp för alla som beviljats uppehålls- tillstånd på grund av anknytning. Anhöriga till personer som fått uppe- hållstillstånd som skyddsbehövande omfattas av etableringslagen (2010:197), under förutsättning att ansökan om uppehållstillstånd inkommer inom två år från det att anknytningspersonen tagits emot i en kommun. I betänkandet används begreppet anhörig till skyddsbehövande för denna grupp. Anhöriga som inte omfattas av etableringslagen kallas

övriga anhöriga.

Arbetstillstånd kan beviljas en person som erbjudits en anställning i Sverige, förutsatt att anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig samt att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställnings- villkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 §). Den sammanlagda tiden för arbetstillstånd är högst fyra år. Därefter kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas (5 kap. 5 §).

En person som kommit till Sverige för att studera kan beviljas ett tids- begränsat uppehållstillstånd (5 kap. 10 §). En förutsättning är att den sökande kan försörja sig själv under den planerade studieperioden.

EU/EES-medborgare samt deras anhöriga kan ansöka om uppehållsrätt. Uppehållsrätt ges till personer som arbetar eller studerar i Sverige, har till- räckliga tillgångar för att försörja sig själv och sin familj eller söker arbete och har en verklig möjlighet att få anställning (3 a kap. 3 §).

66

SOU 2012:69

Invandringens sammansättning

Mottagandet av skyddsbehövande utgör en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse. Staten har därför sedan lång tid tillbaka valt att ta ett särskilt ansvar för att stödja målgruppens etablering i arbets- och samhällsliv. Personer i åldern 20–64 år som beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande har rätt till sär- skilda etableringsinsatser enligt etableringslagen (2010:197) (avsnitt 4.3.1).1 Även anhöriga till skyddsbehövande omfattas av etablerings- lagen, under förutsättning att de ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att ankytningspersonen tagits emot i en kommun. Flyktingmottagna är ett samlingsuttryck för skyddsbehövande och deras anhöriga som omfattas av etableringslagen.

Regelverket påverkar invandringens sammansättning

Invandringens sammansättning och omfattning är beroende av hur rådande regelverk är utformat. En central utgångspunkt för migra- tionspolitiken i Sverige är de mänskliga rättigheterna. Människor som flyr förföljelse och förtryck ska kunna få en fristad här. Sverige har därför valt att erbjuda skydd för flyktingar och skydds- behövande i större utsträckning än vad internationella överenskom- melser kräver. År 2011 fick knappt 13 000 personer uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl, vilket motsvarar cirka 14 pro- cent av det totala antalet uppehållstillstånd och uppehållsrätter samma år.

En annan utgångspunkt för den svenska migrationspolitiken är att två personer som vill leva tillsammans och bilda familj i så stor utsträckning som möjligt ska kunna göra det. Anknytning till en i Sverige bosatt person har de senaste åren varit den främsta grunden för uppehållstillstånd. År 2011 beviljades knappt 32 500 personer uppehållstillstånd som anhörig, vilket motsvarar cirka 35 procent av det totala antalet personer som fick uppehållstillstånd eller uppe- hållsrätt detta år. Av dessa var drygt 3 000 personer, eller nio pro- cent, anhöriga till en skyddsbehövande.

Cirka 90 procent av anhöriginvandringen består av nya anknyt- ningar, dvs. personen som söker uppehållstillstånd har inte tidigare stadigvarande bott tillsammans med sin anknytningsperson. I dessa

1 En person som har fyllt 18 men inte 20 år när uppehållstillstånd beviljas omfattas också av etableringslagen förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet.

67

Invandringens sammansättning

SOU 2012:69

fall beviljas i regel ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på två år.2 Syftet med tvåårsregeln är att pröva förhållandets seriositet, och regeln utgör ett undantag från huvudregeln om att permanent uppehålls- tillstånd ska beviljas från början när en utlänning accepteras för bosättning i landet. Om parterna fortfarande lever tillsammans i Sverige efter två år kan permanent uppehållstillstånd beviljas.

I december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring i kraft som har gjort det enklare för människor utanför EU/EES att komma till Sverige för att arbeta. Det nya regelverket har medfört att arbetskraftsinvandringen har ökat kraftigt de senaste åren. Om även arbetstillstånd kortare än ett år inkluderas, var det cirka 18 000 personer från länder utanför EU/EES respektive 10 000 personer inom EU/EES som kom till Sverige som arbetskraftsinvandrare år 2011. Samma år fick cirka 10 000 personer uppehållstillstånd på grund av studier.

Begränsat försörjningskrav i Sverige

Utlänningslagen (2005:716) innefattar sedan april 2010 ett försörj- ningskrav som villkor för att uppehållstillstånd ska beviljas en person på grund av anknytning. Försörjningskravet innebär att anknytningspersonen ska ha en tillräcklig inkomst för att kunna försörja sig själv och en bostad som även rymmer personen som ansöker om uppehållstillstånd som anhörig. Försörjningskravet gäller inte om anknytningspersonen är medborgare i Sverige eller annat EES-land, har bott i Sverige minst fyra år med permanent uppehållstillstånd, har barn under 18 år eller har fått uppehållstill- stånd av humanitära skäl. De olika undantagen innebär att det i praktiken är mycket få anknytningspersoner som omfattas av för- sörjningskravet.

Utformningen av det svenska försörjningskravet ställer i sin tur större krav på att nyanlända anhöriginvandrare ges förutsättningar att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och bli självförsörjande. Sverige skiljer sig i detta avseende från t.ex. Norge och Danmark, vilka båda har högre krav på att anknytningspersonen är etablerad i arbets- och samhällsliv för att en anhörig ska kunna beviljas uppe- hållstillstånd. Försörjningskravet i dessa båda länder är utformat så

2 Regeln kallas mer formellt för uppskjuten invandringsprövning och återfinns i 5 kap. 8 § utlänningslagen.

68

SOU 2012:69

Invandringens sammansättning

att anknytningspersonen ska ha tillräcklig inkomst för att kunna för- sörja även den som invandrar, och kravet gäller även danska respektive norska medborgare och personer med permanent uppehållstillstånd. Danmark ställer därutöver även krav på egenskaper hos personen som ansöker som uppehållstillstånd genom ett poängsystem som bl.a. tar hänsyn till den sökandes yrkeserfarenhet, språkkunskaper och utbildning.

2.1.1Flyktingar och anhöriga har dominerat invandringen de senaste 25 åren

I likhet med många andra länder är Sverige sedan många år ett land med en mycket blandad befolkning. Utrikes födda utgör i dag 15 procent av den svenska befolkningen. Och globaliseringen fort- sätter. I Statistiska centralbyråns befolkningsprognoser beräknas invandringen till Sverige fram till år 2060 uppgå till cirka 75–80 000 personer per år, medan utvandringen beräknas till cirka 45–60 000 personer per år.

Många personer som invandrar till Sverige stannar bara en kortare period i landet. Det gäller exempelvis säsongsarbetare, som bor och arbetar i Sverige under några månader för att sedan åter- vända till sina hemländer. Men avgränsas invandringen till de personer som stannar tillräckligt länge för att folkbokföra sig i Sverige3 och som därmed blir en del av befolkningen, är det cirka 55 000 personer per år som har invandrat hit från länder utanför EU/EES de senaste fem åren. Det är en ökning från tidigare år. Mellan 1987 och 2005 låg invandringen betydligt lägre och omfat- tade då cirka 30 000 personer per år från länder utanför EU/EES. Under hela perioden har gruppen dominerats av skyddsbehövande och anhöriginvandrare (figur 2.1).

3 För folkbokföring krävs uppehållstillstånd eller en uppehållsrätt som gäller minst ett år.

69

Invandringens sammansättning

SOU 2012:69

Anm: Endast utrikes födda vilkas uppehållstillstånd är längre än ett år och därför ger grund för folk- bokföring är inkluderade i diagrammet. Kategorin ”övriga” består av personer som saknar uppgift om grund för bosättning i registren.

Källa: Statistiska centralbyrån (2011).

Skyddsbehövande och anhöriginvandrare återutvandrar mer sällan

De flesta som flyttar till ett nytt land ser till en början flytten som något tillfälligt och räknar med att flytta tillbaka till hemlandet inom kort. Detta gäller för såväl flykting- som arbetskraftsmigra- tion (Klintehäll, 2008). Benägenheten att återvandra avtar dock med vistelsetid i landet, vilket är särskilt tydligt för skydds- behövande och anhöriginvandrare. Dessa grupper har avsevärt lägre benägenhet att återvandra än arbetskraftsinvandrare. Åter- vandringen är även betydligt lägre bland personer födda utanför EU samt i medel och lågt utvecklade länder. Vidare visar studien att kvinnor respektive föräldrar har lägre benägenhet att återvandra än män respektive personer utan barn. Det är också ovanligare att personer med kort utbildning återvandrar jämfört med personer med längre utbildning (SCB, 2011).

70

SOU 2012:69

Invandringens sammansättning

2.2Invandringen sedan år 2000

Som framgår av föregående avsnitt har majoriteten av dem som invandrat till Sverige under 2000-talet fått uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning (anhöriginvandrare). Bland dessa utgör övriga anhöriginvandrare den största gruppen, enbart mellan fem och tio procent av dem som invandrat på grund av anknytningsskäl under perioden utgörs av anhöriga till skyddsbehövande (bilaga 2). Humanitära skäl är den näst vanligaste grunden för uppehållstill- stånd.

De nyanländas födelseregioner varierar i viss mån över tid och mellan olika invandringsskäl. Under i stort sett hela 2000-talet har dock de flesta personer som kommit till Sverige för studier och som anhöriga till skyddsbehövande invandrat från asiatiska länder. Asien utgör även den vanligaste födelseregionen bland skydds- behövande fram till och med 2009, då Afrika gick om som största födelseregion i denna grupp. Bland dem som invandrat till Sverige som övriga anhöriginvandrare utgör Europa den vanligaste födelse- regionen fram till år 2002. Därefter har anhöriginvandringen i första hand utgjorts av personer från Asien.

Det finns även vissa skillnader i födelseregion mellan nyanlända kvinnor och män. Irak är ett något vanligare födelseland bland skyddsbehövande män jämfört med skyddsbehövande kvinnor. I gruppen anhöriga till skyddsbehövande gäller det omvända. Bland övriga anhöriginvandrare utmärker sig Thailand som ett betydligt vanligare födelseland bland kvinnorna. Drygt en av fem kvinnor som invandrade till Sverige som övrig anhöriginvandrare år 2000 och 2005 från ett icke-västligt land kom från Thailand. Motsvar- ande andel för männen är två procent (bilaga 2).

Som framgår i kapitel 1 är skyddsbehövande och anhörig- invandrare utredningens primära målgrupper. För att få en för- djupad bild av hur dessa gruppers sammansättning och arbetsmark- nadsetablering ser ut har utredningen genomfört en analys av registerdata för dem som kom till Sverige år 2000 respektive 2005 (bilaga 2). Resultaten från analysen redovisas i kapitel 3 Arbets- kraftsdeltagande och inkomster, samt i kapitel 5 Nyanländas del- tagande i insatser. I det följande beskrivs ålderssammansättning, familjesituation och utbildningsnivå för dem som invandrade dessa båda år.

71

Invandringens sammansättning

SOU 2012:69

De flesta skyddsbehövande och anhöriginvandrare är unga, gifta och har högst gymnasial utbildning vid invandringstillfället

De flesta personer som kommer till Sverige som anhöriginvandrare och skyddsbehövande är unga. Det gäller i synnerhet kvinnor som invandrar som anhörig till en skyddsbehövande samt kvinnor och män som kommer som övriga anhöriginvandrare. Över hälften av dem i arbetsför ålder som kom till Sverige av dessa skäl år 2000 och 2005 var mellan 18–29 år (tabell 2.1).

Det är vanligt att de som invandrar är gifta vid folkbokförings- tillfället. Bland anhöriginvandrare som kom till Sverige 2000 och 2005 var mellan 70 och 80 procent gifta när de folkbokfördes. Mot- svarande andel bland skyddsbehövande är 47 procent för kvinnorna och 37 procent för männen. Majoriteten är gifta med en utrikes född person, men var tredje som kommer till Sverige som övrig anhöriginvandrare är gift med en inrikes född person.

Mellan var tredje och var fjärde som invandrade till Sverige 2000 och 2005 som skyddsbehövande eller anhöriginvandrare har hög- skoleutbildning. Samtidigt har en hög andel, minst var fjärde nyanländ, högst grundskoleutbildning vid invandringstillfället.4 Anhöriga till skyddsbehövande samt skyddsbehövande kvinnor har i regel en något kortare utbildning än övriga anhöriginvandrare respektive skyddsbehövande män. Vidare har kvinnor i genomsnitt en lägre utbildningsnivå vid invandringstillfället än män (tabell 2.1).

Statistik från Arbetsförmedlingen visar att andelen nyanlända med kort utbildning är ännu högre bland skyddsbehövande och deras anhöriga som har invandrat till Sverige de senaste två åren. Över hälften av dem som hade en etableringsplan i april 2012 hade vid invandringstillfället en förgymnasial utbildning som enligt Arbets- förmedlingens bedömning var kortare än nio år (Arbetsför- medlingen, 2012b).

4 Uppgift om utbildningsbakgrund saknas för 20–30 procent av de nyanlända (tabell 2.1). Tidigare studier indikerar att cirka hälften av individerna där uppgift saknas kan antas höra till gruppen med förgymnasial utbildning, medan den andra hälften kan antas höra till gruppen med högst gymnasial utbildning (Kennerberg, 2009). Andelen med högst grund- skoleutbildning är därför sannolikt underskattad.

72

SOU 2012:69

Invandringens sammansättning

 

 

 

 

 

 

Anm: I tabellen har invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare för att bättre beskriva utredningens primära målgrupper. Samtliga anhöriginvandrare är dock medtagna i regressionsanalyserna som redovisas i kapitel 5, där även födelseregion finns med som bakgrundsvariabel.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Det är ovanligt att skyddsbehövande och anhöriginvandrare har många barn

Det finns en föreställning om att skyddsbehövande och anhörig- invandrare har mycket stora familjer. Detta stämmer dock inte med familjesammansättningen bland dem som invandrade under 2000 och 2005. I genomsnitt hade de som kom till Sverige som skydds- behövande eller anhöriginvandrare dessa år mellan 0,4 och 1,5 barn i åldern 0 till 17 år vid invandringstillfället (bilaga 2). Det genom- snittliga antalet barn är lägst bland dem som kommer som övriga

73

Invandringens sammansättning

SOU 2012:69

anhöriginvandrare, vilket kan förklaras av att de flesta i denna grupp invandrar för att bilda familj. Bara cirka fem procent av dem som kom som skyddsbehövande eller anhöriga till skyddsbehövande 2000 och 2005 hade fler än tre barn vid invandringstillfället. Andelen skiljer sig inte mellan män och kvinnor. Motsvarande andel för dem som kom som övriga anhöriginvandrare är cirka en procent.

Familjerna har vuxit något i samtliga grupper efter några år i Sverige. Men även efter fem år i landet har de flesta kvinnor och män som kom till Sverige 2000 och 2005 fortfarande ett eller två barn (figur 2.2). Endast ett fåtal har fem barn eller fler. En tredjedel av kvinnorna som invandrade som skyddsbehövande och övriga anhöriginvandrare var fortfarande barnlösa fem år efter invandrings- tillfället. Bland kvinnor som kom som anhöriga till en skydds- behövande var motsvarande andel 20 procent.

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

74

SOU 2012:69

Invandringens sammansättning

2.3Sammanfattning

Många personer som invandrar till Sverige stannar bara en kortare period i landet. Majoriteten av dem som är kvar tillräckligt länge för att bli en del av befolkningen har under de senaste decennierna invandrat som anhöriga eller skyddsbehövande.

Ålder, utbildningsbakgrund och familjesituation är faktorer som påverkar förutsättningarna för etableringen på arbetsmarknaden och därmed också vilket behov av stöd som målgruppen har under den första tiden i landet. De flesta personer som kommer till Sverige som anhöriginvandrare och skyddsbehövande är unga. Utbildnings- nivån varierar mer mellan olika grupper. Mellan var tredje och var fjärde har högskoleutbildning. Samtidigt har en hög andel, minst var fjärde, högst grundskoleutbildning. Ett eller två barn var vanligast bland dem som invandrade som skyddsbehövande och anhörig- invandrare 2000 och 2005. Det var också endast ett fåtal som hade många barn efter fem år i landet.

75

3Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Hur väl nyanlända invandrare lyckas etablera sig på arbetsmark- naden beror på både de nyanländas egna egenskaper och förut- sättningar och på hur efterfrågan på deras kompetens ser ut på den svenska arbetsmarknaden. Utredningens uppdrag är avgränsat till att analysera hur arbetskraftsdeltagandet kan öka, dvs. fokus ligger på utbudssidan snarare än på efterfrågesidan. Både förståelsen för arbetsmarknadssituationen bland nyanlända och analysen av vilka insatser som krävs för att sysselsättningen bland nyanlända ska kunna öka, behöver emellertid relateras till hur arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft ser ut.

Detta kapitel inleds därför med en övergripande bild av vilka krav, förväntningar och föreställningar som de som invandrar till Sverige möter på den svenska arbetsmarknaden (avsnitt 3.1). Där- efter beskrivs sysselsättning och arbetskraftsdeltagande bland dem som invandrat (avsnitt 3.2), deras arbetsvillkor (3.3), utanförskapet (3.4) samt den ekonomiska situationen (3.5). I samtliga delar tecknas bilden dels för samtliga utrikes födda, dels för dem som invandrat under åren 2000 och 2005.

3.1Arbetsgivarnas krav och föreställningar

3.1.1Obalanser på arbetsmarknaden

Den internationella lågkonjunkturen och inte minst den finansiella oron i eurozonen påverkar också Sverige och den svenska arbets- marknaden. Hösten 2009 steg arbetslösheten med cirka två pro- centenheter. Andelen arbetslösa är fortfarande relativt hög, även om arbetslösheten minskat något sedan 2009. Samtidigt har arbets- kraften ökat, och trots den ökade arbetslösheten har även syssel-

77

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

sättningen ökat med cirka 150 000 personer sedan 2009 (prop. 2011/12:100).

Arbetsförmedlingens prognos för åren 2012–2013 från juni 2012 visar dock även på ökade strukturella obalanser mellan utbudet och efterfrågan på arbetskraft. I rapporten konstateras att utbildnings- nivån är en central faktor för arbetslösas möjligheter att finna ett arbete. Gymnasiekompetens är i de flesta fall ett grundläggande krav vid rekrytering av personal. I samtliga åldersgrupper har för- gymnasialt utbildade den lägsta sysselsättningsgraden. Samtidigt har antalet korttidsutbildade i arbetskraften ökat på senare tid. Antalet arbetslösa med förgymnasial utbildning har i stort sett för- dubblats på knappt fyra år och uppgick i april 2012 till 113 000 per- soner. Uppgången beror till en del på att tidigare sjukskrivna personer har återkommit till arbetskraften som en följd av reformeringen av sjukförsäkringen. Dessutom har arbetskraften under senare år fått ett tillskott av korttidsutbildade personer som invandrat till Sverige. Det är också en konstant hög andel ungdomar som träder in i arbetskraften som saknar slutförd gymnasieutbildning. Bland dessa är många utrikes födda som invandrat under skoltiden (Arbetsförmedlingen, 2012c).

Enligt Arbetsförmedlingens prognos kommer korttidsut- bildades svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden bestå över tid. Antalet arbetstillfällen för personer med förgymnasial utbild- ning har kontinuerligt minskat under de senaste åren. År 2011 låg sysselsättningsnivån för korttidsutbildade på 535 000 personer, vilket var 100 000 färre arbetstillfällen än fyra år tidigare. Under samma period tillkom 230 000 arbetstillfällen för personer med eftergymnasial utbildning. Detta visar på den stora omvandlingen som pågår på arbetsmarknaden där enklare arbetsuppgifter som inte ställer krav på utbildning rationaliseras bort eller flyttas till länder med lägre lönekostnader. Obalansen mellan efterfrågan och utbudet på arbetskraft är med andra ord inte ett konjunkturellt problem, även om svagare konjunkturperioder bidrar till att till- fälligt försämra korttidsutbildades position på arbetsmarknaden ytter- ligare. Den krympande arbetsmarknaden för personer som saknar gymnasiekompetens försvårar etableringen på arbetsmarknaden för många nyanlända, eftersom en relativt hög andel av dem som invandrar har en kort utbildningsbakgrund (avsnitt 2.2).

Nyanlända invandrare med högskoleutbildning har i regel lättare att få ett arbete än nyanlända med en kort utbildning. Arbets- förmedlingen konstaterar att utrikes födda med högskoleutbildning

78

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

kommer att utgöra en allt viktigare resurs till följd av generationsväxlingen, när arbetsgivare behöver ersätta stora kullar av personal som går i pension de närmaste åren. Statistik visar dock att kompetensen hos i synnerhet utomeuropeiskt födda akademiker inte tas till vara i dag. Sysselsättningsnivån är betydligt lägre och arbetslösheten är sex till sju gånger högre i denna grupp jämfört med inrikes födda akademiker. Vidare hade 60 procent av de utom- europeiskt födda akademikerna som invandrade 2003 fortfarande sex år efter invandringen arbeten som de utbildningsmässigt var överkvalificerade för. Det kan jämföras med inrikes födda akademiker, bland vilka 12 procent 2009 hade ett yrke som understeg deras utbildningsnivå (Arbetsförmedlingen, 2012c).

Vid sidan av de utbildningsmässiga obalanserna på arbetsmark- naden finns även regionala obalanser. De regionala skillnaderna rör inte endast sysselsättningsgrad utan även i vilken utsträckning de olika länen saknar arbetskraft som svarar mot arbetsgivarnas behov. I Västmanlands län har exempelvis trettio procent av företagen haft rekryteringsproblem det senaste halvåret, vilket kan jämföras med drygt tio procent av företagen i Gotlands län. Regionerna skiljer sig också med avseende på andelen av de arbetssökande inskrivna på Arbetsförmedlingen som tillhör utsatta grupper.1 I Södermanlands och Gävleborgs län uppgår andelen av de arbetslösa som tillhör utsatta grupper till sju procent. I Halland, Uppsala, Jönköping och Stockholm är motsvarande andel 3,5–4,5 procent (ibid.).

3.1.2Rekrytering via personliga kontakter missgynnar grupper med svaga nätverk

En stor del av de lediga arbetena i Sverige förmedlas via personliga kontakter (Olli Segendorf, 2005; Bethoui, 2006). Personer med begränsad tillgång till nätverk kan därför få svårare att få jobb. Olika typer av nätverk är dessutom olika värdefulla som rekryterings- kanaler. Personer som själva arbetar får information om lediga arbets- tillfällen på den egna arbetsplatsen och dess omgivning. De kan också lättare förmedla information om arbetssökande direkt till den som har mandat att anställa. Dessutom är konkurrensen om lediga arbeten lägre i nätverk där de flesta redan arbetar. Ju längre tid en

1 Med utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition förgymnasialt utbildade, äldre (55–64 år), utomeuropeiskt födda samt personer med funktionsnedsättning som med- för nedsatt arbetsförmåga.

79

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

person varit arbetslös, desto större del av personens nätverk tenderar dock också bestå av personer med en svag anknytning till arbetsmarknaden (Olli Segendorf och Teljosuo, 2011). Det gäller i synnerhet personer som ännu inte etablerat sig på arbetsmark- naden, såsom ungdomar och nyanlända invandrare.

3.1.3Arbetsgivare diskriminerar

Det finns stark evidens för etnisk diskriminering på arbets- marknaden, även om det är svårt att skatta dess omfattning (Olli Segendorf och Teljosuo, 2011). Diskrimineringen kan vara dels preferensbaserad, dels statistisk. Preferensbaserad diskriminering innebär att en arbetsgivare väljer bort arbetssökande med en viss etnicitet, religion eller utseende även då dessa egenskaper saknar samband med den sökandes produktivitet. Bortsorteringen behöver inte vara avsiktlig eller medveten.

Statistisk diskriminering betyder att arbetsgivare värderar en arbetssökande utifrån vilken produktivitet som arbetsgivaren vet (eller tror sig veta) att utrikes födda som grupp har. En studie från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk forskning (IFAU), där arbetsgivare ombads välja mellan två olika arbetssökande i ett så kallat ”stated choice” experiment,2 visar att arbetsgivare väljer bort utomeuropeiskt födda, religiösa minoriteter samt sökande med flera barn på grund av osäkerhet kring dessa gruppers pro- duktivitet. Sökande från de tre grupperna har drygt 25 procent- enheters lägre sannolikhet att bli erbjudna ett arbete jämfört med sökande som är inrikes födda, kristna respektive saknar barn. Graden av diskriminering skiljer sig inte åt mellan olika typer av rekryterare och arbetsgivare. Däremot är stora företag generellt mindre benägna att diskriminera jämfört med små företag (Eriksson m.fl., 2012).

Fältstudier med avidentifierade ansökningshandlingar indikerar att det finns ett samband mellan yrkets kvalifikationsgrad och före- komsten av statistisk diskriminering. Utrikes och inrikes födda som söker högkvalificerade arbeten behandlas mer lika än utrikes och inrikes födda sökanden till lågkvalificerade yrken. Det kan

2 Ett hypotetiskt experiment där arbetsgivarna först ombads beskriva en anställd som nyligen slutat och därefter fick välja mellan två hypotetiska sökanden att kalla till en anställnings- intervju eller att anställa som en ersättare för den tidigare anställde. De två sökande skiljde sig åt vad gäller kön, ålder, utbildning, erfarenhet, etnicitet, religiös trosuppfattning, familje- situation, vikt och hälsa.

80

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

bero på att högkvalificerade yrken ställer högre krav på formell utbildning och dokumenterad arbetslivserfarenhet, vilket minskar risken för att arbetsgivaren diskriminerar den sökande på grund av bristande eller felaktig information om hans eller hennes produktivitet (Carlsson och Skedinger, 2011).

En studie av Andersson-Joona och Wadensjö (2011) visar vidare att andelen utrikes födda från icke-västliga länder är betydligt högre i bemanningsbranschen än i övriga branscher, även då hänsyn tas till kön, utbildningsnivå och åldersgrupp. Särskilt hög är andelen som annars generellt har en låg sysselsättningsgrad, som kvinnor och män från Afrikas horn och Irak. En möjlig förklaring till detta kan enligt författarna vara att bemanningsföretag är mer vana vid att bedöma en arbetssökandes kompetens oberoende av vilken bak- grund han eller hon har, och att de därför är mindre benägna att statistiskt diskriminera än arbetsgivare inom andra branscher.

3.2Etableringen på arbetsmarknaden

3.2.1Arbetskraftsdeltagande, sysselsättning och arbetslöshet bland utrikes födda

Sysselsättningsgrad, arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet är tre centrala begrepp som används för att beskriva situationen på arbets- marknaden. Sysselsättningsgraden anger andelen i den vuxna befolk- ningen som är sysselsatt, medan arbetskraftsdeltagandet visar andelen av befolkningen i arbetsför ålder som antingen är sysselsatt eller som för tillfället befinner sig i arbetslöshet. Den relativa arbetslös- heten beräknas i relation till arbetskraften, medan sysselsättningen beräknas i relation till befolkningen i arbetsför ålder.

På lång sikt är det arbetskraftsutbudet, dvs. antalet personer som vill och kan arbeta, som är den viktigaste bestämningsfaktorn för sysselsättningen. Ju fler personer som söker arbete, desto högre kan också sysselsättningsgraden bli. Omvänt gäller att ju fler som inte deltar i arbetskraften (till följd av t.ex. hemarbete eller lång- varig sjukdom) desto lägre blir sysselsättningsgraden. På kort sikt är det dock efterfrågan på arbetskraft som påverkar sysselsättnings- graden mest. Om arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft minskar så sjunker också sysselsättningen, och arbetslösheten ökar. Efter- som arbetslösheten beräknas som andelen av arbetskraften som saknar arbete kan arbetslösheten på kort sikt öka även av ett ökat arbetskraftsdeltagande.

81

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

Utomeuropeiskt födda kvinnor har lägre sysselsättningsgrad och ett lägre arbetskraftsdeltagande

Sysselsättningsgraden varierar med kön och bakgrund (figur 3.1). Kvinnor har, oavsett födelseland, en lägre sysselsättning än män. Vidare har utrikes födda personer en lägre sysselsättningsgrad jäm- fört med inrikes födda. Arbetskraftsundersökningarna visar att detta i synnerhet gäller personer som kommer från länder utanför Europa. Utomeuropeiskt födda kvinnor har allra lägst sysselsättningsgrad, knappt varannan var sysselsatt 2011. Skillnaderna mellan kvinnors och mäns sysselsättning är också större i denna grupp jämfört med inrikes födda.3

Sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda har vidgats sedan slutet av 1980-talet, för kvinnor till 21 procent- enheter och för män till 14 procentenheter. Det beror sannolikt på en kombination av förändringar över tid – konjunkturförändringar, vilka särskilt påverkar sysselsättningen bland utrikes födda, en suc- cessivt ändrad sammansättning av den utrikes födda befolkningen, samt strukturella förändringar i efterfrågan på arbetskraft.

Källa: Statistiska centralbyrån, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

3 Se kapitel 2 i utredningens delbetänkande SOU2012:9 för figurer över sysselsättningsgrad, arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande åren 2005-2011 fördelat på kön och födelseregion.

82

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Även andelen arbetslösa varierar beroende på födelseland. Fjärde kvartalet 2011 var drygt en av fem utomeuropeiskt födda personer arbetslösa, vilket kan jämföras med drygt en av tjugo personer födda i Sverige eller Norden. Däremot är könsskillnaderna små. Kvinnor och män från samma födelseregion är arbetslösa i ungefär samma utsträckning.

Vid sidan av andelen arbetslösa påverkas sysselsättningsgraden av arbetskraftsdeltagandet, det vill säga andelen personer som står till arbetsmarknadens förfogande. I likhet med sysselsättningsgraden, varierar arbetskraftsdeltagandet med avseende på både kön och bak- grund. Kvinnor har generellt ett lägre arbetskraftsdeltagande. Särskilt lågt är arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda kvinnor. Kvinnors lägre sysselsättning beror med andra ord inte främst på att arbets- lösheten är högre i denna grupp. Skillnaderna bottnar i stället i att det är färre utrikes födda kvinnor som deltar i arbetskraften.

Arbetskraftsdeltagandet hänger delvis samman med utbildnings- nivån. Ju kortare utbildning, desto lägre är andelen som deltar i arbets- kraften (Arbetsförmedlingen, 2012c). Även bland förgymnasialt utbildade har dock kvinnor ett lägre arbetskraftsdeltagande än män, och allra lägst är arbetskraftsdeltagandet bland korttidsutbildade utrikes födda kvinnor. Cirka 39 procent av de utrikes födda kvin- norna som saknar motsvarande gymnasieutbildning deltar i arbets- kraften, vilket kan jämföras med 53 procent av de inrikes födda kvinnorna och 42 respektive 60 procent av de utrikes respektive inrikes födda männen med motsvarande utbildningsnivå.

I första hand beror kvinnors lägre arbetskraftsdeltagande på att kvinnorna arbetar i hemmet. År 2011 hade fem procent, eller 27 000 personer, av de utrikes födda kvinnorna i åldern 20–64 år hemarbete som sin primära sysselsättning (figur 3.2). Det kan jämföras med en procent av de inrikes födda kvinnorna och noll procent av de inrikes och utrikes födda männen. Kvinnor är även sjuka i högre utsträck- ning än män. Det är också en högre andel av kvinnorna än bland männen som studerar. Motsvarande mönster finns även bland inrikes födda (se bilaga 5).

83

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

Källa: Statistiska centralbyrån, AKU för helåret 2011.

Korttidsutbildade utrikes födda är en växande grupp hos

Arbetsförmedlingen

De senaste åren har antalet utrikes födda som är inskrivna som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen kontinuerligt ökat. Det gäller i synnerhet utrikes födda med förgymnasial utbildning. I juli 2012 var cirka 55 000 utrikes födda personer med kort utbildning inskrivna hos Arbetsförmedlingen, vilket kan jämföras med cirka 25 000 inskrivna 2008 (figur 3.3). Antalet inskrivna män med för- gymnasial utbildning är något högre än antalet arbetssökande kvin- nor.

84

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Anm: Säsongsrensad och trendad serie.

Källa: Arbetsförmedlingen.

I första hand består gruppen utrikes födda sökande av personer födda utanför Europa. Även i denna undergrupp dominerar sedan några år tillbaka sökande med förgymnasial utbildning (figur 3.4). Liksom bland utrikes födda sökande i stort, är det fler män än kvinnor med förgymnasial eller gymnasial utbildning som är inskrivna.

85

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

Anm: Säsongsrensad och trendad serie.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Det ökade antalet utrikes födda med högst grundskoleutbildning som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen är en av de bidragande för- klaringarna till den generella ökningen av förgymnasialt utbildade personer i arbetskraften (avsnitt 3.1.1).

3.2.2Nyanländas arbetsmarknadsetablering under 2000- talet

Utredningens analys av dem som invandrade till Sverige 2000 och 2005 visar att i synnerhet skyddsbehövande och anhöriginvandrare har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden (bilaga 2).4 Efter fem år i Sverige har drygt 45 procent av de skydds- behövande kvinnorna fortfarande aldrig haft ett arbete (figur 3.5). Motsvarande siffra för de skyddsbehövande männen är cirka 25 pro- cent. Nyanlända som kom till Sverige 2005 har en något snabbare etableringstakt än de som kom 2000. Sannolikt beror detta på att

4 Deskriptiv statistik för dessa kohorter återfinns i bilaga 2.

86

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

konjunkturen var starkare vid denna tidpunkt. Även tiden fram till att uppehållstillstånd beviljades kan ha påverkat etableringstakten för de skyddsbehövande som varit asylsökande i Sverige. Bland dem som beviljades uppehållstillstånd 2005 var det relativt många som befunnit sig länge i landet och därför hunnit lära sig svenska och även fått en del kontakter på arbetsmarknaden innan deras uppehållstillstånd beviljades.

Kvinnor

 

Män

 

 

 

Anm: Heldragen linje avser skyddsbehövande som folkbokfördes i Sverige 2000, streckad linje dem som folkbokfördes 2005. Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Etableringsmönstret ser liknande ut bland dem som kom till Sverige som anhöriga till skyddsbehövande 2000 respektive 2005. Cirka hälften av kvinnorna och drygt 20 procent av männen har aldrig haft ett arbete efter fem år i Sverige (figur 3.6). Till skillnad från dem som kom som skyddsbehövande, märks dock ingen skill- nad i sysselsättningsgrad i denna grupp, etableringstakten för dem som invandrade 2005 följer samma bana som för dem som kom 2000.

87

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

Kvinnor

 

Män

 

 

 

Anm: Heldragen linje avser anhöriga till skyddsbehövande som folkbokfördes i Sverige 2000, streckad linje dem som folkbokfördes 2005. Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Övriga anhöriginvandrare har en snabbare etableringstakt än skydds- behövande och deras anhöriga. Efter två år i Sverige har 80 procent av männen och knappt 60 procent av kvinnorna som kom som anhöriginvandrare från icke-västliga länder haft ett arbete (figur 3.7). Även i denna grupp är det dock en av fyra kvinnor och en av sex män som aldrig haft ett arbete fem år efter invandringstillfället.

Kvinnor

 

Män

 

 

 

Anm: Heldragen linje avser övriga anhöriginvandrare som folkbokfördes i Sverige 2000, streckad linje dem som folkbokfördes 2005. Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

88

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Den långa etableringstiden för skyddsbehövande och anhörig- invandrare medför att dessa grupper har en betydligt lägre syssel- sättningsgrad även efter lång tid i Sverige jämfört med utrikes födda i stort. År 2010, tio år efter invandringen, var mellan 40 och 50 procent av kvinnorna sysselsatta. Bland männen som kom 2000 arbetade 60–65 procent tio år senare (figur 3.8). 5 Samma år var syssel- sättningsgraden för samtliga utrikes födda 59 procent för kvinnorna och 71 procent för männen.

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

3.3Villkor på arbetsmarknaden för dem som arbetar

Utomeuropeiskt födda personer har en betydligt svagare arbets- marknadsanknytning än personer födda i Sverige eller övriga Europa. Det gäller i synnerhet personer som invandrat från länder i Nordafrika och Mellanöstern. För att beskriva arbetsmarknadsanknytningen har bl.a. Socialstyrelsen (2010) använt en modell som särskiljer mellan

5 Sysselsättningsgraden är här definierad som andelen kvinnor och män med en registrad för- värvsinkomst över ett prisbasbelopp.

89

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

kärnarbetskraft6, instabil arbetskraft7, studerande och olika posi- tioner av alternativa försörjningar eller inaktivitet. Åren 1992–2006 beräknas enbart mellan tio och tjugo procent av dem som invandrat från länder utanför Europa höra till kärnarbetskraften. Detta kan jämföras med cirka 60 respektive 55 procent av befolkningen i arbetsför ålder som är född i Sverige respektive Västeuropa. Det är också en betydligt högre andel personer som invandrat från Mellan- östern och Nordafrika som tillhör den instabila arbetskraften, och 15 till 20 procent av befolkningen i dessa grupper var ekonomiskt inaktiva8 mellan 1992–2006. Detta innebär att de har en mycket svag anknytning till både arbetsmarknaden och de generella systemen för ersättning vid inkomstbortfall. Bland personer födda i Sverige och Västeuropa var cirka en respektive två procent ekonomiskt inaktiva.

Utomeuropeiskt föddas svaga anknytning till arbetsmarknaden visar att denna grupp i hög grad tillhör marginalarbetskraften. De har svårare att uppnå en långsiktigt hållbar etablering på arbets- marknaden och löper större risk för arbetslöshet vid lågkonjunk- turer. Det är också betydligt vanligare med tidsbegränsade anställningar bland utrikes födda, i synnerhet under de första åren i Sverige (SCB, 2009). Andelen med otrygga och tillfälliga anställ- ningar är generellt sett något högre bland kvinnor än bland män. Vidare skiljer sig inrikes och utrikes födda i viss mån med avseende på vilka sektorer de arbetar inom. Andelen utrikes födda är högre inom sektorer som i högre grad kännetecknas av deltidsarbete och osäkra anställningsvillkor, såsom vård- och omsorgsbranschen samt restaurang- och hotellbranschen (Regeringskansliet, 2011).

6Avser personer som under minst två av tre år i följd haft arbetsinkomster motsvarande minst 3,5 basbelopp, eller cirka 150 000 kr år 2009.

7Avser bl.a. personer med arbetsinkomster på minst 3,5 basbelopp under det sista året av tre år i följd, men som helt saknar arbetsinkomst under det första året. Inkluderar även personer med arbetsinkomster under 0,5 respektive minst 3,5 basbelopp under högst ett av åren (t.ex. från deltidsarbete).

8Avser personer med arbetsinkomster (inkl. ersättningar från inkomstgrundade ersättningar såsom a-kassa och sjukpenning) under 0,5 basbelopp tre år i rad. Gruppen är mycket heterogen och omfattar bl.a. de som lever på ekonomiskt bistånd, vissa studerande samt hemarbetande.

90

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

3.3.1Företagande som alternativ till anställning

Företagande vanligare bland utrikes födda – men få har fått stöd från Almi

Företagande är en något vanligare form av sysselsättning för utrikes födda personer än för inrikes födda. Vidare är andelen före- tagare större bland män än bland kvinnor. År 2011 var 14 procent av de sysselsatta utrikes födda männen företagare, vilket kan jäm- föras med 13 procent av de inrikes födda männen. För kvinnor uppgick andelen företagare under samma tidsperiod till sju procent av de sysselsatta utrikes födda kvinnorna, och fem procent bland inrikes födda kvinnor. Andelen företagare är av naturliga skäl lägre bland kvinnor och män som nyligen invandrat till Sverige. Andelen ökar dock med vistelsetid, i synnerhet bland männen (figur 3.9).

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Det finns relativt stora skillnader i företagande inom gruppen utrikes födda, både bland kvinnor och bland män. Företagandet är störst bland sysselsatta kvinnor och män födda i Nordamerika och Västasien, och lägst bland kvinnor och män från Sydamerika. Före-

91

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

tagande är vidare relativt ovanligt bland sysselsatta kvinnor födda i Afrika, bland vilka endast två procent var företagare 2004 (Hedberg, 2009).

Majoriteten av nyföretagarna, oavsett kön och bakgrund, finansi- erar företagsstarten med hjälp av egna medel. Andelen företagare med egna medel är dock något högre bland inrikes än bland utrikes födda. Efter egna medel är banklån den vanligaste finansieringskällan (NUTEK, 2007b).

Almi Företagspartner AB erbjuder en särskild variant av bank- lån. Almi:s uppdrag är att fungera som en marknadskompletterande finansiär genom att erbjuda ”riskvillig” finansiering. Genom Almi är det möjligt att få fyra typer av lån:

Företagslån för nya och redan etablerade företag.

Mikrolån för nya och redan etablerade företag med mindre kapitalbehov.

Innovationslån för utveckling av innovationsprojekt.

Exportfinansiering för försäljning på utländska marknader.

En urvalsundersökning bland 5 300 småföretagare födda i 20 olika länder visar att i genomsnitt nio procent av företagarna använt sig av något av de nämnda lånen vid uppstarten av sitt företag (NUTEK, 2007b). Även på denna punkt finns dock stora variationer mellan entreprenörernas ursprungsländer. Cirka åtta procent av företagarna från Iran men bara en procent av företagarna från Afrika har exempelvis erhållit lån från Almi. Över hälften av de utrikes födda företagarna i studien har aldrig varit i kontakt med Almi, vilket i sin tur delvis tycks bero på bristande kunskap om att organisationen finns. Mellan 48 och 65 procent av företagarna i studien svarade nej på frågan om de känner till Almi. Detta indikerar att Almi behöver finna andra vägar att informera om sin verksamhet för att deras lånegivning ska kunna bli det avsedda komplementet även för utrikes födda entreprenörer.

Ogynnsamma ekonomiska villkor för i synnerhet kvinnliga utrikes födda företagare – vårdbranschen är ett undantag

Företag som drivs av personer med utländsk bakgrund omsatte 2006 nära 110 miljarder kronor, bidrog med drygt 35 miljarder kronor i förädlingsvärde och gjorde en total vinst på 2,5 miljarder kronor (Tillväxtverket, 2010). Samtidigt ligger förädlingsvärde,

92

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

lönesumma och årsresultat i genomsnitt något lägre i företag som drivs av personer med utländsk bakgrund jämfört med andra före- tag. Hedberg (2009) konstaterar också att lönegapet mellan inrikes födda och utrikes födda personer är större bland företagare än bland anställda, och att utrikes födda personer tenderar att tjäna mindre på sitt företagande än inrikes födda. Detta gäller i synner- het utrikes födda kvinnor. Hedberg menar att det är möjligt att tala om tre inkomstskikt bland företagare i Sverige, där de inrikes födda manliga företagarna ligger överst, de inrikes födda kvinnorna och de utrikes födda männen i mitten, och de utrikes födda kvinnliga företagarna underst.

Företagare generellt, och utrikes födda företagare i synnerhet, tenderar att ha en lägre inkomst än personer i samma grupp som är anställda (Integrationsverket, 2006; Hedberg, 2009). Bland anställda utrikes födda kvinnor har exempelvis 36 procent en inkomst under 143 000 kronor per år, vilket kan jämföras med 63 procent bland utrikes födda kvinnliga företagare.9 Utrikes födda företagare tjänar, till skillnad från inrikes födda företagare, i regel heller inte till- räckligt mycket för att företagandet ska vara ett ekonomiskt bättre alternativ till att vara arbetssökande (Hedberg, 2009).

Att utrikes födda (kvinnliga) företagare över lag har en lägre inkomst än inrikes födda företagare hänger delvis samman med att utrikes födda personer i högre grad driver företag inom tradition- ella låginkomstyrken såsom restaurangbranschen. I Hedbergs studie framkommer att i stort sett samtliga utrikes födda restaurang- ägare i Sverige har en inkomst som kan kategoriseras som låg eller låg/medel. Även inom kunskapsintensiva branscher som i regel kräver högre utbildning har dock utrikes födda företagare, i syn- nerhet kvinnor, en lägre inkomst än inrikes födda företagare. Totalt 46 procent av de utrikes födda kvinnor som driver företag inriktat mot kunskapsintensiva tjänster tillhör låginkomstkategorin, vilket kan jämföras med 35 procent av de inrikes födda kvinnorna samt 40 respektive 26 procent för de utrikes respektive inrikes födda männen inom samma bransch.

Ett undantag från detta mönster är företag inom hälso- och sjukvård. Drygt fyra av tio utrikes födda kvinnor som driver före- tag inom denna bransch har en inkomst i den högsta inkomst- kategorin. Detta kan jämföras med kvinnliga utrikes födda före- tagare inom exempelvis handel och restaurang, där endast cirka 5–6

9 Motsvarande andel för anställda utrikes födda män samt anställda inrikes födda män och kvinnor är 30, 27 respektive 18 procent.

93

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

procent har en hög inkomst. Andelen höginkomsttagare är också något högre bland utrikes födda kvinnor med företag inom hälso- och sjukvård än bland inrikes födda kvinnor inom samma bransch. Också bland inrikes födda kvinnor urskiljer sig hälso- och sjukvård som en sektor där företagandet ger betydligt högre inkomster än i övriga branscher.

Företagande utgör därmed generellt en relativt svårare väg till ekonomisk integration för utrikes födda kvinnor än för utrikes födda män. Att en lägre andel kvinnor startar eget företag behöver inte endast eller främst ha att göra med exempelvis kunskaps- och regelverksbarriärer, utan kan också bottna i att det är mer eko- nomiskt rationellt att söka en anställning. För att öka företagandet bland i synnerhet utrikes födda kvinnor, räcker det därmed inte att adressera barriärerna vid starten, utan också stödstrukturer för den löpande driften av företaget är viktigt. För att säkra överlevnaden är tillgång på kapital och rådgivning en viktig faktor både inför upp- starten och under den första tiden. Som nämnts tidigare är det få utrikes födda kvinnor som startar företag som tar del av Almi:s verksamhet med låne- och rådgivning.

Nystartade företags överlevnadsfrekvens varierar stort utifrån kön och bakgrund

Majoriteten av de nystartade företagen finns kvar tre år senare (NUTEK, 2007a). Det finns dock relativt stora skillnader i över- levnadsgrad beroende på företagarens kön och bakgrund. Företag som startats av kvinnliga företagare från Sverige, Latinamerika, Europa (Norden undantaget) och Afrika uppvisar i regel en lägre överlevnadsgrad än företag startade av män från samma länder. Sär- skilt stora är könsskillnaderna bland företagare från Afrika, där 28 procent av företagen som startades av kvinnor och 55 procent av före- tagen som startades av män finns kvar tre år efter uppstart. För företagare från Asien, Oceanien, Norden (Sverige undantaget) samt Nordamerika är förhållandet det omvända, i dessa grupper uppvisar företag som startats av kvinnor en högre överlevnadsfrekvens än företag startade av män.

Skillnaderna i nystartade företags överlevnadsgrad beror på flera samverkande faktorer. I Rapport Integration 2005 (Integrations- verket, 2006) konstateras att det finns ett samband mellan överlev- nadsgrad och branschutveckling. I stabila och expansiva branscher,

94

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

som byggsektorn eller finansiell verksamhet, är överlevnadsgraden hög. Branscher som handel- samt hotell- och restaurangnäring, inom vilka utrikes födda (särskilt kvinnor) ofta driver företag, upp- visar däremot en betydligt lägre överlevnadsgrad.

Det är också betydligt vanligare att utrikes födda startar företag på grund av arbetslöshet (Företagarna, 2010). Företag som startats på denna grund uppvisar generellt en lägre överlevnadsgrad än före- tag som startats för att företagaren vill arbeta självständigt, förverk- liga sina idéer eller för att han eller hon upplever en efterfrågan på varan (NUTEK, 2007a). Endast hälften av företagen som startats på grund av arbetslöshet var fortfarande verksamma tre år efter uppstart.

3.4Utanförskapet bland utrikes födda

En ökande andel av befolkningen saknar både arbete och registrerad inkomst

Det finns en växande grupp personer i arbetsför ålder som står utanför arbetskraften och som saknar registrerad inkomst. Fölster (2012) visar att det 2009 fanns 140 000 personer i åldern 16–64 år, eller cirka 2,3 procent av befolkningen i dessa åldrar, som varken arbetade, sökte arbete genom Arbetsförmedlingen, studerade eller fick någon typ av offentlig ersättning (försörjningsstöd, arbetslös- hetsersättning, sjukpenning etc.).

En rapport från Kommissionen för ett socialt hållbart Malmö anger att andelen personer i arbetsför ålder som varken arbetar eller studerar och som saknar registrerad inkomst har ökat i kommunen från 1,7 procent av befolkningen 1990 till 6,5 procent av befolk- ningen 2008 (Salonen, 2012b). Det motsvarar cirka 12 000 per- soner. Majoriteten utgörs av utrikes födda män med begränsad vistelsetid i Sverige. Många är danskar och kan därför antas arbeta i Danmark. Sedan 2000 har emellertid även antalet kvinnor och män i utanförskap från länder i Mellanöstern och Asien ökat kraftigt.

En liknande studie har genomförts av Botkyrka kommun (Eldestrand och Berggren, 2011). Studien visar att 15 procent av invånarna i arbetsför ålder i norra Botkyrka varken arbetar eller har en registrerad inkomst från annat håll. Andelen i utanförskap är högre bland kvinnor än bland män. Det är också en relativt högre andel av de utrikes födda som saknar både förvärvsarbete och annan regist-

95

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

rerad inkomst. Ungefär 70 procent av kvinnorna som bor i norra Botkyrka är födda utanför Sverige, medan andelen utrikes födda uppgår till 85 procent bland kvinnorna som saknar arbete och inkomst i området. Kvinnorna som saknar arbete och en registrerad inkomst har även en genomsnittligt lägre utbildningsnivå jämfört med övriga kvinnor i norra Botkyrka. En femtedel har dock en eftergymnasial utbildning.

Många nyanlända som saknar arbete deltar inte heller i kvalificerande eller arbetsförberedande insatser under de första åren i Sverige

För att minska risken för att fastna i ett utanförskap är det viktigt att personer som saknar arbete och registrerad inkomst tar del av insatser som kan underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Utredningens analyser av registeruppgifter för dem som invandrat under 2000-talet visar dock att det är en förhållandevis stor andel som varken arbetar, studerar eller deltar i en arbetsförberedande insats10 under de första åren i Sverige. Andelen ökar dessutom med tiden i landet. Kvinnor som kommer till Sverige som övriga anhörig- invandrare utgör ett undantag. I denna grupp är andelen arbetslösa som inte deltar i kvalificerande eller arbetsförberedande insatser för- hållandevis konstant över tid.

Analysen visar vidare att kvinnor, oavsett grund för uppehålls- tillstånd, i större utsträckning än män saknar registrerad syssel- sättning under de tre första åren i Sverige. Det gäller både för nyanlända som invandrade 2000 och för dem som invandrade 2005 (bilaga 2). Drygt en av tre respektive en av fyra kvinnor som kom till Sverige 2005 som anhöriga till en skyddsbehövande respektive som övrig anhörig varken arbetade, studerade eller deltog i arbets- förberedande insatser efter tre år i landet (figur 3.10). Motsvarande andel för kvinnor som fick uppehållstillstånd av humanitära skäl är drygt 20 procent. Det kan jämföras med mellan 15 och 20 procent av männen. Andelen män som saknar sysselsättning ökar dock snabbare över tid. Detta gör att skillnaderna mellan kvinnor och män vad gäller andelen i utanförskap är förhållandevis små (cirka fem pro- centenheter) efter fem till sex år i Sverige, givet samma grund för uppehållstillstånd.

10 Utanförskap har här definierats som NEET – Not in Employment, Education or Training. Registren saknar dock uppgifter om individernas deltagande i kommunala arbetsförbered- ande åtgärder.

96

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

För nyanlända invandrare sammanfaller ofta utanförskapet med fattigdom och ett socialt utanförskap

Gruppen som befinner sig i utanförskap i befolkningen i stort är mycket heterogen. Den består både av personer som är födda i Sverige och personer som precis invandrat; av högutbildade med hög samlad hushållsinkomst och korttidsutbildade vars hushålls- inkomst är mycket låg. I Svenskt Näringslivs studie (Fölster, 2012) återfinns såväl Malmö och Botkyrka som Danderyd bland de tjugo kommuner som 2009 hade högst andel personer utan registrerade inkomster. Villkoren för dem som befinner sig utanför arbets- kraften och som saknar registrerad inkomst ser därmed troligen mycket olika ut. Gemensamt för samtliga är dock att de riskerar att få en mycket låg pension, och ingen ersättning utgår vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta ställer krav på att de förmår försörja sig på annat sätt också vid sjukdom och hög ålder.

För många nyanlända invandrare sammanfaller det ekonomiska utanförskapet med fattigdom och ett socialt utanförskap. Inkomst- erna från övriga familjemedlemmar i dessa hushåll är ofta låga

97

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

(avsnitt 3.5.2). Nyanlända har i regel även en begränsad tillgång till informella nätverk som kan bistå med vägledning och information om det svenska samhället (avsnitt 6.4.1). Intervjuer med utrikes födda kvinnor bosatta i norra Botkyrka som står utanför arbets- marknaden visar att de flesta kvinnorna vill arbeta. Utanförskapet är med andra ord inte självvalt utan bottnar framför allt i bristande upplevda möjligheter att få ett arbete samt praktiska hinder (Eldestrand och Berggren, 2011).11

Utanförskapet bland nyanlända riskerar att permanentas över tid. En person som står utanför arbetskraften och som saknar inkomster från offentliga system saknar i regel också kontakt med de aktörer som kan stödja arbetsmarknadsetableringen, såsom Arbetsför- medlingen och kommunen. Utredningens analys visar att andelen av de personer som saknar arbete som är inskrivna på Arbets- förmedlingen minskar över tid i Sverige bland dem som invandrade till Sverige 2000. Efter tio år i landet är det endast cirka en av fem arbetslösa anhöriginvandrare och en av fyra arbetslösa flykting- mottagna (skyddsbehövande och deras anhöriga) som är inskrivna som arbetssökande, och som därmed har möjlighet att ta del av stöd och insatser som myndigheten erbjuder för arbetsmarknads- etablering (avsnitt 5.2.2). Studien från Botkyrka visar vidare att två tredjedelar av de utrikes födda kvinnorna i utanförskap har varit i Sverige mer än två år, och hälften av dessa har varit i landet mer än tio år. Ju längre tid i utanförskap för dessa kvinnor, desto större är risken att utanförskapet går i arv till deras barn.

3.5Ekonomisk situation

3.5.1Fattigdom och ekonomisk utsatthet

Med låg sysselsättningsgrad följer också en ökad risk för eko- nomisk utsatthet. Nyanlända utrikes födda har även svaga eller obefintliga relationer till de offentliga försörjningssystem som ställer krav på kvalificering genom arbete. Detta innebär att risken för ekonomisk utsatthet är mycket hög bland nyanlända invandrare.

11 Se avsnitt 6.2 och 6.3 för en mer ingående beskrivning av hur dessa faktorer påverkar utrikes födda kvinnors deltagande i arbetskraften.

98

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Ökade inkomstskillnader

Sverige och de nordiska länderna har generellt sett haft en låg inkomstspridning i internationell jämförelse. Sedan början av 1980- talet, men framför allt sedan 1990-talets krisår, har inkomstojämlik- heten börjat öka också i Sverige, från den historiskt låga nivån, mätt som gini-koefficient,12 på under 0,2 år 1981 till 0,33 år 2010 (Björklund och Jänti, 2011).

I Sverige har den disponibla inkomsten minskat under perioden 1991–2008 för den tiondel av hushållen med lägst inkomster, från drygt hälften 1991 till 41 procent 2008 av medianhushållets inkomster (Salonen, 2012b). I Malmö har minskningen under samma period varit betydligt större. År 2008 hade den fattigaste tiondelen bara drygt en fjärdedel av medianinkomsthushållets inkomster. Salonen fram- håller att den ökade inkomstojämlikheten framför allt handlar om skillnader mellan personers positioner på arbetsmarknaden snarare än etniskt relaterade skillnader.

Låga inkomster och försörjningsstöd

Ökad inkomstspridning behöver inte innebära att också fattig- domen har ökat. Definitionerna på ekonomisk fattigdom är många, men grovt sett kan man skilja på två typer av mått, relativa och absoluta. I relativa tal har Sverige sedan 1990-talets början haft en ökad fattigdom medan den absoluta fattigdomen har varit relativt konstant (Socialstyrelsen, 2010).

Relativ fattigdom innebär att ha låga tillgångar jämfört med vad andra har. Relativ fattigdom kan för den drabbade medföra att man t.ex. är utestängd från ett socialt deltagande och att man har otill- räcklig kontroll över sina livsvillkor. Det ofta refererade EU-måttet

”inkomster som understiger 60 procent av medianinkomsten” är exempel på en sådan definition. Med relativa mått kan andelen som räknas som fattiga öka även om inkomsterna ökar för alla.

I definitioner på absolut fattigdom räknar man alla personer som har tillgångar under ett visst belopp, t.ex. inkomster under försörj- ningsstödsnormen. Här kan fattigdomen medföra att man inte har råd med näringsriktig kost eller en anständig bostad och att man saknar grundläggande möjligheter att leva ett drägligt liv. Även

12 Gini-koefficienten mäter inkomstskillnader i en befolkning på en skala mellan 0 och 1, där 0 innebär att inkomsterna är helt jämnt fördelade mellan hushållen, medan 1 innebär att ett hushåll förfogar över alla inkomster.

99

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

andelen av befolkningen som har försörjningsstöd är ett vanligt mått på absolut fattigdom. Sedan början av 1990-talet har dock andelen hushåll med inkomst under normen för försörjningsstöd varit nära dubbelt så hög som andelen med försörjningsstöd. För- klaringar till skillnaden kan (förutom vissa mätfel) vara att hus- hållet har andra inkomster eller tillgångar som gör att socialbidrag inte beviljas, att företagare inte tar ut egen lön, eller att individer av olika skäl inte vill söka ekonomiskt bistånd. Benägenheten att bevilja försörjningsstöd varierar också mellan olika delar av landet.

Måtten på ekonomisk fattigdom har olika för- och nackdelar i och med att de delvis mäter olika aspekter av hur den ekonomiska situationen påverkar livssituationen i övrigt. Andelen ekonomiskt utsatta i befolkningen varierar också beroende på vilken definition som används. År 2005 uppgick t.ex. andelen fattiga till tio procent räknat som andelen med inkomster mindre än 60 procent av median- inkomsten medan andelen av befolkningen med försörjningsstöd uppgick till fyra procent (Dahlberg m.fl., 2008).

Utrikes födda är överrepresenterade bland dem som får försörj- ningsstöd. Av de vuxna utrikes födda mottog elva procent eko- nomiskt bistånd under 2011, vilket kan jämföras med två procent bland inrikes födda (Socialstyrelsen, 2012). Andelen är särskilt hög bland personer från icke-OECD-länder, 2008 hade var fjärde vuxen (18-64 år) som invandrat från dessa länder försörjningsstöd (Mörk, 2011).

Det ekonomiska biståndet har alltmer kommit att bli ett lång- varigt stöd. Andelen som får bistånd under minst tio månader på ett kalenderår har ökat från 17 procent av alla biståndsmottagare under 1990 till 39 procent under 2011 (Ds 2012:26). År 2011 var det drygt 80 000 hushåll som hade ekonomiskt bistånd i minst tio månader. Utrikes födda utgjorde 60 procent av dessa hushåll (Socialstyrelsen, 2012). Oavsett hushållstyp, har majoriteten av de utrikes födda mottagarna av långvarigt ekonomiskt bistånd varit bosatta i Sverige i fem år eller längre, och cirka 30–40 procent har bott i landet i mer än nio år (tabell 3.1).

100

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

 

 

 

 

 

 

1. Hushåll som fått ekonomiskt bistånd (inklusive introduktionsersättning) i minst tio månader under kalenderåret.

2. Inklusive utrikes födda med okänt invandringsår. Andelarna summera r därför inte alltid till 100 pro- cent. Antalet avser hushåll där någon av sökande eller medsökande är utrikes född.

3. Samboende, registrerade partnerskap och gifta. Källa: Socialstyrelsen (2012).

För många utrikes födda övergår därmed de inledande svårig- heterna att etablera sig på arbetsmarknaden och bli självförsörjande i återkommande behov av ekonomiskt bistånd även efter lång tid i landet. Detta visas även i SNS Välfärdsråds rapport Fattigdom i folkhemmet – från socialbidrag till självförsörjning. Sannolikheten för att lämna bidragstagandet är minst för personer från icke-OECD- länder (Dahlberg m.fl., 2008), vilket innebär att personer som invandrat från dessa länder löper störst risk att fastna i ett långvarigt beroende av försörjningsstöd. De som lämnar bidragstagandet får dessutom ofta en svagare arbetsmarknadsanknytning och har även hög sannolikhet att återvända till bidragstagandet (Persson, 2011).

101

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

Ökad sysselsättning bland utrikes födda är en förutsättning för att barnfattigdomen ska kunna minska

Det är betydligt vanligare att barn till föräldrar som invandrat till Sverige13 är ekonomiskt utsatta än barn vars föräldrar är födda i Sverige. Föräldrar som invandrat till Sverige dominerar även bland barnhushållen som haft en låg ekonomisk levnadsstandard flera år i rad (Försäkringskassan, 2012). Fyra av tio i barnhushåll med två sammanboende utrikes födda föräldrar hade en låg ekonomisk standard 2011, motsvarande andel i barnhushåll med inrikes födda föräldrar var fyra av hundra. Andelen ekonomiskt utsatta i barn- hushåll har ökat sedan 2006, i synnerhet bland hushåll med utrikes födda föräldrar (Försäkringskassan, 2012).

Anm: Med ekonomiskt utsatta barnhushåll avses hushåll som har mindre än 60 procent av median- inkomsten i Sverige. Måttet används även av EU för att mäta ekonomisk utsatthet .

Källa: Försäkringskassan (2012).

I Rädda Barnens rapport Barns ekonomiska utsatthet i Sverige

(Salonen, 2012a) visas att den ekonomiska utsattheten är synner- ligen påfallande bland barn till föräldrar som invandrat till Sverige. År 2009 fanns det 232 000 barn (0–17 år) i familjer med två utrikes födda föräldrar och av dessa levde 40 procent i familjer med låg inkomststandard och/eller försörjningsstöd. Ju kortare tid familjen bott i landet desto högre är risken för ekonomisk utsatthet, men även vart femte barn som varit bosatt i Sverige i över tio år lever i en ekonomiskt utsatt familj.

13 I Försäkringskassan (2012) används begreppet ”utländsk bakgrund” trots att gruppen definieras som personer som är födda utomlands. Den officiella definitionen av begreppet

”utländsk bakgrund”, som exempelvis SCB använder, avser en person som är född utom- lands eller som har två utrikes födda föräldrar.

102

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

Arbetslöshet och svaga språkkunskaper dominerar bland försörjningshindren för utrikes födda

Under 2010 hade 38 procent av alla biståndsmottagare arbetslöshet som främsta skäl till sitt försörjningshinder (Socialstyrelsen, 2011). Nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga med introduktions- ersättning utgör en relativt stor grupp, 17 procent, av de utrikes födda med ekonomiskt bistånd. Bland de utrikes födda som inte har intro- duktionsersättning hade 38 procent arbetslöshet som försörjnings- hinder, medan språkhinder anges för 13 procent av biståndsmot- tagarna.

Det finns ett tydligt könsmönster i vilket försörjningshinder som anges för utrikes födda biståndsmottagare. Det är vanligare att arbetslöshet anges som ett hinder för män än för kvinnor (tabell 3.3). Språkhinder anges däremot oftare för ensamstående kvinnor med barn (14 procent) och för gifta/sambos med barn (17 pro- cent). För kvinnliga biståndsmottagare förekommer även föräldra- ledighet/otillräcklig föräldrapenning som det viktigaste försörj- ningshindret i tio procent av fallen.

103

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

Anm: Om en biståndsmottagare har haft flera försörjningshinder under året redovisas det vanligaste förekommande. Det innebär att endast ett försörjningshinder redovisas per person i tabellen. För samtliga kategorier gäller att individen kan ha vissa inkomster eller ersättningar men att dessa inte är tillräckliga för att klara för - sörjningen.

Källa: Socialstyrelsen (2011).

3.5.2Nyanländas ekonomiska situation

Utredningens analys av etableringsmönstren för dem som invandrade till Sverige 2000 visar att de flesta nyanlända har en relativt låg inkomst de första åren efter invandringen (figur 3.11). Lägst inkomst har kvinnor som kom till Sverige från icke-västliga länder som anhörig- invandrare. Även bland dem som kom som skyddsbehövande och deras anhöriga har dock kvinnor en lägre genomsnittlig inkomst än männen från samma grupper. Det tyder på att kvinnorna i lägre utsträckning tagit del av de introduktionsinsatser och den intro- duktionsersättning som kommunerna erbjöd flyktingmottagna innan ansvaret överfördes till Arbetsförmedlingen 2010. Mönstret är likartat för dem som kom till Sverige 2005. Som en följd av de

104

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

låga inkomsterna är den relativa fattigdomen14 hög bland nyanlända, i synnerhet under de första åren i landet (bilaga 2).

Nyanländas inkomster ökar över tid i Sverige. Skillnaderna mellan mäns och kvinnor inkomstnivåer kvarstår dock även på längre sikt. Det beror sannolikt på att det tar längre tid för kvinnorna att etablera sig på arbetsmarknaden (avsnitt 3.2.2). En annan förklaring kan vara att kvinnorna i högre grad arbetar inom branscher med relativt låga löner, såsom vård- och omsorgssektorn.

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Många nyanlända som kom till Sverige 2000 fick försörjningsstöd under de första åren i Sverige (figur 3.12). Särskilt hög är andelen bland skyddsbehövande och deras anhöriga, vilket beror på att kommuner rapporterar in den kommunala introduktionsersätt- ningen som försörjningsstöd till SCB. Även bland dem som kom som övriga anhöriginvandrare och som således inte tog emot introduktionsersättning fick cirka 40 procent av männen och 30 pro- cent av kvinnorna försörjningsstöd under det första året i Sverige. Det indikerar att anknytningspersonen i dessa fall inte var tillräckligt

14 Disponibel inkomst under 60 procent av medianinkomsten i riket.

105

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

etablerad på arbetsmarknaden för att kunna försörja sin nyanlände anhörig.

Andelen med försörjningsstöd sjunker över tid i Sverige. Men även efter tio år i landet har fyra av tio flyktingmottagna kvinnor och mellan 25 och 35 procent av de flyktingmottagna männen för- sörjningsstöd. Bland övriga anhöriginvandrare är motsvarande andel under tio procent.

Anm: Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Mönstret ser liknande ut för dem som kom till Sverige 2005 med undantag för övriga anhöriginvandrare, bland vilka andelen med försörjningsstöd är lägre under det första året i landet. I denna kohort sjunker också behovet av försörjningsstöd snabbare över tid jämfört med dem som kom 2000 (bilaga 2).

De låga disponibla inkomsterna och den höga andelen försörj- ningsstödsmottagare medför att många nyanlända är förhållandevis fattiga. Bland skyddsbehövande och anhöriginvandrare som invandrade 2005 befann sig 45 procent, eller 6 074 personer, i relativ

106

SOU 2012:69

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

fattigdom15 efter fem år i Sverige (tabell 3.4). Majoriteten av denna grupp utgörs av kvinnor och män utan registrerad inkomst från arbete, studier eller aktivitetsstöd och som således också befinner sig i ett stort utanförskap (se även avsnitt 3.4). Cirka en av fyra i gruppen skyddsbehövande respektive hälften av gruppen anhörig- invandrare befinner sig dock i fattigdom på grund av att deras inkomster från arbete, studier och aktivitetsstöd är mycket låga.

1I NEET ingår även personer som har en arbetsinkomst som understiger ett prisbasbelopp.

2Invandrare från västländer (Europa, Oceanien och Nordamerika) har exkluderats från gruppen övriga anhöriginvandrare.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

3.6Slutsatser

Många nyanlända invandrare som kommer till Sverige som skydds- behövande och anhöriginvandrare möter betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det gäller i synnerhet kvinnor. Både etableringstakt och sysselsättningsgrad är lägre bland kvinnor än bland män. Utrikes födda kvinnor står också i större utsträck- ning utanför arbetskraften (avsnitt 3.2).

Den svaga anknytningen till arbetsmarknaden gör att många utrikes födda är känsliga för konjunkturförändringar. Men den låga sysselsättningsgraden har också strukturella orsaker. Antalet arbets- tillfällen för korttidsutbildade har kontinuerligt minskat de senaste decennierna (avsnitt 3.1.1). En stor del av de lediga arbetena i Sverige

15 Med relativ fattigdom avses en disponibel inkomst under 60 procent av medianinkomsten i riket.

107

Arbetskraftsdeltagande och inkomster

SOU 2012:69

förmedlas också via personliga kontakter, vilket missgynnar nyanlända som i regel har svaga nätverk (avsnitt 3.1.2).

Många nyanlända kommer även fortsättningsvis möta betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. För att underlätta och påskynda inträdet på arbetsmarknaden bland anhörig- invandrare och skyddsbehövande är det viktigt att nyanlända erbjuds ett relevant stöd. Övriga anhöriginvandrare har i många fall lika stort behov av stöd för etableringen på arbetsmarknaden som de personer som omfattas av etableringslagen. Försörjningskravets utformning säkrar inte att personer som invandrar till Sverige på familjeanknytning kommer till en etablerad person. Utredningens analys visar att det tar lång tid även för många anhöriginvandrare, särskilt kvinnor, innan de får sitt första arbete i Sverige (avsnitt 3.2.2). Hushållens inkomster är i genomsnitt låga, och cirka 40 pro- cent av männen och 30 procent av kvinnorna som kom till Sverige som anhörig till en person som inte omfattas av flyktingmot- tagandet har försörjningsstöd under det första året i Sverige (avsnitt 3.5.2). Det indikerar att anknytningspersonen i flera fall inte är tillräckligt etablerad för att kunna försörja och bistå den som invandrar.

Det är viktigt att insatserna som nyanlända erbjuds ger en grund för en långsiktigt hållbar etablering på arbetsmarknaden. Utrikes födda tillhör i stor utsträckning marginalarbetskraften. Många arbetar under otrygga anställningsförhållanden som är sårbara vid konjunkturnedgångar (avsnitt 3.3). Även om sysselsättningsgraden bland utrikes födda ökar med vistelsetid i Sverige, så ökar också andelen som varken arbetar eller deltar i kvalificerande eller arbets- förberedande åtgärder (avsnitt 3.4). Att nyanlända som inte kommer in på arbetsmarknaden riskerar ett långvarigt utanförskap visas även av att majoriteten av de utrikes födda som är beroende av långvarigt försörjningsstöd utgörs av personer som har varit i landet många år (avsnitt 3.5.1).

108

00

4 Nuvarande insatser

I detta kapitel beskrivs de olika insatser som nyanlända kvinnor och män kan erbjudas som stöd för etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet. Syftet är att ge en överskådlig bild av omfatt- ningen och bredden av, samt regelverket för, de olika verksam- heterna.

Inledningsvis förs en teoretisk diskussion om varför nyanlända kvinnor och män ofta har behov av att bygga på sina kunskaper efter migrationen till ett nytt land, och rollfördelningen beskrivs mellan de två främsta aktörerna för etableringsinsatser, Arbetsför- medlingen respektive kommuner. Sedan följer en genomgång av de olika kompetenshöjande och arbetsförberedande insatserna som kan vara aktuella för en nyanländ att delta i under den första tiden i Sverige – arbetsförberedande insatser, språkutbildning, övriga utbildningsinsatser, samhällsorientering, samt nätverksbyggande. Kapitlet avslutas med en beskrivning av vilka försörjningskällor som kan vara aktuella för nyanlända kvinnor och män vid del- tagande i olika insatser och en beskrivning av hur finansieringen av insatserna är utformad.

Analysen av i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män tar del av olika insatser, hur snabbt de påbörjar olika aktiviteter och i vilken utsträckning och av vilka skäl de avbryter sitt deltagande redovisas huvudsakligen i kapitel 5.

4.1Den första tiden en investeringsperiod

De första åren i ett nytt land kan ses som en investeringsperiod. Då ska grunden läggas eller förstärkas för ett hållbart deltagande i det nya landets arbets- och samhällsliv. De individuella förutsättning- arna och behoven kan se mycket olika ut. Men för de flesta utrikes födda personer innebär flytten till Sverige att deras befintliga

109

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

humankapital minskar i värde (deprecieras). Detta dels genom att migrationen ofta medför ett nytt språk, dels genom att tidigare arbetslivserfarenhet och utbildning inte alltid är direkt överförbar till svenska förhållanden. För många migranter innebär flytten till ett nytt land dessutom att deras tillgång till informella nätverk minskar.

Flyttfaktorn, och därmed behovet av att initialt komplettera kun- skaper och erfarenheter, kan vara särskilt stor vid migration till länder som Sverige. Arbetsmarknaden utmärks av en hög grad av speci- alisering, och dessutom är det svenska språket ett litet språk som få personer behärskar innan de invandrar. Även värderingsmässiga skillnader kan innebära att flyttfaktorn är större vid invandring till Sverige än vid migration till många andra länder. I World Values Survey framstår Sverige som ett värderingsmässigt avvikande land med betydligt mer sekulära och individualiserade (eller självför- verkligande) värden än övriga länder som ingår i studien (von Bahr, 2012). Sverige hör också till de länder i världen som är mest jäm- ställda, vilket kan innebära att nyanlända behöver förhålla sig till ett nytt synsätt på kvinnors och mäns roller i samhället.

Behovet av en inledande investeringsperiod illustreras i figur 4.1. Tidpunkt 1 representerar invandringstillfället för två individer med högt (A) respektive lågt (B) ursprungligt humankapital. Oavsett utgångsnivå innebär migrationen en initial förlust av humankapital, som behöver återuppbyggas genom att lära sig språket, bygga nya arbetsrelevanta nätverk och översätta eller komplettera befintlig utbildning så att den blir gångbar i det nya landet. För person B krävs större investeringar än för person A. I detta fall räcker det inte bara att återuppbygga det humankapital som förlorades vid migra- tionen. Person B måste också höja sin ursprungliga nivå för att möta den svenska arbetsmarknadens kompetenskrav. Investerings- perioden (t1-t3) blir därför längre för person B.

110

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

Källa: Egen bearbetning av Eriksson (2010).

I enlighet med integrationspolitikens mål om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund, ska i första hand generella åtgärder som når ut till hela befolkningen vara tillgängliga för nyanlända invandrare som har behov av att bygga upp sin kompetens. Den kommunala vuxen- utbildningen utgör ett exempel på sådana insatser. De generella åtgärderna kompletteras av riktade åtgärder för att stödja och under- lätta nyanländas etablering under de första åren i Sverige. Utbildning i svenska för invandrare (sfi) och instegsjobb är två sådana exempel. Nyanlända som tagits emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller deras anhöriga omfattas av etableringslagen (2010:197) och har i enlighet med denna lag även rätt till en etableringsplan med särskilda etableringsinsatser under den första tiden, samt rätt att välja en etableringslots (se vidare avsnitt 4.3.1).

Nyanländas tillgång till utbildning och arbetsförberedande insatser är reglerad på olika sätt. Vissa insatser har nyanlända rätt att delta i, under förutsättning att de tillhör målgruppen för insatsen. Det gäller exempelvis kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, som är en rättighet för alla vuxna som saknar grundskolekompe- tens. På motsvarande sätt är sfi en rättighet för alla personer över 16 år som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket. Andra insatser kan nyanlända erbjudas möjlighet att delta i. Erbjudandet om deltagande är i dessa fall beroende av att aktören som anordnar insatsen fattar beslut om deltagande. Detta gäller de

111

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

arbetsförberedande insatser som Arbetsförmedlingen och kom- munen anordnar. Nyanlända som omfattas av etableringslagen utgör ett undantag, eftersom de genom sin rätt till särskilda etablerings- insatser även har rätt till arbetsförberedande insatser.

4.2Aktörer och deras uppdrag

4.2.1Arbetsförmedlingens uppdrag

Arbetsmarknadspolitik är ett huvudsakligen statligt ansvarsområde. Målet är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad för att bryta utanförskapet och uppnå en varaktigt högre sysselsättning. Även om arbetsmarknadspolitikens ramar sätts av riksdag och regering finns flera aktörer verksamma på den arbetsmarknadspolitiska arenan. Det framgår av den andra paragrafen i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten: ”Den arbetsmarknads- politiska verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer.”

Arbetsförmedlingen ansvarar för att arbetsmarknadspolitiken genomförs i enlighet med de mål och riktlinjer som riksdag och regering fastställer. Enligt myndighetens instruktion ska Arbets- förmedlingen prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbets- marknaden. Myndigheten har också ett särskilt ansvar för nyanlända invandrare:

Arbetsförmedlingen har ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbets- marknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara sam- ordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

(Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen)

Sedan lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft i december 2010 har staten genom Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för nyanlända flyktingmottagnas etablering (avsnitt 4.3.1). Arbetsförmedlingen har genom denna lag tillförts ett särskilt uppdrag; att samordna etableringsinsatserna för de nyanlända som omfattas av etablerings- lagen. För dessa nyanlända ska Arbetsförmedlingen upprätta en individuell etableringsplan med insatser för att underlätta och

112

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

påskynda den nyanländes etablering. Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bl.a. berörda kommuner.

4.2.2Kommunernas uppdrag

Utbildning inom grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxen- utbildning är kommunala kärnuppgifter och hör till de generella åtgärder som vänder sig till hela befolkningen. Kommunal vuxen- utbildning är samtidigt en verksamhet av stor betydelse för många nyanländas arbetsmarknadsinträde. Kommunerna är även huvud- män för utbildning i svenska för invandrare (sfi) som särskilt riktar sig till nyanlända personer. Det kommunala ansvaret för dessa verk- samheter regleras i Skollagen (2010:800). Kommunerna är därutöver skyldiga att anordna samhällsorientering för nyanlända som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Kommuner anordnar och bedriver även arbetsmarknads- relaterade åtgärder i syfte att minska arbetslösheten och skapa möj- ligheter för arbetslösa att komma närmare den reguljära arbets- marknaden. Enligt lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska alla kommuner ha en arbetslöshetsnämnd med uppgift att främja kommunala åtgärder för att förebygga och minska arbetslöshet. Kommunallagen (1991:900) anger vidare att kommunerna har möj- lighet att åta sig uppgifter av allmänt intresse för kommunens invånare, där insatser för att främja sysselsättning och tillväxt kan ingå. Kommunerna har även möjlighet att ingå överenskommelse med Arbetsförmedlingen om att anordna arbetsförberedande aktiviteter för arbetssökande enligt lagen (2007:1360) om kommunernas med- verkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kommunernas arbetsförberedande insatser riktar sig dock huvudsakligen till arbetslösa kommuninvånare som har behov av ekonomiskt bistånd för sin försörjning. Enligt Socialtjänstlagen (2001:453) ska socialtjänsten stärka den enskildes möjligheter att ta aktiv del i samhällslivet samt försörja sig själv. I detta stöd kan olika typer av kompetenshöjande insatser ingå. Kommunerna får dock inte bedriva verksamhet som faller inom ramen för statens och eller annan aktörs uppdrag. En kommunal arbetsförberedande insats ska därför komplettera den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver för arbetssökande.

113

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

4.3Arbetsförberedande insatser

4.3.1Tjänster, program och insatser hos Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens tjänster

Alla personer som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen ska ha en individuell handlingsplan som ska upp- rättas senast 30 dagar efter inskrivningstillfället. När arbetsför- medlaren och den arbetssökande upprättar en handlingsplan görs en bedömning av den arbetssökandes behov och en eller flera tjänster tilldelas utifrån bedömningen av den sökandes förutsätt- ningar på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen erbjuder åtta tjänster för arbetssökande och två för arbetsgivare. Kopplat till varje tjänst finns ett antal metoder, insatser och arbetsmarknadspolitiska program. Metoderna ska fungera som ett stöd för det praktiska arbetet med de arbetssökande, säkerställa en hög professionalitet hos handläggarna och ge samma arbetssätt över hela landet. De erbjudna tjänsterna är:

-klargöra dina arbetsförutsättningar,

-anpassa din arbetssituation,

-söka arbete,

-förbättra ditt arbetssökande,

-vägledning till arbete,

-utbildning till arbete,

-starta eget företag, samt

-arbetsförberedande insatser.

Samma sökande kan ta del av flera tjänster eftersom tjänsterna kan erbjudas i följd, men det är också vanligt att flera tjänster kombi- neras parallellt. Tjänsterna kan ses som en inledande klassificering av vilken del av Arbetsförmedlingens verksamhet som är aktuell för den sökande.

Den vanligaste tjänsten är söka arbete, följt av tjänsten förbättra ditt arbetssökande. Klargöra dina arbetsförutsättningar är till för arbets- sökande som behöver fördjupat stöd för att klargöra sina förutsätt- ningar för arbete eller utbildning. Det gäller den som är osäker på sin arbetsförmåga eller har andra svårigheter som påverkar val av arbete eller utbildning. Tjänsten starta eget företag inkluderar i första steget endast information om att driva ett eget företag. Därefter kan den

114

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

sökande om det bedöms lämpligt anvisas till programmet start av näringsverksamhet.

Sedan 2011 finns även tjänsten arbetsförberedande insatser som främst är avsedd för arbetssökande som ska återgå i arbete efter en lång sjukfrånvaro, arbetssökande med funktionsnedsättning och arbetssökande med lång tids arbetslöshet. Tjänsten förutsätter beslut och anvisning till ett program.

Förmedlaren ska utifrån den sökandes bakgrund samt läget på arbetsmarknaden göra en bedömning av det individuella behovet av stöd. Som ett komplement till förmedlarnas professionella bedöm- ning används från och med januari 2012 ett bedömningsstöd vid inskrivningen. Syftet med bedömningsstödet är att tidigt kunna identifiera arbetssökande som riskerar långvarig arbetslöshet och därigenom säkerställa att dessa personer så tidigt som möjligt får tillgång till rätt stöd utifrån sina individuella behov.

Arbetsmarknadspolitiska program

Inom ramen för Arbetsförmedlingens tjänster finns ett antal arbets- marknadspolitiska program som syftar till att stärka den arbetssök- andes möjligheter att få eller behålla ett arbete.1 När en arbetssökande deltar i ett program får han eller hon ersättning i form av aktivitets- stöd eller utvecklingsersättning. Arbetsgivaren kan i vissa fall erhålla ersättning för t.ex. handledning vid praktik eller i form av en lönesubvention. En sökande som tackar nej till ett anvisat program riskerar att bli av med eller få sänkt ersättning varför det finns starka incitament att delta i programmen.

1 Lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program anger de övergripande bestäm- melserna om de arbetsmarknadspolitiska programmen.

115

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

1Avser beslut (både inom och utanför garantierna) för utrikes födda personer.

2Siffror ”inom garantierna” anger aktiviteter som ingår i garantiernas totalsiffror. För att undvika dubbelräkning avser siffran för arbetspraktik, arbetsmarknadsutbildning och förberedande utbildning bara insatser inom programmen, exklusive deltagare inom garantierna.

3Stöd kan också lämnas till personer bosatta i regionalpolitiska stödområden som inte är arbetslösa.

Källa: Arbetsförmedlingen (2012d).

Arbetssökande kan anvisas till ett program efter beslut från Arbetsförmedlingen. Deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt

116

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

program utgör ingen rättighet utan beslutet utgår från myndig- hetens bedömning av den arbetssökandes behov.

Nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga som omfattas av etableringslagen har rätt till etableringsinsatser i upp till två år och kan under denna etableringsperiod anvisas till samtliga Arbets- förmedlingens program. För insatser där krav ställs på att del- tagarna ska vara över 25 år för att få delta, gäller att personer som omfattas av etableringsuppdraget kan få ta del av programmet innan de fyllt 25 år. Sedan 2010 är det möjligt att kombinera pro- grammet jobbgaranti för ungdomar med utbildning i svenska för invandrare. Utöver de program som redovisas i tabell 4.1 deltog under 2011 knappt 300 personer i genomsnitt per månad i särskilda projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning.

Jobb och utvecklingsgarantin är det mest omfattande program- met, med drygt hälften av alla deltagare i program med aktivitets- stöd 2011. Jobb- och utvecklingsgarantin riktar sig till dem som har varit utan arbete en längre tid. Arbetssökande som har förbrukat sina 300 ersättningsdagar med ersättning från a-kassan och inte kvalificerat sig för en ny period med arbetslöshetsersättning erbjuds att delta i programmet.2 Likaså kan sökande som inte har uppfyllt arbetsvillkoret för arbetslöshetsersättning men som har varit anmäld som arbetssökande anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter 14 månaders arbetslöshet.3 Arbetssökande kan inom ramen för jobb och utvecklingsgarantin delta i samtliga Arbetsförmedlingens insatser.

Programmet är uppdelat i tre faser: Fas ett och två omfattar som längst 450 dagar med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Fas ett är främst inriktad på förberedande insatser och fas två inriktas på arbetspraktik och arbetsträning. I tredje fasen inom garantin, sysselsättningsfasen, anvisas den arbetssökande som efter 450 ersätt- ningsdagar ännu inte fått arbete till en sysselsättningsplats hos en anordnare.

2Arbetssökande med barn under 18 år har tillgång till ytterligare 150 ersättningsdagar.

3Innan årsskiftet 2011/2012 var tidsgränsen 18 månader för arbetssökande som inte kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning.

117

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

Program särskilt inriktade mot utrikes födda

Flera av programmen med aktivitetsstöd har en bred målgrupp, men inrymmer samtidigt insatser som är särskilt anpassade mot olika gruppers behov. I flera fall finns inom de olika programmen åtgärder som är inriktade mot de särskilda behov som nyanlända invandrare kan ha.

Förberedande eller orienterande utbildning vänder sig till arbets- sökande som behöver en stödinsats för att sedan kunna gå in i en arbetsmarknadsutbildning eller annat arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Det kan t.ex. vara nyanlända personer som har behov av yrkes- svenska, validering av arbetslivserfarenhet förvärvad i andra länder eller grundläggande utbildning som förberedelse inför programmet start av egen näringsverksamhet.

De förberedande insatserna syftar till att underlätta för den arbets- sökande inför vidare utbildning eller andra arbetsmarknadspolitiska program. Insatserna är ofta individuellt anpassade och kan i vissa fall även inkludera t.ex. sfi och utbildning på grund- eller gymnasienivå inom det reguljära utbildningsväsendet.

Arbetsplatsintroduktion är till för den som saknar eller har begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv, den som deltar eller har deltagit i introduktionsprogram, samt den som riskerar att bli lång- tidsinskriven. Inom Arbetsförmedlingens praktikprogram finns prova-på-plats vars syfte är att ge en tidig kontakt med arbetslivet i Sverige för arbetslösa som inte har någon eller en mycket begränsad erfarenhet från svenskt arbetsliv. Ersättning för handledning betalas till arbetsgivare. Denna form av praktik ska användas tidigt efter att Arbetsförmedlingen gjort en kartläggning av den sökandes bak- grund, erfarenheter och önskemål. Prova-på-plats kan pågå i högst tre månader.

Subventionerade anställningar

Arbete med anställningsstöd är en arbetsmarknadspolitisk insats som innebär att arbetsgivaren får kompensation för att anställa personer som har svårt att få arbete. Med ett subventionerat arbete blir den arbetssökande anställd hos en arbetsgivare och får lön av denne. Arbete med anställningsstöd rymmer, utöver flera särskilda insatser för arbetssökande med funktionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga, särskilt anställningsstöd för personer som deltar i

118

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

jobb- och utvecklingsgarantin samt instegsjobb, som vänder sig till nyanlända invandrare. Syftet med anställningsstöden är att de ska öka möjligheterna för personer med en svag anknytning till arbets- marknaden att få ett arbete. Särskilt anställningsstöd har minskat i omfattning i takt med att nystartsjobben har ökat. I maj 2012 hade 4 374 personer särskilt anställningsstöd, varav 32 procent var utrikes födda.

En förutsättning för att få instegsjobb är att deltagaren studerar sfi samtidigt som han eller hon arbetar. Målgruppen för instegsjobb är arbetslösa som beviljats uppehållstillstånd eller uppehållsrätt under de senaste 36 månaderna.4 Instegsjobb får beviljas i högst 24 månader och för högst sex månader åt gången. Anställningen kan vara tillsvidare-, prov- eller visstidsanställning. Anställningsstödet till arbetsgivaren uppgår till 80 procent av lönekostnaden (högst 800 kronor per dag) och kan beviljas både till privata och offentliga arbetsgivare. I maj 2012 hade 2 191 nyanlända invandrare instegsjobb.

Nystartsjobb räknas inte till de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen eftersom det inte är Arbetsförmedlingen som anvisar individen till insatsen. Nystartsjobb är ett ordinarie arbete med en lönesubvention som utgår till arbetsgivaren som anställer en person som varit arbetslös eller sjukskriven längre än tolv månader eller som har invandrat de senaste tre åren. Nystartsjobb är en rättighet för en person som uppfyller de uppställda kraven, vilket innebär att det inte behöver förmedlas via Arbetsförmedlingen. Däremot ska myndigheten godkänna att anställningen motsvarar de uppställda kraven och beslutar sedan om stödet för ett år i taget.

Arbetsgivaren får en ekonomisk kompensation för nystartsjobb vilken för anställda som fyllt 26 år motsvarar två gånger arbets- givaravgiften (62,84 procent på lönesumman). För personer över 26 år utgår subventionen under lika lång tid som personen varit arbetslös eller sjukskriven, dock som längst i fem år. I maj 2012 hade 44 112 personer nystartsjobb, 43 procent var utrikes födda.

Särskilda insatser för nyanlända som omfattas av etableringslagen

Arbetsförmedlingen fick i samband med att lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända trädde i kraft i december 2010 ett övergripande ansvar för nyanländas etablering på arbets- marknaden. Arbetsförmedlingen ska samordna etableringsinsatser

4 Tid för vård av barn under två år räknas inte in.

119

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

som syftar till att underlätta och påskynda de flyktingmottagnas etablering i arbets- och samhällslivet. Målgruppen är nyanlända som har fyllt 20 men inte 65 år och som har beviljats uppehållstill- stånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Även anhöriga till dessa omfattas under förutsättning att de ansökt om uppehåll- stillstånd inom två år från det att anknytningspersonen folkbok- förts i en kommun. Även nyanlända som har fyllt 18 men inte 20 år omfattas om de saknar föräldrar i Sverige.

Insatsernas inriktning och upplägg fastställs av Arbets- förmedlingen i en individuellt utformad etableringsplan, som ska upprättas inom tolv månader från första folkbokföringen i en kom- mun. Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyan- lände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, före- tag och organisationer. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla:

1.utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen,

2.samhällsorientering, och

3.aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet.

Nyanlända som har rätt till etableringsinsatser kan erbjudas samt- liga Arbetsförmedlingens program. Särskilda regler för inskriv- ningstid eller ålder gäller därmed inte denna grupp.

Nyanlända personer som omfattas av etableringslagen har även rätt att välja en etableringslots. Lotsen ska stödja den nyanlände med etableringen i arbets- och samhällslivet. I lotsens uppdrag ingår bland annat att kontakta arbetsgivare, att ge råd och stöd vid yrkes- och studievägval, coachning och att ge stöd i olika sociala frågor. Etableringslotsen är en fristående aktör som har ett bredare uppdrag än att vara en coach och ska stödja individen utifrån hela dennes livssituation. Tillsammans med den nyanlände ska lotsen vara med och utveckla den etableringsplan som Arbetsförmed- lingen och den nyanlände har upprättat.

Lotsen ska stödja den nyanlände under hela etableringsperioden. Den nyanlände väljer själv lots bland ett flertal olika aktörer som erbjuder lotstjänsten (folkhögskolor, utbildningsanordnare, frivillig- organisationer m.fl.). Ersättningen till lotsarna är prestationsbaserad, vilket gör att lotsen har ett ekonomiskt intresse av att den nyan-

120

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

lände så snabbt som möjligt kan försörja sig själv. En etablerings- lots arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen.

4.3.2Kommunala arbetsförberedande insatser

Kommuner har ofta en omfattande verksamhet inom det arbets- marknadspolitiska området. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, 2011) finns det arbetsmarknadsenheter i 85 procent av Sveriges kommuner. I en kartläggning av kommunala insatser för arbetslösa som uppbar försörjningsstöd uppskattades att det 2002 fanns fler än 13 000 deltagare i cirka 800 olika aktiveringsprogram i 200 kom- muner (Salonen och Ulmestig, 2004). Sedan dess har omfattningen ökat. Aktuella siffror från de så kallade Jobbtorgen i Stockholms stad visar att cirka 8 000 personer per år blir hänvisade till denna verksamhet (USK, 2011). Kommunernas kostnader för arbets- marknadsinsatser uppskattas till strax under tre miljarder kronor per år (SKL, 2011).

Kommunala arbetsförberedande insatser kan finansieras på flera sätt. Vid sidan av den kommunala budgeten, kan vissa insatser finansi- eras genom Arbetsförmedlingen. Lagen (2007:1360) om kommun- ernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ger kommun- erna möjlighet ingå överenskommelse med Arbetsförmedlingen om att anordna arbetsförberedande aktiviteter för arbetssökande. Om de arbetssökande omfattas av jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin för ungdomar kan kommunerna även erhålla anordnar- bidrag för insatserna från Arbetsförmedlingen. Ytterligare en finansi- eringskälla är EU-fonderna, som kommuner och andra aktörer kan söka medel från för att driva arbetsmarknadsprojekt för bl.a. nyanlända invandrare (avsnitt 4.9.2).

För att få en aktuell bild av vilka arbetsförberedande insatser som kommunerna anordnar i dag har utredningen genomfört en enkätundersökning till samtliga 290 kommuner.5 Enkätresultaten visar att nio av tio kommuner anordnar arbetsförberedande åtgärder. Den vanligaste insatsen är praktik, följt av vägledning/coach- ning respektive arbetsträning. Även yrkesutbildning, stöd för nyföre- tagande, yrkeskompetensbedömning samt validering är vanliga insatser. Ett fåtal kommuner har insatser med yrkesmentorer (se figur 4.2).

5 Enkäten har besvarats av 239 kommuner (82,4 procent). Se bilaga 3 för bortfallsanalys och enkätfrågor. Svarsfrekvensen på enstaka frågor är i vissa fall lägre.

121

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Arbetsträning

Yrkesbedömning

Validering

Vägledning

Yrkesmentor

Praktik

Yrkesutbildning

Stöd

nyföretagande

Källa: Utredningens enkätundersökning ställd till kommunerna (bilaga 3).

De kommunala insatsernas syfte är att stödja deltagarens etablering på arbetsmarknaden så att han eller hon kan bli självförsörjande. Utformning och målgrupper kan dock i hög grad skilja sig mellan olika kommuner.

Enkätsvaren visar att personer med försörjningsstöd utgör den vanligaste målgruppen för kommunernas arbetsförberedande insatser.6 I majoriteten av kommunerna kan även flyktingmottagna personer med introduktions- eller etableringsersättning delta i insats- erna. Deltagare med aktivitetsstöd som anvisats från Arbets- förmedlingen är ytterligare en målgrupp.

6 I vissa kommuner kan även ungdomar mellan 16–20 år hänvisas till kommunens arbetsförberedande insatser.

122

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm: Andelen är beräknad utifrån antalet kommuner som besvarat enkäten, 239 kommuner.

Källa: Utredningens enkätundersökning ställd till kommunerna (bilaga 3).

Arbetslösa nyanlända personer som inte uppbär försörjningsstöd eller statliga ersättningar erbjuds som regel inte kommunala arbets- förberedande insatser. I denna grupp ingår många nyanlända anhöriginvandrare.

4.3.3Insatser för egenföretagande

Arbetsförmedlingens stöd till egenföretagande

Arbetsförmedlingen har även en programinsats för att underlätta start av näringsverksamhet. Stödet ger arbetslösa som har förut- sättningar för att starta egen verksamhet bidrag till försörjningen (aktivitetsstöd) under ett inledningsskede. Som förberedelse för starten och stöd under inledningsskedet erbjuder Arbetsförmed- lingen på vissa orter informationsträffar, rådgivning och nyföre- tagarkurs. Stödet kan som längst ges i sex månader, men förläng- ning av stödet kan ske i vissa fall. Stödet lämnas endast om verksamheten bedöms kunna få en tillfredsställande lönsamhet och ge en varaktig sysselsättning. Stödet får inte heller snedvrida kon- kurrensförutsättningarna för andra företag.

123

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

Almi och Insamlingsstiftelsen IFS Rådgivningscentrum

Almi Företagspartner AB är en kanal för näringspolitiska insatser med syfte att främja näringslivets utveckling. Almi ägs av staten och är moderbolag i en koncern med 19 regionala bolag som har regionala delägare. Almis uppdrag är att skapa tillväxt och förnyelse i näringslivet genom finansiering i kombination med rådgivning. Målet är att innovativa idéer kommersialiseras, att fler livskraftiga företag startas och utvecklas och att fler företag ökar sin kon- kurrenskraft och tillväxt.

År 1996 startades Internationella Företagarföreningen i Sverige (IFS) för att ge stöd till personer med utländsk bakgrund som vill starta och driva företag i Sverige. Sedan 2007 drivs IFS Rådgivning som ett särskilt kompetensområde inom Almi Företagspartner AB vilket ger kunderna tillgång till Almi:s kapital, kompetens och kon- taktnät. IFS rådgivare finns i hela landet som en del av Almi:s regionala bolag. Organisationerna erbjuder finansiering och sär- skild kompetens kring företagande för entreprenörer med utländsk bakgrund. IFS syfte är att stimulera till att:

-öka företagandet bland människor med bakgrund i olika länder,

-höja kompetensen hos den enskilde företagaren med utländsk bakgrund, samt

-förbättra klimatet för företagande för entreprenörer med utländsk bakgrund.

IFS Rådgivning vänder sig till entreprenörer med utländsk bak- grund som är på väg att starta eller redan driver ett företag. Rådgiv- arna på IFS talar flera olika språk och de hjälper de invandrade med problem de kan ha gällande språk, lagar och regler i det svenska samhället. IFS erbjuder kostnadsfri rådgivning på olika språk, hjälp med att upprätta en affärsplan, budget, företagsregistrering, låne- ansökan med mera.

Särskilda medel finns för mikrofinansiering. Mikrofinansiering utgör ett verktyg för att ge möjlighet till sparande, lån och för- säkringar till människor som har svårigheter att få lån hos de traditionella bankerna. Mikrofinansiering är en relativt ny affärs- modell i Sverige som syftar till social och finansiell integration av människor på arbetsmarknaden. Utbildning och coachning av entre- prenörer kombineras med mikrolån med syfte att nya företag ska överleva den initiala fasen.

124

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

Tillväxtverket

Tillväxtverket har i uppdrag från regeringen att under 2009–2012 fördela verksamhetsbidrag för resurscentra för kvinnor. Syftet med verksamheten är att bidra till jämställdhet i det regionala tillväxt- arbetet genom att synliggöra kvinnors villkor och öka kvinnors del- aktighet. Under programperioden har stöd beviljats bl.a. till några verksamheter med utrikes födda kvinnor i Stockholm och Malmö, för att undersöka utrikes födda kvinnors utfall i Arbetsförmedlingens verksamhet och hinder för utrikes födda kvinnliga entreprenörer.

Inom Tillväxtverkets program Företagare med utländsk bak- grund har flera projekt drivits för att utveckla kvalificerade rådgiv- ningsinsatser, huvudsakligen med inriktning på företag som vill växa. Som en del i programmet har Almi utvecklat ett särskilt mentorprogram för företagare med utländsk bakgrund. Det senaste året har Tillväxtverket också bedrivit regionalt uppsökande verk- samhet bland invandrare, bjudit in till informationsträffar, seminarier och informerat i sfi-klasser. De som har affärsidéer erbjuds personlig rådgivning som kan handla om allt från företagsregistrering och juridik till budget och affärsplaner. Behovet är stort att få hjälp med att förstå regelverket och att kunna presentera en affärsplan på ett bra sätt.

Nätverk för Entreprenörer från Etniska Minoriteter (Neem)

Även andra aktörer finns med syfte att stödja invandrade entre- prenörer. Nätverket för Entreprenörer från Etniska Minoriteter (Neem) med säte i Katrineholm är verksamma på flera orter i Sverige. Nätverket är en ideell förening grundad 2002, vars syfte är att främja entreprenörskap för främst kvinnor med utländsk bak- grund och att synliggöra, uppmärksamma och lyfta fram deras före- tagande. Genom uppsökande verksamhet har Neem ambitionen att nå grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Föreningen bistår genom flerspråkiga rådgivare vid bl.a. myndighetskontakter inför starten av en egen verksamhet samt med stöd i upp till tre år efter uppstart.

Neem samarbetar tätt med Mikrofinansinstitutet, som för- medlar privata investerares medel för mikrofinansiering. Möjlighet finns att utan annan säkerhet än affärsplanen låna mellan 25 000– 250 000 kronor till företagsstart till marknadsmässiga räntor.

125

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

Mikrofinansieringsinstitutet står för utlåningen och Neem ansvarar för uppföljning av verksamheten efter start samt ett förberedande coachningsprogram som är obligatoriskt innan man har möjlighet att få finansiering.

Neem har inlett ett projektsamarbete med Arbetsförmedlingen och Tillväxtverket som pågår till 31 juni 2014. Målet är att utveckla och kvalitetssäkra en hållbar modell för att bekämpa utanförskap med hjälp av mikrofinansiering. Målgruppen är arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden, inklusive nyanlända, 85 procent av deltagarna ska vara utrikes födda och 80 procent ska vara kvinnor.

4.4Språkutbildning

4.4.1Utbildning i svenska för invandrare (sfi)

Utbildning i svenska för invandrare (sfi) syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Sfi ska även ge grundläggande läs- och skrivfärdigheter till personer som saknar sådana kunskaper. Utbildningen är enligt kursplanen en kvali- ficerad språkutbildning som tar sikte på de allmänna språkkun- skaper som en person behöver för att kunna delta i vardags-, sam- hälls- och arbetsliv. Målet är att eleven utvecklar sin kommunika- tiva språkförmåga. Sfi är således inte specifikt inriktat mot att stödja deltagarnas etablering på arbetsmarknaden. Svenskkunskaper är dock i regel en nödvändig förutsättning för att få ett jobb i Sverige. Skollagen (2010:800) anger också att kommunen är skyldig att i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att öva svenska språket i arbetslivet samt att deltagande i sfi kan kombineras med arbetsförberedande insatser eller annan utbildning. Vidare ska undervisningen läggas upp på ett sådant sätt att den är möjlig att kombinera med förvärvsarbete.

Sfi-utbildningen är indelad i tre olika studievägar, vilka riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål. Sfi 1 utgörs av kurserna A och B, Sfi 2 av kurserna B och C samt Sfi 3 av kurserna C och D. Oavsett vilken studieväg en elev börjar på är tanken att alla elever ska ges möjlighet att studera till och med kurs D. Personer med kort tidigare utbildning eller som inte behärskar det latinska alfabetet har möjlighet att delta i läs- och skrivin- lärning. Läs- och skrivinlärningen är inte knuten till någon av kurs- erna A-D utan utgör en egen del som kan läsas fristående eller

126

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

kombineras med någon av kurserna. Undervisningen får ske på elevens modersmål eller annat språk.

Rätten till sfi är inte tidsbegränsad utan omfattar alla folkbok- förda personer över 15 år med bristande grundkunskaper i svenska, oavsett hur länge man bott i landet. För att förstärka individens incitament att snabbt lära sig svenska infördes år 2010 en presta- tionsbaserad stimulansersättning, sfi-bonus, i samtliga kommuner.7 Bonusen kan betalas ut till nyanlända invandrare (ej arbetskrafts- invandrare och studerande) som uppnår minst godkänt på kurs B på studieväg 1, kurs C på studieväg 2, eller kurs D på studieväg 3 i sfi inom tolv månader från utbildningens start och inom 15 månader från första folkbokföring i landet.

Det är kommunernas ansvar att erbjuda sfi till de personer som bor i kommunen och som har behov av att delta i undervisningen. Kommunen kan bedriva utbildningen i egen regi eller lägga ut den på entreprenad. Sedan 2009 har även folkhögskolor rätt att anordna samt betygssätta sfi. Utbildningen är dock fortfarande ett kom- munalt ansvar.

Enligt Skollagen (2010:800) är kommunerna skyldiga att aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och för att motivera dem att delta i utbildningen. Som tidigare nämnts ska sfi ingå som en del i den etableringsplan som Arbetsförmedlingen har i uppdrag att upprätta för nyanlända flyktingmottagna. Att kom- munerna aktivt arbetar för att nå och motivera potentiella elever har därför framför allt betydelse för dem som inte omfattas av etableringslagen.

Om det inte finns särskilda skäl, ska undervisningen påbörjas inom tre månader efter att rätten till sfi inträtt. Kommunerna har ett särskilt uppdrag att korta väntan på sfi för nyanlända flykting- mottagna. Enligt Skollagen ska varje kommun aktivt verka för att en nyanländ som omfattas av lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare kan påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till sfi hos kommunen.

I förordningen (1994:895) om utbildning i svenska för invandrare anges ett riktvärde på 525 timmar för undervisningens omfattning. Riktvärdet får överskridas och underskridas beroende på hur mycket undervisning som krävs för att eleven ska kunna uppnå de kun-

7 En försöksverksamhet med sfi-bonus startade i 13 kommuner 2009. IFAU har regeringens uppdrag av utvärdera effekterna av försöksverksamheten.

127

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

skapsmål som anges i kursplanen. Sfi ska under en fyraveckors- period omfatta i genomsnitt 15 timmar undervisningstid i veckan.

Sfi är en frivillig och kostnadsfri skolform. En nyanländ flykting- mottagen person riskerar dock att förlora delar av sin etablerings- ersättning om han eller hon inte deltar i utbildningen i den utsträck- ning som etableringsplanen anger. På motsvarande sätt har kom- munen rätt att neka försörjningsstöd till en sökande om han eller hon har behov av kompetenshöjande insatser, såsom sfi, men avstår från att delta i en anvisad insats.

4.4.2Svenska som andraspråk

Svenska som andraspråk (SAS) ingår som ett ämne i den kom- munala vuxenutbildningen (se avsnitt 4.5.1). Undervisningen bedrivs inom ramen för tre kurser (SAS på grundläggande nivå samt SAS A och SAS B på gymnasial nivå), och syftar till att ge personer med annat modersmål än svenska möjlighet att utveckla kunskaper om och färdigheter i det svenska språket. Det finns inga formella förkunskapskrav för att läsa SAS. En del kommuner kräver dock grundläggande kunskaper i svenska för att kunna antas till kursen, till exempel godkänt på sfi D. SAS vänder sig därmed i praktiken inte främst till nybörjare i svenska.

4.4.3Svenska med yrkesinriktning

För att stärka kopplingen mellan språkundervisningen och arbets- marknaden, erbjuds ett antal yrkesinriktade svenskkurser som komplement till den allmänna språkundervisningen i sfi och komvux.

Svenska för yrkesutbildade (sfx)

Svenska för yrkesutbildade (sfx) är ingen egen utbildningsform utan bedrivs inom ramen för utbildningarna sfi och svenska som andraspråk i den kommunala vuxenutbildningen (se avsnitt 4.4.1 och 4.4.2). Kommunen kan själv välja om den vill erbjuda sfi med yrkesinriktning. För att kunna läsa sfx måste den sökande i regel uppfylla samma krav som gäller för deltagande i sfi och komvux. En del kommuner har även infört specifika förkunskapskrav för

128

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

sfx-utbildningarna. För att läsa svenska för bussförare i Tyresö kommun krävs till exempel att deltagarna har ett svenskt B-körkort.

Sfx fokuserar på de språkkunskaper som deltagaren behöver för att kunna utöva ett visst yrke i Sverige och kan vara inriktad mot både okvalificerade och kvalificerade yrken. I Stockholms län, som är ett av länen i Sverige med mest utvecklad sfx-utbildning, erbjuds för närvarande undervisning inom åtta olika yrkeskategorier, vilka omfattar allt från bussförare till företagare och medicinsk personal. Vid sidan av ren språkundervisning, innehåller sfx-utbildningen ofta andra komponenter som ska underlätta för deltagarna att få arbete inom yrket efter att utbildningen avslutats. I svenska för företagare i Botkyrka kommun läggs exempelvis stor vikt vid att deltagarna bygger nätverk med myndigheter, organisationer och företag. I kursplanen ingår även upprättande av en affärsplan.

Yrkessvenska på yrkesvux

Mellan 2009 och 2013 har kommunerna möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för gymnasial vuxenutbildning med yrkes- inriktning (avsnitt 4.5.1).8 Förutom karaktärsämneskurser med yrkesinriktning kan statsbidraget även finansiera utbildning i ämnet yrkessvenska. Målgruppen för svenskkurserna är vuxna som inte har svenska som sitt modersmål, men som behöver en yrkesinriktad språkutbildning för att öka möjligheten till arbete. Det är frivilligt för kommunerna att ansöka om statsbidraget samt att anordna yrkes- svenska. Kursens tillgänglighet kan därför variera mellan olika kommuner och tidsperioder. Våren 2011 uppgav knappt hälften av Sveriges kommuner att de anordnar yrkessvenska (Skolverket, 2011a).

Enligt Skolverket får kommunen inte ställa några förkunskaps- krav beträffande språkkunskaper, utan kursen ska vara tillgänglig även för nybörjare i svenska språket. Det hänger samman med att yrkessvenska är en så kallad orienteringskurs. Statusen som orienteringskurs innebär också att yrkessvenska, till skillnad från SAS och sfi, saknar en nationell kursplan. Ingen bedömning eller betygssättning sker heller av deltagarnas kunskaper vid avslut.

Yrkessvenska kan läsas som en fristående kurs. I praktiken kombineras dock ofta undervisningen med en yrkesutbildning.

8 Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1) föreslagit att satsningen förlängs till 2014.

129

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

Yrkessvenska hos Arbetsförmedlingen

Yrkessvenska är också en av de förberedande och orienterande utbildningar som Arbetsförmedlingen erbjuder (avsnitt 4.3.1). Utbildningen vänder sig till utrikes födda arbetssökande och syftar till att förbereda deltagarna språkligt inför en anställning, utbild- ning eller ett arbetsmarknadspolitiskt program. Liksom övriga pro- gram är deltagande villkorat av en anvisning från Arbetsförmed- lingen.

I yrkessvenska varvas teoretisk språkundervisning med arbets- platsförlagd utbildning. Utbildningen kan normalt pågå i upp till sex månader, men tidperioden kan förlängas för att utbildningens mål ska uppnås. Yrkessvenska kan kombineras med andra insatser, såsom sfi eller annat arbetsmarknadspolitiskt program.

Svenska med yrkesinriktning på Yrkeshögskolan

För att öka deltagarnas förutsättningar att få arbete efter avslutad utbildning, har de flesta utbildningar på Yrkeshögskolan infört möj- ligheten att läsa svenska med yrkesinriktning som extra stöd. Under- visningen i svenska genomförs parallellt med yrkesutbildningen och vänder sig till personer som studerar vid yrkeshögskolan och som har ett annat modersmål än svenska. För att en nyanländ person ska kunna delta i undervisningen krävs därmed att han eller hon blivit antagen till en yrkeshögskoleutbildning, yh-utbildning, vilket i sin tur kräver gymnasiekompetens (avsnitt 4.5.3).

4.4.4Kurser i svenska på studieförbund och folkhögskolor

Flera folkhögskolor och studieförbund anordnar kurser i svenska för personer som har svenska som andra språk. En del kurser har en bred inriktning, medan andra är inriktade mot ett specifikt yrke. Folkuniversitetet erbjuder exempelvis både allmänna kurser i svenska språket samt kurser i sjukvårdssvenska.

Kurserna kan även skilja sig med avseende på innehåll. Medan vissa kurser består av renodlad språkundervisning, har andra en kombinerad inriktning mot språk och andra ämnen. Mora folkhög- skola anordnar till exempel kursen Baskurs för invandrare, som vänder sig till personer som vill förkovra sig i svenska språket samt få en orientering om samhället. Kursen innehåller både språkunder-

130

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

visning, grundläggande datakunskap samt samhällsinformation. En liknande kurs erbjuder Kävesta folkhögskola. I kursen Allmän kurs med inriktning mot svenska som andraspråk läser deltagarna på hel- tid en kombination av svenska, samhällskunskap, matematik, engelska, hälsa samt bild.

Antagningskraven kan variera mellan enskilda folkhögskolor och studieförbund. De flesta folkhögskolor kräver dock att en sökande har uppnått minst godkänt på sfi C eller D eller motsvarande kunskaper i svenska för att kunna antas till kurserna.

All undervisning som bedrivs på folkhögskolorna är avgiftsfri. Studieförbundens kurser är dock i regel belagda med en deltagar- avgift.

4.5Övriga utbildningsinsatser

4.5.1Kommunal vuxenutbildning

Den kommunala vuxenutbildningen, komvux, syftar till att ge vuxna kunskaper som motsvarar grundskolenivå respektive gym- nasienivå. För nyanlända personer kan utbildningen spela en viktig roll för möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden. Kraven på utbildning har ökat under de senaste decennierna till följd av strukturomvandlingen på arbetsmarknaden. Genom vuxenutbild- ningen kan en person med låg eller ingen utbildning förvärva de kunskaper som hon eller han behöver för att kunna delta i arbets- och samhällslivet. Vuxenutbildningen ger även nyanlända personer med högre utbildning möjlighet att komplettera med de kunskaper som hon eller han behöver för att kunna studera på universitet.

Den kommunala vuxenutbildningen ska enligt förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning utformas efter den enskildes behov och förutsättningar och kan ha formen av under- visning, handledning och vägledning samt bedömning av målupp- fyllelse och kunskaper. Kommunerna är dessutom skyldiga att utforma utbildningen så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer inom det offentliga skolväsendet för vuxna, t.ex. sfi.

Utbildningens upplägg kan variera mellan olika kommuner, exempelvis med avseende på krav på förkunskaper. Det finns inga formella krav på förkunskaper för att studera på grundläggande nivå. En del kommuner kräver trots detta en viss språknivå för att

131

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

en sökande ska kunna antas till utbildningen, exempelvis minst godkänt i sfi D eller motsvarande. Liknande krav förkommer ibland även i den gymnasiala vuxenutbildningen, där vissa kom- muner kräver språkkunskaper motsvarande minst godkänt i svenska som andraspråk (SAS) på grundläggande nivå för att en sökande ska kunna antas. Förkunskapskraven är beroende av hur kommunerna tolkat § 11 och 20 i Skollagen (2010:800), som bland annat anger att en person endast har rätt respektive behörighet till grund- läggande och gymnasial vuxenutbildning om han eller hon har förut- sättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Kommunernas vuxenutbildning skiljer sig också åt vad gäller utförare. Varje kommun kan själv välja om den vill driva utbild- ningen i egen regi eller upphandla en extern utförare, såsom ett utbildningsförbund, ett privat företag eller en folkhögskola. Ytter- ligare en skillnad rör vilken utbildningstakt kurserna har och där- med hur många kurser en elev måste läsa för att studera på heltid.

Den kommunala vuxenutbildningen är indelad i två nivåer: grundläggande respektive gymnasial nivå. År 2011 studerade 33 000 personer på grundläggande nivå, varav nästan nio av tio var utrikes födda. På den gymnasiala nivån studerade samma år 165 000 per- soner, varav knappt tre av tio var utrikes födda.

Grundläggande nivå

Utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge de kunskaper som en vuxen person behöver för att kunna delta i det svenska samhälls- och arbetslivet. Utbildningen ska också möjliggöra fort- satta studier. Kommunerna är skyldiga att erbjuda grundläggande vuxenutbildning till alla kommunmedborgare över 20 år, som saknar kunskaper som normalt uppnås i grundskolan och som kan tillgodogöra sig utbildningen. Varje kommun ska aktivt verka för att nå och motivera de vuxna i kommunen som har rätt att delta.

Grundläggande vuxenutbildning anordnas i form av kurser inom tolv kunskapsområden: svenska, svenska som andraspråk, engelska, matematik, samhällskunskap, religionskunskap, historia, geografi, fysik, kemi, biologi och hem- och konsumentkunskap. Vid sidan av ämnesspecifika kurser kan kommunerna erbjuda så kallade orienteringskurser. Orienteringskurser är lokala kurser som kan ha som mål att underlätta beslut om studie- och yrkesval eller bedöm- ning av elevernas kunskaper i olika ämnen eller kurser. Kurserna

132

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

kan även syfta till att öka elevernas studietekniska färdigheter eller till att ge en introduktion till en annan kurs.

Undervisningen kan ges på elevernas modersmål för att under- lätta deltagande för personer med bristande kunskaper i svenska. Sådan utbildning måste dock kompletteras med undervisning eller träning i svenska språket.

Kommunal vuxenutbildning är en frivillig skolform. Arbets- förmedlingen kan dock anvisa en person till grundläggande vuxenutbildning som ett arbetsmarknadspolitiskt program, om han eller hon har rätt till utbildningen (se även 4.3.1). Grundläggande vuxenutbildning kan även ingå som en aktivitet i en nyanländ persons etableringsplan. På motsvarande sätt kan kommuner anvisa en mottagare av försörjningsstöd till den kommunala vuxen- utbildningen. Personen måste då delta i utbildningen för att inte förlora sin ersättning.

Gymnasial nivå

Utbildning på gymnasial nivå ska ge eleven kunskaper som mot- svarar en slutförd gymnasieutbildning. För att en person ska vara behörig till gymnasial vuxenutbildning krävs att han eller hon är över 20 år, bosatt i Sverige, saknar de kunskaper som utbildningen ska ge samt har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Rätt att delta har bara personer som har en examen från ett yrkes- program i gymnasieskolan men som inte uppnått grundläggande behörighet till högskolestudier. Övriga behöriga personer antas till utbildningen i mån av plats, där personer med lägst utbildningsnivå ska prioriteras. Enligt Skollagen (2010:800) ska dock kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot de behörigas efterfrågan på och behov av utbildningen. Kommunerna är dess- utom skyldiga att informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar.

Liksom den grundläggande vuxenutbildningen anordnas vuxen- utbildning på gymnasial nivå i form av kurser. Kurserna får anordnas inom gymnasieskolans ämnesområden med undantag av specialidrott. Svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samhällskunskap, religionskunskap och naturkunskap utgör gymnasiegemensamma kurser.

Sedan 2009 har kommunerna möjlighet att ansöka om ett sär- skilt statsbidrag för att kunna erbjuda fler deltagare yrkesinriktad

133

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux). Syftet med satsningen är att motverka brist på personer med en yrkesutbildning och nå de grupper som saknar gymnasieutbildning med yrkesinriktning, eller som har en gymnasial yrkesutbildning som behöver kompletteras. Statsbidraget är beräknat att ge 5000 fler årsstudieplatser under 2012 och kan finansiera karaktärsämneskurser med yrkesinriktning likväl som utbildning i svenska kopplat till yrkeskurserna. Mål- gruppen för svenskkurserna är vuxna som inte har svenska som sitt modersmål, men som behöver en riktad språkutbildning för att öka möjligheten till arbete. Den yrkesinriktade vuxenutbildningen ska planeras i samråd med Arbetsförmedlingen och branschintres- senter, och tillvarata deltagarnas tidigare förvärvade kunskaper och kompetens.

4.5.2Vuxenutbildning på folkhögskolor

Folkhögskolornas utbildningsutbud består övergripande av två delar: allmänna kurser samt profilkurser. År 2011 studerade cirka 24 000 personer på folkhögskolornas allmänna kurser och 32 000 personer på profilkurserna. All undervisning är kostnadsfri.

Allmänna kurser, som också kallas behörighetsgivande kurser, vänder sig till personer som saknar grundskole- eller gymnasie- utbildning. Till skillnad från komvux, krävs i regel inga för- kunskapskrav för att studera en allmän kurs på gymnasial nivå. En förutsättning för deltagande är dock ofta grundläggande kunskaper i svenska.

De allmänna kurserna utgör ett komplement till den kom- munala vuxenutbildningen på grundläggande och gymnasial nivå. Elever på folkhögskolans allmänna kurser går i regel i en klass som studerar tillsammans på heltid, vilket skiljer sig från komvux där eleverna läser enstaka kurser i grupper med varierande deltagare. På folkhögskolan anordnas dessutom ämnesövergripande undervis- ning i projektform, vilket innebär att eleverna kan bryta det vanliga schemat för ett projekt som ger kunskaper och därmed också behörigheter i till exempel både engelska, samhällskunskap och mate- matik på samma gång. De allmänna kurserna ger inga betyg, men folkhögskolorna kan utfärda intyg om grundläggande behörighet för högskolestudier som motsvarar den behörighet som gymnasieskola och komvux ger.

134

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

Med profilkurser (även kallade särskilda kurser) avses kurser i andra ämnen än de som ingår i det nationella kursutbudet på grundläggande och gymnasial nivå. Det finns även profilkurser som är inriktade mot ett särskilt yrke, såsom teckentolk, fritidsledare, journalist och ljudtekniker. De yrkesinriktade profilkurserna, som också kallas yrkesutbildningar, finns på gymnasial och efter- gymnasial nivå. För att kunna antas till en yrkesutbildning på eftergymnasial nivå måste den sökande ha gymnasiekompetens.9

Under 2012 erbjuder 46 av de totalt 150 folkhögskolorna kurser som särskilt vänder sig till utrikes födda personer som vill lära sig mer om det svenska samhället och svenska språket. Cirka två tredjedelar av kurserna är allmänna kurser, medan resterande utgörs av profilkurser. De flesta kurserna består av en kombination av svenska och andra ämnen. Röda Korset Folkhögskola i Stockholm erbjuder exempelvis den allmänna kursen ”Hemma i Sverige”, som kombinerar svenska som andraspråk med samhällsorientering och studier i matematik samt datakunskap. En del av kurserna inne- håller även arbetsförberedande moment. Kvinnofolkhögskolan i Göteborg anordnar profilkursen ”Svenska och arbetsliv”, där studier i svenska, datakunskap, samhällskunskap och arbetsmark- nadskunskap varvas med intervjuträning och arbete i kök eller verkstad en dag i veckan.

4.5.3Yrkesutbildning på Yrkeshögskolan

Yrkeshögskolan omfattar två eftergymnasiala utbildningsformer som kombinerar teori med arbetslivsanknutet lärande: yrkeshög- skoleutbildning (yh-utbildning) och kvalificerad yrkesutbildning (ky-utbildning).10 År 2011 studerade 44 000 personer på en yh- eller ky-utbildning. Cirka 22 procent av de 16 000 personer som antogs detta år hade utländsk bakgrund (Myndigheten för Yrkeshögskolan, 2012).

Utbildningarna tar sin utgångspunkt i behovet på arbets- marknaden, vilket medför att deras innehåll och inriktning kan variera över tid. För att säkerställa att utbildningarna motsvarar de krav som ställs i arbetslivet drivs alla utbildningar i nära samarbete med företag och andra arbetsgivare. De senare är aktiva både när

9För fritidsledarlinjen och teckenspråkstolkutbildningen krävs grundläggande behörighet till högskolestudier.

10Ky-utbildning kommer att finnas kvar som längst till och med 2013. Utbildningarna ersätts efter hand av yrkeshögskoleutbildning.

135

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

det gäller planering och genomförande av utbildningarna, till exempel genom att vara föreläsare, delta i projekt och erbjuda praktik.

För att antas till en yh-utbildning eller ky-utbildning krävs att den sökande har gymnasiekompetens eller motsvarande kunskaper. Han eller hon måste även ha tillräckliga kunskaper för att kunna till- godogöra sig utbildningen, vilket bedöms av varje enskild utbildnings- anordnare. Många utbildningar har även krav på ytterligare för- kunskaper utöver den grundläggande behörigheten, exempelvis relevant yrkeserfarenhet.

4.5.4Högre utbildning

All högre utbildning i Sverige bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av enskilda utbildningsanordnare som har rätt att utfärda examen. Vid sidan av det ordinarie kursutbudet, anordnar ett antal universitet och högskolor också kompletterande hög- skoleutbildning för personer som har en högre utbildning från ett annat land. Syftet med utbildningarna är att ge studenterna möj- lighet att avlägga en motsvarande svensk examen eller få kunskaper som ger dem behörighet att utöva yrket i Sverige. Enligt förord- ningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning, ska den kompletterande utbildningen motsvara högst två års helårsstudier och planeras med hänsyn till studentens tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.

Sedan ett antal år tillbaka har regeringen givit vissa universitet och högskolor i särskilt uppdrag att anordna kompletterande hög- skoleutbildningar. År 2010 var det åtta lärosäten som fick detta uppdrag med inriktning mot fem yrkesområden: jurister (30 helårs- studenter), lärare (200 helårsstudenter), läkare (75 helårsstudenter), sjuksköterska (80 helårsstudenter), samt tandläkare (30 helårs- studenter). Ytterligare nio lärosäten valde att anordna komplet- terande utbildningar samma år. Utbildningarna avsåg samma yrkes- områden som utbildningarna som ingick i regeringsuppdraget, samt var inriktade mot ekonomi och förvaltning (Riksrevisionen, 2011).

136

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

4.6Samhällsorientering

Samhällsorienteringen syftar till att underlätta nyanlända personers etablering i det svenska arbets- och samhällslivet. Enligt förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska verksamheten ge deltagarna grundläggande förståelse för det svenska samhället och en grund för fortsatt kunskapsinhämtande. I samhällsorienteringen ska betydelsen av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna tas upp, liksom den enskildes rättigheter och skyldigheter samt hur samhället är organiserat. Samhällsorienteringen ska innehålla åtta delar, med tyngdpunkt på den praktiska aspekten av att leva i Sverige.

1.Att komma till Sverige.

2.Att bo i Sverige.

3.Att försörja sig och utvecklas i Sverige.

4.Individens rättigheter och skyldigheter.

5.Att bilda familj och leva med barn i Sverige.

6.Att påverka i Sverige.

7.Att vårda sin hälsa i Sverige.

8.Att åldras i Sverige.

De åtta obligatoriska områdena ska säkra att den nyanlända per- sonen får en likvärdig samhällsorientering oavsett bostadsort i landet. Informationen ska dock anpassas efter den enskilda deltagaren och de lokala förutsättningarna. I dag är det endast flyktingar, skydds- behövande och deras anhöriga, vilka omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som kommun- erna är skyldiga att erbjuda samhällsorientering.11

Kommunerna ska lägga upp samhällsorienteringen på ett sådant sätt att den går att kombinera med arbete, studier eller andra aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- livet. Vidare ska samhällsorienteringen ge utrymme för dialog och reflektion, samt i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas. Sam- hällsorienteringen ska normalt vara avslutad ett år efter att etableringsplanen upprättats, och som minst omfatta 60 timmar. De 60 timmarna ska ses som en gemensam bas som kompletteras

11 Förslag finns i Ds 2012:24 om att kommunerna fr.o.m. den 1 juli 2013 ska erbjuda sam- hällsorientering till en utökad målgrupp så att samtliga nyanlända invandrare från länder utanför EU/EES som får uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person ska ges möjlighet att delta.

137

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

genom andra insatser från kommunen, landstinget, statliga myndig- heter och det civila samhällets aktörer. Ett exempel på en sådan kompletterande insats är den individuella information som den nyanlände får under etableringsperioden av exempelvis sfi-lärare och etableringslots. Kommunen kan välja att anordna samhälls- orienteringen själv eller uppdra åt till exempel ett studieförbund eller ett företag att anordna verksamheten.

I vissa kommuner erbjuds samhällsorientering till alla nyan- lända, inte bara till dem som omfattas av etableringslagen. Några kommuner har även valt att utöka samhällsorienteringen med kompletterande information. Malmö Stad erbjuder exempelvis alla nyanlända föräldrar en fem dagars föräldrautbildning, som bland annat behandlar förskolan, barns rättigheter och hälsa samt för- äldrarollen. Vidare erbjuder ett antal kommuner i Skåne län sam- hällsorientering med 20 timmars utökad hälsoinformation genom den regionala verksamheten samhälls- och hälsokommunikatörer.

4.7Validering

Många arbetsgivare är osäkra på hur de ska värdera kompetens och kunskaper som förvärvats i andra länder. Det kan leda till att utrikes födda sorteras bort i rekryteringsprocesser eller erbjuds arbeten som de är överkvalificerade för. Svårigheter att synliggöra utländsk kompetens kan även resultera i att en utrikes född person som vill komplettera sin utbildning måste börja studera på en kun- skapsnivå som han eller hon redan behärskar.

I syfte att bättre ta tillvara kompetens som förvärvats utomlands erbjuds olika typer av valideringsinsatser. Tidigare har insatserna framför allt genomförts på regional och lokal nivå, vilket resulterat i bristande likvärdighet och legitimitet. Under senare år har därför ett arbete påbörjats för att säkra ett mer sammanhållet system. Utvecklingsarbetet leds av Myndigheten för yrkeshögskolan (Yh-myn- digheten) som har i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för validering. Myndigheten ska även i samverkan med berörda myndigheter främja utbildningsväsendets och branschernas medverkan när strategier, metoder och information inom valider- ingsområdet utvecklas.

Valideringsverksamheten omfattar både formell och reell kompetens. Med formell kompetens avses kunskaper som finns dokumenterade i exempelvis betyg eller ett examensbevis. Med

138

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

reell kompetens menas en individs faktiska kunskaper, färdigheter och förmågor vilka kan ha förvärvats både genom utbildning och praktiskt arbete.

För bedömning av formell, utländsk kompetens ansvarar idag i första hand tre olika myndigheter.12 Högskoleverket bedömer avslutad utländsk högskoleutbildning,13 medan Verket för högskole- service bedömer utländsk, avslutad gymnasieutbildning. Bedöm- ningen resulterar i ett utlåtande där den utländska utbildningen jämförs med närmast motsvarande svenska utbildning med avse- ende på nivå, omfattning och innehåll. Myndigheten för yrkeshög- skolan har i uppdrag att bedöma slutförd postgymnasial yrkes- utbildning som inte bedrivits på universitet eller högskola. Därut- över spelar universitet och högskolor en viktig roll för bedöm- ningen av formell kompetens, eftersom det är de enskilda läro- sätena som avgör i vilken utsträckning utländsk utbildning ska få tillgodoräknas inom ramen för en högskoleutbildning.

Valideringen av reell kompetens är mer splittrad. En central aktör inom detta område är Arbetsförmedlingen, som sedan etabler- ingsreformen trädde i kraft 2010 kontinuerligt utökat sitt utbud av validerings- och kartläggningsinsatser. En sådan insats är arbets- marknadsutbildningen Korta Vägen, som syftar till att öka utländska akademikers möjligheter att få arbete. Insatsen inkluderar en kart- läggning av den sökandes tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet, vilken bland annat ligger till grund för val av praktikplats och fort- satt utbildningsupplägg. Validering av reell kompetens genomförs även inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen, folk- bildningen samt högre utbildning. Vidare har flera bransch- organisationer utvecklat valideringsmodeller för att synliggöra och värdera yrkesspecifik kunskap.

12Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1) att Universitets- och högskolerådet inrättas den 1 januari 2013 och att all bedömning av utländsk utbildning samlas vid den nya myndigheten. De handlar om bedömning av utländska gymnasiebetyg, avslutade utländska utbildningar inom högre utbildning och eftergymnasial utbildning som inte motsvarar utbildningar enligt högskolelagen. Avsikten är att skapa en mer sammanhängande valideringskedja och underlätta för personer med utländsk bakgrund. Verket för högskoleservice, Högskoleverket samt Internationella programkontoret föreslås avvecklas den 31 december 2012.

13För legitimationsyrken gäller särskilda regler.

139

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

4.8Nätverk

4.8.1Nätverkens betydelse för inträdet i arbetslivet

Tillgången till nätverk påverkar möjligheten för en nyanländ person att etablera sig i arbets- och samhällslivet, eftersom många arbeten förmedlas via kontakter och tips. Men som nyanländ i ett nytt land, där ett annat språk talas än ens modersmål, är det sannolikt att man i början har sämre tillgång till arbetsrelevanta nätverk. I utred- ningens enkätundersökning till kommunernas arbetsmarknads- enheter svarar sex av tio kommuner att de tror att bristande tillgång till nätverk utgör ett hinder för nyanlända utrikes födda kvinnors och mäns möjligheter att få ett arbete.14 Brist på nätverk nämns som det tredje viktigaste hindret efter språksvårigheter och att deras kunskaper inte är gångbara på den svenska arbetsmarknaden.

Nätverk byggs på flera sätt. Det sker naturligt för den som har ett arbete eller som studerar och har kolleger och studiekamrater, men också genom deltagande i föreningsliv och andra frivillig- aktiviteter. Arbetsförmedlingen fungerar delvis som ett ställföre- trädande, yrkesrelaterat nätverk. Genom Arbetsförmedlingens tjänster ska den som inte har egna yrkesrelevanta kontakter kunna komma i kontakt med arbetsgivare som söker arbetskraft.

Främjande av nätverk är ett uttalat mål inom mentorverk- samheter, där adepten bjuds in i mentorns nätverk för att på så sätt bredda sina kontaktytor. Många organisationer inom det civila sam- hället bedriver ett betydelsefullt arbete som bidrar till att utrikes födda skapar kontakter i samhället.

4.8.2Det civila samhällets betydelse för nätverk

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) anger regeringen att det civila samhället har en betydelsefull roll att spela när det gäller mottagandet av dem som nyligen anlänt från andra länder och att det civila samhället erbjuder många möjlig- heter för människor att mötas.

Det civila samhället bedriver verksamheter av skilda slag som kan stödja nyanländas väg in i arbets- och samhällslivet. Exempel på ideella insatser är läxläsning, volontärverksamhet, särskilda aktivi- teter för kvinnor, lägerverksamhet, idrott och friluftsliv, studie-

14 Svarsfrekvensen på enkäten var 82,4 procent.

140

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

cirklar, opinionsbildning samt individuellt stöd. Flera av insatserna utförs på de föreningsaktivas fritid och utgör också ur den aspekten ett betydelsefullt komplement till de aktiviteter som kommuner och andra offentliga aktörer genomför under arbetstid.

Inom det civila samhället verkar bland annat ideella föreningar, idrottsrörelser, stiftelser och registrerade trossamfund. Den 14 april 2010 ingick regeringen en överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges Kommuner och Landsting.15 Syftet med överenskommelsen var att förtydliga relationen mellan aktörerna i arbetet med nyanländas etablering och integration. Överenskommelsen syftar också till att utveckla former och metoder för att idéburna organisationer bättre ska kunna medverka i det arbetet. Yrkesinriktat mentorskap kan enligt regeringen vara en sådan åtgärd där organisationer i det civila sam- hället kan bidra i ökad utsträckning.

Svenska Röda Korsets arbete med invandrade personer

Svenska Röda Korset har en omfattande verksamhet bland människor som av olika anledningar invandrat till Sverige. De bedriver 340 verksamheter inom vad de kallar etableringsstöd. Dessa verksamheter nådde totalt 25 000 individer under 2011.

Majoriteten av frivilligledarna är verksamma i träna svenska och läxhjälp eller i övriga sociala aktiviteter så som kvinnogrupp, verksamhet för asylsökande eller för ensamkommande flykting- barn. Övriga aktiviteter är mötesplatser (Träffpunkter) och mentorverksamhet. Svenska Röda Korset har erfarenhet av mentorskap sedan 1990-talet och bedriver för närvarande olika typer av mentorskapsinsatser för invandrare på cirka 15 till 20 platser i landet. Sedan januari 2010 har de haft 1 100 deltagare i sin verksamhet kallad Yrkeskompis.

Yrkesinriktat mentorskap

Mentorskap används som ett verktyg för att stödja en nyanländs förankring i arbetslivet. Mentorskap handlar om ett ömsesidigt utbyte av kunskaper och erfarenheter mellan en adept och en mentor, där adeptens möjligheter står i fokus.

15 Regeringsbeslut om en ny dialog om relationerna mellan regeringen och idéburna organisationer (Dnr IJ2009/60/UF).

141

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

Det finns en stor spridning bland organisationer som bedriver yrkesmentorsverksamhet. Det är ideella, etniska eller humanitära föreningar, studieförbund, företagarföreningar och fackliga organisa- tioner. Projekten bedrivs av organisationer med olika syften och verksamheter, som utifrån sina respektive mål har drivkrafter att rekrytera medlemmar eller arbetskraft, att främja mångfald i arbets- livet, att få göra en insats för människor eller att utveckla organisa- tionen.

Ungdomsstyrelsen fick 2010 i uppdrag att stödja och utvärdera verksamheter där nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga får tillgång till mentorer i det svenska arbetslivet.16 Verksamheter som når ut till kvinnor skulle särskilt prioriteras. Mentorskapet förväntas bidra till att den som är ny i Sverige kan behålla sin yrkesidentitet och få kontakter. Genom att mentorer och adepter har liknande yrkesbakgrund får adepten ta del av mentorns erfarenheter, nätverk och miljöer som ökar möjligheten att få ett arbete eller driva företag. Nio ideella organisationer har fått bidrag för att under 2010–2012 utveckla projekt med inriktning på yrkesinriktat mentorskap för nyanlända flyktingar, skydds- behövande och deras anhöriga. Dessa representerar olika delar av det civila samhället: företagarföreningar, fackliga organisationer, studieförbund, etniskt baserade organisationer och humanitära organisationer. Projekten/organisationerna har samverkat lokalt och regionalt med andra föreningar, myndigheter och företag. Sam- manlagt har 230 personer påbörjat ett mentorprogram under 2010 och 2011.

Mentorskap för jobb

Internationella kvinnoföreningen i Skåne, IKF, har lång erfarenhet av mentorskap. De har bedrivit mentorskapsverksamhet riktad mot utrikes födda kvinnor sedan 2003 och är en av de nio ideella organisationerna som beviljats bidrag från Ungdomsstyrelsen för att under 2010–2012 utveckla projekt med inriktning på yrkes- inriktat mentorskap för nyanlända flyktingar.

IKF bedriver i samverkar med lokala näringslivet, Malmö stad, sfi-anordnare och Malmö högskola projektet Makten i vardagen– mentorskap för jobb. Syftet är att ge nyanlända, välutbildade unga kvinnor möjlighet att snabbt komma in på den skånska arbets-

16 Förordning (2010:84) om statsbidrag till verksamheter med yrkesinriktat mentorskap är syftet med statsbidraget att pröva och att utveckla modeller för yrkesinriktat mentorskap som främjar nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden eller som företagare.

142

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

marknaden. Adepterna får i och med kontakten nya sociala verk- tyg, som ett yrkesinriktat nätverk, vilket kan hjälpa dem att hitta ett arbete. Projektet ger mentorerna, som ofta är personer på ledande befattningar i näringslivet, möjlighet till erfarenhetsutbyte och en ökad kulturell kompetens. Projektet kan därmed också bidra till långsiktiga effekter som förändrade attityder och anställ- ningsmönster.

Erfarenheter från IKF:s mentorprogram 2003–2010 visar att cirka hälften av alla adepter (kvinnor med utländsk bakgrund) har fått arbete, praktik eller startat eget företag med hjälp av program- met. Ett stort antal deltagare har även engagerat sig i föreningslivet, i fackliga eller politiska organisationer i samband med eller strax efter IKF:s mentorprogram.

Arbete i sociala företag

Arbetssökande med särskilda behov har i ökande utsträckning kunnat erbjudas arbete eller praktik i sociala företag. De sociala företagen är också ofta anordnare av sysselsättning för deltagare i sysselsättningsfasen av jobb- och utvecklingsgarantin.

De sociala företagens möjligheter att erbjuda anpassade arbets- uppgifter i en stimulerande och stödjande miljö som passar arbetstagare med särskilda behov är väl kända. Arbetsförmedlingens samarbete med sociala företag sker både inom ramen för den löpande verksamheten och i form av särskilda projekt.

Yallatrappan

I Malmö finns ett arbetsintegrerande socialt företag, Yalla Trappan, som drivs av en ideell förening med samma namn. Verksamheten startade som ett kommunalt projekt som medfinansierades av Europeiska socialfonden 2008–2010 och är sedan 2010 organiserat som ett arbetskooperativ. Syftet var att åstadkomma bra förut- sättningar för att träda in på arbetsmarknaden genom kompetens- utvecklande insatser och genom att skapa engagemang och del- aktighet.

Målgruppen för projektet var arbetslösa som stod långt ifrån arbetsmarknaden och som saknade utbildning och yrkeserfarenhet både från Sverige och från sina respektive hemländer. Deltagarna hade bott i Malmö 15–20 år utan att ha haft ett arbete. De flesta kunde läsa och skriva. Många hade haft långa sjukskrivnings-

143

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

perioder på grund av både psykiska och fysiska problem. Under projektets första år var sjukskrivningen nära noll bland de anställda. Det kan ha olika förklaringar, bl.a. kan känslan att ha en uppgift och att ingå i en arbetsgemenskap ha en positiv inverkan. En kvinna menade att Yalla Trappan var hennes medicin och att hon blev nervös när hon ”bara går hemma”.

Sedan maj 2010 driver Yalla Trappan ett café med frukost- och lunchservering och catering. Kooperativet har också en ateljé som tillverkar och säljer presentartiklar, samt utför olika sömnadsarbete. Den tredje verksamhetsgrenen är städuppdrag.

Finansieringen utgörs av affärsverksamheten samt projektstöd. Yalla Trappan har i dag tolv kvinnor anställda, varav alla utom en har Nystartsjobb.

4.9Nyanländas försörjning vid deltagande i insatser

En nyanländ person som deltar i insatser kan huvudsakligen försörja sig på sex sätt. Många nyanlända har flera av nedanstående inkomstkällor samtidigt. De sex försörjningsalternativen har dock delvis olika utformning och regelverk, och kan därför inte användas som försörjning vid deltagande i alla typer av insatser.

Etableringsersättning/introduktionsersättning

Aktivitetsstöd/utvecklingsersättning

Studiemedel

Egen inkomst från arbete

Inkomst från anhörig

Försörjningsstöd

De olika statliga och kommunala ersättningarna är ofta villkorade med att mottagaren av ersättningen deltar i de anvisade insatserna. En nyanländ person som deltar i insatser kan även försörja sig genom egen inkomst från förvärvsarbete eller genom inkomst från anhörig. Den sistnämnda inkomstkällan är särskilt vanlig bland nyanlända som får uppehållstillstånd som anhörig till en person som inte är flykting eller skyddsbehövande. Dessa nyanlända saknar rätt till den statliga etableringsersättningen.

144

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

4.9.1Etableringsersättning

Etableringsersättning är en statlig ersättning som betalas ut till flyktingmottagna personer vid aktivt deltagande i etableringsplanens aktiviteter. En nyanländ person som omfattas av etableringslagen (2010:197) kan således använda ersättningen för deltagande i alla insatser som kan ingå i en etableringsplan, såsom Arbetsförmed- lingens insatser och program, sfi, samhällsorientering och komvux (avsnitt 4.3.1).

Etableringsersättningen är individuell, vilket innebär att den inte påverkas av övriga hushållsmedlemmars inkomster. Sedan den 1 oktober 2012 är det dessutom möjligt att ha en obegränsad inkomst från extraarbete vid sidan av en etableringsplan på heltid utan att ersättningens storlek minskar. Därtill kan förvärvsarbete ingå som del i etableringsplanen. Etableringsersättning för den del av planen som utgör förvärvsarbete kan utgå under maximalt sex månader.

År 2012 motsvarar etableringsersättningen 308 kronor per dag vid ett deltagande på heltid, vilket innebär cirka 6 468 kronor i månaden.17 Vidare är ersättningen prestationsbaserad. Om en per- son endast deltar i insatser på halvtid minskar ersättningen med motsvarande.

Flyktingmottagna som togs emot i en kommun innan etablerings- lagen trädde i kraft den 1 december 2010 kan få en introduktions- ersättning. Introduktionsersättningen är en kommunal ersättning som kommunerna också har rätt att lämna till nyanlända personer som inte omfattas av flyktingmottagandet. Både ersättningens storlek och utformningen i övrigt bestäms av den enskilda kom- munen, och kan variera mellan olika kommuner.

4.9.2Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

För deltagare i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska pro- gram utgår enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd en statlig ersättning i form av aktivitetsstöd. För den som är mellan 18 och 25 år och inte har uppfyllt arbetsvillkoret för arbetslöshets- försäkringen utgår i stället utvecklingsersättning vid deltagande i

17 Beräkningen baseras på 21 dagar/månad. Nyanlända med barn får ett etableringstillägg, som maximalt kan uppgå till 4 500 kronor per månad. Under tidsperioden då etablerings- planen upprättas får den nyanlända en reducerad etableringsersättning motsvarande 231 kronor per dag.

145

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

ett arbetsmarknadspolitiskt program. Stödet är tillgängligt enbart för dem som myndigheten anvisat till de olika programmen. I första hand omfattar programmen arbetsförberedande insatser som Arbetsförmedlingen själv är huvudman för. Vissa program, såsom förberedande utbildning, kan dock även rymma extern verksamhet. Aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen kan således fungera som försörjning för deltagare i sfi och komvux, under förutsättning att dessa studier bedrivs inom ramen för ett arbetsmarknads- politiskt program. Arbetsförmedlingen kan också, efter överens- kommelse med kommunen, anvisa deltagare i arbetsmarknadspolitiska program till kommunala insatser. I dessa fall kan aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen således betalas ut till nyanlända personer som deltar i en kommunal arbetsförberedande insats.

Aktivitetsstöd kan beviljas deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med vissa undantag. En person som inte är berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring och som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin kan som mest få aktivitetsstöd i 450 dagar. När de 450 dagarna löpt ut hän- visas deltagaren till den försörjning som han eller hon hade innan aktivitetsstödet, vilket för många nyanlända är försörjningsstöd. Tidsbegränsningen medför att det finns en växande grupp personer inom jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas som har för- sörjningsstöd i stället för aktivitetsstöd.

Aktivitetsstödets storlek motsvarar ersättningen från a-kassan. Som mest kan 680 kronor och som lägst 320 kronor per dag före skatt betalas ut vid deltagande på heltid fem dagar i veckan. En person som inte är berättigad till arbetslöshetsersättning får en grund- ersättning på 223 kronor per dag fem dagar i veckan, vilket motsvarar 4 683 kronor i månaden före skatt. I denna grupp ingår ofta nyan- lända invandrare, som inte har arbetat i Sverige tillräckligt lång tid för att uppfylla arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen.18 Utveck- lingsersättningen uppgår till 140 kronor per dag, vilket motsvarar 2 940 kronor per månad.19 Utvecklingsersättningen är inte skatte- pliktig.

18För att uppfylla arbetsvillkoret måste den sökande under en ramtid på tolv månader före arbetslösheten ha haft förvärvsarbete i minst sex månader och utfört arbetet under minst 80 timmar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en samman- hängande tid av sex kalendermånader och utfört arbetet under minst 50 timmar under var och en av dessa månader.

19För den som ännu inte har fyllt 20 år och som saknar slutbetyg från gymnasiet uppgår utvecklingsersättningen till 48 kronor per dag.

146

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

4.9.3Studiemedel

Studiemedel består av dels ett statligt bidrag, dels ett lån och kan sökas av en person som studerar på folkhögskola, komvux eller gymnasiet från det år han eller hon fyller 20 år. Studiemedel kan även beviljas studerande på Yrkeshögskolan, vissa kompletterande utbildningar, högskolans basår samt andra eftergymnasiala utbild- ningar. För att ha rätt till studiemedel måste den studerande i regel ha permanent uppehållstillstånd (PUT). En person med tillfälligt uppehållstillstånd kan få studiemedel om han eller hon har barn med en svensk medborgare. Studiemedel kan även beviljas EU-medborgare som har uppehållsrätt och en varaktig anknytning till Sverige. Med varaktig anknytning menas arbete i Sverige under minst två år eller en tvåårig relation med en EU-medborgare bosatt i Sverige.

Studiemedlet har samma totala storlek oavsett vilken utbildning den studerande deltar i. År 2012 motsvarar studiemedlet 8 920 kronor för fyra veckors heltidsstudier.20 Förhållandet mellan bidrags- delen och lånedelen skiljer sig dock mellan olika utbildningar. För de flesta utbildningar utgör bidragsdelen 31 procent av totalbeloppet. En person som studerar på grundskole- eller gymnasienivå kan dock få en högre bidragsdel från det år som han eller hon fyller 25 år.21 I dessa fall motsvarar bidragsdelen 73 procent av studiemedlets totalbelopp. Det högre bidraget kan inte sökas av personer som läst på högskolenivå och klarat minst 120 högskolepoäng eller som har motsvarande utländsk utbildning. Liksom etableringsersättningen och aktivitetsstödet är studiemedlet prestationsbaserat. För att få studiemedel krävs att mottagaren studerar på minst halvtid.

Studiemedel beviljas under en tidsbegränsad period, vars längd delvis varierar beroende på den studerandes förkunskaper. Studer- ande som helt saknar grundskoleutbildning och som behöver färdig- hetsträning i att skriva, räkna och läsa kan som mest få studiemedel under 100 veckor på grundskolenivå. Det kan jämföras med personer som har grundskoleutbildning, vilka som mest kan få studiemedel under 40 veckor på grundläggande nivå. Studerande på gymnasie- nivå som saknar respektive har gymnasieutbildning kan beviljas studiemedel under 120 respektive 80 veckor. Eftergymnasiala studier kan som mest ge 240 veckors studiemedel.

20Studerande med barn kan få ett tilläggsbidrag på maximalt 1 388 kronor per månad.

21Arbetslösa personer mellan 20 och 24 år som är inskrivna i jobbgarantin för unga eller jobb- och utvecklingsgarantin och som påbörjar studier på grundskole- eller gymnasienivå under 2011/2012 kan också få det högre bidraget inom ramen för en tillfällig satsning på unga arbetslösa.

147

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

4.9.4Försörjningsstöd

Försörjningsstöd (i dagligt tal kallat socialbidrag) är en del av det ekonomiska bistånd som kommunerna enligt Socialtjänstlagen (2001:453) är skyldiga att ge personer som är bosatta i kommunen och som inte kan försörja sig själva eller kan få sin försörjning till- godosedd på annat sätt. Stödet är hushållsbaserat. Det betyder att kommunen bedömer en ansökan om försörjningsstöd utifrån hus- hållets samlade inkomster och utgifter.

Försörjningsstöd kan både vara aktuellt för nyanlända hushåll som helt saknar andra inkomster, och för hushåll som inte når en skälig levnadsstandard med de andra inkomster som medlemmarna har. I den förstnämnda kategorin finns till exempel nyanlända som inte kvalificerat sig för de statliga socialförsäkringarna, såsom a-kassa eller sjukpenning, och som inte anvisats till en arbetsmarknads- politisk åtgärd som berättigar till aktivitetsstöd. Den andra kate- gorin består av nyanlända som behöver kompletterande försörj- ningsstöd för att klara sin försörjning, exempelvis på grund av att de inte kan delta i insatser på heltid eller för att deras inkomster tillfälligt är för låga.

Till skillnad från etableringsersättning, aktivitetsstöd och studie- stöd är försörjningsstödet inte prestationsbaserat, utan bygger på hushållets behov av ekonomiskt stöd. Enligt Socialtjänstlagen har dock kommunerna rätt att villkora ersättningen mot deltagande i olika arbetsförberedande insatser. I vissa kommuner kan nyanlända även delta i sfi eller studera på komvux med försörjningsstöd. För- sörjningsstöd kan i dag dessutom fungera som huvudsaklig försörj- ning för personer som deltar i jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas.

Försörjningsstödets nivå är beroende av dels riksnormen, dels vilka skäliga kostnader som den sökande har i övrigt. Riksnormen bestäms av regeringen inför varje nytt kalenderår och ska täcka hus- hållskostnader samt personliga kostnader för samtliga medlemmar i hushållet. Storleken på riksnormen varierar utifrån hushållets storlek samt åldern på eventuella barn. Riksnormen tar även hänsyn till om barnen äter lunch hemma, samt om hushållet består av en ensam- stående vuxen eller två sammanboende. År 2012 är riksnormen för ett hushåll bestående av två föräldrar och två barn mellan fyra och sex år som äter lunch på förskolan 10 170 kronor. För ett hushåll bestående av en ensam vuxen motsvarar riksnormen 3 840 kronor per månad. De skäliga kostnaderna utanför riksnormen avser kost-

148

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

nader som kan variera mellan olika personer och kommuner, såsom kostnader för boende, hushållsel och medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat, räknas det av mot eventuella andra bidrag och inkomster som hushållet har, såsom förvärvsinkomster, föräldrapenning, barnbidrag och bostadsbidrag.

4.9.5Många varianter försvårar överblicken

Systemet för nyanländas etablering på arbetsmarknaden omfattar en rad olika ersättningar som delvis är knutna till olika insatser. En nyanländ person som har behov av att kombinera utbildnings- insatser med deltagande i olika arbetsförberedande insatser måste söka sin försörjning från flera instanser. Flyktingmottagna per- soner som har rätt till en etableringsplan är ett undantag i samman- hanget. Eftersom etableringsplanen kan rymma ett brett spektrum av aktiviteter, kan etableringsersättningen möjliggöra deltagande i insatser som har olika huvudmän.

I tabell 4.3 sammanfattas vilka ersättningar som kan finnas för en nyanländ under tiden han eller hon deltar i olika utbildnings- eller arbetsförberedande insatser. Ersättningar som är möjliga att få vid deltagande i en insats under vissa förutsättningar är markerade med ett kryss inom parentes. Det är exempelvis möjligt att delta i en kommunal arbetsförberedande insats med aktivitetsstöd eller etableringsersättning, men endast om Arbetsförmedlingen anvisat del- tagaren dit. Ett kryss inom parentes markerar även ersättningar som är möjliga att få vid deltagande i en insats i vissa, men inte alla kom- muner. Det gäller till exempel försörjningsstöd, som i en del kommuner kan användas som försörjning vid studier inom den kommunala vuxenutbildningen.

149

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

x Avser ersättningar som kan finnas för en nyanländ under tiden hon eller han deltar i olika utbild - ningar eller arbetsförberedande insatser.

(x) Avser ersättningar som är möjliga att få under vissa förutsättningar, exempelvis vid deltagande i vissa insatser eller i enskilda kommuner.

Ett annat sätt att försöka skapa en överblick över de olika ersätt- ningarna är att jämföra vilken ekonomisk situation som respektive ersättning medför för en nyanländ person. I tabell 4.4 anges hur stor samlad inkomst som en nyanländ kvinna med respektive utan barn minst erhåller med etableringsersättning, aktivitetsstöd samt studiebidrag. Förutom själva ersättningen, ingår eventuella barn- tillägg samt barnbidraget i de framräknade beloppen. Kvinnans samlade inkomst kan därmed vara högre i praktiken, exempelvis om hon har bostadsbidrag.

I tabellen anges även riksnormen för försörjningsstöd. Eftersom försörjningsstödet är hushållsbaserat, räknas eventuella andra

150

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

inkomster och bidrag av vid en ansökan om försörjningsstöd. Det är därför inte möjligt att göra en direkt jämförelse mellan nivån på försörjningsstöd och nivån på de tre andra, individbaserade, ersätt- ningarna.

1Beloppet inkluderar barnbidrag och eventuella barntillägg.

2Beräkningen baseras på 21 dagar/månad.

3Riksnormen baseras på pris- och konsumentundersökningar och ska täcka personliga och gemen - samma kostnader i ett hushåll, exkl. kostnader för boende och försäkringar.

Källa: Egna beräkningar.

Studiebidrag ger högst inkomst för en ensamstående kvinna, följt av etableringsersättning. För en kvinna med två barn ger etablerings- ersättningen högst samlad inkomst. Av tabellen framgår även att aktivitetsstödet på grundnivå är betydligt lägre än de övriga två statliga ersättningarna, i synnerhet efter skatt. För en kvinna med aktivitetsstöd och två barn ligger den samlade inkomsten under riksnormen för försörjningsstöd.

4.10Finansiering av insatser

4.10.1Ordinarie verksamhetsanslag

Insatserna som nyanlända personer kan ta del av finansieras till största delen genom statliga, årliga, anslag till Arbetsförmedlingen, Yrkeshögskolan respektive de högre lärosätena. Myndigheterna tilldelas i regel ramanslag som ska finansiera myndigheternas verk- samhetsuppdrag så som det är utformat i myndighetens instruktion och det årliga regleringsbrevet. Myndigheterna har ett relativt stort inflytande över hur resurserna prioriteras mellan olika grupper,

151

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

insatser, program och utbildningar. I syfte att säkra tillräckliga resurser för vissa ändamål har riksdag och regering även i vissa fall beslutat om specialdestinerade medel som riktas mot specifika insatser eller målgrupper. Arbetsförmedlingen disponerar därför ett särskilt anslag på 900 miljoner kronor under 2012 för etablerings- insatserna för nyanlända flyktingmottagna, vid sidan av det betydligt större anslaget för myndighetens kostnader för arbetsmarknads- politiska program och insatser, vilket 2012 uppgår till 8,3 miljarder kronor. Arbetsförmedlingen upphandlar sedan de olika insatserna från olika externa utförare. Uppdraget till vissa lärosäten att bedriva kompletterande utbildningar för studenter med en utländsk högskoleutbildning är ett annat exempel på riktade satsningar för att säkerställa en tillräcklig omfattning på verksamheten.

En mindre del av insatserna finansieras genom direkta statsbidrag till olika kommunala eller fristående verksamheter. Det statliga bidraget till folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet, som 2012 uppgår till 3,3 miljarder kronor, fördelas och följs upp av Folkbildningsrådet. Motsvarande modell för statsbidrag tillämpas också för finansieringen av de kompletterande utbildningarna, där Myndigheten för yrkeshögskolan fördelar medlen till de olika verk- samheterna. Även den tidsbegränsade satsningen på yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning, yrkesvux, finansieras genom ett riktat statsbidrag, vilket syftar till att utöka omfattningen på den kom- munala verksamheten. I detta fall är det Skolverket som beslutar och betalar ut statsbidraget till kommunerna. Statsbidraget till yrkesvux uppgår 2012 till 352 miljoner kronor.

Kommunernas verksamhet finansieras i första hand av de kom- munala budgeterna, där det generella statsbidraget till kommunerna (och systemet för kostnadsutjämning) bidrar till finansieringen vid sidan av kommunens egna skatteintäkter. För flyktingmottagna utbetalas dock ett riktat statsbidrag i form av en schablon- ersättning, som 2012 uppgår till 82 200 kronor per vuxen upp till 64 år. Schablonersättningen regleras i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar och ska ersätta kommunens kostnader för bl.a. sfi och samhällsorientering.

152

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

4.10.2Projektmedel

Vid sidan av de ordinarie medlen, medfinansieras många insatser för nyanlända av projektmedel. Projektmedlen kommer i första hand från tre EU-fonder: Socialfonden (ESF), Flyktingfonden (ERF) och Integrationsfonden (EIF). I Sverige förvaltas fonderna av Migrationsverket (ERF) respektive ESF-Rådet (ESF och EIF). Totalt disponerar de tre fonderna cirka 1,1 miljarder kronor per år under innevarande programperioder. Ungefär lika mycket medel ska projektägarna (ofta kommuner och Arbetsförmedlingen) till- föra som medfinansiering i projekten.

Socialfonden är knuten till EU:s sysselsättningsstrategi och ska stimulera fler och bättre jobb i Europa. Fondens nuvarande programperiod sträcker sig mellan 2007 och 2013, och består av två programområden: Främja kompetensutveckling (PO 1) samt Motverka utanförskap (PO 2). Det första programområdet syftar till att genom kompetensutveckling underlätta för sysselsatta kvinnor och män att utvecklas i takt med arbetslivets krav. Programområdet stöder dessutom kompetensutveckling som bidrar till ökade kun- skaper om hur man motverkar diskriminering och främjar lika- behandling. Programområde 2 ska bidra till ökad social samman- hållning och ett inkluderande arbetsliv med fokus på personer som i dag står långt från arbetsmarknaden. Socialfonden vänder sig med andra ord inte till nyanlända specifikt, utan till sysselsatta och arbets- lösa personer i Sverige generellt. Unga, personer som är långtids- sjukskrivna samt personer med utländsk bakgrund är dock särskilt prioriterade målgrupper. Socialfonden är den största fonden och disponerar i Sverige totalt 1 miljard kronor per år som kan användas till projekt inom de två programområdena.

Flyktingfonden och Integrationsfonden ingår i EU:s ramprogram "Solidaritet och hantering av migrationsströmmar" (SOLID), som även omfattar Återvändandefonden och Gränsfonden.22 Inne- varande programperiod avser perioden 2008–2013. Flyktingfonden i Sverige disponerar under denna period cirka 100 miljoner kronor per år som kan användas till att medfinansiera projekt för asyl- sökande och personer som omfattas av flyktingmottagandet. Integrationsfonden vänder sig till nyanlända anhöriginvandrare och arbetskraftsinvandrare utanför flyktingmottagandet och kan besluta om medfinansiering till projekt för cirka 20–30 miljoner kronor per

22 Det finns förslag från EU-kommissionen om att slå ihop ERF, EIF och Återvändande- fonden till en stor asyl- och migrationsfond inför nästa programperiod.

153

Nuvarande insatser

SOU 2012:69

år. Till skillnad från Socialfonden, som har en tydlig inriktning mot arbete och sysselsättning, kan EIF och ERF användas för insatser som främjar integration i ett bredare perspektiv. Det är exempelvis möjligt att driva utbildningsprojekt med fokus på att utveckla sfi med stöd från dessa fonder.

4.11Sammanfattning

För många migranter innebär flytten till ett nytt land att deras befintliga humankapital och nätverk deprecieras. De första åren i Sverige kan därför ses som en investeringsperiod då grunden ska läggas eller förstärkas för ett hållbart deltagande i arbets- och sam- hällsliv. Insatserna som nyanlända erbjuds som stöd för etableringen utgörs i första hand av generella åtgärder. Exempel på generella åtgärder är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska program och den kommunala vuxenutbildningen. Som komplement till de generella åtgärderna finns riktade åtgärder som vänder sig specifikt mot nyanlända invandrare. Utbildning i svenska för invandrare och instegsjobb är två sådana exempel. Flera organisationer inom det civila samhället anordnar även insatser för nyanlända på frivillig basis. Nyanlända som tagits emot som flyktingar, skyddsbehöv- ande i övrigt eller deras anhöriga erbjuds särskilda etablerings- insatser. Etableringsinsatserna omfattar språkutbildning, samhälls- orientering och arbetsförberedande insatser.

Systemet för nyanländas etablering på arbetsmarknaden omfattar en rad olika ersättningar som delvis är knutna till olika insatser. En nyanländ person som har behov av att kombinera utbildningsinsatser med deltagande i olika arbetsförberedande insatser måste söka sin försörjning från flera instanser. Flyktingmottagna personer som har rätt till en etableringsplan är ett undantag i sammanhanget, eftersom etableringsersättningen kan användas som försörjning för deltagande i insatser med olika huvudmän.

Vid en jämförelse mellan studiebidrag, etableringsersättning och aktivitetsstöd framgår att studiebidraget, följt av etableringsersätt- ningen, ger högst inkomst för en ensamstående kvinna, medan etableringsersättningen ger högst samlad inkomst för en kvinna med två barn. Aktivitetsstöd på grundnivå är betydligt lägre än både studiebidraget och etableringsersättningen. För en kvinna med aktivi- tetsstöd och två barn ligger den samlade inkomsten under riks- normen för försörjningsstöd.

154

SOU 2012:69

Nuvarande insatser

Insatserna som nyanlända personer kan ta del av finansieras till stor del genom statliga, årliga, anslag till Arbetsförmedlingen, Yrkeshögskolan respektive de högre lärosätena. Kommunernas verksamhet finansieras i första hand av de kommunala budgeterna, där det generella statsbidraget till kommunerna (och systemet för kostnadsutjämning) bidrar till finansieringen vid sidan av kommunens egna skatteintäkter. För flyktingmottagna utbetalas ett riktat stats- bidrag i form av en schablonersättning. Vid sidan av de ordinarie medlen, medfinansieras många insatser för nyanlända av projekt- medel från de tre EU-fonderna Socialfonden, Flyktingfonden och Integrationsfonden.

155

5 Nyanländas deltagande i insatser

Många nyanlända invandrare har behov av att komplettera sina kunskaper och sin arbetslivserfarenhet så att deras kompetens bättre matchar arbetsgivarnas efterfrågan på arbetskraft. Den första tiden i landet kan därför ses som en investeringsperiod (avsnitt 4.1). I detta kapitel beskrivs i vilken omfattning nyanlända invandrare deltar i insatser som kan underlätta inträdet på arbetsmarknaden.

Analysen är inriktad mot att beskriva och förklara skillnader i deltagande mellan kvinnor och män och mellan flyktingmottagna och övriga anhöriginvandrare. Utredningens egna analyser grundar sig på registeruppgifter från STATIV och LISA för samtliga personer i åldrarna 18–64 år som folkbokförts under perioden 2000–2010, och resultaten och metod presenteras mer utförligt i underlagsrapporten ”Nyanlända utrikes födda på och utanför arbetsmarknaden” av Hans Grönqvist och Susan Niknami (bilaga 2). Dessa analyser kompletteras med dels redovisning av resultat från tidigare kartläggningar, dels mer specificerade uppgifter om hur deltagandet i etableringsinsatser ser ut för skyddsbehövande och deras anhöriga som har en etableringsplan.1

Kapitlet inleds med en genomgång av kunskapsläget om sam- banden mellan deltagande i kompetenshöjande och arbetsför- beredande insatser och sysselsättning bland nyanlända invandrare (avsnitt 5.1). Därefter följer två avsnitt som beskriver utfallet. I avsnitt 5.2 fokuseras i vilken utsträckning nyanlända tar del av insatser, hur snabbt de påbörjar olika aktiviteter och i vilken utsträckning och av vilka skäl nyanlända avbryter sitt deltagande. I avsnitt 5.3 redovisas vilken typ av insatser som nyanlända deltar i. Det avslutande avsnittet 5.4 sammanfattar hur nyanländas del- tagande överensstämmer med vad forskningen anger som effektiva

1 Etableringslagen (2010:197) trädde i kraft den 1 december 2010 och ger skyddsbehövande och deras anhöriga som invandrat efter lagens ikraftträdande en rätt till etableringsplan (se avsnitt 4.3.3).

157

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

insatser för att stödja nyanländas etablering i arbets- och samhälls- livet.

5.1Kunskapsläget om insatser som ökar chansen att få ett arbete

Nyanlända invandrare är ingen homogen grupp. Bland dem som invandrat under åren 2000–2010 finns både en stor grupp högskole- utbildade och många med mycket kort utbildning. Det finns såväl personer som har arbete och välutvecklade nätverk redan när de invandrar, som personer för vilka Sverige är ett helt främmande land. Många av skillnaderna mellan individernas förutsättningar att snabbt komma i arbete går det att kontrollera för i studier av effekt- erna på arbetsmarknadsutfallet av att delta i olika arbetsförberedande och kompetenshöjande insatser. Ålder, kön, utbildning, arbetslivs- erfarenhet, tid i landet, invandringstidpunkt, ursprungsland och invandringsskäl är faktorer som påverkar sannolikheten att ha ett arbete. För nyanlända invandrare finns dock ofta brister i register- uppgifterna om t.ex. tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.

Andra förklaringsfaktorer, t.ex. skillnader i motivation, förmåga och inställning till arbete, är svårare att fånga i kvantitativa analyser. För att säkert kunna uttala sig om effekterna av deltagande i olika insatser krävs att man kan kontrollera för sådana icke-observerbara skillnader mellan individer, samt för den selektion som ofta före- kommer vad gäller vilka som deltar i olika insatser. Till följd av selek- tionsproblemen saknas i stor utsträckning mer renodlade effekt- utvärderingar av de olika insatser som nyanlända erbjuds för att snabbare komma i arbete.

Selektionsproblemen vid utvärderingar av effekten av deltagande i insatser för individens arbetsmarknadsstatus exemplifieras i Riks- revisionens granskning av sfi (Riksrevisionen, 2008). Effekt- utvärderingar på detta område försvåras av förekomsten av selek- tionen in i sfi, dvs. beslutet att delta i sfi påverkas av individuella faktorer som inte kan kontrolleras för. En vanlig orsak till varför individer aldrig påbörjar sfi är att de redan har ett arbete. Därmed avviker icke-deltagarna från dem som påbörjar sfi genom att de t.ex. kan antas ha ett bättre nätverk. Andra icke-observerbara faktorer som kan påverka beslutet att delta i sfi är att de som väljer att inte delta i sfi kan anse sig kunna lära sig svenska bättre på egen

158

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

hand, vilket i sin tur kan bero på att de är mer motiverade eller att de har högre allmän förmåga än övriga nyanlända.

Tidiga investeringar i utbildning och i arbetslivserfarenhet

Ett fördröjt arbetsmarknadsinträde för invandrare har, på samma sätt som för ungdomar, långvariga negativa arbetsmarknadseffekter (Nordström Skans, 2005; Åslund och Rooth, 2007). En inledande period av arbetslöshet påverkar sannolikheten att vara sysselsatt även på längre sikt. I en empirisk studie där nyanlända individer följdes under perioden 1985–2003 konstateras att tidiga kontakter med arbetsmarknaden och sociala nätverk har stor betydelse för inträdet på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare (Eriksson m.fl. 2007). Detta talar för att nyanlända invandrare så snart som möjligt bör få möjlighet att delta i arbetsförberedande insatser som ger dem kontakt med arbetsgivare.

Invändningen mot att insatser erbjuds tidigt är att individer som deltar i program söker jobb i mindre utsträckning än vad han eller hon gör som arbetslös. Det finns därmed en risk för inlåsnings- effekter i de flesta insatser (Forslund och Vikström, 2011). Värdet av att delta i sfi och arbetsförberedande insatser behöver därför bedömas utifrån i vilken utsträckning deltagandet ökar individens chans att få ett arbete. Samma resonemang kan föras om avbrott i deltagande. Om ett avbrott beror på att den nyanlände får ett arbete är detta oftast positivt. För att ett fortsatt deltagande ska vara motiverat i detta fall behöver insatsen tillföra individen en kompetens, som bättre än det erbjudna arbetet, ökar de långsiktiga möjligheterna att vara sysselsatt och/eller ger förutsättningar för en bättre inkomstutveckling. Individer som avbryter sitt deltagande utan att gå vidare till arbete eller utbildning förlorar sannolikt alltid på ett avbrott.

De flesta migranter har behov av att återuppbygga och i vissa fall bygga på sin befintliga kompetens och färdigheter för att kunna etablera sig i Sverige. Tidiga investeringar i utbildning och i erfaren- het på den svenska arbetsmarknaden kan därför förväntas vara sam- hällsekonomiskt effektiva. Förlusten av humankapital som flytten medför kan då snabbt ersättas med kompetens som behövs på den svenska arbetsmarknaden. Om insatserna sätts in i ett tidigt skede efter den nyanländes ankomst till landet, och har en hög match- ningskvalitet, minskar också risken för inlåsningseffekter, dvs. att

159

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

den nyanlände ”fastnar” i insatser som inte leder vidare till ett arbete (Eriksson, 2010).

Effekterna av de tidigare kommunala introduktionsprogrammen har undersökts med hjälp av enkätdata.2 Svantesson (2006) finner att deltagande i introduktionsprogram har en negativ effekt på sannolik- heten att ha ett jobb. Resultaten skiljer sig dock beroende på vilka insatser som ingår i introduktionen. Deltagande i arbetspraktik och andra arbetsmarknadskontakter ökar sannolikheten att ha ett jobb (Svantesson och Aranki, 2006).

Introduktionsprogram riktade till nyanlända invandrare före- kommer i de flesta europeiska länder. En utvärdering av det danska introduktionsprogrammet (Clausen m.fl., 2009) finner betydande inlåsningseffekter av att delta i dessa åtgärder. Men de finner samtidigt en positiv effekt för dem som deltagit i subventionerat arbete, samt att bättre språkkunskaper har en positiv effekt på sannolikheten att ha ett jobb. Effekterna av en reformering av det finska introduktionsprogrammet har utvärderats av Sarvimäki och Hämäläinen (2010) som visar att invandrare som har fått en integra- tionsplan uppvisar högre sysselsättning och lön samt mindre bidrags- beroende.

Många nyanlända invandrare har goda förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden även utan särskilda insatser. Det visar t.ex. en studie av hur nyanlända invandrare som inte deltar i sfi försörjer sig (Kennerberg, 2009). Icke-deltagarna bland nyanlända under perioden 1994–2001 arbetade mer än de som deltog i sfi. De icke- deltagare som arbetade mycket hade också i hög utsträckning kvalificerat sig för offentliga inkomsttransfereringar med en stark arbetsmarknadsanknytning. Icke-deltagarna var ofta unga, många hade en hög utbildning och drygt 40 procent hade invandrat från ett västland.

Bland dem som inte deltog i sfi fanns emellertid också en relativt stor grupp som stod mycket långt ifrån arbetsmarknaden. Kennerberg visar att 41 procent av icke-deltagarna inte arbetade alls de tre första åren i Sverige. För drygt 40 procent i denna grupp utgjorde försörjningsstöd den dominerande inkomsten. Samma bild ges av utredningens analyser av nyanlända som varken arbetar, studerar eller deltar i en arbetsförberedande insats (avsnitt 3.5).

2 Enkätmetoden gör att risken för snedvridna resultat till följd av selektion är extra stora i båda dessa studier, dvs. resultaten kan i hög grad ha påverkats av icke-observerbara skillnader mellan deltagare och icke-deltagare.

160

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

Å ena sidan finns således en risk för att det uppstår inlåsnings- effekter i introduktionsprogrammen. Å andra sidan visar utvärdering- arna att med ett tydligt fokus mot arbetsmarknadsinriktade åtgärder så ökar deltagandet i programmen chanserna för den nyanlände att ha ett arbete. Dessutom finns en betydande risk att fastna i ett utan- förskap för dem som inte deltar. Detta understryker vikten av att nyanlända kvinnor och män så tidigt som möjligt får ta del av kompetenshöjande och arbetsförberedande insatser.

Kunskaper i svenska en inträdesbiljett

Kraven på formell utbildning och språkkunskaper har ökat under de senaste decennierna till följd av strukturomvandlingen på arbets- marknaden (Eriksson, 2010). Kunskaper i svenska språket krävs av de flesta arbetsgivare, och för nyanlända invandrare kan därmed betyg från sfi antas öka sannolikheten att få ett arbete.

Språkstudier förbättrar i allmänhet invandrade personers utsikter att få ett arbete. Rooth och Åslund (2006) skattar sambandet mellan sysselsättning och förmågan att tala och läsa svenska och finner ett starkt positivt samband – ”sysselsättningspremien” för att behärska språket väl ligger i storleksordningen tio procentenheter. Detta stämmer även väl med effekterna av goda språkkunskaper som man funnit i studier från andra länder.

Studier av arbetsmarknadsutfallet av att ha deltagit i sfi är ofta behäftade med selektionsproblem. Vid en första anblick märks att de som inte deltar i sfi har högre sysselsättningsgrad än personer som deltar. Detta kan förklaras av att icke-deltagarna har egen- skaper som oftast samvarierar positivt med sysselsättning (selektion in i sfi). Genom att matcha deltagare och icke-deltagare baserat på observerbara egenskaper visar Kennerberg och Åslund (2010) emellertid att efter tio år i Sverige är sysselsättningsgraden fem pro- centenheter högre bland deltagarna än bland icke-deltagarna, men att inkomsterna är lika mellan de två grupperna.

För dem som deltar i sfi kan också visas att slutförda studier ökar sannolikheten att vara sysselsatt på några års sikt. Av dem som påbörjade sfi under perioden 1996–2001 har de personer som upp- når godkända betyg såväl signifikant högre sysselsättning som inkomstnivå 2005 jämfört med dem som inte erhöll godkänt betyg (Nordin och Rooth, 2008). Resultaten, som gäller både kvinnor och män, visar att sysselsättningen är 15 procentenheter högre bland dem som uppnått godkänt betyg. En uppföljning av arbets-

161

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

marknadsstatusen för personer som studerade sfi i Stockholm våren 2008 visar liknande resultat. Personer med godkänt betyg från genomförd sfi-kurs var oftare sysselsatta två år senare jämfört med dem som saknade betyg (Sweco, 2012).

Under perioden 2001–2003 bedrevs det s.k. Sesam-projektet i Stockholmsområdet. Projektet riktade sig till invandrare med låga svenskkunskaper som var registrerade som arbetslösa vid Arbets- förmedlingen och innefattade även en jämförelsegrupp av icke- deltagare. Syftet var att pröva en mer arbetslivsanknuten sfi som också kombinerades med arbetspraktik. Utvärderingen av projektet visar att deltagarna övergick till arbete, reguljär utbildning eller arbets- marknadspolitiska program betydligt snabbare än de personer som inte tagit del av verksamheten (Delander m.fl., 2005).

Statskontoret (2009) visar på att flexibilitet i sfi-undervisningen, exempelvis genom att erbjuda deltids- eller distansstudier, är ett sätt att öka måluppfyllelsen så att fler deltagare uppnår godkänt betyg.

Arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar gynnar etableringen på arbetsmarknaden

Utvärderingar av effekterna av att delta i en arbetsmarknadspolitisk insats visar generellt på störst effekter för de program som mest liknar ordinarie anställningar – starta eget-bidrag, rekryteringsstöd, anställningsstöd (Calmfors m.fl., 2002). Instegsjobb och Nystarts- jobb är två nyare varianter av subventionerade anställningar som nyanlända invandrare kan ta del av, vilka kan räknas till denna kategori. Dessa arbetsmarknadspolitiska insatser har samtidigt de största undanträngningseffekterna, dvs. personerna med subven- tionerade anställningar tränger undan andra anställningar. När olika former av anställningsstöd riktas in mot arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden behöver dock undanträngningen inte vara ett så stort problem, eftersom den undanträngde, som står närmare arbetsmarknaden, kommer att bidra till en ökad konkurrens om jobben (Forslund och Vikström, 2011).

Arbetsmarknadsutbildning har i utvärderingar från 1980- och 1990- talen inte visat på några påtagliga positiva effekter. Utvärderingar gjorda under 2000-talet har emellertid konstaterat betydande positiva arbetsmarknadseffekter för deltagare i yrkesinriktad arbetsmark- nadsutbildning (Forslund och Vikström, 2011). I en av dessa

162

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

utvärderingar, de Luna m.fl. (2008), skattas även separata effekter för olika grupper av deltagare. De fann inga större könsskillnader, men däremot fick lågutbildade med högst grundskola bättre resultat än personer med högre utbildning och utomnordiska invandrare drog större nytta av arbetsmarknadsutbildningen än deltagare från Sverige eller övriga Norden.

Komvuxstudier har positiva effekter för långtidsarbetslösa och för nyanlända

Effektstudier av deltagande i utbildning på komvux har huvud- sakligen gjorts för deltagare i Kunskapslyftet (1997–2002). Stenberg och Westerlund (2008) fann kraftigt positiva effekter av kompletterande komvuxstudier på löneinkomsterna för personer som innan studierna varit arbetslösa längre tid än två år, 23 procent för kvinnor och 14 procent för män. Resultaten tyder även på att avkastningen på yrkesinriktade kurser (särskilt vårdutbildningar) är högre än avkastning på studier i teoretiska ämnen.

Ekström (2003) studerade de långsiktiga inkomsteffekterna av deltagande i komvux under perioden 1988–1993. I denna studie analyserades även avkastningen för kvinnor och män som invandrat 1–5 år innan komvuxstudierna påbörjades. Denna grupp studerade i första hand på grundläggande nivå, medan den svenska gruppen främst kompletterade sin utbildning på gymnasienivå. För den svenska gruppen visar studien på en signifikant inkomstminskning för män och inga effekter för kvinnor. För komvuxstuderande som nyligen invandrat visar dock resultaten på en signifikant positiv inkomsteffekt, cirka nio procent, för kvinnor.

Förstärkta arbetsförmedlingsinsatser ger resultat

Det finns omfattande evidens från såväl Europa som USA för att förstärkta förmedlingsinsatser kan spela en viktig roll för att korta tiden i arbetslöshet. Sysselsättningen bland de arbetslösa kan ökas genom en effektiv mix av utökat stöd och djupare uppföljning (Forslund och Vikström, 2011). Från Sverige finns också två utvärderingar av särskilda försöksverksamheter för nyanlända invandrare som båda visar på positiva effekter. Arbetsplats- introduktion för vissa invandrare (SIN) innebar till stor del en satsning på intensifierad sök- och matchningshjälp. Johansson och

163

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

Åslund (2006) konstaterar att insatsen bidrog till ett utökat inflöde i arbetspraktik för deltagarna och att de som kom in i arbetspraktik förbättrade sina chanser att senare få ett arbete.

Liknande resultat fann också Andersson-Joona och Nekby (2009) i utvärderingen av Försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare (FNI). FNI syftade till att förkorta tiden till inträde på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare genom en intensifierad handledning, och programmet riggades som ett experiment med slumpvis fördelning av deltagare och icke-deltagare.3 Arbetsför- medlarna inom försöket fick ta hand om 35–40 arbetssökande, i stället för normalt 150–250 sökande, vilket gav mer tid för för- beredelse och att finna program och åtgärder som passar den arbetssökande. Deltagarna i FNI hade 4-5 procentenheter högre sannolikhet att övergå till osubventionerat arbete jämfört med icke- deltagarna. De fick också i större utsträckning ta del av arbetsmark- nadspolitiska program. Verksamheten förbättrade emellertid inte nyanlända kvinnors möjligheter att komma in på arbetsmarknaden.

Tillgång till nätverk ger fler jobbmöjligheter

En mycket stor del av de lediga arbetena förmedlas genom per- sonliga kontakter (Olli Segendorf, 2005). Resultatet av empiriska undersökningar tyder på att invandrare och deras barn har personliga nätverk som i mindre utsträckning omfattar personer med kvalificerade yrken. De utrikes föddas brist på kontakter med personer med god ställning på arbetsmarknaden kan därför vara en förklaring till deras sämre arbetsmarknadsutfall (Bethoui, 2007).

Trösklarna för kontakt med centrala aktörer som kommunen och Arbetsförmedlingen riskerar att höjas ju längre tid en person vistas i Sverige med få kontakter utanför den närmaste familjen. I ett projekt Arbetsförmedlingen genomförde med intervjuer bland utrikes födda kvinnor i utanförskap konstaterades att ett av de främsta hindren för etableringen är bristande kontakt med Arbetsförmed- lingen och andra centrala aktörer (Ramböll Management, 2010a).

Mentorskap är ett verktyg för att stödja en nyanländ persons förankring i arbetslivet. En metastudie av resultaten från 112 utvärderingar av mentorskapsprogram visar att såväl mentor-

3 Försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare (FNI) bedrevs mellan 1/10 2006 och 30/6 2008 vid ett antal arbetsförmedlingar i Stockholms, Kronobergs och Skånes län.

164

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

program för akademiker som mentorprogram på arbetsplatser har positiva effekter för individens arbetsmarknadsutfall (Eby m.fl., 2008). Mentorskapet främjar kontakter och nätverk vilket i sig är en avgörande faktor för individens möjligheter på arbetsmarknaden. Mentorskapsverksamhet kan därmed utgöra ett komplement till det stöd som en nyanländ person får från Arbetsförmedlingen, etableringslotsen och andra aktörer.

Aktiveringskrav vid försörjningsstöd kan öka sysselsättningen – men kunskaperna är bristfälliga

Kommunerna har i ökande utsträckning börjat tillämpa aktiverings- krav för personer som uppbär försörjningsstöd. Thorén (2012) visar dock i en kunskapsöversikt över kommunala åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare att det finns en mycket begränsad kunskap om effekterna av deltagande i kommunernas arbetsmarknadsåtgärder. Det saknas systematisk dokumentation och få uppföljningar och utvärderingar har gjorts. De lokala variationerna är stora, och resultaten ofta ambivalenta och motsägelsefulla. Den faktiska omfattningen och innehållet i åtgärderna vet man väldigt lite om.

Utvärderingen av effekterna av införandet av aktiveringskrav i Stockholms stadsdelar (Dahlberg m.fl., 2008) är en av få exister- ande studier. I denna registerbaserade studie, som omfattar alla individer 18–64 år för åren 1994–2003, framkommer positiva effekter i form av lägre socialbidragstagande, högre sysselsättning, och ökade löneinkomster. Resultaten gäller särskilt för utrikes födda, i synnerhet dem från länder utanför OECD, och för ung- domar (18–25 år). En tänkbar förklaring kan, enligt forskarna, vara att bidragstagare i dessa grupper främst har försörjningsstöd av arbetsmarknadsskäl och att övriga bidragstagare står längre ifrån arbetsmarknaden. Inte heller i denna studie går det dock att se om effekterna uppstod till följd av att insatserna ledde till ökad kompe- tens och en snabbare övergång till arbete bland deltagarna, eller om effekten var en följd av att aktiveringskravet minskade benägen- heten att söka ekonomiskt bistånd.

Flera studier pekar mot att det praktiska arbetet med de kom- munala åtgärderna inte alltid grundar sig på bedömningar av de arbetslösas individuella situation utan ofta utgår ifrån olika norma- tiva sorteringsprocesser där olika kontrollfunktioner, snarare än deltagarnas behov av kompetenshöjande insatser, står i förgrunden. Enligt Thorén (2012) finns det sammantaget få tydliga veten-

165

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

skapliga belägg för att de kommunala åtgärderna för försörjnings- stödsmottagare har förbättrat deltagarnas ställning och chanser på arbetsmarknaden.

5.2Nyanländas tillgång till tidiga insatser

Tillgängliga utvärderingar visar att sysselsättningsgraden ökar om nyanlända snabbt får ta del av arbetsmarknadsinriktade och kompe- tenshöjande insatser (avsnitt 5.1). Med ett tydligt fokus mot arbets- marknadsinriktade åtgärder ökar etableringsinsatser chanserna för den nyanlände att få ett arbete. Detta understryker vikten av att nyanlända kvinnor och män så snabbt som möjligt får ta del av arbetsförberedande insatser.

I utredningens analys av arbetsmarknadsetableringen för dem som invandrat åren 2000–2010 (bilaga 2) undersöks hur tid till insats påverkar sannolikheten att vara sysselsatt fem år efter folk- bokföring. Analysen visar på ett starkt samband mellan tid till insats och sannolikheten att vara sysselsatt (tabell 5.1). Sannolik- heten att vara sysselsatt4 minskar successivt för varje år en nyanländ är inskriven hos Arbetsförmedlingen utan att ha deltagit i en arbets- marknadspolitisk åtgärd. En nyanländ kvinna som är inskriven hos Arbetsförmedlingen och som får vänta tre år från inskrivningstill- fället tills hon påbörjar en arbetsmarknadspolitisk åtgärd har 31 procent lägre sannolikhet att vara sysselsatt efter fem år i landet än om hon hade deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd redan samma år hon anmälde sig som arbetssökande. För män minskar sannolik- heten att vara sysselsatt med väntan på insats ännu snabbare än för kvinnor.

4 Att vara sysselsatt har i denna analys definierats som att individen har haft en registrerad löneinkomst under året, dvs. att det finns kontrolluppgift från en arbetsgivare på utbetald lön.

166

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm: Urvalet består av utrikesfödda som invandrat till Sverige 2000 och 2005 p.g.a. skyddsbehov eller anknytning och som var inskrivna som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Modellen skattas med en linjär sannolikhetsmodell och kontrollerar för ålder, antal barn, utbildning, boende i storstad, gift/sambo, utländsk maka/make/sambo, födelseregion, invandringsskäl och invandringsår.

* Betecknar signifikant på 5-procentsnivån. Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

5.2.1Tidigare kartläggningar av deltagande i insatser

Få nyanlända har fått ta del av arbetsförberedande insatser hos Arbetsförmedlingen

Integrationsverkets uppföljningar av hur den kommunala introduk- tionen för nyanlända flyktingar var utformad visar att nyanlända sällan fick ta del av arbetsförberedande insatser under sina första år i Sverige. Av dem som deltog i kommunernas introduktion hade enbart hälften någon form av arbetsmarknadskontakt under de första tolv månaderna efter folkbokföringen. Ett fåtal, mellan två och sex procent, fick arbetspraktik genom Arbetsförmedlingen eller deltog i en arbetsmarknadsutbildning det första året (Integrationsverket, 2007).

Samma bild ger en kartläggning av nyanländas5 deltagande i Arbetsförmedlingens insatser år 2008 som Sveriges Kommuner och Landsting tagit fram. Denna visar att var tredje nyanländ i åldern 16–64 år var inskriven som arbetssökande under 2008. Av dem som var inskrivna fick ungefär 15 procent av de introduktionsberät- tigade, dvs. skyddsbehövande och deras anhöriga, och 17 procent

5 De två kategorier av nyanländ (definierat som bosatt i Sverige kortare tid än tre år) som används i SKL:s undersökning är introduktionsberättigade, dvs. nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga som var berättigade till kommunala introduktionsinsatser, samt övriga nyanlända, de som inte var berättigade till kommunal introduktion. Den senare gruppen omfattar bl.a. övriga anhöriginvandrare. Arbetsförmedlingens uppdrag att erbjuda insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden gäller båda grupperna (avsnitt 4.2.1).

167

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

av de övriga nyanlända ta del av en insats. Andelen av de nyanlända som deltog i en insats var hälften så stor jämfört med program- deltagandet bland samtliga inskrivna hos Arbetsförmedlingen (SKL, 2009).

SKL:s kartläggning visar också att 60 procent av de nyanlända som var inskrivna hos Arbetsförmedlingen var män, trots att köns- fördelningen bland nyanlända var jämn. De nyanlända männen som var inskrivna deltog i dubbelt så hög utsträckning som kvinnor i någon arbetsmarknadspolitisk insats under 2008.

Nyanlända skyddsbehövande och anhöriga påbörjar nästan alltid sfi under sitt första år i landet

Det varierar mycket mellan olika grupper av nyanlända avseende hur stor andel som påbörjar sfi-utbildningen. Personer som kommer från Afrika, Mellanöstern, Turkiet, Iran och Irak deltar i sfi i störst utsträckning. Lägst andel deltagare i sfi finns det bland invandrade personer från Västeuropa. I denna grupp börjar knappt hälften sfi. Oavsett ursprungsland är det fler kvinnor än män som studerar sfi.

Drygt 90 procent av dem som påbörjar sfi gör det under sitt första år i Sverige, och 95 procent påbörjar inom tre år. Bland personer som fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller av familjeskäl påbörjar flertalet sfi under det första året, 95 respektive 92 procent. Tiden till kursstart är i genomsnitt sex månader för nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga (Riksrevisionen, 2008).

Män avbryter deltagandet i insatser för arbete, kvinnor för att vårda barn

Att inte delta i erbjudna insatser kan både vara ett uttryck för att individen har goda förutsättningar att klara sin etablering på arbets- marknaden själv och att individen står mycket långt ifrån arbetsmark- naden (avsnitt 5.1). På motsvarande sätt behöver avbrott i deltagande i insatser belysas från två håll.

Integrationsverkets studie (2005) av deltagande i introduktions- verksamhet bland nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga visar att cirka var tionde helt avbröt sin introduktion. Den van- ligaste orsaken till avbrott uppgavs vara graviditet och föräldra-

168

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

ledighet. Även arbete var en relativt vanlig orsak till avbrott.6 Uppföljningar av avbrott inom Norges obligatoriska introduk- tionsprogram visar att kvinnor avbryter oftare än män, 32 procent jämfört med 19 procent. Vanligaste skälen för kvinnor att avbryta är barnafödande, sjukdom eller ogiltig frånvaro. Män som avbryter gör det oftast för att de har fått ett arbete (Ramböll, 2007).

Skolverkets ordinarie sfi-statistik om avbrott ger bara indika- tioner om de egentliga orsakerna till att studenter avbryter sitt del- tagande i utbildningen. Det framgår inte heller i vilken utsträckning eleverna återkommer efter avbrott. Med hjälp av specialbear- betningar av Skolverkets statistik visar Statskontoret (2009) att män avbryter sina sfi-studier oftare än kvinnor. Arbete utgör dubbelt så ofta orsaken till avbrott bland män som bland kvinnor. Statskontorets analys visar också att frånvaro på grund av okänd anledning eller graviditet och föräldraledighet utgör de vanligaste avbrotts- orsakerna för sfi-deltagare med bruttostudietider längre än två år. Dessa skäl svarar för 23 respektive 12 procent av samtliga frånvaro- dagar. Vid studietider längre än fyra år utgör graviditet och för- äldraledighet den vanligaste orsaken till avbrott.

Av alla deltagare som påbörjade sfi under läsåret 2004/05 avslutade 30 procent sfi av opreciserade anledningar (tabell 5.2). Dessa avbrott utgjorde närmare två tredjedelar av alla avbrott. Graviditet och föräldraledighet anges i fem procent av fallen bland kvinnor, men den höga andelen icke-preciserade avbrott ger skäl att tro att andelen kan vara högre. Yngre kvinnor är starkt över- representerade i gruppen som gör studieuppehåll i sfi längre än ett år, vilket tyder på att studieuppehållet i många fall äger rum i samband med graviditet och föräldraledighet (SOU 2011:19).

6 Underlaget baseras på enkätsvar från handläggarna för 4 561 personer i 52 kommuner år 2002.

169

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

 

 

¹ Avser 20 596 deltagare som påbörjade sfi första gången under läsåret 2004/05.

² I denna kategori inkluderas även slutorsakerna ”återkommer ej efter terminsstart”, studieuppehåll” och ”flytt från kommunen”, dvs. samtliga övriga slutorsaker som inte innehåller någon precis informa - tion om skäl till avbrottet.

Källa: Statskontoret (2009).

Längre avbrott på grund av vård av barn försvårar kvinnors arbets- marknadsetablering. Det är därför angeläget att kunskaps- och kompetensuppbyggnaden inte upphör vid föräldraledighet.

5.2.2Deltagande i insatser bland kvinnor och män samt olika grupper av nyanlända

Utredningens analys av etableringsmönstren för dem som har invandrat till Sverige mellan åren 2000 och 2010 ger en fördjupad bild av hur deltagandet i olika insatser skiljer sig mellan kvinnor och män och mellan skyddsbehövande och deras anhöriga och övriga anhöriginvandrare. För beskrivning av data, population, metod och fullständiga resultat hänvisas till bilaga 2.

170

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

Män registrerar sig snabbare än kvinnor som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen

Nyanlända män skriver genomgående in sig snabbare på Arbets- förmedlingen än kvinnor som invandrar av samma skäl (figur 5.1). I genomsnitt sker detta 14 månader efter folkbokföringen för män och efter två år och två månader för kvinnor. Det finns också klara skillnader mellan olika grund för uppehållstillstånd. Skydds- behövande skriver in sig snabbare än övriga, efter i genomsnitt ett och ett halvt år (se bilaga 2).

Högst andel inskrivna som arbetssökande under det första året i Sverige återfinns bland nyanlända som invandrar som skyddsbe- hövande. I denna grupp är 58 procent av männen och 50 procent av kvinnorna inskrivna året efter invandringen. Män som invandrar som anhöriga till skyddsbehövande är inskrivna som arbetssökande i nästan lika hög utsträckning. Däremot avviker kvinnor som invandrar som anhöriga till en skyddsbehövande från övriga grupper som erbjuds att delta i introduktionsprogram. Endast 32 procent av dessa kvinnor är inskrivna som arbetssökande ett år efter invandringen.

Övriga anhöriginvandrare har inte rätt till särskilt introduk- tionsstöd. Detta kan vara en förklaring till att både kvinnor och män med denna grund för uppehållstillstånd i mindre utsträckning skriver in sig som arbetssökande. Bland männen som invandrar som övriga anhöriga var det drygt 35 procent som var inskrivna första året efter invandringen och bland kvinnorna var det ungefär var fjärde som var inskriven som arbetssökande under det första året i landet.

171

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Skillnaderna mellan olika grupper kan bero på olika samman- sättning i grupperna vad gäller de ingående individernas egen- skaper. Eftersom kortare tid till insats tycks leda till ökad syssel- sättning har analysen av nyanländas etableringsmönster även studerat vilka individuella bakgrundsfaktorer som har samband med tid till inskrivning hos Arbetsförmedlingen respektive hur lång tid det tar för en person som är inskriven som arbetslös innan han eller hon påbörjar en insats. Regressionsresultaten presenteras separat för män och kvinnor i tabell 5.3.

För kvinnor ökar antalet barn i åldern 0–6 år påtagligt tiden till både inskrivning och tills en insats påbörjas. Så är dock inte fallet för män. Att ha två barn i förskoleåldern förlänger tiden till inskriv- ning hos Arbetsförmedlingen för en kvinna med i genomsnitt nästan fyra månader jämfört med om kvinnan inte hade haft några barn. Hon får dessutom vänta drygt två månader längre på att få delta i en insats jämfört med väntetiden för en kvinna som i övrigt har samma egenskaper men som inte har några barn.

Det framgår också att universitetsutbildning kraftigt minskar tid till inskrivning, med drygt tre månader för både män och kvinnor, jämfört med personer med endast grundskoleutbildning. Det finns

172

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

inget säkerställt samband mellan utbildning och tid till insats för inskrivna kvinnor, däremot ett signifikant positivt samband för universitetsutbildning bland män.

Anm: Urvalet består av utrikesfödda som invandrat till Sverige 2000 och 2005 som skyddsbehövande eller som anhöriginvandrare. Endast nyanlända som inte tidigare invandrat ingår. Oberoende variabler mäts för folkbokföringsår, modellen skattas med OLS. Bara värden signifikanta på 5-procentsnivå anges. I tabellen redovisas de beroende variablerna i månader, omräknat från år i underlagsrapporten.

¹. Inskrivning ska ha skett inom fem år efter folkbokföring. ². Insats ska ha påbörjats inom tre år efter inskrivning.

³. I kategorin ”västland” ingår invandrare från Europa, Nordamerika samt Oceanien.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

173

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

Män som invandrar som övrig anhöriginvandrare skriver i genomsnitt in sig som arbetssökande tre månader snabbare än skyddsbehövande män. Motsvarande samband finns dock inte för kvinnor. I stället visar resultaten att en kvinna som kommer från ett icke-västland och som invandrar på grund av anknytning till en icke-skyddsbehövande person i genomsnitt skriver in sig fyra månader senare än kvinnor som invandrat på grund av skydds- behov. För kvinnor finns dessutom ett samband mellan tid till insats och hennes anknytningspersons födelseland – med en utländsk make/sambo tar det i genomsnitt 1,5 månad längre tid innan hon blir anvisad till en arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Slutligen framgår att nyanlända som invandrade 2005 har signi- fikant kortare tid till inskrivning och till insats jämfört med dem som anlände 2000. Detta kan eventuellt tolkas som att Arbets- förmedlingen över tid har blivit bättre på att möta nyanländas behov.

Män påbörjar sfi snabbare, kvinnor studerar i högre utsträckning några år efter invandringen

Bland nyanlända som invandrade 2005 påbörjade mellan 65 och 80 procent sfi under sitt första år i Sverige (figur 5.2). Kvinnor och män som fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller som anhörig till skyddsbehövande deltar i sfi i något högre utsträckning än övriga anhöriginvandrare. Den högsta andelen inskrivna på sfi återfinns bland män som antingen fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller som anhörig till en skyddsbehövande.

Efter drygt två år är andelen sfi-studerande högre bland kvinnor än bland män och skillnaden mellan könen ökar över tid. Efter fem år är knappt 20 procent av männen inskrivna i sfi. Vid samma tid är sfi-deltagandet hos kvinnor som invandrat som anhörig till en skyddsbehövande 40 procent. Mönstret är detsamma för dem som invandrade 2000 (bilaga 2).

Bland nyanlända som invandrat 2000–2010 och som avbryter sfi av andra skäl än arbete eller studier är det i genomsnitt enbart 14 procent som återupptar sfi inom tre år.

174

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Var fjärde har påbörjat studier på komvux året efter invandringen

Mellan 25 och 40 procent av de nyanlända som invandrade 2005 deltar året efter invandringen i någon form av reguljär utbildning. De som i störst utsträckning påbörjar studier är män som invandrade som anhöriga till skyddsbehövande, bland vilka cirka 40 procent studerar första året. Det är nästan dubbelt så hög andel som bland kvinnor som invandrade av samma skäl. Bland kvinnor och män som invandrade på grund av skyddsbehov var andelen studerande cirka 35 procent (bilaga 2).

Nyanlända deltar framför allt i utbildningar på komvux eller folkhögskola (figur 5.3). Mellan 21 och 35 procent av dem som invandrade 2005 skrev redan under det första året in sig på dessa utbildningar. Män som invandrade på grund av skyddsbehov eller som anhörig till skyddsbehövande var de som i högst utsträckning studerade redan året efter invandringen. Andelen komvux-studer- ande bland männen minskar dock påtagligt efter ett par år i landet, och tre år efter invandringen studerar kvinnorna i högre grad än männen i samtliga tre grupper. Fem år efter invandringen studerar mindre än 15 procent av männen på komvux eller folkhögskola, vilket kan jämföras med nästan 25 procent av kvinnorna.

175

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

Mönstret för deltagande i studier, inklusive komvux och folk- högskola, var likartat för dem som invandrade 2000 (bilaga 2).

Anm: Sfi och arbetsmarknadsutbildning ingår inte.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Mot bakgrund av att minst var fjärde nyanländ åren 2000 och 2005 har högst grundskoleutbildning vid invandringstillfället (avsnitt 3.2.2) är det många som inledningsvis har behov av att komplettera sin grundläggande utbildning inom komvux. De nyanlända som hade högst grundskola vid invandringen utgjorde emellertid en mindre andel av dem som studerade på komvux. Mellan 14,6 och 25 procent av kvinnorna som studerade på komvux hade högst grund- skoleutbildning, och bland männen låg motsvarande andel på mellan 17 och 34 procent.7 I stället utgjorde personer som redan hade en utbildning på högskolenivå över 40 procent av de nyan- lända som studerade på komvux eller folkhögskola under de första åren i Sverige (bilaga 2).

7 I statistiken över utbildningsbakgrund saknas uppgift för 20–30 procent av de nyanlända (se tabell 2.1). Huvuddelen av individerna där uppgift saknas kan antas höra till gruppen med kort tidigare utbildning. I de angivna intervallen avser den högre siffran summan av andelen studerande med registrerad utbildning motsvarande högst grundskola och andelen studerande där uppgift saknas om tidigare utbildning.

176

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

5.2.3Kortad tid till insats för nyanlända med etableringsplan

I december 2010 överfördes det samordnande ansvaret för nyanlända flyktingmottagnas arbetsmarknadsetablering från kom- munerna till Arbetsförmedlingen. Syftet med reformen var att ge denna grupp av nyanlända förutsättningar att snabbare än tidigare etablera sig på arbetsmarknaden, bl.a. genom att säkerställa att alla flyktingmottagna tidigt får ta del av arbetsförberedande insatser.

Den individuella etableringsplanen utgör utgångspunkten för den nyanländes deltagande i olika insatser. Etableringsplanen ska upprättas skyndsamt så att den nyanlände så snabbt som möjligt kan påbörja sina överenskomna insatser – sfi, arbetsförberedande aktiviteter, samhällsorientering och andra insatser som den nyanlände utifrån sin utbildnings- och erfarenhetsbakgrund har behov av. Mediantiden från beviljat uppehållstillstånd till beslut om etablerings- plan var 64 dagar för män och 81 dagar för kvinnor i april 2012.8

Jämfört med tidigare långa tider till såväl inskrivning som till anvisning till en arbetsförberedande insats innebär det nya arbets- sättet och ansvarsfördelningen en dramatisk förbättring för nyan- lända skyddsbehövande och deras anhöriga. Under det första halvåret efter att den nyanlände har fått sin etableringsplan fast- ställd deltar 89 procent av de sökande i en arbetsförberedande insats. Cirka 70 procent har också påbörjat sfi och 31 procent har deltagit i samhällsorientering (tabell 5.4). Män påbörjar dock fort- farande de olika insatserna snabbare än kvinnor, det tar t.ex. i genomsnitt 20 procent längre tid för en kvinna jämfört med en man att få påbörja en arbetsförberedande insats.

Andelen av de nyanlända som deltar i de olika insatserna ökar över tid. För den grupp som haft en etableringsplan kortare tid än sex månader har 84 procent av kvinnorna och 94 procent av männen deltagit i en arbetsförberedande insats hos Arbetsförmedlingen. Andelen som har hunnit påbörja sfi är lägre, 67 procent av kvin- norna respektive 73 procent av männen. I gruppen som haft en etableringsplan mer än tolv månader har nästan samtliga deltagit i en arbetsförberedande aktivitet från Arbetsförmedlingen och påbörjat sfi.

8 Vid utgången av april 2012 hade 9 651 personer en etableringsplan och 609 personer med- verkade i så kallade etableringssamtal för att upprätta en sådan plan.

177

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

¹ Arbetsförberedande insats eller arbetsmarknadspolitiskt program. Källa: Arbetsförmedlingen (2012b).

Enligt Skollagen (2010:800) 13 kap. 3 § ska utbildning i svenska för invandrare finnas att tillgå så snart som möjligt efter det att rätten inträtt, dock senast inom tre månader. För dem som omfattas av etableringslagen gäller att kommunerna aktivt ska verka för att han eller hon ska kunna börja inom en månad från anmälan om kurs hos kommunen. Mediantiden till att nyanlända flyktingmottagna påbörjar sfi är dock dubbelt så lång som den månad som anges, 61 dagar för män respektive 64 dagar för kvinnor. Nyanlända som omfattas av etableringslagen får därmed fortfarande vänta på att kunna påbörja sfi.

5.3Typ av insatser som nyanlända deltar i

Arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar har i effektstudier visat sig särskilt gynnsamma för utrikes föddas möj- ligheter att få ett arbete. Likaså har utvärderingar visat att sfi-studier som kombineras med arbetspraktik kan öka chanserna för deltagarna att övergå till arbete eller reguljära studier (avsnitt 5.1). Att insats- erna har en tydlig arbetslivsanknytning är därmed av stor betydelse för deltagarnas arbetsmarknadsutfall.

178

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

Utrikes födda som är inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen deltar genomgående i mindre utsträckning än övriga inskrivna i program med aktivitetsstöd. I alla arbetsmark- nadspolitiska program är utrikes födda underrepresenterade, utom inom arbetspraktik och förberedande utbildning (tabell 5.5). Utrikesfödda kvinnor och män är inskrivna som sökande utan arbete i samma utsträckning. Däremot anvisas män till att delta i program med aktivitetsstöd i högre utsträckning än kvinnor. Störst är skillnaden inom programinsatsen aktiviteter inom vägledning och platsförmedling som i huvudsak riktar sig till dem som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program.

¹ Avser öppet arbetslösa + deltagare i program med aktivitetsstöd och beslut både inom och utanför garantierna för utrikes födda personer.

Källa: Arbetsförmedlingen (2012d).

179

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

5.3.1Tidigare kartläggningar av vilka insatser nyanlända tar del av

Nyanlända har varit underrepresenterade i program med aktivitetsstöd

En förutsättning för att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska insatser är att den sökande är inskriven som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen tillämpar olika kate- gorier av inskrivning för arbetssökande, och i SKL:s kartläggning av nyanländas deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser hos Arbetsförmedlingen 2008 framgår att många nyanlända var registrerade i kategorin arbetssökande med förhinder (kategori 11). Detta innebär att arbetsförmedlaren inte bedömt att den sökande står till arbetsmarknadens förfogande, vilket medför att de inte heller anvisas till att delta i arbetsmarknadspolitiska program.

SKL (2009) visar att cirka 15 procent av de nyanlända som var inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen fick ta del av någon insats under 2008. Skillnaden var stor mellan kvinnors och mäns deltagande. Bland de 16 600 introduktionsberättigade som var inskrivna tog 19 procent av männen del av en insats, vilket kan jämföras med åtta procent av kvinnorna. Också bland de 7 700 övriga nyanlända tog en större andel män än kvinnor del av insatser, cirka tolv procent jämfört med drygt sex procent för kvinnor.

Även om mycket få nyanlända har fått ta del av olika insatser var dock inriktningen av insatserna i linje med vad utvärderingar visat ger bäst resultat för deltagarnas etablering på arbetsmarknaden. Över hälften av de nyanlända som fått hjälp av Arbetsförmedlingen hade ett nystarts- eller instegsjobb. Bland dem som hade anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program var följande insatser de vanligast förekommande (räknat i antal deltagare i genomsnitt per månad):

Arbetsmarknadsutbildning – 485 introduktionsberättigade per- soner och 170 övriga nyanlända.

Förberedande utbildning – 310 introduktionsberättigade per- soner och 115 övriga nyanlända.

Arbetspraktik – 120 introduktionsberättigade personer och 80 övriga nyanlända.

180

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

Sfi med arbetsmarknadsinriktning har ökat

Många deltagare har behov av att kombinera sfi med arbetsför- beredande insatser. Det gäller i synnerhet nyanlända skydds- behövande och anhöriginvandrare som har behov av att också bygga upp sina arbetslivsrelevanta nätverk och sin yrkeskunskap för att göra den gångbar på den svenska arbetsmarknaden. Kombinerade insatser minskar risken för utdragna etablerings- perioder. Dessutom kan insatsernas samlade kvalitet öka, bland annat genom att deltagaren får möjlighet att förankra språk- inlärningen i praktiska situationer.

Under 2011 studerade totalt 102 000 personer på sfi. Enligt Skolverket gick 14 procent av dessa på studieväg 1, 41 procent på studieväg 2 och 46 procent på studieväg 3. Kvinnor var i majoritet på samtliga studievägar.

Det är inte möjligt att få en helhetsbild av i vilken grad sfi-stud- erande kombinerar studierna med andra insatser. Registren inne- håller huvudsakligen uppgifter om deltagande på årsbasis, vilket gör det svårt att utläsa om en individ deltagit i två insatser parallellt eller efter varandra. I en enkätbaserad uppföljning bland kommuner och sfi-anordnare 2009 anges att majoriteten av de studerande erbjuds insatser med arbetsförberedande inriktning parallellt med att de deltar i sfi (Statskontoret, 2009).9 Enligt sfi-anordnarna erbjuds drygt hälften av de studerande en arbetsförberedande insats och tre av fyra deltar i arbetslivsorientering. Vidare uppger i stort sett samtliga kommuner och sfi-anordnare att de erbjuder de studer- ande en praktikplats. I första hand utgörs praktiken av språkpraktik. För studerande på studieväg 2 och 3 är även yrkespraktik en relativt vanlig praktikform (tabell 5.6).

Källa: Statskontoret (2009).

9 Enkäten skickades ut till 283 kommuner och 201 sfi-anordnare, och svarsfrekvensen var 57 procent.

181

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

Statskontorets uppföljning visar samtidigt att kommunerna och sfi- anordnarna prioriterar de sfi-deltagare som omfattas av flykting- mottagandet vid anskaffning och erbjudande om arbetsförbered- ande insatser. Övriga studerande, exempelvis anhöriginvandrare, deltar därmed sannolikt i mindre utsträckning i parallella insatser än vad som angivits ovan. I en granskning från 2010 av sfi-verksam- heten i 25 kommuner konstaterar Skolinspektionen att flera kommuner behöver öka sina ansträngningar att tillsammans med Arbetsförmedlingen erbjuda praktikplats åt samtliga sfi-studerande (Skolinspektionen, 2010). En granskning av 39 kommuner året efter visar vidare att det i drygt fyra av tio granskade kommuner är svårt att kombinera sfi med praktik och andra arbetsförberedande insatser, bland annat beroende på hur undervisningen är strukturerad (Skolinspektionen, 2011b).10

5.3.2Programdeltagandet bland nyanlända 2000–2010

Utredningens kartläggning av etableringsmönster bland nyanlända som invandrade 2000 respektive 2005 visar samma bild av nyan- ländas deltagande i olika program som SKL:s undersökning från 2008. En mycket låg andel, mellan fyra och sex procent, skrevs in som arbetssökande i program med aktivitetsstöd. Detta gäller både för dem som invandrade 2000 och dem som invandrade 2005.

Bland kvinnor som invandrade 2005 som skyddsbehövande eller som anhöriga till skyddsbehövande var deltagandet i program med aktivitetsstöd särskilt lågt (tabell 5.7). I stället skrevs nio av tio av dessa kvinnor in antingen som arbetslösa eller i kategorin övriga inskrivna. Övriga anhöriginvandrare skrevs i något mindre utsträck- ning in i dessa kategorier, 71 procent för männen och 77 procent för kvinnorna. Variationen i inskrivningsmönster mellan invandrare med olika grund för uppehållstillstånd är densamma för dem som invandrade 2000 (bilaga 2).

10 Se avsnitt 6.6.1 för en fördjupad beskrivning av hinder för parallella insatser.

182

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

 

 

 

 

 

 

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

Det finns tydliga skillnader mellan nyanlända kvinnor och män i vilken typ av insatser de tar del av. Män fick dubbelt så ofta som kvinnor en arbetsmarknadsutbildning medan kvinnor deltog i arbets- praktik två till fem gånger oftare än män (tabell 5.8). Även köns- skillnaderna är desamma bland dem som invandrade 2000.

183

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm: Underlaget baserar sig på de sökande i program med aktivitetsstöd som anges i tabell 5.7, vilka utgör mellan fyra och sex procent av de nyanlända som skrivit in sig som arbetssökande.

Källa: Grönqvist och Niknami (bilaga 2).

5.3.3Nyanlända med en etableringsplan

Uppföljningar av etableringsplanerna visar att andelen flykting- mottagna som deltar i sfi och arbetsförberedande insatser parallellt har ökat sedan Arbetsförmedlingen tog över det samordnande ansvaret för introduktionsperioden. Totalt 96 procent av dem som har haft en etableringsplan i sju till tolv månader har deltagit i en arbetsförberedande insats, och 90 procent har deltagit i sfi (Arbetsförmedlingen 2012b).

De arbetsförberedande insatser som dominerar bland nyanlända som har en etableringsplan är förberedande eller orienterande utbild- ning. Framför allt utgörs dessa utbildningar av meritportfölj och yrkessvenska, men också moduler i svenska för analfabeter, korta vägen för akademiker och allmänförberedande utbildning i kärn- ämnen förekommer.

Tio procent av männen och tre procent av kvinnorna har fått ta del av arbetsmarknadsutbildning. Det är också en större andel av männen än av kvinnorna som har deltagit i praktik.

184

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

 

 

 

 

 

 

Anm: Avser personer som har haft en etableringsplan längre tid än tolv månader.

Källa: Arbetsförmedlingen (2012b).

Det är däremot få nyanlända som studerar på komvux eller folk- högskola inom ramen för sin etableringsplan. I augusti 2012 upp- gick denna andel till fyra procent. Vuxenutbildning är en något vanligare insats bland nyanlända som varit inskrivna i etablerings- uppdraget under minst ett år. Även i denna grupp är dock andelen studerande låg (sju procent). Det kan jämföras med flykting- mottagna som invandrade 2005, bland vilka en tredjedel av männen och cirka 25 procent av kvinnorna studerade på komvux eller folkhögskola året efter folkbokföring i Sverige (avsnitt 5.2.2). Andelen som studerar på vuxenutbildning inom ramen för sin etableringsplan är särskilt låg bland korttidsutbildade nyanlända (tabell 5.10).

Anm: Avser personer som i augusti 2012 har haft en etableringsplan längre tid än tolv månader. Källa: Statistik från Arbetsförmedlingen.

En betydligt högre andel av männen än av kvinnorna som har haft en etableringsplan i minst ett år har arbetat inom eller utanför sin etableringsplan. Instegs- och nystartsjobb är den vanligaste anställ-

185

Nyanländas deltagande i insatser

SOU 2012:69

ningsformen, men även arbete utan lönesubvention förekommer (tabell 5.11). Den könsmässiga snedfördelningen är störst för nystartsjobben. Nyanlända med kort utbildning arbetar i minst utsträckning, och kvinnor är överrepresenterade i denna grupp. Skillnader i utbildningsnivå förklarar dock inte hela skillnaden mellan könen. Kvinnor arbetar i lägre utsträckning än män på alla utbildningsnivåer, med undantag för forskarutbildade kvinnor.

Anm: Avser personer som har haft en etableringsplan längre tid än tolv månader. Samma person kan förekomma inom flera av kategorierna, varför andelarna inte kan adderas .

Källa: Arbetsförmedlingen (2012b).

5.4Sammanfattning

Forskningen om hur nyanlända invandrares sysselsättning påverkas av att delta i olika insatser anger att tidiga insatser ökar chanserna att komma i arbete. Särskilt gäller detta arbetsmarknadsinriktade insatser. Detta bekräftas också av utredningens analyser. Sannolik- heten att vara sysselsatt fem år efter invandringen är signifikant högre ju snabbare efter inskrivning en nyanländ får ta del av arbets- förberedande insatser hos Arbetsförmedlingen.

Det var ovanligt att nyanlända under åren 2000–2010 fick till- gång till arbetsförberedande insatser. Dels har tiden till inskrivning hos Arbetsförmedlingen varit lång, i genomsnitt över ett år för män och över två år för kvinnor. Dels var det en mycket låg andel, mellan fyra och sex procent av de inskrivna, som anvisades till en programinsats vid sin första inskrivning. Huvuddelen återfanns i stället i kategorin övriga arbetslösa. Med Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag från december 2010 har tiden till insats kortats betydligt för skyddsbehövande och deras anhöriga. Under det första halvåret efter att etableringsplanen har upprättats deltar 89 procent i en arbetsförberedande insats.

Det finns också stora skillnader mellan könen. Kvinnor registrerar sig senare än männen på Arbetsförmedlingen, de påbörjar sitt del-

186

SOU 2012:69

Nyanländas deltagande i insatser

tagande i sfi senare, och även reguljära studier påbörjas senare än för männen. Vidare tar de del av arbetsförberedande insatser i en lägre omfattning än män. När kvinnor avbryter sitt deltagande i insatser är vård av barn ofta en orsak, medan män avbryter för arbete. Skillnaderna mellan kvinnor och män är tydliga också för nyanlända med en etableringsplan.

Arbetsmarknadsutbildning och subventionerade anställningar är de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har visat sig leda till störst effekter för deltagarna. Även om få nyanlända har deltagit i olika insatser har dock inriktningen varit i linje med vad utvärderingar visar ger bäst resultat för deltagarnas etablering på arbetsmark- naden.

Kunskaper i svenska ökar chanserna att få ett arbete. De som deltagit i sfi har högre sysselsättningsgrad än de som inte deltagit, och för dem som deltar i sfi innebär slutförda studier en ökad sanno- likhet att vara sysselsatt på några års sikt. De flesta nyanlända skydds- behövande och anhöriga deltar i sfi och det stora flertalet skriver in sig under det första året i landet. Sfi med arbetsmarknadsinriktning ger goda resultat, men andelen som läser sfi parallellt med deltagande i en arbetsförberedande insats är sannolikt relativt låg bland övriga nyanlända som inte har rätt till en etableringsplan.

Även komvuxstudier har påvisats ha positiva effekter för syssel- sättningen, dels för långtidsarbetslösa, dels för nyanlända kvinnor. En betydande andel av de nyanlända utgörs av personer med kort tidigare utbildning som har stora behov av komplettering av sina grundkunskaper. Mellan 2000 och 2010 har var fjärde nyanländ skyddsbehövande och anhöriginvandrare påbörjat studier i komvux redan året efter invandringen. I augusti 2012 var det dock endast sju procent av de flyktingmottagna som haft en etableringsplan i minst tolv månader som hade vuxenutbildning inlagd som en aktivitet i sin plan.

187

6Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

6.1Inledning

Utredningens uppdrag är enligt direktivet (bilaga 1) att analysera och fördjupa kunskapen om utrikes födda kvinnors och anhörig- invandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden. Med utgångspunkt från analysen ska förslag lämnas om åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma ett ökat arbetskraftsdeltagande i denna grupp. I detta kapitel redovisas utredningens analys av för- utsättningarna för ett ökat arbetskraftsdeltagande. Utredningens sammanfattande bedömningar och förslag presenteras i kapitel 7.

Att en person deltar i arbetskraften innebär att han eller hon antingen har ett arbete eller söker arbete. Många nyanlända har behov av att parallellt med arbetssökandet delta i olika insatser som kan tillföra relevant kompetens för det nya landet (avsnitt 3.6). En viktig förutsättning för att få arbete och vara delaktig i samhälls- livet är kunskap i svenska språket. En nyanländ person behöver också ofta bygga på sitt yrkeskunnande för att möta kraven på den svenska arbetsmarknaden. Dessutom har många nyanlända behov av stöd för att kunna orientera sig i det svenska samhället och för att utöka sina arbetsrelevanta nätverk. Den första tiden i ett nytt land kan därför ses som en investeringsperiod då den nyanlända, utifrån sina individuella förutsättningar, i olika utsträckning och parallellt med sitt jobbsökande, behöver delta i insatser som ger en bas för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällslivet (avsnitt 4.1).

Med denna utgångspunkt kan ett ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända åstadkommas genom att fler kvinnor och män under sin första tid i Sverige arbetar eller söker arbete samt efter behov deltar i relevanta insatser som möjliggör ett framtida deltagande i arbetskraften.

189

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

6.1.1Disposition av kapitlet

Flera faktorer påverkar i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män söker arbete och deltar i etableringsinsatser. Kapitlet fortsätter med en övergripande beskrivning av vilka faktorer som har betydelse för nyanländas deltagande i arbetskraften utifrån en modell som utredningen tagit fram (avsnitt 6.1.2). I efterföljande avsnitt analyseras sedan i vilken utsträckning förutsättningarna är upp- fyllda i dag. En grupp av påverkansfaktorer handlar om i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män vill respektive kan arbeta och delta i insatser (avsnitt 6.2 respektive 6.3). En ytterligare förut- sättning för nyanländas deltagande i såväl arbetskraften som i specifika insatser är att de har kontakt med aktörerna som ska stödja nyanländas etablering, såsom Arbetsförmedlingen och kom- munen (avsnitt 6.4). Slutligen måste berörda aktörer ha tillgång till relevanta insatser (avsnitt 6.5), samt i praktiken matcha befintliga insatser på ett ändamålsenligt sätt utifrån individernas behov (avsnitt 6.6).

6.1.2Förutsättningar och påverkansfaktorer

I utredningens analysmodell (figur 6.1) ges en överblick av vilka faktorer som påverkar nyanländas arbetskraftsdeltagande på kort och lång sikt, samt hur de förhåller sig till varandra. Modellen består av två parallella spår som utgår från olika typer av förut- sättningar för ett ökat arbetskraftsdeltagande. Det första spåret beskriver vilka förutsättningar och faktorer som påverkar i vilken grad nyanlända söker arbete och deltar i insatser. Det andra spåret beskriver förutsättningar och faktorer som har betydelse för relevansen i de insatser som nyanlända kvinnor och män erbjuds. Ett tvärgående tema i analysmodellen, särskilt i det andra spåret, är den samverkan mellan Arbetsförmedlingen, kommunen och andra aktörer som i regel krävs för att uppnå förutsättningarna om till- gång till, och matchning av, relevanta arbetsförberedande insatser.

Etableringslagen (2010:197) anger att insatserna ska ge de nyan- lända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. I modellen är denna mål- sättning angiven som det önskade slutresultat för alla nyanlända invandrare, oavsett grund för uppehållstillstånd. För att detta mål ska uppnås räcker det emellertid inte att nyanlända söker arbete

190

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

och deltar i relevanta insatser. Insatserna måste också genomföras med hög kvalitet. Något förenklat handlar relevansen om huruvida rätt typ av insats utifrån individens behov genomförs, medan kvaliteten handlar om huruvida insatsen genomförs på rätt sätt. De studier som finns om insatsernas kvalitet, eller effekten av deltagandet, redo- visas i avsnitt 5.1. Andra förutsättningar för ett aktivt deltagande i arbetslivet är bland annat att arbetsgivarna efterfrågar utrikes födda personers kompetens (att de inte diskriminerar). Dessa förut- sättningar ligger dock utanför utredningens uppdrag att studera.

191

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

192

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

6.1.3Relevanta insatser för etableringen på arbetsmarknaden

Med relevanta insatser avses åtgärder och stöd som ökar deltagarnas möjligheter till arbete. För att en insats ska vara arbetsmarknads- relevant behöver den inte alltid förläggas till en arbetsplats. Nyanlända står olika långt ifrån arbetsmarknaden och har därmed också behov av olika typer av insatser. För en person med mycket kort eller ingen tidigare skolutbildning utgör även t.ex. alfabeti- sering och undervisning i basämnen på grundnivå arbetsmarknads- relevanta insatser, eftersom praktiskt taget alla arbeten förutsätter sådana grundläggande färdigheter. Kompetenshöjande insatser kan också vara viktiga för att säkra ett långsiktigt deltagande i arbets- livet, men bör även i dessa fall ha ett tydligt arbetsmarknadsfokus så att de viktiga kontakterna med arbetsmarknaden kommer till stånd så tidigt som möjligt. Insatser utan koppling till arbetslivet riskerar att leda till inlåsningseffekter som höjer trösklarna för arbetsmarknadsinträdet (avsnitt 5.1). Relevanta insatser innebär med andra ord att det ska vara tydligt hur insatsen bidrar till att del- tagaren, utifrån hans eller hennes individuella behov och förut- sättningar, kommer ett steg närmare arbetsmarknaden. Det ska även vara tydligt hur olika insatser kompletterar varandra.

En annan viktig utgångspunkt är att insatserna ska bidra till att den nyanlände får förutsättningar för en långsiktigt hållbar etablering i arbets- och samhällsliv. Ur ett långsiktigt perspektiv finns ingen motsättning mellan arbetsinriktade insatser och deltagande i svenskundervisning och annan kompetensuppbyggnad som kan rusta den nyanlända. Språkutveckling och arbete hör i många fall nära samman. Jobb och väl planerad praktik ger värdefull språk- träning, och tidig kontakt med arbetslivet gynnar arbetsmöjlig- heterna även på längre sikt (avsnitt 5.1).

På kort sikt kan det emellertid finnas en potentiell målkonflikt. Alltför tidig matchning mot arbetsmarknaden kan vara ett problem om det leder till att individen förlorar möjligheten att bygga på sin kompetens med de kunskaper som han eller hon behöver för att säkra ett långsiktigt deltagande i arbets- och samhällslivet. Inte minst för nyanlända med kort tidigare utbildning behövs ett lång- siktigt perspektiv på relevanta insatser. Arbetsmarknaden för per- soner med förgymnasial utbildning krymper successivt (avsnitt 3.1.1) och även om arbetsmarknadsläget lättar något under bättre konjunkturer även för korttidsutbildade, så är detta en grupp där många riskerar att snabbt vara tillbaka i arbetslöshet när efterfrågan

193

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

på arbetskraft viker. Därför är det viktigt, både för den nyanlända och för samhället, att en tidig matchning mot arbetsmarknaden inte sker på bekostnad av den nyanländes möjligheter att bygga en håll- bar bas för det aktiva deltagandet i arbets- och samhällslivet.

6.2Viljan att arbeta och delta i relevanta insatser

I vilken grad en nyanländ person vill söka arbete och delta i insatser kan beskrivas som beroende av tre faktorer. Han eller hon måste ha en principiellt positiv inställning till förvärvsarbete (6.2.1). Personen måste också tro att det är möjligt att få ett arbete samt uppleva insatserna som meningsfulla (6.2.2). För det tredje påverkas viljan att arbeta och delta i insatser av ekonomiska incitament. En person som ser att det lönar sig ekonomiskt att delta i arbetskraften är sannolikt mer intresserad än en person som upplever att han eller hon skulle förlora på ett deltagande (6.2.3).

6.2.1Inställningen till förvärvsarbete

En principiellt positiv inställning till förvärvsarbete är en förut- sättning för att en person ska ställa sig till arbetsmarknadens för- fogande. Även inställningen hos familjen spelar in – en kvinna vars familj förväntar sig att hon är hemma är sannolikt även själv mindre positiv till att arbeta och delta i insatser. Likaså påverkas inställ- ningen till arbete av i vilken fas i livet personen befinner sig. Om personen har barn kan dennes uppfattning om och tillgång till för- skoleverksamhet också påverka inställningen till arbete.

Förvärvsarbete värderas högt

I Sverige har arbetslösheten länge varit högre bland utrikes än bland inrikes födda. Detta förhållande kan emellertid inte förklaras med skillnader i inställning till arbete. I utredningens del- betänkande Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning

(SOU 2012:9) visas att utrikes födda kvinnor och män som söker arbete värderar ett jobb mycket högt och att de söker arbete mer intensivt än inrikes födda för att öka chanserna att få ett arbete. Ingen skillnad i den egna inställningen till arbete framkommer mellan könen. Utrikes födda anger också oftare att de upplever ett

194

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

socialt tryck att arbeta än vad inrikes födda gör. Detta är särskilt tydligt bland utomeuropeiskt födda män där sju av tio anger att det är mycket viktigt för anhöriga och vänner att de har ett arbete, vilket kan jämföras med fyra av tio kvinnor födda utanför Europa respektive tre av tio kvinnor och män födda i Sverige.

I utredningens enkät till kommunernas arbetsmarknadsenheter ställdes frågan1 om handläggarna uppfattar att viljan att arbeta kan vara en förklaring till att utrikes födda kvinnor och män har svårt att få arbete. Endast fem procent svarade att de tror att kvinnornas svårigheter beror på att de inte vill arbeta, och tre procent angav motsvarande för männen. Arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända fick en något annorlunda formulerad fråga – de ombads i stället ge sin bedömning av vad det beror på att utrikes födda kvin- nor har en betydligt lägre sysselsättning än utrikes födda män. Låg motivation att arbeta angavs då av var fjärde arbetsförmedlare som en av de tre viktigaste orsakerna (tabell 6.1).

1 Bland andra hinder anges främst ”kulturella skäl” eller för låg utbildningsniv å/analfabetism. Därutöver nämns brist på relevanta arbetsmarknadsinsatser eller uttag av föräldrapenning .

Källa: Utredningens enkät till handläggare vid Arbetsförmedlingen (bilaga 4).

Varken studien som redovisades i delbetänkandet eller utred- ningens enkäter ger dock svar på frågan om inställningen till arbete påverkar de utrikes föddas arbetskraftsdeltagande. I båda fallen baseras resultaten på kontakter med personer som alla deltar i

1 Frågan löd: ”När nyanlända kvinnor/män har svårt att få jobb, vad tror du det främst beror på? Kryssa för de tre faktorer som enligt din bild utgör de främsta orsakerna.”

195

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

arbetskraften och söker arbete eller deltar i insatser. Det fåtal studier som belyser inställningen till arbete bland utrikesfödda personer som står utanför arbetskraften visar att de flesta kvinnor, principiellt sett, är positiva till arbete och arbetets fördelar. Studierna rör dock ofta mindre grupper. Ett exempel är den studie som Arbetsförmedlingen genomförde 2011 med fokusgrupper med cirka 50 kvinnor i utanförskap, där de flesta av kvinnorna sade sig vilja ha ett arbete (Ramböll, 2010a; Arbetsförmedlingen, 2011). I en dansk studie baserad på intervjuer med 200 utrikes födda kvinnor utanför arbetsmarknaden anger tre av fyra att de gärna vill in på arbets- marknaden. Det är emellertid stor skillnad hur stor lusten och motivationen är och inte minst hur realistiskt kvinnorna bedömer sina chanser att komma in på arbetsmarknaden (Nielsen Breidahl, 2007).

I en norsk studie tillfrågas utrikes födda kvinnor som alla, själv- valt eller ofrivilligt, står utanför arbetsmarknaden om vilka fördelar de ser med förvärvsarbete. Trots att kvinnorna inte själva arbetar förknippar de mycket positivt med att arbeta: bättre ekonomi och ökad självständighet, känslan av att vara behövd och att få utveckla sig, att få mer självförtroende, fysisk och psykisk hälsa, ett socialt liv och att lära sig språket och mer om samhället (IMDi, 2009).

Kvinnors vilja att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande påverkas också av vad kvinnornas familjer och deras landsmän anser om att kvinnor förvärvsarbetar (IMDi, 2009). I en engelsk studie med 634 kvinnor utanför arbetsmarknaden, invandrade från Bangladesh och Pakistan, svarade var femte att det var familjens/makens val att hon inte skulle arbeta. Majoriteten, sju av tio, svarade att det var hennes eget val att inte arbeta (Dyke och James, 2009).

Kulturellt ursprung och utbildningsnivå påverkar inställningen till att arbeta när barnen är små

Kvinnors omsorgsansvar är en ofta återkommande förklaring till varför utrikes födda kvinnor har ett lägre arbetskraftsdeltagande. I utredningens enkät till arbetsförmedlare var det också hälften av de svarande som bedömde att detta var en viktig orsak (tabell 6.1). I de nordiska länderna har det skett en snabb utveckling i synen på kvinnans roll i samhället, vilken också har understötts av förändringar av de offentliga systemen – särbeskattningen, en välutvecklad och subventionerad förskola och en generös föräldraförsäkring. Så sent

196

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

som på 1970-talet var ännu majoriteten av svenska kvinnor hemma och detta betraktades som normen i samhället. År 1977 menade sju av tio norska kvinnor att småbarnsmammor inte bör förvärvsarbeta (Lappegård och Noack, 2009). Trettio år senare, 2009, ger en av tio det svaret.

I en norsk familjeundersökning studeras faktorer som påverkar kvinnors och mäns inställning till att kvinnor yrkesarbetar (Kavli och Nadim, 2009). Drygt 1 800 personer med bakgrund i Pakistan, Iran, Irak, Vietnam respektive Norge har intervjuats om inställning till arbete, omsorgen om barnen, jämställdhet m.m. I stort sett samtliga respondenter menar, oavsett födelseland, att kvinnor bör förvärvs- arbeta innan de får barn och efter att yngsta barnet börjar skolan. Däremot finns signifikanta skillnader i synen på i vilken utsträck- ning kvinnan kan arbeta när barnen är små. Resultaten visar att landbakgrunden påverkar både kvinnors och mäns åsikter om kvinnor med barn under fyra år bör arbeta utanför hemmet eller inte. Sex av tio som invandrat från Pakistan menar att kvinnan bör vara hemma på heltid när hon har barn under fyra år, bland respondenter födda i Irak var det 25 procent som ansåg detta, medan det bland personer födda i Norge var en av tio som var av samma åsikt. I samtliga grupper är det betydligt vanligare att anse att kvinnan kan arbeta deltid än heltid under småbarnsåren (figur 6.2).

Källa: Kavli och Nadim (2009).

197

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

I en tidigare norsk familjeundersökning framkom ett liknande mönster för skillnaderna mellan olika ursprungsländer (Norge, Pakistan, Somalia, Vietnam och Chile) i attityder till att kvinnan arbetar när hon har små barn. Nära åtta av tio som invandrat från Pakistan, och hälften av respondenterna födda i Somalia, menade i denna studie att kvinnor med barn mellan 0 och 3 år bör vara hemma på heltid i stället för att förvärvsarbeta. Bland personer födda i Norge var det två av tio som hade samma åsikt (Drøpping och Kavli, 2002).

Utöver ursprungsland har också utbildningsnivå stor inverkan på inställningen till att arbeta när barnen är små. Sannolikheten för åsikten att kvinnan bör vara hemma på heltid när familjen har små barn är lägre bland kvinnor med en hög utbildning. Bland män går sambandet mellan utbildning och inställning till kvinnans förvärvs- arbete i samma riktning, men är inte statistiskt säkerställt. Utbild- ningsnivån slår igenom även när hänsyn tas till födelseland, kön, ålder och om man har egna barn. Män och kvinnor som vuxit upp med en förvärvsarbetande mamma har också en lägre sannolikhet att anse att kvinnor bör vara hemma under småbarnsåren.

Inga eller mycket små skillnader finns mellan kvinnor och män i deras uppfattningar om kvinnor bör vara yrkesaktiva under små- barnsåren. En skillnad uppstår dock över tid, invandrade män blir mer benägna att tycka att kvinnor kan arbeta utanför hemmet under småbarnsåren ju längre tid de bott i Norge. Män som bott längre tid i Norge har således värderingar som ligger närmare norskföddas i denna fråga. Motsvarande samband mellan vistelsetid och inställ- ning till kvinnors arbete när barnen är små finns dock inte för de tillfrågade kvinnorna (Kavli och Nadim, 2009).

Könsblandade grupper ett hinder för deltagande?

Experimentell forskning har visat att kvinnor presterar bättre och i högre grad väljer att konkurrera och ta risker i grupper med enbart kvinnor jämfört med blandade grupper (Gneezy m.fl., 2003; Booth och Nolan, 2012). I syfte att ge utrikes födda, ofta nyanlända, kvinnor bättre förutsättningar att delta i insatser som kan kvali- ficera för arbete finns verksamheter som uteslutande riktar sig till kvinnor. Vid Quo Vadis, Rosenhofs voksenoppläringssenter i Oslo, finns en uttalad strategi att undervisa kvinnor separat. De har över 15 års erfarenhet av introduktionsverksamhet för kvinnor med

198

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

ingen eller mycket kort utbildningsbakgrund, och menar att kvin- norna bättre tillgodogör sig språkträning och undervisning när män inte närvarar. Även Arosdöttrarna i Västerås (avsnitt 6.6) pekar på att kvaliteten i undervisningen av i synnerhet kvinnor med kort tidigare utbildningserfarenhet blir bättre med bara kvinnor i klass- rummet. När främmande män är närvarande är det ovanligt att kvinnor pratar, vilket självklart försenar språkinlärningen.

Uppemot 80 procent av Quo Vadis deltagare har efter avslutat introduktionsprogram gått vidare till reguljärt arbete.2 Ledningen på Quo Vadis konstaterar att det finns ett tydligt behov av köns- uppdelad verksamhet under en inledande fas, för att kvinnorna ska bli trygga med både språket och de nya förhållanden de möter i det norska samhället. Ett liknande resonemang, om att det initialt är relevant att erbjuda verksamhet enbart för kvinnor för att ge dem bättre förutsättningar att sedan gå vidare i samhället, uttrycker verksamhetsföreträdare vid öppna förskolan Kristallen i Uppsala. Kristallen bedriver sedan 1999 verksamhet som enbart vänder sig till hemmavarande kvinnor, och sfi-undervisning kombineras med förskoleverksamhet för barnen. En företrädare säger i en intervju att:

De här kvinnorna är ofta mycket isolerade. De kan inte språket, förstår inte hur samhället fungerar och har ofta en begränsad umgängeskrets. Öppna förskolan och sfi blir ett sätt att börja komma ut i samhället, bekanta sig med det och till slut kunna ta sig ut på allvar.

Att enbart kvinnor får delta i Kristallens verksamhet bidrar enligt ledningen till att fler män är positivt inställda till att deras fruar deltar. Könsblandade grupper i sfi framhålls också av en av de intervjuade kvinnorna i Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) som ett stort problem för många kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning till en utlandsfödd man. Kvinnan hade själv blivit drabbad av att hennes man hindrade henne från att delta i sfi därför att han kände till att undervisningen sker i köns- blandade grupper.

Enligt utredningens bedömning kan könsuppdelad undervisning ge kvinnor, särskilt dem som annars skulle riskera att inte få delta i verksamheten för sina män, möjlighet att tillgodo göra sig språk- kunskaper och andra kunskaper de behöver för att komma ut i

2 Resultaten på 80 procent i övergång till arbete inom två år nåddes innan vissa stadsdelar i Oslo stad införde krav på att anställda ska ha klarat minst nivå två i norsk-utbildningen vid anställning. Resultaten har därefter sjunkit till knappt 50 procent.

199

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

arbets- och samhällslivet. Risken för isolering och beroende kan minskas. Det finns även språkliga fördelar – med enbart kvinnor i klassrummet får kvinnorna större utrymme att tillgodogöra sig språkträningen. Eftersom verksamheterna dessutom bedrivs under en initial period och siktar mot arbete och deltagande i samhället under vanliga förutsättningar finns det få skäl att tro att de skulle leda till en cementering av könsrollerna.

För att sfi-undervisningen ska kunna bedrivas effektivt är en grundläggande förutsättning att gruppindelning och individualisering sker utifrån deltagarnas utbildningsnivå. Quo Vadis och Aros- döttrarnas goda resultat visar att det finns skäl att också bredda utbudet av initiala verksamheter så att fler kvinnor ges möjligheter att delta utifrån sina egna förutsättningar.

6.2.2Upplevelsen av att deltagande i insatser kan leda till arbete

De nyanländas uppfattning om möjligheten att hitta ett jobb påverkar troligen valet att träda in i arbetskraften. Om etablering på arbetsmarknaden upplevs som en uppnåelig målsättning ökar också motivationen att delta i de insatser som ska leda fram till ett arbete. Insatserna behöver också upplevas som meningsfulla och att de leder vidare. Om insatserna som erbjuds uppfattas som menings- fulla är det troligt att de nyanlända också väljer att fullfölja dem, och att de återgår till insatser om dessa avbryts för exempelvis vård av barn.

Motivationen sjunker med tiden utan arbete

Utrikes födda kvinnor och män har generellt en positiv inställning till yrkesarbete. Trots detta väljer många av kvinnorna som uppger att arbete har flera positiva fördelar, att inte söka ett arbete. I en engelsk studie med 634 kvinnor utanför arbetskraften invandrade från Bangladesh och Pakistan, ställdes frågan ”Vad är den huvud- sakliga orsaken till att du inte arbetar?” Hälften svarar att de tar hand om hem och barn. Övriga svarar att deras språkkunskaper är dåliga, att de inte upplever sig vara kvalificerade nog eller att hälsan är för dålig. Mer än hälften av kvinnorna anger att de skulle vilja ha ett arbete (givet att det passade med omständigheterna), men sam-

200

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

tidigt är det bara två procent av dem som anger att de är arbets- sökande. Författarna konstaterar att kvinnornas val att inte ens söka arbete kan handla mer om självförtroende än om faktiska formella hinder (Dyke och James, 2009).

Kvinnor och män som varit arbetssökande länge upplever hur motivationen och framtidstron sjunker ju längre tid de deltar i insatser utan att få något arbete. Vid utvärderingen av storstads- satsningen i Malmö framförde handläggare som arbetade med utrikesfödda personer i Malmö att de uppfattade att de sökande var trötta på att delta i projekt och utbildningar som inte leder någon vart (Hedblom, 2003).

Utredningens besök hos aktörer som arbetar med såväl nyanlända som personer som har varit bosatta i Sverige en längre tid förstärker bilden av att många utrikes födda har högre tilltro till sin förmåga att söka och få arbete när de är relativt nya i landet, men att motivationen avtar med tiden i Sverige. Ett exempel är Arosdöttrarna i Västerås som erbjuder sammanhållna utbildningar i förväntade bristyrken, exempelvis vårdbiträdesutbildning, för kvinnor med kort eller ingen tidigare utbildning (se avsnitt 6.6). Arosdöttrarna har erfarenhet av att arbeta med både nyanlända kvinnor och kvinnor som har bott länge i landet utan att ha kommit in i varken arbets- eller samhällslivet. De upplever att det är betydligt lättare att motivera nyanlända, och att nyanlända lyckas bättre, eftersom dessa kvinnor har en högre motivation att lära sig språket, genomföra utbild- ningen och att söka sig ut på arbetsmarknaden.

Fler kvinnor än män uppger att insatserna har varit meningsfulla

I Skolinspektionens granskning av hur sfi-utbildningen formas efter deltagarnas förutsättningar och mål beskriver majoriteten studerande att de känner sig väl bemötta av lärare och personal och är nöjda med undervisningen (Skolinspektionen, 2010). Även forskning brukar visa att sfi-deltagare ofta är nöjda med sin utbild- ning (Carlson, 2003; Lindberg och Sandwall, 2007). En uppföljning av personer som vårterminen 2008 påbörjade sfi-studier i Stockholms stad visar att knappt häften, 46 procent, upplever att det har varit användbart att ha läst sfi för att kunna kommunicera, och drygt hälften, 53 procent, menar att sfi-studierna förberett dem för arbetslivet. Fyra av tio män som deltagit i yrkesinriktad sfi svarar dock att de haft liten nytta av undervisningen, och 19 pro- cent av kvinnorna ger samma svar (Sweco, 2012). Upplevelsen av

201

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

hur meningsfulla studierna har varit varierar, vilket sannolikt kan förklaras både av att målgruppen är väldigt heterogen och att verk- samhetens kvalitet varierar mellan olika utförare och inriktningar.

Integrationsverket genomförde 2003 och 2004 brukarunder- sökningar som fokuserade på de flyktingmottagnas egna upp- levelser av introduktionsverksamheten. Frågorna besvarades av 1 104 deltagare från 30 kommuner och undersökningarna visar överlag på mycket nöjda svar (Integrationsverket, 2005). Exempel- vis svarar tre fjärdedelar att de är nöjda med den typ av praktik de fått inom sin introduktion, men att de skulle vilja ha haft mer praktik. Integrationsverket anger att det kan vara svårt att särskilja nöjdheten från upplevd tacksamhet och därmed få fram vad svaren egentligen representerar. Att vara nöjd blir av kommentarerna att döma ofta detsamma som att vara tacksam:

Jag tackar den svenska regeringen för det goda bemötande vi fick när vi kom till deras land. Jag står i stor tacksamhetsskuld till alla myndig- heter och flyktingorganisationer.

(Nyanländ skyddsbehövande, i Integrationsverkets brukarundersökning)

Brukarundersökningar kan ge viktig information om hur insatserna möter deltagarnas behov och om deltagandet upplevs ha underlättat inträdet på arbetsmarknaden. Utredningen konstaterar att det i stor utsträckning saknas aktuella uppföljningar av om deltagarna upp- fattar att deltagandet har varit meningsfullt för deras förutsätt- ningar att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Detta gör det svårt att bedöma om deltagandet ökar nyanländas motivation att delta i arbetskraften.

202

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

6.2.3Ekonomiska drivkrafter att delta i arbetskraften

Det ekonomiska utbytet är en av de faktorer som vanligen väger tungt i beslutet om att arbeta och delta i arbetskraften.3 Förutom inkomsten som arbetet ger så påverkas beslutet även av hur skatte- som transfereringssystemen är utformade. Skattningar av hur eko- nomiska drivkrafter påverkar olika gruppers arbetsutbud brukar genomgående visa större effekter för kvinnor än för män, och större effekter för ensamstående än för samboende.4

Nyanlända har sällan kvalificerat sig för de inkomstgrundade ersättningarna (kapitel 3). Diskussionen om ekonomiska driv- krafter att arbeta och delta i insatser handlar därmed för nyanlända framför allt om effekter av försörjningsstöd, bostadsbidrag, etableringsersättning och aktivitetsstöd. För nyanlända föräldrar påverkas den ekonomiska skillnaden mellan att arbeta eller delta i insatser och att inte delta i arbetskraften också av möjligheten att ta del av föräldrapenning och vårdnadsbidrag.

Kvinnors arbetskraftsdeltagande ökar med individualiserade ersättningar

De flesta transfereringar i Sverige utgår ifrån individens situation och behov av stöd. Studiestöd får t.ex. den som studerar, oavsett vad övriga i familjen tjänar, och arbetslöshetsersättning får den som är arbetslös, oavsett om make/maka/sambo har en hög eller låg inkomst. Detta är en viktig huvudprincip, inte minst för att ge förutsättningar för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Den enskilda individens situation står dock inte i förgrunden i de bosättningsbaserade ersättningarna som ofta är de enda stöden som nyanlända kan ta del av. Försörjningsstöd utgår från familjens ekonomiska situation. I en familj som har försörjningsstöd innebär

3I nationalekonomisk teori, se t.ex. Björklund m.fl. (2006) för en pedagogisk genomgång, uttrycks beslutet om att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande som följden av individens nyttomaximering. Alla individer har en nyttofunktion som avspeglar hur han/hon värderar konsumtion av varor och tjänster respektive fritid. Dessutom finns alltid en budgetrestriktion, dvs. individens utgifter för konsumtionen måste motsvaras av den disponibla inkomsten. Arbetsutbudet kommer därmed bestämmas av individens preferenser, löneinkomsten och den arbetsfria inkomsten efter hänsyn till effekter via skatte- och transfereringssystemen. Reserva- tionslönen, den lägsta lön vid vilken individen är villig att arbeta, påverkas av individens pre- ferenser men också av storleken på den arbetsfria inkomsten och hur kraven för att få olika inkomststöd är utformade.

4Se t.ex. Pirtillä och Selin (2011) och Andrén (2011) för sammanställningar av olika studiers beräknade inkomstelasticiteter för kvinnor och män.

203

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

varje inkomst en lika stor reducering av biståndet, dvs. marginal- effekterna vid försörjningsstöd är 100 procent, upp till den nivå där rätt till bistånd inte längre finns. Också bostadsbidraget minskar hushållets ekonomiska behållning av mindre inkomstökningar, t.ex. från ett deltidsarbete. Bostadsbidraget börjar trappas ned när hus- hållsinkomsten överstiger 117 000 kronor per år, eller 58 500 kronor per vuxen i familjer med två vuxna. Nedtrappningen av bostads- bidraget medför ökade marginaleffekter med 20 procentenheter i inkomstskikten över den nivå där familjen inte längre beviljas eko- nomiskt bistånd.

Med etableringsersättningen riskerar inte längre nyanlända skydds- behövande och deras anhöriga att under sina första år i landet fastna i den fattigdomsfälla som försörjningsstödet utgör. Etableringsersätt- ningen reduceras nämligen inte för arbetsinkomster, vilket ger drivkrafter att ta även tillfälliga arbeten under etableringsperioden (avsnitt 4.8.1). Övriga nyanlända som har behov av ekonomiskt bistånd för sin försörjning möter dock problemen med såväl totalt sett svaga drivkrafter till arbete som att hushållets samlade inkomst utgör beräkningsgrunden för stödet. Med försörjningsstöd blir det inte ekonomiskt lönsamt att ta ett tillfälligt arbete, att utöka sin arbetstid eller att delta i insatser.5 Räkneexemplet i tabell 6.2 visar hur den ekonomiska situationen kan se ut för en familj med behov av ekonomiskt bistånd.

5 Kommunen har dock möjlighet att villkora försörjningsstödet med att individen söker arbete och deltar i olika arbetsförberedande insatser (avsnitt 4.9.4).

204

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

 

 

 

 

 

 

1.Vid fler än ett barn utgår flerbarnstillägg, med tre barn utgör det 604 kronor.

2.Antagande: Heltidsarbete med lönen 16 000 kronor brutto per månad.

3.Skattetabell 32.s.

4.Lägsta ersättningen, 223 kronor per dag, fem dagar i veckan.

5.Riksnorm 12 590 kronor + hyra 7 000 kronor + el 275 kronor + hemförsäkring 200 kronor = 20 065 kronor. Vid arbete tillkommer arbetsresor 790 kronor + medlemskap i a-kassa 160 kronor, vid del- tagande i program tillkommer arbetsresor.

För exempelfamiljen i tabell 6.2 med två vuxna och tre barn beräk- nas ”skälig levnadsnivå” till 20 650 kronor. Familjen får bostads- bidrag och barnbidrag. Om familjen inte har några andra inkomster utgår då ekonomiskt bistånd med mellanskillnaden, dvs. 11 411 kronor. Även om mannen arbetar heltid (kolumn 2) uppstår en lik- nande situation, om inte mannens lön ger en tillräcklig inkomst för att behovet av ekonomiskt bistånd ska falla bort (över 20 000 kronor i vår exempelfamilj). Om kvinnan skulle delta i kommunala arbets- förberedande insatser förändras varken nivån eller sammansätt- ningen av hushållets disponibla inkomst. Om hon anvisas till ett av Arbetsförmedlingens program utgår aktivitetsstöd (kolumn 3), men då minskar det ekonomiska biståndet och hela ökningen av familjens disponibla inkomst (525 kronor per månad) kommer sannolikt att behöva tas i anspråk för att bekosta förskoleavgiften för de tre barnen. Familjens ekonomiska utbyte av både arbetet och

205

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

deltagandet i programinsatsen blir i slutänden mycket litet eller t.o.m. negativt.

Även bostadsbidraget utgår från familjens ekonomiska situation, men i detta bidrag infördes 1997 en individualiserad beräkning för bidragets storlek. Detta motiverades med att man ville minska marginaleffekterna som uppkom av det tidigare systemet för de föräldrar som ville söka sig ut på arbetsmarknaden. Det ansågs inte heller rimligt att via bostadsbidraget subventionera hushåll där någon av föräldrarna väljer att minska sin arbetstid till mycket låga nivåer (prop. 1995/96:186). De individuella inkomstgränserna inne- bär att familjer där den ena föräldern har ingen eller mycket låg inkomst (under 58 500 kronor per år) får lägre bostadsbidrag än en familj med lika stor sammanlagd hushållsinkomst där båda för- äldrarna har inkomster över gränsen.6 Regelverket ger därmed eko- nomiska incitament för familjen, alternativt incitament för kom- munen i det fall familjen också är i behov av ekonomiskt bistånd, att båda parter har en årsinkomst på minst denna nivå.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har utvärderat effekterna på arbetsutbudet och behovet av försörjningsstöd av införandet av individuella inkomstgränser för bostadsbidrag (ISF, 2012).7 Resultaten är slående – i genomsnitt ökade arbetsutbudet i de hushåll som berördes av förändringen med knappt 25 procent ett år efter reformen, och efter tre år var effekten en ökning med 50 procent. Analysen visar också att de individuella inkomstgränserna har klart större effekt på kvinnors arbetsutbud, vilket innebär att skill- naderna i arbetsutbud mellan kvinnor och män minskade. Familjernas behov av ekonomiskt bistånd ökade initialt, för att sedan successivt övergå i en signifikant minskning som en konsekvens av familjernas ökade inkomster från arbete.8

Hushållsbaserade ersättningar påverkar därmed både familjens sammantagna arbetsutbud och hur hushållet fördelar förvärvs-

6Exempel: en familj med tre barn och en sammanlagd hushållsinkomst på 150 000 kronor kan högst få bostadsbidrag med 4 400 kronor per månad förutsatt att båda föräldrarna har inkomst över 58 500 kronor. Om den ena föräldern har en årsinkomst under gränsvärdet blir det högsta bostadsbidraget i stället 3 400 kronor per månad.

7I utvärderingen analyseras även effekten på separationsbenägenheten eftersom risken för separationer av ekonomiska skäl framfördes i samband med reformen. ISFs resultat visar i stället på en minskad separationsbenägenhet hos de hushåll som påverkades av förändringen.

8För att få ett så homogent urval som möjligt för skattningarna av effekterna har ISF exkluderat bl.a. hushåll där båda makarna är födda utanför Europa. Alla analyser har dock också gjorts med dessa hushåll inkluderade i urvalet. Detta förändrade inte slutsatserna, snarare blev effekten på arbetsutbudet större när hushåll med två utomeuropeiska makar inkluderades (ISF, 2012).

206

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

arbetet mellan mannen och kvinnan – kvinnors deltagande blir lägre med familjebaserade ersättningar än vad det blir med individualiserade ersättningar. Detta var också ett viktigt argument för att införa en individualiserad etableringsersättning till nyanlända som deltar i etableringsinsatser (prop. 2009/10:60). Med en individuell ersätt- ning får både mannen och kvinnan ersättning i relation till sitt eget deltagande. I många flyktingmottagna familjer är det mannen som först etablerar sig på arbetsmarknaden. Med etableringsersätt- ningen lönar det sig för familjen att också kvinnan fullföljer sin etableringsplan, vilket också medför bättre förutsättningar för hennes egen etablering i arbets- och samhällslivet.

Regeringens förslag om Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet (Ds 2012:26) stärker drivkrafterna för arbete i de lägsta inkomstskikten. Jobbstimulansen innebär att 75 procent av arbets- inkomsten, i stället för hela inkomsten, ska påverka bedömningen av ekonomiskt bistånd för en person som får ett arbete efter att ha haft försörjningsstöd i mer än sex månader. Marginaleffekten minskar då vid mindre och tillfälliga inkomster, från dagens 100 till 75 procent, och hushållet får en ökad disponibel inkomst. I lite högre inkomstskikt ökar dock marginaleffekterna jämfört med i dag eftersom hushåll med jobbstimulansen kommer att få försörj- ningsstöd också vid högre inkomster.

Även den jobbstimulans som föreslås utgår från hushållets samlade inkomster. Hänsyn tas därmed inte till de effekter som kan förväntas i hushåll med två föräldrar, dvs. att ökningen av arbets- utbudet sannolikt blir lägre med en hushållsbaserad stimulans och att den ökade arbetsinkomsten framför allt kan förväntas återfinnas hos mannen. Enligt utredningens bedömning finns det goda skäl att överväga att i likhet med reformeringen av bostadsbidraget låta utformningen av jobbstimulansen utgå från en individualiserad modell. På så vis kan arbetslinjen stärkas för både kvinnan och mannen och den totala effekten kan samtidigt förväntas bli större.

Med familjebaserade bidrag riskerar kvinnans möjlighet att delta bli avhängig mannens godkännande

Ekonomisk jämställdhet är en central del av jämställdhetspolitiken. Syftet är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk själv- ständighet livet ut. Särskilt kvinnor som invandrar som anhöriga riskerar att hamna i både ett ekonomiskt och socialt beroende-

207

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

förhållande till sin anknytningsperson. Beroendet förstärks av den så kallade tvåårsregeln för dem som får uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vid invandring av familjeskäl beviljas som regel inledningsvis ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på två år, när för- hållandets seriositet prövas (avsnitt 2.1). Dessa nyanlända, mer- parten kvinnor, omfattas inte av rätten till etableringsinsatser, och de kan därmed inte heller få etableringsersättning. Inte heller studiestöd är möjligt att ta del av för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd (avsnitt 4.8.3).

Kvinnornas möjligheter att delta i t.ex. sfi och komvux-studier blir därmed beroende av hur angeläget mannen eller familjen anser att detta är för kvinnan. Den upplevda kostnaden för familjen är uppenbar (mindre tid för kvinnan att ägna sig åt arbete i hemmet, vård av barn eller annan familjemedlem etc.) medan nyttan kan vara svårare att se för övriga familjen. Men även mindre ekonomiska incitament kan ha effekt också i denna situation. En av de djup- intervjuade kvinnorna i betänkandet Kvinnor och barn i rättens gränsland (SOU 2012:45) uppger att hennes man inte tyckte att hon behövde lära sig svenska och att han även hindrade henne från att arbeta. Det som gjorde att mannen till slut gick med på att hon genomförde sfi var att hon fick ett engångsbelopp (sfi-bonus) om hon lyckades ta examen inom ett år.

Med familjebaserade ersättningar blir det ofta avgörande att också mannen ser fördelarna med att kvinnan deltar i utbildning och andra arbetsförberedande insatser. Om familjen har behov av ekonomiskt bistånd är det därför viktigt att både kvinnan och mannen deltar vid möten om familjens ekonomiska situation med kommunens handläggare så att diskussioner kan föras om hur också kvinnans deltagande i kvalificeringsåtgärder kan hjälpa familjen att på sikt själva klara sin försörjning.

Mannen engageras i kvinnans karriärplanering

I Oslo har man erfarenhet av att målmedvetet arbeta med att främja kvinnors arbetskraftsdeltagande genom att inkludera männen. På NAV-kontoret* i stadsdelen Sagene ser tjänstemännen till att både kvinnan och mannen är med när familjen söker ekonomiskt bistånd. Kvinnor som är hemma för vård av barn uppmanas att komma till mötet på kontoret tillsammans med barnet, som får leka med leksaker under mötet. Handläggaren inkluderar mannen i planeringen av kvinnans väg in i arbetslivet och visar med konkreta räkneexempel vad hushållet kan tjäna om både mannen och kvinnan arbetar, att

208

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

dubbla inkomster är standard i norska familjer och att kvinnans deltagande i insatser kan möjliggöra en högre levnadsstandard och ett bättre boende.

Kvinnans arbetsförberedelse börjar redan under föräldraledig- heten och hon får en plan med aktiviteter som går att förena med vård av barn, såsom att delta i öppen förskola med språkträning, kontakt med barnavårdscentral och någon arbetsgivare.

*NAV står för Arbeids- og Velferdsforvaltning.

Föräldrapenning och vårdnadsbidrag skapar trösklar för nyanlända mammors arbetskraftsdeltagande

Arbetssökande utrikes födda värderar genomgående arbete mycket högt, högre än inrikes födda. De norska familjeundersökningarna indikerar dock att inställningen till att kvinnan arbetar när barnen är små är mindre positiv bland invandrare även om det varierar mellan olika ursprungsländer (avsnitt 6.2.1). Föräldrapenning och vårdnadsbidrag utgår för att förbättra föräldrars ekonomiska möj- ligheter att vara hemma med sina barn. Även dessa ersättningar påverkar det ekonomiska utbytet av att delta i arbetskraften. För personer som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden är alternativkostnaden för att vårda barn med föräldrapenning eller vårdnadsbidrag på kort sikt mycket låg. Uttryckt på ett annat sätt så höjer föräldrapenningen och vårdnadsbidraget reservationslönen för personer som inte har någon annan inkomstkälla och skapar därmed tröskeleffekter för nyanlända mammors deltagande i arbetskraften.

Även dessa ersättningar utgår från familjens situation, och ett könsstereotypt utnyttjande är därför förväntat. Med kunskap om hur inställningen till omsorgen om barnen skiljer sig mellan olika ursprungsländer kan man också förvänta sig skillnader mellan utrikes och svenskfödda föräldrar i hur de olika ersättningarna används.

Bland nyanlända skyddsbehövande är det vanligt att mannen invandrar först, och att hustrun och barnen anländer senare. Män etablerar sig också snabbare på arbetsmarknaden (kapitel 3). Bland övriga anhöriginvandrare utgörs en majoritet av kvinnor som kommer för att bilda familj med en person som redan bor i landet. Också många av dessa kvinnor invandrar tillsammans med barn eller får barn under den första tiden i Sverige. För många kvinnor i dessa grupper utgör därmed vård av barn med föräldrapenning eller

209

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

vårdnadsbidrag ett alternativ till att delta i insatser. Kvinnans etablering på arbetsmarknaden skjuts då på framtiden. Med enbart föräldrapenningens grundersättning eller vårdnadsbidrag blir hus- hållets inkomster låga även om mannen arbetar, vilket också ökar risken för att barnen växer upp i ekonomisk utsatthet.

Föräldrapenning för äldre barn försenar inträdet i arbetskraften för nyanlända mammor

Nyanländas uttag av föräldrapenning kartlades i utredningens del- betänkande (SOU 2012:9). Där framkommer en tudelad bild av uttagsmönstret. Ett högt uttag flera år i rad förekommer nästan enbart bland de mammor som invandrar med barn och sedan får ytterligare barn de första fyra åren i Sverige. En av fyra kvinnor som invandrar med barn under åtta år och som inte får ytterligare barn tar inte ut några dagar alls. Samtidigt visar kartläggningen att cirka 40 procent av de nyanlända mammorna som invandrar till- sammans med barn i förskoleåldern har ett intensivt uttag året efter invandringen.9 Uttaget av föräldrapenning försenar dessa kvinnors deltagande i sfi och andra insatser med minst ett år. För barnens del medför mammornas uttag av föräldrapenning att de börjar för- skolan senare än vad de annars skulle ha gjort och de får därigenom mindre chans att lära sig svenska inför skolstarten. Mot bakgrund av kartläggningen av uttaget gjorde utredningen bedömningen att regelverket i föräldraförsäkringen behöver förändras så att risken minskar att uttag av föräldrapenning för barn i förskoleåldern försenar nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden.

Vårdnadsbidrag används även av nyanlända föräldrar som inte etablerat sig på arbetsmarknaden

Kommunerna har sedan juli 2008 möjlighet att erbjuda vårdnads- bidrag till föräldrar som väljer att själva ta hand om sitt barn och därmed avstår från en förskoleplats. Vårdnadsbidrag får lämnas för ett barn som är mellan ett och tre år, det är skattefritt och får upp- gå till högst 3 000 kronor per månad och barn. Även reducerat vårdnadsbidrag får lämnas för barn som har plats på deltid i för-

9 Barnens genomsnittsålder var året efter invandringen 4,2 år och inget barn var under ett år.

210

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

skola. Vårdnadsbidrag får inte lämnas till en sökande som har någon av de ersättningar som kan utgå vid arbetslöshet eller sjuk- dom (bl.a. etableringsersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitets- stöd och sjukpenning).10 Motsvarande begränsning saknas dock för sökande som har försörjningsstöd. I SCB:s registeruppgifter fram- kommer att 5,6 procent av samtliga utrikes födda, och 1,4 procent av de inrikes födda, som haft vårdnadsbidrag 2010 också har tagit emot försörjningsstöd samma år.

Under 2011 var det 108 kommuner som erbjöd vårdnads- bidrag.11 Antalet beviljade vårdnadsbidrag har ökat, från drygt 3 000 barn 2009 till 8 568 barn 2011, vilket motsvarade 4,7 procent av barnen mellan ett och tre år i de kommuner som infört vård- nadsbidraget. I genomsnitt utbetalades vårdnadsbidrag för 11 månader och i 95 procent av fallen var det hela bidrag (3 000 kronor) som togs ut (SCBa, 2012).

Kvinnor är i stor majoritet (92 procent) bland dem som ansöker om och beviljas vårdnadsbidrag och personer med utländsk bak- grund är överrepresenterade. Denna överrepresentation har också ökat påtagligt sedan vårdnadsbidraget infördes. Den första perioden som följdes upp (2:a halvåret 2009) utgjorde personer med utländsk bakgrund 29,8 procent av dem som ansökt om vård- nadsbidrag, vilket kan jämföras med att 25,1 procent av föräldrarna med barn mellan ett och tre år hade utländsk bakgrund. I upp- följningen för den senaste perioden (2:a halvåret 2011) utgjorde personer med utländsk bakgrund 39,9 procent av dem som fått vårdnadsbidrag.

För Stockholms stad redovisas även hur uttaget av vårdnads- bidrag skiljer sig mellan olika stadsdelar.12 I de flesta stadsdelar utbetalades vårdnadsbidrag för 2–3 procent av barnen mellan ett och tre år, men tre stadsdelar sticker ut. I Rinkeby-Kista, Spånga- Tensta och Skärholmen var utnyttjandegraden för vårdnadsbidraget 14,5, 9,5 respektive 9,0 procent (SCB, 2012a). Dessa stadsdelar uppvisar samtidigt Stockholms lägsta sysselsättningsgrad och den högsta andelen hushåll som har försörjningsstöd.

10Samma begränsning gäller även en sökande som har en medsökande som har någon av de statliga ersättningarna.

11År 2009 var det 104 kommuner som hade infört vårdnadsbidrag. Sedan dess har några fler kommuner tillkommit och vissa har också valt att inte längre ge vårdnadsbidrag. Under 2011 valde fem kommuner att avsluta vårdnadsbidraget – Gotland, Motala, Sala, Södertälje och Vilhelmina.

12År 2011 var den genomsnittliga utnyttjandegraden för vårdnadsbidraget i Stockholms stad 4,3 procent av barnen mellan ett och tre år.

211

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

I utredningens registerdata framkommer att även nyanlända för- äldrar använder sig av vårdnadsbidraget, trots att deltagande i insatser är särskilt viktigt under de första åren i landet för flertalet i dessa grupper. År 2010 var det 289 registrerade användare av vård- nadsbidrag i Stockholm som invandrat åren 2005–2010 som skydds- behövande eller som anhörig från icke-västliga länder. Utnyttjande- graden bland nyanlända i Stockholm kan samma år uppskattas till mellan sju och 14 procent.13 De nyanlända kvinnorna som tog ut vårdnadsbidrag hade samma år en genomsnittlig inkomst på 63 000 kronor, och 10–16 procent av familjerna som använde sig av vård- nadsbidrag hade under samma år uppburit försörjningsstöd. Både den låga inkomsten och andelen som har försörjningsstöd ger indikationer om att vårdnadsbidraget används av nyanlända som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden.

Attityderna till att kvinnan arbetar när barnen är små tyder på att många utrikes födda familjer skulle ha valt att själva ta hand om sina barn även utan ett vårdnadsbidrag – under förutsättning att de hade haft ekonomiska möjligheter till detta. I detta fall innebär vårdnadsbidraget en välfärdsökning för familjen (ökad inkomst) samtidigt som bidraget i sig inte har någon effekt på arbetskrafts- deltagandet.

Vårdnadsbidraget ger fler familjer ekonomiska möjligheter att välja att själva ta hand om sina barn. Bidraget ökar den arbetsfria inkomsten och påverkar därmed valet att delta i arbetskraften. Här uppkommer en målkonflikt mellan målet om att föräldrar själva ska ges möjlighet att bestämma vad som är bäst för barnen och målet om att öka arbetskraftsdeltagandet så att fler familjer blir själv- försörjande. I den utsträckning som bidraget betalas ut till personer som annars skulle ha arbetat eller deltagit i insatser som kvalificerar dem för ett arbete leder vårdnadsbidraget till ett minskat arbets- kraftsdeltagande.

Utvärderingar av det norska vårdnadsbidraget, kontantstøtte, visar att detta har lett till ett minskat arbetsutbud särskilt bland utrikes födda kvinnor. Tre offentliga utredningar har under 2011 lagt förslag om att fasa ut detta bidrag (se t.ex. NOU 2011:7), med motiveringen att arbetskraftsdeltagandet bland utrikes födda kvinnor

13I utredningens databas finns barnens ålder endast grovt uppdelade. Beräkningen av utnyttjandegraden baseras på antalet nyanlända som 2010 hade barn i åldrarna 0–3 år. Med ett antagande om att barnen är jämnt fördelade inom detta spann erhålls den högre andelen

14procent.

212

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

behöver öka så att förutsättningar skapas för att på ett mer långsiktigt sätt förbättra den ekonomiska situationen i barnfamiljer med invandrarbakgrund. Kontantstøtte har delvis ett annat regelverk än det svenska vårdnadsbidraget. Enligt utredningens bedömning finns det emellertid samma skäl att ompröva vårdnadsbidraget även i Sverige.

6.3Kan arbeta och delta i relevanta insatser

Nyanlända kvinnors och mäns arbetskraftsdeltagande påverkas av de praktiska möjligheterna att arbeta och delta i insatser. Deltagande försvåras av om personen har ett stort ansvar för hem och familj (avsnitt 6.3.1). För att underlätta kombinationen familjeliv och arbetsliv hjälper det om föräldrarna har en positiv inställning och tillgång till förskolans verksamhet, samt att arbetsförberedande insatser utformas så att de går att kombinera med föräldraledighet och vård av barn. Deltagandet i arbetskraften påverkas också av hälsosituationen (avsnitt 6.3.2).

6.3.1Att kombinera ansvar för hem och familj med yrkeslivet

Stora omsorgsuppgifter i hemmet kan utgöra en barriär för kvinnors arbetskraftsdeltagande, i synnerhet om familjen också har en mindre positiv inställning till att kvinnor förvärvsarbetar när barnen är små. I en dansk studie baserad på intervjuer med 200 utrikes födda kvinnor anges ”familjeförpliktelser” som det, efter sjukdom, vanligaste hindret för att kunna ta ett arbete (Nielsen Breidahl, 2007). Som framgår i kapitel 2 (figur 2.2) är det emellertid inte så stor skillnad vad gäller antalet barn mellan en familj som nyligen invandrat och en svensk familj. De flesta kvinnor och män som kom som skyddsbehövande och anhöriginvandrare 2000 och 2005 har ett eller två barn efter fem år i landet. Endast ett fåtal procent har fem barn eller fler. Att ett stort omsorgsansvar skulle utgöra en viktig förklaring till nyanlända kvinnors svårigheter att få ett arbete rimmar därmed illa med hur familjerna faktiskt ser ut.

213

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Osäkerhet kring förskolan utgör en barriär

Etnicitet har betydelse för föräldrars inställning till förskoleverk- samhet. Större kulturellt avstånd till majoritetssamhället och mer traditionell uppfattning om kvinnors roll är två faktorer som till- sammans med informationsbrist, stora barngrupper och sämre inkomstmöjligheter för kvinnorna minskar sannolikheten att för- äldrarna ska sätta sina barn i förskola (Djuve och Pettersen, 1999).

För föräldrar som inte kan kommunicera med personalen blir tröskeln till förskolan också högre av att de inte kan försäkra sig om att barnet har det bra. Detta kan resultera i att föräldrar som är oroliga för hur deras barn skulle tas om hand på förskolan i stället väljer att ha barnen hemma (Djuve och Pettersen, 1999). I en svensk studie baserad på intervjuer med 68 utrikes födda kvinnor som deltog i arbetsmarknadsinsatser framgår att många av kvinnorna oroar sig för att barnen inte får en god omsorg på förskolorna (Thomsson och Hoflund, 2000).

En dansk studie visar att nyanlända kan behöva extra tid och information för att vilja eller kunna använda den offentliga för- skoleverksamheten. Kommunernas introduktion saknar dock ofta utrymme för en sådan tillvänjningsprocess hos föräldrarna (Nielsen Breidahl, 2007).

Det finns flera sätt att överbrygga föräldrarnas osäkerhet. Förskolor kan medvetet söka efter tvåspråkig personal, och i ökad utsträckning dokumentera barnens dag i bilder som även nyanlända föräldrar kan ta del av. I Stockholmsförorten Akalla driver Frälsningsarmén sedan 16 år tillbaka en mötesplats med språkunder- visning för hemarbetande utrikes födda kvinnor och deras barn. De brukar bjuda in närliggande förskolor med personal och barn att komma på besök till mötesplatsen. Genom att umgås tillsammans, dricka kaffe och sjunga barnsånger, märker de nyanlända mam- morna att deras barn söker sig till och har roligt tillsammans med förskolebarnen. Trösklarna sänks också genom den personliga kontakten mammorna får med förskolepersonalen och det blir lättare för dem att därefter söka en förskoleplats till sina barn. Föreståndaren för verksamheten uttrycker värdet av besöken så här:

214

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

I princip samtliga kvinnor är motståndare till förskolan när de kommer hit första gången. När de ser att deras barn söker sig till och har roligt med de andra barnen brukar motståndet avta. Det räcker inte med information om att förskolan är bra för barnen. Kvinnorna måste själva få se det.

Som komplement till samhällsorienteringen erbjuds alla nyanlända föräldrar i Malmö en femdagars föräldrautbildning, där det ges ytterligare möjligheter att lära känna vilka rättigheter, möjligheter och skyldigheter barn och föräldrar har i Sverige (avsnitt 6.5.2). Förskolor är en främmande företeelse för många nyanlända föräldrar. Därför är det viktigt att föräldrar får information om förskolans verksamhet som de kan tillgodogöra sig. Integrationsverkets brukar- undersökning visar att det är uppskattat bland nyanlända med information om och stöd kring barnens förskolestart. I undersök- ningen svarar 85 procent att de är nöjda med den hjälp de har fått för att barnen på ett bra sätt kan börja på dagis (Integrationsverket, 2005).

Tillgång till förskola är en grundläggande förutsättning för att nyanlända kvinnor med små barn ska kunna delta i arbetskraften. Dessutom är förskolan av stor betydelse för barnens språkliga och kognitiva utveckling, och effekterna är särskilt stora för barn från fattiga och resurssvaga familjer. Det är därför viktigt att kom- munerna uppmärksammar nyanlända föräldrars behov av bättre kännedom om förskolan och anpassar både utformning och inne- håll i informationen så att även föräldrar med mindre förkunskaper kan ta till sig den.

Väntan på förskola utgör ett hinder för kvinnors deltagande i arbetsförberedande insatser

Enligt Skollagen (2010:800) har barn från ett år till och med årskurs sex vars föräldrar arbetar, studerar eller är arbetssökande rätt till förskola. Sedan 2010 har alla barn rätt till avgiftsfri förskola från och med höstterminen de fyller tre år med minst 15 timmar i veckan. År 2011 deltog 83 procent av alla ett till femåringar i för- skolan, och i åldersgruppen tre till fem år var det nästan 95 procent.

Huvudskälet till att barns rätt till förskoleverksamhet vid för- älders arbetslöshet infördes 2001 var barnens behov av förskole- verksamheten. Men i propositionen skriver regeringen också:

215

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

En annan viktig aspekt på förskoleverksamhet och arbetslöshet är givetvis föräldrars möjlighet att söka arbete och kunna göra det på ett effektivt sätt (...) För att vara aktivt arbetssökande och snabbt kunna ta ett arbete när ett sådant erbjuds är förskoleverksamhet för barn till arbetslösa föräldrar av största betydelse. (prop. 1999/2000:129, s. 24)

En utvärdering av reformen visar att tvåbarnsmammor och mammor med förgymnasial utbildning var de som hade störst nytta av förändringen, sannolikheten att börja arbeta ökade mest för dem. För mammorna betydde plats i förskolan för barnen att de fick mer tid att söka jobb. Papporna, däremot, hittade inte arbete snabbare, vilket förklaras med att mammor som är hemma tar större ansvar för familjen än vad pappor gör i motsvarande situation (Vikman, 2010).

Efter att föräldrarna har anmält behov ska kommunen erbjuda plats inom fyra månader vilket också skedde i 82 procent av fallen 2010. För resterande barn var väntetiden efter önskat placerings- datum i genomsnitt 17 dagar (KOLADA). De kommuner som hade problem med att klara platsgarantin hade upp till nio till tretton månaders väntan (Skolverket, 2009).

En grundläggande förutsättning för att nyanlända invandrare som ska etablera sig på arbetsmarknaden ska kunna delta fullt ut i aktiviteter och studier är att de får erbjudande om förskoleplats inom den tid som lagen anger. Men väntan på förskoleplats är en viktig orsak till att nyanländas deltagande i arbetsförberedande insatser försenas (Ramböll Management, 2010b; Statskontoret, 2012b; Länsstyrelserna, 2012). Tre av fyra arbetsförmedlare i Statskontorets uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen anger att väntan på förskoleplats ofta utgör ett hinder för de nyanländas möjligheter att påbörja eller delta i etableringsinsatser (Statskontoret, 2012b).14 I utredningens enkät till arbetsförmedlare är det 63 procent som uppfattar att väntan på för- skoleplats utgör ett hinder för nyanlända föräldrar att påbörja och/eller delta i etableringsinsatser (figur 6.3).

14 På frågan ”Vilka faktorer kan försena upprättandet av en etableringsplan?” angavs frånvaro av person-/samordningsnummer av 85 procent, före frånvaro av barnomsorg, vilket angavs av 75 procent av respondenterna.

216

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Källa: Enkät till handläggare vid Arbetsförmedlingen (bilaga 4).

Den bristande tillgången till förskola utgör främst ett hinder för kvinnornas möjlighet att påbörja etableringsinsatser. Av de 296 nyanlända som i april 2012 hade fått en etableringsplan på deltid var 92 procent kvinnor.15 Det vanligaste skälet till den mindre omfatt- ningen på planen är att förskola saknas (Statskontoret, 2012b). Även svaren i Länsstyrelsernas rapportering om samhällsorientering för nyanlända ligger i linje med detta. Nästan var tredje kommun svarar att kvinnornas deltagande i samhällsorientering försenas på grund av väntan på förskola, däremot är det bara sju procent av kom- munerna som uppger att brist på förskola försenar männens del- tagande (Länsstyrelserna, 2012).

Väntan på förskoleplats utgör även ett hinder för deltagandet i arbetsförberedande insatser för nyanlända som inte omfattas av etableringslagen. I utredningens enkät till kommunernas arbetsmark- nadsförvaltningar uppger var femte att väntan på förskoleplats utgör ett hinder för deltagande.

En förklaring till den bristande tillgången på förskoleplatser för nyanlända barn är att många kommuner planerar nyintagning till hösten när sexåringarna går vidare till förskoleklass och det blir

15 Dessa 296 personer utgjorde tre procent av samtliga nyanlända som Arbetsförmedlingen hade upprättat etableringsplaner för i april 2012.

217

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

därmed svårare att få plats vid en annan tidpunkt på året. Var tredje kommun saknar också en aktuell prognos över tillgången till och efterfrågan på platser. Detta medför att nyanlända kan få vänta betydligt längre än de fyra månader som Skollagen anger att kom- muner har på sig att erbjuda förskoleplats efter att föräldrarna anmält behov av plats. En särskild utredare har fått regeringens uppdrag analysera behovet av att det införs ytterligare åtgärder eller incitament för att fler barn ska erbjudas förskoleplats inom lag- stadgad tid. Utredaren ska särskilt kartlägga hur de kommuner som tar emot många nyanlända invandrare tillgodoser behovet av för- skoleplatser (dir 2012:54). Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2013.

För att fördela väntetiden så att inte kvinnor drabbas hårdare än män och möjliggöra ett mer jämställt deltagande uppmanar integra- tionsenheten i Lycksele kommun nyanlända kvinnor och män att turas om att vara hemma med barnen vid väntan på förskoleplats (Larsson, 2011).

Heltid eller deltid?

Frågan om deltagandet i arbetskraften, eller arbetsutbudsbeslutet, brukar delas upp i två delar – dels handlar det om individens beslut att arbeta eller inte, dels om hur många timmar han eller hon i sådana fall ska arbeta. Inställningen till hur barnen bör tas om hand när de är små, och därmed till om kvinnor bör arbeta eller inte, skiljer sig mellan olika ursprungsländer (avsnitt 6.2.1). Som visas i figur 6.2 så är en betydligt större andel av de intervjuade från samtliga länder positivt inställda till att kvinnor arbetar deltid när barnen är små (0–3 år) än som menar att kvinnor kan arbeta heltid under småbarnsåren.

Även kvinnor födda i Sverige tar ett större ansvar för det obetalda hemarbetet, vilket minskar tiden för förvärvsarbete och medför att kvinnor har ett lägre arbetsutbud än män. Jämfört med män består kvinnors totala arbete i större utsträckning av hem- arbete, till exempel laga mat, städa och ta hand om barnen. Detta är ett problem ur jämställdhetssynpunkt även om fördelningen av det obetalda hemarbetet långsamt blir jämnare, kvinnornas andel har minskat från 62 procent 1990/91 till 56 procent 2010/11 (SCB, 2012b).

218

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Kvinnor i Sverige arbetar i hög grad deltid för att hinna med omsorgen om barnen och hemarbetet, och deltidsarbete är särskilt vanligt bland kvinnor med små barn. När yngsta barnet är i för- skoleåldern arbetar omkring 40 procent av mammorna i Sverige deltid. Antalet barn i familjen har också betydelse för kvinnors arbetstid. Av kvinnor med ett barn arbetar omkring 70 procent hel- tid, medan 63 procent av kvinnor som har två till fyra barn arbetar heltid. Pappors arbetstider påverkas däremot mycket lite av hur många barn det finns i familjen. För de flesta föräldrar i Sverige är det inte tillgången till förskoleplats eller annan tillsyn av barnen som avgör om man jobbar deltid. Endast omkring fem procent av dem som deltidsarbetar på grund av vård av barn skulle vilja arbeta heltid om lämplig barntillsyn ordnades (SCB, 2010).

För nyanlända som deltar i etableringsinsatser gäller att aktivi- teterna i etableringsplanen tillsammans ska motsvara verksamhet på heltid. I prop. 2009/10:60 anges motivet till denna huvudregel – med aktiviteter på heltid ökar förutsättningarna för den nyanlända att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och bli delaktig i samhälls- livet. Deltagande i utbildning i svenska för invandrare (sfi) bör t.ex. kunna kombineras med praktik för att ge möjlighet att använda språket och samtidigt få en kontakt med arbetslivet.

Heltid var huvudregeln också när kommunerna ansvarade för introduktionen av nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga. Integrationsverkets uppföljningar visar dock att många nyanlända som deltog i de kommunala introduktionsprogrammen fick insatser som omfattade 20 timmar eller mindre per vecka. Framför allt kvinnor deltog i mindre omfattning. Det var också ovanligt att sfi kombi- nerades med arbetsförberedande insatser, av dem som deltog i kommunernas introduktion hade över 90 procent deltagit i sfi medan mindre än hälften hade haft någon kontakt med arbetsmark- naden under de första tolv månaderna efter folkbokföringen (Integrationsverket, 2007).

Även i Norge finns en regel om heltid i introduktionspro- grammet för nyanlända invandrare. I praktiken är det dock inte ovanligt att kvinnor är registrerade på heltid, men ändå får insatser på deltid. Nära 70 procent av programrådgivarna i Norge anger i en utvärderingsstudie att de har deltagare med mindre tid än heltid, inklusive tid för förberedelser och dylikt, vilket får forskarna att dra slutsatsen att det i realiteten vanligtvis erbjuds inofficiella del- tidsprogram. Det motiveras med att det saknas relevanta insatser för nyanlända kvinnor och att handläggare uppfattar att det är svårt för vissa kvinnor att förena heltid med omsorgsansvaret (Kavli

219

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

m.fl., 2007). Anpassningen sker genom att handläggare ger kvinnor program med mycket luft och ”snällare tider”, dvs. lägre faktisk omfattning än heltid, självstudier en dag i veckan eller låter hämt- ning och lämning av barn på förskola vara en del av introduktions- programmet.

Både Statskontorets uppföljning av genomförandet av etablerings- reformen (Statskontoret, 2012b) och utredningens enkät till arbets- förmedlare indikerar att samma mönster med mindre omfattning av insatser för kvinnor delvis finns kvar även med Arbetsförmedlingen som ansvarig för att upprätta etableringsplanen. I utredningens intervjuer med arbetsförmedlare framkom också att aktiviteter som

”hitta till sjukgymnast” eller ”hitta till förskola” läggs in i etablerings- planerna för kvinnor. Konsekvensen för kvinnorna blir att fokus flyttas från yrkesinriktade insatser och att de i mindre utsträckning än män får ta del av insatser som kan underlätta deras inträde på arbetsmarknaden.

Med en mindre omfattning än heltid är det svårt att få utrymme för parallella aktiviteter, vilket ofta är en förutsättning för att uppnå en hög kvalitet i etableringsinsatserna (se vidare avsnitt 6.6.1). Å andra sidan kan kravet på heltid medföra att kvinnor med ett stort omsorgsansvar helt avbryter sina insatser, särskilt i de fall då de inte är beroende av etableringsersättningen för sin försörj- ning. Integrationsverkets uppföljningar visar att vård av barn har varit ett av de viktigaste skälen till avbrott i den kommunala intro- duktionen. Bland nyanlända som invandrat 2000-2010 och som avbryter sfi av andra skäl än arbete eller studier är det i genomsnitt enbart 14 procent som återupptar sfi inom tre år (avsnitt 5.2.2).

Deltagande på heltid är huvudregeln för nyanlända som deltar i etableringsinsatser. Vid vård av barn finns möjligheten att minska omfattningen av etableringsplanen, men tiden med insatser förlängs inte i detta fall vilket innebär att den nyanlända totalt sett får mindre stöd för etableringen i arbetslivet.

Utredningens bedömning är att möjligheterna till deltagande på deltid utan att förlora effektiv tid i insatser behöver öka för nyan- lända som omfattas av etableringslagen. Med utökade möjligheter till deltagande på deltid får småbarnsföräldrar bättre förutsätt- ningar att kombinera deltagandet med sitt omsorgsansvar. Möjlig- het till deltid kan också leda till att fler väljer att återuppta sina etableringsaktiviteter efter ledighet för vård av barn. För att inte endast kvinnors etablering ska fördröjas är det viktigt att mamman

220

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

och pappan i en nyanländ småbarnsfamilj i så stor utsträckning som möjligt delar på deltiden.

Begränsade möjligheter till flexibelt deltagande för småbarnsföräldrar

Kontinuiteten i etableringen behöver upprätthållas under föräldra- ledigheter, annars finns risk för långa avbrott eller avhopp från den påbörjade etablering och att de språksvaga backar eller helt glömmer bort det de lärt sig under avbrottet (Djuve, 2011). Utredningen har i enkäten till kommunernas arbetsmarknadsförvaltningar frågat hur de underlättar för nyanlända föräldrar att kombinera vård av barn med deltagande i arbetsförberedande insatser. Fem kommuner anger att de i stor utsträckning erbjuder anpassad verksamhet där barn kan vara med.16 Vanligast är att kommunerna ger möjlighet till del- tagande på deltid, tre av fyra kommuner har svarat att de erbjuder detta i stor eller viss utsträckning. Möjligheten att delta i arbetsför- beredande insatser på deltid samvarierar med hur många skydds- behövande och deras anhöriga som kommunen tar emot. Det är hälften så många som anger att de erbjuder insatser på deltid bland kommuner som tar emot färre än tio flyktingmottagna per år, jäm- fört med kommuner som tar emot 50 eller fler flyktingmottagna per år.

Det är också kommuner med ett medelhögt eller stort flykting- mottagande, de som tar emot fler än 150 personer per år, som i större utsträckning erbjuder möjligheten att delta i arbetsförbered- ande insatser på kvällar eller helger (figur 6.4). Över 70 procent av kommunerna anger emellertid att det bara går att medverka i arbetsförberedande insatser under dagtid och på vardagar.

16 Därutöver svarar 16 procent av kommunerna att de ”till viss del” erbjuder anpassad verk- samhet där barn kan vara med.

221

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Källa: Enkät till ansvarig för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter (bilaga 3).

Majoriteten av sfi-deltagarna är i barnafödande ålder, vilket innebär att många har eller får ansvar för små barn under studietiden och gör avbrott på grund av graviditet, föräldraledighet och vård av barn (Skolinspektionen, 2011b).17 Trots detta är det ovanligt att kommunerna utformar sfi-undervisningen så att föräldralediga kan delta, bara var tredje kommun erbjuder särskilda insatser för att föräldralediga ska kunna medverka. Den vanligaste åtgärden är att erbjuda distansundervisning eller undervisning på kvällar eller helger, vilket 15 procent av kommunerna gör. Fem procent av kommunerna erbjuder anpassad sfi där barn kan vara med vid undervisningen.18

För att kontinuiteten i etableringen ska kunna upprätthållas under föräldraledighet och under småbarnsår behöver fler kom- muner erbjuda insatser som är flexibla i tid och undervisningsform.

17Genomsnittsåldern för personer som studerar sfi är 33 år, 57 procent av deltagarna är kvinnor (Skolinspektionen, 2011b).

18Arbetsmaterial från Sfi-pengsutredningen (dir 2011:81).

222

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

6.3.2Tillräckligt god hälsa för att arbeta och delta i insatser

Hälsoproblem kan vara ett hinder för att delta i arbetslivet, och även motivationen att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande och söka arbete påverkas av hälsan. Samtidigt finns ett tydligt sam- band mellan ekonomisk utsatthet och ökade risker för ohälsa. Ohälsa och social arbetsoförmåga kan skapas av att personen under en längre tid har stått utanför arbetsmarknaden. Utanförskapet har lett till isolering, sämre självförtroende och låg självkänsla i dessa fall (Larsson, 2011).

Stor ohälsoproblematik, särskilt bland kvinnor

Utrikes födda står i större utsträckning än inrikes födda utanför arbetskraften på grund av långvarig sjukdom. Detta gäller i synnerhet kvinnorna, bland vilka elva procent 2011 stod utanför arbetskraften på grund av sjukdom vilket är nästan dubbelt så högt som bland inrikes födda kvinnor (se figur 3.2). Invandrade kvinnor som har ett arbete är också sjukskrivna i högre utsträckning än både invandrade män och personer födda i Sverige. Personer med utomeuropeiskt ursprung uppger även tre till fyra gånger så ofta som sverigefödda att de har dålig eller mycket dålig hälsa (Socialstyrelsen, 2009).

Ohälsa kan grovt delas upp i kartlagd ohälsa, där det finns en diagnos och/eller sjukskrivning av läkare, och egenupplevd ohälsa, en ohälsa som av olika skäl inte är diagnosticerad. Spännvidden i den egenupplevda ohälsan är stor, den inrymmer såväl hälso- problem som skulle kunna hanteras med stöd och aktivering och därmed bryta ett utanförskap, som grava hälsoproblem som per- sonen av olika anledningar inte sökt hjälp för. Det kan exempelvis vara psykiska besvär som upplevs som stigmatiserande att söka hjälp för (Ingvarsdotter, 2011). Personer födda utomlands uppvisar både sämre självskattad hälsa och högre ohälsotal. Ohälsan hos utrikes födda kvinnor, fysiskt eller psykiskt relaterad, yttrar sig bland annat i oro, ångest, depression och sömnproblem samt sjuk- domar i kroppens rörelseapparat (Akhavan, 2011).

Även psykisk ohälsa är vanligare bland dem som invandrat än bland inrikes födda, vilket framför allt beror på att den som invandrat utsätts för fler riskfaktorer för ohälsa. I en undersökning där 720 finländare, irakier och iranier som bott i Sverige i minst tre år ingick framkommer ett tydligt samband mellan psykisk ohälsa

223

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

och svåra erfarenheter som alla kan drabbas av, som skilsmässa, dödsfall hos nära familjemedlem, svagt socialt nätverk och otrygg ekonomi. Därutöver har invandrarnas förmåga att förstå det svenska samhället och göra sig förstådda betydelse för deras psykiska hälsa (Tinghög, 2009). Det finns också en stark koppling mellan psykisk ohälsa och upplevelsen av att ha blivit utsatt för diskriminering (Folkhälsoinstitutet, 2006; Coker m.fl., 2009; Wong m.fl., 2003).

Sämre levnadsvillkor, social utsatthet och sämre hälsa hänger samman (Socialstyrelsen, 2010). Utrikes födda kvinnor uppvisar sämre hälsotal och har samtidigt sämre levnadsvillkor än befolk- ningen generellt mätt som sysselsättning, ekonomi och deltagande i samhället. Enligt en svensk avhandling baserad på både kvalitativa och kvantitativa uppgifter om 2 429 inrikes födda och invandrade anställda kvinnor, är det tydligt att inkomst, jobbstatus och andra socialt relaterade faktorer tillsammans med arbetslöshet och arbets- miljö leder till att invandrade kvinnors hälsa försämras i Sverige. I avhandlingen redovisas även en djupanalys av tio invandrade iranska kvinnors syn på faktorer som har påverkat deras hälsa mellan 1996 och 2002 då intervjuerna gjordes. Upplevt trauma, avsaknad av sociala nätverk, våld i hemmet, obetalt hemarbete och diskriminering på grund av kön och etnicitet visar sig också ha spelat roll för hälsoförsämringen (Akhavan, 2006).

Diffusa sjukskrivningar döljer både orsaker och möjliga lösningar

Ohälsa är en parameter som finns med i flera studier av utrikes födda kvinnor utanför arbetsmarknaden. Det är däremot svårt att avgöra vilken roll som ohälsan spelar som förklaring till utanför- skapet (Larsson, 2011). I en dansk intervjustudie med 200 utrikes födda kvinnor är sjukdom det vanligaste hindret som kvinnorna uppger för att de skulle kunna ta ett arbete. Jobbkonsulenterna i samma studie pekar däremot på att många av kvinnorna har en begränsad kunskap om sin kropp och svårigheter att tyda dess signaler. Konsulenterna menar t.ex. att kvinnorna inte känner till att det inte är skadligt att hålla sig i form efter barnafödande och att de blir nervösa av kroppsliga symtom, vilket gör att de lägger mycket resurser på sjukdom (Nielsen Breidahl, 2007).

För många människor kan aktivitet vara bättre än passivitet. Mykletun (2010) framhåller att för flera av de dominerande hälso- problemen bland sjukskrivna (ohälsa i muskel- och skelettdelar

224

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

respektive psykisk ohälsa) är aktivitet vanligtvis mer hälso- och rehabiliteringsfrämjande än passivitet.

I Västerås kommun identifierade Socialkontoret en grupp utrikes födda klienter vilka i genomsnitt haft försörjningsstöd i tio år, och hade en lång sjukdomshistoria med diffusa sjukskrivningar, sociala och eller psykiska problem. Dessa personer var frekventa besökare på sjukhusens mottagningar. I flera fall hade de diffusa sjukintyg: ”kvinnan har sju barn och ett mycket stort omsorgsansvar”, ”per- sonen talar inte svenska trots lång tid i landet” eller ”personen har svårt att sitta”. Socialkontoret valde 2009 att koppla in en stöd- funktion, Folkhälsobyrån, som erbjöd samtalsstöd med en kultur- tolk och tillsammans med den sjukskrivne gick igenom dennes livs- situation och hjälpte till att upprätta en plan för att bli självför- sörjande. Arbetsmetodiken resulterade i ett minskat antal besök hos både socialkontor och familjeläkare/vårdcentral. Kommunens upp- följning 2010 av de 72 klienterna visade att 82 procent av sjukskriv- ningarna inte hade direkt koppling till arbetsförmågan, utan till annan bakomliggande problematik. Vid uppföljningstidpunkten var nio av klienterna självförsörjande och hade avslutat försörjnings- stödet och bara 15 personer bedömdes helt sakna arbetsförmåga.19 Resterande klienter hade brutit en lång sjukskrivningsperiod och påbörjat en planering med målet att på sikt bli självförsörjande, bland annat genom utbildning eller deltagande i insatser (Västerås kommun, 2010).

Hälsokommunikatörer för att stärka nyanländas hälsa

Kista Jobbtorg, som är en del av Stockholms stads verksamhet för arbetslösa som uppbär försörjningsstöd, erbjuder alla inskrivna en inledande hälsokontroll. Deltagarnas hälsovärden följs upp och de får lära sig egenvård och att tyda kroppens signaler, om samband mellan kost och hälsa m.m. För vissa nyanlända utan skolgång kan det handla om grundläggande kunskap som att det kan finnas sam- band mellan huvudvärk och att inte äta frukost, eller att förstå att ökad hjärtfrekvens vid ansträngning inte är farligt. Den som är i behov av vård hänvisas till relevant vårdinstans.

Vid uppföljningar som sker tre månader efter inskrivning uppger upp till 70 procent att de är mer redo att söka ett arbete, trots upplevd ohälsa, än innan de medverkade i hälsoprogrammet.

19 Avslutsorsak har bland annat varit CSN-finansierade studier, att klienten visat sig inte vara i Sverige eller arbetsinkomst.

225

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Nyanlända flyktingmottagnas behov av rehabilitering

Det är svårt att kvantifiera omfattningen av ohälsa bland nyanlända invandrare. För nyanlända som omfattas av etableringslagen ska en etableringsplan upprättas om den nyanlände trots sjukdom eller annan fysisk eller psykisk nedsättning av prestationsförmågan kan delta i etableringsinsatser till minst 25 procent av heltid. Om prestations- förmågan understiger 25 procent avslår Arbetsförmedlingen rätten till etableringsplan. Förmågan ska bedömas i relation till de insatser som Arbetsförmedlingen och kommunen erbjuder. Det innebär att även personer med en rätt stor nedsättning av sin förmåga ska erbjudas lämpliga insatser. För dessa personer är det särskilt viktigt att etableringsplanen innehåller medicinsk, social eller arbetslivs- inriktad rehabilitering, i syfte att successivt öka prestations- förmågan.

Under det första året sedan etableringslagen trädde i kraft är det bara ett fåtal personer som fått sin etableringsplan reducerad på grund av sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan, 31 av närmare 8 000 personer. Under samma period har 76 personer nekats rätten till etableringsplan, vilket bland annat kan bero på att individen inte bedömts kunna delta i insatserna (Arbetsförmedlingen, 2012a).

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Sveriges Kommuner och Landsting har undertecknat en gemensam viljeinriktning när det gäller bedömningen av förmågan att delta i etableringsinsatser. Utgångspunkten för parterna är att insatserna som ingår i etableringsplanen ska anpassas så att nyanlända i normal- fallet ska kunna delta i insatser på heltid. Det låga antalet personer som fått en reducerad plan eller ett avslag ska ses mot bakgrund av den gemensamma viljeinriktningen om individanpassning av aktiviteterna i etableringsplanen så att en nyanländ kan delta även vid lägre prestationsförmåga.

Arbetsförmedlingen har granskat 200 etableringsplaner, varav 109 gällde kvinnor och 91 män. En femtedel av de undersökta planerna innehåller någon form av hälsofrämjande insats, vilket gäller kvinnor i betydligt högre utsträckning än män (Arbetsförmedlingen, 2012b).

Det är ett anmärkningsvärt lågt antal nyanlända flykting- mottagna som fått sin etableringsplan reducerad på grund av sjuk- dom eller annan nedsättning av prestationsförmågan, och det är svårt att avgöra om antalet är rättvisande för gruppen som faktiskt har en nedsatt prestationsförmåga. Det är också mindre än två pro-

226

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

cent av samtliga nyanlända inom etableringsuppdraget som skrivits in hos Arbetsförmedlingen som har en registrerad funktions- nedsättning som medför en nedsatt arbetsförmåga (fram till april 2012). Även om det är svårt att dra säkra slutsatser om hur väl Arbetsförmedlingen lyckas identifiera personer som har behov av arbetsrehabiliterande insatser så indikerar den låga omfattningen som anvisats till sådana insatser att mörkertalet kan vara stort. Rätt stöd, och så snabbt som möjligt, bör också gälla för nyanlända som har en ohälsoproblematik eller en funktionsnedsättning och ned- satt arbetsförmåga. Om individens prestationsförmåga är oklar är det av stor vikt att etableringsplanen omfattar rehabiliterande insatser så att den nyanländes förmåga och behov av stöd och hjälp kan klargöras.

6.4Kontakt mellan nyanlända och berörda aktörer

För att en nyanländ person ska kunna ta del av erbjudna insatser krävs att han eller hon har kontakt med aktörerna som ska stödja etableringen på arbetsmarknaden. De två viktigaste aktörerna är Arbetsförmedlingen och kommunen. De nyanlända som omfattas av etableringslagen ska Arbetsförmedlingen kalla till ett första möte för att upprätta en etableringsplan med olika insatser. I etablerings- planen ska även kommunala insatser ingå, såsom sfi och samhälls- orientering, men också vuxenutbildning kan i många fall vara relevant (avsnitt 4.3.1).

Många nyanlända som inte omfattas av etableringslagen har behov av motsvarande insatser. Det gäller i synnerhet personer som får uppehållstillstånd på grund av anknytning, bland vilka särskilt kvinnorna ofta har en lika lång väg till arbete som flyktingmottagna (avsnitt 3.2.2). Varken Arbetsförmedlingen eller kommunen har dock i uppdrag att kalla till ett möte för att identifiera behov av insatser som kan korta vägen in på arbetsmarknaden för dessa personer. Utredningens analys visar att drygt var fjärde kvinna som invandrade till Sverige 2005 som övrig anhöriginvandrare varken arbetar, studerar eller deltar i en arbetsförberedande insats under de första fem åren i Sverige. Motsvarande andel för männen som kom som övriga anhöriginvandrare är mellan 15 och 25 procent (avsnitt 3.4). Vidare är det bara cirka 25 procent av de arbetslösa övriga anhöriginvandrarna som är inskrivna på Arbetsförmedlingen under de första åren i Sverige, och bland kvinnorna i denna grupp är andelen inskrivna ännu lägre (bilaga 2).

227

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Sammantaget visar detta att det finns en förhållandevis stor grupp nyanlända som inte omfattas av etableringslagen vilka saknar kontakt med kommunen och Arbetsförmedlingen, trots att de sannolikt har behov av insatser. Det gäller i synnerhet kvinnor. I de följande två avsnitten analyseras i vilken utsträckning den bristande kontakten beror på svårigheter att etablera en första kontakt med målgruppen (avsnitt 6.4.1) respektive svårigheter att upprätthålla kontakten vid avbrott för exempelvis vård av barn (avsnitt 6.4.2).

6.4.1Den första kontakten

Begränsad information om stöd och insatser i Sverige före invandringen

Det är bara personer som söker asyl som får uppehållstillstånd på plats i Sverige. Övriga migranter, dvs. anhöriginvandrare, arbets- kraftsinvandrare och studerande, ska ansöka om uppehållstillstånd från sina hemländer. Ett sätt att underlätta kontakt mellan aktörerna som kan bistå i etableringsprocessen och nyanlända invandrare vilka inte omfattas av flyktingmottagandet kan vara riktade informations- insatser i samband med beslutet om uppehållstillstånd.

I dagsläget informerar inte Migrationsverket om vilket stöd och vilka insatser som nyanlända kan erbjudas i Sverige när besked ges om uppehållstillstånd. Inte heller utlandsmyndigheterna tillhanda- håller sådan information. På Migrationsverkets webbsida finns en sammanställning av vilka myndigheter som en nyanländ person kan behöva kontakta (exempelvis Arbetsförmedlingen och Skatteverket), samt kontaktuppgifter till respektive myndighet. Migrationsverkets webbsida innehåller även en länk till webbsidan Information om Sverige, som är Länsstyrelsernas gemensamma portal. Sidans inne- håll finns tillgängligt på sex språk, bland annat somaliska och arabiska. För att ta del av informationen krävs dock att individen känner till och själv kan söka på Migrationsverkets hemsida.

För att öka nyanländas förutsättningar att ta del av erbjudet stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet finns det därför behov att förbättra informationen inför flytten till Sverige.

228

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Många nyanlända nås inte av Arbetsförmedlingens och kommunens traditionella informationskanaler

Nyanlända som inte omfattas av etableringslagen måste i stor utsträckning aktivt söka information om Arbetsförmedlingens och kommunens service hos aktörerna själva. Arbetsförmedlingens pilot- projekt för utrikes födda kvinnor i utanförskap visar att myndigheten i hög grad saknar kanaler för att nå arbetslösa som befinner sig utanför systemet. Med undantag från besök i sfi-klasser och enstaka pro- jektsatsningar bygger verksamheten på att arbetssökande själva kommer till Arbetsförmedlingen (Ramböll, 2010a). I fokusgrupp- erna som genomfördes inom ramen för pilotprojektet framgick det vidare att alla de deltagande kvinnorna ville arbeta, men att de tidigare saknat kunskap om och kontakt med de aktörer som skulle kunna stödja dem på vägen mot arbete (Ramböll, 2011b).

Även kommunerna saknar ofta kanaler för att nå dem som inte själva tar kontakt, trots att de är skyldiga att aktivt söka upp och motivera de kommuninvånare som har rätt till sfi och vuxenutbild- ning (avsnitt 4.4.1 och 4.5.1). I utredningens enkätundersökning till ansvariga för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter uppger majoriteten av kommunerna att de informerar om möjliga insatser i samband med att den nyanlända personen själv söker kontakt. Bara 14 procent av kommunerna anger att de bedriver uppsökande arbete för att få kontakt med nyanlända personer som står utanför arbetsmarknaden och som saknar tidigare kontakt med kommunen. Detsamma gäller för kommunernas information om sfi (tabell 6.3). Det vanligaste sättet att informera om sfi är via kommunens webb- sida och förvaltningar eller via Arbetsförmedlingen. Relativt få kom- muner bedriver uppsökande verksamhet eller informerar genom bredare kanaler, såsom lokalpress eller utskick till nyinflyttade.

229

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Arbetsmaterial från Sfi-pengsutredningen (dir 2011:81).

Bristen på proaktiva informationsinsatser innebär att en nyanländ person som inte omfattas av etableringslagen och som vill veta mer om insatser som sfi och vuxenutbildning måste ha kunskap om att insatsen finns och var information om insatsen ska sökas. Denna förkunskap kan vara svår att tillskansa sig som nyanländ. Flera studier pekar på att nyanlända har en begränsad tillgång till informella kon- taktnät som kan bistå med vägledning och information (Ramböll, 2010b). I en granskning av flyktingmottagandet i Stockholm Stad konstateras att de nätverk som skyddsbehövande har i form av landsmän och släktingar sällan är användbara för att introducera den nyanlände i det svenska samhället och språket (Stadsrevisionen Stockholms Stad, 2007).

Hur informationen förmedlas utgör en annan tröskel för kon- takten mellan berörda aktörer och nyanlända. En stor del av den information som kommunen och Arbetsförmedlingen tillhanda- håller via externa informationskanaler är skriftlig. Arbetsförmed- lingens pilotprojekt för utrikes födda kvinnor i utanförskap visade dock att skriftliga anslag inte är en framgångsrik metod för att nå mål- gruppen, dels på grund av den mängd information som målgruppen får, dels på grund av bristande kunskaper i svenska (Arbetsförmed- lingen, 2011). Samma bild ger det norska programmet Ny Sjanse, som bland annat vänder sig till hemmavarande utrikes födda

230

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

kvinnor utan försörjningsstöd. I den metodhandbok som samman- fattar erfarenheterna från programmet konstateras att den skriftliga informationen i första hand var en effektiv informationskanal för att nå arbetsgivare och offentliga instanser. Ingen av de deltagande kvinnorna uppgav dock att de tagit del av informationen (Stiftelsen Mangfald i arbeidslivet, 2010).

Muntliga informationsinsatser på de platser där nyanlända rör sig är en framgångsfaktor

Bristen på uppsökande, muntliga informationsinsatser innebär att i synnerhet kvinnor, som ofta kommer som anhöriginvandrare, riskerar att gå miste om det stöd som samhället erbjuder för etableringen. För att fler nyanlända ska nås av information om vilket stöd som erbjuds, har alternativa informationsvägar utvecklats inom ramen för olika projekt och lokala verksamheter. En genomgående framgångs- faktor i dessa verksamheter är att informera om insatserna på platser som nyanlända redan besöker, såsom barnavårdscentralen, förskola, skola och vårdcentraler. En annan framgångsfaktor tycks vara fysisk närvaro i lokalsamhället. Genom att möta kvinnorna på deras hemmaplan, kunde kvinnorna i Arbetsförmedlingens pilot- projekt i större utsträckning skapa sig en personlig bild av myndig- heten, vilket sänkte trösklarna för kontakt (Ramböll, 2011a).

Det har också visat sig framgångsrikt att sprida information om olika insatser via informella, lokala nätverk. Frälsningsarmén har sedan 16 år bedrivit en mötesplats för hemmavarande utrikes födda kvinnor i Akalla. För att sprida information om verksamheten har i stor utsträckning informella nätverk samt mun-mot-mun-metoden använts. Samma metod använde Sveriges kvinno- och tjejjourers riksförbund (SKR). För att sprida information om sin nystartade föräldrautbildning för utrikes födda föräldrar till potentiella del- tagare anställde SKR samtalsledare som var välförankrade i lokal- samhället. Kontakt via lösa, informella nätverk visade sig också vara den genomgående mest effektiva rekryteringsmetoden för att nå utrikes födda kvinnor utan tidigare kontakt med kommunen i pro- grammet Ny Sjanse (Stiftelsen Mangfald i arbeidslivet, 2010).

Slutligen pekar erfarenheter från Norge på att socialtjänst- kontoren kan spela en viktig roll för att etablera kontakt. I Norge, liksom i Sverige, står mannen ofta som den biståndssökande när ett hushåll beviljas försörjningsstöd, vilket leder till att socialtjänsten primärt har kontakt med mannen. För att öka kontakten med kvin-

231

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

norna, har ett NAV-kontor som utredningen besökt i Oslo systematiskt börjat kalla både kvinnan och mannen i hushållet till alla möten (se ruta i avsnitt 6.2.3). NAV-kontoren har även använts i Ny Sjanse-programmet som rekryteringskanal för att komma i kontakt med hemmavarande kvinnor i hushåll utan försörjnings- stöd. I de fall ett hushåll med en hemmavarande utrikes född kvinna sökt men nekats försörjningsstöd, har socialhandläggarna hjälpt kvinnan att få kontakt med Ny Sjanse i stället.

6.4.2Bibehållen kontakt vid avbrott för vård av barn

Kvinnor avbryter ofta en insats för att vårda barn, medan män avbryter deltagandet i insatser för arbete, visar resultat från nyanländas deltagande i introduktionsprogram i Sverige och Norge (avsnitt 5.2.1). Uppföljningar av sfi-deltagares orsaker till avbrott vid längre studietider visar att graviditet och föräldraledighet orsakar de längsta avbrotten. Bland personer som varit inskrivna i sfi i över fyra år hade de som gjort uppehåll på grund av graviditet eller föräldraledighet i genomsnitt varit frånvarande i cirka två år (Statskontoret, 2009). Utredningens delbetänkande (SOU 2012:9) visar vidare att cirka 40 procent av mammorna som invandrade med barn 2006 från länder utanför EU/EES tar ut mer än 200 dagar föräldrapenning året efter invandringen, och cirka en av fyra kvinnor som får fler barn i Sverige har ett omfattande uttag två år i rad. Dessa längre avbrott påverkar förutsättningarna för de nyanlända mammorna att etablera sig på arbetsmarknaden.

Cirka hälften av arbetsförmedlarna som arbetar med nyanlända inom ramen för etableringsuppdraget gör tillsammans med den nyanlända en plan för hur återgången till etableringsinsatserna ska se ut vid avbrott för föräldraledighet (tabell 6.4). Det är även relativt vanligt att informera om frivilliga aktiviteter som den nyanlända kan ta del av under sin föräldraledighet, exempelvis öppen förskola och språkkaféer. Däremot är det mindre vanligt att handläggare fort- sätter ha löpande kontakt med den nyanlända föräldern under själva föräldraledigheten.

232

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare (bilaga 4).

För att få en bild av i vilken utsträckning kommunerna valt att arbeta för att nyanlända som vårdar barn ska bibehålla kontakten med arbetsmarknaden, ställdes en fråga om det i utredningens enkät till Sveriges kommuner. I enkäten instämmer cirka 15 procent av kommunerna helt eller delvis i påståendet att de arbetar aktivt för att nyanlända föräldrar inte ska förlora kontakten med arbetsmark- naden vid vård av barn. Andelen är lägre bland kommunerna som hade ett flyktingmottagande över 150 personer 2010 (sju procent). Exempel på insatser som kommunerna erbjuder är samhälls- information där både föräldrar och barn kan delta samt öppna förskolor med möjlighet till sfi särskilt inriktade mot utrikes födda.

233

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Föräldralediga med planering för framtiden

I Rosengård, Malmö, bedriver Meritutbildning en verksamhet för arbetslösa utrikes födda kvinnor och män som är föräldra- lediga. Syftet med verksamheten är att stödja föräldrarnas planering för tiden efter föräldraledigheten genom bland annat studie- och yrkesvägledning, studiebesök och jobbsökaraktivi- teter. Deltagarna erbjuds även möjlighet att läsa sfi och yrkes- svenska samt att få stöd i föräldrarollen. En utbildad, flerspråkig barnskötare tar hand om barnen när föräldrarna deltar i under- visning eller andra aktiviteter. Verksamheten startades mot bak- grund av att i synnerhet många kvinnor avbröt sitt deltagande i sfi på grund av föräldraledighet för att sedan aldrig komma tillbaka. Flera deltagare berättar om hur viktigt det är att få fort- sätta träna svenska, träffa andra föräldrar och få vägledning kring nästa steg på vägen mot arbete. ”Att allt inte bara stannar upp bara för att man är hemma med barn”, som en kvinna uttryckte det.

6.5Aktörernas tillgång till relevanta insatser

Aktörernas tillgång till relevanta insatser är dels beroende av att de har mandat att erbjuda insatser till målgruppen (avsnitt 6.5.1), dels att de har en relevant verktygslåda med insatser som är anpassade till individernas olika behov (avsnitt 6.5.2). För båda dessa förut- sättningar är en effektiv samverkan utifrån respektive aktörs ansvar och kompetens väsentligt för att möta den nyanländes behov av relevanta insatser.

6.5.1Mandatet att erbjuda insatser

En nyanländ person kan ha behov av olika typer av insatser som stöd för etableringen i arbets- och samhällsliv, i synnerhet arbets- förberedande insatser, språkundervisning och övrig utbildning. Som framgår av kapitel 4, finns i dag ett antal aktörer med mandat att erbjuda dessa insatser till nyanlända. Arbetsförmedlingen ansvarar för att arbetsmarknadspolitiken genomförs i enlighet med de mål och riktlinjer som riksdag och regering har fastställt. I detta uppdrag ingår att stödja arbetssökande med olika arbetsför- beredande tjänster. Myndigheten har ett särskilt ansvar för att

234

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Kommunerna ansvarar för sfi, vuxenutbildning och samhällsorientering. Skyldigheten att erbjuda samhällsorientering omfattar dock bara nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197). Kommunerna ska även tillhandhålla det generella stöd som nyanlända och andra invånare kan ha behov av inom områden som individ- och familjeomsorg, bostadsförsörjning och viss sjukvård.

Vid sidan av de insatser som berörda aktörer är skyldiga att erbjuda, kan enskilda kommuner prioritera att anordna insatser utöver vad lagstiftningen anger (avsnitt 4.2). Kommunerna kan exempelvis anordna arbetsförberedande verksamhet, så länge denna verksamhet inte inkräktar på Arbetsförmedlingens uppdrag. Efter- som dessa insatser är frivilliga att anordna kan både omfattning och innehåll variera stort mellan olika delar av landet.

Arbetsförmedlingens och kommunernas skyldigheter är reglerade i olika lagar och förordningar. Det kommunala självstyret innebär att kommunerna själva väljer hur de ska utforma sin verksamhet inom den ramlagstiftning som finns för området. En kommun kan exempelvis själv bestämma hur och när sfi och kommunal vuxen- utbildning ska erbjudas. Kommunen har även rätt att ta fram egna kurser. På grundläggande nivå får kommunerna erbjuda så kallade orienteringskurser, vars innehåll varje kommun själv får bestämma så länge kursen uppfyller något av de fyra målen för orienterings- kurser (avsnitt 4.5.1).

Även Arbetsförmedlingen har ett förhållandevis stort mandat att inom ramen för sitt uppdrag påverka utformningen och inrikt- ningen av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Myndigheten beslutar i stor utsträckning om hur ramanslaget ska fördelas mellan olika insatser. Arbetsförmedlingen har även mandat att påverka innehåll och upplägg i vissa arbetsförberedande insatser, exempelvis inriktningen av anpassade insatser inom ramen för det arbetsmark- nadspolitiska programmet förberedande och orienterande utbild- ning.

Det saknas således inte aktörer med mandat att stödja nyanländas etablering i arbets- och samhällsliv. För att den inledande etablerings- perioden ska bli så effektiv som möjligt är det dock viktigt att aktörernas insatser möter de nyanländas behov.

235

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

6.5.2Verktygslådan av insatser

Nyanlända invandrare är en heterogen grupp. Där finns såväl universitetsutbildade civilingenjörer som analfabeter; personer med lång och i Sverige efterfrågad yrkeserfarenhet och personer som aldrig förvärvsarbetat. Det är därför viktigt att berörda aktörer har tillgång till en bred verktygslåda av insatser som kan möta behoven hos olika individer. Ett brett spektrum av insatser är även en förut- sättning för att säkra den nyanländes motivation och känsla av ägandeskap. En person som upprepade gånger anvisas till insatser som inte är relevanta riskerar att förlora sin motivation för att delta (avsnitt 6.2.2).

Arbetsförmedlingen saknar relevanta insatser – i synnerhet för korttidsutbildade

Av utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända framgår att majoriteten av handläggarna upplever att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevanta insatser för arbets- sökande generellt. Tillgången till insatser för nyanlända upplevs dock vara betydligt sämre. Det gäller i synnerhet sökande med kort eller ingen utbildning. Drygt hälften av handläggarna anser att Arbetsförmedlingen har en mycket dålig tillgång till relevanta insatser för denna målgrupp. Ytterligare en dryg fjärdedel av hand- läggarna upplever att tillgången till insatser för målgruppen är ganska dålig. Relevanta insatser tycks även saknas för personer med bristande motivation och låg självtillit. Tre av fyra handläggare anser att Arbetsförmedlingen har en mycket eller ganska dålig tillgång till insatser för denna målgrupp (tabell 6.5).

236

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

 

 

 

 

 

 

Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4).

Bristen på relevanta insatser kommer även till uttryck i att nästan fyra av tio handläggare anger att de under den senaste månaden anvisat en nyanländ till en programinsats som inte har varit relevant för den sökandes behov, då uppdraget att fylla personens hand- lingsplan eller etableringsplan har varit styrande.

I enkätundersökningen ombads arbetsförmedlarna specificera vilken typ av insatser som de saknar i Arbetsförmedlingens nuvar- ande utbud. Enkätsvaren, samt utredningens övriga datainsamling, pekar på att det i första hand är tre typer av insatser som behöver vidareutvecklas utifrån målsättningen att främja nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares arbetskraftsdeltagande och etablering på arbetsmarknaden:

Grundläggande vuxenutbildning/baskunskaper för personer med kort eller ingen utbildning.

Information om det svenska samhället.

Stöd och vägledning till nyanlända föräldrar.

Nyanlända med högre utbildning har i regel lättare att etablera sig på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlarna uppfattar även att till-

237

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

gången till insatser för denna grupp är större jämfört med nyan- lända med förgymnasial utbildning. Det är samtidigt värt att betona att utrikes födda med högskoleutbildning har en lägre sysselsätt- ningsgrad än inrikes födda akademiker. En betydligt högre andel utrikes födda akademiker har dessutom arbeten som de är över- kvalificerade för (avsnitt 3.1.1). Det är därför viktigt att fortsätta bedriva det utvecklingsarbete som påbörjats inom validerings- området för att tillvarata invandrade akademikers kompetens (avsnitt 4.7).

Stora behov av grundläggande vuxenutbildning/baskunskaper

I Arbetsförmedlingens prognos för arbetsmarknaden 2012–2013 konstateras att myndigheten har mycket svårt att effektivt stödja sökande med kort utbildning utifrån den arsenal av verktyg som myndigheten förfogar över. Enligt rapporten behövs fler långa, stegvisa utbildningsinsatser som planeras i samarbete med andra aktörer (Arbetsförmedlingen, 2012c). Det är även många arbets- förmedlare som lyfter fram detta behov i utredningens enkät, och i stort sett samtliga verksamheter som utredningen besökt med kort- tidsutbildade som målgrupp pekar på ett stort behov bland deras deltagare av grundläggande undervisning i ämnen som matematik och data.

Om du inte kan räkna kan du inte läsa tidtabeller och recept. Du kan inte stå i kassan och du kan inte blanda till rätt dosering för olika ren- göringsmedel. Hur ska du då kunna ta en plats som exempelvis kafé- biträde eller lokalvårdare?

(sfi-lärare)

Behov av undervisning i basämnen på grundläggande nivå är tänkt att tillgodoses genom den kommunala vuxenutbildningen, som kom- munen ska erbjuda alla som saknar grundskole- eller gymnasiekompe- tens (avsnitt 4.5.1). För nyanlända som omfattas av etableringslagen kan kommunal vuxenutbildning ingå i etableringsplanen. I augusti 2012 var det dock endast fyra procent av etableringsplanerna som omfattade vuxenutbildning. Bland nyanlända som hade haft en plan längre än tolv månader var motsvarande andel sju procent. Detta avviker kraftigt från omfattningen under tidigare år. Bland nyan- lända flyktingmottagna som invandrade år 2000 studerade mellan 25 och 30 procent på komvux eller folkhögskola 2002 (bilaga 2).

238

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

En förklaring till att få nyanlända deltar i vuxenutbildning kan vara de språkliga förkunskapskrav som en del kommuner har satt upp för deltagande i vuxenutbildningen (avsnitt 4.5.1). För dem som omfattas av etableringslagen kan logistiska hinder finnas som gör det svårt att kombinera utbildningen med andra insatser i etablerings- planen.

Bristande samverkan mellan kommunen och Arbets- förmedlingen kan utgöra en annan förklaring. I etableringslagen (2010:197) anges att Arbetsförmedlingen ska utforma etablerings- planen tillsammans med den nyanlände och i samverkan med bland annat berörda kommuner. På motsvarande sätt finns även ett stort behov av samverkan kring nyanlända som inte omfattas av etablerings- lagen, i synnerhet den grupp som uppbär försörjningsstöd (se även avsnitt 6.6.1). Att många arbetsförmedlare upplever att det saknas insatser för korttidsutbildade tyder på att Arbetsförmedlingen och kommunerna inte lyckats hitta fungerande former för samverkan på lokal nivå. Samverkan tycks också vara en brist i det utvecklings- arbete som Arbetsförmedlingen påbörjat för att komplettera sitt befintliga utbud med insatser som är anpassade för nyanlända med kort eller ingen utbildning. Myndighetens referensgrupp, som bland annat består av företrädare från Nationellt centrum för svenska som andra språk, saknar helt kommunrepresentanter (Arbetsförmed- lingen, 2012b). I Stockholms Stad anger intervjuade företrädare att Arbetsförmedlingen inte varit i kontakt med kommunen för att diskutera hur sfi och vuxenutbildningen bör utvecklas och användas för att stödja nyanländas etablering på bästa sätt.

Grundläggande vuxenutbildning är ett kommunalt ansvar. Ur ett resursanvändningsperspektiv är det enligt utredningens upp- fattning ineffektivt om Arbetsförmedlingen utvecklar motsvarande insatser i stället för att i samverkan med kommunen se hur befint- liga insatser och kompetenser kan användas och vidareutvecklas. Dubbla system gynnar inte heller den nyanländes möjligheter att successivt bygga på sin kompetens inom det reguljära utbildnings- väsendet.

Bland övriga anhöriginvandrare kan det låga deltagandet också bero på nyanländas svårigheter att få kunskap om vilka insatser som vilken aktör erbjuder (avsnitt 6.6.1). Dessutom har nyanlända som inte omfattas av etableringslagen inte rätt till den statliga etablerings- ersättningen, som kan användas för att finansiera deltagande i vuxen- utbildning. För dessa personer kan därmed även studiefinansi- eringen skapa problem. Dels har man inte rätt till studiemedel innan permanent uppehållstillstånd har beviljats, vilket innebär att de

239

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

flesta anhöriginvandrare är beroende av sin partners vilja och för- måga att finansiera studierna under de första åren (avsnitt 6.2.2). Dels kan studielån innebära en tröskel för deltagande för personer med en svag arbetsmarknadsanknytning (avsnitt 4.8.5).

Den kommunala vuxenutbildningen är inte heller alltid anpassad efter de behov som nyanlända har. Det är sällan realistiskt att alla som helt saknar tidigare utbildning ska läsa in full grundskole- kompetens. I den grundläggande vuxenutbildningen följer under- visningen nationella kursplaner vars innehåll och upplägg ligger i linje med grundskolans kursplaner. Flera besökta verksamheter menar att de flesta korttidsutbildade nyanlända snarare behöver grundläggande, praktiskt orienterade kunskaper, där undervis- ningen förankras i vardagssituationer och varvas med sfi. För att fylla detta behov har många av verksamheterna valt att själva anordna grundläggande undervisning. Behovet av att vidareutveckla den kommunala vuxenutbildningen för att i högre grad möta den förändrade elevgruppens behov uppmärksammas också i en rapport från Skolverket. I rapporten konstateras att andelen utrikes födda på grundläggande nivå har ökat från 60 procent till cirka 90 procent sedan mitten av 1990-talet. Elevgruppen har som en följd av detta blivit betydligt mer heterogen med avseende på bakgrund, förut- sättningar och behov. Detta ställer nya krav på verksamhetens form och innehåll som dagens vuxenutbildning inte alltid förmår möta (Skolverket, 2012).

Att möta behovet av en grundläggande utbildning för nyanlända är något som också identifierats som en framgångsfaktor i etablerings- processen i Norge (Djuve m.fl., 2011). Oslo kommun har valt att ta fram en lokal läroplan för ”basiskompetens”. Basiskompetens är ett paket bestående av norska, matematik, naturkunskap, samhälls- kunskap och datakunskap som vänder sig till deltagare i norsk- undervisningen på spår 1 (motsvarar studieväg 1 i sfi).

Sammanfattningsvis har vissa nyanlända ett stort behov av att bygga på sina baskunskaper med grundläggande kunskaper i ämnen som matematik och data. Detta behov tillgodoses inte i tillräcklig utsträckning inom ramen för den ordinarie vuxenutbildningen. Enligt utredningens bedömning finns det därför skäl att i likhet med den norska modellen komplettera studieväg 1 inom sfi med grundläggande undervisning i ett begränsat antal basämnen.

240

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Behov av utökad och förändrad samhällsinformation

I dag har endast nyanlända flyktingmottagna rätt till 60 timmar sam- hällsorientering. Förslag om att fler nyanlända ska erbjudas samhälls- orientering har presenteras i SOU 2010:37 och Ds 2012:24. Behovet av samhällsorientering uppmärksammas också i utredningen om kvinnor som kommit till Sverige som anhöriginvandrare och som utsätts för våld (SOU 2012:45).

Flera arbetsförmedlare som besvarat utredningens enkät menar att många nyanlända behöver mer kunskap om det svenska sam- hället än vad de 60 timmarna ger, i synnerhet praktiska vardags- kunskaper rörande exempelvis vårdkontakter och privatekonomi. En del kommuner har mot denna bakgrund valt att utöka samhälls- orienteringen. Ett antal kommuner i Skåne län erbjuder samhällsorien- tering med 20 timmars utökad hälsoinformation genom den regionala verksamheten Samhälls- och hälsokommunikatörer.

Nyanländas behov av utökad samhällsinformation uppmärk- sammas även av verksamheterna som utredningen besökt. Många av dessa, i synnerhet de som vänder sig till korttidsutbildade, har lagt in kompletterande informationsinsatser om exempelvis skola och förskola, hälsa och socialtjänstens uppbyggnad. Den utökade informationen ses som viktig både för att öka deltagarnas kunskap om det svenska samhället, och för att skingra felaktiga föreställ- ningar om hur det svenska samhället fungerar.

Vid sidan av ett utökat innehåll i samhällsorienteringen, anser såväl flera arbetsförmedlare som flera kommunala verksamheter att insatsernas upplägg behöver bli mer praktiskt inriktade och att tid- punkten för genomförande i viss mån behöver ses över. Det gäller i synnerhet insatser för nyanlända med kort eller ingen tidigare utbild- ning.

Min upplevelse är att vi får upprepa aktiviteter för att de genomförts för tidigt. Den sökande har helt enkelt inte kunnat ta till sig kun- skapen. Många nyanlända har ingen tidigare kunskap om samhället och behöver sätta det som de lär sig i samband med verkliga händelser. Vi behöver aktiviteter i annan form. Det är nog lättare att ta in kunskapen om man får lära sig i verkligheten i stället för att sitta i en skolbänk hela dagarna.

(Arbetsförmedlare)

241

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Behov av vägledning och stöd i rollen som förälder

Kommuner och landsting erbjuder i dag olika typer av allmänna föräldrastödjande insatser, såsom föräldrautbildningar under graviditeter och barns första levnadsår. Många nyanlända föräldrar tillgodogör sig dock inte det allmänt utformade föräldrastödet och det möter inte heller alltid dessa föräldrars behov. Barnombuds- mannen har påtalat att nyanlända familjer kan ha särskilda behov och bör erbjudas information om bland annat barnkonventionen och vart föräldrar kan vända sig med frågor (Folkhälsoinstitutet, 2009). Behovet av ett utökat föräldrastöd avser i synnerhet för- äldrar som invandrar till Sverige med barn, vilka i regel inte har tillgång till det allmänna föräldrastöd som kommunerna erbjuder nyblivna föräldrar. Även Socialstyrelsen har fört fram att nyanlända kan ha behov av en särskilt anpassad information, bland annat om barnolycksfall, karies och barnaga. De breda folkhälsosatsningar som genomförts i Sverige har resulterat i förändrade attityder och ökad kunskap om t.ex. tandhälsa och simkunnighet. Nyanlända föräldrar som saknar erfarenhet från motsvarande folkhälsoarbete i sina hemländer har behov av att få denna kunskap i Sverige i stället (Socialstyrelsen, 2009).

Nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197) erbjuds viss information och tillfälle till dialog om föräldraskap inom ramen för samhällsorienteringen. ”Att bilda familj och leva med barn i Sverige” utgör dock endast ett av åtta undervisningsområden, vilka sammantaget motsvarar 60 timmar. Det finns därmed bara begränsade möjligheter till ett mer fördjupat stöd kring föräldra- rollen inom ramen för samhällsorienteringen. Nyanlända som omfattas av etableringslagen har även rätt till en lots, som bland annat ska ge stöd i frågor om familjesituationen. I genomsnitt träffar etableringslotsen den nyanlända fyra timmar i månaden (Arbetsförmedlingen, 2012a). Lotsens ersättning är dessutom i stor utsträckning villkorad av att den nyanlända börjar arbeta. De eko- nomiska incitamenten att ge stöd kring föräldrarollen är därför mycket små.

För att möta nyanlända föräldrars behov av stöd har en del kom- muner och andra aktörer tagit fram särskilda föräldraprogram. Malmö Stad erbjuder exempelvis alla nyanlända föräldrar en fem dagars föräldrautbildning, som bland annat behandlar barns rättig- heter och hälsa samt barnuppfostran. Västerås kommun använder en privat aktör, Folkhälsobyrån, där ”kulturtolkar” i samarbete med

242

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

en barnmorska erbjuder nyanlända föräldrar kurser i föräldraskap. I Botkyrka kommun finns föräldragrupper för nyanlända inom den öppna förskolan. Flera verksamheter som utredningen besökt erbjuder även föräldrastöd som en särskild aktivitet, där frågor som rör föräldraskap i Sverige samt barnens roll och utveckling diskuteras.

Sveriges kvinno- och tjejjourers riksförbund har inom ramen för ett projekt drivit ett föräldrastödsprogram för utrikes födda föräldrar i Stockholms och Malmös förorter. Programmet bestod av tre sam- talstillfällen, och leddes av samtalsledare som var väl förankrade i lokalsamhället och som talade deltagarnas modersmål. Många del- tagare uttryckte att det var första gången sedan de kom till Sverige som de haft möjlighet att diskutera frågor om barnuppfostran, för- äldraskap och relationer och det fanns en stor efterfrågan på hand- fasta tips och råd (SKR, 2012).

Erfarenheter från verksamheterna som utredningen besökt visar att föräldrastödet inte endast bidrar till att stärka deltagarna i rollen som föräldrar. För i synnerhet nyanlända kvinnor som är hem- arbetande har föräldrastödet även stärkt förutsättningarna för ett aktivt deltagande i samhällslivet i stort.

Praktiska hinder försvårar användningen av de insatser som finns

Den bristande tillgången på relevanta insatser för i synnerhet kort- tidsutbildade tycks delvis bottna i ett alltför snävt utbud av insatser. Utredningens enkätundersökning till Sveriges kommuner indikerar dessutom att utbudet minskat sedan etableringslagen trädde i kraft. Majoriteten av de personer som invandrar till Sverige faller utanför etableringslagens målgrupp och saknar därför rätt till Arbetsför- medlingens särskilda insatser för att främja nyanländas arbetsmark- nadsetablering. När kommunerna hade ett samlat ansvar för intro- duktionen erbjöd de i vissa fall även anhöriginvandrare som inte ingick i målgruppen att delta i introduktionsinsatser. Drygt en av fem kommuner anger att de arbetsförberedande insatser som övriga nyanlända kan ta del av har blivit färre sedan etableringslagen trädde i kraft. Bland kommuner vars mottagande översteg 150 per- soner 2010 är det nästan hälften som anger att insatserna för övriga nyanlända har blivit färre. Att andelen kommuner som minskat sina insatser är större bland kommunerna med stort mottagande jäm- fört med Sveriges kommuner i stort beror sannolikt på att det framför allt var de stora kommunerna som erbjöd arbetsförbered-

243

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

ande insatser för nyanlända innan etableringsreformen trädde i kraft.

Tillgången till relevanta insatser begränsas även av ett antal praktiska hinder som försvårar användningen av de insatser som finns. För det första har Arbetsförmedlingen rent juridiskt svårt att använda kommunal arbetsförberedande verksamhet som en insats i de etablerings- och handlingsplaner myndigheten ska upprätta för nyanlända arbetssökande. Flera kommuner, särskilt kommuner med ett stort mottagande, har valt att anordna egen verksamhet för nyanlända i syfte att möta de behov hos målgruppen som inte till- godoses genom de nationella insatserna. Dessa insatser skulle potentiellt kunna användas av Arbetsförmedlingen för att bredda myndighetens utbud. Enligt förordningen (2007:1364) om Arbets- förmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknads- politiska program får dock Arbetsförmedlingen som huvudregel endast träffa överenskommelser med kommunen om det efter upp- handling visar sig att ingen annan lämplig aktör finns.20

I samband med att det samordnande ansvaret för flyktingmot- tagandet flyttades från kommunerna till Arbetsförmedlingen har nyanländas tillgång till de kommunala arbetsförberedande insats- erna minskat ytterligare. Med den tidigare, kommunala, introduk- tionsersättningen kunde flyktingmottagna delta i kommunala insatser. Sedan Arbetsförmedlingen övertog samordningsansvaret har antalet flyktingmottagna minskat i de kommunala arbetsförberedande insatserna, eftersom Arbetsförmedlingen inte kan anvisa nyanlända dit. Ett undantag i sammanhanget är gemensamma EU-finansierade projekt, där ofta både kommunen och Arbetsförmedlingen finns med som projektägare.

För det andra medför krav på språkliga förkunskaper samt brist- ande språkstöd att tillgången till insatser begränsas för nyanlända med svaga kunskaper i svenska. Det gäller exempelvis den kom- munala vuxenutbildningen. Det finns inget stöd i lag eller förord- ning för krav på förkunskaper på grundläggande nivå. Många kom- muner kräver dock en viss språknivå för att en sökande ska kunna antas till utbildningen, exempelvis minst godkänt i sfi D eller mot- svarande. Motsvarande språkkrav tycks även finnas för en del av

20 Kravet på upphandling gäller exempelvis program som arbetspraktik, arbetsmarknads- utbildningar, förberedande insatser och arbetslivsintroduktion. För vissa insatser inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin kan dock Arbetsförmedlingen träffa överenskom- melser med kommunen utan upphandling.

244

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Arbetsförmedlingens insatser. I myndighetens handläggarstöd anges att nyanlända som helt eller delvis saknar kunskaper i svenska ska erbjudas tolk eller språkstöd vid deltagande i insatser som validering, yrkessvenska, meritportfölj och arbetsmarknadsutbild- ning.21 Utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare pekar dock på att anordnare förutsätter en viss språknivå. Arbets- förmedlare uppger att det finns ett stort behov av ett utökat språk- stöd för att öka insatsernas tillgänglighet för nyanlända med svaga kunskaper i svenska. I första hand lyfter handläggarna fram behovet av språkstöd i arbetsmarknadsutbildningar, men många menar även att det finns ett stort behov av ett utvidgat språkstöd i insatsen merit- portfölj.

Meritportföljen fungerar jättebra för dem som kan svenska, men hur ofta kan en nyanländ det? Jag vet att de som levererar meritportföljen och många andra insatser enligt sina avtal faktiskt ska erbjuda språk- stöd på sökandes modersmål. Jag upplever dock att det sällan sker.

(Arbetsförmedlare)

Behovet av språkstöd är också något som flera verksamheter har framhållit vid utredningens besök. Nästan alla besökta verksam- heter som vänder sig till nyanlända med kort tidigare utbildning och svaga kunskaper i svenska språket erbjuder resurslärare som talar deltagarnas modersmål. I första hand används språkstödet i sfi-undervisning, men även i andra insatser såsom arbetsmarknads- utbildningar och temaaktiviteter. Stödet ses som en förutsättning för att deltagarna ska kunna tillgodogöra sig insatserna på ett bra sätt. Skolinspektionen konstaterar i en kvalitetsgranskning av sfi att en utökad användning av stöd på modersmålet kan ge goda effekter på sfi-deltagarnas språkinlärning och möjligheter till inflytande (Skolinspektionen, 2010). Flera verksamhetsföreträdare framhåller också att språkstödjarna har ett stort värde som förebilder och kulturella bryggor.

För det tredje försvåras användningen av de insatser som finns av bristande möjligheter till en helhetsbild över insatserna. Utred- ningens enkät till arbetsförmedlare visar att 80 procent av hand- läggarna som arbetar med etableringsuppdraget och 75 procent av handläggarna som arbetar med övriga nyanlända anser att det är mycket eller ganska svårt att matcha målgruppen mot relevanta insatser. En av tre etableringshandläggare respektive en av fyra övriga

21 VIS Utbildningsinsatser för nyanlända, 2012-04-16.

245

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

handläggare upplever att det beror på svårigheter att få en över- blick. Vidare upplever var femte handläggare i båda grupperna att matchningen försvåras av att insatsernas syften är otydligt formul- erade.

6.6Matchningen av befintliga insatser

Matchningen mot insatser påverkas av flera faktorer. Befintliga insatser måste vara möjliga att kombinera med varandra (avsnitt 6.6.1). Detta förutsätter en samverkan mellan aktörerna på lokal nivå så att flexibla och gemensamma lösningar kan byggas. Vidare måste aktörerna ha incitament att matcha en nyanländ individ mot en arbetsrelevant insats (avsnitt 6.6.2). Aktörerna måste även ha kunskap om målgruppens behov och bakgrund. Det förutsätter att matchningen föregås av en gedigen kartläggning av såväl individens tidigare erfarenhet som viljeinriktning för framtiden, och som genom- förs i nära dialog med individen själv (avsnitt 6.6.3). Slutligen krävs att den enskilda handläggaren som ansvarar för matchningen utgår från individens faktiska behov i stället för antagna föreställningar om målgruppen (avsnitt 6.6.4).

6.6.1Möjligheter att kombinera insatser med varandra

För att nyanländas etableringsperiod ska bli effektiv är det viktigt att insatserna kan kombineras med varandra. I många regelverk betonas också vikten av att insatser kombineras. Skollagen (2010:800) anger exempelvis att kommunen är skyldig att i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att kombi- nera deltagande i sfi med arbetsförberedande insatser eller annan utbildning. Liknande skrivningar finns i lagstiftningen som reglerar den kommunala vuxenutbildningen, samhällsorienteringen och de sär- skilda etableringsinsatserna för nyanlända som omfattas av flykting- mottagandet. Enligt Socialtjänstlagen (2001:453) är kommunen skyldig att samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut om anvisning till kompetenshöjande insatser för personer med försörj- ningsstöd (se kapitel 4).

Det finns således få formella hinder för parallella insatser, däremot finns ett antal praktiska hinder som försvårar.

246

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Individen behöver själv ha kunskap om vilka insatser som erbjuds

Dagens system förutsätter att den enskilda individen i hög grad själv har kunskap om vilka insatser som erbjuds och vart han eller hon ska vända sig för att få tillgång till insatserna. Detta ställer krav på kunskaper i svenska och om det svenska samhällssystemet som en nyanländ person ofta saknar. I Skolinspektionens intervjuer med sfi-studerande framkommer exempelvis att många deltagare inte har fått, eller inte har förstått, den information som givits kring möjligheterna att kombinera sfi med andra insatser. Majoriteten av de 25 granskade kommunerna ger endast information om sfi på svenska på sina hemsidor och mycket få kommuner erbjuder tolk- stöd (Skolinspektionen, 2010).

För nyanlända som omfattas av etableringslagen (2010:197) har Arbetsförmedlingen ett samordningsansvar, som bland annat inne- bär att tillsammans med den nyanlände utforma en etableringsplan med aktiviteter som den nyanlända sammantaget har behov av för att kunna etablera sig i arbets- och samhällslivet. Flyktingmottagna nyanlända har även rätt till en etableringslots, som bland annat ska kunna bistå med studie- och yrkesvägledning (avsnitt 4.3.1). Sådana samordnande och vägledande aktörer saknas för övriga nyanlända. Dessa har heller inte rätt till samhällsorientering på modersmål, som syftar till att ge deltagarna en grundläggande introduktion till det svenska samhällssystemet. Många kommuner har studie- och yrkes- vägledare, men de är i regel inriktade mot utbildning och kan inte ge en helhetsbild av den nyanländes möjligheter till stöd. En del kom- muner erbjuder dessutom studie- och yrkesvägledning först efter att personen är klar med sfi, alternativt först när den studerande går kurs C eller D (Skolinspektionen, 2010).

Parallella insatser kräver samverkan

Parallella insatser förutsätter att flera aktörer samverkar. Sam- verkan krävs ibland även för samordning av insatser med samma huvudman. Det gäller till exempel den kommunala vuxenutbild- ningen och sfi, som olika förvaltningar kan ansvara för inom en kommun. Av Statskontorets uppföljning av genomförandet av etableringsreformen framgår att samverkan på ett övergripande plan tycks fungera förhållandevis bra. Samtidigt pekar rapporten på att det finns utvecklingsområden, exempelvis vad gäller kom- munikationen kring inplanerade insatser. Det händer att arbets-

247

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

förmedlare avbryter sfi-undervisning för att utan förvarning skicka den nyanlände till en av Arbetsförmedlingens insatser (Statskontoret, 2012b). Det tycks även finnas behov av utvecklad samverkan kring nyanlända som inte omfattas av flyktingmottagandet.

[För att Arbetsförmedlingen bättre ska kunna stödja övriga nyanlända krävs] bättre samarbete på handläggarnivå mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Ledningen Af och ledningen på kommunen har samverkan men detta förs inte ner till mellanchefer och till hand- läggarnivå och därför fungerar det mycket dåligt.

(Arbetsförmedlare)

I kommunerna upplever man även att samverkan med etablerings- lotsarna fungerar relativt dåligt (Statskontoret, 2012b). Denna bild bekräftas av de studiebesök som utredningen genomfört. De flesta besökta verksamheter saknar kännedom om i vilken utsträckning deltagarna har en etableringslots samt vilken planering denna lots i sådant fall har för deltagaren.

Särskilt viktig är samverkan i de fall individen har försörjning från både kommunen och Arbetsförmedlingen, vilka kan villkora ersättningarna med olika och ibland motstridiga krav på deltagande i insatser. De allra flesta arbetsförmedlare som arbetar med nyanlända brukar få kännedom om att den sökande har försörjningsstöd. Nästan var femte arbetsförmedlare uppger dock att de vanligtvis inte får reda på detta. Även i de fall kommunen och Arbetsförmed- lingen brukar ha kontakt, varierar kontaktens omfattning och karaktär i stor utsträckning mellan olika förmedlare. Det är bara 16 respektive 23 procent av arbetsförmedlarna som anger att de oftast brukar stämma av den sökandes handlingsplan(er) med kommunen när den upprättas respektive förändras.

248

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4).

De flesta arbetsförmedlare – 42 respektive 39 procent – upplever att de i de flesta fall har samma syn som kommunen på handlings- planernas innehåll respektive omfattning. Sju respektive tolv pro- cent av handläggarna anger dock att de sällan har samma uppfatt- ning som kommunen kring dessa två aspekter.

Logistiska hinder

Även logistiska hinder kan försvåra deltagande i parallella insatser. I en enkätundersökning som Statskontoret genomförde 2012 bland samtliga 300 etableringshandläggare på Arbetsförmedlingen fram- går att endast en fjärdedel anser att aktiviteterna i etablerings- planerna är bra planerade och koordinerade med varandra. I första hand upplevs restiden som ett problem. Många aktiviteter genom- förs på olika orter vilket hindrar deltagarna från att få ut så mycket som möjligt från insatserna (Statskontoret, 2012b). De logistiska hindren blir ofta särskilt stora i glesbygden, där vissa aktiviteter eller aktörer ibland saknas. Arbetsförmedlingen är till exempel inte representerad på varje ort (Länsstyrelsen, 2011). Många små kom-

249

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

muner har dessutom ett alltför begränsat deltagarunderlag för att kunna erbjuda sfi och samhällsorientering på flexibla tider (Statskontoret, 2012b). Samma bild framkommer i en rapport från Länsstyrelsen som pekar på svårigheten att kombinera samhälls- orientering med andra insatser. Utöver långa avstånd och begräns- ningar inom kollektivtrafiken, försvåras kombinationen av att olika aktiviteter ibland är schemalagda på samma tid (Länsstyrelsen, 2012). En samordnad schemaläggning kan vara särskilt svår att få till stånd för generella insatser, såsom den kommunala vuxenutbild- ningen. Eftersom vuxenutbildningen vänder sig till en bredare grupp av befolkningen är det sällan möjligt att anpassa utbild- ningens upplägg utifrån vad som passar nyanlända.

Svårigheter att kombinera insatser leder till minskad effektivitet i etableringen – men goda exempel finns

Svårigheterna att kombinera olika insatser leder sammantaget till sämre förutsättningar för en effektiv etablering. Detta gäller i synnerhet nyanlända med kort utbildning. Samtliga verksamheter som utredningen besökt framhåller vikten av parallella insatser för att deltagarna ska kunna göra framsteg i etableringsprocessen. Genom att exempelvis kombinera grundläggande vuxenutbildning och sfi med praktik kan inlärningen förankras i praktiska situa- tioner, vilket i sin tur påskyndar språkutvecklingen. Kombina- tionen ger dessutom deltagaren bättre förutsättningar att tillgodo- göra sig praktiken. Att delta i en insats i taget, eller i två insatser som inte är samordnade med varandra, riskerar att leda till en utdragen etablering med minskad motivation som följd. Flera besökta verk- samheter tar emot utrikes födda kvinnor som varit i Sverige 10–15 år, men som på grund av sporadiska, uppbrutna insatser befinner sig på samma ställe i etableringsprocessen som en helt nyanländ person. Samtliga verksamheter vittnade om att kvinnorna överlag har en betydligt lägre framtidstro efter att ha ”snurrat runt” i systemet jämfört med kvinnor som varit en kort tid i Sverige.

För att öka tillgången till och kvaliteten i parallella insatser, har kommunen och Arbetsförmedlingen på vissa håll i landet utvecklat

250

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

lokala lösningar för nyanlända.22 Verksamheterna är exempel på hur de praktiska hindren för att kombinera olika insatser kan lösas. Ett genomgående drag är att de ofta består av ett sammanhållet paket av insatser som en enskild huvudman tagit ett övergripande ansvar för att samordna och ibland även driva. På detta sätt behöver färre aktörer involveras i planeringen och både samverkan mellan de inblandade och genomförandet av insatserna kan effektiviseras. När en huvudman har ett samordnande ansvar minskar även kraven på den enskilda individen att själv sätta samman insatserna.

Ett ytterligare kännetecken för de goda exemplen för korttids- utbildade är modersmålsstödjare. Förutom att dessa bidrar till en effektivare språkinlärning ökar modersmålsstödjarna även förutsätt- ningarna för att nyanlända med svaga kunskaper i svenska ska kunna ta till vara nyttan av praktik och andra arbetsförberedande insatser.

Ett tredje kännetecken är att dessa program har en tydlig yrkes- inriktning. Med utgångspunkt i yrkets krav vävs sfi, komplet- terande baskunskaper, yrkesutbildning och praktik ihop redan från starten. Yrkesinriktningen ökar motivationen för deltagarna och gör samtidigt att de olika delarna i programmet stödjer varandra.

22 Vid sidan av de lokala verksamheter som kommunen och Arbetsförmedlingen driver, erbjuder en del folkhögskolor sammanhållna paket av insatser för nyanlända inom ramen för sitt ordinarie kursutbud (se avsnitt 4.6.2).

251

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Goda exempel

Arosdöttrarna har sedan årsskiftet 2002/03 organiserat ett program som vänder sig till arbetslösa utrikes födda kvinnor med kort tidigare utbildning. Programmet består av tre delar där det första utgörs av språkundervisning, datakunskap och samhälls- kunskap. I del två erbjuds deltagarna en 16 veckor lång förbered- ande yrkesutbildning, som inkluderar praktik. Parallellt med yrkesutbildningen fortsätter deltagarna att delta i språkunder- visning. Både del ett och del två belyser även bredare frågor, såsom föräldraskap, hälsa, familjeroller och jämställdhet. All undervisning sker med stöd av resurslärare som talar deltagarnas modersmål. I det tredje steget söker deltagaren en yrkesutbild- ning som pågår under 42 veckor. Hela programmet genomförs på heltid.

I Gävleborgs län har Arbetsförmedlingen i samverkan med Länsstyrelsen och länets kommuner tagit fram ett antal arbets- marknadsutbildningar som kombinerar praktik, jobbsökar- aktiviteter och yrkesutbildning med sfi. En av utbildningarna är särskilt inriktad mot nyanlända som saknar tidigare kunskaper i svenska. Samtliga utbildningar erbjuder deltagarna språkstöd på modersmålet. En studievecka motsvarar heltid och består av 25 timmars yrkesutbildning och 15 timmar sfi. Utbildningarna genomförs inom ramen för Arbetsförmedlingens program förberedande utbildning.

Rätt Steg är ett ESF-projekt som drivs i samverkan mellan Stockholms Stad, Arbetsförmedlingen och Röda Korset. Projektet vänder sig till nyanlända med kort eller ingen tidigare utbildning. Även Rätt Steg genomförs som en heltidsinsats. Studier i sfi kombineras med en skräddarsydd utbildning med fem olika teman: arbetslivsorientering, datakunskap, praktisk samhällskunskap, hälsa och föräldraskap. Temaundervisningen består av en kombination av praktiska övningar, undervisning och studiebesök. När deltagarna nått B- eller C-nivå i sfi erbjuds språkpraktik. För att öka deltagarnas motivation anordnar Rätt Steg även ett antal kompletterande, valbara kurser, exempelvis i vardagsekonomi, matematikkunskap och simning. Varje del- tagargrupp i Rätt Steg har en mentor och en modersmåls- stödjare.

252

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

6.6.2Aktörernas incitament att erbjuda den nyanlända relevanta insatser

För att nyanlända ska få tillgång till ett relevant stöd måste kom- munen och Arbetsförmedlingen ha incitament att erbjuda mål- gruppen insatser. Det räcker med andra ord inte att insatser för nyanlända finns i aktörernas verksamhetsutbud. Arbetsförmed- lingen och kommunen måste också ha skäl att prioritera insatserna och målgruppen.

Tydligt formulerade uppdrag underlättar prioritering

Aktörernas prioriteringsordning styrs bland annat av hur deras upp- drag ser ut. Under senare år har Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsperioden förtydligats och utökats för att öka nyanländas tillgång till myndighetens service. När etableringsreformen trädde i kraft 1 december 2010 övertog Arbetsförmedlingen det samord- nande ansvaret för flyktingmottagnas etablering. Det har bland annat lett till att nyanlända flyktingmottagna snabbare och i betyd- ligt större utsträckning än tidigare tar del av myndighetens insatser (avsnitt 5.2.3).

Sedan 2007 har Arbetsförmedlingen ett uttalat uppdrag att erbjuda samtliga nyanlända invandrare insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden (avsnitt 4.2.1). Detta uppdrag är dock inte lika tydligt specificerat som myndighetens ansvar för flyktingmottagna. Uppdraget att stödja övriga nyanlända är till skillnad från etableringsuppdraget inte heller kopplat till särskilda insatser eller ett särskilt anslag, utan ska genomföras inom ramen för Arbetsförmedlingens ordinarie ramanslag och insatsutbud.

Det finns flera indikationer på att myndighetens uppdrag för övriga nyanlända inte är tillräckligt skarpt formulerat för att nå önskad effekt. Utredningens analys visar att en stor andel av de nyanlända övriga anhöriginvandrarna som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen inte har tagit del av myndighetens insatser. Bland de övriga anhörig- invandrare som kom till Sverige från icke-västliga länder 2005 och som var inskrivna på Arbetsförmedlingen fem år senare var det bara en av tio som blivit anvisad till ett arbetsmarknadspolitiskt program eller som hade en subventionerad anställning (bilaga 2). Samma bild ger en kartläggning som SKL genomförde 2009. Av kartläggningen framgår att enbart 17 procent av de nyanlända som var inskrivna hos Arbetsförmedlingen deltog i en insats under 2008, vilket kan

253

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

jämföras med cirka 33 procent av samtliga inskrivna samma år (SKL, 2009).

Den arbetssökandes ersättning spelar roll för tillgången till insatser

Det kan finnas flera orsaker till att Arbetsförmedlingen i praktiken prioriterar ned sökande som tillhör gruppen övriga nyanlända, trots det uttalade uppdraget att stödja målgruppen. En orsak som fram- hållits av forskare är att Arbetsförmedlingen tenderar att fokusera på personer som har ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Mörk (2011) visar i en registerbaserad studie att sannolikheten att en sökande med enbart försörjningsstöd anvisas till ett program är nästan 15 procentenheter lägre jämfört med en sökande som har a-kassa. Andelen av de arbetssökande som går in i ett program efter 18 månader ökar inte heller bland dem som enbart har försörjnings- stöd, trots att alla arbetslösa då ska erbjudas deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin.23 För arbetssökande som har a-kassa märks däremot en tydlig ökning i programdeltagande vid motsvarande tidpunkt. Eftersom de flesta nyanlända invandrare inte har arbetat i Sverige tillräckligt lång tid för att uppfylla arbetsvillkoret i arbets- löshetsförsäkringen, saknar de i regel rätt till arbetslöshetsersätt- ning (avsnitt 4.8.2). Arbetsförmedlingens fokus på sökande med arbetslöshetsersättning riskerar således att leda till att nyanlända erbjuds färre insatser.

Arbetsförmedlingen har återkommande fått kritik för att inte erbjuda insatser till nyanlända invandrare och arbetssökande med försörjningsstöd, inte minst från kommunerna som menar att statens ansvar för arbetsmarknadspolitiken inte upprätthålls. Thorén (2012) drar i en kunskapsöversikt om kommunal arbetsmarknadspolitik för arbetslösa socialbidragstagare slutsatsen att det också finns visst empiriskt stöd för kritiken.

Sedan 2009 har Arbetsförmedlingen upphandlat kompletterande aktörer för nyanlända invandrare med försörjningsstöd, vilket kan tolkas som att myndigheten tagit intryck av kritiken. Utbudet av insatser har ökat för arbetssökanden med försörjningsstöd. Å andra sidan är denna insats inte tillgänglig för övriga nyanlända med mot- svarande behov som inte har försörjningsstöd. I detta fall är ersätt-

23 Från och med 1 januari 2012 ska jobb- och utvecklingsgarantin erbjudas efter att den arbetssökande varit inskriven i 14 månader.

254

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

ningsformen helt avgörande för vem som kan anvisas insatsen. Detta exemplifierar hur fokus på en fråga (Arbetsförmedlingens begränsade insatser för nyanlända med försörjningsstöd) kan leda till att man missar huvudfrågan – hur myndigheten bättre kan möta samtliga nyanlända arbetssökandes behov.

Utredningen drar slutsatsen att det bland nyanlända invandrare finns en implicit rangordning i fyra steg för tillgången till insatser. Flyktingmottagna med etableringsersättning har rätt till arbetsför- beredande insatser från Arbetsförmedlingen, och för denna grupp finns även specificerade resurser budgeterade. Bland övriga nyan- lända har de som har lyckats upparbeta arbetsvillkoret i arbetslös- hetsförsäkringen sannolikt störst chans att erbjudas insatser när de blir arbetslösa. Nyanlända med försörjningsstöd kan anvisas till kom- munala kompetenshöjande insatser, och hos Arbetsförmedlingen finns kompletterande aktörer särskilt upphandlade för denna grupp. På det nedersta trappsteget finns de nyanlända som varken har rätt till etableringsersättning eller a-kassa och som inte heller har försörjningsstöd. Dessa nyanlända utgör sannolikt den grupp som i minst utsträckning blir erbjudna arbetsförberedande insatser. Sammantaget innebär detta att individens ersättningsform i stor utsträckning påverkar tillgången på insatser, medan nyanlända kvinnors och mäns behov av hjälp och stöd för att komma in på arbetsmarknaden blir sekundärt.

Uppföljning och utvärdering som styrmedel

Att Arbetsförmedlingen tycks prioritera ned nyanlända sökande som inte omfattas av etableringsuppdraget kan även ha att göra med hur uppföljningen av myndighetens arbete är riggad. Flera studier pekar på att de indikatorer som används för att följa upp en organisation ofta blir styrande för vad organisationen fokuserar på i sin dagliga verksamhet (Morra Imas och Rist, 2009). Ett av de viktigaste nyckeltalen i Arbetsförmedlingens uppföljning är hur stor andel av de arbetssökande som går vidare till arbete. Arbetsförmedlingen har även ett särskilt styrkortsmått som mäter övergången till arbete och utbildning bland nyanlända som inte omfattas av etableringsuppdraget i syfte att särskilt prioritera gruppen som helhet. För att myndigheten ska kunna nå så hög mål- uppfyllelse som möjligt, kan det dock finnas incitament att fokusera på sökande som står nära arbetsmarknaden.

255

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

I regleringsbrevet för 2012 fick Arbetsförmedlingen ett uttalat uppdrag att införa ett nytt sätt att arbeta med personer som är arbetslösa och som inte deltar i garantierna. De arbetsmarknads- politiska insatserna ska riktas till de arbetslösa som löper störst risk för långvarig arbetslöshet. För att identifiera dem i störst behov av tidiga insatser har myndigheten utvecklat och implementerat ett bedömningsstöd. I regleringsbrevet anges även hur Arbetsförmed- lingen månadsvis, kvartalsvis och i samband med årsredovisningen ska redovisa resultatet av arbetet.

Återrapporteringen från augusti (Arbetsförmedlingen, 2012e) redovisar att utrikes födda utgör 46 procent av de drygt 21 000 nyinskrivna sökande som under perioden januari till och med juli 2012 identifierats ha behov av tidiga insatser. En stickprovsunder- sökning bland 109 sökande i åldern 25–65 år som fått bedömningen tidig insats i juli månad visar att knappt hälften hade fått en insats planerad, för flertalet handlar det om täta kontakter med arbets- förmedlaren. Av dem som januari–juli identifierats vara i behov av tidiga insatser var flertalet, 88 procent, fortsatt inskrivna som arbets- lösa i slutet på juli. Av dessa var åtta procent registrerade som arbetssökande med förhinder. Förutom täta kontakter är vägledning och coachande samtal, arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, förberedande och rehabiliterande insatser samt utbildning vid folk- högskola exempel på tidiga insatser som dessa personer kan anvisas till. Hittills har emellertid enbart 15 procent som identifierats ha behov av tidiga insatser påbörjat ett program vid denna tidpunkt. Sju procent hade påbörjat ett arbete med eller utan stöd.

Det nya arbetssättet, och troligen även de täta uppföljningarna av uppdraget, verkar ha resulterat i att behoven av insatser bland utrikes födda arbetssökanden uppmärksammas i högre grad än tidigare. Utrikes födda är tydligt överrepresenterade i gruppen som bedömts ha behov av tidig insats. Däremot verkar detta ännu inte ha resulterat i en påtagligt högre grad av anvisning till program.

Även etableringsuppdraget följs upp med månadsstatistik över anvisning till insatser, påbörjad sfi, övergång till arbete etc. Detta medverkar å ena sidan sannolikt till att Arbetsförmedlingen upp- rätthåller ett tydligt fokus på resultaten. Å andra sidan finns en risk att det blir de enkelt mätbara resultaten som sätts i förgrunden. Insatser som syftar till att ge den nyanlände förutsättningar för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällslivet riskerar att tappas bort i Arbetsförmedlingens arbete. En indikation på att detta är fallet är att enbart fyra procent av etableringsplanerna i

256

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

augusti 2012 omfattar vuxenutbildning. Detta är mycket lågt både jämfört med andelen av de nyanlända som deltog i komvux under åren 2000–2010 (avsnitt 5.2.2) och sett i relation till andelen av de nyanlända som har en kort tidigare utbildning (avsnitt 2.2) och där- med i många fall torde ha behov av att komplettera sina grund- läggande kunskaper.

Uppföljningen av etableringsreformens resultat och genom- förande har en tydlig tonvikt på sysselsättning och egenförsörjning. I detta sammanhang bör man emellertid också reflektera över resultaten som relaterar till etableringslagens målsättning om att insatser i etableringsplanerna även ska syfta till att stärka individens möjligheter till ett aktivt deltagande i samhällslivet. Att denna aspekt i princip saknas i uppföljningen av etableringsuppdraget sänder signaler om att deltagande i samhällslivet är ett underordnat mål som i praktiken enbart handlar om deltagande i samhälls- orienteringen. Detta förstärker sannolikt Arbetsförmedlingens inriktning av etableringsplanerna mot kortare insatser och att mindre vikt läggs vid insatser och stöd som kan vara motiverade för att säkra ett långsiktigt hållbart deltagande i samhälls- och arbets- livet.

Ekonomiska incitament för kommunerna

Kommunernas främsta drivkrafter att erbjuda nyanlända insatser som kan leda till självförsörjning grundar sig på kommunernas ansvar enligt Socialtjänstlagen att ge ekonomiskt bistånd till de kommuninvånare som inte kan försörja sig själva. Fler som arbetar, eller har en statlig ersättning, sänker kostnaderna för försörjnings- stöd och ökar de kommunala skatteinkomsterna.

Med etableringsreformen 2010 överfördes ansvaret för etabler- ingen av nyanlända flyktingmottagna från kommunerna till Arbetsförmedlingen. Ur ett kommunalt perspektiv är det dock fortfarande viktigt att de flyktingmottagna får rätt stöd under sin etableringsperiod. De som inte når självförsörjning under tiden med etableringsersättning (högst två år) kommer troligen ha behov av ekonomiskt bistånd från kommunen efter den första tiden. Kom- munerna har därmed fortfarande starka incitament att samverka med Arbetsförmedlingen för att etableringsperioden ska ge så bra grund som möjligt för nyanländas etablering på arbetsmarknaden.

257

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Även bland övriga anhöriginvandrare finns det personer som inte har egen försörjning och för vilka kommunernas yttersta ansvar för ekonomiskt bistånd därför faller ut redan under den första tiden i landet (avsnitt 3.5). Kommunernas engagemang inom det arbetsmarknadspolitiska området finns framför allt inom fältet

åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare där syftet med insatserna är att ge individen förutsättningar för egen försörjning.

Om en familjs behov av ekonomiskt bistånd ska falla bort räcker det sällan med att den ena vuxna kommer i arbete (avsnitt 6.2.3). Den individualiserade beräkningen av bostadsbidraget förstärker också kommunens incitament att rikta aktiveringsinsatser till både kvinnan och mannen i en familj med försörjningsstöd. Eftersom det statliga bostadsbidraget trappas ned snabbare när den ena parten saknar eller har en mycket låg inkomst (under 58 500 kronor per år) kommer försörjningsstödet att öka i motsvarande omfattning så länge familjens disponibla inkomst ligger under gränsen för en skälig levnadsnivå.

Höga kostnader för försörjningsstöd kan dock också skapa incita- ment för kommunerna att flytta försörjningsansvaret för nyanlända till staten. Sådana mer kortsiktiga ekonomiska incitament kan påverka nyanländas tillgång till relevanta insatser och möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden på olika sätt beroende på vilka alternativ till försörjningsstöd som finns i det individuella fallet.

I vissa fall kan de kommunala kostnaderna för ekonomiskt bistånd avlastas genom att en nyanländ övergår till att studera på komvux med studiemedel. Vissa nyanlända har ett stort behov av komplettering av grundläggande utbildning. I kapitel 5 visas dock att komvuxstudier är vanligt även bland nyanlända med högskole- utbildning. Drygt 40 procent av de skyddsbehövande och anhörig- invandrare som kom till Sverige 2000 och 2005 och som studerade på komvux under 2000-talet var högskoleutbildade. Detta kan vara ett uttryck för att kommuner uppmanar till mer omfattande studier än vad individen har behov av, så att han eller hon ska få rätt till studiemedel. Den nyanlände förlorar både tid och pengar eftersom komvuxstudierna då innebär både en onödig skuldsättning och att etableringen på arbetsmarknaden försenas.

I andra fall kan kommunens kostnader för försörjningsstöd minskas genom att nyanlända med rätt till föräldrapenning är hemma med sina barn i stället för att delta i insatser. I utredningens del- betänkande Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning

(SOU 2012:9) redovisas en enkät till kommunernas ansvariga för

258

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

ekonomiskt bistånd. Fyra av tio kommuner svarade att de vid en ansökan om försörjningsstöd från en nyanländ förälder som deltar i sfi och har rätt till föräldrapenning för sitt fyraåriga barn skulle uppmana mamman att avbryta sfi och i stället ta ut full föräldra- penning om detta skulle minska behovet av försörjningsstöd. I många kommuner har därmed en nyanländ förälder (oftast mamman) som har behov av ekonomiskt bistånd inget annat val än att vara hemma med föräldrapenning, även om det sker på bekost- nad av deltagande i insatser som kan underlätta etableringen på arbetsmarknaden.

Ett tredje sätt för kommuner att på lite sikt sänka kostnaderna är att erbjuda arbetslösa med försörjningsstöd kommunala anställ- ningar under tillräckligt lång tid för att de ska kvalificera sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. I detta fall ger dock anställ- ningen även arbetslivserfarenhet som kan vara långsiktigt värdefull för den nyanlände och kan öppna nya vägar till självförsörjning. Det finns dessutom stora behov av personal med språkkompetens i olika kommunala verksamheter, t.ex. som modersmålsstödjare inom sfi-undervisningen, där arbetslösa skulle kunna bidra till en ökad kvalitet.

6.6.3Kunskap om individens behov, förutsättningar och mål

För att berörda aktörer ska kunna ge nyanlända ett relevant och individanpassat stöd krävs kunskap om individernas förutsättningar och behov. Kartläggningen av den nyanländas bakgrund genomförs ofta i anslutning till att en handlingsplan upprättas. Arbets- förmedlingen är skyldig att ta fram en handlingsplan för alla arbets- sökande senast 30 dagar efter inskrivning på Arbetsförmedlingen. För nyanlända som omfattas av etableringslagen ska Arbets- förmedlingen upprätta en etableringsplan inom två månader. I planerna anges vilka tjänster och insatser som den sökande erbjuds eller anvisas till för att påskynda hans eller hennes väg till arbete. Enligt Arbetsförmedlingens riktlinjer ska planerna även innehålla en bedömning av den sökandes förutsättningar och kompetens.

259

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

Kvaliteten i nyanländas planer varierar - särskilt låg är kvaliteten i korttidsutbildades planer

Det finns förhållandevis få undersökningar som belyser hand- lingsplanernas kvalitet utifrån den sökandes behov och förutsätt- ningar. De flesta studier fokuserar på vem som får en handlingsplan samt när detta sker. De undersökningar som genomförts med fokus på planernas innehåll indikerar dock att kvaliteten varierar. I en granskning av 400 handlingsplaner som Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen genomförde 2006 bedömdes endast 29 procent av planerna innehålla tillräcklig information för att kunna utgöra ett bra planeringsunderlag för den sökande. Handlingsplanerna hade överlag mycket övergripande slutmål. En tredjedel av planerna saknade redogörelser för hur den sökande skulle uppnå de uppsatta målen (IAF, 2006). Samma bild ger en studie som Statskontoret genomförde 2004 av 431 handlingsplaner. Studien visade bland annat att tre av fyra planer saknade uppgift om vilka förutsätt- ningar och vilket stöd som den sökande hade behov av för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Endast en av de granskade planerna hade utformats helt enligt Arbetsförmedlingens före- skrifter för handlingsplanernas innehåll (Statskontoret, 2004).

Kvaliteten förefaller även variera i de etableringsplaner som Arbetsförmedlingen upprättar för flyktingmottagna nyanlända. Alla etableringsplaner ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning där den sökandes meriter, kompetens, hinder för deltagande och ambitioner för framtida yrke kartläggs och bedöms utifrån arbets- marknadssituationen.24 Bedömningen ska ligga till grund för vilka aktiviteter som den sökande får ta del av för att öka chanserna att få ett arbete. I en granskning som Arbetsförmedlingen genomfört av 200 etableringsplaner framgår att nära hälften av planerna helt eller delvis saknar en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Granskningen visar vidare att det finns ett tydligt samband mellan förekomsten av en bedömning och den sökandes utbildning. Nästan alla nyanlända med eftergymnasial utbildning har fått en arbetsmarknadspolitisk bedömning, medan motsvarande andel för nyanlända med kort eller ingen utbildning ligger på cirka 50 procent (Arbetsförmedlingen, 2012b).

24 VIS Etableringsuppdraget – samtal, plan och ersättning, 2012-03-07.

260

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Bristande tidsresurser påverkar kartläggningens kvalitet negativt

Den varierande kvaliteten i upprättade handlings- och etablerings- planer förfaller delvis bero av bristande tidsresurser. Tidigare utvärderingar av särskilda försöksverksamheter för nyanlända invandrare visar att handläggarresurserna spelar en viktig roll för de sökandes chanser att få ett arbete (avsnitt 5.1.5). I oktober 2011 hade en arbetsförmedlare i genomsnitt 126 sökanden (Statskontoret, 2012a). Handläggartätheten varierar mellan olika kontor och hand- läggare. Arbetsförmedlare i Stockholmsområdet som enbart arbetar med nyanlända utanför etableringsuppdraget uppger att de har 150– 160 sökanden på sin signatur. Här utgör handläggare som arbetar med nyanlända inom etableringen ett undantag. I oktober 2011 hade dessa handläggare i genomsnitt 24 sökande (Statskontoret, 2012a).

Det stora antalet sökande per handläggare begränsar möjlig- heterna att genomföra en kvalitativ kartläggning av den sökandes bakgrund och behov, vilket i sin tur kan påverka kvaliteten i match- ningen mot insatser. Statskontorets uppföljning av Arbetsförmed- lingens förvaltningsanslag visar att en handläggare i genomsnitt lägger 41 minuter på att upprätta en handlingsplan (Statskontoret, 2012a). Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen konstaterar att handläggarnas arbetsbörda leder till att fokus ofta ensidigt riktas mot att få handlingsplanen upprättad, där planernas faktiska inne- håll och nytta för den arbetssökande kommer i andra hand (IAF, 2006).

Handläggarna upplever även själva att deras arbetsbelastning utgör en risk för låg kvalitet i upprättade handlingsplaner (Statskontoret, 2005). Samma bild framkommer i utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare. Cirka åtta av tio handläggare upplever att det är ganska eller mycket svårt att matcha nyanlända mot relevanta insatser. Brist på tid i kartläggningen anges som ett skäl till varför matchningen är svår av 35 procent av handläggarna som arbetar med nyanlända utanför etableringsuppdraget och av 30 procent av etableringshandläggarna (tabell 6.6).

261

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

 

 

1Handläggarna kunde endast välja tre faktorer.

2Handläggare som angivit ”annan orsak” har i första hand uppgivit brist på insatser som är anpassade för nyanlända med svaga kunskaper i svenska.

Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4).

Tidsbristen lyfts också fram i flera av svaren på enkätens öppna fråga om vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att Arbetsförmedlingen ännu bättre ska kunna stödja nyanlända.

Vi måste få mer tidsresurser. Jag har ca 300 nyanlända som jag ska ansvara för. Utöver det måste jag tjänstgöra 1–3 dagar/vecka i direkt service samt administrera beslut. Det finns omöjligt tid för att jag ens ska hinna träffa mina sökande. Man hinner bara skrapa lite på ytan.

(Arbetsförmedlare)

262

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

Tillgången till relevanta kartläggningsverktyg är överlag god – men den kan förbättras

Kvaliteten i etablerings- och handlingsplanerna kan också påverkas av vilka metoder som handläggaren har för att kartlägga den sökandes bakgrund och behov. Av utredningens enkätunder- sökning framgår att majoriteten av arbetsförmedlarna upplever att myndighetens kartläggningsverktyg fungerar bra. Var femte hand- läggare anser dock att tillgången till kartläggningsmetoder för nyanlända är otillräcklig vilket försvårar matchningen mot relevanta insatser (tabell 6.6). I första hand tycks tillgången till metoder vara bristfällig för att kartlägga individer med kort utbildning. Arbets- förmedlingen konstaterar i sin återrapportering att myndigheten delvis saknar lämpliga verktyg för att kartlägga nyanlända som saknar tidigare yrkes- och utbildningserfarenhet. Bristen på metoder för att kartlägga kompetens och erfarenhet som förvärvats på annat sätt än genom yrkesarbete och utbildning leder till att i synnerhet nyanlända kvinnor i lägre utsträckning får sin yrkesbakgrund identifierad (Arbetsförmedlingen, 2012b).

Kommunikationssvårigheter är ett hinder i kartläggningen

För att kartläggningen av den sökande ska bli träffsäker och relevant är det viktigt att handläggaren och den sökande kan kom- municera med varandra. Cirka hälften av handläggarna som arbetar med övriga nyanlända respektive en av fyra som arbetar med etableringsuppdraget upplever att kommunikationssvårigheter gör det svårt att matcha nyanlända mot relevanta insatser (tabell 6.6). Att etableringshandläggarna upplever kommunikationssvårigheter som ett mindre hinder än övriga som arbetar med nyanlända kan bero på att de oftare har möjlighet att använda tolk. Statskontorets enkät till etableringshandläggarna visar att 96 procent alltid eller oftast har en tolk vid samtalen med de nyanlända (Statskontoret, 2012b). Det saknas jämförbara uppgifter för övriga arbetsförmedlares till- gång till tolk. Utredningens enkätundersökning samt tidigare upp- följningar pekar dock på att tillgången till tolkar är mer begränsad, i första hand på grund av tidsbrist. Med flera hundra sökande samt en genomsnittlig tid på 41 minuter för att upprätta en handlings- plan blir det svårt att hinna anlita och använda en tolk.

Trots att i princip samtliga etableringshandläggare alltid eller oftast använder tolk, är det samtidigt värt att notera att cirka 25

263

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

procent av handläggarna även i denna grupp upplever kommunika- tionssvårigheter med den sökande. Det indikerar att tolkanvänd- ning inte endast försvåras av tidsbrist. I Arbetsförmedlingens metod- utvecklingsprojekt Directa har förbättrade rutiner och verktyg för tolkanvändning identifierats som ett av tre områden som Arbets- förmedlingen behöver fokusera för att bättre kunna stödja nyanlända. Många handläggare känner sig osäkra kring hur tolkar ska användas i ett samtal och efterfrågan på kompetensutveckling är stor. Projektet pekade också på att kvaliteten och tillgänglig- heten varierar stort hos de tolkar som Arbetsförmedlingen använder sig av.25 ”Tolkbranschen är en soppa”, som en företrädare för projektet uttryckte det.

6.6.4Fakta och föreställningar om den sökande

Skev könsfördelning i vilka insatser som kvinnor och män deltar i

Oavsett grund för uppehållstillstånd, är det en högre andel nyanlända män än kvinnor som anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program vid första inskrivningen på Arbetsförmedlingen. Det finns också könsskillnader i vilka insatser som kvinnor och män deltar i. Nyan- lända män anvisas i betydligt större utsträckning till arbetsmark- nadsutbildningar, medan nyanlända kvinnor i högre grad deltar i arbetspraktik (avsnitt 5.3.2).

Att nyanlända kvinnor och män anvisas till insatser av olika typ och omfattning kan bero på skillnader i behov och förutsättningar. Liknande könsmönster återfinns dock även för andra grupper av arbetssökande. För att stödja arbetslösa som av olika anledningar har särskilt svårt att få ett arbete finns olika typer av subvention- erade anställningar. Insatserna finns främst för personer med funk- tionsnedsättning och nedsatt arbetsförmåga samt för långtids- arbetslösa. För nyanlända invandrare är instegsjobb och nystarts- jobb viktiga insatser. Statskontoret (2011) visar att män genom- gående dominerar i alla subventionerade anställningar, oavsett vilken målgrupp subventionen riktas till. Samma mönster återfinns under tidigare år. Kvinnor får i högre grad i stället rehabilitering och olika typer av förberedande utbildningar (SOU 2012:31).

25 Rikspolisstyrelsen har uppdraget att upphandla tolkar för samtliga statliga myndigheters behov.

264

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

 

 

 

 

 

 

Källa: Statskontoret (2011).

Könsstereotypa föreställningar

Den enskilda handläggaren har ofta stort inflytande på vilken typ av arbetsförberedande insats som en arbetssökande erbjuds, också i de fall det finns formella urvalskriterier för vem som kan eller bör delta i insatsen (Lagerström, 2011). Skillnaderna i deltagarutfall kan således bero på könsstereotypa föreställningar hos de enskilda handläggarna som leder till att de behandlar kvinnor och män olika. I utredningens enkätundersökning till arbetsförmedlare ombads handläggare som arbetar med etableringsuppdraget ta ställning till hur de skulle agera vid upprättandet av en etableringsplan för en kvinna med en svårt sjuk mamma. Nästan var femte arbetsförmed- lare anger att de skulle lägga in vård av den sjuka mamman som en insats i etableringsplanen (tabell 6.8).

265

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm: Majoriteten av handläggarna som angivit alternativet ”inget av ovanstående” uppger att de först skulle kontakta kommunen för att säkra att den sjuka mamman fick omvårdnad och därefter upprätta en plan på heltid för kvinnan. Ett fåtal handläggare anger att de även skulle informera kvinnan om möjligheten att få ersättning från Försäkringskassan för vård av anhörig.

Källa: Utredningens enkät till arbetsförmedlare (bilaga 4).

Enkätundersökningen ger ingen vägledning om hur handläggarna resonerat när de angivit sina svar. Det är dock inte troligt att vård av den sjuka mamman ökar kvinnans möjligheter att etablera sig i samhälls- och arbetsliv, vilket insatserna i etableringsplanen ska syfta till. I det hypotetiska exemplet framgår det inte heller om kvinnan själv önskar vara hemma med sin mamma. Att så många som var femte handläggare trots detta, och i strid med regelverket, ändå svarar att de skulle välja att lägga in vård av mamman som en insats kan tolkas som att förmedlarna gör antaganden om behov och önskemål hos kvinnan som i sin tur leder till ett sämre stöd för etablering.

En regressionsanalys som utredningen genomfört visar vidare att det tar längre tid för nyanlända kvinnor med barn under sex år att anvisas till en insats efter inskrivning på Arbetsförmedlingen jämfört med kvinnor utan barn, allt annat lika. Även att ha en utrikes född make/sambo i stället för en inrikes född medför både längre tid till inskrivning och en längre väntan på att få delta i en insats efter inskrivning på Arbetsförmedlingen. För en nyanländ kvinna spelar familjesituation och makens födelseland således roll för hur snabbt hon erbjuds en insats av handläggaren. Motsvarande samband saknas för nyanlända män (avsnitt 5.2.2).

Flera tidigare studier inom området har också uppmärksammat att könsstereotypa föreställningar påverkar handläggares bemöt- ande. En utvärdering av Storstadssatsningen i Malmö visar att social-

266

SOU 2012:69

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

tjänst- och arbetsmarknadshandläggare tenderar att ålägga kvinnor ett lägre aktiveringskrav, vilket leder till att de i praktiken erbjuds färre insatser jämfört med männen (Hedblom, 2003). Det lägre aktivitets- kravet gäller i synnerhet muslimska kvinnor. I utvärderingen konstateras att ”även om de är befriade från skyldigheten som följer med aktiveringskravet så är de också befriade från eventuella erbjudanden som följer med detta och som kan leda till en kvali- fikationshöjning”.

Hedblom pekar också på att det fanns en utbredd föreställning bland handläggarna att utrikes födda kvinnor har mycket stora familjer och att det därför inte är någon idé att erbjuda dem insatser. En kartläggning av familjesammansättningen i Rosengård visade dock att merparten av barnfamiljerna i stadsdelen hade två eller tre barn. Samma bild ger utredningens registerbaserade statistik. Cirka 35 procent av kvinnorna som kom som skyddsbehövande eller anhöriginvandrare 2005 var fortfarande barnlösa efter fem år i Sverige. I stort sett samtliga mammor i de två grupperna har ett, två eller tre barn fem år efter invandringen. Det är i själva verket mycket ovanligt att nyanlända kvinnor har fler än fyra barn (avsnitt 2.2).

Även Nybom (2012) visar att invandrade kvinnor i de fyra kom- muner hon studerat (Karlstad, Norrköping, Upplands Väsby och Östhammar) i mindre utsträckning blir anvisade att delta i aktiverings- insatser. Mammor blir undantagna allra mest.

Handläggare tenderar även att i stor utsträckning anvisa utrikes födda kvinnor till insatser som leder vidare till kvinnodominerade yrken, medan utrikes födda män erbjuds insatser riktade mot mansdominerade yrken (Djuve m.fl., 2011). Erbjudandet överens- stämmer inte alltid med vad kvinnorna själva vill, utan kan baseras på antagna önskemål. En intervjustudie bland 68 utrikes födda kvinnor som deltagit i arbetsförberedande insatser visar att många av kvinnorna blivit anvisade till insatser inom vård- och omsorgs- området, trots att de velat arbeta och ibland också haft utbildning inom andra yrkesområden (Thomsson och Hoflund, 2000). Nyanlända kvinnor placeras också oftare i mindre relevanta, sociala insatser med aktiviteter som matlagning, sömnad och samtal, medan männen i högre grad får ta del av insatser med en tydligare arbets- förberedande inriktning (Kavli, 2004).26

Sammantaget visar det faktum att kvinnor i mindre utsträckning blir anvisade till insatser, att kvinnor och män genomgående erbjuds

26 Se även Hedblom, 2003 och Thomsson och Hoflund, 2000.

267

Förutsättningar för ett ökat deltagande i arbetskraften

SOU 2012:69

olika typer av insatser, samt resultaten från intervjustudier som genomförts med handläggare och deltagare att handläggares matchning av insatser i stor utsträckning verkar baseras på antagna snarare än faktiska behov hos kvinnorna. Enligt utredningens bedömning behöver såväl handläggare på Arbetsförmedlingen som i kommunerna uppmärksamma på vilka grunder de gör sina anvisningar så att nyanlända kvinnor får likvärdiga möjligheter som män att delta i relevanta insatser. Könsstereotypa föreställningar om kvinnor och män innebär i dag att kvinnor får sämre möjlig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden.

268

7Utredningens förslag och bedömningar

7.1Utgångspunkter

Utredningen har i uppdrag att analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden samt lämna förslag på åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet för dessa grupper. Etablerings- mönster och ekonomisk situation för kvinnor och män som invandrar till Sverige som skyddsbehövande och anhöriga har beskrivits (kapitel 3), liksom deltagandet i insatser som kan underlätta etableringen i det svenska arbets- och samhällslivet (kapitel 4 och 5). Därefter analyserades faktorer som påverkar nyanländas arbetskrafts- deltagande och deltagande i insatser (kapitel 6). Fokus ligger på att beskriva och analysera skillnader mellan kvinnor och män respek- tive mellan dem som omfattas av etableringslagen (flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga) och övriga anhörig- invandrare. Med denna analys som underlag formuleras ett antal övergripande utgångspunkter, vilka ligger till grund för utred- ningens förslag och bedömningar om åtgärder som kan öka arbets- kraftsdeltagandet bland nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare.

7.1.1Individens behov av insatser ska vara utgångspunkten för vilket stöd som erbjuds

Integrationspolitikens mål om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1, rskr. 2008/09:155) ska i första hand förverkligas inom ramen för den generella politiken. En förutsättning för att de generella insatserna ska bli effektiva är att de tar sin utgångspunkt i den enskilda individens behov. Forskning visar att arbetsför-

269

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

beredande insatser såsom arbetsmarknadsutbildningar och subven- tionerade anställningar har positiva effekter på deltagarnas möj- ligheter att få arbete. På motsvarande sätt har positiva samband med sysselsättningen påvisats för deltagande i sfi samt för komvux- studier, i synnerhet för långtidsarbetslösa och för nyanlända kvinnor (avsnitt 5.1).

När etableringslagen trädde i kraft i december 2010 förbättrades stödet för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga, bland annat genom att alla tidigt får ta del av aktiviteter hos Arbetsförmedlingen för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Men nära 90 procent av dem som invandrar på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person omfattas inte av etablerings- lagen. Många av dessa övriga anhöriginvandrare har motsvarande behov av stöd för etableringen i arbetslivet. Det gäller i synnerhet kvinnor, bland vilka en av fyra som invandrat på grund av familje- anknytning fortfarande aldrig har haft ett arbete efter fem år i Sverige (avsnitt 3.2.2). Sverige har ett begränsat försörjningskrav för anhöriginvandring och i många fall har anknytningspersonen inte en tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för att kunna för- sörja och bistå den som invandrar. Det är därför viktigt att även denna grupp av nyanlända får tillgång till insatser som kan under- lätta etableringen. I dag är det bara cirka en av fyra arbetslösa anhöriginvandrare som är inskriven på Arbetsförmedlingen under de första åren i Sverige (avsnitt 3.4). Av dem som är inskrivna är det dessutom under tio procent som har anvisats till en arbets- förberedande insats vid första inskrivningstillfället (avsnitt 5.3.2).

Insatser som tar sin utgångspunkt i individens behov förutsätter även en bred verktygslåda. Arbetsförmedlingen saknar insatser framför allt för den grupp av nyanlända som kommer till Sverige med kort tidigare utbildning (avsnitt 6.5.2).

7.1.2Tidiga insatser är centralt

Det är av stor vikt att nyanlända invandrare som har behov av insatser för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden får ta del av dessa så tidigt som möjligt efter invandringen. Utdragna etableringsprocesser är kostsamma för både individ och samhälle och kan dämpa motivation och drivkrafter hos den nyanlände. Forsk- ning har visat att ett fördröjt arbetsmarknadsinträde för invandrare, på samma sätt som för ungdomar, har långvariga negativa arbetsmark-

270

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

nadseffekter (avsnitt 5.1). Utredningens analys visar också att det finns ett signifikant samband mellan att delta tidigt i arbets- marknadsinsatser och sannolikheten att vara sysselsatt fem år efter folkbokföring. En nyanländ kvinna som får ta del av en insats först tre år efter inskrivning som arbetslös hos Arbetsförmedlingen har 31 procent lägre sannolikhet att vara sysselsatt fem år efter invandringen än en nyanländ kvinna som får en insats samma år hon skriver in sig. Sambandet mellan tid till insats och sannolikheten att vara sysselsatt är ännu starkare för nyanlända män (avsnitt 5.2).

Etableringsreformen har inneburit en tydligt ökad tillgång till arbetsförberedande insatser för nyanlända som omfattas av etableringslagen. Även nyanlända som inte omfattas av Arbets- förmedlingens etableringsuppdrag har dock behov av att på ett tidigt stadium få kontakt med kommunen och Arbetsförmedlingen så att relevanta insatser som kan underlätta etableringsprocessen kan påbörjas så snabbt som möjligt.

Det är vidare viktigt att nyanlända kvinnor och män kan påbörja sina insatser utan långa ledtider. Detta förutsätter en flexibel antagning till sfi, korta handläggningstider och att det finns tillgång till barnomsorg. Vid väntan på förskoleplats bör mamman och pappan om möjligt turas om att vara hemma med barnet för att minska risken för att mammans etablering fördröjs (avsnitt 6.3.1).

7.1.3Etableringsperioden är en investering för ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet

Insatserna som nyanlända erbjuds bör ge grund för en långsiktig etablering i Sverige. Personer födda utanför Europa tillhör i dag i stor utsträckning marginalarbetskraften. Detta gäller i synnerhet nyanlända, bland vilka många, i likhet med ungdomar, arbetar under otrygga anställningsförhållanden som är sårbara vid kon- junkturnedgångar (avsnitt 3.3). Även om sysselsättningsgraden ökar med vistelsetid i Sverige, så ökar också andelen i utanförskap, dvs. andelen som varken arbetar, studerar eller deltar i någon arbets- marknadsåtgärd (avsnitt 3.4).

Samma trösklar som försvårar inträdet i arbetslivet utgör för många nyanlända dessutom hinder för deltagande i samhället i övrigt. Svaga kunskaper i svenska gör det svårt att navigera i det svenska samhällsystemet. Bristande tillgång till nätverk riskerar att leda till social isolering. Begränsade kunskaper i svenska och om

271

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

det svenska samhället kan även göra det svårare för nyanlända föräldrar att ta ett aktivt föräldraskap i det nya landet, att samarbeta med skolan och att ge sina barn det stöd de behöver för att utanförskapet inte ska gå i arv till nästa generation.

Den första tiden i Sverige utgör därför en investeringsperiod då den nyanlända individen, parallellt med sitt jobbsökande, ska få chans att bygga upp kompetens och nätverk som kan ge en hållbar anknytning till både arbetsmarknad och samhällsliv (avsnitt 4.1). Samtidigt är det viktigt att balansera behovet av kompetenshöjande insatser mot risken för inlåsningseffekter som fördröjer inträdet på arbetsmarknaden. Även ett tillfälligt arbete är i regel värdefullt för att stärka den nyanländes anknytning till arbetsmarknaden och fortsatta språk- och kompetensuppbyggnad.

7.1.4Etableringsinsatser och drivkrafter på lika villkor för kvinnor och män

En viktig utgångspunkt för utredningens förslag är att kvinnor och män ska ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällsliv. Jämställdhetspolitiken syftar till att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. En förut- sättning för detta är ekonomisk jämställdhet, som bl.a. innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete. I synnerhet kvinnor som invandrar som anhöriga riskerar att hamna i både ett ekonomiskt och socialt beroendeförhållande till sin anknytningsperson (avsnitt 6.2.3). En långvarig bortavaro från arbetsmarknaden leder dessutom till en låg pension och till utebliven kvalificering till inkomstrelaterade social- försäkringsförmåner, vilket ökar risken för ekonomisk utsatthet. Det är därför centralt att kvinnor och män kan delta i etablerings- insatser på samma villkor, samt att erbjudandet om insatser även når hemmavarande kvinnor som för tillfället försörjs av en anhörig.

7.1.5Effektiva insatser med hög kvalitet förutsätter samverkan

För att säkra en hög effektivitet och kvalitet i etableringsprocessen är det viktigt att aktörerna som ska stödja nyanländas etablering samverkar. Särskilt betydelsefullt är samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen, där formerna behöver kunna variera

272

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

beroende på lokala förutsättningar. Utredningens analys indikerar att det finns brister i denna samverkan. För nyanlända skydds- behövande och deras anhöriga ska Arbetsförmedlingen utforma etableringsplanerna i samverkan med bl.a. kommunen. Samverkan verkar emellertid främst fokusera kommunens medverkan inom sfi och samhällsorientering som utgör obligatoriska aktiviteter i etableringsplanen. Den nyanländas behov av vuxenutbildning som en etableringsinsats har inte uppmärksammats i tillräcklig utsträckning.

De insatser som arbetsförmedlare anger att de saknar för att möta nyanländas behov handlar i stor utsträckning om kommunens ansvarsområde. Detta understryker vikten av att Arbetsför- medlingen och kommunen hittar lokala samverkansformer för att tillsammans möta de nyanländas behov. En effektiv samverkan kan även underlättas om Arbetsförmedlingen har möjlighet att använda sig av de arbetsförberedande insatser som många kommuner valt att anordna för att möta behov hos målgrupper som inte till- godoses genom de nationella insatserna.

7.2Introduktionsgarantin för nyanlända invandrare

Förslag: Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, introduktions- garantin, ska inrättas för arbetssökande nyanlända invandrare som inte omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Programmet ska omfatta högst 24 månader. Tiden för del- tagande i programmet ska bestämmas med beaktande av den nyanländes behov av insatser. Introduktionsgarantin ska minst innehålla utbildning i svenska för invandrare (sfi) eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800) och insatser som motsvarar programmen enligt 1 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Programmet ska även omfatta samhällsorientering för deltagare som kommunen är skyldig att erbjuda denna aktivitet. Intro- duktionsgarantin kan även omfatta förberedande insatser i form av utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen om den nyanlände har behov av detta.

Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet för nyanlända invandrare som inte till- hör etableringslagens målgrupp men som har motsvarande behov av ett samordnat stöd med parallella insatser.

273

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

Behov av tidiga och parallella insatser för kontakt med arbetslivet, språkinlärning och komplettering av baskunskaper

Skyddsbehövande och deras anhöriga har genom etableringslagen (2010:197) givits ökade möjligheter att ta del av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden med arbetsförberedande insatser, utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering och vid behov kompletterande utbildningsinsatser. Övriga anhörig- invandrare är en mer heterogen grupp än skyddsbehövande och deras anhöriga. Många övriga anhöriginvandrare har dock i likhet med etableringslagens målgrupp svaga förutsättningar att etablera sig i arbets- och samhällsliv och löper därmed en hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Av dem som invandrade 2005 på anknytning till en icke-skyddsbehövande person hade en av fyra kvinnor och en av sex män aldrig arbetat efter fem år i landet. Var fjärde befann sig i utanförskap 2010, dvs. de varken arbetade, studerade eller del- tog i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Arbetsförmedlingen har sedan januari 2012 ett uppdrag att tidigt ge ett förstärkt förmedlingsstöd, och i viss utsträckning även tillgång till arbetsmarknadspolitiska insatser, till de arbetslösa som löper störst risk för långvarig arbetslöshet. Nyanlända anhörig- invandrare hör i stor utsträckning till den grupp som riskerar lång- tidsarbetslöshet. För att arbetet med tidiga insatser ska kunna motverka långtidsarbetslöshet bland nyanlända anhöriginvandrare krävs dock att Arbetsförmedlingen kan anvisa sökande till insatser som är relevanta för att möta nyanländas behov.

Många som invandrar på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person (övrig anhöriginvandrare) har motsvarande behov av stöd som nyanlända flyktingmottagna för att etablera sig i arbets- livet under den första tiden i landet. För nyanlända som inte omfat- tas av etableringslagen saknas dock i dagsläget ett sammanhållet stöd som kan underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Övriga nyanlända har i dag rätt till utbildning i svenska för invandrare (sfi). Likaså har de som saknar grundskolekompetens rätt till kom- munal vuxenutbildning på grundläggande nivå. I Ds 2012:24 föreslås även att kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering ska utvidgas från och med maj 2013 så att också övriga anhörig- invandrare omfattas.

Vad gäller arbetsförberedande insatser visar utredningens analyser att övriga anhöriginvandrare endast i liten utsträckning har tagit del av Arbetsförmedlingens olika insatser som kan underlätta

274

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

och påskynda etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsförmed- lingens insatser möter inte heller alltid målgruppens behov. Detta gäller särskilt nyanlända med kort tidigare utbildning. Av utred- ningens enkätundersökning bland handläggare som arbetar med nyanlända framgår att cirka 80 respektive 75 procent av handlägg- arna upplever att Arbetsförmedlingen har mycket eller ganska dålig tillgång till relevanta insatser för korttidsutbildade respektive sökande med låg motivation.

Övriga anhöriginvandrare har dessutom, i likhet med nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga, behov av att kunna delta i parallella insatser under den första tiden. Jobbsökande och arbets- förberedande insatser behöver kunna kombineras med sfi, sam- hällsorientering och komplettering av baskunskaper. Parallella insatser förutsätter samverkan mellan framför allt Arbets- förmedlingen och kommunen så att de olika aktiviteterna kan sam- ordnas och förstärka varandra. För nyanlända med en etableringsplan har Arbetsförmedlingen ett samordnande ansvar. Introduktions- garantin innebär att övriga anhöriginvandrare som anvisas till pro- grammet får motsvarande stöd av Arbetsförmedlingen.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Arbetsförmed- lingen uppdras att inrätta ett nytt arbetsmarknadspolitiskt pro- gram, introduktionsgarantin, för nyanlända invandrare som inte omfattas av etableringslagen. I likhet med etableringsplanen för nyanlända som omfattas av etableringslagen ska introduktions- garantin minst innehålla utbildning i svenska för invandrare (sfi) och arbetsförberedande insatser. Deltagare i introduktionsgarantin bör även vid behov kunna delta i förberedande insatser i form av utbildning inom grundläggande eller gymnasial utbildning (se vidare avsnitt 7.3.4).

Programmets längd ska bestämmas med beaktande av den nyan- ländes behov av insatser. Hur länge en nyanländ person får ta del av programmet kommer således bero på den bedömning som görs av individens bakgrund och möjligheter att komma i arbete. Nyanlända invandrare som anvisas till introduktionsgarantin får därmed mot- svarande möjligheter som flyktingmottagna till ett individuellt utformat stöd under den första tiden i landet.

275

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

Introduktionsgarantin föreslås högst omfatta 24 månader. Denna tid utgör en bortre gräns, och bör inte ses som den normala längden. Med utgångpunkten från bedömningen av deltagarens förutsättningar bör programmet vara så kort som möjligt i syfte att ge incitament för den nyanlände att snabbt etablera sig på arbets- marknaden. För den som beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd bör programmet aldrig vara längre än tiden för ett sådant uppehållstillstånd.

Ett individuellt val att invandra

Ett alternativ till att inrätta en introduktionsgaranti skulle kunna vara att utvidga målgruppen för etableringslagen så att den omfattar även övriga anhöriginvandrare. Etableringslagen tar emellertid sin utgångspunkt både i de särskilda behov som skyddsbehövande ofta har, och i att mottagandet av flyktingar och skyddsbehövande utgör en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse. Av dessa skäl har det sedan lång tid tillbaka ansetts motiverat att staten tar ett särskilt ansvar för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga.

Övriga anhöriginvandrare kommer till Sverige till följd av individuella val om vem man vill leva med och var man vill leva. Cirka 90 procent av anhöriginvandringen utgörs av nya anknyt- ningar, dvs. anknytningspersonen i Sverige och den som invandrar har inte tidigare stadigvarande levt tillsammans i utlandet. Var tredje övrig anhöriginvandrare kommer till en anknytningsperson som är född i Sverige. Enligt utredningens mening kan flytt mellan länder till följd av individuella livsval lika lite som flytt mellan kom- muner inom landet anses vara ett skäl för ett särskilt statligt åtagande för en viss grupp.

En utökad målgrupp för etableringslagen skulle dessutom inne- bära att samtliga nyanlända anhöriginvandrare skulle få en rätt till insatser. Av utredningens kartläggning av etableringsmönster fram- går att en relativt stor andel av de övriga anhöriginvandrarna har förutsättningar att etablera sig i arbetslivet utan särskilda insatser. Såväl sysselsättningsgrad som inkomstutveckling och behov av för- sörjningsstöd visar att övriga anhöriginvandrare i genomsnitt har bättre förutsättningar än skyddsbehövande och deras anhöriga att komma i arbete och bli självförsörjande. En rätt till insatser, och därmed rätt till den relativt förmånliga etableringsersättningen,

276

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

skulle riskera att leda till inlåsningseffekter för de nyanlända anhöriginvandrare som klarar sin etablering utan särskilt stöd.

Utredningen anser därför inte att en rätt till etableringsinsatser genom en utökning av målgruppen för etableringslagen utgör ett ändamålsenligt sätt att säkerställa att de övriga anhöriginvandrare som har behov av stöd för etableringen får detta. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges att en arbetsmarknadspolitisk bedömning alltid ska göras och att en anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Utredningens förslag om ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program innebär därmed inte en rätt till insatser för övriga anhöriginvandrare – i stället kommer individens behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden avgöra vem som anvisas till intro- duktionsgarantin.

Målgrupp för introduktionsgarantin

Förslag: Erbjudandet om att delta i introduktionsgarantin ska riktas till nyanlända invandrare som har fyllt 20 år och som har varit folkbokförda i Sverige i högst ett år.

De nyanlända invandrare som ska erbjudas att delta i intro- duktionsgarantin är personer som har beviljats uppehållstill- stånd eller uppehållskort som familjemedlem eller anhörig med anknytning till en person som är stadigvarande bosatt i Sverige och som inte omfattas av lagen (2010:197) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare eller som är medborgare i ett EES-land.

Innan anvisning till programmet ska den nyanlände ha varit arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen i tre månader. Den nyanlände ska ha behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden som omfattar både utbildning i svenska för invandrare och arbetsförberedande insatser. Så snart den enskilde uppfyller förutsättningarna för en anvisning till intro- duktionsgarantin ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda del- tagarnas etablering i arbetslivet. Vikten av att en nyanländ person får ta del av insatser så tidigt som möjligt motiverar att erbjudandet

277

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

om att delta i introduktionsgarantin riktas till personer som har varit bosatta (folkbokförda) i Sverige i högst ett år. Motsvarande tidsgräns finns även i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Vid särskilda skäl bör dock även personer som har varit bosatta längre tid i Sverige kunna anvisas till introduktionsgarantin. Sådana skäl kan vara att personen till följd av vård av barn eller sjukdom inte har haft möjlighet att tillägna sig grundläggande kunskaper i svenska språket och inte heller haft någon kontakt med arbetslivet under de första åren i landet. Under sådana omständigheter har individen ofta samma behov som en helt nyanländ person av att delta i parallella insatser som kan underlätta arbetsmarknadsetableringen.

Utredningens analys visar att många övriga anhöriginvandrare, dvs. personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en i Sverige bosatt person som inte omfattas av etablerings- lagen, har behov av tidiga insatser. Det gäller i synnerhet kvinnor, bland vilka en av fyra aldrig har haft ett arbete efter fem år i landet. De övriga anhöriginvandrarna har också ofta låga hushållsinkomster. Var tredje övrig anhöriginvandrare har behov av försörjningsstöd under de första åren i Sverige, vilket visar på dessa personers svårig- heter att etablera sig på arbetsmarknaden.

De personer som invandrar av arbetsmarknadsskäl eller på grund av studier har däremot inte behov av särskilda insatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Detsamma gäller EU/EES-medborgare som kommer till Sverige i syfte att arbeta eller studera. Arbetskraftsinvandrare, studenter och EU/EES-med- borgare har även avsevärt högre benägenhet att återvandra än anhörig- invandrare. Utredningen anser därför att målgruppen för introduk- tionsgarantin ska utgöras av personer som invandrat på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person, från ett land utanför EES.

Gruppen övriga anhöriginvandrare är mycket heterogen. Samtidigt som många övriga anhöriginvandrare har behov av ett sammanhållet stöd för etableringen på arbetsmarknaden finns även många som klarar sin etablering i Sverige utan särskilt stöd. Utred- ningen föreslår därför att en anvisning till introduktionsgarantin får göras för en nyanländ person som varit arbetslös och anmäld hos Arbetsförmedlingen i tre månader. Med denna begränsning minskar risken för att personer som själva klarar sin etablering anvisas till programmet. Motsvarande tidsgräns finns av samma skäl även i för- ordningen (2007:813)om jobbgaranti för ungdomar. En anvisning

278

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

till introduktionsgarantin ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad, dvs. den nyanlände ska ha behov av ett sammanhållet stöd med både utbildning i svenska för invandrare (sfi) och arbets- förberedande aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Så snart den enskilde uppfyller förutsätt- ningarna för en anvisning till introduktionsgarantin ska Arbets- förmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Utredningen bedömer att cirka 11 000 personer per år kommer att ha behov av att delta i introduktionsgarantin under det första året i Sverige (avsnitt 8.4.1). Majoriteten, cirka 8 500 personer, av dessa beräknas vara kvinnor. Detta beror på att det är fler kvinnor än män som invandrar till Sverige som övriga anhöriginvandrare, samt på att kvinnor i genomsnitt möter större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningens förslag om att införa en introduktionsgaranti stärker därmed i synnerhet förutsättningarna för etablering bland nyanlända kvinnor som invandrat på grund av anknytning.

Fördjupad kartläggning, verksamhet på heltid och förstärkt förmedlingsstöd

Förslag: Arbetsförmedlingen ska genomföra en fördjupad kart- läggning av den nyanländes utbildningsbakgrund och tidigare arbetslivserfarenhet. Kartläggningen ska visa vilka behov av för- beredande insatser i form av utbildning och andra insatser som deltagaren behöver för att stärka sin position på arbetsmark- naden.

Med den fördjupade kartläggningen som grund ska den individuella handlingsplanen revideras och utformas i samråd med den nyanlände och i samverkan med berörd kommun.

En anvisning till programmet ska avse verksamhet på heltid. Under vissa förutsättningar får dock en anvisning avse verk- samhet på deltid.

Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en individuell handlingsplan upprättas inom 30 dagar för samtliga personer som skriver in sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. För deltagare i introduktionsgarantin är det av stor betydelse att Arbetsförmedlingen inledningsvis genom-

279

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

för en fördjupad kartläggning av den nyanländes utbildningsbak- grund, tidigare arbetslivserfarenhet och utbildningsbehov. Denna kartläggning bör ligga till grund för en revidering av handlings- planen. Samverkan med kommunen är central vid revideringen av handlingsplanen för att deltagare i introduktionsgarantin ska få en sammanhållen plan som innehåller såväl arbetsförberedande insatser som sfi och samhällsorientering, samt vid behov kompetenshöjande insatser inom komvux (se vidare avsnitt 7.3.4).

För att möjliggöra parallella insatser och hög kvalitet i de sam- manhållna insatserna ska programmet som huvudregel omfatta verksamhet på heltid. Om den nyanlände till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning inte kan delta på heltid får dock anvisningen avse verksamhet på deltid. Detta gäller även om den enskilde har ett lägre arbetsutbud än heltid beroende på föräldraledighet. Utredningens förslag under avsnitt 7.5.1 om möjligheter för små- barnsföräldrar att delta på deltid utan att förlora effektiv tid i etableringsinsatser ska gälla även deltagare i introduktionsgarantin. En nyanländ person ska även kunna delta i introduktionsgarantin på deltid om han eller hon samtidigt har ett arbete på deltid.

Forskning har visat att intensifierade förmedlingsinsatser möj- liggör en effektivare matchning mot programinsatser och åtgärder som möter den nyanländes behov, vilket också ökar deltagarens sannolikhet att övergå i arbete (Andersson-Joona och Nekby, 2009; Johansson och Åslund, 2006). Förstärka förmedlingsinsatser möjlig- gör även utökade arbetsgivarkontakter och en intensifierad matchning mot arbete.

Utredningens analys pekar på att bristande handläggarresurser utgör ett hinder för kvaliteten i de handlingsplaner som upprättas i dag för nyanlända som inte omfattas av etableringslagen. Förstärkta förmedlingsinsatser och tolkstöd är viktiga förutsättningar för att handlingsplanen ska hålla hög kvalitet. Arbetsförmedlingen har inom ramen för etableringsuppdraget byggt upp kompetens, metoder och arbetssätt för att kartlägga nyanländas bakgrund och behov av insatser som kan underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. Genom utredningens förslag kommer denna kompetens även övriga nyanlända anhöriginvandrare till del.

280

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

Krav att ta ett erbjudet arbete och möjlighet att återinträda efter kortare perioder av arbete

Förslag: Den som har anvisats till introduktionsgarantin får ta del av insatserna i programmet tills dess att han eller hon påbörjar ett arbete på heltid, påbörjar en utbildning som inte kan ingå i programmet, eller tiden för programmet har löpt ut. Den som har skrivits ut ur introduktionsgarantin ska kunna åter- inträda i programmet om uppehållet har varat i högst ett år under förutsättning att han eller hon inte har uppfyllt ett arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

En anvisning till programmet ska återkallas om deltagaren avvisar någon insats inom programmet, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl, inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare, samt om deltagaren miss- sköter sig eller stör verksamheten. Om en anvisning har åter- kallats får den enskilde under vissa omständigheter anvisas på nytt.

Introduktionsgarantin syftar till att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet. En person som anvisats till introduk- tionsgarantin ska kunna delta så länge han eller hon saknar arbete på heltid fram till dess att programmet har löpt ut. En deltagare ska också skrivas ut från programmet om han eller hon påbörjar en eftergymnasial utbildning. Arbetslivserfarenhet är i regel alltid värdefullt och även tillfälliga arbeten bidrar till att bygga upp den enskildes nätverk, språk och kompetens. Många nyanlända erbjuds vikariat och korta tidsbegränsade anställningar som första arbeten. Introduktionsgarantin bör därför ge incitament för den nyanlända att ta även tillfälliga arbeten.

För att skapa förutsättningar för en långsiktig etablering på arbets- marknaden och samtidigt stärka deltagarnas incitament att söka också tillfälliga arbeten bör en deltagare i introduktionsgarantin kunna återuppta sitt deltagande när en anställning löpt ut. Den föreslagna regeln om återinträde ger möjligheter att fortsätta med de överens- komna insatserna under den tid som återstår av programmet. Möj- ligheten till återinträde bör gälla under förutsättning att uppehållet inte varat längre än ett år och att arbetet inte varat så länge att den nyanlände har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning genom ett

281

Utredningens förslag och bedömningar SOU 2012:69

uppfyllt arbetsvillkor enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring.

Utredningen anser att deltagare i introduktionsgarantin på samma sätt som deltagare i andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte utan godtagbart skäl ska kunna neka till ett lämpligt arbete. Om en deltagare väljer att tacka nej till ett erbjudande om ett lämp- ligt arbete bör anvisningen till garantin återkallas. Detsamma bör gälla om den nyanlände avvisar någon erbjuden insats inom pro- grammet, eller om deltagaren inte håller kontakten med sin arbets- förmedlare. Kravet om att anta ett erbjudande om lämpligt arbete, tillsammans med det förstärkta förmedlingsstödet, medför att risken minskar för inlåsningseffekter till följd av en anvisning till introduk- tionsgarantin.

För att skapa incitament att följa handlingsplanen bör en person vars anvisning till introduktionsgarantin har återkallats inte kunna skrivas in på nytt förrän viss tid har passerat. Utredningen anser att den nya anvisningen bör kunna ske först efter att den nyanlände varit inskriven som arbetssökande under 45 kalenderdagar. En ny anvisning till garantin bör i ett sådant fall vara möjlig under förut- sättning att han eller hon skrev in sig på Arbetsförmedlingen inom 60 dagar efter återkallelsen.

Aktivitetsstöd vid deltagande i samtliga introduktionsgarantins insatser

Förslag: En nyanländ person som deltar i introduktionsgarantin ska ha rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning vid del- tagande i programmets samtliga insatser.

Deltagare i introduktionsgarantin föreslås ha rätt till aktivitets- ersättning, eller utvecklingsersättning i det fall deltagaren är under 25 år, oberoende av vilka insatser den nyanlände deltar i. Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin kan Arbetsförmedlingen anvisa långtidsarbetslösa till både utbildning i svenska för invandrare och till kompletteringar inom den kommunala vuxen- utbildningen om den arbetssökande bedöms ha behov av sådana insatser. Nyanlända flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga kan delta i samtliga aktiviteter som ingår i deras etableringsplan med etableringsersättning. För nyanlända invandrare som inte omfattas av

282

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

etableringslagen begränsar dock de olika reglerna för olika ersättningar både överblickbarheten och möjligheterna att delta i parallella insatser. Dessutom varierar reglerna för ersättning mellan olika kommuner. I vissa kommuner kan en person som mottar försörjningsstöd och som har behov av att komplettera sina grund- läggande kunskaper studera på komvux med försörjningsstöd. I andra kommuner hänvisas även nyanlända med svag ekonomi till att ta studiemedel för grundläggande vuxenutbildning. Enligt utredningens bedömning kommer en enhetlig ersättning för samt- liga insatser som den nyanlände har behov av underlätta del- tagandet i parallella insatser och därmed påskynda etableringen i arbetslivet.

Aktivitetsstöd är en individualiserad ersättning som utgår med samma belopp oavsett familjens övriga inkomster. Individualiserade ersättningar har visat sig vara betydelsefulla för att stimulera kvinnors arbetskraftsdeltagande. I familjer där det inte finns en tradition att kvinnan arbetar är det särskilt viktigt att skapa incita- ment för både kvinnan och mannen att aktivt delta i utbildning i svenska för invandrare och arbetsförberedande insatser som syftar till att underlätta arbetsmarknadsetableringen.

Nyanlända invandrare som omfattas av etableringslagen har rätt till etableringsersättning vid deltagande i aktiviteterna som ingår i etableringsplanen. Etableringsersättningen ger en högre ersättning än aktivitetsstödet. Detta motiveras av att etableringslagens mål- grupp är flyktingar, skyddsbehövande och deras anhöriga vilka regelmässigt har ytterst begränsade möjligheter att försörja sig själva under de första åren efter invandringen. Övriga anhörig- invandrare är en mer heterogen grupp. Många kommer till en anknytningsperson som är väl etablerad i Sverige, vilket bland annat framgår av utredningens kartläggning av andelen nyanlända som uppburit försörjningsstöd under de första åren i landet. Mellan 20 och 40 procent av de övriga anhöriginvandrarna har haft försörj- ningsstöd de första två åren. Bland nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga är motsvarande andel mellan 80 och 90 procent.

Utredningen anser därför inte att den högre etableringsersätt- ningen är motiverad för övriga anhöriginvandrare. Förslaget inne- bär i stället att deltagare i introduktionsgarantin ska ha rätt till samma ersättning som andra arbetslösa personer som deltar i arbetsmarknads- politiska program och insatser, dvs. aktivitetsstöd eller utvecklings- ersättning.

283

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

7.3Förbättrad tillgång till relevanta utbildnings- och kompetenshöjande insatser för korttidsutbildade

Grundläggande baskunskaper är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart deltagande i arbets- och samhällsliv

Cirka hälften av dem som invandrat till Sverige de senaste åren som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt eller anhöriga till dessa hade vid invandringstillfället en utbildning som enligt Arbetsförmed- lingens bedömning var kortare än nio år. Även bland dem som kommer som övriga anhöriginvandrare är utbildningsnivån i genom- snitt relativt låg. En av fem som invandrade från icke-västliga länder 2000 och 2005 hade högst grundskoleutbildning, och ytterligare en fjärdedel hade okänd utbildningsnivå. Kvinnor har, oavsett grund för uppehållstillstånd, i regel kortare utbildningsbakgrund än män. Åtgärder för att öka tillgången till kompetenshöjande insatser gynnar därför särskilt nyanlända kvinnors möjligheter att etablera sig i arbets- och samhällslivet.

Personer med kort utbildning har generellt en svagare anknyt- ning till arbetsmarknaden än personer med högre utbildning. Både sysselsättningsgrad och arbetskraftsdeltagande är tydligt lägre bland korttidsutbildade, och detta gäller i synnerhet bland utrikes födda. Det kan delvis förklaras av att förgymnasialt utbildade är mer känsliga för konjunktursvängningar, men den låga syssel- sättningsgraden har framför allt strukturella orsaker. Arbetsför- medlingen visar att sysselsättningsnivån för lågutbildade har minskat med 100 000 arbetstillfällen mellan 2007 och 2011, samtidigt som det tillkommit 230 000 arbetstillfällen för personer med eftergymnasial utbildning (Arbetsförmedlingen, 2012c). Det är därför viktigt att nyanlända med kort tidigare utbildning har tillgång till kompetens- höjande insatser som kan ge en varaktig grund för att delta i det svenska arbetslivet.

Sammanhållna lösningar är centralt för en hög effektivitet och kvalitet

De flesta nyanlända med kort utbildning har behov av såväl arbets- förberedande insatser som språkundervisning och generella och yrkesinriktade kompetenshöjande insatser. För att etablerings- perioden ska bli effektiv behöver de olika insatserna kunna kombineras med varandra. Tidigare utvärderingar har bland annat

284

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

visat att sfi-studier som kombineras med arbetspraktik leder till att deltagare snabbare kommer ut i arbete jämfört med dem som enbart läser sfi (Delander m.fl., 2005). Parallella insatser skapar också förutsättningar för en högre kvalitet. Genom att kombinera sfi och praktik kan språkinlärningen förankras i en praktisk situa- tion. Deltagaren får möjlighet att träna svenska språket, samtidigt som han eller hon får bättre språkliga förutsättningar att tillgodo- göra sig praktiken. Med en tydlig yrkesinriktning blir även del- tagarnas motivation högre. Med yrkets krav som utgångspunkt kan sfi, kompletterande baskunskaper, yrkesutbildning och praktik vävas ihop, och den nyanländes lärande i de olika delarna förstärker varandra.

Förutsättningarna för parallella insatser har stärkts för nyan- lända som har en etableringsplan. I budgetpropositionen för 2013 föreslår regeringen ytterligare förbättringar. Arbetsgivare som anordnar arbetsträning åt nyanlända med en etableringsplan ska kunna få en ersättning för handledning motsvarande 150 kronor per dag i sex månader (prop. 2012/13:1). Det kommer sannolikt att öka tillgången till praktikplatser för nyanlända som har ett större behov av stöd och handledning under praktiken. I budget- propositionen föreslås även att ett praktiskt basår ska införas för nyanlända inom etableringsuppdraget. I basåret ska arbetsträning kombineras med yrkesinriktad sfi och teoretisk utbildning inriktad mot behoven på den arbetsplats där arbetsträningen bedrivs.

Det kvarstår dock fortfarande hinder för parallella insatser. I dag är ansvaret för att stödja nyanländas etablering fördelat mellan olika aktörer, vilket skapar logistiska problem. Ytterligare ett hinder för parallella insatser är bristande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen och ett regelverk som inte tillräckligt tydligt anger att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelser med kom- muner om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare. För att den nyanlände ska få bästa möjliga stöd för sin etablering är det viktigt att samtliga insatser, oberoende av vem som är huvudman för insatsen, kan komma till användning.

Det finns därmed behov av att på olika sätt stärka förutsätt- ningarna för parallella insatser. I synnerhet är detta viktigt för nyanlända med kort tidigare utbildning.

285

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

7.3.1Ökad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna

Förslag: Förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska pro- gram ska tydliggöras så att det framgår att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare utan att överens- kommelsen föregås av ett upphandlingsförfarande.

En effektiv etableringsprocess förutsätter att nyanlända invandrare kan delta i parallella insatser där språkinlärning varvas med praktik, andra arbetsförberedande insatser, komplettering av baskunskaper etc. Arbetsförmedlingen och kommunen är de två aktörer som ansvarar för merparten av aktiviteterna i etableringsplanen för nyanlända som omfattas av etableringslagen. På samma sätt är en fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen en förutsättning för att övriga anhöriginvandrare som deltar i den föreslagna introduktionsgarantin ska få tillgång till parallella insatser som kan förstärka varandra på ett sätt som bäst gynnar den nyan- ländes etableringsprocess.

Utredningen har identifierat ett antal goda exempel på verk- samheter där aktiviteter kombineras i sammanhållna lösningar och där en av huvudmännen tar ett övergripande ansvar för att sam- ordna och driva verksamheten. De logistiska problemen med resor mellan olika aktiviteter minskar och kvalitén ökar i de samlade insatserna. Sådana lösningar förutsätter att Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelse med kommuner om anordnande av insatser som ingår i det arbetsmarknadspolitiska uppdraget, eller omvänt, att Arbetsförmedlingen kan ansvara för att samordna även aktiviteter som är ett kommunalt ansvar. Inom ramen för en sådan överenskommelse kan sedan respektive aktör bidra med sina resurser och sin kompe- tens till en sammanhållen lösning.

Förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program anger att myndigheten får ingå överenskommelse med kommuner om insatser som ingår i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar. Vad gäller insatser för nyanlända invandrare, kan för- ordningen för närvarande dock tolkas som att Arbetsförmedlingen endast får ingå överenskommelse med en kommun om det efter ett

286

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

upphandlingsförfarande visar sig att det inte finns någon annan lämplig aktör för insatserna. Oklarheten i nuvarande skrivning bromsar samverkan och minskar utbudet av samordnade, effektiva helhetslösningar som med hög kvalitet kan möta den nyanländes behov av rätt stöd för etableringen i arbets- och samhällslivet. En tydliggjord möjlighet att teckna överenskommelse om att anordna insatser för nyanlända invandrare kan också bidra till att de i många fall bra verksamheter som kommuner har byggt upp för nyanlända invandrare kan komma till användning också i Arbetsförmed- lingens etableringsuppdrag och inom den introduktionsgaranti som utredningen föreslår.

7.3.2Komplettera studieväg 1 i sfi med baskunskaper

Förslag: En särskild utredare ska ges i uppdrag att ta fram ett förslag till hur kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan tillföras moduler från ett begränsat antal kurser på grundläggande nivå. Modul- erna/delkurserna ska vara praktiskt orienterade och syfta till att ge en korttidsutbildad person de baskunskaper som han eller hon behöver för att kunna ta ett första arbete samt fungera i det svenska samhället. Modulerna/delkurserna ska kunna tillgodo- räknas vid fortsatta studier inom den kommunala vuxenutbild- ningen.

Det är sällan realistiskt att en nyanländ invandrare som helt saknar tidigare utbildning ska läsa in full grundskolekompetens. Men även för arbeten utan särskilda kvalifikationskrav behövs normalt vissa grundläggande kunskaper i ämnen som matematik, naturorientering, samhällsorientering och datakunskap. Exempel på sådana kunskaper är hur man läser en tidtabell eller en karta, söker information på internet, samt enkel addition och subtraktion, konkretiserat i hur man beräknar tid, förstår priser och hanterar räkningar.

Den kommunala vuxenutbildningen spelar en viktig roll för kort- tidsutbildades möjligheter att tillägna sig kunskaper som är självklara för den vuxna befolkningen i övrigt. I den grundläggande vuxen- utbildningen följer undervisningen nationella kursplaner vars inne- håll och upplägg ligger i linje med grundskolans kursplaner. Många korttidsutbildade nyanlända har dock som ett första steg behov av

287

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

mer praktiskt orienterade kunskaper som tar sin utgångspunkt i vardagssituationer. Det är dessutom en förhållandevis låg andel nyanlända med kort utbildning som deltar i den kommunala vuxen- utbildningen. Bland skyddsbehövande och anhöriginvandrare med förgymnasial utbildning som kom till Sverige år 2000 och 2005 har var fjärde studerat på komvux. Sannolikt påbörjade de flesta nyanlända i denna grupp studierna först efter några år i landet.

För att möta behoven hos elever med olika utbildningsbakgrund finns i dag tre studievägar inom utbildningen i svenska för invandrare (sfi). Studieväg 1 vänder sig till elever som har en mycket kort tidigare utbildning. En komplettering av kurs A och B på studieväg 1 med moduler/delkurser för baskunskaper ger fler korttidsutbildade möjlighet att ta del av grundläggande kunskaper som en vuxen per- son behöver för att kunna delta i arbets- och samhällslivet i Sverige. Eftersom majoriteten av alla nyanlända börjar läsa sfi under det första året i Sverige, innebär en utbyggd sfi att korttidsutbildade tidigt får möjlighet att tillägna sig dessa kunskaper. Det blir också lättare att säkra en sammanhållen lösning när språkundervisningen kombineras med undervisning i baskunskaper. Det ger i sin tur bättre förutsättningar för hög kvalitet, bland annat genom att språkinlär- ningen kan stärkas. Det är enklare att lära sig ett nytt språk om man förstår innebörden av olika begrepp och hur de ska tillämpas.

Oslo kommun har tagit fram en lokal läroplan för ett utbild- ningspaket kallat ”basis”, vilket erbjuds utrikes födda kommun- invånare med kort eller ingen tidigare utbildning. ”Basis” utgör en kombination av norskundervisning och grundläggande kunskaper från låg- och mellanstadiet inom ämnena matematik, samhälls- orientering, naturorientering och datakunskap. Undervisningen anpassas till deltagarnas norskkunskaper och kursinnehållet baseras på elevernas behov för att kunna delta i samhälls- och arbetsliv. Språkutbildningen står i centrum i alla ämnen, samtidigt som eleverna tillägnar sig baskunskaper.

Erfarenheter från Oslo kommuns arbete med ”basis” samt liknande verksamheter i svenska kommuner bör tillvaratas i upp- draget att utforma en ny kursplan för kurs A och B på studieväg 1 i sfi. Inriktningen på kursplanen bör vara en kombination av sfi och baskunskaper där eleverna parallellt också har möjlighet att delta i praktik. Utredaren bör även överväga om det finns skäl att låta samhällsorienteringen för vissa nyanlända invandrare enligt förord- ningen (2010:1138) ingå som en del i en utökad kursplan för kurs A och B på studieväg 1 i sfi.

288

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

Ett alternativ till att komplettera kurs A och B på studieväg 1 i sfi skulle kunna vara att Arbetsförmedlingen i ökad utsträckning täcker behovet av grundläggande baskunskaper genom upphandling av förberedande insatser med denna inriktning. Både sfi och grund- läggande vuxenutbildning är emellertid kommunala ansvars- områden. Med förberedande insatser blir nyanländas tillgång till undervisningen villkorad av att de är inskrivna på Arbetsför- medlingen samt att de anvisas till insatsen av en arbetsförmedlare. Dessutom innebär en sådan lösning att dubbla utbildningssystem byggs upp. Dubbla system motverkar möjligheten för nyanlända att tillgodoräkna sig utbildningen vid fortsatta studier inom den kom- munala vuxenutbildningen. Dubbla system är dessutom ineffektivt ur resursallokeringssynpunkt. Enligt utredningens mening bör därför korttidsutbildade nyanländas behov av grundläggande kunskaper mötas genom att studieväg 1 i utbildningen i svenska för invandrare byggs ut med moduler/delkurser för ett begränsat antal basämnen.

7.3.3Ersättning till kommuner för utökat språkstöd inom studieväg 1 i sfi

Förslag: Ersättningen till kommuner som tar emot flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga för bosättning enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar ska höjas med 8 000 kronor från dagens 82 200 kronor till 90 200 kronor för vuxna.

Höjningen syftar till att nyanlända med kort tidigare utbild- ning snabbare ska tillägna sig grundläggande kunskaper i det svenska språket genom att kommunerna ges finansiella resurser för ett utökat språkstöd inom studieväg 1 i utbildningen i svenska för invandrare.

Nyanlända med förgymnasial utbildning behöver i regel längre tid för att lära sig svenska jämfört med dem som har en längre utbild- ning. Under senare år har andelen korttidsutbildade ökat bland dem som tagits emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och anhöriga till dessa. Drygt hälften av de flyktingmottagna som har fått en etableringsplan upprättad sedan den 1 december 2010 har högst grundskola som tidigare utbildning. För de allra flesta per- soner är grundläggande kunskaper i svenska språket en förutsätt-

289

Utredningens förslag och bedömningar

SOU 2012:69

ning för etablering på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att kommunerna kan möta behovet av en effektiv språkinlärning bland elever med kort tidigare utbildning.

Forskning visar att stöd på deltagarnas modersmål i hög grad kan bidra till att effektivisera inlärningsprocessen för personer med svaga svenskkunskaper och kort tidigare utbildning (Skolinspektionen, 2010). Många kommuner har också uppmärksammat språkstödets värde för en effektiviserad språkinlärning. I försöksverksamheten med sfi-bonus som föregick införandet på nationell nivå, använde var femte av de 28 försökskommunerna bidraget för kvalitets- höjande insatser till modersmålsstödjare (Skolverket, 2011b).

Språkstödjare fyller en viktig funktion både för att effektivisera den klassrumsbaserade undervisningen och språkinlärningen som sker via praktik. Enligt Skollagen (2010:800) ska kommunerna verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet. Erfarenheter från bland annat Stockholm Stad visar att deltagare i språkpraktik och deras handledare ofta har behov av stöd för att kunna kommunicera med varandra. Genom språkstöd på deltagarnas modersmål minskar risken för missförstånd och oklarheter, vilket i sin tur ökar värdet av praktiken.

Staten har sedan lång tid tillbaka tagit ett särskilt ekonomiskt ansvar för flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga. Detta ansvar är avgränsat till de första åren efter att en nyanländ har tagits emot i en kommun, och ersättningen till kommunerna är utformad som en schablon beräknad per mottagen person. I för- ordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar anges vilka kostnader som schablonersättningen avser, bland annat kostnader för sfi och samhällsorientering. Genom schablonersättningen till kommuner för flyktingmottagandet tar staten det ekonomiska ansvaret för att nyanlända skyddsbehövande och deras anhöriga får tillgång till insatser som kan underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet.

Mot bakgrund av den höga andelen med mycket kort tidigare utbildning bland dem som tas emot som flyktingar, skyddsbehövande i övrigt och deras anhöriga och det därmed ökade behovet av språk- stöd för en effektiv språkinlärning bland elever på studieväg 1 i sfi föreslår utredningen att schablonersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet förstärks med 8 000 kronor per vuxen som tas emot i en kommun.

290

SOU 2012:69

Utredningens förslag och bedömningar

7.3.4Komvux och folkhögskolor viktiga för kompetensuppbyggnaden

Förslag: Nyanlända invandrare som anvisas till introduktions- garantin ska kunna delta i förberedande insatser i form av utbildning på grundskole- eller gymnasienivå inom det offent- liga skolväsendet eller motsvarande.

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör vid upprättandet av etableringsplaner för dem som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare uppmärk- samma den nyanländes behov av att komplettera sina baskun- skaper.

Tidigare forskning visar att kompetenshöjande insatser på grund- läggande och gymnasial nivå har en signifikant positiv effekt på del- tagarnas långsiktiga inkomster. I synnerhet gäller detta för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden (Stenberg och Westerlund, 2008). Också för personer som nyligen invandrat har komvuxstudier visat sig ha betydelse för arbetsmarknadsutfallet. Särskilt nyanlända kvinnor som deltar i komvux-studier har påvisats nå högre inkomster på några års sikt (Ekström, 2003).

Många nyanlända invandrare har behov av att komplettera sina kunskaper så att