En översyn av tryck- och yttrandefriheten, del 1

En översyn av tryck- och yttrandefriheten

Del 1

Slutbetänkande av Yttrandefrihetskommittén

Stockholm 2012

SOU 2012:55

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23780-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Den 30 april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var också knuten till beredningen, som hade ett brett uppdrag. Den skulle följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen lämnade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggnings- frågor m.m (SOU 2004:114) och Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt (SOU 2006:96).

Den 16 maj 2008 ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Före detta justitiekanslern, numera justitie- rådet Göran Lambertz förordnades till kommitténs ordförande. Samma dag förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsleda- möterna Phia Andersson (S), Ulrika Karlsson (M), Yilmaz Kerimo

(S) och dåvarande riksdagsledamöterna Bertil Kjellberg (M), Lars Wegendal (S), Ingvar Svensson (KD) och Stefan Tornberg (C). Som ledamöter i kommittén förordnades vidare numera hovrätts- rådet Lena Blixt (FP), juristen Ingrid Burman (V), journalisten Inger Fredriksson (C), kanslichefen Alf Karlsson (MP) och advokaten Erik Wassén (FP). Yilmaz Kerimo ersattes den 15 oktober 2008 av riksdagsledamoten Helene Petersson (S). Den 25 januari 2011 förordnades riksdagsledamöterna Cecilia Magnusson (M) och Andreas Norlén (M) som ledamöter. Samma dag entledigades Bertil Kjellberg. Genom ett beslut den 15 mars 2011 förordnades riksdagsledamoten Jonas Åkerlund (SD) som ledamot med verkan fr.o.m. den 26 januari 2011.

Som experter i kommittén förordnades jur. kand. Martin Brinnen, numera chefsjuristen Kerstin Bröms Lumpus, numera professor Thomas Bull, direktören Per Hultengård, departementssekreteraren Catharina Jonsson, numera generaldirektören Magnus Larsson, numera advokaten Kristina Lidehorn, avdelningschefen Kerstin Morast, byråchefen Håkan Rustand och förbundsjuristen Olle Wilöf.

Genom beslut den 26 januari 2009 entledigades Magnus Larsson, med verkan fr.o.m. den 1 mars 2009. Samma dag för- ordnades departementssekreteraren Kirsten Glansberg och hovrätts- rådet Katarina Rikte som experter, båda besluten med verkan fr.o.m. den 1 mars 2009. Den 15 maj 2009 ersattes Kirsten Glansberg av numera kanslirådet Anna Gullesjö. I ett beslut den 11 augusti 2009 förordnades bolagsjuristen Jens Karlsson som expert. Den 1 december 2009 ersattes Catharina Jonsson av numera ämnesrådet Helena Strömbäck. Den 1 juli 2010 förordnades numera rådmannen Feryal Mentes som expert. Genom ett beslut den 16 september 2010 entledigades Martin Brinnen, med verkan från den 1 oktober 2010. Den 11 februari 2011 förordnades doktoranden Daniel Westman som expert. Den 5 september 2011 förordnades som expert rätts- sakkunniga Katarina Berglund Siegbahn. Den 13 september 2011 ersattes Anna Gullesjö av rättssakkunniga Rosemarie Jansson Håvik. Kanslirådet Viveca Lång förordnades som expert den 15 november 2011.

Som sekreterare åt kommittén tjänstgjorde Katarina Rikte t.o.m. den 28 februari 2009. Den 1 januari 2009 anställdes hovrätts- assessorn Daniel Gustavsson som sekreterare och den 1 augusti 2009 chefredaktören Nils Funcke. Den 1 oktober 2010 anställdes Martin Brinnen som sekreterare och den 15 december 2011 hovrätts- rådet Stefan Nyman.

Kommittén har antagit namnet Yttrandefrihetskommittén.

Vi har haft i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i nya direktiv, dir. 2008:42.

Vi har tidigare avgett delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) och debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihets- kommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68).

Härmed överlämnas kommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 23 augusti 2012

Göran Lambertz

Phia Andersson	Lena Blixt	Ingrid Burman
Inger Fredriksson	Alf Karlsson	Ulrika Karlsson
Cecilia Magnusson	Andreas Norlén	Helene Petersson
Ingvar Svensson	Stefan Tornberg	Erik Wassén
Lars Wegendal	Jonas Åkerlund

/Martin Brinnen

Nils Funcke

Daniel Gustavsson

Stefan Nyman

Innehåll

DEL 1
Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		33
Författningsförslag .............................................................		49
1.	Förslag till lag om ändring i regeringsformen ........................	49
2.	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen..........	51
3.	Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ........	99
4.	Förslag till lag om ändring i brottsbalken ............................	142

5.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden....................................

144

I.INLEDNING

1	Uppdraget och genomförandet...................................	147
1.1	Kommitténs uppdrag .............................................................	147
1.2	Kommitténs arbete ................................................................	150
1.3	Betänkandets disposition.......................................................	153

Innehåll SOU 2012:55

2	Nuvarande ordning ...................................................		155
2.1	En uppdelad reglering av yttrandefriheten ...........................		155
2.2	De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna .........		157
	2.2.1	Inledning......................................................................	157
	2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder..............		158
	2.2.3	Etableringsfrihet..........................................................	159
	2.2.4	Ensamansvar ................................................................	160
	2.2.5	Meddelarskydd ............................................................	161
	2.2.6	Särskild brottskatalog m.m.........................................	163
	2.2.7	Särskild rättegångsordning .........................................	164
	2.2.8 Annat av särskilt stor betydelse .................................		165
2.3	När TF och YGL blir tillämpliga...........................................		166
	2.3.1	Formella krav...............................................................	166
	2.3.2	Materiella krav .............................................................	169
	2.3.3 Territoriella krav............................................................		173

II.BAKGRUND TILL UTREDNINGEN

3	Om bakgrunden........................................................	177
3.1	Innehållet i huvudavsnitt II ...................................................	177

3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt

	direktiven ................................................................................	178
4	Tekniken och lagstiftaren ..........................................	181
4.1	Inledning .................................................................................	181
4.2	Teknikfrågan under 1800-talet ..............................................	181
4.3	Tekniken i 1912 års förslag till TF ........................................	182
4.4	Tekniken och 1949 års tryckfrihetsförordning ....................	183
4.5	Massmedieutredningen ..........................................................	187
4.6	Yttrandefrihetsgrundlagen.....................................................	191
4.7	Mediekommittén ....................................................................	194

SOU 2012:55	Innehåll
4.8 Mediegrundlagsutredningen..................................................	196

4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och

	Yttrandefrihetskommittén ....................................................		199
4.10	Samlingsbegreppen i TF och YGL........................................		201
5	Medborgaren och tekniken ........................................		205
5.1	Medieanvändningen i Sverige ................................................		205
5.2	Från läsare till medaktör och redaktör .................................		210
5.3	Internet och politisk aktivitet ...............................................		212
5.4	Förtroendet för medierna......................................................		216
5.5	Forskarna om framtiden ........................................................		216
6	Tillämpningsproblem med TF och YGL .......................		221
6.1	Några utgångspunkter ...........................................................		221
6.2	Vissa allmänna problem .........................................................		223
6.3	Tryckta skrifter och tekniska upptagningar .........................		226
6.4	Olika bestämmelser för tråd- och etersändningar ...............		228
6.5	Problem som handlar om databasregeln...............................		229
7	EU-rätten och Europa- konventionen ..........................		233
7.1	Inledning.................................................................................		233
7.2	Förhållandet till EU-rätten ...................................................		234
	7.2.1	Kort om EU-rätten.....................................................	234
	7.2.2	Överlåtelse av beslutanderätt .....................................	235
	7.2.3	Rapporten ”Tryckfrihetsförordningens och
		yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-
		rätten”..........................................................................	243
	7.2.4 Kort om EU-stadgan om de grundläggande
		rättigheterna ................................................................	253

Innehåll		SOU 2012:55
7.3	Europakonventionen..............................................................	255
	7.3.1 Allmänt ........................................................................	255
	7.3.2 Vissa särskilt relevanta artiklar i
	Europakonventionen ..................................................	257
III. ÖVERVÄGANDEN – SKIFTE ELLER INTE?
8	Vägvalet – några utgångspunkter ................................	263
8.1	Inledning .................................................................................	263
8.2	Yttrandefrihetens betydelse och ändamål.............................	263
8.3	Krav på grundlagsregleringen ................................................	264
8.4	Teknikutvecklingen tycks tala för ett skifte .........................	266
8.5	TF:s och YGL:s tillämpningsområde ....................................	267
8.6	Tre modeller ...........................................................................	269
8.7	Grunddragen i NYGL............................................................	273
9	EU-rättens betydelse för vägvalet ...............................	279
9.1	Några allmänna utgångspunkter............................................	279
9.2	Vissa aspekter på en anpassning ............................................	285
9.3	Hur bör frågan beaktas vid vägvalet? ....................................	287
10	Överväganden och slutsatser ......................................	291
10.1	Inledning .................................................................................	291
10.2	Tillämpningsområdet .............................................................	292
10.3	Ett antal tillämpningsproblem ...............................................	294
10.4	Meddelarfriheten och meddelarskyddet ...............................	299
10.5	Några frågor som har beaktats ..............................................	302
10.6	Ytterligare frågeställningar ....................................................	306

SOU 2012:55		Innehåll
10.7	Förhållandet till EU-rätten ...................................................	309
10.8	Kommitténs slutsatser och ställningstagande ......................	310
IV. EN REVIDERING AV TF OCH YGL
11	TF och YGL görs mer lättillämpade ............................	315
11.1	Bakgrund ................................................................................	315
11.2	Överväganden ........................................................................	316
	11.2.1 Inledning .....................................................................	316
	11.2.2 En översyn av struktur och språk ..............................	317
	11.2.3 Särskilt om 1 kap. YGL ..............................................	319
	11.2.4 Vissa materiella förändringar .....................................	322
12	Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten...	325
12.1	Bakgrund ................................................................................	325
	12.1.1 Delegationsbestämmelser...........................................	325
	12.1.2 Begränsningsreglerna i RF .........................................	326
	12.1.3 Hänvisningar i TF och YGL till
	begränsningsregler i RF..............................................	327
	12.1.4 Gäller RF:s begränsningsregler för TF och YGL? ...	328
12.2	Överväganden ........................................................................	333
	12.2.1 Utgångspunkter ..........................................................	333
	12.2.2 Finns det behov av att införa begränsningsregler i
	TF och YGL? ..............................................................	333
	12.2.3 Hur kan generella begränsningsregler i TF och
	YGL utformas? ...........................................................	335
13	Utökad distributionsplikt...........................................	339
13.1	Inledning.................................................................................	339
13.2	Historik ..................................................................................	340
13.3	Gällande rätt ...........................................................................	341
13.4	Nyare kanaler för distribution av yttranden ........................	342

Innehåll		SOU 2012:55
13.5	Yttranden med distributionsproblem ...................................	346
13.6	Överväganden.........................................................................	348
14	Rättegångsbestämmelserna – en översyn.....................	355
14.1	Inledning .................................................................................	355
14.2	Jurysystemets grunder ...........................................................	355
14.3	Juryns tillkomst och reformering..........................................	356
14.4	Jurysystemet ifrågasatt...........................................................	359
14.5	Överväganden.........................................................................	360
15	Förändringar i databasregeln......................................	363
15.1	Bakgrund.................................................................................	363
15.2	Överväganden.........................................................................	371
16	Arkivdatabaser och taltidningar ..................................	383
16.1	Bakgrund.................................................................................	383
16.2	Överväganden.........................................................................	391
	16.2.1 Grundlagsskydd för tidningsföretagens
	arkivdatabaser ..............................................................	391
	16.2.2 Radio- och kassettidningar (taltidningar) .................	396
	16.2.3 Lagteknisk lösning ......................................................	398
17	En delegationsbestämmelse om produktinformation
	m.m. .......................................................................	401
17.1	Bakgrund.................................................................................	401
17.2	Överväganden.........................................................................	407
18	Andra förändringar som har diskuterats.......................	411
18.1	Inledning .................................................................................	411
18.2	Frågor som kommittén inte hunnit överväga.......................	411

SOU 2012:55		Innehåll
18.3	Två frågor som behandlats i särskild ordning ......................	413
18.4	Ett expertförslag om tvångsmedel m.m................................	414

V.SKYDDET FÖR PRIVATLIVET M.M.

19	En straffbestämmelse i TF och YGL om
	integritetsskydd? ......................................................	419
19.1	Bakgrund ................................................................................	419
	19.1.1 Inledning .....................................................................	419
	19.1.2 Det nuvarande svenska skyddet för den
	personliga integriteten................................................	422
	19.1.3 Europakonventionen ..................................................	425

19.2Vår kartläggning av behovet av en integritetsskyddsbestämmelse inom det

	grundlagsskyddade området..................................................	429
19.3	Överväganden ........................................................................	433
20	Enskildas processuella skydd vid brott i medierna .......	441
20.1	Bakgrund ................................................................................	441
	20.1.1 Inledning .....................................................................	441
	20.1.2 Vissa särskilda bestämmelser av betydelse för
	tryck- och yttrandefrihetsmål ....................................	441
	20.1.3 Rättshjälp i tryck- och yttrandefrihetsmål................	442
20.2	Problem för den enskilde ......................................................	444
20.3	Närmare om den särskilda åtalsprövningsregeln .................	445
20.4	Ansvar för rättegångskostnader ............................................	448
20.5	Närmare om tillämpningslagens kvittningsregel .................	450
20.6	Överväganden ........................................................................	454
	20.6.1 Utgångspunkter ..........................................................	454
	20.6.2 En utvidgning av förutsättningarna för allmänt
	åtal vid ärekränkningsbrott i tryck- och
	yttrandefrihetsmål ......................................................	454
	20.6.3 Utökade möjligheter till kvittning ............................	458
		13

Innehåll SOU 2012:55

VI.	INTERNATIONELLT RÄTTSLIGT BISTÅND
21	Internationellt rättsligt bistånd...................................	471
21.1	Bakgrund.................................................................................	471
	21.1.1 Om kommitténs uppdrag ...........................................	471
	21.1.2 Internationellt rättsligt bistånd ..................................	473
	21.1.3 Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU ..........	475
21.2	Det svenska rättsläget ............................................................	482
	21.2.1 Allmänt ........................................................................	482
	21.2.2 Det territoriella tillämpningsområdet........................	483
21.3	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens betänkande
	SOU 2004:114 ........................................................................	489
	21.3.1 Bakgrund .....................................................................	489
	21.3.2 Vissa uttalanden från beredningen .............................	491
	21.3.3 Beredningens förslag...................................................	493
21.4	Överväganden.........................................................................	496
	21.4.1 Nuvarande rättsläge ....................................................	496
	21.4.2 Förhållandet till EU-rätten.........................................	498
	21.4.3 Det territoriella tillämpningsområdet........................	500
	21.4.4 Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd
	utökas...........................................................................	506
VII. ÖVRIGT
22	Genomförandet av förslagen.......................................	515
22.1	Konsekvenser..........................................................................	515
22.2	Behovet av ändringar i andra lagar.........................................	520
22.3	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................	523
23	Författningskommentar .............................................	525
23.1	Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ...................	525
23.2	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.....	527
23.3	Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ...	621
14

SOU 2012:55	Innehåll
23.4 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .........................	679

23.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden	.................................... 681
Reservationer ..................................................................	685
Särskilda yttranden ..........................................................	699

DEL 2

Bilagor
1	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv
	2003:58........................................................................................	5
2	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv
	2007:76......................................................................................	17
3	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv
	2008:42......................................................................................	23
4	TF:s nuvarande lydelse ...........................................................	41
5	YGL:s nuvarande lydelse .........................................................	67
6	Ordlista över tekniska begrepp ...............................................	83
7	PM med förslag till lagreglering av
	tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området.............	89
8	Databaser med utgivningsbevis.............................................	153
9	Ny yttrandefrihetsgrundlag – Lagtext och
	författningskommentar .........................................................	181
10	Ny yttrandefrihetsgrundlag – Bilaga till ordförandens
	reservation ..............................................................................	315

Förkortningar

BBS-lagen	lagen (1998:112) om ansvar
	för elektroniska anslagstavlor
bet.	betänkande
dataskyddsdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 95/46/EG av den
	24 oktober 1995 om skydd för
	enskilda personer med avseende
	på behandling av personupp-
	gifter och om det fria flödet av
	sådana uppgifter
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	departementspromemoria
EG	Europeiska gemen-
	skapen/gemenskaperna
EU	Europeiska unionen
Europakonventionen	Europeiska konventionen
	(4 november 1950) om skydd
	för de mänskliga rättigheterna
	och de grundläggande friheterna
HD	Högsta domstolen
JK	Justitiekanslern
JO	Riksdagens ombudsmän
KU	konstitutionsutskottet
KuL	kreditupplysningslagen
	(1973:1173)

Förkortningar

SOU 2012:55

LRA	lagen (1974:371) om
	rättegången i arbetstvister
MGU	Mediegrundlagsutredningen
MK	Mediekommittén
MMU	Massmedieutredningen
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv
NYGL	Ny yttrandefrihetsgrundlag
PO	Allmänhetens pressombudsman
PON	Pressens opinionsnämnd
OSL	offentlighets- och sekretess-
	lagen (2009:400)
prop.	proposition
PTS	Post- och telestyrelsen
PuL	personuppgiftslagen (1998:204)
RF	regeringsformen
rskr.	riksdagens skrivelser
RTVL	radio- och tv-lagen (2010:696)
SKL	Statens kriminaltekniska
	laboratorium
SOU	statens offentliga utredningar
TF	tryckfrihetsförordningen
tillämpningslagen	lagen (1991:1559) med
	föreskrifter på tryckfrihets-
	förordningens och yttrande-
	frihetsgrundlagens områden
TYB	Tryck- och yttrandefrihets-
	beredningen
YFK	Yttrandefrihetskommittén
YFU	Yttrandefrihetsutredningen
YGL	yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

Bakgrund och kommitténs uppdrag

Tidigare betänkanden

Kommittén har tidigare lämnat två delbetänkanden. Det första,

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft den 1 januari 2011.

Det andra delbetänkandet lades fram i oktober 2010, Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Betänkandet var utformat som ett debatt- betänkande för att stimulera diskussionen om hur ett eventuellt alternativ till den nuvarande grundlagsregleringen med TF och YGL skulle kunna utformas.

Kommitténs uppdrag

Direktiven till kommittén omfattar ett stort antal frågor där huvud- uppgiften är att försöka finna en ny teknikoberoende reglerings- modell. Enligt direktiven ska kommittén överväga om man bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten och analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra.

Utgångspunkten för arbetet ska enligt direktiven vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet, ska ligga fast.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrande-

Sammanfattning

SOU 2012:55

frihetsrättsliga principerna. Samtidigt påpekas det att en analys ska göras av hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till de distributionsformer för vilka RF och Europakonventionen anses ge ett tillräckligt skydd.

Om kommittén skulle finna att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd har uppdraget enligt direktiven varit att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt, bl.a. genom att överväga om det är möjligt att flytta detalj- bestämmelser till vanlig lag.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv borde stärkas inom det grundlags- skyddade området. I uppdraget har också ingått att utreda om möjlig- heterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihets- mål borde öka och om enskildas ställning gentemot medieföretagen borde stärkas på annat sätt.

I vårt uppdrag har även ingått att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättslig bistånd på det grundlagsreglerade området borde utökas.

Direktiven till kommittén finns i bilagorna 1, 2 och 3.

Kommitténs debattbetänkande

I debattbetänkandet (SOU 2010:68) presenterades tre skisser till en ny yttrandefrihetsgrundlag: Ansvarsmodellen, Verksamhets- modellen och Ändamålsmodellen. Samtliga tre förutsätter att yttrandet förekommer i ett massmedium för att grundlagsskydd ska kunna uppkomma.

Ansvarsmodellen förutsätter att någon tydligt träder fram och tar ansvar för yttrandet. Det kan ske antingen genom att det finns ett utgivningsbevis för massmediet eller att ansvarsuppgifter sätts ut.

Verksamhetsmodellen ger ett automatiskt grundlagsskydd åt den vars verksamhet huvudsakligen består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Andra kan få grundlags- skydd för sina massmedier genom att ange ansvarsuppgifter på massmediet.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Ändamålsmodellen tar i stället sikte på ändamålet med ett yttrande. Skyddet gäller för yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål.

I den efterföljande debatten och under remissbehandlingen fick modellerna skiftande omdömen. Ansvarsmodellen mötte störst gillande men ansågs också ha tydliga brister.

Kommittén valde att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre modellerna utmejsla ett alternativ som skulle kunna ställas mot de två gällande grundlagarna på området.

Arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL

Den modell som kommittén tagit fram har haft arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL).

Ambitionen med NYGL har varit att göra regleringen av yttrande- friheten så teknikoberoende som möjligt.

En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lag- texten ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmän- heten”. Till skillnad från den nuvarande regleringen knyts därmed inte tillämpningsområdet till vissa angivna massmedier eller tekniker för framställning eller distribution av medier eller yttranden.

Enligt NYGL blir grundlagen automatiskt tillämplig på mass- medier som ges ut av ett massmedieföretag. Med massmedieföretag avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksam- het består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisationer och privatpersoner) har möjlig- het att få grundlagsskydd om de har utgivningsbevis eller om mass- mediet förses med s.k. ansvarsuppgifter.

I likhet med dagens reglering innehåller NYGL olika undantag från grundlagsskyddet. En nyhet i NYGL är att det i vissa fall görs undantag för behandling av personuppgifter i massmedier. Det avser behandling av personuppgifter som sker för andra syften än de som anges i NYGL:s ändamålsbestämmelse. Undantaget gäller enbart massmedier som ges ut av andra än massmedieföretag. Syftet är att undvika konflikter med EU:s s.k. dataskyddsdirektiv.

När det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- principerna (bl.a. censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar och särskild rättegångsordning) regleras dessa i allt väsentligt som i TF och YGL.

Sammanfattning

SOU 2012:55

Det kan även nämnas att NYGL innehåller en generell pre- skriptionstid för väckande av allmänt åtal på sex månader från pub- liceringen av yttrandet. Det betyder bl.a. att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott på webbplatser förkortas jämfört med vad som gäller enligt YGL.

NYGL beskrivs i avsnitt 8.7 och i bilaga 9.

Kommitténs vägval

Kommittén har noggrant prövat om bestämmelserna i NYGL ger ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga grundprinciperna. NYGL har också ställts mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som finns med en ny yttrandefrihetsgrundlag.

Det stora problemet med NYGL är enligt kommittén avgräns- ningen av tillämpningsområdet. Begreppet ”massmedier”, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och oproblematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Det gör tillämpningsområdet otydligt.

Enligt kommittén rymmer även begreppet ”massmedieföretag” besvärliga gränsdragningsproblem. Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgivning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli tillämplig? Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? Även det andra kriteriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkes- mässigheten, rymmer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas.

Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpnings- områdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet.

De gränsdragningsfrågor som vi har identifierat i NYGL inne- bär inte bara en osäkerhet för dem som bedriver massmedieverk- samhet utan också för den som önskar lämna meddelanden för offentliggörande. Osäkerheten berör bl.a. meddelarskyddet som

SOU 2012:55

Sammanfattning

brukar betraktas som en av de centrala grundbultarna i tryck- och yttrandefrihetsregleringen.

I det här sammanhanget har kommittén även behandlat EU- rättens betydelse för vägvalet mellan TF/YGL och NYGL. Enligt kommitténs bedömning är det av grundläggande betydelse att Sverige försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området. I det sammanhanget är det viktigt att fram- hålla att tryck- och yttrandefriheten innehåller konstitutionella kärnvärden där beslutanderätten inte har överlåtits till EU. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för Sverige att hävda att de grundläggande principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera.

Kommitténs slutsats är därför att EU-rätten inte motiverar att det vidtas genomgripande förändringar av det svenska grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Mot denna bakgrund väljer kommittén att hålla fast vid TF och YGL. Kommitténs överväganden i denna del beskrivs närmare i kap. 8–10.

TF och YGL görs mer lättillämpade

I stället för att ersätta dagens reglering med NYGL anser kommit- tén att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas. I enlighet med uppdraget i direktiven har kommittén därför inom ramen för den nuvarande ordningen valt att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet har framför allt varit att de båda grundlagarna ska bli så tydliga och lättillämpade som möjligt.

Det har gjorts en relativt långtgående översyn av uppbyggnaden av och språket i TF och YGL. Strukturen i YGL ändras i flera avse- enden, bl.a. så att grundlagen i huvudsak kan läsas självständigt utan omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall har bestämmelser flyttats från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till den s.k. tillämpningslagen. Det har införts rubriker över paragraferna. Lag- texten har anpassats till ett modernt lagspråk och getts en köns- neutral utformning.

Ett exempel på sådana förändringar som nu har nämnts är att den i dag detaljerade regleringen av rättegångsfrågorna förenklas

Sammanfattning

SOU 2012:55

genom att ett antal bestämmelser flyttas till lag. Det gäller bl.a. ett antal bestämmelser om juryn.

Materiella förändringar i TF och YGL

Under arbetet med TF och YGL har ett antal frågor som berör det materiella innehållet i grundlagsregleringen behandlats.

Förutsättningar för begränsningar av tryck- och yttrandefriheten

I TF och YGL finns ett antal bestämmelser som anger att vissa frågor får regleras i lag – s.k. delegationsbestämmelser. I de flesta fallen anges inte i bestämmelserna hur långtgående begränsningar som får göras. Det kan konstateras att det i vissa delar är oklart i vilken omfattning de s.k. begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF gäller då tryck- och yttrandefriheten begränsas med stöd av dele- gationsbestämmelser i TF och YGL. I vissa fall görs det hänvis- ningar till dessa bestämmelser men i andra fall framgår det inte av lagtexten vad som gäller.

Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom att nya bestämmelser införs i TF och YGL med hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Till det kommer en allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlags- skyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot grundlagarnas ändamål.

Kommitténs överväganden och förslag i denna del finns i kap. 12.

En utökad distributionsplikt

I TF och YGL anges en s.k. distributionsplikt som innebär att postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter inte får vägra eller ställa särskilda villkor för distribution av skrifter och tekniska upptagningar med hänvisning till innehållet.

Genom ett fall av distributionsvägran av en skrift uppdagades för några år sedan en lucka i bestämmelsen. Det gällde ett post- befordringsföretag som vägrade att dela ut oadresserade försändelser, s.k. masskorsband, med hänvisning till innehållet.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Enligt vår uppfattning bör den som bedriver postverksamhet med tillstånd inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Vi föreslår därför att bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL ändras.

Förslaget motiveras bl.a. med att det för spridning av skrifter och tekniska upptagningar bara finns ett fåtal företag som bedriver postverksamhet och bara ett som har en rikstäckande service. Den som nekas distribution på grund av innehållet i skriften eller den tekniska upptagningen skulle därmed kunna få svårigheter med att nå ut med sitt budskap.

Kommittén anser att någon motsvarande distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster inte bör införas. Antalet leverantörer av tjänster som på olika sätt gör sådana publi- ceringar möjliga är tillräckligt stort för att eventuell distributions- vägran inte ska få någon avgörande negativ inverkan på yttrande- friheten.

Förslaget behandlas närmare i kap. 13.

Förändringar i databasregeln

Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är komplicerad och svår- tillgänglig. Tillämpningen av den har också varit förknippad med problem.

Ett problem har att göra med det automatiska grundlagsskyddet för s.k. massmedieföretag. Enligt databasregeln gäller grundlagen automatiskt för databaser som tillhandahålls av bl.a. en redaktion för en periodisk skrift eller för ett radioprogram. Kommittén har övervägt om redaktionsbegreppet borde överges eller ändras men har funnit att fördelarna inte överväger nackdelarna med en sådan ändring.

Det andra tillämpningsproblemet som kommittén har behandlat är frågan vad det innebär att s.k. externa informationsleverantörer kan påverka innehållet i en databas. Det kan t.ex. gälla personer eller produktionsbolag som självständigt uppdaterar ett medie- företags webbplats. Kommittén föreslår att det i lagtexten ska framgå att grundlagsskyddet inte påverkas av sådana uppdateringar så länge de görs på uppdrag av den som driver verksamheten.

Det tredje tillämpningsproblemet gäller grundlagens tillämplig- het på databaser som innehåller delar som kan påverkas direkt av

Sammanfattning

SOU 2012:55

mottagarna genom t.ex. omodererade användarkommentarer. Den nuvarande lagtexten kan uppfattas som att grundlagsskyddet för hela databasen faller bort om någon del av den kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Vi föreslår en uttrycklig bestämmelse om att grundlagen inte ska gälla för just de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verk- samheten.

Våra förslag vad gäller databasregeln utvecklas närmare i kap. 15.

Arkivdatabaser

Många tidningsföretag gör material från de tryckta tidningarna till- gängligt för allmänheten i databaser. Exempel på sådana tjänster är PressText Online och Mediearkivet.

Fram till 2003 ansågs den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfatta sådana databaser. Regeln jämställde ett förlage- troget återgivande av innehållet i en tidning med en bilaga till den periodiska skriften när det skedde i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Bilageregeln antogs gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL. Massmedieföretagens arkivdatabaser skulle därmed ha haft ett automatiskt grundlagsskydd. Men sedan ett avgörande av Högsta domstolen år 2003 står det klart att tidningsföretagens arkivdatabaser inte omfattas av bilageregeln utan i stället faller under databasregeln i YGL. Detta har skapat flera problem.

Kommittén anser att det finns ett behov av ett särskilt grund- lagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Ansvaret för inne- hållet i dessa bör hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i TF som innebär att den som ansvarar för den ursprungliga publi- ceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhanda- hållandet i arkivdatabasen. Förändringen innebär att preskriptions- tiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser ska räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften. Preskription vad gäller allmänt åtal inträder därmed sex månader efter utgiv- ningen av den periodiska skriften. Kommittén har övervägt att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser ska tas bort. Vi har dock bedömt att det för när- varande inte finns behov av att införa en sådan regel.

Förslaget utvecklas närmare i kap. 16.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Taltidningar m.m.

Kommittén föreslår även att det införs en särskild regel för tal- tidningar som tillhandahålls som tekniska upptagningar eller radio- program, eller ur en databas. En förutsättning är att innehållet åter- ger hela eller delar av den periodiska skriften och att innehållet har anpassats särskilt till personer med funktionsnedsättning.

Preskriptionstiden för sådana återgivningar räknas från tid- punkten då den periodiska skriften gavs ut. Ansvaret för dessa åter- givningar hålls samman med ansvaret för den periodiska skriften.

Taltidningsregeln behandlas i kap. 16.

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i medier som omfattas av grundlagarna. Det kan bl.a. avse sådan tryckt information som förekommer på förpackningar och i s.k. bipacksedlar. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte är av en uttrycklig åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. Vårt förslag innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan informa- tion.

De föreslagna bestämmelserna ger ett uttryckligt stöd i grund- lagarna åt ett undantag som redan i dag tillämpas. Fördelen med att skriva in undantaget i grundlagarna har bedömts vara att tillämp- ningsområdet blir tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa regleringen. I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en distinkt princip med uttryckligt grundlagsstöd.

Skälen för införandet av delegationsbestämmelsen utvecklas närmare i kap. 17.

Sammanfattning

SOU 2012:55

Frågor som kommittén inte har hunnit överväga närmare

Ett antal frågor som har väckts inom kommittén har av tidsskäl inte kunnat analyseras djupare eller blivit föremål för närmare över- väganden.

Bland de frågor som har uppmärksammats kan särskilt nämnas frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Vidare har frågan väckts om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp till att omfatta även transpersoner resp. personer med funktionsnedsättning. En annan frågeställning har rört förutsättningarna för att vidta olika tvångsmedel såsom husrannsakan och beslag av material på redak- tioner och i andra miljöer där det förekommer uppgifter som omfattas av källskydd.

Dessa frågor redovisas i kap. 18.

Övriga frågor som kommittén har haft att överväga

Kommittén har utöver huvuduppgiften att se om det går att införa en teknikoberoende grundlag för tryck- och yttrandefriheten haft i uppdrag att överväga och lämna förslag beträffande tre frågor.

Frågan om ett förstärkt integritetsskydd

Kommittén har i enlighet med sina direktiv diskuterat om det borde införas en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. Flera varianter av ett sådant straffstadgande har tagits fram. Vi har kunnat konstatera att det i nationell svensk rätt finns begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv och att det lagstiftningsmässiga skyddet vid en internationell jämförelse är relativt svagt.

Avgörande för vår bedömning om en straffbestämmelse bör införas inom det grundlagsskyddade området eller inte har varit dels om det finns ett sådant behov, dels om Sverige kan anses inter- nationellt förpliktat att införa en bestämmelse av det slaget.

Kommitténs behovsanalys har gett vid handen att det i princip inte förekommer några sådana integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kan motivera en särskild straff- bestämmelse. Vi har inte heller kunnat konstatera att Sveriges för- pliktelser enligt Europakonventionen är tillräckligt tydliga för att

SOU 2012:55

Sammanfattning

ensamma motivera införandet av ett nytt tryck- och yttrande- frihetsbrott. Kommittén anser att det finns en risk att en ny straff- bestämmelse får en återhållande effekt på de grundlagsskyddade mediernas publicistiska verksamhet. Vi har därför stannat vid att det för närvarande inte finns skäl att föreslå en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna. Däremot anser vi oss kunna konstatera att det finns ett tydligt behov av en generell straff- bestämmelse utanför det grundlagsskyddade området. Vi har gjort bedömningen att det finns skäl för regeringen att överväga en sådan bestämmelse.

Våra närmare överväganden i denna del finns i kap. 19.

Enskildas ställning gentemot medierna

Enligt direktiven ska kommittén överväga om enskildas processu- ella skydd vid exempelvis förtal i medierna bör stärkas. För det ändamålet har kommittén diskuterat dels frågan om reglerna för allmänt åtal, dels reglerna om rättegångskostnader.

Vi föreslår att möjligheterna att väcka allmänt åtal vid ärekränk- ning utvidgas något.

Ärekränkningsbrotten skiljer sig på ett avgörande sätt från de flesta andra brottstyper. I fråga om dessa gäller nämligen som utgångspunkt att den enskilde själv får väcka åtal och utföra sin talan. Enligt en särskild åtalsprövningsregel i brottsbalken får allmänt åtal väckas bara om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt.

Ett enskilt åtal innebär flera nackdelar för målsäganden. De mest betydande är att målsäganden själv får svara för brottsutredningen och själva åtalet samt riskerar att få betala den tilltalades rättegångs- kostnader om han eller hon förlorar målet.

Allmänt åtal för ärekränkningsbrott förekommer bara i undan- tagsfall. Under 2000-talet har JK väckt allmänt åtal för förtal i endast ett fall. Utanför det grundlagsskyddade området väcks allmänt åtal i något större utsträckning.

Vi anser det rimligt att det allmänna i något fler fall än i dag ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Det bör ske genom utökade möjligheter att väcka allmänt åtal för sådana brott. Vi föreslår därför att det inte längre ska krävas ”särskilda skäl” för allmänt åtal utan vara tillräckligt att allmänt åtal är påkallat

Sammanfattning

SOU 2012:55

från allmän synpunkt. Kravet på målsägandeangivelse ska dock finnas kvar.

Vi föreslår också en annorlunda utformad bestämmelse om kvitt- ning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål.

I den s.k. tillämpningslagen avseende TF och YGL finns en sär- skild rättegångskostnadsregel för tryck- och yttrandefrihetsmål. Den är tillämplig om målsäganden har fört talan i ett mål där skuld- frågan har prövats av en jury. I ett sådant fall kan rätten bestämma att vardera parten ska svara för sin rättegångskostnad oavsett utgången i målet.

Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den kunna tillämpas när rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Det har satts i fråga om inte en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med förarbetsuttalandena står i strid med den s.k. oskuldspresum- tionen i artikel 6.2 i Europakonventionen.

Vi föreslår att bestämmelsen formuleras om i syfte att ändra förut- sättningarna för kvittning. I fortsättningen ska kvittning inte kunna ske av det skälet att rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Härigenom undviker man att bestämmelsen kommer i konflikt med oskuldspresumtionen. Kvittning ska kunna ske efter en skälighetsbedömning där en förutsättning är att målsäganden bedöms ha haft särskild anledning att få sin sak prövad.

I kap. 20 redogörs för kommitténs överväganden och förslag.

Internationellt rättsligt bistånd

I kommitténs uppdrag har ingått att överväga vilka rättsliga förut- sättningar som bör gälla för att svenska myndigheter ska kunna lämna s.k. internationellt rättsligt bistånd till utländska myndig- heter inom områden som omfattas av det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Frågor om sådant rättsligt bistånd kan bl.a. bli aktuella om utländska myndigheter vänder sig till Sverige för att få hjälp med utredningsåtgärder, t.ex. beslag av handlingar, med anledning av en brottsutredning som pågår i det landet. I dag tolkas grundlagarna på ett sätt som innebär att Sverige i praktiken inte kan lämna rätts- ligt bistånd när TF eller YGL är tillämpliga.

Efter en genomgång av den EU-rättsliga utvecklingen på i första hand det straffrättsliga området konstaterar kommittén att utgångs- punkten bör vara att den svenska hållningen i fråga om internationellt

SOU 2012:55

Sammanfattning

rättsligt bistånd är förenlig med unionsrätten. Det finns trots detta anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är tillämpliga.

Kommittén föreslår därför att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning som har framställts här inte anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater i utlandet. Detta medför att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd ökar. I fråga om det s.k. kor- respondentskyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovsmän tydliggörs det att detta gäller om meddelandet m.m. skedde i Sverige.

När det gäller frågan om att lämna internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet föreslås en ny bestämmelse i TF och YGL. Denna innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller skadestånd med anledning av brott, ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Enligt bestämmelsen kan regeringens medgivande för lämnande av internationellt rättsligt bistånd krävas i vissa fall. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag.

Kommitténs överväganden återfinns i kap. 21.

Summary

Background and the Committee’s remit

Previous reports

The Committee has previously submitted two interim reports. The first, Constitutional protection for digital cinema and other matters concerning freedom of expression (SOU 2009:14), laid the ground- work for Government Bill 2009/10:81 and led to a number of con- stitutional amendments that entered into force on 1 January 2011.

The second interim report, presented in October 2010, was enti- tled A new fundamental law on freedom of expression? The Freedom of Expression Committee presents three models (SOU 2010:68). This report took the form of a contribution to debate, aimed at encour- aging a discussion on the possible shape of an alternative to the present constitutional regulations in the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE).

The Committee’s remit

The Committee’s terms of reference cover a wide range of issues, with the main task being to try to find a new regulatory model that is independent of technology. The terms of reference instruct the Committee to consider whether to retain technology-dependent constitutional regulation of freedom of the press and of expression and to analyse the potential advantages and disadvantages of tech- nology-independent regulations.

According to the Government, the Committee was to proceed on the assumption that the fundamental principles of freedom of the press and of expression legislation – such as sole responsibility,

Summary

SOU 2012:55

the jury system and protection of sources – are to remain firmly in place.

The Committee was also instructed to analyse whether other means of distributing opinions to the public apart from the tradi- tional media may need to be protected by the principles of freedom of the press and of expression legislation. At the same time, the Government indicated that an analysis should be made of how to separate off the distributional forms for which the Instrument of Government and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are considered to pro- vide adequate protection.

If the Committee should conclude that it is not possible to find a new technology-independent regulatory model that provides sufficiently strong protection, the terms of reference instruct us to undertake a general review of the FPA and the FLFE. The purpose of this review would be to make these two fundamental (constitu- tional) laws as clear and easily applicable as possible, for example by considering whether it is possible to transfer detailed provisions to ordinary laws.

The Committee was also instructed to study whether the pro- tection of individual integrity and privacy should be strengthened in the area under constitutional protection. The remit also included investigating whether the possibilities of ‘offsetting’ legal costs in freedom of the press and freedom of expression cases should in- crease and whether the position of individuals with respect to me- dia companies should be strengthened in any other way.

Our remit also included considering the possibility of providing increased international legal assistance in the area regulated by the fundamental laws.

The Committee’s terms of reference are attached in annexes 1, 2 and 3.

The Committee’s interim report

The debate report (SOU 2010:68) outlined three models for a new fundamental law on freedom of expression: the responsibility mod- el, the operational model and the purposive model. All three as- sume that constitutional protection is conditional on the opinion being expressed in a mass medium.

SOU 2012:55

Summary

The responsibility model assumes that someone steps forward clearly and takes responsibility for the opinion expressed. This can occur either in the form of a publication authorisation for the mass medium concerned or by publication of a declaration of responsi- bility.

The operational model offers automatic constitutional protec- tion to a person whose operations consist mainly of the profes- sional production or dissemination of mass media. Others can ob- tain constitutional protection for their mass media by publishing a declaration of responsibility in the mass medium concerned.

The purposive model instead concentrates on the purpose, the aim, of an expression of opinion. The protection would apply to expressions of opinion with opinion-forming, journalistic, literary or artistic purposes.

In the subsequent debate and the comments made by referral bodies, the models received varied assessments. The responsibility model met with widest approval but was also considered to have clear deficiencies.

The Committee chose to focus its continued work on carving out an alternative from the three models that could be compared with the two existing fundamental laws in the area.

Work on a new fundamental law on freedom of expression

The model produced by the Committee has gone under the work- ing name New Fundamental Law on Freedom of Expression (NFLFE).

The aim has been to make the regulation of freedom of expres- sion as technology-independent as possible.

A fundamental prerequisite for constitutional protection under the NFLFE is that the opinion is expressed in a mass medium. The legislative text defines mass media as “media intended for the dis- semination of opinions to the general public”. Unlike in the pre- sent regulations, this means that the scope of the regulations is not tied to certain specified mass media or technologies for producing or distributing media or expressions of opinion.

Under the NFLFE, the fundamental law will automatically ap- ply to mass media published by a mass media company. The term

‘mass media company’ refers to associations and individuals whose main operations consist of publishing mass media on a professional basis. Other actors (e.g. non-profit organisations and private per-

Summary

SOU 2012:55

sons) will be able to obtain constitutional protection if they pos- sess a publication authorisation or if the mass medium is provided with a declaration of responsibility.

As in the current regulations, the NFLFE contains various ex- ceptions from constitutional protection. One new feature in the NFLFE is that in certain cases exceptions are made for the treat- ment of personal data in the mass media. This concerns treatment of personal data for purposes other than those indicated in the pro- vision on purposes in the NFLFE. The exception only applies to mass media published by parties other than mass media companies and is intended to avoid conflicts with the EU Data Protection Directive.

As regards the fundamental principles of legislation on freedom of the press and of expression (such as the prohibition of censor- ship, protection of sources, sole responsibility and special judicial procedures), in all essential respects they are regulated as in the FPA and the FLFE.

It may also be mentioned that the NFLFE imposes a general time bar of six months from the publication of the expression of opinion for bringing public prosecution. Compared with the regu- lations under the FLFE, this shortens the statutory limitation peri- od for freedom of expression offences on websites.

The NFLFE is described in section 8.7 and annex 9.

The Committee’s choices

The Committee has carefully considered whether the provisions of the NFLFE provide adequate protection for the linchpins of free- dom of the press and of expression law. The NFLFE has also been weighed against the FPA and the FLFE to study the potential ad- vantages of a new fundamental law on freedom of expression.

In the Committee’s view, the major problem with the NFLFE is the definition of its scope. At first glance, the concept ‘mass me- dia’, which is a necessary condition for constitutional protection under the NFLFE, may appear to be clearly defined and unprob- lematic. However, as the Committee shows in its remarks on the NFLFE, there is a grey zone. For example, situations can arise in which packaging is used to spread information and opinions, not primarily to package a product. Given the proposed definition,

SOU 2012:55

Summary

such packaging is a form of mass media. This makes the scope of application unclear.

In the Committee’s opinion, the concept ‘mass media company’ also involves difficult problems of definition. Where is the line to be drawn in determining how large a part of the operations is re- quired to focus on the publishing of mass media in order for the fundamental law to be automatically applicable? Should the matter be assessed on the basis of turnover or number of employees, or perhaps a combination of the two? The second criterion for defin- ing a mass media company, its professional character, also involves problematic issues when drawing the line between different types of operations.

Admittedly, the scope of the FPA and the FLFE is not com- pletely unambiguous either. However, the Committee considers that the NFLFE will entail greater uncertainties than in the current system.

The problems of definition that we have identified in the NFLFE mean uncertainty not only for parties engaged in mass media operations but also for individuals wishing to submit com- munications for publication. This uncertainty relates, for example, to the protection of sources, which is generally regarded as one of the central linchpins of the regulations on freedom of the press and of expression.

In this context, the Committee has also addressed the issue of the relevance of EU law to the choice between FPA/FLFE and

NFLFE. The Committee’s assessment is that it is vitally important for Sweden to defend its national regulations in the area of freedom of the press and of expression. Here it is important to underline that freedom of the press and of expression contains core constitu- tional values where decision-making powers have not been trans- ferred to the EU. Moreover, the treaties governing EU cooperation may be considered to support a claim by Sweden that the funda- mental principles enshrined in the FPA and the FLFE are part of our national identity, which it is incumbent on the Union to re- spect.

The Committee therefore concludes that EU law provides no reason to make far-reaching changes to the protection provided by the Swedish constitution to the freedom of the press and of expres- sion.

Summary

SOU 2012:55

In the light of this, the Committee chooses to abide by the FPA and the FLFE. The Committee’s considerations here are described in greater detail in Chapters 8–10.

Making the FPA and the FLFE easier to apply

Instead of replacing the current regulations with the NFLFE, the Committee believes that the best way to strengthen and develop the freedom of expression is to improve and clarify the FPA and the FLFE. In accordance with its terms of reference, the Commit- tee has therefore chosen to undertake a general review of the FPA and the FLFE within the framework of the current system. The main aim has been to make the two fundamental laws as clear and easy to apply as possible.

A relatively far-reaching review has been made of the structure and language of the FPA and the FLFE. A number of changes are made to the structure of the FLFE, in part so as to make it possi- ble, in the main, to read the text independently without extensive reference to the FPA. In certain cases provisions have been moved from the fundamental laws to ordinary laws, primarily to the Act with provisions in the areas of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression (1991:1559). Sec- tion headings have been added. The text has been brought in line with modern legislative language and made gender neutral.

To give one example of the changes mentioned, the current de- tailed regulation of judicial procedures has been simplified by transferring various provisions to ordinary law. This includes pro- visions on the jury.

Material amendments in the FPA and the FLFE

A number of questions concerning the material content of the con- stitutional regulations have been addressed in the course of the work on the FPA and the FLFE.

SOU 2012:55

Summary

Conditions for limiting freedom of the press and of expression

The FPA and the FLFE contain a number of provisions stating that certain issues may be regulated by law (‘delegation provisions’). In most cases, the provisions do not indicate how far-reaching the limitations are allowed to be. It can be noted that it is somewhat unclear to what extent the ‘limitation rules’ in Chapter 2, Articles

21–23 of the Instrument of Government apply when the freedom of the press and of expression is limited by virtue of delegation provisions in the FPA and the FLFE. In certain cases reference is made to these provisions, but in others the legislative text does not make it clear what rules apply.

The Committee considers that there is a need to clarify the conditions under which the freedom of the press and of expression laid down in the FPA and the FLFE may be limited by law. This should be done by introducing new provisions in the FPA and the FLFE referring to the limitation rules in the Instrument of Gov- ernment. In addition, there is a general provision stating that the protection guaranteed by the constitution may never be limited to such an extent as to threaten the purposes of the constitution.

The Committee’s deliberations and proposals in this area are contained in Chapter 12.

Extended obligation to distribute

The FPA and the FLFE include an obligation to distribute, mean- ing that postal services and other common carriers cannot refuse to distribute written matter and technical recordings, or make distri- bution subject to special conditions, on grounds of content.

A few years ago, a case in which distribution was refused re- vealed a loophole in this provision. This occurred when a postal service company refused to distribute unaddressed consignments (bulk mail) on grounds of the content.

In our view, a party authorised to provide postal services should not be able to refuse to distribute unaddressed written matter or technical recordings on grounds of their content.

The proposal is based on the reasoning that only a few compa- nies offer postal services for the distribution of written matter and technical recordings, and only one has nationwide services. This means that a party refused distribution on grounds of the content

Summary

SOU 2012:55

of the written matter or technical recording would have difficulty communicating their message.

The Committee does not consider that a similar obligation to distribute should be introduced for internet operators and host service providers. The number of providers of services that make such publication possible in various ways is large enough to prevent any refusal to distribute having a decisive negative impact on the freedom of expression.

The reasoning behind the proposal is described in greater detail in Chapter 13.

Changes in the database rule

The ‘database rule’ in Chapter 1, Article 9 of the FLFE is compli- cated and hard to understand. The application of this rule has also been problematic.

One problem has concerned the automatic constitutional pro- tection of mass media companies. Under the database rule in the FLFE, the fundamental law applies to databases made available by the editorial office of a printed periodical or radio programme. The Committee has considered whether the concept of the editorial office should be abandoned or changed but has concluded that the advantages of such a change do not outweigh the disadvantages.

The second problem of application that the Committee has con- sidered is the issue of the implications of external information pro- viders being able to influence the contents of a database. Individu- als or production companies, for example, may independently up- date a media company’s website. The Committee proposes that the legislative text should make it clear that constitutional protection is not affected by such updates, as long as they are made on the in- structions of the party conducting the operations.

The third problem of application concerns the applicability of the fundamental law to databases containing components that can be directly influenced by recipients, e.g. through non-moderated user comments. The current legislative text can be taken to mean that the constitutional protection of the entire database lapses if any part of it can be affected by anyone other than the party con- ducting the operations. We propose an explicit provision stating that the fundamental law shall not apply to the specific parts of the database that can be changed by someone other than the party

SOU 2012:55

Summary

conducting the operations. The fundamental law will apply in all other respects.

Our proposals concerning the database rule are described in greater detail in Chapter 15.

Archive databases

Many newspaper companies make material from their printed newspapers available to the public in databases. PressText Online and Mediearkivet are two examples of such services.

Until 2003 it was thought that such databases came under the

‘supplement rule’ in Chapter 1, Article 7, second paragraph of the

FPA. The rule put a faithful reproduction of the contents of a newspaper on the same footing as a supplement to the printed pe- riodical, when the reproduction took the form of a radio pro- gramme or technical recording. The supplement rule was assumed to also apply when the contents of printed periodicals were made available in databases of the type referred to in Chapter 1, Article 9 of the FLFE. Consequently, archive databases belonging to mass media companies would have enjoyed automatic constitutional protection. However, since a Supreme Court decision of 2003 it has been clear that archive databases belonging to newspaper com- panies are not covered by the supplement rule but instead come under the database rule in the FLFE. This has created a number of problems.

The Committee considers that special constitutional protection is needed for archive databases belonging to newspaper companies. The responsibility for the contents of such archives should be kept together with the responsibility for the printed periodical. We therefore propose the introduction in the FPA of a new provision to the effect that the party responsible for the original publication in the printed periodical shall bear the responsibility for the materi- al made available in the archive database. This change would mean that the statutory limitation period for such publications in archive databases would be calculated from the time of publication of the printed periodical. Hence, public prosecution would become time- barred six months after the publication of the printed periodical. The Committee has considered introducing a possibility for courts to order the removal of certain contents from such databases.

Summary

SOU 2012:55

However, we have concluded that there is no need to introduce such a rule at present.

The proposal is described in greater detail in Chapter 16.

Talking newspapers etc.

The Committee also proposes the introduction of a special rule for talking newspapers made available as technical recordings or radio programmes, or from a database. This will be conditional on the contents reproducing all or parts of the printed periodical and be- ing specially adapted for persons with disabilities.

The statutory limitation period for such reproductions will be calculated from the time at which the printed periodical was pub- lished. The responsibility for these reproductions will be kept to- gether with the responsibility for the printed periodical.

The reasoning behind the rule for talking newspapers is given in Chapter 16.

A delegation provision on product information etc.

A new ‘delegation provision’ will be brought into the FPA and the

FLFE concerning requirements to introduce and formulate in a certain way warning texts, declarations of contents and other simi- lar product information occurring in media covered by the funda- mental laws. Examples include printed information on packaging and package leaflets. The exception will apply provided that the information is not explicitly designed to influence or shape opin- ions. Our proposal means that the fundamental laws will not pose any obstacle to issuing legislative provisions on such information.

The proposed provisions will give explicit constitutional sup- port to an exception that already applies today. The advantage seen in giving the exception written form in the fundamental laws is that this will clarify the scope of application, making it easier to under- stand and apply the regulations. Moreover, it can be assumed that in international negotiations – not least in the EU – the chances of winning acceptance for the Swedish position will increase if it rests on a distinct principle with explicit constitutional support.

The reasons for introducing the delegation provision are con- tained in Chapter 17.

SOU 2012:55

Summary

Questions that the Committee has not had time to consider in detail

For reasons of time, it has been impossible to devote more far- reaching analysis or closer consideration to various issues that have come up in the course of the Committee’s work.

Among the issues raised, particular mention may be made of the protection of sources when the source is an employee in private operations financed by public funds. Another issue that has come up is the possibility of extending the provision on agitation against a national or ethnic group to include transgender people and people with disabilities. A third issue has concerned the possibility of tak- ing various coercive measures such as a search of premises and con- fiscation of material at editorial offices and other places where in- formation may be found that is covered by the protection of sources.

These matters are described in greater detail in Chapter 18.

Other questions that the Committee has been instructed to consider

Apart from its main task – to consider the possibility of introduc- ing a technology-independent fundamental law on freedom of the press and of expression – the Committee has also been instructed to consider and present proposals on three issues.

The question of stronger protection of privacy

In accordance with its terms of reference, the Committee has dis- cussed whether a penal provision on the protection of privacy should be introduced in the FPA and the FLFE. Several variants of such a penal provision have been drafted. We have found that the private lives of individuals enjoy limited protection in Swedish do- mestic legislation and that the protection offered by law is relative- ly weak by international comparison.

Our assessment of whether or not a penal provision should be introduced in the area protected by the constitution has been de- termined by two factors: whether it is needed, and whether Sweden can be considered to have an international obligation to do so.

Summary

SOU 2012:55

The Committee’s analysis of the need has indicated that in ef- fect, no violations of privacy occur in the area protected by the constitution that could justify a special penal provision. Moreover, we have not found that Sweden’s obligations under the European

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are sufficiently clear as to justify, on their own, the in- troduction of a new freedom of the press and of expression of- fence. The Committee considers there is a risk that a new penal provision would inhibit the journalistic activities of the media cov- ered by constitutional protection. We have therefore concluded that at present, there is no reason to propose a penal provision on protection of privacy in the fundamental laws. On the other hand, we believe we can confirm that there is a clear need of a general penal provision outside the area protected by the constitution. Our assessment is that there is reason for the Government to consider such a provision.

Our deliberations in this area are discussed in greater detail in Chapter 19.

Position of individuals with respect to the media

The terms of reference require the Committee to consider whether the procedural safeguards available to individuals in the event of defamation in the media, for example, should be strengthened. To this end, the Committee has discussed the rules on public prosecu- tion and rules on legal costs.

We propose a slight extension of the possibility of bringing a public prosecution in the event of defamation.

Defamation differs from most other types of offence in one crucial regard, namely, that the primary assumption in defamation offences is that it is up to the individual concerned to bring pro- ceedings and prosecute his or her claim. Under a special rule in the Swedish Penal Code on assessing whether prosecution proceedings can be initiated, a public prosecution may only be brought if the injured party reports the offence for prosecution and, for special reasons, prosecution is deemed to be warranted in the public inter- est.

Private prosecution has several disadvantages for the injured party, most significantly that the injured party personally has to take responsibility for the investigation of the offence and the ac-

SOU 2012:55

Summary

tual prosecution, as well as risking having to pay the defendant’s legal costs if he or she loses the case.

Public prosecution of defamation offences only occurs in excep- tional cases. Since 2000, the Chancellor of Justice has brought a public prosecution for defamation in just one case. Outside the area under constitutional protection, public prosecution is some- what more widespread.

We consider it reasonable that the public authorities should be responsible for the penal prosecution of defamation offences in rather more cases than at present. This should be achieved by in- creasing the possibility of bringing a public prosecution for such offences. We therefore propose that ‘special reasons’ should no longer be required for public prosecution and that it should suffice that public prosecution is warranted in the public interest. Howev- er, the requirement that the injured party report the offence should be kept.

We also propose a differently formulated provision on the ‘off- setting’ of legal costs in freedom of the press and of expression cases.

The Act with provisions in the areas of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression contains a special legal costs rule for freedom of the press and of expression cases. The rule applies if the injured party has represent- ed himself or herself in a case in which the question of liability has been examined by a jury. In such cases, the court may decide that each party shall bear its own legal costs, irrespective of the out- come of the case.

According to the preparatory materials for the provision, it is intended for use in cases where the court takes a different view of the question of liability than the jury. The question has been raised of whether applying the ‘offsetting’ rule in accordance with the statements in the preparatory materials contravenes the ‘presump- tion of innocence’ in Article 6.2 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

We propose reformulation of the provision so as to change the conditions for offsetting costs. In future, offsetting shall not be allowed for the reason that the court takes a different view of the question of liability than the jury. This change will avoid a conflict arising between the provision and the presumption of innocence. Offsetting will be a possible option following an assessment of

Summary

SOU 2012:55

fairness, with one condition being that the injured party is deemed to have had special cause to have his or her case heard.

The Committee’s deliberations and proposals are described in

Chapter 20.

International legal assistance

The Committee’s remit has included considering under what legal conditions Swedish authorities should be able to provide interna- tional legal assistance to foreign authorities in areas coming under the special constitutional protection of freedom of the press and of expression.

The question of such legal assistance may arise, for instance, if for- eign authorities request Sweden’s help with investigative measures, such as confiscation of documents, in connection with a criminal investigation that is taking place in that country. Given the current interpretation of the fundamental laws, Sweden is unable, in prac- tice, to provide legal assistance when the FPA and the FLFE are applicable.

Having reviewed the development of EU law, particularly in the criminal law area, the Committee concludes that the Swedish posi- tion on the issue of international legal assistance should basically be considered consistent with EU law. Despite this, there is reason to open up some possibility of providing legal assistance even in cases where the fundamental laws apply.

The Committee therefore proposes that it should be stated in the fundamental laws that a written document or technical record- ing produced in this country will not be regarded as having been published in Sweden solely on the grounds that it has been sent to individual recipients abroad. This will increase the possibility of providing international legal assistance. With regard to the ‘protec- tion of correspondents’ offered to providers of information as well as to writers and other sources, it will be clarified that this applies if the information was communicated in Sweden.

A new provision is proposed in the FPA and the FLFE on the question of providing international legal assistance in the constitu- tional area. This provision will enable such assistance to be provid- ed where measures are concerned that are permitted by the funda- mental laws. If an application for legal assistance concerns a crime or damages in connection with a crime, a requirement will apply

SOU 2012:55

Summary

that it concern a punishable offence in both countries. The provi- sion will make international legal assistance conditional on the Government’s consent in certain cases. There will be a possibility of issuing more detailed legislative provisions on the examination of applications for legal assistance.

The Committee’s deliberations may be found in Chapter 21.

Författningsförslag

1.Förslag till

lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 2 kap. 1 § och punkt 4 i övergångsbestämmelser till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

1 §

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptag-

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, databaser och tek- niska upptagningar gäller tryck- frihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.

Författningsförslag

SOU 2012:55

ningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihets- förordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

4. Utan hinder av 2 kap. 1 § 3	4. Utan hinder av 2 kap. 1 § 3
och 14 § första stycket får det i lag	och 24 § första stycket får det i
föreskrivas att filmer och video-	lag föreskrivas att tekniska upp-
gran inte får förevisas offentligt	tagningar inte får förevisas
om de inte dessförinnan har	offentligt om de inte dessför-
godkänts för sådan visning. I lag	innan har godkänts för sådan
får det också föreskrivas att	visning. I lag får det också före-
offentlig uppspelning av rörliga	skrivas att offentlig uppspelning
bilder ur en databas inte får ske,	av rörliga bilder ur en databas inte
om inte bilderna dessförinnan	får ske, om inte bilderna dessför-
har godkänts för sådan upp-	innan har godkänts för sådan upp-
spelning.	spelning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:55

Författningsförslag

2.Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom förskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen dels att 1, 3–14 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 1–18 §§, samt att rubrikerna närmast före 2 kap. 1–18 §§, ska ha följande lydelse,

dels att i tryckfrihetsförordningen ska införas tretton nya kapitel, 1, 3–14 kap., av följande lydelse.

1 kap. Grundläggande bestämmelser

Tryckfrihetens ändamål och innebörd

1 § Tryckfriheten har till ändamål att säkerställa ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

Med tryckfrihet förstås rätten för var och en att ge ut skrifter utan att någon myndighet eller något annat allmänt organ hindrar detta i förväg, att åtalas för skriftens innehåll först efter att den har getts ut och då vid en laglig domstol, och att kunna straffas för skriftens innehåll enbart om detta strider mot tydlig lag.

Tryckfriheten innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift yttra sina tankar, åsikter och känslor samt offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. När tryckfriheten utövas ska bestämmelser i denna grundlag som skyddar enskildas rätt och allmän säkerhet iakttas.

I tryckfriheten får inga andra begränsningar göras än som följer av denna grundlag.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet

2 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift. Denna frihet avser uppgifter som lämnas till en författare eller någon annan upphovs- man till en framställning i en tryckt skrift, till skriftens utgivare eller redaktion eller till ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i en tryckt skrift eller för att lämna uppgifter som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder

3 § En skrift får inte granskas av en myndighet eller ett annat all- mänt organ före tryckningen. Förbud mot tryckning får inte före- komma.

Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att, utan stöd i denna grundlag, hindra tryckning eller utgiv- ning av en skrift, om det sker på grund av skriftens innehåll. Det- samma gäller i fråga om hinder mot spridning av en skrift bland allmänheten.

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag

4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har missbrukat tryckfriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd i denna grundlag av sådan anledning ingripa mot skriften.

Instruktion för tillämpningen av grundlagen

5 § Den som ska döma över missbruk av tryckfriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att tryckfriheten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Skrifter

6 § Denna grundlag är tillämplig på skrifter som har framställts i tryckpress.

Den ska också tillämpas på en skrift som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik, om

1.utgivningsbevis gäller för skriften, eller

2.skriften är försedd med en beteckning, som visar att den är mångfaldigad, samt tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta.

Vad som sägs i denna grundlag om tryckta skrifter ska gälla även för skrifter som avses i andra stycket, om inte annat anges.

Utgivning av skrifter

7 § Ett ingripande enligt denna grundlag mot en tryckt skrift får inte ske innan skriften är utgiven.

En skrift anses utgiven när den har blivit utlämnad till försälj- ning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för var och en.

En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Periodisk skrift

8 § Med en periodisk skrift förstås en tryckt skrift som är avsedd att vid särskilda tider och under en bestämd titel ges ut med minst fyra nummer årligen. Till en sådan skrift hör även löpsedlar och bilagor.

Taltidningar

Författningsförslag

SOU 2012:55

grundlagen, ska i fråga om tillämpning av 1–14 kap. den i sådan form spridda versionen anses utgöra en bilaga till skriften. Detta gäller dock endast om innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning samt om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får föreskrivas en särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara tekniska upptagningar samt tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrande- frihetsgrundlagen.

Arkivdatabaser

10 § Vad som sägs i 9 § första stycket första meningen gäller även innehållet i en periodisk skrift som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena yttrandefrihetsgrund- lagen och som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Detta gäller enbart om databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften och om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får meddelas bestämmelser om anmälan av arkivdatabaser och vad som i övrigt ska gälla för tillhandahållandet.

Frågor som får regleras i lag

11 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag:

1.den rätt som tillkommer upphovsmän till litterära eller konst- närliga verk, om upphovsrätten närstående rättigheter och om för- bud mot att återge ett verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor;

3.förbud mot kommersiella annonser som används vid mark- nadsföring av andra varor än tobaksvaror och tjänster om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara; detta gäller även om det förekommer kännetecken som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerade eller inarbetade för en tobaksvara;

SOU 2012:55

Författningsförslag

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av med- lemskapet i Europeiska unionen;

5.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande uppgifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer upp- gifter;

6.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, inne- hållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opions- bildande karaktär;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Undantag för barnpornografi

12 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av per- soner vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Förutsättningar för begränsningar

13 § Lagstiftning som begränsar tryckfriheten med stöd av denna grundlag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplys- ningen eller det fria konstnärliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning som avses i första stycket gäller i övrigt vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regerings- formen.

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Om allmänna

2 kap. Allmänna

handlingars

handlingars offentlighet

offentlighet

Offentlighetsprincipens syfte

1 §

Till främjande av ett fritt

meningsutbyte

och en

allsidig

meningsutbyte

och

en allsidig

upplysning

skall

varje

svensk

upplysning ska var och en ha rätt

medborgare ha rätt att taga del av

att ta del av allmänna handlingar.

allmänna handlingar.

Begränsningar av

offentlighetsprincipen

2 §

Rätten att taga del av allmänna

Rätten att ta del av allmänna

handlingar får begränsas endast

om det är påkallat med hänsyn

om det behövs med hänsyn till

till

1. rikets

säkerhet

eller

dess

1. rikets

säkerhet

eller

dess

förhållande till annan stat eller

förhållande till någon annan stat

mellanfolklig organisation,

eller en mellanfolklig organisa-

tion,

2. rikets

centrala

finanspolitik,

2. rikets

centrala finanspolitik,

penningpolitik eller valutapolitik,

3. myndighets

verksamhet

för

3. någon

myndighets

verksam-

inspektion, kontroll eller annan

het för inspektion, kontroll eller

tillsyn,

annan tillsyn,

4. intresset

att

förebygga

eller

4. intresset

att

förebygga

eller

beivra brott,

5. det

allmännas

ekonomiska

5. det allmännas

ekonomiska

intresse,

6. skyddet

för

enskilds

per-

6. skyddet

för

någon

enskilds

sonliga eller ekonomiska för-

personliga eller ekonomiska för-

hållanden,

Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En hand- ling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos en myndighet om upptag- ningen är tillgänglig för myndig- heten med ett tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv

SOU 2012:55

Författningsförslag

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestäm- melsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riksdagen eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständig- heterna medgiva att viss handling lämnas ut.

7. intresset att bevara någon djur- eller växtart.

Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i en sådan bestämmelse som där avses riksdagen eller regering- en ges befogenhet att efter omständigheterna medge att en viss handling lämnas ut.

Om handlingsbegreppet

3 §

Med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den för- varas hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myn- dighet.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagning- en är tillgänglig för myndig- heten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar

Författningsförslag SOU 2012:55

för överföring i sådan form att					utnyttjar för överföring i sådan
den kan läsas, avlyssnas eller på					form att den kan läsas, avlyssnas
annat sätt uppfattas. En sam-					eller på annat sätt uppfattas. En
manställning av uppgifter ur en					sammanställning av uppgifter ur
upptagning för			automatiserad		en upptagning för automatiserad
behandling anses dock förvarad					behandling		anses	dock förvarad
hos	myndigheten endast			om	hos	myndigheten endast			om
myndigheten kan göra samman-					myndigheten kan göra samman-
ställningen tillgänglig med rutin-					ställningen tillgänglig med rutin-
betonade åtgärder.					betonade åtgärder.
En sammanställning av upp-					En sammanställning av upp-
gifter ur en upptagning för					gifter ur en upptagning för
automatiserad behandling anses					automatiserad behandling anses
dock inte förvarad hos myn-					dock inte förvarad hos myn-
digheten om sammanställningen					digheten om sammanställningen
innehåller		personuppgifter		och	innehåller		personuppgifter		och
myndigheten enligt lag eller för-					myndigheten enligt lag eller för-
ordning saknar			befogenhet	att	ordning saknar			befogenhet	att
göra	sammanställningen			till-	göra	sammanställningen			till-
gänglig.		Med	personuppgift		gänglig.		Med	personuppgift
avses all slags information som					avses all slags information som
direkt eller indirekt kan hän-					direkt eller indirekt kan hän-
föras till en fysisk person.					föras till en fysisk person.
					Handling som sänds till
					befattningshavare
				4 §
Brev eller annat meddelande					Ett brev eller ett annat med-
som är ställt personligen till den					delande som är ställt personligen
som innehar befattning vid myn-					till den som innehar en befattning
dighet anses som allmän hand-					vid en myndighet anses som en
ling, om handlingen gäller ärende					allmän handling			om handlingen
eller annan fråga som ankommer					gäller ett ärende eller en annan
på myndigheten och ej är avsedd					fråga som ankommer på myn-
för mottagaren endast som inne-					digheten och inte är avsedd för
havare av annan ställning.					mottagaren endast som inne-
					havare av någon annan ställning.

SOU 2012:55 Författningsförslag

							Riksdagen och kommunal
							församling
						5 §
Med	myndighet			likställs i			Med	myndigheter likställs i
detta kapitel		riksdagen				och	detta kapitel			riksdagen	och
beslutande kommunal					försam-		beslutande		kommunala försam-
ling.							lingar.
							Inkommen handling
						6 §
Handling anses				inkommen			En handling anses inkommen
till myndighet, när den har anlänt							till en myndighet när den har
till myndigheten			eller		kommit		anlänt	till	myndigheten		eller
behörig	befattningshavare					till	kommit någon behörig befatt-
handa. I fråga om upptagning							ningshavare till handa. I fråga
som avses i 3 § första stycket gäller							om en upptagning som avses i
i stället att den anses inkommen							3 § första stycket gäller i stället
till myndighet när annan har gjort							att den anses inkommen till
den tillgänglig för myndigheten							myndigheten när någon har gjort
på sätt som angives i 3 § andra							den tillgänglig för myndigheten
stycket.							på det sätt som anges i 3 § andra
							stycket.
Tävlingsskrift,			anbud			eller	En tävlingsskrift, ett anbud
annan sådan handling som enligt							eller en annan sådan handling
tillkännagivande skall avlämnas i							som enligt tillkännagivande ska
förseglat omslag anses ej inkom-							avlämnas i ett förseglat omslag
men före den tidpunkt som har							anses ha inkommit först vid den
bestämts för öppnandet.							tidpunkt som har bestämts för
							öppnandet.
Åtgärd	som	någon			vidtager		En åtgärd som någon vidtar
endast som led i teknisk bear-							endast som ett led i teknisk bear-
betning eller teknisk lagring av							betning eller teknisk lagring av en
handling,	som	myndighet				har	handling som en myndighet har
tillhandahållit, skall ej anses leda							tillhandahållit			innebär inte att
till att handling är inkommen till							handlingen anses inkommen till
den myndigheten.							den myndigheten.
											59

En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen inte hör till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

I stället för vad som före- skrivs i första stycket gäller att en handling anses upprättad,

1. diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för anteck- ning eller införing,

2. dom och andra beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra hand- lingar i vad de hänför sig till ett sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3. andra protokoll och där- med jämförliga anteckningar hos myndigheter, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock inte protokoll hos riksdagens utskott, kommuners revisorer eller statliga kommittéer eller hos en kommunal myndighet i ett ärende som denna endast bereder till avgörande.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Upprättad handling

7 §

Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedi- erats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndig- heten eller på annat sätt färdig- ställts.

I stället för vad som före- skrives i första stycket gäller att handling anses upprättad,

1. diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för anteck- ning eller införing,

2. dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan hand- ling i vad den hänför sig till sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteck- ningar, när handlingen har just- erats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos riksdagens utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande.

SOU 2012:55 Författningsförslag

						Utbyte av handlingar inom en
						myndighet
					8 §
Har organ som ingår i eller är						Har ett organ som ingår i
knutet till ett verk eller liknande						eller är knutet till en myndighet
myndighetsorganisation överläm-						eller ett annat allmänt organ
nat handling till annat organ inom						överlämnat en handling till ett
samma	myndighetsorganisation					annat organ inom samma myndig-
eller	framställt		handling		för	hetsorganisation eller framställt
sådant överlämnande, skall hand-						en handling för sådant över-
lingen ej anses som därigenom						lämnande ska		handlingen anses
inkommen eller upprättad i annat						som därigenom inkommen eller
fall än då organen uppträda som						upprättad endast då organen upp-
självständiga		i	förhållande		till	träder som självständiga i för-
varandra.						hållande till varandra.
						Minnesanteckning och koncept
					9 §
Hos myndighet				tillkommen		En	minnesanteckning		som
minnesanteckning				som ej	har	har tillkommit hos en myndighet
expedierats skall ej heller efter						och som inte har expedierats ska
den tidpunkt då den enligt 7 § är						inte heller efter den tidpunkt då
att anse som upprättad anses						den enligt 7 § är att anse som
som allmän handling hos myn-						upprättad anses som en allmän
digheten, om den icke tages om						handling hos myndigheten, om
hand	för	arkivering.			Med	den inte tas om hand för
minnesanteckning				förstås	pro-	arkivering. Med minnesanteck-
memoria och annan uppteckning						ningar	avses	promemorior	och
eller upptagning som har kommit						andra uppteckningar eller upp-
till endast för ärendes före-						tagningar som har kommit till
dragning eller beredning, dock ej						endast för ett ärendes föredrag-
till den del den har tillfört						ning eller beredning, dock inte
ärendet sakuppgift.						till den del den har tillfört
						ärendet någon sakuppgift.
Utkast eller koncept till myn-						Ett utkast eller ett koncept till
dighets beslut eller skrivelse och						myndighetens		beslut	eller
annan därmed jämställd hand-						skrivelse och andra därmed jäm-
ling som ej har expedierats anses						ställda	handlingar som inte har
									61

Författningsförslag SOU 2012:55

ej som allmän handling, såvida	expedierats anses som en allmän
den icke tages om hand för arkiv-	handling endast om den inte tas
ering.	om hand för arkivering.
	Teknisk bearbetning och lagring

av handling

10 §

Handling

som

förvaras

hos

handling

som förvaras

en myndighet endast som led i

hos en myndighet endast som

teknisk bearbetning eller tek-

ett led i teknisk bearbetning eller

nisk lagring för annans räkning

teknisk lagring för annans räk-

anses inte som allmän handling

ning anses inte som en allmän

hos den myndigheten.

handling hos den myndigheten.

Som

allmän

handling

anses

Som en allmän handling anses

inte handling som en myndighet

inte en handling som en myndig-

förvarar endast i syfte att kunna

het förvarar endast i syfte att

återskapa

information som

har

kunna

återskapa

information

gått förlorad i en myndighets

som har gått förlorad i en myn-

ordinarie system för automati-

dighets

ordinarie

system

för

serad behandling av information

automatiserad

behandling

(säkerhetskopia).

information (säkerhetskopia).

Vad som inte utgör allmän

handling

11 §

Som allmän handling anses ej

Som

allmänna

handlingar

anses inte

1. brev, telegram eller annan

1. brev, telegram eller andra

sådan handling som har inlämnats

sådana handlingar som har kom-

till eller upprättats hos myndighet

mit in till eller upprättats hos en

endast

för

befordran

myndighet endast för befordran

meddelande,

av ett meddelande,

2. meddelande

eller

annan

2. meddelanden

eller andra

handling som har inlämnats till

handlingar som har kommit in

eller upprättats

hos myndighet

till eller upprättats hos en myn-

endast

för

offentliggörande i

dighet endast för offentlig-

periodisk

skrift

som

utgives

görande i en periodisk skrift

genom myndigheten,

som ges ut av myndigheten,

SOU 2012:55 Författningsförslag

3. tryckt		skrift,		ljud-		eller	3. tryckta skrifter, ljud- eller
bildupptagning eller annan hand-							bildupptagningar eller andra hand-
ling som ingår i bibliotek eller							lingar som ingår i bibliotek eller
som från enskild har tillförts							som från någon enskild har till-
allmänt arkiv uteslutande för för-							förts ett allmänt arkiv ute-
varing och vård eller forsknings-							slutande för förvaring och vård
och	studieändamål			eller privata			eller forsknings- och studie-
brev, skrifter eller upptagningar							ändamål eller privata brev, skrifter
som eljest ha överlämnats till							eller upptagningar som annars har
myndighet uteslutande för ända-							överlämnats till en myndighet
mål som nu angivits,							uteslutande för sådana ändamål
							som nu har angetts,
4. upptagning			av	innehållet i			4. upptagningar av innehållet i
handling som avses i 3, om upp-							handlingar som avses i 3, om upp-
tagningen förvaras hos myndig-							tagningen förvaras hos en myndig-
het där den ursprungliga hand-							het där den ursprungliga hand-
lingen ej skulle vara att anse som							lingen inte skulle vara att anse
allmän.							som allmän.
Det som föreskrivs i första							Det som föreskrivs i första
stycket 3 om handling som ingår							stycket 3 om handlingar som
i bibliotek tillämpas inte på upp-							ingår i bibliotek tillämpas inte på
tagning i en databas som en							upptagningar i en databas som en
myndighet har tillgång till enligt							myndighet har tillgång till enligt
avtal med en annan myndighet,							avtal med en annan myndighet,
om	upptagningen			är	allmän		om upptagningen är en allmän
handling hos den myndigheten.							handling hos den myndigheten.
							Om rätten att ta del av allmän
							handling
						12 §
Allmän handling som får läm-							Allmänna handlingar som får
nas ut skall på begäran genast eller							lämnas ut ska på begäran genast
så snart det är möjligt på stället							eller så snart det är möjligt till-
utan	avgift	tillhandahållas				den,	handahållas hos myndigheten utan
som önskar taga del därav, så att							avgift för den som önskar ta del
handlingen		kan	läsas,		avlyssnas		av dem. Handlingar får även
eller på annat sätt uppfattas. Hand-							skrivas av, avbildas eller tas i
ling får även skrivas av, avbildas							anspråk för ljudöverföring. Kan
eller tagas i anspråk för ljud-							en handling inte tillhandahållas
överföring. Kan handling ej till-							utan att en sådan del av den som
							63

Författningsförslag

SOU 2012:55

handahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras till- gänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet, om sök- anden utan beaktansvärd olägen- het kan taga del av upptagningen hos närbelägen myndighet.

inte får lämnas ut blir röjd, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling hos sig om det finns betydande hinder för det. Inte heller när det gäller upptagningar som avses i 3 § första stycket finns det någon sådan skyldighet om sökanden utan större besvär kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.

Rätten att få kopia

13 §

Den som önskar ta del av en	Den som önskar ta del av en
allmän handling har även rätt att	allmän handling har även rätt att
mot fastställd avgift få avskrift	mot en fastställd avgift få en
eller kopia av handlingen till den	avskrift eller kopia av hand-
del den får lämnas ut. En myn-	lingen till den del den får lämnas
dighet är dock inte skyldig att i	ut. En myndighet är dock inte
större utsträckning än vad som	skyldig att i större utsträckning
följer av lag lämna ut en upptag-	än vad som följer av lag lämna ut
ning för automatiserad behand-	en upptagning för automatiserad
ling i annan form än utskrift. En	behandling i annan form än en
myndighet är inte heller skyldig	utskrift. En myndighet är inte
att framställa kopia av karta, rit-	heller skyldig att framställa en
ning, bild eller annan i 3 § första	kopia av en karta, ritning, bild
stycket avsedd upptagning än	eller annan i 3 § första stycket
som nyss har angivits, om	avsedd upptagning än som nyss
svårighet möter och handlingen	har angetts, om svårighet möter
kan tillhandahållas på stället.	och handlingen kan tillhanda-
	hållas hos myndigheten.
Begäran att få avskrift eller	En begäran att få en avskrift
kopia av allmän handling skall	eller en kopia av en allmän hand-
behandlas skyndsamt.	ling ska behandlas skyndsamt.

SOU 2012:55 Författningsförslag

			Begäran att få ta del av allmän
			handling
		14 §
	Begäran att få taga del av		En begäran att få ta del av en
allmän handling göres hos myn-			allmän handling görs hos den myn-
dighet som förvarar handlingen.			dighet som förvarar handlingen.
	Begäran prövas av myndighet		Begäran ska prövas av den
som angives i första stycket. Om			myndighet som anges i första
särskilda skäl föranleda det, får			stycket. Om särskilda skäl finns
dock i bestämmelse som avses i			får dock i en sådan bestämmelse
2 § andra stycket föreskrivas att			som	avses	i 2 §		andra	stycket
prövningen vid tillämpningen av			föreskrivas		att	prövningen vid
bestämmelsen skall ankomma på			tillämpningen			av	bestämmelsen
annan myndighet. I fråga om			ska göras av en annan myn-
handling som är av synnerlig			dighet. I fråga om handlingar
betydelse för rikets säkerhet kan			som är av synnerlig betydelse
även genom förordning före-			för rikets säkerhet kan även
skrivas att endast viss myndighet			genom förordning föreskrivas att
får pröva frågan om utlämnande.			endast viss myndighet får pröva
I de nu nämnda fallen skall			frågan om utlämnande. I de nu
begäran om utlämnande		genast	nämnda fallen ska begäran om
hänskjutas till behörig myndig-			utlämnande		genast hänskjutas
het.			till behörig myndighet.
	Myndighet får inte på grund		En myndighet får inte på
av att någon begär att få taga del			grund av att någon begär att få
av	allmän handling efterforska		ta del av en allmän handling
vem han är eller vilket syfte han			efterforska vem han eller hon är
har med sin begäran i större			eller syftet med begäran i större
utsträckning än som behövs för			utsträckning än som behövs för
att	myndigheten skall	kunna	att	myndigheten			ska	kunna
pröva om hinder föreligger mot			pröva om det finns hinder mot
att handlingen lämnas ut.			att handlingen lämnas ut.

En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får göras endast på handlingar som omfattas av en sådan bestäm- melse som avses i 2 § andra stycket. Av sekretessmarkeringen ska framgå vilken bestämmelse som är tillämplig.

Om någon annan än riks- dagen eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en hand- ling eller lämnar ut en allmän handling med ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot ett beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av en annan myn- dighet hos domstol.

I den i 2 § nämnda lagen ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras. En sådan talan ska alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndigheter som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Överklagande av beslut om utlämnande

15 §

Om annan än riksdagen eller regeringen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med för- behåll, som inskränker sökan- dens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol.

I den i 2 § omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

Sekretessmarkering på hemlig handling

16 §

Anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast på handling som omfattas av bestämmelse som avses i 2 § andra stycket. Härvid skall tillämplig bestämmelse angivas.

SOU 2012:55 Författningsförslag

Överlämnande

av handling

till

enskilt organ

17 §

I lag får föreskrivas att

regeringen eller beslutande kom-

regeringen

eller

beslutande

munal församling får besluta att

kommunal församling får besluta

allmänna handlingar som hänför

att allmänna handlingar som hän-

sig till myndighets verksamhet,

för sig till en myndighets verk-

vilken skall övertas av enskilt

samhet som ska övertas av

organ, får överlämnas till det

enskilt organ får överlämnas till

organet för förvaring, om detta

det organet för förvaring, om

behöver handlingarna i verksam-

detta

behöver

handlingarna i

heten,

utan

att

handlingarna

verksamheten, utan att hand-

därigenom upphör att vara all-

lingarna därigenom

upphör

att

männa. Ett sådant organ skall i

vara allmänna. Ett sådant organ

fråga om överlämnade hand-

ska i fråga om de överlämnade

lingar jämställas med myndighet

handlingarna jämställas med en

vid tillämpningen av 12–16 §§.

myndighet vid tillämpningen av

12–16 §§.

I lag får även föreskrivas att

regeringen får besluta att all-

männa handlingar får över-

lämnas till Svenska kyrkan eller

någon

av dess

organisatoriska

någon

dess

organisatoriska

delar för förvaring, utan att hand-

lingarna därigenom upphör att

lingarna därigenom

upphör

att

vara

allmänna.

Detta

gäller

vara

allmänna.

Detta

gäller

handlingar som senast den 31

december 1999 har kommit in

till eller upprättats hos

1. myndigheter som har upp-

hört och som har haft uppgifter

som hänför sig till Svenska

kyrkans verksamhet, eller

2. Svenska

kyrkans

beslut-

2. Svenska

kyrkans

beslut-

ande församlingar.

Vid

tillämpningen

12–

Vid

tillämpningen

12–

16 §§ skall Svenska kyrkan och

16 §§ ska Svenska kyrkan och

dess organisatoriska delar

jäm-

dess organisatoriska

delar jäm-

Författningsförslag SOU 2012:55

ställas med myndighet i fråga om	ställas med myndigheter i fråga
överlämnade handlingar.	om överlämnade handlingar.
	Om gallring och bevarande
18 §
Grundläggande bestämmelser	Grundläggande	bestämmelser
om hur allmänna handlingar skall	om hur allmänna handlingar ska
bevaras samt om gallring och	bevaras samt om gallring och
annat avhändande av sådana	annat avhändande	av sådana
handlingar meddelas i lag.	handlingar meddelas i lag.

3 kap. Rätt till anonymitet

Rätten till anonymitet

1 § En författare till en tryckt skrift är inte skyldig att låta namn, pseudonym eller signatur framgå av skriften. Detsamma gäller för den som har meddelat uppgifter för offentliggörande enligt 1 kap. 2 § och för utgivare av en tryckt skrift som inte är periodisk.

Frågeförbud

2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av tryckfrihetsbrott får ingen ta upp frågan om vem som är författare eller vem som är meddelare enligt 1 kap. 2 §. Detsamma gäller frågan om vem som är utgivare till en tryckt skrift som inte är periodisk.

Om författare eller utgivare har angetts på en skrift som inte är periodisk, med namn eller med en pseudonym eller signatur som enligt vad som är allmänt känt syftar på en viss person, får dock frågan om han eller hon är ansvarig behandlas i målet. Detsamma gäller om någon i en skriftlig förklaring har uppgett sig vara för- fattaren eller utgivaren eller i målet självmant har lämnat en sådan uppgift.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Tystnadsplikt

3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att införas i en tryckt skrift får inte röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är författare eller meddelare eller, i fråga om en skrift som inte är periodisk, utgivare.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Undantag från tystnadsplikt

4 § Tystnadsplikt enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1.Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga om brott enligt 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller medverkat till fram- ställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

5.En domstol finner i något annat fall att det är av synnerlig vikt av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att en uppgift om identiteten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Efterforskningsförbud

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte efterforska

1.författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift,

2.den som har utgett eller avsett att utge en framställning i en sådan skrift, eller

Författningsförslag

SOU 2012:55

3. den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Förbudet i första stycket hindrar inte efterforskning när det behövs för åtal eller något annat ingripande som inte står i strid med denna grundlag. I sådana fall ska dock den i 3 § angivna tyst- nadsplikten iakttas.

Repressalieförbud

6 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryck- frihet eller medverkat till ett sådant bruk.

Straff

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år ska den dömas som

1.uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

2.uppsåtligen eller av oaktsamhet på en tryckt skrift mot hans eller hennes vilja sätter ut namn, pseudonym eller signatur på en författare, meddelare eller, i fall som avses i 1 §, utgivare,

3.uppsåtligen eller av oaktsamhet på skriften som författare, utgivare eller meddelare sätter ut namn, pseudonym eller signatur som avser en annan person än den verkliga författaren, utgivaren eller meddelaren,

4.uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §, eller

5.uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1–3 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

Andra upphovsmän

8 § Vad som sägs i detta kapitel om författare gäller även andra upphovsmän till framställningar som har införts eller varit avsedda att införas i tryckta skrifter.

SOU 2012:55

Författningsförslag

4 kap. Tryckta skrifters framställning

Etableringsfrihet

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra framställa tryckta skrifter.

Ursprungsuppgifter

2 § En skrift som är tryckt i Sverige och som är avsedd att ges ut här ska innehålla tydliga uppgifter om vem som har tryckt skriften och om ort och år för tryckningen. Detsamma gäller en skrift som är mångfaldigad här genom fotokopiering eller någon liknande teknik och för vilken utgivningsbevis gäller.

Skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt första stycket gäller inte bild- eller tillfällighetstryck enligt 3 §.

Bild- eller tillfällighetstryck

3 § Med bild- eller tillfällighetstryck avses i denna grundlag vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanketter, affärstryck såsom reklam- och emballagetryck samt andra sådana trycksaker. Uttrycket avser enbart tryck i vilket tryck- frihetsbrott kan anses uteslutet på grund av texten eller fram- ställningen i övrigt.

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans

4 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en tryckt skrift för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Straff

5 § Den som framställer en skrift och därvid bryter mot 2 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Författningsförslag

SOU 2012:55

5 kap. Utgivning av periodiska skrifter

Ägare till periodiska skrifter

1 § Var och en får vara ägare till en periodisk skrift.

Behörighetskrav för utgivare

2 § En periodisk skrift ska ha en utgivare.

Utgivaren ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

Utgivarens befogenhet

3 § Utgivare för en periodisk skrift utses av skriftens ägare. Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över skriftens

offentliggörande och bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i denna befogenhet ska vara utan verkan.

Anmälan av utgivare

4 § När utgivare har utsetts, ska ägaren anmäla detta till en myn- dighet som anges i lag. Anmälan ska innehålla bevis om att utgivaren är behörig enligt 2 § och en förklaring om att han eller hon har åtagit sig uppdraget.

Närmare bestämmelser om anmälan och om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Utgivningsbevis

5 § En periodisk skrift ska ha utgivningsbevis. Ett sådant bevis meddelas av den myndighet som avses i 4 § och gäller i tio år från utfärdandet. Ansökan om utgivningsbevis görs av ägaren till skriften.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utfärdande av utgivningsbevis

6 § Utgivningsbevis ska utfärdas om

1.det framgår att skriften är avsedd att vid särskilda tider och under en bestämd titel ges ut med minst fyra nummer årligen,

2.utgivare har anmälts enligt 4 §, och

3.skriftens titel inte lätt kan förväxlas med titeln på någon annan skrift för vilken utgivningsbevis gäller eller har gällt inom två år från ansökan.

Närmare bestämmelser om utfärdande och förnyelse av utgiv- ningsbevis samt om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Återkallelse av utgivningsbevis

7 § Utgivningsbevis får återkallas

1.om förutsättningarna för att utfärda ett sådant bevis inte längre finns,

2.om utgivningen inte har påbörjats inom sex månader från utfärdandet, eller

3.om utgivning sedan två år inte sker enligt vad som gäller för periodiska skrifter enligt 1 kap. 8 §.

Närmare bestämmelser om återkallelse av utgivningsbevis med- delas i lag.

Ställföreträdare

8 § En utgivare får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ gäller också för ställföreträdare.

Om utgivarens uppdrag upphör faller också ställföreträdarens uppdrag.

Uppgift om utgivare

9 § På varje nummer av en periodisk skrift ska utgivarens namn sättas ut. När en ställföreträdare har trätt in anges i stället ställ- företrädarens namn.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Straff

10 § Till böter döms

1.ägaren till en periodisk skrift som ges ut utan att utgivnings- bevis finns,

2.den som på en periodisk skrift anger sitt namn som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behörig,

3.den som i en anmälan eller ansökan enligt 4 eller 5 § mot bättre vetande lämnar oriktiga uppgifter eller

4.den som ger ut en periodisk skrift i strid med utgivnings- förbud enligt 7 kap. 9 § eller tillfälligt utgivningsförbud enligt 10 kap. 9 § eller en skrift som uppenbart utgör en fortsättning av en sådan skrift.

Till penningböter döms utgivare eller ställföreträdare som inte sätter ut uppgifter om namn på det sätt som anges i 9 §.

11 § I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4, 6 eller 7 §.

6 kap. Tryckta skrifters spridning

Rätten att sprida skrifter

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra sprida tryckta skrifter.

Undantag för spridning av pornografisk bild och visst annat material

2 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som anges i lag om

1.någon visar en pornografisk bild på eller vid en allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt eller utan föregående beställning sänder eller tillställer på annat sätt någon en sådan bild;

2.någon sprider bland barn och ungdom en tryckt skrift som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra all- varlig fara för de ungas sedliga fostran.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Spridning av kartor

3 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom tryckta skrifter av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Distributionsplikt

4 § Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet får inte vägra eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift på grund av dess innehåll. Denna distributionsplikt gäller såväl adresserade som oadresserade försändelser. Skyldigheten att distribuera skrifter gäller inte i de fall det skulle innebära en överträdelse enligt 5 eller 6 §.

Den som bedriver postverksamhet och som har mottagit en skrift för befordran ska inte anses som skriftens spridare enligt 8 kap.

Straff för spridaren

5 § Om en skrift saknar en ursprungsuppgift som avses i 4 kap. 2 § straffas spridaren med penningböter. Detsamma gäller om en sådan uppgift är felaktig och spridaren känner till detta.

Straff för spridning vid beslag m.m.

6 § Den som sprider en tryckt skrift i vetskap om att den har lagts under beslag eller förklarats konfiskerad straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som sprider en tryckt skrift som har getts ut i strid med ett förbud enligt denna grundlag mot skriftens utgivning eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant förbud.

Författningsförslag

SOU 2012:55

7 kap. Tryckfrihetsbrott

Tryckfrihetsbrott

1 § Med tryckfrihetsbrott förstås i denna grundlag de gärningar som anges i 4 och 5 §§.

Dolda meddelanden

2 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant med- delande ska inte anses vara ett tryckfrihetsbrott om det av meddelan- dets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

Är meddelandet straffbart tillsammans med en omständighet som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som anges om det i lag. Detsamma gäller ett meddelande som genom chiffer eller på något annat sätt är dolt för allmänheten.

Meddelarbrott

3 § Om någon lämnar ett meddelande för offentliggörande som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till något av de brott som anges i andra stycket nedan, gäller vad som anges i lag om det brottet. Detsamma gäller om brottet begås av den som, utan att ansvara enligt 8 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift som författare eller annan upphovsman eller som utgivare.

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myn- dighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; och

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Anskaffarbrott

4 § Om någon anskaffar en uppgift i syfte att offentliggöra den i en tryckt skrift eller för att lämna ett meddelande enligt 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 3 § andra stycket 1, gäller vad som anges i lag om det brottet.

Tryckfrihetsbrott

5 § Med beaktande av tryckfrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande ska följande gärningar anses vara tryckfrihetsbrott, om de begås genom en tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1.högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller en del därav ska med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket ska sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverk- ligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3.spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, under- handlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4.obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller annars för rikets säker- het, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

Författningsförslag

SOU 2012:55

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något för- hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oakt- samhet begår gärning som avses under 4;

6.uppror, förövat med uppsåt att statsskicket ska med vapen- makt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domar- makten ska sålunda framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

7.landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller mod- löshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår någon annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

9.ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

10.uppvigling, varigenom någon uppmanar eller eljest söker för- leda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten;

11.hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker miss- aktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

SOU 2012:55

Författningsförslag

12.brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, försam- lings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

14.förtal, varigenom någon utpekar någon annan som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock inte om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den;

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

16.olaga hot, varigenom någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla all- varlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egen- dom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld för- griper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndig- hetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för en sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda för- griper sig mot den som tidigare har utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18.övergrepp i rättssak, varigenom någon med hot om våld angriper någon annan för att denne har gjort en anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett en utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra någon annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper någon annan

Författningsförslag

SOU 2012:55

för att denne har avlagt vittnesmål eller annars avgett en utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

Offentliggörandebrott

6 § Som tryckfrihetsbrott räknas också gärningar som begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

1.uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är till- gänglig för var och en, om han eller hon har fått tillgång till hand- lingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i något därmed jämförbart förhållande;

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som avses i den lag som anges i 3 § andra stycket 3;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 5 §.

Påföljd och införande av dom

7 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 5 och 6 §§ gäller även då brottet är ett tryckfrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för tryckfrihetsbrott ska det sär- skilt beaktas om en publicerad uppgift har rättats och därefter på ett lämpligt sätt har kommit till allmänhetens kännedom.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 5 § 14 eller 15 i en periodisk skrift får domstolen, om det yrkas, för- ordna att domen ska föras in i skriften.

Konfiskering

8 § En tryckt skrift som innehåller ett tryckfrihetsbrott får kon- fiskeras. Konfiskering innebär att alla exemplar av skriften som är avsedda att spridas ska förstöras.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utgivningsförbud

9 § Om riket befinner sig i krig får rätten i samband med kon- fiskering av en periodisk skrift meddela förbud mot att ge ut skriften under viss tid. Ett sådant förbud får meddelas endast när det är fråga om brott som avses i 5 § 1–3, 4 såvida det brottet är att anse som grovt, samt 6 och 7. Förbudet får gälla i högst sex månader från det att domen i tryckfrihetsmålet har vunnit laga kraft.

Angående konfiskering av en periodisk skrift, som sprids i strid mot ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant ett förbud, gäller vad som i lag i allmänhet är stadgat om förverkande av föremål på grund av brott.

8 kap. Ansvarighetsregler

Om ansvaret för periodiska skrifter

Utgivare och ställföreträdare

1 § Ansvaret för ett tryckfrihetsbrott i en periodisk skrift ligger på den som var anmäld som utgivare då skriften gavs ut. Har en ställ- företrädare anmälts och inträtt som utgivare, har han eller hon ansvaret.

Ställföreträdares bristande behörighet

2 § Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades eller hade uppdraget upphört eller förelåg det beträffande ställföreträdaren något för- hållande som anges i 3 § andra stycket, ligger ansvaret för tryckfri- hetsbrott på utgivaren.

Ägare

3 § Skriftens ägare ansvarar för tryckfrihetsbrott om det inte fanns utgivningsbevis när skriften gavs ut.

Om utgivningsbevis förelåg, bär ägaren det ansvar som annars skulle åvila utgivaren, om det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades, utgivaren var utsedd för skens skull eller uppen-

Författningsförslag

SOU 2012:55

barligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 5 kap. 3 § andra stycket.

Tryckare

4 § Kan det inte visas vem som var ägare till skriften när den gavs ut, bär den som har tryckt skriften ansvaret i stället för ägaren.

Spridare

5 § Om en skrift sprids utan uppgifter om vem som har tryckt skriften och det inte kan utrönas vem denne är, bär spridaren ansvaret i stället för den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om uppgifterna om vem som har tryckt skriften är felaktiga, och spridaren kände till detta vid spridningen.

Om ansvaret för tryckta skrifter som inte är periodiska

Författare

6 § Ansvaret för tryckfrihetsbrott i en tryckt skrift som inte är periodisk ligger på författaren. Detta gäller om författarens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften enligt 3 kap. 2 § och så inte har skett mot hans eller hennes vilja. Författaren ansvarar inte om skriften har getts ut utan hans eller hennes samtycke.

Utgivare

7 § Om en särskild utgivare har angetts på ett samlingsverk med bidrag av flera författare, ansvarar utgivaren. Detta gäller om utgiv- arens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften enligt 3 kap. 2 § med hans eller hennes samtycke. Utgivaren ansvarar enbart om författarna till de enskilda bidragen inte ansvarar enligt 6 §.

För andra skrifter än som avses i första stycket ansvarar en utgivare som anges på skriften om författaren var avliden när skriften gavs ut.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Med utgivare avses i denna bestämmelse den som har till- handahållit en tryckt skrift för tryckning och utgivning utan att vara författare till skriften.

Förläggare

8 § Om en författare eller utgivare inte ansvarar enligt 6 eller 7 §, ansvarar förläggaren. Detsamma gäller om författaren eller utgivaren var avliden när skriften gavs ut.

Med förläggare avses i denna bestämmelse den som har haft hand om tryckning och utgivning av någon annans skrift.

Tryckare

9 § Om det inte finns någon förläggare som ansvarar enligt 8 § ansvarar i stället den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om det inte kan visas vem förläggaren är.

Spridare

10 § Vad som sägs i 5 § om spridarens ansvar tillämpas även på tryckta skrifter som inte är periodiska.

Gemensamma bestämmelser

Ansvarig saknar hemvist i Sverige

11 § Har den som enligt 3, 6, 7 eller 8 § skulle ha ansvarat i egen- skap av ägare, författare, utgivare eller förläggare inte känt hemvist i Sverige, går ansvaret i stället över på den som svarar efter honom eller henne. Detsamma gäller om det inte kan utrönas var han eller hon befinner sig.

Vad som sägs i första stycket ska inte innebära att ansvaret på den grunden går över på utgivare för samlingsverk enligt 7 § första stycket eller på spridare.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Straffbarhet uteslutet enligt lag

12 § Vad som anges i 11 § om övergång av ansvar gäller även om det föreligger någon omständighet som enligt lag utesluter straff- barhet för den som skulle ha ansvarat enligt 1, 2, 3, 6, 7 eller 8 § i egenskap av utgivare, ägare, författare eller förläggare. Detta gäller dock endast om den till vilken ansvaret övergår har haft eller borde ha haft kännedom om den aktuella omständigheten.

Åberopande av omständigheter i frågan om ansvarighet

13 § Om åtal väcks för ett tryckfrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet som medför att han eller hon inte ska vara ansvarig, ska detta åberopas före huvudförhandlingen. Om så inte sker, ska den tilltalade betraktas som ansvarig.

Ansvarets omfattning

14 § Den som ansvarar för en tryckt skrift enligt detta kapitel ska anses ha haft kännedom om innehållet i skriften och medgett dess utgivning. Det gäller dock inte om någon annan har obehörigen offentliggjort skriften.

9 kap. Om tillsyn och åtal

Justitiekanslerns tillsyn

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Åklagare i mål om tryckfrihetsbrott

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Tvångsmedel

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om tryckfrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Regeringens anmälan och medgivande till åtal

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla en tryckt skrift till åtal för tryckfrihetsbrott. I lag får föreskrivas att allmänt åtal för ett tryckfrihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Åklagare i vissa tryckfrihetsmål

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörig- het som åklagare i tryckfrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räkning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Preskription

7 § Allmänt åtal för tryckfrihetsbrott ska väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut, om brottet begicks i en periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen. I fråga om andra skrifter ska allmänt åtal väckas inom ett år från utgivningen.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första stycket, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Målsägandeangivelse och enskilt åtal

8 § Angående målsägandens rätt att ange tryckfrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Konfiskering utan åtal

9 § Finns det vid tryckfrihetsbrott ingen ansvarig enligt 8 kap., får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om att skriften ska konfiskeras. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

10 kap. Särskilda tvångsmedel

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

Beslag inför konfiskering

1 § Om det kan antas att en tryckt skrift kommer att konfiskeras på grund av ett tryckfrihetsbrott, får skriften läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 9 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Beslut om tvångsmedel före rättegång

2 § Innan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får beslut om beslag med- delas av Justitiekanslern, om brottet hör under allmänt åtal.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Rätt till domstolsprövning

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Åtalstid m.m.

4 § När Justitiekanslern har beslutat om beslag, ska åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av tryckt skrift vara gjord inom två veckor efter Justitiekanslerns beslut. I annat fall är beslaget för- fallet.

Beslut om tvångsmedel under rättegång

5 § Sedan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har meddelats.

Rättens prövning när målet avgörs

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå.

Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva skriftens brotts- lighet, och kan det antas att talan om konfiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

Uppgift om beslag

7 § Beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget och gäller endast band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Verkställighet och återgång

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska uteslutande omfatta de exemplar av skriften som är avsedda för spridning. Den hos vilken beslaget verkställs och den som har tryckt skriften ska så snart det kan ske få ett bevis om beslaget. Beviset ska innehålla en uppgift om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

Utredningsbeslag

9 § Exemplar av en skrift som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen i ett tryckfrihetsmål får tas i beslag. För ett sådant utredningsbeslag gäller vad som sägs i 2, 3, 5 och 7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och andra stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställ- ning medger att tiden förlängs.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

Tillfälligt utgivningsförbud

10 § Är riket i krig får i avvaktan på rättens beslut om konfiskering utgivningsförbud meddelas för en periodisk skrift enligt 7 kap. 9 §. Därvid gäller vad som sägs om beslag i 2 och 4–6 §§.

I fråga om beslag av en periodisk skrift som sprids i strid mot ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning på en periodisk skrift som omfattas av ett sådant förbud, gäller vad som anges i lag om beslag av föremål som kan förklaras förverkade.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Förvar i avvaktan på beslag

11 § Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid en avdelning av försvarsmakten en tryckt skrift som uppenbart innefattar sådan enligt 7 kap. 5 § 10 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten, får skriften efter beslut av en befattningshavare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar beträffande personal vid avdelningen, tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

Är det fara i dröjsmål får en åtgärd enligt första stycket vidtas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan om det ska skyndsamt göras hos den befattnings- havare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om skriften ska bli kvar i förvar.

Anmälan om förvar

12 § Ett beslut om förvar enligt 11 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om skriften ska läggas under beslag.

11 kap. Skadestånd

Förutsättning för skadestånd

1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en tryckt skrift i andra fall än när skriften innefattar ett tryckfrihetsbrott.

Om skadestånd på grund av brott som avses i 7 kap. 2–4 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Vem som ansvarar för skadestånd

2 § Den som enligt 8 kap. bär det straffrättsliga ansvaret för inne- hållet i en tryckt skrift ansvarar även för skadestånd.

Skadestånd som kan krävas ut av utgivaren till en periodisk skrift eller dennes ställföreträdare får även göras gällande mot ägaren av skriften. I fråga om andra tryckta skrifter kan anspråk

Författningsförslag

SOU 2012:55

mot en författare eller utgivare även göras gällande mot skriftens förläggare.

Skadestånd när ansvaret har gått över

3 § Om ansvaret går över från den som skulle bära det straff- rättsliga ansvaret till någon annan enligt 8 kap. 11 eller 12 §, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre i den mån det medges i lag.

Skadestånd för juridiska personer m.fl.

4 § Har någon som ställföreträdare för en juridisk person eller som förmyndare, god man eller förvaltare att svara för skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott, får anspråket göras gällande även mot den juridiska personen eller mot den för vilken förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren har förordnats. Detta gäller om och i den omfattning ett sådant anspråk får göras gällande enligt lag.

Solidariskt betalningsansvar

5 § Ska två eller flera betala skadestånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

Skadestånd när talan om brott har förfallit

6 § Talan om skadestånd med anledning av ett tryckfrihetsbrott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

Ansvarets omfattning

7 § Vad som sägs i 8 kap. 14 § om den ansvariges kännedom om innehållet i skriften och medgivande till dess utgivning ska gälla också i fråga om skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott.

SOU 2012:55

Författningsförslag

12 kap. Rättegången i tryckfrihetsmål

Behöriga domstolar

1 § Tryckfrihetsmål prövas vid tingsrätt som anges i lag. Det ska finnas minst en behörig tingsrätt i varje län.

Tryckfrihetsmål

2 § Tryckfrihetsmål är

1.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryck- frihetsbrott,

2.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 3 § eller

3.mål enligt 9 kap. 9 § (ansökningsmål).

Är det fråga om brott enligt 7 kap. 4 §, och har den som anskaffat uppgiften eller underrättelsen inte offentliggjort den i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande, är målet ett tryckfrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet har skett för offentliggörande i tryckt skrift.

Prövning av ansvar

3 § I tryckfrihetsmål där talan om ansvar förs ska frågan om brott föreligger prövas av en jury bestående av nio ledamöter. Är parterna överens om det kan målet avgöras av rätten utan medverkan av jury.

Frågan om den tilltalade är ansvarig enligt 8 kap. prövas alltid enbart av rätten.

Brott föreligger om minst sex juryledamöter är överens om det. Anser juryn att brott inte föreligger ska den tilltalade frikännas. Anser juryn att brott föreligger ska även rätten pröva den frågan.

Har rätten en annan uppfattning än juryn får rätten frikänna den tilltalade eller tillämpa en lindrigare straffbestämmelse. Om tings- rättens dom överklagas får högre rätt inte frångå juryns bedömning i större utsträckning än tingsrätten.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Två jurygrupper

4 § För varje län ska utses juryledamöter. Ledamöterna ska fördelas i två grupper. Juryledamöterna i den andra gruppen ska vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdom- stol.

Val av juryledamöter

5 § Juryledamöterna utses genom val för en tid av fyra kalenderår. Valet förrättas av landstingsfullmäktige i länet. I Gotlands län för- rättas valet av kommunfullmäktige i Gotlands kommun.

Krav för valbarhet

6 § En juryledamot ska vara svensk medborgare och vara folk- bokförd i länet.

Den som är underårig eller som har förvaltare enligt särskild lag får inte vara juryledamot.

Juryledamots rätt att avgå

7 § En juryledamot som fyllt sextio år har rätt att avgå. Tingsrätten får entlediga en juryledamot som visar giltigt hinder. Om en jury- ledamot inte längre är valbar upphör uppdraget.

Ersättare för juryledamot

8 § Avgår eller upphör en juryledamot att vara valbar ska ersättare utses för återstoden av valperioden.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Överklagande av val av juryledamot

9 § Beslut om val av juryledamot överklagas hos tingsrätten. Tings- rätten prövar självmant den valdes behörighet.

Vid överklagande av ett beslut som avses i första stycket tillämpas vad som anges i lag om överklagande av tingsrätts beslut under rätte- gång. Hovrättens beslut får inte överklagas.

Beslut om val av juryledamot gäller även om det överklagas, om rätten inte beslutar något annat.

Jäv för juryledamot

10 § Vad som sägs i lag om jäv för domare gäller även jury- ledamöter.

Bildande av jury

11 § När jury ska bildas får vardera parten utesluta fyra ledamöter inom den första gruppen och en inom den andra.

Därefter tar rätten genom lottning bland de kvarvarande ut så många till suppleanter att det kvarstår sex juryledamöter i den första gruppen och tre i den andra.

Önskar endast en av flera medparter utesluta juryledamöter gäller den uteslutningen även för de övriga. Är medparter inte överens om vilka juryledamöter som ska uteslutas avgör rätten frågan genom lottning.

Juryledamots skyldighet att delta

12 § Den som inte har laga förfall är skyldig att tjänstgöra i jury. Finns det inte ett tillräckligt antal juryledamöter på grund av jäv

eller laga förfall utser rätten bland gruppen behöriga personer tre juryledamöter för varje ledamot som saknas. Av dessa får vardera parten utesluta en.

En juryledamot som tidigare har uteslutits från samma mål får inte utses.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Talan om enskilt anspråk och om konfiskering

13 § Förs i mål om ansvar även talan om enskilt anspråk mot annan än den tilltalade ska den tilltalade vidta de åtgärder som avses i 3 § första stycket, 11 § första stycket och 12 § andra stycket och som annars skulle ha ankommit på svarandeparten.

Förs talan om konfiskering av tryckt skrift eller om enskilt anspråk utan samband med åtal tillämpas i fråga om rättegången i sådant mål vad som sägs i 2 och 10–12 §§. Har frågan om brott föreligger prövats tidigare i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott ska samma fråga inte prövas på nytt.

I ansökningsmål ska den uteslutning av juryledamöter som annars görs av parterna utföras av rätten genom lottning.

Krig eller krigsfara

14 § Om riket är i krig eller krigsfara eller råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i får föreskrifter om anstånd med val av juryledamöter och om undantag från juryledamöters rätt att avsäga sig uppdraget meddelas i lag eller, efter bemyndigande i lag, av regeringen i förordning.

Övriga bestämmelser

15 § Närmare bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål med- delas i lag.

13 kap. Utrikes tryckta skrifter m.m.

Allmänt om skrifter som trycks utomlands

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige

1 § I fråga om tryckta skrifter som trycks utomlands men som ges ut i Sverige gäller inte bestämmelserna om

–allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.,

–tryckta skrifters framställning i 4 kap.,

–utgivning av periodiska skrifter i 5 kap., eller

SOU 2012:55

Författningsförslag

– tryckares och spridares ansvar enligt 8 kap. 4, 5, 9 och 10 §§, om inte annat sägs nedan.

I övrigt gäller grundlagen i tillämpliga delar.

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige

2 § En skrift som har tryckts utomlands anses utgiven i Sverige när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt här.

Periodiska skrifter huvudsakligen avsedda att spridas i Sverige

3 § Om en periodisk skrift som huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige trycks utomlands, gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgiv- ning av periodiska skrifter.

Ansvar för den som har lämnat ut skriften för spridning

4 § Vad som sägs i denna grundlag om ansvar för tryckfrihetsbrott för den som har tryckt en skrift ska i stället avse den som har låtit lämna ut skriften för spridning i Sverige, om skriften har tryckts utomlands.

Kan det inte visas vem som har lämnat ut skriften för spridning här i landet ansvarar i stället den som är att anse som spridare enligt 6 kap. Detsamma gäller om den som har lämnat ut skriften för spridning här inte hade hemvist i Sverige vid utgivningen.

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans

5 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en skrift som har tryckts utomlands för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Skrifter som inte huvudsakligen ges ut i Sverige

Periodisk skrift inte huvudsakligen avsedd att spridas i Sverige

6 § Det krävs inte utgivningsbevis för en periodisk skrift som har tryckts utomlands men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige. Om ett sådant bevis ändå finns gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgivning av periodisk skrift.

Meddelar- och anskaffarfrihet för vissa utländska skrifter som ges ut här

7 § Vad som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 1 kap. 2 § gäller även i fråga om en skrift som har tryckts utomlands och som ges ut här men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige, om inte

1.meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet,

2.meddelandet innefattar ett sådant oriktigt utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 2, eller

3.meddelandet utgör ett uppsåtligt åsidosättande av tystnads-

plikt.

Skrifter som inte ges ut här

8 § Vad som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 7 § ska också tillämpas på en skrift som inte ges ut i Sverige, om meddelandet eller anskaffandet skedde här. I fråga om periodiska skrifter jäm- ställs härvid meddelaren med en författare eller någon annan upphovs- man som medverkar till en framställning i skriften.

Tryckfrihetsmål och rätt till anonymitet

9 § Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av över- trädelse av den meddelar- eller anskaffarfrihet som följer av 7 eller 8 § ska handläggas enligt bestämmelserna om tryckfrihetsmål i 12 kap.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Meddelaren har i fall som avses i 7 och 8 §§ rätt till anonymitet enligt 3 kap. Undantag för tystnadsplikt ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som avses i 3 kap. 4 § 3.

14 kap. Allmänna bestämmelser

Resning i tryckfrihetsmål

1 § För resning i tryckfrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om en jury har prövat om brott föreligger.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av en jury, ska rätten samtidigt besluta att målet ska tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller om resningen grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryprövningen.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppen- bar.

Skyndsam handläggning av tryckfrihetsmål

2 § Tryckfrihetsmål och andra mål om brott mot bestämmelserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Frågor som inte regleras i grundlagen

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grund- lag eller i någon lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Andra än svenska medborgare

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om tryckfriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anled- ning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 11 § eller enligt 7 kap. eller 13 kap. 7 eller 8 §.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om inter- nationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 4 § andra meningen, får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen i dess nya lydelse, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

SOU 2012:55

Författningsförslag

3.Förslag till

lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom förskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen dels att 1, 5, 7 och 11 kap. ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 8–10 kap. ska betecknas 9–11 kap.,

dels att nuvarande 2 kap. 5 § 3 kap. 4–10 §§, 6 kap. 3–4 §§ ska betecknas 2 kap. 7 §, 3 kap. 3–9 §§, 6 kap. 6–7 §§,

dels att 2 kap. 1–5 §§, 3 kap. 1–15 §§, 4 kap. 1–6 §§, 6 kap. 1–4 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1–2 §§ samt att rubrikerna närmast före 2 kap. 1– 5 §§, 3 kap. 1–15 §§, 4 kap. 1–6 §§, 6 kap. 1–4 §§, 11 kap. 1–2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 5 och 6 §§ ska lyda ”Bevar- andeskyldighet och pliktleverans” respektive ”Spridning av kartor m.m. som återger Sverige”,

dels att det i yttrandefrihetsgrundlagen ska införas tio nya para- grafer, 2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 16 §, 6 kap. 5–7 §§, 9 kap. 5–7 §§, 11 kap. 4 § samt närmast före 2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 16 §, 6 kap. 5–7 §§, 9 kap. 5–7, 11 kap. 4 § nya rubriker av följande lydelse, dels att i yttrandefrihetsgrundlagen ska införas fem nya kapitel,

1, 5, 7–8 och 12 kap., av följande lydelse.

1 kap. Grundläggande bestämmelser

Yttrandefrihetens ändamål och innebörd

1 § Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i radioprogram, databaser och tekniska upp- tagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Författningsförslag SOU 2012:55

Definitioner

2 § I denna grundlag avses med

radioprogram: sändningar av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, såsom ljudradio, tv och liknande sänd- ningar,

databas: en samling av information lagrad för automatiserad behandling,

tekniska upptagningar: upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet

3 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upp- tagningar. Denna frihet avser uppgifter som lämnas till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av tekniska upptagningar.

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upp- tagningar eller för sådant uppgiftslämnande som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder

4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte granska något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning.

Det är inte tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att, utan stöd i denna grundlag, förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett radio- program eller en teknisk upptagning om det sker på grund av dess innehåll.

100

SOU 2012:55

Författningsförslag

kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar, om det sker på grund av innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram.

Utan hinder av första och andra styckena får det i lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt för barn. Detsamma gäller rörliga bilder i en sådan offentlig uppspel- ning ur en databas som avses i 9 § andra stycket 3.

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han eller hon i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrande- friheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning ingripa mot pro- grammet eller upptagningen.

Instruktion för tillämpningen av grundlagen

6 § Den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefriheten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

Sändningar av radioprogram

7 § Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten.

I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radioprogram i allmänhet.

I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. Detsamma gäller radioprogram som sänds genom tråd men

101

Författningsförslag

SOU 2012:55

inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådana undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 3 och 4 §§.

Att vissa radioprogram ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

Direktsändningar av dagshändelser m.m.

8 § I fråga om radioprogram eller delar av program som består i direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i

3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentlig- görande,

5 § om förbud mot ingripanden,

6 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag,

2 kap. om rätt till anonymitet,

5–8 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel,

10 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål samt

11 kap. 3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offent- liggörande i radioprogram från utlandet.

Databaser

9 § Grundlagens föreskrifter om radioprogram gäller, enligt de närmare förutsättningar som anges i andra och tredje styckena, för databaser som tillhandahålls allmänheten av en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå.

Grundlagen gäller för databaser från vilka information tillhanda- hålls allmänheten

1.genom överföringar på särskild begäran eller enligt överens- kommelser i förväg,

2.genom framställning av tekniska upptagningar eller skrifter,

eller

3.genom offentlig uppspelning.

102

SOU 2012:55

Författningsförslag

Grundlagen gäller inte för de delar av en databas i vilka inne- hållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Att innehållet i vissa databaser ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 och 10 §§ tryckfrihetsförordningen.

Utgivningsbevis för databaser

10 § Grundlagen är också tillämplig på databaser som tillhandahålls av någon annan än dem som anges i 9 § första stycket, om det finns utgivningsbevis för databasen. För en sådan databas gäller i övrigt vad som sägs i 9 §.

Utfärdande av utgivningsbevis för databaser

11 § Utgivningsbevis för en databas ska utfärdas om

–databasen tillhandahålls på de sätt som anges i 9 § andra stycket och detta sker från Sverige,

–behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget,

–databasen har ett namn som är sådant att det inte lätt kan för- växlas med namnet på en annan databas som omfattas av denna grundlag eller som avses i 1 kap. 9 eller 10 § tryckfrihetsförord- ningen.

Ansökan om utgivningsbevis görs av den som driver verksam- heten.

Giltighet, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis

12 § Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar för att utfärda ett sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset

utfärdades eller om den som driver verksamheten begär det. Varje databas ska ha ett namn.

Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis samt om namn för databaser meddelas i lag.

103

Författningsförslag

SOU 2012:55

Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av fjärde stycket meddelas i lag.

Tekniska upptagningar

13 § Grundlagen är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den har utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som är försedd med sådana uppgifter som avses i 3 kap. 13 § eller 4 kap. 4 § första stycket första meningen.

Att vissa tekniska upptagningar ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

Frågor som får regleras i lag

14 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor;

104

SOU 2012:55

Författningsförslag

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av med- lemskapet i Europeiska unionen;

5.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, inne- hållsdeklaration eller annan liknande produktinformation, om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär;

6.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande upp- gifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upp- lysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer upp- gifter;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten.

Undantag för barnpornografi

15 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av per- soner vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Förutsättningar för begränsningar

16 § Lagstiftning som begränsar yttrandefriheten med stöd av denna grundlag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplys- ningen eller det fria konstnärliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning som avses i första stycket gäller i övrigt vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regeringsformen.

105

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap. Om rätt till anonymitet	2 kap. Rätt till anonymitet
	Rätt till anonymitet
	1 §

Upphovsmannen till ett radio- program eller en teknisk upp- tagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

Frågeförbud

2 §

I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning får ingen ta upp frågan om vem som är framställ- ningens upphovsman, vem som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentlig- görande eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovs- mannen eller den som har fram- trätt.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han eller hon är ansvarig. Detsamma ska gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovsman eller den som har framträtt.

106

SOU 2012:55

Författningsförslag

Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs både mål om yttrande- frihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.

3 § (första stycket)

Den som har tagit befattning med tillkomsten eller sprid- ningen av en framställning som utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning och den som har varit verksam på en nyhetsbyrå får inte röja vad han därvid har fått veta om vem som är upp- hovsman till framställningen eller har tillhandahållit den för offent- liggörande eller om vem som har framträtt i den eller lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Tystnadsplikt

3 §

Den som har tagit befattning med tillkomsten eller sprid- ningen av en framställning som har utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radioprogram eller en teknisk upptagning får inte röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är upphovsman till framställningen eller har till- handahållit den för offentlig- görande eller om vem som har framträtt i den eller meddelat uppgifter enligt 1 kap. 3 §.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verk- sam inom ett företag som ger ut tekniska upptagningar eller sänder radioprogram, eller på en nyhets- byrå.

3 § (andra – tredje styckena)

Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte

1.om den till vars förmån tyst- nadsplikten gäller har samtyckt till att hans identitet röjs,

2.om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,

Undantag från tystnadsplikt

4 §

Tystnadsplikten enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1.Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

107

Författningsförslag

SOU 2012:55

3.om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,

4.i den mån domstol, när det är fråga om brott enligt 5 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huru- vida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brotts- liga gärningen är den till vars för- mån tystnadsplikten enligt första stycket gäller, eller

5.i den mån domstol i annat fall av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om identiteten lämnas vid vittnes- förhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnads- plikten utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som anges i 5 kap. 4 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga

om brott enligt 5 kap. 3 § eller 4 § andra stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller med- verkat till framställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhand- ling.

5. En domstol finner i något annat fall att det är av synnerlig vikt av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att en uppgift om identiteten lämnas vid vitt- nesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Efterforskningsförbud

4 § (första och andra styckena)	5 §
Ingen myndighet eller annat	Myndigheter och andra all-
allmänt organ får efterforska	männa organ får inte efterforska

1.upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning eller den som har framträtt i en sådan framställ- ning,

2.den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning, eller

108

SOU 2012:55 Författningsförslag

3. den som har lämnat upp-				3. den som har meddelat upp-
gifter enligt 1 kap. 2 §.				gifter enligt 1 kap. 3 §.
Förbudet hindrar inte efter-				Förbudet hindrar inte efter-
forskning i fall då denna grund-				forskning när det behövs för åtal
lag medger åtal eller annat				eller något annat ingripande som
ingripande. I sådana fall ska dock				inte står i strid med denna grund-
den i 3 § angivna tystnadsplikten				lag. I sådana fall ska dock den i 3 §
beaktas.				angivna tystnadsplikten beaktas.

				Repressalieförbud
4 § (tredje stycket)				6 §
Inte heller får en myndighet				Myndigheter och andra all-
eller ett annat allmänt organ				männa organ får inte ingripa mot
ingripa mot någon för att han				någon för att han eller hon i ett
eller hon i ett radioprogram eller				radioprogram eller en teknisk upp-
en teknisk upptagning har brukat				tagning har brukat sin yttrande-
sin yttrandefrihet eller medverkat				frihet eller medverkat till ett
till ett sådant bruk.				sådant bruk.
				Straff
5 §				7 §
Den som uppsåtligen eller av				Till böter eller fängelse i högst
oaktsamhet bryter mot sin tyst-				ett år ska den dömas som
nadsplikt enligt 3 § ska dömas				1. uppsåtligen		eller av	oakt-
till böter eller fängelse i högst ett				samhet bryter mot sin tyst-
år. Detsamma gäller den som i ett				nadsplikt enligt 3 §,
radioprogram		eller en	teknisk	2. i ett radioprogram eller en
upptagning	uppsåtligen		eller av	teknisk upptagning uppsåtligen
oaktsamhet lämnar felaktiga upp-				eller av oaktsamhet lämnar fel-
gifter om vem som är framställ-				aktiga uppgifter om vem som är
ningens upphovsman			eller har	framställningens		upphovsman
tillhandahållit den för offentlig-				eller har tillhandahållit den för
görande, vem som framträder i				offentliggörande, vem som fram-
den eller vem som har lämnat				träder i den eller vem som har
uppgifter i den.				lämnat uppgifter i den,
För efterforskning i strid med				3. uppsåtligen		efterforskar i
4 § första	och	andra	styckena	strid med 5 §,
döms, om efterforskningen har skett				4. uppsåtligen ingriper i strid
uppsåtligen, till böter eller fängelse				med 6 §,	om	åtgärden	utgör
i högst ett år.				avskedande,	uppsägning,		med-
							109

Författningsförslag

SOU 2012:55

För uppsåtligt ingripande i strid med 4 § tredje stycket döms, om åtgärden utgör avskedande, upp- sägning, meddelande av disciplin- påföljd eller en liknande åtgärd, till böter eller fängelse i högst ett år.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

delande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1 och 2 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

3 kap. Om sändning samt	3 kap. Sändning samt
framställande och spridning	framställande och spridning
Radioprogram
	Rätt att sända genom tråd
1 §
Varje svensk medborgare och	Var och en har rätt att sända
svensk juridisk person har rätt att	radioprogram genom tråd.
sända radioprogram genom tråd.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om

1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa pro- gram i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar

iden utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att till- försäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,

4. skyldighet		för den	som	4. skyldighet	för	den som
sänder program i television att				sänder program i tv att utforma
utforma	sändningarna på		ett	sändningarna på ett sådant sätt
sådant	sätt att	programmen		att programmen genom text-
genom textning, tolkning, upp-				ning, tolkning, uppläst text eller
läst text eller liknande teknik				liknande teknik	blir	tillgängliga
110

SOU 2012:55 Författningsförslag

blir tillgängliga för personer	för personer med funktions-
med funktionsnedsättning, eller	nedsättning, eller

5. ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folk- grupp.

Rätt att sända på annat sätt än genom tråd

2 §

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

	Det allmänna skall eftersträva					Det allmänna ska		eftersträva
att	radiofrekvenserna		tas	i	att	radiofrekvenserna			tas	i
anspråk på ett sätt som leder till					anspråk på ett sätt som leder till
vidaste möjliga yttrandefrihet och					vidaste möjliga yttrandefrihet och
informationsfrihet.					informationsfrihet.
	Det skall finnas möjlighet för					Det ska finnas möjlighet för
sammanslutningar att få tillstånd					sammanslutningar att få tillstånd
att	sända	ljudradioprogram		i	att	sända	ljudradioprogram			i
lokala radiosändningar			i den		lokala radiosändningar				i den
utsträckning		som tillgängliga			utsträckning		som	tillgängliga
radiofrekvenser medger. Närm-					radiofrekvenser medger. Närm-
are föreskrifter härom meddelas					are föreskrifter om detta med-
i lag.					delas i lag.
					Redaktionell självständighet
	4 §					3 §
	Den som sänder radio-					Den som sänder radio-
program avgör självständigt vad					program avgör självständigt vad
som skall förekomma i pro-					som ska förekomma i pro-
grammen.					grammen.

5 §

Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är

Domstolsprövning av sändningstillstånd m.m.

4 §

Frågor om rätt att sända radioprogram ska kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd

111

Författningsförslag SOU 2012:55

bestämd i lag och vars ord-			i lag och vars ordförande ska
förande skall vara eller ha varit			vara eller ha varit ordinarie
ordinarie	domare. Prövningen		domare. Prövningen av beslut av
av beslut av regeringen skall			regeringen ska göras av domstol
göras av domstol och behöver			och behöver endast avse beslutets
endast avse beslutets laglighet.			laglighet.
Gäller saken en fråga om			Gäller saken en fråga om
ingripande på grund av miss-			ingripande på grund av miss-
bruk av	yttrandefriheten, skall		bruk	av	yttrandefriheten, ska
frågan prövas av domstol under			frågan prövas av domstol under
medverkan av jury enligt de			medverkan av jury enligt de
närmare bestämmelser som med-			närmare bestämmelser som med-
delas i lag. Detta gäller dock inte			delas i lag. Detta gäller dock inte
om saken rör överträdelse av			om saken rör överträdelse av
sådana föreskrifter eller villkor i			sådana föreskrifter eller villkor i
fråga om	kommersiell	reklam,	fråga	om	kommersiell reklam,
annan annonsering eller sänd-			annan annonsering eller sänd-
ning av radioprogram som avses			ning av radioprogram som avses
i 1 kap. 12 § andra stycket.			i 1 kap. 14 § andra stycket.
			Rätt att framställa och sprida
			tekniska upptagningar
8 §			7 §
Varje svensk medborgare och			Var och en har rätt att fram-
svensk juridisk person har rätt att			ställa och sprida tekniska upp-
framställa	och sprida	tekniska	tagningar. För rätt att offentligt
upptagningar. För rätt att offent-			förevisa en film eller någon annan
ligt förevisa en film, ett videogram			teknisk upptagning med rörliga
eller någon annan teknisk upp-			bilder kan det dock krävas
tagning med rörliga bilder kan			granskning och godkännande i
det dock krävas granskning och			enlighet med 1 kap. 4 § fjärde
godkännande i enlighet med 1			stycket.
kap. 3 § andra stycket.

112

SOU 2012:55 Författningsförslag

			Skyldighet		att	bevara			exemplar
			samt pliktleverans
9 §			8 §
Föreskrifter om skyldighet att			Föreskrifter om skyldighet att
bevara exemplar av tekniska upp-			bevara exemplar av tekniska upp-
tagningar och att tillhandahålla			tagningar och			att		tillhandahålla
dem för granskning får med-			dem för granskning får med-
delas i lag. I lag får också med-			delas i lag. Detsamma gäller
delas	föreskrifter	om skyldighet	skyldighet		att		lämna		sådana
att lämna exemplar av sådana			exemplar till arkiv.
upptagningar till		en myndighet
och att lämna upplysningar i
anslutning till sådan skyldighet.
			Distributionsplikt
10 §			9 §
Varken postbefordringsföretag			Den som har tillstånd att
eller någon annan allmän trafik-			bedriva postverksamhet får inte
inrättning får vägra att befordra			vägra eller ställa särskilda villkor
tekniska upptagningar på grund			för att distribuera en teknisk upp-
av deras innehåll i annat fall än då			tagning på grund av dess inne-
befordran skulle innebära över-			håll.	Denna		distributionsplikt
trädelse som avses i 13 § tredje			gäller	såväl		adresserade				som
eller fjärde stycket.			oadresserade försändelser. Skyldig-
En	allmän	trafikinrättning	heten att distribuera tekniska upp-
som tar emot en teknisk upp-			tagningar gäller inte i de fall det
tagning för befordran skall inte			skulle	innebära			en	överträdelse
anses som spridare av upp-			enligt	14 §	andra			eller		tredje
tagningen enligt 6 kap.			stycket.
			Den som bedriver postverk-
			samhet eller en annan sådan tjänst
			och som har mottagit en teknisk
			upptagning		för		befordran ska
			inte anses som spridare av upp-
			tagningen enligt 6 kap.

113

2. utan föregående beställ- ning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder,

3. bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga, eller

4. i förvärvssyfte lämnar ut filmer eller andra tekniska upp- tagningar med rörliga bilder med ingående skildringar av verklig- hetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot män- niskor eller djur, till den som är under femton år.

Brott mot föreskrift om granskning och godkännande av upptagningar

11 §

Bestämmelserna i denna grund- lag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om

Författningsförslag

SOU 2012:55

	Undantag för spridning av
	pornografiska bilder m.m.
12 § (första stycket)	10 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande som kan väcka allmän anstöt,

2. utan föregående beställ- ning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder, eller

3. bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.

11 §

Utan hinder av denna grund- lag gäller det som föreskrivs i lag för det fall att någon i förvärvs- syfte till den som är under femton år lämnar ut filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur.

12 § (andra stycket)

Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot före- skrifter om granskning och god- kännande av filmer, videogram

114

SOU 2012:55 Författningsförslag

eller andra tekniska upptag-	granskning och godkännande av
ningar med rörliga bilder som ska	filmer eller andra tekniska upptag-
visas offentligt samt av rörliga	ningar med rörliga bilder som ska
bilder i en sådan offentlig upp-	visas offentligt för barn. Det-
spelning ur en databas som avses	samma gäller rörliga bilder i en
i 1 kap. 9 § första stycket 3.	sådan offentlig uppspelning ur
	en databas som avses i 1 kap. 9 §
	andra stycket 3.
	Spridning av kartor m.m. som
	återger Sverige
12 § (tredje stycket)	12 §
I lag får meddelas före-	I lag får meddelas före-
skrifter med syfte att förebygga	skrifter med syfte att förebygga
spridning genom teknisk upp-	spridning genom tekniska upp-
tagning av kartor, ritningar eller	tagningar av kartor, ritningar eller
bilder som återger Sverige helt	bilder som återger Sverige helt
eller delvis och innehåller upp-	eller delvis och innehåller upp-
lysningar av betydelse för rikets	lysningar av betydelse för rikets
försvar.	försvar.

13 § (första stycket)

Sådana exemplar av tekniska upptagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, skall förses med tyd- liga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplar- en har framställts. Närmare bestämmelser om detta får med- delas i lag.

13 § (andra–fjärde styckena)

Den som framställer en tek- nisk upptagning och därvid upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller

Utsättande av uppgifter på tekniska upptagningar

13 §

Exemplar av tekniska upp- tagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, ska förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestäm- melser om detta får meddelas i lag.

Straff

14 §

Den som framställer en tek- nisk upptagning och därvid upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 § eller bestäm-

115

Författningsförslag SOU 2012:55

bestämmelser som avses där skall					melser som avses där ska dömas
dömas till böter eller fängelse i					till böter eller fängelse i högst
högst ett år.					ett år.
Den som sprider en teknisk					Den som sprider en teknisk
upptagning som saknar				någon	upptagning		som		saknar		någon
uppgift som är föreskriven i första					uppgift som är föreskriven i 13 §
stycket skall, om det sker upp-					ska, om det sker uppsåtligen eller
såtligen	eller	av	oaktsamhet,		av oaktsamhet, dömas till pen-
dömas till penningböter. Det-					ningböter.		Detsamma ska				gälla
samma skall gälla om en sådan					om en sådan uppgift är oriktig
uppgift är oriktig och spridaren					och spridaren känner till detta.
känner till detta.
Den som sprider en teknisk					Den som sprider en teknisk
upptagning trots att han vet att					upptagning trots att han vet att
den enligt denna grundlag har					den enligt denna grundlag har
tagits i beslag eller konfiskerats					tagits i beslag eller konfiskerats
skall dömas till böter eller					ska dömas till böter eller
fängelse i högst ett år.					fängelse i högst ett år.
Beställda exemplar av					Beställda exemplar av
upptagningar, skrifter och					upptagningar eller skrifter
bilder
					Utsättande av uppgifter
15 § (första stycket)					15 §
Av en sådan teknisk upp-					Av en sådan teknisk upp-
tagning, skrift eller bild som					tagning eller skrift som avses i 1
avses i 1 kap. 9 § första stycket 1					kap.	9 § andra			stycket		2 ska
skall framgå		databasens		namn	framgå databasens namn						samt
samt när, var och hur upptag-					när, var och hur upptagningen
ningen, skriften eller bilden fram-					eller	skriften		har		framställts.
ställts. Den som driver verksam-					Den	som	driver		verksamheten
heten skall se till att upptag-					ska se till att upptagningen eller
ningen, skriften eller bilden har					skriften har			sådana		uppgifter.
sådana	uppgifter.		Närmare		Närmare		bestämmelser				om
bestämmelser om detta får med-					detta får meddelas i lag.
delas i lag.

116

SOU 2012:55

Författningsförslag

15 § (andra och tredje styckena)

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 1 och som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Det- samma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptagningen, skriften eller bilden känner till detta.

Straff

16 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 15 § eller bestämmelser som avses där ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning eller skrift, som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2, som saknar någon upp- gift som är föreskriven i 15 § ska, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penning- böter. Detsamma ska gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptag- ningen eller skriften känner till detta.

4 kap. Om utgivare	4 kap. Utgivare
	Skyldighet att utse utgivare
1 §
Radioprogram och tekniska	Radioprogram och tekniska
upptagningar skall ha en utgivare.	upptagningar ska ha en utgivare.
Utgivare av radioprogram skall	Utgivare för radioprogram ska
enligt vad som närmare före-	enligt vad som närmare före-
skrivs i lag utses för varje pro-	skrivs i lag utses för varje pro-
gram eller för hela eller delar av	gram eller för hela eller delar av
programverksamheten.	programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen.

117

Författningsförslag SOU 2012:55

		2 §
			Utgivarens behörighet
Utgivaren	skall	vara svensk
medborgare. I lag får föreskrivas
att även utlänningar får vara
utgivare.
Den som är utgivare skall ha			Utgivare ska ha hemvist i
hemvist här i riket. Den som är			Sverige. Den som är underårig
underårig eller i konkurs eller			eller i konkurs eller som har för-
som har förvaltare enligt sär-			valtare enligt särskilda bestäm-
skilda bestämmelser i lag får inte			melser i lag får inte vara utgivare.
vara utgivare. Uppgift om vem
som är utgivare skall vara till-
gänglig för allmänheten.
		3 §
			Utgivarens befogenhet
Utgivaren skall ha befogen-			Utgivaren ska ha befogenhet
het att utöva tillsyn över fram-			att utöva tillsyn över fram-
ställningens	offentliggörande		ställningens		offentliggörande
och att bestämma över dess inne-			och bestämma över dess innehåll
håll så att ingenting får införas i			så att ingenting får införas i den
den mot hans vilja. Varje			mot hans eller hennes vilja. Varje
inskränkning i den befogen-			inskränkning i den befogen-
heten skall vara utan verkan.			heten ska vara utan verkan.
		4 §
			Uppgift om utgivare
Av en teknisk upptagning skall			Av en teknisk upptagning ska
framgå vem som är utgivare.			framgå vem som är utgivare.
Utgivaren skall se till att varje			Utgivaren ska se till att varje
exemplar av	upptagningen har		exemplar		av	upptagningen
en sådan uppgift. Av en sådan			innehåller en sådan uppgift. Av
teknisk upptagning, skrift eller			en	sådan	teknisk		upptagning
bild som avses i 1 kap. 9 § första			eller skrift som avses i 1 kap. 9 §
stycket 1 skall framgå vem som			andra stycket 2 ska framgå vem
är utgivare	för	databasen.	som	är utgivare		för	databasen.
118

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utgivaren skall se till att varje exemplar har en sådan uppgift.

Uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas till- gänglig för allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag.

Utgivaren ska se till att varje exemplar innehåller en sådan uppgift.

En uppgift om utgivaren för radioprogram ska hållas till- gänglig för allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag. I lag får även föreskrivas att en uppgift om utgivare ska anmälas till en myndighet.

5 §

En utgivare för radio- programverksamhet får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ skall gälla också ställföreträdare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföreträdare.

Ställföreträdare

En utgivare för radioprogram får utse en eller flera ställ- företrädare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ ska gälla också ställföreträdare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföreträdare.

6 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas till böter eller, om omständigheterna är synner- ligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket skall dömas till penningböter. I lag får före- skrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som med- delats med stöd av 4 eller 5 §.

Straff

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § ska dömas till böter eller, om omständigheterna är synner- ligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket ska dömas till penningböter. I lag får före- skrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4 eller 5 §.

119

Författningsförslag

SOU 2012:55

5 kap. Yttrandefrihetsbrott

Yttrandefrihetsbrott

1 § Med beaktande av yttrandefrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande ska följande gärningar anses vara yttrande- frihetsbrott, om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning och är straffbara enligt lag:

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

120

SOU 2012:55

Författningsförslag

hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

11.hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av per- soner med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

121

Författningsförslag

SOU 2012:55

näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, försam- lings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, eller i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld för- griper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verk- samhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighets- utövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

122

SOU 2012:55

Författningsförslag

förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

Offentliggörandebrott

2 § Som yttrandefrihetsbrott anses också gärningar som begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som avses i den i 4 § andra stycket 3 angivna särskilda lagen;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar något annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 1 §.

Dolda meddelanden

3 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant med- delande ska inte anses vara ett yttrandefrihetsbrott om det av med- delandets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

Meddelarbrott

4 § Om någon lämnar ett sådant meddelande för offentliggörande som avses i 1 kap. 3 § och därigenom gör sig skyldig till något av de brott som anges i andra stycket nedan, gäller vad som anges i lag om brottet. Detsamma gäller om brottet begås av den som, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning,

123

Författningsförslag

SOU 2012:55

som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet.

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är upp- såtlig; och

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag.

Anskaffarbrott

5 § Om någon anskaffar en uppgift i sådant syfte som avses i 1 kap. 3 § och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 4 § andra stycket 1, gäller vad som anges i lag om ansvar för det brottet.

Påföljd och publicering av dom

6 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 1 och 2 §§ gäller även då brottet är ett yttrandefrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för ett yttrandefrihetsbrott ska särskilt beaktas om en rättelse har offentliggjorts.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 1 § 14 eller 15 kan domstolen, om brottet har begåtts i ett radio- program, på yrkande av motparten besluta att domen ska återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet. Rätten får besluta att skyldigheten att återge domen ska avse ett av rätten gjort sammandrag av denna.

Konfiskering

7 § En teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

124

SOU 2012:55

Författningsförslag

Vid konfiskering ska alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom ska tillses att föremål som kan användas sär- skilt för att mångfaldiga den tekniska upptagningen inte ska kunna användas för att framställa ytterligare exemplar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

1 § (första stycket)

Ansvaret för yttrandefrihets- brott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Har en ställföre- trädare inträtt som utgivare, har han ansvaret.

2 § (andra stycket)

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han inte längre behörig när brottet för- övades eller hade hans uppdrag upphört eller förelåg det beträf- fande honom något förhållande som anges i första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefri- hetsbrott på utgivaren.

1 § (andra stycket)

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag före- skrivas att den som framträder i programmet skall ansvara för sina

Utgivarens och ställföreträdarens ansvar

1 §

Ansvaret för ett yttrandefri- hetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Har en ställföreträdare inträtt som utgivare ligger ansvaret på honom eller henne.

Ställföreträdarens bristande behörighet

2 §

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades, eller hade hans eller hennes uppdrag upphört eller förelåg det beträffande honom eller henne något förhållande som anges i 4 § 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.

Ansvar vid vissa direktsändningar

3 §

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag före- skrivas att den som framträder i programmet ska ansvara för sina

125

Författningsförslag

SOU 2012:55

yttranden själv.

2 § (första stycket)

Det ansvar för yttrandefri- hetsbrott som annars skulle åvila utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet för- övades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogen- het som anges i 4 kap. 3 § eller

3.uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmän- heten på föreskrivet sätt.

2 § (tredje och fjärde styckena)

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en teknisk upptagning för yttrandefrihetsbrott i denna, om upptagningen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna upp- giften om vem som har låtit fram- ställa den och det inte kan klar- läggas vem denne är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad upp- gift innebär att den som har låtit framställa den tekniska upptag-

yttranden själv.

Ansvar för den som ska utse utgivare

4 §

Det ansvar för yttrandefri- hetsbrott som annars skulle ligga på utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet för- övades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogen- het som anges i 4 kap. 3 §, eller

3.någon uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för all- mänheten på föreskrivet sätt.

Spridare

5 §

Den som sprider en teknisk upptagning ansvarar för yttrande- frihetsbrott i denna, i stället för den som anges i 4 §, om uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen enligt 3 kap. 13 §

1.saknas och det inte kan klar- läggas vem denne är eller denne saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången,

2.avser en person som har hemvist utomlands, eller

3.är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

126

SOU 2012:55

Författningsförslag

ningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

		Åberopande av omständigheter i
		frågan om ansvarighet
3 §		6 §
Om åtal väcks för ett		Om åtal väcks för ett
yttrandefrihetsbrott och den till-		yttrandefrihetsbrott och den till-
talade anser att det finns någon		talade anser att det finns någon
omständighet	som medför att	omständighet	som medför att
han inte skall vara ansvarig, skall		han eller hon inte ska vara ansvarig,
han åberopa denna omständighet		ska detta åberopas före huvudför-
före huvudförhandlingen. Om		handlingen. Om så inte sker, ska
han inte gör det, skall han		den tilltalade	betraktas	som
betraktas som ansvarig.		ansvarig.
		Ansvarets omfattning
4 §		7 §
Den som	ansvarar enligt	Den som	ansvarar	enligt

detta kapitel för ett yttrande-	detta kapitel ska anses ha haft
frihetsbrott i en framställning	kännedom om innehållet i det
skall anses ha haft kännedom	radioprogram	eller den tekniska
om innehållet i framställningen.	upptagning som han eller hon
Han skall också anses ha med-	ansvarar för. Han eller hon ska
gett dess offentliggörande.	också anses ha medgett dess
	offentliggörande. Det gäller dock
	inte om någon annan har
	obehörigen	offentliggjort pro-
	grammet eller upptagningen.

127

Författningsförslag

SOU 2012:55

7 kap. Tillsyn och åtal

Justitiekanslerns tillsyn

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för yttrande- friheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om yttrandefrihets- brott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

Beslut om tvångsmedel

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om yttrandefrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Regeringens anmälan och medgivande till åtal

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla ett radioprogram eller en teknisk upptagning till åtal för yttrandefrihetsbrott. I lag får föreskrivas att allmänt åtal för ett yttrandefrihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Åklagare i vissa yttrandefrihetsmål

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra yttrande- frihetsmål än mål om yttrandefrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

128

SOU 2012:55

Författningsförslag

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörig- het som åklagare i yttrandefrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räk- ning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Preskription avseende radioprogram och databaser

7 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram ska väckas senast sex månader från det att programmet sändes.

Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott vid sådant till- handahållande av uppgifter ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 ska väckas senast sex månader från den tid- punkt då informationen inte längre tillhandahölls. I fråga om en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 3 är tiden sex månader från uppspelningen.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Preskription avseende tekniska upptagningar

8 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar ska väckas senast ett år från det att upptagningen gavs ut.

Beträffande sådana upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgifterna gäller dock vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan. Allmänt åtal får dock inte väckas senare än två år från det att Justitiekanslern fick kännedom om upptagningen.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

129

Författningsförslag

SOU 2012:55

Målsägandeangivelse och enskilt åtal

9 § Angående målsägandens rätt att ange yttrandefrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Konfiskering utan åtal

10 § Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upp- tagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiskering av de exemplar av upptagningen genom vilka brottet har begåtts. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

Granskningsnämnd för radioprogram

11 § I lag får föreskrivas att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.

En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får före- skrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 4 §.

8 kap. Särskilda tvångsmedel

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

Beslag inför konfiskering

1 § Om det kan antas att en teknisk upptagning kommer att kon- fiskeras på grund av ett yttrandefrihetsbrott, får upptagningen läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

130

SOU 2012:55

Författningsförslag

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 7 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Beslut om tvångsmedel före rättegång

2 § Innan åtal för yttrandefrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om den tekniska upptagningens konfiskering, får beslut om beslag meddelas av Justitiekanslern, om brottet hör under allmänt åtal.

Rätt till domstolsprövning

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Åtalstid m.m.

4 § När Justitiekanslern har beslutat om beslag, ska åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av en teknisk upptagning vara gjord inom två veckor efter Justitiekanslerns beslut. I annat fall är beslaget förfallet.

Rätten får på Justitiekanslerns framställning medge att tiden för- längs om den är otillräcklig med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor.

Beslut om tvångsmedel under rättegång

5 § Sedan åtal för yttrandefrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om den tekniska upptagningens konfiskering, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har med- delats.

131

Författningsförslag

SOU 2012:55

Rättens prövning när målet avgörs

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå.

Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva den tekniska upp- tagningens brottslighet, och kan det antas att talan om kon- fiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

Uppgift om beslag

7 § Varje beslut om beslag ska ange det eller de avsnitt av fram- ställningen som har föranlett beslaget. Om det vid ett utred- ningsbeslag inte är möjligt att i beslutet närmare ange varje sådant avsnitt, ska i efterhand, så snart det kan ske, i ett särskilt beslut anges vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra sådana delar av den tek- niska upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Verkställighet och återgång

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska uteslutande omfatta de exemplar av den tekniska upptagningen som är avsedda för spridning.

Bevis om att beslag har beslutats ska, så snart det kan ske, till- ställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit fram- ställa den tekniska upptagningen. Beviset ska innehålla en uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

Utredningsbeslag

132

SOU 2012:55

Författningsförslag

7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och tredje stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslutet om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

Vad som sägs i första stycket gäller även för en sådan upptag- ning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2. I stället för 7 § gäller dock för en sådan skrift att beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget. Beslutet gäller endast de band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

Förvar i avvaktan på beslag

10 § Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid en avdelning av försvarsmakten en teknisk upptagning som uppenbart innefattar sådan enligt 5 kap. 1 § 10 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten, får den tekniska upptagningen efter beslut av en befattnings- havare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar beträff- ande personal vid avdelningen, tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

Anmälan om förvar

11 § Ett beslut om förvar enligt 10 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om den tekniska upptagningen ska läggas under beslag.

133

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 kap. Om skadestånd	9 kap. Skadestånd
	Förutsättningar för skadestånd

1 §

Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i ett radio- program eller en teknisk upptagning i andra fall än när fram-

ställningen innefattar ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av			Om skadestånd på grund av
brott som avses i 5 kap. 2 och			brott som avses i 5 kap. 3 och
3 §§ gäller	vad som	är före-	4 §§ gäller vad	som är före-
skrivet i lag.			skrivet i lag.
			Vem som ansvarar för skadestånd
		2 §
Den som enligt 6 kap. bär det			Den som enligt 6 kap. bär det
straffrättsliga	ansvaret	ansvarar	straffrättsliga ansvaret har även
även för skadestånd. Skadeståndet			skadeståndsansvar.	Skadeståndet
kan krävas ut också av den som			kan krävas ut också av den som
bedriver programverksamheten			bedriver programverksamheten
eller har låtit framställa den tek-			eller har låtit framställa den tek-
niska upptagningen.			niska upptagningen.

I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för skade- stånd på grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet kan krävas ut även av den som bedriver programverksamheten.

			Skadestånd när ansvaret har gått
			över
		3 §
Om den som skulle bära det			Om den som skulle bära det
straffrättsliga	ansvaret inte	har	straffrättsliga	ansvaret inte har
någon känd	hemortsadress	i	någon känd	hemortsadress i
landet när brottet förövas och			landet när brottet förövas och
inte heller kan påträffas här			inte heller kan påträffas här
under rättegången och ansvaret			under rättegången och ansvaret
därför övergår på någon annan			därför övergår på någon annan
134

SOU 2012:55

Författningsförslag

enligt 6 kap. 2 § tredje stycket, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre, i den mån det medges i lag.

4 §

Vad som sägs i 6 kap. 4 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radio- program eller en teknisk upp- tagning. I fråga om sådant skade- stånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3–5 §§ tryckfrihetsförord- ningen om enskilt anspråk i vissa fall.

enligt 6 kap. 5 §, får skadestånd

ändå krävas ut även av den förre, i den mån det medges i lag.

Ansvarets omfattning

4 §

Vad som sägs i 6 kap. 7 § om den kännedom som den ansvarige ska anses ha haft gäller också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radio- program eller en teknisk upp- tagning.

Ställföreträdares ansvar i vissa fall

5 §

Har någon som ställföre- trädare för en juridisk person eller som förmyndare, god man eller förvaltare att svara för skadestånd på grund av ett yttrandefrihets- brott, får anspråket göras gällande även mot den juridiska personen eller mot den för vilken för- myndaren, den gode mannen eller förvaltaren har förordnats. Detta gäller om och i den omfattning ett sådant anspråk får göras gällande enligt lag.

Solidariskt betalningsansvar

6 §

Ska två eller flera betala skade- stånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

135

Författningsförslag

SOU 2012:55

9 kap. Om rättegången i yttrandefrihetsmål

Skadestånd när talan om brott förfallit

7 §

Talan om skadestånd med anledning av ett yttrandefrihets- brott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

10 kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål

		1 §
Vad som sägs i 12 kap. tryck-			Vad som sägs i 12 kap. tryck-
frihetsförordningen	om	rätte-	frihetsförordningen	om	rätte-
gången i tryckfrihetsmål		skall	gången i tryckfrihetsmål		ska
gälla också i fråga om mot-			gälla också i fråga om mot-
svarande mål som avser radio-			svarande mål som avser radio-
program och tekniska upptag-			program och tekniska upptag-
ningar (yttrandefrihetsmål). Hän-			ningar (yttrandefrihetsmål). Hän-
visningen i 12 kap. 2 § till 8 kap.			visningen i 12 kap. 3 § till 8 kap.
tryckfrihetsförordningen		skall	tryckfrihetsförordningen		ska
därvid avse 6 kap. denna grund-			därvid avse 6 kap. denna grund-
lag.			lag.
De som utsetts till jurymän			De som har utsetts till
för tryckfrihetsmål	skall	också	juryledamöter för	tryckfrihets-
vara jurymän i yttrandefrihets-			mål ska också vara juryledamöter
mål.			i yttrandefrihetsmål.

10 kap. Om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

1 § (första stycket)

Bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar

11 kap. Radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

Tekniska upptagningar från utlandet

1 §

Bestämmelserna i 1–10 och 12 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar

136

SOU 2012:55 Författningsförslag

som har framställts	utomlands			som	har	framställts	utomlands
och som lämnas ut för spridning				och som lämnas ut för spridning
i Sverige. Vad som annars sägs				i Sverige. Det gäller med de
om den som har låtit framställa				begränsningar som anges i 2 och
upptagningen skall	därvid		i	3 §§. Vad som annars sägs om
stället gälla den som här i landet				den som har låtit framställa upp-
lämnar ut den för spridning.				tagningen ska därvid i stället
				gälla den som här i landet
				lämnar ut den för spridning.
				Meddelar- och anskaffarfrihet vad
				avser tekniska upptagningar från
				utlandet
1 § (andra stycket)				2 §
I fråga om rätten att meddela				I fråga om en teknisk upptag-
och anskaffa uppgifter och under-				ning som har framställts utomlands
rättelser för offentliggörande och				och som ges ut här men som inte
om rätten till anonymitet gäller				huvudsakligen är avsedd för sprid-
dock i tillämpliga delar vad som				ning i Sverige gäller bestäm-
sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsför-				melserna om rätten att meddela
ordningen. Därvid skall				och anskaffa uppgifter och under-
hänvisningen till 1 kap. 1 §				rättelser för offentliggörande i 1
tredje och fjärde styckena tryckfri-				kap.	3 §	och om	rätten	till
hetsförordningen avse 1 kap. 2 §				anonymitet i 2 kap. om inte
denna grundlag,				1. meddelandet eller anskaffan-
hänvisningen till 3 kap. tryck-				det innefattar brott mot rikets
frihetsförordningen avse		2 kap.		säkerhet;
denna grundlag,				2. meddelandet			innefattar
hänvisningen till 3 kap. 3 §				utlämnande eller tillhandahållande
tryckfrihetsförordningen		avse	2	som avses i 5 kap.			4 § andra
kap. 3 § denna grundlag och				stycket 2;
hänvisningen till 7 kap. 3 §				3. meddelandet utgör				upp-
första stycket 2 tryckfrihetsför-				såtligt åsidosättande av tystnads-
ordningen avse 5 kap. 3 § första				plikt.
stycket 2 denna grundlag.

Detta gäller även en teknisk upptagning som inte ges ut i Sverige, om meddelandet eller anskaffandet skedde här. Det gäller oavsett om upptagningen framställs här eller utomlands.

137

Författningsförslag

SOU 2012:55

2 §

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptag- ningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, oavsett om upptagningen har framställts här eller i utlandet. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa upp- gifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

Är meddelandet eller anskaf- fandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är före- skrivet i lag. Mål angående ansvar eller skadestånd på grund av brott som nu har sagts ska handläggas som yttrandefrihets- mål, om inte annat följer av 10 kap. 1 § i denna grundlag och av 12 kap. 2 § andra stycket tryck- frihetsförordningen. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 2 kap.; bestämmelsen i 2 kap. 4 § 3 ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som där avses.

Meddelar- och anskaffarfriheten vad avser radioprogram från utlandet

3 §

Det som enligt 2 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige. I lag får dock före- skrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

138

SOU 2012:55 Författningsförslag

								Vidaresändningar från utlandet
	1 kap. 7 §							4 §
	I fråga om samtidig och oför-							För samtidig och oförändrad
ändrad		vidaresändning				här i		vidaresändning av radioprogram
landet av radioprogram som avses								från utlandet gäller enbart vad
i	6 §	och	som		kommer		från	som föreskrivs i
utlandet			eller		förmedlas		hit	1 kap. 4 § första stycket om
genom satellitsändning men inte								förbud	mot	förhandsgransk-
utgår från Sverige gäller enbart								ning,
vad som föreskrivs i								1 kap. 4 § andra stycket om
	3 § första stycket om förbud							förbud mot hindrande åtgärder,
mot		förhandsgranskning					och	1 kap. 4 § tredje stycket om
andra hinder,								innehav av tekniska hjälpmedel
	3 § tredje stycket om innehav							och anläggande av trådnät,
av	tekniska			hjälpmedel			och	1 kap. 5 § om förbud mot
anläggande av trådnät,								ingripanden utan stöd i grund-
	4 §	om			förbud		mot	lagen,
ingripanden utan stöd i grund-								1 kap. 6 § om det förhållnings-
lagen,								sätt som ska iakttas vid tillämp-
	5 §	om	det		förhållningssätt			ningen av denna grundlag,
som skall iakttas vid tillämp-								1 kap. 16 § om särskilda regler
ningen av denna grundlag,								för lagstiftning,
	3 kap. 1 § om rätt att sända							3 kap. 1 § om rätt att sända
radioprogram i tråd samt								radioprogram i tråd samt
	3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda							3 kap. 4 § om rättslig pröv-
regler för lagstiftning och rättslig								ning.
prövning.
	Har riksdagen godkänt						en	Har	riksdagen godkänt en
internationell överenskommelse								internationell överenskommelse
om radioprogram får sådana före-								om radioprogram får sådana före-
skrifter som avses i 12 § andra								skrifter som avses i 1 kap. 14 §
stycket inte i strid med överens-								andra stycket inte i strid med över-
kommelsen				hindra		vidare-		enskommelsen		hindra vidare-
sändning av radioprogram.								sändning av radioprogram.

I 10 kap. 2 § finns föreskrifter om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet.

139

Författningsförslag

SOU 2012:55

12 kap. Allmänna bestämmelser

Resning i yttrandefrihetsmål

1 § För resning i yttrandefrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om målet har prövats av jury.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av jury, ska rätten samtidigt besluta att målet tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller om resningen grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryprövningen.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppen- bar.

Skyndsam handläggning av yttrandefrihetsmål

2 § Yttrandefrihetsmål och andra mål om brott mot bestäm- melserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Frågor som inte regleras i grundlagen

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grund- lag eller i lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Andra än svenska medborgare

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Internationellt rättsligt bistånd

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anled- ning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses

140

SOU 2012:55

Författningsförslag

motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 14 § första stycket eller enligt 5 kap. eller 11 kap. 2 eller 3 §.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om inter- nationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 7 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen i dess nya lydelse, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

141

Författningsförslag

SOU 2012:55

4.Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 5 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		5 kap.
		5 §1
Brott som avses i 1–3 §§ får inte			Brott som avses i 1–3 §§ får inte
åtalas av annan än målsägande.			åtalas av annan än målsägande.
Om brottet riktar sig mot någon			Om brottet riktar sig mot någon
som är under arton år eller om i			som är under arton år eller om i
annat fall målsäganden		anger	annat fall målsäganden		anger
brottet till åtal, får åklagaren			brottet till åtal, får åklagaren
väcka åtal om detta av särskilda			väcka åtal om detta anses påkal-
skäl anses påkallat från allmän			lat från allmän synpunkt och
synpunkt och åtalet avser			åtalet avser
1. förtal och grovt förtal,			1. förtal och grovt förtal,
2. förolämpning mot någon i			2. förolämpning mot någon i
eller för hans eller hennes myn-			eller för hans eller hennes myn-
dighetsutövning,			dighetsutövning,
3. förolämpning	mot	någon	3. förolämpning	mot	någon
med anspelning på hans eller hen-			med anspelning på hans eller hen-
nes ras, hudfärg, nationella eller			nes ras, hudfärg, nationella eller
etniska ursprung eller trosbekän-			etniska ursprung eller trosbekän-
nelse, eller			nelse, eller
4. förolämpning	mot	någon	4. förolämpning	mot	någon
med anspelning på hans eller hen-			med anspelning på hans eller hen-
nes sexuella läggning.			nes sexuella läggning.

1 Senaste lydelse SFS 2008:569.

142

SOU 2012:55

Författningsförslag

Har förtal riktats mot avliden, får åtal väckas av den avlidnes efterlevande make, bröstarvinge, förälder eller syskon samt, om åtal av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt, av åklagare.

Innebär brott som avses i 1–3 §§, att någon genom att förgripa sig på en främmande makts statsöverhuvud som vistas i Sverige eller på en främmande makts representant i Sverige har kränkt den främmande makten, får brottet åtalas av åklagare utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket. Åtal får dock inte ske utan för- ordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat därtill.

143

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rätte- gångskostnader om en måls- ägandes talan har ogillats men denne hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan för- delning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Detta gäller dock endast om frågan om brott före- ligger har prövats av en jury.

Författningsförslag

SOU 2012:55

5.Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden att 10 kap. 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

4 §

I mål där en målsägande har fört talan får rätten, om det finns skäl till det, besluta att vardera parten skall stå för sina egna rätte- gångskostnader. Ett sådant beslut får dock fattas endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

144

I.INLEDNING

1 Uppdraget och genomförandet

1.1Kommitténs uppdrag

Den 30 april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (TYB). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var knuten till beredningen, som hade uppdraget att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område.

Den 16 maj 2008 ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Den antog namnet Yttrandefrihetskom- mittén. Kommittén, som består av en ordförande, 14 företrädare för riksdagspartierna, 15 experter och fyra sekreterare, har haft i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt TYB:s tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i dir. 2008:42 (se bilaga 1–3).

I vårt första delbetänkande, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), behandlade vi flera frågor som hade pekats ut i dir. 2003:58 och dir. 2007:76 och som kvarstod efter beredningens arbete. En sådan fråga var att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) kunde hamna i konflikt med bestämmelser med syftet att skydda den personliga integriteten. En annan del av det kvarstående uppdraget var att behandla de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna på ett utredningsförslag om TV-sändningars tillgänglighet för personer med funktionshinder. Det återstod vidare att överväga frågan om en straffsanktionering av efterforsknings- och repressalieförbuden för bl.a. kommunala bolag.

I delbetänkandet behandlade vi, utöver de kvarstående uppgifterna enligt ovan, även vissa frågor som tas upp i dir. 2008:42. Enligt dessa direktiv är uppdraget indelat i två etapper.

147

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Betänkandet från år 2009 tog sikte på frågor som hörde till etapp 1. Arbetet i den delen avsåg att föreslå de ändringar som krävdes för att digital bio samt ”e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll” skulle omfattas av YGL, att ansvaret enligt YGL för vissa internetpubliceringar förtydligades och att offentlig visning av digital bio skulle omfattas av YGL:s undantag från förbudet mot censur så att även digital bio kunde förhandsgranskas. I etapp 1 ingick vidare att överväga ett förslag i TYB:s debattbetänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) om en s.k. stencilregel för tekniska upptagningar.

Vårt betänkande SOU 2009:14 lades till grund för ett regeringsförslag om vissa förändringar i bl.a. RF, TF och YGL (prop. 2009/10:81). Förslaget antogs en första gång av riksdagen våren 2010. Efter ett andra beslut under hösten 2010 av riksdagen trädde dessa förändringar i kraft den 1 januari 2011.

Vi har därefter bedrivit arbetet med etapp 2. Under den etappen har det ingått att behandla flera aspekter av det särskilda grundlagsskyddet. I ett första skede har vi haft att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för arbetet har varit att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. I uppdraget har ingått att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra.

Vi har då även haft att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga princi- perna. Vid analysen ska det läggas särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstad- kommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt RF:s och Europakonventionens bestämmelser är till- räckligt.

Om uppdraget i den här delen anförs i dir. 2008:42 även följande.

Den nuvarande avgränsningen av det grundlagsreglerade området är, som tidigare har nämnts, i många fall svår att förklara utifrån ända- målsöverväganden. En sådan ordning är naturligtvis inte ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Det förhållandet kan också i längden göra det svårt att i internationella sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda undantag till följd av tryck- och yttrandefrihets-

148

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

regleringen. Beredningens arbete ska därför ta sikte på att finna en reglering som – utan att en detaljerat beskriven teknikanvändning utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden – ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande.

Den grundläggande uppbyggnaden av systemet ska alltså inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Avgränsningen mellan vad som ska omfattas av de grundläggande reglerna i regeringsformen och Europakonven- tionen å den ena sidan och vad som ska falla inom tillämpnings- området för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen å den andra måste i stället göras utifrån andra faktorer, t.ex. verksamhetens organisation eller inriktning. I detta sammanhang bör beredningen också överväga om det till det särskilda skyddet för tryck- och yttrande- friheten bör kopplas ett krav på utgivningsbevis eller ursprungsmärkning.

Den nuvarande regleringen kan, som ovan har framgått, innebära att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. En sådan ordning ger bl.a. en otydlig bild av vem som bär det rättsliga ansvaret för ett visst yttrande. Beredningen bör därför sträva efter att hålla samman ansvaret för ett yttrande som en medieaktör publicerar i olika medier.

Om vi bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknik- oberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, har uppdraget varit att inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. I uppdraget har ingått att då även överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i TF och YGL till vanlig lag.

I etapp 2 har det vidare ingått att överväga vissa förändringar som inte tar sikte på utformningen av grundlagsskyddet i stort. Vi har därvid haft i uppgift att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I uppdraget har också ingått att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Enligt direktiven ska det även övervägas om det är möjligt att genom ändringar i TF, YGL eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrande- friheten på något avgörande sätt inskränks.

149

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Vårt uppdrag har även omfattat att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. I det arbetet har det ingått att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som har meddelats i andra medlems- stater i EU bör utökas inom TF:s och YGL:s tillämpningsområden.

1.2Kommitténs arbete

Vi överlämnade i januari 2009 delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14).

Därmed avslutades etapp 1 i vårt arbete. Avslutningen av denna del av kommitténs arbete får utgöra startpunkten för beskrivningen nedan.

Sammanträden och arbetsformer

Vid sammanträde den 4 mars 2009 drog kommittén upp rikt- linjerna för det kommande arbetet. I fokus stod det som har varit vår främsta uppgift, nämligen att se om det är möjligt att hitta en ny teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag.

Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där både ledamöter och experter deltagit. Under den nu aktuella fasen av kommitténs arbete har det hållits 22 kommittésammanträden, varav två som internat och ett som två- dagarssammanträde. Under 2011 och 2012 har det hållits sju särskilda expertsammanträden med inriktningen att diskutera de många juridiska frågeställningar som vårt uppdrag har aktualiserat.

Redan under det inledande planeringsstadiet beslutade vi att en konkret ansats skulle gälla för arbetet. Syftet med arbetet skulle vara att utarbeta alternativa regleringsmodeller till det nuvarande grundlagssystemet. Arbetet har således till stor del varit inriktat på att ta fram färdiga förslag på lagtext med relativt omfattande kom- mentarer.

Detta arbete har som regel bedrivits så att sekretariatet i sam- arbete med ordföranden har tagit fram ett underlag med lagtext och kommentarer som sedan har presenterats för kommittén i pro- memorior. Efter diskussion på våra sammanträden har synpunkter från ledamöter och experter arbetats in i texterna. Därefter har de

150

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

olika regleringsmodellerna presenterats på nytt. Ett stort antal utkast har på detta sätt varit föremål för kommitténs behandling.

Som framgår av direktiven har vi även haft i uppdrag att behandla flera frågor som inte har direkt bäring på den grundläggande utformningen av grundlagsskyddet (bl.a. integritetsskyddet och internationellt rättsligt bistånd). Dessa frågeställningar har som regel presenterats i bakgrundspromemorior från sekretariatet. Det- samma gäller sådana materiella förändringar i TF och YGL som har varit aktuella under den senare delen av vårt arbete. Dessa pro- memorior har legat till grund för våra överväganden.

Experterna i kommittén har på olika sätt varit inblandade i att ta fram underlag för våra ställningstaganden. Det har skett i form av promemorior och genom mindre samrådsgrupper som har diskuterat olika frågeställningar internt och med sekretariatet. Sekretariatet har dessutom under hand diskuterat ett antal sakfrågor med enskilda experter.

Debattbetänkande och seminarier

Från mars 2009 till oktober 2010 arbetade vi framför allt med att inom ramen för huvuduppdraget kartlägga och utforma olika grund- läggande modeller som skulle kunna utgöra alternativ till TF och YGL. Modellerna presenterades i debattbetänkandet Ny yttrande- frihetsgrundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller

(SOU 2010:68).

Debattbetänkandet skickades ut på remiss av regeringen. I syfte att ytterligare stimulera debatten om modellerna anordnade vi under hösten 2010 två seminarier i Stockholm. Seminarierna inleddes med att fem personer – jurister och journalister – med särskild inblick i det svenska grundlagssystemet lämnade sin syn på modellerna. Seminarierna var välbesökta och gav kommittén värde- fulla synpunkter inför arbetet med det som senare kom att få arbets- namnet NYGL (Ny yttrandefrihetsgrundlag). De två seminarierna leddes av f.d. justitierådet Marianne Eliason resp. av justitierådet Helena Jäderblom.

151

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Annat utåtriktat arbete

Ett utredningsarbete avseende TF och YGL, ett regelverk som har en lång tradition i Sverige och som berör centrala fri- och rättig- hetsfrågor för medborgarna, kan inte enbart bedrivas ”på kammaren”. Vi har varit måna om att arbetet ska ske så öppet som möjligt. Kommittén har försökt bidra till denna öppenhet genom att ta externa kontakter och att delta i olika offentliga samman- hang.

Utöver de två egna seminarier som berörs ovan kan nämnas att kommittén arrangerade ett seminarium vid bokmässan i Göteborg 2009 med en utfrågning av kommitténs ordförande Göran Lambertz. Under samma bokmässa deltog också en av kommitténs sekreterare på ett annat seminarium.

Föreningen FiB-juristerna har under kommitténs arbete arrangerat två offentliga utfrågningar i Stockholm. Vid den första i april 2009 deltog fyra av kommitténs ledamöter och vid den andra, under våren 2012, deltog sex av ledamöterna.

Kommitténs ordförande presenterade kommitténs arbete vid ett seminarium på Kammarrätten i Stockholm i november 2009, med bl.a. deltagande av ett stort antal domstolsjurister. Ordföranden deltog också i en utfrågning och debatt om kommitténs arbete arrangerad av Publicistklubben i Stockholm i december 2009.

Sekretariatet har haft kontakter och sammanträffat med såväl företrädare för mediebranschen som andra externa personer. Kontakterna har tagits i syfte att berätta om kommitténs arbete och att få del av såväl praktiska erfarenheter som allmänna syn- punkter.

Två av kommitténs sekreterare besökte under december 2010 Oslo på inbjudan av det norska Medieansvarsudvalget, en offentlig utredning med uppdrag att se över ansvarssystemet på medie- området. Sekreterarna redogjorde för det svenska systemet och fick möjlighet att ta del av den norska diskussionen om bl.a. ensam- ansvaret och meddelarskyddet.

Sommaren 2011 tog sekretariatet emot en delegation från bl.a. Turkiets justitiedepartement och lämnade en presentation av TF och YGL samt av kommitténs uppdrag och arbete.

I mars 2012 arrangerades för första gången Mediedagarna (Meg12) i Göteborg. Initiativtagare var Bok & Bibliotek, Tidnings- utgivarna och Medieakademin med bl.a. ett antal medieföretag och public-serviceföretagen som medarrangörer. Två av kommitténs

152

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

ledamöter och en av sekreterarna deltog vid en offentlig debatt om kommitténs arbete som arrangerades av Journalistförbundet.

Bland övriga offentliga möten som sekretariatet har deltagit i kan nämnas Internetdagarna vilka arrangerades av .SE (Stiftelsen för internetinfrastruktur) hösten 2010 resp. 2011 samt Föreningen Grävande Journalisters seminarium våren 2012.

Sekretariatet har också redogjort för kommitténs arbete vid besök hos UD:s enhet för mänskliga rättigheter (UD FMR), Journalistförbundets styrelse, Sveriges Vänsterpressförening, Institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Göteborgs Universitet, Institutionen för mediestudier vid Stockholms Universitet och organisationen Ung Media.

Sammantaget anser kommittén att det har funnits ett stort intresse för dess arbete. Det är ett intresse som förhoppningsvis inte har klingat av utan nu kan ta ny fart med en offentlig diskussion efter presentationen av detta slutbetänkande.

1.3Betänkandets disposition

Innehållet i detta betänkande har delats in i sju huvudavsnitt. I huvudavsnitt I (Inledning) redogörs för kommitténs uppdrag och hur vi har genomfört detta (kap. 1). Där lämnas även en översiktlig genomgång av innehållet i gällande rätt på tryck- och yttrande- frihetsområdet (kap. 2).

Huvudavsnitt II (Bakgrund till utredningen) berör olika faktorer som ligger bakom det uppdrag som kommittén har fått. Där behandlas principiella invändningar mot TF och YGL som kommer till uttryck i direktiven (kap. 3), tidigare lagstiftningsärenden (kap. 4), utvecklingen på medieområdet (kap. 5), tillämpningsproblem med det nuvarande grundlagssystemet (kap. 6) och vissa grund- läggande aspekter på EU-rätten och Europakonventionen som har betydelse för våra överväganden (kap. 7).

I huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?) behandlar vi den mest centrala frågan i vårt uppdrag, nämligen om TF och YGL bör överges och ersättas av en mer teknikoberoende grundlags- reglering. Av särskild betydelse för våra överväganden i den delen är det alternativ till en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, som vi har arbetat fram. I kap. 8 lämnas en översiktlig beskrivning av NYGL tillsammans med vissa andra frågor som är av särskild betydelse för detta vägval. NYGL i dess helhet presenteras (lagtext och kom-

153

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

mentarer) i bilaga 9. I det här huvudavsnittet förs det i kap. 9 och 10 en diskussion som leder till slutsatsen att TF och YGL inte ska ersättas av NYGL.

I huvudavsnitt IV (En revidering av TF och YGL) övergår vi mot bakgrund av ställningstagandet i huvudavsnitt III till att utföra en översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det innebär att det görs relativt omfattande förändringar i språket och strukturen i de båda grund- lagarna (kap. 11). Dessutom föreslår vi flera materiella förändringar i TF och YGL (kap. 12–18).

I vårt uppdrag har även ingått att i olika avseenden överväga om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. Dessa frågor behandlas i huvudavsnitt V (Skyddet för privat- livet m.m.). Där diskuterar vi om det bör införas en särskild straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd (kap. 19). Vidare lämnar vi förslag som berör enskildas processuella skydd vid brott i medierna (kap. 20).

I huvudavsnitt VI (Internationellt rättsligt bistånd) behandlas frågan om att utöka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd till andra stater när grundlagarna är tillämpliga (kap. 21).

Huvudavsnitt VII (Övrigt) innehåller en redogörelse för konsekvenserna av våra förslag och för vilka andra författnings- förändringar som förslagen bör föranleda (kap. 22). Vidare inne- håller huvudavsnittet författningskommentarer till de förändringar i RF, TF, YGL, tillämpningslagen och brottsbalken som vi föreslår (kap. 23).

154

2 Nuvarande ordning

2.1En uppdelad reglering av yttrandefriheten

Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folk- styrelsen på ”fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt”. En fri åsiktsbildning och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av RF:s bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opi- nionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhål- lande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket.

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad:

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden.

Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag (undantagsvis genom förordning). Regleringen i 2 kap. innebär dock att inskränkningar i dessa friheter får ske endast för vissa särskilt angivna ändamål (23 §). Riksdagens rörelsefrihet i det här avseendet är begränsad även på andra sätt. Det uppställs nämligen flera materiella krav, som bl.a. innebär att inskränkningar av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten får göras ”endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle” (se 21 § och 23 § andra stycket). I formellt hänseende kan ett särskilt förfarande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget under vissa förutsättningar kan få vila i tolv månader (22 §).

155

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

Genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket görs det ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, television och liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller vad som föreskrivs i TF och YGL. Yttrandefriheten i de här fallen regleras sålunda i dessa grundlagar och inte i RF.

I TF och YGL läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Det här systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer (se avsnitt 2.2 och 2.3 nedan). En viktig komponent i skyddet är också att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förut- sätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20– 23 §§ (se ovan).

TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden (tillämpningslagen). Där finns bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av TF och YGL.

Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamar- betet. I artikel 10 i Europakonventionen anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar ”åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får in- skränkas.

För Sverige innebär Europakonventionen en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och Europadomstolens uttolkning av denna. Europakonventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En följd härav är att Europakonventionen ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvalt- ningsmyndigheter att meddela normer (”lag eller annan föreskrift”) som står i strid med konventionen.

På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma

156

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten.

Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

2.2De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna

2.2.1Inledning

Den i dag gällande tryckfrihetsförordningen antogs år 1949. Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grund- lagsreglering av tryckfriheten. Till stor del innehåller TF bestäm- melser av straff- och processrättslig natur. Den här regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Konstruktionen av TF har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som begås genom tryckta skrifter.

Genom införandet av YGL år 1992 gjordes den tryckfrihets- rättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer (radioprogram, television och liknande överföringar samt tekniska upptagningar).

Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grund- principer. Dessa kan benämnas och presenteras på lite olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

-censurförbud,

-etableringsfrihet,

-ensamansvar,

-meddelarskydd,

-särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att TF:s och YGL:s

157

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrande- frihetens områden inte urholkas.

Dessa grundbultar presenteras kortfattat nedan.

2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 2 § första stycket TF). Det grundläg- gande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Sålunda har TF konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand.

Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § första stycket). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot förhandsgranskning (andra stycket). Det får i lag meddelas bestämmelser om gransk- ning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Undantaget gäller numera även granskning och godkännande av digital bio och andra sådana offentliga uppspelningar, se prop. 2009/10:81.

Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är när det gäller tryckta skrifter att det allmänna inte får hindra framställning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll (1 kap. 2 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfat- tas av YGL (1 kap. 3 § tredje stycket). Vissa åtgärder av det här slaget har dock stöd i TF och YGL, t.ex. vid beslag eller konfiske- ring av en framställning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- brott.

Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna, på grund av innehållet i en framställning, inte får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radio- eller TV-program eller uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar (t.ex. satellitmottagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller TV-program.

158

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.2.3Etableringsfrihet

Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att

-framställa och sprida tryckta skrifter,

-framställa och sprida tekniska upptagningar samt

-sända ljudradio- och tv-program genom tråd.

Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav. Här kan som några exempel nämnas kravet på att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på skrifter och tek- niska upptagningar samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagarna.

En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri, bokhandel eller skivaffär eller för att sända TV-program i ett kabelnät. Rätten att utöva sådan verk- samhet gäller trots att den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud.

På området för trådbunden radio och TV möjliggör YGL att det i lag görs vissa inskränkningar i rätten att sända. Den kanske viktigaste begränsningen är att en nätinnehavare kan tvingas att ge utrymme åt vissa program om det behövs ”med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning” (den s.k. vidare- sändningsplikten i 3 kap. 1 § andra stycket 1).

För trådlösa radio- och tv-sändningar (”etersändningar”) gäller däremot inte någon egentlig etableringsfrihet. Anledningen är att utrymmet för sändningar i etern inte är obegränsat. I YGL anges att det i lag får meddelas bestämmelser om tillstånd och villkor för sändning av trådlös radio och tv (3 kap. 2 §). Bestämmelser av det slaget förekommer i radio- och tv-lagen (2010:696). Där finns bl.a. bestämmelser om att den som tillhandahåller tv-sändning, beställ- tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Detsamma gäller den som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §).

För att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio krävs tillstånd enligt radio- och tv-lagen om sändningen sker inom de frekvens-

159

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

områden som anges i lagen. Tillstånd att sända meddelas av Myn- digheten för radio och tv eller, om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften, av regeringen. Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet.

Det föreskrivs vidare att frågan om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (eller domstolsliknande nämnd), se 3 kap. 5 § YGL. Syftet med dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar.

2.2.4Ensamansvar

Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2 § TF och 8 kap. 2 § YGL).

Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medieformer som omfattas av TF och YGL.

 periodisk skrift	utgivare
 icke-periodisk skrift	författare
 radio- och tv-program	utgivare
 teknisk upptagning	utgivare
 databasöverföringar	utgivare

160

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ”ansvarighetskedja”. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare.

Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om vederbörande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg. Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.

2.2.5Meddelarskydd

Meddelarskyddet är uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforsk- ningsförbud och repressalieförbud.1 Skyddet för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.

a)Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar:

-vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri),

-ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller

-ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och social- tjänsten).

Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det härutöver inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder.

b)Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som

omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet

1 Dessa frågor behandlas främst i 1 kap. 1 § och 3 kap. TF samt i 1 kap. 2 § och 2 kap. YGL. Se även 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL rörande bl.a. meddelares ansvar för vissa brott.

161

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestäm- melserna i brottsbalken.

Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker. Om anskaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. dataintrång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning.

c)Rätten till anonymitet tillkommer

-författare (fotografer, tecknare) till tryckta skrifter,

-upphovsmannen till ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning,

-den som har framträtt i ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning samt

-meddelare.

Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av dem som tar del av tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som omfattas av TF eller YGL. Det här betyder att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Denna tyst- nadsplikt är straffsanktionerad i grundlagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tystnadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott.

En viktig del i anonymitetsrätten är vidare förbudet mot efter- forskning av källor som gäller för det allmänna, se nedan.

d)Efterforskningsförbudet betyder att myndigheter och andra offent- liga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymi- tet (se ovan). Även här kan det göras undantag i speciella fall. Det kan bl.a. aktualiseras om ett ”vanligt” brott har anknytning till en framställning som omfattas av TF eller YGL (t.ex. vid annons- bedrägeri). Överträdelser av efterforskningsförbudet är straff- sanktionerade i grundlagarna.

e)Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av JO:s och JK:s praxis. Repressalieförbudet är numera uttryckligen straffsanktionerat i TF och YGL (prop. 2009/10:81).

162

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.2.6Särskild brottskatalog m.m.

TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryck- frihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 4 §). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränkningsbrott (dvs. förtal och förolämp- ning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även övergrepp i rättssak).

Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekre- tess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – brott mot rikets säkerhet (7 kap. 5 §).

Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillna- den mellan TF och YGL i det avseendet är att brottet olaga vålds- skildring är något olika utformat i de två grundlagarna.

Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om

”dubbel täckning”). Det innebär att om riksdagen ändrar i brotts- balken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Däremot kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihetsbrott utvidgas endast genom en ändring i brottsbalken. För det krävs också en ändring av TF och YGL enligt de särskilda bestämmelser i RF som tillämpas vid stiftande av grundlag.

En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihets- brott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i brottsbalken). En viss gärning ska alltså vara straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. En utvidgning av tillämp- ningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i brottsbalken.

163

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

2.2.7Särskild rättegångsordning

Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och 9 kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kompletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ordning är följande.

a)JK är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det ordinarie polis- och åklagarväsendet är i princip inte behörigt att agera i sådana ärenden. I praktiken anlitas dock ofta polis och vanlig åklagare att bistå JK under

förundersökningen och, när det gäller åklagaren, med att föra talan vid domstol.

I fråga om ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning) gäller betydande inskränkningar i JK:s möjligheter att väcka åtal. I de fallen är det därför vanligare att målsäganden väcker s.k. enskilt åtal.

b)Åtal om tryck- och yttrandefrihetsbrott prövas av en jury om nio ledamöter. Utgångspunkten är att ett brott föreligger om minst sex jurymän är ense om det. Rätten, som då består av tre yrkesdomare, har dock möjlighet att gå emot juryns utslag och meddela frikännande dom eller att döma enligt en mildare straffbestämmelse. Om juryn friar den tilltalade är utslaget dock bindande för rätten. Det gäller även om tingsrättens dom överklagas i något avseende. En högre instans är med andra ord lika bunden av juryns utslag som yrkesdomarna i tingsrätten.

Parterna har möjlighet att avstå från juryprövning. Domstolen är då i stället sammansatt enligt de bestämmelser som gäller för vanliga brottmål.

c)Rätten kan besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- brott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytterligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning).

Under en förundersökning om brott har JK möjlighet att besluta om beslag av en skrift eller teknisk upptagning i syfte att säkerställa en framtida dom om konfiskering (s.k. konfiskations- beslag).

164

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

d)TF (1 kap. 4 §) och YGL (1 kap. 5 §) innehåller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst JK och domstolarna. Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna ska

-betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick,

-uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och

-hellre fria än fälla.

2.2.8Annat av särskilt stor betydelse

En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att hela det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det förhållandet får bl.a. till konsekvens att TF och YGL i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar.

Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både TF (1 kap. 3 §) och YGL (1 kap. 4 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och yttrandefriheten. I sådana fall får myndig- heter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med TF och YGL. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har stöd i grundlagarna. Principen omfattar dock även andra sanktioner från det allmännas sida, såsom avskedande och liknande disciplinära åtgärder (omplacering m.m.).

Exklusivitetsprincipen gäller enbart under förutsättning att TF eller YGL är tillämplig. Om så inte är fallet kan ett ingripande ske enligt vanlig lag, t.ex. enligt brottsbalken om det är fråga om brott. Det blir därför självklart av stor betydelse att klarlägga TF:s och YGL:s tillämpningsområden. I vissa situationer som berör grund- lagarnas exklusiva ställning som process- och strafflag kan detta vara besvärligt. Frågeställningen behandlas i avsnittet om grund- lagsskyddets materiella tillämpningsområde, se 2.3.2 nedan.

165

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

2.3När TF och YGL blir tillämpliga

2.3.1Formella krav

Tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms utifrån vissa for- mella, materiella och territoriella krav. I det här avsnittet behandlas de formella kraven. De berör frågor om kommunikationsteknik och spridning till allmänheten.

Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefri- heten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunika- tionstekniker. I TF och YGL pekas här tre huvudsakliga förmed- lingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medieformer. Här kan bl.a. nämnas böcker, tidningar, cd- skivor, dvd-filmer, radio, tv och olika webbplatser.

En viktig konsekvens av att TF och YGL har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Det innebär att yttran- den som framförs vid t.ex. demonstrationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av TF och YGL om det inte sker genom någon av de grundlagsskyddade teknikerna. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av RF och europarätten.

Ett annat grundläggande drag hos TF och YGL är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida yttranden till allmänheten. Däremot värnas inte privat kommunikation mellan enskilda personer.

Här nedan görs en översiktlig genomgång av det formella tillämpningsområdet för TF respektive YGL.

I fråga om kommunikationstekniken är det två typer av skrifter som omfattas av TF (se 1 kap. 5 §). Den första typen avser skrifter som har framställts i tryckpress. Med begreppet ”tryckpress” syftas här på alla metoder för mångfaldigande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryck- bärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (jfr bl.a. TYB i Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 359 f.).

166

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

Den andra typen av skrifter avser sådana som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller något liknande tekniskt förfarande. I de fallen uppställs det dock även krav på att utgiv- ningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som utvisar att skriften är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Den här möjligheten till grundlagsskydd brukar benämnas ”stencilregeln”. Bestämmelserna i TF avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på dessa skrifter.

Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 6 §. Där anges att en tryckt skrift ska vara utgiven för att vara en sådan. Utgivningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgängliga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr t.ex. ett tryckt plakat vid en demonstration).

Innebörden av paragrafen är att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får ske först efter utgivningen. Bestämmelsen ska alltså inte uppfattas som att TF endast är tillämplig på skrifter som är utgivna. Det framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 2 §), som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivningstidpunkten.

Enligt den s.k. bilageregeln kan TF (1 kap. 7 § andra stycket) bli tillämplig även på radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av inne- hållet i en s.k. periodisk skrift. Programmet eller upptagningen anses då utgöra en bilaga till skriften (jfr dock NJA 2003 s. 31 och se närmare i kap. 16).

YGL

YGL är i huvudsak tillämplig på två olika kommunikationstekniker. Den första avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som

”ljudradio, television, och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 §

167

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

första stycket). Den andra tekniken som omfattas är tekniska upptagningar. I YGL formuleras detta genom uttrycket ”filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar”.

När det gäller elektroniska överföringar har begreppet radio- program särskild betydelse. YGL är som huvudregel tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 6 § första stycket första punkten). Det här betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal.

Bestämmelsen om radioprogram omfattar i första hand traditio- nella ljudradio- och tv-sändningar. Genom ett särskilt tillägg har bestämmelsen gjorts tillämplig även på vissa direktsända och inspe- lade program ur en databas. Här avses i första hand s.k. webbsänd- ningar på internet (se vidare bl.a. prop. 2001/02:74 s. 41).

Andra databasöverföringar än webbsändningar kan omfattas av grundlagsskyddet genom den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Bestämmelsen ger skydd åt t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra publikationer på internet. En förutsättning för att databasregeln ska bli tillämplig är att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten.

I första hand omfattar bestämmelsen verksamhet som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för tidningar och radioprogram samt förlag, tryckerier och nyhets- byråer.

Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än traditio- nella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webbplats på internet. För det krävs att utgivningsbevis har utfärdats för verksamheten. Ett av kraven för att få utgivningsbevis är att data- basöverföringarna utgår från Sverige. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av YGL eller inte. Skyddet uppkommer med andra ord inte automatiskt.

Grundlagsskyddet enligt YGL omfattar numera även offentlig uppspelning ur en databas. Detta berör bl.a. digital bio (se prop. 2009/10:81).

Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde

168

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

stycket YGL). Några exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, kassettband, cd-skivor och dvd-skivor.

När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för skrifter. YGL är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 10 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr SOU 2009:14 s. 135 f. samt NJA 2002 s. 281 och 2002 s. 583).

Innebörden av paragrafen är att ingripanden enligt YGL mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen. I vissa andra avseenden är YGL – trots bestämmelsens ordalydelse – tillämplig redan före utgivningen (jfr avsnittet om TF närmast ovan). Även här finns det anledning att särskilt nämna förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 §).

2.3.2 Materiella krav

För att skyddet i TF och YGL ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella massmediet har spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. När hän- syn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämp- ningsområdet för TF och YGL.

De här undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undantag som uttryckligen har skrivits in i TF och YGL. Här nedan lämnas en kort redogörelse för dessa. För det andra finns det oskrivna undantag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid den här tolkningen är en av de mest komplicerade frågeställ- ningarna inom tryck- och yttrandefrihetsrätten. Här berörs den frågan bara översiktligt (se vidare TYB i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten, SOU 2006:96 s. 57 f.).

Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte

169

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

innebär att TF eller YGL undantas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).

Uttryckliga undantag

I 1 kap. 9 § TF anges ett antal undantag från grundlagens till- lämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser bl.a. i samband med marknadsföring av alkohol och tobak (p. 1–3). Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kredit- upplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (p. 4). De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av TF:s formella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstid- ning.

Enligt 1 kap. 9 § ska regler i vanlig lag gälla i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (p. 5). Det här innebär t.ex. att någon inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras. Han eller hon kan dock som huvudregel inte bestraffas för själva anskaffandet av uppgifter (se nedan).

Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock undantaget gjorts något vidare. Det ger större möjligheter att i lag meddela före- skrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring.

Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grund- lagsskyddet. TF och YGL är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller förråande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekommer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §).

Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 8 § TF och 1 kap.

170

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

12 § YGL). Innebörden av undantaget är att denna inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).

Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt TF och YGL utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Meddelarens straffansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Enligt samma paragrafer är anskaffandet av uppgifter i publiceringssyfte straffbart enligt brottsbalken när det innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.

I fråga om brott görs det undantag även för annonser och liknande där det inte av innehållet omedelbart framgår att medde- landet är straffbart (7 kap. 2 § TF och 5 kap. 2 § YGL). Sådana publiceringar kan bestraffas enligt vanlig lag.

Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i radio- och tv-program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksam- heten”. Av 1 kap. 8 § YGL följer att brottsbalken, inte YGL, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.

Undantag utifrån en tolkning av syftet m.m. med TF och YGL

Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i TF och YGL. Det gäller framför allt på straffrättens område och i fråga om den kommersiella reklamen.

På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten, se 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att

-grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst,

till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande.

171

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL är tänkta att omfatta. Om ett visst yttrande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte TF och YGL tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det materiella tillämpnings- området. Det kan bli fallet om ett grundlagsskyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt brotts- balken.

Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se ovan i avsnitt 2.2.6) är brott när de begås i ett grundlagsskyddat medium, innebär det nyss sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grund- principer. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart. Frågan aktualiserades i det omdiskuterade fallet med en konst- student, som dömdes för vissa gärningar i samband med inspelning av en film m.m. i konstnärligt syfte. Det är sålunda inte helt klart i vilken mån den som spelar in en grundlagsskyddad film kan dömas för t.ex. falskt larm och våldsamt motstånd som tydligt begås inom ramen för inspelningen.

Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även bety- delse på området för kommersiell marknadsföring. TF och YGL innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet (se ovan). Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grundlagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att mark- nadsföring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har ”rent kommersiella förhållanden till föremål” faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför bl.a. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.

Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet miss- bruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt brottskatalogerna i TF och YGL. Den övriga användning som faller inom det materiella tillämpnings- området kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid med exklusivitets- principen (jfr bl.a. NJA 1999 s. 275 rörande brottet olaga hot och SOU 2001:28 s. 405 f.).

172

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.3.3 Territoriella krav

Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter (inkl. skrifter enligt stencilregeln) och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här. Det gäller även för radioprogram och databasöverföringar som utgår från Sverige. Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda (se ovan).

Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till Sverige. I 13 kap. TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter. 10 kap. YGL innehåller bestämmelser om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

Det här begränsade skyddet kan, något förenklat, sägas innebära följande. Ges det aktuella mediet inte ut i Sverige, gäller ändå ett skydd för den framställning som eventuellt sker här (i form av för- bud mot censur och hindrande åtgärder) och en inskränkt med- delar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Det varierar dock något beroende på bl.a. var mediet framställs.

TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrandefriheten gäller för alla här i Sverige. Skyddet för andra än svenska medborgare får dock inskränkas genom regler i vanlig lag. De territoriella kraven behandlas närmare i kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd) nedan.

173

II.BAKGRUND TILL UTREDNINGEN

3 Om bakgrunden

3.1Innehållet i huvudavsnitt II

Det centrala i kommitténs uppdrag är att överväga om det går att införa ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för det arbetet ska vara att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensaman- svaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast.

Tanken om att frigöra tillämpningsområdet för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen från den kommunikations- teknik som används är långt ifrån ny. Uppdraget till kommittén ska ses i ljuset av ett antal utredningar och lagstiftningsärenden ända sedan 1800-talet där teknikfrågan i olika avseenden har varit i för- grunden. Det kan här påminnas om att en motpol till den reglerings- modell som gäller enligt TF och YGL är en generell reglering som tillämpas för alla yttranden till allmänheten, dvs. även för direkt- kommunikation som t.ex. teater och demonstrationer. En så långt- gående modell har diskuterats i olika sammanhang men inte ansetts möjlig eller önskvärd.

En annan inriktning på diskussionen om ett mer teknikobero- ende grundlagsskydd har utgått från att systemet ska gälla enbart kommunikation som sker med hjälp av medier. Diskussionen har rört hur en sådan reglering kan utformas så att den i mindre utsträckning knyter an till de tekniker för masskommunikation som finns. I kap. 4 (Tekniken och lagstiftaren) redovisas hur teknik- frågan har behandlats i olika lagstiftningssammanhang.

Det teknikberoende som kännetecknar TF och YGL betonar betydelsen av teknikutveckling och andra förändringar på medie- området. Denna bundenhet vid sådana faktorer framhålls ibland som en av de stora bristerna med det nuvarande grundlagssystemet. Teknikutveckling och andra förändringar innebär, enligt det här argumentet, att regelverket utsätts för ständiga påfrestningar som

177

Om bakgrunden

SOU 2012:55

bl.a. medför att grundlagarna behöver ändras ofta. I kap. 5 (Med- borgaren och tekniken) berörs senare års utveckling i fråga om medieteknik och allmänhetens medievanor.

Grundlagarna utgör en i princip heltäckande straff- och process- rättslig reglering av tryck- och yttrandefriheten. Gränsdragningen mot andra delar av rättssystemet – den ”allmänna yttrandefriheten” enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 RF – har gett upphov till olika tillämpningssvårigheter och problem av mer principiell natur. Det finns olika uppfattningar om hur allvarliga dessa problem är och vad de bör få för effekter på det nuvarande regelverket. I kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL) redogörs för de till- ämpningsproblem som särskilt brukar framhållas när det gäller TF och YGL. I avsnitt 3.2 nedan berörs vissa mer principiella invänd- ningar som har framförts mot grundlagarna.

En annan del av diskussionen om grundlagsregleringen på ytt- randefrihetsområdet avser det ökade inflytandet från europarätten och vilka konsekvenser detta bör ha på svensk nationell nivå. I drektiven framhålls här frågan om Sveriges möjligheter att på det grundlagsskyddade området lämna internationellt rättsligt bistånd inom ramen för samarbetet i EU. Frågan om en anpassning av grundlagarna med anledning av vårt deltagande i det europeiska samarbetet är dock inte begränsad till det straffrättsliga samarbetet. Det finns även andra EU-rättsliga konfliktytor.

I vårt uppdrag nämns dessutom frågan om ett förstärkt skydd för den personliga integriteten inom grundlagarnas tillämpningsområden. Avgöranden från svenska domstolar och från Europadomstolen visar att denna frågeställning ska betraktas i ett europarättsligt samman- hang. Av särskild betydelse är här den avvägning mellan skyddet för yttrandefriheten (artikel 10) och för privatlivet (artikel 8) som ska göras enligt Europakonventionen.

En grundläggande redogörelse för EU-rättens och Europakonventionens betydelse på TF/YGL-området lämnas i kap. 7 (EU-rätten och Europakonventionen).

3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt direktiven

Det som berörs i avsnittet ovan är inte tillräckligt för att förstå bakgrunden till det uppdrag som kommittén har haft. I kommitténs direktiv (dir. 2008:42) framhåller regeringen ett antal brister med

178

SOU 2012:55

Om bakgrunden

den nuvarande grundlagsregleringen i TF och YGL. Där berörs olika tillämpnings- och avgränsningsproblem utifrån mer praktiska utgångspunkter. De huvudsakliga skälen till varför regeringen anser att det kan finnas ett mer genomgripande reformbehov på grund- lagsområdet är dock av principiell natur.

I direktiven betonas bl.a. att grundlagarnas höga detaljeringsnivå och teknikberoende leder till att de ofta måste ändras, bl.a. för att nya medieformer ska fångas in, vilket i sin tur ökar komplexiteten i regleringen. I det sammanhanget konstateras att det är rimligt att anta att det till följd av den framtida teknikutvecklingen kommer att uppstå nya luckor i lagstiftningen. Dessa kan innebära att ytt- randen som framförs med användning av den nya tekniken kommer att falla utanför grundlagsskyddet. Mot den bakgrunden kan det, enligt direktiven, ifrågasättas om det är lämpligt att ha en grundlags- reglering som på det sättet – om inte återkommande ändringar görs

– riskerar att bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen.

Ett annat mer grundläggande problem som påtalas är att ett yttrande som distribueras av ett och samma medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken distributionsteknik som väljs. Det framstår, enligt regeringen, som svårförklarligt att inte samma regler gäller exempelvis för tillhandahållandet av program- innehållet i en databas som för traditionell sändningsverksamhet.

Vidare framhålls det som märkligt att opinionsbildning som sker med stöd av ny teknik i ett forum utanför den traditionella medie- världen – här nämns bloggare som exempel – inte omfattas av det skydd som de traditionella massmedierna har. Dessa skillnader fram- står, enligt regeringen, som än mer märkliga om avsaknaden av grundlagsskydd för sådana yttranden ställs i relation till det auto- matiska skyddet för mindre viktiga opinionsbildande företeelser som t.ex. tryck på t-shirts, tryckta visitkort och information på varuförpackningar. I direktiven framhålls det att denna gränsdrag- ning mellan skyddade och andra yttranden kan vara svår att för- klara utifrån ändamålsskäl.

I direktiven konstateras det att ett trettiotal potentiella eller reella problem med TF och YGL har identifierats. Det innebär att många centrala och svåra frågeställningar för närvarande är oregler- ade i grundlagarna. Detta kan i sig utgöra grund för att ifrågasätta om TF och YGL verkligen har en ändamålsenlig utformning. För- hållandet är, enligt regeringen, inte tillfredsställande och riskerar att på sikt urholka människors förtroende för regleringen. En sådan

179

Om bakgrunden

SOU 2012:55

situation är allvarlig, särskilt på det centrala område som skyddet för tryck- och yttrandefriheten utgör.

Ett annat problem som lyfts fram i direktiven är svårigheterna att förena TF och YGL med ett svenskt deltagande i straffrättsligt samarbete på internationell nivå, särskilt i det fördjupade samarbete som följer av EU:s Lissabonfördrag. Regeringen anför här att mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken leda till ett ökat antal kon- flikter med bestämmelserna i TF och YGL. Det finns därför, enligt direktiven, skäl för att på sikt, så långt det är möjligt och med bibehållande av ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, försöka minska konfliktytorna mellan TF och YGL samt unions- rätten och EU-samarbetet i övrigt.

Betydelsen av dessa mer grundläggande invändningar mot TF och YGL för vårt uppdrag framgår av följande avslutande passage i direktivens bakgrundsbeskrivning.

De inledningsvis redovisade problemen med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen avseende bl.a. avgränsnings- och tillämpningsproblem och risken för att regleringen på sikt kan komma att försvagas till följd av teknikutvecklingen samt det ökade interna- tionella samarbetet leder dock sammantaget regeringen till slutsatsen att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelverket på sikt kan behöva reformeras. Det är därför angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknik- beroende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten.

I detta betänkande behandlas de principiella invändningarna mot det nuvarande grundlagssystemet inom ramen för diskussionen om TF och YGL bör ersättas med en helt ny yttrandefrihetsgrundlag. Frågorna berörs i första hand i huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?). Även kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet) har betydelse för denna diskussion.

180

4 Tekniken och lagstiftaren

4.1Inledning

Frågan om vilka former, tekniker, för masskommunikation som ska inkluderas i den särskilt starkt skyddade tryck- och yttrandefriheten framställs ibland som ny. Samtidigt ses det ibland som ett problem att en nödvändigt långsam lagstiftningsprocess ständigt kommer på efterkälken när tekniken och formerna för spridning av yttranden utvecklas i ett accelererande tempo.

Men frågeställningen och problemet är trots allt inte nya.

4.2Teknikfrågan under 1800-talet

Vid TF:s tillkomst avsågs med tryckt skrift sådana skrifter som hade mångfaldigats i en ordinär boktryckarpress. Texter plockades samman av lösa bokstäver, typer, i särskilda ramar varefter ytan infärgades och ”texten” under tryck överfördes till papper.

Men lagtexten innehöll inte någon närmare och distinkt definition av vad som avsågs med tryckt skrift utan endast att

”under ordet skrift, som i denna lag utnyttjas, förstås allt hvad, genom tryck, under allmänhetens ögon lägges”.

Skrift betydde enligt dåtidens vedertagna språkbruk ”skrifvet tal”. Tillämpningsområdet begränsades därmed enbart till tryck som innehöll ”en i ord uttryckt framställning av företeelser inom andens eller naturens område”, enligt en av tryckfrihetens verkliga kännare under 1800-talet, Herman Ludvig Rydin. Därmed avsågs inte att ge grundlagsskydd åt planscher och kartor etc. även om de hade framställts i tryckpress. Denna syn återspeglas i det namn lagstiftaren gav den nya grundlagen: Förordning, angående Skrif- och Tryckfriheten.

181

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

För att inkludera även bilder och kartor infördes en bestämmelse i TF som trots att den får betraktas som obsolet än i dag finns kvar i TF. I 1 kap. 5 § TF heter det att ”Till skrift hänföres bild även om den ej åtföljes av text”.

Herman Ludvig Rydin hävdar i Om Yttrandefrihet och Tryckfrihet. Försök till belysning af Svenska Press-Lagstiftningen

(1859) att vare sig lagstiftaren menat det eller inte innebar formuleringen att ”allt vad genom tryck lägges under allmänhetens ögon” att TF fick en vidare räckvidd än vad lagstiftaren sannolikt tänkt sig. Enligt Rydin innebar lagtexten att den som använt något annat av ”konstflitens medel” än boktryckarpressen fick grundlagsskydd för sina skrifter.

Mot den bakgrunden hävdade Rydin att även ”stentryck, koppartryck, stålstick, trädtryck eller genom hvad annat slags tryck som helst” inkluderades i begreppet tryckt skrift och därmed borde erhålla skydd av grundlagen.

Genom beslut av bl.a. justitiestatsministern hade praxis utvecklats till att omfatta flera tekniker. Från 1852 betraktades även skrifter framställda genom koppartryck och stentryck som tryckta skrifter. I TF 1887 infördes en bestämmelse som innebar att skrifter som ”mångfaldigats genom annat likartat mekaniskt medel” likställdes med skrifter framställda i tryckpress. Formuleringen kan ses som det första samlande begreppet för att inkludera inte bara befintliga framställningssätt som enligt praxis getts grundlagsskydd utan även öppna för grundlagsskydd för framtida trycktekniker.

4.3Tekniken i 1912 års förslag till TF

I betänkandet från 1912 års utredning, som inte ledde till någon lagändring, resoneras fylligt om tekniken. Utredningen som genomfördes inom Justitiedepartementet konstaterade att det inte är lätt att avgränsa vilken teknik som lagen ska omfatta:

Att på ett till säkra och lämpliga resultat ledande sätt fastslå vad som är att hänföra under begreppet tryckt skrift, är i våra dagar förenat med stora svårigheter.

Utredningen kom fram till att genom tillägget i 1887 års TF borde

”sten- och koppartryckalstren” även formellt föras in i TF. Men trots allt avstod den från att föreslå en sådan komplettering med

182

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

hänvisning till att den inte skulle inkludera vissa andra befintliga framställningssätt.

I nuvarande tid med dess utveckling av de kemigrafiska metoderna torde emellertid en dylik begränsning inte vara berättigad.

Tidigare hade lagstiftaren som vi sett inkluderat tekniker för framställning av skrifter genom mekaniskt tryck. Men 1912 års beredning ansåg att man i stället borde lägga vikt vid om metoden

”för mångfaldigande i sin effekt närmar sig vanlig tryckning”.

Därmed skulle slutresultatet vara avgörande för om grundlagsskydd skulle inträda eller inte.

Beredningen ansåg att bestämmelsen även i fortsättningen borde vara allmänt hållen. Anledningen var att gränsdragningen för vad som borde omfattas av grundlagen hade en tendens att bli alltmer komplicerad. Däremot ansåg beredningen inte att ”skrivmaskinstrycken”, som fått en stor användning för cirkulärskrivelser med administrativt innehåll, skulle falla in under lagen.

Vid 1941 års revidering av TF var frågan om gränsdragningen mellan olika tekniker åter uppe till diskussion. Inte heller då ansågs det nödvändigt med någon närmare definition i lagen. Frågan vilka skrifter som skulle erhålla grundlagsskydd skulle precis som tidigare överlåtas till praxis. Men departementschefen ansåg i propositionen att det var uppenbart att stencilerade skrifter inte borde anses falla inom lagens tillämpningsområde. Regeringen åberopade som stöd för sin uppfattning ett utslag i Högsta domstolen från år 1931 som gällde en stencilerad skrift (NJA 1931 s. 338).

4.4Tekniken och 1949 års tryckfrihetsförordning

I uppdraget till den utredning om TF som regeringen tillsatte 1944 ingick att närmare undersöka TF:s teknikberoende. Det var enligt regeringen önskvärt att utreda om begreppet ”tryckt skrift” borde vidgas till att omfatta skrifter framställda med andra tekniker än den traditionella tryckpressen.

De tryckfrihetssakkunniga kom i sitt betänkande, Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60), fram till att oavsett om en skrift hade framställts genom avtryck från rörliga typer i en

183

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

tryckform, en litografisk plåt eller på annat sätt borde de klassas som skrifter i grundlagens mening.

Men att i grundlagstexten ta med tryckmetoder som var

”jämförliga” med en tryckpress ansåg kommittén ”icke erforderligt”. Enligt kommittén förekom det åtskilliga metoder som var mer eller mindre jämförliga med tryck. Det gällde särskilt mångfaldiganden för affärsbruk. Kommittén nämnde hektografering och stencilering.

Dessa metoder skilja sig dock avsevärt från trycket; de framställda skrifterna äro i jämförelse med trycket primitiva, olika stilar kunna i regel ej användas och möjligheten att framställa illustrationer är begränsad.

Även om upplagorna som kunde framställas med dessa tekniker uppgick till något tusental exemplar ansågs det inte tillräckligt för att ge metoden grundlagsskydd.

Vad gällde kemiska metoder, ljuskopiering och fotografisk kopiering för framställning av t.ex. blåkopior anförde de sakkunniga att dessa metoder precis som en tryckpress kunde användas för att sprida meddelanden till allmänheten. Därmed borde de logiskt sett och av principiella skäl föras in under TF.

Men de sakkunniga menade att upplagorna trots allt är för begränsade. Den logiska följden av det resonemanget var att begreppet tryckt skrift borde definieras utifrån upplagan. Men utredningen värjer sig mot en sådan definition eftersom det bl.a. skulle innebära problem att upprätthålla kontrollen över vilka anläggningar som skulle klassas som tryckerier och därmed underlätta utkrävandet av ansvar vid brott.

Frågan om nya maskiner som rotaprintapparater och Davidsons alltrycksmaskin m.fl. skulle betraktas som tryckpressar var föremål för behandling i ett mål i Stockholms rådhusrätt. Av domen från september 1940 framgick att skrifter framställda i sådana offsetpressar för kontorsbruk skulle betraktas som skrifter i tryckfrihetsförordningens mening.

De sakkunniga delade rådhusrättens syn på mindre offsetpressar. Däremot hamnade skrifter framställda i hektograferings- och stencileringsapparater utanför det skyddade området.

I sin motivering förklarade de sakkunniga att även bilder och kartor som inte åtföljs av text men som har framställts i tryckpress skulle skyddas. Grundlagen borde inte bara omfatta yttranden som

184

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

var tryckta på papper utan även tryck på tyg, papp, pergament eller dylikt. Huvudsaken var att budskapet hade anbringats på bäraren genom tryck.

Remissinstanserna och regeringen om tekniken i 1949 års TF

Regeringen tog till sig de flesta av kommitténs förslag. Det gällde inte minst synen på vilken teknik som skulle föras in under grundlagsskyddet.

Departementschefen konstaterade i prop. 1948:230 att gällande TF inte innehöll någon klargörande definition av vad som avses med en tryckt skrift. Men statsrådet menade att begreppsbestämningen ”tryckning i tryckpress” trots allt inte skulle överges.

Flera av remissinstanserna uttryckte funderingar om att grundlagens tillämpningsområde borde vidgas vid sidan om tryckpressen. Det gällde att man bl.a. borde ta hänsyn till om en verksamhet bedrivs yrkesmässigt, om någon tagit ansvar för en skrift framställd på annat sätt än i tryckpress och även att innehållet i och därmed ändamålet med en skrift skulle vägas in.

Förste stadsfiskalen i Stockholm invände att tryckfriheten inte är avsedd att ge innehavare av tryckpressar monopolställning. Därför borde tekniker som närmat sig tryckpressens kvalitet av principiella skäl hänföras under TF. Landsfogden i Halland hade samma uppfattning och menade att det var möjligt att framställa så stora upplagor med hjälp av stencilering att sådana skrifter borde ges grundlagsskydd. Överbibliotekarien i Lund hade kommit fram till samma slutsats och menade att skrifter som framställdes yrkesmässigt eller på annat sätt var avsedda att spridas borde inkluderas.

Statspolisintendenten menade att möjligen borde den som ansöker om grundlagsskydd för sin skrift få det oavsett vilken metod som använts för att framställa skriften. Svenska bokförläggarföreningen fann det vara mindre tilltalande att två till syftet likartade skrifter skulle behandlas olika ur tryckfrihetshänseende bara för att de hade framställts med olika metoder. I synnerhet i orostider när tryckfriheten behövs som bäst borde alla skrifter, oavsett framställningssätt, som till sitt syfte och gagn var att jämställa med tryckta skrifter få grundlagens skydd.

185

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Behovet av en sådan ordning framkom enligt förläggarföreningen tydligt under det andra världskriget.

Svenska boktryckareföreningen anförde att varje slag av yrkesmässigt mångfaldigande borde grundlagsskyddas. Det väsentliga var enligt föreningen skriftens innehåll, inte dess upplaga eller hur den hade framställts.

Regeringen ansåg att erfarenheterna från kriget talade för en

”viss utvidgning” av det formella tillämpningsområdet genom att fler tekniker borde inkluderas. Men å andra sidan fann regeringen det svårt att hitta en klar definition som inte innebar att

”begreppsbestämningen blir alltför obestämd”. Någon ovisshet om vad som gällde borde inte få råda enligt justitieministern Herman Zetterberg. Att införa ett system för grundlagsskydd genom ett ansökningsförfarande ”anser jag icke lämpligt” hette det i propositionen (1948:230 s. 118).

Det tekniska förfarandet för mångfaldigande av skrifter synes väl vara underkastat en snabb utveckling genom tillkomsten av nya maskiner och metoder, vilka i effektivitet närma sig tryckningen, men ännu synes denna utveckling icke ha nått därhän att ett oavvisligt behov föreligger att utsträcka tryckfrihetsförordningens tillämplighet till dessa metoder.

Regeringen drog slutsatsen att utgångspunkten för bestämning av grundlagens tillämplighet, tryckning i tryckpress, skulle bestå. Det är påfallande hur korthugget och hur regeringen utan några längre resonemang avfärdar flera av remissinstansernas idéer.

KU:s beredning av 1949 års TF

Konstitutionsutskottet uppmärksammade att flera remissinstanser velat vidga TF:s tillämpningsområde. Utskottet redovisade en idéskiss där den som önskade det genom att skaffa utgivningsbevis kunde få tryckfrihetsförordningens skydd för skrifter som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress.

Men något förslag till utökning av tillämpningsområdet lade inte utskottet fram. I stället uttryckte utskottet att det delade departementschefens uppfattning att grundlagsskyddet skulle kopplas till tryckpressen även i fortsättningen. Samtidigt betonade utskottet i sitt betänkande, 1948:30, ”vikten av att den tekniska utvecklingen på detta område följes med uppmärksamhet”.

186

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

4.5Massmedieutredningen

I direktiven till Massmedieutredningen konstaterade regeringen att sedan 1949 års TF hade kunskapen ökat om hur grundlagens bstämmelser fungerade i ett samhälle där massmedierna hade fått en dominerande roll i samhällsdebatten. Det fanns därför anledning att undersöka om de ställningstaganden som låg till grund för nya TF fortfarande var hållbara.

Regeringen förklarade i direktiven att ”trycket” inte längre är vårt enda massmedium. Trots detta anförde regeringen att det inte fanns ”anledning att ompröva huvudgrunderna för TF”. Tvärtom ansåg regeringen att reglerna i TF ”i huvudsak är ändamålsenliga”.

Det ansvariga statsrådet Lennart Geijer anförde vidare:

Tillkomsten av nya medier, såsom radio, television och film, har medfört behov att utvidga garantierna för yttrandefriheten till att gälla även andra medier.

Film, radio och tv torde knappast vid denna tidpunkt betraktas som ”nya”. Radiotjänst hade när regeringen utformade direktiven

1970 bedrivit ljudradiosändningar sedan 1925 och reguljära tv- sändningar sedan 1956. Offentlig visning av film hade en ännu längre historia genom starten av de första biograferna i slutet av 1800-talet. De tre formerna får betraktas som redan då väletablerade sätt för spridning av information och yttranden men saknade trots det grundlagsskydd.

Filmer som skulle visas offentligt förhandsgranskades, medan radio och tv genom 1966 års radiolag (1966:755) och radioansvarighetslag (1966:756) hade ett yttrandefrihetsrättsligt skydd enligt mönster från TF men utan grundlagsstatus.

Från principiella utgångspunkter var det enligt regeringen inte rimligt att radio och tv saknade ett skydd på grundlagsnivå. Utgångspunkten för utredningen skulle därför vara att massmedier skulle beredas ett så fullständigt och effektivt grundlagsskydd som möjligt. Regeringen menade att detta skydd skulle ges extra tyngd genom att placeras på grundlagsnivå.

Regeringen väckte också frågan hur andra skrifter än de som framställts i en tryckpress skulle klassificeras. Utredningen borde överväga ”huruvida stencilerade och på liknande sätt mångfaldigade skrifter skall jämställas med tryckta skrifter i tryckfrihetsrättsligt hänseende”.

187

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Massmedieutredningens förslag

I juni 1975 lämnade Massmedieutredningen sitt betänkande,

Massmediegrundlag (SOU 1975:49).

Vad gällde skrifter som framställs på annat sätt än i tryckpress ansåg utredningen att det inte var ”tillfredsställande” att de föll utanför grundlagsskyddet. Nya metoder som bl.a. ljuskopiering innebar att i princip obegränsade upplagor kunde framställas. Utredningen, som bestod av sju sakkunniga, ansåg också att dessa tekniker används för sådana skrifter som ”kan antas vara i särskilt behov av regler om skydd för yttrandefriheten, t.ex. för flygblad och upprop”.

En utvidgning av grundlagens tillämpningsområde till sådana skrifter skulle därmed ha stor praktisk betydelse och ge fler medborgare än hittills möjlighet att få del av grundlagsskyddet.

Avgränsningen av ett sådant grundlagsskydd skulle enligt utredningen inte göras beroende av antalet exemplar som hade framställts. Det skulle leda till två olyckliga nivåer för grundlags- skydd och dessutom skapa bevisproblem. Tankarna från remiss- behandlingen av 1944 års utredning att införa ett system med utgivningsbevis avfärdade utredningen. Det sågs som onödigt omständligt i synnerhet för den som bara tänkte ge ut en skrift vid ett enstaka tillfälle.

Utredningen föreslog i stället att grundlagsskyddet skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stencilering under förut- sättning att det av skriften framgick vem som låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett.

När det gällde att ge radio och tv grundlagsskydd var utred- ningens utgångspunkt att grundlagsskyddet endast skulle gälla sändningar riktade till allmänheten. De senaste årens utveckling pekade enligt utredningen på att grundlagen till skillnad mot radiolagen inte borde ge vissa företag ensamrätt att bedriva sändningar eftersom det hämmade konkurrensen och framväxten av alternativ. Däremot var det enligt utredningen inte möjligt att införa en helt fri etableringsrätt. Det begränsade antalet frekvenser gjorde det nödvändigt att fördela utrymmet i etern.

Enligt utredningen borde även filmer avsedda att visas för allmänheten omfattas av grundlagen. Om undantag från förbudet mot förhandsgranskning skulle gälla för offentliga visningar borde det enligt utredarna krävas mycket goda skäl. Men eftersom frågan

188

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

samtidigt bereddes i en särskild arbetsgrupp inom regeringen valde de att inte ta ställning.

I sin motivering (s. 199 f.) förklarade utredningen att yttrande- friheten skulle omfatta tryckt skrift, radio, television och film. Utredningen menade också att även enstaka exemplar som framställts i tryckpress skulle omfattas av grundlagen.

Även skrifter som ”mångfaldigats genom stencilering, ljus- kopiering eller liknande tekniskt förfarande” skulle ges grundlags- skydd. Men till skillnad mot skrifter som framställts i tryckpress skulle det inte räcka med ett enda exemplar för att få grundlags- skydd. Utredningen menade att i den mån det med en kopierings- metod var möjligt att framställa 30–40 exemplar borde den kunna inkluderas i begreppet ”liknande tekniskt förfarande”. Kommitténs distinktion gjordes för att utesluta bl.a. genomslagskopior framställda i en vanlig skrivmaskin även i de fall samma text skrevs flera gånger.

Utredningen ansåg att ambitionen måste vara att alla grundlags- skyddade medier ska behandlas lika (s. 210). Men utredningen konstaterade:

Eftersom de olika medierna i tekniskt hänseende är väsensskilda, fordras emellertid särskilda, formella regler för varje medium. Liksom i fråga om tryckta skrifter är det för radions del nödvändigt med vissa definitioner och avgränsningar.

Utgångspunkten för definitionerna och avgränsningarna hämtade utredningen från radiolagen och radioansvarighetslagen. Utred- ningen valde att i begreppet ”radio” inkludera ljudradio och television.

Något behov att särskilja ”radiosändning” och ”trådsändning” fanns inte enligt utredningen, eftersom sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ske i etern men även i tråd eller kabel.

Utredarna införde begreppet ”radioprogram” i lagen. Med det avsåg de innehållet i sändningen. Men förutsättningarna för grundlagsskydd var att sändningen skulle kunna tas emot direkt för avlyssning av allmänheten. Sändningen fick inte vara riktad till en

”sluten krets” vars medlemmar förenas av en ”påtaglig gemenskap” som sträckte sig längre än intresset att se på tv eller lyssna på radio.

Rätt att sända radioprogram borde enligt utredningen fordra tillstånd av regeringen. Sådana kunde ges till företag. Verksamheten skulle drivas enligt de riktlinjer som angavs i tillstånden och

189

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

verksamheten utövas ”sakligt och opartiskt”. Den som beviljades tillstånd skulle också hävda grundläggande demokratiska värden.

Programföretagen skulle ha rätt att avgöra vad de skulle sända. Men enligt utredningen borde lagen öppna för att regeringen i avtalen kunde föra in en skyldighet att förmedla vissa program, bl.a. nyheter och kulturdebatt. Att villkoren uppfylldes skulle övervakas av en myndighet som angavs i lag. I dag utförs granskningen av granskningsnämnden för radio och tv som är ett beslutsorgan inom Myndigheten för radio och tv.

Även med utredningens förslag till avgränsning av vad som skulle räknas som ett radioprogram kunde det inte uteslutas att verksamheter som inte lämpade sig att reglera kunde komma att inkluderas i begreppet. Därför menade utredningen att vidare- sändning av radioprogram, sändning för undervisningsändamål eller direktsändning av dagshändelser i stället borde falla under vanlig lag.

Remissinstanserna och regeringen om Massmedieutredningen

Regeringen tog fasta på utredningens förslag att vidga TF:s tillämpningsområde till stencilerade skrifter och skrifter framställda på likartat sätt. Sådana skrifter kunde få grundlagsskydd under förutsättning att det fanns ett utgivningsbevis eller att ursprungs- uppgifter hade satts ut. Utredningen fick också gehör för att utvidga meddelarfriheten.

Däremot valde regeringen och riksdagen att inte gå fram med ett förslag till en utvidgad och samlad massmediegrundlag. Regeringen konstaterade att remissinstanserna varit tveksamma till förslaget. Flera remissinstanser menade att fler medier än radio, tv och film borde inkluderas. I remissvaren nämndes bland annat fonogram, videogram, utställningar och demonstrationer. Andra remissinstanser framhöll att en massmediegrundlag borde utredas ytterligare och att man borde avvakta förslag från den pågående radioutredningen.

Trots att regeringen inte gjorde utredningens förslag till sitt ville den inte avvisa idén om en mer omfattande yttrande- frihetsgrundlag. Tvärtom hade skälen för en sådan grundlag enligt regeringen ”efter hand snarare vunnit i styrka” (prop. 1975/76:204 s. 38). Ett regeringsförslag måste dock föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté. Det arbetet

190

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

skulle enligt regeringen inriktas ”på en grundlag som omfattar flertalet medier i opinionsbildningens tjänst samtidigt som den behåller TF:s allmänna karaktär”. Den nya lagen skulle enligt regeringen få ställning som en yttrandefrihetsgrundlag och ersätta TF.

Den aviserade utredningen tillsattes av regeringen i juni 1977 och tog namnet Yttrandefrihetsutredningen.

4.6Yttrandefrihetsgrundlagen

I direktiven (dir. 1977:71) till Yttrandefrihetsutredningen anförde regeringen:

Den tekniska utvecklingen har resulterat i att vi har fått ytterligare medier för yttrandefrihetens utövande med en genomslagskraft jämförbar med eller ibland t.o.m. överlägsen det tryckta ordets.

Regeringen var mån om att i direktiven poängtera att en yttrandefrihetsgrundlag måste omfatta medier som är centrala för opinionsbildningen. Av ”särskild vikt” var det enligt regeringen att medier som endast krävde obetydliga ekonomiska insatser skulle inkluderas.

Utställningar var enligt regeringen ett viktigt sätt att förmedla information och känslomässiga upplevelser. Svårigheterna med ett ansvarsutkrävande för utställningar kanske kunde gå att lösa menade regeringen.

Däremot var bekymren, enligt regeringen, betydligt större för att grundlagsskydda teaterföreställningar, konserter, demonstr- ationer och andra sammankomster. Eventuellt kunde ett grundlags- skydd vara möjligt för teaterföreställningar om någon tog på sig ansvaret för hela framställningen eller om var och en av de medverkande svarade för sina yttranden.

Regeringen menade att en samlad yttrandefrihetsgrundlag som vidgas till fler områden inte fick innebära att det yttrandefrihets- rättsliga skyddet försvagades.

Utredningen föreslog i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) att det borde införas en yttrandefrihetsgrundlag som skulle verka parallellt med tryckfrihetsförordningen. Den nya grundlagen (YGL) skulle omfatta fem kategorier av uttrycks- former: program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder, sceniska framställningar och utställ-

191

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

ningar. En förutsättning för att de två sistnämnda skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten.

De olika formerna för att offentliggöra yttranden gav utred- ningen olika regler bl.a. vad gällde möjligheten att kräva tillstånd och utöva tillsyn över verksamheten.

Regeringens förslag till yttrandefrihetsgrundlag

Regeringen inledde sin proposition om en ny yttrandefrihets- grundlag (1990/91:64 s. 28) med att förklara att grundlagen byggde på samma grundsatser som TF och att principerna om bl.a. censurförbud skulle gälla för hela det moderna massmedieområdet.

Vid sidan om tryckta skrifter samt radio, TV och andra liknande elektromagnetiska sändningar finns i dag många sätt att förmedla upplysningar, tankar, åsikter och känslor till allmänheten. Två fram- ställningsformer som har fått särskilt stor betydelse är ljud- upptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Framställningar i de mest skiftande ämnen kan spridas med sådan teknik. Marknaden för skivor, band, filmer och videogram m.m. är mycket betydande.

Hittills torde det vara övervägande konstnärliga och under- hållningsbetonade framställningar som har spritts i form av ljud- eller bildupptagningar. Men tekniken utvecklas snabbt. Framställnings- formerna kan komma till användning på fler områden. Några särskilda lagfästa garantier för yttrandefriheten finns dock inte i fråga om ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder.

Den nya lagen skulle därför enligt regeringen bli tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljud- upptagningar.

På två punkter var det enligt regeringen nödvändigt att göra avsteg från TF:s grundprinciper. För andra överföringar än genom tråd måste det krävas tillstånd eftersom det var nödvändigt att fördela det trots allt begränsade utrymmet i etern. Vad gällde filmer som var tänkta att visas offentligt skulle förhandsgranskning även i fortsättningen vara tvingande menade regeringen.

I förslaget fanns det som skulle komma att kallas databasregeln. Enligt den skulle YGL tillämpas även när vissa bestämda aktörer tillhandahöll uppgifter till allmänheten ur register med

”upptagningar för automatisk databehandling”. De aktörer som nämns är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller radio-

192

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

program, nyhetsbyråer eller företag som framställer filmer och ljudupptagningar.

Vad gällde utställningar och teater menade regeringen att ett grundlagsskydd vore önskvärt inte minst för att förhindra myndighetsingripanden i kristider. Det saknades enligt regeringen inte exempel på hur myndigheter hade vidtagit hindrande åtgärder mot sådant som ansetts förgripligt. Regeringen erinrade också om att förhandsgranskningen av teaterföreställningar avskaffades först år 1872.

Men trots det angelägna i att skydda dessa former av opinionsbildning var det enligt regeringen förknippat med så stora svårigheter att det inte var möjligt.

Regeringen menade att den konstnärliga friheten skulle kunna hotas. Med en ansvarig utgivare för en teater skulle kanske ”de egentliga konstutövarnas” möjligheter att påverka repertoaren minska. Det framstod enligt regeringen som betänkligt att ha en ansvarig utgivare för sådan verksamhet och i synnerhet i de fall den bedrivs av det allmänna. Samma invändning anförde regeringen också mot att grundlagsskydda utställningar.

Ett annat problem var att med tillräcklig pregnans ringa in, begränsa, vad som skulle omfattas av grundlagsskyddet. Det var enligt regeringen inte givet vad som menades med en ”scenisk framställning” eller ”utställning”. Det kunde också bli problem att vid en rättegång fastställa vad som hade yttrats. Det som sägs från en teaterscen är flyktigt och kunde avvika från manus. Domstolarna skulle därför, till skillnad mot bedömningen av en skrift, tvingas göra en bevisprövning. Regeringen ställde också frågan om en utgivare verkligen skulle vara ansvarig även för avvikelser från manuskriptet.

Kritiken riktade också in sig på att oklarheter om vad som sagts skulle kunna leda till ”vidlyftiga utredningar” som kunde hota anonymitetsskyddet. Visserligen skulle de sannolikt inte bli vanliga, men enligt regeringen skulle det bli svårt att ”vidmakthålla förtroendet för en yttrandefrihetsrättslig reglering om det visar sig att den har svagheter som t.ex. kan ställa en uppgiftslämnare utan det skydd som gjort det möjligt att lämna uppgiften”.

Ett frivilligt ensamansvar för utställningar och sceniska framträdanden skulle enligt regeringen skapa osäkerhet för meddelaren eftersom denne inte med bestämdhet kunde veta om det skulle komma att finnas en utgivare.

193

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Regeringens samlade bedömning blev att de många svagheterna innebar att värdet av ett grundlagsskydd för sceniska framställ- ningar och utställningar kunde ifrågasättas. Därför lämnades de utanför grundlagens tillämpningsområde.

4.7Mediekommittén

I september 1994 tillsatte regeringen en utredning som kom att anta namnet Mediekommittén. Under rubriken Grundlagsskyddet för nya medier i direktiven (dir. 1994:104) uppdrog regeringen åt kommittén att analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL samt utreda behovet av ”ett grundlags- skydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrande- friheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten”.

För de moderna medierna skulle kommittén eftersträva att ”tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlags- skyddet”. Men samtidigt gick det enligt regeringen inte att bortse ”från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre definierad teknik”.

Mediekommittén förklarade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) att den hade diskuterat frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering. Dess slutsats var att en sådan reglering inte ”nu bör övervägas”. Förändringen borde i stället ta sikte på att utvidga området för grundlagsskyddet enligt TF och YGL. Men en förutsättning för att ta in nya former för mass- kommunikation skulle vara att de kunde inordnas i de befintliga bestämmelserna utan alltför stora komplikationer.

När det gällde videogram, filmer och andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar m.fl. som räknas upp i lagtexten föreslog kommittén att de skulle samlas under begreppet ”tekniska upptagningar”. Därmed skulle förstås ”upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel”. Det nya begreppet skulle innebära en ”utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som nu inte har ett sådant skydd”. Lagen skulle därmed bli ”mindre teknikbunden” hävdade kommittén. Det skulle därmed bli tydligt att en sådan bärare kan innehålla såväl stillbilder som rörliga bilder och text.

194

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

Genom samlingsbegreppet ”teknisk upptagning” skulle även dator- och videospel ges grundlagsskydd. Visserligen skiljer sig innehållet på sådana fysiska bärare från många andra genom att användaren kunde åstadkomma oändliga variationer av innehållet. Men kommittén ansåg sig inte ha kommit på något juridiskt acceptabelt sätt att särskilja och därmed ha särskilda regler för dataspel.

Enligt kommittén skulle internet inte betraktas som ett eget medium. Det skulle i stället klassificeras som ett system för överföring och kommunikation av data. Internet hade enligt kommittén ”knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet”.

Kommittén ville också utvidga databasregeln i YGL så att även andra än massmedieföretag skulle kunna få sina databaser, främst webbplatser, grundlagsskyddade. Enskilda skulle ges samma rättigheter och skyldigheter som de i YGL uppräknade aktörerna under förutsättning att de skaffade ett utgivningsbevis.

Regeringen om Mediekommitténs förslag

I december 1997 lade regeringen fram sin proposition 1997/98:43 baserad på Mediekommitténs betänkande. Regeringen konstaterade att även om YGL endast hade funnits i sex år hade den precis som

TF redan blivit ”föråldrad” i formellt hänseende.

Vissa nya medieformer hade trots att det inte varit avsikten hamnat utanför grundlagsskyddet. Som exempel nämnde regeringen optiskt avläsbara lagringsmedia. Dessa cd-romskivor används bl.a. för att ge ut böcker och filmer och även för tidningsutgivning.

Men någon teknikoberoende grundlag kunde regeringen mot bakgrund av beredningsunderlaget inte föreslå. Regeringen ifrågasatte dock ”om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen”.

I stället valde regeringen att vidga TF:s och YGL:s tillämpnings- områden enligt Mediekommitténs förslag om ”tekniska upp- tagningar”. Begreppet inkluderade upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Alla fysiska databärare skulle behandlas på samma sätt enligt regeringen. Däremot borde

195

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

de särskilda reglerna för otillåten utlämning och förledande av ungdomar uttryckligen omfatta dataspel.

Någon möjlighet för enskilda att grundlagsskydda sina data- baser, webbplatser, föreslog inte regeringen. Vad gäller ”skräddar- sydda” videogram, som varit ett problem för JK, infördes en särskild presumtionsregel. Om det av omständigheterna framgick att ett sådant videogram var avsett att spridas till allmänheten skulle det falla inom grundlagens tillämpningsområde.

4.8Mediegrundlagsutredningen

År 1999 beslutade regeringen direktiv till en parlamentarisk kommitté med uppdrag bl.a. att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén antog namnet Mediegrundlags- utredningen och presenterade år 2001 sitt betänkande Yttrande- frihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28).

Mediegrundlagsutredningen anser att grundlagen med de föreslagna ändringarna på ett tillräckligt sätt uppfyller kraven på teknikoberoende samtidigt som grundlagsregleringen ges ett lämpligt materiellt innehåll.

Så summerade utredningen sina överväganden med förslag till förändringar av TF och YGL (s. 23).

Utredningen föreslog att databasregeln (1 kap. 9 § YGL) skulle utökas. Den skulle omfatta överföringar av direktsändningar som sker på begäran och framställningar av enstaka exemplar av en skrift eller teknisk upptagning som sker på beställning, s.k. print on demand. Den krets som skulle få ett automatiskt skydd för sådana verksamheter vidgades till att omfatta även företag som yrkes- mässigt framställer skrifter som faller inom TF:s tillämpnings- område, främst bokförlag och tryckerier.

Under 1995 lanserades en möjlighet för användare att via internet få tillgång till sammanställningar av information enligt de önskemål som beställaren specificerade. Den s.k. push-tekniken ansåg utredningen ha en alltför vag innebörd. Oftast torde det enligt utredningen betyda att användarna abonnerade på ”skräddarsydda sammanställningar” av information. Samman- ställningarna sändes till beställaren utan att han eller hon behövde

196

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

begära det vid varje enskilt tillfälle. Det fungerade som att prenumerera på en dagstidning men med skillnaden att ”prenumeranten” inte skulle få hela tidningen utan bara de artiklar eller avdelningar i tidningen som han eller hon beställt.

Överföringar med push-tekniken där avsändare sammanställer information från egna och andras källor och aktiverar överföringen omfattades inte av databasregeln.

Om överföringen däremot startades av mottagaren, ibland kallad pull-teknik, gällde databasregeln eftersom användare själv då söker upp och väljer ut den information som ska laddas ned till den egna datorn.

Kommittén föreslog att YGL skulle utökas till att omfatta även push-teknik där alltså avsändaren startar överföringen.

För webbsändningar som sker direkt och där mottagaren startar överföringen förelåg det enligt utredningen en viss osäkerhet om databasregeln var tillämplig. Kommittén menade att sådana ”direktsändningar” trots allt krävde en lagring av information på väg till mottagaren. Men eftersom lagringen bara skedde under delar av en sekund torde det inte vara fråga om en lagring enligt databasregeln. Därmed var det enligt kommittén tveksamt om sådana direktsändningar omfattades av grundlagen.

Regeringen om Mediegrundlagsutredningen

I sin proposition 2001/02:74 konstaterade regeringen inledningsvis att för att grundlagsskyddet inte ska urholkas måste det ”anpassas så att det fångar upp de nya formerna av skyddsvärd kommun- ikation”.

Regeringen konstaterade att vissa av de nya formerna av masskommunikation faller utanför grundlagarna. Det var särskilt tre nya typer av tjänster – webbsändningar, pushteknik och print on demand – som saknade skydd eller där det fanns tveksamheter om de skyddades eller inte.

Regeringen ansåg det otillfredsställande att pushtekniken saknade grundlagsskydd i de fall avsändaren startar sändningen och det inte handlar om ett likalydande yttrande som sänds till en större och öppen krets av personer. Det ständigt ökande informationsutbudet kommer att leda till en större efterfrågan av sorterings- och bevakningstjänster menade regeringen. Push- tekniken blir därför viktig från informationsfrihets- och yttrande-

197

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

frihetssynpunkt. Enligt propositionen borde därför databasregeln utökas enligt utredningens förslag.

Även vad gällde print on demand gick regeringen på utredningens förslag. Grundlagsskyddet skulle uppnås genom att databasregeln utvidgades för massmedieföretag som på kundens begäran framställer enstaka exemplar av skrifter, bilder eller upptagningar ur en databas. Samtidigt fastslog regeringen att i begreppet massmedieföretag borde även företag som yrkesmässigt framställer tryckta skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier, ingå. Även enskilda som gör yttranden tillgängliga via internet skulle efter att ha erhållit ett utgivningsbevis för sin databas omfattas av grundlagen.

I propositionen tog regeringen också upp frågan om tryckta skrifter. Bakgrunden var att Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) i sin remiss över utredningen framhållit att det i skenet av nya tekniker borde övervägas att göra begreppet ”tryckpress” mera teknikneutralt.

Den tekniska utvecklingen med mer avancerade kopiatorer och skrivare hade enligt regeringen gjort det svårt att avgöra om en skrift har framställts i tryckpress eller inte. Det hade också kommit

”maskiner” som regeringen ansåg kunde ses som ett mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer/skrivare.

Regeringen valde, precis som Mediegrundlagsutredningen, trots detta att inte föreslå någon ändring av bestämmelserna. Syftet med TF är att skydda skrifter som har framställts i stora upplagor menade regeringen och ansåg därför att det inte var lämpligt att ge alla skrifter oavsett framställningsteknik ett automatiskt grundlags- skydd.

Alternativet att införa en stencilregel för alla skrifter, även de som har framställts i tryckpress, avvisades av regeringen. Det skulle försvaga skyddet för skrifter framställda i tryckpress. Inte heller en regel om att grundlagsskydda alla skrifter oavsett hur de har framställts var lämpligt enligt regeringen. Även det skulle innebära en försvagning av skyddet för tryckta skrifter.

Vad gäller svårigheterna att avgöra hur en skrift har framställts ansåg regeringen att det var ett problem som framstod som begränsat. Regeringen valde därför att inte föreslå någon utökning av begreppet tryckt skrift i TF.

198

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och Yttrandefrihetskommittén

I april 2003 tillsatte regeringen en stående beredning för att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av TF och YGL. Enligt sina direktiv skulle beredningen också överväga om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag.

Regeringens utredare, justitierådet Göran Regner, lämnade i november 2006 debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I det redogjordes för de nya tekniker som sett dagens ljus, t.ex. e-böcker, läsplattor och digital bio.

Enligt beredningen var det helt klart att offentlig uppspelning ur databaser, digital bio, inte föll inom det grundlagsskyddade området. Mycket talade också enligt utredaren för att läsplattor som levereras med ett innehåll, t.ex. en bok, inte omfattades av grundlagens regler.

Några konkreta förslag till lagändringar lämnade inte beredningen. Man ville med betänkandet främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd. I debatt- betänkandet presenterade beredningen, utan att uttryckligen ta ställning, tre alternativ till TF och YGL.

I beredningens minimialternativ garanterades yttrandefriheten med hänvisning till Europakonventionen och ett kort tillägg i RF, mellanalternativet innehöll ett mer detaljerat tillägg i RF och maximialternativet bestod av en gemensam reglering för tryckta skrifter, tekniska upptagningar och överföringar. Beredningen förklarade också att ett bibehållande av TF och YGL borde ses som ett ”huvudalternativ för framtiden”.

Debattbetänkandet följdes av vissa begränsade lagförslag inom ramen för TF och YGL i januari 2009. Då hade beredningen sedan maj 2008 ombildats till en parlamentariskt sammansatt kommitté, Yttrandefrihetskommittén. I delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) föreslog kommittén vad gällde frågan om olika tekniker att grundlagsskydd borde gälla för offentliga uppspelningar ur databaser. Utöver digital bio eller e-bio skulle skyddet inkludera även andra typer av uppspelningar, t.ex. enbart återgivning av ljud.

199

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Regleringen kunde enligt kommittén genomföras genom att det infördes en ny tredje punkt i den s.k. databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Därmed skulle grundlagens regler tillämpas på uppspelningar ur databaser som tillhandahålls allmänheten.

Läsplattor som levereras med ett innehåll, t.ex. en bok eller en film, kunde enligt kommittén inte anses omfattade av grundlagen. Anledningen var att de inte kan betraktas som tekniska upptag- ningar, då det går att ta del av innehållet utan hjälp av teknisk utrustning. Däremot blir yttranden t.ex. i form av en e-tidning som laddas ned till en läsplatta grundlagsskyddade genom att YGL:s regler för databaser blir tillämpliga.

Eftersom kommittén kommit fram till att läsplattor som levererades med ett innehåll inte förekom i någon större omfattning fanns det inget ”större behov av att föra in sådana apparater” under grundlagsskyddet.

Regeringen instämde i kommitténs slutsatser. I sitt förslag till riksdagen (prop. 2009/10:81) förklarade regeringen att bedöm- ningen var att så gott som all produktion, distribution och visning av film skulle vara digital inom några år. Därför borde digital bio inkluderas i YGL:s tillämpningsområde. En sådan regel ger automatiskt skydd åt vissa i lagen namngivna aktörer, medan andra kan få grundlagsskydd genom att skaffa ett utgivningsbevis.

Kommittén presenterar tre modeller

I betänkandet SOU 2009:14 förklarade Yttrandefrihetskommittén att den skulle fortsätta sitt arbete enligt regeringens direktiv. Det inkluderade bl.a. att överväga om det i längden är möjligt att behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten.

Precis som Yttrandefrihetsutredningen och Tryck- och yttrandefrihetsberedningen valde kommittén att som ett led i sitt arbete presentera ett debattbetänkande, Ny yttrandefrihetsgrundlag?

– Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Yttrandefrihetskommittén avvisade precis som tidigare utredningar och regeringar möjligheten att utvidga det särskilt starka skyddet till alla former av yttranden riktade till allmänheten. Att utvidga skyddet till demonstrationer, scenframträdanden och utställningar skulle enligt kommittén inte vara möjligt utan att de grundprinciper som bär upp TF och YGL, t.ex. ensamansvar och

200

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

meddelarfrihet, skulle urholkas. Även brottskatalogen skulle behöva utökas med i stort sett alla brott i brottsbalken. Därmed skulle yttrandefriheten för t.ex. skrifter minska hävdade kommittén.

I ett probleminriktat kapitel redogjordes för ett antal principiella och praktiska problem med TF och YGL. Kommittén konstaterade bland annat att teknikutvecklingen nödvändiggör kontinuerliga förändringar i grundlagarna. Bundenheten i grundlagarna till olika tekniker gör också att identiska yttranden bedöms enligt olika regelverk.

Kommittén presenterade utan att ta ställning tre alternativ till TF och YGL.

Det kommittén kallade Ansvarsmodellen innebar att grundlags- skydd uppkommer när någon träder fram och tar ansvar för ett yttrande. Verksamhetsmodellen baserades på vem som yttrar sig och gav ett särskilt skydd till massmedieföretag. Enligt Ändamåls- modellen, slutligen, skulle grundlagsskydd inträda om yttrandet kunde sägas falla inom de ändamål som fastställdes i grundlagen.

Remissinstanserna var till övervägande del skeptiska och i vissa fall direkt avvisande till de tre modellerna när de ställdes mot den gällande ordningen. Några fann det lovvärt att försöka ersätta dagens teknikberoende med något annat, medan andra ansåg att modellerna var för sig och i olika grad skulle leda till en försvagning av tryck- och yttrandefriheten.

Kommittén har sedan dess fortsatt med sitt arbete och presenterar sina slutsatser och förslag i detta slutbetänkande.

4.10Samlingsbegreppen i TF och YGL

Frågan om vilka tekniker som ska omfattas av det särskilt starka grundlagsskyddet har varit föremål för debatt och utredningar i stort sett kontinuerligt sedan år 1766. Genom ändringar av bestämmelserna och praxis har tillämpningsområdet förändrats. Så sett är TF och YGL en levande materia.

Åtskilliga regeringar har haft ambitionen att försöka komma bort från teknikberoendet. Ett antal utredningar har getts uppdraget att försöka hitta det ”alexanderhugg” som skulle lösa knuten och ge svenska folket en stark och helt teknikoberoende lagstiftning.

201

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Men som vi har sett har intentionerna ständigt grusats. Det har inte ansetts möjligt att upprätthålla grundlagarnas grundbultar, som t.ex. ensamansvar och meddelarskydd, om en ansvarig inte kan ha kontroll över vad som ska offentliggöras och yttrandena inte kan fixeras. Det förutsätter att yttrandena framförs i ett mass- medium och därmed har användningen av någon teknik ansetts behöva vara en förutsättning för grundlagsskydd. Kravet att yttranden ska framföras i ett massmedium är också utgångspunkten för den skiss till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) som presenteras i bilaga 9 i detta betänkande.

Eftersom det inte visat sig möjligt att hitta en helt teknik- oberoende lagstiftning har lagstiftaren valt att hålla fast vid TF och YGL. Med varierande fördröjning har tillämpningsområdet utökats genom att nya tekniker för att framställa skrifter och tekniska upptagningar samt sätt att överföra yttranden infogats. Ett exempel är stencilerade skrifter.

Thomas Alva Edisons stencilapparat från år 1873 var nyskapande men kvaliteten på kopiorna var dålig och antalet exemplar som kunde framställas från ett original var få. Edisons uppfinning utvecklades av kommersiella krafter och i början av 1900-talet hade tekniken förfinats så att det var möjligt att trycka uppåt 1 000 kopior från samma original. Men det skulle dröja till 1978 innan den s.k. stencilregeln infördes i TF som gjorde det möjligt att under vissa förutsättningar få grundlagsskydd för stencilerade skrifter.

Även ljudradion fick vänta på grundlagsskydd. De regelbundna radioutsändningarna, som började år 1925, gavs grundlagsskydd först när YGL infördes år 1992. Det innebar en ”fördröjning” med

67år.

På senare tid har det inte tagit lika lång tid att införa nya

tekniker i grundlagarna. Från genombrottet för databaser tog det bara några år innan medieföretagens databaser år 1992 inkluderades i grundlagen genom den s.k. bilageregeln. Efter ytterligare tio år blev det möjligt även för enskilda att grundlagsskydda sina databaser, webbplatser.

För att inte tynga lagtexten med långa uppräkningar av enskilda tekniker har lagstiftaren valt att använda vissa samlingsbegrepp.

Som visats ovan kan man säga att ”tryckta skrifter” under 1800- talet utvecklades till och tolkades som ett samlingsbegrepp genom att det inkluderade alla tryckta skrifter även om de inte var framställda i en traditionell boktryckarpress utan hade tillkommit

202

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

genom stentryck m.fl. tekniker. Huvudsaken var att texten hade anbringats på bäraren under tryck.

På motsvarande sätt har stencilregeln utökats till att omfatta

”skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande”.

Samlingsbegreppet ”tekniska upptagningar” infördes för att undvika långa uppräkningar av ett antal analogt och digitalt avläsbara bärare av information, som t.ex. cd-skivor och videogram. På samma sätt avsågs med ”radioprogram” även program i television. För att inkludera fler tekniker införde grundlagsstiftaren en mer övergripande definition. Det skedde genom formuleringen: ”innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor”.

Samlingsbegreppen har gjort grundlagarna mindre teknik- beroende.

203

5 Medborgaren och tekniken

5.1Medieanvändningen i Sverige

En vanlig dag lägger svenskar mellan 9 och 79 år i genomsnitt sex timmar och sju minuter på mediekonsumtion. Detta konstateras i Mediebarometern 2011, sammanställd av Nordicom vid Göteborgs universitet.

Hur lång tid vi använder för mediekonsumtion har inte förändrats nämnvärt de senaste tio åren. Däremot har tiden fördelats på fler massmedier. Den tidigare gemensamma nämnaren, med ett fåtal tv- och radiokanaler och några riksspridda dagstidningar som satte agen- dan för samtal mellan enskilda och samhällsdebatten i stort, existerar knappt längre.

Mest tid lägger vi på tv med 95 minuter som därmed tar en fjärde- del (26 %) av mediedagen. Användningen av internet har ökat år efter år och ligger nu på samma nivå som tv-tittandet med 95 minuter. På andra plats kommer radiolyssnandet med 81 minuter. Svensken fyller på med i snitt 20 minuter bokläsning, medan tio minuter till en kvart ägnas åt vardera tidskrifter, musik och video/dvd.

Den traditionella, tryckta, dagstidningen ger vi 22 minuter per dag (6 %).

Det har skett stora förändringar av mediekonsumtionen. Internet fanns inte i svenska hem före 1995. Tre år senare ägnade vi internet 10 minuter, vilket ökat till dagens en timma och 35 minuter. Därmed tar internetanvändningen nära en fjärdedel av mediedagen. Skillnad- erna mellan olika åldersgrupper är stora. För dem som använder internet är den genomsnittliga tiden hela två timmar (119 minuter) och i samma grupp ligger användandet på nära tre timmar (167 minuter) i åldersgruppen 15–24 år. Innan det i detalj redogörs för vad svensken använder nätet till ska sägas att det inte enbart avser nya aktiviteter. I stället används internet ofta till invanda beteenden och vanor som tillgodoses på nya vägar, t.ex. att ta del av nyheter.

205

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Internet är inget massmedium i sig utan utgör bara ett sätt, en teknik, för att sprida egna och ta del av andras yttranden. Därtill används internet av enskilda för att utföra tjänster som inte har något med spridningen av yttranden eller anskaffandet av information att göra. Det handlar bland annat om att beställa biljetter, uträtta bankären- den eller köpa och sälja på webbplatser som Blocket.

Dagspressens pappersupplagor har tappat sitt fasta och domin- anta grepp om dem som tar del av nyheter. Det har skett under en längre tid men i en ökande takt under senare år. Den första natio- nella SOM-undersökningen 1986, Samhälle, Opinion och Medier, som togs fram av SOM-institutet vid Göteborgs universitet, visade att över 95 procent av svenskarna läste en morgontidning minst en dag i veckan och 70 procent läste minst sex dagar i veckan. Då pre- numererade 78 procent av hushållen på minst en morgontidning. År 2007 hade andelen prenumeranter i befolkningen minskat till 67 procent och enligt SOM-undersökningen I framtidens skugga var andelen 63 procent år 2011. Den nedåtgående trenden förväntas fortsätta enligt SOM-forskarna.

Enligt SOM-undersökningen är det främst i åldersgruppen 15–29 år som tappet för pappersutgåvorna är som störst. Under de senaste 10 åren har andelen som regelbundet läser tryckta dagstidningar i den åldersgruppen nära halverats, från 50 procent till 27 år 2011.

Användningen av medier och förändringarna av medievanorna är alltså åldersrelaterade. Personer i åldern 15–29 år är inte lika tradi- tionstyngda och trogna ett visst medium som de äldre. De som tillhör denna åldersgrupp är heller inte likna bundna till en viss distributionsform, en viss tid eller en bestämd plats för att ta del av information. Tillgången på surfzoner på t.ex. caféer eller i stads- kärnor ökar också stadigt och enligt undersökningen Svenskarna och Internet, som tas fram av Stiftelsen för Internetinfrastruktur, hade var tredje internetanvändare använt en sådan tjänst under år 2010. Även här är det de unga som är de flitigaste användarna.

Eftersom de yngre tar med sig vanan att ta del av nyheter på andra sätt än genom den hemburna morgontidningen eller den lösnummerköpta kvällstidningen upp i åldrarna, kommer också den papperslösa nyhetsläsningen att flytta upp i åldersgrupperna. Skill- naderna mellan olika generationer antas successivt komma att minska.

Trots nedgången för de tryckta upplagorna behåller de traditionella medierna sin starka ställning som nyhetsförmedlare. Uppgången för läsningen av webb-upplagorna har varit större än nedgången för

206

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

papperstidningarna. Det gäller även kvällspressen. Det är enligt medieforskarna två faktorer som har påverkat nedgången av pappers- upplagorna: prenumerationspriset och att tidningarna finns tillgäng- liga via nätet. Sannolikt kommer nedgången av pappersupplagorna att fortsätta enligt forskarna.

Från huvudprodukt till komplement

Precis som när det gäller morgontidningen har läsningen av kvälls- pressen minskat. Den högsta SOM-noteringen för kvällspressen noterades 1991, då 61 procent av befolkningen läste pappersupplag- orna minst en dag i veckan och 41 procent läste dem minst tre dagar per vecka. Motsvarande siffror år 2011 var 30 respektive 13 procent.

För Aftonbladet noterar forskarna fil. mag. Mathias A. Färdigh och professor Oscar Westlund i 2010 års SOM-rapport att under åren 1998 till 2002 ökade tidningens pappersupplaga samtidigt med att besökarna på tidningens webbplats ökade. De två kanalerna för- stärkte varandra. Från 2003 fortsatte ökningen av nätbesökare medan läsarna av pappersupplagan började sjunka och 2007 var antalet besökare på webbplatsen dubbelt så många som de som läste pappers- tidningen.

Expressen genomgick aldrig någon motsvarande period som Aftonbladet med såväl en ökning av papperstidningen som besök på webbplatsen. För Expressen har i stället pappersupplagan stadigt minskat under senare år medan webbplatsens besökare ökat. År 2006 passerade antalet besökare på webbplatsen antalet läsare av pappers- tidningen.

När forskarna tolkar resultatet av SOM-undersökningen kon- staterar de att den samlade räckvidden för kvällstidningarna har ökat från år 2000 till 2011. Andelen svenskar som regelbundet läser Aftonbladet uppgår till 33 procent medan Expressen hamnar på 16 procent. Sammantaget innebär det att andelen svenskar som regel- bundet – minst tre dagar i veckan – läser kvällspressen på papper, via nätet eller i mobilen låg på 39 procent år 2011. Av dessa läser 48 procent endast på nätet.

Utvecklingen med en ökning av besökarna på tidningarnas webb- platser förväntas fortsätta i synnerhet i åldersgrupperna 16–49 år. Mathias A. Färdigh och Oscar Westlund drar slutsatsen att sett ur läsarnas synvinkel är nätupplagorna huvudprodukten, medan den tryckta versionen utgör ett komplement.

207

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Ny teknik får snabbt genomslag

Det tar allt kortare tid för nya medier, tekniker för att ta del av yttran- den, att få fäste och etablera sig hos en majoritet av befolkningen. På sex år ökade andelen hushåll med tillgång till en MP3-spelare från tre procent till över 50 procent.

Persondatorn började på allvar göra insteg i hushållen i början av 1990-talet och från 1993 till 2000 ökade andelen hushåll med persondator från 20 till 60 procent. En faktor av stor betydelse för ökningen av datorinnehavet var de möjligheter som öppnade sig med tillkomsten av internet.

Ytterligare ett exempel är tillgången till GPS-sändare, där andelen har gått från 25 till 40 procent från år 2008 till 2011.

Det snabba genomslaget, penetrationen i befolkningen, av ny teknik motsvaras av att gammal teknik snabbt överges. Ett exempel är den på sin tid revolutionerande VHS-videon som i början av 1980-talet snabbt etablerade sig i de svenska hemmen. Men från år 2004 till 2008 minskade förekomsten av VHS-bandspelare från 86 till 57 procent av hushållen. Även innehavet av MP3-spelare börjar nu sjunka.

Det är främst de yngre som väljer bort de traditionella distribu- tionsformerna för information och nyheter och digitaliserar sin mediekonsumtion i snabb takt.

Hösten 2008 använde enligt SOM-undersökningen 85 procent av personerna i åldersgruppen 15–19 år internet flera gånger i veckan, medan andelen bland personer över 65 år låg på 26 procent. Andelen bland de yngre hade år 2011 ökat till 94 procent, medan den bland personer över 65 hade ökat till 43 procent. Andelen av de äldre som är aktiva på olika sätt på internet ökar. Många tar med sig vanan att använda nätet i yrkeslivet när de går i pension.

Det råder stora skillnader inte bara mellan åldersgrupperna utan också mellan hög- och lågutbildade. Under 2011 använde 91 pro- cent av de högutbildade internet flera gånger i veckan mot 41 procent av de lågutbildade.

Ser vi till hela befolkningen använder 74 procent internet. Kvinnorna har de senaste åren hämtat igen det försprång som männen hade haft sedan internet etablerades. Andelen kvinnor som använder internet ligger enligt SOM-undersökningen för 2011 bara två procentenheter lägre än bland män.

Sedan år 1995 har andelen hushåll med tillgång till internet ökat från tre procent till 84 hösten 2010. Post- och Telestyrelsen (PTS)

208

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

redovisar i sin individundersökning Svenskarnas användning av telefoni & internet (PTS-ER-2011:23) en något högre andel, 91 procent. Det är en ökning med två procentenheter jämfört med 2008 (PTS-ER-2008:24). När det gäller användningen visar PTS undersökning att 90 procent av personerna i åldersgrupperna 16 till 40 år går ut på nätet i stort sett varje dag. Användningen sjunker med ökad ålder för att i åldersgruppen 61–75 år ligga på 51 procent.1

Uppgången förklaras bl.a. med att allt fler övergett de långsamma modemuppkopplingarna över det fasta telenätet för snabbare och billigare bredbandsuppkopplingar.

Enligt statistik från PTS, Svensk Telemarknad 2011 (PTS-ER- 2011:17) fanns det 8,2 miljoner fasta och mobila bredbands- abonnemang vid halvårsskiftet 2011. Det innebär en ökning med 35 procent jämfört med ett år tidigare, då antalet abonnemang var 6,1 miljoner. Under samma period minskade antalet uppringda inter- netabonnemang till 219 000 och utgjorde 2011 bara tre procent av alla internetabonnemang.

Samtidigt som fler har fått tillgång till ett fast bredband har överföringshastigheterna ökat markant. När det gäller hastigheten för mottagning av data, nedströms, fanns i slutet av juni 2011 omkring 1,8 miljoner abonnemang med en hastighet på 10 Mbit/s, en ökning med 18 procent på ett år. Vid samma tidpunkt hade 535 000 abonnemang en hastighet om minst 100 Mbit/s.

Ökningen av antalet fasta bredband har mattats av och stannade under tiden 2010 till 2011 på 1 procent. Antalet var år 2011 lite drygt 3 miljoner. I stället har antalet mobila abonnemang formligen exploderat. Enligt PTS fanns i slutet av 2011 nära 5,2 miljoner mobila bredbandsabonnemang vilket utgör en ökning med 66 procent jämfört med 2010. Av dessa var 37 procent fristående abonnemang, medan resterande var tilläggstjänster till vanliga mobilabonnemang. Som en jämförande siffra kan nämnas att totala antalet mobila internet- abonnemang år 2008 uppgick till 877 000.

Tillväxten är högre bland privatpersoner än bland företag och organisationer. PTS undersökning visar att det finns en öppenhet

1 Såväl PTS individundersökning som SOM-undersökningen arbetar med enkäter som sänds ut till ett representativt urval i befolkningen. SOM-enkäten går ut till 6 000 personer, medan PTS-undersökningen omfattar 4 000 personer, svarsfrekvensen är 58 respektive 54 procent. En förklaring till skillnaderna i resultatet mellan undersökningarna vad gäller användningen av internet är att SOM-undersökningen omfattar personer i åldrarna 15–85, medan urvalet till PTS-undersökningen görs bland 16–75-åringar. Eftersom benägenheten att svara är större bland äldre blir den gruppen överrepresenterad i SOM-undersökningen enligt SOM- institutet. PTS-undersökningen kompenserar bortfallet i vissa grupper genom att vikta svaren i proportion till andelen i befolkningen. Hänsyn tas till kön, ålder och region.

209

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

hos hushållen att ersätta de fasta bredbanden med mobila. Enligt individundersökningen 2010 saknade 22 procent av hushållen ett fast telefonabonnemang, en dubblering sedan 2008. Det kan också noteras att av dem som hade ett fast telefonabonnemang använde var femte s.k. IP-telefoni.

5.2Från läsare till medaktör och redaktör

Antalet tjänster för nyttigheter och förströelse som görs tillgäng- liga via nätet blir allt fler. Nedan ges några exempel på privat användning när det gäller att inhämta och sprida information. I uppräkningen anges också andelen användare. Uppgifterna avser personer i åldrarna 15 till 85 som har utfört aktiviteten minst någon gång per vecka. De är hämtade från SOM-undersökningen 2011.

-Två av tre har läst eller sänt e-post (73%).

-Två av tre har sökt information/fakta (73%).

-Nästan sex av tio har läst nyheter på nätet (59%).

-Fyra av tio har använt sociala medier (44%).

-Sex av hundra har skrivit på en blogg (5%).

-Två av tio har läst en blogg (19%).

Stiftelsen .SE (Stiftelsen för Internetinfrastruktur) har i undersök- ningen Svenskarna och Internet 2011, av Olle Findahl, kartlagt i detalj hur svenskar i åldern 12 år och uppåt använder internet.2

Av de tillfrågade hade 97 procent någon gång använt sökmotorn Google. De som använder Google dagligen uppgick till 56 procent. Google är ett hjälpmedel för användarna att skaffa sig information och fakta. Dagligen säger sig 44 procent läsa nyheter och 35 procent läsa tidning via nätet. Tillsammans med korrespondens via e-post (64 procent) och att besöka sociala nätverk (35 procent) är dessa de fem mest använda tjänsterna på nätet. Därefter kommer på vardera runt 20 procent olika musiktjänster, ”surfa runt” respektive besöka olika communities. 15 procent tittar dagligen på filmer på webbplatsen YouTube medan 78 procent säger sig ha gjort det någon gång.

Utvecklingen att vi skaffar och lämnar information samt sprider åsikter och värderingar med hjälp av internet har gått fort och form- erna utvecklas ständigt.

2 www.iis.se/pressmeddelanden/rapporten-svenskarna-och-internet-2011

210

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

På fem år har andelen som läst en blogg ökat från fyra procent till 19 år 2011. Andelen som själva bloggar har dubblerats från runt 3 procent år 2007 till 5 procent år 2011, detta enligt SOM-under- sökningen.

De som besöker de etablerade mediernas webbplatser har blivit mer aktiva. Allt fler inte bara läser artiklar och kommentarer utan skriver egna ”insändare”, kommentarer. Enligt medieforskarna i SOM-undersökningen 2010 svarar 7 procent av dem som svarade på delfrågorna om sociala medier att de skrivit ett debattinlägg på något nätforum, medan 4 procent hade skrivit traditionella insändare för publicering i tryckta medier. I SOM-undersökningen 2011 hade 4 procent kommenterat nyheter och 20 procent tagit del av läsarkom- mentarer minst någon gång per vecka.

När det gäller sociala medier har användningen av dem fått ett rejält lyft under senare år. När frågan ställdes första gången i SOM- undersökningen 2007 svarade 11 procent att man använt sociala medier minst en gång i veckan. År 2011 hade andelen fyrdubblats till

44procent.

De som aktivt deltagit med egna bidrag till webbplatser med

inriktning på nyheter är fortfarande relativt få. De som har betygsatt eller recenserat arrangemang, själva kommenterat nyhetsartiklar och debattinlägg eller minst någon gång per vecka sänt in en text eller bild/film eller deltagit i en offentlig chatt utgör endast någon pro- cent. Resultatet kommer från SOM-undersökningen 2008, den enda gången frågan ställts.

Medieforskaren Annika Bergström drog i 2008 års SOM-under- sökning slutsatsen att deltagandet främst avsåg reaktioner på redan publicerat material. Hennes slutsats var att ”allt pekar mot att roll- erna för producent och konsument, gränserna mellan journalister och läsare, fortfarande är mycket tydliga”.

Av SOM-undersökningens resultat och Annika Bergströms bedömning kan man få uppfattningen att den av många omtalade framväxten av den s.k. ”medborgarjournalistiken” är överdriven. Men visserligen är det relativt få som direkt bidrar till innehållet på publika webbplatser som nyhetssidor. Men många har egna bloggar eller är aktiva på andras webbplatser och påverkar därmed indirekt innehållet i de etablerade medierna.

211

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Fler meddelare

Den tekniska utrustningen blir allt billigare och alltmer användar- vänlig. Det leder till ökad spridning och användning, och därmed blir det lättare för den som önskar lämna uppgifter i avsikt att de ska offentliggöras. Det är t.ex. betydligt mer diskret att med hjälp av den egna mobiltelefonen fotografera ett dokument än att kopi- era det i en fotokopieringsmaskin som man delar med andra på arbetsplatsen. Överföringen kan också ske mycket enklare och säkrare än tidigare, bl.a. genom tjänster som medieföretagen till- handahåller. Ett sådant exempel är Sveriges Radios tjänst Radioleaks. Det är en tjänst som gör det möjligt för meddelare att i krypterad form lämna uppgifter till Sveriges Radios redaktionella medarbetare.

Det kan antas att teknikutvecklingen och spridningen av tekniken kommer att leda till att anställda på myndigheter, andra allmänna organ och även privata företag i högre grad än tidigare kommer att lämna uppgifter. I detta ligger såväl möjligheter som faror. Det kan förväntas att fler uppgifter som bör bli offentliga når allmänheten men också en ökad risk att uppgifter för vilka det råder sekretess sprids.

Hittills har svenska mediekonsumenter vant sig vid att journa- lister ibland refererar till vad någon ”högt uppsatt källa” uppger. Sannolikt kommer vi att få se fler exempel på nyheter som har sitt ursprung från allmänheten i form av t.ex. dolda bandupptagningar och avfotograferade dokument.

5.3Internet och politisk aktivitet

Svenskarna och Internet 2011 har liksom SOM-undersökningen 2010 mätt hur medborgarna använder internet för att skaffa sig politisk information och hur användarna själva deltar i samhälls- debatten.

Enligt Svenskarna och Internet 2011 sökte 8 procent upp någon politiker via internet under valåret 2010. Andelen som uttryckte en politisk uppfattning på internet var 10 procent, medan 14 procent diskuterade politik eller hade tagit del av en politisk diskussion på Facebook. Internet som informationskälla under valåret var enligt de yngre, 16–25 år, det viktigaste forumet för att skaffa sig information och påverka. På en skala 1–5 gav de yngre internet betyget 3,5 medan radio hamnade lägst med 2,1.

212

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Hösten 2010 besökte enligt SOM-undersökningen 24 procent av internetanvändarna de politiska partiernas webbplatser. Jämfört med åren före och med valåret 2006 utgör det en ökning med 8 procentenheter eller 25 procent. Besöken på någon enskild politikers webbplats låg betydligt lägre, bara 10 procent valåret 2010. Det är bland de yngre som denna användning av nätet är som högst. Intresset för de politiska partiernas webbplatser är extra stort ett valår, vilket avspeglar sig tydligt i siffrorna för 2011 då bara 13 procent besökte partiernas webbplatser.

Även nöje och förströelse

Men den enskildes aktivitet som medagerande begränsas inte enbart eller i första hand till att delta i samhällsdebatten. Inte minst när det gäller nöje och förströelse bidrar enskilda både som egna produ- center och distributörer genom att tillgängliggöra såväl egnas som andras videoklipp, filmer, musik, fotografier och spel.

Uppgifter i undersökningen Svenskarna och Internet 2011 åskåd- liggör detta fenomen vad gäller musik och filmklipp.

Av samtliga internetanvändare över tolv år lyssnar 64 procent på musik. Andelen av dem som via internet lyssnar på strömmande musik (s.k. streaming) eller laddar ned musik uppgår till 48 procent. Spotify är den dominerande tjänsten för strömmande musik. Enligt undersökningen lyssnar 37 procent av internetanvändarna på Spotify, vilket är dubbelt så många som de som fildelar (18 procent). De som köper cd-skivor uppgår till 9 procent av gruppen.

Det blir också allt vanligare att enskilda användare gör sin egen musik eller sina egna videoklipp tillgängliga via internet. Enligt Svenskarna och Internet 2011 har hälften av dem i åldern 16 till 25 år gjort det någon gång. Ett exempel är uppladdningen av filmer från användarna till YouTube. Enligt uppskattningar laddas det varje minut upp filmer som motsvarar två dygns speltid.

Mobiltelefonen en dator

Mobiltelefonen har utvecklats till något mycket mer än en telefon. I dag används den som radioapparat, kamera, almanacka, GPS-mot- tagare, anteckningsblock, klocka, bandspelare med mera. Gränsen mellan en mobiltelefon och en portabel dator suddas ut alltmer när

213

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

det gäller användningsområde. Det är en utveckling som har för- stärkts av läsplattorna, som kan ses som en hybrid mellan en dator och en mobiltelefon och kan innehålla samma funktioner som både datorn och mobiltelefonen.

Under 2010 sade sig 93 procent av svenskarna ha tillgång till en egen mobiltelefon. Marknaden anses mättad, men många har två eller fler mobiltelefoner. Enligt en undersökning hade var femte stockholmare två eller fler mobiltelefoner.

Antalet abonnemang och aktiva kontantkort uppgick till 13,4 miljoner 2011. Antalet sända textmeddelanden ökar och under 2011 sändes 18,5 miljarder sms, vilket är en ökning med 4 procent jämfört med 2010.

Vid slutet av 2011 fanns 5,2 miljoner aktiva abonnemang med mobilt bredband. Det innebär att antalet hade ökat med 2,7 miljoner på ett år. Abonnemangen används både för uppkoppling av datorer och till mobiltelefoner och enligt en sammanställning från PTS användes 3,2 miljoner av mobilabonnemangen under andra kvartalet 2011 till s.k. smarta telefoner.

Nästa steg i utvecklingen är 4G, som ökar överföringshastig- heten och därmed funktionaliteten. Det första 4G-nätet som öpp- nades i Stockholm 2009 hade 30 000 abonnemang under sista kvartalet 2011.

Till de smarta telefonerna finns det miljontals datorprogram. Priset är oftast lågt och i många fall kan dessa s.k. appar laddas ned gratis från databaser som är tillgängliga via nätet. Med hjälp av apparna kan användare få del av mängder med tjänster, t.ex. väder- prognoser, nyheter eller förströelse i form av musik och tv-program.

Nya appar tillkommer i snabb takt och nya tjänster utvecklas och samordnas. Ett exempel är musiktjänsten Spotify som planerar att ta fram appar som gör det möjligt för användaren att se sång- texterna på skärmen, få tillgång till biografier över artisterna och beställa konsertbiljetter.

Enligt Svenskarna och Internet 2011 laddar lite drygt var femte som använder mobilt internet ned appar minst en gång i veckan. De har i genomsnitt 30 appar i sina telefoner och tre av hundra har fler än 100 appar. Under 2011 beräknas 30 miljarder appar ha laddats ned i världen, vilket är en tredubbling jämfört med året före.

I en framtid förutspås att mobiltelefonen även kommer att få tjänstgöra som ”betalkort” och ersätta de traditionella plastkorten.

Det finns också en trend att välja bort det fast telenätet. Lite drygt 20 procent av svenskarna saknar ett fast abonnemang. När

214

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

unga flyttar hemifrån avstår de många gånger såväl från att teckna en prenumeration på en morgontidning som från att skaffa ett fast telefonabonnemang. Under 2006 saknade nära var femte person i åldern 20–30 år ett fast abonnemang. Fem år senare avstod enligt SOM-undersökningen 2011 nära 70 procent i åldersgruppen från att teckna ett fast abonnemang.

Ökad konvergens

Medieformerna flyter alltmer samman. Att ”se en film” eller rörliga bilder var under mer än 50 år, fram till slutet av 1950-talet när tele- visionen introducerades, synonymt med att ”gå på bio”. Biograf- erna, som i stor utsträckning numera är digitaliserade, har sedan dess fått en rad konkurrenter. Det går att hyra filmer i butiker, via postorder eller på nätet samt inte minst se filmer på såväl särskilda filmkanaler som kanaler med ett allmänt utbud. Utöver att tv- stationer sänder program på bestämda tider finns också möjligheter för mottagaren att se filmer och tv-serier när det passar honom eller henne bäst. Ett exempel på en sådan tjänst är SVT-Play.

Även när det gäller ”filmer” har medborgaren i viss mån gått från konsument till medverkande. På tjänster som YouTube kan den som så önskar göra egna filmer eller filmsekvenser tillgängliga för i princip hela världen.

På ett likartat sätt har tv-tittandet förändrats. Från en enda kanal i tv:s barndom under 1950-talet till ett i det närmast oändligt antal kanaler i dag som kan nås av den som har en parabolantenn eller är ansluten till ett stads- eller husnät. Även här går det att se på tv-program när användaren själv önskar det. Utbudet kommer inte bara från medier som traditionellt har sänt tv, utan även t.ex. dagspressen sänder webb-tv med nyheter, sport och debatt. Många gånger är det direktsändningar som sedan görs tillgängliga för att användarna ska kunna se programmen när de själva har tid och önskar. Det finns i dag knappast något traditionellt medieföretag som inte använder sig av flerkanalpublicering.

215

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

5.4Förtroendet för medierna

I SOM-undersökningen för 2011 redovisas allmänhetens förtroende för olika massmedier och massmedieföretag. Förändringarna de senaste tio åren är små både vad gäller förtroendenivåerna och rela- tionen mellan medierna.

I topp ligger Sveriges Television (SVT) med ett s.k. balansmått på +75, d.v.s. antalet med förtroende minus dem som saknar för- troende för mediet, en ökning från +69 för tre år sedan. Tätt efter följer det andra public serviceföretaget Sveriges Radio med +70. TV4 får +49 medan Dagens Nyheter har +38. Aftonbladet och Expressen har negativa balanstal, -11 respektive -20.

Jämfört med tidigare år innehåller SOM-undersökningen 2011 också siffror över trovärdigheten för webbupplagorna för de nämnda medieföretagen.

Kvällstidningarnas webbversioner visar sig ha större förtroende hos allmänheten än deras tryckta upplagor. Det omvända förhåll- andet gäller för public service-företagen där sverigesradio.se har ett balansmått på +40, vilket ändå är en kraftig ökning från året före då balansmåttet låg på +28. Även svt.se har bättrat på sitt för- troende för nätupplagan från +34 till +41, medan dn.se noteras för ett balansmått på +30 från +24 vid förra mätningen. Generellt kan sägas att förtroendet för samtliga webbupplagor har ökat. Ökningen för sr.se är särskilt stor.

Siffrorna omfattar alla tillfrågade, alltså även dem som inte har någon egen erfarenhet av massmediet. Särskiljer man dem som använder någon av de nämnda webbupplagorna stiger balanstalet. Vad gäller t.ex. public service-företagen säger sig mer än hälften av dem som lyssnar och tittar ha mycket stort förtroende för företagens webbversioner. Ett sådant samband finns inte för kvällstidningarna, utan där är relationen mellan de olika upplagorna densamma, vilket enligt medieforskarna beror på att pappers- och nätversioner har olika funktioner för läsarna.

5.5Forskarna om framtiden

De flesta medieforskare i västvärlden verkar vara överens om att vår mediekonsumtion i vart fall inte kommer att minska. När det gäller många utvecklingsländer väntar en motsvarande ökning som den Sverige och övriga länder i västvärlden har genomgått.

216

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Däremot går bedömningarna isär om vilka medier vi kommer att välja och hur vi kommer att ta del av dem.

I sin summering i undersökningen Svenskarna och Internet 2011 förklarar rapportens författare, Olle Findahl, att internet kommer att ta än mer plats i svenskarnas medieanvändning i framtiden.

Olle Findahl konstaterar att i många åldersgrupper inom spannet 12–55 år använder så gott som alla internet. Men eftersom det bland de äldre finns utrymme för en ökad användning av tjänster via webben kommer den totala tiden att öka ytterligare, ”inte drastiskt men successivt”, menar han.

Han anser sig också av statistiken kunna utläsa att förändringar av medievanorna sker långsamt. Vanorna sitter djupt och de flesta som läser tidningar via webben läser också den tryckta versionen. Men, poängterar han, det kommer att ske förändringar eftersom internet utvecklas genom ”tekniska framsteg, bättre användarvänlighet, mötandet av användarnas behov och rätt affärsmodeller”.

Morgonpressens framtid i Sverige

Framtidsforskaren Ross Dawson menar att den svenska dagstid- ningen i sin tryckta version kommer att ha förlorat sin betydelse som ett viktigt medium år 2025. Enligt Dawsons ”newspaper extinction timeline” försvinner papperstidningens betydelse i USA redan år 2017 medan den tappar sin betydelse i tidningstäta länder som Norge år 2020 och Japan år 2031. Däremot förutspår Ross Dawson att papperstidningen i många utvecklingsländer kommer att ha stor betydelse även efter år 2040.3

Enligt Ross Dawson avgörs papperstidningens framtid i resp- ektive land bl.a. av den ekonomiska utvecklingen, tillgången till snabba bredbandsuppkopplingar, hur papperstidningen distribu- eras, hur det statliga stödet fördelas mellan olika medieformer m.m.

Forskarna i SOM-undersökningen 2010 är betydligt försiktigare än Ross Dawson när det gäller att förutse utvecklingen. Professor Ingela Wadbring och fil. mag. Ulrika Hedman menar i sin uppsats i undersökningen att det mesta tyder på att Ross Dawsons framtids- scenario inte kommer att slå in. Men SOM-forskarna menar att Ross Dawson pekar ut en tydlig riktning som kan användas som underlag för strategiska diskussioner och beslut.

3 www.rossdawsonblog.com och www.futureexploration.net

217

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Sin egen framtidsbild bygger SOM-forskarna till stor del på statistik om morgontidningens status och användning under de senaste 25 åren. Denna ”backspegel” går att använda för att skissera olika utvecklingsmöjligheter menar Wadbring och Hedman.

De konstaterar att år 2010 var den samlade upplagan av den betalda morgontidningen 3,5 miljoner exemplar, en minskning med 1,5 miljoner exemplar jämfört med 1990. Men nedgången för morgon- pressen kompenseras till viss del av gratistidningarnas upplagor på 1 miljon år 2010.

Upplagor anses vara ett trubbigt mått på hur vi tar del av ett medium. Men även om man ser till den regelbundna läsningen av morgontidningen på papper har det, enligt Wadbring och Hedman, skett en markant minskning. Andelen personer i Sverige som minst fem dagar i veckan läser en morgontidning har minskat med 14 pro- centenheter sedan de första mätningarna 1986 och nedgången har accelererat över tid.

Nedgången i läsningen av pappersversionerna av de etablerade morgontidningarna kompenseras till en del av läsningen av dem via internet. Nätläsningen ger ett tillskott av regelbundna läsare med 8 procentenheter 2010, och sammanlagt innebär det att 62 procent av svenskarna tar del av morgonpressen regelbundet.

Kommer då den tryckta pressen att ha försvunnit år 2025? De två SOM-forskarna skisserar två gentemot varandra extrema fram- tidsscenarier.

I sitt negativa framtidsscenario spår de två en fortsatt nedgång av morgontidningarnas pappersupplagor. De yngre har en låg konsumtion och är inte beredda att betala för nyheter. Baserat på de senaste 25 årens utveckling ”kan vi anta att nedgången kommer att accelerera inom de närmaste åren”. Morgontidningen kommer därmed att förlora sin ställning som ett självklart lokalt medium för en allt större del av befolkningen men finns trots allt kvar som en betydande faktor år 2025.

Att fler tar del av morgonpressen via internet är visserligen positivt, skriver de vidare. Ur ett företagsekonomiskt perspektiv innebär det bekymmer eftersom intäkterna kommer att minska och därmed förutsättningarna för en kvalificerad journalistik. Samtidigt skiljer sig läsningen åt mellan pappers- och webbupplagorna. Pappers- tidningen ”skannas” av i sin helhet medan i nätupplagorna bara första- sidorna skummas av på motsvarande sätt.

I sin mer positiva framtidsbild för den tryckta morgonpressen framhåller forskarna att medievanorna är ”förvånansvärt stabila”.

218

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Morgontidningen är för många en naturlig och viktig del av morgon- bestyren. De framhåller också att konkurrensen om de lokala nyheterna är liten och att papperstidningen kan förväntas öka i betydelse genom att allt fler lokalt verksamma medieföretag väljer att begränsa det de ger läsarna fri tillgång till. Som en tredje faktor framhåller de att trots nedgången har den betalda tryckta morgon- tidningen ett starkt symbolvärde.

De håller frågan öppen om vilket framtidsscenario som kommer att slå in. Det viktigaste skälet till deras avvaktande hållning är att det spelar en stor roll vilka framtidsstrategier mediehusen har. Genom att vara aktiva och agera kan de möta utvecklingen och därmed till en del styra den. Om man inte tar nya grepp riskerar papperstid- ningen att starkt minska i betydelse men det finns, enligt forskarna, inget skäl att tro att mediehusen kommer att passivt invänta fram- tiden.

En annan faktor som kan påverka utvecklingen är, enligt forsk- arna, hur skatter och det statliga stödet till mediesektorn utformas. Det statliga presstödet är föremål för utredning bl.a. mot bakgrund av teknikutvecklingen och medieanvändningen (dir. 2011:112).

219

6Tillämpningsproblem med TF och YGL

6.1Några utgångspunkter

De flesta är överens om att det finns brister i den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Däremot finns det olika uppfattningar om omfattningen av problemen, hur de ska värderas och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att komma till rätta med dessa. I det här avsnittet lämnas en övergripande redogörelse för de tillämpningsproblem med TF och YGL som har upp- märksammats på senare år. Uppgifterna har i första hand hämtats från den problemgenomgång som TYB gjorde i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96 s. 163 f.) samt kommitténs tilläggsdirektiv dir. 2008:42 och delbetänkande Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68 s. 59 f.).

Innan vi redogör för problemen bör dock ett par iakttagelser göras. Det nuvarande grundlagssystemet i TF och YGL är avsett att ge ett särskilt starkt yttrandefrihetsrättsligt skydd åt yttranden till allmänheten som framförs i de medietyper som omfattas av grundlagarna. I TF och YGL läggs ett detaljerat straff- och processrättsligt system fast. En central faktor för utformningen och avgränsningen av detta system är att principen om ensamansvar ska kunna tillämpas tillfredsställande på de yttranden som omfattas.

Om grundlagarna är tillämpliga ska bestämmelser i övriga delar av rättsordningen inte tillämpas, om inte grundlagarna ger uttryckligt stöd för något annat. Denna tanke om grundlagarnas exklusivitet får sägas förutsätta att det i princip inte ska finnas någon gråzon mellan TF/YGL-systemet och övriga delar av rättsordningen. Den kritiska frågan blir därmed hur det särskilda

221

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten ska avgränsas från rättsordningen i övrigt.

I TF och YGL knyts grundlagsskyddet till bruket av vissa typer av medier. Det är med andra ord den använda medietekniken som ligger till grund för avgränsningen mot annan lagstiftning. Därmed har lagstiftaren valt bort andra tänkbara metoder för att definiera grundlagarnas tillämpningsområde, t.ex. att låta innehållet i yttrandet bestämma om grundlagsskyddet är tillämpligt eller inte.

Som vi har sett i avsnitt 2.3.2 tillämpas emellertid inte denna avgränsningsmetod helt konsekvent i TF och YGL. I flera fall görs det nämligen undantag i tillämpningsområdet efter en bedömning av om det aktuella yttrandet omfattas av ändamålet med TF resp. YGL. Man brukar här tala om att det görs materiella undantag från grundlagarna efter en ändamålstolkning. Sådana materiella begränsningar av tillämpningsområdet förekommer bl.a. i fråga om kommersiell reklam och när det gäller vissa brott (koppleri, svindleri m.m.).

En genomgång av tillämpningsproblem och andra svårigheter med TF och YGL visar att dessa i första hand rör hur avgränsningen mot vanlig lag ska göras. Även andra frågeställningar har dock upplevts som problematiska. Inom grundlagarnas tillämpningsområde kan det bl.a. uppstå tveksamheter om vilka bestämmelser som ska tillämpas på ett visst massmedium. Det här kan t.ex. få betydelse för frågan om vem som ska hållas ansvarig för innehållet i ett massmedium eller vilken preskriptionstid som ska gälla. Problem av det slaget brukar ibland sägas hänga samman med en ökad sammansmältning (”konvergens”) av olika medietekniker, t.ex. genom att programföretag på webbplatser erbjuder möjligheter att ta del av tidigare utsändningar (jfr SVT Play). Ett antal ytterligare exempel på denna utveckling kan lämnas, se kap. 5.

Som har nämnts ovan finns det olika uppfattningar om vilken betydelse som ska tillmätas de oklarheter och problem som finns med grundlagarna. Här kan nämnas att TYB i sin problem- genomgång framhöll att svårigheter av det slaget inte var unika för grundlagarna utan förekom i så gott som all lagstiftning. Ett delvis annat synsätt kommer till uttryck i regeringens direktiv till kommittén (dir. 2008:42). Där betonas i stället betydelsen av att många av gränsdragningsproblemen är avgörande för om grund- lagsregleringen är tillämplig eller inte.

Det ska här slutligen betonas att redogörelsen nedan tar sikte på tillämpningsproblem med det nuvarande grundlagssystemet.

222

SOU 2012:55

Tillämpningsproblem med TF och YGL

Förhållanden som kan sägas ha sin grund i medvetna politiska val från grundlagsstiftarens sida berörs inte närmare i detta sammanhang. Här avses bl.a. vissa frågor som tas upp i kommitténs direktiv. Det gäller särskilt de begränsade möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området (se vidare kap. 21). Vidare behandlas inte frågan om de brister som vissa anser föreligga när det gäller skyddet för den personliga integriteten i TF och YGL (se särskilt kap. 19).

I kap. 3 och i huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte) behandlas de invändningar på mer principiella grunder som brukar framföras mot grundlagarna. Dessa invändningar berör flera av de tillämpningsproblem som behandlas nedan men diskuteras inte närmare i det här kapitlet.

6.2Vissa allmänna problem

En kritik som kan framföras mot TF och YGL är att grundlagarna har fått en komplicerad och svårtillgänglig utformning. Detaljnivån är mycket hög och det är svårt att utan särskilda förhandskunskaper förstå grundlagarnas systematik, uppbyggnad och innebörd. Författningsspråket i TF är som regel ålderdomligt och uppfyller inte de språkliga samt redaktionella krav som brukar ställas på modern lagstiftning.

För båda grundlagarna gäller att bristen på klarhet i regleringen är särskilt påtaglig i de delar som avgör när dessa blir tillämpliga. Här kan som några exempel nämnas den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL (se nedan), definitionen av tryckt skrift i 1 kap. 6 § TF och regleringen av när respektive grundlag blir tillämplig på massmedier med internationell anknytning (se bl.a. 13 kap. TF och 1 kap. 7 § YGL). I sammanhanget finns det även anledning att nämna den i flera avseenden otillgängliga regleringen av frågan om vem som ansvarar för en tryckt skrift (se 8 kap. TF).

Till frågan om TF:s och YGL:s svårtillgänglighet hör att dessa innehåller ett antal bestämmelser där det kan ifrågasättas om reglerna behöver finnas på grundlagsnivå. Vidare har det riktats invändningar mot att YGL i centrala delar inte kan läsas själv- ständigt utan bygger på hänvisningar till TF. Det gäller t.ex. frågor om yttrandefrihetsbrott, tvångsmedel, åtal och rättegång. Detta försvårar förståelsen av en redan komplicerad reglering.

Den detaljerade regleringen i TF och YGL för även med sig att dessa behöver ändras förhållandevis ofta. Behovet av ändringar har

223

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

ansetts hänga samman med teknikberoendet eftersom regelverket behöver anpassas löpande till utvecklingen av nya medieformer. I annat fall riskerar sådana nya kommunikationsmetoder att hamna utanför grundlagsskyddet trots att det finns ett tydligt skydds- behov. Den fortgående anpassningen av grundlagarna till ny teknik anses vara en viktig förklaring till varför grundlagssystemet har blivit så komplicerat. Dessa förändringar har nämligen som regel utförts genom relativt invecklade tillägg eller ”påbyggnader” till befintliga bestämmelser (i första hand i YGL).

En allmän komplikation med TF och YGL är att det finns ett antal undantag från tillämpningsområdet som inte kan utläsas av grundlagstexten. Den som tar del av grundlagarna kan få intrycket att dessa lägger hinder i vägen för att t.ex. tillämpa marknadsrättslig lagstiftning på annonser i grundlagsskyddade medier eller för att ingripa mot uppgifter i en tidningsartikel som utgör en del av ett svindleribrott. Så är emellertid normalt inte fallet eftersom grund- lagarna anses undantagna från den här typen av situationer. Dessa s.k. materiella undantag görs, som har nämnts ovan, i första hand utifrån en tolkning av grundlagarnas syfte och innebörd enligt vad som anges i 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Svårigheterna med denna ordning är att den bygger på relativt komplicerade tolkningar i enskilda situationer. Det kan därför vara svårt att förutse och bedöma om ett konkret fall ligger utanför grundlags- området eller inte.

Som ett exempel på de besvärliga frågeställningar som kan aktualiseras vid avgränsningen av det materiella tillämpnings- området kan nämnas JK:s ärende med dnr 5866-10-31. Ärendet rörde en anmälan om sexuellt ofredande genom ett telefonsamtal som gick ut i direktsänd webbradio. Innehållet i sändningen bestod av ett telefonsamtal mellan ”programledaren” och en kvinna som inte var medveten om att hon deltog i sändningen. Enligt JK var förhållandena sådana att den som ringde upp inte skulle åtnjuta skydd mot straffansvar enligt YGL, i första hand med hänsyn till att kvinnan som svarade inte var medveten om att hon deltog i programmet. Anmälan skulle i stället handläggas av Åklagar- myndigheten och då enligt vanlig lag.

Frågan om det materiella tillämpningsområdet belyser således ändamålet med det särskilda grundlagsskyddet. Det har framhållits att ändamålet med grundlagarna är oklart. I kommitténs debatt- betänkande SOU 2010:68 anfördes – efter en genomgång av syftesbestämmelserna i TF resp. YGL – följande.

224

SOU 2012:55

Tillämpningsproblem med TF och YGL

Det som anges i dessa bestämmelser som tryckfrihetens och yttrandefrihetens ändamål är alltså ett fritt meningsutbyte, en allsidig upplysning och – i YGL – ett fritt konstnärligt skapande. Det bör noteras att dessa ändamål inte säger något om syftet med den avgränsning som görs i de båda grundlagarna till viss teknik. Det framgår sålunda inte varför den särskilt starka yttrandefrihet som grundlagarna ger begränsas till tryckta skrifter eller motsvarande i TF och till radio, tv, vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar i YGL.

Om man ändå ska försöka förstå ändamålet med den avgränsning som görs till viss teknik kan det antas vara ungefär att grundlagarna ska fånga in de yttranden som förmedlas med tekniker som möjliggör masskommunikation, samtidigt som de på ett enkelt sätt möjliggör avläsning i efterhand och därmed underlättar ansvarsutkrävande när yttrandena strider mot lagen. Avgränsningen till masskommunikation har att göra med att den sortens kommunikation bedöms särskilt viktig i en demokrati. Låt oss för den fortsatta diskussionens och enkelhetens skull säga att ändamålet med grundlagarnas avgränsning till viss teknik är – med de allmänna ändamålen för tryck- och yttrandefriheten som bakgrund – att ge särskilt skydd åt mass- kommunikation och därvid sådana yttranden som lätt kan granskas i efterhand.

Problemet med denna ändamålsbeskrivning är att den många gånger inte är till någon hjälp i den konkreta tolkningssituationen. Om man t.ex. har en text på ett papper eller en t-tröja och ska undersöka om texten omfattas av TF, har man inte någon hjälp av de angivna ändamålen. Huruvida tekniken är sådan att den möjliggör masskommunikation och gör yttrandet lätt att granska i efterhand är sålunda irrelevant vid tolkningen. Man frågar sig bara om det är den föreskrivna tekniken som har använts eller inte, varvid det många gånger rentav kan vara så att teknik som skyddas av grundlagarna är mindre inriktad på masskommunikation än vissa tekniker som inte skyddas. Detta har blivit särskilt tydligt med de senaste decenniernas utveckling, som bl.a. innebär att masskommunikation till mycket stor del sker via Internet.

Det nämnda ”ändamålsproblemet” handlar som sagt bland annat om tolkningssvårigheter. Men det handlar också om hur lagen uppfattas. Det är ofta svårt att förklara varför en viss företeelse har grundlagsskydd och varför en annan, som kanske är snarlik, inte har det.

Som vi har sett innebär TF och YGL ett slags parallellt straff- och processrättsligt system till de allmänna reglerna i främst brotts- balken och rättegångsbalken. Gränsdragningsproblem mellan dessa regelverk kan leda till att det inte går att avgöra vilken process- ordning som ska tillämpas. Ett åtal riskerar t.ex. att avvisas oavsett om talan väcks av JK eller av allmän åklagare. Dessa s.k. kortslutningseffekter kan, har det betonats, leda till att brott inte kan

225

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

beivras. Problemet kan innebära att enskilda personer tvingas till omfattande processer i flera instanser utan att saken får en slutlig prövning (se dir. 2008:42 och bl.a. NJA 2002 s. 583).

Ett generellt problem med den nuvarande regleringen är att olika bestämmelser blir tillämpliga på ”samma” yttrande beroende på vilken spridningsteknik som används. I sammanhanget brukar det särskilt framhållas att skilda ansvars- och preskriptionsregler kan bli tillämpliga när t.ex. ett massmedieföretag distribuerar ett yttrande i flera olika kanaler. Det kan bl.a. avse artiklar som publiceras i såväl en papperstidning som i tidningens nätupplaga. Vidare kan nämnas program som sänds genom traditionell tv- sändning och sedan även tillhandahålls på programföretagets webb- plats. Denna frågeställning berörs även i avsnitt 6.5 nedan.

6.3Tryckta skrifter och tekniska upptagningar

Flera av de tillämpningsproblem som brukar påtalas med TF och YGL rör medier som utgör s.k. fysiska databärare. Här avses tryckta och andra skrifter samt tekniska upptagningar. Problemen är i huvudsak av två olika slag. Det första problemet (a) avser frågan om de tekniska förutsättningar som uppställs för att grund- lagarna ska vara tillämpliga är uppfyllda. Det andra problemet (b) avser olika tillämpningssvårigheter som är kopplade till det spridningskrav eller krav på mångfaldigande (stencilregeln) som gäller dessa medier.

När det gäller oklarheter i tekniskt avseende (a) brukar främst problemet med att avgöra om en skrift är framställd i tryckpress framhållas. Det har förekommit att SKL i brottsutredningar inte kunnat med säkerhet avgöra om tryckteknik har använts eller inte. I det läget går det alltså inte att dra någon bestämd slutsats om vilken straff- och processordning som ska tillämpas. Det finns då inte möjlighet att ingripa straffrättsligt, även om skriften i sig innehåller uttalanden vilka framstår som brottsliga.

I fråga om e-tidningar eller e-böcker som levereras med innehåll har det konstaterats att dessa saknar grundlagsskydd. Fråge- ställningen rör skyddet för innehåll som finns vid själva leveransen till konsumenten. Den avser däremot inte böcker, tidningar och annan information som denne laddar ned därefter.

Problemet brukar i första hand framhållas i fråga om s.k. läsplattor men även annan teknisk apparatur som levereras med

226

SOU 2012:55

Tillämpningsproblem med TF och YGL

innehåll kan i princip omfattas, t.ex. vissa mobiltelefoner och mp 3- spelare. Frågan har väckts om inte dessa företeelser borde anses utgöra tekniska upptagningar, ungefär på det sätt som gäller för externa hårddiskar som levereras med innehåll. Skillnaden är dock att det inte krävs något fristående tekniskt hjälpmedel för att ta del av innehållet på t.ex. en läsplatta. Därmed är det inte fråga om en teknisk upptagning enligt YGL:s definition av begreppet. Kommittén ansåg följaktligen i delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) att nya begrepp måste införas i YGL om man önskade ge läsplattor som levereras med innehåll grundlagsskydd. I kommitténs förslag på en tänkbar lagteknisk lösning talas om ”elektroniska upptag- ningar” som ett nytt begrepp vid sidan om tekniska upptagningar (s. 213 f.). Kommittén menade dock att det inte fanns något större behov av att göra en sådan förändring av YGL (s. 204 f.).

Det andra huvudsakliga tillämpningsproblemet (b) rör som sagt spridning av exemplar av skrifter eller tekniska upptagningar. Svårigheter kan här uppkomma att avgöra om grundlagarna är tillämpliga. Förklaringen är att det krävs att ett visst antal exemplar föreligger för att en spridning till allmänheten ska vara möjlig.

Oklarheter i fråga om det nödvändiga antalet exemplar har påtalats när det gäller den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF och dess grundläggande krav på att en skrift har ”mångfaldigats”. En liknande frågeställning har aktualiserats i fråga om hur många exemplar som krävs för att YGL ska vara tillämplig på tekniska upptagningar som framställs och säljs på begäran. Rättspraxis anses innebära att spridningskravet i 1 kap. 10 § YGL är uppfyllt om ett tiotal exemplar framställs inom ungefär högst en månad (NJA 2002 s. 281, jfr avgörandet NJA 2002 s. 583 där sju exemplar ansågs vara för litet för grundlagsskydd).

Ett närliggande tillämpningsproblem rör svårigheter för polis och åklagare att praktiskt avgöra om tillräckligt många exemplar av en teknisk upptagning föreligger för att YGL ska vara tillämplig. Problemet blir särskilt påtagligt om upptagningarna saknar de s.k. ursprungsuppgifter som ska anges enligt 3 kap. 13 § första stycket. I det läget är den presumtion för grundlagsskydd som framgår av 1 kap. 10 § andra stycket andra meningen inte tillämplig. Svårigheter av det här slaget har aktualiserat frågan om det bör införas en ”stencilregel” för tekniska upptagningar enligt mönster från TF (se bl.a. SOU 2009:14 s. 139 f.).

En annan problematisk aspekt på spridningskravet har koppling till vad som utgör en upplaga av skriften eller upptagningen.

227

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

Upplagebegreppet har betydelse för frågan om när preskriptions- tiden börjar löpa. Rättsläget innebär att en ny upplaga föreligger om innehållet i t.ex. en skrift ändras. Vidare anses ett nytt framställningstillfälle (bl.a. genom en ny tryckning) innebära en ny upplaga. Ett tiotal likadana exemplar som framställs inom högst en månad anses – i linje med rättsfallet NJA 2002 s. 281 – utgöra en gemensam upplaga. Problemen med upplagebegreppet torde i regel inte vara av rättslig natur. Svårigheterna är snarare att i det enskilda fallet klarlägga om t.ex. ett i beslag taget flygblad tillhör en tidigare upplaga eller om en ny framställning har ägt rum. Detta har normalt stor betydelse för bedömningen av om preskription har inträtt eller inte.

6.4Olika bestämmelser för tråd- och etersändningar

Ett problem som har påtalats med YGL rör regleringen i 3 kap. av sändningar av radio- och tv-program. Enligt denna är utrymmet för lagstiftaren att reglera sådana sändningar olika stort beroende på vilken överföringsteknik som används. För sändningar i tråd gäller i princip full etableringsfrihet, dock med vissa i grundlagen angivna inskränkningar av sändningsrätten (se avsnitt 2.2.2).

I fråga om trådlösa sändningar (etersändningar) gäller däremot inte etableringsfrihet. För sådana sändningar kan det i lag uppställas krav på tillstånd och villkor. Förklaringen är att det av tekniska skäl har ansetts nödvändigt att reglera hur det begränsade sändnings- utrymmet i etern används (se bl.a. prop. 1990/91:64 s. 78 f.). Exempel på den teknik som avses är marksändningar som tas emot med vanlig antenn och satellitsändningar som tas emot med parabolantenn.

Det har ifrågasatts om det är lämpligt eller ens möjligt att hålla fast vid uppdelningen mellan tråd- och etersändningar. De tekniska förutsättningarna har ändrats betydligt sedan den nuvarande uppdelade regleringen infördes år 1992. Det har särskilt framhållits att radio och tv i dag sänds över internet omväxlande i tråd och på annat sätt, varför skillnaderna mellan de olika kategorierna (tråd- och etersändningar) har kommit att luckras upp. Under det utredningsarbete som föregick den nya radio- och tv-lagen påtalades att den nuvarande uppdelningen på grundlagsnivå leder till skillnader som inte framstår som sakligt motiverade, se AV- utredningen i En ny radio- och TV-lag (SOU 2008:116 s. 372).

228

SOU 2012:55

Tillämpningsproblem med TF och YGL

Utredningen menade att möjligheterna att införa regler som tjänar angelägna allmänna intressen (t.ex. skydda barn mot olämpligt programinnehåll eller göra tv-program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning) borde ”kunna upprätthållas oberoende av formen för sändningen och oberoende av om sändningen kräver tillstånd”. En sådan ordning förutsätter dock, konstaterade utred- ningen, att YGL ändras.

6.5Problem som handlar om databasregeln

I 1 kap. 9 § YGL finns den s.k. databasregeln, som har visat sig medföra flera tillämpningsproblem. Med en databas avses enligt

YGL ”en samling av information lagrad för automatiserad behandling”, se 1 kap. 1 § femte stycket. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § ger skydd åt t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra publikationer på internet. I första hand omfattar bestämmelsen verksamhet som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för tidningar och radioprogram samt förlag, tryckerier och nyhetsbyråer.

Sedan år 2003 kan även andra än massmedieföretag – t.ex. orga- nisationer, företag och enskilda – omfattas av databasregeln. Här är dock grundlagsskyddet villkorat av att man har skaffat ett utgiv- ningsbevis för databasverksamheten. Den 19 juni 2012 hade 814 sådana utgivningsbevis meddelats.

TYB identifierade i sitt betänkande SOU 2006:96 (s. 173 f.) ett antal frågeställningar kring databasregeln. Några av dessa tas upp i det följande. Andra frågeställningar i redogörelsen behandlades i kommitténs delbetänkande SOU 2010:68 (s. 67 f.) eller är nya. Frågorna berörs här endast översiktligt eftersom de presenteras mer ingående i kap. 15 (Förändringar i databasregeln).

Gränserna för det automatiska skyddet

En typisk situation då databasregeln är tillämplig är när ett programföretag tillhandahåller tidigare sänt material på sin webbplats. Ett motsvarande fall är när dagstidningsföretag publicerar material från den tryckta tidningen på en webbplats.

Det är dock inte alltid så att det finns ett redaktionellt samband mellan den som driver verksamheten och själva webbplatsen. I vilka fall ska sambandet anses tillräckligt starkt för att webbplatsen ska

229

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

omfattas av det automatiska skyddet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL? Och när krävs det ett särskilt utgivningsbevis för att få grundlagsskydd?

En snarlik frågeställning blir aktuell om ett massmedieföretag bedriver sin databasverksamhet i en särskild juridisk person. Om dessa situationer uttalade TYB – med hänvisning till tidigare förarbetsuttalanden – att frågan om databasregeln (dess regel om det automatiska skyddet) ska gälla för verksamheten bör avgöras av om massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna eller inte.

Då inställer sig emellertid frågan var gränsen går för att, i detta exempel, papperstidningsföretaget alltjämt ska anses vara ”den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna” ur databasen? Hur ska situationen bedömas om det särskilda bolag som bedriver databas- verksamheten ägs av flera, från varandra oberoende, massmedie- företag?

Innebörden av begreppet ”redaktion”

De aktörer som omnämns i 1 kap. 9 § första stycket YGL kallas ofta med ett gemensamt begrepp för ”massmedieföretag”. Detta framstår dock inte som en korrekt beskrivning i fråga om alla de aktörer som får ett automatiskt verkande grundlagsskydd enligt bestämmelsen. Problemet sammanhänger med uttrycket ”redaktion”. Det begreppet används i databasregeln utan att det närmare framgår vem eller vilka som avses. Härmed uppstår oklarheter bl.a. i fråga om vilket rättssubjekt som ska anses ”bedriva verksamheten” och därmed göra en databasanmälan enligt tillämpningslagen. Det kan även bli otydligt vem som ansvarar straffrättsligt för innehållet på en webbplats.

Databaser som består av olika delar

Databasregeln förutsätter att en databas innehåll ”kan ändras endast av den som driver verksamheten”. Samtidigt blir det allt vanligare med kommentarsfunktioner. Dessa funktioner är i varierande utsträckning, och ibland inte alls, avgränsade från övrigt innehåll i databasen.

230

SOU 2012:55

Tillämpningsproblem med TF och YGL

Kommentarsfunktionerna innebär – bortsett från fall där kommentarerna förhandsgranskas innan de publiceras – att innehållet i databasen har ändrats av någon annan än den som driver verksam- heten. Detta väcker en rad frågor om databasregelns tillämpning. Till att börja med kan konstateras att den omodererade kom- mentarsfunktionen enligt huvudregeln i 1 kap. 9 § första stycket YGL i sig inte omfattas av databasregeln och därmed inte av något utgivaransvar. Men diskvalificerar den omständigheten att kom- mentarerna är omodererade bara själva kommentarsfunktionen från att omfattas av databasregeln? Eller utesluter den också artikeln till vilken den är anknuten – eller kanske hela webbplatsen – från grundlagsskydd? Dessa frågeställningar aktualiserar även det grundläggande problemet om hur en databas avgränsas från en annan och hur en del av en databas kan identifieras.

Externa informationsleverantörer

Metoderna för att organisera massmedial verksamhet har förändrats tydligt sedan YGL infördes. Det gäller inte minst i fråga om massmedieföretagens webbplatser. Dessa innehåller allt oftare delar som på olika sätt kan påverkas av personer som inte tillhör medieföretagets organisation. Som ett exempel kan nämnas medieföretag som låter ett produktionsbolag uppdatera en webbsida som är kopplad till ett radio- eller tv-program som produktionsbolaget producerar åt medieföretaget. Kännetecknande för ett sådant upplägg är att det externa produktionsbolaget agerar på uppdrag av den som driver verksamheten, se vidare avsnitt 15.1.2.

Frågan är emellertid hur en konstruktion med externa informationsleverantörer påverkar grundlagens tillämpning. Är det fråga om en delegation av publiceringsbeslut som omfattas av utgivarens ansvar? Eller kan det anses att innehållet ändras av någon annan än ”den som driver verksamheten”? I det senare fallet skulle kravet för grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL inte vara uppfyllt.

När tillhandahålls information ”allmänheten”?

En förutsättning för databasregelns tillämpning är att databas- informationen tillhandahålls ”allmänheten”, dvs. en vid och öppen krets av mottagare som inte är bestämd i förväg. Detta kan synas

231

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

vara en tydlig avgränsning men den kan medföra tillämpnings- problem i fråga om t.ex. stora intranät. Ett abonnemangskrav anses inte utesluta att något är riktat till allmänheten, men hur är det då med ”anställning”? ”Allmänheten” kan ju i ett intranätssamman- hang vara en relativt stor krets. Frågan blir då om det är uteslutet att tala om ”allmänheten” bara för att denna krets är sluten och informationen inte är tillgänglig för envar.

Databasregeln och sociala medier

Flertalet traditionella massmedieföretag är i dag aktiva på sociala medier, t.ex. Twitter och YouTube. Härvid uppkommer frågan om grundlagsskydd (automatiskt eller genom ansökan om utgivnings- bevis) kan gälla för material som publiceras av redaktionen för ett massmedieföretag på en särskild för redaktionen eller massmedie- företaget avsedd ”yta” under den övergripande tjänsten. En förutsättning för grundlagsskydd enligt databasregeln är ju dock att innehållet i databasen kan ändras endast av ”den som driver verksamheten”.

Särskilt om arkivdatabaser

När YGL trädde i kraft år 1992 kompletterades 1 kap. 7 § TF med ett nytt andra stycke. Lagstiftarens avsikt var att TF även skulle omfatta publicering av förlagetrogna återgivningar av periodiska skrifter i medier som skyddas av YGL. Det framhölls bl.a. att en sådan ordning ökade möjligheterna att hålla samman ansvaret för den periodiska skriften och återgivningen av denna i elektronisk form.

Högsta domstolen fastslog emellertid i NJA 2003 s. 31 att den nuvarande bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF inte kan tillämpas när en periodisk skrift återges på en webbplats. Avgöran- det anses ha inneburit en oklar rättslig situation för tidningarnas arkivdatabaser. Det har bl.a. lett till att särskilda utgivare utses för arkivdatabaserna och att dessa får ansvara även för publiceringar som de inte har haft något inflytande över.

Ett annat problem med 2003 års avgörande som brukar påtalas är att olika principer för beräkning av preskriptionstider gäller för den ursprungliga publiceringen av skriften och för den arkiverade skriften.

232

7EU-rätten och Europa- konventionen

7.1Inledning

Det svenska systemet för att skydda medborgarnas tryck- och yttrandefrihet kan härledas till den tryckfrihetsförordning som antogs år 1766. Dagens reglering i TF och YGL har en tydlig natio- nell prägel. EU-medlemskapet och annat internationellt rättsligt samarbete har hittills avsatt förhållandevis små spår i utformningen av dessa grundlagar.

TF och YGL utgör en mycket detaljerad grundlagsreglering av ett centralt fri- och rättighetsområde. I flera avseenden har regle- ringen gränsöverskridande implikationer. Den avser inte enbart kommersiella förhållanden inom mediebranschen utan även mer grundläggande rättighetsfrågor, t.ex. hur starkt skyddet är för en publicering som på olika sätt har kopplingar till andra länder. Inom ramen för EU-samarbetet har Sverige fått verka för ett antal undan- tag från EU-rätten för TF och YGL. Mycket talar för att berörings- punkterna mellan de två rättssystemen blir fler och att det finns potentiella konflikter mellan dessa. Det gäller inte minst efter Lissabonfördraget, som bl.a. innebär ett fördjupat straffrättsligt sam- arbete, även på områden som i Sverige regleras genom TF och YGL.

En mer genomgripande översyn av TF och YGL kan mot den bakgrunden inte genomföras utan att man väger in förhållandet till EU-rätten. Detsamma gäller givetvis om en ny yttrandefrihetsgrund- lag ska införas, särskilt om denna delvis motiveras av att det finns ett behov av att anpassa det svenska regelverket till EU-rätten för att undvika framtida konflikter. I det här kapitlet lämnas ett underlag till de EU-rättsliga aspekter som bör vägas in vid diskussionen om TF och YGL ska ersättas med en ny grundlag. Det är framför allt två frågeställningar som berörs.

233

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Den första frågeställningen rör relationen mellan de svenska grundlagarna och EU-rätten. Finns det några rättsliga gränser för hur långt överföringen av beslutskompetens till EU kan gå? Frågor av det slaget har berörts i flera lagstiftningsärenden, främst i sam- band med att bestämmelserna i RF har setts över och ändringar gjorts i de fördrag som styr EU-samarbetet. Vissa grundprinciper i TF och YGL har i det sammanhanget framhållits som särskilt viktiga för svenskt vidkommande.

Den andra frågeställningen tar sikte på relationen i sak mellan TF/YGL och EU-rätten. I den delen berörs tänkbara konflikter med EU-rätten. Där behandlas även frågan om vilka metoder som har använts för att undvika situationer där de två rättssystemen framstår som oförenliga. Utgångspunkten i den här delen är universitets- lektorn jur.dr Lotta Lerwalls rapport ”Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-rätten”. Rapp- orten sammanfattas i avsnitt 7.2.3.1

När det gäller frågan om eventuella materiella konflikter med EU-rätten bör det nämnas att dessa behandlas även i andra delar av betänkandet. Den kanske mest centrala frågeställningen i det sam- manhanget är om det nuvarande svenska grundlagsskyddet går att förena med ett deltagande i EU:s straffrättsliga samarbete efter Lissabonfördraget. Frågan berörs närmare i kap. 21 om internationellt rättsligt bistånd.

Sist i det här kapitlet lämnas en översiktlig redogörelse för Europakonvention och de artiklar i denna som kan anses ha sär- skild betydelse för TF och YGL. Vi har anledning att återkomma till konventionen i huvudavsnittet V (Skyddet för privatlivet m.m.).

7.2Förhållandet till EU-rätten

7.2.1 Kort om EU-rätten

Europeiska unionen (EU) har bildats genom fördrag som ingåtts av suveräna stater vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Unionen kan därför sägas ha sitt ursprung i folkrätten, dvs. den samling regler som styr staternas relationer till varandra och till internationella organisationer.

1 Rapporten finns publicerad på Yttrandefrihetskommitténs hemsida www.sou.gov.se/yttrandefrihet och finns tillgänglig i kommitténs arkiv.

234

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

Det EU-samarbete som bedrivs inom ramen för de aktuella fördragen skiljer sig dock väsentligt från traditionellt folkrättsligt samarbete. Samarbetet kan beskrivas på olika sätt. En beskrivning som passar bra i det här sammanhanget utgår från att det – rättsligt sett och något förenklat – finns två grundläggande samarbets- former. Den ena samarbetsformen kan beskrivas som överstatlig och innebär normalt betydande ingrepp i medlemsstaternas själv- bestämmanderätt. Den andra samarbetsformen benämns här som mellanstatlig och medför i princip endast begränsade rättsliga intrång i den nationella suveräniteten.

Att översiktligt beskriva EU-samarbetet har blivit mer kompli- cerat i och med Lissabonfördraget. Man brukade tidigare säga att samarbetet utövades i tre olika pelare. I den första pelaren bedrevs det överstatliga samarbetet inom främst EG. I övriga två pelare var samarbetet mellanstatligt och avsåg den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) samt samarbetet i civilrättsliga, polisiära och straffrättsliga frågor (tredje pelaren). Lissabonför- draget innebär en upplösning av pelarstrukturen. De fördrag som styr EU (den s.k. primärrätten) får en annan strukturell uppbygg- nad som bl.a. innebär att gränserna mellan det överstatliga och det mellanstatliga samarbetet blir mindre tydliga. En viktig effekt i sak är att det straffrättsliga samarbetet i högre grad än tidigare blir över- statligt. Samarbetet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området har dock kvar mellanstatliga drag i den meningen att en faktisk veto- rätt föreligger för medlemsstaterna.

7.2.2Överlåtelse av beslutanderätt

Allmänt

Ett grundläggande drag hos det överstatliga samarbetet är att med- lemsstaterna avstår från makten att själva fatta beslut inom vissa områden och lämnar över denna till EU. Där sammanförs makten och utövas i stället av staterna gemensamt genom EU:s institu- tioner. EU-organen kan således, inom de områden som berörs, sägas ha ersatt t.ex. de nationella parlamenten som beslutsfattare. I regeringens proposition inför ett svenskt medlemskap i EU benämn- des detta som ”överlåtelse av beslutanderätt” och att staterna ”avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna” (prop. 1993/94:114 s. 12).

235

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Det är en sedan länge etablerad EU-rättslig grundprincip att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, även framför med- lemsstaternas grundlagar (se bl.a. EU-domstolens avgöranden i mål 6/64, Costa/ENEL och mål 11/70, Internationale Handelsgesellschaft). Principen anses vara en följd av att medlemsstaterna, efter överlåt- elsen av beslutanderätt till EU, inte har möjlighet att lagstifta nationellt i frågor som regleras av EU-rätten. På dessa områden anses de nationella parlamenten helt enkelt inte längre vara behör- iga lagstiftare.

EU-domstolens tolkning av företrädesprincipen betyder att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte – enligt EU-dom- stolens praxis – överprövas mot nationella rättsregler, inte ens mot medlemsstaternas grundlagar.

Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på området för grundläggande fri- och rättigheter har det hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en EU- rättslig regel är förenlig med det rättighetsskydd som tillkommer medborgarna enligt den nationella grundlagen. Här kan särskilt nämnas att den tyska författningsdomstolen i flera uppmärksammade avgöranden har förklarat att den avser att bevaka att det rättighets- skydd som EU-domstolen erbjuder är jämförbart med det skydd som föreskrivs i den tyska grundlagen, se de s.k. ”Solange”-domarna från 1974 och 1986 samt avgöranden rörande Maastrichtfördraget (1993) och Lissabonfördraget (2009).

Nationella domstolar har även ifrågasatt EU-domstolens praxis i situationer som rört tänkbara befogenhetsöverskridanden från EU:s sida. Frågeställningen har då varit i vilken utsträckning ett nationellt organ kan hävda att medlemsstaten och dess medborgare inte blir bundna av rättsakter från unionen som överskrider de beslutsbefogenheter som staten anser sig ha överlåtit till EU. De mest kända exemplen är här de nämnda tyska domarna om Maastricht- resp. Lissabonfördraget där domstolen förklarade att EU-rättsakter som gick utöver fördragen saknade verkan i Tyskland.

I Sverige har det grundläggande förhållandet mellan EU-rätten och nationell rätt inte varit föremål för domstolsprövning. Dessa frågeställningar har i stället belysts främst i olika lagstiftnings- ärenden rörande utformningen av RF:s bestämmelser om över- låtelse av beslutanderätt. De har även berörts i anslutning till frågan om Sveriges ratifikation av olika fördragsändringar. Här nedan lämnas en kortfattad redogörelse för rättsläget med utgångspunkt i

236

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

dessa ärenden. Först görs det dock vissa allmänna kommentarer om 10 kap. 6 § RF, dvs. den bestämmelse som anger villkoren för över- låtelse av beslutanderätt till EU.

Överlåtelse av beslutanderätt enligt RF

RF bygger på grundsatsen att konstitutionell kompetens inte kan överlåtas från ett organ till ett annat om inte grundlagen uttryckligen medger det. Principen gäller inte bara i förhållande till inhemska organ utan även gentemot utländska. RF innehåller ett antal före- skrifter om hur beslutanderätt på inhemsk nivå kan flyttas från ett organ till ett annat, se främst bestämmelserna i 8 kap.

Frågan om överflyttning av beslutsbefogenheter från nationella till internationella organ behandlas i 10 kap. Den viktigaste formen av överlåtelse rör EU och behandlas i 6 §, som fick sin nuvarande lydelse efter 2010 års reform av RF. I bestämmelsen anges följande.

Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen över- låta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det sam- arbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Riksdagen kan besluta om sådan överlåtelse, om minst tre fjärde- delar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 3 §.

10 kap. 6 § första stycket medger alltså att beslutanderätt överlåts inom EU-samarbetet. I bestämmelsen anges ramarna och formerna för sådan överlåtelse. Bestämmelsen har sitt ursprung i de föränd- ringar i RF som genomfördes i samband med det svenska EU- inträdet. Den hämtar sitt närmare innehåll från ett antal förarbets- uttalanden med anledning av EU-anslutningen, en ändring som genomfördes år 2002 och olika överlåtelsefrågor som har aktualiserats därefter (se främst SOU 1993:14, prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, SOU 2001:19, prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, regeringens lagrådsremiss den 2 juni 2005 ”Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa” och Lagrådets yttrande däröver den 28 juni 2005, prop. 2007/08:168 och SOU 2008:125).

237

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Det står klart att föreskriften i 10 kap. 6 § bemyndigar riksdagen att inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som annars tillkommer svenska organ. I bestämmelsen uppställs vissa villkor för överlåtelsen och anges vilka beslutsformer som riksdagen ska tillämpa. Det går knappast att i detalj beskriva bestämmelsens innebörd. De begrepp som används är allmänt hållna och deras när- mare betydelse har inte lagts fast i någon konkret tillämpningssitua- tion. De nämnda förarbetsuttalandena visar dock att bestämmelsen hittills i huvudsak har uppfattats enligt följande.

Av lagtexten framgår att det finns två villkor för ett beslut om överlåtelse. Villkoret att det krävs att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i Europakonventionen ter sig relativt okomplicerat. I sam- band med riksdagens överlåtelsebeslut har det inte heller hävdats att skyddet för fri- och rättigheter inom unionssamarbetet är för svagt och att överlåtelser därför inte skulle vara möjliga. Utveck- lingen i EU får dessutom sägas gå i riktning mot en ytterligare för- stärkning av skyddet.

Däremot framstår förutsättningen att riksdagen får överlåta bes- lutanderätt som inte rör principerna för statsskicket som svårare att definiera. De uttalanden som har gjorts talar här för att två krav ställs på överlåtelsebeslutet.

1)För det första får överlåtelsen inte medföra att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Riksdagens ställning som det främsta statsorganet har särskilt betonats. En överlåtelse av normgivningskompetens får inte innebära att riksdagens uppgifter urholkas i väsentlig grad.

2)Det område som inte kan överlåtas omfattar även andra bestäm- melser som bär upp grundläggande principer för vårt konstitutio- nella system. Det har – enligt ett i sammanhanget ofta citerat uttalande från konstitutionsutskottet (bet. 1993/94:KU21) – som ett exempel särskilt pekats på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket. Det är inte möjligt att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer som anses bära upp den fria åsiktsbildningen. Här avses offentlighetsprincipen, medde- larskyddet, censurförbudet och ”andra viktiga principer” i TF och YGL.

238

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

Om förutsättningarna för överlåtelse enligt första stycket är upp- fyllda, kan riksdagen genom lag meddela ett överlåtelsebeslut enligt de former som anges i andra stycket i bestämmelsen.

En föreslagen överlåtelse kan tänkas vara oförenlig med vill- koren i 10 kap. 6 § första stycket, t.ex. för att den strider mot en bestämmelse som bär upp grundläggande principer i det svenska konstitutionella systemet och därmed rör principerna för stats- skicket. Överlåtelsen ligger då inom det s.k. icke-överlåtbara områ- det. Ett beslut om överlåtelse av beslutanderätt förutsätter i ett sådant fall att RF – eller den grundlag som annars berörs, t.ex. TF – först ändras så att hindret mot överlåtelse undanröjs.

Om EU skulle överskrida sin befogenhet

Stadgandet i 10 kap. 6 § första stycket är enligt ordalydelsen riktat till riksdagen. Det är riksdagen som enligt bestämmelsen ges befo- genhet att inom ramen för samarbetet i EU överlåta svensk norm- givningskompetens m.m. I flera av de berörda förarbetsuttalandena betonas också att överlåtelsebestämmelsen i första hand riktas till riksdagen och inte till de rättstillämpande organen.

Av förarbetena framgår samtidigt att bestämmelsen kan bli aktuell även i andra lägen än vid riksdagens beslut om överlåtelse i samband med ett nytt EU-fördrag. Vad som avses är situationen då en EU-rättsakt framstår som oförenlig med riksdagens överlåtelse- beslut. Det kan vara någon av följande situationer.

a)EU överskrider sin befogenhet genom att fatta beslut på ett område där Sverige och övriga medlemsstater inte har tilldelat unionen beslutskompetens.

b)EU-organ beslutar på ett sätt som ”rör principerna för stats- skicket” i den mening som avses i 10 kap. 6 § första stycket RF. Det torde t.ex. kunna aktualiseras om det antas en rättsakt med ett innehåll som riksdagen inte förutsåg vid överlåtelsen och som står i strid med viktiga svenska konstitutionella principer. En dom från EU-domstolen om hur en rättsakt ska tolkas kan leda till samma situation. Domen blir ju, enligt EU-rätten, bin- dande för Sverige även om den står i strid med grundläggande konstitutionella principer här. Ett tänkbart exempel berörs av konstitutionsutskottet i dess yttrande över Lissabonfördraget (2008/09:KU3y, se nedan). I yttrandet behandlas svårigheterna

239

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

att förutse samarbetet på det straffrättsliga och polisiära området och vilka effekter det kan få på TF/YGL-området.

De aktuella förarbetsuttalandena m.m. visar att det inte har funnits någon total samsyn på hur ett ”befogenhetsöverskridande” från EU ska hanteras i Sverige. Regering och riksdag har dock varit inne på samma linje i frågan om EU-rättsakter som enligt a) bedöms ligga utanför det område där Sverige och de andra medlemsstaterna har överlåtit beslutanderätt. En sådan rättsakt är inte giltig som EU- rätt i Sverige.

När det gäller rättsakter som ”rör principerna för statsskicket” på det sätt som avses i b) har regering och riksdag däremot haft delvis olika synsätt. I prop. 2001/02:72 framhöll regeringen att domstolar och myndigheter inte kan vägra att tillämpa en EU-rättsakt även om de bedömer att den i sig strider mot viktiga svenska konstitut- ionella principer (t.ex. en grundläggande princip i TF). Förhållandet skulle  det är inte helt klart vilka situationer som åsyftas – i stället få beaktas av riksdagen.

Konstitutionsutskottets ståndpunkt skiljer sig här från regeringens. Vid flera tillfällen har utskottet framhållit att en rättsakt från EU som är konstitutionellt oacceptabel för Sverige inte ligger inom det område som har överlåtits. Det följer av bestämmelsen i 10 kap. 6 § första stycket RF. EU-organet skulle med andra ord inte ha haft behörighet att besluta en sådan rättsakt med bindande verkan för Sverige. Rättsakten blir då inte heller giltig som EU-rätt i Sverige.

Utskottets resonemang i fråga om situationen i b) har berö- ringspunkter med vissa uttalanden som gjordes av Grundlagsutred- ningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s. 500 f.). Utredningen framhöll att RF inte hindrar en svensk domstols- prövning av en EU-rättsakts förenlighet med överlåtelsevillkoren i 10 kap. 6 § första stycket. Prövningen av frågor rörande den bestäm- melsen var, enligt utredningen, i formell mening inte enbart för- behållen riksdagen i samband med dess överlåtelse av beslutanderätt.

Som har framgått ovan, har EU-domstolen för sin del uttalat att det är domstolen som slutligt avgör innebörden av unionsrätten och vilken beslutanderätt som har överlåtits.

240

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

Särskilt om överlåtelser som berör TF och YGL

EU-medlemskapet och fördragsändringar

I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU från juni 1994 gjorde Sverige en ensidig förklaring rörande offentlighets- principen och meddelarfriheten. Man förklarade att

offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grundlagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläg- gande principer som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.

I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de förut- satte ”att Sverige som medlem i Europeiska unionen kommer att fullt ut följa gemenskapsrätten i detta avseende”.

Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och konstitutionsutskottets uttalanden i samband med överlåtelse av beslutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfat- tar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Hand- lingsoffentligheten liksom de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna om censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar m.m. har – som framgått ovan – framhållits i det sammanhanget. De har nämligen ansetts utgöra förutsättningar för den fria åsikts- bildningen (jfr 1 kap. 1 § RF).

Det här framgår i synnerhet av det nämnda uttalandet från kon- stitutionsutskottet i samband med anpassningen av RF inför EU- tillträdet (se bet. 1993/94:KU21). Där framhölls de aktuella grund- principerna som icke-överlåtbara. Utskottet menade dessutom att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen var en nationell angelägen- het och att unionens institutioner ”inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna” på dessa områden.

Det bör samtidigt noteras att den här ståndpunkten inte hind- rade utskottet att godta en del anpassningar av TF till EU-rätten. Det gällde vissa undantag på den kommersiella reklamens område och utökade möjligheter för utlänningar utan hemvist i Sverige att äga periodiska skrifter. Ändringarna ansågs inte beröra grundläg- gande tryckfrihetsrättsliga principer.

De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bakgrunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straffrättsliga och polisiära området. Det här ansågs nödvändiggöra viss överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur

241

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

det samarbetet skulle utvecklas (prop. 2007/08:168 s. 216 f.). Den s.k. nödbromsen medförde, enligt regeringen, att det fanns ett tillräckligt gott skydd för den svenska tryck- och yttrandefrihets- rättsliga regleringen. Sverige skulle således ytterst kunna välja att inte bli bundet av en rättsakt som stod i strid med TF eller YGL.

I yttrandet över Lissabonfördraget framhöll konstitutions- utskottet (bet. 2008/09:KU3y s. 30 f.) att TF och YGL innehåller flera bestämmelser som bär upp vad som anses vara grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet anförde därefter följande.

Utskottet anser att den nuvarande grundlagsregleringen på tryck- och yttrandefrihetsområdet är robust och i det väsentliga har fungerat väl från yttrandefrihetssynpunkt. Vad de förändringar på framför allt det straffrättsliga och polisiära området som görs genom Lissabonför- draget på längre sikt kan innebära för det svenska grundlagsskyddet är dock knappast fullt klart. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslu- tanderätt har överlåtits.

Utskottet fortsatte med följande konstaterande.

Om det inom ramen för EU-samarbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, enligt utskottets mening, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan.

Det bör noteras att diskussionen om TF/YGL och de svenska överlåtelsevillkoren i 10 kap. 6 § första stycket RF har avsett kravet att en överlåtelse inte ”rör principerna för statsskicket”. Det andra över- låtelsevillkoret – att skyddet för fri- och rättigheter håller en nivå som motsvarar det som ges enligt RF och Europakonventionen – har däremot inte varit aktuellt.

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen

Till bilden hör att TYB i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? några år tidigare hade analyserat hur EU- medlemskapet påverkar TF och YGL (SOU 2006:96 s. 199 f.). Slutsatsen var att det i nuläget inte fanns anledning att ge avkall på vår ordning med en särskild grundlagsreglering av yttrandefriheten

242

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

enligt TF och YGL av hänsyn till samarbetet inom EU eller annars med andra länder. När det gällde framtiden måste man, enligt bered- ningen, fråga sig hur utvecklingen inom EU kommer att se ut och om den ger anledning att införa ett mindre detaljerat skydd.

Beredningen pekade särskilt på utvecklingen av samarbetet beträff- ande rättsliga frågor och principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden. Strävan att harmonisera lagstiftningen både på det civilrättsliga och det straffrättsliga området ansågs vara långt- gående, och förslaget till Konstitutionellt fördrag, som uppmärksam- mades av beredningen, skulle innebära fler gemensamma beslut som dessutom skulle beslutas med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet.

Sammanfattningsvis förutspådde beredningen en ökning av antalet situationer då frågan kunde uppkomma om en konflikt mellan EG- rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra (s. 224). Den för- väntade utvecklingen med ett mera omfattande samarbete i rättsliga frågor reglerat av EG-rätten skulle enligt beredningen lättare låta sig förenas med ett mindre detaljerat grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant skydd skulle å andra sidan ha nackdelar jämfört med det skydd som nu gäller och som det ansågs angeläget att slå vakt om i samband med anslutningen till EU. Enligt bered- ningen skulle delar av skyddet troligen falla bort eller försvagas. Skyddet skulle också vara mindre förutsebart eftersom det inte i lika hög grad som i dag skulle vara preciserat i lagtext utan få utformas av domstolar. Det skulle vara mindre stabilt över tiden eftersom det inte skulle finnas fastlagt i grundlag i samma utsträckning som det nuvarande systemet.

7.2.3Rapporten ”Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-rätten”

Bakgrund

I syfte att kartlägga tänkbara konflikter mellan det svenska grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och EU-rätten anlitade Yttrandefrihetskommittén universitetslektorn jur.dr Lotta Lerwall. Kartläggningen har redovisats i rapporten ”Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-rätten”.

Lotta Lerwalls uppdrag bestod i huvudsak i att kartlägga och analysera frågan om det finns områden där TF eller YGL inte är

243

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

förenliga med EU-rätten samt bedöma om och hur eventuella konflikter kan lösas. Genomgången skulle främst ta sikte på fall där frågan om en oförenlighet mellan de två rättssystemen hade aktua- liserats och hur situationen då hade lösts. Den skulle även avse tänkbara framtida konflikter.

I det följande avsnittet lämnas en översiktlig redogörelse för rapportens innehåll. Det bör nämnas att rapporten utgår från rätts- läget som det såg ut innan Lissabonfördraget trädde i kraft.

Kommittén har även lämnat ett uppdrag med EU-rättslig anknyt- ning åt jur. dr Anna-Sara Lind och jur.kand. Magnus Strand. De hade till uppgift att göra en EU-rättslig bedömning av de tre alternativa regleringsmodeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag som kom- mittén presenterade i delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68).

Uppdraget redovisades i rapporten ”EU-rättsliga frågor kring arbetsmodellerna till ny yttrandefrihetsgrundlag”. Rapporten har haft stort värde för kommitténs diskussioner om regleringsmodellerna och EU-rätten men behandlas inte närmare i det här sammanhanget. Den finns tillgänglig på kommitténs hemsida.2

Rapportens huvudsakliga innehåll

Problemområden och metoder för konfliktlösning

I rapporten räknas ett tjugotal EU-rättsakter upp som berör TF och YGL. Det rör sig om förordningar, direktiv, rambeslut och konventioner.3

Det är i huvudsak tre områden som har varit eller är proble- matiska i relation till TF och YGL.

-En fråga rör om s.k. internationellt rättsligt bistånd kan lämnas till andra EU-länder när det yttrande som ligger till grund för begäran skyddas av TF eller YGL.

-Ett annat problem avser förhållandet mellan den tryck- och yttrandefrihet som regleras i TF och YGL samt skyddet för den personliga integriteten i EU-rätten.

2Se www.sou.gov.se/yttrandefrihet. Rapporten finns även tillgänglig i kommitténs arkiv.

3Genomgången avsåg således rättsläget som det såg ut före Lissabonfördraget. Det bör nämnas att direktiv och förordningar, enligt den ordningen, förekom på det överstatliga området och grundade sig på medlemsstaternas överlåtelse av beslutanderätt. Rambeslut, däremot, förekom på det mellanstatliga området och förutsatte enhällighet.

244

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

-Ytterligare problemområden handlar om marknadsföring och tv-sändningar.

Medlemsstaterna har i stor utsträckning försökt undvika konflikter genom olika typer av skrivningar i de aktuella EU-rättsakterna. Många gånger är det dock oklart om en konflikt verkligen undviks på det sättet. Ett exempel är undantag i vissa rättsakter för kränk- ningar av privatlivet eller personlighetsskyddet. Frågan är om dessa undantag verkligen har den vida innebörd som den svenska lagstift- aren ansett. En annan oklarhet är vilken betydelse som ska tillmätas de undantag som enbart anges i ingressen till en rättsakt utan att ha någon motsvarighet i en artikel inne i själva akten. Ytterligare frågor rör betydelsen av hänvisningar till ordre public eller artikel 6 i EU- fördraget.

I rapporten görs det en närmare genomgång av de metoder som har valts för att lösa tänkbara konflikter med TF och YGL. Den redo- görelsen behandlas här nedan.

Ändringar av svensk rätt

EU-inträdet har medfört endast ett fåtal ändringar av de aktuella svenska grundlagarna. Inför inträdet ändrades TF i två avseenden. Den första ändringen innebar att en ny punkt i 1 kap. 9 § infördes som möjliggör vissa begränsningar på den kommersiella reklamens område för att uppfylla förpliktelser som följer av EU-anslutningen. Den andra ändringen medförde att även EU-medborgare (eller en utländsk juridisk person) har rätt att äga skrifter som trycks i Sverige. Den ändringen gjordes i syfte att undvika konflikter med Romfördragets regler om etableringsfrihet.

Senare har 3 kap. 1 § YGL ändrats så att det numera är möjligt att i lag föreskriva en skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till konkurrensintresset eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar. Ändringen ansågs nödvändig med hänsyn till den då gällande EG-förordningen om tillträde till accessnät.

245

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Formuleringar i EU-rätten som eventuellt hindrar konflikter

EU:s rättsakter innehåller ibland olika formuleringar för att undvika konflikter med nationell rätt. En variant är att uttrycka att den aktuella rättsakten inte påverkar medlemsstaternas konstitutionella skydd för tryck- och yttrandefriheten. Det förekommer även hänvisningar till grunderna för rättsordningen eller allmänna rätts- principer (ordre public). Ett annat alternativ är att föreskriva att specifika områden antingen utgör undantag eller faller utanför rättsaktens tillämpningsområde (t.ex. undantaget för ”journalistiska ändamål” i det s.k. dataskyddsdirektivet).

Ordre public (grunderna för rättsordningen/allmänna rättsprinciper)

Inom EU-samarbetet finns det rättsakter i vilka medlemsstaterna ges möjlighet att göra undantag från tillämpningsområdet med hän- syn till ordre public. I rapporten nämns här den s.k. Rom II-förord- ningen (om vilket lands lag som ska tillämpas i vissa skadestånds- frågor) och 2000 års konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater.

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen uttryckt att den betraktar TF och YGL som ”allmänna rättsprinciper” och därmed ordre public. Andra instanser (Högsta domstolen och JK) har dock betonat att det inte är säkert att TF och YGL generellt är ordre public. En bedömning får göras från fall till fall. I ett avgörande från Högsta domstolen har meddelarfriheten ansetts vara ordre public i en fråga som rörde verkställighet av en utländsk dom (NJA 1998 s. 817).

Det anses inte att alla konflikter med allmänna rättsprinciper kan åberopas som ordre public. Man har brukat tala om att det krävs en ”uppenbar” konflikt (se Rom II-förordningen) eller att det på annat sätt är fråga om en klar överträdelse.

Undantag med hänvisning till tryck- och yttrandefriheten

I ett antal rättsakter (främst rambeslut men även direktiv) finns det uttryckliga hänvisningar till medlemsstaternas regleringar på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En formulering som förekommer relativt ofta är att rättsakten i fråga ”inte hindrar att medlemsstaterna tillämpar sina konstitutionella regler om (bl.a.)

246

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier”. Gemensamt är att detta – med något undantag – uttrycks i ingressen till respektive rättsakt, men inte i någon motsvarande egen artikel i själva rätts- akten. Det gäller framför allt rambeslut inom det straffrättsliga samarbetet (ofta i frågor om s.k. ömsesidigt erkännande i olika avseenden).

I förarbetena till införlivandet i nationell rätt har det från svensk sida anförts att skrivningarna i ingresserna innebär att TF och YGL undantas från respektive rambesluts tillämpningsområde.

Hänvisningar till nationella regler på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området förekommer, som har nämnts, även i ingresserna till några direktiv. Ett sådant exempel är AV-direktivet från år 2007 (tidigare TV-direktivet). I det fallet kan nämnas, att den svenska AV-utredningen har ansett att direktivets informa- tionsplikt för leverantörer av audiovisuella tjänster går att förena med innehållet i YGL (En ny radio- och TV-lag, SOU 2008:116 s. 213 f.).

I rapporten nämns vidare det s.k. marknadsmissbruksdirektivet. Även där finns i ingressen en hänvisning till nationella tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regler. Direktivet innehåller bestämmelser som kan hamna i konflikt med meddelarskyddet i olika avseenden. Regeringen har i samband med genomförandet av direktivet gjort undantag för TF och YGL. Efter en intresseavvägning – som utför- des med hänvisning till skrivningen i ingressen – ansåg regeringen att yttrandefrihetsintresset skulle gå före de intressen som direkt- ivet avsåg att skydda.

Hänvisning till artikel 6 i EU-fördraget m.m.

I ett antal rambeslut finns det hänvisningar till artikel 6 i EU-för- draget om grundläggande rättigheter och grundläggande rättsliga principer. De återfinns i ingressen eller i enskilda artiklar i ram- besluten.

Artikel 6 i EU-fördraget innebar bl.a. att EU skulle respektera de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i Europakon- ventionen och som följer av medlemsstaternas gemensamma kon- stitutionella traditioner. I motsvarande artikel hänvisas numera, dvs. efter att Lissabonfördraget har antagits, även till EU:s stadga om de grundläggande friheterna (se nuvarande artikel 6).

247

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande fri- heterna innehåller bestämmelser om yttrandefriheten och – såvitt avser stadgan – mediernas frihet (om stadgan se vidare avsnitt 7.2.4).

I rapporten ställs frågan i vilken utsträckning hänvisningar till artikel 6 i EU-fördraget ger en möjlighet för Sverige att undanta TF och YGL från en rättsakts tillämpningsområde. Problemet är att man i den bestämmelsen talar om gemensamma konstitutionella tradi- tioner. Två olika tolkningar av artikel 6 är här tänkbara. Den första är minimalistiskt inriktad och innebär att bara de rättigheter som verkligen är gemensamma för alla medlemsstater kan utgöra all- männa rättsprinciper. Den andra ansatsen går ut på att ge maximalt skydd för rättigheter. Den innebär att en rättighet som erkänns i enbart en enda medlemsstat erkänns som ”allmän rättsprincip” och därmed är allmängiltig även för övriga medlemsstater. EU-dom- stolen har lutat åt det första, minimalistiska, synsättet och sålunda tagit utgångspunkt i om den aktuella rättigheten är gemensam genom att den erkänns generellt i medlemsstaternas rättsordningar.

Det anförs i rapporten att tryck- och yttrandefrihet visserligen är gemensam för medlemsstaternas rättsordningar. Reglerna om en särskild processordning, ensamansvar m.m. är dock unika för Sverige och är därmed inte gemensamma för alla medlemsstater, vilket gör att det inte alls är säkert att EU-domstolen skulle acceptera dessa som allmänna rättsprinciper. Det är således inte säkert att undantag för reglerna i TF och YGL kan godtas med hänvisning till artikel 6 i EU-fördraget.

Dubbel straffbarhet (Internationellt rättsligt bistånd)

Inom ramen för det straffrättsliga EU-samarbetet finns det ett antal rambeslut som på olika sätt rör frågan om internationellt rättsligt bistånd. Det konstateras i rapporten att området är problematiskt ur tryck- och yttrandefrihetsrättslig synvinkel.

Bakgrunden är, med en viss förenkling, att det inom stora delar av det här samarbetet uppställs ett krav på s.k. ömsesidigt erkännande. Det innebär att medlemsstaterna ska verkställa varandras domar och beslut (om t.ex. förverkande) utan att ifrågasätta den materiella riktigheten. Följden kan bli att svenska organ måste medverka till åtgärder som annars skulle stå i strid med TF och YGL. På vissa områden kan en medlemsstat tillämpa ett krav på s.k. dubbel straff- barhet för att den ska medverka. Det innebär att gärningen ska vara

248

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

straffbelagd även inom den verkställande medlemsstaten för att den ska verkställa ett beslut.

I rapporten redogörs för de olika synsätt som har funnits när det gäller Sveriges möjligheter att, inom ramen för den nuvarande regleringen, delta i samarbetet på det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området. Frågan är bl.a. vilken betydelse möjligheten att uppställa krav på dubbel straffbarhet får på TF- och YGL-området. Som en komplicerande faktor tillkommer att det svenska grund- lagsskyddet förutsätter att det finns s.k. dubbel täckning, dvs. en gärning måste vara straffbelagd i både TF/YGL och vanlig lag. Det noteras att TYB och JK har haft delvis olika synsätt i frågan. Den senare har, liksom en av experterna i TYB, ansett att inte allt inter- nationellt rättsligt bistånd omfattas av TF och YGL. TYB har haft en annan uppfattning och föreslagit vissa inskränkningar i kravet på dubbel täckning i sammanhang som rör internationellt rättsligt bistånd.

Undantag för kränkningar av privatlivet eller personlighetsskyddet

I Rom II-förordningen (se ovan) och EU:s förordning om inrättande av ett europeiskt småmålsförfarande (som rör samarbete inom det civilrättsliga området) sägs att respektive förordnings tillämpnings- område inte omfattar ”kränkningar av privatlivet eller personlig- hetsskyddet, inberäknat ärekränkning”.

Den närmare innebörden av dessa undantag är oklar. Sannolikt omfattar formuleringen ”kränkning av privatlivet eller personlig- hetsskyddet” inte alla de brott som omfattas av exklusivitetsprin- cipen enligt TF och YGL. Exempelvis lär brotten olaga hot, hot mot tjänsteman och hets mot folkgrupp falla utanför artikelns tillämp- ningsområde. Det innebär att det kan uppkomma en konflikt mellan förordningarna och grundlagarnas regler om straff, skadestånd, ensamansvar och meddelarfrihet. Det gäller de fall som inte inbegrips i undantaget ”kränkning av privatlivet eller personlighetsskyddet, inberäknat ärekränkning”.

249

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande

I rapporten diskuteras undantaget i artikel 9 i EU:s dataskyddsdirek- tiv och motsvarande undantagsbestämmelse i 7 § personuppgifts- lagen (1998:204). Undantaget i artikel 9 i direktivet har följande lydelse.

Medlemsstaterna skall med avseende på behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmel- serna i detta kapitel, kapitel IV och kapitel VI.

Artikeln innehåller också ett krav på en intresseavvägning. Det sägs nämligen att undantag och avvikelser endast får ske ”om de är nöd- vändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrande- friheten”.4

Direktivet har implementerats genom personuppgiftslagen. Första stycket i 7 § personuppgiftslagen undantar behandling av person- uppgifter i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL.

Enligt 7 § andra stycket ska vissa av lagens bestämmelser inte tillämpas när det är fråga om behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Andra stycket är avsett att helt motsvara artikel 9 i dataskyddsdirektivet. Sverige har dock fått infört i ministerrådets protokoll att Sverige anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet (se vidare prop. 1997/98:44 s. 121).

I rapporten diskuteras hållbarheten hos de svenska undantagen från dataskyddsdirektivet. Frågan är om det generella undantaget i 7 § första stycket personuppgiftslagen för hela TF och YGL verk- ligen ryms inom den undantagsmöjlighet som anges i direktivet. Det svenska undantaget omfattar ju inte bara journalistisk, litterär

4 Det kan här inflikas att frågan om tillämpning av undantagen enligt artikel 9 från dataskyddsdirektivet har varit föremål för EU-domstolens prövning. I t.ex. målet C-101/01 (Bodil Lindkvist-målet) fann domstolen att omständigheterna var sådana att en hemsida med bl.a. personuppgifter om anställda inom ett pastorat omfattades av direktivet och att inget av undantagen var tillämpligt. Avgörandet C-73/07 (Satakunnan) avsåg frågan om undantagen var tillämpliga på en katalogartad publicering av fysiska personers inkomst och förmögenhet. Uppgifterna tillhandahölls även med hjälp av en sms-tjänst. Domstolen uttalade bl.a. att undantaget avseende journalistisk verksamhet inte ska tillämpas endast på medieföretag utan på alla personer som är journalistiskt verksamma och att verksamhet kan anses vara journalistisk om den syftar till att sprida information, åsikter eller idéer till allmänheten oberoende av genom vilket medium det sker. Sådan verksamhet är inte förbehållen medieföretag och den kan bedrivas i vinstsyfte. Dessa två avgöranden berörs ytterligare i Yttrandefrihetskommitténs delbetänkande SOU 2009:14 s. 82 f.

250

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

och konstnärlig verksamhet utan alla områden där direktivet kan hamna i konflikt med TF och YGL.

Det konstateras att de skäl som har anförts för att motivera att 7 § personuppgiftslagen är förenlig med dataskyddsdirektivet är dels att man hänvisar till Sveriges förklaring i samband med EU- inträdet och vidhåller att yttrandefriheten är odelbar (avsnitt 7.2.1 ovan), dels att man pekar på att Europakonventionen ingår i EU- rätten såsom allmänna rättsprinciper och att det av Europadomstolens praxis framgår att en intresseavvägning mellan skyddet för yttrande- friheten och skyddet för privatlivet ska göras.

Frågan är dock om EU-rätten tillåter den typ av intresseavväg- ning som Sverige har argumenterat för. I rapporten påpekas att ett av dataskyddsdirektivets syften är att skydda enskildas personliga integritet vid behandling av personuppgifter. Enligt artikel 9 i dir- ektivet måste en avvägning ske mellan yttrandefrihetsintresset och intresset av skydd för privatlivet. Det är inte osannolikt att en regel som i princip helt utesluter (vilket är fallet med 7 § personupp- giftslagen) tillämpning av reglerna till skydd för integriteten till förmån för yttrandefriheten skulle underkännas av EU-domstolen.

Avslutande kommentarer m.m. i rapporten

I den avslutande delen av rapporten kommenteras bl.a. de olika undantagsmöjligheter avseende TF och YGL som brukar fram- hållas från svenskt håll.

Inom EU har viss kritik riktats mot den typ av ingressuttalanden som förekommer i många av de rättsakter som har diskuterats här. Uttalanden i ingresserna ska, har det anförts, endast motivera artik- larna men däremot inte avgöra vad de betyder juridiskt. De ska inte ha ett ”normativt” innehåll.

I rapporten anförs att det är svårt att avgöra hur EU-domstolen skulle bedöma dessa uttalanden. Det är inte omöjligt att EU-dom- stolen accepterar att innehållet i en artikel i rättsakten kompletteras med vad som anges i ingressen. Övriga stater har uppenbarligen accepterat denna normativa formulering i ingressen. Vid en avväg- ning mellan medlemsstatens intresse av vad som står i ingressen och intresset av att EU-rätten får fullt genomslag, är det dock inte osannolikt att EU-domstolen skulle underkänna en svensk lag- stiftning som undantar området för TF och YGL enbart med stöd

251

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

av ingressen, om den svenska lagstiftningen innebär att EU-rättens tillämpningsområde begränsas.

I rapporten diskuteras möjligheten att jämställa ingressuttalanden angående TF och YGL med ett förbehåll för ordre public. Det not- eras dock att de svenska förarbetena här inte nämner att det skulle vara fråga om ett sådant förbehåll. Dessutom kvarstår frågan om vilken tyngd argumentet kan få när grunden för det enbart kommer till uttryck i ingressen.

I vissa rättsakter hänvisas det till artikel 6 i EU-fördraget (ang. Europakonventionen och medlemsstaternas gemensamma traditio- ner). Det avgörande blir, enligt rapporten, hur man ser på hänvis- ningen till medlemsstaternas gemensamma konstitutionella tradi- tioner. Här kan man inte slå fast (vilket görs i förarbetena) att EU- domstolen inte skulle ha några invändningar mot att Sverige ger företräde för TF och YGL med hänvisning till att de ingår i EU:s allmänna rättsprinciper enligt artikel 6.

I vissa fall blir svaret på frågan om det föreligger en konflikt mellan TF/YGL och EU-rätten beroende av vilket perspektiv som anläggs. Ur ett svenskt perspektiv skulle, enligt rapporten, det sanno- likt anföras att rättsakterna ger stöd för att undanta TF och YGL med hänvisning till det faktum att medlemsstaterna gått med på formuler- ingar i ingresserna. Det skulle också möjligen kunna hänvisas till de uttalanden som gjordes vid EU-inträdet i fråga om vilken kom- petens som har överlämnats till EU och att det därför inte råder någon konflikt. Om man i stället antar ett EU-rättsligt perspektiv är det dock inte alls säkert att EU-domstolen accepterar ingressuttalan- den. Frågan om vilken beslutskompetens som har överlämnats till EU samt EU-rättens företräde diskuteras inte i rapporten eftersom den frågeställningen inte ingick i uppdraget. De konsekvenser de olika perspektiven skulle kunna få besvaras därför inte.

När det gäller de ”specifika” undantagen konstateras det, sam- manfattningsvis, att det är tveksamt om de formuleringar som uttrycker dessa undantag i EU:s rättsakter verkligen innefattar hela området för TF och YGL. De undantag som avses är kränkningar av privatlivet eller personlighetsskyddet (Rom II-förordningen och småmålsförordningen) samt undantag för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande (dataskyddsdirektivet).

I fråga om undantaget för journalistiska ändamål m.m. förs det en diskussion om Sveriges argument för att införa undantaget för TF och YGL i 7 § personuppgiftslagen. Det har anförts att artikel 9 i dataskyddsdirektivet gör det möjligt att beakta konstitutionella tradi-

252

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

tioner och principer samt Europakonventionen och Europadomstolens praxis. I förarbetena har det framhållits att Europadomstolen förklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle och att en avvägning därför måste göras mellan intresset av integritetsskydd och yttrandefrihetsintresset. Enligt Lotta Lerwall är det osäkert om EU-domstolen skulle godta en reglering och tillämpning i nationell rätt som innebär ett auto- matiskt företräde för yttrandefriheten när ett av direktivets syften är just att skydda den personliga integriteten.

I slutet av rapporten redogörs för två EU-rättsliga avgöranden med kopplingar till yttrandefriheten. Med ett svenskt synsätt kan domarna anses avse offentliganställdas meddelarskydd. Det ena avgörandet rör en statlig tjänsteman och det andra en anställd vid ett EU-organ.

EU-domstolen fann i fallet A.G. M mot Lehtinen (C-470/03) att staten Finland kunde bli skadeståndsskyldig för uttalanden i bl.a. television som hade gjorts av en statligt anställd. Uttalandena bedömdes medföra en otillåten begränsning av den fria rörligheten av varor. Finland, som inte har någon motsvarighet till TF och YGL, anförde yttrandefriheten i artikel 10 i Europakonventionen som skäl för att rättfärdiga de uttalanden som hade gjorts av tjänstemannen.

Det andra avgörandet, Franchet and Byk v Commission (T- 48/05), avsåg att ett EU-organ (OLAF) hade läckt information till media om en pågående utredning av två anställda. OLAF hade även lämnat ut information om de anställda till rättsliga organ och till EU-institutioner. Förstainstansrätten ansåg detta strida mot sekre- tessregler, god förvaltning och principen om oskuldspresumtion.

7.2.4 Kort om EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna

Lissabonfördraget har inneburit betydande förändringar i regler- ingen av EU:s fri- och rättighetsskydd. Bakgrunden är EU:s stadga från år 2000 om de grundläggande rättigheterna. Den ansågs tidig- are utgöra en politisk deklaration utan närmare rättslig verkan. Lissabonfördraget innebär att stadgan blir rättsligt bindande med

”samma rättsliga värde som fördragen”. Den tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unions- rätten. Det främsta syftet med stadgan har varit att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan har att respektera grundläg-

253

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

gande rättigheter. I några fall innehåller stadgan dock även rättig- heter som inte tidigare förekommer i EU:s regelverk.

I Lissabonfördraget anges det att EU som organisation ska ansluta sig till Europakonventionen och därmed bl.a. kunna vara part inför Europadomstolen. Redan nu tillämpas Europakonventionen och med- lemsstaternas skydd för grundläggande rättigheter som ”allmänna principer” inom gemenskapsrätten.

Stadgans nya status och den planerade anslutningen till Europa- konventionen berör de rättsområden där medlemsstaterna har över- låtit beslutanderätt till EU:s organ. På dessa områden får stadgan och Europakonventionen samma rättsverkan som den övriga unions- rätten, dvs. de omfattas av principerna om direkt effekt och före- träde framför nationell rätt. Dessutom blir bestämmelserna om inhämtande av förhandsavgörande från EU-domstolen tillämpliga.

Enligt en svensk genomgång av EU-stadgan återfinns rättig- heterna i RF och Europakonventionen i stadgan med i princip samma utformning (se Thomas Bull och Anna-Sara Lind i Tre rapporter till Grundlagsutredningen, SOU 2008:43 s. 1738). Stadgan går dock längre på vissa områden, bl.a. i frågor som rör diskriminering och vissa rättigheter på det sociala området.

Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse.

2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

Bestämmelsen motsvarar artikel 10 i Europakonventionen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. I konven- tionsbestämmelsen behandlas även staternas möjligheter att inskränka yttrandefriheten, se avsnitt 7.3.2 nedan. En motsvarande regel om möjligheterna att inskränka yttrandefriheten (liksom andra rättig- heter och friheter) finns i stadgan i artikel 52.1, som har följande lydelse.

1. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter.

254

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

7.3Europakonventionen

7.3.1Allmänt5

År 1949 bildade tio stater (däribland Danmark, Norge och Sverige) Europarådet. En av huvuduppgifterna för Europarådet var att vid- makthålla och vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Med utgångspunkt i ett förslag från en särskild expertkommitté utarbetades inom Europarådet den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen). Konventionen var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från FN:s deklaration skulle Europakonventionen inne- hålla regler som innebar konkreta förpliktelser för staterna. Den effekten skulle uppnås genom att det anförtroddes åt gemensamma internationella organ att kontrollera att staterna uppfyllde sina åtaganden. Konventionen trädde i kraft 1953.

Europakonventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kom- pletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser, t.ex. förbud mot dödsstraff enligt trettonde tilläggs- protokollet och skydd för äganderätten i första tilläggsprotokollet. För översiktliga genomgångar av Europakonventionens materiella skyddsregler kan hänvisas till Fri- och rättighetskommitténs del- betänkande Fri- och rättighetsfrågor SOU 1993:40 Del B (s. 8 f.) och prop. 1993/94:117 (s. 29 f.).

Ett viktigt inslag i Europakonventionen är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplikt- elser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av Europadomstolen i Strasbourg (Europadomstolen) och att enskilda människor kan föra talan inför domstolen (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 19 f.). Enskilda kan klaga till Europadomstolen över att en med- lemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål hos Europadomstolen förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel.

5 Texten i det här avsnittet bygger till stor del på Grundlagsutredningens framställning i SOU 2008:125 s. 393 f.

255

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

Om Europadomstolen tar upp klagomålet till behandling i sak, kan prövningen utmynna i att domstolen konstaterar att den ber- örda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser. I vissa fall har domstolen möjlighet att ålägga staten att utge skadestånd till klaganden (artikel 41). Det är möjligt för parterna i mål vid domstolen att träffa en förlikning. Medlemsstaterna har förbundit sig att rätta sig efter domstolens domar.

Alltsedan början av 1980-talet har antalet ansökningar om pröv- ning av brott mot Europakonventionen ständigt ökat och den s.k. målbalansen stigit kraftigt. Enligt uppgift uppgår målbalansen för närvarande till runt 100 000 mål, som alltså väntar på att avgöras. Mot denna bakgrund pågår arbete med att lätta på domstolens arbetsbörda. I det här sammanhanget brukar betonas vikten av att medlemsstaterna genomför åtgärder så att konventionsbrott kan förebyggas, prövas och kompenseras redan på nationell nivå, således innan frågan når Europadomstolen.

Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952. Det dröjde till 1966 innan Sverige förklarade att landet underkastade sig Europadomstolens kompetens. Konventionens ställning i svensk rätt präglades under lång tid av en relativt försiktig och avvaktande inställning från statsmakternas sida. Under den här tiden genomfördes endast mindre förändringar i rättsordningen för att tillmötesgå de krav som följde av Europakonventionen.

Europakonventionens status här ändrades dock när konven- tionen i dess helhet 1995 inkorporerades i svensk rätt genom en särskild lag, lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna. Konventionen blev därmed direkt tillämplig av domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. Samtidigt med den nämnda lagen infördes ett förbud i RF mot konventions- stridig normgivning. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan före- skrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen (se vidare om konventionens ställning i den svenska rättsordningen i bl.a. SOU 1993:40, prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24 och SOU 2008:125).

256

SOU 2012:55

EU-rätten och Europakonventionen

7.3.2Vissa särskilt relevanta artiklar i Europakonventionen

I artikel 1 anges den övergripande grunden för konventionsstaternas skyldigheter enligt Europakonventionen. Innebörden är att staterna åtar sig att garantera var och en som befinner sig under deras juris- diktion de fri- och rättigheter som anges i artiklarna 2–18 och i de olika tilläggsprotokollen. Staterna har således en allmän skyldighet att på nationell nivå se till att konventionen respekteras och efter- levs av lagstiftare, domstolar och myndigheter i förhållande till enskilda. Artikeln inkluderar ett krav på att staterna tillhandahåller nationella rättsmedel mot kränkningar av de rättigheter som skyddas av konventionen (se betänkandet Skadestånd och Europakonventionen,

SOU 2010:87 s. 268 f.). Artikel 1 har följande lydelse.

Artikel 1 - Skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna

De höga fördragsslutande parterna skall garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i avdelning I i denna konvention.

Denna skyldighet enligt artikel 1 att garantera rättigheterna enligt konventionen hänger samman med den rätt till effektivt rättsmedel som läggs fast i artikel 13. Den som har fått en fri- och rättighet enligt konventionen kränkt ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Rätten till ett effektivt rättsmedel anses ge uttryck för en ”subsidiaritetsprincip” som syftar till att överträd- elser av konventionen i första hand ska behandlas inom ramen för de nationella rättsordningarna. Begreppet ”rättsmedel” har enligt

Europadomstolens praxis getts en vid förståelse. Det anses kunna avse en möjlighet till rättelse, gottgörelse (t.ex. skadestånd eller straffnedsättning) eller avhjälpande (bl.a. en möjlighet att skynda på en långsam handläggning), se a.bet. s. 152 f. Artikel 13 har följande lydelse.

Artikel 13 - Rätt till ett effektivt rättsmedel

Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.

257

EU-rätten och Europakonventionen

SOU 2012:55

I Europakonventionens artikel 10 stadgas om vars och ens rätt till yttrandefrihet. Bestämmelsen lyder som följer.

Artikel 10 - Yttrandefrihet

1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.

2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säker- heten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.

Enligt första stycket skyddar bestämmelsen mot ingrepp i yttrande- friheten från offentliga myndigheter. Som för många andra fri- och rättigheter enligt konventionen anses dock bestämmelsen även medföra en positiv förpliktelse för konventionsstaterna att skydda yttrandefriheten från ingrepp av enskilda personer eller andra institu- tioner som det allmänna inte svarar för. Det kan t.ex. innebära att en stat måste vidta åtgärder som förhindrar att spridningen av en viss åsikt inte hindras av politiska motståndare under en demonstration (se Danelius, a.a., s. 367).

Av andra stycket framgår att yttrandefriheten kan begränsas. Det uppställs här tre grundläggande krav för att en inskränkning ska vara förenlig med konventionen. För det första ska begränsningar ske i lag (a). Det andra kravet (b) innebär att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ändamål: statens säkerhet, den terri- toriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.

Vidare ska (c) inskränkningarna ”vara i ett demokratiskt samhälle nödvändiga” för att tillgodose något av de ändamål som anges i (b).

Ett problem som ofta diskuteras när det gäller skyddet för fri- och rättigheter rör vad som ska gälla om olika rättigheter riskerar att kollidera. Det kan då bli aktuellt att göra avvägningar mellan olika intressen som behöver skyddas. På yttrandefrihetens område

258

SOU 2012:55 EU-rätten och Europakonventionen

aktualiseras frågeställningen inte sällan i relation till skyddet för privatlivet. I Europakonventionens artikel 8 stadgas följande om rätt till skydd för privat- och familjeliv.

Artikel 8 - Rätt till skydd för privat- och familjeliv

1.Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

2.Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rätt- ighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säker- heten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Bestämmelsen har ett mycket brett tillämpningsområde och kan beröra så skilda företeelser som fysiska kränkningar av enskilda och utformningen av familjerättslig lagstiftning. I sammanhanget är det dock i första hand vissa delar av skyddet för privatlivet som är rele- vanta och som aktualiserar en avvägning mot yttrandefrihetsintresset. Här avses bl.a. skyddet enligt Europadomstolens praxis för angrepp på en persons rykte (t.ex. mot förtal eller andra nedsättande uttalan- den) och mot alltför närgången uppmärksamhet (t.ex. viss foto- grafering och avlyssning samt publicering av uppgifter av privat karaktär), se vidare Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande

Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2008:3 s. 74 f.). Begränsningar av rätten till skydd för privat- och familjelivet är

tillåtna enligt de förutsättningar som anges i andra stycket. Även i dessa fall gäller således ett krav på lagstöd, att begränsningar ska ske för att tillgodose vissa angivna ändamål samt att inskränk- ningen ska vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att till- godose det aktuella ändamålet.

Frågan om innebörden av Europakonventionen har relevans för kommitténs uppdrag att överväga om skyddet för enskildas integri- tet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I kap. 19 (En straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?) återkommer vi till konventionen och Europadomstolens praxis i fråga om avvägningen mellan yttrandefriheten och skyddet för privatlivet.

259

III.ÖVERVÄGANDEN – SKIFTE ELLER INTE?

8 Vägvalet – några utgångspunkter

8.1Inledning

I detta kapitel redogörs för några av de utgångspunkter som kommittén anser väsentliga för frågan om TF och YGL bör ersättas med en ny yttrandefrihetsgrundlag.

Här beskrivs också kommitténs arbete med att ta fram ett så allsidigt underlag som möjligt inför vägvalet mellan att behålla TF och YGL och att införa en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det gäller främst den skiss till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) som kommittén har arbetat med samt de regleringsmodeller som presenterades i debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68).

8.2Yttrandefrihetens betydelse och ändamål

Betydelsen av en vid och tillåtande tryck- och yttrandefrihet har formulerats på många sätt. Ibland har skrivningarna varit rakt på sak, ibland närmast poetiska och ibland torrt juridiska. Men hur orden än har fallit utgör alla dessa deklarationer och formuleringar mer eller mindre välfunna varianter av ingressen till den av riksdagen år 1766 antagna Förordning, angående Skrif- och Tryckfriheten.

Enär K. M. eftersinnat den stora båtnad, allmänheten av en rätt- skaffens skrif- och tryckfrihet tillflyter, i det en obehindrad inbördes upplysning uti hvarjehanda nyttiga ämnen icke allenast länder till vetenskapers och goda slöjders uppodling och utspridande, utan ock gifver en hvar av undersåtarna ymnigare tillfälle, att dess bättre känna och värdera ett visligen inrättadt regeringssätt, äfvensom och denna frihet bör anses för ett af de bästa hjelpmedel till sedernas förbättring och laglydnadens befrämjande, då missbruk och olagligheter genom trycket blifva för allmänhetens ögon ådagalagda…

263

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

Här finns i sak det som än i dag utgör själva kärnan i tryck- och yttrandefriheten. Den utgör en förutsättning för samhällets vetenskapliga, ekonomiska, politiska och sociala utveckling. Den öppnar för insyn och ger utrymme för kritik av hur myndigheter förvaltar gemensamma angelägenheter samt av hur beslut bereds och fattas.

Ändamålet med tryckfriheten är i dag formulerat i TF:s inledning (1 kap. 1 §), där det heter att den ska säkerställa ”ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Formuleringen återkommer i YGL från 1992 men något utökad till att ändamålet med grundlagen är att ”säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande”.

Bestämmelserna i TF har förändrats över tid. Under perioder har rättigheterna kringskurits så att de i princip upphört att gälla. Sådana perioder av inskränkningar har följts av ändringar för att återställa och befästa de grundbultar, t.ex. meddelarfriheten och ensamansvaret, vilka utgör yttrandefrihetens kärna och tillsammans säkerställer att syftet med grundlagarna uppnås.

Men det är inte bara det materiella innehållet i grundlagarna som har förändrats utan även deras formella tillämpningsområde, dvs. vilka massmedier som omfattas.

8.3Krav på grundlagsregleringen

Ändamål

De båda grundlagar som reglerar den särskilt starka yttrande- friheten innehåller som har nämnts ett par bestämmelser som anger deras ändamål. De finns i 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL.

Grundlagarnas tillämpningsområde bestäms i huvudsak utifrån vilken teknik som har använts för ett yttrande. Utgångspunkten är att t.ex. TF inte gör någon skillnad mellan en samhällskritisk bok och en läkemedelsförpackning. Båda omfattas av det särskilt starka grundlagsskyddet. I speciella fall får dock ändamålet med ett yttrande betydelse även i TF och YGL eftersom det kan ligga till grund för s.k. materiella undantag från grundlagarna. Den bärande principen bakom grundlagarnas tillämpningsområde är dock klar; ändamålet med yttrandena är underordnat tekniken.

264

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

Beständighet

TF och YGL består tillsammans av 17 500 ord. Det kan jämföras med första tillägget i USA:s konstitution från 1789 där yttrande- friheten regleras på konstitutionell nivå med 45 ord.

Den svenska traditionen innebär att grundlagsstiftaren inte lämnar något större utrymme för lagstiftaren, och än mindre till domstolarna, att dra gränserna för tryck- och yttrandefriheten.

En nackdel med detta är att TF och YGL relativt ofta har behövt ändras. Det har skett för att det grundlagsskyddade området ska utökas i takt med att nya vägar för spridning av yttranden har etablerats. På motsvarande sätt har nya samhällsföreteelser som ansetts böra förbjudas lett till att grundlagarna har ändrats. Ett sådant exempel är barnpornografi som sedan år 1999 faller utanför tillämpningsområdet för TF och YGL. Ett annat exempel är kreditupplysningsverksamhet, där grundlagen medger att regler införs i vanlig lag för att skydda enskildas integritet.

Ändringarna av främst TF men även YGL har skett relativt ofta och ibland varit omfattande. Ändringarna har inte bara gällt språket och strukturen utan även det materiella innehållet.

Tillgänglighet

Den som önskar utnyttja sina rättigheter och tar del av lagen ska genom läsningen i huvudsak kunna förutse följderna av sina handlingar. Grundlagars informativa betydelse poängterades av Författningsutredningen, vars arbete ledde till en partiell grundlagsreform och föregick det utredningsarbete som resulterade i 1974 års regeringsform. Enligt utredningen ska grundlagen vara skriven på ett sådant sätt ”att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av envar allmänintresserad medborgare”.

Utredningen framhöll i sitt betänkande Sveriges statsskick (SOU 1963:17) också att i skolundervisningen bör författningstexten kunna ”utnyttjas och ge upplysning” om grunderna för hur vårt land styrs. Denna tillgänglighet var enligt utredningen ingalunda oväsentlig för ”det demokratiska statsskickets förankring i folket”.

265

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

Tydlighet och överskådlighet

Tydligheten och överskådligheten är två andra kriterier som är väsentliga för en grundlagsreglering av yttrandefriheten.

Det ska vara möjligt för enskilda att förstå sina rättigheter och skyldigheter. På motsvarande sätt ska det inte råda några tvivel om vilka åtgärder myndigheter får vidta inom det grundlagsskyddade området.

TF och YGL i sina nuvarande skepnader brister i tydlighet och överskådlighet. Ett antal av bestämmelserna främst i TF är ålder- domliga och delvis obsoleta. I YGL finns ett antal bestämmelser som är krångliga att förstå och tillämpa. Det gäller t.ex. den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Ytterligare en brist med YGL när det gäller överskådlighet är att grundlagen inte står på egna ben. I ett antal fall hänvisas i YGL till bestämmelser i TF, vilket försämrar tillgängligheten.

Förekomsten av två grundlagar som skyddar olika massmedier bidrar också till oklarheter. Det leder ibland till att yttranden som är identiska till sitt innehåll ges olika skydd beroende på vilken teknik som har använts för att sprida dem.

8.4Teknikutvecklingen tycks tala för ett skifte

Som framgår av kap. 4, Tekniken och lagstiftaren, omfattade 1766 års TF enbart skrifter framställda i en boktryckarpress. Det var inte bara logiskt utan framstod förmodligen då som ett bestående och säkert sätt att grundlagsskydda skrifter. Några andra mekaniska sätt att mångfaldiga skrifter fanns inte.

Detta teknikberoende skapade redan under 1800-talet problem vad gäller grundlagens tillämpningsområde. Andra sätt att mång- faldiga skrifter, som t.ex. koppartryck, hamnade utanför grund- lagen. Men genom en vid tolkning av begreppet ”under tryck” gavs även sådana skrifter grundlagsskydd.

Mot den bakgrunden hade det varit logiskt om man redan under 1800-talet hade försökt finna ett övergripande begrepp för det som åsyftades, nämligen massframställning av yttranden riktade till allmänheten. Men den teknikutveckling som vi nu kan betrakta i backspegeln var omöjlig att förutse och därmed är det orimligt att begära att grundlagsstiftarna skulle ha varit mer framsynta. Vem hade ens för 25 år sedan kunnat förutse att en stor del av sprid-

266

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

ningen av yttranden och informationsinhämtningen skulle utföras elektroniskt via internet?

På samma sätt får det i dag betraktas som omöjligt att förutse hur yttranden kommer att spridas och information inhämtas om tio eller tjugo år.

Utvecklingen hittills och ovissheten om vad som väntar framöver vad gäller tekniken talar för en ändrad avgränsning av grundlagarnas formella tillämpningsområden. Ambitionen bör vara att försöka hitta ett eller några få begrepp som är bestående över tid. Det bör vara begrepp som inkluderar inte bara nu kända massmedier utan också tekniker som vi kanske inte ens anar konturerna av i dag.

Men även om teknikutvecklingen kan anses tala för en ändring av de begrepp som används för att avgränsa det grundlagsskyddade området finns det tungt vägande skäl för att inte göra en sådan förändring. Vi återkommer till detta i våra överväganden och slutsatser i kap. 10.

8.5TF:s och YGL:s tillämpningsområde

Skrifter framställda i tryckpress, genom stencilering och foto- kopiering samt ljudradio, radioprogram, filmer, databaser, över- föringar, videogram och television är några av de massmedier och tekniker för mångfaldigande och spridning av yttranden som nämns i TF och YGL.

Grundlagarna innehåller, förutom en detaljerad uppräkning av olika massmedier, bestämmelser som anger vilka grupper som ges ett automatiskt skydd för vissa bestämda verksamheter. Till exempel nämns i YGL att en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, en nyhetsbyrå eller ett företag som yrkesmässigt framställer tryckta skrifter under vissa förutsättningar har ett automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. De som inte omfattas av denna uppräkning måste söka utgivningsbevis för att få ett motsvarande skydd för sina databaser, vanligen webbplatser. Med denna ordning kan det vara svårt för den enskilde att överblicka om en webbplats omfattas av grundlagsskyddet eller inte. Vilket i sin tur kan ge en oförutsebarhet vad gäller t.ex. meddelarskyddet.

Skiktningen av grundlagsskyddet baserat på vem man är liksom vilken teknik som används kan ifrågasättas från principiella

267

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

utgångspunkter eftersom grundlagarna reglerar medborgerliga rättigheter och kan anses böra vara ”blinda” för vem som yttrar sig och hur detta sker.

Teknikutvecklingen har inneburit att nya former för att sprida yttranden har fallit utanför TF och YGL:s tillämpningsområden. För att slippa räkna upp och återkommande ta in nya massmedier i lagtexten har lagstiftaren valt att införa flera samlingsbegrepp. Det kan sägas ha börjat redan under 1800-talet, då lagtexten tolkades så att allt som hade framställts ”under tryck” omfattades och inte bara det som hade tryckts i boktryckarpressen.

I de bägge grundlagarna anges specifika massmedier, t.ex. stencilerade skrifter och videogram. Dessa kan ses som exemplifieringar eftersom de åtföljs av bestämmelser som är mer allomfattande. Till exempel anges i den bestämmelse i TF som möjliggör grundlagsskydd för stencilerade skrifter att även skrifter framställda med ett ”… liknande tekniskt förfarande” under vissa förutsättningar skyddas av grundlagen. På samma sätt är i YGL videogram exempel på ”teknisk upptagning” och radioprogram exempel på ”överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor”.

Det går som har sagts ovan inte att förutse teknikutvecklingen och vilka massmedier som kommer att finnas på marknaden inom kanske bara några år. Det kan därmed givetvis inte uteslutas att det i framtiden kommer att krävas justeringar av grundlagarna för att inkludera nya sätt för masskommunikation på samma sätt som skedde t.ex. när digital bio gavs grundlagsskydd.

I Yttrandefrihetskommitténs debattbetänkande (SOU 2010:68) angavs utöver de svårigheter som är förknippade med tillämpnings- området ett antal andra problem med TF och YGL.

Ett problem som har bärighet på teknikberoendet gäller svårigheten att avgöra om t.ex. ett flygblad är framställt i tryckpress eller inte. Problemet har påtalats av JK, som ibland konsulterar Statens Kriminaltekniska Laboratorium (SKL) för att få klarlagt hur en trycksak har framställts och därmed kunna avgöra om JK är behörig åklagare eller inte. Svårigheten att bestämma fram- ställningssättet kan leda till kortslutningseffekter i fråga om vilken processordning som ska tillämpas och att brottsliga yttranden därmed inte kan lagföras.

Enligt uppgifter inhämtade från JK har denne under perioden 1992–2011 anlitat SKL i 51 fall. Under de senaste åren rör det sig om inget till två fall per år. Det finns dock fall som aldrig kommer till JK liksom fall som JK väljer att inte föra vidare till SKL. Hur

268

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

stort detta mörkertal är går inte att säga. När det gäller de fall JK väljer att inte föra vidare till SKL rör det sig oftast om fall där det bedöms att något brott inte har begåtts.

I debattbetänkandet anfördes också att även om TF och YGL innehåller ändamålsbestämmelser fyller dessa inte någon funktion vid konkreta tillämpningssituationer. En effekt blir att tolkningen försvåras och att identiska yttranden ibland bedöms olika beroende på vilket massmedium som har använts.

8.6Tre modeller

Begreppet ”massmedier”

Regeringens huvuduppdrag till kommittén har varit att undersöka om det är möjligt att i framtiden behålla en teknikberoende grundlagsreglering.

Enligt direktiven ska kommittén i sökandet efter en mindre teknikberoende lagstiftning försöka finna en reglering som ger de traditionella medierna ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det de har i dag. Enligt direktiven ska grundprinciperna, t.ex. ensamansvaret, meddelarskyddet och jurysystemet, ligga fast. Utredningen har även i uppdrag att se om andra sätt att sprida yttranden än via traditionella medier behöver skydd av grund- lagarna. Om kommittén finner att det inte är möjligt att införa en teknikoberoende grundlag ska den göra en allmän översyn av TF och YGL med inriktning att göra lagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt.

Kommittén kom under sitt arbete fram till att det inte är möjligt att införa en grundlag för alla yttranden och samtidigt bevara alla grundbultarna intakta.

Arbetet bedrevs därefter med inriktningen att hitta modeller för en reglering som förutsätter att yttranden framförs i ”massmedier” för att grundlagsskydd skulle uppkomma. Begreppet ”massmedier” användes för att avgränsa tillämpningsområdet på ett sådant sätt att existerande och framtida tekniker kunde omfamnas av grundlagen.

Massmediekravet var däremot enligt kommittén inte tillräckligt för att avgränsa den särskilt starka yttrandefriheten. En sådan vid definition skulle göra det nödvändigt att göra omfattande och mindre lämpliga undantag från skyddet och därmed rasera det

269

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

starka skyddet för yttranden framförda i bl.a. tryckta skrifter. Ytterligare krav behövde uppställas för grundlagsskydd.

I debattbetänkandet SOU 2010:68 presenterade kommittén tre modeller för hur en sådan mer teknikoberoende reglering skulle kunna utformas.

Tre modeller

De tre modeller som kommittén presenterade – Ansvarsmodellen, Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen – ger uttryck för lika många huvudvägar för att avgränsa tillämpningsområdet. Gemensamt för samtliga modeller är kravet att yttrandena måste framföras i ett massmedium för att grundlagsskydd över huvud taget ska kunna uppstå.

Ansvarsmodellen kräver att någon tydligt träder fram och tar ansvar. Ett sådant ansvar kan antingen tas genom att det finns ett utgivningsbevis för massmediet, varvid en utgivare utses, eller genom att ansvarsuppgifter anges. Med ansvarsuppgifter menas att namn och hemort ska anges för den som har tagit på sig ansvaret. Den modellen ansåg kommittén vara enkel och tydlig men ha den huvudsakliga bristen att inga medier skulle få ett automatiskt grundlagsskydd.

Verksamhetsmodellen betonar betydelsen av yrkesmässig fram- ställning och spridning av yttranden. Sådan verksamhet ska enligt modellen ges ett automatiskt grundlagsskydd. Främst avsågs ett skydd för etablerade medier vilket motiverades med den särskilda betydelse som de anses ha för informationsspridningen och opinionsbildningen. De aktörer som enligt modellen ges detta skydd benämns ”massmedieföretag”. Kommittén konstaterade i betänkandet att begreppet rymde tolknings- och tillämpnings- problem. Dessa skapar osäkerhet för dem som på olika sätt använder sin yttrandefrihet, t.ex. för att lämna meddelanden.

Ändamålsmodellen ger grundlagsskydd för yttranden som har ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt syfte. Modellen betraktades som den mest förenliga med EU-rätten av de tre. Svagheten med modellen ansåg kommittén bestå främst i att tillämpningsområdet var oskarpt och att det vid prövningen av ett yttrandes ändamål inte skulle gå att bortse från yttrandets innehåll. Meddelarskyddet skulle inte heller gälla inom hela

270

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

tillämpningsområdet utan bara för massmedier med en registrerad utgivare.

Remissinstanserna om modellerna

Ett 60-tal remissinstanser yttrade sig över kommitténs debatt- betänkande. Av dem som yttrade sig vad gäller en generell yttrandefrihetsgrundlag för alla yttranden instämde samtliga i kommitténs slutsats att det inte är ett möjligt alternativ för en framtida reglering av yttrandefriheten.

I ett antal yttranden framhölls att TF och YGL trots de problem som finns har fungerat väl under lång tid. Enligt dessa remiss- instanser saknas övertygande skäl för mer ingripande förändringar av den nuvarande ordningen. Flera remissinstanser menade också att problemen med TF/YGL hade överdrivits och att betänkandet fått en negativ slagsida eftersom förtjänsterna med det nuvarande systemet inte beskrivits tillräckligt. Flera av dessa remissinstanser ansåg att arbetet med modellerna borde avbrytas och krafterna riktas in på att förändra och förbättra TF och YGL.

När det gällde införandet av ett massmediebegrepp drog åsikterna bland remissinstanserna åt lite olika håll. Det fanns dock en övervikt för åsikten att införandet av ett sådant begrepp kunde bidra till att göra systemet enklare och mer flexibelt. Samtidigt varnade flera remissinstanser för att massmediebegreppet skulle skapa tillämpningsproblem. Det skulle göra systemet mer oförutsebart och leda till ökad rättsosäkerhet. Gränsdragningarna skulle därmed lämnas över till domstolarna.

Av de tre modellerna fick Ansvarsmodellen störst stöd av de remissinstanser som förespråkade någon av modellerna. Den ansågs tydlig och ett stort antal instanser anslöt sig till tanken att ge ett särskilt starkt skydd åt yttranden där någon träder fram och tar ansvar. Samtidigt såg flera instanser en brist i att modellen till skillnad mot TF och YGL inte ger något automatiskt grundlags- skydd.

Åsikterna om Verksamhetsmodellen var som regel kritiska. Tidningsutgivarna med flera uttryckte skepsis mot att modellen skulle ge ett automatiskt skydd för vissa och därmed ses som ett privilegiesystem för de etablerade medierna. Flera instanser framhöll också att begreppet ”massmedieföretag” kunde ge upphov till tolkningssvårigheter.

271

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

Men det fanns även remissinstanser som menade att Verksamhetsmodellen vore att föredra framför de övriga två eftersom den hade stora likheter med dagens reglering. Denna tanke borde därför enligt dessa remissinstanser tas tillvara under kommitténs fortsatta arbete.

Den tydligaste tendensen i remissvaren var det entydiga motståndet mot Ändamålsmodellen. En vanlig ståndpunkt var att grundlagsskyddet med denna modell blev beroende av en prövning av yttrandets innehåll och att den därmed var oförenlig med svensk rättstradition. Inriktningen ansågs därmed strida mot det som sägs i kommitténs direktiv om att grundlagsskyddet inte ska baseras på yttrandenas innehåll.

Vidare anfördes att den bedömning av yttrandet som skulle göras öppnade upp för godtycke. Modellen kunde leda till att yttrandefriheten inskränktes genom att t.ex. kontroversiella yttranden hamnade utanför det grundlagsskyddade området. Det framhölls att de valda ändamålskriterierna medförde tolknings- svårigheter och problem att förutsäga rättsläget. Vissa riktade kritik mot kommitténs definitioner av de aktuella ändamålskriterierna, bl.a. när det gällde yttranden för vetenskapliga ändamål och i fråga om underhållning.

Kommitténs slutsatser och det fortsatta arbetet

Kommittén tog i sitt fortsatta arbete fasta på att införandet av ett massmediebegrepp fått ett relativt positivt mottagande bland remissinstanserna. Att använda det begreppet skulle kunna vara en tänkbar väg för att minska teknikberoendet.

Kommittén tog även fasta på vad som uttryckts i direktiven och av en del remissinstanser om att de etablerade medierna även i fortsättningen skulle ges ett starkt skydd. Detta ansåg vi vara en lämplig inriktning för arbetet med en ny regleringsmodell.

Även andra än de etablerade medierna skulle dock ha möjlighet att få grundlagsskydd. Grundlagen skulle därför även vara tillämplig på massmedier med utgivningsbevis eller som hade försetts med ansvarsuppgifter.

Sammanfattningsvis inriktades det fortsatta arbetet med att mejsla fram en modell på en kombination av Verksamhetsmodellen och Ansvarsmodellen.

272

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

8.7Grunddragen i NYGL

Det utkast till en ny yttrandefrihetsgrundlag som arbetats fram har inom kommittén gått under arbetsnamnet NYGL (Ny yttrande- frihetsgrundlag). Här nedan ges en kortfattad beskrivning av huvuddragen i NYGL i syfte att underlätta för läsaren att följa kommitténs överväganden och ställningstagande i kap. 10. NYGL i sin helhet, så långt den arbetades fram, återfinns i bilaga 9.

Kommitténs ambition var att göra NYGL så teknikoberoende som möjligt. Alla massmedier som omfattas av grundlagen ska i princip behandlas lika oavsett vilken teknik som används för framställning och spridning. NYGL ger ett särskilt starkt skydd för massmedieföretag, bl.a. genom att skyddet för deras massmedier inträder automatiskt. Andra aktörer, som t.ex. ideella organisationer och privatpersoner, har möjlighet att få grundlagsskydd för sina massmedier genom att skaffa utgivningsbevis eller genom s.k. ansvarsuppgifter.

Ambitionen har också varit att de grundläggande yttrande- frihetsrättsliga principerna ska ligga fast i stort sett enligt dagens ordning. Mot bakgrund av syftet att upprätthålla den höga skydds- nivån innebär NYGL – i likhet med TF och YGL – en detaljerad reglering av yttrandefriheten.

När NYGL blir tillämplig

Den grundläggande skillnaden mellan NYGL och TF/YGL ligger i avgränsningen av tillämpningsområdet, alltså hur det bestäms vilka massmedier som ska erhålla ett särskilt starkt grundlagsskydd utöver det skydd som alla yttranden har genom RF och Europakonventionen.

Dessa skillnader framgår på ett mer övergripande plan i den bestämmelse i NYGL som behandlar ändamålet med grundlagen (1 kap. 2 §). Där anges i ett tillägg till ändamålsbestämmelsen att NYGL ger ett särskilt starkt skydd åt yttranden som är riktade till allmänheten och som sprids yrkesmässigt eller som någon har tagit ansvar för.

En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lagtexten ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten”.

273

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

I NYGL anges som exempel på massmedier tidningar, böcker, film, radio, tv och webbplatser. Uppräkningen är inte uttömmande eftersom alla medier som uppfyller grundlagens definition ska kunna omfattas av grundlagen. Vid gränsdragningsproblem får frågan avgöras efter en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. I undantagsfall är det tänkbart att t.ex. en tröja eller förpackning har framställts med det huvudsakliga syftet att ge offentlighet åt ett yttrande och därmed utgör ett massmedium enligt grundlagen.

Genom massmediebegreppet möjliggörs, är tanken, en enklare och mer flexibel reglering som tar höjd för framtida tekniker för masskommunikation.

För att skydd enligt NYGL ska uppkomma är det emellertid inte tillräckligt att spridningen av yttrandet sker med hjälp av massmedier. Dessutom måste någon av följande tre förutsättningar vara uppfylld.

1)Massmediet ges ut av ett massmedieföretag. I dessa fall är grundlagen automatiskt tillämplig. Med massmedieföretag avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Begreppet massmedieföretag är avsett att omfatta den ”egentliga medie- branschen”, dvs. den professionella framställningen och sprid- ningen av massmedier, och ger inte alla aktörer grundlagsskydd. Som massmedieföretag räknas dock alla sammanslutningar och enskilda som sänder radio och tv med stöd av tillstånd från en myndighet, även om inte kraven på huvudsaklighet och yrkesmässighet är uppfyllda. Syftet är att bl.a. närradion ska få automatiskt grundlagsskydd.

2)NYGL är även tillämplig på massmedier med utgivningsbevis. Sådana bevis kan avse utgivning av ett massmedium vid ett enstaka tillfälle eller regelbunden utgivning under ett gemensamt namn, t.ex. en tidskrift. En förutsättning för att beviljas utgivningsbevis är att det har utsetts en utgivare som ansvarar för innehållet i massmediet.

3)Grundlagen är vidare tillämplig på massmedier med ansvarsuppgifter. Det innebär att massmediet har försetts med tydliga uppgifter om vem som har åtagit sig ansvaret för innehållet och om dennes hemvist i Sverige.

För alla massmedier gäller att NYGL inte är tillämplig på yttranden som den ansvarige saknar möjlighet att kontrollera före offentliggörandet, t.ex. omodererade läsarkommentar på en

274

SOU 2012:55

Vägvalet – några utgångspunkter

webbsida. För sådana yttranden tillämpas i stället allmänna straff- rättsliga regler om ansvar.

Undantag från tillämpningsområdet

Det finns – liksom enligt TF och YGL – ett antal undantag från NYGL:s tillämpningsområde. I dessa fall gäller i stället vad som anges i lag. Undantagen framgår i första hand av olika s.k. delegationsbestämmelser i grundlagen. Ett par exempel är undantag som rör upphovsrätt resp. viss kreditupplysningsverksamhet.

När det gäller sådana undantag innebär NYGL en viktig förändring jämfört med TF och YGL. Frågan rör undantag vid behandling av personuppgifter i massmedier som omfattas av grundlagen. Enligt dagens synsätt har TF och YGL företräde om det uppstår en konflikt med personuppgiftslagen (1998:204) och EU:s dataskyddsdirektiv.

I NYGL införs ett undantag för behandling av personuppgifter som utförs av andra än massmedieföretag. Avsikten är att grundlagen ska undgå konflikt med den EU-rättsliga regleringen på området. I huvudsak innebär undantaget att personuppgiftslagen gäller för massmedier med frivilligt grundlagsskydd (utgivnings- bevis och ansvarsuppgifter) i de fall behandlingen av person- uppgifter inte kan sägas ha haft till syfte att säkra ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning eller ett fritt konstnärligt skapande, dvs. enligt NYGL:s ändamålsbestämning. Att undan- taget inte gäller massmedieföretag beror på att publiceringen av personuppgifter i sådana medier kan antas ske ”uteslutande för journalistiska ändamål” och därmed vara förenlig med EU:s dataskyddsdirektiv.

Det ska framhållas att detta inte är avsett att innebära någon framflyttning av EU-rättens positioner i förhållande till svensk yttrandefrihetsrätt jämfört med i dag. Tanken är att den svenska yttrandefriheten ska kunna försvaras lättare och möta större förståelse vid kommande förhandlingar om EU-rättsakter än som är fallet i dag.

I NYGL införs också en paragraf som klargör att lagstiftning som med stöd av delegationsbestämmelser begränsar yttrande- friheten måste uppfylla vissa förutsättningar. Sådana begränsningar får inte gå längre än vad som är nödvändigt och inte heller sträcka

275

Vägvalet – några utgångspunkter

SOU 2012:55

sig så långt att ändamålet med grundlagen hotas (jfr 2 kap. 21–23 §§ RF). Ett motsvarande tillägg föreslås i TF och YGL.

Meddelarskyddet

Meddelarskyddet enligt NYGL är i allt väsentligt uppbyggt som i TF/YGL. NYGL innebär en viss förändring i terminologin när det gäller dels den krets som omfattas av meddelarskyddet (uppgifts- lämnaren, upphovsmannen och den som framträder i massmediet), dels den grupp till vilken uppgifter kan lämnas för offentliggörande (företrädare för massmedier). Förändringarna är en följd av ambitionen att göra grundlagen teknikoberoende och är inte avsedda att medföra några skillnader i sak.

NYGL betonar vikten av att skydda meddelare som lämnar uppgifter för publicering men som misstar sig ursäktligt om behörigheten hos mottagaren av uppgifterna. Det kan bl.a. röra fall då mottagaren inte uppfyller grundlagens krav på vem som är ”företrädare” för ett massmedium. Ett annat exempel är om kriterierna för ett ”massmedieföretag” inte är uppfyllda och det massmedium där uppgiften publiceras därför inte får grundlags- skydd. I sådana situationer ska en godtroende meddelare kunna skyddas mot straff och andra repressalier. I kap. 10 återkommer vi till frågan om vad NYGL innebär för anonymitetsskyddet.

Ensamansvaret m.m.

Med NYGL behålls den nuvarande principen om ensamansvar för innehållet i ett massmedium, dvs. bara en person i taget kan bli straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig. Vem som ansvarar bestäms i grundlagen och följer en s.k. ansvarskedja. Utgångs- punkten är att en och samma ansvarskedja ska gälla för alla typer av massmedier. På denna punkt skiljer sig NYGL från TF och YGL. De gällande grundlagarna innehåller flera ansvarskedjor beroende på vilket massmedium som har använts. Det finns t.ex. en ansvarskedja för periodiska och en för icke periodiska skrifter.

NYGL innebär förändringar även i fråga om andra yttrande- frihetsrättsliga grundprinciper.

I NYGL införs en generell preskriptionsregel om att allmänt åtal ska väckas inom sex månader från den tidpunkt då yttrandefrihets-

276

SOU 2012:55 Vägvalet – några utgångspunkter

brottet begicks. För flera massmedietyper innebär detta att preskriptionstiden förkortas, bl.a. i fråga om yttranden på webbplatser.

En viktig förändring i sak är tanken i NYGL att utvidga dagens distributionsplikt till att omfatta alla som har tillstånd enligt lag att bedriva verksamhet som innefattar distribution av massmedier. En förändring föreslås i TF och YGL vad gäller distributionsplikten och oadresserade försändelser.

En skillnad mellan TF/YGL och NYGL gäller möjligheten att få grundlagsskydd genom att sätta ut ansvarsuppgifter. I TF finns en s.k. stencilregel som innebär att stencilerade skrifter ges grundlags- skydd om ursprungsuppgifter anges. I NYGL införs en motsvarande ”stencilregel” som omfattar alla massmedier. Det innebär att exempelvis den som har en webbplats enkelt kan få grundlagsskydd genom att ange sig som ansvarig. Den som anges som ansvarig jämställs med utgivare.

277

9 EU-rättens betydelse för vägvalet

9.1Några allmänna utgångspunkter

Inledning

I detta kapitel behandlas frågan om hur kommittén bedömer behovet av att anpassa det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten till EU-rätten. Till viss del har dessa överväganden redovisats i kommitténs delbetänkande Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68 s. 101 f.). Den diskussion som redovisas här tar i första hand inte sikte på detaljer utan förs på ett mer övergripande plan. Om det antas att de två rättssystemen inte stämmer överens, bör vi då sträva efter att anpassa det svenska systemet till EU-rätten? Hur långt ska i sådana fall anpassningen gå?

I det här avsnittet görs ett försök att – mot bakgrund av redo- görelsen i kap. 7 – ringa in de frågeställningar som är aktuella från juridiska utgångspunkter. Avsnitt 9.2 behandlar vad ett par författare har anfört om mer politiskt inriktade aspekter på relationen mellan TF/YGL och EU-rätten. I det avslutande avsnittet 9.3 diskuteras vilken linje som bör väljas i anpassningsfrågan.

Det kan inledningsvis finnas skäl att påminna om följande. Hur en tänkt konflikt på det här området ska uppfattas och eventuellt lösas beror på vilket perspektiv som anläggs. Med ett EU-perspektiv finns det egentligen inga principiella oklarheter. Med det synsättet betonas nödvändigheten av att EU-rätten ges företräde framför nationell reglering. Något utrymme för att pröva unionsrätten mot nationella bestämmelser eller på annat sätt ifrågasätta dess giltighet finns inte.

Det andra perspektivet är nationellt och utgår från de konstitu- tionella möjligheterna enligt RF att överföra svensk beslutanderätt till EU. Dessa möjligheter är inte obegränsade, ett synsätt som skulle

279

EU-rättens betydelse för vägvalet

SOU 2012:55

kunna innebära att Sverige inte anser sig bundet av all EU-rätt. Till dessa frågor återkommer vi längre fram.

Vissa aspekter på en eventuell konflikt

I kap. 7 talas det om tänkbara konflikter mellan TF/YGL och EU- rätten. Påståendet att det finns konflikter mellan rättssystemen är dock inte oproblematiskt. Den rapport från jur.dr Lotta Lerwall som redovisas i avsnitt 7.2.3 får sägas visa att konfliktområdet är svårt att ringa in mer exakt. Klart är att den svenska regeringen på flera områden har verkat för lösningar som skyddar TF och YGL. I för- handlingsarbetet har man fört fram olika skrivningar som syftar till att möjliggöra undantag för de svenska grundlagarna. Det finns dock inga avgöranden från EU-domstolen som klargör hållbarheten i dessa undantag eller som på något annat sätt direkt behandlar för- hållandet mellan EU-rätten och TF/YGL.

Det är svårt att göra en generell bedömning av hur en sådan pröv- ning skulle utfalla. I Lotta Lerwalls rapport berörs ett antal oklara frågeställningar som kan bli aktuella vid en prövning. EU-domstolen skulle knappast kunna ignorera det förhållandet att TF/YGL är grundlagar och att en prövning på det här området kan beröra grund- läggande svenska konstitutionella principer (jfr artikel 4.2 i För- draget om Europeiska unionen och vad som där sägs om unionens skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella identitet). Hur mycket hänsyn som kan tas till den nationella regleringen får dock antas bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Här kan bl.a. nämnas frågan om vilken rättslig verkan som kan tillmätas en viss undantagsskrivning, vilket det övergripande syftet med en rättsakt är och vilka EU-principer som står på spel (t.ex. principen om fri rörlighet).

Det kan konstateras att om de undantagsmöjligheter för TF och YGL som Sverige har åberopat godtas, framstår det egentliga kon- fliktområdet som förhållandevis litet. Vid en motsatt utgång – dvs. att de tveksamheter om undantagen som uppmärksammas i rapporten visar sig vara riktiga – finns det ett reellt problem med EU-rätten på ett antal områden. I det läget uppkommer dock även en annan fråge- ställning. Det är nämligen av viss betydelse om bristen på överens- stämmelse mellan de två systemen är sådan att vi får väsentliga pro- blem med att upprätthålla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna. Mot bakgrund av riksdagens tolkning av de svenska

280

SOU 2012:55

EU-rättens betydelse för vägvalet

överlåtelsevillkoren, får det läget betraktas annorlunda än om avvikel- serna framstår som mer marginella.

I det här något diffusa rättsläget sticker ändå vissa sakområden ut. Det gäller till att börja med EU:s dataskyddsdirektiv och dess gen- omförande i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204). Det är främst två skäl som motiverar att det fästs särskild vikt vid direktivet.

Det första skälet avser direktivets breda tillämpningsområde, vilket för med sig en potentiellt stor konfliktyta i förhållande till TF och YGL. Direktivet innehåller en rad materiella bestämmelser som reglerar all hantering av personuppgifter (t.ex. generella regler om hur personuppgifter får behandlas, när sådan behandling är tillåten, information till en registrerad, rättelse av personuppgifter m.m.). Om personuppgifter behandlas i former som omfattas av TF eller YGL, blir frågan om den svenska grundlagsregleringen är förenlig med EU-rätten.

Det andra skälet rör utformningen av det svenska undantaget från dataskyddsdirektivet för TF och YGL. De ändamål för vilka undantag tillåts i artikel 9 (”journalistiska ändamål samt litterärt eller konstnärligt skapande”) ger visserligen möjlighet till omfatt- ande avsteg från direktivet. Av Lotta Lerwalls rapport framgår dock att det svenska undantaget kan ifrågasättas i flera avseenden. Tveksamheterna framstår här som större än på andra områden där undantag har gjorts. Problemet rör för det första att undantaget för TF och YGL kan hävdas vara vidare än vad artikel 9 tillåter, eftersom det avser alla ändamål och inte enbart de som anges där. För det andra är det tveksamt om den svenska lösningen tillgodoser direkt- ivets krav på att en avvägning ska göras mellan integritets- och yttrandefrihetsintressena.

Genomgripande reformer planeras nu av EU:s regler om skydd för personuppgifter. I januari 2012 lade kommissionen fram ett förslag om att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet med en ny allmän uppgiftsskyddsförordning. Förslaget är tänkt att ytter- ligare harmonisera och effektivisera skyddet av personuppgifter i syfte att förbättra funktionen hos den inre marknaden och att öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. En effekt av att den föreslagna regleringen ges formen av en förordning är att denna blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen skulle således ersätta inte enbart det nuvarande dataskyddsdirektivet utan även, i varje fall i huvudsak, personuppgiftslagen.

281

EU-rättens betydelse för vägvalet

SOU 2012:55

Förslaget innebär i vissa avseenden viktiga förändringar i fråga om regleringen av skyddet för personuppgifter. Samtidigt baseras det i stora delar på den ordning som gäller enligt dataskyddsdirekt- ivet. När det gäller avvägningen mellan skyddet för personupp- gifter och yttrandefriheten kan noteras att även förordningen inne- håller ett undantag avseende behandling av personuppgifter som sker

”uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande”. Undantaget kan åberopas endast om ”sådana undantag eller avvikelser är nödvändiga för att förena rätten till integritet med reglerna om yttrandefrihet” (artikel 80.1).

Inom ramen för en s.k. subsidiaritetsprövning av förslaget till förordning har konstitutionsutskottet uttalat att förslaget i dess nuvarande skick inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, se utl. 2011/12:KU25. Utskottet har i utlåtandet invändningar mot att för- ordning väljs som lagstiftningsinstrument och framhåller bl.a. att ett nytt direktiv typiskt sett skulle ge större utrymme för medlems- staterna att vid införlivandet ta hänsyn till nationella förhållanden.

Det straffrättsliga samarbetet är ett annat område som bör omnäm- nas särskilt. Ett stort antal rättsakter (rambeslut) är aktuella. Området har dessutom en tydlig beröringspunkt med TF och YGL med tanke på dessa grundlagars karaktär av straff- och processlagar på det ytt- randefrihetsrättsliga området. Samarbetet har hittills vilat främst på mellanstatlig grund. Det medför vissa rättsliga skillnader mot det övriga EU-samarbetet, i huvudsak genom att Sverige inte kan tvingas att delta mot sin vilja och att de EU-rättsliga principerna om direkt tillämplighet och företräde framför nationell rätt inte gäller. Någon beslutanderätt på det här området har inte överförts till EU:s organ. I de nu aktuella fallen har Sverige dock valt att medverka. Då uppkommer frågan om den svenska regleringen (bl.a. TF och YGL) är förenlig med våra åtaganden enligt de olika ram- besluten.

Som har framgått ovan ändrar det straffrättsliga samarbetet till stora delar karaktär i och med Lissabonfördraget. Tanken är att även dessa frågor ska hanteras inom ramen för det överstatliga samarbetet. Utvecklingen på det här området framstår som svår att förutse, inte minst när det gäller samarbetets effekter på de nationella rättsord- ningarna. I det sammanhanget bör det noteras att det straffrättsliga samarbetet säkerligen kommer att beröras av EU:s nya stadga på fri- och rättighetsområdet. Stadgan får direkt effekt och företräde framför nationell rätt samt kan åberopas inför domstolar och myndig- heter i medlemsstaterna när EU-rätten ska tillämpas.

282

SOU 2012:55

EU-rättens betydelse för vägvalet

En konflikt mellan EU-rätten å ena sidan och TF och YGL å andra sidan skulle sannolikt ställas på sin spets genom att kommissionen väckte talan mot Sverige inför EU-domstolen för bristande eller felaktig implementering av en enskild EU-rättsakt. Kommissionen skulle t.ex. kunna hävda att Sverige har använt en möjlighet att göra undantag från rättsakten alltför extensivt eller att Sverige med stöd av ett ingressuttalande tolkat rättsaktens tillämpningsområde alltför restriktivt. Kommissionen skulle – utifrån ett sådant resonemang – kunna anföra t.ex. att Sverige måste lämna internationellt rättsligt bistånd till myndigheter i andra EU-länder utöver vad som följer av vårt förslag i kap. 21. Ett annat tänkbart exempel är att kommis- sionen skulle kunna hävda att Sverige måste reglera publicering av personuppgifter i högre grad än vad som följer av personuppgifts- lagen.

Några juridiska utgångspunkter

En utgångspunkt för diskussionen bör vara att det visserligen finns indikationer på en bristande överensstämmelse mellan TF/YGL och EU-rätten. Det är dock osäkert hur dessa konflikter ser ut och hur djupt de berör det svenska systemet. Det finns t.ex. inget som tyder på att hela det svenska grundlagssystemet skulle vara ifrågasatt och därmed riskera att underkännas vid en EU-rättslig prövning. I brist på uttalanden från EU-domstolen är det svårt att veta säkert hur konfliktfrågan skulle bedömas. Det är osäkerheten i sig som är en del av problemet och det man behöver förhålla sig till vid en översyn av grundlagarna.

Som vi har sett är de yttre ramarna för diskussionen förhållande- vis tydliga. Det EU-rättsliga synsättet innebär att om EU-domstolen konstaterar att TF eller YGL i något avseende står i strid med unionsrätten, blir domstolens tolkning av rättsläget direkt tillämplig här. Domstolar och myndigheter ska i det läget tillämpa TF och YGL så att de stämmer överens med EU-rätten. Beroende på omständlig- heterna kan den svenska regleringen dessutom behöva ändras av riksdagen.

Det nationella svenska synsättet betonar, som har framgått av kap. 7, principen om att EU har tilldelats kompetens av medlems- staterna. Den här överföringen av beslutanderätt är dock kringgärdad med vissa grundlagsfästa restriktioner. EU-rätt som överskrider dessa förbehåll är oförenlig med överlåtelsebeslutet och blir därför

283

EU-rättens betydelse för vägvalet

SOU 2012:55

inte giltig här. Så skulle t.ex. läget bli om en EU-rättslig bestämmelse väsentligt rubbade de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprin- ciperna. En bestämmelse av det slaget skulle, med det här synsättet, i formell mening inte vara i konflikt med svensk rätt eftersom den inte är tillämplig här. Sverige skulle följaktligen inte heller ha någon skyldighet att anpassa den nationella rätten till den aktuella bestäm- melsen.

När det gäller den närmare innebörden av det svenska förbe- hållet i 10 kap. 6 § RF blir bilden på nytt otydlig. Frågan är näm- ligen hur långt det svenska förbehållet för vissa grundläggande konstitutionella principer egentligen sträcker sig på TF- och YGL- området. Några mer konkreta uttalanden i den frågan har inte gjorts. I det ledande förarbetsuttalandet på området talar konstitutions- utskottet om väsentliga ingrepp i grundprinciperna (1993/94:KU21). Vad detta betyder om frågan ställs på sin spets är inte belyst. Det står dock klart att TF och YGL inte är helt fredade från EU-rättens inflytande.

Vilka ingrepp kan då accepteras innan man är inne på det område där beslutanderätt inte har överlåtits? Det är svårt att spekulera i hur t.ex. riksdagen eller domstolarna skulle bedöma en sådan frågeställ- ning. Sannolikt skulle dock en mer allmän försämring av skyddet kunna godtas bara i marginella fall, t.ex. att grundlagsskyddet fick ett obetydligt smalare tillämpningsområde.

Ett annat möjligt typfall är om någon av grundprinciperna tas bort helt eller delvis. Det skulle givetvis inte accepteras att t.ex. meddelarfriheten eller censurförbudet försvann helt. Även mindre uppenbara situationer är dock tänkbara, t.ex. att EU-rätten får till följd att en yrkeskategori i vissa typer av ärenden helt förlorar sin meddelarfrihet. Hur situationer av det slaget ska bedömas torde bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Även här talar dock mycket för att endast marginella inskränkningar kan godtas.

Det är viktigt att påpeka att TF och YGL har ändrats vid olika tillfällen i syfte att uppfylla våra EU-rättsliga skyldigheter. De fallen har däremot inte rört grunderna för det särskilda grundlagsskyddet. Frågan om EU-rättens förenlighet med de svenska överlåtelse- villkoren i 10 kap. 6 § RF har sålunda då inte varit aktuell. Det här illustrerar att frågan om att särbehandla TF och YGL i relation till EU formellt blir aktuell först i speciella situationer som rör själva fundamentet för den svenska regleringen.

284

SOU 2012:55

EU-rättens betydelse för vägvalet

Slutsats

Slutsatsen i den här delen blir följande. Även på TF/YGL-området finns det en EU-rättslig skyldighet att låta unionsrätten få genomslag här, t.ex. genom domstolspraxis eller genom att riksdagen anpassar den svenska lagstiftningen om det behövs. Av de svenska överlåtelse- villkoren följer dock att den här skyldigheten bara gäller fram till en viss gräns. EU-rätt som innebär väsentliga ingrepp i tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciper ska – enligt vad riksdagen har uttalat – inte tillämpas här och utlöser inte heller någon skyl- dighet att anpassa den svenska regleringen. Att identifiera denna gräns mellan det ”överlåtna” och ”icke-överlåtna” området är kom- plicerat. Det gäller inte minst mot bakgrund av att det är osäkert var konflikter mellan de två regelsystemen föreligger.

9.2Vissa aspekter på en anpassning

Diskussionen om TF/YGL-systemet och dess förhållande till EU- rätten kommer oundvikligen även in på bedömningar som är av mer politisk karaktär. Vad frågan ytterst handlar om är hur själv- ständigt vi anser oss kunna agera vid en översyn av grundlagar som rör konstitutionella grundprinciper som i vissa avseenden kan vara i strid med EU-rätten.

Det bör hållas i minnet att den nu gällande definitionen av de principer för det svenska statsskicket som det talas om i 10 kap. 6 § RF – och som bestämmer det ”överlåtbara området” – är resultatet av ett politiskt ställningstagande av riksdagen. Det är inte otänkbart att bestämmelsen får en annan tolkning om förhållandena ändras, t.ex. om riksdagen får anledning att ta ställning till ytterligare fördragsändringar.

Som rättsregel är 10 kap. 6 § vagt utformad (”rör principerna för statsskicket”) och lägger inte hinder i vägen för andra tolkningar än den nu rådande. Konstitutionsutskottet har dessutom framhållit att det inte är möjligt att i några entydiga termer ange hur långt EU- samarbetets räckvidd kan sträcka sig utan att grundlagen behöver ändras (bet. 2001/02:KU18). Det här återspeglas bl.a. i utskottets uttalanden rörande TF och YGL, där det inte görs någon tydlig gränsdragning i frågan om vilka ingrepp som kan tolereras.

Vissa mer politiska aspekter av en anpassning av TF och YGL till EU-rätten har berörts i litteraturen.

285

EU-rättens betydelse för vägvalet

SOU 2012:55

I en artikel från år 2008 behandlar justitierådet Henrik Jermsten olika konstitutionella aspekter på det svenska EU-medlemskapet

(”EU och statsskicket”, Heckscher och Eka, red., Festskrift för Johan Hirschfeldt, 2008 s. 177 f.). Han drar där slutsatsen att RF:s regler med bäring på EU-medlemskapet inte medför några särskilda problem när det gäller att leva upp till de förpliktelser som följer av medlemskapet. Däremot vållar TF och YGL svårigheter. Efter att ha konstaterat att den svenska hållningen har varit att inte ge avkall på grundlagsskyddet, fortsätter han enligt följande.

För vårt statsskick centrala principer om yttrandefrihet har därför ibland krävt omfattande insatser vid förhandlingsarbetet inför olika rättsakter. Detta är inte bara tids- och resurskrävande utan tär också på det allmänna förhandlingskapital varje stat har. Det kostar helt enkelt. Sverige har liksom övriga stater ett visst givet utrymme att hävda nationella intressen men på det politiska planet inom EU saknar det betydelse om detta utrymme används för att värna en speciell grund- lagsreglering eller går till något annat.

Men man kan tycka att vikten av att värna vår unika regleringsmodell på TF och YGL-området är sådan att vi helt enkelt får leva med att det ibland gnisslar i EU-maskineriet. Gör man bedömningen att den särskilda regleringen på tryck- och yttrandefrihetens område i form av ensamansvar, särskild brottskatalog, meddelarfrihet osv. är så central att vi skall fortsätta hävda vårt system fullt ut så skadar det förstås inte att reglerna finns på grundlagsnivå. Det stärker onekligen Sveriges position i förhandlingsarbetet. Men det finns alltså en risk att europarättens inflytande med tiden ändå kommer att medföra om inte ett underkännande så i vart fall en viss underminering av för regle- ringsmodellen centrala förhållanden. Sker detta så kommer det att svida lite extra eftersom det rör sig om en reglering i grundlag.

Vad man under alla förhållanden inte bör överväga är att försöka till- skapa ett modernare och mer teknikoberoende regelverk på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området utan att då fullt ut tillgodose de krav förenligheten med EG-rätten och Europakonventionen skulle innebära. Vi kan inte lagstifta på kollisionskurs med våra folkrättsliga förpliktelser med motiveringen att det är fråga om grundlagsskyddade rättigheter. I den meningen kan man säga att det finns komplikationer när det gäller EU och det svenska statsskicket.

En liknande frågeställning behandlas av professor Sverker Gustavsson i en antologi från år 2009 om det svenska tryck- och yttrandefrihets- skyddet (”Yttrandefriheten och statsskicket”, Olsson och Liljestrand, red., Till tryckfrihetens försvar – en ögnasten i ett fritt rike, 2009, s. 91 f.). Han påpekar där bl.a. att med hänsyn till EU-rätten och dess anspråk på företräde är det inte längre självklart att vi äger frågan om hur det svenska statsskicket ska definieras (”äganderätten till

286

SOU 2012:55

EU-rättens betydelse för vägvalet

statsskicket är omstridd”). Inga instanser hävdar, enligt författaren, längre med något eftertryck, att svensk lagstiftning och praxis har företräde framför EG-domstolens uttolkning av principen om fri rörlighet. Därför är det inte självklart någon bra idé att inrikta sig på att stifta en helt ny grundlag, som behandlar tryck- och yttrande- friheten systematiskt och från grunden. Det kan nämligen, enligt artikeln, förmodas att centrala moment inte självklart stämmer överens med unionsrätten. Med tanke på detta är det en säkrare strategi att slå vakt om de grundlagar vi har och i praxis tolka dessa till förmån för vår egen syn på saken.

Längre fram i artikeln återkommer Sverker Gustavsson till frågan om TF och YGL bör anpassas till EU-rätten. Han anför följande.

Inget medlemsland har någon erfarenhet av vad det innebär att aktivt grundlagsstifta i strid med unionsorganens tolkning av EG-rätten. Risken är stor, menar jag, att sådana försök kan ta en ände med förskräckelse – på så sätt nämligen att unionen i förödmjukande form klargör var gränserna går för den svenska yttrandefriheten. Min slut- sats blir följaktligen, att det är bättre att lappa och laga på den nuva- rande regleringen. Vår nationella äganderätt till frågan – i den mån vi anser denna vara viktig – tror jag försvaras bättre, om vi hänvisar till urgammal sed och nationella särdrag.

Hur det faktiska statsskicket, som kringgärdar yttrandefriheten, fak- tiskt är beskaffat är långtifrån glasklart. Det talar för att inte gå alltför radikalt tillväga. Att övertyga övriga medlemsländer om fördelarna med vår betydligt mera massmedie- och fackföreningsvänliga reglering av meddelarfriheten och den särskilda yttrandefriheten kan lätt utveck- las till en lek med elden. Den större konstitutionella frågan – huruvida

viäger vårt statsskick – kan komma att aktualiseras.

9.3Hur bör frågan beaktas vid vägvalet?

Frågan är vilken betydelse dessa aspekter på relationen mellan den svenska grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten och EU-rätten ska ha vid vägvalet mellan att revidera TF och YGL och att införa en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL). Det har hävdats att förhållandet mellan de två regelsystemen har börjat bli så kom- plicerat och inrymma så många potentiella konflikter att Sverige måste vidta åtgärder. Sverige skulle då behöva överge den nuvarande regleringsmodellen eller på annat sätt gå betydligt längre i anpass- ningen till EU-rätten än vad som görs i dag. I annat fall, lyder argu- mentet hos dem som förespråkar en sådan linje, äventyras grunderna i

287

EU-rättens betydelse för vägvalet

SOU 2012:55

det svenska systemet på ett sätt som kan medföra en väsentligt lägre skyddsnivå för tryck- och yttrandefriheten än vad vi har vant oss vid.

I det här sammanhanget bör framhållas att en nationell ordning på tryck- och yttrandefrihetsområdet som med säkerhet undviker alla konflikter med EU-rätten sannolikt förutsätter ett annat slags grundlagsreglering än TF och YGL. En möjlighet vore att hämta inspiration från den kortfattade regleringen i Europakonventionen. Fördelen med ett sådant system är att det blir mer flexibelt och att skyddet därmed på ett enklare sätt än med en detaljerad grundlags- reglering kan anpassas till de olika krav som EU-rätten uppställer.

En regleringsmodell av det slaget har dock inte övervägts när- mare av kommittén eftersom vi bedömer att den på allvar skulle äventyra de konstitutionella garantierna för de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga grundprinciperna (t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet). Ett förslag med den inriktningen är inte realistiskt med utgångspunkt från svenska förhållanden och skulle dessutom inte vara förenligt med de direktiv som kommittén har haft. Diskussionen om en EU-rättslig anpassning av grundlags- skyddet måste således utgå från att detta även i fortsättningen kommer till uttryck genom ett förhållandevis detaljerat skydd på grundlagsnivå.

En utgångspunkt för vårt ställningstagande i den här delen är att TF:s och YGL:s förenlighet med EU-rätten ibland vållar problem för Sverige vid förhandlingar om rättsakter. Det är den bilden som framträder av genomgången i kapitel 7. Samtidigt bör det betonas att det är långt ifrån klarlagt på vilka områden verkliga konflikter föreligger och hur allvarliga dessa är. Några uttalanden från EU- domstolen eller från något annat auktoritativt organ som belyser förhållandet mellan TF/YGL och EU-rätten finns inte.

Vidare behöver en diskussion i konfliktfrågan ta hänsyn till att TF och YGL är detaljerade lagstiftningsprodukter med breda till- ämpningsområden och som därför har stora beröringspunkter med EU-rätten. Överväganden om EU-rättens betydelse för frågan om en helt ny grundlagsordning bör emellertid i första hand inte föras på detaljnivå utan utgå från ett mer principiellt och övergripande förhållningssätt. Den huvudsakliga frågeställningen är nämligen, enligt kommitténs uppfattning, om det nu finns anledning att avvika från de grundläggande uttalanden om tryck- och yttrande- frihetens ställning för det svenska statsskicket som regering och riksdag gjorde i anslutning till EU-inträdet och som därefter har

288

SOU 2012:55

EU-rättens betydelse för vägvalet

upprepats i samband med andra överlåtelsebeslut och lagstiftnings- ärenden (se avsnittet 7.2).

Enligt vår bedömning motiverar inte den pågående utvecklingen inom EU att Sverige ger upp ståndpunkten att vår nationella reg- lering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits. Det bör påpekas att det knappast är unikt inom EU-samarbetet att på det här sättet hävda att en nationell ”särlösning” av historiska eller andra skäl har sådan betydelse att den inte kommer att efterges. En indikation på detta är att frågan om unionens respekt för medlemsstaternas ”nationella identitet” berörs i artikel 4.2 i Fördraget om Europeiska unionen i vilken det anges att

unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regi- onala självstyret.

Den rättsliga innebörden av denna skrivning får anses oklar. Som en politisk viljeyttring bör den anses ha betydelse i olika för- handlingssituationer när grundläggande samhällsförhållanden i en medlemsstat står på spel. I ett svenskt perspektiv är det uppenbart att just den särskilda regleringen av tryck- och yttrandefriheten är ett av de områden som rör den nationella identiteten i den mening som artikeln ger uttryck för. Betydelsen av TF och YGL som ett uttryck för nationell identitet enligt artikel 4.2 har nyligen fram- hållits av KU i en s.k. subsidiaritetsprövning (se 2011/12:KU5y med anledning av föreslagna förändringar i EU:s reglering av information till allmänheten om läkemedel).

Konsekvensen av det synsätt som anges ovan är att det inte finns EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Vår slutsats ovan gäller således behovet av mer långtgående för- ändringar till följd av EU-rätten. Den påverkar emellertid inte det förhållandet att det kan finnas anledning att göra anpassningar till unionsrätten i syfte att minska konfliktytorna i frågor som inte väsentligt rubbar grunderna för det svenska grundlagsskyddet. Ändringar av det slaget har tidigare genomförts i flera avseenden. I kap. 17 (En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.) och 21 (Internationellt rättsligt bistånd) diskuteras förändringar med en sådan EU-rättslig bakgrund.

289

10 Överväganden och slutsatser

Vår bedömning: Tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen bör vara kvar.

10.1Inledning

Efter att Yttrandefrihetskommittén hade överlämnat sitt debatt- betänkande och utvärderat remissvaren inleddes arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag – NYGL. Som redogjorts för i avsnitt 8.7 hämtar NYGL i huvudsak drag från två av de modeller som presenterades i debattbetänkandet, nämligen Verksamhetsmodellen och Ansvarsmodellen. Av dessa kan Verksamhetsmodellen sägas utgöra grundstommen i NYGL.

För att ett yttrande ska omfattas av grundlagsskyddet enligt NYGL krävs att det framförs i ett massmedium. NYGL är därmed precis som TF och YGL medieberoende och den som önskar grundlagsskydd måste således använda någon teknik för att kunna framställa och sprida yttranden.

Enligt NYGL ges massmedieföretagen ett automatiskt grund- lagsskydd medan övriga måste söka utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet för att uppnå motsvarande skydd.

Kommittén har ställt NYGL mot en reformerad version av TF resp. YGL. Syftet har varit att avgöra om NYGL till sin grund- konstruktion har sådana förtjänster och löser de problem som finns med TF och YGL att den kan ersätta dessa grundlagar. En central utgångspunkt för kommittén har varit att en ny yttrandefrihetsgrundlag inte får rubba de grundbultar som utgör själva kärnan i den grundlagsfästa tryck- och yttrandefriheten, t.ex. meddelarskyddet. Denna grundförutsättning poängteras också i direktiven till kommittén.

291

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

Kommittén gjorde sitt vägval i mars 2012 och beslutade då att avbryta arbetet med NYGL för att inrikta sig på en revidering av TF och YGL samt övriga uppgifter. Övervägandena bakom detta ställningstagande presenteras i detta kapitel.

10.2Tillämpningsområdet

Teknikberoendet

Sex regeringar, tre socialdemokratiska och tre borgerliga, har tillsatt lika många utredningar med uppdrag att utröna om det är möjligt att skapa en samlad och teknikoberoende grundlag.

Bakgrunden till de sex utredningarna har varit att TF och YGL endast gäller för yttranden som sprids med vissa specifikt angivna tekniker. Detta teknikberoende anses göra grundlagarna omoderna när tekniken utvecklas i snabb takt och kan leda till att nya former för masskommunikation hamnar utanför grundlagsskyddet. Regeringen uppdrog i direktiven (dir 2003:58) till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (TYB) att överväga ”om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrande- friheten i medierna”. Regeringen anförde också att det borde

övervägas om det på sikt fanns anledning att slå samman TF och YGL.

Yttrandefrihetskommittén konstaterade i delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? (SOU 2010:68 s. 111 f.) att det inte är möjligt att utsträcka det extra starka grundlagsskyddet till att omfatta alla yttranden och samtidigt behålla systemets alla grundbultar intakta. En sådan utvidgning av det särskilt starka yttrandefrihetsskyddet skulle påtagligt försvaga det skydd som gäller för t.ex. tryckta skrifter och radioprogram. Denna bedömning överensstämmer väl med vad tidigare utredningar på yttrandefrihetsrättens område har konstaterat.

I NYGL avgränsas tillämpningsområdet genom begreppet

”massmedier”. Med det förstås medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Begreppet inkluderar alla i dag kända tekniker för masskommunikation. Med största sannolikhet kan NYGL också antas omfatta framtida tekniker för masskom- munikation. NYGL skulle därmed inte behöva ändras när tekniken

292

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

utvecklas även om teknikutvecklingen naturligtvis kan ta vägar som inte kan förutses.

NYGL framhåller alltså inte någon viss teknisk form för masskommunikation, utan avgränsningen av tillämpningsområdet görs utifrån vem som utger ett massmedium. Om någon har tagit på sig ansvaret för ett massmedium genom att skaffa utgivningsbevis eller genom att anteckna s.k. ansvarsuppgifter medför det ett grundlagsskydd genom ansvarstagandet. Automatiskt grundlagsskydd ges åt sådana massmedier som ges ut av s.k. massmedieföretag.

TF och YGL har inte samma öppenhet som NYGL för att inkludera nya massmedier. De är i denna mening mer teknik- beroende än kommitténs skiss till NYGL.

Som beskrivits i kap. 4 (Tekniken och lagstiftaren) har grundlagsstiftaren infört samlingsbegrepp i TF och YGL: tryckt skrift, teknisk upptagning och överföring med hjälp av elektro- magnetiska vågor. Kommittén föreslår att begreppet ”elektro- magnetiska vågor” tas bort ur lagtexten och att det i fortsättningen bara talas om ”överföringar”. Förändringen görs utan avsikt att ändra något i sak. Även med denna förändring anser kommittén att man med viss sannolikhet kan anta att nya former för mass- kommunikation kommer att kunna inkluderas i något av dessa begrepp.

Behovet av ändringar i grundlagen ses av vissa som ett tecken på att teknikutvecklingen har sprungit ifrån TF och YGL eftersom man på detta sätt har tvingats ”lappa och laga” i grundlagarna. Frågan är emellertid inte bara vilket eller vilka alternativen till TF och YGL är, utan också hur stort detta problem egentligen är sett ur ett yttrandefrihetsperspektiv.

Ju mer detaljer en grundlag innehåller, desto sannolikare blir det att den ekonomiska, tekniska och inte minst politiska utvecklingen av samhället driver fram ett behov av ändringar. Trots ambitionen att de ska stå emot tidens tand är ingen av våra grundlagar huggna i sten. De utgör ”levande” dokument som behöver anpassas till samhällsutvecklingen. Inte heller NYGL skulle kunna stå emot samhällsförändringar.

Att tekniken är avgörande för grundlagsskyddet kan från ett yttrandefrihetsperspektiv ses som en styrka snarare än som en svaghet. Det innebär att man vid bestämmande av om grundlagen ska tillämpas eller inte ska bortse från yttrandets innehåll och därmed inte värdera dess nytta för samhället eller andra intressen. På samma sätt ska det inte heller beaktas vem som har yttrat sig.

293

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

Detta framstår som rätt och riktigt från principiella utgångs- punkter. Det gör dessutom lagarna förutsebara, vilket gagnar yttrandefriheten och skyddar dem som använder den.

Det bör också i sammanhanget framhållas att oavsett hur teknikberoende eller teknikoberoende en grundlag än är måste det inom tillämpningsområdet finnas särbestämmelser anpassade till de olika massmedier som inkluderas. Det kanske tydligaste exemplet på en sådan bestämmelse är att det av tekniska skäl anses nödvändigt att i grundlag ge utrymme för ett tillståndskrav i fråga om sändning av radioprogram genom etern. Någon motsvarande inskränkning av etableringsfriheten förekommer inte för tråd- sändningar. I de fallen öppnar däremot dagens grundlagar, liksom NYGL, för införandet av en vidaresändningsplikt (s.k. must-carry) och andra inskränkningar i etableringsfriheten.

När det gäller frågan om teknikberoendet kan det konstateras att en fördel med massmediebegreppet i NYGL är att det ger goda förutsättningar att inkludera framtida massmedietekniker utan att grundlagens tillämpningsområde behöver ändras. NYGL löser dock inte alla de problem som är förknippade med teknikberoendet. Även NYGL är genom kravet att yttranden ska framföras i ett massmedium i den meningen teknikberoende. Det innebär att den som önskar grundlagsskydd måste använda en teknik som gör det möjligt för den ansvarige att kontrollera yttranden före offentlig- görandet. Yttrandet måste också kunna ”fixeras” så att en bedömning av vad som har yttrats kan göras i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål utan att det i efterhand behöver prövas vad som har yttrats.

10.3Ett antal tillämpningsproblem

Tillämpningsproblemen med TF och YGL

I kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL) har gjorts en genomgång av de tillämpningsproblem som finns med TF och YGL. Som vi har sett handlar det främst om följande.

1.Grundlagarna har en i stora delar komplicerad och svå- rtillgänglig utformning.

2.Det finns ett antal undantag från tillämpningsområdet som inte kan utläsas från grundlagstexten.

294

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

3.Det är oklart utifrån vilket ändamål TF och YGL har avgränsats. Detta anges inte i grundlagarna.

4.Att ändamålet är oklart försvårar ibland tolkningen och tillämpningen.

5.Svårigheten att veta om grundlagen är tillämplig eller inte leder ibland till kortslutningseffekter som innebär att brott inte kan lagföras.

6.En svårighet när det gäller att veta om grundlagarna är tillämpliga avser frågan hur många exemplar som måste spridas. En annan gäller svårigheten att avgöra – även för SKL – om en skrift är tryckt eller inte. En tredje gäller svårigheten att precisera vad som utgör en upplaga.

7.Beroende på vilken spridningsteknik som används blir grundlagarna ibland tillämpliga på ett yttrande och ibland inte. Det kan te sig egendomligt om yttrandet är detsamma.

8.Vissa medier ryms inte under grundlagarna trots att det vore motiverat. Det gäller i vissa fall t.ex. e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll.

9.Att tråd och eter regleras olika när det gäller radio- och tv- sändningar skapar omotiverade skillnader.

10.Den s.k. databasregeln medför en rad tillämpningssvårigheter.

I övrigt får här hänvisas till kap. 6. Där redovisas bl.a. att mening- arna är delade när det gäller betydelsen av de nämnda tillämp- ningssvårigheterna.

Tillämpningsproblem i NYGL

I NYGL introduceras två nya begrepp i lagtexten, ”massmedier” och ”massmedieföretag”. Som alltid när nya begrepp införs kan det uppstå osäkerhet om deras innebörd och vad de omfattar. Även om det i förarbeten anges exempel som åskådliggör vad lagstiftaren har tänkt ska omfattas och vad som entydigt ska falla utanför uppstår det en gråzon.

När det gäller en grundlag som ska reglera straffrättsliga för- hållanden på det yttrandefrihetsrättsliga området är det enligt vår uppfattning extra viktigt att utrymmet för tolkningar begränsas så långt det någonsin låter sig göras. Ju mindre gråzonen är, desto mer förutsebar blir lagen. Bristande förutsebarhet och därmed samman- hängande tillämpningssvårigheter skapar rättsosäkerhet.

295

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

Om grundlagsstiftaren är otydlig och inte anger klara gränser kommer domstolarna genom praxis att fastställa vad som gäller. Därmed skjuts bestämmandet av rättsläget i högre grad över på domstolarna. Enligt vår uppfattning bör en sådan utveckling så långt möjligt undvikas på det yttrandefrihetsrättsliga området. Det bör i första hand vara de folkvalda, riksdagen, och inte domstolarna som bestämmer rättsläget på tryck- och yttrandefrihetsrättens område.

Begreppet ”massmedier” i NYGL

Massmedier är enligt 1 kap. NYGL medier avsedda ”att sprida yttranden till allmänheten”. Motivet för införandet av begreppet var att söka finna en bestämning som är bestående när tekniken förändras. Närmare om bakgrunden till massmediebegreppet framgår av kap. 8 och bilaga 9.

Vid en första anblick framstår begreppet som relativt lätt att definiera eftersom tankarna går till tidningar, böcker, tv-program och webbplatser. De är alla massmedier som utgör ett självklart inslag i de flestas vardag när det gäller att ta del av och sprida information och yttranden. Men i vissa fall, t.ex. då en bok eller en tidning inte är avsedd för spridning till allmänheten, är de inte att betrakta som massmedier enligt NYGL. De faller därmed utanför tillämpningsområdet. Det skulle t.ex. komma att gälla en tidning som framställs enbart för att spridas till de boende i ett hus eller en bok som produceras i ett mindre antal exemplar för spridning inom en släkt. Det spelar då ingen roll att tidningen eller boken är framställd i tryckpress, den skulle falla utanför grundlagens tillämpningsområde som detta definieras i NYGL.

Burkar, kartonger och liknande som är avsedda att skydda och underlätta transport av föremål innehåller många gånger information men har inte som huvudsyfte att sprida yttranden till allmänheten. De ska därför som huvudregel inte betraktas som massmedier. Det betyder att t.ex. mjölkförpackningar, cigarrett- paket och läkemedelsförpackningar inte omfattas av grundlags- skyddet enligt NYGL även om texten på förpackningen är tryckt och når många personer.

Motsvarande resonemang som när det gäller förpackningar går att föra i fråga om t.ex. tröjor, kepsar, draperier eller ett buller- plank. Inte heller dessa betraktas som massmedier.

296

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

Detta utesluter inte att förpackningar och kläder etc. ibland kan vara massmedier, dvs. att de enbart eller i huvudsak är framställda för att ge offentlighet åt yttranden.

I de fall den som använder något som skulle kunna vara ett massmedium även har andra avsikter än att i första hand sprida yttranden till allmänheten, ska enligt NYGL det huvudsakliga syftet med framställningen avgöra om det rör sig om ett mass- medium. Om avsikten i huvudsak bedöms vara att sprida yttranden, är grundförutsättningen för att erhålla grundlagsskydd uppfylld. Detsamma gäller om en informationsbärare används som normalt inte betraktas som ett massmedium.

Det är oundvikligt att det med begreppet massmedier ibland uppkommer en osäkerhet om var gränsen för det grundlags- skyddade området går. Det blir nödvändigt att göra en bedömning från fall till fall när det inte är uppenbart vad som gäller. Ytterst kommer det att falla på domstolarna att dra gränserna och fastställa praxis.

Jämfört med de gränsdragningsproblem som finns i TF och YGL framstår de problem som uppkommer med begreppet mass- medier enligt NYGL som svårare och mer bekymmersamma.

Begreppet ”massmedieföretag” i NYGL

Även begreppet ”massmedieföretag” i NYGL leder till oklarheter och gränsdragningsproblem.

Av 1 kap. 4 § NYGL framgår att med massmedieföretag avses både sammanslutningar och enskilda. Uttrycket sammanslutningar anses – när uttrycket förekommer i RF (se 2 kap. 1 § första stycket 5) – inrymma i princip alla situationer då någon sluter sig samman med ”andra för allmänna eller enskilda syften”. Även mera löst eller temporärt sammansatta grupper kan omfattas, t.ex. en aktions- grupp som har bildats för att driva opinion i en specifik fråga. Stiftelser är liksom andra juridiska personer sammanslutningar i den mening som begreppet används i NYGL.

Det är endast sammanslutningar eller enskilda vilkas huvud- sakliga verksamhet består i att framställa eller sprida massmedier som kan vara massmedieföretag. Det innebär att företag, politiska partier och föreningar som främst sysslar med andra verksamheter än att framställa eller sprida massmedier inte ges ett automatiskt grundlagsskydd för sina tidskrifter, tekniska upptagningar, foldrar

297

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

m.m. För att de ska få det extra starka grundlagsskyddet krävs att de skaffar utgivningsbevis eller anger ansvarsuppgifter på mass- mediet.

I de fall enskilda eller företag sysslar både med spridning och produktion av massmedier och med annan verksamhet inställer sig frågan när kravet på ”huvudsaklig” ska anses vara uppfyllt. I sådana situationer får bl.a. massmedieverksamhetens omsättning och antalet sysselsatta i förhållande till de andra verksamheterna avgörande betydelse.

För att det automatiska grundlagsskyddet ska uppkomma krävs också att verksamheten bedrivs på yrkesmässiga grunder. Det innebär att det ska röra sig om en verksamhet som framstår som professionell, t.ex. genom att de personer som bedriver massmedie- verksamheten har det till yrke. Även denna avgränsning skapar ett flertal problem i den praktiska tillämpningen.

Definitionen av massmedieföretag är som framgår för- hållandevis snäv. Begreppet är avsett att framför allt omfatta den

”egentliga mediebranschen”, dvs. den professionella utgivningen av massmedier.

Kraven enligt NYGL att det ska röra sig om ett yrkesmässigt framställt massmedium som tas fram av någon som har det som huvudsaklig sysselsättning innebär att många aktörer förlorar det automatiska grundlagsskydd de åtnjuter enligt TF och YGL genom att sprida yttranden med någon av de tekniker som anges i grundlagarna. Det gäller t.ex. den omfattande tidnings- och tidskriftsutgivning som många fackförbund, ideella organisationer, partierna och andra politiska organisationer bedriver i dag. Deras sammanlagda upplagor på flera miljoner exemplar skulle enligt vår bedömning inte kunna inkluderas i det automatiska grundlags- skyddet. Även det automatiska grundlagsskydd enligt databas- regeln som gäller i dag för de webbplatser som är knutna till sådana periodiska skrifter skulle bortfalla med NYGL. För att få grundlagsskydd enligt NYGL måste de alltså skaffa sig utgivnings- bevis eller ange ansvarsuppgifter, se nedan.

När det gäller TF kan även skrifter som stencileras eller har framställts med liknande metoder få grundlagsskydd. En förutsättning för att på detta sätt få skydd är att ursprungs- uppgifter anges på skriften eller att det finns ett utgivningsbevis för den. Det innebär att den som önskar kan få grundlagsskydd även i de fall t.ex. en skrift inte har framställts enligt någon av de metoder som ger ett automatiskt skydd.

298

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

Också NYGL ger förutsättningar för ett frivilligt grundlags- skydd. Den som inte anses uppfylla kraven för att klassas som ett massmedieföretag kan få grundlagsskydd genom att skaffa utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet.

Även om både gällande rätt och NYGL på olika sätt ger utrymme för ett frivilligt grundlagsskydd, är det uppenbart att det grundläggande tillämpningsområdet är mer avgränsat i gällande rätt än i NYGL.

Gränsdragningsfrågorna blir fler med NYGL och tillämpnings- området för det särskilda grundlagsskyddet blir konturlöst och mer svårförutsebart. Skillnaden är betydelsefull inte bara för den som sprider yttranden utan även för den som anonymt önskar lämna uppgifter för offentliggörande och andra som på olika sätt med- verkar vid framställningen av massmedier.

10.4Meddelarfriheten och meddelarskyddet

Meddelarfriheten liksom meddelarskyddet i övrigt är av central betydelse för regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Den är också unikt stark i Sverige.

Meddelarfriheten tillkommer alla och avser en rätt att lämna uppgifter för offentliggörande. För den krets som tar emot upp- gifterna gäller tystnadsplikt under straffansvar.

Meddelarens ställning förstärks vidare genom att han eller hon i förhållande till det allmänna skyddas av ett efterforskningsförbud och ett förbud mot repressalier. Detta får normalt särskild betydelse för anställda vid myndigheter och andra allmänna organ där det förekommer uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Skyddet infördes för att även sekretesskyddade uppgifter av allmänt intresse skulle kunna nå offentligheten. Lagstiftaren motiverade skyddet med att det behövs en säkerhetsventil för de fall intresset av att en uppgift offentliggörs är större än intresset av att den hålls hemlig. Meddelarskyddet skulle därmed parera en sekretessreglering som med nödvändighet har utformats för normalfallet och därmed inte kan ta hänsyn till de speciella omständigheter som kan finnas i det enskilda fallet.

Den som lämnar ut uppgifter eller på annat sätt utnyttjar sin yttrandefrihet löper alltid en risk. Utlämnandet av sekretessbelagda uppgifter eller uttalanden i kontroversiella frågor kan leda till

299

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

utfrysning på arbetsplatsen eller andra kanske mer långtgående former av repressalier.

Därför är det centralt från ett meddelarperspektiv att en uppgiftslämnare inte bara vet vilka uppgifter som kan lämnas. Han eller hon ska också enkelt och entydigt kunna försäkra sig om till vem uppgiften kan lämnas utan att anonymitetsskyddet bryts. Det ska vara möjligt att förutse följderna av och riskerna med att lämna ut sekretessbelagda uppgifter.

Ju mer distinkt grundlagens tillämpningsområde har avgränsats, desto bättre förutsättningar ges meddelaren att i förväg veta vilket skydd han eller hon har. Det är också centralt med en stor tydlighet för att myndigheterna ska veta var gränserna går för vilka åtgärder de kan vidta när uppgifter, såväl offentliga som sekretessbelagda, har lämnats till medierna.

Att lämna uppgifter t.ex. till en reporter vid en etablerad daglig morgontidning torde inte innebära några större frågetecken vad gäller anonymitetsskyddet vare sig enligt NYGL eller enligt gällande rätt. Men lämnas uppgifterna till någon på ett företag som både bedriver massmedieverksamhet och annan verksamhet uppstår frågan om det verkligen rör sig om ett massmedieföretag enligt NYGL:s definition.

Att med gällande rätt ha lämnat uppgifter till en författare innebär som regel att meddelarskydd inträder. Men med NYGL uppstår en ovisshet eftersom grundlagsskydd förutsätter att för- fattaren i de fall han eller hon inte betraktas som ett massmedie- företag antingen skaffar utgivningsbevis eller sätter ut ansvars- uppgifter i boken.

Ytterligare osäkerhet i fråga om meddelarskyddet inträder genom NYGL:s avgränsning av den krets till vilka uppgifter kan lämnas. Enligt 1 kap. 6 § NYGL definieras mottagarkretsen som

”företrädare för massmedier” till vilka uppgifter kan lämnas om avsikten är att de ska bli offentliga. Tanken är att i princip samma krets av personer ska omfattas som i TF och YGL. Men även personer som utåt representerar t.ex. en dagstidning ska enligt författningskommentaren till NYGL inkluderas i mottagarkretsen som därmed utökas. Som en följd av oklarheterna kring mass- mediebegreppet och när ett massmedium får grundlagsskydd kan det också uppstå osäkerhet om ”företrädaren” egentligen företräder ett massmedium med grundlagsskydd.

Lagtexten i NYGL, ”företrädare för massmedier”, får därtill anses kunna inkludera fler än den mottagarkrets som specificeras i

300

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

TF och YGL. Enligt gällande bestämmelser får uppgifter lämnas till några specifikt angivna personer, t.ex. författare, redaktionen för en skrift eller dess utgivare samt ”upphovsman till framställning i skriften”. Mottagarkretsen avser personer som innehar en sådan position att de själva kan ombesörja en publicering. Det ska alltså finnas en mer direkt koppling mellan meddelaren och någon av dem som deltar i framställningen av t.ex. ett radioprogram för att meddelarskyddet ska gälla för meddelaren. Ägare, verkställande direktörer och informatörer som i olika sammanhang företräder ett massmedieföretag utåt inkluderas alltså inte i mottagarkretsen i dessa sina egenskaper. Med NYGL framstår det som oklart om meddelanden kan lämnas även till just dessa. Avsikten med avgränsningen i TF och YGL är att minimera riskerna för att sekretessbelagda uppgifter sprids för brett vilket skulle kunna minska tilltron till och stabiliteten hos meddelarskyddet.

En s.k. godtrosregel för meddelare

Under arbetet med NYGL har en s.k. godtrosregel för meddelare arbetats in i lagtexten. Det har gjorts för att parera den osäkerhet som följer av problemen kring de objektiva kriterier som måste vara uppfyllda för att meddelarskydd ska gälla.

Bestämmelsen återfinns i 1 kap. 6 § NYGL, där det anges att uppgifter kan lämnas till ”någon som kan förväntas offentliggöra eller låta offentliggöra dem i ett massmedium”.

Kombinerat med repressalieförbudet i 3 kap. skyddas därmed den som lämnar uppgifter för publicering men som misstar sig ursäktligt om behörigheten hos mottagaren. Det kan bl.a. röra fall då mottagaren inte uppfyller grundlagens krav på att vara

”företrädare” för ett massmedium eller då kraven för att ett mass- medium ska ha grundlagsskydd inte är uppfyllda. I sådana situationer ska en godtroende meddelare kunna skyddas mot straff och andra repressalier.

Införandet av en godtrosregel för meddelare skulle innebära en förstärkning av meddelarskyddet. Skyddet för meddelare enligt en godtrosregel blir dock inte lika fullständigt som enligt huvudregeln, eftersom anonymitetsskyddet inte kan säkerställas. Risken är att meddelarskyddet i realiteten går förlorat till följd av att efter- forskning inleds mot en publicering i ett massmedium utanför grundlagens tillämpningsområde. Leder det till att uppgifts-

301

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

lämnarens identitet röjs, är sannolikt den största skadan redan skedd. Då kan det många gånger spela mindre roll att meddelaren kan gå fri från repressalier genom att göra troligt att han eller hon trodde att publiceringen av uppgifterna skulle skyddas av grund- lagen.

Det finns också en fara i att utredningsåtgärder måste vidtas för att klarlägga hur en meddelare har uppfattat situationen.

Ett röjande av identiteten kan inte bara få allvarliga sociala följder för den enskilde utan också negativt påverka tilltron till meddelarfriheten överhuvudtaget och meddelarskyddets håll- fasthet. Det kan därmed befaras leda till att viljan att lämna uppgifter som bör nå offentligheten minskar.

Även i de nuvarande bestämmelserna tas hänsyn till uppgifts- lämnarens avsikter och hur han eller hon har uppfattat situationen. Det kommer till uttryck i TF och YGL genom bestämmelsen att uppgifter får lämnas ”för offentliggörande”. Med det förstås att även om en uppgift inte publiceras gäller skyddet, liksom om meddelaren misstagit sig om grundlagsskyddet (se prop. 1975/76:204 s. 130). Sammantaget finner vi att trots införandet av en godtrosregel i NYGL har förslaget påtagliga och besvärande brister när det gäller meddelarskyddet jämfört med TF och YGL. Med NYGL blir det svårare för meddelaren att förutse när skyddet gäller och risken ökar för att identiteten hos den meddelare som önskar vara anonym röjs.

10.5Några frågor som har beaktats

Undantag för personuppgiftslagen

En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det innebär att TF och YGL i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar längre ned i normhierarkin. Av särskild betydelse blir här den s.k. exklusivitetsgrundsatsen, som innebär att TF och YGL är exklusiv straff- och processlag på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Det får inte tillgripas några andra sanktioner mot innehållet i ett grundlagsskyddat medium än de som har stöd i dessa grundlagar.

Vad gäller personuppgiftslagen (1998:204) är den inte tillämplig på det grundlagsskyddade området. Detta följer i och för sig direkt

302

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

av TF, men det framgår också av 7 § första stycket, där det anges att bestämmelserna i den lagen ”tillämpas inte i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen”.

Enligt NYGL gäller delvis en annan ordning. I 1 kap. 14 § NYGL anges att för massmedier som utges av andra än massmedieföretag gäller personuppgiftslagen för publiceringar av personuppgifter som inte uppfyller grundlagens ändamåls- bestämmelse. Ambitionen med att införa en sådan bestämmelse har varit att söka anpassa grundlagen till EU-rätten och därmed minska konfliktytan mellan de två rättssystemen.

Bestämmelsen i NYGL innebär att den som har skaffat utgivningsbevis för sin verksamhet är skyldig att följa person- uppgiftslagen om spridningen av personuppgifter inte omfattas av NYGL:s ändamålsbestämmelse. Detsamma gäller för den som väljer att sätta ut ansvarsuppgifter på massmediet.

Regeln medför en ökad osäkerhet om grundlagsskyddets tillämplighet eftersom fler fall måste avgöras genom en tolkning av innehållet i det som yttras. Bestämmelsen förutsätter också en bedömning av yttrandets karaktär och inriktning som typiskt sett får anses främmande för svensk tryck- och yttrandefrihetstradition. Det kan t.ex. bli aktuellt inför beslut om beslag eller andra tvångsmedel enligt NYGL.

Även om massmedieföretag inte berörs av det s.k. PuL- undantaget anser vi att det innebär en inte obetydlig begränsning av yttrandefriheten. En sådan ”skiktning” av nivån på yttrande- frihetsskyddet inger också betänkligheter från ett principiellt perspektiv.

Förskjutning av makt från lagstiftaren till domstolarna

När det gäller regleringen av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna har Sverige en tradition av att så detaljerat och noggrant som möjligt ange hur lagarna är tänkta att verka. I jämförbara länder – bl.a. i Norge, Danmark och Finland – förekommer inte alls denna detaljerade grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten. Här kan den norska ordningen nämnas som exempel. Den innebär att yttrandefriheten på grundlagsnivå behandlas i en enda bestämmelse (§ 100 i Grunnloven, se vidare Medieansvarsudvalgets rapport NOU 2011:12).

303

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

Det är uppenbart att om gränserna för tillämpningsområdet för det särskilda grundlagsskyddet görs mindre tydliga behöver fler och mer omfattande frågeställningar avgöras av domstolarna.

En förskjutning av makt från lagstiftaren har tidigare, i synnerhet när det gällt TF och YGL, inte ansetts önskvärd. Rätt eller fel har lagstiftaren funnit det tryggare att själv sätta gränserna än att överlåta den uppgiften till domstolarna.

Det kan på goda grunder hävdas att NYGL, där tillämpnings- området avgränsas av de svårdefinierade begreppen massmedier och massmedieföretag, kommer att skapa en osäkerhet om gränserna för tillämpningsområdet. Det kommer med nödvändighet att bli en fråga för myndigheter och domstolar vid t.ex. beslut om beslag att avgöra var gränserna ska dras. Sådana gränsdragningsproblem uppstår också när publiceringar av personuppgifter ska prövas mot NYGL:s ändamålsbestämmelse.

Visserligen kommer det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten alltid att ge upphov till gränsdragningsfrågor som behöver avgöras av domstolarna. Men med NYGL kommer dessa problem att bli betydligt mer omfattande och göra grundlags- systemet mer beroende av domstolspraxis. Med NYGL förskjuts makt från grundlagsstiftaren till domstolarna.

Rätten att ge ut skrifter anonymt

TF:s och YGL:s avgränsning av tillämpningsområdet innebär att det är möjligt att med bibehållet grundlagsskydd anonymt ge ut t.ex. en skrift.

I lugnare tider kan det framstå som mindre betydelsefullt att kunna sprida yttranden utan att författaren, förläggaren eller andra som har bidragit till framställningen behöver träda fram. Men i ett skymningsläge, när motsättningarna i samhället har hårdnat eller trycket från andra stater blivit stort, kan denna möjlighet till anonymitet med bibehållet grundlagsskydd och därmed meddelarskydd vara betydelsefull. Detta bidrar till att ge TF och YGL karaktären av beredskapslagstiftning.

För att grundlagsskydd ska uppstå med NYGL krävs att massmediet ges ut av ett massmedieföretag eller att någon träder fram och ikläder sig ansvaret. Med det sättet att avgränsa tillämpningsområdet bortfaller möjligheten att anonymt ge ut t.ex. en skrift eller dvd-inspelning med bibehållet grundlagsskydd.

304

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

En rättighet för alla

Tryck- och yttrandefriheten är rättigheter som ska tillkomma alla medborgare. I såväl NYGL som kommitténs reviderade versioner av TF och YGL anges att dessa rättigheter tillkommer var och en.

Visserligen innehåller YGL:s databasregel bestämmelser som ger vissa, t.ex. redaktioner för periodiska skrifter, ett automatiskt grundlagsskydd för deras webbplatser. Det finns också en bestämmelse som ger utrymme för tillståndskrav för etersänd- ningar, vilket öppnar för att endast ett begränsat antal företag ska kunna bedriva sådana sändningar. Men utöver sådana särbestäm- melser för delar av massmedieföretagens verksamhet är utgångs- punkten för YGL och TF att yttrandefriheten respektive tryck- friheten är till för alla.

NYGL däremot har som huvudregel, grundstomme, att ge ett automatiskt skydd åt massmedieföretag medan övriga måste vidta olika åtgärder för att erhålla motsvarande skydd. Därtill införs olika

”nivåer” på yttrandefriheten inom NYGL genom att de som inte uppfyller kriterierna för massmedieföretagen måste ta hänsyn till personuppgiftslagen när det gäller publiceringar som inte omfattas av grundlagarnas ändamål.

Från ett principiellt perspektiv kan det anses tvivelaktigt att en grundlag som reglerar medborgerliga rättigheter har som huvud- regel att enbart ge vissa ett automatiskt skydd. Att skapa ett sådant

”verksamhetsberoende” samt införa en nivågruppering av yttrandefriheten är inte något kommittén vill föreslå.

Indirekt skydd för yttranden utanför grundlagarna

TF och YGL ger ett indirekt skydd för yttranden utanför grund- lagarnas tillämpningsområde. Yttrandefrihetsutredningen skrev i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70 s. 79) att TF indirekt ger skydd åt andra uttrycksformer eftersom det var ”meningslöst att förbjuda uppförande av en teaterpjäs, om dess innehåll straffritt kan spridas genom tryck”.

TF fyller med andra ord en funktion som ett ”paraply” för den allmänna yttrandefriheten.

Detta indirekta skydd uppkommer visserligen också med NYGL. Men en påtaglig skillnad är att det för många aktörer inte är tillräckligt att ge ut t.ex. en pjäs i bokform eller i form av en

305

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

teknisk upptagning för att få grundlagsskydd. Den eller de som inte uppfyller kriterierna för att utgöra ett massmedieföretag – vilket en teater med stor sannolikhet inte skulle göra – måste skaffa utgivningsbevis alternativt ange ansvarsuppgifter på skriften eller den tekniska upptagningen. Med TF och YGL är det lättare att uppnå denna ”paraplyeffekt” än med NYGL.

10.6Ytterligare frågeställningar

Nedan berörs ytterligare några frågeställningar som har väckts i direktiven eller uppkommit under kommitténs arbete. De tas upp här eftersom de får anses påverka helhetssynen på TF/YGL och NYGL och därför har betydelse för vilken väg som ska väljas för den framtida regleringen.

Införandet av en s.k. stencilregel för webbplatser

I direktiven till kommittén framhåller regeringen att det synes märkligt att nya sätt för opinionsbildning, t.ex. webbplatser, inte omfattas av samma skydd som de traditionella medierna. Skillnaden framstår som märklig inte minst eftersom TF ger skydd för mindre betydelsefulla sätt att bilda opinion som t.ex. tryck på t-shirts.

Denna skillnad är en följd av definitionen av tillämpnings- området i TF och YGL. För att ge enskilda en möjlighet att skaffa grundlagsskydd för sin databas t.ex. i form av en blogg är det sedan år 2003 möjligt för var och en att skaffa utgivningsbevis för en webbplats och därmed erhålla samma skydd som de traditionella medierna.

Enligt NYGL ska det utöver möjligheten att skaffa utgivnings- bevis bli möjligt att få grundlagsskydd genom att sätta ut ansvars- uppgifter på massmediet, t.ex. en webbplats. Det skulle motsvara den möjlighet som TF:s s.k. stencilregel öppnar för stencilerade skrifter och som beskrivs i kap. 4.

En sådan utökning av möjligheten att erhålla det extra starka grundlagsskyddet innebär en långtgående utvidgning av yttrande- friheten. Det framstår som en rimlig tanke i tiden mot bakgrund av teknikutvecklingen. Framstegen har gjort det möjligt för enskilda att till låga kostnader och utan alltför avancerade kunskaper med

306

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

enkla medel via internet sprida yttranden till andra på bloggar och andra webbplatser.

En sådan utökning av grundlagsskyddet rymmer dock även vissa frågeställningar, som uppmärksammades i proposition 2001/02:74. Regeringen avstod från att lägga ett förslag om införandet av en stencilregel för databaser. Enligt regeringen skulle ett sådant frivilligt skydd skapa viss osäkerhet för meddelare och andra medverkande om grundlagsskydd verkligen skulle gälla för webb- platsen. Regeringen befarade också att sådana ansvarsuppgifter lätt skulle kunna ändras, vilket kunde leda till bevissvårigheter om vem som var ansvarig vid en viss tidpunkt.

Även Yttrandefrihetskommittén berörde frågan i debatt- betänkandet i anslutning till den s.k. Ansvarsmodellen (SOU 2010:68 s. 162). I betänkandet framförde vi betänkligheter med anledning av vad en stencilregel för webbplatser skulle få för konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten. Vidare framhölls risken för att sekretessbelagda uppgifter skulle spridas på ett sätt som inte var önskvärt.

En sådan radikal utökning av det grundlagsfästa området i YGL kräver en ingående utredning av konsekvenserna. Inte minst behöver det analyseras om en sådan utökning skulle riskera att rubba stabiliteten och tilltron till det yttrandefrihetsrättsliga systemet, bl.a. vad gäller meddelarskyddet. Någon sådan konsekvensanalys har kommittén inte gjort. Vi har heller inte övervägt andra vägar för att underlätta för enskilda att skaffa grundlagsskydd genom utgivningsbevis, t.ex. vad gäller frågan om registreringsavgiften. Kommittén har mot den här bakgrunden också avstått från att lägga något förslag om att införa en stencilregel för databaser i YGL.

Om införandet av en begränsningsregel, distributionsplikt m.m.

En tanke i NYGL är att utvidga dagens distributionsplikt för

”postverksamhet” till att omfatta alla som har tillstånd enligt lag att bedriva verksamhet som innefattar distribution av massmedier.

Som framgår av kap. 13 (Utökad distributionsplikt) föreslår kommittén att distributionsplikten för skrifter och tekniska upptagningar ska utökas. Däremot är det kommitténs bedömning att någon distributionsplikt för internetleverantörer och för leverantörer av värdtjänster inte bör införas. Till skillnad mot

307

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

distributionen av skrifter finns det när det gäller tillgången till internet och olika s.k. värdtjänster ett relativt stort antal leverantörer. Det gör det möjligt för den som förvägras att sprida eller ta del av yttranden hos en leverantör att erhålla motsvarande tjänster från någon annan utan sådana begränsningar.

När det gäller den begränsningsregel som har tagits fram under arbetet med NYGL bör den enligt kommittén införas i TF och YGL. Det innebär att begränsningar av yttrandefriheten som görs med stöd av delegationsbestämmelserna i grundlagarna bl.a. inte får gå längre än vad som är nödvändigt och inte hota grundlagarnas ändamål. Att införa en sådan bestämmelse innebär ett tydlig- görande av ett rättsläge som har ansetts vara oklart.

Vad gäller författningsspråket, överskådligheten och att YGL inte kan läsas självständigt har dessa problem inte något med grundlagarnas innebörd att göra. Det är problem som kan åtgärdas utan att tillämpningsområdet eller andra grundläggande bestämmelser förändras. Vi föreslår i detta betänkande ett antal åtgärder för att ge grundlagsregleringen en bättre struktur och göra den i långa stycken komplicerade regleringen mer lättillgänglig.

När det gäller YGL är det en bestämmelse som brukar framhållas som det största problemet. Det gäller databasregeln (1 kap. 9 §), som har byggts på i omgångar och som är besvärlig att läsa och tillämpa. Ett annat problem som ibland framhålls vad gäller YGL är svårigheterna att i det enskilda fallet avgöra om en teknisk upptagning är utgiven och grundlagen därmed tillämplig på upptagningen. Dessa problem kan lösas utan att YGL:s grund- struktur behöver ändras.

Att vi har två detaljrika grundlagar som reglerar yttrandefriheten bidrar till att regleringen totalt sett blir svåröverskådlig. Det minskar också tillgängligheten. Problemet ska inte överdrivas men det kan övervägas att slå samman TF och YGL. För ett sådant samgifte talar att många av bestämmelserna är gemensamma för de bägge grundlagarna och att det finns en logik i att det särskilt starka skyddet för yttranden samlas i en gemensam grundlag. Mot en sammanslagning talar att det vid utformningen av många av bestämmelserna måste tas hänsyn till alla tekniker, vilket riskerar att komplicera en gemensam lag. En sammanslagning av TF och YGL har inte övervägts närmare av kommittén.

Under arbetet med NYGL har övervägts att införa en generell preskriptionsregel om att allmänt åtal ska väckas inom sex månader från den tidpunkt då yttrandefrihetsbrottet begicks. För flera

308

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

massmedietyper innebär detta att dagens preskriptionstid kortas, bl.a. i fråga om yttranden på webbplatser. Kommittén har diskuterat frågan om preskriptionstiderna men inte i grunden kartlagt och diskuterat följderna av att överge dagens regel om att preskriptionen för ett yttrande som tillhandahålls i en databas börjar löpa först när det tas bort. Däremot anser kommittén att det är angeläget och möjligt att införa samma preskriptionstid för artiklar i s.k. arkivdatabaser som för deras tryckta förlagor, dvs. sex månader från publiceringsdagen vad gäller allmänt åtal.

Frågorna om skydd för den personliga integriteten och Sveriges deltagande i internationellt rättsligt samarbete är inte avhängiga av om det införs en ny grundlag eller inte. Det är fullt möjligt, om det bedöms nödvändigt, att i de två befintliga grundlagarna ta in bestämmelser som tillgodoser dessa intressen (se huvudavsnitten V och VI nedan).

10.7Förhållandet till EU-rätten

I avsnitt 9.3 har det konstaterats att det finns oklarheter på vilka områden konkreta konflikter finns mellan TF/YGL och EU-rätten. Kommittén kommer där fram till att den pågående utvecklingen inom EU inte motiverar att Sverige ger upp ståndpunkten att vår nationella reglering på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området innehåller konstitutionella kärnvärden som inte har överlåtits. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för Sverige att hävda att TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera. Kommitténs slutsats är att det inte finns EU-rättsligt betingade skäl att vidta genomgripande förändringar av det svenska grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten. NYGL har helt följdriktigt inte heller utformats så att alla tänkbara konflikter med EU-rätten undanröjts.

Med utgångspunkt i det ställningstagandet anser kommittén att det inte är motiverat att ersätta TF och YGL med NYGL av hänsyn till EU-rätten. Den väg som har valts och visat sig framkomlig så här långt är att göra mindre förändringar i TF och YGL för att minska konfliktytan till EU-rätten utan att rubba yttrandefrihets- rättens grundläggande principer. Det är fullt möjligt att fortsätta på den vägen. Kommittén föreslår också nu några sådana förändringar.

309

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

Ytterligare en faktor som gör det närmast omöjligt att försöka förutse vilka grundläggande förändringar som skulle vara nöd- vändiga är att samarbetet inom unionen ständigt förändras. I stället för att göra genomgripande ändringar som kanske visar sig otillräckliga eller gå för långt bör vi i förhandlingar om nya EU- rättsliga regler hävda och försvara vår nationella reglering av tryck- och yttrandefriheten. De bägge gällande grundlagarna utgör en del av vår konstitutionella identitet och har en lång historisk tradition. Denna tradition skiljer sig påtagligt från vad som gäller i många andra länder men möts som regel med respekt i det internationella samarbetet.

Som framgår av avsnitt 9.3 skulle en nationell grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten som med säkerhet undviker alla konflikter med EU-rätten behöva utformas på ett helt annat sätt än i dag. Bestämmelser som i dag finns i grundlag skulle i betydande utsträckning behöva regleras i vanlig lag. Regleringen skulle därmed bli mer flexibel och vara enklare att anpassa till EU-rätten än en detaljerad grundlagsreglering.

En sådan reglering kan vi emellertid inte förespråka. Det skulle inte ge systemets grundbultar, t.ex. meddelarskyddet, samma starka konstitutionella skydd som de har i dag. Den spärr mot förhastade förändringar som en reglering på grundlagsnivå ger skulle dessutom falla bort.

10.8Kommitténs slutsatser och ställningstagande

TF och YGL fungerar väl

Diskussionen om TF och YGL tenderar ibland att få en slagsida genom att fokus hamnar på problemen med grundlagarna. Brister och tillämpningsproblem förstoras upp och det positiva med vårt sätt att reglera tryck- och yttrandefriheten glöms bort eller hamnar i skuggan av beskrivningar av TF och YGL som omoderna, svårbegripliga och svårtillämpbara. Denna ensidiga bild av TF och YGL vände sig som framgått också flera remissinstanser emot när kommittén presenterade sitt delbetänkande.

Det som brukar anges som ett stort praktiskt problem inom TF-området är svårigheten att avgöra huruvida en skrift är tryckt eller inte. Framför allt handlar det om flygblad men även om t.ex. klistermärken och t-tröjor. Fastställandet av vilken framställnings-

310

SOU 2012:55

Överväganden och slutsatser

metod som har använts är avgörande för om bäraren av yttrandet och därmed yttrandet omfattas av grundlagen eller inte.

Problemet har påtalats av JK som är åklagare i tryck- och yttrandefrihetsmål. Osäkerheten kan leda till kortslutningseffekter i fråga om vilken processordning som ska tillämpas och att brottsliga yttranden därmed inte kan lagföras.

Som har beskrivits i kap. 8 är antalet tillfällen få när JK konsulterar SKL för att få klarhet i hur en skrift har framställts. Men det finns ett mörkertal vad gäller fall som aldrig når JK.

Den praktiska betydelsen av att det kan föreligga oklarheter om framställningssättet ska inte överdrivas. I många oklara fall – kanske i de allra flesta – finns det inte anledning att vidta några utredningsåtgärder om framställningssättet eftersom yttrandet inte kan anses vara brottsligt. JK avslutar då ärendet utan att inleda förundersökning. Eftersom inget brott begåtts uppstår ingen kortslutningseffekt.

Problemet uppstår när det är oklart om tryckteknik har använts och det kan antas att brott föreligger. Dessa fall är av allt att döma få och kan inte anses utgöra något utbrett problem. Sett ur ett yttrandefrihetsperspektiv får det anses vara en företeelse samhället kan leva med.

Enligt kommittén finns det anledning att tydligt framhålla att TF och YGL fungerar i allt väsentligt väl. De förbättringar som vi presenterar i betänkandet kommer att bidra till att grundlagarna blir än mer anpassade till dagens krav.

Därmed inte sagt att TF och YGL är fulländade och att lagstiftaren kan slå sig till ro. Det finns brister som vi har upp- märksammat under arbetet, se bl.a. kap. 18 (Andra förändringar som har diskuterats), men inte haft tid att kartlägga och överväga närmare.

Grundlagarna har behövt ändras återkommande för att bl.a. inkludera nya former för masskommunikation. Trots dessa ändringar är det naturligt att säga att det finns en röd tråd eller tradition från TF:s tillkomst år 1766 till våra dagar när det gäller att säkerställa yttrandefriheten på grundlagsnivå.

TF och YGL är och har varit till gagn för samhällets utveckling. Som en del av vårt konstitutionella arv har de möjliggjort en öppen och fri samhällsdebatt samt bidragit till framsteg inom alla övriga samhällsområden.

311

Överväganden och slutsatser

SOU 2012:55

NYGL bör inte ersätta TF och YGL

Den tekniska utvecklingen kan tyckas tala för att ersätta TF och YGL med en modern yttrandefrihetsgrundlag. NYGL skulle som har sagts ha lättare att inkludera nya sätt för masskommunikation än TF och YGL. Men denna fördel uppväger inte de nackdelar som finns med NYGL och som kommittén anser vara problematiska. Det gäller inte minst de oklarheter i tillämpningsområdet som har behandlats ovan.

Problemet med att det i framtiden kan bli nödvändigt att ändra TF och YGL för att inkludera nya massmedieformer ska inte överdrivas. Det är visserligen inte helt tillfredsställande att nya former för masskommunikation fått vänta innan de har getts grundlagsskydd (se exempel i kap. 4). Men totalt sett har det inte varit till men för yttrandefriheten eftersom det har funnits sätt att i skydd av grundlagen sprida information och bedriva opinion.

Vi drar därför den sammantagna slutsatsen att de nuvarande grundlagarna bör behållas.

Kommitténs ställningstagande är således att NYGL inte ska införas. I enlighet med våra direktiv har vi därför gjort en allmän översyn av TF och YGL med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. Dessa förändringar behandlas i huvudavsnitt IV.

312

IV. EN REVIDERING AV TF OCH YGL

11TF och YGL görs mer lättillämpade

11.1Bakgrund

Kommitténs ställningstagande i kap. 10 innebär att någon ny ytt- randefrihetsgrundlag inte ska föreslås. Mot den bakgrunden har vi i enlighet med kommitténs direktiv övergått till att överväga vilka för- ändringar som är nödvändiga i TF och YGL. Uppdraget har varit att ”inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med inriktningen att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möj- ligt”. I uppdraget har även ingått att överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser från TF och YGL till vanlig lag.

Det får anses underförstått i direktiven att en översyn av det nuvar- ande grundlagssystemet inte får ske på ett sätt som urgröper skyddet. De konstitutionella garantierna för den tryck- och yttrandefrihet som omfattas av TF och YGL ska således inte försvagas.

Uppdraget i den här delen bör betraktas mot bakgrund av de till- ämpningsproblem som anses föreligga med TF och YGL och som redovisas i kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL). Problemen avser bl.a. att grundlagarna har en komplicerad och svårtillgänglig utformning, att det i vissa avseenden kan vara svårt att avgöra när grundlagsskyddet är tillämpligt och att det råder flera oklarheter om den närmare innebörden av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Här berörs inte dessa frågeställningar ytterligare utan hänvisas till framställningen i kap. 6.

Det kan påminnas om att TF är en grundlag som antogs år 1949. Den har ändrats vid ett stort antal tillfällen sedan dess, men har behållit samma grundläggande struktur som när den antogs. Bestäm- melserna i TF är fördelade på 14 kapitel. Författningsspråket bygger i långa stycken på den standard som tillämpades vid införandet. Vissa av bestämmelserna har sitt ursprung i äldre lagstiftningsprodukter

315

TF och YGL görs mer lättillämpade

SOU 2012:55

vilket i en del fall bidrar till att stilen i grundlagen kan upplevas som ålderdomlig och högtidlig.

YGL trädde i kraft år 1992. Även denna grundlag har ändrats flera gånger. Bland dessa ändringar kan särskilt framhållas de utvidgningar av tillämpningsområdet som infördes år 1999 (begreppet tekniska upptagningar infördes) och 2003 (ett frivilligt skydd för databas- verksamhet tillkom). Bestämmelserna i YGL är fördelade på elva kapitel. I centrala delar bygger grundlagen på en lagstiftningsteknik som innebär att det görs hänvisningar till motsvarande bestämmel- ser i TF, ibland i kombination med vissa modifieringar. Hänvis- ningar av det slaget förekommer bl.a. i fråga om vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott och när det gäller frågor om tillsyn, åtal, tvångsmedel och rättegång.

I sammanhanget bör även lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) nämnas. Lagen innehåller ett stort antal tillämp- ningsföreskrifter till TF och YGL. Dessa föreskrifter har sin grund i olika delegationsbestämmelser i TF och YGL.

11.2Överväganden

Vårt förslag: I syfte att göra TF och YGL så tydliga och lättill- ämpade som möjligt genomförs en översyn av strukturen och språket. Översynen innebär att strukturen i YGL ändras i vissa avseenden, bl.a. så att den grundlagen i huvudsak kan läsas själv- ständigt och inte längre bygga på omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall flyttas bestämmelser från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till tillämpningslagen. Genomgående införs det paragrafrubriker. Lagtexten anpassas till det lagspråk som används i dag och ges en könsneutral utformning. Inom ramen för översynen av TF och YGL åtgärdas dessutom ett antal oklarheter och bris- ter när det gäller innehållet i grundlagarna.

11.2.1Inledning

Det är inte givet vad som egentligen ryms i den formulering om att ”göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt” som används i våra direktiv. Med utgångspunkt i den problembesk- rivning som lämnas i kap. 6 och vad som anförs i direktiven har vi

316

SOU 2012:55

TF och YGL görs mer lättillämpade

dock gjort bedömningen att uppdraget aktualiserar två typer av åtgärder.

Den första typen tar sikte på formen för hur innehållet i grund- lagarna presenteras för läsaren. Båda grundlagarna avviker tydligt från de riktlinjer som i dag brukar användas för utformningen av lagstiftning. Här kan bl.a. nämnas att författningsspråket i TF i stora delar framstår som omodernt och att komplicerade frågor där ofta behandlas i långa paragrafer utan punktuppställningar eller liknande stöd för läsaren.

När det gäller YGL är lagspråket modernare. Bristerna har där i första hand att göra med den övergripande strukturen hos grundlagen. Paragraferna är ofta långa och svårlästa och de frekventa hänvis- ningarna till TF försvårar möjligheterna att överblicka innebörden av grundlagsskyddet. Därtill kommer problem med teknikbundna begrepp som många gånger är svåra att tillämpa på nyare medieformer.

Effekterna av dessa brister i struktur och språk förstärks av att den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen i sak är ett relativt detaljerat och komplicerat system. Vi har gjort bedöm- ningen att det finns en stor potential att förbättra den strukturella och språkliga utformningen av TF och YGL och att det är angeläget att förändringar av det slaget genomförs. I avsnitten nedan redogörs för vissa allmänna utgångspunkter som vi har haft under arbetet med lagtexterna. Där behandlas även ett par större förändringar i strukturen i YGL som vi föreslår, bl.a. i syfte att den grundlagen ska kunna läsas självständigt.

Den andra typen av åtgärd som aktualiseras har att göra med den materiella innebörden av TF och YGL. Frågeställningen hur grundlagarna ska kunna göras tydligare och mer lättillämpade kan nämligen inte enbart betraktas som ett lagtekniskt problem som löses med hjälp av förbättringar i språk och struktur. Genomgången i kap. 6 visar att det vid tillämpning av grundlagarna ibland uppstår oklarheter om den närmare innebörden av dessa i rättsligt avseende. Vi har även behandlat den typen av problem under vår översyn av TF och YGL. Den frågan redogörs för i avsnitt 11.2.4.

11.2.2En översyn av struktur och språk

En utgångspunkt för genomgången av TF och YGL har varit att strukturen och språket inte i sig ska bidra till att det blir svårare att förstå innebörden i grundlagarna. Ambitionen har således varit att

317

TF och YGL görs mer lättillämpade

SOU 2012:55

otydligheter och tillämpningssvårigheter som kan föreligga inte ska bero på t.ex. ett ålderdomligt lagspråk, långa paragrafer eller att en viss bestämmelse har fått en ologisk placering. De förändringar som har gjorts i det här avseendet har inte syftat till att i sak ändra skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Vi föreslår inte någon omfattande förändring av hur bestämmel- serna på tryck- och yttrandefrihetsområdet fördelas mellan grund- lagarna och vanlig lag. Någon långtgående omflyttning av bestämmel- ser från TF och YGL till t.ex. tillämpningslagen genomförs inte eftersom vi bedömer att detta skulle påverka den allmänna skydds- nivån på ett sätt som inte är önskvärt. Även efter översynen kommer således TF och YGL att utgöra en detaljerad reglering av tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå.

I vissa fall har vi dock ansett det möjligt att flytta bestämmelser från grundlagarna till lagnivå, normalt till tillämpningslagen. Här kan t.ex. nämnas att en del detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF har placerats i lag. Liknande åtgärder har vidtagits i fråga om en del av regleringen rörande jurysystemet i 12 kap. TF (se 9 kap. YGL). Förändringarna i jurysystemet berörs särskilt i kap. 14 (Rättegångsbestämmelserna – en översyn).

Under arbetet med strukturen och språket i grundlagarna har vi utgått från de nuvarande riktlinjerna för författningsskrivning. Paragrafer har skrivits om, delats upp eller flyttats till andra kapitel. Vi föreslår dessutom att en ordning med rubriker införs. Detta underlättar på ett påtagligt sätt för läsaren att orientera sig i den ofta komplicerade grundlagstexten. Rubriker bör införas i varje kapitel och i anslutning till i stort sett varje paragraf.

I fråga om den språkliga utformningen har vi gjort en översyn av samtliga paragrafer. Lagspråket har som regel förenklats och anpas- sats till de riktlinjer som nu gäller vid lagstiftning. Språket i grund- lagarna har gjorts könsneutralt.

En aspekt på genomgången av språket i grundlagarna rör vissa begrepp och uttryck som förekommer där och som ibland har en särskild innebörd inom tryck- och yttrandefrihetsrätten. I ett antal fall har det här gjorts förändringar som inte syftar till att ändra rätts- läget. Det kan t.ex. röra sig om att förändra eller ta bort vissa begrepp som framstår som ålderdomliga eller på annat sätt inaktuella (jfr

”stencilering” i nuvarande 1 kap. 5 § TF och ”videogram” i 1 kap. YGL som nu föreslås tas bort.)

En översyn av grundlagarnas språk och struktur aktualiserar frågan om vilket förhållningssätt som ska gälla till deras historiska bakgrund.

318

SOU 2012:55

TF och YGL görs mer lättillämpade

Det gäller i synnerhet TF, där författningsspråket i centrala delar har en traditionstyngd och ålderdomlig prägel. Även i dessa delar har vi valt att göra relativt långtgående språkliga och redaktionella förändringar som innebär att mer moderna former används (se t.ex. 1 kap. 1 § TF i vårt förslag).

De aktuella ändringarna beskrivs närmare i författningskomment- arerna till TF och YGL i kap. 23.

11.2.3Särskilt om 1 kap. YGL

Vissa större förändringar i 1 kap. YGL

De tillämpningsproblem som har uppkommit i samband med till- ämpningen av YGL är vanligtvis kopplade till bestämmelserna i 1 kap. och de begrepp som används där för att beskriva de medie- former som omfattas av grundlagen – överföringar, tekniska upptag- ningar, sändning av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Dessa begrepp har i den nuvarande lagtexten en starkt teknikbunden innebörd. Att begreppen har fått en sådan innebörd kan förklaras av att YGL är utformad med TF som förebild. Skillnaderna mellan den tryckta skriften och de medieformer som omfattas av YGL är emellertid i vissa avseenden stora. I den trycka skriften är innehållet bundet till informationsbärare på ett sätt som normalt inte är möjligt för de medier som regleras i YGL.

De flesta av tillämpningsproblemen har samband med att en betydande del av den massmediala kommunikationen numera sker via internet. De begrepp som grundlagen bygger på har i stor utsträckning sin bakgrund i de traditionella medieformerna och passar mindre bra för den kommunikation som sker via t.ex. webbplatser, bloggar, diskussionsforum och sociala medier. I dessa medieformer är vanligtvis informationen inte lika väl avgränsad som i den tryckta skriften. Information från olika källor kan t.ex. integreras så att det inte framgår att den kommer från olika avsändare. Kommunikation via internet sker också ofta i andra organisationsformer än den som gäller för mer traditionella medier.

Lagstiftningstekniken, som innebär att medieformer som omfattas av grundlagsskyddet definieras med teknikbundna begrepp, har således lett till tillämpningsproblem. Dessa problem har blivit mer framträdande när YGL efter ikraftträdandet år 1992 har justerats i syfte att grundlagen ska täcka in även nyare medieformer. Ett exem-

319

TF och YGL görs mer lättillämpade

SOU 2012:55

pel på det är svårigheterna att dra gränsen mellan den s.k. radiopro- gramsregeln i 1 kap. 6 § och databasregeln i 1 kap. 9 §. De resulterade i en ändring i grundlagen som senare ändrades på nytt när den inte gav önskad tydlighet. Ambitionen att grundlagen ska omfatta nya tekniska användningssätt har även medfört att bestämmelserna i många fall är komplicerade och svårtillgängliga. Samtidigt har begrep- pens innebörd kommit att alltmer fjärma sig från deras betydelse i vardagsspråket.

De påtalade tillämpningsproblemen gäller främst sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. Dessa begrepp utgår från att det sker en överföring av elektromagnetiska vågor. I många fall har grundlagens tillämpning blivit beroende av hur den rent tekniska transporten av sådana vågor (signaler) sker och vem som startar denna.

Förslagen i 1 kap. YGL syftar till att göra begreppen mindre teknikbundna och att göra en tydligare uppdelning mellan dem. Ambitionen har också varit att den lagtekniska innebörden i möjligaste mån ska stämma överens med den vardagsspråkliga. Mot denna bakgrund föreslås att formuleringen ”överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor” tas bort som samlingsbegrepp för sändningar av radioprogram och tillhandahållande av databaser. I stället behandlas sändningar och tillhandahållande via databas som två skilda sätt för offentliggörande. Den avgörande skillnaden mellan dessa är att sändning handlar om ett offentliggörande vid ett speci- fikt tillfälle som bestäms av sändaren, medan tillhandahållande hand- lar om ett tillhandahållande under en längre tid.

Ett annat exempel på hur teknikbundenheten i YGL har medfört ökad komplexitet och mer svårtillgänglig lagtext är uppräkningen i den inledande portalparagrafen i 1 kap. av de medieformer som grund- lagen omfattar. Den nuvarande uppräkningen innehåller ett antal exempel och sammanfattande begrepp. I samband med att YGL utvidgades till att omfatta s.k. offentlig uppspelning ansågs det nöd- vändigt att komplettera uppräkningen i 1 § för att den skulle omfatta samtliga medieformer. Motsvarande ändring genomfördes också i tredje stycket i samma paragraf som handlar om radioprogram. Vidare ändrades hänvisningen i 2 kap. 1 § andra stycket RF till TF och YGL. Efter ändringen kan uppräkningen sägas innehålla tre kategorier – överföringar, tekniska upptagningar och offentlig upp- spelning ur en databas.

Det kan konstateras att uppräkningen av medieformer i 1 § har blivit både lång och komplicerad. Det kan också ifrågasättas om den

320

SOU 2012:55

TF och YGL görs mer lättillämpade

nuvarande uppräkningen täcker in alla de former av tillhandahållande av databaser som anges i databasregeln. Databaser som tillhandahålls indirekt genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild (s.k. on demand-databaser) tas upp endast till viss del i 1 §. Framställning av skrift eller bild genom sådana databaser nämns nämligen inte där. Om uppräkningen i 1 § ska behållas kan den alltså behöva kompletteras ytterligare. Det kan inte heller uteslutas att det kommer att uppstå behov av fler kompletteringar i framtiden om grundlagens tillämpningsområde ska utökas ytterligare. Vi föreslår därför att uppräkningen av medieformer i 1 § endast ska innehålla sammanfattande begrepp och att definitioner av dessa ska placeras i en ny 2 §.

Mot bakgrund av detta föreslås att YGL:s tillämpningsområde beskrivs med tre samlingsbegrepp – radioprogram, databaser och tekniska upptagningar. Uppräkningen av medieformerna i nuvarande 1 § ersätts således med dessa begrepp. I en ny paragraf ges därefter de närmare definitionerna av begreppen. Avsikten med denna för- ändring är inte att rättsläget ska förändras.

YGL ska kunna läsas självständigt

Ett problem med YGL är att grundlagen i stora delar hänvisar till bestämmelser i TF och att den därför inte kan läsas självständigt. Den som ska avgöra vad som gäller för de medieformer som omfattas av YGL tvingas många gånger att läsa båda grundlagarna. I flera fall måste dessutom bestämmelserna i TF jämföras med undantag som anges i YGL, t.ex. bestämmelserna om beslag i 7 kap. 3 § YGL. Denna lagstiftningsteknik har bidragit till att göra YGL onödigt svårtillgänglig.

Kommittén anser att det är ett problem att YGL inte kan läsas självständigt. Vi har därför i vår översyn av grundlagen strävat efter att ersätta hänvisningarna till TF genom att föra in motsvarande lagtext i YGL. En viss omskrivning av lagtexten från TF har i de flesta fall varit nödvändig för att anpassa bestämmelserna till den terminologi som används i YGL. Det har också varit nödvändigt att ta hänsyn till de avvikande och kompletterande bestämmelser som finns i YGL (t.ex. komplettering av brottskatalogen vad gäller brottet olaga våldsskildring). Därutöver har avsikten varit att förenkla lagtexten.

Detta har medfört att YGL har ökat i omfång. Bestämmelserna om särskilda tvångsmedel är i nuvarande YGL placerade i 7 kap.

321

TF och YGL görs mer lättillämpade

SOU 2012:55

tillsammans med bestämmelserna om tillsyn och åtal. I TF finns de i ett särskilt kapitel. Bestämmelserna har i kommitténs förslag rör- ande YGL placerats i ett nytt kapitel (8 kap.). Kapitelindelningen i kommitténs förslag stämmer således överens med den i TF om man bortser från 2 kap. TF om allmänna handlingar.

Bestämmelserna om rättegång i 12 kap. TF har inte ansetts kunna överföras till YGL. Skälet är att parallella regler i YGL i onödan skulle bryta upp den gemensamma administrativa och processuella ordning som i dag gäller för jurysystemet i tryck- och yttrandefri- hetsmål. Rättegångsbestämmelserna i TF blir därför som tidigare tillämpliga i yttrandefrihetsmål genom en hänvisning från YGL till 12 kap. TF.

11.2.4Vissa materiella förändringar

Som har framgått ovan anser vi att uppdraget även aktualiserar vissa materiella förändringar i grundlagarna. Även dessa åtgärder syftar till att göra TF och YGL så tydliga och lättillämpade som möjligt. Ändringar av det slaget kan övervägas på flera olika områden. Det visar genomgången av tillämpningsproblem i kap. 6. Det bör dock framhållas att kommittén i det här avseendet har behövt göra tyd- liga prioriteringar och koncentrera utredningsarbetet på vissa åtgärder. Förklaringen är att arbetet med att ta fram en konkret och i princip heltäckande modell för en teknikoberoende reglering har varit tidskrävande. Till detta ska läggas de andra uppgifter som kommittén har haft att överväga enligt direktiven. Här avses frågor som har koppling till skyddet för privatlivet m.m. (se huvudavsnitt V) och frågan om internationellt rättsligt bistånd (huvudavsnitt VI).

Vårt förslag innebär att vissa mer uppenbara otydligheter och brister i regleringen åtgärdas. Det klargörs sålunda vad som ska gälla vid begränsningar av tryck- och yttrandefriheten med stöd av s.k. delegationsbestämmelser i TF och YGL. I dessa fall ska en ordning som i huvudsak utgår från bestämmelserna om fri- och rättighetsinskränkningar i 2 kap. 21–23 §§ RF tillämpas (se kap. 12, Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten). När det gäller delegationsbestämmelserna i nuvarande 1 kap. 9 § TF (jfr 1 kap. 12 § YGL) anpassas regleringen för att ge ett entydigt grund- lagsstöd åt vissa förändringar som har genomförts i kreditupplysnings- lagen (1973:1173). Vidare införs det en ny delegationsbestämmelse som

322

SOU 2012:55

TF och YGL görs mer lättillämpade

tydliggör det undantag som i dag anses gälla för varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation (se kap. 17, En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.).

I fråga om den s.k. distributionsplikt som följer av nuvarande 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL åtgärdas en brist i regleringen som innebär att plikten inte omfattar oadresserade försändelser (kap. 13, Utökad distributionsplikt).

Vidare genomförs det vissa materiella förändringar i den s.k. databasregeln i nuvarande 1 kap. 9 § YGL. Syftet är att komma till rätta med några av de svårigheter som uppstår när bestämmelsen ska tillämpas (kap. 15, Förändringar i databasregeln). Vi föreslår även en särskild bestämmelse i TF för arkivdatabaser avseende periodiska skrifter. Bestämmelsen syftar till att undanröja oklarheter i den rättsliga regleringen för arkivdatabaserna och att skapa rimligare ansvarsförhållanden för dessa (kap. 16, Arkivdatabaser och taltid- ningar). I anslutning därtill görs det vissa förändringar i tillämp- ningsområdet för den s.k. bilageregeln i nuvarande 1 kap. 7 § andra stycket TF. Denna tar med vårt förslag uttryckligen sikte enbart på s.k. taltidningar.

I kapitlen om tillsyn och åtal (9 kap. TF och 7 kap. YGL) införs en ny bestämmelse som bl.a. behandlar JK:s möjlighet att överlåta sin åklagarbehörighet till allmän åklagare. Genom bestämmelsen tydliggörs det dessutom i TF och YGL att JK ska anses vara behörig åklagare i lägen när det fortfarande är oklart vilken processordning som ska tillämpas i ett visst ärende. De åtgärder som JK vidtar under förundersökningen ska därvid anses behörigen gjorda.

En ytterligare förändring är att vi föreslår att det genomgående i TF och YGL anges att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. I särskilda bestämmelser i respektive grundlag anges att andra än svenska medborgare är likställda med svenska medborgare ”om inte något annat anges i lag”.

Dessutom föreslår vi förändringar när det gäller grundlagarnas territoriella tillämpningsområde och att det införs en uttrycklig möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd när TF resp. YGL är tillämpliga. Dessa förändringar behandlas i huvudavsnitt VI.

Ett antal ytterligare små och stora förändringar har således aktualiserats inom kommittén men av olika skäl inte prioriterats under arbetet. De har därmed inte övervägts närmare och således inte heller lett till några förslag. I kap. 18 (Andra förändringar som diskuterats) redovisas vilka frågeställningar som har varit aktuella i det avseendet.

323

12Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

12.1Bakgrund

12.1.1Delegationsbestämmelser

I TF och YGL finns ett stort antal bestämmelser som anger att vissa frågor får regleras i lag – s.k. delegationsbestämmelser. Det handlar vanligtvis om begränsningar av tryck- och yttrandefriheten inom vissa områden där behovet av grundlagsskydd har ansetts vara mindre, t.ex. offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet (1 kap. 9 § 4 TF) och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt (7 kap. 3 § första stycket 3 TF). I dessa frågor har grundlagsstiftaren delegerat till lagstiftaren att reglera tryck- och yttrandefriheten i vanlig lag. Sådan lagreglering sker emellertid inom tillämpningsområdet för TF och YGL och förutsätter därför stöd i grundlagen.

En annan form av delegationsbestämmelser som finns i TF och YGL är sådana som tillåter att detaljbestämmelser om vissa frågor tas in i lag. Som exempel kan nämnas vissa bestämmelser om utseende och anmälan av utgivare i 4 kap. YGL. Sådana ordningsföreskrifter får inte inskränka grundlagsskyddet till skillnad från de ovan berör- da bestämmelserna.

Lagstiftning som sker med stöd av delegationsbestämmelser ska inte sammanblandas med lagstiftning i frågor som ligger utanför grundlagarnas materiella tillämpningsområden – antingen för att de inte anses beröra grundlagarnas syfte, såsom rent kommersiell reklam, eller för att de är undantagna genom en uttrycklig bestämmelse i grundlagarna, såsom barnpornografi.

I de delegationsbestämmelser som tillåter att tryck- och yttrande- friheten begränsas i lag anges inom vilket område sådan lag får med-

325

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

delas. I många fall är området inte särskilt tydligt angivet. Delega- tionsbestämmelserna innehåller normalt sett inte heller restriktioner för hur omfattande begränsningar av tryck- och yttrandefriheten som får göras inom det angivna området. Det finns således ingen mot- svarighet till de generella begränsningsregler som finns i 2 kap. RF när det gäller begränsningar av den allmänna yttrandefriheten (21– 23 §§).

I några delegationsbestämmelser i TF och YGL görs emellertid hänvisningar till begränsningsregler i RF (se nedan). Vad som ska gälla för övriga delegationsbestämmelser framgår inte av grundlagarna och får anses oklart. Det finns därför anledning att överväga om detta förhållande bör förtydligas.

12.1.2Begränsningsreglerna i RF

Den yttrande- och informationsfrihet som ges ett skydd i 2 kap. RF får under vissa förutsättningar begränsas i lag (2 kap. 20 §). De närmare förutsättningarna anges i 2 kap. 21–23 §§.

I 21 § anges att begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (demokrati- kravet) och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvänd- igt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportion- alitetskravet). Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrel- sens grundvalar. Vidare anges att begränsningen inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I 22 § föreskrivs att ett lagförslag som innebär begränsningar av vissa fri- och rättigheter i 2 kap. RF ska vila i minst tolv månader om tio riksdagsledamöter begär det. Riksdagen får dock anta för- slaget direkt om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Detta s.k. särskilda lagstiftningsförfarande gäller bl.a. för begränsningar av yttrande- och informationsfriheten. Avsikten med förfarandet är att ge tid för eftertanke och fördjupad debatt i kon- troversiella frågor. Det anses också bidra till att partierna söker bred anslutning till frågor som innebär rättighetsbegränsningar.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet är enligt andra stycket inte tillämpligt i vissa typer av lagstiftningsärenden, bl.a. sådana som gäller lagförslag som enbart rör tystnadsplikter, dvs. ”förbud att röja sådant som någon har fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är nöd-

326

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

vändigt med hänsyn till något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen”. Bakgrunden till de undantag som görs i andra stycket är att det inte har ansetts lämpligt att det särskilda lagstiftningsförfarandet kan påverka genomförandet av en reform i vilken rättighetsbegränsande regler endast utgör bihang (det s.k. bihangsproblemet, se prop. 1978/79:195 s. 36 f.). Det nämnda undan- taget för tystnadsplikter medförde tidigare att det särskilda lag- stiftningsförfarandet inte blev tillämpligt på lagförslag om sådan tystnadsplikt som bryter meddelarskyddet (a. prop. s. 62). Detta förhållande ändrades dock år 1989 genom en ändring i TF (se nedan).

I 23 § anges för vilka ändamål som yttrande- och informations- friheten får begränsas. Dessa friheter får sålunda begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar göras endast om något särskilt viktigt skäl föreligger. Begränsningar som motiveras av upphovsrätten är exempel där ett sådant särskilt viktigt skäl har ansetts finnas. Därutöver anges att begränsningar får göras av friheten att yttra sig i näringsverksamhet.

I 23 § andra stycket betonas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. I tredje stycket anges att föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden inte ska anses utgöra begränsningar av yttrande- och informationsfriheten. Sådana föreskrifter brukar kallas för ordningsföreskrifter.

12.1.3Hänvisningar i TF och YGL till begränsningsregler i RF

I några av delegationsbestämmelserna i TF och YGL hänvisas till begränsningsreglerna i RF.

Vid begränsningar av rätten att sända radioprogram enligt 3 kap. 1 och 2 §§ gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om beg- ränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF. Rätten att sända radioprogram genom tråd får enligt 1 § begränsas i lag för vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. för den s.k. vidaresändnings- plikten. Förutsättningarna för begränsningar av rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd är mer generellt beskrivna i 2 §. Det anges att det allmänna ska eftersträva att radio- frekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet.

327

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

I nuvarande 7 kap. 3 § TF och nuvarande 5 kap. 3 § YGL finns delegationsbestämmelser som innebär att vad som stadgas i lag ska gälla för vissa gärningar som en meddelare kan göra sig skyldig till (de s.k. meddelarbrotten). En sådan gärning är ”uppsåtligt åsido- sättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag” (första stycket 3). I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anges i vilka fall tystnadsplikt går före meddelarskyddet (13 kap. 5 §). Vid ett lagförslag om en sådan kvalificerad tystnadsplikt gäller enligt tredje stycket det s.k. särskilda lagstiftningsförfarandet i 2 kap. 22 § första stycket RF. Det innebär att ett lagförslag om tystnadsplikt som enligt denna bestämmelse bryter meddelarskyddet kan vilande- förklaras i riksdagen om tio ledamöter begär det.

I 7 kap. 4 § YGL finns en delegationsbestämmelse som gör det möjligt att i lag reglera den verksamhet som i dag bedrivs av granskningsnämnden för radio och tv. Bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL öppnar på motsvarande sätt upp för att i lag reglera tillsynsverk- samhet på film- och videomarknaden. Vid lagstiftning som sker med stöd av någon av dessa bestämmelser gäller enligt 7 kap. 6 §

YGL ”vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen”.

12.1.4Gäller RF:s begränsningsregler för TF och YGL?

Förhållandet mellan RF och TF/YGL

En relevant fråga i detta sammanhang är vad som gäller i de fall då delegationsbestämmelser i TF och YGL saknar hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Ska begränsningsreglerna i RF ändå anses tillämpliga, t.ex. i lagstiftningsärenden som gäller kreditupplysnings- verksamhet?

Svaret är beroende av hur bestämmelserna i 2 kap. 1 § RF ska tolkas. I första stycket anges att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad de s.k. opinionsfriheterna. Yttrandefriheten, som anges i första punkten, omfattar en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten, som anges i andra punkten, omfattar en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Dessa friheter är formulerade på ett sådant sätt att de delvis omfattar även den tryck- och yttrandefrihet som regleras i TF och

328

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

YGL. I andra stycket hänvisas också till TF och YGL. Där sägs att

”[i] fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptag- ningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen”. Bestämmelsen kan läsas på olika sätt.

Ett sätt att läsa bestämmelsen är att den tryck- och yttrandefrihet som skyddas av TF och YGL är en del av den allmänna yttrande- och informationsfrihet som ges ett generellt skydd i RF. TF och YGL betraktas då som en form av lex specialis och gäller därför före RF i de delar som regleras i TF och YGL. När dessa grundlagar tillåter att vissa frågor regleras i lag uppfattas det som undantag från TF och YGL. Man är då tillbaka i RF och begränsningsreglerna i RF är därmed tillämpliga. Med detta synsätt kan det dock ifrågasättas var- för det i vissa bestämmelser i TF och YGL görs hänvisningar till begränsningsreglerna i RF.

Bestämmelsen i 2 kap. 1 § RF kan också uppfattas så att TF och YGL är undantagna från RF helt och hållet. TF och YGL liksom RF är grundlagar och därför konstitutionellt sett jämställda med RF. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket RF kan då ses som enbart en upplysning om att en viss del av yttrande- och informationsfriheten regleras på annat håll. När lagstiftning sker med stöd av en delega- tionsbestämmelse i TF och YGL sker detta fortfarande inom grund- lagarnas exklusiva tillämpningsområden. Och när det i 2 kap. 20 § RF anges att begränsningar får göras i den yttrande- och informations- frihet som anges 2 kap. 1 § omfattar det inte begränsningar som ligger inom TF:s och YGL:s områden – även om de sker i lag. Begränsningsreglerna blir med detta synsätt tillämpliga endast när det görs en särskild hänvisning till dem i TF och YGL.

Frågan har berörts i olika lagstiftningsärenden. Uttalandena i förarbetena är något svårtillgängliga men redovisas nedan.

Förarbetsuttalanden

Frågan om det generella förhållandet mellan RF och TF behand- lades i den proposition som låg till grund för den förstärkning av RF:s fri- och rättigheter som genomfördes år 1977. I special- motiveringen till 2 kap. 1 § andra stycket RF sägs följande (prop. 1975/76:209 s. 144 f.).

329

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

Den här föreslagna regleringen av de positiva opinionsfriheterna inne- bär att tryckfriheten i huvudsak betraktas som en del av den i RF beskrivna yttrandefriheten och i övrigt – såvitt gäller skyddet för den som anskaffar uppgifter för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift – som ett inslag i informationsfriheten. Den i TF fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar ses däremot som en självständig rättighet utan anknytning till RF. Den i andra stycket intagna hänvisningen till TF:s regler har avfattats under beaktande härav.

Den rättighetsreglering som nu föreslås innebär inte någon föränd- ring i fråga om förhållandet mellan RF:s och TF:s regelsystem. Med tryckfrihet förstås sålunda också i fortsättningen endast den del av yttrande- och informationsfriheterna som regleras direkt i TF. För sådana yttranden i tryckt skrift som inte omfattas av reglerna där gäller i stället bestämmelserna i RF. Som exempel på yttranden av detta slag kan anföras de i 1 kap. 9 § 1 TF nämnda kommersiella annonserna för marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror samt sådant offentliggörande av vissa slag av kreditupplysningar som avses i samma paragrafs punkt 2.

Uttalandet utgår således från att begränsningsreglerna är tillämpliga då lagstiftning sker med stöd av delegationsbestämmelser i TF och YGL. Samma uppfattning tycks även Lagrådet ha haft vid införan- det av YGL. I sitt yttrande över regeringens förslag anförde Lag- rådet följande (prop. 1990/91:64 s. 206).

Allmänt bör framhållas att den nya grundlagen till följd av den här berörda lagstiftningstekniken kommer att ge ökad praktisk betydelse åt begränsningsreglerna i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen. Bestäm- melserna om att de medborgerliga fri- och rättigheterna får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, om krav på särskilt viktiga skäl för begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten osv. måste tillmätas en reell betydelse av lagstiftaren.

Vad avser tillämpningen av den begränsningsregel som innehåller det särskilda lagstiftningsförfarandet i 2 kap. 22 § RF är frågan något mer komplicerad.

Rättighetsskyddsutredningen, vars förslag låg till grund för inför- andet av bestämmelsen om det särskilda lagstiftningsförfarandet, utgick från att förfarandet skulle kunna aktualiseras även för lagstiftning som sker med stöd av en delegationsbestämmelse i TF. Utredningen nämner bl.a. bestämmelserna i kreditupplysningslagen (1973:1173) som exempel på sådana rättighetsbegränsande regler som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet (se betänkandet Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34 s. 182).

330

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

Yttrandefrihetsutredningen konstaterade i sitt remissyttrande över Rättighetsskyddsutredningens förslag att det medför att lagstiftning som sker med stöd i TF kan bli föremål för det sär- skilda lagstiftningsförfarandet (se remissammanställningen i prop. 1978/79:195 bil. 2 s. 28 f.). Enligt utredningen torde detta gälla flertalet av de lagar till vilka det hänvisas i 1, 6 och 7 kap. TF samt möjligen också 5 kap. TF. Angående lagförslag som rör sådan tystnadsplikt som bryter meddelarskyddet ansåg utredningen att de innebär en begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening och de skulle därför omfattas av förfarandet. Utredningen menade dock att den undantagsregel angående tystnadsplikter som Rättighets- utredningen föreslog (numera 2 kap. 22 § andra stycket 1 RF) medför att lagförslag om tystnadsplikter som bryter meddelarskyddet till övervägande del faller utanför tillämpningen av bestämmelsen om det särskilda lagstiftningsförfarandet. Med tanke på sådana lagförslags betydelse för yttrandefriheten ansåg utredningen att ett klargörande behövdes (se nedan).

Departementschefen hänvisade i propositionen till Rättighets- skyddsutredningens redovisning av lagbestämmelser som skulle omfattas av det särskilda förfarandet och tillade att de allmänna grundsatser som utredningen där hade tillämpat borde godtas. Vidare påpekade han särskilt ”att det särskilda förfarandet inte skall tillämpas på sådan lag som vissa bestämmelser i TF (t.ex. 4 kap. 4 §, 5 kap. 1 och 2 §§ samt 7 kap. 3 § första stycket 3) hänvisar till”

(prop. 1978/79:195 s. 62). Någon närmare förklaring till varför dessa bestämmelser inte omfattades av det särskilda förfarandet lämnades inte. En trolig förklaring är dock att lagstiftning med stöd i 4 kap. 4 § och 5 kap. 1 och 2 §§ TF inte anses utgöra begräns- ningar av yttrande- och informationsfriheten. Dessa bestämmelser handlar om skyldighet att bevara granskningsexemplar, möjlighet att i lag ange att en utlänning får vara ägare till en periodisk skrift och vem som får vara utgivare. Bestämmelsen i 7 kap. 3 § första stycket 3 ger stöd för att i lag införa tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. För sådan lagstiftning gällde inte det särskilda förfarandet i RF, då lagstiftning om tystnadsplikter är uttryckligen undantagen från förfarandet (2 kap. 22 § andra stycket 1 RF).

Yttrandefrihetsutredningen föreslog i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) att de fall då tystnadsplikt ska gen- ombryta meddelarfriheten ska uttryckligen framgå av grundlagen. Utredningens förslag i denna del – som ingick i förslaget till ny yttrandefrihetsgrundlag – innehöll därför en lång uppräkning av de s.k. kvalificerade tystnadsplikterna. Förslaget genomfördes dock

331

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

aldrig. I stället infördes den nuvarande hänvisningen i 7 kap. 3 § tredje stycket till bestämmelsen om det särskilda lagstiftningsförfarandet i 2 kap. 22 § första stycket RF.

Hänvisningen innebär att bestämmelsen om det särskilda lag- stiftningsförfarandet är tillämplig vid lagförslag som gäller tystnads- plikter som bryter meddelarfriheten. Hänvisningen till RF kan framstå som onödig om utgångspunkten är att begränsningsreg- lerna i RF ändå anses vara tillämpliga inom TF:s och YGL:s område. Skälet till att en hänvisning till RF i detta fall ansågs nöd- vändig var det ovan nämnda undantaget i 2 kap. 22 § andra stycket 1 RF. Enligt detta undantag gäller inte det särskilda förfarandet för lagförslag om tystnadsplikter. På grund av detta undantag görs hänvisningen i 7 kap. 3 § tredje stycket TF respektive 5 kap. 3 § tredje stycket YGL endast till första stycket i 2 kap. 22 § RF.

Ett annat skäl till att en hänvisning till RF är nödvändig i detta fall är att meddelarfriheten har ansetts vara en frihet som går utöver den allmänna yttrande- och informationsfrihet som skyddas av RF. I propositionen påpekas också att regler i lag om vilka tystnads- plikter som har företräde framför meddelarfriheten inte omfattas av det särskilda förfarandet i RF eftersom TF och inte RF reglerar normgivningen i fråga om meddelarfriheten (prop. 1986/87:151 s. 133).

Detsamma gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, vilket får sägas framgå av bestämmelsen i 2 kap. 1 § tredje stycket RF. Även etableringsfriheten för sändningar av radioprogram som regleras i 3 kap. 1 och 2 §§ kan sägas ligga utanför yttrande- och informationsfriheten enligt RF, vilket motiverar en hänvisning till begränsningsreglerna i RF i 3 kap. 3 § YGL.

Slutsats

Av de redovisade förarbetsuttalandena får anses framgå att begräns- ningsreglerna i RF är avsedda att tillämpas då tryck- och yttrande- friheten i TF respektive YGL begränsas med stöd av en delega- tionsbestämmelse. En förutsättning är dock att det handlar om den del av tryck- och yttrandefriheten som omfattas av den generella yttrande- och informationsfriheten i RF. Rätten till allmänna handlingar, etableringsfriheten enligt 3 kap. YGL och möjligen också meddelarfriheten är exempel på sådana friheter som faller utanför RF. För att begränsningsreglerna i RF ska vara tillämpliga på dessa friheter krävs att det görs särskilda hänvisningar till dessa i

332

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

TF respektive YGL. Sådana hänvisningar finns på flera ställen i TF och YGL.

En annan förutsättning är att det handlar om en begränsning. Bestämmelser som reglerar tryck- och yttrandefriheten utan att inskränka möjligheterna att utöva de fri- och rättigheter som skyddas av TF och YGL innebär i princip ingen begränsning. Exempel på sådana är s.k. ordningsföreskrifter och tillämpningsföreskrifter.

12.2Överväganden

Vårt förslag: En generell begränsningsregel införs i 1 kap. TF respektive 1 kap. YGL. I regeln anges att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna inte får sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot de ändamål som grundlagarna är avsedda att skydda. I övrigt innehåller regeln en hänvisning till tillämpliga delar av begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF. Regeln ersätter de hänvisningar till RF:s begränsningsregler som i dag görs i vissa bestämmelser i TF och YGL.

12.2.1Utgångspunkter

Som har framgått ovan är det inte utan viss svårighet som det går att utläsa av lagtexten i RF, TF och YGL i vilken utsträckning begrän- sningsreglerna i RF ska tillämpas vid lagstiftning som sker med stöd av delegationsbestämmelser i TF och YGL. Inte heller förarbetena ger tydlig vägledning i denna fråga. Det finns därför anledning att överväga ett förtydligande.

12.2.2Finns det behov av att införa begränsningsregler i TF och YGL?

Begränsningsreglerna i RF är avsedda att ge ett skydd mot långt- gående inskränkningar av de opinionsfriheter som skyddas i RF. De har ansetts motiverade då RF saknar detaljerade bestämmelser som ger opinionsfriheterna närmare innebörd. De friheter och rättigheter som skyddas av TF och YGL är i de flesta fall relativt noggrant beskrivna i grundlagarna. Vidare innebär exklusivitets- principen att undantag får göras endast då det finns stöd för detta i

333

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

grundlagarna. Det finns således en grundläggande skillnad mellan det rättighetsskydd som ges i RF och det som ges i TF och YGL.

I ett avseende blir dock denna skillnad inte så markant. Då TF och YGL tillåter att tryck- och yttrandefriheten inskränks genom lag saknas ofta närmare bestämmelser om hur långt dessa begränsningar får gå. I vissa avseenden bestäms gränserna genom att delega- tionsbestämmelserna anger inom vilket område begränsningar får göras, t.ex. kreditupplysningsverksamhet.

Många av delegationsbestämmelserna i TF och YGL är dock relativt vagt formulerade. Som exempel kan nämnas den bestäm- melse som gäller upphovsrätt och till upphovsrätten närstående rättigheter (1 kap. 8 § TF). Av bestämmelsen framstår det som att det inte finns några restriktioner för hur omfattande begränsningar av tryck- och yttrandefriheten som får göras för att skydda upp- hovsrätten. Det har dock ifrågasatts om bestämmelsen tillåter upp- hovsrättsliga regler som tar sikte på renodlat ideella faktorer eller som är av personrättslig karaktär (Karnov-kommentaren till 1 kap. 8 § TF och Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 63 f.).

Det kan hävdas att behovet av att tillämpa begränsningsreglerna i RF inom tillämpningsområdena för TF och YGL är begränsat. Den prövning som sker då delegationsbestämmelser införs i grund- lagarna kan anses vara tillräcklig. De särskilda bestämmelserna i RF om ändringar i grundlag (8 kap. 14–17 §§ RF) ger då en säkerhet mot långtgående begränsningar. Så länge ett lagförslag gäller frågor som ligger inom det område som fastställs i delegationsbestämmelsen skulle det därmed inte finnas behov av att ytterligare överväganden görs angående förslagets förenlighet med grundlagen.

Vidare innebär vanligtvis en begränsning av tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL samtidigt en begränsning av yttrande- och informationsfriheten enligt RF. Det kan t.ex. handla om att införa villkor för bedrivande av kreditupplysningsverksamhet oavsett om den sker i ett medium som omfattas av TF och YGL eller inte. I dessa fall blir begränsningsreglerna i RF tillämpliga. Det finns dock fall där lagförslag endast innebär en begränsning av tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant exempel är de ändringar som nyligen infördes i kreditupplysningslagen (1973:1173) och vilka innebär en begränsning av möjligheterna att lämna kreditupp- lysningar via en sådan databas som avses i 1 kap. 9 § YGL. I detta lagstiftningsärende diskuterades huruvida förslaget var förenligt med delegationsbestämmelsen om kreditupplysningsverksamhet i YGL (1 kap. 9 § 4 TF jämförd med 1 kap. 12 § första stycket YGL, se

334

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

prop. 2009/10:151 s. 15 f.). Frågan om förslaget var förenligt med begränsningsreglerna i RF aktualiserades inte.

Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att TF och YGL innehåller ett stort antal bestämmelser som medger att tryck- och yttrandefriheten begränsas i lag. Flera av dessa bestämmelser är relativt sett vagt formulerade och anger inte tydligt hur omfattande begränsningar som får göras. Av de förarbeten som har redovisats ovan framgår – om än inte helt entydigt – att begränsningsreglerna i RF i viss utsträckning anses tillämpliga då lagstiftning sker med stöd av en delegationsbestämmelse i TF eller YGL. Kommittén anser mot denna bakgrund att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom införandet av nya bestämmelser i 1 kap. TF och 1 kap. YGL med begränsningsreglerna i RF som förebild.

12.2.3Hur kan generella begränsningsregler i TF och YGL utformas?

Begränsningsreglerna i RF är avsedda att ge ett skydd mot långt- gående och ogenomtänkta begränsningar av de opinionsfriheter som skyddas i RF. Bortsett från bestämmelsen om det särskilda lagstiftningsförfarandet i 2 kap. 22 § motsvarar bestämmelserna i stora delar den begränsningsregel som finns i artikel 10 andra stycket Europakonventionen. Dessa begränsningsregler är anpass- ade till den form av generellt yttrandefrihetsskydd som ges i RF och Europakonventionen men kan även tillämpas för det detaljer- ade skydd för massmedial kommunikation som ges i TF och YGL.

Det är dock inte lämpligt att tynga grundlagarna med denna typ av regler. Det får i stället anses tillräckligt att införa hänvisningar till tillämpliga delar av begränsningsreglerna i RF. För att det särskilda lagstiftningsförfarandet ska bli tillämpligt även på lagförslag om tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten kan emellertid hänvisningarna inte omfatta undantagsreglerna i andra stycket i 2 kap. 22 § (se ovan).

I princip finns det inte skäl att behandla begränsningar av tryck- och yttrandefriheten på annat sätt än begränsningar av den all- männa yttrande- och informationsfriheten. Genom att införa hän- visningar i TF och YGL till begränsningsreglerna i RF behandlas dessa begränsningar på ett likvärdigt sätt.

335

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

SOU 2012:55

I ett avseende bör dock begränsningsreglerna i RF kompletteras. Vid bedömningen av om en begränsning är tillåten bör hänsyn tas till de särskilda ändamål som TF och YGL är avsedda att skydda och som kommer till uttryck i de inledande portalparagraferna (nuvarande 1 kap. 1 § andra stycket TF och nuvarande 1 kap. 1 § andra stycket YGL). En begränsning bör därför inte vara tillåten om den går så långt att den hotar det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konstnärliga skapandet. Det innebär bl.a. att det inte ska vara tillåtet att i lag föreskriva om en begränsning som hotar de grundlagsskyddade massmediernas möjligheter att agera fritt och självständigt. Det ska t.ex. inte vara tillåtet att lagstifta om förhandsgranskning av något som ska publi- ceras i en tidning i syfte att förhindra upphovsrättsintrång.

De i 2 kap. 23 § första stycket RF angivna intressena, för vilka begränsningar av yttrande- och informationsfriheten får göras, har i princip samma funktion som delegationsbestämmelserna i TF och YGL. Delegationsbestämmelserna tillåter visserligen inte lika långt- gående begränsningar i tryck- och yttrandefriheten som RF:s bestäm- melser. Det är ändå lämpligt att en hänvisning görs till denna bestäm- melse då den får anses fungera som en yttersta ram inom vilken begränsningarna i TF och YGL måste hållas. En sådan hänvisning kan också vara motiverad av att samma bestämmelser ska gälla för begränsningar oavsett om det handlar om begränsningar av den allmänna yttrande- och informationsfriheten i RF eller tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL.

Det som sägs i 2 kap. 23 § tredje stycket RF om s.k. ordnings- föreskrifter kan i och för sig anses följa redan av vissa bestämmelser i TF och YGL, bl.a. bestämmelserna om förbud mot förhands- granskning och andra hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF och 1 kap. 3 § YGL (jfr prop. 1975/76:209 s. 142). Genom en hänvisning till bestämmelsen i RF ges dock denna princip uttryckligt lagstöd.

Frågan om vad som ska anses utgöra en begränsning av tryckfriheten respektive yttrandefriheten får avgöras utifrån de uttalanden som har gjorts om vad som utgör en begränsning enligt begränsningsreglerna i RF (se bl.a. 1978:79:195 och SOU 1978:34).

En generell begränsningsregel i 1 kap. TF respektive 1 kap. YGL innebär att de befintliga hänvisningarna till begränsningsreglerna i RF blir överflödiga och kan tas bort. Sådana hänvisningar finns i 7 kap. 3 § tredje stycket TF samt i 3 kap. 3 §, 5 kap. 3 § tredje stycket och 7 kap. 6 § YGL.

336

SOU 2012:55

Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten

Förslaget innebär att begränsningsreglerna i RF blir tillämpliga på inskränkningar av offentlighetsprincipen som sker genom lag. Denna har inte ansetts vara en del av den yttrande- och informations- frihet som skyddas av RF (se 2 kap. 1 § tredje stycket RF). Ett exempel på lag som begränsar offentlighetsprincipen är bestämmel- serna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Sammanfattningsvis anser kommittén att generella begränsnings- regler bör införas i 1 kap. TF och 1 kap. YGL. Dessa bör kopplas till de ändamål som grundlagarna är avsedda för på så sätt att begränsningar som sker med stöd i grundlagarna aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot dessa ändamål. I övrigt bör reglerna innehålla hänvis- ningar till tillämpliga delar av de bestämmelser i RF som innehåller begränsningsreglerna.

Utifrån dessa utgångspunkter kan lagtexten formuleras på följande sätt.

Förutsättningar för begränsningar

Lagstiftning som begränsar tryckfriheten med stöd av denna grundlag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konst- närliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning gäller i övrigt vad som föreskrivs om begräns- ningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regeringsformen.

YGL

Förutsättningar för begränsningar

Lagstiftning som begränsar yttrandefriheten med stöd av denna grund- lag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konstnärliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning gäller i övrigt vad som föreskrivs om begräns- ningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regeringsformen.

Lagtextens utformning och innebörd berörs närmare i författnings- kommentaren till bestämmelsen i TF (1 kap. 13 § enligt vårt förslag, se avsnitt 23.2).

337

13 Utökad distributionsplikt

13.1Inledning

Rätten att sprida yttranden och ta emot information är central för den fria åsiktsbildningen. När yttrandefriheten har kringskurits har det inte sällan skett genom att myndigheter och andra allmänna organ har stoppat eller försvårat spridningen av yttranden. Distribu- tionsledet, spridningen, är sannolikt den mest sårbara länken i kedjan mellan den som skapar ett yttrande och mottagaren.

Distributionsfrågans betydelse för demokratin avspeglar sig i såväl internationella konventioner som nationell lagstiftning.

Artikel 10 i Europakonventionen garanterar var och en yttrande- frihet. I artikelns första stycke sägs att yttrandefriheten innefattar

”frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning”. Artikeln ger därmed alla en distributions- rätt.

I RF utgör yttrandefriheten en av de s.k. positiva opinionsfri- heterna. I 2 kap. 1 § första stycket RF heter det att var och en är tillförsäkrad frihet att i ”tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor”, därtill frihet att ”inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden”. Här finns inte någon uttrycklig spridningsrätt stadgad men däremot en rätt att ta emot yttranden. Denna rätt har uppenbarligen ett nära samband med såväl en rätt som en plikt att sprida.

Inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten får enligt Europakonventionen och RF bara göras för att tillgodose vissa speci- fika intressen. Åtgärden måste också vara acceptabel i ett demokrat- iskt samhälle och får inte gå längre än vad som krävs för att tillgodose behovet.

339

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

I TF och YGL regleras den särskilt starka yttrandefriheten. Även här har spridningen av yttranden en central roll och rätten till spridning skyddas av detaljerade bestämmelser. Se vidare avsnitt 13.3 nedan.

I detta avsnitt diskuterar kommittén frågan om några föränd- ringar bör göras när det gäller den s.k. distributionsplikten, dvs. förbudet för dem som bedriver postbefordringsverksamhet m.m. att vägra distribuera en skrift eller teknisk upptagning på grund av dess innehåll.

13.2Historik

De som 1947 lade fram det förslag som än i dag utgör grundstom- men i TF fäste stor betydelse vid rätten att sprida skrifter. I sitt betänkande, Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60), poäng- terade de sakkunniga att myndigheter och andra allmänna organ får ingripa mot skrifter endast efter deras utgivning.

Enligt de sakkunniga är det inte bara nödvändigt med ett förbud mot förhandsgranskning, censur, utan också ”i lika hög grad” med ett förbud mot ”administrativa åtgärder för att förhindra utgivning och spridning av redan tryckta skrifter” (s. 48).

Allt som ”menligt” påverkar en skrifts ”tryckning, utgivning eller spridning” skulle enligt betänkandet betraktas som en ”hindrande åtgärd” och förbjudas. Även ett ”partiellt hinder”, som t.ex. förbud mot försäljning av skrifter på en viss plats, skulle klassificeras som ett hinder. I sitt betänkande förklarade de sakkunniga att åtgärder som påverkar spridning endast får vidtas för att tillgodose samhällets behov av att utöva tillsyn över tryckta skrifter samt för beivrandet av tryckfrihetsbrott. De sakkunniga drog följande slutsats (s. 106):

Det vore meningslöst att erkänna en rätt att trycka skrifter, om obegränsade hinder mot spridning av skriften kunde uppställas.

Det var det s.k. transportförbudet under andra världskriget som fick de sakkunniga att ingående diskutera spridningens betydelse för yttrandefriheten. Transportförbudet gav regeringen rätt att för-bjuda vissa tidningar att få tillgång till allmänna trafikinrättningar som Posten, SJ, bussar i linjetrafik etc. för sin distribution. I flera fall handlade det om tidningar som hade kritiserat Tyskland, men även nazistiska tidningar drabbades.

De sakkunnigas ambition var att införa en bestämmelse som skulle göra det omöjligt för staten att i framtiden införa ett liknande trans- portförbud. Den bestämmelse utredningen föreslog hindrade inte

340

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

Postverket att ställa formella krav på en försändelse, t.ex. att vissa delar av ett kuvert skulle vara fria från tryck. Det skulle också vara möjligt att införa särskilda regler ”exempelvis för anlitande av post- abonnemang eller utgivarkorsband eller att olika befordringsavgifter tillämpas för olika slag av försändelser” (SOU 1947:60 s. 114). Men sådana villkor skulle enligt utredningen inte få utformas med hän- visning till innehållet i en skrift. Därför föreslog de sakkunniga att det skulle införas ett förbud mot att ställa särskilda villkor på skrifter på grund av deras innehåll.

Regering och riksdag beslutade enligt de sakkunnigas förslag om ett förbud för allmänna trafikanstalter att vägra att distribuera och att ställa särskilda villkor på skrifter på grund av deras innehåll.

Därmed infördes en distributionsplikt för dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet eller andra kommunikationstjänster. De åläggs att distribuera skrifter även i de fall skrifterna innehåller brottsliga yttranden. Distributionsplikten gällde dock inte om en skrift hade lagts under beslag eller fällts för tryckfrihetsbrott.

13.3Gällande rätt

Distributionsrätten

Rättigheten att sprida information och yttranden regleras i såväl TF som YGL. I 6 kap. 1 § TF heter det att rätten att själv eller med hjälp av andra att ”till salu hålla, försända eller annorledes sprida tryckta skrifter ska tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person”. På motsvarande sätt anges i 3 kap. 8 § YGL en rätt att sprida tekniska upptagningar. I fråga om radioprogram ger 3 kap. 1 § en rätt att sända genom tråd. För sändningar som sker på annat sätt än genom tråd, dvs. sändningar som i dagligt tal brukar kallas etersändningar, får det enligt 3 kap. 2 § YGL i lag ställas krav på tillstånd och villkor.

Inom YGL:s tillämpningsområde får villkor som begränsar sprid- ningsrätten införas, t.ex. i fråga om filmer som ska visas offentligt för barn.

För att säkerställa att medborgarna kan ta del av yttranden finns en bestämmelse i 1 kap. 3 § YGL som förbjuder ingripanden mot innehav och användning av teknisk utrustning som gör det möjligt att ta emot radioprogram eller uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar. Någon motsvarande bestämmelse har av förklarliga skäl inte ansetts nödvändig att införa i TF.

341

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

Distributionsplikten

Utöver distributionsrätten finns i såväl TF som YGL en distribu- tionsplikt för vissa specifikt angivna aktörer.

Distributionsplikten gäller för allmänna och privata företag som med tillstånd enligt postlagen (2010:1045) bedriver postverksamhet eller s.k. samhällsomfattande posttjänst. Bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF lyder:

För tryckt skrifts försändande genom postbefordringsföretag eller annan allmän trafikanstalt skola ej på grund av skriftens innehåll gälla särskilda inskränkningar eller villkor. Vad nu sagts skall dock ej avse försändande, som innebär överträdelse av vad i 3 § är stadgat.

Allmän trafikanstalt, som mottagit tryckt skrift för befordran, skall ej anses som skriftens utspridare.

Motsvarande bestämmelse men i en mer modern språklig dräkt finns i 3 kap. 10 § första stycket YGL vad gäller ”tekniska upp- tagningar”. Bestämmelsen lyder:

Varken postbefordringsföretag eller någon annan allmän trafikanstalt får vägra att befordra tekniska upptagningar på grund av deras innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 § tredje eller fjärde styckena.

Införandet av distributionsplikten i 1949 års TF motiverades med att Kungliga Postverket hade en monopolliknande ställning när det gällde distribution av skrifter. Ett sådant monopol hos ett statligt verk skulle kunna användas för att hindra distributionen av skrifter av politiska skäl. Sedan dess har nya aktörer tillkommit och i dag finns ett 30-tal lokala postdistributörer. Men sett till landet i dess helhet domineras marknaden av Posten AB med viss konkurrens från Bring Citymail på ett antal orter. Enligt Post- och Telestyrelsen (PTS) bedöms denna konkurrens som begränsad (PTS-ER-2010:7) och PTS konstaterar att ”ingenting talar för att Postens dominerande ställning på den svenska brevmarknaden kommer att rubbas”.

13.4Nyare kanaler för distribution av yttranden

Internet har skapat nya möjligheter att offentliggöra och sprida ytt- randen.

För att möjliggöra elektronisk kommunikation måste flera för- utsättningar vara uppfyllda. Den första nivån som PTS definierar i sin rapport Öppna nät och tjänster (PTS-ER-2009:32) är naturresurs-

342

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

nivån, alltså förutsättningarna att få tillträde till t.ex. mark för att resa kommunikationsmaster. Den andra nivån är infrastrukturnivån med kablar, master och antenner och som tredje nivå kommer transmissionsnivån där dataströmmarna styrs och transporteras via dataservrar som fungerar som nav för trafiken på nätet. Det är till dessa nav som de enskilda användarnas aktiviteter styrs för att i de flesta fall sedan spridas vidare. Aktiviteterna löper samman i dessa nav likt ekrarna i ett hjul genom abonnemang hos internetleveran- törerna, som verkar på den fjärde nivån, ip-nivån eller internet- nivån. Den femte nivån, som PTS kallar innehålls- och tjänstenivån, avser de tjänster och produkter som användarna behöver för sin kommunikation, t.ex. webbhotell där användarna kan hyra plats för sina webbplatser. Dessa tjänster kallas också ibland för värdtjänster vilket är det begrepp som används nedan för att det inte ska uppstå någon oklarhet om vad som menas med ”innehåll”.

PTS betonar att det är ett starkt samhällsintresse att skydda samt- liga fem nivåer från hot och störningar. Vad gäller frågan om distribu- tionsrätt och distributionsplikt är det främst den fjärde nivån som är av intresse. Det är på denna nivå möjligheterna att begränsa medborg- arnas tillgång till internet är mest påtagliga. Som vi har sett i kap. 5 (Medborgaren och tekniken) får denna kanal för kommunikation en allt centralare roll för medborgarna när de ska utnyttja sin ytt- randefrihet.

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) ska säkerställa tillgången till effektiva nät och tjänster för elektronisk kommunikation. LEK och andra bakomliggande EU-rättsliga bestäm- melserna, särskilt EU:s s.k. e-handelsdirektiv 2000/31/EG, bygger på att marknaden förmår tillgodose medborgarnas behov av tjänster för elektronisk kommunikation. Myndighetsingripanden får bara ske om marknadskrafterna har misslyckats med att förse med- borgarna med ett relativt brett utbud av tjänster. Vid tillämpningen av LEK ska det särskilt beaktas att elektronisk kommunikation har stor betydelse för yttrandefriheten. Se vidare prop. 2002/03:110, 2009/10:193 och 2010/11:115.

Den som har för avsikt att driva ett allmänt kommunikationsnät och erbjuda tjänster för elektronisk kommunikation är skyldig att anmäla detta till PTS. Däremot krävs inget tillstånd för sådan verksamhet utom när det gäller användningen av radiosändare. Anmälningsplikten gäller inte den som upprättar ett slutet nät, t.ex. inom ett företag. Någon anmälningsplikt finns inte heller för överföringar via tråd av radioprogram eller annan verksamhet som

343

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

faller under 1 kap. 1 § tredje stycket YGL. Genom detta undantag kommer regleringen inte i konflikt med etableringsfriheten i YGL vad gäller anläggandet av trådnät (se vidare det s.k. konkurrensundantaget i 3 kap. 1 § andra stycket 2 YGL och vad Mediegrundlagsutredningen anförde i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 244 f.).

Den som bryter mot anmälningsplikten kan få ett vitesförelägg- ande och ytterst förbjudas att fortsätta verksamheten.

Till skillnad mot distributionen av skrifter och tekniska upptag- ningar domineras inte marknaden för internetabonnemang av en operatör. Enligt PTS finns närmare 300 leverantörer av internet- tjänster i Sverige. Många av dem är visserligen små och marknaden domineras av fem företag med 90 procent av bredbandsabonne- mangen, men trots denna dominans finns alternativ att tillgå på mark- naden.

För trådsändningar finns i dag en skyldighet för nätinnehavare att distribuera vissa radioprogram. Den s.k. must-carry-principen i 3 kap. 1 § YGL infördes av hänsyn till ”allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning” och utgör en inskränkning i etabler- ingsfriheten.

Distributionsplikt på nätet?

Frågan inställer sig om den distributionsplikt som i dag gäller för postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter bör utsträckas till att gälla för dem som tillhandahåller internetaccess och dem som erbjuder värdtjänster, t.ex. driver ett webbhotell där enskilda kan hyra utrymme för sina webbplatser.

Tillgången till och spridningen av yttranden via internet kan strypas på främst två sätt.

Det som närmast kan anses motsvara ett brott mot distribu- tionsplikten för skrifter när det gäller nätpubliceringar är att den som levererar värdtjänster utestänger någon från att få utrymme på ett webbhotell på grund av dennes åsikter och värderingar. Därmed stoppas spridningen av den utestängdes yttranden.

Det andra sättet att begränsa det fria flödet av information och yttranden kan vara att en internetoperatör blockerar tillgång till vissa webbplatser främst på grund av deras innehåll. Därmed blir det omöjligt för operatörens kunder att ta del av information som operatören inte anser sig vilja göra tillgänglig. En plikt att ”distri- buera”, dvs. tillåta spridning av och tillgång till yttranden, skulle i det

344

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

här fallet behöva utformas som en bestämmelse som förbjuder internetoperatörerna att blockera en webbplats respektive förbjuder leverantörer av värdtjänster att vägra någon tillgång till tjänsterna eller stänga en webbplats på grund av innehållet.

Blockering av barnpornografi

När det gäller att begränsa tillgången till barnpornografi har de större internetoperatörerna och ett antal mindre operatörer ingått en skriftlig överenskommelse med Rikspolisstyrelsen. Operatörerna förbinder sig att blockera de webbplatser som enligt polisens bedömning innehåller barnpornografi. Enligt polisens uppskatt- ningar blockeras på detta sätt 90 procent av alla internetanvändares tillgång till de webbplatser som finns angivna på en särskild lista som polisen upprättat. Denna frivilliga överenskommelse har delvis pressats fram från politiskt håll. Dåvarande justitieministern Thomas Bodström förklarade i mars 2005 att om inte branschen tog sitt ansvar var han inte främmande för att lagstifta.

Debatten om blockering tog ny fart när Spelutredningen pre- senterade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124). Enligt utredningen borde webbplatser med spel och lotterier som inte är anpassade till svensk lag blockeras. Utredningen kritiserades av flera remissinstanser. PTS ifrågasatte effektiviteten och befarade att blockeringen kunde skada enskildas yttrandefrihet. JK m.fl. remissinstanser konstaterade att någon motsvarande lagregel om att blockera olagligt material, t.ex. barnpornografi, inte hade införts. Hovrätten över Skåne och Blekinge befarade att det finns en risk att en blockering av webbplatser för spel och dobbel skulle kunna ha en smittoeffekt och drabba andra verksamheter och ytt- randen.

Spelutredningens förslag har inte lett till något lagförslag från regeringen.

När det gäller försöken att stoppa tillgången på barnpornografi via internet har EU-kommissionen tagit fram ett förslag som skärper kraven på medlemsländerna att vidta åtgärder. Det bör enligt kom- missionen ske antingen genom lagstiftning eller genom att internet- leverantörerna förmås att ingå frivilliga överenskommelser om blockering av sådana webbplatser.

Kritik har riktats mot blockering över huvud taget men främst mot att i lag införa tvingande regler för internetoperatörerna.

345

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

PTS konstaterar i sin rapport Öppna nät och tjänster från 2009 att trycket på internetoperatörerna undergräver den ansvarsfrihet som finns för de ”mellanhänder” som bara vidareförmedlar internet- trafik. En sådan utveckling anser PTS vara problematisk ur öppen- hetssynpunkt eftersom den kan begränsa utbudet av innehåll ”och därmed strypa den mångfald av idéer som i dag tillåts florera på nätet”.

Användningen av elektroniska tjänster är enligt PTS en förut- sättning för i stort sett all verksamhet i det privata näringslivet och den offentliga sektorn, liksom för enskilda medborgare. PTS fram- håller att tillgången på kommunikationstjänster i alla former bidrar till kunskapsutbyte och en livskraftig samhällsdebatt.

13.5Yttranden med distributionsproblem

Det finns som nämnts historiska exempel på hur regeringar och myndigheter har ingripit för att hindra spridningen av skrifter. Men även i närtid har det förekommit att åtgärder vidtagits för att stoppa spridning av yttranden. Nedan redovisas två uppmärksammade exempel.

Nationaldemokraterna och Posten

Inför valet 2002 gav Nationaldemokraterna ut ett valmanifest. I 17 punkter angav partiet hur man ville förändra i Sverige. I manifestet fanns allt från krav på ordning i skolan till återsändande av invand- rare som saknar flyktingstatus.

Partiet fick omgående problem att sprida sitt budskap. Bussreklam drogs in, tidningar tackade nej till partiets annonser och Posten AB vägrade att dela ut manifestet.

Det finns inget som tvingar privata företag eller enskilda att befatta sig med skrifter eller reklam som de ogillar och inte vill bli för- knippade med. Men när det gäller Posten AB och privata företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet enligt postlagen träder grundlagen in. De klassas som postbefordringsföretag eller annan allmän trafikanstalt i den mening som avses i 6 kap. 4 § TF.

Därmed har bolaget enligt bestämmelsens ordalydelse ingen rätt att vägra distribuera skrifter på grund av deras innehåll.

Enligt Posten AB innehöll emellertid Nationaldemokraternas valmanifest sådant som inte stämde med företagets ”produktvillkor”. I dessa produktvillkor finns bl.a. krav på att det som ska distribueras

346

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

inte får innehålla inslag av pornografi och invandrarfientlighet. Som skäl för sin vägran att dela ut Nationaldemokraternas valmanifest hänvisade Posten AB till att företaget enligt postlagen inte hade någon skyldighet att distribuera s.k. masskorsband, dvs. försänd- elser som inte är adresserade. Till bilden hör att Posten AB hade tillstånd enligt postlagen att bedriva s.k. ”samhällsomfattande post- tjänst”. Enligt lagtexten innebär en sådan tjänst att alla användare ska kunna ta emot och avlämna postförsändelser. Med ”postför- sändelse” avses en adresserad försändelse som väger högst 20 kg.

Det bör påpekas att innan Posten bolagiserades år 1994 fanns i den allmänna poststadgan ett åtagande för Postverket att distribuera även oadresserade försändelser om dessa var ställda till vissa grupper av mottagare (s.k. gruppkorsband).

Frågan om Posten AB:s vägran att distribuera valmanifestet anmäldes till JK för prövning om företagets agerande var förenligt med TF. I sitt beslut den 4 mars 2003 (dnr 301-03-30) konstaterade JK att det inte fanns någon skyldighet enligt postlagen för Posten AB att befordra oadresserade försändelser. Därför ansågs Posten AB inte ha brutit mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF när man vägrade att distribuera valmanifestet.

Muhammedteckningarna och utrikesministern

Det finns även exempel på att det har vidtagits åtgärder för att hindra spridningen av yttranden via överföringar. Den 9 februari 2006 ”släcktes” webbplatsen för Sverigedemokraternas tidning SD-kuriren och med den även partiets webbplats. Internetoperatören tog bort webbplatsens uppkoppling mot internet efter att ha fått ”informa- tion” från Utrikesdepartementet och Säkerhetspolisen.

Upprinnelsen var att en dansk tidning hösten 2005 publicerade ett antal bilder på profeten Muhammed vilket ledde till protester från muslimer runt om i världen och våldsamma demonstrationer i flera arabiska länder. Med syftet att försvara yttrandefriheten publi- cerade den i Sverige grundlagsskyddade SD-kuriren en satirteckning av profeten Muhammed. Utrikesministern Laila Freivalds tog avstånd från publiceringen och bad om ursäkt för att det i Sverige finns personer som ”är hänsynslösa och medvetet kränker”. Sverigedemokraterna betecknades av utrikesministern som en liten grupp extremister.

Senare framkom det att utrikesministern inte bara hade uttalat sig utan även sanktionerat att hennes närmaste medarbetare kon-

347

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

taktade den berörda webboperatören för att lämna information. Även Säkerhetspolisen hade kontaktat webbföretaget.

Stängningen av webbplatsen prövades först av JK (beslut den 24 mars 2006 i ärendet med dnr 1319-06-21) som konstaterade att lagen

är entydig och att en myndighet inte får ”förbjuda eller hindra” offentliggöranden eller spridning av yttranden till allmänheten via en webbplats. JK:s beslut fortsätter:

Att företrädare för det offentliga fysiskt eller genom hot ser till att en hemsida stängs strider sålunda mot detta förbud. Även vissa påtryck- ningar som leder till stängning kan innebära ett brott mot förbudet.

Eftersom det under utredningen framkom att statsrådet hade god- känt tjänstemannens agerande blev stängningen av webbplatsen en fråga för riksdagens konstitutionsutskott, som har att utöva tillsyn över statsråden.

I sitt granskningsbetänkande, bet. 2006/07:KU20, drog KU slut- satsen att kontakten med internetoperatören inte borde ha tagits. KU skrev i sitt beslut bl.a.:

Med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet måste myn- digheterna i allt väsentligt avhålla sig från att försöka påverka grund- lagsskyddade mediers publiceringsbeslut, eftersom påverkan lätt kan uppfattas som påtryckningar, och påtryckningar i sin tur i realiteten kan leda till att publicering hindras eller näst intill. Särskilt känsligt får det anses vara om den som agerar företräder regeringen eller ett departement.

13.6Överväganden

Vårt förslag: Den s.k. distributionsplikten i TF och YGL utvid- gas. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet ska inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll.

Vår bedömning: Någon distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster bör inte införas.

Kommittén vill framhålla betydelsen av att spridningen av yttranden på grund av deras innehåll inte hindras eller försvåras av myndigheter eller andra allmänna organ. Distributionsrätten är som framhållits ovan central för att yttrandefriheten ska ha ett reellt innehåll. Rätten att sprida yttranden gör sig lika starkt gällande oavsett om det hand-

348

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

lar om tryckta skrifter, tekniska upptagningar eller olika former av överföringar som t.ex. radioprogram och databaser som görs till- gängliga via internet.

I TF och YGL kompletteras distributionsrätten med en skyldig- het för postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter att distribuera skrifter och tekniska upptagningar utan hänsyn till deras innehåll. Denna distributionsplikt gäller alltså för tryckta skrifter och tekniska upptagningar, men inte för andra massmedier.

Tryckta skrifter och tekniska upptagningar

Bestämmelserna om distributionsrätten i TF och YGL är tydliga och säkrar rätten att sprida yttranden. Endast ingripanden som uttryck- ligen anges i grundlagarna får vidtas för att hindra spridning, t.ex. konfiskeringsbeslag som beslutas av JK med stöd av 9 kap. 2 § och 10 kap. 1–2 §§ TF vid misstanke om att ett tryckfrihetsbrott har begåtts.

När det gäller distributionsplikten finns det anledning att överväga om Posten AB:s vägran att distribuera Nationaldemokraternas val- manifest bör föranleda en utvidgad distributionsplikt. Postens vägran får anses svårförenlig med de intentioner och tankar som ligger bakom distributionsplikten. En rätt att få sina åsikter distribuerade bör finnas även för politiska partier med obekväma eller av de flesta oönskade värderingar. Postens vägran innebar att Nationaldemokraterna i prak- tiken fick stora problem att nå ut med sitt politiska budskap.

Det framstår enligt kommitténs mening som angeläget att möj- ligheten att bedriva opinionsbildning genom bland annat s.k. mass- korsband säkras. Denna form för att nå ut med politisk information eller annan opinionsbildning är viktig inte minst för politiska partier och ideella organisationer. För de politiska partierna är denna kom- munikationskanal särskilt betydelsefull under ett valår då miljontals valsedlar och tonvis med valpropaganda ska distribueras.

Det är mot denna bakgrund motiverat att vidga bestämmelsen om distributionsplikt i TF och YGL till att omfatta även oadress- erade försändelser. Det bör inte över huvud taget lämnas något utrymme för dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet – och därmed fyller en viktig funktion för spridningen av yttranden – att utifrån innehållet avgöra vilka skrifter och tekniska upptag- ningar som ska distribueras. Utvidgningen bör gälla även i de fall

349

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

distributionen sker på ett sätt som inte omfattas av tillståndet enligt postlagen.

Det kan visserligen hävdas att redan förbudet i bestämmelsen att ställa ”särskilda villkor” inkluderar ett förbud mot att vägra distri- buera en skrift på ett visst sätt på grund av dess innehåll. Men en sådan tolkning har avvisats av JK och sedermera även TYB (se i det följande).

I TYB:s delbetänkande Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandlägg- ningsfrågor m.m. (SOU 2004:114) väcktes frågan om det inte borde införas en skyldighet för Posten AB att distribuera oadresserade skrifter. Frågan togs upp med anledning av företagets vägran att distribuera Nationaldemokraternas valmanifest.

Beredningen konstaterade att förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL gäller endast i den mån det finns en offentligrättslig skyldighet att befordra skrifter och upptag- ningar enligt bestämmelser utanför grundlagarna.

Med tanke på att det är vanligt att politiska partier sprider mate- rial på detta sätt har distributionen av masskorsband enligt bered- ningen betydelse för den demokratiska processen. Beredningen konstaterade att i det nämnda fallet hade ”ett litet politiskt parti inte kunnat distribuera sitt material inför valet 2002 på samma sätt som andra partier”. TYB förklarade i sitt betänkande att den ansåg det ”fullt möjligt och, med hänsyn till intresset av en vid yttrande- frihet, naturligt” att införa en skyldighet att distribuera även oadress- erade försändelser. I synnerhet när det gäller partiinformation och valsedlar skulle en sådan distributionsplikt enligt beredningen vara av betydelse för den demokratiska processen.

TYB avstod trots det från att föreslå en ändring i grundlagen. Inflyttningen till tätorterna har gjort det lättare att anlita andra företag än Posten för direktutdelning menade beredningen. Bered- ningen framhöll också att etableringen av internet har skapat nya vägar för att sprida yttranden. En distributionsvägran skulle enligt beredningen i dag därför inte få lika genomgripande effekter som vid tiden för TF:s tillkomst. Beredningen menade att frågan därför snarare hörde hemma i vallagstiftningen än i TF och YGL och hänvisade till den då sittande Grundlagsutredningen, som hade i uppgift att se över valsystemet och vallagen. Något förslag i den riktningen lade dock aldrig Grundlagsutredningen fram (se betänk- andet En reformerad grundlag, SOU 2008:125).

Yttrandefrihetskommittén fäster, som redan har framgått, större vikt vid den principiella distributionspliktens betydelse för yttrande-

350

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

friheten. Lagstiftaren bör enligt Yttrandefrihetskommitténs uppfatt- ning se till att de som anförtros en sådan vital samhällsuppgift inte kan hindra spridningen av skrifter och tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Först då får grundlagarnas intentioner genomslag i praktiken.

Distributionsplikten gör sig extra starkt gällande i de fall det råder en situation där en distributör i praktiken är den enda som svarar för stora delar av förekommande spridning. Sådan är situationen när det gäller postbefordran. Posten AB är i realiteten det enda företag som kan sprida skrifter och tekniska upptagningar till och i samtliga delar av landet.

En transportvägran skulle i dag visserligen inte få samma all- varliga följder för yttrandefriheten som under 1700- och 1800- talen. Men för den som drabbas kan det likväl innebära ett kraftigt avbräck i möjligheten att nå ut med information och skapa opinion.

Kommitténs slutsats är alltså att distributionsplikten bör för- stärkas. Den som bedriver postverksamhet och omfattas av bestäm- melsen ska inte ska kunna neka till att distribuera en skrift eller en teknisk upptagning med hänvisning till dess innehåll. Det gäller oavsett om försändelsen är adresserad eller inte.

Precis som gäller i dag för adresserade försändelser innebär det att den som omfattas av bestämmelsen är skyldig att distribuera t.ex. en oadresserad skrift även om den innehåller brottsliga yttranden eller om postbefordringsföretaget av andra skäl ogillar eller finner inne- hållet stötande. Distributionen av en skrift eller teknisk upptagning får däremot naturligtvis vägras av andra skäl, t.ex. att företaget inte har någon verksamhet i ett visst område eller att den som vill ha tjänsten utförd inte kan förväntas göra rätt för sig ekonomiskt.

När det gäller att bedöma vad som är brottsligt är det något som ankommer endast på domstolarna att avgöra. Beslag av en skrift kan endast beslutas av JK i avvaktan på domstolsbeslut och endast komma i fråga för en skrift som är utgiven.

Bestämmelserna om distributionsplikten finns i dag på grund- lagsnivå i TF och YGL vad gäller adresserade försändelser. En utvidg- ning av de nuvarande bestämmelserna i TF och YGL får till följd att en fråga som berör enskildas avtalsfrihet regleras i grundlag. Sådan lagstiftning har varit ovanlig i svensk rätt. Traditionellt har grund- lagarna reglerat relationen mellan det allmänna och den enskilde (SOU 2008:125 s. 404).

Det kan alltså på principiella grunder invändas att det allmänna inte ska ingripa i enskilda juridiska personers rätt att själva bestämma

351

Utökad distributionsplikt

SOU 2012:55

över sin verksamhet. Denna invändning får dock stå tillbaka för det praktiska och starka allmänna intresset att säkerställa rätten att få skrifter och tekniska upptagningar distribuerade över hela landet. På motsvarande sätt har lagstiftaren tidigare ingripit genom att införa en skyldighet för privata företag som bedriver sändningar genom tråd att ge utrymme för program som behövs för att ge allmänheten tillgång till en allsidig upplysning.

Enligt kommitténs uppfattning är distributionsfrågan så central att den bör ges den stadga som följer av att bestämmelserna läggs fast i grundlag. Det gäller inte minst för att förhindra att tillfälliga opinionsyttringar leder till att spridningsplikten inskränks genom ett enkelt majoritetsbeslut i riksdagen. Därför är det lämpligt att det förbud mot att ställa särskilda villkor som finns i 6 kap. 4 § TF respektive 3 kap. 10 § YGL kompletteras och att distributionsplikten därmed görs mer heltäckande.

En invändning mot förslaget kan vara att distributionsplikten medför att den som har tillstånd att bedriva postverksamhet blir skyldig att sprida även uppenbart brottsligt material, liksom oönskade försändelser med exempelvis pornografiskt innehåll. Det är dock en effekt som får accepteras med hänsyn till vikten av att den som står för spridningen inte ska kunna göra någon bedömning av om inne- hållet lämpar sig för spridning.

Även i fortsättningen kommer naturligtvis den som utan föregå- ende beställning via posten eller på annat sätt tillställer någon en pornografisk bild att kunna straffas enligt vad som sägs i lag. En utökad distributionsplikt påverkar alltså inte bestämmelserna i 6 kap. 2 § första stycket 1. TF eller 3 kap. 12 § första stycket 2 YGL.

Distributionsplikten kan vidgas på det åsyftade sättet enklast genom att det i de berörda bestämmelserna anges att distributions- plikten gäller såväl adresserade som oadresserade försändelser av skrifter respektive tekniska upptagningar.

Distributionsplikt för överföringar?

Eftersom det finns ett stort antal operatörer som tillhandahåller internetaccess har den som nekas uppkoppling eller ogillar att en operatör spärrar tillgången till vissa webbplatser möjlighet att skaffa en annan operatör. På samma sätt finns möjlighet att hitta en ny leverantör av värdtjänster för den som nekas utrymme på ett webb- hotell för att publicera yttranden. Marknaden får sägas hittills ha tillgodosett yttrandefrihetsintresset. Mot bakgrund härav har vi

352

SOU 2012:55

Utökad distributionsplikt

inte haft anledning att närmare överväga frågan som också berör etableringsfriheten.

Yttrandefrihetskommittén gör dock bedömningen att det på detta område finns anledning att noga följa utvecklingen. Det beror bl.a. på att ett fåtal internetoperatörer dominerar marknaden.

353

14Rättegångsbestämmelserna – en översyn

14.1Inledning

Reglerna om rättegången i tryck- och yttrandefrihetsmål finns i 12 kap. TF och 9 kap. YGL, varvid bestämmelserna i YGL hänvisar till TF. Beträffande detaljregleringen hänvisas i stor utsträckning till ”lag” (se 12 kap. 15 § TF), varmed i praktiken avses den s.k. tillämpningslagen. Där finns bestämmelser om rättegången i 7–10 kap. I 12 kap. TF finns dock en ganska ingående reglering av jurysystemet. I den delen har man alltså valt att reglera i detalj på grundlagsnivå.

Kommittén har funnit att det bör övervägas om grundlagen utan förluster i skyddet för yttrandefriheten kan avlastas ett antal detalj- regler om juryn. Man kan t.ex. fråga sig om regler om antalet jury- ledamöter i varje län behöver finnas på grundlagsnivå.

Vad gäller övriga bestämmelser om rättegången har kommittén inte funnit anledning att överväga några justeringar annat än av det slag som nämns i kap. 11 (språk m.m.). Den särskilda frågan om enskildas skydd mot anspråk på rättegångskostnader i vissa fall tas upp i kap. 20.

14.2Jurysystemets grunder

Den särskilda processordningen i tryckfrihetsmål utgör en av grundprinciperna i TF. De bestämmelser som finns i TF ska också tillämpas i yttrandefrihetsmål.

En central del av processordningen är juryinstitutet. I tryck- eller yttrandefrihetsmål ska som huvudregel en jury bestående av nio juryledamöter medverka. Juryn ska ta ställning till om ett

355

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

SOU 2012:55

specifikt yttrande utgör ett brott enligt TF. Begås den brottsliga gärningen i medier som omfattas av YGL är den att betrakta som ett yttrandefrihetsbrott. Juryn ska inte motivera sitt ställnings- tagande. En jury ska som regel också medverka vid bedömning av meddelarbrott enligt 7 kap. 3 § TF.

För att ett yttrande ska anses brottsligt krävs att minst sex av de nio juryledamöterna är eniga om det. Ett friande juryutslag kan inte ändras av rätten eller av högre instans. Däremot kan rätten, om juryn anser att ett yttrande är brottsligt, frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Det är rätten som avgör vem som ska hållas ansvarig. Rätten avgör också frågor om påföljd, konfiskering och skadestånd utan medverkan av juryn.

De nio i juryn är tänkta att spegla tidsandan men också den stämning som råder där brottet har begåtts. Det har därför ansetts betydelsefullt att juryn har en geografisk anknytning till orten där det misstänkta brottet har begåtts.

14.3Juryns tillkomst och reformering

Från TF:s tillkomst 1766 fram till år 1810 handlades tryckfrihets- målen i domstolarna som vilka andra mål som helst. Efter reformeringen av grundlagen år 1810 begränsades behörigheten att ta upp tryckfrihetsmål uttryckligen till stadsdomstolar. Dessa avgjorde i regel inte målen utan utförde en egen undersökning som

– tillsammans med ett utlåtande – överlämnades till Svea hovrätt. Hovrätten avgjorde målen efter att en särskild tryckfrihets- kommitté fått yttra sig. I vissa fall skulle målet underställas Högsta domstolen. Enskilda ärekränkningsmål avgjordes dock normalt av underrätten.

Åren efter ändringarna 1810 fördes en intensiv debatt om hur tryckfrihetsmålen skulle handläggas. Fem år senare avskaffades tryckfrihetskommittén och ersattes med en jury där ledamöterna utsågs av parterna och rätten.

Jurysystemet genom tiderna

Sedan jurysystemet inrättades har antalet tryckfrihetsmål varierat. Statsvetaren Torbjörn Vallinder har i sitt verk om tryckfrihets-

356

SOU 2012:55

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

juryn, Nio edsvurna män, gått igenom tryckfrihetsåtalen från 1815 och framåt.

Under 1830-talet lät regeringen väcka drygt 40 åtal. De riktade sig främst mot de liberala tidningar som angrep kungamakten och skrifter som kritiserade Karl XIV Johans tryckfrihetspolitik med dess s.k. indragningsmakt. Kungen lyckades inte med hjälp av juryn tysta oppositionen och tvingades konstatera att indragningsmakten hade visat sig vara verkningslös.

Även i slutet av 1880-talet och under 1910-talet var åtalen vanliga och riktade sig framför allt mot den framväxande arbetar- rörelsens kritik mot de rådande samhällsförhållandena.

Strax före utbrottet av och under andra världskriget drev regeringen en repressiv tryckfrihetspolitik. Utöver offentliga maningar, transportförbud och införandet av en vilande censurlag lät regeringen initiera 38 åtal från hösten 1939 till våren 1943.

I inledningen av kriget hade regeringen framgång i åtalen. Enbart under 1939 väcktes 19 åtal varav 17 slutade i fällande domar. Därefter började juryn gå emot regeringens vilja att fälla tidningarna och under 1940 friade juryn i tolv av 15 fall.

Motgångarna fick regeringen att byta strategi. Det förekom att regeringen lät konfiskera tidningar som hade lett till ”missförstånd med utländsk makt”. Det skedde med stöd av en paragraf i TF som aldrig tidigare hade använts och som allmänt hade betraktats som antikverad.

Justitieministern KG Westman noterade i sin dagbok att konfiskationerna hade den fördelen ”att man kommer förbi den oberäkneliga och i utrikespolitiska frågor omdömeslösa juryn”

(Westman, Politiska anteckningar september 1939 – mars 1943, Stockholm 1987).

Torbjörn Vallinder ser vissa skillnader mellan olika perioder, men hans slutsats är att juryn över tid har varit mer ett skydd än den utgjort ett hot mot tryckfriheten.

Reformeringen av jurysystemet 1949

Den genomgripande översyn av TF som var klar 1947 efter fyra års arbete omfattade också jurysystemet (SOU 1947:60 s. 186). De sakkunniga upprepade i allt väsentligt de skäl som angavs när juryn infördes och framhöll att juryn tidigare hade ansetts utgöra ”ett värn mot övergrepp från regeringsmakten och ämbetsmännen”.

357

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

SOU 2012:55

Att avgöra var gränsen skall dragas mellan befogad presskritik och straffvärt yttrande är ej sällan en svår och grannlaga uppgift. En jury, som företräder en upplyst, allmänt medborgerlig uppfattning, synes i allmänhet vara mera skickad för denna uppgift än en domstol. För domstolarnas egen auktoritet kan det ock vara till fördel, att de icke göras till skiljedomare i politiska frågor.

En juryprövning kunde visserligen innebära faror om jury- medlemmarna i politiskt känsliga frågor skulle ta större politisk hänsyn än domarna. Men det var enligt de sakkunniga inget särskilt tungt argument emot jurysystemet.

Väl kunna meningarna vara delade om det sätt på vilket juryinstitutionen fyllt sin uppgift; vad angår tryckfriheten i dess viktigaste beståndsdel, den politiska yttrandefriheten, torde dock några anmärkningar icke kunna riktas mot juryn.

För att eliminera faran för att juryn skulle låta sig påverkas av stämningar och värderingar i samhället som inte hör ihop med ”ett objektivt bedömande”, och att den i förtalsmål inte skulle klara av bevisprövningen på ett fullgott sätt, föreslog de sakkunniga att vid fällande juryutslag domstolen skulle kunna fria. Därmed flätades en medborgerlig bedömning samman med ett professionellt dömande.

Den dittills gällande ordningen att juryledamöter dels lottades fram ur en lista som domstolen hade fastställt, dels utsågs bland personer som parterna själva nominerat ansåg utredningen inte tillgodose det folkliga inflytande som borde känneteckna jury- institutet. Utredningen föreslog därför att juryledamöterna skulle utses av folkvalda församlingar. Valet föll på landstingen och, i städer utan landsting, på stadsfullmäktige. Därutöver föreslog utredningen ett antal organisatoriska förändringar, bl.a. att jury- ledamöterna skulle delas in i två grupper.

Förslaget mottogs överlag positivt av remissinstanserna. Regeringen ställde sig i huvudsak bakom utredningens förslag. Enligt regeringen var det betydelsefullt att tryckfrihetsmål skulle avgöras under medverkan av lekmän som ”skola representera det folkliga inflytandet i domstolen” och att de utgjorde en ”garanti för tryckfriheten, i främsta rummet den politiska yttrandefriheten”.

358

SOU 2012:55

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

14.4Jurysystemet ifrågasatt

I slutet av 1960-talet ifrågasattes både pressens självsanerande verksamhet och jurysystemet. I direktiven till Massmedie- utredningen (MMU) förklarade regeringen att jurysystemet ”utgör utan tvivel ett värn för yttrandefriheten i tryck, radio och tele- vision”. Men systemet var enligt regeringen behäftat med brister, bl.a. framhölls avsaknaden av prejudikatbildning (se MMU:s betänkande Massmediegrundlag, SOU 1975:49 s. 48).

Av de 242 mål som MMU lät undersöka från åren 1963–1972 fällde juryn i 194 fall. I s.k. ”porrmål” fällde juryn i 145 av 155 mål, medan förtalsmålen slutade med fällning i 49 av 86 fall. Enligt utredningens samlade bedömning fyllde juryn ”sin funktion ganska bra”.

Men utredningen påpekade att det fanns problem med jury- systemet (s. 136) och skrev:

Av den av MMU verkställda undersökningen framgår att åtskilliga tryckfrihetsmål på parternas begäran avgjorts utan jury, och i ett inte obetydligt antal fall har rätten kommit till en mildare bedömning än juryn. Framför allt visar emellertid undersökningen hur ojämn bedömningen av juryn varit. Med det nu gällande jurysystemet måste det i stor utsträckning anses omöjligt för en part att i förväg någorlunda säkert beräkna utgången av en tryckfrihetsprocess.

MMU:s förslag till lösning på problemet var att alla tryck- och yttrandefrihetsbrott skulle handläggas av en domstol med placering i Stockholm. Juryn skulle ersättas med nio ledamöter, varav ordföranden och vice ordföranden skulle vara ordinarie domare. De övriga sju skulle vara lekmän och utses av riksdagen.

Den första reaktionen på utredningens förslag om juryn var positiv eller avvaktande. Men kritiken mot förslaget blev med tiden stark. Hovrätten över Skåne och Blekinge fann det orimligt att inrätta en specialdomstol enbart för att få en effektiv prejudikat- bildning för ärekränkningsmål. Det viktiga var inte dessa förtalsmål utan att säkerställa den politiska och kulturella yttrandefriheten, menade hovrätten.

Tankarna på en specialdomstol hade tidigare väckts flera gånger men alltid tillbakavisats enligt hovrättens remissvar. Regeringen valde att inte gå vidare med MMU:s förslag och jurysystemet fick leva vidare oförändrat.

359

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

SOU 2012:55

Fallet Holm fällde Sverige

I november 1993 fällde Europadomstolen för mänskliga rättigheter Sverige för brott mot konventionens artikel 6.1 om rätten till en rättvis rättegång.

Målet avsåg förtal och har kommit att kallas ”Fallet Holm”.1 Holm ansåg sig förtalad i en bok, men juryn friade författaren.

Holm hävdade att han inte hade fått en opartisk rättegång eftersom fem av jurymedlemmarna tillhörde det socialdemokratiska partiet. Även förläggaren av boken var socialdemokrat och boken var utgiven på ett förlag knutet till det socialdemokratiska partiet.

Under prövningen av ärendet inför Europakommissionen (Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna) och i Europadomstolen redogjorde Sverige för den svenska traditionen med juryprövning och förklarade att det var en hävdvunnen princip att juryledamöter i dessa roller inte representerade ett parti utan allmänheten.

Men domstolen fällde trots det Sverige med sju röster mot två. Utslaget ledde till att regeringen lät se över bestämmelserna om juryn. Bland annat övervägdes möjligheten att Högsta domstolen skulle avgöra vilka fall som skulle prövas med jury (se 1993 år domarutredning i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete, SOU 1994:99). Förslaget avvisades och i stället föreslog regeringen att domstolarna skulle pröva om en juryledamot är jävig enligt samma regler som gäller för domare enligt 4 kap. 13 § rättegångsbalken. Juryinstitutet gick därmed trots fällningen i Europadomstolen intakt ur konflikten.

14.5Överväganden

Vårt förslag: Ett antal detaljbestämmelser som i dag ligger på grundlagsnivå flyttas till vanlig lag.

Kommittén anser det angeläget att framhålla den betydelse som den särskilda processordningen med juryprövning har och har haft för yttrandefriheten.

1 Se domen den 25 november 1993 i målet Holm mot Sverige.

360

SOU 2012:55

Rättegångsbestämmelserna - en översyn

Det har inte specifikt ingått i kommitténs uppdrag att utvärdera eller materiellt se över juryinstitutet. Den översyn som har gjorts har i stället skett inom ramen för den allmänna översynen av de två gällande grundlagarna och – inledningsvis – som ett led i arbetet på en eventuell ny yttrandefrihetsgrundlag.

Regler som är grundläggande för juryinstitutet bör även i fortsättningen finnas på grundlagsnivå. Det gäller t.ex. kravet på kvalificerad majoritet i juryn för fällande dom, att behöriga domstolar ska vara spridda över landet och att juryledamöter ska utses av direktvalda församlingar.

Detaljregler som inte anses kunna påverka yttrandefriheten föreslås antingen utmönstras eller överlämnas till reglering i lag eller förordning. Exempel på regler som kan finnas i lag är sådana som gäller antalet juryledamöter per län och sådana som avser den s.k. jurymannalistan.

Några ytterligare kommentarer till de föreslagna förändringarna finns i författningskommentaren avseende 12 kap. TF (se kap. 23).

361

15 Förändringar i databasregeln

15.1Bakgrund

Databasregeln i korthet

Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL innebär i korthet att grund- lagens bestämmelser om radioprogram ska tillämpas då information tillhandahålls allmänheten ur en databas. Med en databas avses enligt 1 kap. 1 § femte stycket en samling av information lagrad för automatiserad behandling. En förutsättning för att databasregeln ska vara tillämplig är att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten.

En annan förutsättning för grundlagsskydd är att databasen till- handahålls på något av de sätt som anges i bestämmelsen. Grund- lagen gäller för det första när innehållet i en databas tillhandahålls direkt genom överföring som sker på begäran av mottagaren. Det vanligaste exemplet på sådant tillhandahållande är webbsidor på internet. Det andra sättet som omfattas av bestämmelsen är när innehållet tillhandahålls indirekt på särskild begäran genom fram- ställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. Det handlar i dessa fall om s.k. print on demand-verksamhet där t.ex. en dvd-skiva eller en bok framställs när en kund beställer den.

Det tredje sättet för tillhandahållande som omfattas av databas- regeln är överföringar som sker enligt en överenskommelse i för- väg. Det handlar här om s.k. push-teknik genom vilken informa- tion skickas från en databas till en mottagare enligt ett schema som mottagaren har specificerat i förväg, t.ex. sådan nyhetsbevakning som kan beställas på vissa webbplatser. Det kan gälla t.ex. nytill- kommet material inom vissa ämnesområden eller enligt vissa sök- kriterier som användaren har specificerat i förväg.

Det fjärde sättet för tillhandahållande som nämns i databas- regeln är att innehållet i databasen spelas upp offentligt. Det som avses är i första hand s.k. digital bio. Sådan uppspelning sker utan

363

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

att det finns en teknisk upptagning, dvs. en filmrulle. I stället spelas filmen upp direkt från biografens datorserver eller från en server till vilken biografen har tillgång via elektronisk kommunikation.

Grundlagsskyddet enligt databasregeln gäller automatiskt för data- baser som tillhandahålls av de aktörer som anges i första stycket. Det automatiska grundlagsskyddet gäller således för ”en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförord- ningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå”. I förarbetena brukar dessa benämnas massmedie- företag.

Databaser som tillhandahålls av andra aktörer än de som anges i första stycket omfattas av databasregeln om det finns ett utgiv- ningsbevis utfärdat. Förutsättningarna för bl.a. utfärdande och åter- kallelse av utgivningsbevis för databaser framgår av andra–femte styckena i databasregeln.

Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL infördes vid grundlagens till- komst år 1992 och har därefter utvidgats och ändrats vid flera tillfällen. År 2003 infördes exempelvis möjligheten för andra än s.k. massmedieföretag att få grundlagsskydd för sina databaser genom att söka och få ett utgivningsbevis. Samtidigt utvidgades tillämp- ningsområdet till att omfatta även s.k. print on demand-verk- samhet och push-teknik. År 2010 kompletterades bestämmelsen för att ge grundlagsskydd även åt digital bio.

Det har funnits vissa tillämpningsproblem med databasregeln. Dessa har berörts av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (SOU 2006:96 s. 173 f.). Även Yttrandefrihetskommittén har behandlat dem i delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihets- kommittén presenterar tre modeller, SOU 2010:68 (s. 67 f.). En översiktlig beskrivning av dessa problem görs i avsnitt 6.5. Nedan lämnas en redogörelse för de tillämpningsproblem som framstår som mest angelägna att åtgärda. I det därpå följande avsnittet lämnas förslag till ändringar i databasregeln.

Begreppet redaktion

Ett tillämpningsproblem som har att göra med det automatiska grundlagsskydd som gäller för s.k. massmedieföretag enligt första stycket gäller frågan hur begreppet ”redaktion” ska tolkas. Enligt bestämmelsen gäller nämligen grundlagen för databaser som till-

364

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

handahålls av bl.a. ”en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram”.

Tillämpningsproblemen har att göra med att massmedie- företagen ibland väljer att organisera sin verksamhet på ett sätt som gör det svårt att definiera vad som är ”en redaktion” och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss databas.

Det gäller bl.a. massmedieföretag med omfattande publicerings- verksamhet som bedrivs genom flera kanaler, t.ex. flera webbplatser och radioprogram. Det är i sådana situationer vanligt att det inte är samma personer som tar fram innehållet till ett radioprogram som uppdaterar innehållet på företagets alla webbplatser. Det kan också handla om situationer då databasverksamheten läggs i en annan juridisk person än den där redaktionen för den periodiska skriften eller radioprogrammet finns.

Det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln är, som har nämnts ovan, avsett främst för de databaser som tillhandahålls av traditionella massmedieföretag. Det finns emellertid inget hinder mot att det automatiska grundlagsskyddet även tillämpas på data- baser som tillhandahålls av andra, t.ex. en privatperson som också direktsänder ett radioprogram över internet. I vissa fall är inte personen eller företaget i fråga medveten om att grundlagen gäller automatiskt. Detta kan framstå som problematiskt eftersom grund- lagsskyddet medför vissa straffsanktionerade skyldigheter, såsom att utse utgivare. Det finns ingen möjlighet att avstå från det automatiska grundlagsskyddet.

Dessa tillämpningsproblem har berörts i praxis och i förarbets- uttalanden. I rättsfallet RÅ 2003 ref. 30 bedömde Regeringsrätten, numera Högsta förvaltningsdomstolen, att redaktionsbegreppet inte innebär ett krav på att verksamheten ska innefatta nyhets- förmedling eller opinionsbildning. Vidare ansåg Regeringsrätten att redaktionsbegreppet inte kan ges någon annan eller vidare innebörd än att det innefattar de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av tryckta skrifter.

I propositionen Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, 2001/02:74, ansåg regeringen att det handlar om en redaktion enligt databasregeln även när ett traditionellt massmedieföretag förlägger sin databas- verksamhet till en särskild juridisk person (s. 46 f.). En förut- sättning är dock att massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna. Det bör, enligt regeringen, vara de sakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande. Prövningen får göras på grundval

365

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Regeringen menade också att ledning får sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning (jfr NJA 2001 s. 445).

Denna tolkning av redaktionsbegreppet bekräftades av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2007 s. 309, som handlade om tidnings- artiklar vilka tillhandahölls i tidningen Expressens arkivdatabas som ingick i tjänsten PressText. Domstolen ansåg att varken databasens placering eller det faktum att databasverksamheten var förlagd i en särskild juridisk person var avgörande för bedömningen av vem som tillhandahöll databasen. I stället var det ”mest förenligt med de intressen som grundlagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informationen i databasen också betraktas som den som tillhandahåller den”. Företaget som drev PressText och som saknade rätt att ändra i data- basen ansågs därför inte vara den som tillhandahöll arkivdatabasen. Högsta domstolen fann att det i stället var redaktionen för tidningen Expressen som hade tillhandahållit databasen för allmänheten. Den hade gjort det redaktionella urvalet vid publiceringen av artiklarna i databasen och hade dessutom behållit kontrollen över materialet efter publiceringen.

Av dessa uttalanden kan man dra slutsatsen att det inte är en förutsättning för det automatiska grundlagsskyddet att de personer som sköter den tekniska driften av databasen tillhör en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram. Det är tillräckligt att redak- tionen råder över innehållet i databasen och gör det redaktionella urvalet.

Det är inte heller en förutsättning att databasen innehåller samma material som har publicerats i skriften eller radioprogrammet, eller att databasen har samma namn som skriften eller radiopro- grammet. Det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln omfattar således även databaser som saknar annan koppling till exempelvis en skrift eller ett tv-program än att innehållet produceras av samma redaktion. Detsamma gäller enligt ovan nämnda förarbets- uttalande om tillhandahållaren av databasen har ett redaktionellt sam- arbete med en redaktion för en periodisk skrift eller ett radio- program.

366

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

Externa informationsleverantörer

Ett annat tillämpningsproblem avser risken för att grundlags- skyddet försvinner helt eller delvis för en databas om tillhanda- hållaren låter en s.k. extern informationsleverantör uppdatera innehållet i delar av databasen. Som ett exempel kan nämnas de medieföretag som låter ett produktionsbolag uppdatera en webb- sida som är kopplad till det radio- eller tv-program som pro- duktionsbolaget producerar åt medieföretaget. Det kan även handla om ett företag som får i uppdrag att sköta och välja ut den reklam som visas på ett tidningsföretags webbplats. Ett annat tänkbart exempel är utomstående aktörer som på uppdrag av massmedie- företaget förhandsgranskar (modererar) användares artikelkom- mentarer och fattar beslut om att publicera eller inte publicera dessa på ett massmedieföretags webbplats. Det är även vanligt att personer som inte hör till medieföretaget anlitas för att blogga på en särskild del av företagets webbplats och därmed får möjlighet att lägga in material utan föregående granskning.

Ett villkor för grundlagsskyddet enligt databasregeln är att det handlar om en databas vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten. Detta villkor har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ska kunna bära sitt ensamansvar för det som publi- ceras (prop. 1990/91:64 s. 112). Ursprungligen angavs i databasregeln att den inte gäller om ”den mottagande kan ändra innehållet i registret”. Den nuvarande formuleringen infördes år 2003. Syftet med ändringen var att klargöra att databasregeln inte ”omfattar sådana databaser där t.ex. en extern informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd av databasinnehavaren” (prop.

2001/02:74 s. 98). När andra än tillhandahållaren av databasen kan påverka innehållet på de sätt som beskrivits har det därför uppstått frågor om grundlagsskyddet gäller för databasen.

Ändringen tillkom på förslag av Mediegrundlagsutredningen. Av utredningens betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet

(SOU 2001:28, s. 483) framgår att syftet med ändringen inte var att utesluta grundlagsskydd för material som publiceras i databasen på uppdrag av den som driver tjänsten. Avsikten var i stället att undanta material som publiceras i s.k. ”hämtningslänkar”, dvs. information som på olika sätt automatiskt hämtas in från t.ex. en annan webbplats utan att det finns ett uppdragsförhållande mellan databasägaren och den externa informationsleverantören. Utred- ningen påpekade bl.a. att ”[d]en som driver verksamheten behöver

367

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

inte själv ha den enda möjligheten att påverka innehållet utan även personal hos ett företag som driver verksamheten kan givetvis göra detta för företagets räkning”.

Detta kan dock inte sägas klart framgå av lagtexten och det har, som nämnts ovan, lett till en viss osäkerhet när det gäller webb- platser som innehåller material som uppdateras direkt av externa leverantörer.

Omodererade användarkommentarer

Ett liknande tillämpningsproblem rör databaser som innehåller delar som kan påverkas av mottagaren. Det handlar främst om kom- mentarer från användarna som läggs in i databasen utan föregående granskning av den som driver verksamheten. Inläggen kan göras med koppling till redaktionellt material (s.k. artikelkommentarer) eller i särskilda tjänster som är avsedda för diskussioner i vissa ämnesfrågor (s.k. diskussionsforum). Användarna av dessa tjänster kan, till skillnad från sådana externa informationsleverantörer som har berörts ovan, inte anses agera på uppdrag av den som driver verksamheten.

Det råder ingen tvekan om att dessa kommentarer innebär att någon annan än den som driver verksamheten kan påverka inne- hållet i databasen. Den oklarhet som har uppstått vid tillämpningen gäller i stället frågan om vad konsekvensen blir av att en databas innehåller sådana omodererade delar. Enligt en strikt tolkning upp- fyller databasen inte förutsättningarna för grundlagsskydd enligt databasregeln och följaktligen gäller inte grundlagen för databasen, dvs. hela databasen inklusive redaktionellt material. Utgångspunkten för en sådan tolkning är att det handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet är det dock möjligt att betrakta webb- platsen som två eller flera databaser. Grundlagen gäller i sådana fall det redaktionella innehållet, medan de omodererade delarna faller utanför.

Svårigheten är att avgöra vad som krävs för att åstadkomma en sådan uppdelning mellan två databaser. Det gäller särskilt vid artikel- kommentarer, som vanligtvis är placerade i nära anslutning till redaktionellt material. Frågan behandlades i prop. 2001/02:74 (s. 98).

368

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

När det på samma www-adress finns både information som använd- arna inte kan ändra och t.ex. ett diskussionsforum där användarna kan göra inlägg som utan föregående åtgärd av databasinnehavaren blir direkt tillgängliga för andra användare torde diskussionsforumet kunna ses som en egen databas, om detta är naturligt med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen. I sådant fall skulle endast den delen falla utanför grundlagsskyddet.

Radio- och TV-verket (numera Myndigheten för radio och tv) ansåg i ett beslut år 2004, i vilket myndigheten avslog en ansökan om utgivningsbevis för databasen www.brollopstorget.se (dnr 1192-2003), att avgörande för vad som utgör en databas är hur den framstår för användaren. Databasen ska enligt myndigheten framstå som en sammanhållen produkt eller tjänst som tillhandahålls av en och samma redaktion eller organisation och med en integrerad layout och under ett namn.

JK har i ett beslut från 2004 ansett att frågan om en webbsida kan hänföras till någon viss databas bör kunna bedömas med led- ning av namnet och med beaktande av eventuell gemensam layout, redaktionell anknytning och hur sidorna tekniskt är anordnade i förhållande till varandra, samt att det ytterst avgörande bör vara om det material som har lagts ut framstår som en enhetlig produkt eller inte (dnr 1675-04-31).

I det tidigare nämnda rättsfallet NJA 2007 s. 309 ansåg Högsta domstolen att det fick anses naturligt att betrakta innehållet i en samling av datafiler vilka innehöll artiklar som hade publicerats i tidningen Expressen som en enhet i arkivdatabasen PressText. Högsta domstolen ansåg därför att dessa artiklar utgjorde en egen databas som var skild från motsvarande databaser med innehåll hämtat från andra källor i Presstext. I det fallet avgränsades databasen med hjälp av en sökfunktion som gjorde det möjligt att söka fram de artiklar från Expressen som ansågs utgöra en databas.

Av beslut från senare tid framgår att JK har tolkat databasregeln så att grundlagsskydd kan gälla för redaktionellt material på en webbsida även om det på samma sida finns delar som innehåller omodererade läsarkommentarer (se t.ex. dnr 987-12-31 och 1179-12- 31).

369

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

Omodererade delar på en databas med utgivningsbevis

När det gäller databaser som omfattas av grundlagsskyddet med stöd av utgivningsbevis blir frågeställningen om omodererade delar något annorlunda. Utgivningsbevis ska inte utfärdas om en databas innehåller sådana delar. Vid utfärdandet har myndigheten att ta ställ- ning till om den aktuella databasen uppfyller förutsättningarna enligt databasregeln. Det kan därvid bli aktuellt att bedöma vad som avgränsar den databas som ansökan gäller (se ovan om Radio- och tv- verkets beslut om www.brollopstorget.se).

Om utgivningsbevis utfärdas för databasen och det därefter införs t.ex. ett omodererat diskussionsforum, är den som driver verksamheten skyldig att anmäla detta (3 kap. 22 § tillämpnings- lagen). Utgivningsbeviset får återkallas av den utfärdande myndig- heten om förutsättningar för att utfärda beviset inte längre finns (1 kap. 9 § tredje stycket fjärde meningen YGL). Men till dess att beslut om återkallelse har fattats har grundlagen ansetts gälla för databasen inklusive de omodererade delarna (jfr 1 kap. 9 § tredje stycket sista meningen YGL, se även prop. 2001/02:74 s. 100). Till skillnad mot vad som gäller för databaser som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet finns det här ingen risk för att grund- lagsskyddet faller bort på grund av att tillhandahållaren har utformat databasen på ett visst sätt. För att grundlagsskyddet ska falla bort krävs ett myndighetsbeslut.

Svårtillgänglig lagtext

Databasregeln i 1 kap. 9 § YGL har med de tillägg och förändringar som har gjorts sedan tillkomsten år 1992 blivit mycket komplicerad och omfattande. Paragrafen innehåller i dag sex stycken och flera hänvisningar till andra bestämmelser i YGL och TF. Vidare inne- håller lagtexten flera formuleringar vars innebörd inte går att förstå utan en läsning av förarbeten och praxis.

370

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

15.2Överväganden

Vårt förslag: Databasregeln förtydligas så att det framgår av lagtexten att grundlagen inte gäller de delar av databasen som kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Därutöver görs en språklig och redaktionell översyn av lagtexten i databasregeln.

Vår bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att ta bort eller ändra redaktionsbegreppet i databasregeln.

Det är uppenbart att databasregeln har lett till flera komplicerade tillämpningsproblem. Dessa har behandlats i flera tidigare utred- ningar och har i vissa fall lett till ändringar. Syftet med ändringarna har i en del fall varit att förtydliga det avsedda tillämpnings- området, såsom tillägget av ”yrkesmässig” i formuleringen ”företag för yrkesmässig framställning” av bl.a. skrifter. I andra fall har avsikten varit att utvidga tillämpningsområdet till nya former för publicering på internet, såsom on demand- och push-teknik.

De tillämpningsproblem som har berörts ovan har sin bakgrund i att den nya tekniken har medfört förändrade arbetssätt och nya organisationsformer inom massmediebranschen. Konvergensen mellan tekniker som tidigare har varit tydligt åtskilda leder till att medieföretagen sprider redaktionella innehåll på flera sätt. Ett tidningsföretag ger t.ex. inte bara ut en tryckt tidning. På företagets webbplats publiceras material från den tryckta tidningen tillsammans med artiklar som har tagits fram särskilt för webben men även till- sammans med videoklipp och ljudinspelningar samt i vissa fall direktsändningar av dagshändelser. Vissa tidningsföretag har även mer utpräglad tv-verksamhet med direktsända studioprogram som tillhandahålls via deras webbplats, t.ex. Aftonbladet och Expressen. Samtidigt har radio- och tv-företag utökat sitt utbud på nätet genom att radio- och tv-program tillhandahålls via s.k. play-tjänster och med s.k. pod-teknik.

Det blir allt tydligare att webben och andra tjänster på internet är en helt central publiceringsplattform för medieföretagen. Även om de traditionella medierna såsom tryckta tidningar och sänd- ningar av radio och tv via etern och i kabel kommer att finnas kvar, är det troligt att alltmer av den massmediala kommunikationen kommer att flyttas över och tillhandahållas via nätet.

371

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

Mot den bakgrunden finns det anledning att se över databas- regeln, som är den bestämmelse som i första hand gäller för publi- cering via nätet. Direktsändning via nätet av radio eller tv samt sändningar av radio och tv på tider som bestäms av sändare (s.k. tablå-tv) omfattas dock av bestämmelsen om sändning av radio- program i 1 kap. 6 § YGL.

Redaktionsbegreppet

Databasregeln utformades ursprungligen som ett komplement till det grundlagsskydd som gällde för de traditionella medierna. Vid tillkomsten av YGL omfattade sålunda databasregeln endast sådana databaser som tillhandahölls av s.k. massmedieföretag. Först år 2003 utvidgades tillämpningsområdet till databaser som tillhandahålls av andra än massmedieföretag. En förutsättning är då att utgivningsbevis gäller. Uppräkningen av massmedieföretagen i första stycket var avsedd att överensstämma med den krets som källskyddet är knutet till (prop. 1990/91:64 s. 66). Databasregeln utformades därför med bestämmelsen om meddelarfrihet som förebild (jfr 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL).

Det automatiska grundlagsskydd som gäller för massmedie- företag omfattar bl.a. databaser som tillhandahålls allmänheten av

”en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram”. Som framgått ovan är det inte alltid klart vad som menas med en redak- tion. Det krävs t.ex. inte att det handlar om en verksamhet av viss omfattning eller att den sker yrkesmässigt. Det automatiska grund- lagsskyddet för databaser gäller även för databaser som tillhanda- hålls av t.ex. en privatperson som direktsänder ett radioprogram över internet. Det ställs inte heller krav på att det ska handla om traditionell massmedieverksamhet som innefattar nyhetsförmedling och opinionsbildning (jfr RÅ 2003 ref. 30 refererat ovan).

Även inom större massmedieorganisationer kan det vara svårt att avgöra vad som utgör en redaktion och vilken redaktion som uppdaterar en viss databas. Bedömningen av vad som utgör ”en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram” kan därför bli komplicerad och oförutsebar när det t.ex. handlar om webb- platser vars innehåll inte tillhandahålls av samma personer som pro- ducerar innehållet i en tidning, ett radioprogram eller ett tv-program. Det finns därför en risk att den som driver en databas felaktigt utgår

372

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

från att databasen omfattas av det automatiska grundlagsskyddet och att det därför inte är nödvändigt att söka utgivningsbevis.

Det kan framstå som rimligt att det automatiska grundlags- skyddet inte är beroende av hur medieföretaget väljer att organisera sin verksamhet. Det kan därför övervägas om det inte bör vara till- räckligt att företaget råder över innehållet i databasen. En tydlig sådan ordning skulle man kunna få om redaktionsbegreppet togs bort ur databasregeln. Det automatiska grundlagsskyddet skulle då i stället kunna gälla för ”databaser som tillhandahålls av den som ger ut en periodisk skrift eller sänder radioprogram” e.d.

En sådan ordning skulle dock medföra att det automatiska grundlagsskyddet gäller för samtliga databaser som tillhandahålls av den som ger ut periodisk skrift eller sänder radioprogram. Grund- lagsskyddet är förenat med vissa straffsanktionerade skyldigheter – såsom att anmäla utgivare och att dokumentera innehållet – och det finns i princip inga möjligheter för den som omfattas att avstå från skyddet. Det finns därför skäl att anta att många som ägnar sig åt annat än traditionell massmedieverksamhet inte vill omfattas av grundlagsskyddet. Ett sätt att begränsa skyddet vore att ange att det gäller databaser som tillhandahålls av den som yrkesmässigt ger ut en periodisk skrift eller sänder radioprogram.

Syftet med att avgränsa det automatiska grundlagsskyddet till yrkesmässig verksamhet vore att begränsa det till de traditionella massmedieföretagen. Motsvarande krav gäller som förutsättning för det automatiska grundlagsskyddet i fråga om bokförlag och lik- nande – ”ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar” (1 kap. 9 § första stycket YGL; jfr prop. 1997/98:43 s. 156 f.). Med yrkesmässig skulle här avses att den huvudsakliga verksamheten i ett företag e.d. består av utgivnings- eller sändningsverksamhet.

Ett krav på yrkesmässighet innebär emellertid en begränsning av det automatiska grundlagsskyddet jämfört med vad som gäller i dag. En sådan begränsning kan därför framstå som tveksam. Det kan också diskuteras om den förändring som diskuteras här verk- ligen ger en tydligare tillämpning av det automatiska grundlags- skyddet. Den innebär visserligen att det skulle sakna betydelse hur massmedieföretaget organiserar sin verksamhet internt. Men om massmedieföretaget väljer att lägga delar av verksamheten i olika juridiska personer, kan förslaget medföra att sådan verksamhet inte

373

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

omfattas av grundlagsskyddet trots att det finns ett redaktionellt samarbete. Även av detta skäl är förslaget diskutabelt.

Det finns således problem med att ersätta redaktionsbegreppet. Kommittén bedömer att fördelarna med det förslag som har disku- terats inte överväger nackdelarna. Vi anser därför att det är lämpligare att behålla den nuvarande formuleringen och det redaktionsbegrepp som används där. Avgörande för frågan om en viss redaktion till- handahåller en databas får då anses vara – enligt vad som framgår av NJA 2007 s. 309 – att det är redaktionen som faktiskt råder över informationen i databasen. Det automatiska grundlagsskyddet gäller utifrån den förutsättningen om redaktionen – dvs. de personer som har hand om utgivningen av tidningen, radio- eller tv-programmet – bestämmer vilket material som ska publiceras i databasen.

Bedömningen torde genomgående få göras i det enskilda fallet utifrån det sätt på vilket databasverksamheten är organiserad. I det fallet att det finns en särskild webbredaktion inom en och samma koncern som självständigt avgör vad som ska tas in i databasen, torde databasen normalt ändå omfattas av det automatiska grund- lagsskyddet om det t.ex. finns ett redaktionellt samarbete mellan redaktionerna. I fall där det är oklart om det automatiska grund- lagsskyddet gäller, finns det alltid möjlighet att söka utgivnings- bevis för databasen.

Kommittén föreslår alltså ingen ändring av databasregeln i denna del.

Externa informationsleverantörer som agerar på uppdrag ska inte påverka grundlagsskyddet

Som framgått ovan har sätten att organisera massmedial verksam- het förändrats sedan YGL infördes. Det gäller särskilt massmedie- företagens webbplatser som allt oftare innehåller delar som på olika sätt kan påverkas av personer som inte tillhör medieföretagets organisation. Dessa externa informationsleverantörer kan t.ex. vara personer som självständigt uppdaterar en blogg på medieföretagets webbplats eller ett produktionsbolag som sköter en del av webb- platsen.

Kännetecknande för denna typ av verksamhet är att den sker på uppdrag av den som driver verksamheten. Denne kan sägas ha delegerat – direkt eller underförstått – publiceringsbeslutet på samma sätt som ofta sker inom redaktioner. Behovet av att på detta sätt

374

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

delegera publiceringsbeslutet är särskilt stort när det handlar om publicering på webbplatser. Sådan publicering bygger ofta på att innehållet ska uppdateras löpande och att uppdateringarna görs av många personer.

Med hänsyn till hur publicering på massmedieföretagens webb- platser normalt sker, är det rimligt att även personer utanför organisa- tionen anlitas för uppdatering av innehållet i databasen. För att ensam- ansvaret ska kunna upprätthållas förutsätter detta någon form av etablerat uppdragsförhållande som gör det möjligt för utgivaren att kontrollera att uppdragstagaren i fråga är pålitlig och lämpad att fatta publiceringsbeslut. Det bör därför inte vara möjligt att inom ramen för ensamansvaret delegera publiceringsbesluten i ett omode- rerat diskussionsforum till de användare som skriver kommentarer. Däremot bör beslut av det slaget kunna delegeras till exempelvis fristående bloggare eller fristående produktionsbolag som på upp- drag uppdaterar texter som ingår i ett massmedieföretags webb- plats.

JK har ansett att utgivaren ansvarar för vad som skrivs i en blogg på en webbplats (beslut dnr 5532-09-31). JK ansåg att bloggar som fanns att tillgå på hemsidan utgjorde en del i hemsidans verksam- het. De kommentarer som publicerades i anslutning till bloggarna och utan redaktionell kontroll ansågs dock inte omfattas av utgiv- ningsbeviset och utgivaransvaret.

Den ändring som infördes i databasregeln år 2003 och som innebär att regeln inte gäller när innehållet i databasen kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten (se prop. 2001/02:74 s. 98) har bidragit till en osäkerhet om och i vilken omfattning dele- gation av publiceringsbeslut kan ske till externa informations- leverantörer. Syftet med ändringen var emellertid inte, som har nämnts ovan, att inskränka grundlagsskyddet för material som publiceras av sådana externa informationsleverantörer som agerar på uppdrag av den som driver verksamheten (se Medie- grundlagsutredningen i betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 483). Avsikten var i stället att undanta sådana databaser som innehåller information som på olika sätt automatiskt hämtas in och blir direkt tillgänglig för användarna av databasen utan att det finns ett uppdragsförhållande mellan data- basägaren och den externa informationsleverantören.

Det är inte ovanligt att medieföretagen på sina webbplatser lägger in en ruta i vilken de senaste nyheterna från ett annat medie- företag publiceras. Ibland sker detta med stöd av en uttrycklig

375

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

överenskommelse mellan de båda företagen. Men det förekommer även att den som driver databasen lägger in en sådan ruta utan att ta kontakt med den som tillhandahåller informationen och utan att det finns något etablerat uppdragsförhållande. Det kan också tänkas att en sådan ruta innehåller kommentarer som förekommer i ett fristående diskussionsforum eller ett s.k. twitter-flöde.

Då sådan publicering sker utan överenskommelse med den externa aktören kan inte uppdatering av dennes material sägas ske på uppdrag av den som driver databasen. Det är inte heller fråga om att användarna påverkar innehållet på det sätt som är fallet när användarna kan lämna kommentarer till en artikel eller i ett diskus- sionsforum. Inte desto mindre handlar det om innehåll som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. För detta material bör inte YGL gälla hos den som har hänvisat till det.

Med hänsyn till den osäkerhet som har uppkommit om grund- lagens tillämpning i de nämnda situationerna anser kommittén att det finns anledning att klargöra regleringen. Det bör framgå av lag- texten att grundlagsskyddet inte påverkas av att en databas inne- håller information som uppdateras av externa informations- leverantörer om det sker på uppdrag av den som driver verksam- heten. Det gäller oavsett hur informationen tekniskt överförs till databasen och var den lagras.

Ett sådant förtydligande är också motiverat med hänsyn till hur medieföretagen vanligtvis organiserar sin webbpublicering.

Förtydligandet kan göras genom att det i databasregeln anges att grundlagen inte gäller för innehåll i databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Kommittén föreslår att ett sådant tillägg görs i databasregeln.

Avgränsning av omodererade användarkommentarer

Frågan vad som ska gälla för databaser som innehåller omodererade delar har koppling till de tillämpningsproblem som gäller innehåll som levereras av externa informationsleverantörer. Med sådana omodererade delar avses här innehåll i databaser som kan påverkas av användare och som blir tillgängligt för andra användare utan föregående åtgärd av den som driver verksamheten.

I förarbetena till databasregeln har det angetts att de omodererade delarna torde ”kunna ses som en egen databas, om detta är naturligt

376

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

med hänsyn till hur innehållet är ordnat på adressen” (se prop. 2001/02:74 s. 98). Med utgångspunkt i detta uttalande har det före- kommit att beslut om grundlagens tillämpning har baserats på hur databasen framstår för användaren genom utformningen av den webbplats som har utgjort databasen. Då användarkommentarer och annat omodererat innehåll inte har gått avskilja från redaktionellt innehåll har kommentarerna ansetts ingå i samma databas. Det har då uppstått osäkerhet i frågan om grundlagsskyddet faller bort för hela databasen.

Utvecklingen i JK:s praxis tycks gå mot ett synsätt som innebär att grundlagen gäller för de delar i en databas som tillhandahållaren har kontroll över. Det kan t.ex. medföra att det på en och samma webbsida (databas) finns både material som omfattas av YGL och sådant som faller utanför grundlagsskyddet (se t.ex. beslut dnr 987- 12-31).

Oavsett vilket synsätt som används vid tillämpningen av data- basregeln finns det en risk för att det inte går att skilja omoder- erade delar från de delar av databasen som innehåller redaktionellt material. Följden kan då bli att hela databasen anses falla utanför grundlagsskyddet eftersom den formellt sett inte uppfyller kravet på att innehållet inte får ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Sättet för hur databasen utformas kan alltså ha stor betydelse för det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det påverkar även t.ex. meddelarskyddet.

Dessa tillämpningssvårigheter leder till osäkerhet om var gräns- erna för grundlagsskyddet går. Förutom att det finns risk för att meddelare misstar sig angående meddelarskyddet kan det medföra att åtal väcks i fel ordning (den s.k. kortslutningseffekten). Sam- tidigt är det tydligt att många massmedieföretag har blivit med- vetna om behovet av att tydligt ange vilka delar av deras webb- platser som är omodererade. Det är numera vanligt att det i anslutning till artiklar anges om läsarnas kommenterar är omodererade och vad som i övrigt gäller för läsarnas medverkan. Fortfarande finns dock många databaser där det inte klart framgår i vilken utsträckning till- handahållaren har kontroll över materialet.

Det bör därför övervägas att förtydliga databasregeln i detta avseende. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara att låta bestäm- melsen ge uttryck för den tolkning som har blivit förhärskande i praxis, nämligen att grundlagsskyddet gäller i de delar där till- handahållaren har kontroll över innehållet. I databasregeln skulle då anges att grundlagen inte gäller de delar av databasen i vilka inne-

377

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

hållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten. Avsikten skulle vara att klargöra att grundlagsskyddet inte faller bort för databasen i dess helhet bara för att det är möjligt för användarna att påverka innehållet i vissa delar.

Med en sådan lydelse blir det tydligt att grundlagsskyddet inte gäller för de delar av databasen där innehållet kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Det betyder att det straff- rättsliga ansvaret enligt YGL begränsas i motsvarande mån. För de omodererade delarna gäller vanliga regler i bl.a. brottsbalken, person- uppgiftslagen och lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Utgivaren behöver därmed inte ta ansvar för omoder- erade yttranden.

Det sagda bör förutsätta att yttrandena avskiljs i en eller flera markerade delar av databasen så att det framgår att det handlar om innehåll som inte kommer från den som driver verksamheten. Om det inte är möjligt att avgöra om en del är omodererad, bör utgångs- punkten vara att grundlagen är tillämplig. Vid utkrävande av det straffrättsliga ansvaret kan det då bli en bevisfråga om grundlagen är tillämplig eller inte. En skyldighet för tillhandahållaren av data- basen att tydligt avgränsa de delar i vilka innehållet kan påverkas av andra bör införas i tillämpningslagen.

Kommitténs slutsats är att databasregeln bör ändras på det sätt som nu har sagts. En följd av detta blir att grundlagsskyddet för omodererade delar i databaser med utgivningsbevis försvinner. Enligt gällande rätt anses ju grundlagsskyddet gälla för sådana delar till dess att utgivningsbeviset återkallas. Med förslaget kommer samma ordning att tillämpas för databaser med automatiskt grund- lagsskydd som för databaser med utgivningsbevis. Ändringen inne- bär att bestämmelser i vanlig lag – såsom i personuppgiftslagen och lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor – ska tillämpas på de omodererade delarna i fråga om ansvar, förutsättningar för ingrip- ande m.m.

Svårtillgänglig lagtext

Databasregeln har med de tillägg och förändringar som har införts sedan grundlagen trädde i kraft år 1992 blivit mycket komplicerad och omfattande. Det finns en risk att grundlagsskyddet för yttranden i databaser delvis tillämpas på ett sätt som lagstiftaren inte har avsett. Vidare kan det inte uteslutas att olika aktörer misstar sig om grund-

378

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

lagens tillämplighet, t.ex. meddelare som vill lämna uppgifter för publicering i en databas.

En språklig och redaktionell översyn är därför påkallad. En sådan översyn bör innebära att bestämmelser som inte behöver finnas på grundlagsnivå flyttas till tillämpningslagen. En annan utgångspunkt bör vara att tekniska begrepp och formuleringar som saknar funktion för tillämpningen undviks i möjligaste mån. Vidare bör hänvisningar mellan styckena och till andra bestämmelser undvikas så långt möjligt.

En formulering som kan tas bort är uttrycket ”elektro- magnetiska vågor”. Ett skäl för att ta bort detta uttryck är att det inte kan anses förtydliga tillämpningsområdet mer än vad som redan följer av att det ska handla om en överföring. Att uttrycket nu finns i lagtexten har medfört att grundlagsskyddet är teknik- beroende på ett onödigt sätt. Det komplicerar också tillämpningen genom att innebörden är svår för många att förstå.

Ett annat skäl är att elektromagnetiska vågor i den bemärkelse som avses i grundlagen inte alltid förekommer när databaser till- handahålls. Ibland förekommer nämligen inga överföringar från data- baser till allmänheten, utan exempelvis uppspelningar eller avläsning på annat sätt. Att databasregeln inte gäller manuella databaser följer redan av definitionen av databaser i 1 kap. 1 § femte stycket YGL, som anger att det ska handla om automatiserad behandling.

Uttrycket ”elektromagnetiska vågor” bör således kunna tas bort från databasregeln utan att tillämpningsområdet för databasregeln påverkas. Uttrycket bör även tas bort från definitionen i 1 kap. 1 §.

Lagteknisk lösning

Med de förtydliganden som har diskuterats ovan föreslås att bestäm- melsen om databaser i 1 kap. delas upp i fyra paragrafer enligt följande.

379

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

Databaser

9 § Grundlagens föreskrifter om radioprogram gäller, enligt de förut- sättningar som anges i andra och tredje styckena, för databaser som tillhandahålls allmänheten av en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptag- ningar, eller en nyhetsbyrå.

Grundlagen gäller databaser från vilka information tillhandahålls allmänheten

1.genom överföringar på särskild begäran eller enligt överens- kommelser i förväg,

2.genom framställning av tekniska upptagningar eller skrifter, eller

3.genom offentlig uppspelning.

Grundlagen gäller inte de delar av en databas i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Att innehållet i vissa databaser ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 och 10 §§ tryckfrihetsförordningen.

Utgivningsbevis för databaser

10 § Grundlagen är också tillämplig på databaser som tillhandahålls av någon annan än dem som anges i 9 § första stycket, om det finns utgiv- ningsbevis för databasen. För en sådan databas gäller i övrigt vad som sägs i 9 §.

Utfärdande av utgivningsbevis för databaser

11 § Utgivningsbevis för en databas ska utfärdas om

–databasen tillhandahålls på de sätt som anges i 9 § andra stycket och detta sker från Sverige,

–behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget,

–databasen har ett namn som är sådant att det inte lätt kan för- växlas med namnet på en annan databas som omfattas av denna grund- lag eller som avses i 1 kap. 9 eller 10 § tryckfrihetsförordningen.

Ansökan om utgivningsbevis görs av den som driver verksamheten.

380

SOU 2012:55

Förändringar i databasregeln

Giltighet, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis

12 § Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar för att utfärda

ett sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som driver verksamheten begär det.

Varje databas ska ha ett namn.

Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis samt om namn för databaser meddelas i lag.

Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av fjärde stycket meddelas i lag.

Frågan om utformningen av lagtexten berörs närmare i författ- ningskommentaren, se avsnitt 23.3.

Övrigt

I längden bör det övervägas om inte databasregeln bör delas upp ytterligare. Den har med de utvidgningar som gjorts kommit att omfatta sådana former av tillhandahållanden som har liten eller ingen koppling till vad som normalt uppfattas som en databas. Det gäller framför allt s.k. print on demand-verksamhet och offentliga uppspel- ningar.

Med print on demand-verksamhet avses framställning av exemplar av skrifter och upptagningar som sker efter beställning av mottagaren. Det grundlagsskydd som kan uppnås enligt databasregeln gäller inte de framställda exemplaren utan endast den bakomliggande data- basen. Det kan diskuteras om det inte borde vara exemplaren som ska omfattas av grundlagsskyddet. Frågan om grundlagsskydd skulle då i stället regleras i de bestämmelser som gäller skrifter respektive tekniska upptagningar.

När det talas om tillhandahållande av en databas genom offent- lig uppspelning avses i första hand s.k. digital bio. Uppspelning sker då normalt från en dator som finns i biografen eller från en server som tillhandahålls av t.ex. filmbolaget. Det finns i dessa fall ingen databas i den bemärkelse som ursprungligen avsågs med data- basregeln. Det är inte heller databasen som omfattas av grundlagen utan endast det innehåll som spelas upp offentligt (prop. 2009/10:81 s. 67). Det kan därför vara lämpligare att reglera sådana uppspelningar i en särskild bestämmelse.

381

Förändringar i databasregeln

SOU 2012:55

Genom att man tar bort publiceringsformer som inte har med databaser att göra kan databasregeln bli mer lättillgänglig. Samtidigt kan skyddet för s.k. print on demand-verksamhet och offentliga uppspelningar regleras på ett sätt som är mer anpassat för dessa verksamheter.

En uppdelning av databasregeln på detta sätt kräver dock ytter- ligare överväganden. Vi har valt att inte prioritera dessa fråge- ställningar och avstår därför från att lägga något förslag i den delen.

382

16 Arkivdatabaser och taltidningar

16.1Bakgrund

Arkivdatabaser

De flesta större tidningsföretag tillhandahåller numera material från de tryckta tidningarna i olika former av databaser. Tidningarnas webbplatser, som utgör databaser enligt YGL:s terminologi, innehåller vanligtvis ett urval av material som har funnits eller ska publiceras i papperstidningen. Men inte sällan innehåller de även material som endast läggs ut på webbplatsen, bl.a. video- och ljudinspelningar. Det förekommer även att de tryckta tidningarna tillhandahålls via internet i form av s.k. pdf- filer. Normalt ligger äldre material kvar på webbplatsen lång tid efter att det först publicerades.

På motsvarande sätt gör också andra medieföretag material tillgängligt på webben. De flesta radio- och tv-företag tillhanda- håller s.k. play-tjänster från vilka ljud och videomaterial kan spelas upp direkt i t.ex. en dator eller en mobiltelefon. Även direkt- sändning av radio och tv i sådana tjänster förekommer.

Vid sidan av dessa sätt att tillhandahålla tidigare publicerat material har många medieföretag databaser som är särskilt inrättade i arkivsyfte. Sådana arkivdatabaser används bl.a. av journalister och forskare men är vanligtvis också tillgängliga för allmänheten, bl.a. på bibliotek och i skolor. I vissa fall tillhandahålls arkivdatabaser av medieföretagen själva. Det är också vanligt att flera medieföretag samarbetar och tillhandahåller sina arkivdatabaser i en gemensam tjänst, såsom PressText Online och Mediearkivet.

PressText Online innehåller material från ett 40-tal svenska tidningar. Varje tidningsföretag bestämmer på egen hand vilket material från tidningen som ska tillhandahållas där. Artiklarna i PressText Online är sökbara samma dag som de publiceras i tidningen. Databasens tidigaste artiklar är daterade 1990. En annan

383

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

liknande tjänst är Mediearkivet som innehåller cirka 450 svenska tryckta dagstidningar och tidskrifter. Totalt omfattar Mediearkivet över 20 miljoner artiklar i fulltext. Det äldsta materialet är från januari 1981.

Utanför tidningsbranschen är det mera ovanligt med särskilt inrättade arkivdatabaser. Som exempel kan nämnas att Sveriges radio tillhandahåller visst material från sitt arkiv på internet i SR Minnen.

Medieföretagens arkivdatabaser ger tillgång till värdefullt historiskt material som har stor betydelse som referensmaterial för yrkesverksamma journalister och forskare men även för allmän- heten.

Grundlagsskydd för arkivdatabaser

Medieföretagens arkivdatabaser omfattas av grundlagsskyddet enligt databasregeln. Skyddet gäller automatiskt enligt databas- regelns första stycke för databaser som tillhandahålls av ”en redaktion för en periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå”. För dessa databaser gäller således grundlagen utan krav på utgivningsbevis. Det kan nämnas att den här kretsen brukar omnämnas i förarbetena som massmedieföretag (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 112). Här nedan används massmedieföretag som ett samlingsbegrepp för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd till för sina databaser.

Tidigare har den s.k. bilageregeln ansetts vara tillämplig på arkivdatabaser. Regeln innebär i korthet att ett förlagetroget åter- givande av innehållet i en tidning ska jämställas med en bilaga till tidningen när återgivandet sker i form av ett sådant radioprogram eller en sådan teknisk upptagning som avses i YGL. Bilageregeln infördes i TF i samband med införandet av YGL. Avsikten var att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för s.k. taltidningar skulle ligga kvar på utgivaren för den tryckta tidningen. Det var därmed inte nödvändigt att utse en särskild utgivare för radioprogrammet eller den tekniska upptagningen.

Bilageregeln fick en utformning som gjorde att den blev tillämplig även på annan förlagetrogen publicering än s.k. taltidningar. Den ansågs därför kunna gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i

384

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

1 kap. 9 § YGL. Massmedieföretagens arkivdatabaser fick därmed ett automatiskt gällande grundlagsskydd. En sådan tolkning avvisades dock år 2003 av Högsta domstolen (NJA 2003 s. 31). Efter denna dom är, som har nämnts ovan, tidningsföretagen hänvisade till att tillhandahålla sina arkivdatabaser under det grundlagsskydd som databasregeln ger.

Grundlagsskydd enligt databasregeln innebär flera nackdelar i jämförelse med det skydd som gäller enligt bilageregeln. Nackdelarna följer av att tillhandahållande i en databas enligt databasregeln utgör en ny publicering även om det handlar om arkivering av tidigare publicerat material. Det medför att det inte är möjligt att hålla samman ansvaret för den ursprungliga publiceringen och det material som läggs i databasen. Tidnings- företag som tillhandahåller en arkivdatabas måste därför utse en särskilt utgivare för arkivdatabasen.

Vidare är preskriptionsreglerna så utformade att ett yttrande- frihetsbrott i en databas behandlas som ett s.k. perdurerande brott. Det innebär att preskriptionstiden inte börjar löpa förrän materialet tas bort från databasen. Det ansvar som bärs av utgivaren för databasen är därför inte tidsmässigt begränsat på det sätt som gäller för ansvaret för den ursprungliga publiceringen i tidningen.

Utgivaren för arkivdatabasen måste – i varje fall om inte utgivar- skapet delas upp – bära ansvaret för allt som ligger i databasen. Detta gällde även då bilageregeln ansågs tillämplig på arkivdatabaser (se prop. 2001/02:74 s. 81 f.). Vid byte av utgivare måste då den nya utgivaren ta ansvar för allt befintligt material i arkivdatabasen. Många gånger är innehållet i databasen så omfattande att det inte finns en möjlighet för en ny utgivare att överblicka det material som finns i databasen när han eller hon tillträder. Det är alltså svårt för utgivaren att ta ställning till om materialet innehåller något som kan utgöra yttrandefrihetsbrott.

Beräkning av preskriptionstiden vid tillhandahållande av databaser

En fråga som har stor betydelse för det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga ansvaret för tillhandahållande i databaser är från vilken tidpunkt preskriptionstiden ska beräknas. Vid införandet av YGL fanns inga särskilda regler för preskriptionstidens beräkning vid tillhandahållande av databaser. I stället gällde bestämmelserna

385

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

om radioprogram, dvs. preskription räknades från den tidpunkt då programmet sändes.

Detta medförde att det fanns en viss oklarhet om hur preskriptionstiden skulle beräknas vid tillhandahållande i en databas. Mediegrundlagsutredningen ansåg att det fanns tre möjliga tolkningar. Preskriptionstiden kunde beräknas från varje tidpunkt då en överföring skedde från en databas (på begäran av mot- tagaren), då materialet först lades ut i databasen eller då material togs bort från databasen. Utredningen, stannade för det sistnämnda alternativet och argumenterade enligt följande i betänkandet

Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28 s. 319).

Beräkning av preskriptionstiden för varje överföring för sig eller från det att materialet först tillgänglighölls i databasen kan i förstone tyckas bäst stämma överens med det som nu gäller för radiosändningar och tekniska upptagningar eftersom tiden för dessa medier löper från sändningen respektive från det att den tekniska upptagningen publicerades, dvs. lämnades ut för spridning. Publiceringstidpunkten kan i fråga om databaser ses som det tillfälle när informationen görs tillgänglig för överföring till allmänheten. Å andra sidan kan man också hävda att det inte finns en viss publiceringstidpunkt utan att det är fråga om en pågående publiceringsverksamhet under den tid som databasen hålls tillgänglig. Parallellen med publiceringstiden för radiosändningar och tekniska upptagningar är därför inte så motiverad som den kan te sig. Snarare är det relevant att jämföra med upprepade sändningar och med spridningsbrott där handlandet är utsträckt i tiden. Vidare kan det noteras att ”publiceringstidpunkten” för tekniska upptagningar (liksom tryckta skrifter) och radio- och TV-sändningar inte är knuten till att upptagningen (skriften) eller sändningen faktiskt når mottagarkretsen utan det är fråga om att upptagningen eller sändningen blir tillgänglig för allmänheten så att denna kan ta del av den om den vill det. Det finns alltså skäl som talar för att publiceringen inte skall anses knuten till en bestämd tidpunkt utan att den skall anses pågå under hela den period då innehållet hålls tillgängligt. Ett sådant betraktelsesätt skulle då innebära att det är tillgänglighållandet över tid och inte början av databasinnehållets tillhandahållande eller varje faktisk överföring till mottagare som är betydelsefullt vid tillämpning av 7 kap. 1 § YGL.

Ett motsatt synsätt torde dessutom innebära avsevärda problem eftersom det skulle krävas bevisning om när innehållet började tillhandahållas i databasen eller när en överföring faktiskt skedde medan det vid det senare sättet att beräkna tiden ofta skulle vara tillräckligt att visa att materialet alltjämt var tillgängligt vid en viss tid.

Mediegrundlagsutredningen föreslog en bestämmelse som skulle förtydliga att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i data-

386

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

baser ska beräknas från den tidpunkt då det brottsliga meddelandet inte längre tillhandahölls. Med vissa mindre justeringar infördes förslaget år 2003. I propositionen (prop. 2001/02:74 s. 79) anslöt sig regeringen till utredningens bedömning. För tillhandahållande av databaser gäller således att preskriptionstiden ska beräknas från den tidpunkt när information inte längre tillhandahölls (7 kap. 1 § andra stycket). Detta innebär att preskription inte inträder förrän sex månader efter det att materialet tas bort från en databas.

Mediegrundlagsutredningens förslag om bilageregeln

Mediegrundlagsutredningen lade fram sitt betänkande innan Högsta domstolen år 2003 kom till slutsatsen att bilageregeln inte ska tillämpas då innehållet i en periodisk skrift tillhandahålls i form av en databas (NJA 2003 s. 31). Utredningen behandlade därför även frågan hur preskriptionstiden ska beräknas då bilageregeln är tillämplig på en databas (SOU 2001:28 s. 322 f.). Sammanfatt- ningsvis konstaterade utredningen att synsättet att preskriptions- tiden ska beräknas från det att materialet inte längre tillhandahölls kan anses strida mot bilageregelns syfte med ett sammanhållet ansvar som bärs av utgivaren av den periodiska skriften. Det motsatta synsättet innebär emellertid att preskriptionstiden beräknas från det att materialet först tillhandahölls. En följd blir då att efter preskriptionstiden kan material med ett brottsligt innehåll ligga kvar i databasen under i princip oändlig tid, utan möjlighet för JK eller målsäganden att ingripa.

Efter en intresseavvägning fann utredningen att ansvaret borde hållas samman. När bilageregeln är tillämplig på en databas ansåg därför utredningen att preskriptionstiden borde beräknas från det att materialet tillhandahölls i databasen. Ett förslag med den innebörden presenterades i betänkandet. Det ansågs dock inte lämpligt att brottsligt material skulle kunna ligga kvar i en databas. Utredningen föreslog därför en ny bestämmelse som skulle göra det möjligt för en domstol att förordna att det brottsliga materialet ska tas bort ur databasen.

Det kan noteras att utredningen diskuterade om bilageregeln borde begränsas så att den inte omfattade databaser (a. bet. 328 f.)

Utredningen konstaterade därvid ”… att det knappast framgår klart av vare sig lagtext eller förarbeten att avsikten var att bilageregeln skulle vara tillämplig på databaser”. Vidare ansåg utredningen att

387

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

”regeln synes snarare vila på förutsättningen att publiceringen sker momentant och någorlunda samtidigt i skriften och de andra medierna”.

Utredningens förslag i dessa delar genomfördes inte. Regeringen bedömde att antalet databasverksamheter som omfattas av bilageregeln var förhållandevis begränsat och kunde dessutom förväntas minska (prop. 2001/02:74 s. 81 f.). Av den anledningen ansåg regeringen att det inte fanns skäl att belasta grundlags- regleringen med nya bestämmelser i detta avseende.

I fråga om vad som ska gälla för beräkning av preskriptionstid för databaser som omfattas av bilageregeln, ansåg regeringen att ledning får sökas i det befintliga regelverket och tillade följande.

Därvid torde den risk för immunitet och den komplicering av systemet som utredningens synsätt innebär medföra att frågan om preskript- ionstidens utgångspunkt för databaser enligt bilageregeln i rätts- tillämpningen kommer att besvaras på samma sätt som för övriga databaser dvs. att preskriptionstiden får anses börja löpa från det att materialet sist tillhandahölls i databasen.

Europadomstolens dom Times Newspapers Ltd (nr 1 och 2)

I engelsk rätt gäller sedan länge att varje publicering av ett ärekränkande material ger upphov till att en ny preskriptionstid börjar löpa. Det innebär att den som sprider en redan utgiven bok kan göra sig skyldig till ärekränkning även om preskriptionstiden för den ursprungliga utgivningen av boken har löpt ut. Till grund för denna princip (”multiple publication rule”) ligger ett rättsfall från 1849 (Duke of Brunswick v Harmer [1849] 14 QB 154). Vid tillhandahållande via internet har principen ansetts innebära att en ny ärekränkning sker varje gång som material laddas ned från en webbsida (Godfrey v Demon Internet Limited [2001] QB 201).

Principen kallas då för ”the internet publication rule”.

Europadomstolen har i domen Times Newspapers Limited (nr 1 och 2) mot Förenade Kungariket (dom den 10 mars 2009) bedömt om den engelska principen är förenlig med rätten till yttrandefrihet enligt artikel 10 i Europakonventionen. I målet hävdade tidningen Times att en regel som innebär att tillhandahållande via internet ska anses utgöra grund för en förtalstalan varje gång material laddas ned av en användare, utgör ett oproportionerligt ingrepp i den yttrandefrihet som skyddas av artikel 10 i Europakonventionen.

388

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

Målet gällde två artiklar som hade publicerats i den tryckta tidningen och därefter lagts ut på tidningens webbplats. I artiklarna påstods att en namngiven person var rysk maffialedare och att han hade ägnat sig åt penningtvätt. Efter att den utpekade personen hade väckt talan mot tidningen för förtal (libel) infogade tidningen en upplysning i anslutning till artiklarna om att dessa var föremål för en förtalsprocess. I de brittiska domstolarna hävdade tidningen att endast den första publiceringen på webbplatsen (dvs. när artiklarna först lades ut på webbplatsen) kunde ligga till grund för en förtalstalan och att ett eventuellt förtalsbrott därför var preskriberat (the single publication rule). De brittiska domstolarna avvisade denna invändning och ansåg i stället att vid publicering av ärekränkande material på internet begås en ny ärekränkning varje gång som en läsare får tillgång till materialet (the internet publication rule).

Europadomstolen konstaterade att sådana arkiv som det var fråga om i målet utgör en viktig källa för utbildning och historisk forskning. Detta gällde särskilt eftersom arkiven var tillgängliga för allmänheten och normalt kostnadsfria. Domstolen ansåg att det i princip är de enskilda konventionsstaternas sak att bestämma hur preskriptionstiden vid ärekränkning ska beräknas. Vidare ansåg domstolen att en skyldighet att förse artiklarna i arkivet med en uppgift om att publicering av artiklarna är föremål för äre- kränkningstalan inte innebär en oproportionerlig inskränkning i yttrandefriheten. Domstolen påpekade särskilt att de brittiska domstolarna inte hade krävt att artiklarna skulle avlägsnas helt från hemsidan.

Domstolen fann därför att de brittiska domstolarnas tillämpning av nationell lag utgjorde en nödvändig och proportionerlig begränsning av den klagandes yttrandefrihet. I domskälen tillade dock domstolen att en ärekränkningstalan mot en tidning som väcks efter mycket lång tid kan innebära en oproportionerlig begränsning av yttrande- friheten.

Det bör noteras att målet inte gällde straffrättsligt ansvar för förtal. Domstolens uttalande om preskription torde dock ha betydelse även för bedömningen av sådant ansvar.

389

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

”Single publication rule” i amerikansk rätt

I amerikansk rätt gäller sedan länge principen om ”single publication rule”, dvs. att preskriptionstiden räknas från tidpunkten för den ursprungliga publiceringen. I ett rättsfall från 2002 tillämpades denna princip även vid publicering på en webbplats (New York Court of Appeal, Firth v. New York 2002). Den gäller dock inte om den senare publiceringen ändras till form eller innehåll, vilket har lett till viss osäkerhet om hur stora ändringar som krävs för att en ny preskriptionstid ska börja löpa.

Modifierad ”single publication rule” i engelskt lagförslag

I Storbritannien debatteras för närvarande en reform av reglerna om ärekränkning. Ett förslag har presenterats av Ministry of Justice.1 Ett syfte med förslaget är att anpassa regelverket till publicering som sker i nya medieformer på internet. Det konstateras bl.a. att tillämpningen av ”the internet publication rule” har medfört problem vid publicering på internet. Därför föreslås att en ”single publication rule” införs som innebär att preskription inträder ett år efter den ursprungliga publiceringen. En förutsätt- ning är att den senare publiceringen har ett innehåll som i princip är oförändrat (”the same or substantially the same”).

Ny preskriptionstid ska dock löpa om materialet sprids på nytt av någon annan eller om sättet för den senare publiceringen var

”materially different”, t.ex. genom att det ärekränkande uttalandet placeras på en del av en webplats som har många besökare. Vidare föreslås att en domstol ska ha möjlighet att tillåta en talan trots att preskription har inträtt. Det förutsätter dock att det anses rimligt

(”equitable”) med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Förslaget har remissbehandlats men har ännu inte lett till lag- stiftning.

1 http://www.justice.gov.uk/consultations/draft-defamation-bill.htm

390

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

16.2Överväganden

16.2.1Grundlagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser

Vårt förslag: En ny bestämmelse införs som innebär att bestämmelserna i TF ska tillämpas då ägaren till en periodisk skrift tillhandahåller databaser uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter (arkivdatabaser). Preskriptions- tiden räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften.

Utgångspunkter

Av redovisningen ovan framgår att arkivdatabaser i TF och YGL behandlas på samma sätt som andra databaser. Arkivdatabaser omfattas således av grundlagsskyddet i YGL om de är inrättade på det sätt som anges i databasregeln. Det innebär bl.a. att utgivare måste utses för arkivdatabasen och att preskriptionstiden för material som läggs in i databasen räknas från den tidpunkt då tillhandahållandet upphör. Det är således inte möjligt att hålla samman det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för den ursprungliga publiceringen med ansvaret för arkiveringen.

Detta förhållande leder till problem för dem som tillhandahåller arkivdatabaser. Eftersom arkivdatabaserna är av stor betydelse för såväl massmedierna som allmänheten finns det skäl att överväga om en särskild bestämmelse för sådana arkivdatabaser ska införas. Syftet är att skapa förutsättningar för medieföretagen att tillhanda- hålla arkivdatabaser med ett yttrandefrihetsrättsligt ansvar som är väl avgränsat, förutsebart och rättssäkert.

Sammanhållet ansvar

Den grundläggande tanken med bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF är att ansvaret för innehållet i en radio- eller kassettidning ska ligga kvar på utgivaren för den tidning som har varit förlagan till radio- eller kassettidningen. Därmed är det inte nödvändigt att utse särskilda utgivare för radio- och kassettidningarna. En förutsättning är att innehållet återges oförändrat och att det anges

391

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

hur innehållet har disponerats. Ett liknande synsätt för arkivdatabaser har många fördelar och avspeglar också hur det många gånger fungerar i praktiken. Införandet av tidigare publicerat material i arkivdatabasen betraktas normalt sett inte som en ny publicering utan som en dokumentation av innehållet i t.ex. en tidning. Ett ansvar som på detta sätt knyts till den ursprungliga publiceringen innebär att ansvaret för publiceringen i arkivdatabasen bärs av samma person som har godkänt den ursprungliga publiceringen.

Det är också lämpligt att utgivarens ansvar begränsas genom att tillhandahållandet i arkivdatabasen preskriberas efter samma tid som gäller för den ursprungliga publiceringen. En utgivare av en tryckt tidning som har godkänt publiceringen av en artikel i tidningen bör således bära det straffrättsliga ansvaret även för publiceringen i arkivdatabasen. Och ansvaret bör gälla sex månader från utgivningen av tidningen. Det bör i sådana fall inte ha någon betydelse att artikeln läggs in i arkivdatabasen långt senare, dvs. utan tidsmässigt samband med den ursprungliga publiceringen. Ett massmedieföretag som digitaliserar äldre tidningar och placerar dessa i en arkivdatabas kan då göra så utan att riskera att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvaret återuppväcks.

Bestämmelsen bör gälla för tidningsföretagens arkivdatabaser

Arkivdatabaser tillhandahålls i dag främst av tidningsföretagen. Liknande arkiv finns hos flera radio- och tv-företag även om dessa arkiv normalt sett inte tillhandahålls allmänheten bl.a. beroende på upphovsrättsliga begränsningar. Behovet av en särskild reglering för arkivdatabaser finns således främst för sådana databaser som tillhandahålls av tidningsföretagen. En reglering bör därför gälla arkivdatabaser med innehåll från periodiska skrifter och som tillhandahålls av tidningsföretagen själva. Arkivdatabaser som innehåller annat grundlagsskyddat material bör inte innefattas. Om det i framtiden uppkommer ett behov av att låta den särskilda regleringen omfatta även sådana arkivdatabaser får en utvidgning övervägas då.

392

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

Vad som avses med arkivdatabaser

En särskild ansvarsbestämmelse som gäller arkivdatabaser förut- sätter att det är möjligt att definiera sådana databaser och skilja dem från andra databaser som omfattas av grundlagen. En naturlig utgångspunkt är därvid att det ska handla om databaser som används som arkiv för sådant som har publicerats i periodiska skrifter.

I arkivfunktionen ligger att det ska handla om en dokumentation av information som har fått ett bestämt innehåll. Det betyder att innehållet i arkivdatabasen inte får ändras och att det i princip ska vara möjligt att ta del av informationen på samma sätt som när den publicerades i tidningen. Av praktiska skäl bör det dock vara möjligt att utelämna viss information om det tydligt framgår att så har skett. Det kan t.ex. vara så att arkivdatabasen är konstruerad så att den bara kan hantera texter och att bilder därför måste utelämnas. En uppgift om att en viss artikel har klandrats av PO/PON bör inte heller påverka grundlagens tillämpning på en arkivdatabas.

Det framstår som lämpligt att låta grundlagsskyddet för arkiv- databaser gälla under samma förutsättningar som gäller enligt den nuvarande bilageregeln. Det betyder att innehållet måste återges oförändrat och att det ska anges hur innehållet har disponerats.

För att det inte ska råda någon oklarhet om när den särskilda ansvarsbestämmelsen gäller bör det ställas krav på att arkiv- databaser avskiljs från andra databaser som omfattas av grundlagen. Bestämmelsen bör sålunda gälla endast sådana databaser som används uteslutande i syfte att arkivera material från grundlags- skyddade tidningar. En del av en webbplats kan då inte utgöra en arkivdatabas även om den kallas för arkiv. För det fallet att material från arkivdatabasen länkas in på en webbplats bör det betraktas som en ny publicering. Ansvaret får då bäras av utgivaren för webbplatsen och ny preskriptionstid börja räknas från det att materialet tas bort från webbplatsen.

En förutsättning bör dessutom vara att det är den som står för den ursprungliga publiceringen som tillhandahåller arkivdatabasen. Arkivdatabaserna får således inte innehålla material som kommer från andra tidningar än de som tillhandahållaren av databasen har gett ut. Det utesluter inte att tidningsföretagen kan samarbeta och tillhandahålla sina arkivdatabaser som en gemensam tjänst. Förutsättningen bör dock vara att det enskilda tidningsföretaget

393

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

fortfarande råder över informationen i sin arkivdatabas (jfr NJA 2007 s. 309).

Konsekvensen av att en databas som visserligen är inrättad i syfte att utgöra en arkivdatabas men som av olika skäl inte uppfyller de rättsliga kraven bör inte alltid bli att ett sammanhållet ansvar för allt material i databasen utesluts. Om det t.ex. av misstag införs material i arkivdatabasen som härrör från en tidning som inte ges ut av den som tillhandahåller databasen, bör det sammanhållna ansvaret inte gälla för detta material. Ett sådant misstag bör däremot inte utesluta att det sammanhållna ansvaret gäller för annat arkivmaterial i databasen. Om en större del av materialet i en arkivdatabas visar sig utgöra annat än arkivmaterial, bör databasen inte längre anses inrättad uteslutande för arkivsyfte. Det samman- hållna ansvaret är i sådana fall uteslutet för allt material i databasen. Så kan t.ex. bli fallet om den databas som ursprungligen inrättades som en arkivdatabas senare får en annan funktion, eller om arkiv- databasen integreras med företagets vanliga webbplats.

För att ytterligare motverka gränsdragningsproblem och för att underlätta utredningen vid ett eventuellt ingripande av JK är det lämpligt att införa en skyldighet att anmäla arkivdatabaser till en myndighet. Den som tillhandahåller arkivdatabasen bör dessutom vara skyldig att tydligt ange att det handlar om en arkivdatabas. I anknytning till innehållet bör det också anges var materialet har publicerats tidigare, när publiceringen skedde och vem som var utgivare för den publiceringen. Skyldigheten att anmäla arkiv- databasen och att ange vissa uppgifter bör inte påverka tillämp- ningen av det sammanhållna ansvaret. Det bör vara tillräckligt att dessa åligganden sanktioneras med böter. Bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet kan placeras i tillämpnings- lagen.

Skyldighet att ta bort material i arkivdatabaser som är brottsligt?

Förslaget om ansvar för innehållet i arkivdatabaser innebär att material som tillhandahålls i en arkivdatabas preskriberas en tid efter den ursprungliga publiceringen. Preskriptionstiden kommer alltså att räknas från den tidpunkt då den arkiverade tidningen gavs ut. För allmänt åtal gäller den korta preskriptionstiden på sex månader, medan möjligheterna att väcka enskilt åtal styrs av de allmänna preskriptionsbestämmelserna i 35 kap. brottsbalken. För

394

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

brottet grovt förtal gäller exempelvis en preskriptionstid på fem år från det att brottet begicks. Vidare är det möjligt att väcka en skadeståndstalan med anledning av tryck- eller yttrandefrihetsbrott i upp till tio år efter det att brottet begicks, se 8 kap. 4 § YGL, 11 kap. 5 § TF och 2 § preskriptionslagen (1981:130). Den tidpunkt då ett brott i en arkivdatabas begås ska enligt förslaget anses vara tidpunkten då den arkiverade tidningen ges ut.

Förslaget innebär således en tidsmässig begränsning av det ansvar som annars gäller för databaser som omfattas av YGL. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL räknas preskriptionstiden från tidpunkten då materialet i databasen inte längre tillhandahölls, dvs. då det togs bort från databasen.

Ett skäl för att göra denna begränsning av ansvaret för arkivdatabaser är, som har nämnts ovan, att det handlar om en dokumentation av något som redan har publicerats. Ett annat viktigt skäl är att det finns ett samhällsintresse av att dessa databaser tillhandahålls allmänheten. Det finns normalt sett inte heller anledning att anta att massmedie- företagens arkivdatabaser innehåller brottsligt material, även om det naturligtvis inte är uteslutet.

Med den bestämmelse som nu har diskuterats blir det inte möjligt att ingripa straffrättsligt mot tillhandahållande i en arkiv- databas av en tidningsartikel som har fällts för ett tryckfrihetsbrott. Det kan framstå som stötande att material som t.ex. är grovt kränkande för en utpekad person eller som kan anses utgöra hets mot folkgrupp ska kunna ligga kvar i en arkivdatabas utan att det finns någon möjlighet att ingripa. Det gäller särskilt eftersom materialet i arkivdatabaserna troligen kommer att vara sökbart via internet.

Vi har därför övervägt om det finns skäl att införa en möjlighet för domstol att besluta om att material som bedöms vara brottsligt ska tas bort från arkivdatabasen (jfr Mediegrundlagsutredningens förslag i SOU 2001:28 s. 326). Det skulle alltså inte innebära en förlängning av det straffrättsliga ansvaret, vilket enligt kommitténs förslag ska vara – när det gäller väckande av allmänt åtal – preskriberat sex månader efter publiceringen i tidningen. Skyldig- heten att ta bort material skulle i sådana fall sanktioneras med böter för tillhandahållaren av arkivdatabasen. Det sammanhållna ansvaret för utgivaren av den ursprungliga publiceringen i tidningen skulle alltså inte påverkas.

Vi bedömer emellertid att behovet av en bestämmelse enligt vilken en domstol kan besluta att material i en arkivdatabas ska tas

395

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

bort för närvarande är ganska litet. Den föreslagna bestämmelsen om arkivdatabaser får därtill ett relativt begränsat tillämpnings- område och det finns inte anledning att misstänka att den kommer att missbrukas i någon stor omfattning. Härtill kommer att ett system för väckande av talan om borttagande blir relativt komplicerat, särskilt som det torde bli nödvändigt att slå fast att ett brott har begåtts.

Kommittén avstår därför från att nu lägga fram något förslag om borttagandeskyldighet. Om det visar sig att bestämmelsen om arkivdatabaser leder till ett ökat tillhandahållande av material som är brottsligt, eller om behov annars uppkommer, kan det finnas anledning för grundlagsstiftaren att återkomma till frågan.

16.2.2Radio- och kassettidningar (taltidningar)

Vårt förslag: Tillämpningsområdet för bilageregeln utvidgas till att omfatta tillhandahållande genom databaser. Regeln blir tillämplig endast då innehållet i den periodiska skriften har anpassats särskilt för personer med funktionsnedsättning. Preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut.

Bakgrund

Bilageregeln är i dag tillämplig på s.k. radio- och kassettidningar som sprids i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Sådana tidningar är särskilt anpassade för synskadade (2 § för- ordningen 1988:582 om statligt stöd till radio- och kassettidningar samt 3 kap. 7 § och 4 kap. 1 § tillämpningslagen). Bilageregeln är dock inte begränsad till radio- och kassettidningar. Även andra radioprogram och tekniska upptagningar omfattas under förutsätt- ning att innehållet från en periodisk skrift återges oförändrat i programmet eller i upptagningen och att det framgår hur innehållet har disponerats.

Med Högsta domstolens avgörande i NJA 2003 s. 31 har det blivit klarlagt att bilageregeln inte omfattar tillhandahållande i databaser. Ett tidningsföretag kan således inte få grundlagsskydd med stöd av bilageregeln för ett förlagetroget återgivande av inne- hållet i en periodisk skrift som tillhandahålls i form av en databas. Det gäller även om innehållet är särskilt anpassat för synskadade.

396

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

I dag distribueras radiotidningar vanligtvis genom en sändning till mottagarnas utrustning, t.ex. en dator. De utgör därför sådana radioprogram som omfattas av bilageregeln. Distributionen av taltidningar är dock föremål för översyn och mycket talar för att den i framtiden kommer att ske uteslutande via internet och på begäran av användaren (se En ny taltidningsverksamhet, Ds 2012:12 s. 27 f.). Taltidningar som distribueras på ett sådant sätt kan enligt den ovan nämnda domen inte omfattas av bilageregeln. Däremot kan de omfattas av det grundlagsskydd som ges i databasregeln.

Nackdelarna med att tillämpa databasregeln på taltidningar är flera och i princip desamma som för arkivdatabaser. För det första måste tidningsföretagen utse en särskild utgivare för databasen som ska anmälas till Myndigheten för radio och tv. För det andra gäller andra preskriptionsregler för tillhandahållandet i databasen än för den periodiska skriften (se ovan), vilket innebär att det alltid måste finnas en utgivare för databasen. När en utgivare avgår och ersätts med en ny måste den nye utgivaren ta ansvar för allt som tidigare har förts in i databasen.

Bilageregeln bör utvidgas och omformuleras

Förändrade former för distribution av taltidningar innebär att den s.k. bilageregeln bör utvidgas till att omfatta taltidningar som tillhandahålls från sådana databaser som avses i YGL. Därmed återställs den ordning som ansågs gälla före Högsta domstolens dom i NJA 2003 s. 31.

Kommittén har i avsnitt 16.2.1 ovan konstaterat att preskript- ionstiden vad gäller arkivdatabaser bör räknas från den tidpunkt då den ursprungliga tidningen gavs ut. Vi har där ansett att det är en lämplig ordning för att den ansvarige ska kunna överblicka sitt straffrättsliga ansvar vid publicering. Det framstår som en förutsättning för att undvika problemen med att nya utgivare måste ta ansvar för vad tidigare utgivare har publicerat. Av samma skäl anser vi att denna ordning bör gälla även för de databaser från vilka taltidningar tillhandahålls. Preskriptionstiden för tillhandahållandet av en taltidning i en databas bör alltså räknas från tidpunkten för den ursprungliga utgivningen av den tidning som har utgjort förlaga för taltidningen. Utgivaren av den periodiska skriften bär sålunda ansvaret för taltidningen under sex månader från utgivningen av den tryckta tidningen. Detta bör gälla även när tal-

397

Arkivdatabaser och taltidningar

SOU 2012:55

tidningar sprids i form av radioprogram eller tekniska upp- tagningar.

Den nuvarande bilageregeln gäller oavsett vem radioprogrammet eller den tekniska upptagningen är riktat till. Enligt vårt förslag begränsas dock regeln till att gälla endast i de fall då innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktionsned- sättning. Bestämmelsen får därmed ett tillämpningsområde som bättre överensstämmer med det ursprungliga syftet med bilage- regeln (se prop. 1990/91:64 s. 138).

I stora delar kommer en bestämmelse om taltidningar att likna förslaget i avsnitt 16.2.1 om arkivdatabaser. I taltidningar är dock innehållet från tidningen anpassat för personer med funktions- nedsättning. De är således inte framställda i syfte att arkivera innehållet i tidningen och kan därför inte ingå i en arkivdatabas. Mot den bakgrunden behövs det en särskild bestämmelse för taltidningar som tillhandahålls i databaser vid sidan om en bestämmelse om arkivdatabaser.

16.2.3Lagteknisk lösning

Kommittén föreslår att de ändringar som har diskuterats i detta kapitel görs i TF, dels genom ändringar i bilageregeln, dels genom en ny paragraf som behandlar arkivdatabaser. Bestämmelserna föreslås få följande lydelse.

Taltidningar

9 § Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen eller från en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena i den grundlagen, ska i fråga om tillämpning av 1–14 kap. den i sådan form spridda versionen anses utgöra en bilaga till skriften. Detta gäller dock endast om innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktions- nedsättning samt om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

398

SOU 2012:55

Arkivdatabaser och taltidningar

Arkivdatabaser

10 § Vad som sägs i 9 § första stycket första meningen gäller även innehållet i en periodisk skrift som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena yttrandefrihetsgrundlagen och som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Detta gäller enbart om databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften och om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får meddelas bestämmelser om anmälan av arkivdatabaser och vad som i övrigt ska gälla för tillhandahållandet.

Bestämmelserna diskuteras närmare i författningskommentaren, se avsnitt 23.2.

399

17En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

17.1 Bakgrund

Allmänt

Tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor kan aktualiseras vid lag- stiftning och förhandlingar om rättsakter som vid en första anblick inte alls ser ut att beröra sådana aspekter. I huvudsak förklaras detta av att tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms med utgångspunkt i den teknik som används för att kommunicera det aktuella yttran- det till allmänheten. Det är således inte innehållet i själva yttrandet som avgör om grundlagarna är tillämpliga. Som har framgått av redo- görelsen i avsnitt 2.3.2 finns det dock undantag från denna grund- regel. Dessa s.k. materiella undantag framgår i vissa fall direkt av grundlagstexten. I andra avseenden är undantagen oskrivna och har sin grund i en ändamålstolkning av TF och YGL.

Ett område där yttrandefrihetsrättsliga frågor kan bli aktuella rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpackningar (t.ex. ”bipacksedlar”). Information av det slaget kan t.ex. vara tryckt och därmed omfattas av TF eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt YGL. Samtidigt har lagstift- aren, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utform- ningen av den här typen av texter. Dessa åtgärder syftar i de flesta fall till att skydda folkhälsan.

Bestämmelser på lagnivå som ålägger någon att ge ett grundlags- skyddat massmedium ett visst innehåll kan naturligtvis medföra komplikationer i förhållande till TF och YGL. Problem kan uppstå bl.a. med hänsyn till den grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principen om förbud för det allmänna att med hänsyn till innehållet vidta hindrande åtgärder mot att sprida eller offentlig- göra ett grundlagsskyddat medium (1 kap. 2 § andra stycket TF

401

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

SOU 2012:55

och 1 kap. 3 § första stycket YGL). Sådana situationer har som regel behandlats genom tolkning av grundlagarnas ändamål och innebörd. Det har nämligen bedömts att den typen av information – under vissa förutsättningar – inte berör ändamålet med grundlagarna och att det därför finns möjlighet att göra undantag från TF och YGL.

Varningstext på cigarettpaket m.m.

Det ledande och mest väldokumenterade exemplet i frågan rör var- ningstexter på cigarettpaket. Regeringen föreslog år 2002 föränd- ringar i tobakslagen (1993:581) med avsikt att införliva EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror1 (prop. 2001/02:162). Direktivet och regeringens lagförslag innebar bl.a. att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på paketen.

Innehållet i de aktuella varningstexterna är illustrativa i samman- hanget och återges därför i sin helhet.

Allmänna varningstexter

1."Rökning dödar/Rökning kan döda." eller

2."Rökning skadar allvarligt dig själv och personer i din omgivning."

-------

Alternativa varningstexter

1.Rökare dör i förtid.

2.Rökning ger förträngningar i blodkärlen och orsakar hjärtinfarkt och stroke.

3.Rökning orsakar dödlig lungcancer.

4.Rökning under graviditeten skadar ditt barn.

5.Skydda barnen, låt dem inte andas in din tobaksrök.

6.Din läkare eller ditt apotek kan hjälpa dig att sluta röka.

7.Rökning är mycket beroendeframkallande, börja inte röka.

8.Om du slutar röka löper du mindre risk att få dödliga hjärt- och lungsjukdomar.

9.Rökning kan leda till en långsam och smärtsam död.

10.Sök hjälp för att sluta röka: (telefonnummer/postadress/Internetadress/fråga din läkare/på apotek).

11.Rökning kan försämra blodflödet och orsakar impotens.

12.Rökning får din hy att åldras.

13.Rökning kan skada sperman och minskar fruktsamheten.

14.Rök innehåller bensen, nitrosaminer, formaldehyd och cyanväte.

1 (EGT L 194, 18.7.2001, s. 26, Celex 32001L0037)

402

SOU 2012:55

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

I Lagrådets yttrande över förslaget framhölls särskilt frågan om varningstexternas förenlighet med TF. Lagrådet anförde följande om den bestämmelse i lagförslaget där innehållet i varningstexterna behandlades.

I paragrafen åläggs skyldighet att förse förpackningar till tobaksvaror med vissa texter, f.n. varningstexter och innehållsdeklaration. En för- packning som är försedd med sådana tryckta texter är att betrakta som tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Vad som nu kan aktualisera lagrummets förenlighet med TF är dels de tillägg som föreslås i remissen, dels föreskrifterna i märkningsdirektivet om inne- hållet i varningstexten. Frågan är inte berörd i remissen.

Paragrafen har med endast mindre ändringar förts över till 1993 års tobakslag från 1975 års lag om varningstext och innehållsdeklara- tion på tobaksvaror. I propositionen till denna lagstiftning (prop. 1975/76:49 s 22) sägs att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplysningar om vilka risker bruket medför och att det således skall vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området.

En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämp- ningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslutning till det nyss återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär.

Från nu angivna utgångspunkter har Lagrådet i och för sig inte något att erinra mot de tillägg i fråga om illustrationer, rökavvänjning och uppgifter för att säkerställa tobaksvarans identitet som föreslås i 9 §. Det är emellertid att märka att denna är en bemyndiganderegel och att direktivets närmare genomförande kommer att göras i författningar på lägre nivå. Lagrådet vill allvarligt ifrågasätta om de i artikel 5 med bilaga upptagna allmänna och kompletterande varningstexterna genom- gående har den sakliga inriktning som enligt ovan krävs för att inte gränsen till TF:s skyddsområde skall överskridas. Så t.ex. är ett par av de kompletterande varningstexterna formulerade i imperativ form. Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse för- packningar med egen text. Vad som nu har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet. Att detta arbete syftar till att genomföra ett EG-direktiv rubbar inte läget.

403

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

SOU 2012:55

Det centrala i yttrandet är Lagrådets konstaterande att ”påbud om viss text” på cigarettpaketen var förenligt med TF om det inte rörde sig om texter som uttryckligen var åsiktspåverkande eller opinions- bildande. I det senare fallet kunde ett åläggande om att införa viss text på paketen inte godtas tryckfrihetsrättsligt eftersom – som lagråds- yttrandet får uppfattas – ett grundlagsskyddat medium (cigarett- paketet) då skulle användas för att framföra ett yttrande som omfattas av TF:s innebörd och syfte. TF gav inte stöd för att reglera den typen av åtgärder på lagnivå.

Lagrådets slutsatser i fråga om varningstexter på cigarettpaket tillämpades även i samband med införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet, som även den hade sin grund i ett EU-direktiv. Lagen innehåller krav på att förpackningar till leksaker ska förses med varnings- och informationstexter. De aktuella texterna ansågs av regeringen ligga utanför TF:s skydd eftersom de hade ”den sak- liga inriktning som krävs för att gränsen till tryckfrihetsförord- ningens skyddsområde inte ska överskridas” (prop. 2010/11:65 s. 46).

Läkemedelsinformation

Frågan om den tryckfrihetsrättsliga ställningen för varningstexter och produktinformation m.m. är även aktuell i andra lagstiftnings- sammanhang. Här bör nämnas det pågående arbetet med en ny EU-reglering vad gäller information till allmänheten om recept- belagda läkemedel.2 Förslaget avser ändringar i EU:s läkemedels- direktiv (2001/83/EG) och i en förordning (2004/726/EG) som behandlar information till allmänheten om receptbelagda human- läkemedel.

Enligt förslaget är utgångspunkten att det även i fortsättningen ska gälla ett förbud mot reklam för receptbelagda läkemedel. Ett syfte med förslaget är att klarlägga under vilka förutsättningar läke- medelsföretag får lämna information om sådana läkemedel till all- mänheten. Enligt förslaget måste informationen baseras på till- gänglig godkänd produktinformation, information i märkning och i bipacksedlar. Informationen får inte gå bortom ”denna godkända

2 Se Kommissionens förslag KOM(2012) 48 resp. 49. I samband med färdigställandet av detta betänkande fick vi besked om att arbetet med de aktuella ändringarna i EU:s läkemedelsdirektiv och läkemedelsförordning hade lagts ned. Inom den rådsarbetsgrupp som arbetade med förslaget hade det gjorts bedömningen att det inte fanns förutsättningar att gå vidare med detta. Texten i betänkandet har inte anpassats till denna utveckling. Vi bedömer att texten trots det har relevans för diskussionen om gränserna för grundlagsskyddet i fråga om produktinformation m.m.

404

SOU 2012:55

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

information” (dock med undantag för bl.a. frågor om miljöpåverkan, prisinformation och produktförändringar).

Förslaget innebär vidare att information till allmänheten om recept- belagda läkemedel får göras tillgänglig endast genom vissa kommunika- tionskanaler. Informationen får endast förekomma i ”hälsorelaterade publikationer” och på webbplatser om läkemedelsprodukter samt som svar på frågor från allmänheten. Andra kanaler för spridning av information till allmänheten får inte användas. Det får t.ex. inte ske i radio och tv.

I förslaget till direktiv tas viss hänsyn till att detta kan vålla konst- itutionella problem för en del medlemsstater. Det ges möjlighet för medlemsstater att göra undantag från delar av förslaget som innebär att nationella myndigheter ska förhandsgranska läkemedelsinforma- tion. Enligt ett uttalande i ingressen till direktivförslaget anges att direktivet inte på något sätt hindrar ”medlemsstaterna från att till- ämpa sina konstitutionella bestämmelser om pressfrihet och ytt- randefrihet i medierna”.

Förslaget har varit föremål för s.k. subsidiaritetsprövning i riks- dagen (2011/12:KU5y och 2011/12:SoU18). Riksdagen uttalade att den ansåg att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. I ett yttrande till socialutskottet i ärendet framhöll konstitutionsut- skottet bl.a. att förslaget var i strid med TF och YGL. Utskottet anförde följande.

Utskottet konstaterar nu att direktiv- och förordningsförslagen i flera delar strider mot censurförbudet och ansvarighetssystemet och andra viktiga principer inom grundlagsregleringen på tryck- och yttrande- frihetsområdet. Utskottet noterar även att ett s.k. grundlagsundantag tagits in i ett av direktivförslagets skäl. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning, att en rättsakt från unionen, som från svensk sida fram- står som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Därför anser utskottet det angeläget att dessa frågor prioriteras i det fortsatta arbetet.

Det aktuella ärendet manar även utskottet till att påminna om unionens fördragsfästa skyldighet att respektera bl.a. medlemsstaters nationella identitet som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer.

Avgränsning mot regler om reklam m.m.

Det bör framhållas att de frågor om räckvidden hos TF och YGL som behandlas ovan har en kommersiell koppling genom att de som regel innebär åligganden för enskilda näringsidkare. De åtgärder (varnings-

405

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

SOU 2012:55

texter, produktinformation m.m.) som avses tycks emellertid inte omfattas av de undantag från tryck- och yttrandefriheten som gäller för kommersiell annonsering och annan marknadsföring.

Kommersiell marknadsföring och dess relation till det särskilda grundlagsskyddet följer en etablerad och relativt väl utvecklad praxis (se avsnitt 2.3.2). Utgångspunkten är att det inte faller inom grund- lagarnas syfte att skydda näringsidkares ekonomiska intressen. Rek- lam i grundlagsskyddade medier kan därför i vissa avseenden under- kastas regler i vanlig lag, i stället för TF och YGL.

I 1 kap. 9 § TF anges ett antal uttryckliga undantag från grund- lagens tillämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser, bl.a. i samband med marknadsföring av alkohol och tobak (p. 1 och 2). Vidare kan förbud i lag meddelas mot kommersiella annonser till skydd för miljö och hälsa och som har sin grund i EU-rätten (p. 3). Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock det uttryckliga undantaget för reklam gjorts något vidare. Detta ger större möjlig- heter att i lag meddela föreskrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring.

Undantaget för reklam m.m. är dock större än vad som framgår av de ovan nämnda bestämmelserna. Det brukar nämligen anses att all marknadsföring (t.ex. annonser) i ”kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har rent kommersiella förhåll- anden till föremål” faller utanför det materiella tillämpningsområdet

(se bl.a. NJA 1999 s. 749). Det här medför bl.a. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.

Den närmare innebörden av dessa undantag och hur långt de sträcker sig i enskilda fall är en juridiskt komplicerad fråga som här inte berörs närmare. Det bör emellertid framhållas att undantagen inte ska uppfattas som att grundlagen helt undantas från tillämpning när det gäller reklam m.m. Det står klart att principen om censur- förbud inte kan undantas och att det således aldrig får förekomma att ett offentligt organ förhandsgranskar reklam i grundlags- skyddade medier. Däremot godtas ingripanden i efterhand.

I syfte att ringa in de fall som kan beröras av de nu aktuella undantagen är själva grunddefinitionen av begreppet ”marknads- föring” i marknadsföringslagen av intresse. I 3 § ges följande definition.

406

SOU 2012:55

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

marknadsföring: reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare.

17.2 Överväganden

Vårt förslag: En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma var- ningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produkt- information. Undantaget gäller under förutsättning att infor- mationen inte är av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opin- ionsbildande karaktär. Det innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan information.

Det är i princip okontroversiellt att det ibland finns skäl att göra materiella undantag i tillämpningsområdet för TF och YGL. Undan- tagen blir som regel aktuella i situationer där det yttrandefrihets- rättsliga intresset framstår som begränsat och andra hänsyn i rätts- ordningen därför väger tyngre, t.ex. vissa straff- eller marknads- rättsliga aspekter.

I de nu aktuella fallen är det sedan länge accepterat att lagstiftaren av bl.a. folkhälsoskäl får uppställa vissa krav på att konsumenter informeras om riskerna med produkter som de har köpt eller avser att inhandla. Detsamma kan anföras om t.ex. produkter som har miljöpåverkande effekter. Utgångspunkten är att sakligt inriktad information av det här slaget inte omfattas av syftet med TF och YGL. Det är normalt inte den typen av information som grundlagarna är tänkta att skydda. Grundlagarna lägger därför inte hinder i vägen för att lagstiftaren meddelar bestämmelser om hur produktinformation m.m. ska utformas. Så har också skett i bl.a. tobakslagen i fråga om varningstexter och innehållsinformation på cigarettpaket och i lagen om leksakers säkerhet (genom båda lagarna införlivas rättsakter från EU).

Undantaget för produktinformation från grundlagarnas materiella tillämpningsområde kan dock inte vara absolut. Det nämnda lagråds- yttrandet om varningstexter på tobakspaket illustrerar att det kan finnas fall där upplysningar som ska förmedlas i anslutning till en produkt inte enbart är en neutral redogörelse för forskningsrön,

407

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

SOU 2012:55

innehållet i produkten eller för någon annan liknande information. Här avses yttranden som ger uttryck för värderingar och som syftar till att påverka människors åsikter och den allmänna opinionen. Enligt det rådande synsättet omfattas sådana yttranden av ändamålet med TF och YGL. Det gäller även om de framförs i en bipacksedel, på en förpackning eller på något annat sätt som ligger långt från den mer traditionella förståelsen av begreppet massmedier.

I syfte att åskådliggöra skillnaden mellan dessa fall kan här näm- nas att en varningstext med orden ”Rökning får din hy att åldras” inte bör falla under grundlagsskyddet i materiellt avseende. En text av det slaget kan således regleras i vanlig lag.

Däremot får ett uttryck som ”Du bör inte röka eftersom rökning dödar!” anses ha en uttrycklig opinionsbildande innebörd och där- med ligga helt inom ramen för skyddet i TF och YGL. En bestäm- melse i lag som anger att en sådan text ska införas i ett grundlags- skyddat massmedium får därför anses vara i strid med förbudet mot hindrande åtgärder och därmed sakna grundlagsstöd (se 1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket YGL).

Vi menar att det här synsättet i grunden inte bör ändras. Fråge- ställningen är snarare om detta bör förtydligas och ges ett mer direkt stöd i grundlagstexten. Fördelen med att kodifiera rättsläget är att tillämpningsområdet för grundlagarna kan bli tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa regleringen. I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en klar och distinkt prin- cip med uttryckligt grundlagsstöd.

En nackdel med att fixera undantaget i grundlagstexten är att detta inte helt återspeglar att den nuvarande ordningen har växt fram ur enskilda fall där lagstiftaren har utnyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med TF och YGL. Den invändningen kan anföras även i andra situationer när det är fråga om att lagfästa oskrivna inskränkningar i tillämpningsområdet. Det kan hävdas att kodifiering i vissa fall riskerar att göra olika undantag större än vad som egentligen följer av praxis och att skyddet för yttrandefriheten därmed försvagas.

I det här fallet menar vi dock att skälen för att ändra i grund- lagen väger tyngre än de argument som kan anföras mot en kodi- fiering. Av det aktuella yttrandet från Lagrådet framgår en tydlig princip vars innebörd inte riskerar att gå förlorad om den uttrycks i grundlagstext. Det får dessutom vägas in att undantaget tar sikte på

408

SOU 2012:55

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

ett förhållandevis litet område där de yttrandefrihetsrättsliga intress- ena väger relativt lätt.

Mot den här bakgrunden bör det införas en ny delegations- bestämmelse i TF och YGL som tar sikte på införandet och utformningen av varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation. Av bestämmelsen bör det framgå att undantaget inte gäller för information som är av uttryckligen åsikts- påverkande eller opinionsbildande karaktär. Tillägget om sådan åsiktspåverkande information m.m. tydliggör var gränserna för dele- gationsbestämmelsen går. Det bör också ses som en markering om att undantaget avseende varningstexter och annan liknande produkt- information inte får användas på innehållet i dagstidningar, böcker, musik och andra liknande medieprodukter. Tanken är således inte att delegationsbestämmelsen ska ge stöd åt lagstiftning som t.ex. tvingar skivbolag att förse musikprodukter med varningstexter om att det förekommer ett grovt språk i låttexterna. Information av det slaget är tydligt ägnad att påverka allmänna samhällsnormer och har en sådan karaktär att den omfattas av grundlagarnas ändamål.

En viktig frågeställning blir då hur en delegationsbestämmelse ska avgränsas. Vad i grundlagarna är det som undantas med en bestäm- melse av det här slaget?

För det första står det klart att undantaget för produktinformation inte omfattar sådant som redan undantas genom de befintliga delega- tionsbestämmelserna avseende förbud mot kommersiella annonser i 1 kap. 9 § TF (se p. 1–3 i fråga om alkohol och tobak resp. till skydd för hälsa eller miljö). På liknande sätt påverkas inte det undantag som möjliggör att marknadsföringslagen tillämpas på medier som omfattas av TF och YGL. Det är alltså inte fråga om att nu reglera ”reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter” (jfr 3 § mark- nadsföringslagen).

För det andra bör det klargöras att undantaget enbart tar sikte på den information som ska lämnas av en tillverkare, importör, distri- butör eller någon annan med den typen av koppling till produkten. Undantaget ger således inte möjlighet för lagstiftaren att på något sätt styra hur allmänheten – bl.a. konsumenter och journalister – utnyttjar sin yttrandefrihet när den t.ex. kommenterar en viss produkt.

Det finns, för det tredje, skäl att betona betydelsen av att de materiella undantagen från TF och YGL inte omfattar hela grund- lagsskyddet. Förbudet mot förhandsgranskning av skrifter eller andra medier som omfattas av grundlagarna kan under inga omständigheter

409

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

SOU 2012:55

frångås. Detta gäller givetvis även det undantag för varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som diskuteras här. Vidare bör delegationsbestämmelsen inte anses möj- liggöra ett förbud mot att använda vissa typer av grundlagsskyddade medier (t.ex. skrifter eller radio- och tv-program) för att framföra den aktuella informationen. Detta skulle innebära en alltför långt- gående urgröpning av grundlagarnas förbud mot hindrande åtgärder.

Således skulle förslaget om en ny EU-reglering avseende läke- medelsinformation bedömas som oförenlig med TF och YGL även med den delegationsbestämmelse om produktinformation som vi nu föreslår (jfr 2011/12:KU5y och 2011/12:SoU18).3

3 Se noten närmast ovan om att detta förslag nu har dragits tillbaka.

410

18Andra förändringar som har diskuterats

18.1Inledning

Under kommitténs arbete har det väckts ett antal frågor som berör det materiella innehållet i TF och YGL. En särskild prioriterings- lista som reviderats ett antal gånger har upprättats.

Av tidsskäl har kommittén bara hunnit överväga och lägga förslag vad gäller ett antal av de frågor som har tagits upp på listan. De frågor som kommittén inte har ansett sig ha tid och möjlighet att prioritera återges nedan.

Kommittén finner det angeläget att kort redovisa de frågor som kvarstår. Det är frågeställningar av skiftande dignitet, men samtliga förtjänar enligt kommitténs uppfattning att bli föremål för över- väganden. Förteckningen nedan bör därför ses som en ”stafett- pinne” som vi härmed lämnar över till kommande översyner av grundlagarna.

De hänvisningar som görs till olika lagrum avser, om inget annat anges, de nuvarande bestämmelserna.

18.2Frågor som kommittén inte hunnit överväga

En uttrycklig delegationsbestämmelse avseende förbud mot och villkor för reklamåtgärder av rent kommersiell natur bör övervägas närmare. Innebörden av praxis är i viss mån ifrågasatt och det har också framförts invändningar mot att försöka precisera rättsläget i grundlag. En bestämmelse av detta slag återfinns i 1 kap. 13 § 4 NYGL, se bilaga 9.

Det bör övervägas om det s.k. titelskyddet för periodiska skrifter och databaser kan förenklas. Frågan som har väckts är om titel-

411

Andra förändringar som har diskuterats

SOU 2012:55

skyddet i stället kan upprätthållas med hjälp av den varumärkes- rättsliga regleringen och om bestämmelserna kan flyttas från grundlag till vanlig lag. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. 5–7 §§ TF och 1 kap. 9 § YGL.

Kravet att periodiska skrifter ska ha och följa en bestämd utgiv- ningsplan kan ifrågasättas (se 5 kap. 5–8 §§ och 1 kap. 7 § första stycket TF).

Finns det skäl att införa en presumtionsregel för att underlätta rättstillämpningen när det är svårt att avgöra om en skrift är tryckt eller inte (se 1 kap. 5 § TF)?

Relevansen hos ”den andliga odlingens intressen” i TF:s bestämmelse om upphovsrätt kan diskuteras. Det kan övervägas om den bör utmönstras ur delegationsbestämmelsen om upphovsrätt (se 1 kap. 8 § TF, till vilken det hänvisas i 1 kap. 12 § YGL)?

Kommittén har diskuterat införandet av en uttrycklig godtros- bestämmelse för att stärka skyddet för meddelaren. Den skulle innebära att en meddelare går fri om han eller hon kan visa att uppgifterna lämnades i tron att de skulle publiceras i ett grundlags- skyddat massmedium. En sådan bestämmelse återfinns i 1 kap. 6 § NYGL, se bilaga 9. Frågan berörs också i kap. 10.

I TF finns bestämmelser som gör det möjligt att om riket befinner sig i krig förbjuda fortsatt utgivning av en periodisk skrift som har befunnits brottslig, s.k. utgivningsförbud. Bestämmelsen aktualiserar uppenbara yttrandefrihetsaspekter men även en vidare diskussion om hur riket ska styras och skyddas vid krig, krigsfara och nödsituationer. Det kan övervägas om detta utgivningsförbud bör tas bort (se 15 kap. RF och 7 kap. 8 § första stycket TF).

I TF finns olika preskriptionstider, en för periodiska skrifter på sex månader och en för icke periodiska skrifter på tolv månader. På YGL:s område gäller olika preskriptionstider för tekniska upptagningar, radiosändningar och databasöverföringar. Frågan om att samordna preskriptionstiderna har väckts inom kommittén men har inte prioriterats (se 10 kap. 7 § NYGL, 9 kap. 3 § första stycket TF och 7 kap. 1 § YGL).

Finns det skäl att i TF införa en möjlighet till åtalsjustering, väckande av alternativa åtal och gemensam rättegång i flera mål? Frågan har väckts men inte diskuterats närmare (se kommitténs skiss till bestämmelse i 11 kap. 3 § NYGL).

I YGL finns bestämmelser som möjliggör ingripanden mot fortsatt sändning av radioprogram genom tråd av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot

412

SOU 2012:55

Andra förändringar som har diskuterats

folkgrupp. Frågan har väckts om bestämmelsen bör ges en utformning som endast ger stöd för ingripanden till skydd för minderåriga (se 3 kap. 1 § 4 YGL).

Frågan har väckts om det ska införas ett undantag för hantering av personuppgifter i TF och YGL i de fall hanteringen sker för något annat ändamål än de som anges i grundlagens ändamålsbestämmelse. Kommitténs bedömning är att om TF och YGL behålls bör en sådan bestämmelse inte införas (se 1 kap. 14 § NYGL).

YGL öppnar för möjligheten att i lag kräva tillstånd och ställa villkor för sändningar på andra sätt än genom tråd. Denna möjlighet har använts för att i lag skriva in att tillstånd får återkallas om den som bedriver verksamheten fälls för yttrandefrihetsbrott (18 kap. 3 § RTVL). Det bör övervägas om det finns anledning att i YGL skriva in att tillstånd inte får återkallas på grund av innehållet i sändningarna (se 3 kap. 2 § YGL).

Bestämmelser i YGL gör det också möjligt att i lag förbjuda och straffbelägga den som sprider tekniska upptagningar till barn och unga som kan verka ”förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga”. Det kan övervägas om denna bestämmelse, bl.a. med tanke på internets genombrott, är otidsenlig och bör avskaffas (se 3 kap. 12 § YGL).

En domstol kan i en dom som gäller förtal eller förolämpning ålägga den som driver sändningsverksamhet i radio eller tv att återge domen eller ett sammandrag av den. Frågan har väckts om denna möjlighet bör införas även vid fällande domar som avser publiceringar i databaser (se 5 kap. 4 § tredje stycket YGL).

18.3Två frågor som behandlats i särskild ordning

Inom kommittén har väckts två frågor som har behandlats i särskild ordning. Det gäller dels frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel, dels frågan om brottet hets mot folkgrupp bör utvidgas till att även omfatta transpersoner och personer med funktionsned- sättning.

Införandet av meddelarskydd för anställda inom offentligt finansierad verksamhet har diskuterats i flera år. Frågan har aktualiserats av riksdagsledamöter från flera partier i återkommande motioner. Konstitutionsutskottet har i sina yttranden över motionerna instämt i

413

Andra förändringar som har diskuterats

SOU 2012:55

att frågan är betydelsefull och uttryckt förväntningar att den ska utredas inom Yttrandefrihetskommittén.

Med tanke på de omfattande uppgifter som kommittén har haft och den tid som har stått till buds har vi konstaterat att vi inte hinner utreda frågan. I en skrivelse till Justitiedepartementet i december 2011 förklarade kommittén att frågan är komplex men underströk samtidigt att den finner det angeläget att frågan så snart som möjligt utreds.

Frågan om en utvidgning av skyddet för transpersoner och personer med funktionsnedsättning mot hetsande yttranden har också varit föremål för riksdagsmotioner. I den nämnda skrivelsen till regeringen konstaterade kommittén, på samma sätt som i fråga om meddelarskyddet, att ett utökat skydd med tanke på de svåra gränsdragningar som en utökning rymmer kräver omfattande överväganden.

Inte heller denna fråga har kommittén funnit möjlig att utreda inom den tidsram som gällt.

18.4Ett expertförslag om tvångsmedel m.m.

Under slutet av utredningstiden har några av kommitténs experter, därtill ombedda av kommittén, presenterat en promemoria benämnd

PM med förslag till lagreglering av tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området. I promemorian föreslås ändringar i rättegångsbalkens bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel.

Syftet med dessa ändringar är att säkerställa att grundlagarnas anonymitetsskydd fullt ut kan upprätthållas när en fråga om tvångsmedel aktualiseras i en brottsutredning utanför det grund- lagsskyddade området. I korthet innebär förslaget att reglerna om beslagsförbud i 27 kap. 2 § rättegångsbalken ska omfatta också elektroniska upptagningar, att kopior av beslagtagen egendom ska förstöras när det ärende som ett beslag har skett i har avslutats, att endast domstol ska få besluta om användning av tvångsmedel hos personer med tystnadsplikt och att särskilda regler för genom- sökning av bl.a. beslagtagna datorer ska införas.

Frågeställningarna i promemorian är av stort principiellt intresse ur tryck- och yttrandefrihetssynpunkt. En del av dem har berörts i Förundersökningsutredningens slutbetänkande Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45), som presenterades i maj 2011. Men de förtjänar enligt kommittén att

414

SOU 2012:55

Andra förändringar som har diskuterats

belysas också utifrån ett perspektiv där det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga intresset står mer i förgrunden än intresset av effektivare brottsutredningar.

Vi har funnit det angeläget att de frågor som behandlas i promemorian övervägs ytterligare. Den tid som vi har haft till förfogande har emellertid inte räckt till för det. Promemorian har därför lämnats över till Justitiedepartementet, där den lämpligen kan beaktas i det pågående arbetet med Förundersöknings- utredningens förslag. Promemorian finns som bilaga 7 till detta betänkande.

415

V.SKYDDET FÖR PRIVATLIVET M.M.

19En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

19.1Bakgrund

19.1.1Inledning

Allmänna utgångspunkter och vårt uppdrag

Den tekniska utvecklingen under senare år har inneburit stora för- ändringar i samhällslivet. I dag har nästan alla möjlighet att med hjälp av en dator eller en mobiltelefon inhämta och dokumentera upp- gifter om i princip vad som helst eller vem som helst. Genom internet är det enkelt att snabbt sprida information till en stor all- mänhet.

Den nya tekniken för masskommunikation och annan informa- tionsspridning är inte bara tillgänglig för de traditionella och eta- blerade aktörerna på mediemarknaden, utan den kan användas av vem som helst. Denna utveckling är ur ett yttrandefrihetsperspektiv naturligtvis starkt positiv.

Men den har också fört med sig nackdelar, inte minst när det gäller enskildas integritetsskydd. Långt ifrån alla användare av den nya tekniken har nämligen en så ansvarsfull hållning som normalt kännetecknar de etablerade medierna. Statistik från Brottsförebyggande rådet (BRÅ) visar att antalet anmälda ärekränkningsbrott har mer än fördubblats under de senaste tio åren. Datainspektionen har också varnat för att kränkningarna på internet har blivit både grövre och fler.

Det har under en längre tid funnits en debatt om att Sverige sak- nar ett tillräckligt skydd för privatlivet. Det gäller i synnerhet i fråga om spridning av integritetskänsliga uppgifter. I ett internatio- nellt perspektiv har det ansetts att vårt lagstiftningsmässiga skydd

419

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

för enskildas privatliv framstår som relativt svagt (se bl.a. Lagrådets yttrande 2012-03-13 över remissen Kränkande fotografering).

Den vanligaste förklaringen till att Sverige aldrig har infört ett sådant skydd, som sedan länge har funnits i andra länder i Europa, är den starka ställning som tryck- och yttrandefriheten har i svensk rätt. Bestämmelserna om bl.a. ärekränkning och massmediernas självsanerande verksamhet har vanligtvis ansetts tillräckliga för att skydda den enskilde mot kränkningar. De kränkningar som trots allt har förekommit har hittills inte ansetts tillräckligt många eller grova för att ligga till grund för en ändrad inställning. Systemet med utgivare kombinerat med ansvarstagande och seriösa publi- cister har också haft betydelse för att integritetsskyddet i TF och YGL ansetts inte behöva förstärkas.

Frågan om den enskildes personliga integritet har emellertid fått förnyad aktualitet och alltmer hamnat i fokus de senaste åren. Det beror bl.a. på den rättsutveckling som har ägt rum genom Europadomstolens praxis. Det har i olika sammanhang ifrågasatts om svensk rätt fullt ut lever upp till Europakonventionens krav i fråga om bl.a. rätten till skydd för privatlivet.

I vårt uppdrag ingår att överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten.

Tidigare diskussion

Frågor om integritetsskydd i samband med bl.a. fotografering och spridning av information har varit föremål för utredning vid flera tillfällen. En kort sammanfattning av de senaste decenniernas dis- kussion och de förslag till åtgärder som har presenterats lämnas här nedan.

1966 års integritetsskyddskommitté föreslog i delbetänkandet Fotografering och integritet (SOU 1974:85) en kriminalisering av olovlig respektive otillbörlig fotografering. Regeringen ville dock avvakta kommitténs ställningstagande i fråga om möjligheterna att ingripa mot spridning av fotografier och annan information om enskildas personliga förhållanden, innan åtgärder mot fotografering vidtogs.

I sitt slutbetänkande Privatlivets fred (SOU 1980:8) kunde kom- mittén inte enas och presenterade därför tre olika förslag om hur skyddet för den enskildes integritet kunde förbättras; självsanerings-

420

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

linjen, ersättningslinjen och lagstiftningslinjen. Det mest långtgående förslaget – lagstiftningslinjen – innebar att skyddet för den personliga integriteten skulle förstärkas genom att kränkningar av privatlivets fred kriminaliserades. Kriminaliseringen skulle omfatta även de grundlagsskyddade mediernas verksamhet.

Regeringen lämnade över betänkandet tillsammans med remiss- yttrandena till Yttrandefrihetsutredningen för vidare överväganden. Yttrandefrihetsutredningen avrådde i sitt betänkande Värna ytt- randefriheten (SOU 1983:70) från att genom generell lagstiftning förstärka integritetsskyddet, och ansåg att det allmänna borde fortsätta att visa förtroende för pressens självsaneringsverksamhet. Integritetsskyddskommitténs förslag ledde aldrig till lagstiftning.

I departementspromemorian Skyddet för enskilda personers privatliv

– En studie (Ds 1994:51) redovisades ett uppdrag att utreda vissa frågor om skyddet för enskilda personers privatliv. Uppdraget avsåg primärt att följa upp och redovisa vad som hade hänt på området sedan 1966 års integritetsskyddskommitté. Utredaren konstaterade att det föreliggande skyddet för den personliga integriteten inte allmänt uppfattades som tillfredsställande och att en särskild anled- ning till den ökande oron angående skyddet för den personliga integri- teten var den snabba utvecklingen av möjligheterna att i detalj kart- lägga varje enskild individ. Enligt utredaren fanns det anledning att på nytt närmare pröva frågan om behovet av ett bättre skydd mot bl.a. olovlig observation och fotografering.

2004 års integritetsskyddskommitté föreslog i sitt slutbetänk- ande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2008:3) att det skulle föras in en bestämmelse om ansvar för olovlig fotografering i brottsbalken. Tanken var att det skulle bli förbjudet att utan sam- tycke fotografera eller filma någon som befinner sig på en plats dit allmänheten inte har insyn. Kommittén fick enligt sina direktiv inte föreslå förändringar i integritetsskyddet i förhållande till de grund- lagsskyddade medierna.

Mot bakgrund av bl.a. remissynpunkterna på kommitténs för- slag övervägdes frågan om straffansvar för integritetskränkande fotografering på nytt i departementspromemorian Olovlig foto- grafering (Ds 2011:1). De förslag som lades fram i promemorian behandlade regeringen i remissen Kränkande fotografering som lämnades över till Lagrådet den 1 mars 2012. I denna föreslås att ett nytt brott benämnt kränkande fotografering ska införas i brotts- balken. Syftet är att kriminalisera sådan integritetskränkande foto- grafering som inte ska behöva tålas.

421

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

Lagrådet har yttrat sig över förslaget och då avstyrkt att ny lag- stiftning om kränkande fotografering genomförs på föreliggande beredningsunderlag. Lagrådet anser att det finns mycket starka skäl att behandla frågorna om olovlig upptagning och spridning av inte- gritetskänsliga bilder i ett sammanhang. Enligt Lagrådet bör det också inom kort kunna finnas förutsättningar för en sådan behand- ling, med hänsyn till det uppdrag och den tidsplan som gäller för vårt arbete.

Slutligen kan nämnas att riksdagens utskott vid åtskilliga tillfällen har behandlat och avstyrkt motionsyrkanden om ett stärkt integritets- skydd vid fotografering och användning av bilder.

19.1.2Det nuvarande svenska skyddet för den personliga integriteten

Vissa lagbestämmelser om integritetsskydd

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är ”var och en gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden”. Bestämmel- sen infördes på förslag av Integritetsskyddskommittén och trädde i kraft den 1 januari 2011. Integritetsskyddskommittén ansåg att integritetsskyddet rent allmänt värderades förhållandevis lågt i lag- stiftningen. Enligt kommittén var det tydligt att det på grundlagsnivå behövde ges uttryck för en större respekt än tidigare för den enskildes rätt till personlig integritet (SOU 2008:3 s. 255 f.).

I svensk rätt finns emellertid inte något generellt straffskydd mot integritetskränkningar. När det gäller förhållandet mellan enskilda skyddas i stället den personliga integriteten och privatlivet i första hand av vissa bestämmelser i brottsbalken. Dessa bestämmelser kriminaliserar särskilda gärningar. Enligt 5 kap. 1 § brottsbalken är det förbjudet att lämna en uppgift om en annan om uppgiften är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Den som bryter mot denna bestämmelse gör sig skyldig till förtal. Vidare är det enligt 3 § i samma kapitel förbjudet att smäda någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende. Brott mot denna bestämmelse benämns förolämpning. Slutligen kan nämnas att det enligt 4 kap. 7 § brottsbalken är för- bjudet att bl.a. handgripligen antasta någon annan eller på annat

422

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

sätt bete sig hänsynslöst mot någon annan. Detta brott benämns ofredande.

Vad som närmare kriminaliseras genom de angivna bestämmel- serna i brottsbalkens femte kapitel är alltså att dels lämna eller sprida missaktande uppgifter om en person till någon annan än den berörde (förtal), dels smäda eller på annat sätt bete sig skymfligt mot någon genom att vända sig direkt till denne (förolämpning). Genom bestäm- melsen i 4 kap. 7 § straffbeläggs ett hänsynslöst beteende gentemot någon annan som innebär en kännbar fridskränkning (ofredande).

Ärekränkningsbrotten förtal och förolämpning har sina mot- svarigheter i TF:s och YGL:s särskilda brottskatalog. Dessa brott utgör alltså tryck- respektive yttrandefrihetsbrott om de begås genom grundlagsskyddade medier. Detta gäller emellertid inte ofredande.

Vid en översiktlig redogörelse för lagbestämmelser som skyddar den personliga integriteten bör man också nämna offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt personuppgiftslagen (1998:204). Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som begränsar offentlighetsprincipen och som innebär att vissa uppgifter av betydelse för enskildas personliga integritet inte ska lämnas ut av en myndighet. Personuppgiftslagen anger hur personuppgifter får behandlas. Enligt 7 § första stycket personuppgiftslagen ska bestäm- melserna i den lagen emellertid inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL.

Det självsanerande systemet

Sedan början av 1900-talet har det i Sverige funnits en av press- branschen inrättad självsanerande verksamhet. Syftet med denna är att upprätthålla god publicistisk sed och ge den enskilde ett skydd mot publicitetsskador utöver det som lagen erbjuder. Verksam- heten är fristående från staten och bekostas av branschens organi- sationer. Den självsanerande verksamheten bedrivs i dag genom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON).

PO och PON kan pröva publiceringar som sker i periodiska skrif- ter men också i vissa fall publiceringar på webbplatser. Prövningen sker utifrån de pressetiska regler som har beslutats av pressens huvudorganisationer. Av en s.k. portalparagraf till reglerna framgår att

423

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

det vid publiceringar gäller att skydda enskilda mot oförskyllt lid- ande genom publicitet. I portalparagrafen anges också att reglerna ska vara ett stöd för en ansvarig hållning inför den publicistiska upp- giften.

Flera av reglerna rör respekten för den personliga integriteten, bl.a. regel 7 som anger följande.

Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning.

Vidare innehåller regel 15 följande anvisning.

Överväg noga konsekvenserna av en namnpublicering som kan skada människor. Avstå från sådan publicering om inte ett uppenbart allmänintresse kräver att namn anges.

Till PO bör utses en person med särskilda insikter inom området för pressetik. PO utses av ett kollegium som består av chefsjustitie- ombudsmannen, ordföranden i Sveriges Advokatsamfund och ord- föranden i Pressens samarbetsnämnd.

PO prövar klagomål från enskilda om anmälaren själv är utpekad och personligen berörd av de publicerade uppgifterna. Om PO anser att en tidning eller en tidskrift har avvikit från god publicistisk sed och tillfogat anmälaren en oacceptabel publicitetsskada, kan PO hänskjuta saken för avgörande i PON. Om PO skriver av en anmälan kan anmälaren överklaga avskrivningen till PON.

PON består av en ordförande, tre vice ordförande och fjorton ledamöter. Ordföranden och vice ordförandena bör enligt stadg- arna för nämnden vara jurister med erfarenhet som ordinarie domare.

PON:s utlåtanden kallas för opinionsuttalanden. Om en publicist har överträtt publicitetsreglerna kan denne klandras enligt en tre- gradig skala; den ansvarige har ”åsidosatt”, ”brutit mot” eller ”grovt brutit mot” god publicistisk sed. En tidning som har klandrats är skyldig att publicera nämndens uttalande och att betala en expedi- tionsavgift.

Särskild granskning av radio och tv

Enligt 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen (2010:696) övervakar gransk- ningsnämnden för radio och tv genom granskning i efterhand om program som har sänts i bl.a. tv eller ljudradio står i överensstämmelse

424

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

med den lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Granskningsnämnden består av en ordförande och sex andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Nämndens granskning omfattar huvudsakligen de nationella mark- sändningar som bedrivs av Sveriges Television, Sveriges Radio, Sveriges Utbildningsradio och TV4. De tre förstnämnda program- företagen bedriver sin verksamhet med tillstånd av regeringen. För TV4 är det Myndigheten för radio och tv som lämnar tillstånd.

Enligt radio- och tv-lagen får tillstånden förenas med villkor om bl.a. skyldighet att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv. Sådana villkor finns också i tillstånden för bl.a. de nämnda programföretagen. När det gäller den enskildes privatliv anges att detta ska respekteras i programverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. Denna villkorsbestämmelse är avsedd att ge skydd för den personliga integriteten och tillämpas även vid namnpublicering i samband med brott eller misstanke om brott. Nämnden får pröva frågor om intrång i privatlivet endast om det finns ett medgivande från den berörda personen.

Av 7 kap. 4 § YGL följer att nämnden endast får uttala sin mening och förelägga den sändande att följa de föreskrifter eller villkor som gäller för sändningarna.

Granskningsnämndens beslut kan vara friande, fällande eller fri- ande med kritik. När ett programföretag fälls för att inte ha följt regler om innehållet i sändningarna, kan nämnden besluta att före- taget ska offentliggöra beslutet på ett lämpligt sätt. Ett beslut får inte överklagas. Däremot kan man begära omprövning hos nämnden.

19.1.3Europakonventionen

Rätt till skydd för privat- och familjeliv

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till res- pekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till respekt för privatlivet innefattar bl.a. en rätt till skydd för en persons rykte, dvs. en rätt till skydd mot förtal eller ned- sättande uppgifter, och en rätt att bli lämnad i fred, dvs. ett skydd mot alltför närgången uppmärksamhet (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 308 f.). Av denna artikel följer en skyldighet för konventionsstaterna att ha en lagstiftning som

425

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

skyddar enskilda mot ärekränkning. Rätten att bli lämnad i fred innefattar ett skydd mot att bli fotograferad eller avlyssnad och att få t.ex. fotografier eller ljudinspelningar av privat karaktär publi- cerade eller använda för ovidkommande syften (a. st.). Det handlar alltså här om ett skydd mot inhämtning eller spridning av privata uppgifter även om dessa inte är nedsättande. Skyddet omfattar personer när de utövar aktiviteter som hör till privatlivet oavsett var dessa aktiviteter utspelar sig. Det omfattar även s.k. offentliga personer.

Artikel 8 innebär primärt att staten ska avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten. Av Europadomstolens praxis följer emeller- tid att staten även har en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär i relation till andra enskilda. De rättigheter som anges i konventionen ska av konventionsstat- erna ges ett praktiskt och effektivt innehåll, inte bara ett teoretiskt eller illusoriskt sådant. De krav som ställs på staterna i det avseen- det är i princip att det finns en lagstiftning som ger ett tillfredsställande skydd för de rättigheter som anges i artikeln och att myndigheterna kontrollerar att denna lagstiftning efterlevs och respekteras.

Det rättsskydd som staterna upprätthåller kan vara av preventiv eller reparativ art. I sin praxis har Europadomstolen emellertid bet- onat angelägenheten av förebyggande åtgärder som kan förhindra uppkomsten av kränkningar och inte bara kompensera kränkningar i efterhand.

Rätten till respekt för privatlivet är inte absolut utan kan inskränkas under de förutsättningar som anges i artikel 8.2. En inskränkning kan ske för att skydda andra personers fri- och rättigheter, bl.a. yttrande- friheten som skyddas i artikel 10.

Rätt till yttrandefrihet

Enligt artikel 10.1 har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

Skyddet för yttrandefriheten omfattar såväl skriftlig som munt- lig spridning av yttranden. I skriftlig spridning inkluderas även bilder och filmer. Det gäller både spridning i mer förtrolig form inom en begränsad krets och spridning till allmänheten som sker genom t.ex. böcker, tidningar, radio, tv och datorkommunikation.

426

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

Också i fråga om rätten till yttrandefrihet har konventionsstaterna en skyldighet att se till att det finns en ändamålsenlig lagstiftning som skyddar denna.

Inte heller yttrandefriheten är absolut utan kan inskränkas under de förutsättningar som anges i artikel 10.2.

Rätten till yttrandefrihet kommer inte sällan i konflikt med rätten till skydd för privatlivet. Dessa rättigheter måste då balanseras mot varandra. Vid den avvägning mellan de motstående intressen som därvid måste göras är det av avgörande betydelse i vad mån ett ifråga- satt yttrande, t.ex. en publicering av bild eller text i en tidning, utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. Om så är fallet måste normalt den enskildes rätt till skydd för privatlivet vika för yttrande- friheten.

Europadomstolen har i flera fall haft att balansera de aktuella rättig- heterna mot varandra, bl.a. i målet von Hannover mot Tyskland (dom den 24 juni 2004, det s.k. Caroline 1-målet). I detta mål ansåg Europadomstolen att en publicering av vissa foton av prinsessan Caroline av Monaco innebar en kränkning av hennes rätt till res- pekt för privatlivet. Domstolens avgörande har föranlett en hel del diskussion i Sverige. Det har berörts mera utförligt i vårt del- betänkande Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihets- rättsliga frågor (SOU 2009:14 s. 75 f.).

Den 7 februari 2012 meddelade Europadomstolen på nytt dom i ett uppmärksammat mål mellan samma parter (det s.k. Caroline 2- målet). I detta mål hade prinsessan Caroline stämt Tyskland för brott mot artikel 8. Grunden för hennes talan var att tyska dom- stolar inte hade beivrat publicering av vissa fotografier som utan hennes samtycke hade tagits av henne. Domen meddelades efter avgörande i s.k. Grand Chamber. Tyskland friades av Europadomstolen. Enligt domstolen stred det inte mot konventionens krav på respekt för privatlivet att tyska domstolar tillät den ifråga- varande publiceringen.

I domskälen upprepade Europadomstolen vad den hade anfört i tidigare avgöranden, nämligen att domstolar och myndigheter ska balansera yttrandefriheten mot skyddet för privatlivet när de båda står emot varandra. När det gäller den närmare avvägning som därvid ska ske angav domstolen fem kriterier av betydelse för prövningen (se moment 109–113 i domen). De kriterier som angavs var dessa:

a)I vilken mån som den publicerade artikeln eller fotot bidrar till en diskussion av allmänt intresse.

427

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

b)Hur välkänd den berörda personen är och vilket ämnen publi- ceringen handlar om.

c)Tidigare uppträdande av den berörda personen.

d)Innehåll, gestaltning och konsekvenser av publiceringen.

e)Omständigheterna under vilka fotot togs.

Det har hävdats att domen i Caroline 1-målet i första hand skulle ta sikte på s.k. paparazziverksamhet. Genom domen i Caroline 2-målet torde det dock stå klart att de kriterier som enligt domstolen ska beaktas vid intresseavvägningen är tillämpliga oavsett om det handlar om publicering av fotografier eller andra uppgifter av privat karak- tär. I fråga om publicering av fotografier ska man emellertid beakta under vilka omständigheter som ett fotografi har tagits.

Rätt till ett effektivt rättsmedel

Enligt artikel 13 ska var och en, vars fri- och rättigheter enligt kon- ventionen har kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Detta gäller även om kränkningen har för- övats av någon under utövning av offentlig myndighet.

Rätten enligt denna artikel innefattar inte bara en rätt för den enskilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat. Den inne- bär även ett krav på rättelse eller gottgörelse för det fall att påstå- endet om konventionsbrott visar sig stämma.

Det är inte helt enkelt att uttala sig om vad rätten till rättsmedel närmare innebär. De kriterier som Europadomstolen har uppställt i sin praxis har dock ansetts kunna sammanfattas under fem punkter. (Sammanfattningen återfinns i Integritetsskyddskommitténs slut- betänkande SOU 2008:3 s. 89, och i SOU 2010:87, Skadestånd och Europakonventionen, betänkande av Utredningen om det allmännas ansvar enligt Europakonventionen, s. 157 f.).

1.Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den berörda personen att använda samt erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan.

2.Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsik- ter till framgång (vilket inte innebär att det måste leda till framgång för klaganden).

3.Det prövande organets befogenheter och de garantier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vara tillräckliga.

428

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

Något krav på att prövningen måste ske av en domstol uppställs inte. Administrativa rättsmedel kan således vara tillräckliga för att uppfylla konventionens krav.

4.Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid, och framför allt ska beslut fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt.

5.Domen eller beslutet måste kunna verkställas.

Även om ett rättsmedel sett för sig inte uppfyller kraven enligt artikeln kan flera rättsmedel sammantagna göra det.

Det framgår inte av artikel 13 vad kravet på effektivt rättsmedel innebär i fråga om rätt till gottgörelse. Europadomstolens praxis tyder på att det finns en betydande tolkningsmarginal för konvent- ionsstaterna att välja hur de uppfyller de krav som ställs i artikeln. I många fall torde det stå klart att skadestånd är den enda tänkbara gottgörelsen för en konventionskränkning. I andra fall har själva kon- staterandet att en kränkning har skett ansetts utgöra skälig gott- görelse.

Europadomstolen har i flera fall uttalat att preventiva åtgärder är att föredra framför ren gottgörelse.

19.2Vår kartläggning av behovet av en integritetsskyddsbestämmelse inom det grundlagsskyddade området

Databaser med utgivningsbevis

Vi har vid två tillfällen undersökt innehållet i sådana databaser som har utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL. Undersök- ningarna har varit inriktade på i vilken mån det förekommer integritetskränkningar i dessa. Resultatet av den första undersök- ningen redovisades i delbetänkandet SOU 2009:14 och avsåg data- baser som hade erhållit utgivningsbevis t.o.m. den 2 september 2008.

Totalt undersöktes 509 databaser. Vi fann att integritetskränk- ningar kunde bedömas förekomma i 20 av dessa, alltså i fyra pro- cent av databaserna. I sex av fallen kunde kränkningarna bedömas utgöra förtal. Resterande kränkningar bestod i vad som kunde anses utgöra brott mot personuppgiftslagen eller kreditupplys- ningslagen (1973:1173). Vårt bestämda intryck var att databasverk- samheten i allt väsentligt bedrevs på ett seriöst och ansvarstagande

429

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

sätt och att innehållet i databaserna till helt övervägande del utgjorde värdefulla bidrag till ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. För en närmare redogörelse för undersökningen hänvisas till avsnitt 2.4 och 2.5 i delbetänkandet.

Den andra undersökningen avsåg de databaser som fått utgiv- ningsbevis under perioden den 3 september 2008 till den 9 december 2010. Sammanlagt 229 webbplatser besöktes. Enligt vår bedömning tyder allt på att antalet integritetskränkningar fortfarande är mycket begränsat. De besökta webbplatserna redovisas i bilaga 8.

PON:s avgöranden

Vi har i två omgångar gått igenom beslut från PON. Den första genomgången avsåg PON:s fällande beslut år 2009. Detta år avgjorde nämnden sammanlagt 114 ärenden och i 55 fall uttalade nämnden klander. I 41 fall ansåg nämnden att tidningen hade ”brutit mot god publicistisk sed” medan den mildare formen av klander, ”åsidosättande av god publicistisk sed”, ansågs ha förekommit i 14 fall. Inte någon tidning fälldes för att ”grovt ha brutit mot god publi- cistisk sed”.

Nämnden gör inte någon kategorisering av anmälningarna eller fällningarna. I nämndens avgöranden hänvisas aldrig heller till någon specifik punkt i reglerna.

Vi har identifierat 14 fällningar som hänförliga till den enskildes personliga integritet. Till denna grupp har i så stor utsträckning som möjligt förts fall som enbart rör enskildas privata angelägen- heter. Med det avses här händelser och uppgifter som normalt är att betrakta som en angelägenhet för den enskilde och därmed i normalfallet har ett lågt eller obefintligt allmänintresse. Fällningar som rör offentliga personer som agerar inom sitt uppdrag och enskilda som utmålas som brottslingar har sorterats in i egna grupper. Sorteringen har gjorts för att försöka ge en bild av vilka typer av integritetsbrott som förekommer och hur de bedöms inom det pressetiska sys- temet.

Något förenklat kan de beskrivas på följande sätt: integritets- kränkning av psykiskt sjuk, rektor fick sitt förflutna exponerat, utpekande och uppgifter om psykisk ohälsa, känsliga uppgifter om könsbyte m.m., hundägares integritet kränkt, vandrande dement kränkt, intrång i privatlivets helgd efter självmord, kränkande, plåg- samma och omotiverade uppgifter, kränkning av ett mordoffer och

430

SOU 2012:55 En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

dennes anhöriga, integritetskränkning genom exponering av en underhållstvist samt nakenbilder av en modell.

Merparten av de artiklar som PON fällde under året hade även publicerats på olika webbplatser. När innehållet varit detsamma eller i stort sett detsamma har fällningarna avsett bägge publiceringarna.

Den andra genomgången avsåg PON:s beslut från åren 2000 och 2010. Under år 2000 uttalade nämnden klander i 23 fall av de totalt 98 som nämnden prövade. I två fall rörde det sig om den skarpaste tillrättavisningen ”grovt brutit mot god publicistisk sed”. Tio fall har vi hänfört till den kategori där enskilda har fått personliga ange- lägenheter exponerade. Dessa rörde i huvudsak följande uppgifter: känsliga uppgifter om 17-årings död, tolvåring terroriserade skola, bildpublicering kränkte skoterförare, kvinna misskrediterad, artikel om vårdnadstvist, genrebild utmålande en person som missbrukare, grova felaktigheter i en artikel om vårdnadstvist, ärekränkning av 16- åringar, detaljerad skildring av övergrepp samt skildring av dödsfall.

Under år 2010 uttalade PON klander i 45 fall. Av dessa har vi bedömt att 15 tillhör kategorin enskilda som fått personliga ange- lägenheter exponerade. I sex fall ansåg PON att tidningarna hade

”åsidosatt god publicistisk sed” och i nio fall ”brutit mot god publi- cistisk sed”.

Fem fall kan hänföras under rubriken Barn och unga. Det rör sig här om fall där barn och ungdomar har pekats ut och kunnat identi- fieras. I ett fall hade det lämnats mycket integritetskänslig information om en tonårsflickas privatliv. Under rubriken Politik och integritet hänförs fall där personer omnämnts med namn i samband med artik- lar om partier som befinner sig långt till höger på den politiska skalan. Till rubriken Brottsoffer och sjukdomar kan hänföras tre fall där det varit fråga om en person som har namngivits i en artikel om en allvarlig arbetsplatsolycka, om ett mordoffer som beskrivits oför- delaktigt och om ytterst integritetskänsliga upplysningar om en operation av en kvinna som det var möjligt att identifiera. Slutligen fälldes en tidning för ingående och delvis nedlåtande uppgifter om de inblandande i en rättegång.

Många gånger räcker det med att det kan antas att några fler kan få kännedom om en persons identitet än de som kände till den före publiceringen för att en person ska anses ha blivit identifierad. Det kan noteras att PON visat sig mycket mån om att publiceringar inte heller ska innebära en ökad detaljkunskap av integritetskänslig karaktär hos dem som redan känner till vem som avses med publicering- arna.

431

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

Granskningsnämndens praxis

Vi har också undersökt i vilken utsträckning det förekommer intrång i enskildas privatliv i de sändningar som granskas av gransk- ningsnämnden för radio och tv. Utgångspunkten för granskningen har varit en temaskrift från Granskningsnämnden om nämndens tillämpning av bestämmelsen i sändningstillstånden om respekt för den enskildes privatliv (se Granskat och klart – tema, om privat- livsfrågor). Skriften publicerades i juni 2009 och beskriver nämndens praxis i privatlivsfrågor under perioden 1994 – juni 2009. Innan vi går närmare in på denna praxis ska först något sägas om hur nämnden handlägger ärenden som rör respekt för den enskildes privatliv.

Först tar nämnden ställning till om den berörda personen kan identifieras av andra än dem som redan känner till de aktuella för- hållandena. Om sådan identifiering inte är möjlig, sker ingen fort- satt prövning i ärendet. Kan personen identifieras, är nästa steg i prövningen att bedöma om de lämnade uppgifterna eller samman- hanget är av sådan karaktär att programmet innebär ett intrång i personens privatliv. Om ett intrång bedöms ha uppkommit går nämnden vidare och prövar om det fanns ett allmänintresse som motiverade intrånget. Generellt sett gäller att personer med fram- skjutna positioner i samhället får tåla mer av negativ publicitet än privatpersoner.

I temaskriften anges 25 fall där det enligt nämnden var möjligt att identifiera någon person. För att identifiering ska anses möjlig behöver en person inte förekomma med namn eller bild utan detta kan ske även på andra sätt. I de aktuella ärendena synes den berörda personen inte uttryckligen ha namngetts i något fall. Det tycks i stället ha varit uppgifter om yrke, arbetsplats, ort, personbilder bakifrån eller bilder på fastigheter och liknande uppgifter som enligt nämnden möjliggjort identifieringen.

Vidare redovisas 24 fall där nämnden ansåg att den berörda per- sonen hade kunnat identifieras, men där nämnden gjorde bedöm- ningen att det inte hade varit fråga om något intrång i dennes privatliv.

Tyngdpunkten i temaskriften ligger på de fall där nämnden funnit att det förekommit ett privatlivsintrång, och därefter prövat om intrånget varit motiverat ur ett allmänintresse. Dessa beslut redovisas under huvudrubrikerna Personliga förhållanden, Berättelser om över- grepp, Rapportering om brott och oegentligheter samt Privatlivsintrång i humor- och satirprogram.

432

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

Under dessa rubriker redovisas drygt 60 fällningar där ett privat- livsintrång alltså bedöms ha uppkommit och som inte har varit motiverat av något oavvisligt allmänt intresse. Ungefär 50 av dessa avser inslag i tv medan resten avser radio. Knappt häften av fäll- ningarna avser kategorin Rapportering om brott och oegentligheter. Nästan lika många är hänförliga till kategorin Personliga förhållan- den. Resterande fällningar är ungefär jämnt fördelade mellan kate- gorierna Berättelser om övergrepp och Privatlivsintrång i humor- och satirprogram.

Från Myndigheten för radio och tv har inhämtats att nämnden under åren 1994–2009 prövade cirka 250 anmälningar rörande privatlivet. I ungefär 100 fall ledde prövningen till fällande beslut. I genomsnitt rör det sig sålunda om mindre än sju fall per år där nämnden ansett att ett programföretag har brutit mot bestäm- melsen om respekt för den enskildes privatliv. Av allt att döma är antalet privatlivskränkningar alltså litet också inom radio- och tv- området.

Mot bakgrund av de beskrivningar av ärendena som lämnats i temaskriften har vi inte funnit skäl att närmare granska de enskilda besluten.

19.3Överväganden

Vår bedömning: Vi anser att det inte bör införas någon straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. Däremot finns det skäl för regeringen att överväga en straffbestämmelse utan- för det grundlagsskyddade området.

Inledning

Europakonventionen och Europadomstolens tolkning av denna anger miniminivån för det skydd som Sverige måste garantera den enskilde i fråga om privat- och familjelivet. Av artikel 8 anses bl.a. följa dels en rätt till skydd mot ryktesspridning, dels en rätt till skydd mot när- gången uppmärksamhet.

Skyddet mot närgången uppmärksamhet inbegriper bl.a. ett skydd mot att bli fotograferad och att få fotografier av privat karak- tär publicerade eller använda för ovidkommande syften. Häri får

433

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

sannolikt anses inrymmas också ett visst skydd mot spridning av annan integritetskänslig information, t.ex. uppgifter i text, även när det handlar om uppgifter som inte är nedsättande eller missakt- ande. Enligt Integritetsskyddskommittén tycks dock inte något krav på skydd mot att en enskild sprider uppgifter i ord om någon annans privata förhållanden kunna utläsas av artikel 8 i andra fall än då uppgifterna är nedsättande (se SOU 2008:3 s. 219). Denna upp- fattning synes emellertid vara svår att förena med artikelns orda- lydelse. Det finns inte heller något som tyder på att de kriterier som Europadomstolen har slagit fast i bl.a. målen von Hannover mot Tyskland skulle vara tillämpliga bara då det handlar om fotografier.

Integritetsskyddet i nationell svensk rätt jämfört med

Europakonventionen

När det gäller skyddet mot ryktesspridning torde nationell svensk rätt – genom brottsbalkens bestämmelser om förtal och förolämp- ning – fullt ut tillgodose de krav som Europakonventionen ställer upp. Att detsamma gäller också i fråga om rätten till skydd mot närgången uppmärksamhet är inte lika givet.

I rättspraxis har prövats ett antal fall där domstolarna har haft att bedöma fotografering i privata eller utsatta situationer. Det har bl.a. gällt filmning av samlag av ena parten utan den andra partens samtycke och vetskap, fotografering och filmning av en person när han sexuellt berörde sin sovande flickvän, smygfilmning av en person i ett badrum samt filmning och avlyssning i smyg av en tidigare partner med en ny partner i bostaden i sexuella situationer. I dessa fall har inte kunnat dömas till ansvar för själva fotografer- ingen eller filmningen, bl.a. eftersom ansvar för ofredande ansetts förutsätta att den fotograferande uppfattat fotograferingen. Däre- mot har i några fall kunnat dömas för förtal vad avser spridning av bilderna, olovlig avlyssning såvitt avser ljudupptagningen eller för annat brott, t.ex. hemfridsbrott, i anslutning till fotograferingen. En fällande dom för förtal i fall som de nämnda förutsätter emellertid att den bild som förmedlas av den enskilde anses ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Så är långtifrån alltid fallet. Ibland synes dock brottsbalkens bestämmelser ha pressats hårt för att uppnå materiell rättvisa i det enskilda fallet. I de fall filmningen eller visningen inte utgör brott kan något skadestånd inte heller dömas ut.

434

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

Högsta domstolen har påtalat att själva filmningen i vissa fall lika fullt kan vara djupt integritetskränkande och i några fall har dom- stolarna också gett uttryck för uppfattningen att straffskyddet är bristfälligt (jfr t.ex. rättsfallen NJA 1992 s. 594, 1996 s. 418 och 2008 s. 946). I det senare rättsfallet uttalade Högsta domstolen att det i svensk rätt inte finns något generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller att för andra visa en film där en enskild person förekommer, även om filmningen eller visningen i det enskilda fallet är djupt integritetskränkande. Därefter anförde Högsta domstolen att det kan starkt ifrågasättas om det är förenligt med Europakonventionen att förfaranden av detta slag lämnas helt osanktionerade.

Det finns inte heller något generellt förbud för enskilda att lämna eller sprida integritetskänsliga uppgifter om en annan person. Ett sådant förfarande är normalt inte brottsligt som förtal, förolämpning eller ofredande om uppgifterna inte är nedsättande eller missaktande, smädande eller utgör en kännbar fridskränkning. Sådana aktiviteter kan dock vara otillåtna enligt bl.a. personupp- giftslagen.

Som det har påtalats vid ett flertal tillfällen finns det begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv i svensk rätt. Det kan diskuteras hur betydande dessa begränsningar är och hur de förhåller sig till Europakonventionens krav. Diskussionen försvåras i viss mån av att det inte sällan är svårt att avgöra vilka krav som konventionen egent- ligen ställer upp i olika avseenden och därmed om en nationell reg- lering helt och fullt lever upp till de krav som anses följa av denna. Dessutom ska en avvägning i det enskilda fallet alltid göras mellan rätten till skydd för privatlivet och rätten till yttrandefrihet.

Lagstiftningen ger i en del situationer inte någon möjlighet till domstolsprövning för den som har blivit utsatt för en integritets- kränkning. Avsaknaden av en straff- eller skadeståndsbestämmelse för dessa fall torde medföra att den intresseavvägning som ska ske i enskilda fall vid påståenden om brott mot artikel 8 inte kan utföras. Detta får sägas vara en svaghet i förhållande till Europakonventionens krav.

Inom det grundlagsskyddade området är förhållandet emellertid något annorlunda. Här finns bl.a. ett självsaneringssystem som ger möjlighet till upprättelse i vissa fall. Men även om man väger in det skydd som ligger i självsaneringssystemet, kan det råda delade men- ingar om huruvida det samlade skyddet är tillräckligt för att nationell svensk rätt inom det grundlagsskyddade området kan anses erbjuda ett

435

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

sådant effektivt rättsmedel som Europakonventionen ställer krav på vid privatlivskränkningar.

Det bör dock påminnas om att Europadomstolen inte har prövat något påstående om privatlivskränkning där det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet har satts i fråga. Innan en sådan prövning har skett är det därför vanskligt att avgöra vilka närmare förpliktelser som följer av konventionen på det grundlagsskyddade området.

Utformningen av en eventuell straffbestämmelse

Vi har under utredningens gång diskuterat flera varianter av en straff- bestämmelse och hur en sådan lagtekniskt skulle kunna utformas. Det har rört sig om allt från ett mer generellt straffstadgande om skydd för privatlivet till mer preciserade bestämmelser som tar sikte på vissa särskilt angivna åtgärder.

Det mest omfattande och ingripande alternativet som diskuter- ades var att kriminalisera alla former av kränkningar av privatlivet. En sådan bestämmelse skulle kunna formuleras på följande sätt.

Den som grovt kränker någon annans privatliv döms för kränkning av privatlivet till böter eller fängelse i högst sex månader.

En kränkning enligt första stycket är inte brottslig om den med hänsyn till omständigheterna var försvarlig.

Den främsta invändningen mot en sådan bestämmelse är svårigheten att förutse vilka åtgärder som skulle bli straffbara.

En bestämmelse med ett betydligt mer preciserat och därmed krympt tillämpningsområde som vi övervägde var följande.

Den som i text eller bild allvarligt kränker någon annan genom att

a)exponera dennes kropp på ett särskilt närgånget sätt,

b)blottlägga ett sexuellt övergrepp mot personen,

c)förfölja denne med ideliga förödmjukande tillmälen, eller

d)sprida bilder som tillkommit genom olovlig fotografering enligt 4 kap. 6 a §,

döms för integritetskränkning till böter eller fängelse i högst sex månader.

En kränkning enligt första stycket är inte brottslig om den med hän- syn till omständigheterna var försvarlig.

Straffbestämmelsen i grundlag skulle dock omfatta bara sådana ytt- randen som omfattas av grundlagarna medan bestämmelsen i brotts-

436

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

balken skulle omfatta alla integritetskränkningar av angivet slag som inte är försvarliga.

Beträffande den här bestämmelsen ansåg vi att inriktningen i stället borde vara en regel som använder generella begrepp men som samtidigt har ett smalt tillämpningsområde.

Den bestämmelse som vi slutligen diskuterade hade som utgångs- punkt att straffansvaret i stället skulle begränsas till de mest klander- värda fallen, och endast ta sikte på sådana fall som typiskt sett kan leda till allvarligt eller betydande men för den enskilde. Det skulle också finnas en möjlighet att undgå straffansvar i situationer där ytt- randefrihetsintresset väger tyngre än behovet att skydda den enskil- des privatliv. Lagtexten till ett sådant straffstadgande skulle kunna se ut så här.

Den som gör intrång i någon annans privat- eller familjeliv genom att sprida uppgifter om detta på ett sätt som, med beaktande av uppgift- ernas art och övriga omständigheter, är ägnat att medföra allvarligt men för den utpekade eller någon som är närstående till denne döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt 1–2 §§, för privatlivskränkning till böter, eller, om brottet är grovt, för grov privatlivskränkning till böter eller fängelse i högst två år.

Var uppgiftslämnaren skyldig att uttala sig eller var det annars med hänsyn till omständigheterna försvarligt att sprida uppgifterna ska inte dömas till ansvar.

En sådan bestämmelse skulle kunna placeras i 5 kap. brottsbalken och brottet vara subsidiärt till förtal och grovt förtal. När det gäller våra överväganden om dess närmare innebörd kan i korthet följande sägas.

Rekvisitet intrång innebär att det ska handla om spridning av upp- gifter utan den utpekades samtycke som denne har skäl att få behålla för sig själv. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som avslöjar intima eller annars privata detaljer, uppgifter om sjukdom eller sexualliv, nakenbilder eller bilder från en olycks- eller brottsplats. Spridning av sådana bilder är normalt inte avsedda att utsätta någon för andras missaktning och utgör därför normalt inte förtal.

Att det ska röra sig om privat- eller familjeliv innebär att sådana uppgifter är undantagna från det kriminaliserade området som gäller en persons offentliga liv.

Kravet att uppgifterna ska spridas innebär att det normalt inte är tillräckligt att uppgifterna lämnas till någon enstaka person.

Med uppgifternas art avses uppgifternas karaktär och innehåll. Ju mer känsliga de är, desto mindre spridning fordras normalt för att de ska vara ägnade att medföra allvarligt men, och omvänt. Bland

437

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

övriga omständigheter som kan beaktas vid menbedömningen är bl.a. hur uppgifterna har spritts och i vilken omfattning.

Spridningen av uppgifterna ska vara ägnad att medföra allvarligt men för den utpekade. Det innebär att spridningen typiskt sett ska medföra ett sådant men. Den utpekades egen uppfattning i frågan har ingen avgörande betydelse, inte heller spridarens uppfattning.

Det är tillräckligt att en närstående till den utpekade lider men av att uppgifter om den utpekade sprids till andra. Med närstående avses i första hand personer som den utpekade bor tillsammans med samt dennes mor, far, syskon, barn, hustru och registrerade partner.

Med undantaget för det som är försvarligt avses framför allt sådana fall där kränkande uppgifter publiceras om en person som är mycket känd eller har ett omfattande ansvar och därför utgör ett föredöme eller en förebild för många eller av någon annan anledning tilldrar sig ett stort allmänt intresse. Det är givet att uppgifter om kända och inflytelserika personer ofta har betydligt större allmänintresse än uppgifter om vanliga privatpersoner. I försvarlighetsrekvisitet ligger sålunda i princip att det kränkande handlandet ska vara mot- iverat av ett allmänintresse kring personen i fråga.

Bestämmelsen tar sikte på spridning och inte anskaffande av upp- gifter. Den skiljer sig bl.a. härigenom från det förslag till förbud mot kränkande fotografering som regeringen presenterade i en lagråds- remiss den 1 mars 2012.

I samband med vår slutdiskussion om bestämmelsen berörde vi en variant där rekvisiten familjeliv och närstående hade utmönstrats ur lagtexten. Syftet med denna ändring var framför allt att ge bestämmelsen ett mer preciserat tillämpningsområde.

Behovet av lagstiftning – våra slutsatser

Som framgått har vi i uppdrag att överväga om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. Vi ska också överväga vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten. Vårt arbete är alltså inriktat på integritetskränk- ningar i samband med publiceringar i grundlagsskyddade medier.

Våra genomgångar av databaser med frivilligt grundlagsskydd har sammantaget gett vid handen att det endast i mycket begränsad omfattning förekommer integritetskränkningar på dessa. Genom- gångarna ger således inte några indikationer på att det finns behov

438

SOU 2012:55

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

av ett starkare integritetsskydd beträffande publiceringar på sådana webbsidor.

När det gäller genomgångarna av PON:s fällande beslut framstår det som att endast någon enstaka publicering kan sägas innefatta ett grovt integritetsintrång. Den absoluta merparten av övriga fällningar skulle troligen komma att frias vid en prövning mot de förslag till straffstadgande som vi har skissat på.

Genomgången av granskningsnämndens praxis ger vid handen att förhållandet är ungefär detsamma inom radio- och tv-området. Det är tveksamt om ens något av de privatlivsintrång som beskrivs i temaskriften är tillräckligt allvarligt för att vara brottsligt enligt de förslag till straffbestämmelse som vi närmare har övervägt. Det synes däremot som att förtalsbestämmelsen hade kunnat aktualiseras i något fall, om det hade blivit fråga om en straffrättslig bedömning av de fällda inslagen.

Det finns i rättspraxis flera exempel på fall där enskilda har blivit utsatta för allvarliga integritetskränkningar – t.ex. smygfilmning av privatpersoner i en intim situation i hemmiljö – men där den tilltalade har frikänts i avsaknad av en uttrycklig kriminalisering. De fall som vi känner till är emellertid uteslutande sådana där grundlag- arna inte har varit tillämpliga.

Varje åtgärd som syftar till ett starkare skydd för privatlivet vid yttranden innebär i princip en motsvarande inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Alla ingrepp i TF eller YGL måste därför ha sin grund i ett angeläget behov som dessutom inte rimligen kan till- godoses på något annat sätt. I vissa fall kan dock en skyldighet att vidta lagstiftningsåtgärder följa av en internationell förpliktelse som Sverige är bundet av.

Det lagstiftningsmässiga skyddet för den enskildes privatliv kan vid en internationell jämförelse framstå som relativt svagt i Sverige. Vi har emellertid inte kunnat konstatera att de förpliktelser som följer av Europakonventionen är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera förändringar i TF och YGL.

Våra undersökningar har inte heller gett belägg för att det finns något egentligt behov av att stärka det generella skyddet för enskil- das integritet och privatliv i TF och YGL. De integritetskränkningar av allvarligare slag som förekommer inträffar nästan bara utanför det grundlagsskyddade området. Att under dessa förhållanden tillgripa lagstiftning skulle kunna medföra en risk för att de grundlagsskydd- ade medierna blir mer försiktiga i sin publicistiska verksamhet och att lagstiftningen därmed får en återhållande effekt som inte är moti-

439

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

SOU 2012:55

verad. Vi har därför stannat vid att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl att införa en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna.

Datainspektionen har i två skrivelser till kommittén (daterade 2011-02-17 och 2011-11-07) beskrivit olika former av integritets- kränkande publiceringar som förekommer i databaser (webbplatser) på internet. Bland annat framgår att Datainspektionen regelbundet tar emot samtal från personer som har råkat illa ut genom att andra publicerat kränkande uppgifter om dem på forum, bloggar och sociala medier. Det kan röra sig om att man publicerar nakenbilder, skriver kränkande inlägg av olika slag eller skapar grupper i sociala medier av typen ”alla vi som hatar NN”. Datainspektionen får också klagomål på databaser som publicerar personers namn, adress och telefonnummer tillsammans med uppgifter om att personerna till exempel erhåller försörjningsstöd eller misstänks för brott. Det förekommer vidare att databaser skapas med syfte att hänga ut en viss person. Vissa av dessa kränkningar är sannolikt straffbara enligt gällande rätt, till exempel eftersom de kan utgöra förtal.

Den bild som vi har fått av förhållandena utanför det grund- lagsskyddade området ger således vid handen att det där före- kommer integritetskränkningar i en inte obetydlig omfattning. Att dessa kränkningar inte alltid kan beivras utgör ett problem och kan i många fall framstå som stötande. Mot den bakgrunden finns det skäl för regeringen att överväga lagstiftning utanför det grundlags- skyddade området.

440

20Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

20.1Bakgrund

20.1.1Inledning

En fråga som har anknytning till skyddet för den personliga integriteten är utformningen av de bestämmelser som reglerar förutsättningarna för enskilda att föra talan vid domstol om de utsätts för brott i medierna. Vi har till uppdrag att bl.a. utreda om den särskilda rättegångskostnadsregeln i 10 kap. 4 § tillämpnings- lagen bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångs- kostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Med kvittning avses i detta sammanhang att vardera parten i ett mål får svara för sin egen rättegångskostnad.

Vi ska också överväga om det genom ändringar i TF och YGL eller i tillämpningslagen är möjligt att på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag när de utsätts för brott i medierna. Det ska dock enligt direktiven ske utan att tryck- och yttrandefriheten på något avgörande sätt inskränks.

20.1.2Vissa särskilda bestämmelser av betydelse för tryck- och yttrandefrihetsmål

En av de grundläggande principerna i TF och YGL är att det finns en särskild rättegångsordning för tryck- och yttrandefrihetsmål. För en översiktlig genomgång av vad som är utmärkande för denna rättegångsordning hänvisas till avsnitt 2.2.7. Härutöver gäller särskilda förutsättningar för att allmänt åtal ska få väckas för förtal, grovt förtal och förolämpning. I det följande används uttrycket ärekränkningsbrott som en samlingsbeteckning för dessa brott.

441

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

Det finns vidare en särskild regel för fördelning av rättegångs- kostnader som gäller för vissa fall.

Enligt 20 kap. 6 § rättegångsbalken ska åklagare väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal om inte något annat är föreskrivet. Denna bestämmelse ger uttryck åt den i svensk rätt sedan gammalt upprätthållna grundprincipen om obligatoriskt åtal. Av 20 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken framgår att också målsäganden i vissa fall får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. En förutsättning är att målsäganden har angett brottet till åtal och att åklagaren har beslutat att åtal inte ska äga rum. Målsäganden har alltså en sekundär åtalsrätt i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

När det gäller åtal för förtal, grovt förtal och förolämpning finns dock särskilda bestämmelser i 5 kap. 5 § första stycket brotts- balken. Där anges att dessa brott som huvudregel inte får åtalas av någon annan än målsäganden. Om brottet riktar sig mot någon som är under arton år eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal, får åklagaren väcka åtal om det av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt (se avsnitt 20.3).

Bestämmelsens tillämpningsområde är inte begränsat till sådana ärekränkningsbrott där lagföring sker enligt vanlig lag. Den gäller också när förtal begås genom grundlagsskyddade medier. Det innebär att den måste iakttas inte bara av allmän åklagare utan också av JK i egenskap av ensam åklagare inom det grundlags- skyddade området.

I 10 kap. 4 § tillämpningslagen finns en särskild bestämmelse för fördelning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål. Bestämmelsen är tillämplig i mål där målsäganden har fört talan. Den gör det möjligt för rätten, om det finns skäl för det, att besluta att vardera parten ska stå för sina egna rättegångskostnader. Kvittning kan dock ske endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 20.5.

20.1.3Rättshjälp i tryck- och yttrandefrihetsmål

I vissa angelägenheter kan en rättssökande beviljas rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619). Följande kan sägas om huvuddragen i rättshjälpslagen och innebörden av rättshjälp.

442

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

När rättshjälp har beviljats betalar staten kostnaderna för rätts- hjälpsbiträde. Staten betalar också kostnaderna för bl.a. bevisning vid allmän domstol.

Rättshjälp är inte gratis för den rättssökande. Den som har beviljats rättshjälp ska betala en rättshjälpsavgift. Avgiften bestäms med hänsyn till kostnaderna för rättshjälpsbiträdet och den rättssökandes ekonomiska situation.

De närmare förutsättningarna för att rättshjälp ska beviljas och de begränsningar som gäller i rätten till rättshjälp anges i lagen. En allmän förutsättning är att rättshjälp inte får beviljas en fysisk person vars ekonomiska underlag överstiger 260 000 kr. Med ekonomiskt underlag avses den rättssökandes beräknade årsinkomst sedan hänsyn tagits till underhållsskyldighet, förmögenhets- förhållanden och skuldsättning. En annan viktig förutsättning är att rättshjälp får beviljas endast om det med hänsyn till angelägen- hetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständlig- heterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Det är också viktigt att framhålla att rättshjälpen inte omfattar den ersättningsskyldighet för motpartens rättegångskostnader som den rättssökande kan åläggas om han förlorar en rättegång.

Rättshjälpen är subsidiär i förhållande till rättsskydds- försäkringar. Det innebär att den som har – eller borde ha haft – en rättsskyddsförsäkring som omfattar den aktuella rättsliga angelägenheten i normala fall inte får rättshjälp. Ett rättsskyddsmoment ingår i hem- och villaförsäkringar. Rättsskyddsförsäkringarna omfattar normalt inte brottmål. En sådan försäkring kan därför inte utnyttjas av den som vill väcka enskilt åtal för ärekränknings- brott.

Det finns inga särskilda bestämmelser eller undantag i rätts- hjälpslagen som tar sikte på den som vill väcka ett enskilt åtal eller en skadeståndstalan med anledning av ett ärekränkningsbrott. Den som vill föra en sådan talan kan alltså i och för sig få rättshjälp. En ansökan avslås emellertid ofta med hänsyn till angelägenhetens art (se prop. 1996/97:9 s. 121).

Enligt förarbetena till såväl den nuvarande som den tidigare rättshjälpslagen gäller nämligen stor restriktivitet i fråga om möjligheterna till rättshjälp i angelägenheter som rör enskilt åtal eller skadestånd på grund av förtal. Restriktiviteten gäller framför allt beträffande den som vill väcka en sådan talan (se NJA 2007 s. 479). För den som är svarande torde möjligheterna till rättshjälp inte vara lika begränsade. Om saken gäller förtal i tryckt skrift har

443

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

rättshjälp beviljats i något större utsträckning än vid påstående om brott utanför det grundlagsskyddade området (a. prop.).

20.2Problem för den enskilde

En enskild som anser sig ha blivit förtalad i t.ex. en tidning kan ha besvärliga överväganden att göra. Om talan väcks vid allmän domstol måste han vara beredd att i en offentlig rättegång låta ventilera de uppgifter som han menar är brottsliga. Förutom den påfrestning och det obehag som en rättegång så gott som alltid innebär för de inblandade, kan den enskilde i ett ärekränkningsmål uppleva sig utsatt för en ny kränkning genom rättegången. Till det kommer att uppgifterna kan få spridning. Dessa förhållanden kan avhålla enskilda från att gå till domstol även i fullt befogade fall.

Härtill kommer att åtalsreglernas utformning innebär att den enskilde i praktiken alltid är hänvisad till att väcka enskilt åtal. Till skillnad från vad som gäller i fråga om brott som hör under allmänt åtal får den enskilde därför själv svara för brottsutredningen och åtalets utförande. Dessutom avgörs ansvarsfrågan i tryck- och yttrandefrihetsmål av en jury. Det innebär att det kan vara vanskligt att göra en prognos av hur stora möjligheterna är att nå framgång med talan. Juryns eventuellt friande utslag kan inte ändras av rätten.

Den som väcker ett enskilt åtal löper också en risk att få betala både sina egna och motpartens rättegångskostnader. Det är inte ovanligt att rättegångskostnaderna i ett förtalsmål av ordinär beskaffenhet uppgår till flera hundra tusen kronor bara i första instans. Även om den enskilde skulle ha rättshjälp som täcker de egna rättegångskostnaderna, kan en skyldighet att betala motpartens kostnader blir mycket kännbar.

Sammanfattningsvis kan konstateras att utformningen av de processuella och materiella bestämmelserna utan tvekan kan verka avhållande för den som överväger att väcka ett enskilt åtal eller föra en skadeståndstalan. Den enskildes processuella rättsskydd kan sägas vara förhållandevis svagt på tryck- och yttrandefrihets- området jämfört med hur det förhåller sig inom andra rätts- områden. Till viss del hänger detta naturligtvis samman med intresset av en vidsträckt yttrandefrihet.

444

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

20.3Närmare om den särskilda åtalsprövningsregeln

Inledning

Den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § första stycket brottsbalken infördes i samband med att balken trädde i kraft. Det skedde samtidigt som det blev möjligt att väcka allmänt åtal för förtal efter angivelse av målsäganden. Av uttalanden i förarbetena (se prop. 1962:10 s. C 184 f.) framgår att allmän åklagare i fråga om förtalsbrott avsågs ingripa endast i särskilt kvalificerade fall. Genom föreskriften att allmänt åtal får ske om det av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt skulle åklagarna ha stöd för att utan mera ingående undersökningar avvisa obefogade anmälningar. Som exempel på när det inte sällan torde föreligga skäl att väcka allmänt åtal angavs i förarbetena att en innehavare av en allmän befattning har utsatts för förtal som avser hans åtgärder i befatt- ningen.

Gällande rätt kan sägas vila på uppfattningen att det i första hand är ett enskilt intresse att ärekränkningsbrott beivras i straffrättslig ordning. Att lagstiftaren har intagit denna inställning beror bl.a. på den självsanerande verksamhet som bedrivs genom Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON). Av betydelse för det allmännas inställning torde också den tillsyn och granskning vara som granskningsnämnden för radio och tv utövar när det gäller vissa radio- och tv-program.

Allmänt åtal för ärekränkningsbrott

Sedan den särskilda åtalsprövningsregeln infördes har allmänt åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrottet förtal väckts endast i några enstaka fall. Under 2000-talet har det skett bara i ett fall. Det var i maj 2006 då JK åtalade tidningen Expressens ansvarige utgivare för tryck- och yttrandefrihetsbrottet grovt förtal. Åtalet avsåg uppgifter om att en känd skådespelare hade tagits in på en klinik för behandling på grund av alkoholförgiftning. Åtalet ledde till fällande dom.

Det står alltså klart att den restriktiva syn på allmänt åtal för ärekränkningsbrott som lagstiftaren förordade vid åtalsprövnings- regelns tillkomst har fått genomslag i JK:s åtalspraxis. Det före- kommer i princip inte allmänt åtal för sådana tryck- eller yttrande- frihetsbrott.

445

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

Utanför det grundlagsskyddade området är situationen inte riktigt densamma. Trots att samma förutsättningar gäller för allmänt åtal, väcker allmän åklagare åtal för ärekränkningsbrott i större utsträckning än JK.

Av en rättspromemoria från Åklagarmyndigheten, Utvecklings- centrum Stockholm, framgår att allmän åklagare under 2009 och 2010 väckte åtal för förtal och grovt förtal i sammanlagt 40 fall, 17 under år 2009 och 23 under år 2010 (RättsPM 2012:1 s. 23 f.). Enligt promemorian väcktes sammanlagt 200 åtal för äre- kränkningsbrott under 2010. Häri inbegrips förutom förtal och grovt förtal även förolämpning. Man kan alltså konstatera att åtalen för förtal och grovt förtal utgjorde något mer än 11 procent av det totala antalet åtal för ärekränkningsbrott detta år (23 av 200).

Även utanför det grundlagsskyddade området är dock antalet åtal för ärekränkningsbrott totalt sett förhållandevis litet. Utifrån statistiken i promemorian kan utläsas att allmän åklagare under åren 2006–2010 fattade beslut beträffande brottsmisstankar avseende ärekränkningsbrott i ca 7 700 fall per år. Av dessa väcktes allmänt åtal för ärekränkningsbrott i ca 3 procent varje år. Enligt promemorian tillämpades den särskilda åtalsprövningsregeln i 93– 95 procent av de fall som inte ledde till åtal.

I promemorian ges också viss vägledning till åklagare om när ett åtal för ärekränkningsbrott ska anses av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt. Utan att vi går in närmare på vad som sägs kan det konstateras att innehållet inte förmedlar en riktigt lika restriktiv syn på allmänt åtal som har kommit till uttryck i för- arbetena.

Tidigare utredningar som behandlat frågan om förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott

Tystnadspliktskommittén föreslog i sitt betänkande Tystnadsplikt och yttrandefrihet (SOU 1975:102) att allmänt åtal för ärekränkningsbrott skulle gälla som huvudregel men att sådant åtal skulle kunna underlåtas om åtal inte var påkallat från allmän synpunkt. Förslaget ledde inte till någon åtgärd från lagstiftaren.

Vidare behandlade Yttrandefrihetsutredningen frågan i sitt betänkande Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70 s. 256 f.). Också Yttrandefrihetsutredningen föreslog en förändring av den särskilda åtalsprövningsregeln men gick inte lika långt i sitt förslag som

446

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

Tystnadspliktskommittén. En lämplig avvägning mellan de intressen som berördes nådde man enligt utredningen om man slopade kravet på ”särskilda skäl”. Allmänt åtal för förtal och grovt förtal samt för förolämpning mot någon i eller för hans myndighetsutövning borde enligt utredningen – om gärningen hade förövats genom en sådan offentlig framställning som omfattas av grundlagsskydd – väckas när målsäganden anger brottet till åtal och åtal är påkallat från allmän synpunkt. Enligt utredningen måste detta krav oftast räcka som grund för omedelbar avskrivning av obefogade angivelser och bagatellartade övertramp.

Det kan vara intressant att framhålla att det var utredningens avsikt att inte endast enstaka undantagsfall skulle gå vidare till förundersökning. Från allmän synpunkt var det enligt utredningen påkallat att inte bara innehavare av allmänna befattningar fick stöd och hjälp av det allmännas rättsmaskineri för att kunna behålla sitt anseende och sin personliga värdighet. Eftersom förtal kan hota en persons hela sociala existens, ansåg utredningen att det allmänna borde gå den enskilde till handa i både materiellt och ideellt hänseende oavsett vilken ställning personen har i samhället.

Yttrandefrihetsutredningen gjorde också bedömningen att åklagaruppgiften med den föreslagna utformningen av åtalsregeln inte borde bli mer betungande än att den också i fortsättningen kunde vila på JK ensam.

Regeringen behandlade Yttrandefrihetsutredningens förslag i prop. 1986/87:151 s. 44 f. Departementschefen konstaterade att han för egen del hade svårt att bilda sig en klar uppfattning om vad den föreslagna ändringen skulle innebära i praktiken. Med hänvisning till ett uttalande av Riksåklagaren anförde han att det endast sällan torde vara påkallat av allmänna skäl att väcka åtal i de fall som det gällde. Det var därför tvivelaktigt om ett borttagande av kravet på särskilda skäl skulle innebära någon markant förändring av åtalspraxis; kvar stod ju kravet på att åtal ska vara påkallat från allmän synpunkt, vilket i flertalet fall torde kunna åberopas för att underlåta åtal.

Departementschefen uttalade förståelse för de synpunkter som låg bakom förslaget. Men det bedömdes alltför ovisst om det skulle medföra några påtagliga effekter. Han ansåg därför att förslaget inte borde genomföras.

447

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

20.4Ansvar för rättegångskostnader

Målsägandens ansvar för rättegångskostnader vid enskilt åtal

Vid enskilt åtal tillämpas reglerna om rättegångskostnader i 18 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar (31 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken). För ett enskilt åtal gäller alltså i princip samma regler för fördelning av rättegångskostnader som i ett tvistemål. Det betyder att det i första hand är huvudregeln i 18 kap. 1 § rättegångsbalken som är tillämplig. Det innebär att den som förlorar ett mål ska ersätta motparten dennes rättegångskostnader.

Tanken med bestämmelsen är att den som blir stämd vid en domstol ska gå skadelös ur processen om han vinner målet. Den ska också verka handlingsdirigerande genom att avhålla enskilda från att väcka talan i de fall där talan framstår som obefogad.

Huvudregeln kan frångås i vissa fall, t.ex. om den vinnande parten inte får fullt bifall till sin talan eller om han eller hon genom försumlig processföring har orsakat onödiga kostnader (18 kap. 4 och 6 §§ rättegångsbalken).

I 31 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken finns en bestämmelse som i vissa fall begränsar målsägandens rättegångskostnadsansvar vid enskilt åtal. Om den tilltalade frikänns ska målsäganden ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare, om det finns särskilda skäl för det. Regeln gäller alltså statens kostnader för offentlig försvarare. Målsäganden har enligt paragrafens första stycke ett i princip fullständigt ansvar för den tilltalades eventuella kostnader för privat försvarare.

Om en målsägande förlorar ett förtalsmål mot en ansvarig utgivare som har privat försvarare är utgångspunkten alltså att målsäganden får betala försvararkostnaderna.

Vissa särskilda rättegångskostnadsregler

Det finns i gällande rätt flera exempel på särskilda bestämmelser om rättegångskostnader som motiveras av att det har ansetts finnas ett behov av att mera allmänt kunna frångå huvudregeln.

Ett sådant exempel är den särskilda bestämmelse som finns i 18 kap. 8 a § rättegångsbalken. Den är tillämplig i s.k. småmål, dvs. tvistemål där förlikning om saken är tillåten och där värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet. I likhet med vad som gäller enligt huvudregeln är förlorande part skyldig

448

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

att ersätta vinnande parts rättegångskostnader. Bestämmelsen skiljer sig dock från huvudregeln på så sätt att endast vissa närmare angivna kostnader är ersättningsgilla. Den mest betydelsefulla skillnaden är att en parts kostnad för arvode till biträde eller ombud i princip inte ersätts. Ersättning för sådan rättegångskostnad får nämligen inte avse annat än kostnad för rättslig rådgivning under en timme vid ett tillfälle för varje instans. Beloppet är dessutom begränsat och får motsvara högst den ersättning som betalas för rådgivning enligt rättshjälpslagen.

En annan särskild kostnadsregel finns i 6 kap. 6 § skadestånds- lagen (1972:207). Enligt paragrafens första stycke ska en skade- lidande som har tillerkänts skadestånd för kränkning inte förpliktas ersätta den skadeståndsskyldiges rättegångskostnader i ett mål där skadestånd på grund av brottet prövas. Detta gäller dock inte om särskilda skäl föranleder annat.

Paragrafen innebär en begränsning i den skadelidandes skyldighet att ersätta motpartens kostnader i förhållande till rättegångsbalkens regler. En skadelidande som har slutligt tillerkänts skadestånd för kränkning undgår ersättningsskyldighet för rättegångskostnad, även om processen i det väsentliga har förlorats (det yrkade skadeståndet har satts ned i första instans eller efter överklagande). I detta fall är alltså kvittning av kostnaderna huvudregel när den skadelidande har förlorat processen.

Om den skadelidande har föranlett en onödig rättegång eller gjort sig skyldig till försumlig processföring kan den skadelidande enligt bestämmelsens tredje stycke förpliktas ersätta merkostnader som har uppstått härigenom.

Ytterligare en kostnadsregel som avviker från huvudregeln finns i 5 kap. 2 § första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (LRA). Enligt denna bestämmelse kan rätten i mål som handläggs enligt den lagen besluta att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om den part som förlorat målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. Kvittning kan äga rum oavsett om det är arbetstagaren eller arbetsgivaren som har förlorat.

Förutom denna bestämmelse i LRA finns andra bestämmelser där ansvaret för rättegångskostnader kan fördelas utifrån en prövning av om den som har väckt talan har haft skälig anledning att få sin talan prövad eller har inlett rättegång utan tillräckliga skäl. Sådana bestämmelser finns i bl.a. 25 kap. 6 § miljöbalken, 3 kap. 13 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och 15 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900).

449

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

20.5Närmare om tillämpningslagens kvittningsregel

Inledning

Den särskilda kvittningsregeln i 10 kap. 4 § tillämpningslagen (se sist i avsnitt 20.1.2) utgör ett undantag från vad som annars gäller vid enskilt åtal. Av 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL samt 11 kap. 3 § tillämpningslagen följer att den ska tillämpas före rättegångsbalkens bestämmelser. Vid enskilt åtal i tryck- och yttrandefrihetsmål finns det alltså en möjlighet att fördela rättegångskostnaderna utifrån en annan grund än målets utgång. Det är normalt inte möjligt i ett brottmål.

I bestämmelsen anges inte uttryckligen vilka skäl som kan föranleda kvittning. Uttalandena i förarbetena är dessutom mycket kortfattade. I fråga om bestämmelsens närmare tillämpning ges där ingen annan vägledning än att med stadgandet avses sådana fall då rätten har en annan uppfattning i brottslighetsfrågan än juryn, vare sig juryns utlåtande är friande eller fällande (se betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning, SOU 1947:60 s. 297 f.). Vid bedömningen av rättegångskostnadsfrågan tycks rätten enligt denna bestämmelse alltså inte vara bunden av juryns friande utslag utan kan lägga en egen bedömning i skuldfrågan till grund för sitt beslut.

Enligt bestämmelsens ordalydelse har den ett vitt tillämpnings- område. Ordalydelsen utesluter inte ens att kvittning sker ”åt båda hållen”. I praktiken torde dock kvittning inte kunna ske till nackdel för målsäganden, dvs. när målsäganden vinner målet. En förutsätt- ning för kvittning är ju, enligt förarbetena, att rätten har en annan uppfattning i brottslighetsfrågan än juryn. För att någon ska kunna dömas för exempelvis tryck- eller yttrandefrihetsbrottet förtal krävs att såväl juryn som rätten har ansett att ett yttrande är brottsligt. En tillämpning av kvittningsregeln i en situation där målsäganden vinner målet skulle därför stå i strid med förarbets- uttalandena.

Det finns i refererad rättspraxis bara några enstaka fall där kvittningsregeln har tillämpats. I rättsfallet NJA 1976 s. 150 befriade Högsta domstolen målsäganden från att ersätta den tilltalade för hans rättegångskostnader i hovrätten. Målet gällde grovt förtal. Målsäganden överklagade hovrättens friande dom till Högsta domstolen som fastställde hovrättens domslut i ansvarsfrågan. I fråga om rättegångskostnaderna tillämpade Högsta domstolen kvittningsregeln i den då gällande 10 § lagen (1949:164) med vissa

450

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. Högsta domstolen ansåg att målsäganden ”med hänsyn till omständigheterna” borde befrias från ersättningsskyldighet. Högsta domstolen motiverade inte sitt ställningstagande ytterligare.

I rättsfallet RH 124:84 kvittade hovrätten rättegångskostnaderna vid tingsrätten sedan målsäganden hade överklagat tingsrättens dom. Målet gällde grovt förtal. Vid tingsrätten hade juryn svarat nej på samtliga frågor om huruvida vissa uttalanden var brottsliga. Tingsrätten ogillade åtalet och lämnade skadeståndstalan utan bifall samt förpliktade målsäganden att ersätta de tilltalades rättegångs- kostnader. Hovrätten hänvisade i sin dom till förarbetsuttalandena till kvittningsregeln och anförde därefter att den fann ”omständlig- heterna i detta mål vara sådana att rättegångskostnaderna skäligen bör kvittas”.

Det kan vara så att hovrätten ”överprövade” juryns ställnings- tagande och gjorde en annan bedömning i brottslighetsfrågan. Men anledningen till kvittningen kan också vara en annan, motiveringen ger ingen ledning.

Trots att det finns få refererade rättsfall tycks kvittningsregeln – enligt vad vi har erfarit – inte sakna betydelse i rättstillämpningen. Den synes framför allt komma till användning i sådana fall då rätten har haft en annan uppfattning än juryn i fråga om målets utgång.

Kvittningsregeln och Europakonventionen

I artikel 6.2 i Europakonventionen anges följande.

Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts.

I ett beslut av Hovrätten över Skåne och Blekinge har ifrågasatts om inte en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med vad som har angetts i förarbetena står i strid med den s.k. oskulds- presumtionen i artikel 6.2 (se Hovrätten över Skåne och Blekinges beslut 2011-01-07 i mål Ö 704-10). Omständigheterna i målet var i korthet följande.

Strax efter mordet på utrikesminister Anna Lind blev en 35-årig man misstänkt för brottet. Till följd av brottsmisstankarna kom han att bli frihetsberövad en viss tid. Det konstaterades senare att han var oskyldig.

451

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

Händelsen och brottsmisstankarna mot 35-åringen ägnades stor uppmärksamhet i medierna. Bland annat publicerade Sydsvenska Dagbladet Snällposten (Sydsvenskan) flera artiklar om honom. 35- åringen ansåg att han härigenom hade blivit utsatt för grovt förtal. Han väckte åtal för detta brott mot tidningens ansvarige utgivare och yrkade skadestånd av denne liksom av tidningens ägare.

Huvudförhandlingen i målet hölls inför jury. Juryn svarade nej på samtliga frågor om huruvida uppgifterna i Sydsvenskan var brottsliga. Till följd härav ogillades såväl åtalet som skadestånds- yrkandena och målsäganden förpliktades att ersätta motparternas rättegångskostnader (524 485 kr jämte ränta).

Målsäganden överklagade tingsrättens dom i fråga om rätte- gångskostnaderna och yrkade att hovrätten – med tillämpning av kvittningsregeln i tillämpningslagen – skulle besluta att vardera parten skulle stå för sin rättegångskostnad vid tingsrätten. Som grund för sitt yrkande anförde han att juryns beslut i brottslighets- frågan var felaktigt och att det var fråga om förtal eller grovt förtal.

Hovrätten konstaterade att förarbetsuttalandena till kvittnings- regeln gav stöd åt målsägandens uppfattning att rätten vid bedömningen av rättegångskostnadsfrågan inte är bunden av juryns friande utslag utan kan lägga en egen bedömning till grund för sitt beslut i frågan om rättegångskostnaderna. Men i ett brottmål aktualiseras enligt hovrätten den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakonventionen.

Efter en redovisning av vissa mål från Europadomstolen1 drog hovrätten slutsatsen att en frikännande dom – oavsett om frikännandet skett på grund av preskription, på grund av att den tilltalades skuld inte ställts utom rimligt tvivel eller av annan anledning – innebär att det inte som grund för andra beslut får anföras att det fortfarande finns en misstanke om att den frikände är skyldig till brott.

1 Se domen den 25 mars 1983 i målet Minelli mot Schweiz, domarna den 25 augusti 1987 i målen Englert mot Tyskland, Lutz mot Tyskland resp. Nölckenbockhoff mot Tyskland, domen den 26 mars 1996 i målet Leutscher mot Nederländerna, domen den 25 augusti 1993 i målet Sekanina mot Österrike, domen den 21 mars 2000 i målet Rushiti mot Österrike, domen den 10 juli 2001 i målet Lamanna mot Österrike, domen den 17 oktober 2002 i målet Vostic mot Österrike, domarna den 11 februari 2003 i målen Hammern mot Norge resp. O. mot Norge, domen den 20 december 2001 i målet Weixelbraun mot Tyskland, domen den 13 januari 2005 i målet Capeau mot Belgien, domen den 29 juni 2006 i målet Panteleyenko mot Ukraina, domen den 6 februari 2007 i målet Garycki mot Polen, domarna den 11 februari 2003 i målen Ringvold mot Norge resp. Y. mot Norge, domen den 28 oktober 2003 i målet Baars mot Nederländerna och domen den 15 maj 2008 i målet Orr mot Norge.

452

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

I fråga om den närmare bedömningen i målet anförde hovrätten bl.a. följande. I förevarande fall hade målsäganden yrkat att han inte skulle behöva betala motparternas rättegångskostnader. Det kunde med stöd av Englert-, Lutz-, Nölckenbockhoff- och Leutscher- avgörandena från Europadomstolen argumenteras för att en ansvarig utgivare inte hade en på oskuldspresumtionen grundad rätt att få ersättning för sina rättegångskostnader av målsäganden. Samtidigt var det så, att det enda argument som hade anförts i målet som skulle kunna leda till att motparterna inte skulle få ersättning för sina rättegångskostnader var ett ifrågasättande av frikännandet av den ansvarige utgivaren. Domstolen skulle genom att ställa sig bakom ett sådant ifrågasättande antyda att han var skyldig, och detta ifrågasättande skulle enligt fallen Sekanina, Rushiti, Lamanna, Vostic, Hammern och O. mot Norge strida mot oskuldspresumtionen.

Hovrätten gjorde också bedömningen att målsägandens skadeståndstalan mot tidningens ägare var så nära förbunden med åtalet mot den ansvarige utgivaren att även ett ifrågasättande av tingsrättens beslut att avslå skadeståndstalan mot bolaget skulle innebära ett ifrågasättande av dennes oskuld.

Avslutningsvis anförde hovrätten att 10 kap. 4 § tillämpnings- lagen skulle tolkas i enlighet med Europakonventionen och Europadomstolens praxis och inte i enlighet med 1949 års förarbetsuttalanden. Det saknades därmed utrymme att i målen mellan å ena sidan målsäganden och å andra sidan den ansvarige utgivaren och bolaget göra någon fingerad prövning av den slutligt avgjorda delen av målet på det sätt förarbetena anger.

Hovrätten lade därför frikännandet och ogillandet av skadeståndstalan till grund för bedömningen i rättegångs- kostnadsfrågan och fastställde tingsrättens avgörande i den delen.

Målsäganden har överklagat hovrättens beslut till Högsta domstolen, som den 5 september 2011 har meddelat prövnings- tillstånd (mål Ö 624-11). Målet är ännu inte avgjort när vi avslutar vårt arbete.

453

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

20.6Överväganden

20.6.1Utgångspunkter

Ett tänkbart sätt att stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag, när de utsätts för brott i medierna, är att mjuka upp bestämmelserna om allmänt åtal i tryck- och yttrandefrihetsmål. Detta är ingen ny tanke. Redogörelsen ovan visar att förslag om detta väcks med jämna mellanrum.

Den enskilda omständighet som torde ha störst inverkan på målsägandens vilja att gå till domstol är förmodligen risken att få betala rättegångskostnader. Även vid en utvidgning av förut- sättningarna för allmänt åtal för ärekränkningsbrott kommer det att finnas fall där allmänt åtal inte är motiverat. Samtidigt kan förhållandena vara sådana att den enskilde har ett beaktansvärt intresse av att få saken prövad av domstol. En förändring av rätte- gångskostnadsreglerna är därför också en tänkbar väg om man vill stärka enskildas processuella ställning gentemot främst medie- företag.

I avsnitt 20.6.2 diskuteras en utvidgning av förutsättningarna för allmänt åtal i tryck- och yttrandefrihetsmål. Avsnitt 20.6.3 behandlar frågan om utökade möjligheter till kvittning.

20.6.2En utvidgning av förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkningsbrott i tryck- och yttrandefrihetsmål

Vårt förslag: Om ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är under arton år eller om målsäganden i annat fall anger brottet till åtal, ska åklagare få väcka åtal om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Kravet på ”särskilda skäl” tas bort i den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § första stycket brotts- balken.

Bör den särskilda åtalsprövningsregeln ändras?

Redogörelsen ovan för allmän åklagares åtalspraxis kan ge vid handen att det finns utrymme för JK att inom ramen för gällande bestämmelser utveckla en mer generös åtalspraxis och väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott oftare än som sker i dag. Men

454

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

skillnaden i antalet allmänna åtal som väckts av allmän åklagare resp. JK kanske inte i första hand beror på att det finns olika upp- fattningar om när ett sådant åtal av särskilda skäl kan anses påkallat från allmän synpunkt?

En delförklaring till att antalet åtal är färre inom det grundlagsskyddade området kan vara den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Den innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna ska betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, upp- märksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.

En annan förklaring kan vara att antalet övertramp är fler utanför det grundlagsskyddade området. De är nog många gånger också betydligt grövre än de övertramp som förekommer inom det grundlagsskyddade området. Det hänger samman med de bedöm- ningar som sker på redaktionerna före publicering.

Skillnaden i åtalspraxis kan dock även delvis bottna i olika uppfattningar i fråga om när allmänt åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt.

Den restriktiva åtalspraxis som har utvecklats hos JK framstår som fast. Den synes inte heller ha varierat beroende på vem som varit innehavare av JK-ämbetet. Det finns knappast något som talar för att en mer generös åtalspraxis skulle komma att utvecklas inom ramen för gällande bestämmelser. Det gäller i varje fall om inte en drastisk förändring av de grundlagsskyddade mediernas pressetiska överväganden inträffar. Vill man få till stånd en förändring av rättsläget när det gäller allmänt åtal för ärekränkningsbrott i grundlagsskyddade medier, torde det därför krävas att den särskilda åtalsprövningsregeln mjukas upp.

Enskildas processuella skydd bör stärkas

Utformningen av de materiella och processuella reglerna för tryck- och yttrandefrihetsmål innebär att det råder en inte obetydlig obalans till den enskildes nackdel i fråga om möjligheterna att hävda befogade anspråk inför domstol. Vi anser att det därför i princip är motiverat att stärka enskilda personers processuella skydd när de utsätts för brott i medierna. Samtidigt är det viktigt att en sådan förbättring för den enskilde inte tillåts gå ut över tryck- och yttrandefriheten på ett skadligt sätt.

455

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

Enligt vår bedömning är det rimligt att det allmänna i något större utsträckning än i dag ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Det bör ske genom utökade möjligheter att väcka allmänt åtal för sådana brott.

Något behov av att få till stånd en mera markant ändring av åtalspraxis på tryck- och yttrandefrihetsområdet torde visserligen inte finnas. Det går sålunda knappast att i JK:s praxis finna mer än möjligen enstaka exempel där det kan ifrågasättas om inte allmänt åtal borde ha väckts. Men utgångspunkten för bedömningen bör ändå förändras något. Allmänt åtal bör i princip väckas när en fällande dom kan förväntas och det finns antingen ett klart samhällsintresse i att brottet beivras eller starka skäl med hänsyn till målsäganden att det allmänna medverkar. När det rör sig om ett tydligt förtal som inte har sin grund i en privat tvist borde allmänt åtal därmed ofta kunna vara motiverat.

Utgångspunkten bör alltså enligt kommittén inte vara att allmänt åtal ska begränsas till de fall som främst konstituerar ”särskilda skäl” enligt förarbetena till gällande lag, dvs. när en innehavare av en allmän befattning utsätts för förtal som avser hans åtgärder i befattningen.

I fall då en enskild drabbas mycket hårt av att bli förtalad bör allmänt åtal i princip väckas. Det gäller i varje fall om det framstår som en naturlig insats från samhällets sida att beivra brottet. Men lika lite som i dag bör det bli aktuellt att väcka allmänt åtal för publiceringar som t.ex. utgör ett led i en pågående maktkamp mellan olika falanger inom en sammanslutning. Detsamma bör gälla i en uttalad konflikt mellan två enskilda. Frågan är då hur en förändrad åtalsregel bör utformas.

Är det tillräckligt att slopa kravet på särskilda skäl?

En tänkbar reform skulle kunna vara att låta också ärekränknings- brott falla under allmänt åtal. En sådan lösning skulle emellertid utgöra en alltför stor förändring. Det finns inte belägg för att det skulle finnas något praktiskt behov av en sådan, och den skulle ge klart oönskade effekter.

Ett lämpligt sätt att åstadkomma den önskade förändringen synes i stället vara det som Yttrandefrihetsutredningen föreslog. Vi ansluter oss därför till det och föreslår att det som en förutsättning för allmänt åtal för ärekränkningsbrott inte längre ska krävas att

456

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

allmänt åtal av särskilda skäl är påkallat från allmän synpunkt. Det bör i fortsättningen vara tillräckligt att ”allmänt åtal är påkallat från allmän synpunkt”. Detta bör gälla såväl inom som utanför det grundlagsskyddade området. En åtalsregel av detta slag för enbart det grundlagsskyddade området skulle ju innebära en lägre grad av yttrandefrihet inom detta område än utanför.

Som nämnts gäller en särskild regel för sådana fall där målsäganden är under 18 år, dvs. ett barn. Då fordras ingen åtalsangivelse för allmänt åtal. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Frågan är om skyddet för barn bör förstärkas ytterligare.

Det finns mycket som tyder på att barn i dag utsätts för ärekränkningsbrott i större utsträckning än vuxna. Något belägg för att detta skulle gälla också i grundlagsskyddade medier har vi dock inte kunnat finna. Från vår synpunkt finns det därför inte skäl att föreslå någon ytterligare uppmjukning av förutsättningarna för allmänt åtal när ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är under arton år.

Konsekvenser för tryck- och yttrandefriheten

Det kan hävdas att en utvidgning av området för allmänt åtal avseende ärekränkningsbrott får oönskade effekter för tryck- och yttrandefriheten. Redan en ökad risk av att drabbas av allmänt åtal kan tänkas leda till en större försiktighet inom medierna. Det kan medföra att information som borde bli publicerad inte blir det.

Man bör dock kunna utgå ifrån att JK inte kommer att ingripa i andra fall än då det verkligen framstår som motiverat. Med den utgångspunkten anser vi att skälen för en förändring väger tyngre än de skäl som kan anföras häremot.

457

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

20.6.3Utökade möjligheter till kvittning

Vårt förslag: Bestämmelsen om kvittning av rättegångs- kostnaderna i ärekränkningsmål ändras så att dess tillämpning inte riskerar att komma i konflikt med den s.k. oskulds- presumtionen i Europakonventionen.

Två varianter av en kvittningsregel

Lite förenklat kan man säga att en kvittningsregel i princip kan vara antingen obligatorisk eller fakultativ. En obligatorisk kvittnings- regel föreskriver att vardera parten i en rättegång ska bära sin rättegångskostnad. En fakultativ regel föreskriver att domstolen får besluta om en sådan kostnadsfördelning.

Nackdelen med en bestämmelse om obligatorisk kvittning är att den kan leda till otillfredsställande resultat i vissa fall. Mot en fakultativ bestämmelse kan anföras att kvittning erfarenhetsmässigt tenderar att bli den helt dominerande lösningen när en sådan möjlighet finns. Vidare är förutsebarheten mindre med en fakultativ bestämmelse än med en obligatorisk. Det gäller i varje fall om bestämmelsen är helt ”öppen” och inte innehåller något om förutsättningarna för kvittning. Självfallet kan man dock förändra förutsättningarna för tillämpningen av en fakultativ regel genom mer eller mindre fasta kriterier för dess tillämpning.

Är en kvittningsregel i tryck- och yttrandefrihetsmål förenlig med Europakonventionen?

Svaret på frågan i rubriken är inte helt givet. Fram till dess att Högsta domstolen har avgjort det överklagade målet från Hovrätten över Skåne och Blekinge får rättsläget anses något oklart. Mycket talar emellertid för att kvittningsregeln i tillämpningslagen – om den tillämpas i enlighet med vad som sägs i förarbetena – ibland kan vara oförenlig med den s.k. oskuldspresumtionen såsom denna har uttolkats av Europadomstolen. Samtidigt står det klart att oskuldspresumtionen inte utgör något hinder mot en kvittnings- regel så länge de omständigheter som åberopas för kvittning inte innebär att den åtalade kommer att pekas ut som skyldig till brott i den mening som konventionen avser.

458

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

Vad som nu har sagts innebär att en kvittningsregel inte i sig är oförenlig med oskuldspresumtionen. Detta förutsätter dock att den inte tillämpas så att det blir fråga om ett sådant utpekande för brott som är otillåtet enligt Europakonventionen utan lagligt fastställande av skuld.

En annan grundläggande rättssäkerhetsgaranti enligt Europakonventionen är den enskildes rätt till en rättvis rättegång (”fair trial”) i artikel 6.1 första meningen. I bestämmelsen – som har sin motsvarighet i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen – anges följande.

Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

I denna bestämmelse anses inrymmas ett visst krav på ”equality of arms” mellan parterna i en rättegång. De ska således vara i princip likställda i processen och den ene ska inte gynnas procedurmässigt på den andres bekostnad.

I ett äldre mål mot Sverige har Europakommissionen (Europarådets kommission för de mänskliga rättigheterna) uttalat att begreppet rättvis rättegång fick anses innebära att den ena parten i en rättegång inte fick placeras i ett väsentligt underläge i förhållande till motparten (se prop. 1999/2000:47 s. 10). I nämnda proposition uttalade sig regeringen om den för målsägande förmånliga rättegångskostnadsregel som i dag finns i 6 kap. 6 § första stycket skadeståndslagen. Enligt regeringen kunde den inte anses innefatta en sådan väsentlig obalans mellan parterna att den står i strid med principen om rätten till en rättvis rättegång (a. st.). Avgörande för denna bedömning var bl.a. att bestämmelsen inte är obligatorisk utan möjliggör undantag om det finns särskilda skäl för det. Samma synsätt anser vi borde kunna anläggas vid en diskussion om en kvittningsregel i tryck- och yttrandefrihetsmål. Det bör därvid inte råda någon principiell skillnad mellan mål om enskilt åtal för brott och mål om skadestånd.

Slutsatsen är att en regel som möjliggör kvittning inte i sig kommer i konflikt heller med den nu diskuterade bestämmelsen i Europakonventionen.

459

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

Utformningen av en eventuell kvittningsregel

Som vi vet finns det redan i dag en kvittningsbestämmelse i tillämpningslagen (10 kap. 4 §). Två förutsättningar gäller: Det ska finnas ”skäl till det”, dvs. kvittning. Och frågan om brott föreligger ska ha prövats av en jury. Den fråga vi nu diskuterar är om denna kvittningsregel bör ersättas med en bestämmelse av delvis annat slag.

En obligatorisk bestämmelse, som anger att kvittning av rättegångskostnaderna alltid ska ske i ärekränkningsmål, skulle öppna för okynnesprocesser som inte drivs av sakskäl utan för att ”komma åt” t.ex. en tidning som man av något skäl ogillar. Det skulle i sin tur medföra en avsevärd försämring av pressfriheten och därtill innebära ett betydande avsteg från etablerade process- rättsliga principer. En sådan bestämmelse bör därför inte övervägas närmare.

Inte heller en helt öppen fakultativ bestämmelse, som utan närmare anvisningar för tillämpningen skulle föreskriva att domstolen i ärekränkningsmål får besluta att vardera parten ska bära sin kostnad, framstår som lämplig. En sådan bestämmelse skulle vara alltför allmänt hållen och inte leva upp till de krav på förutsebarhet som bör ställas på en rättegångskostnads- bestämmelse. Förutsebarheten skulle inte heller öka i någon större utsträckning om man bara lägger till att kvittning får ske om det finns ”skäl för det”. Något mera förutsebar blir bestämmelsen om den föreskriver att det ska finnas ”särskilda skäl för det”. Det gäller åtminstone om förarbetena ger någorlunda tydliga anvisningar. Ändå bör en så pass öppen bestämmelse enligt vår mening inte införas.

En undantagsregel med ett klart avgränsat tillämpningsområde är den tidigare nämnda bestämmelsen i 6 kap. 6 § första stycket skadeståndslagen. Som framgått föreskriver den att en skadelidande som har tillerkänts ersättning för kränkning inte ska förpliktas att ersätta den skadeståndsskyldiges rättegångskostnader i ett mål där skadestånd på grund av det skadeståndsgrundande brottet prövas. Bestämmelsen innehåller också en ”ventil” med innebörd att det sagda inte gäller om särskilda skäl föranleder annat.

Fördelen med denna bestämmelse är att den klart anger vilken omständighet som föranleder kvittning, nämligen att den skade- lidande har fått skadestånd för kränkning. Domstolen behöver

460

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

alltså i normalfallet inte ge sig in på några skälighetsbedömningar för att kunna tillämpa bestämmelsen.

Vi har svårt att se att en liknande kvittningsregel skulle kunna införas vid enskilt åtal för ärekränkningsbrott. Detta hänger samman med att det helt enkelt inte synes möjligt att urskilja någon enkelt konstaterbar omständighet som alltid kan läggas till grund för kvittning i sådana mål, i varje fall inte utan att det kommer i konflikt med de grundläggande rättigheter som den tilltalade har i ett brottmål. En förutsättning för att kränknings- ersättning ska kunna utgå enligt TF och YGL är att det har slagits fast att någon har gjort sig skyldig till brott. Vad som nu diskuteras är emellertid en undantagsbestämmelse som i vissa fall ska kunna tillämpas när den tilltalade inte fälls till ansvar för brott.

Vår slutsats så långt är att en kvittningsregel – när det gäller förutsättningarna för kvittning – måste inrymma ett moment av bedömning för att vara godtagbar.

Den lösning som i så fall synes ligga närmast till hands om man vill ersätta den nuvarande bestämmelsen är en regel som liknar den som finns i bl.a. 5 kap. 2 § första stycket LRA. Den skulle innebära att rätten kan besluta att vardera parten ska bära sina rättegångs- kostnader ”om målsäganden hade skälig anledning att få tvisten prövad” e.d. Under nästa rubrik diskuteras en sådan bestämmelse närmare.

En regel som utgår från om det finns skäl att föra talan

Det står klart att det finns situationer där den som har utsatts för negativ publicitet kan ha anledning att få sin rätt till skadestånd prövad men där rättegångskostnadsreglerna samtidigt kan innebära en hämsko på viljan att föra talan. Men finns det över huvud taget några fall där en målsägande kan anses ha haft skälig anledning att få en talan om förtal prövad även om han eller hon förlorar processen? Bör inte slutsatsen då snarare vara att utgången visar att det inte fanns någon sådan skälig anledning?

Från den enskildes synpunkt står det klart att det ibland kan finnas skäl att få en talan prövad även om målet slutar med att vederbörande förlorar. Det kan gälla i exempelvis sådana fall där det som har skrivits eller sagts om personen visar sig vara osant, trots att det fanns skälig grund för uppgifterna, och där publiciteten har skadat denne avsevärt. Särskilt i situationer där det inte funnits

461

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

behov av att identifiera personen kan talan te sig motiverad, i varje fall från den enskildes synpunkt.

Från mediernas utgångspunkt ser det annorlunda ut. En kvittningsregel som bygger på om det har varit motiverat eller inte att föra talan kan innebära en hämsko på publicerings- verksamheten. Om en tidning måste kalkylera med stora kostnader för processer får man skäl att vara försiktig. Ibland kan detta tänkas leda till att man avstår från publicering. Det skulle innebära en inte obetydlig inskränkning i yttrandefriheten, särskilt i pressfriheten.

Det handlar emellertid enbart om en ekonomisk risk för medierna. Risken att fällas för förtal ökar inte, och inte heller risken att få betala skadestånd. Vad som ökar är risken för åtal och skadeståndsanspråk som av domstolen bedöms ha varit befogade. Från principiell utgångspunkt är det visserligen diskutabelt om den som befinns inte ha gjort sig skyldig till något brottsligt ändå får betala sina kostnader för att försvara sig. Men den prövning som domstolen skulle ha att göra innebär att kostnadsrisken har ett sådant samband med publiceringsverksamheten att de principiella betänkligheterna blir något mindre än de annars skulle vara.

En eventuell regel måste dock utformas så att kvittning kommer i fråga bara i de fall då målsäganden efter en relativt noggrann prövning har skäl att utgå från att han eller hon har möjlighet att vinna en process.

Man kan också diskutera om det borde vara ett krav att målsäganden har begärt skadestånd av den ansvarige innan talan väcks. Det är dock inte alltid ett önskemål om ekonomisk kompensation som motiverar den enskilde. Många gånger kan det vara önskan om upprättelse e.d. Därför ter det sig inte lämpligt att fordra att ett skadeståndskrav har framställts.

Vid en samlad bedömning ter sig en bestämmelse som över- lämnar åt domstolen att bedöma om kvittning ska ske utifrån om målsäganden har haft skäl för sin talan fullt möjlig utifrån lagtekniska och praktiska synpunkter. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas enligt följande.

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rättegångs- kostnader om en målsägandes talan har ogillats men denne hade skälig anledning att få saken prövad. Detta gäller dock endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

Vi har dock ännu inte tagit ställning till om en sådan bestämmelse är sakligt motiverad utifrån en värdering av parternas intressen och

462

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

effekterna på yttrandefriheten. För det ställningstagandet måste vi också överväga om bestämmelsen kan antas leda till skäliga resultat.

Vi har hittills diskuterat frågan utifrån framför allt den tänkta situationen att en enskild väcker talan mot ett resursstarkt medie- företag. I dessa fall råder det ofta obalans mellan parterna i ekonomiskt hänseende och en kvittningsregel framstår därför ofta som rimlig. Men det omvända fallet är också tänkbart, dvs. att en enskild med stora ekonomiska resurser väcker talan mot ett litet medieföretag. I den situationen framstår kvittning ofta inte som befogad även om den enskilde hade skälig anledning att få talan prövad. För att undvika otillfredsställande resultat bör en eventuell kvittningsregel därför ha en ventil, så att resultatet med hänsyn till omständigheterna i målet sammantaget blir skäligt. Bestämmelsen skulle då kunna få ungefär följande lydelse.

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rättegångs- kostnader om en målsägandes talan har ogillats men denne hade skälig anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan fördelning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Detta gäller dock endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

Innan vi tar ställning till om en sådan bestämmelse bör införas måste vi också fråga oss hur rätten ska kunna avgöra om den enskilde hade skälig anledning att få talan prövad och vilka omständigheter som ska kunna läggas till grund för denna bedömning.

En svårighet med en bedömning av detta slag är att juryn inte motiverar sitt utslag. Det kan innebära att rätten i det enskilda fallet inte har någon närmare kännedom om vilken omständighet som föranledde juryn att frikänna den tilltalade. Rätten kan därför i princip bara spekulera om varför den tilltalade blev frikänd. Det innebär att rätten får grunda sin bedömning av om målsäganden hade skälig anledning att få sin talan prövad på en helt annan omständighet än den som fällde avgörandet för juryns del.

Emellertid behöver domstolen inte fästa avgörande vikt vid hur juryn kan ha resonerat. Frågan om målsäganden har haft skälig anledning att få åtalet prövat kan ofta ha med annat att göra. Bedömningen kan grundas exempelvis på målsägandens upplevelse av det som har skrivits, hur hårt han eller hon objektivt sett har drabbats och om de uppgifter som har lämnats om honom eller henne har visat sig vara felaktiga även om det funnits skälig grund för dem vid publiceringen. Av betydelse kan också vara i vilken

463

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

mån målsäganden hade skäl att tro på en möjlighet att vinna en rättegång och om han eller hon har försökt få skadestånd utan process. Kvittning enligt en bestämmelse som den skisserade bör kunna komma i fråga t.ex. då rättsläget har varit svårbedömt eller då målet har innehållit svåra bevisfrågor. Det bör även kunna vägas in i bedömningen om det har rått obalans mellan parterna i ekonomiskt hänseende. Däremot bör bedömningen – till skillnad mot vad som gäller i dag – inte inrymma någon prövning av om brott föreligger eller inte. En motivering i kvittningsfrågan som bygger på en sådan bedömning riskerar, som tidigare sagts, att komma i konflikt med Europakonventionen.

Ett alternativ till den formulering som nu har diskuteras skulle kunna vara att kvittning får ske om målsäganden har haft ”ett beaktansvärt intresse av att få saken prövad”. Detta uttryck förekommer i förarbetena till den ändring i 31 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken som trädde i kraft år 2005 (se ovan i avsnitt 20.4). Målsäganden kan enligt den bestämmelsen åläggas ersättningsskyldighet ”om det finns särskilda skäl för det”. Sådana särskilda skäl kan enligt författningskommentaren vara att den som har väckt enskilt åtal inte hade ett beaktansvärt intresse av att få saken prövad (se prop. 2004/05:41 s. 39).

En sådan kvittningsregel som har diskuterats ger ett något vidare utrymme för kvittning än dagens regel. Det beror dock inte på formuleringen av bestämmelsen utan på vad som uttalades i förarbetena om att rätten skulle göra en annan bedömning än juryn. För att markera att kvittning även fortsättningsvis ska vara ett undantag skulle man kunna inskränka bestämmelsens tillämpningsområde ytterligare. Det skulle kunna ske genom att det föreskrivs att kvittning får ske om målsäganden har haft särskild anledning att få sin talan prövad.

Innan vi kommer in på en diskussion av om kvittningsregeln bör ändras ska några tänkbara alternativ till en ändring beröras.

Alternativ till en utvidgad kvittningsmöjlighet

Ett alternativ till att låta den tilltalade stå för sina egna rättegångs- kostnader skulle kunna vara att låta staten svara för dessa, således i stället för den målsägande som har fått ett enskilt åtal ogillat. En bestämmelse med sådan innebörd finns i dag i 31 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken. Bestämmelsen förutsätter att den

464

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

tilltalade har haft en offentlig försvarare. I ärekränkningsmål är det sällan motiverat att utse en sådan försvarare. Möjligheterna skulle visserligen kunna vidgas. En sådan vidgning bör emellertid vara föranledd av ett reellt behov och inte av ett önskemål om att försvararkostnader ska kunna stanna på staten.

En annan lösning skulle kunna vara att låta staten bära ansvaret för enskildas rättegångskostnader i ärekränkningsmål. Att det skulle ske på något annat sätt än genom offentlig försvarare eller rättshjälp framstår dock som främmande för svensk rätt. Denna lösning har därför inte övervägts närmare.

En mer generös inställning till rättshjälp i ärekränkningsmål skulle visserligen underlätta för en målsägande som vill väcka enskilt åtal. Rättshjälpen omfattar emellertid inte den rättssökandes eventuella ansvar för motpartens rättegångskostnader. Någon förändring av denna grundläggande princip anser vi inte bör över- vägas.

Vi går så över till en diskussion om huruvida den nuvarande kvittningsbestämmelsen bör ändras och ges en sådan lydelse som har diskuterats.

Skäl för och emot den diskuterade lösningen

En rättegångskostnadsregel som innebär att vardera parten svarar för sin rättegångskostnad framstår som principiellt mycket förmånlig för den som väcker talan men förlorar målet. Man kan på goda grunder anta att en sådan regel bidrar till en ökad processbenägenhet jämfört med en kostnadsregel som innebär att man vid en förlust får betala också motpartens kostnader. Rent principiella utgångspunkter och effekterna vad gäller antalet processer kan i sig betraktas som skäl emot en reform.

Den utökade processbenägenheten har emellertid också en positiv sida. En utökad kvittningsmöjlighet skulle sålunda kunna medföra att fler som har drabbats tar risken att väcka talan mot medieföretag. En förbättring av möjligheterna att föra talan vid domstol innebär en förstärkning av skyddet för enskildas personliga integritet när de utsätts för brott i medierna.

På senare år har brottsofferperspektivet fått allt större betydelse i lagstiftning och rättstillämpning. Särskilda regler som begränsar målsägandens ansvar för rättegångskostnader har bl.a. införts i både skadeståndslagen och rättegångsbalken (se prop. 1999/2000:47 s. 9

465

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

och prop. 2004/05:41 s. 39). Det kan tala för en motsvarande förändring på det nu diskuterade området; en utvidgad kvittnings- regel är i målsägandens intresse.

Som skäl för en utvidgning kan vidare åberopas de särpräglade processuella förhållanden som gäller på tryck- och yttrandefrihets- området. För det första prövas brottslighetsfrågan av en jury, som får antas inte göra en lika strikt straffrättslig bedömning som rätten. För det andra motiverar juryn inte sitt utslag. Och för det tredje kan juryns friande utslag inte överklagas. Till det kommer att målsäganden i regel får föra sin egen talan och därmed bära det kostnadsansvar som i andra brottmål i stora delar bärs av det allmänna.

Härtill kommer några andra utmärkande drag för detta område. I de flesta fall beviljas målsäganden inte rättshjälp för att föra en talan om ansvar och skadestånd för ärekränkning. Och rättsskyddsförsäkringarna kan normalt inte utnyttjas. Det råder vidare inte sällan ekonomisk obalans till den enskildes nackdel i ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt ärekränkningsmål.

Vidare kan det diskuteras om det är rimligt att målsäganden har samma ansvar för rättegångskostnader när ett enskilt åtal har väckts för ett brott som hör under allmänt åtal (t.ex. misshandel) – genom att den subsidiära åtalsrätten har utnyttjats – som när ett enskilt åtal har väckts beträffande ett målsägandebrott (t.ex. förtal). Att målsäganden i det förstnämnda fallet fullt ut får svara för den tilltalades kostnader finns det kanske inte så mycket att invända mot. I ett sådant fall har en åklagare redan innan åtalet väcktes gjort en kvalificerad straffrättslig bedömning av förutsättningarna för en fällande dom. Beträffande målsägandebrotten görs aldrig någon sådan förprövning av åklagare. Den särskilda åtalsprövningen är av ett annat slag och tar sikte på om åtal av särskilda skäl kan anses påkallat från allmän synpunkt.

Vad som nu har sagts skulle kunna tala för att målsägandens ansvar i rättegångskostnadshänseende bör vara mindre strängt vid ärekränkningsbrott än vid brott som hör under allmänt åtal.

Ett argument mot en sådan kvittningsbestämmelse som har diskuterats är, som vi tidigare har varit inne på, att det i princip inte är rimligt och rättvist att den som har frikänts efter ett enskilt åtal ska behöva stå för kostnaderna för sitt försvar. Argumentet förlorar emellertid lite i styrka om man jämför med vad som enligt rättegångsbalken gäller vid allmänt åtal. Inte ens vid en frikännande dom har nämligen den tilltalade en ovillkorlig rätt till ersättning för

466

SOU 2012:55

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

sina rättegångskostnader. Bestämmelsen i 31 kap. 2 § första stycket rättegångsbalken innehåller att rätten kan besluta att den tilltalade ska få ersättning för bl.a. sina försvararkostnader om han frikänns i ett mål där åklagaren för talan. Rätten har alltså en möjlighet att tillerkänna den tilltalade ersättning men ingen uttrycklig skyldighet att göra det. Å andra sidan synes bestämmelsen numera tillämpas som om den tilltalades rätt till ersättning under de förutsättningar som anges i paragrafen i princip är obligatorisk (se Fitger,

Rättegångsbalken, del 2, s. 31:12).

Det mest vägande argumentet mot en utvidgad kvittningsregel är att den kan befaras leda till oönskade konsekvenser för tryck- och yttrandefriheten. Det handlar då framför allt om en ökad risk för det man brukar kalla självcensur. Risken för negativa ekonomiska konsekvenser skulle således kunna få till följd att en tidning avstår från att publicera något som egentligen kanske är tillåtet (”the chilling effect”).

I likhet med en utvidgad åtalsprövningsregel skulle en utvidgad kvittningsregel visserligen inte innebära någon förändring i fråga om möjligheterna att ingripa mot innehållet i t.ex. en tidning. Men rättegångskostnadsreglernas handlingsdirigerande funktion skulle avta om den som väcker talan inte riskerar att få betala motpartens kostnader vid en förlust. Och det kan inte uteslutas att antalet obefogade enskilda åtal skulle komma att öka med en utvidgad kvittningsregel.

Till förmån för en förändrad regel talar slutligen den omständigheten att den nuvarande kvittningsbestämmelsen kan ifrågasättas utifrån de principer som gäller enligt artikel 6 i Europakonventionen. Det står klart att det finns behov av att kunna kvitta rättegångskostnaderna i vissa fall, men det bör inte kunna ske på den grund som förarbetena till den nuvarande bestämmelsen har angett. För att lagstiftaren ska kunna skriva nya förarbeten, och motivera kvittningsregeln annorlunda, fordras det att bestämmelsen skrivs om.

Vår slutsats

Skälen för och emot en ändrad kvittningsbestämmelse väger enligt vår mening ganska jämnt. Det avgörande för vår bedömning är att en kvittningsbestämmelse finns redan i dag och måste bedömas motiverad för vissa situationer men att den inte har en principiellt

467

Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

SOU 2012:55

tillfredsställande grund. Så som den har motiverats, och som den förutses bli tillämpad, kan den antas ibland komma i konflikt med Europakonventionens oskuldspresumtion.

Grunden för kvittning bör i stället förklaras på ett delvis annorlunda sätt. Det kan ske genom att bestämmelsen ändras och formuleras så att den knyter an till att målsäganden har haft anledning att få saken prövad. För att inte effekten på tryck- och yttrandefriheten ska bli alltför negativ bör det därvid krävas att målsäganden har haft särskild anledning att få sin talan prövad. Vidare bör bestämmelsen innehålla att det ska göras en allmän skälighetsbedömning i kvittningsfrågan. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till parternas ekonomiska förhållanden och omständlig- heterna i övrigt.

Det bör inte vara möjligt att förordna om någon annan fördelning av kostnadsansvaret än full kvittning.

Den föreslagna bestämmelsen skulle sålunda få följande lydelse.

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rättegångs- kostnader om en målsägandes talan har ogillats men denne hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan fördelning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Detta gäller dock endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

Den närmare innebörden av bestämmelsen berörs i författnings- kommentaren.

468

VI. INTERNATIONELLT RÄTTSLIGT BISTÅND

21 Internationellt rättsligt bistånd

21.1Bakgrund

21.1.1Om kommitténs uppdrag

I Yttrandefrihetskommitténs uppdrag ingår att överväga vilka rätts- liga förutsättningar som bör gälla för att svenska myndigheter ska kunna lämna s.k. internationellt rättsligt bistånd till utländska myn- digheter inom områden som omfattas av det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Det finns här anledning att göra ett par påpekanden som en inledning till den fortsatta framställningen.

Diskussionen om internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området utgår från ett relativt kompli- cerat juridiskt resonemang. För att precisera och förstå den fråge- ställning som kommittén har att behandla finns skäl att uppehålla sig något vid hur frågan behandlas i kommitténs direktiv (dir. 2008:42).

Under rubriken ”Det internationella samarbetet” konstaterar regeringen att Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (TYB) i delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) har föreslagit hur möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området ska kunna ökas utan inskränkningar i de grundläggande principerna i TF och YGL. Regeringen framhåller att det under remissbehand- lingen av förslaget – som inte lett till lagstiftning – har framkommit olika tolkningar av om och på vilket sätt grundlagarna utgör hinder mot att bistå andra länder t.ex. med vittnesförhör under en för- undersökning.

Av direktiven framgår att det främst är utvecklingen av EU- samarbetet på det straffrättsliga området som gör att regeringen anser att frågan behöver övervägas på nytt. Man fäster emellertid även vikt vid att TYB:s slutsatser i delbetänkandet har ifrågasatts. Regeringen anför följande.

471

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Regeringen konstaterar att beredningens förslag skulle grundlagsfästa en tolkning av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det inte är möjligt att lämna rättsligt bistånd till andra länder utan uttryckligt stöd i grundlagarna. Som tidigare har nämnts kommer den framtida utvecklingen av EU sannolikt att innebära att samarbetet i straffrättsliga frågor fördjupas bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällighet utan med kvalificerad majoritet. Det gemenskapsrättsliga samarbetet kommer också i allt större utsträck- ning att bygga på principen om ömsesidigt erkännande, vilket innebär att medlemsstaterna ska verkställa varandras domar och beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Vidare kan noteras att den tolkning som beredningen har gjort i fråga om möjligheterna att lämna rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området inte är oomtvistad. Bered- ningen ska därför på nytt analysera den aktuella frågan. Beredningen ska återuppta arbetet med att överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp i brottmål och liknande internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. I det fortsatta uppdraget ingår således att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som meddelats i andra medlemsstater i EU bör utökas inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpningsområden. Utgångspunkten ska vara att Sverige i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut.

Frågan om internationellt rättsligt bistånd på TF/YGL-området hänger nära samman med hur grundlagarnas s.k. territoriella till- ämpningsområde bestäms. Om TF och YGL ges ett stort tillämp- ningsområde, aktualiseras oftare frågan om grundlagarna utgör hinder mot att Sverige bistår andra länder i t.ex. brottsutredningar. Det motsatta gäller vid ett mindre territoriellt tillämpningsområde. Då lägger grundlagarna mindre ofta hinder i vägen för utländska förfrågningar om bistånd.

Även sambandet mellan förutsättningarna för internationellt rätts- ligt bistånd och grundlagarnas territoriella tillämpningsområde berörs i direktiven. Där öppnar regeringen för en viss minskning av tillämp- ningsområdet, något som skulle underlätta lämnande av rättsligt bistånd i vissa situationer. I den delen anförs det följande.

I det fortsatta arbetet kan det finnas anledning för beredningen att i vissa avseenden se över grundlagarnas territoriella tillämpningsområde. Ett exempel på att tillämpningsområdet sträcker sig längre än vad som kan anses motiverat av ett värnande av yttrandefriheten här i landet är bestämmelsen i 13 kap. 6 § andra stycket TF som ger ett skydd för meddelare till skrifter som inte har getts ut i Sverige. En annan fråga som kan behöva aktualiseras på nytt är effekterna av det rättsfall som innebär att skrifter och tekniska upptagningar som sänds med post

472

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

från Sverige till enskilda adressater i utlandet anses utgivna här trots att de inte når allmänheten i Sverige (NJA 1956 s. 48).

Kommittén har således haft i uppdrag att behandla båda de led som påverkar möjligheterna att lämna rättsligt bistånd inom det grund- lagsskyddade området. Här nedan behandlas såväl frågan om det terri- toriella tillämpningsområdet för grundlagarna (a) som förutsätt- ningarna att lämna rättslig hjälp när grundlagarna väl är tillämpliga

(b). Av särskild betydelse är de slag av rättsligt bistånd som aktuali- seras inom ramen för det straffrättsliga samarbetet i EU.

21.1.2Internationellt rättsligt bistånd

Allmänt

Sverige har i flera internationella överenskommelser åtagit sig att bistå andra länder i olika rättsliga angelägenheter. Dessa åtaganden är som regel ömsesidiga och rör en mängd olika åtgärder som normalt kan bli aktuella i en rättsordning, t.ex. under en för- undersökning om brott. Skillnaden mot normalfallet är dock att åtgärderna inte kan vidtas utan att myndigheterna i en annan stat samarbetar, t.ex. för att den person som en åtgärd riktas mot uppe- håller sig i det landet. De aktuella överenskommelserna är ett sätt för staterna att reglera detta samarbete. De innebär en möjlighet för svenska myndigheter att få hjälp av utländska myndigheter t.ex. vid brottsutredningar. Sverige har på motsvarande sätt en skyldig- het att bistå andra länder.

De aktuella överenskommelserna har i huvudsak införlivats i svensk rätt, främst genom ett antal lagar. Här berörs inte den lag- stiftningen närmare. Som en bakgrund finns dock anledning att ge exempel på åtgärder som kan bli aktuella vid internationellt rättsligt samarbete. I det följande används samlingsnamnet ”internationellt rättsligt bistånd” för dessa åtgärder.

En typ av internationellt rättsligt bistånd rör begäran från en utländsk myndighet i samband med en förundersökning som bedrivs i det landet. En utländsk åklagarmyndighet kan t.ex. ansöka om att misstänkta, målsägande eller vittnen som befinner sig här hörs av svenska myndigheter. I andra fall kan ansökan avse en begäran om att den svenska polisen ska samla bevis genom husrannsakan, ta ett visst föremål i beslag eller bistå med rättsmedicinsk utredning. Det finns också möjlighet för utländska myndigheter att begära att egen-

473

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

dom som finns i Sverige beläggs med kvarstad, t.ex. i syfte att säker- ställa ett ekonomiskt krav som är aktuellt i ett annat land.

En annan typ av bistånd avser att en person som befinner sig i Sverige ska utlämnas eller överlämnas till ett annat land. Det kan bl.a. gälla att en person är misstänkt för brott i utlandet och ska vara frihetsberövad där under en förundersökning. Åtgärden kan också motiveras av att en person redan är dömd till ett fängelsestraff i den begärande staten och att straffet nu ska verkställas där. En annan tänkbar situation är att domen har meddelats av en utländsk dom- stol men att den aktuella staten begär att verkställigheten av straffet sker i ett svenskt fängelse.

Internationellt rättsligt bistånd blir aktuellt inte enbart i straff- rättsliga ärenden. Det är t.ex. inte ovanligt att en svensk domstol på begäran av en utländsk domstol handlägger frågor om att ta upp bevisning i ett tvistemål. Det kan bl.a. avse förhör med vittnen, par- ter eller sakkunniga eller att det hålls syn. En annan viktig form av bistånd rör erkännande och verkställighet av utländska domar i tviste- mål. Det kan bl.a. innebära att en utländsk dom angående skadestånd ska verkställas här, t.ex. genom att Kronofogdemyndigheten vidtar utmätningsåtgärder.

Förutsättningarna för att lämna internationellt rättslig bistånd varierar i de författningar som är aktuella. Ett lämpligt exempel är här lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I den lagen regleras åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och rättegångar. Lagen bygger på en rad internationella åtaganden om rättsligt samarbete (se vidare SOU 2004:114 s. 79 f.).

En allmän utgångspunkt i den lagen är att bistånd får lämnas under samma förutsättningar som gäller för att den aktuella åtgärden ska få vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång. I vissa fall upp- ställs ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. det rättsliga biståndet kan lämnas endast om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag. Det gäller bl.a. vid beslag, kvarstad, hus- rannsakan och hemlig teleavlyssning.

Den nämnda lagen innehåller vissa allmänna avslagsgrunder. En ansökan ska avslås om ett bifall skulle kränka Sveriges suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller ”strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen”. Lagen möjliggör också avslag i fråga om gärningar som har karaktären av ”politiska” eller, under vissa förutsättningar, ”militära” brott. Bistånd kan också vägras om den aktuella gärningen redan har prövats (inkl. åtalsunder-

474

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

låtelse) eller om ”omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas”. När det gäller dessa fakultativa avslagsgrunder innehåller lagen ett förbehåll för vad som följer av internationell rätt. En ansökan får t.ex. inte avslås om det skulle strida mot en internationell överens- kommelse som gäller mellan Sverige och den begärande staten. Möjligheten att avslå en ansökan beträffande en gärning som har karaktär av ett politiskt brott gäller vidare inte i fråga om ansök- ningar från andra medlemsstater i EU, Norge eller Island (se 1 kap. 14 § tredje stycket).

En ansökan om internationell rättslig hjälp i brottmål lämnas till Justitiedepartementet. Huvudregeln enligt lagen är att departementet lämnar över ansökan till Åklagarmyndigheten eller till behörig dom- stol om inte ansökan ska prövas av regeringen. En ansökan från en EU-medlemsstat (eller från Island, Norge eller Schweiz) får dock göras direkt hos behörig åklagare eller domstol.

Beslut om avslag fattas av regeringen. Om en åklagare eller en domstol finner att en ansökan bör avslås, ska ansökan överlämnas till regeringen. Justitieministern får i uppenbara fall avslå ansökan direkt, dvs. utan att lämna över ansökan till åklagare eller domstol.

21.1.3Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU

Inledning

Av direktiven (se avsnitt 21.1.1 ovan) framgår att utvecklingen av det rättsliga samarbetet inom EU är central för kommitténs uppdrag i den här delen. Det gäller särskilt utvecklingen inom straffrätten men berör även det civilrättsliga området. Med viss förenkling kan denna sägas ha skett i två steg.

Det första steget innebar att medlemsstaterna i slutet av 90-talet beslutade att effektivisera det rättsliga samarbetet genom en ökad användning av principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden. Principen är aktuell inom såväl det civilrättsliga som det straffrättsliga området. Den innebär i huvudsak att medlems- staterna ska verkställa varandras beslut och domar utan att ifråga- sätta den materiella grunden för dessa. Möjligheterna att vägra verk- ställighet är begränsade. Genom ett antal rambeslut i början på 2000- talet genomfördes principen inom ramen för det straffrättsliga samarbetet (se nedan).

475

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Det andra steget togs genom Lissabonfördraget. En viktig kom- ponent i det fördraget är nämligen att det straffrättsliga samarbetet fördjupas. Det sker genom att samarbetet förs över till det över- statliga området. Tidigare bedrevs detta främst i mellanstatliga for- mer som förutsatte att staterna fattade beslut med enhällighet. Den nya ordningen innebär att beslut fattas med kvalificerad majoritet. Att samarbetet nu blir överstatligt får antas innebära att unions- rättsliga principer rörande t.ex. direkt effekt och företräde framför nationell rätt får genomslag även på det straffrättsliga området. Lissabonfördraget medför att rambesluten försvinner som rättsakter. Tanken får antas vara att de gällande rambesluten efter förhandlingar kommer att transformeras till direktiv eller förordningar.

Generellt om rättsakterna på det straffrättsliga området

På det straffrättsliga området är det fortfarande så att samarbetet under ett övergångsskede styrs i första hand av innehållet i ett antal rambeslut. Avsikten är således att dessa med tiden kommer att ersättas av andra typer av rättsakter.

De rättsakter som bör nämnas i första hand är följande.

Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder (rambeslut 2002/584/RIF/ om en europeisk arresteringsorder och överläm- nande mellan medlemsstaterna),

Rambeslutet om frysning av egendom och bevismaterial (ram- beslut 2003/577/RIF/ om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom och bevismaterial),

Rambeslutet om förverkande (rambeslut 2005/212/RIF/ om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott),

Rambeslutet om bötesstraff (rambeslut 2005/214/RIF/ om till- ämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff),

Rambeslutet om erkännande av förverkande (rambeslut 2006/783/RIF/ om tillämpning av principen om ömsesidigt erkän- nande av beslut om förverkande),

Rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder (ram- beslut 2008/978/RIF om en europeisk bevisinhämtningsorder för att inhämta föremål, handlingar eller uppgifter som ska användas i straffrättsliga förfaranden)

Rambeslutet om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar avse- ende fängelse (rambeslut 2008/909/RIF om tillämpning av prin-

476

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

cipen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verk- ställa dessa inom Europeiska unionen)

De aktuella rättsakterna har ännu inte överförts till den ordning som ska gälla för det straffrättsliga samarbetet enligt Lissabonfördraget. Förhandlingsarbetet har nått längst i fråga om en s.k. europeisk utredningsorder där Sverige tillsammans med sex andra medlems- stater år 2010 lade fram ett förslag till ett nytt direktiv. Förslaget syftar bl.a. till att skapa en mindre splittrad reglering av frågan om bevisinhämtning på europeisk nivå och är tänkt att ersätta de nuvarande rambesluten om frysning av egendom och bevismaterial resp. rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder. Längre fram i det här avsnittet berörs förslaget ytterligare.

Med hänsyn till att de aktuella rättsakterna inte har anpassats till Lissabonfördraget är det ännu oklart vad den nya ordningen i detalj kommer att innebära för svenskt vidkommande. Samtidigt framstår riktningen i den pågående utvecklingen som tydlig. Vi går mot ett tätare straffrättsligt samarbete som i allt högre grad utgår från prin- cipen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden i andra medlemsstater. Detta framgår bl.a. av EU:s s.k. Stockholmsprogram från 2009 där det anges att principen om ömsesidigt erkännande ska kunna tillämpas på i princip alla domar och beslut på straffrätts- området.1 Det finns skäl att noga beakta den pågående utvecklingen. I det här sammanhanget får dock utgångspunkten vara de befintliga rättsakterna – främst de ovan nämnda rambesluten – eftersom dessa fortfarande bestämmer rättsläget i fråga om det straffrättsliga sam- arbetet.

Frågan om internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrande- frihetsområdet motiverar vissa övergripande iakttagelser när det gäller den EU-rättsliga regleringen på området. Ett genomgående drag avser här den nämnda principen om ömsesidigt erkännande. Den bygger på ett stort förtroende för att medlemsstaternas rätts- ordningar håller en acceptabel nivå där centrala rättsstatsprinciper respekteras och att ett väl utvecklat skydd för grundläggande fri- och rättigheter föreligger i övrigt. Denna fundamentala förutsättning för det straffrättsliga samarbetet kommer till uttryck i de aktuella rätts- akterna genom indirekta hänvisningar till EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, Europakonventionen samt det fri-

1 Se om Stockholmsprogrammet i Europeiska unionens officiella tidning C 115 från 4.5.2010.

477

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

och rättighetsskydd som följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, se t.ex. artikel 3(4) i rambeslutet om ömsesidigt erkännande av brottmålsdomar avseende fängelse.

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att små möjligheter ges för den verkställande medlemsstaten att vägra en framställning om bistånd från en annan medlemsstat. Dessa avslagsmöjligheter är typiskt sett betydligt mindre än vid mer traditionellt straffrättsligt samarbete som sker utanför EU.

Ett antal vägransgrunder förekommer visserligen i de olika rätts- akterna. I stor utsträckning rör dessa olika formella brister eller att förutsättningarna för bistånd har förändrats efter att den ursprung- liga ansökan gjordes. Utrymmet för att på materiella grunder avslå en ansökan om bistånd är dock begränsat. Här finns skäl att i första hand beröra det krav på s.k. dubbel straffbarhet som förekommer i flera rättsakter. Ett sådant krav innebär normalt att rättsligt bistånd lämnas endast om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott även enligt den verkställande statens lagstiftning.

Inom det straffrättsliga EU-samarbetet finns som regel en möj- lighet att tillämpa ett krav på dubbel straffbarhet. Denna möjlighet har dock begränsats på ett sätt som under vissa förutsättningar ger den utfärdande staten ett avgörande inflytande över om avslags- grunden ska tillämpas eller inte. Konstruktionen innebär att den verkställande staten kan uppställa ett krav på dubbel straffbarhet men att denna möjlighet inte gäller för vissa brott som upptas i en särskild förteckning (”listan”) i respektive rättsakt. Undantagen rör vissa specificerade brottstyper som är kriminaliserade i den utfärdande staten och som där är belagda med fängelse (eller annat frihets- berövande straff) på upp till minst tre år. Det är den utfärdande staten som bestämmer om en viss gärning omfattas av listan, en bedöm- ning som inte kan ändras av den verkställande staten.

Förteckningen i listan innehåller ett antal olika brottstyper. Som exempel kan nämnas olika former av våldsbrott som mord, grov misshandel och människorov men även ekonomisk brottslighet som bedrägeri och svindleri. I det här sammanhanget kan särskilt nämnas att ”IT-brottslighet” samt ”rasism och främlingsfientlighet” är några andra brottskategorier som förekommer på listan och som därmed kan undantas från kravet på dubbel straffbarhet.

När det gäller avslagsgrunderna kan även nämnas att några rättsakter innehåller en territorialitetsprincip (rambesluten om en europeisk bevisinhämtningsorder resp. om en europeisk arresterings- order). Denna ger den verkställande staten möjlighet att vägra

478

SOU 2012:55 Internationellt rättsligt bistånd

erkännande eller verkställighet i fall då ansökan grundar sig på en gärning som helt eller till en väsentlig del har begåtts inom dess territorium eller på en plats som är likvärdig med dess territorium. Det skulle t.ex. innebära att Sverige kan vägra bistå andra länder med utredningsåtgärder om misstankarna avser ett brott som har begåtts här. Grundtanken är då att ett sådant brott ska utredas och lagföras inom ramen för ett svenskt nationellt förfarande.

Till bilden hör att även ingresserna (med s.k. beaktandesatser) till de olika rättsakterna innehåller formuleringar som kan upp- fattas som ytterligare möjligheter att vägra bistånd. Det rör sig alltså om skrivningar som inte förekommer i själva ”författnings- texten” utan enbart i den inledande uppräkning av de skäl som medlemsstaterna har beaktat vid antagandet av den aktuella rätts- akten. Som ett representativt exempel kan här nämnas den formulering som förekommer i p. 12 i ingressen till rambeslutet om en europeisk arresteringsorder.

(12) -----

Detta rambeslut hindrar inte en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier.

Den svenska ståndpunkten har varit att uttalanden av det här slaget innebär att Sverige har stöd för att vägra bistånd om detta skulle stå i strid med TF och YGL. Dessa uttalanden ska ses i ljuset av den bedömning som har gjorts om att skyddet enligt TF och YGL innebär att Sverige inte kan lämna rättslig hjälp till andra länder om en begäran avser en situation som faller inom det grundlagsskyddade området (se avsnitt 21.2 nedan och prop. 2003/04:7 s. 70 f., 2003/04:166 s. 6, 2004/05:55 s. 43, 2004/05:115 s. 19, 2004/05:142 s. 135, 2007/08:84 s. 7 f., 2007/08:141 s. 27 f. och 2008/09:218 s. 17).

Någon EU-rättslig prövning av den svenska ståndpunkten i fråga om dessa ingressuttalandens normativa värde har inte ägt rum. Det finns inte heller andra avgöranden från EU-domstolen som kan sägas ha direkt bäring på den berörda frågeställningen. Den svenska tolkningen av ingressernas betydelse har ifrågasatts av vissa remiss- instanser. Detta framgår bl.a. av Justitiekanslerns yttrande i samband med införlivandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder (prop. 2003/04:7 s. 68 f.) och JO:s remissvar med anledning av ram- beslutet om erkännande av förverkande (prop. 2004/05:55 s. 43). I en rapport till Yttrandefrihetskommittén har jur.dr Lotta Lerwall uttryckt tvivel om det går att grunda den svenska hållningen enbart

479

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

på de aktuella ingressuttalandena.2 I rapporten anför hon följande (s. 29 f.).

Ett uttalande i ingressen skall således inte utformas på så sätt att

”rättsakten inte hindrar…”. Detta har, som framgått, skett ett antal gånger och frågan kvarstår vilken betydelse detta kan få. Övriga stater har uppenbarligen accepterat denna normativa formulering i ingressen. Som påpekats ovan kan EU-domstolens tolkning leda till att en bestämmelse ges en tolkning som inte följer av en normal läsning av de uttryck som ingår i dess text. Det är alltså inte omöjligt att EU- domstolen accepterar att innehållet i en artikel i rättsakten kom- pletteras med innehållet i det som anges i ingressen. Vid en avvägning mellan medlemsstatens intresse av vad som står i ingressen och intresset av att EU-rätten får fullt genomslag är det dock inte osannolikt att EU-domstolen skulle underkänna en svensk lagstiftning som undantar området för TF och YGL enbart med stöd av ingressen, om den svenska lagstiftningen skulle innebära att EU-rättens tillämpningsområde begränsas genom lagstiftningen.

I rapporten väcker Lotta Lerwall även frågan om hänvisningen i ingressuttalanden till nationella regler om bl.a. tryckfrihet och yttrandefrihet kan jämställas med ett förbehåll för ordre public. Innebörden skulle då vara att rättsligt bistånd inte får meddelas i konflikt med TF och YGL eftersom detta skulle stå i strid med svenska allmänna rättsprinciper. Lotta Lerwall konstaterar att riksdagen visserligen har uttalat att TF och YGL utgör allmänna rättsprinciper och därmed svensk ordre public (bet. 2001/02:KU21 s. 68). Hon påpekar dock att i de förarbeten som finns i anslutning till införandet av respektive rättsakt sägs inget om att det skulle vara fråga om ett förbehåll för ordre public. Dessutom kvarstår, enligt rapporten, problemet med att uttalandena enbart kommer till uttryck i ingresserna.

Förslag till ett direktiv om en europeisk utredningsorder

Det pågår för närvarande förhandlingsarbete rörande ett nytt direktiv om en europeisk utredningsorder. Som har nämnts är detta resultatet av ett initiativ från bl.a. Sverige. Förslaget omfattar i princip allt straffrättsligt samarbete inom EU som avser inhämtande av bevisning. Direktivet syftar till att åstadkomma en ny heltäck-

2 Se rapporten ”Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till

EU-rätten” på www.sou.gov.se /yttrandefrihet /material.htm). Rapporten sammanfattas i avsnitt 7.2.3.

480

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

ande reglering som bygger på principen om ömsesidigt erkännande. Det är avsett att ersätta vissa av de olika instrument som reglerar det nuvarande samarbetet, i första hand rambesluten om frysning av tillgångar och bevismaterial samt rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder.

Under förhandlingarna har frågan om hur utkastet förhåller sig till TF och YGL haft särskild betydelse för svenskt vidkommande. I förslaget har det införts en skrivning som innebär en uttrycklig och generell vägransgrund kopplad till pressfrihet och yttrande- frihet i andra medier. Den här grunden för avslag finns i förslagets artikel 10.1 a och har följande lydelse.

1. Without prejudice to Article 1.3, recognition or execution of an EIO may be refused in the executing State where:

a) there is an immunity or a privilege under the law of the executing State which makes it impossible to execute the EIO or there are rules on determination and limitation of criminal liability relating to freedom of the press and freedom of expression in other media, which make it impossible to execute the EIO [kurs. här]

----

Under våren 2012 har ordförandeskapet i rådet inlett diskussioner med Europaparlamentet om ett utkast till direktiv där denna vägrans- grund ingår.3 Innebörden av vägransgrunden får anses vara att den verkställande medlemsstaten kan vägra att erkänna eller verkställa en europeisk utredningsorder om detta skulle vara i strid med en särskild ansvarsordning som tillämpas där i fråga om brott i tryckta skrifter eller andra medier. För svenskt avseende är det tydligt att detta omfattar den särskilda ordning som gäller vid ingripanden med anledning av tryck- och yttrandefrihetsbrott genom principerna om ensamansvar, meddelarfrihet och en särskild brottskatalog.

Den föreslagna vägransgrunden skulle innebära en nyordning i förhållande till de nuvarande rättsakterna dels genom att möjlig- heterna att vägra på tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grunder kommer till direkt uttryck i själva rättsakten (och inte enbart genom ett ingressuttalande), dels genom att vägransgrunden har getts en betydligt mer specifik utformning än de nämnda ingressuttalandena.

Vidare bör det uppmärksammas att direktivet innebär att bistånd kan vägras med stöd av en territorialitetsprincip på det sätt som gäller enligt rambesluten om bevisinhämtningsorder resp. om

3 Utkastet framgår av Europeiska rådets not 18225/1/11 REV 1 COPEN_ 356 EUROJUST 212 EJN 181 CODEC 2339 i ärende 2010/0817 (COD).

481

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

arresteringsorder. Det ska således även enligt direktivet finnas möj- lighet att vägra erkännande eller verkställighet i fall där det aktuella brottet har begåtts på den verkställande statens territorium.

21.2Det svenska rättsläget

21.2.1Allmänt

Ett problem vid en diskussion om internationellt rättsligt bistånd på TF/YGL-området är att gällande rätt vilar på relativt svårgenom- trängliga resonemang. Detta får till följd att rättsläget i en del avseenden framstår som oklart. I det här avsnittet lämnas en över- siktlig genomgång av den tolkning som brukar anses gälla.

I TF och YGL behandlas inte möjligheterna att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd. Frågan tas inte heller upp i bestämmelserna på lagnivå, t.ex. i den nämnda lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Denna ordning bygger på synsättet att ingripanden mot yttranden i medier som omfattas av TF eller YGL måste vara för- enliga med grundlagarna. Det gäller även i fall där yttrandet har utländsk anknytning, inklusive situationer där kopplingen till svenska förhållanden framstår som relativt svag. Betoningen av att den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen ska upprätthållas även vid internationellt samarbete innebär att möjligheterna att lämna rättsligt bistånd i mer traditionell mening är i princip obefintliga.

I betänkandet SOU 2004:114 menade TYB – efter att ha gått igenom ett antal uttalanden på området – att rättsläget fick anses innebära att internationellt rättsligt bistånd inte kan lämnas om

a)det yttrande som ligger till grund för ansökan omfattas av TF eller YGL,

b)det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av yttrandefriheten och

c)ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet.

Som har framhållits i direktiven (se avsnitt 21.1.1) är denna tolk- ning av rättsläget inte oomtvistad, men i vår redovisning utgår vi tills vidare från att den gäller. Beredningens uttalanden skulle inne- bära att det trots allt finns möjlighet att lämna rättsligt bistånd även om ett yttrande omfattas av grundlagarnas tillämpningsområde enligt a). Här avses situationer då en åtgärd framstår som förenlig

482

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

med grundlagarna enligt b) och c). Det kan dock inte anses helt klart vilka fall som åsyftas. Inget hindrar dock svenska myndigheter (JK) från att i dessa lägen inleda en egen ”svensk” förundersökning enligt bestämmelserna i TF eller YGL (se SOU 2004:114 s. 101). I den situationen hanteras alltså frågan formellt enligt TF och YGL och inte som ett ärende rörande internationellt rättsligt bistånd.

Vid en ansökan om internationellt rättsligt bistånd blir det således av särskild vikt att avgöra om grundlagarna är tillämpliga eller inte på de förhållanden som avses i ansökan. Det finns – vilket kommittén berör i andra delar av betänkandet (avsnitt 2.3) – formella, materiella och territoriella krav som måste vara uppfyllda för att grundlagarna ska tillämpas. I det här sammanhanget finns skäl att uppehålla sig särskilt vid frågan om de territoriella kraven.

21.2.2Det territoriella tillämpningsområdet

Inledning

Tillämpningen av det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter att det finns en viss territoriell koppling till Sverige. Detta framgår av ett antal bestämmelser i TF och YGL. En beskrivning av det territoriella tillämpningsområdet kan lämpligen utgå från regleringen i TF. Bestämmelserna i YGL vilar på likartade principer även om de i vissa avseenden har anpassats till de medier som är aktuella där, främst i fråga om radioprogram och databas- överföringar.

Regleringen av det territoriella tillämpningsområdet för TF kan, något förenklat, delas in i två huvudkategorier. Indelningen sker med utgångspunkt i om skriften trycks i Sverige eller utomlands. Under varje huvudkategori behandlas flera olika situationer. I samtliga fall förutsätts det att de formella och materiella kraven är uppfyllda.

TF och det territoriella tillämpningsområdet

Skrifter som trycks i Sverige

1.Den första situationen avser skrifter som både trycks och ges ut inom Sverige. TF är i första hand anpassad för skrifter av det slaget. Då gäller regelverket i dess helhet. TF är i det läget exklusiv straff- och processlag. De grundläggande principerna

483

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

om etableringsfrihet, censurförbud, meddelarskydd, ensam- ansvar, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning

m.m. tillämpas.

2.En annan situation rör skrifter som trycks i Sverige men endast ges ut utomlands. I det läget är TF inte exklusiv straff- och processlag. Vanlig lag tillämpas i frågor som rör ansvar för innehållet m.m. Däremot gäller skyddet i TF mot censur och hindrande åtgärder. I dessa fall gäller även ett något inskränkt anskaffar- och meddelar- skydd, se 3 b) nedan.

Skrifter som trycks utomlands

3.13 kap. TF innehåller särskilda bestämmelser om skrifter som trycks utomlands. Huvudregeln är att bestämmelserna i TF i princip gäller under förutsättning att skriften ges ut i Sverige.

Sådana skrifter kan delas in i två typer.

Den första typen avser skrifter som huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige. För dessa tillämpas TF i dess helhet, med undantag för vad som gäller för tryckning (4 kap.) och tryckares straffansvar (8 kap.). I stället för tryckaren svarar den som ”låtit utlämna skriften för spridning inom riket” eller, under vissa omständigheter, utspridaren.

Den andra typen omfattar skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för spridning i Sverige utan sprids här som en av flera marknader. Här avses bl.a. utländska tidskrifter och böcker på främmande språk. För dessa skrifter tillämpas ytterligare undan- tag från regelverket jämfört med de skrifter som är avsedda främst för den svenska marknaden. I fråga om periodiska skrifter uppställs det t.ex. inte något krav på utgivningsbevis. Det är dock möjligt att få utgivningsbevis även för sådana skrifter.

För de skrifter som avses i b), och för vilka det inte finns ett utgivningsbevis, gäller ett svagare meddelar- och anskaffarskydd (se 13 kap. 6 §). Detta innebär att straffansvaret är vidare jämfört med vad som normalt tillämpas i TF. Meddelaren (och anskaff- aren) kan nämligen här straffas för brott mot rikets säkerhet i fler fall och vid varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. En praktiskt viktig skillnad är därför att det inte enbart är lämnande av uppgifter för vilka det gäller s.k. kvalificerad sekretess som omfattas av straffansvaret. Meddelarens rätt till anonymitet

484

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

gäller även i dessa fall, dock med ett utvidgat undantag i fråga om uppgiftslämnande som innefattar brott mot rikets säkerhet.

4.Den sista situationen avser skrifter som trycks utomlands och inte ges ut i Sverige. I dessa fall gäller anskaffar- och meddelar- skydd på det sätt som har beskrivits i 3 b) ovan, dvs. samma skydd som för utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige men som inte huvudsakligen är avsedda för spridning här. Regeln kan sägas ta sikte på bl.a. korrespondenter i Sverige för utländska tidningar. Enligt TYB bör bestämmelsen uppfattas så att anskaff- andet eller uppgiftslämnandet måste ha skett i Sverige för att TF ska bli tillämplig. Beredningen föreslog ett förtydligande av lag- texten med den innebörden (se SOU 2004:114 s. 143). Förslaget har inte genomförts.

YGL och det territoriella tillämpningsområdet

I fråga om tekniska upptagningar liknar det territoriella tillämpnings- området för YGL i stora drag vad som gäller för skrifter enligt TF. YGL är således i första hand tänkt att tillämpas på tekniska upp- tagningar som har framställts och lämnats ut för spridning här. I 10 kap. YGL finns bestämmelser om bl.a. tekniska upptagningar från utlandet.

När det gäller radioprogram (inkl. ljudradio och tv) tillämpas YGL främst på program som utgår från Sverige. Vissa undantags- möjligheter från YGL finns i fråga om radioprogram vilka utgår från Sverige men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands.

I den motsatta situationen – här avses radioprogram som når Sverige från utlandet – gäller vissa delar av YGL, se 1 kap. 7 §. Detta gäller ”samtidig och oförändrad vidaresändning” här i landet av radioprogram från utlandet. Bestämmelsen avser även radioprogram från utlandet som förmedlas hit via satellitsändning. För dessa program gäller ett inskränkt grundlagsskydd genom att endast bestämmelser som kan ”upprätthållas i praktiken” tillämpas. Det innebär bl.a. att förbudet mot censur och hindrande åtgärder gäller medan principen om ensamansvar inte tillämpas. I fråga om anskaffar- och meddelarskyddet tillämpas enligt 10 kap. 2 § YGL den inskränkta ordning som följer av 13 kap. 6 § TF, se p. 3 b) ovan. Straffansvaret för anskaffaren och meddelaren är alltså något utvidgat jämfört med när grundlagen är tillämplig fullt ut.

485

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

YGL kan även ha viss tillämpning på radioprogram som inte sänds här, t.ex. direktsända satellitsändningar utan svensk anknyt- ning. För dessa gäller nämligen det inskränkta anskaffar- och meddelarskyddet enligt 10 kap. 2 § (se p. 3 b och rättsfallet NJA 2002 s. 314).

I fråga om massmedieföretagens databaser enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL ska reglerna om radioprogram gälla i tillämpliga delar. Bestämmelserna i 1 kap. 7 § och, som det verkar, 10 kap. 2 § YGL har dock inte ansetts kunna överföras på databaserna. Rätts- läget kan inte anses helt klarlagt i det avseendet. I NJA 2001 s. 445 konstaterade Högsta domstolen att YGL:s ansvarighetsregler skulle tillämpas när det var redaktionen för en periodisk skrift som drev en hemsida, trots att sändningen skedde från en server utanför Sverige.

Det frivilliga grundlagsskyddet enligt 1 kap. 9 § andra stycket gäller för den som har utgivningsbevis för verksamheten. En förut- sättning är att databasöverföringarna utgår från Sverige.

Grundlagarna och rättsfallet NJA 1956 s. 48

Det särskilda grundlagsskyddet i TF och YGL får i stor utsträck- ning ses som en straff- och processrättslig särreglering av tryck- och yttrandefriheten. Det kan vara värdefullt att betrakta även frågan om det territoriella tillämpningsområdet från en sådan utgångspunkt och därmed även den till synes vida tolkning av tillämpningsområdet som kommer till uttryck i rättsfallet NJA 1956 s. 48.

Enligt allmän lag är grundprincipen att straffbuden i brottsbalken är universellt tillämpliga om inte något annat anges i de enskilda stadgandena eller i övrigt får anses framgå av sammanhanget (se Jareborg, Brotten I, 1989, s. 137 f.). Inom specialstraffrätten – t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott – är däremot pre- sumtionen den omvända; en gärning anses brottslig endast om den förövas på svenskt territorium, om inte annat anges.

En annan frågeställning är under vilka förutsättningar en svensk domstol har jurisdiktion att döma i ett visst brottmål. Den straff- rättsliga huvudregeln anges här i 2 kap. 1 § första meningen brotts- balken och innebär att den som har begått brott här i riket ska dömas enligt svensk lag och av svensk domstol. Från denna s.k. territorialitetsprincip görs det vissa undantag i 2 kap. brottsbalken

486

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

av innebörd att svensk jurisdiktion föreligger även om ett brott har begåtts utomlands (s.k. extraterritoriell jurisdiktion).

Frågan var ett brott anses begånget vid bedömningen av juris- diktionsfrågan behandlas i 2 kap. 4 § brottsbalken. Där anges att brott

”anses begånget där den brottsliga gärningen företogs, så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet skulle hava fullbordats”. Paragrafen innehåller ingen särskild bestämmelse som tar sikte på medverkansbrott, dvs. brott där flera har medverkat. Grundtanken anses dock vara att varje medverkandes brott anses begånget där hans eller hennes gärning utfördes eller där själva huvud- brottet fullbordades.

När det gäller TF och YGL är det skyddssystem som läggs fast där inte universellt utan förutsätter att vissa specifikt angivna krav för territoriell tillämplighet är uppfyllda. Det är därmed även en förutsättning för att bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihets- brott och andra brottsstadganden (t.ex. om meddelarbrott) i grund- lagarna ska tillämpas.

En viktig avgränsning av grundlagssystemet i territoriellt avse- ende framgår av 1 kap. 6 § TF. Innebörden av bestämmelsen är att ingripanden med anledning av innehållet i en tryckt skrift kan ske först sedan den är utgiven genom att ha lämnats ut till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige (se prop. 1997/98:43 s. 120 f.). Detta innebär t.ex. att en skrift som ska säljas anses utgiven då den har nått en bokhandel eller tidningskiosk och där blivit tillgänglig för allmänheten. Någon verklig spridning behöver inte ha ägt rum, det avgörande är att den har gjorts tillgänglig för allmänheten. Utgivningskravet anses däremot inte uppfyllt då en skrift sänds från ett tryckeri till ett förlag för att därifrån distri- bueras till olika försäljningsställen.

Om en skrift som trycks i Sverige endast ges ut i utlandet, gäller inte TF:s särskilda ansvarsbestämmelser, brottskatalog och rätte- gångsregler. I stället gäller vad som sägs i allmän lag. Det torde som regel då bli fråga om att med stöd av de principer som gäller för brotten i brottsbalken avgöra om svenska straffbestämmelser är tillämpliga och om det finns svensk jurisdiktion. En konsekvens av att TF inte är tillämplig är att det finns betydligt större möjligheter för Sverige att lämna internationell rättslig hjälp, t.ex. enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Frågan om hur utgivningsbegreppet ska förstås när det finns en internationell koppling aktualiserades i rättsfallet NJA 1956 s. 48. I målet hade den tilltalade distribuerat tryckta skrifter till enskilda

487

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

utländska adressater från postkontor i Sverige men skrifterna hade inte i övrigt spritts här. Högsta domstolen ansåg att skrifterna hade blivit utlämnade för spridning och därmed utgivna i den mening som avses i 1 kap. 6 §. Domstolen kom till den slutsatsen med föl- jande kortfattade motivering.

Med lagrummets ordalydelse synes den tolkningen vara bäst förenlig, att utgivning inom riket föreligger, så snart skriften här utlämnats för spridning, och alltså även i fall, då skriften spritts allenast till utlandet, och förordningens förarbeten kunna ej anses giva vid handen, att lagrummet bör tolkas annorlunda än dess lydelse närmast föranleder.

Enligt uttalanden i den juridiska litteraturen får avgörandet förstås som att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften därmed hade påbörjats i Sverige (se Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 36 f.). Utgången hade, får det antas, blivit den motsatta om hela upplagan i stället hade skickats till en distributör utomlands som där skulle ha påbörjat spridningen till allmänheten. I det fallet skulle skriften inte ha ansetts vara utgiven i Sverige och TF därmed inte tillämplig. Rättsfallet är även relevant på YGL:s område när det gäller utgivning av tekniska upptagningar, se 1 kap. 10 § YGL.

Det s.k. korrespondentskyddet

Som framgår av redogörelsen för TF:s resp. YGL:s tillämpnings- område ovan avgränsas dessa i första hand med hjälp av framställ- ningens eller spridningens anknytning till Sverige. Från denna grundprincip görs undantag genom det, visserligen begränsade, skydd för meddelare och anskaffare som anges i 13 kap. 6 § andra stycket TF och motsvarande bestämmelse i 10 kap. 2 § YGL. Genom dessa bestämmelser gäller skyddet även om en skrift inte ges ut här eller om en sändning av ett radioprogram (ljudradio och tv) inte utgår från Sverige. Det har dock ansetts att skyddet förutsätter en koppling hit genom att anskaffandet eller uppgiftslämnandet sker i Sverige, även om detta inte framgår av lagtexten (SOU 2004:114 s. 142 f.).

Detta s.k. korrespondentskydd har sitt ursprung i en tankegång om att ett starkt skydd för utländska korrespondenter i Sverige indirekt stärker ställningen för representanter för svenska medier i utlandet. En bestämmelse av det aktuella slaget infördes i 1949 års

488

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

TF och föregicks av en skrivelse till de tryckfrihetssakkunniga från Publicistklubben, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Svenska Journalistföreningen (se a. bet. s. 142). Man påpekade att en korre- spondent i Helsingfors till en svensk dagstidning hade dömts till ansvar i Finland för innehållet i en av honom signerad artikel som hade publicerats i tidningen. I skrivelsen framhölls att rättsliga åtgärder inte kunde vidtas i Sverige mot författaren av en tidningsartikel. Det var dock, enligt skrivelsen, inte lika klart att en korrespondent i Stockholm inte skulle kunna ställas till ansvar för vad som under hans namn publicerades i en tidning som gavs ut i utlandet. Vidare anfördes i skrivelsen följande.

Till skydd för den svenska pressens korrespondenter i utlandet bör det göras fullt klart att en sådan lagtillämpning, som rådhusrätten i Helsingfors anslutit sig till, icke kan förekomma i en motsvarande situation i Sverige. Endast under denna förutsättning kunna vi kräva respekt i utlandet för vår uppfattning.

I huvudsak har detta argument accepterats av lagstiftaren och ansetts motivera den nuvarande ordningen (se SOU 1947:60 s. 288, prop. 1948:230 samt prop. 1990/91:64 och 1997/98:43 s. 122).

21.3Tryck- och yttrandefrihetsberedningens betänkande SOU 2004:114

21.3.1Bakgrund

TYB:s betänkande SOU 2004:114 innehåller en omfattande genom- gång av frågan om internationellt rättsligt bistånd på TF/YGL- området. Även TYB hade i uppdrag att överväga ”om möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp inom det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området skall utökas”. Det fick dock, enligt ett uttalande från riksdagen, inte bli fråga om att Sverige ”genom att bistå med sådan hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper” (dir 2003:58).

En viktig bakgrund till direktiven var den pågående utvecklingen av det internationella rättsliga samarbetet, inte minst på EU-nivå. Regeringen konstaterade att den svenska hållningen på TF/YGL- området ”inte alltid möts av förståelse från andra länder, bl.a. när utländska myndigheter har velat få hjälp med att ingripa mot den spridning av rasistisk propaganda som sker från Sverige”.

489

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Till bilden hör att regeringen i flera fall under början av 2000- talet hade avslagit utländska ansökningar om lämnande av inter- nationell rättslig hjälp i brottmål. Besluten fattades efter yttranden från JK. Ansökningarna avsåg i första hand att svenska myndig- heter skulle förhöra personer som vistades här. Förhören skulle genomföras med anledning av utländska förundersökningar på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. De resonemang som de olika innehavarna av JK-ämbetet (Hans Regner resp. Göran Lambertz) förde i dessa ärenden fick stor betydelse för TYB:s behandling av den aktuella frågeställningen.

JK Hans Regner yttrade sig i flera ärenden under 2001. Som ett exempel kan nämnas ett ärende som rörde en ansökan om rättslig hjälp från justitiedepartementet i Schweiz (”det schweiziska djur- ärendet”). Där pågick en förundersökning avseende misstanke om import från ett företag i Sverige av ett videogram som innehöll

”sexuella handlingar med djur”. Importen stred mot den schweiziska strafflagen. De schweiziska myndigheterna ville nu få hjälp med att förhöra en företrädare för den svenska exportören av videobandet.

I beslutet fann JK att han saknade möjlighet att tillmötesgå

(”villfara”) den schweiziska begäran. I motiveringen anslöt han sig till det synsätt på internationellt rättsligt bistånd som redogörs för i avsnitt 21.1.2 ovan. Det fanns, enligt yttrandet, sålunda inte stöd i TF och YGL för att lämna rättsligt bistånd om det rörde förhållanden som omfattades av grundlagarna. Han konstaterade att YGL var tillämplig eftersom den aktuella videon hade sänts med post från Sverige till Schweiz (se NJA 1956 s. 48). I det läget kunde ett ingrip- ande bara ske under de förutsättningar och former som anges i YGL.

JK konstaterade att skildringar av ”djursex” inte var kriminaliserade i Sverige och att spridningen av videon inte var straffbar här. Det fanns därför inte lagliga förutsättningar att ingripa på grund av yttrandefrihetsbrott.

Regeringen instämde i bedömningen att det inte fanns möjlighet att lämna rättsligt bistånd. Under den här tiden upprepade JK Hans Regner sin ståndpunkt i ett antal ytterligare ärenden. Även i dessa ärenden anslöt sig regeringen till bedömningen att det inte fanns möjlighet att bevilja rättsligt bistånd.

Göran Lambertz hade som JK en delvis annan tolkning av rela- tionen mellan TF/YGL och lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. I några ärenden som redogörs för i SOU 2004:114 avstyrker han visserligen ansökan om rättsligt bistånd, men på en annan grund än den som användes av föregående JK (se även JK:s ärende med

490

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

dnr 5591-08-33). Tolkningen innebar att rättsligt bistånd till andra länder ofta inte kunde anses innefatta ett ”ingripande” enligt grund- lagarna. Hjälp av det slaget kunde därför lämnas i fler situationer än vad som hade antagits tidigare. De svenska grundlagarna kunde likväl lägga hinder i vägen för att lämna rättsligt bistånd genom en tillämpning av det s.k. ordre public-undantaget i lagen om interna- tionell rättslig hjälp i brottmål (dvs. att den efterfrågade åtgärden stod i strid med svenska allmänna rättsprinciper).

Regeringen ändrade dock inte uppfattning. Den vidhöll att reg- lerna i TF och YGL hindrade rättslig hjälp i situationer där JK inte skulle kunna ingripa enligt svensk rätt.

21.3.2Vissa uttalanden från beredningen

TYB för ett omfattande resonemang kring frågan om internationellt rättsligt bistånd. Beredningens slutsatser kan delas in i tre delar. Den första delen rör frågan om under vilka förutsättningar rättsligt bistånd kan lämnas enligt gällande rätt. I den andra delen görs det vissa uttalanden i frågan om hur det territoriella tillämpningsområdet ska uppfattas. En tredje del avser förslag till förändringar i TF och YGL i syfte att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. Som framgått ovan har dessa förslag inte genomförts. För- slagen behandlas i avsnitt 21.3.3.

Uttalanden om gällande rätt

I frågan om innebörden av gällande rätt anslöt sig TYB till det synsätt som JK Hans Regner och regeringen hade haft i de ärenden som har nämnts ovan (se SOU 2004:114, särskilt s. 137). Detta innebar att internationellt rättsligt bistånd i princip måste anses otillåtet enligt grundlagarna om

-det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- och yttrandefrihet som grundlagarna skyddar

-och ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet.

De bestämmelser i grundlagarna som enligt beredningen hindrade sådan rättslig hjälp är de som innehåller det s.k. repressalieförbudet,

491

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

dvs. 1 kap. 3 § TF (som har getts en utsträckt innebörd i praxis och anses innebära ett generellt förbud mot ingripanden) resp. 1 kap. 4 § YGL. Sedan dess har det även införts särskilda bestämmelser om repressalieförbudet, se 3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL.

TYB:s inställning är att allt rättsligt bistånd i brottmål, inklusive t.ex. förhör med ett vittne eller en målsägande, är att uppfatta som ett ”ingripande” från svenska myndigheters sida (s. 137). Ett mot- satt synsätt skulle, framhöll TYB, innebära att grundlagsskyddet endast utgjorde en garanti mot att svenska myndigheter ”för egen räkning” vidtog åtgärder som stred mot grundlagarna. Det skulle däremot inte skydda mot att myndigheterna vidtog sådana åtgärder efter begäran om rättslig hjälp från utlandet. Beredningen avslutade resonemanget med att konstatera följande.

Så långt som grundlagarna sträcker sig ger dessa alltså den tryck- och yttrandefrihet som nämns i deras inledande bestämmelser och som det ligger i svenskt intresse att upprätthålla. Detta betyder att de principer som grundlagarna bygger på får genomslag också vid internationellt rättsligt bistånd.

Uttalanden om det territoriella tillämpningsområdet

En utgångspunkt för TYB:s överväganden var att TF och YGL, något förenklat, skyddar tryck- och yttrandefriheten ”i Sverige” och att dessa grundlagar inte ger något sådant konstitutionellt skydd i andra länder. Kärnan i skyddet är att tryck- och yttrandefriheten tillför- säkras i första hand svenska medborgare när det gäller rätten att uttrycka sig i

-skrifter som trycks och ges ut här i landet,

-radioprogram som utgår från Sverige och

-tekniska upptagningar som framställs och ges ut här.

I grundlagarna finns det, konstaterade beredningen, dessutom bestäm- melser som ger visst skydd åt framställningar där anknytningen till Sverige är svagare (se främst 13 kap. TF och 10 kap. YGL). Ett sådant exempel är det meddelar- och anskaffarskydd som gäller bl.a. vid lämnande av uppgifter för publicering i skrifter som inte ges ut här.

TYB förde en diskussion om hur långt grundlagsskyddet ”i Sverige” egentligen sträcker sig. I det sammanhanget diskuterade man betydelsen av att det finns en anknytning till Sverige, främst i

492

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

fråga om ”gärningsort” och den misstänktes person. Det finns här anledning att särskilt beröra två av de frågeställningar som TYB behandlade.

Den första rör skyddet för situationen att någon t.ex. lämnar uppgifter för publicering i en skrift eller upptagning som inte ges ut här (13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL). Bered- ningen konstaterade att bestämmelsen främst syftar till att korre- spondenter för utländska tidningar och nyhetsbyråer ska ha med- delarskydd. TYB ansåg att avsikten inte kan ha varit att bestämmelsen skulle ge skydd åt uppgiftslämnande som sker i ett annat land. För att skyddet ska bli tillämpligt skulle det alltså krävas att uppgiftsläm- nandet (eller anskaffandet) skedde i Sverige. Detta borde klargöras i grundlagarna.

Effekten av den tolkningen blev, konstaterade beredningen, att internationellt rättsligt bistånd kunde lämnas om en person (svensk eller utländsk) med stadigvarande hemvist här i landet lämnade uppgifter utomlands till t.ex. en utländsk tidning. Den situationen föll alltså utanför grundlagarnas territoriella tillämpningsområde.

Ett annat förhållande med koppling till grundlagarnas territori- ella tillämpningsområde som TYB berörde avsåg det ovan berörda rättsfallet NJA 1956 s. 48. Beredningen ansåg att utgången i rätts- fallet kunde te sig diskutabel ”om man önskar goda möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd i fall då skrifter eller tekniska upptagningar sänds med post från Sverige”. En ändring av rättsläget förutsatte enligt TYB ändringar i TF och YGL. Detta aktualiserade dock den helt grundläggande frågan om vad som krävs för att utgiv- ning ska anses ha skett här. Det ansågs vara ett alltför omfattande spörsmål för att kunna behandlas i det aktuella betänkandet.

21.3.3Beredningens förslag

TYB föreslog vissa förändringar i grundlagarna i syfte att klarlägga och öka möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp på TF/YGL-området. Betänkandet innehåller en redogörelse för några allmänna utgångspunkter för dessa förslag. Här nedan återges ett längre avsnitt av texten i den delen. Det får anses illustrera vilka rättspolitiska överväganden som var aktuella. Innehållet i texten torde till stora delar ha relevans även för Yttrandefrihetskommitténs arbete med frågan.

493

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Sverige ställer sig av tradition positivt till rättslig hjälp till andra stater i både brottmål och tvistemål. Detta samarbete har stadfästs i olika internationella överenskommelser främst inom Norden, Europarådet och på senare år även inom EU. En grundinställning är därför att Sverige skall lämna bistånd i olika rättsliga angelägenheter i så stor utsträckning som anses möjligt. Vid bedömningen av vilket bistånd som skall lämnas måste dock mot intresset av det internationella samarbetet vägas motstående intressen av den typ som regelmässigt enligt överenskommelser på området kan medföra att bistånd inte ges. Som exempel på sådana situationer kan nämnas att den person som det begärda biståndet i brottmål riktar sig mot inte skulle vara straffbar i motsvarande fall i Sverige eller att lämnandet av biståndet skulle strida mot allmänna rättsprinciper här i landet. I det sistnämnda avseendet kan hänvisas till KU:s betänkande 2001/02:KU21 s. 68 som citeras i beredningens direktiv. Beträffande det rättsliga samarbetet inom EU som delvis är överstatligt och i princip direkt bindande i Sverige kan erinras om att det i samband med Sveriges anslutning till EU uttalades att överlåtelse av beslutanderätt inte utan samtidig ändring av grundlag fick väsentligen rubba sådana principer som meddelarfriheten, censurförbudet, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL (bet. 1993/94:KU21 s. 25 ff.).

Det är mot den angivna bakgrunden som man bör överväga i vilken utsträckning Sverige i dag kan lämna rättsligt bistånd i fall där det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet i vårt land aktu- aliseras samt om det är möjligt att utöka möjligheterna till sådant bistånd. Ett förhållande som är speciellt för dessa fall är att det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet knappast har någon motsvarighet i andra stater. Det kan därför oftare i dessa fall, där en svensk särordning har betydelse, än i andra fall för den begärande staten te sig egendomligt att bistånd inte kan lämnas från svensk sida i situationer där andra stater inte alls skulle ha någon motsvarande invändning mot att ge bistånd. Så t.ex. kan det svenska ensamansvaret medföra att i Sverige endast någon enstaka person bland åtskilliga inblandade i ett brott kan lagföras eller kan ett visst brott ”straffritt” begås i tryckt skrift eftersom det inte är upptaget bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten. Samtidigt som det är viktigt att slå vakt om det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skydd som TF och YGL ger i vårt land, kan därför det internationella samarbete i rättsliga angelägenheter som Sverige vill delta aktivt i utsättas för påfrestningar som beror på att andra länder har svårigheter att acceptera den svenska ordningen. Detta kan i sin tur försvåra för Sverige att få bistånd från andra länder när vi är angelägna om sådant. Internationellt samarbete av detta slag bygger på ömsesidighet, och Sverige kan alltså missgynnas av en onödigt restriktiv attityd när det är fråga om att hjälpa andra länder.

I betänkandet konstaterade TYB att det inte var klarlagt att det fanns ett framträdande praktiskt behov av att öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. Det ökande internationella

494

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

rättsliga samarbetet kunde emellertid väntas resultera i allt fler ärenden om rättsligt bistånd. Den restriktiva praxis som hade rått byggde på en, i vissa delar, omtvistad tolkning av grundlagarna. Det var, enligt beredningen, en svaghet att denna praxis inte hade lagstöd. En grundlagsregel borde därför införas om lämnande av internationellt rättsligt bistånd. Vid utformningen av bestämmelsen fick det beaktas att beredningen hade regeringens uppdrag att överväga att öka möjligheterna att lämna sådant bistånd.

Den föreslagna bestämmelsen grundade sig på ett resonemang om att alla de svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna inte hade samma tyngd i frågor som rörde internationellt rättsligt bistånd.

Man borde, enligt beredningen, till att börja med kunna göra avkall på principen om en särskild rättegångsordning. Vid en utländsk ansökan om rättsligt bistånd som rörde TF/YGL-området skulle det således inte uppställas något krav på att frågan måste handläggas av JK som åklagare och prövas av en svensk jury (jfr 9 och 12 kap. TF). Den aktuella utländska processordningen måste dock framstå som godtagbar, i vart fall uppfylla de krav som uppställs enligt Europakonventionen.

Det ansågs vidare möjligt att acceptera vissa avvikelser när det gällde principen om en särskild brottskatalog. Tanken var att rättsligt bistånd skulle kunna lämnas beträffande en gärning som utgjorde brott mot utländsk lag och som motsvarade – här avsågs alltså inte en total överensstämmelse mellan straffstadgandena – ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Även meddelar- och anskaffar- brotten borde omfattas, bl.a. då gärningar som till följd av stadgandet i främst 7 kap. 3 § TF skulle bedömas som brott mot tystnadsplikt.

TYB föreslog sålunda att följande bestämmelse skulle införas i 14 kap. TF:

Vid prövning av en begäran om internationellt rättsligt bistånd skall med lag eller brott som avses i 1 kap. 8 och 9 §§, 7 kap. 3–5 §§ samt 13 kap. 6 § jämställas motsvarande bestämmelse eller gärning i det land som begäran kommer från. Sådant rättsligt bistånd får lämnas för beivrande av brott eller utkrävande av ersättning även i annan ordning än som anges i 9 och 12 kap. Exemplar av tryckt skrift vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredningen, får tas i beslag.

Innan internationellt rättsligt bistånd lämnas skall yttrande inhämtas från Justitiekanslern.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 2 § andra stycket andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

495

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

YGL skulle, enligt förslaget, innehålla en hänvisning till bestämmelsen i TF.

Vidare föreslog beredningen att det skulle klargöras i grundlag- arna (13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL) att en förutsättning för skyddet för anskaffande eller meddelande av uppgifter till medier som inte ges ut i Sverige är att anskaffandet eller meddelandet sker här.

Beredningens slutsats var att den nya bestämmelsen och de före- slagna ändringarna skulle klargöra rättsläget och öka möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp.

Betänkandet innehöll flera särskilda yttranden i vilka det uttryck- tes skepsis mot de föreslagna ändringarna. Den övergripande stånd- punkten i dessa var, att det inte var tillräckligt klarlagt att det fanns ett behov av att öppna upp grundlagarna för lämnande av rättslig hjälp på det sätt som föreslogs.

Ett annat synsätt framfördes i ett längre yttrande av experten Lena Moore (s. 345 f.). Hon tillstyrkte TYB:s förslag men ansåg att beredningen hade varit alltför försiktig. Genom förslaget togs det inget stort steg utan det medförde en ordning som redan skulle kunna anses vara gällande rätt ”om man är beredd att anlägga ett internationellt kriminalpolitiskt perspektiv”. Lena Moore anslöt sig till dåvarande JK och dennes syn att internationellt rättsligt bistånd inte utgjorde ett ”ingripande” i den mening som avses i TF och

YGL. Av hänsyn till vikten av att kunna delta i det internationella straffrättsliga samarbetet borde vissa inskränkningar i grundlag- arnas territoriella tillämpningsområde genomföras. Här avsågs bl.a. följderna av det nämnda rättsfallet NJA 1956 s. 48 och frågan om meddelarfriheten i anslutning till medier som inte ges ut i Sverige.

Under remissbehandlingen framkom olika tolkningar av om, och på vilket sätt, TF och YGL utgjorde hinder mot att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd.

21.4Överväganden

21.4.1Nuvarande rättsläge

Det kan hävdas att det huvudsakliga syftet med den särskilda grund- lagsregleringen i TF och YGL är att skydda ett fritt flöde av infor- mation och en fri opinionsbildning i Sverige. För att uppfylla detta ändamål har det ansetts nödvändigt att ge grundlagarna ett förhåll-

496

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

andevis vidsträckt tillämpningsområde som inte enbart omfattar medier med en mer uppenbar anknytning hit. Även situationer där ett mass- medium inte alls – eller bara i begränsad utsträckning – når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden falla under grundlagarnas skydd. Förklaringen till detta relativt extensiva synsätt är att det även i fråga om sådana medieprodukter (t.ex. utländska dagstidningar eller tv-program) kan förekomma att personer i Sverige medverkar till att ett yttrande når allmänheten. De kanske mest relevanta exemplen är om en här bosatt person i egenskap av meddelare lämnar en uppgift för publicering i ett utländskt massmedium eller om han eller hon som författare bidrar med en text som ska publiceras i ett sådant medium. Den svenska ståndpunkten har varit att även dessa per- soner i princip ska omfattas av grundlagsskyddet här.

Som har framgått ovan har det svenska grundlagsskyddet ansetts i praktiken utesluta att Sverige deltar i internationellt rättsligt sam- arbete i de fall TF eller YGL är tillämpliga. Detta är i första hand inte en konsekvens av att grundlagarnas geografiska tillämpnings- område skulle vara osedvanligt omfattande för att vara ett straff- och processrättsligt system. Förklaringen är snarare att principen om grundlagarnas exklusivitet som straff- och processlag vid ingripanden har ansetts ha fullt genomslag i alla situationer då grundlagarna är tillämpliga. Någon undantagsbestämmelse för inter- nationellt bistånd finns inte i grundlagarna, vilket i praktiken alltså har ansetts utesluta att sådant bistånd lämnas. En annan sak, som inte berörs närmare här, är att en utländsk ansökan om rättsligt bistånd kan föranleda svenska myndigheter (JK) att ta initiativ till en egen svensk brottsutredning som då handläggs enligt TF eller YGL.

Kommittén konstaterar att det finns olika sätt att tolka TF och YGL vad gäller tillåtligheten av internationellt rättsligt bistånd.

Frågan är närmast om begreppet ”ingripande” kan anses inrymma allt sådant bistånd eller inte. Det är naturligt att se det som ett ingripande om exempelvis den som misstänks för förtal anhålls här i Sverige, medan det är mindre naturligt om åtgärden avser exempelvis ett förhör med den som anser sig utsatt för förtal. Det avgörande för tolkningen synes vara hur långt man är beredd att sträcka inne- börden av de grundlagsbestämmelser som behandlar möjligheterna att ingripa mot ett yttrande. Oavsett vilken inställning man har till tolkningsfrågan avseende nuvarande bestämmelser framstår det som motiverat, som även TYB framhöll, att nu tydliggöra i grundlagen vad som gäller.

497

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

21.4.2Förhållandet till EU-rätten

Frågan om hur man ska se på internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området behöver belysas på nytt med anledning av det allt djupare rättsliga samarbetet inom EU. En sådan översyn framstår som särskilt påkallad på det straffrättsliga området där samarbetet i och med Lissabonfördraget blir överstatligt och inte längre är tänkt att vila på mer traditionella mellanstatliga grunder.

Det framstår i nuläget inte som helt klart hur samarbetet kommer att gestalta sig i praktiskt avseende och vilka effekter det kommer att ha på medlemsstaternas rättsordningar. Ur svensk synvinkel för- stärks denna oklarhet av att de nu gällande rättsakterna inte inne- håller något uttryckligt och generellt undantag för tryck- och yttrandefrihetsfrågor i själva författningstexten. Den svenska stånd- punkten vilar i stället på olika ingressuttalanden som av Sverige har uppfattats innebära att det finns EU-rättsligt stöd för att avslå en begäran om rättsligt bistånd när denna avser en åtgärd som omfattas av TF eller YGL. Det kan inte uteslutas att denna tolkning skulle underkännas om frågan ställdes på sin spets vid en EU-rättslig prövning (se avsnitt 21.1.3 ovan angående Lotta Lerwalls analys).

Mot den här bakgrunden framstår det pågående förhandlings- arbetet med ett nytt EU-direktiv om en utredningsorder som mycket betydelsefullt. Om slutresultatet blir – som de nu tillgängliga rapp- orterna indikerar – att oförenlighet med nationella ansvarsregler- ingar på medieområdet tas upp som en uttrycklig och generell väg- ransgrund, innebär detta ett tydligt principgenombrott för svenskt vidkommande. Det skulle nämligen betyda att en central rättsakt inom det straffrättsliga samarbetet ger ett tydligt stöd för Sverige att hävda att det särskilda ansvarssystemet i TF och YGL inte ska frångås vid en begäran om rättslig hjälp.

Frågan är vilken betydelse det aktuella förslaget till direktiv ska tillmätas vid kommitténs överväganden om grundlagarnas utform- ning när det gäller internationellt rättsligt bistånd. Det får här vägas in att direktivet inte är färdigförhandlat och att det följaktligen kan bli så att den slutliga rättsakten inte innehåller den nämnda väg- ransgrunden avseende tryck- och yttrandefriheten. En ytterligare aspekt berör frågan om vilken påverkan direktivet om en europeisk utredningsorder får när det gäller andra rättsakter på det straff- rättsliga området som ska transformeras från rambeslut till direktiv eller förordningar. Oavsett utgången i fråga om denna rättsakt går

498

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

det inte att vara säker på att andra framtida rättsakter på det straff- rättsliga området kommer att innehålla en liknande vägransgrund.

Man kan därför inte dra för stora växlar på de uppgifter som finns om innehållet i det kommande direktivet. Fortfarande bestäms rättsläget av ett antal rambeslut som det är oklart om Sverige uppfyller med en EU-rättslig tolkning. Detta talar i sig för en viss omvärdering av den svenska ståndpunkten avseende internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området. För en sådan omvärd- ering talar också kommittédirektivens anvisning att utgångspunkten ska vara att Sverige i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut.

Samtidigt måste yttrandefriheten och dess grundprinciper för- svaras. När de svenska grundlagarna är tillämpliga, och sålunda ger skydd åt yttranden och uppgiftslämnande, finns det all anledning att upprätthålla detta skydd så långt det är möjligt och rimligt. De förhandlingar som har skett i EU har utgått från den utgångs- punkten. Även om rättsläget är osäkert är den svenska hållningen att förhandlingsresultaten innebär att grundlagarna har försvarats och att det inte har gjorts några ingrepp i dem.

Mot den bakgrunden framstår det som mest naturligt att nu försvara de uppnådda resultaten genom att utgå från att de svenska grundlagarna har bevarats intakta i förhållande till EU-rätten. Det gäller i varje fall om det utan stora problem går att hantera en situation där det senare eventuellt visar sig att ståndpunkten inte håller vid en rättslig prövning.

För det fall en rättslig prövning leder till att Sverige anses skyldigt att tillhandahålla rättsligt bistånd i vidare mån än grundlagen anger kan grundlagarna ändras, antingen genom att det görs undantag för en eller flera rättsakter i grundlagarna eller genom att en bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd skrivs om så att det ifråga- varande biståndet kan ges. Innan en sådan grundlagsändring har genomförts kommer – med en EU-rättslig tolkning – den aktuella EU-rättsakten att ha företräde framför grundlagsbestämmelserna.

Det sagda innebär knappast några oöverstigliga problem. Kommittén förespråkar därför att utgångspunkten för grundlags- regleringen av internationellt rättsligt bistånd ska vara att de krav som EU-rätten ställer är uppfyllda.

Som tidigare har sagts finns det ändå anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är till- ämpliga. Syftet är då i första hand att göra systemet något mer

499

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

flexibelt så att ett svenskt deltagande i rättsligt samarbete som berör det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området inte alltid är uteslutet. Det förslag som TYB lämnade i betänkandet SOU 2004:114 fram- står då som en naturlig utgångspunkt, också därför att det tjänar till att klarlägga grundlagarnas inställning till internationellt rättsligt bistånd.

Först bör dock övervägas om det territoriella tillämpnings- området för det särskilda grundlagsskyddet ska förändras. Frågan är om yttrandefrihetsintresset motiverar att tillämpningsområdet är lika omfattande som i dag eller om det kan inskränkas i något avse- ende. Saken bör betraktas i ljuset av att ett mindre territoriellt till- ämpningsområde kan antas öka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd eftersom ”konfliktytan” i förhållande till grundlagarna då minskar.

21.4.3Det territoriella tillämpningsområdet

Vårt förslag: Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL ska minskas genom att det i grundlagarna anges att en här framställd skrift eller teknisk upptagning inte anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater i utlandet. Bestämmelser med den innebörden införs i 1 kap. i respektive grundlag. I fråga om det s.k. korrespondent- skyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovs- män tydliggörs det att detta gäller om meddelandet lämnades i Sverige. Klargörandet av tillämpningsområdet för korrespon- dentskyddet avser även anskaffare.

Vår bedömning: Några andra förändringar i korrespondent- skyddet än som anges ovan genomförs inte. Även fortsättnings- vis ska alltså grundlagsskyddet omfatta situationen då en korre- spondent stationerad här rapporterar till exempelvis en utländsk tidning eller radiostation.

500

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

Inledning

Det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL har ifråga- satts som alltför vidsträckt i vissa avseenden. Det har ansetts utgöra ett onödigt långtgående hinder mot internationellt rättsligt bistånd. Det är två frågeställningar som brukar lyftas fram.

Den första frågan rör det rättsläge i fråga om spridnings- begreppet enligt 1 kap. 6 § TF som följer av rättsfallet NJA 1956 s. 48. Avgörandet har även betydelse för förståelsen av begreppet spridning i 1 kap. 10 § YGL när det gäller tekniska upptagningar. Innebörden av rättsfallet är att här framställda skrifter och upptag- ningar som skickas med post från Sverige till enskilda adressater i utlandet anses utgivna här i landet, även om skrifterna eller upp- tagningarna aldrig når den svenska allmänheten.

Den andra aspekten där kritik har riktats mot tillämpnings- området handlar om det s.k. korrespondentskyddet enligt 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL. Det som avses är i första hand det förhållandet att de svenska grundlagarna ger ett visst skydd åt meddelare samt författare och andra upphovsmän till skrifter och upptagningar som inte ges ut här eller sändningar av radioprogram som inte utgår från Sverige. Som begreppet antyder är tanken med korrespondentskyddet att grundlagarna bör skydda den verksamhet som utländska mediers korrespondenter bedriver i Sverige.

Kommittén har inte sett anledning att överväga ytterligare inskränkningar av det territoriella tillämpningsområdet än de som nu har nämnts, vilka också tas upp särskilt i kommitténs direktiv (dir. 2008:42). I sammanhanget finns anledning att påminna om att inskränkningar av grundlagarnas tillämpningsområde inte med nödvändighet leder till att den aktuella företeelsen faller utanför det svenska rättssystemet. Frågor om svensk domsrätt, tillämplig- heten av svensk lag och möjligheten att lämna internationellt rätts- ligt bistånd får då i stället bedömas enligt vad som gäller enligt allmän lag, se bl.a. 2 kap. brottsbalken och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

501

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Skrifter och upptagningar som sänds med post till utlandet

En viktig tanke bakom utformningen av grundlagarnas territoriella tillämpningsområde får sägas vara att den som i Sverige framställer straffbara yttranden och som exporterar dessa till utlandet får under- kasta sig de rättsregler som gäller i det landet (jfr prop. 1997/98:43 s. 121 f.). Under inga omständigheter får svenska myndigheter ägna sig åt censur eller andra åtgärder som försvårar eller hindrar att ett yttrande når allmänheten, även om yttrandet enbart kommer att nå en publik utomlands. Straffrättsliga ingripanden med anledning av yttranden i medier som endast har nått allmänheten i ett annat land ska dock inte ske enligt de svenska grundlagarna på tryck- och yttrande- frihetsområdet.

Dessa tankegångar har likväl inte fått fullt genomslag i TF och YGL. I rättsfallet NJA 1956 s. 48 ansågs skrifter som aldrig nådde den svenska allmänheten vara utgivna här. De betraktades nämligen som ”utlämnade för spridning” i Sverige på den grunden att distri- butören hade postat dem till enskilda adressater i utlandet. Avgör- andet får som anges i avsnitt 21.2.2 förstås så att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften därmed hade påbörjats i Sverige. Utgången hade, kan det antas, blivit den motsatta om hela upplagan i stället skickats till en distributör utomlands som där skulle ha påbörjat spridningen till allmänheten. I det fallet skulle skriften inte ha ansetts vara utgiven i Sverige och TF därmed inte tillämplig. Det aktuella rättsfallet har motsvarande inne- börd på YGL:s område när det gäller grundlagsskyddet för tekniska upptagningar.

Den ordning som följer av NJA 1956 s. 48 framstår som tveksam om frågan bedöms utifrån tankarna bakom grundlagarnas tillämp- ningsområde. Effekten blir nämligen att det särskilda svenska straff- och processrättsliga systemet blir exklusivt tillämpligt på yttranden som inte har nått allmänheten här. Detta framstår som en omotiverat långtgående utbredning av grundlagarnas tillämp- ningsområde. Den riskerar att försvåra för Sverige att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd utan att det finns viktiga yttrandefrihets- rättsliga skäl. Mot den här bakgrunden bör tillämpningsområdet för grundlagarna minskas så att en skrift eller upptagning inte bedöms utgiven i Sverige i sådana situationer som avsågs i 1956 års avgör- ande. Utgivning enligt TF resp. YGL ska sålunda inte anses före- ligga enbart på den grunden att en skrift eller teknisk upptagning har skickats till enskilda adressater i utlandet på det sätt som var

502

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

aktuellt i rättsfallet. Denna åtgärd för att minska tillämpnings- området bör dock inte enbart ta sikte på försändelser med post utan även på t.ex. fallet då en speditionsfirma anlitas.

Den här ändringen bör inte införas på ett sätt som påverkar den grundläggande förståelsen av begreppet ”utgivning” i de berörda bestämmelserna (se den föreslagna lydelsen av bestämmelserna om utgivning i 1 kap. 7 § TF och 1 kap. 14 § YGL). Förändringen bör i stället ta sikte på det specifika fall som nu har diskuterats. Detta kan komma till uttryck i lagtext enligt följande.

1 kap. 7 § andra stycket TF

En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

1 kap. 14 § andra stycket YGL

En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Innebörden av lagtexten berörs närmare i författningskommentaren till 1 kap. 7 § TF resp. 1 kap. 14 § YGL.

Effekten av den nu föreslagna ändringen har förhållandevis stor betydelse för möjligheterna att ge internationell rättslig hjälp. Detta kan illustreras med ett exempel där en dvd-skiva med ett innehåll som är kränkande för vissa privatpersoner sänds med post från ett svenskt företag till enskilda adressater i Tyskland. I dag skyddas en sådan dvd-skiva fullt ut av YGL, medan så inte blir fallet efter en lag- ändring. Det betyder att det inte kommer att finnas något grund- lagshinder för svenska myndigheter att ge rättslig hjälp till tyska myndigheter som vill ingripa straffrättsligt med anledning av innehållet på dvd-skivan. Svensk polis kan t.ex. tänkas förhöra en person som har ansvarat för innehållet på skivorna. Fortfarande gäller dock YGL:s bestämmelser om förbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder samt om – med vissa inskränkningar – meddelarskydd och etableringsfrihet.

Har skivorna dessutom spritts i Sverige, skyddas de av YGL även i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. Då får det bedömas enligt YGL om det finns förutsättningar att lämna rättslig hjälp. I avsnitt 21.4.4 lämnar vi ett förslag om att utöka möjlig- heterna att ge sådant bistånd när grundlagen är tillämplig.

503

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

Det s.k. korrespondentskyddet

Det kan diskuteras om de svenska grundlagarna i fortsättningen ska ge skydd åt meddelare samt författare och andra upphovsmän till medier som inte ges ut eller på annat sätt offentliggörs i Sverige. Här avses typiskt sett korrespondenter för utländska medier som ges ut i ett annat land och inte når den svenska allmänheten. Det skyddade området omfattar emellertid även den svenska allmänhetens direktkontakter med utländska representanter för sådana medier. Frågan är om ett grundlagsskydd av det slaget kan anses motiverat med hänsyn till intresset av att värna det fria informationsflödet och den fria opinionsbildningen här. I den andra vågskålen ligger även här att ett minskat skyddsområde kan öka möjligheterna för Sverige att delta i internationellt straffrättsligt samarbete.

För diskussionens skull bör slås fast att det nuvarande korre- spondentskyddet får anses enbart omfatta situationer då anskaffande och lämnande av uppgifter sker i Sverige. Detta framgår inte av den befintliga lagtexten i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL men bör följa av en ändamålstolkning av bestämmelserna. Det kan knappast ha varit avsett att grundlagarna ska skydda alla meddelare till utländska massmedier, oavsett var i världen de befinner sig vid upp- giftslämnandet (se vidare SOU 2004:114 s. 143 f.). Frågan berörs ytterligare längre fram i det här avsnittet.

Vid en första anblick kan det framstå som att intresset att i svensk rätt uppställa ett särskilt skydd för den nu aktuella kretsen av med- delare m.m. är litet. Det skulle med andra ord inte finnas skäl att låta t.ex. en korrespondent för en utländsk tidning eller radiokanal omfattas av meddelarskyddet om dennes arbete resulterar i en publi- cering som aldrig offentliggörs i Sverige.

Mot en sådan inställning kan dock flera viktiga argument av mer principiell natur anföras. För det första bör det framhållas att upp- giftslämnandet i sig är en viktig form att utöva yttrandefriheten på och som hänger nära samman med den därpå följande publiceringen (se betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning, SOU 1947:60 s. 46). Av den nuvarande regleringen i 13 kap. TF och 10 kap. YGL fram- går visserligen att värdet av meddelarskydd i fråga om utländska publiceringar i en del situationer har bedömts vara mindre än i rent inhemska förhållanden. Kommittén menar dock att utgångspunkten bör vara att principen om meddelarskydd är så betydelsefull för den svenska samhällsordningen att skyddet bör gälla även när meddelandet

504

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

lämnas till internationella medier. Det bör gälla även utländska korrespondenters anskaffande av information.

Ett annat viktigt skäl för att låta grundlagarna omfatta meddel- anden till utländska korrespondenter och dessas anskaffande av uppgifter bygger på idén om ömsesidighet. Utformningen av det svenska skyddet är till stor del motiverad utifrån tanken att ge utländska korrespondenter här samma ställning som vi önskar att andra länder ger svenska journalister stationerade i utlandet. Den svenska regleringen värnar betydelsen av goda arbetsvillkor för jour- nalister och ett starkt skydd för deras källor i förhoppningen att motsvarande ska gälla för utomlands verkande journalister som rapporterar till svenska medier. Det här betraktelsesättet har fortsatt giltighet och skulle motverkas av om principen om korrespondent- skyddet togs bort från grundlagsområdet.

Mot den här bakgrunden har vi dragit slutsatsen att grundlag- arnas tillämpningsområde inte bör förändras i fråga om meddelare m.m. till medier som aldrig ges ut eller offentliggörs i Sverige. Även fortsättningsvis ska alltså grundlagsskyddet omfatta situationen då en korrespondent stationerad här rapporterar till exempelvis en utländsk tidning eller radiostation.

De berörda bestämmelserna i TF och YGL bör dock ändras så att det framgår klart att endast lämnande eller anskaffande av upp- gifter i Sverige omfattas av korrespondentskyddet. De nuvarande inskränkningarna i meddelarskyddet till skydd för rikets säkerhet och tystnadsplikt bör inte ändras (se ovan i avsnitt 21.2.2).

De nu gjorda ställningstagandena kan, såvitt gäller effekterna för möjligheten att ge rättslig hjälp, exemplifieras med ett tänkt fall där en korrespondent för en tidning i England, som ges ut även här, får information från en person i Sverige. För att spetsa till exemplet kan vi anta att personen är en engelsman som lämnar uppgifter som är hem- liga i England, men som inte skulle omfattas av tystnadsplikt enligt svenska förhållanden. Eftersom personen omfattas av meddelar- skydd i Sverige enligt 13 kap. 6 § TF, får svenska myndigheter inte lämna engelsk polis rättslig hjälp i form av förhör med honom – eller för den skull med någon annan – angående brott mot tystnadsplikt.

505

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

21.4.4Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd utökas

Vårt förslag: En ny bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd ska införas i 14 kap. TF och i 11 kap. YGL. Den innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller skadestånd med anledning av brott ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Om ansökan grundar sig på en gärning som motsvarar ett brott som i dag förutsätter reger- ingens medgivande för åtal enligt TF och YGL, krävs enligt förslaget regeringens medgivande för lämnande av interna- tionellt rättsligt bistånd. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag.

Kommittén gör således bedömningen att det bör införas vissa möj- ligheter att inom det grundlagsskyddade området lämna rättsligt bistånd till andra länder. Av de skäl som anförs i avsnitt 21.4.1. bör dock några långtgående förändringar inte genomföras. Det bör gälla en återhållsam linje som innebär att svenska myndigheter i princip inte medverkar till ingripanden som ligger under den skyddsnivå som följer av TF och YGL. Utgångspunkten bör vara att skyddet ska vara högt. Samtidigt ska beaktas att den svenske lagstiftaren knappast har skäl att annat än i begränsad mån genom svensk grundlag skydda exempelvis sådan hatpropaganda eller sådant sexuellt ofredande i Tyskland som genom publicering här har uppnått svenskt grundlagsskydd, antingen genom preskription eller – i de fall då yttrandet inte är brottsligt inom det grundlags- skyddade området – direkt genom publiceringen. En rimlig principiell utgångspunkt bör vara att Sverige inte bidrar med rättslig hjälp åt andra länder om det strider mot svenska allmänna rättsprinciper.

Det här sättet att betrakta skyddet för tryck- och yttrande- friheten på – att det innehåller en oeftergivlig kärna – stämmer väl överens med de uttalanden som gjordes i samband med EU-anslut- ningen om att överlåtelse av beslutanderätt till EU inte får väsent- ligen rubba viktiga principer i TF och YGL som bl.a. meddelarfriheten, censurförbudet och ansvarighetssystemet (bet. 1993/94:KU21 s. 25 f. och avsnitt 7.2 ovan). Det ligger även i linje med ett uttalande från riksdagen i fråga om internationell rättslig hjälp. Enligt det uttalandet får det inte bli fråga om att Sverige ”genom att bistå med sådan

506

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

hjälp förfar på ett sätt som skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper” (bet. 2001/02: KU21 s. 68).

Det är alltså inte nödvändigt att upprätthålla en ordning som stänger möjligheterna till rättsligt bistånd helt, exempelvis i situa- tioner där skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt rättsord- ningen i den begärande staten är i nivå med den svenska ordningen eller där rättsligt bistånd inte i övrigt strider mot grundläggande svenska rättsprinciper. Frågan är dock hur denna öppning i grundlagarna för internationellt samarbete ska utformas.

I sammanhanget finns anledning att påpeka följande. Regleringen i fråga om internationellt rättsligt bistånd behöver vara relativt detaljerad när det gäller det praktiska genomförandet av sådant bistånd. Här avses bl.a. hur en ansökan ska utformas och till vem den ska ställas, vilken myndighet eller domstol som ska fatta beslut och andra bestämmelser inriktade på själva förfarandet. Bestämmelser av det slaget är nödvändiga även när det rör sig om bistånd som lämnas på grundlagsområdet. Sådana detaljbestämmelser behöver dock inte placeras på grundlagsnivå utan kan finnas i lag. Men de behöver självfallet ha stöd i en grundlagsbestämmelse som möjlig- gör att det lämnas rättsligt bistånd och anger under vilka förutsätt- ningar detta får ske.

Lagen om internationell rättslig hjälp är här av särskilt stor bet- ydelse. Den är resultatet av en sammanslagning av ett antal lagar på området och hanterar centrala delar av det straffrättsliga samarbetet. Lagen bygger på en allmän princip om att en begärd åtgärd (t.ex. förhör eller frihetsberövande) ”får vidtas endast om motsvarande åtgärd hade kunnat vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång” (se 2 kap. 1 § och prop. 1999/2000:61 s. 97 f.). I lagen görs sedan vissa undantag från denna princip, bl.a. genom att det för en del åtgärder inte tillämpas ett krav på s.k. dubbel straff- barhet.

Det är tänkbart att låta en grundlagsbestämmelse om rättsligt bistånd vila på en liknande grundprincip, dvs. att rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet som huvudregel kan lämnas endast om åtgärden hade kunnat vidtas enligt TF och YGL. En sådan lösning skulle likna dagens situation som den har tolkats av rege- ringen och TYB, genom att knyta an till den s.k. exklusivitetsprincipen i 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL, dvs. principen att ingripanden med anledning av innehållet i ett grundlagsskyddat medium kräver stöd i grundlagarna. Bestämmelsen skulle då också klarlägga att samma

507

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

principer gäller – som huvudregel – för internationellt rättsligt bistånd som för ingripanden enligt svensk rätt.

Med den regleringsmodellen behöver grundlagstexten anpassas på ett mer uttryckligt sätt till frågan om internationellt rättsligt bistånd. Regleringen skulle därmed ansluta till TYB:s förslag i SOU 2004:114. Enligt det förslaget gjordes vissa undantag för den sär- skilda rättegångsordningen och brottskatalogen. Beredningen framhöll att den föreslagna regeln ”innebär inte att avsteg i övrigt görs från exklusivitetsprincipen” (s. 332). Kommitténs slutsats är att en ordning av ungefär det angivna slaget bör införas.

En bestämmelse som möjliggör lämnande av internationell rättslig hjälp bör införas i de kapitel i grundlagarna som innehåller allmänna bestämmelser (14 kap. TF resp. 11 kap. YGL). En sådan bestämmelse tydliggör att rättsligt bistånd kan lämnas även på det grundlags- skyddade området. Samtidigt betonar den att TF och YGL är exklu- siva straff- och processlagar även vid en begäran om rättslig hjälp som rör en tryck- eller yttrandefrihetsfråga.

Den avgörande frågeställningen vid en utländsk begäran blir således om den efterfrågade åtgärden har stöd i TF eller YGL. Förut- sättningarna för att ingripa mot ett yttrande ska vara uppfyllda enligt grundlagarna. Vidare måste det finnas möjlighet enligt TF och YGL att rikta de begärda åtgärderna mot den eller de personer som pekas ut i t.ex. en ansökan från en utländsk åklagarmyndighet. Biståndet ska kunna avse ingripanden som är tillåtna enligt grundlagarna. Här avses inte enbart tvångsmedel och andra åtgärder som uttryckligen nämns där, utan också sådana åtgärder som möjliggörs genom hänvisning till allmän lag, se 14 kap. 5 § TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL (t.ex. anhållande, häktning, husrannsakan och telefonavlyssning). En praktiskt viktig aspekt är här att polisen inte utan stöd i grund- lagarna kan hålla förhör med t.ex. misstänkta, brottsoffer eller vittnen med anledning av en begäran om rättsligt bistånd.

Som har framgått ovan är tanken med den nya bestämmelsen att den ska innebära en viss utökning av möjligheterna att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd. Detta bör – i enlighet med TYB:s för- slag – åstadkommas genom en uppmjukning av grundprincipen om en särskild brottskatalog. Det blir därmed möjligt att lämna rättsligt bistånd om ansökan grundas på en gärning som är brottslig enligt utländsk lag och som ”motsvarar” ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott, se främst 7 kap. 3–5 §§ TF. Det bör tydligt framgå att detta är en förutsättning för att bistånd ska kunna lämnas. Ett krav på dubbel straffbarhet ska således införas i den meningen att motsvarande

508

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

gärning skulle ha varit straffbelagd enligt svensk tryck- och yttrande- frihetsrätt.

Det här innebär en modifiering av det nuvarande kravet på s.k. dubbel täckning, dvs. att en gärning ska vara straffbar såväl enligt TF/YGL som enligt vanlig lag (normalt brottsbalken). Förslaget innebär att jämförelsen inte längre ska göras med svensk ”vanlig lag”, utan med lagstiftningen i den stat som begär rättsligt bistånd.

Möjligheterna att lämna rättsligt bistånd bör givetvis gälla trots att den utländska prövningen av ansvar för brott m.m. inte kommer att ske enligt den särskilda svenska rättegångsordningen (med JK som allmän åklagare och där skuldfrågan avgörs av jury). I TYB:s förslag anges det särskilt att något sådant krav inte ska ställas. Detta får dock anses vara en självklarhet. Det är uppenbart att den svenske Justitiekanslern och svensk jury inte kan medverka i den utländska processen. Och något missförstånd kan inte gärna uppkomma. Redan genom att det sägs att internationellt rättsligt bistånd får ges måste det anses stå klart att det inte ställs krav på en svensk brottmålsprocess.

Om det införs en möjlighet till internationellt rättsligt bistånd bör detta inte innebära en skyldighet för Sverige att alltid bifalla en ansökan när förutsättningarna i formell mening framstår som uppfyllda. Det kan t.ex. finnas fall då begäran kommer från en stat där kvaliteten på rättsordningen framstår som tveksam eller som på andra sätt inte ansluter sig till grundläggande demokratiska principer. Om en begäran om rättsligt bistånd i en sådan situation framstår som oacceptabel ur ett svenskt perspektiv bör det finnas möjlighet att avslå den. Att det finns en sådan bedömningsmån i den svenska prövningen bör komma till uttryck i bestämmelsen genom att det där anges att ”internationellt rättsligt bistånd får lämnas...”.

Kommittén har övervägt att i grundlagarna ge uttryckligt stöd åt en princip om att en ansökan om bistånd ska avslås om den står i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området. Bedömningen har dock gjorts att detta inte är nödvändigt mot bakgrund av den tydliga koppling till grundlagarnas exklusivitetsprincip som görs i kommitténs förslag. Med hänsyn till vad som har anförts närmast ovan, har regeringen dessutom möj- lighet att i prövningen väga in att en ansökan vid en friare bedöm- ning inte framstår som acceptabel enligt den svenska rättsord- ningen.

En bestämmelse om internationellt rättsligt bistånd bör återspegla att åtal för vissa tryck- och yttrandefrihetsbrott förutsätter rege-

509

Internationellt rättsligt bistånd

SOU 2012:55

ringens medgivande. Vilka gärningar som avses anges i tillämpnings- lagen med stöd av en delegationsbestämmelse i nuvarande 9 kap. 2 § andra stycket TF (se hänvisning i 7 kap. 1 § första stycket YGL). För närvarande omfattas ett antal brott mot rikets säkerhet och allmän ordning (bl.a. spioneri och uppvigling). Motsvarande bestäm- melse föreslogs av TYB.

När det gäller JK:s roll vid ansökningar om rättsligt bistånd bedömer kommittén att denna inte behöver läggas fast på grund- lagsnivå. Det är alltså inte nödvändigt med en särskild bestämmelse om att JK t.ex. ska höras över en ansökan om rättsligt bistånd (jfr tredje stycket i TYB:s förslag). Det kan dock finnas skäl att införa en sådan ordning i lag. Det torde även i övrigt få övervägas vilken roll som JK ska ha när åtgärder som avses med det rättsliga biståndet ska utföras. Som vi har nämnt ovan kan det finnas behov av att anpassa lagstiftningen i fråga om bl.a. internationell rättslig hjälp till de fall då grundlagarna är tillämpliga. Bestämmelsen om rättslig hjälp i grund- lagen bör ge stöd för sådan lagstiftning. De nu gjorda övervägandena bör komma till uttryck i bestämmelser med följande lydelse. Hän- visningar till andra lagrum har gjorts med utgångspunkt i den översyn av TF och YGL som behandlas i huvudavsnitt IV och kap. 23 (Författningskommentar).

14 kap. TF

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anledning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 11 § eller enligt 7 kap. eller 13 kap. 7 eller 8 §.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

12 kap. YGL

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anledning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 14 § första stycket eller enligt 5 kap. eller 11 kap. 2 eller 3 §.

510

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

Om den gärning som ligger till grund för begäran om internationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 7 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

511

VII. ÖVRIGT

22 Genomförandet av förslagen

22.1Konsekvenser

Inledning

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhälls- ekonomiska konsekvenser, ska sådana konsekvenser enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisas i betänkandet. Enligt 15 § samma förordning ska också vissa andra konsekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar m.m., för jämställd- heten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen.

Innehåller ett betänkande förslag till nya eller ändrade regler ska enligt 15 a § nämnda förordning förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Det ska ske på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning.

Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Vidare sägs i Kommittéhandboken att kommittéer som lämnar förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärksamma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser.

I våra direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvens- beskrivningar ska göras.

515

Genomförandet av förslagen

SOU 2012:55

Kostnadseffekter

Merparten av våra förslag beträffande TF och YGL syftar till att göra grundlagarna tydligare och mer lättillämpade. Det är sålunda huvudsakligen fråga om ändringar av språklig och redaktionell natur. När det gäller de ändringar i övrigt som vi föreslår i TF och YGL kan följande nämnas.

Förslaget om att utvidga distributionsplikten medför att den som har tillstånd att bedriva postverksamhet blir skyldig att distribuera också oadresserade försändelser. Det är en förändring jämfört med vad som hittills har ansetts gälla. Liksom tidigare kan den som bedriver postverksamhet emellertid vägra att distribuera en försändelse om det sker av något annat skäl än försändelsens innehåll. Det innebär att ett mindre postföretag inte behöver distribuera en oadresserad försändelse om företaget saknar förutsättningar för det inom ramarna för sin befintliga organisation. Vidare har distributören rätt till ersättning för tjänstens utförande enligt samma villkor som gäller för verksamheten i övrigt. Vi kan mot denna bakgrund inte se att vårt förslag medför vare sig några kostnadsmässiga konsekvenser eller några andra sådana konsekvenser som ska redovisas i detta sammanhang.

Vi föreslår vidare att det införs en delegationsbestämmelse för produktinformation. Förslaget innebär inte någon materiell förändring av gällande rätt, utan det är fråga om en kodifiering av vad som redan tidigare har ansetts gälla. Några nya skyldigheter och därmed följande kostnader för det allmänna eller för enskilda kan då inte anses följa av den föreslagna regleringen. Däremot synes den kunna förenkla framtida lagstiftningsarbete inom det aktuella området och underlätta det svenska förhandlingsarbetet inom EU.

Vi föreslår också en ny bestämmelse om s.k. arkivdatabaser. Den underlättar för tidningsföretag som har databaser för arkivering av material som tidigare har publicerats i tidningen. Enligt bestämmelsen ska i fråga om ansvar och ingripande med anledning av brott samma regler gälla som för de skrifter som har arkiverats i databasen.

Den föreslagna bestämmelsen får inte i sig några konsekvenser som bör redovisas här. Däremot kommer den anmälnings- skyldighet i fråga om databaserna som vi föreslår att medföra ekonomiska konsekvenser för den myndighet som berörs.

516

SOU 2012:55

Genomförandet av förslagen

Myndigheten för radio och tv har i dag till uppgift att bl.a. handlägga frågor om utgivningsbevis för databaser och registrera anmälningar om utgivare i vissa fall. Det framstår som ändamåls- enligt att det blir samma myndighet som får till uppgift att registrera anmälningar och föra register om arkivdatabaser.

Enligt vår bedömning kommer arkivdatabasregeln att få en ganska begränsad praktisk betydelse. Antalet anmälningar kommer troligen att vara förhållandevis litet. Mot den bakgrunden räknar vi med att arbetsbördan hos den berörda myndigheten ökar endast marginellt. Även om det inte finns någon möjlighet att täcka eventuella kostnadsökningar genom en anmälningsavgift, anser vi att dessa utan svårighet bör kunna finansieras inom befintliga ramar för myndighetens verksamhet. Och till viss del torde en eventuell ökning av myndighetens arbetsbörda och kostnader neutraliseras av ett minskat behov av kontroll och granskning vid utfärdande av utgivningsbevis, vilket lär bli följden av de förändringar som vi föreslår beträffande den s.k. databasregeln.

Ett av våra förslag innebär utökade möjligheter till internationellt rättsligt bistånd inom det grundlagsskyddade området. Hittills har sådant bistånd inte ansetts kunna lämnas vid ingripanden med anledning av ett yttrande som faller inom grundlagarnas tillämpningsområde. Enligt vårt förslag ska detta emellertid kunna ske i fortsättningen i vissa fall. Det får till följd att det svenska rättsväsendet kommer att få bistå utländska myndig- heter i brottsutredningar som bedrivs i utlandet men där utredningsåtgärder behöver vidtas i Sverige. Det kan därvid bli aktuellt att här i landet t.ex. hålla förhör med en misstänkt, ta upp bevisning vid domstol eller besluta om beslag.

En begäran om bistånd ska i det enskilda fallet handläggas enligt den lag som gäller för den form av bistånd som det är fråga om och lämnas av den myndighet som anges i lagen.

En fråga är vilken roll som Justitiekanslern bör ha när en ansökan om internationellt rättsligt bistånd aktualiseras inom TF/YGL-området. Vi återkommer till den frågan nedan i avsnittet

Behovet av ändringar i andra lagar.

Den utökade möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet kommer att innebära nya arbetsuppgifter för rättsväsendet. Det finns därutöver skäl att anta att antalet framställningar om rättsligt bistånd kan komma att öka något när det nu blir tydligt att det finns en möjlighet till sådant bistånd. Vi räknar därför med att förslaget kan innebära en

517

Genomförandet av förslagen

SOU 2012:55

viss ökning av arbetsbelastningen hos de berörda myndigheterna. Hur många ärenden det kan bli fråga om är naturligtvis svårt att säga. Med hänsyn till att utrymmet för att lämna rättsligt bistånd kommer att vara förhållandevis begränsat, uppskattar vi att det inte kommer att röra sig om mer än något eller några enstaka ärenden per år. Vi bedömer att denna ökning för närvarande inte kan anses kräva någon förstärkning av anslagen till de berörda myndigheternas verksamheter.

Vårt förslag om att ändra den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § brottsbalken innebär att ribban för att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott sänks något jämfört med i dag. Men även i fortsättningen kommer det att krävas att allmänt åtal är påkallat från allmän synpunkt. Förslaget innebär inte heller någon utvidgning av det straffbara området. Det är därför troligt att lagändringen inte kommer att resultera i annat än en marginell ökning av antalet allmänna åtal för den aktuella brottstypen.

Vi har kunnat konstatera att allmän åklagare väcker åtal för ärekränkningsbrott i betydligt större utsträckning än JK. Vår omedelbara strävan har inte varit att förändra den åtalspraxis som har utbildats utanför det grundlagsskyddade området. Det har emellertid inte bedömts som möjligt att åstadkomma en förändring av JK:s åtalspraxis utan en lagändring. Av hänsyn till tryck- och yttrandefrihetsintresset har det inte heller ansetts lämpligt att begränsa lagändringen till enbart det grundlagsskyddade området. Den förhållandevis försiktiga uppmjukning av åtalsprövningsregeln som vi har föreslagit synes huvudsakligen hålla sig inom ramarna för den åtalspraxis som i dag tillämpas av allmän åklagare.

Den som väcker enskilt åtal för ärekränkning har ofta dessförinnan vänt sig till JK i förhoppning om att allmänt åtal ska väckas men fått avslag. Det framstår mot den bakgrunden inte som troligt att de ändrade åtalsprövningsreglerna i sig kommer att medföra ett större antal förtalsanmälningar hos JK. De fall där JK kan förväntas väcka allmänt åtal bedömer vi vara så få att de endast kommer att leda till en mycket begränsad kostnadsökning hos JK.

Sammantaget anser vi att förslaget inte kan förväntas medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för vare sig JK eller rättsväsendet i övrigt.

Vårt förslag om att JK ska anses vara behörig åklagare när det i vissa fall är osäkert vem som är rätt åklagare innebär i huvudsak ett förtydligande av vad som redan anses gälla. Vi kan inte se att förslaget skulle komma att få några ekonomiska konsekvenser för

518

SOU 2012:55

Genomförandet av förslagen

JK:s del. En mindre positiv effekt uppkommer därigenom att några utredningsåtgärder inte behöver vidtas i ett inledningsskede där behörigheten fortfarande är osäker.

Den föreslagna förändringen av den s.k. kvittningsregeln i 10 kap. 4 § tillämpningslagen innebär att förutsättningarna för kvittning förändras något jämfört med i dag, framför allt för att undvika att tillämpningen kommer i konflikt med Europakonventionen. Kvittning av rättegångskostnaderna ska dock ske endast i undantagsfall. Man kan därför inte räkna med att den begränsade möjligheten till kvittning kommer att leda till någon större ökning av antalet processer. Effekterna av ändringen framstår således som begränsade för rättsväsendet.

När det gäller våra förslag i övrigt gör vi bedömningen att de inte kan antas leda till några kostnadskonsekvenser.

Övriga konsekvenser

Våra förslag kan inte anses ha någon direkt betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Vi har beträffande den förändrade åtalsprövningsregeln gjort bedömningen att den inte kommer att få några nämnvärda preventiva effekter för ärekränkningsbrottsligheten som sådan. Förslaget om en regel om internationellt rättsligt bistånd skulle emellertid indirekt kunna bidra till en ökning av möjligheterna att beivra ”svenska” brott. Det är tänkbart att de stater som ställer krav på ömsesidighet vid rättsligt bistånd blir mer benägna att bistå Sverige med utredningsåtgärder än de är i dag.

Vidare kan internationellt rättsligt bistånd i många fall antas förutsätta behandling av personuppgifter. Som har angetts ovan sägs det i Kommittéhandboken att kommittéer som lämnar förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör särskilt uppmärk- samma konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som uppgifterna avser. Den behandling av personuppgifter som kan krävas med anledning av vårt förslag till en regel om internationellt rättsligt bistånd är motiverad av intresset att kunna bistå med att beivra brott. Detta intresse får anses väga tyngre än den misstänktes intresse av skydd för den personliga integriteten.

Också förslaget om arkivdatabaser bedömer vi kan få konsekvenser som berör den personliga integriteten. Som framgår ovan föreslår vi ett sammanhållet straffrättsligt ansvar för

519

Genomförandet av förslagen

SOU 2012:55

innehållet i periodiska skrifter och arkivdatabaser. Detta skulle kunna få till följd att arkivdatabaser kan komma att innehålla yttranden som utgör förtal men som det inte finns möjlighet att ingripa mot genom allmänt åtal. Så blir nämligen fallet om allmänt åtal inte har väckts inom sex månader från det att den periodiska skriften gavs ut.

Med hänsyn till de förutsättningar som gäller för arkiv- databasregelns tillämpning torde dock risken för att detta inträffar vara liten. Samtidigt finns det alltjämt en möjlighet för den enskilde att väcka enskilt åtal eller föra en skadeståndstalan även efter sex månader från publiceringen. Sammantaget anser vi att intresset av en lagstiftning om arkivdatabaser väger så tungt att en lagändring är motiverad trots de mindre negativa effekter som kan uppkomma i fråga om den personliga integriteten.

När det gäller konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män kan nämnas att våra förslag innebär att grundlagarna generellt får ett könsneutralt språk. Vi föreslår också att ordet

”juryman” ersätts med det könsneutrala ordet ”juryledamot”.

I fråga om möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen kan nämnas att vi föreslår att de i grundlagarna uppställda kraven på svenskt medborgarskap för vissa uppdrag och befattningar tas bort. Här bör också nämnas att vi föreslår att de rättigheter som grundlagarna garanterar ska rikta sig till ”var och en” och inte som i dag enbart till svenska medborgare.

Vi kan i övrigt inte se att våra förslag får några sådana konsekvenser som ska redovisas i betänkandet.

22.2Behovet av ändringar i andra lagar

Vi har föreslagit att detaljbestämmelser i TF och YGL som inte behöver finnas på grundlagsnivå antingen ska utmönstras eller flyttas till vanlig lag. Som exempel på det senare kan nämnas vissa bestämmelser i det nuvarande 5 kap. TF som handlar om utgivning av periodisk skrift. Ett annat exempel är sådana bestämmelser som handlar om juryn i tryck-och yttrandefrihetsmål och som i dag återfinns i 12 kap. TF.

När det gäller bestämmelserna i 5 kap. TF kan följande nämnas. Genom de ändringar som föreslås i 5 kap. 4 § TF införs en

möjligt att i lag meddela mer detaljerade bestämmelser om anmälan av utgivare och om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i

520

SOU 2012:55 Genomförandet av förslagen

fråga om utgivare. De närmare bestämmelser som behövs bör lämpligen placeras i 2 kap. tillämpningslagen, som innehåller regler om ägare och utgivare av periodiska skrifter m.m.

Andra detaljbestämmelser som har ansetts kunna flyttas till lag är de som rör utfärdande och förnyelse av utgivningsbevis samt ändrade förhållanden beträffande utgivningsbevis (5 kap. 5 § fjärde–sjätte styckena TF). Dessa bestämmelser – som också möjliggör att det i lag anges vilken myndighet som meddelar beslut om att ett utgivningsbevis ska anses förfallet – måste ersättas med nya bestämmelser i 2 kap. tillämpningslagen.

Också mycket av den nuvarande detaljregleringen i fråga om återkallelse av utgivningsbevis flyttas från TF, närmare bestämt från 5 kap. 6 §. I den nya grundlagsbestämmelsen anges bara tre huvudsituationer i vilka en återkallelse kan aktualiseras. De närmare återkallelsegrunder som kan komma i fråga inom ramarna för de tre huvudsituationerna bör regleras genom nya bestämmelser i 3 kap. tillämpningslagen.

I 5 kap. 11 § TF föreslås en ny bestämmelse som gör det möjligt att i lag förskriva straff för den som bryter mot de föreslagna delegationsbestämmelserna i 5 kap. 4, 6 eller 7 §. Sådana straffbestämmelser bör införas i 2 kap. tillämpningslagen.

Slutligen bör här nämnas att kravet på svenskt medborgarskap för utgivare av periodiska skrifter, radioprogram och tekniska upptagningar slopas enligt vårt förslag. I stället införs en möjlighet att genom lag inskränka de rättigheter som enligt grundlagarna tillkommer andra än svenska medborgare. En konsekvens av denna ändring är att de delegationsbestämmelser i grundlagarna som möjliggör undantag från medborgarskapskravet inte längre behövs. Följaktligen kan också de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 6 §, 3 kap. 29 § och 4 kap. 3 § tillämpningslagen upphävas.

4 kap. 4 § andra stycket YGL har kompletterats med en delegationsbestämmelse som ger stöd för att föreskriva en skyldighet att anmäla uppgift om utgivare till den myndighet som anges i lag. En sådan särskild bestämmelse behöver införas i 3 kap. tillämpningslagen.

De föreslagna förändringarna i rättegångsbestämmelserna i 12 kap. TF får till följd att det i lag måste meddelas bestämmelser om vilka tingsrätter som ska vara behöriga att pröva tryckfrihets- mål (1 §), om antalet juryledamöter som ska utses i varje län (4 §), om vem som ska anmäla att val av juryledamot ska ske (5 §), om kvalifikationer för en juryledamot (6 §) och om möjlighet för

521

Genomförandet av förslagen

SOU 2012:55

regeringen att bestämma vilken tingsrätt som ska fullgöra vissa gemensamma uppgifter när flera tingsrätter inom samma län är behöriga att ta upp tryckfrihetsmål. Slutligen behövs en ny bestämmelse i lag som motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 13 § TF om gemensam jury för flera mål.

I detta sammanhang bör även de föreslagna ändringarna i nuvarande 3 kap. 2 § andra stycket och 3 § tredje stycket TF nämnas. Dessa bestämmelser berör också rättegången i tryck- och yttrandefrihetsmål. Den förstnämnda bestämmelsen möjliggör att vissa ansvarsfrågor kan handläggas i samma rättegång. Den senare innehåller en uppmaning till rätten att noga vaka över att frågor som kan inkräkta på tystnadsplikten inte ställs vid vissa förhör. Enligt vår bedömning är det tillräckligt att dessa frågor i fortsättningen regleras i lag. Detsamma gäller YGL:s motsvarande bestämmelser i nuvarande 2 kap. 2 § tredje stycket och 3 § tredje stycket.

När det gäller de berörda ändringarna av rättegångsbestämmelserna synes de nya bestämmelserna ha sin naturliga plats i 7–9 kap. i tillämpningslagen.

Till följd av den föreslagna regleringen om arkivdatabaser behövs nya bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tillämpningslagen.

Förslaget om förändring av databasregeln medför att det behövs en ny bestämmelse i tillämpningslagen som ålägger den som tillhandahåller en databas att tydligt avgränsa de delar i vilka innehållet kan påverkas av andra.

Slutligen bör beträffande tillämpningslagen nämnas att våra ändringsförslag ger upphov till en omnumrering av vissa bestämmelser i TF och YGL. En allmän översyn av tillämpnings- lagen måste därför också göras.

Vi har i 1 kap. 1 § andra stycket YGL föreslagit en förändring av uppräkningen av medieformer som omfattas av grundlagen. Den föreslagna ändringen får till följd att uppräkningen av medieformer i YGL kommer att skilja sig från den som finns i 2 kap. 1 § andra stycket RF. En motsvarande ändring bör därför göras också i denna bestämmelse.

I den nya bestämmelsen om internationellt rättsligt bistånd anges inte närmare vilken ordning som ska gälla vid prövningen av en ansökan om sådant bistånd. Vi har i stället föreslagit en dele- gationsbestämmelse enligt vilken närmare bestämmelser får med- delas i lag. Vid utformningen av en sådan lagstiftning finns det

522

SOU 2012:55

Genomförandet av förslagen

anledning att särskilt överväga vilken roll som JK – i egenskap av ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området – bör ha i ärenden om internationellt rättsligt bistånd.

22.3Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna i TF och YGL bör träda i kraft den 1 januari 2015, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av riksdagen. Detsamma gäller den ändring som blir aktuell i RF.

Den nya åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § brottsbalken och kvittningsbestämmelsen i 10 kap. 4 § tillämpningslagen bör träda i kraft så snart som möjligt.

När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det finns beträffande de nyss nämnda bestämmelserna inte anledning att föreslå något annat i detta fall.

Med anledning av de ändringar som föreslås i TF och YGL uppkommer behov av följdändringar i sådana författningar som hänvisar till nuvarande bestämmelser i grundlagarna. Det kan inte uteslutas att vissa hänvisningar till TF och YGL som finns i andra författningar inte har hunnit ändras när förändringarna i grund- lagarna träder i kraft. Det bör därför finnas en övergångs- bestämmelse som innebär att en bestämmelse i TF och YGL i dess nya lydelse ska tillämpas om en lag eller annan författning hänvisar till en föreskrift som har ersatts av en bestämmelse i grundlagarnas nya lydelse.

I övrigt bedöms några övergångsbestämmelser inte vara nöd- vändiga.

Det kan noteras att övriga ändringar som måste göras i tillämp- ningslagen förutsätter ändringar i TF och YGL. De kan därför inte träda i kraft före grundlagsändringarna.

Detsamma gäller de lagändringar som fordras till följd av den nya bestämmelsen om internationellt rättsligt bistånd.

523

23 Författningskommentar

23.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap.

1 §

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstra- tioner på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för all- männa eller enskilda syften, och

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radio- program, databaser och tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

Ändringen har samband med ändringen av uppräkningen i 1 kap. 1 § YGL av de medieformer som omfattas av grundlagen, se avsnitt 11.2.3.

525

Författningskommentar

SOU 2012:55

Punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen

4. Utan hinder av 2 kap. 1 § 3 och 24 § första stycket får det i lag före- skrivas att tekniska upptagningar inte får förevisas offentligt om de inte dessförinnan har godkänts för sådan visning. I lag får det också för- skrivas att offentlig uppspelning av rörliga bilder ur en databas inte får ske, om inte bilderna dessförinnan har godkänts för sådan uppspel- ning.

Ändringen har samband med ändringen av uppräkningen i 1 kap. 1 § YGL av de medieformer som omfattas av grundlagen, se avsnitt 11.2.3.

Ikraftträdande

Ändringarna bör träda i kraft samtidigt som ändringarna i 1 kap. 1 § YGL.

526

SOU 2012:55

Författningskommentar

23.2Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

1 kap. Grundläggande bestämmelser

1 kap. 1 §

Tryckfrihetens ändamål och innebörd (1 kap. 1 § första och andra styckena)

1 § Tryckfriheten har till ändamål att säkerställa ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

I tryckfriheten får inga andra begränsningar göras än som följer av denna grundlag.

Bestämmelsen är en portalparagraf som anger tryckfrihetens ända- mål och grundläggande innebörd. Den motsvarar första och andra styckena i nuvarande 1 §. I jämförelse med den bestämmelsen har ett mera samtida författningsspråk använts och en del redaktionella förändringar gjorts. När det gäller ändamålsbeskrivningen i första stycket och beskrivningen av tryckfrihetens innebörd i tredje stycket har dock vissa mindre förändringar av materiell natur gjorts med 1 kap. 1 § YGL som förebild (se vidare nedan). Även fjärde stycket om begränsningar av tryckfriheten är nytt. Det har utformats med utgångspunkt i vad som anges i 1 kap. 1 § andra stycket andra meningen YGL.

Tryckfrihetens ändamål behandlas i första stycket. Där anges att ändamålet är att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och all- sidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen har hämtats från 1 kap. 1 § andra stycket YGL och innebär att ordet ”fri” läggs till framför allsidig upplysning. Den innebär vidare att ”ett fritt konstnärligt skapande” tas upp bland de intressen som tryckfriheten ska säkerställa.

527

Författningskommentar

SOU 2012:55

Genom första stycket behandlas tryckfrihetens ändamål i ett särskilt stycke som dessutom placeras först i grundlagstexten. Detta är en nyhet jämfört med dagens TF där ändamålet med tryck- friheten inte är lika tydligt angivet. Tanken med att behandla ända- målet redan i paragrafens inledning är att öka möjligheterna att förstå den reglering som beskrivs i resten av paragrafen och i de följande bestämmelserna. Det gör regleringen tydligare och betonar även den vikt bestämmelsen har för tolkningen av TF:s s.k. materiella tillämpningsområde.

Det andra stycket kan härledas till § 86 i 1809 års regeringsform. I stycket uttrycks det grundläggande rättsliga skydd som TF upp- ställer mot hinder och ingripanden avseende skrifter. Språkliga och redaktionella förändringar har gjorts i författningstexten, främst genom att vissa ord har bytts ut mot mer moderna former och att antalet bisatser har minskats.

Som framgår av lagtexten riktar sig skyddet till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. Av 14 kap. 4 § följer att skyddet för andra än svenska medborgare kan begränsas i vanlig lag.

En förändring är att det här anges att den enskilde ska ”kunna straffas för skriftens innehåll enbart om detta strider mot tydlig lag”. Detta innebär en något vidare formulering jämfört med dagens portal- paragraf. Där används nämligen uttrycket ”icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn”. Bedömningen har gjorts att det finns anled- ning att ta bort uttrycket ”bevara allmänt lugn” eftersom detta kan uppfattas vara oförenligt med vissa av tryckfrihetsbrotten eller på ett oönskat sätt inskränka möjligheterna att införa nya tryckfrihetsbrott, t.ex. i fråga om skydd för privatlivet.

Det bör här påpekas att den grundläggande principen om förut- sättningarna att ingripa med anledning av missbruk av tryckfriheten kommer till uttryck i den s.k. exklusivitetsprincipen i 1 kap. 4 §, se nedan.

I tredje stycket lämnas en beskrivning av den mer övergripande innebörden av tryckfriheten. Stycket motsvarar 1 kap. 1 § andra stycket i den nuvarande regleringen. Det har gjorts vissa språkliga förändringar och stycket har delats upp i två meningar. Dessutom har, som framgått ovan, den text som behandlar ändamålet med tryck- friheten tagits bort och i stället flyttats till det nya första stycket. I fråga om det sakliga innehållet har texten i styckets första mening omarbetats och blivit mer lik motsvarande bestämmelse i 1 kap. 1 §

528

SOU 2012:55

Författningskommentar

YGL (se ordet ”känslor” och formuleringen ”i övrigt lämna upp- gifter”). Avsikten är dock inte att dessa förändringar ska påverka den rättsliga innebörden av stycket.

Texten i fjärde stycket är ny och har sin motsvarighet i 1 kap. 1 § andra stycket andra meningen YGL. Den ger uttryck dels för att tryckfriheten inte är total, dels för att varje inskränkning i tryck- friheten ska ha stöd i grundlagen. Det tydligaste exemplet på sådan frihetsinskränkande reglering är tryckfrihetsbrotten i 7 kap. For- muleringen i det här stycket innebär inte någon förändring i sak utan görs med ett förtydligande syfte och för att öka överensstäm- melsen mellan TF och YGL.

1 kap. 2 §

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet (1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena)

2 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift. Denna frihet avser upp- gifter som lämnas till en författare eller någon annan upphovsman till en framställning i en tryckt skrift, till skriftens utgivare eller redaktion eller till ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i en tryckt skrift eller för att lämna upp- gifter som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

I paragrafen behandlas meddelarfriheten och anskaffarfriheten. Några materiella ändringar genomförs inte utan förändringarna är språkliga och redaktionella.

Bestämmelsen i första stycket avser meddelarfriheten. Den mot- svarar nuvarande 1 § tredje stycket och anger den grundläggande innebörden av meddelarfriheten. Bestämmelsen om meddelarfrihet delas upp i två meningar. I den första meningen behandlas själva kärnan i meddelarfriheten: friheten att i vilket ämne som helst lämna uppgifter för publicering. Den andra meningen innehåller en uppräkning av den krets till vilken sådana publiceringsmeddelanden kan lämnas.

529

Författningskommentar

SOU 2012:55

Anskaffarfriheten behandlas i andra stycket. Bestämmelsen mot- svarar nuvarande 1 § fjärde stycket. Det har gjorts språkliga för- ändringar.

Av tredje stycket framgår att det kan finnas inskränkningar i med- delarfriheten och att dessa i sådana fall ska anges i TF. Lagtexten har här ändrats så att den stämmer bättre överens med motsvarande bestämmelse i YGL (se vårt förslag till 1 kap. 3 § YGL).

1 kap. 3 §

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder (1 kap. 2 §)

3 § En skrift får inte granskas av en myndighet eller ett annat allmänt organ före tryckningen. Förbud mot tryckning får inte förekomma.

Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att, utan stöd i denna grundlag, hindra tryckning eller utgivning av en skrift, om det sker på grund av skriftens innehåll. Detsamma gäller i fråga om hinder mot spridning av en skrift bland allmänheten.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 2 § och behandlar förbudet mot censur (förhandsgranskning) och s.k. hindrande åtgärder. I syfte att underlätta läsningen av bestämmelsen har vissa språkliga och redaktionella förändringar gjorts. I första stycket anges att för- budet mot förhandsgranskning är riktat mot myndigheter och andra allmänna organ. Det gäller redan nu men förs här i förtydligande syfte in i själva bestämmelsen.

Även förbudet mot hindrande åtgärder i andra stycket avser myndigheter och andra allmänna organ.

1 kap. 4 §

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag (1 kap. 3 §)

530

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § och ger uttryck för TF:s ställning som exklusiv straff- och processlag på det tryckfrihets- rättsliga området. Utformningen av paragrafen är till stora delar ny och har i huvudsak hämtats från motsvarande bestämmelse i YGL (se nuvarande 1 kap. 4 §). Den huvudsakliga skillnaden jämfört med dagens reglering är att det generella begreppet ”ingripa” används i stället för det utpekande av vissa specifika åtgärder som förekommer i nuvarande 1 kap. 3 § TF (åtal, straffansvar, ersättningsskyldighet, kon- fiskering och beslag). Därmed ges grundlagstexten en lydelse som stämmer bättre överens med det faktiska rättsläget. TF:s exklusivi- tetsprincip anses nämligen inte enbart skydda mot de ingripande- former som uttryckligen nämns i grundlagstexten. Varje form av åtgärd från det allmänna som kan uppfattas som en repressalie till följd av missbruk av tryckfriheten är i strid med exklusivitetsprincipen, dvs. om åtgärden saknar stöd i TF. Här kan som exempel nämnas fallet då en myndighet avskedar en anställd för att han eller hon i en bok ger uttryck för åsikter som står i strid med myndighetens praxis inom ett visst område.

1 kap. 5 §

Instruktion för tillämpningen av grundlagen (1 kap. 4 § första stycket)

5 § Den som ska döma över missbruk av tryckfriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att tryckfri- heten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 4 § första stycket och uttrycker den s.k. instruktionen, dvs. det särskilda yttrandefrihetsvänliga förhållningssätt som ska iakttas vid tillämpning av TF. Ett något modernare författningsspråk har använts och bestämmelsen delats upp i två meningar. Den nya lydelsen motsvarar i stort sett det förslag till förändring av instruktionen som presenterades av Yttrande- frihetsutredningen i slutbetänkandet SOU 1983:70 (Värna yttrandefri- heten) och som återfinns i nuvarande 1 kap. 5 § YGL.

Det bör noteras att det i nuvarande 4 § andra stycket anges att vid bestämmande av påföljd för tryckfrihetsbrott ska det särskilt beaktas om en rättelse har offentliggjorts. Den bestämmelsen har nu flyttats till 7 kap. 7§ andra stycket.

531

Författningskommentar

SOU 2012:55

1 kap. 6 §

Skrifter (1 kap. 5 §)

6 § Denna grundlag är tillämplig på skrifter som har framställts i tryck- press.

Den ska också tillämpas på en skrift som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik, om

1.utgivningsbevis gäller för skriften, eller

2.skriften är försedd med en beteckning, som visar att den är mång- faldigad, samt tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta.

Vad som sägs i denna grundlag om tryckta skrifter ska gälla även för skrifter som avses i andra stycket, om inte annat anges.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 1 kap. 5 § och ger uttryck för det s.k. formella tillämpningsområdet för TF. I paragrafen har språkliga och redaktionella förändringar gjorts.

Av första stycket framgår huvudregeln att TF är tillämplig på skrifter som har framställts i tryckpress. I andra stycket anges den s.k. stencilregeln, som innebär att även skrifter som har mång- faldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik kan få grundlagsskydd under vissa närmare angivna förutsättningar. I den här delen görs således inte längre någon uttrycklig hänvisning till

”stencilering” som en av de tekniker för mångfaldigande som omfattas. Stencilering används knappast längre, och skulle den mot förmodan förekomma omfattas den av uttrycket ”någon liknande teknik”. Innebörden av tredje stycket är att TF:s bestämmelser om tryckta skrifter ska gälla även för skrifter som omfattas av stencil- regeln, om inte annat anges.

Paragrafen innebär att den särskilda bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 5 § andra stycket om bilder tas bort. Begreppet ”skrift” ska alltså anses omfatta bilder, även om dessa inte åtföljs av text. Det får anses inarbetat sedan lång tid att begreppet ”skrift” i det här samman- hanget inte är förbehållet det skrivna ordet utan även kan avse andra typer av publikationer som är mångfaldigade.

532

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 7 §

Utgivning av skrifter (1 kap. 6 §)

7 § Ett ingripande enligt denna grundlag mot en tryckt skrift får inte ske innan skriften är utgiven.

En skrift anses utgiven när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för var och en.

En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Bestämmelsen motsvarar delvis den nuvarande 6 §. Den anger att utgivning är en grundläggande förutsättning för ingripanden mot en tryckt skrift med anledning av innehållet och när utgivning ska anses ha skett. Vidare behandlas det särskilda fallet att skrifter skickas till enskilda adressater i utlandet. Innehållet i första och tredje stycket är nytt.

I materiellt hänseende innebär första stycket vissa förändringar jämfört med första meningen i nuvarande 6 §. Bestämmelsen klar- gör att ”ingripanden” enligt TF med anledning av innehållet i en tryckt skrift inte får ske innan skriften är utgiven. Det är först när denna utgivningstidpunkt är uppnådd som det är möjligt att ingripa och då enligt den särskilda straff- och processrättsliga reglering som TF innehåller (”enligt denna grundlag”). Här avses regleringen rörande tryckfrihetsbrott (7 kap.), ensamansvar m.m. (8 kap.), till- syn och åtal (9 kap.), särskilda tvångsmedel (10 kap.), enskilt anspråk (11 kap.) och rättegång (12 kap.).

Bestämmelsen i första stycket ska inte uppfattas så att TF endast är tillämplig på skrifter som är utgivna. I flera avseenden tar bestämmelserna i TF sikte på ”förstadier” till publicering och gäller således innan en skrift har getts ut. Här kan särskilt nämnas för- budet mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder i 3 § som uppställer ett uttryckligt skydd mot myndighetsingripanden innan en skrift har nått allmänheten.

Även den formulering som används i nuvarande 6 § första meningen har funktionen att markera utgivningens betydelse som en gräns för när det är möjligt att ingripa mot en tryckt skrift. Där uttrycks dock saken på ett sätt som riskerar att leda till miss- förstånd om vad som avses med ”tryckt skrift” och om grundlagens

533

Författningskommentar

SOU 2012:55

tillämpningsområde. Tanken med den nu aktuella bestämmelsen är att göra regleringen tydligare i det här avseendet.

I andra stycket anges när en skrift ska anses utgiven. Det innebär inga förändringar i sak.

Det tredje stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 21.4.3. Bestämmelsen medför en begränsning av grundlagens territoriella tillämpningsområde i förhållande till dagens ordning. Innebörden är att det rättsläge som lades fast genom rättsfallet NJA 1956 s. 48 nu ändras. Avgörandet innebar att skrifter som en distributör hade postat till enskilda adressater i utlandet ansågs ”utlämnade för sprid- ning” i Sverige. Därmed ansågs skrifterna utgivna i Sverige enligt TF trots att de aldrig nådde den svenska allmänheten.

Bestämmelsen tar sikte på sådana situationer som var aktuella i 1956 års avgörande. Genom att bestämmelsen avser skrifter som

”skickas” träffas dock inte enbart rena postförsändelser. Även en skrift som skickas med t.ex. en speditionsfirma utan tillstånd till postverksamhet omfattas av tredje stycket. Om en skrift, utöver att skickas till enskilda personer i utlandet, även lämnas ut för sprid- ning i Sverige enligt andra stycket blir bestämmelsen i tredje stycket inte tillämplig. Då kan skriften inte sägas ”enbart” ha offentliggjorts på det sätt som avses i tredje stycket.

Innebörden av att en skrift till följd av tredje stycket inte anses utlämnad för spridning i Sverige är att – eftersom någon utgivning inte har ägt rum – TF inte blir tillämplig i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. För sådana skrifter gäller vanlig lag i fråga om ansvar m.m. Brott som begås när skriften når allmänheten i det aktuella landet torde dock i första hand hanteras enligt rätts- ordningen där. Det är tänkbart att frågan aktualiseras hos svenska myndigheter genom en begäran om rättslig hjälp, t.ex. enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Förslaget ökar möjligheterna för Sverige att lämna sådan hjälp eftersom det territoriella tillämpningsområdet görs mindre (se kap. 21 och kom- mentaren till 14 kap. 5 §).

Den nya bestämmelsen ändrar inte det förhållandet att grund- lagens bestämmelser om etableringsfrihet, förbud mot förhands- granskning och andra hindrande åtgärder gäller i fråga om skrifter som framställs här men som aldrig ges ut i Sverige. För uppgifts- lämnande till dessa skrifter gäller ett något inskränkt meddelar- skydd, se 13 kap. 8 §.

534

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 8 §

Periodisk skrift (1 kap. 7 § första stycket)

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 7 § första stycket. Den inne- håller definitionen av det i TF centrala begreppet periodisk skrift. Språket i bestämmelsen har förenklats. Den har dessutom för- kortats genom att delar som inte avser den egentliga definitionen har tagits bort. Frågor som rör utgivningsplan, utgivningsbevis och effekten av återkallelse av utgivningsbevis är i första hand av admin- istrativ natur och behandlas i stället i 5 kap. tillsammans med andra aspekter av etableringsfriheten för periodiska skrifter.

1 kap. 9 §

Taltidningar (1 kap. 7 § andra stycket)

9 § Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen eller från en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena i den grundlagen, ska i fråga om tillämpning av 1–14 kap. den i sådan form spridda versionen anses utgöra en bilaga till skriften. Detta gäller dock endast om inne- hållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktionsned- sättning samt om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får föreskrivas en särskild skyldighet att spela in sådana pro- gram och bevara tekniska upptagningar samt tillhandahålla dessa. Bestäm- melser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak den s.k. bilageregeln i nuvarande 7 § andra stycket. Bestämmelsen innehåller flera ändringar i sak. De närmare övervägandena bakom bestämmelsen framgår av avsnitt 16.2.2.

I första stycket har tillämpningsområdet för bestämmelsen utvidgats till att omfatta tillhandahållande som sker via en sådan databas som avses i YGL. Därmed återställs den ordning som ansågs gälla före Högsta domstolens avgörande i NJA 2003 s. 31. Samtidigt har tillämpningsområdet för bestämmelsen inskränkts i ett avseende.

535

Författningskommentar

SOU 2012:55

Det krävs att innehållet i radioprogrammet, upptagningen eller databasen är särskilt anpassat för personer med funktionsned- sättning. Bestämmelsen avser att träffa bl.a. taltidningar som kan utgöras av inlästa tidningar och är avsedda för bl.a. synskadade, dyslektiker och afatiker. En förutsättning är – såsom har gällt tidigare – att innehållet återges oförändrat samt att det framgår hur innehållet har disponerats.

I första stycket har formuleringen ”jämställas med en bilaga till skriften” ersatts med ”anses utgöra en bilaga till skriften”. Avsikten är att preskriptionstiden för spridningen av ”bilagan” ska beräknas på samma sätt som för skriften. Det innebär att ett eventuellt tryck- frihetsbrott preskriberas sex månader efter utgivningen av den periodiska skrift som har utgjort förlagan till ”bilagan”. Det saknar därvid betydelse om materialet läggs in i arkivdatabasen utan tids- mässigt samband med den ursprungliga publiceringen. Enligt den nuvarande bestämmelsen har det ansetts att ny preskriptionstid löper från tidpunkten för sändning av det radioprogram eller spridning av den tekniska upptagning varigenom ”bilagan” sprids (prop. 1990/91:64 s. 138).

1 kap.10 §

Arkivdatabaser (ny)

10 § Vad som sägs i 9 § första stycket första meningen gäller även innehållet i en periodisk skrift som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena yttrandefrihetsgrundlagen och som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Detta gäller enbart om databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften och om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får meddelas bestämmelser om anmälan av arkivdatabaser och vad som i övrigt ska gälla för tillhandahållandet.

Bestämmelsen är ny. Den innebär att bestämmelserna i TF ska tillämpas på databaser som innehåller arkiv med periodiska skrifter. De närmare övervägandena bakom bestämmelsen framgår av avsnitt 16.2.1.

Bestämmelsen gäller enligt första stycket för databaser som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Det innebär att databasen måste vara avskild från andra databaser. En del av tidningsföretagets normala webbplats kan därför inte utgöra

536

SOU 2012:55

Författningskommentar

en sådan databas även om den kallas för arkiv. Däremot är det inget som hindrar att användaren via en länk på webbplatsen kan nå arkivdatabasen.

En förutsättning är också att databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften. Det utesluter inte att flera tidningar arkiveras i en och samma arkivdatabas om de har samma ägare. Vidare kan flera tidningsföretag samarbeta och tillhandahålla sina arkivdatabaser som en gemensam tjänst. Förutsättningen är att det enskilda tidningsföretaget fortfarande råder över innehållet i sin arkivdatabas (jfr NJA 2007 s. 309).

Om det t.ex. av misstag införs material i en arkivdatabas som härrör från en tidning som inte ges ut av den som tillhandahåller databasen, gäller inte det sammanhållna ansvaret enligt denna bestäm- melse för detta material. Detsamma är fallet om någon del av inne- hållet av misstag ändras på ett otillåtet sätt. I dessa fall gäller dock bestämmelsen för annat arkivmaterial i databasen. Om mer än några enstaka artiklar i en arkivdatabas utgör annat än arkivmaterial kan inte databasen anses användas uteslutande i arkivsyfte. Det sammanhållna ansvaret enligt denna bestämmelse är i sådana fall uteslutet för allt material i databasen. Så kan t.ex. bli fallet om den databas som ursprungligen inrättades som en arkivdatabas senare har fått en annan funktion eller om arkivdatabasen integreras med företagets normala webbplats.

Hänvisningen till 9 § innebär att innehållet i arkivdatabasen ska anses utgöra en bilaga till den periodiska skriften. Detta innebär att det är den som ansvarar enligt 8 kap. – normalt sett utgivaren – som också ansvarar för ett eventuellt tryckfrihetsbrott i arkivdatabasen. Vidare innebär det att preskriptionstiden ska beräknas från tid- punkten för utgivningen av den periodiska skriften.

Genom hänvisningen till bestämmelsen om taltidningar i 9 § gäller kravet att innehållet från den periodiska skriften ska återges oförändrat i arkivdatabasen och att det ska anges hur materialet har disponerats. För arkivdatabaser innebär det att innehållet i data- basen inte får ändras och att det i princip ska vara möjligt att ta del av informationen på samma sätt som när den publicerades i tid- ningen. Av praktiska skäl bör det dock vara möjligt att utelämna viss information om det tydligt framgår att så har skett. Arkivdata- basen kan t.ex. vara konstruerad så att den bara kan hantera texter och att bilder därför måste utelämnas. En uppgift om att en viss artikel i arkivdatabasen har klandrats av PO/PON bör inte heller påverka tillämpning av bestämmelsen.

537

Författningskommentar

SOU 2012:55

I andra stycket ges stöd för lagstiftning om vissa skyldigheter för den som tillhandahåller en arkivdatabas, bl.a. skyldighet att anmäla databasen till en myndighet. Därutöver kan det vara aktuellt att lag- stifta om skyldighet att ange vissa uppgifter i anslutning till materialet i databasen, såsom uppgift om den periodiska skrift som har utgjort förlagan, vem som har varit utgivare för skriften och tid- punkten för utgivningen av skriften.

1 kap. 11 §

Frågor som får regleras i lag (1 kap. 8 och 9 §§)

11 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag:

1.den rätt som tillkommer upphovsmän till litterära eller konstnär- liga verk, om upphovsrätten närstående rättigheter och om förbud mot att återge ett verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;

3.förbud mot kommersiella annonser som används vid marknads- föring av andra varor än tobaksvaror och tjänster om det i annonsen före- kommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara; detta gäller även om det förekommer kännetecken som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerade eller inarbetade för en tobaksvara;

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen;

5.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysnings- verksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller miss- visande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggör- ande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande uppgifter, skyldig- het att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer uppgifter;

6.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehålls- deklaration eller annan liknande produktinformation om informa- tionen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opionsbildande karaktär;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 §. Det har gjorts flera för- ändringar i bestämmelsen utöver en rent språklig och redaktionell bearbetning.

538

SOU 2012:55

Författningskommentar

Punkt 1 avser upphovsrätten och är ny i den här paragrafen. Den innebär att bestämmelsen i nuvarande 8 § flyttas. Denna förändring betyder att de uttryckliga undantagen från grundlagens tillämp- ningsområde i 1 kap. samlas i en gemensam paragraf. Syftet är att göra regleringen mer lättöverskådlig. I materiellt hänseende har en hänvisning till framställare av fotografiska bilder strukits eftersom sådana bilder omfattas av ”upphovsrätten närstående rättigheter”.

I punkt 4 har texten anpassats till att ”de Europeiska gemen- skaperna” inte längre är aktuella inom EU-samarbetet och att det numera uttryckligen anges i 1 kap. 10 § RF att Sverige är medlem i Europeiska unionen.

I undantaget för kreditupplysningsverksamhet görs ett tillägg jämfört med den nuvarande lydelsen i punkt 5. Det nya är det sista ledet, dvs. ”skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer upp- gifter”. Syftet är att ge ett entydigt grundlagsstöd åt de lag- ändringar i kreditupplysningslagen som genomfördes efter förslag i prop. 2009/10:151.

Genom punkt 6 införs en ny delegationsbestämmelse som gör det möjligt att i lag ställa krav på utformningen av varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som före- kommer i tryckta skrifter. Bestämmelsen behandlas i kap. 17. Enligt den nya delegationsbestämmelsen ska lagstiftaren i de angivna fallen kunna meddela bestämmelser utan hinder av vad som anges i TF. En förutsättning är att varningstexten, innehållsdeklarationen m.m. inte innefattar yttranden som omfattas av syftet med tryckfriheten enligt 1 kap. 1 § TF. Här hämtas ledning från Lagrådets uttalande i fråga om märkning av tobaksprodukter (prop. 2001/02:162) som innebar att ett påbud om text med visst innehåll kunde tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt om den inte var av en ”uttrycklig åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär”.

Bestämmelsen avser krav på att förse en produkt med produkt- information m.m. och på att denna information ska utformas på visst sätt. Sådana krav kan t.ex. gälla en skyldighet att ange vissa upp- gifter samt att ge informationen en specifik storlek och placering. Den kan även avse ett förbud mot att ange vissa uppgifter eller uttrycka sig på ett visst sätt.

Frågeställningen om syftet med ett visst yttrande kommer i första hand att bli aktuell i anslutning till bestämmelser om hur varnings- texter ska utformas. En text som på sakliga grunder informerar om en produkts fara för hälsan eller att den inte bör kombineras med en

539

Författningskommentar

SOU 2012:55

viss annan produkt omfattas av undantaget. Om det däremot t.ex. anges att en viss vara inte bör konsumeras, trots att dess försäljning är laglig, är det normalt fråga om sådan opinionsbildning eller åsiktspåverkan att yttrandet skyddas av TF. Av det skälet kan bestämmelsen inte heller anses ge stöd åt varningstexter avseende innehållet i medieprodukter, såsom bl.a. dagstidningar, böcker och musik. Det ska således t.ex. inte vara möjligt att i lag införa krav om att musikprodukter förses med varningstexter om att det före- kommer ett grovt språk i låttexterna. En text av det slaget har en sådan karaktär att den omfattas av grundlagarnas ändamål och omfattas därmed inte av det aktuella undantaget.

En möjlighet till delegation finns redan i dag och har använts genom tobakslagen (1993:581) och lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. Syftet med bestämmelsen är således att i grundlagen uttryck- ligen fastställa det nuvarande rättsläget.

Med ”varningstext” förstås texter som har ett syfte att upplysa konsumenter om vissa skadliga egenskaper hos en viss produkt.

Med begreppet ”innehållsdeklaration” avses typiskt sett en lista

över vilka ämnen eller ingredienser som ingår i ett livsmedel eller någon annan produkt. Med ”annan liknande produktinformation” avses bl.a. uppgifter om hur en viss produkt – t.ex. ett läkemedel – ska användas eller hur den ska hanteras i avfallsledet.

Bestämmelsen torde i första hand bli tillämplig på text som före- kommer på tryckta förpackningar och på ”bipacksedlar”, dvs. den tryckta information som följer med t.ex. ett läkemedel. Det är även tänkbart att informationen är fristående i den meningen att den förekommer i skrifter – bl.a. informationsmaterial som delas ut på ett apotek – som inte är förpackningar eller bipacksedlar. Även den typen av information omfattas av delegationsbestämmelsen om den utgör ”varningstext, innehållsdeklaration eller annan liknande pro- duktinformation”.

Det måste dock röra sig om information angående den aktuella produkten som lämnas av tillverkaren eller t.ex. en svensk distributör. Undantaget är således inte tillämpligt för att reglera uttalanden från fristående aktörer. Det omfattar t.ex. inte yttranden från kon- sumenter om produkten eller från journalister som rapporterar om denna. Sådana yttranden är inte produktinformation i den mening som avses i bestämmelsen och ska inte kunna inte styras av lag- stiftaren.

Det föreslagna undantaget ger inte möjlighet att införa offentlig förhandsgranskning av information som ska spridas i en skrift som

540

SOU 2012:55

Författningskommentar

omfattas av TF. Det skulle stå i strid med censurförbudet. Bestäm- melsen möjliggör inte heller åtgärder som innebär förbud mot att använda vissa medier för att sprida den aktuella informationen eller några andra väsentliga ingrepp i TF:s förbud mot hindrande åtgärder.

1 kap. 12 §

Undantag för barnpornografi (1 kap. 10 §)

12 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Paragrafen motsvarar nuvarande 10 §.

1 kap. 13 §

Förutsättningar för begränsningar (ny)

13 § Lagstiftning som begränsar tryckfriheten med stöd av denna grund- lag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplysningen eller det fria konstnärliga skapandet.

I paragrafen anges de allmänna förutsättningar som gäller för lag- stiftning som innebär begränsningar i tryckfriheten och som sker med stöd i grundlagen. Det handlar alltså om begränsningar som görs med stöd av s.k. delegationsbestämmelser i TF (bl.a. 1 kap. 11 §, 6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §). I dessa bestämmelser ges möjlighet för lagstiftaren att reglera vissa frågor i vanlig lag. Grund- lagstiftaren har med andra ord delegerat dessa frågor till stiftaren av vanlig lag. Det gäller dock enbart frågor som huvudsakligen anses falla inom grundlagens tillämpningsområde.

Förutom de krav som uppställs här måste sådan lagstiftning hållas inom de ramar som anges i den aktuella delegationsbestäm- melsen i grundlagen. Lagregleringen av kreditupplysningsverk- samhet måste exempelvis begränsas till ”yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet” (se 11 § 5).

541

Författningskommentar

SOU 2012:55

I första stycket anges att grundlagarnas ändamål är avgörande vid bedömning av vad som utgör en tillåten begränsning som sker med stöd av en delegationsbestämmelse. En sådan begränsning får inte gå så långt att den innebär en hot mot dessa ändamål. Det innebär bl.a. att det inte ska vara tillåtet att i lag föreskriva om en begräns- ning som hotar de grundlagsskyddade massmediernas möjligheter att agera fritt och självständigt. Det ska t.ex. inte vara tillåtet att lagstifta om förhandsgranskning av något som ska publiceras i en tidning i syfte att förhindra upphovsrättsintrång.

Bestämmelsen i andra stycket är avsedd att förtydliga att begräns- ningsreglerna i RF är tillämpliga även inom TF:s tillämpningsområde. Den innebär inte någon saklig skillnad jämfört med vad som anses gälla i dag.

Hänvisningen till begränsningsreglerna i RF innebär bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid begränsningar av tryck- och yttrandefriheten. En begränsning får således aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett att friheten över huvud taget får begränsas. Det innebär i korthet att lagstiftaren måste överväga om den planerade lagstift- ningen kan leda till det avsedda resultatet och om det finns mindre ingripande alternativ. Därutöver måste lagstiftaren göra en allmän bedömning av om fördelarna med den planerade lagstiftningen överväger det intrång som den kan innebära. Bestämmelsen är avsedd att lägga ett särskilt krav på tydlighet vid lagstiftning som sker med stöd i grundlagen. Lagstiftaren måste tydligt förklara vad som motiverar regleringen och redovisa sina överväganden i frågan.

Hänvisningen till begränsningsreglerna i RF medför också att det särskilda lagstiftningsförfarandet i 2 kap. 22 § RF är tillämpligt vid begränsningar av tryck- och yttrandefriheten. Det innebär att ett förslag till lag som medför sådana begränsningar ska på begäran av lägst tio riksdagsledamöter vila i riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs för det fallet att minst fem sjätte- delar av de röstande enas om beslutet.

Bestämmelsen berörs i kap. 12 (Förutsättningar för begräns- ningar av yttrandefriheten).

542

SOU 2012:55

Författningskommentar

2 kap. Allmänna handlingars offentlighet1

2 kap. 1 §

Offentlighetsprincipens syfte (2 kap. 1 §)

1 § Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar.

2 kap. 2 §

Begränsningar av offentlighetsprincipen (2 kap. 2 §)

2 § Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det behövs med hänsyn till

1.rikets säkerhet eller dess förhållande till någon annan stat eller en mellanfolklig organisation,

2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3.någon myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4.intresset att förebygga eller beivra brott,

5.det allmännas ekonomiska intresse,

6.skyddet för någon enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden,

7.intresset att bevara någon djur- eller växtart.

Utan hinder av andra stycket får i en sådan bestämmelse som där avses riksdagen eller regeringen ges befogenhet att efter omständig- heterna medge att en viss handling lämnas ut.

1 Lagtexten i 2 kap. har getts en språklig översyn utan syfte att förändra regleringen i sak.

543

Författningskommentar

SOU 2012:55

2 kap. 3 §

Om handlingsbegreppet (2 kap. 3 §)

3 § Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos en myn- dighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En samman- ställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder.

En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för auto- matiserad behandling anses dock inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen till- gänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person.

2 kap. 4 §

Handling som sänds till befattningshavare (2 kap. 4 §)

4 § Ett brev eller ett annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet anses som en allmän handling om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av någon annan ställning.

2 kap. 5 §

Riksdagen och kommunal församling (2 kap. 5 §)

5 § Med myndigheter likställs i detta kapitel riksdagen och beslutande kommunala församlingar.

544

SOU 2012:55

Författningskommentar

2 kap. 6 §

Inkommen handling (2 kap. 6 §)

6 § En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som avses i 3 § första stycket gäller i stället att den anses inkommen till myndigheten när någon har gjort den tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 3 § andra stycket.

En tävlingsskrift, ett anbud eller en annan sådan handling som enligt tillkännagivande ska avlämnas i ett förseglat omslag anses ha inkommit först vid den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.

En åtgärd som någon vidtar endast som ett led i teknisk bearbet- ning eller teknisk lagring av en handling som en myndighet har till- handahållit innebär inte att handlingen anses inkommen till den myn- digheten.

2 kap. 7 §

Upprättad handling (2 kap. 7 §)

7 § En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hör till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

I stället för vad som föreskrivs i första stycket gäller att en hand- ling anses upprättad,

1.diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing,

2.dom och andra beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar i vad de hänför sig till ett sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3.andra protokoll och därmed jämförliga anteckningar hos myn- digheter, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock inte protokoll hos riksdagens utskott, kom- muners revisorer eller statliga kommittéer eller hos en kommunal myn- dighet i ett ärende som denna endast bereder till avgörande.

545

Författningskommentar

SOU 2012:55

2 kap. 8 §

Utbyte av handlingar inom en myndighet (2 kap. 8 §)

8 §Har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet eller ett annat allmänt organ överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för sådant överlämnande ska handlingen anses som därigenom inkommen eller upprättad endast då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra.

2 kap. 9 §

Minnesanteckning och koncept (2 kap. 9 §)

9 § En minnesanteckning som har tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats ska inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som en allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnes- anteckningar avses promemorior och andra uppteckningar eller upp- tagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet någon sakuppgift.

Ett utkast eller ett koncept till myndighetens beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses som en allmän handling endast om den inte tas om hand för arkivering.

2 kap. 10 §

Teknisk bearbetning och lagring av handling (2 kap. 10 §)

10 § En handling som förvaras hos en myndighet endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning anses inte som en allmän handling hos den myndigheten.

Som en allmän handling anses inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia).

546

SOU 2012:55

Författningskommentar

2 kap. 11 §

Vad som inte utgör allmän handling (2 kap. 11 §)

11 § Som allmänna handlingar anses inte

1.brev, telegram eller andra sådana handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för befordran av ett med- delande,

2.meddelanden eller andra handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet endast för offentliggörande i en periodisk skrift som ges ut av myndigheten,

3.tryckta skrifter, ljud- eller bildupptagningar eller andra hand- lingar som ingår i bibliotek eller som från någon enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för sådana ända- mål som nu har angetts,

4.upptagningar av innehållet i handlingar som avses i 3, om upptag- ningen förvaras hos en myndighet där den ursprungliga handlingen inte skulle vara att anse som allmän.

Det som föreskrivs i första stycket 3 om handlingar som ingår i biblio- tek tillämpas inte på upptagningar i en databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med en annan myndighet, om upptagningen är en allmän handling hos den myndigheten.

2 kap. 12 §

Om rätten att ta del av allmän handling (2 kap. 12 §)

12 § Allmänna handlingar som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas hos myndigheten utan avgift för den som önskar ta del av dem. Handlingar får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Kan en handling inte till- handahållas utan att en sådan del av den som inte får lämnas ut blir röjd, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling hos sig om det finns betydande hinder för det. Inte heller när det gäller upp- tagningar som avses i 3 § första stycket finns det någon sådan skyldig- het om sökanden utan större besvär kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.

547

Författningskommentar

SOU 2012:55

2 kap. 13 §

Rätten att få kopia (2 kap. 13 §)

13 § Den som önskar ta del av en allmän handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En myndighet är dock inte skyldig att i större utsträck- ning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än en utskrift. En myndighet är inte heller skyldig att framställa en kopia av en karta, ritning, bild eller annan i 3 § första stycket avsedd upptagning än som nyss har angetts, om svårig- het möter och handlingen kan tillhandahållas hos myndigheten.

En begäran att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt.

2 kap. 14 §

Begäran att få ta del av allmän handling (2 kap. 14 §)

14 § En begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myn- dighet som förvarar handlingen.

Begäran ska prövas av den myndighet som anges i första stycket. Om särskilda skäl finns får dock i en sådan bestämmelse som avses i 2 § andra stycket föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen ska göras av en annan myndighet. I fråga om handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan även genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. I de nu nämnda fallen ska begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.

En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är eller syftet med begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut.

2 kap. 15 §

Överklagande av beslut om utlämnande (2 kap. 15 §)

15 § Om någon annan än riksdagen eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en handling eller lämnar ut en allmän handling med ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot ett beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av en annan myndighet hos domstol.

548

SOU 2012:55

Författningskommentar

I den i 2 § nämnda lagen ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras. En sådan talan ska alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndigheter som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

2 kap. 16 §

Sekretessmarkering på hemlig handling (2 kap. 16 §)

16 § En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får göras endast på handlingar som omfattas av en sådan bestäm- melse som avses i 2 § andra stycket. Av sekretessmarkeringen ska framgå vilken bestämmelse som är tillämplig.

2 kap. 17 §

Överlämnande av handling till enskilt organ (2 kap. 17 §)

17 § I lag får föreskrivas att regeringen eller en beslutande kommunal församling får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till en myndighets verksamhet som ska övertas av enskilt organ får över- lämnas till det organet för förvaring, om detta behöver handlingarna i verksamheten, utan att handlingarna därigenom upphör att vara all- männa. Ett sådant organ ska i fråga om de överlämnade handlingarna jämställas med en myndighet vid tillämpningen av 12–16 §§.

I lag får även föreskrivas att regeringen får besluta att allmänna hand- lingar får överlämnas till Svenska kyrkan eller någon av dess organisa- toriska delar för förvaring, utan att handlingarna därigenom upphör att vara allmänna. Detta gäller handlingar som senast den 31 december 1999 har kommit in till eller upprättats hos

1.myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till Svenska kyrkans verksamhet, eller

2.Svenska kyrkans beslutande församlingar.

Vid tillämpningen av 12–16 §§ ska Svenska kyrkan och dess organisa- toriska delar jämställas med myndigheter i fråga om överlämnade hand- lingar.

549

Författningskommentar

SOU 2012:55

2 kap. 18 §

Om gallring och bevarande (2 kap. 18 §)

18 § Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.

3 kap. Rätt till anonymitet

3 kap. 1 §

Rätten till anonymitet (3 kap. 1 §)

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 1 § och innehåller det grund- läggande anonymitetsskyddet för författare, meddelare och – i fråga om skrifter som inte är periodiska – utgivare. Språket i para- grafen har moderniserats och vissa redaktionella förändringar har gjorts.

3 kap. 2 §

Frågeförbud (3 kap. 2 §)

Om författare eller utgivare har angetts på en skrift som inte är periodisk, med namn eller med en pseudonym eller signatur som enligt vad som är allmänt känt syftar på en viss person, får dock frågan om han eller hon är ansvarig behandlas i målet. Detsamma gäller om någon i en skriftlig förklaring har uppgett sig vara författaren eller utgivaren eller i målet självmant har lämnat en sådan uppgift.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § och innehåller ett förbud mot att i mål om tryckfrihetsbrott ta upp frågan om vem som är för- fattare, meddelare eller – i fråga om skrifter som inte är periodiska

550

SOU 2012:55

Författningskommentar

– utgivare. Det är således den krets som har rätt att vara anonym enligt 1 § som skyddas. I bestämmelsen anges att undantag från fråge- förbudet kan förekomma. Här avses fall då uppgifter som identifierar en viss person har angetts på skriften eller då någon har förklarat sig vara författare eller utgivare.

En språklig översyn av paragrafen har gjorts. Vissa formuleringar har hämtats från motsvarande bestämmelse i YGL (2 kap. 2 §), bl.a. genom att det anges att frågeförbudet tillämpas i ”mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan”. Detta syftar inte till någon förändring i sak. Undantagen från frågeförbudet har placerats i ett särskilt stycke.

Bestämmelsen innebär att nuvarande 2 § andra stycket har tagits bort. Syftet med den nu borttagna bestämmelsen är att klar- lägga att frågeförbudet inte hindrar att mål om meddelarbrott handläggs i samma rättegång som mål om ansvar för tryckfrihets- brott. Bestämmelsen bör flyttas till tillämpningslagen. Någon fö- ändring i sak är inte avsedd därmed.

3 kap. 3 §

Tystnadsplikt (3 kap. 3 § första stycket)

I bestämmelsen slås en tystnadsplikt avseende massmediernas källor fast. Det får inte röjas vem som är författare eller meddelare eller vem som är utgivare av en tryckt skrift som inte är periodisk. Tillämp- ningsområdet för tystnadsplikten är mycket brett och omfattar alla som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att införas i en sådan skrift. Även andra som är verksamma hos t.ex. ett massmedieföretag kan omfattas av tystnadsplikt.

Språkliga och redaktionella förändringar har gjorts. Lagtexten har delats upp i två stycken. I det första stycket behandlas tystnads-

551

Författningskommentar

SOU 2012:55

plikt för dem som på något sätt har varit inblandade i publicerings- processen. Det andra stycket avser tystnadsplikt för dem som på något annat sätt är verksamma hos t.ex. ett tidningsföretag och därvid får kännedom om uppgifter som omfattas av tystnadsplikt.

I den nya lydelsen av bestämmelsen används begreppet ”med- delare”. Det används i stället för den nuvarande formuleringen ”har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket”.

3 kap. 4 §

Undantag från tystnadsplikt (3 kap. 3 § andra stycket)

4 § Tystnadsplikt enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1.Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga om brott enligt 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gär- ningen har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

5.En domstol finner i något annat fall att det är av synnerlig vikt av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att en uppgift om identi- teten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under san- ningsförsäkran.

I paragrafen anges vissa undantag från tystnadsplikten i 3 §. Den motsvarar nuvarande 3 § andra stycket. Uppräkningen i paragrafen är uttömmande och några ytterligare undantag får alltså inte före- komma. Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar, bl.a. har varje punkt i uppräkningen blivit en särskild mening.

Den nuvarande regleringen innehåller en uppmaning till dom- stolarna att utöva en strikt processledning så att inte frågor ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten (se nuvarande 3 § tredje stycket). Den bestämmelsen har tagits bort från grundlagen. Självklart måste domstolen i denna typ av mål vara särskilt uppmärksam på att för- hörspersonerna kan ha tystnadsplikt och att frågor som kan inkräkta på tystnadsplikten inte ställs. Men den bedömningen har gjorts att anmaningen kan flyttas till tillämpningslagen.

552

SOU 2012:55

Författningskommentar

3 kap. 5 §

Efterforskningsförbud (3 kap. 4 § första stycket)

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte efterforska

1.författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift,

2.den som har utgett eller avsett att utge en framställning i en sådan skrift, eller

3.den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Bestämmelsen i första stycket innehåller det s.k. efterforsknings- förbudet. Förbudet riktar sig till det allmänna och hindrar alltså inte enskilda från att efterforska källor. I andra stycket anges det undantag från efterforskningsförbudet som gör att efterforskning får bedrivas när det behövs för åtal eller något annat ingripande som är förenligt med grundlagen.

I bestämmelsen har vissa språkliga och redaktionella förändringar gjorts.

3 kap. 6 §

Repressalieförbud (3 kap. 4 § andra stycket)

6 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk.

I paragrafen uttrycks det s.k. repressalieförbudet. Det motsvarar nuvarande 4 § andra stycket, som infördes år 2011 (prop. 2009/10:81). Några förändringar i den bestämmelsen har inte gjorts.

3 kap. 7 §

Straff (3 kap. 5 §)

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år ska den dömas som

1. uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

553

Författningskommentar

SOU 2012:55

2.uppsåtligen eller av oaktsamhet på en tryckt skrift mot hans eller hennes vilja sätter ut namn, pseudonym eller signatur på en författare, meddelare eller, i fall som avses i 1 §, utgivare,

4.uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §, eller

5.uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1–3 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 §. I första stycket straff- sanktioneras flera av de förbud som anges i detta kapitel. Straffet för överträdelser är böter eller fängelse i högst ett år. Av andra stycket följer att det endast är brott mot efterforsknings- resp. repres- salieförbudet som hör under allmänt åtal.

Lagtexten har arbetats om språkligt och en punktuppställning införts.

3 kap. 8 §

Andra upphovsmän (3 kap. 6 §)

8 § Vad som sägs i detta kapitel om författare gäller även andra upp- hovsmän till framställningar som har införts eller varit avsedda att införas i tryckta skrifter.

Genom den här bestämmelsen klargörs att även andra upphovsmän än författare har rätt till det skydd som framgår av 3 kap. Det kan t.ex. avse illustratörer och fotografer. Det har gjorts viss språklig bearbetning av författningstexten, bl.a. genom att det här uttryck- ligen anges att de regler som avser författare ”gäller” även andra upphovsmän.

554

SOU 2012:55

Författningskommentar

4 kap. Tryckta skrifters framställning

4 kap. 1 §

Etableringsfrihet (4 kap. 1 §)

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra framställa tryckta skrifter.

Av paragrafen framgår att var och en har rätt att framställa tryckta skrifter. Bestämmelsen uttrycker en del av etableringsfriheten på tryckfrihetens område och garanterar i första hand friheten att driva tryckeri. Två förändringar av betydelse har genomförts. För det första framgår av lagtexten att skyddet gäller för ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, enbart för svenska med- borgare eller svenska juridiska personer (se vidare 1 kap. 1 §). Av 14 kap. 4 § följer att skyddet för andra än svenska medborgare kan begränsas i vanlig lag. För det andra används här ”framställa tryckta skrifter” i stället för den uttryckliga hänvisning till tryckpressen som görs i den nuvarande regleringen.

4 kap. 2 §

Ursprungsuppgifter (4 kap. 2 § första stycket)

2 § En skrift som är tryckt i Sverige och som är avsedd att ges ut här ska innehålla tydliga uppgifter om vem som har tryckt skriften och om ort och år för tryckningen. Detsamma gäller en skrift som är mång- faldigad här genom fotokopiering eller någon liknande teknik och för vilken utgivningsbevis gäller.

Skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt första stycket gäller inte bild- eller tillfällighetstryck enligt 3 §.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 2 § första stycket. Här behand- las skyldigheten att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på tryckta skrifter eller på skrifter som har mångfaldigats på något annat sätt och för vilka utgivningsbevis gäller (se 1 kap. 7 § andra stycket 1). Skyldigheten gäller inte s.k. bild- eller tillfällighetstryck enligt 3 §.

Innehållet i bestämmelsen har delats upp i flera meningar och i två stycken. Vidare har språket i lagtexten förenklats.

Paragrafen innebär att den nuvarande hänvisningen till den s.k. stencilregeln i 1 kap. försvinner (se nuvarande 2 § andra stycket).

555

Författningskommentar

SOU 2012:55

Hänvisningen är främst en upplysning och har bedömts kunna tas bort utan några rättsliga följder.

4 kap. 3 §

Bild- eller tillfällighetstryck (4 kap. 3 §)

3 § Med bild- eller tillfällighetstryck avses i denna grundlag vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanketter, affärstryck såsom reklam- och emballagetryck samt andra sådana tryck- saker. Uttrycket avser enbart tryck i vilket tryckfrihetsbrott kan anses uteslutet på grund av texten eller framställningen i övrigt.

I paragrafen definieras s.k. bild- eller tillfällighetstryck. Bestäm- melsen har bearbetats språkligt och redaktionellt. Av 2 § framgår att bild- och tillfällighetstryck är undantaget från kravet på att ange ursprungsuppgifter.

Som framgår av första meningen i den aktuella bestämmelsen utgår definitionen från ett antal konkreta exempel på trycksaker. Av andra meningen framgår att enbart trycksaker i vilka tryckfri- hetsbrott framstår som uteslutet omfattas av begreppet bild- eller tillfällighetstryck.

I andra meningen har ”tryckfrihetsbrott” fått ersätta begreppet ”tryckfrihetsmissbruk”, som har bedömts vara alltför vagt.

4 kap. 4 §

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans (4 kap. 4 §)

4 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en tryckt skrift för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 4 § och ger möjlighet att i lag införa bestämmelser om att exemplar av tryckta skrifter ska bevaras för att möjliggöra en straffrättslig granskning. Bestämmelsen ger även stöd för en lagstadgad plikt att leverera exemplar till bibliotek eller arkiv.

Bestämmelsen har formulerats om och fått en lydelse som liknar motsvarande paragrafer i YGL (nuvarande 3 kap. 6 och 9 §§).

556

SOU 2012:55

Författningskommentar

4 kap. 5 §

Straff (4 kap. 5 §)

5 § Den som framställer en skrift och därvid bryter mot 2 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 §.

5 kap. Utgivning av periodiska skrifter

5 kap. 1 §

Ägare till periodiska skrifter (5 kap. 1 §)

1 § Var och en får vara ägare till en periodisk skrift.

Av paragrafen framgår att var och en har rätt att äga en periodisk skrift. Ägaren, som kan vara en fysisk eller juridisk person, har en central betydelse i det tryckfrihetsrättsliga systemet. Det är ägaren som ansvarar för att skriften har en utgivare och som enligt 8 kap. kan få bära det straffrättsliga ansvaret om utgivare saknas eller inte längre är behörig. Av övriga bestämmelser i 5 kap. framgår andra skyldigheter som åvilar ägaren.

I den nu aktuella bestämmelsen har lagtexten ändrats så att skyddet riktar sig till ”var och en” och inte, som enligt dagens ordning, enbart till svenska medborgare eller svenska juridiska personer (se vidare 1 kap. 1 § och 4 kap. 1 §). Av 14 kap. 4 § följer att skyddet för andra än svenska medborgare kan begränsas i vanlig lag.

5 kap. 2 §

Behörighetskrav för utgivare (5 kap. 2 §)

2 § En periodisk skrift ska ha en utgivare.

Utgivaren ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

Bestämmelsen slår i första stycket fast att en periodisk skrift ska ha en utgivare. Kravet på utgivare innebär att det alltid ska finnas en utgivare för en periodisk skrift som dessutom uppfyller de behörig-

557

Författningskommentar

SOU 2012:55

hetskrav som uppställs i andra stycket. Den nuvarande bestäm- melsen i 8 § om skyldighet att utse ny utgivare vid behörighets- brister hos den förre utgivaren har mot den bakgrunden tagits bort, se vidare kommentaren till 4 § andra stycket.

I andra stycket anges behörighetskraven för utgivaren. Dessa innebär att utgivaren ska ha hemvist i Sverige och inte får vara underårig eller försatt i konkurs. Vidare får han eller hon inte ha förvaltare. Det uppställs således inte längre något krav i grundlagen på att utgivaren ska vara svensk medborgare. Att utgivaren ska vara en fysisk person är förutsatt och framgår indirekt av kraven i andra stycket.

Det har gjorts språkliga förändringar i bestämmelsen. Dessutom har det andra stycket i den nuvarande paragrafen tagits bort som en följd av att något krav på svenskt medborgarskap för ägaren inte ska gälla.

5 kap. 3 §

Utgivarens befogenhet (5 kap. 3 §)

3 § Utgivare för en periodisk skrift utses av skriftens ägare.

Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över skriftens offent- liggörande och bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i denna befogen- het ska vara utan verkan.

I paragrafen behandlas två olika men ändå sammanhängande frågor. Genom första stycket slås fast att det är ägaren till en periodisk skrift som ska utse skriftens utgivare.

Av andra stycket följer att utgivaren ska ha befogenhet att vägra publicera det som han eller hon inte vill ta ansvar för eller av andra skäl anser vara olämpligt att publicera. Utgivarens befogenhet inne- bär vidare en rätt att utöva tillsyn över skriftens offentliggörande, vilket bl.a. betyder att utgivaren ska ha full insyn i verksamheten. Varje inskränkning i utgivarens befogenhet ska vara utan verkan. Detta betyder att grundlagen här gäller framför t.ex. annan rättslig reglering (främst av marknadsrättslig eller arbetsrättslig natur) eller instruktioner från ägaren som kan tänkas vara i konflikt med prin- cipen om utgivarens befogenhet.

Texten i andra stycket har formulerats om med utgångspunkt i de formuleringar som förekommer i nuvarande 4 kap. 3 § YGL,

558

SOU 2012:55

Författningskommentar

som är motsvarande bestämmelse i den grundlagen. Någon fö- ändring i sak är inte avsedd därmed.

5 kap. 4 §

Anmälan av utgivare (5 kap. 4 och 8 §§)

4 § När utgivare har utsetts, ska ägaren anmäla detta till en myndighet som anges i lag. Anmälan ska innehålla bevis om att utgivaren är behörig enligt 2 § och en förklaring om att han eller hon har åtagit sig uppdraget.

Närmare bestämmelser om anmälan och om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Bestämmelsen motsvarar i första hand nuvarande 4 §. Vissa språk- liga och redaktionella ändringar har gjorts i syfte att bestämmelsen ska bli mer lättläst.

I första stycket läggs fast en skyldighet för ägaren att till en i lag angiven myndighet anmäla att en utgivare har utsetts. Anmälan ska innehålla bevis om att utgivaren uppfyller behörighetskraven enligt 2 § och att han eller hon har åtagit sig uppdraget. Enligt den nuvarande ordningen ska utgivaranmälan göras till Patent- och registrerings- verket (PRV).

Texten i andra stycket är ny och ger möjlighet att i lag meddela mer detaljerade bestämmelser om anmälan. Det möjliggör även lag- stiftning om en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden beträf- fande utgivaren. Skyldigheten enligt nuvarande 8 § första stycket andra meningen rörande intyg om att den förre utgivaren har erhållit del av anmälan kan med den här ordningen regleras i lag.

5 kap. 5 §

Utgivningsbevis (5 kap. 5 §)

5 § En periodisk skrift ska ha utgivningsbevis. Ett sådant bevis med- delas av den myndighet som avses i 4 § och gäller i tio år från utfärdandet. Ansökan om utgivningsbevis görs av ägaren till skriften.

I paragrafen behandlas vissa grundläggande aspekter på frågan om utgivningsbevis för periodiska skrifter. Den kan sägas innebära att de mest centrala delarna i nuvarande 5 § samlas ihop och placeras i en egen grundlagsbestämmelse.

559

Författningskommentar

SOU 2012:55

I den första meningen anges ett krav på att en periodisk skrift ”ska ha utgivningsbevis”. Skrivningen ersätter formuleringen i nuvarande 5 § första stycket om att en ”periodisk skrift får inte utgivas” innan utgivningsbevis har utfärdats. Den formuleringen kan ge det fel- aktiga intrycket att grundlagsskyddet inte gäller för periodiskt utgivna skrifter som saknar utgivningsbevis. Bestämmelsen ändras här i syfte att tydliggöra att kravet på utgivningsbevis i första hand är av administrativ natur. Den förändrade lagtexten påverkar inte det förhållandet att kravet på utgivningsbevis är straffsanktionerat, se 10 §.

Av den andra meningen framgår att utgivningsbevis utfärdas av samma myndighet som tar emot anmälan om utgivare. Det anges vidare att utgivningsbeviset gäller i tio år från utfärdandet (om för- nyelse av utgivningsbevis, se 6 §). Ansökan om utgivningsbevis görs enligt tredje meningen av skriftens ägare.

5 kap. 6 §

Utfärdande av utgivningsbevis (5 kap. 5, 7 och 8 §§)

6 §Utgivningsbevis ska utfärdas om

1.det framgår att skriften är avsedd att vid särskilda tider och under en bestämd titel ges ut med minst fyra nummer årligen,

2.utgivare har anmälts enligt 4 §, och

3.skriftens titel inte lätt kan förväxlas med titeln på någon annan skrift för vilken utgivningsbevis gäller eller har gällt inom två år från ansökan.

Närmare bestämmelser om utfärdande och förnyelse av utgivnings- bevis samt om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Här anges kraven för att utgivningsbevis ska utfärdas. Innehållet i första stycket motsvarar de krav som uppställs i nuvarande 5 § och, till vissa delar, 7 §.

Bestämmelsen innebär att det görs relativt omfattande språkliga och redaktionella förändringar i dagens reglering i 5 och 7 §§ i fråga om utfärdande av utgivningsbevis. Syftet är att minska den höga detaljnivån och därmed göra grundlagen mer lättillgänglig. De ingrepp som görs i lagtexten har inte bedömts innebära några väsentliga för- ändringar i grundlagsskyddet.

Enligt punkt 1 ska det framgå av ansökan att skriften uppfyller definitionen på periodisk skrift enligt 1 kap. 8 §. En ytterligare

560

SOU 2012:55

Författningskommentar

förutsättning för utgivningsbevis är, enligt punkt 2, att anmälan av utgivare har gjorts på det sätt som föreskrivs i 4 §. I punkt 3 upp- ställs ett skydd mot att utgivningsbevis utfärdas för periodiska skrifter med titlar som är förväxlingsbara. Detta s.k. titelskydd avser i första hand titeln på skrifter för vilka utgivningsbevis gäller. Skyddet är dock dessutom utvidgat till titlar på skrifter där utgiv- ningsbeviset har upphört inom de två senaste åren. Enligt den nuvarande regleringen följer detta av 7 §. Här placeras den bestäm- melsen tillsammans med den övriga regleringen av frågan om förut- sättningar för utgivningsbevis.

Av andra stycket framgår att detaljbestämmelser om utfärdande och förnyelse av utgivningsbevis samt om ändrade förhållanden får meddelas i lag. En lagstiftning av det slaget finns för närvarande till viss del i tillämpningslagen. Det här stycket innebär emellertid att dagens detaljerade grundlagsreglering i 5 § fjärde till sjätte styckena om förnyelse av utgivningsbevis kan placeras i tillämpningslagen. En sådan lösning liknar den som har valts i YGL i fråga om utgivnings- bevis för s.k. databasverksamhet, se nuvarande 1 kap. 9 § YGL.

5 kap. 7 §

Återkallelse av utgivningsbevis (5 kap. 6 §)

7 § Utgivningsbevis får återkallas

1.om förutsättningarna för att utfärda ett sådant bevis inte längre

finns,

2.om utgivningen inte har påbörjats inom sex månader från utfärdandet, eller

3.om utgivning sedan två år inte sker enligt vad som gäller för periodiska skrifter enligt 1 kap. 8 §.

Närmare bestämmelser om återkallelse av utgivningsbevis meddelas

ilag.

Här anges under vilka omständigheter ett utgivningsbevis kan åter- kallas. Bestämmelsen motsvarar nuvarande 6 §.

Även i den här bestämmelsen har det gjorts relativt omfattande språkliga och redaktionella förändringar i förhållande till dagens ordning. Den innebär att vissa bestämmelser tas bort från grund- lagen och placeras på lagnivå. Syftet är att minska den höga detalj- nivån och därmed göra grundlagen mer lättillgänglig. De ingrepp som görs i grundlagstexten har inte bedömts innebära några för- ändringar i skyddet av betydelse. De förutsätter dock att en

561

Författningskommentar

SOU 2012:55

översyn av främst tillämpningslagen görs eftersom den reglering som tas bort här i första hand kommer att placeras där.

Av första stycket framgår att återkallelse kan aktualiseras i tre huvudsituationer.

För det första (punkt 1) kan frågan bli aktuell om det visar sig att förutsättningarna för att utfärda bevis inte längre är uppfyllda. Här måste således en jämförelse med innehållet i 6 § göras. Kommer det t.ex. till registreringsmyndighetens kännedom att behörig utgivare inte längre finns, bör utgivningsbeviset återkallas. Till den här kategorin med återkallelsegrunder hör även fallet då den aktuella titeln används på ett sätt som kommer i konflikt med någon annans titelskydd. Det kan t.ex. avse att titeln ges sådana typografiska lik- heter med en annan titel med utgivningsbevis att förväxling lätt kan ske (jfr nuvarande 6 § första stycket 7).

De andra två huvudfallen (punkt 2 och 3) då utgivningsbeviset kan återkallas avser situationer då skriften inte ges ut som planerat. Det kan vara att utgivningen inte har påbörjats inom sex månader från utfärdandet eller att utgivningsplanen inte följs sedan en längre tid (två år).

Enligt andra stycket får närmare bestämmelser om återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.

5 kap. 8 §

Ställföreträdare (5 kap. 9 och 10 §§)

8 § En utgivare får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ gäller också för ställföreträdare.

Om utgivarens uppdrag upphör faller också ställföreträdarens upp- drag.

I paragrafen behandlas frågan om ställföreträdare för utgivare. Bestämmelsen innebär att regleringen i TF om ställföreträdare i det här avseendet blir i stort sett parallell med YGL. Detaljnivån blir därmed betydligt lägre, bl.a. genom att det inte längre i detalj anges under vilka förutsättningar utgivaren får lämna över sina befogen- heter till ställföreträdaren.

Av första stycket framgår att det är utgivaren som utser ställ- företrädare. Vidare anges att bestämmelserna om behörighetskrav, om utgivares befogenheter i fråga om det redaktionella arbetet och om utgivaranmälan ska tillämpas även när det gäller ställföreträdare.

562

SOU 2012:55

Författningskommentar

Enligt andra stycket är ställföreträdarens uppdrag knutet till utgivarens. Om utgivarens uppdrag upphör, bortfaller även ställ- företrädarens uppdrag.

5 kap. 9 §

Uppgift om utgivare (5 kap. 11 §)

9 § På varje nummer av en periodisk skrift ska utgivarens namn sättas ut. När en ställföreträdare har trätt in anges i stället ställföreträdarens namn.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 11 § och behandlar skyldig- heten att sätta ut utgivarens namn på varje nummer av en periodisk skrift. Språket har förenklats och paragrafen gjorts kortare genom att viss text rörande ställföreträdare tagits bort.

5 kap. 10 §

Straff (5 kap. 12 –14 §§)

10 § Till böter döms

1.ägaren till en periodisk skrift som ges ut utan att utgivningsbevis

finns,

2.den som på en periodisk skrift anger sitt namn som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behörig,

3.den som i en anmälan eller ansökan enligt 4 eller 5 § mot bättre vetande lämnar oriktiga uppgifter eller

4.den som ger ut en periodisk skrift i strid med utgivningsförbud enligt 7 kap. 9 § eller tillfälligt utgivningsförbud enligt 10 kap. 9 § eller en skrift som uppenbart utgör en fortsättning av en sådan skrift.

Till penningböter döms utgivare eller ställföreträdare som inte sätter ut uppgifter om namn på det sätt som anges i 9 §.

Paragrafen innebär att vissa av bestämmelserna i detta kapitel straff- sanktioneras. Den har sin närmaste motsvarighet i nuvarande 12– 14 §§.

Det första stycket innehåller sanktioner mot överträdelse av bestäm- melserna om krav på utgivningsbevis för periodisk skrift samt mot felaktiga uppgifter om utgivare och ställföreträdare som sätts ut på en periodisk skrift. Vidare är det straffbart att mot bättre vetande lämna felaktiga uppgifter i en anmälan av utgivare m.m. och i en

563

Författningskommentar

SOU 2012:55

ansökan om utgivningsbevis eller ge ut en skrift i strid med utgiv- ningsförbud eller tillfälligt utgivningsförbud. Påföljden är böter. Den nuvarande möjligheten att i vissa speciella fall döma till fängelse har tagits bort.

Enligt andra stycket kan utgivare eller ställföreträdare dömas till penningböter om inte namnet på honom eller henne sätts ut på den periodiska skriften.

Den nu aktuella bestämmelsen innebär att vissa av de gärningar som i dag är kriminaliserade tas bort från det straffbara området. I några fall kan de komma att omfattas av bestämmelser i lag som meddelas med stöd av 11 §.

5 kap. 11 §

11 § I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4, 6 eller 7 §.

Bestämmelsen är ny för TF. Den innebär att sådan lagstiftning som möjliggörs genom bestämmelserna i 4, 6 eller 7 § även kan innehålla straffbestämmelser. Motsvarande ordning förekommer i nuvarande 1 kap. 9 § sjätte stycket YGL.

6 kap. Tryckta skrifters spridning

6 kap. 1 §

Rätten att sprida skrifter (6 kap. 1 §)

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra sprida tryckta skrifter.

Genom bestämmelsen garanteras friheten att sprida tryckta skrifter. Den är en central del av etableringsfriheten och innebär t.ex. att det inte får uppställas något tillståndskrav för den som säljer böcker eller tidskrifter.

Paragrafen anger att spridningsrätten avser rätten att ”sprida tryckta skrifter”. I förhållande till den nuvarande lydelsen av 1 § tas uttrycken ”till salu hålla” och ”försända” bort. Dessa formuleringar har inte någon självständig rättslig betydelse utan kan betraktas som exempel på vad som ryms inom uttrycket ”sprida tryckta

564

SOU 2012:55

Författningskommentar

skrifter” (SOU 1947:60 s. 240 f.). Syftet med att ta bort de nämnda uttrycken är att ge bestämmelsen en mindre ålderdomlig prägel.

6 kap. 2 §

Undantag för spridning av pornografisk bild och visst annat material (6 kap. 2 § första stycket)

2 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som anges i lag om

2.någon sprider bland barn och ungdom en tryckt skrift som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran.

Här anges vissa undantag från spridningsrätten. På dessa områden gäller i stället vad som bestäms i lag.

Bestämmelsen har arbetats om i språkligt och redaktionellt avse- ende. Däremot har de använda begreppen inte ändrats. Det har inte heller i övrigt gjorts några förändringar i sak.

Den delegationsmöjlighet som anges i första punkten tar sikte på visning av pornografisk bild vid allmän plats eller på fall när sådant material skickas till någon utan beställning. Bestämmelsen ger stöd åt straffstadgandet i 16 kap. 11 § brottsbalken om otillåtet för- farande med pornografisk bild, som alltså tillämpas även om den aktuella bilden är en tryckt skrift.

I andra punkten behandlas spridning bland barn och ungdom av tryckta skrifter som genom sitt innehåll kan verka förråande m.m. Den här bestämmelsen ger stöd för straffstadgandet i 16 kap. 12 § brottsbalken om förledande av ungdom.

6 kap. 3 §

Spridning av kartor (6 kap. 2 § andra stycket)

565

Författningskommentar

SOU 2012:55

Bestämmelsen innebär att rätten att sprida visst kartmaterial m.m. begränsas i lag, trots att det rör sig om tryckta skrifter. Undantaget har placerats i en egen paragraf. Vissa språkliga och redaktionella förändringar har gjorts i författningstexten med utgångspunkt i mot- svarande bestämmelser i YGL (3 kap. 7 § och 12 § tredje stycket).

6 kap. 4 §

Distributionsplikt (6 kap. 4 §)

4 § Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet får inte vägra eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift på grund av dess innehåll. Denna distributionsplikt gäller såväl adresserade som oadres- serade försändelser. Skyldigheten att distribuera skrifter gäller inte i de fall det skulle innebära en överträdelse enligt 5 eller 6 §.

Den som bedriver postverksamhet och som har mottagit en skrift för befordran ska inte anses som skriftens spridare enligt 8 kap.

Bestämmelsen innehåller den s.k. distributionsplikten för den som har tillstånd att bedriva postverksamhet. Tillståndshavare får inte vägra att distribuera en skrift på grund av dess innehåll.

I första stycket anges vilka som omfattas av distributionsplikten. Utan att det avses innebära någon förändring mot gällande rätt har begreppen ”postbefordringsföretag” och ”allmän trafikanstalt” ersatts med ”den som har tillstånd att bedriva postverksamhet”. Uttrycket ”postverksamhet” definieras i 1 kap. 2 § postlagen (2010:1045) och torde inte ge upphov till några tillämpningssvårigheter. Begreppet

”allmän trafikanstalt” har tagits bort eftersom det har förlorat sin betydelse genom avregleringen av transportsektorn.

Med ”den som har tillstånd” avses den som har fått tillåtelse att bedriva postverksamhet enligt en särskild tillståndsordning. En sådan finns i dag i postlagen. Skulle denna ordning upphävas, så att något särskilt tillstånd inte fordras för att bedriva postverksamhet, kommer i enlighet med det sagda någon distributionsplikt inte att finnas. Detta får ses som en logisk följd av att konkurrensen öppnas och ingen därmed får möjlighet att hindra oönskad distribution.

I första meningen sägs vidare att de som omfattas av bestäm- melsen inte får vägra att distribuera eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift med hänvisning till dess innehåll. Med särskilda villkor förstås att alla skrifter ska behandlas lika vad gäller t.ex. viktgränser och porto. Detta krav finns även i gällande rätt.

566

SOU 2012:55

Författningskommentar

Paragrafens andra mening är ny. Den innehåller en bestämmelse som avser att omöjliggöra för dem som omfattas av bestämmelsen att neka distribution på grund av en skrifts innehåll med hänvisning till att försändelserna är oadresserade. Det har hittills kunnat ske med hänvisning till postlagens bestämmelser.

Distributionsplikten gäller inte skrifter som saknar ursprungs- uppgifter eller är tagna i beslag, konfiskerade eller belagda med utgiv- ningsförbud. Detta framgår av sista meningen i första stycket och innebär inte någon förändring i förhållande till gällande rätt.

Andra stycket i bestämmelsen avser att undanta dem som har till- stånd att bedriva postverksamhet från det ansvar för tryckfrihetsbrott som annars drabbar spridaren enligt bestämmelserna i 8 kap. Inte heller denna bestämmelse avviker från vad som gäller i dag.

Paragrafen har flyttats så att den inte längre ligger sist i kapitlet.

6 kap. 5 §

Straff för spridaren (6 kap. 3 § första stycket)

5 § Om en skrift saknar en ursprungsuppgift som avses i 4 kap. 2 § straffas spridaren med penningböter. Detsamma gäller om en sådan upp- gift är felaktig och spridaren känner till detta.

Bestämmelsen innebär att en spridare straffas med penningböter vid spridning av en skrift som saknar någon ursprungsuppgift enligt 4 kap. 2 §. Här avses således bl.a. uppgifter om tryckare samt om ort och år för tryckningen. Straffbestämmelsen gäller även om ursprungsuppgifterna är felaktiga och spridaren känner till detta.

Författningstexten har arbetats om språkligt för att underlätta läs- ningen. Bland annat införs begreppet ”ursprungsuppgifter” för att beskriva de uppgifter som avses i 4 kap. 2 §. Vidare har paragrafen delats upp i två bestämmelser, se 6 §.

567

Författningskommentar

SOU 2012:55

6 kap. 6 §

Straff för spridning vid beslag m.m. (6 kap. 3 § andra stycket)

Genom bestämmelsen straffbeläggs spridning av tryckta skrifter som har lagts under beslag eller förklarats konfiskerade eller som sker i strid med ett utgivningsförbud. Spridaren blir dock endast ansvarig om han eller hon har spritt skriften i vetskap om ett sådant beslut (beslag, konfiskation eller utgivningsförbud) som avses.

Lagtexten motsvarar nuvarande 3 § andra stycket.

7 kap. Tryckfrihetsbrott

7 kap. 1 §

Tryckfrihetsbrott (7 kap. 1 §)

1 § Med tryckfrihetsbrott förstås i denna grundlag de gärningar som anges i 4 och 5 §§.

Ordet ”grundlag” har här liksom i övrigt i TF ersatt ordet ”för- ordning”. I övrigt har bestämmelse inte ändrats.

7 kap. 2 §

Dolda meddelanden (7 kap. 2 §)

2 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant meddelande ska inte anses vara ett tryckfrihetsbrott om det av meddelandets inne- håll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

568

SOU 2012:55

Författningskommentar

Paragrafen avser s.k. dolda meddelanden. Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar. Formuleringen ”kan bli aktuellt” har ersatt det nuvarande ”kan ifrågakomma”.

Bestämmelsen tar sikte på situationen då innehållet i en annons eller ett annat sådant meddelande är brottsligt men där det brottsliga är dolt i den meningen att det inte omedelbart framgår av innehållet. I sådana fall ska ansvar för tryckfrihetsbrott inte förekomma. Den som bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för skriften har då normalt inte möjlighet att bedöma om meddelandet är brottsligt eller inte och ska då inte heller behöva svara straffrättsligt. Är med- delandet brottsligt tillsammans med någon annan omständighet som inte framgår av t.ex. en annons eller en notis, ska brottet bedömas enligt vanlig lag. Det kan bl.a. avse ett meddelande som endast tillsammans med någon annan uppgift – som inte publiceras

– utgör förtal.

7 kap. 3 §

Meddelarbrott (7 kap. 3 § första och andra styckena TF)

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, för- beredelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; och

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges isär- skild lag.

Bestämmelsen är av stor praktisk betydelse och anger undantagen från meddelarfriheten. I förhållande till nuvarande 3 § har språkliga förändringar gjorts och en ny styckesindelning införts. Vidare har bestämmelsen om anskaffarbrott flyttats och placerats i en särskild paragraf, se 4 §. Några materiella förändringar genomförs inte.

Av första stycket framgår att bestämmelsen tar sikte på med- delare enligt 1 kap. 2 §, författare och andra upphovsmän samt på

569

Författningskommentar

SOU 2012:55

utgivare. Det är enbart personer som inte bär det straffrättsliga ansvaret enligt 8 kap. som avses. Undantaget innebär att vanlig lag ska tillämpas om någon ur den nämnda personkretsen lämnar ett med- delande eller på något annat sätt medverkar till en framställning och därvid gör sig skyldig till något av de brott som anges i andra stycket.

De kriminaliserade gärningarna framgår således av andra stycket. Här avses högförräderi, spioneri och vissa andra typer av brott mot rikets säkerhet (punkt 1), oriktigt utlämnande av allmän handling i vissa fall (punkt 2) och brott mot s.k. kvalificerad tystnadsplikt (punkt 3).

Det hittillsvarande tredje stycket med en hänvisning till det sär- skilda förfarandet i 2 kap. 22 § första stycket RF vid fri- och rättig- hetsbegränsningar har tagits bort. Att det särskilda förfarandet ska gälla framgår i stället av 1 kap. 13 §.

7 kap. 4 §

Anskaffarbrott (7 kap. 3 § andra stycket)

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § tredje stycket och innebär en inskränkning i anskaffarfriheten. Den tar sikte på de brott mot rikets säkerhet som avses i 3 § andra stycket 1. Lagtexten har moderniserats och anpassats till att bestämmelsen nu står i en särskild paragraf.

7 kap. 5 §

Tryckfrihetsbrott (7 kap. 4 §)

5 § Med beaktande av tryckfrihetens syfte att säkerställa ett fritt menings-

utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska följande gärningar anses vara tryckfrihetsbrott, om de begås genom

en tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1. högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller en del därav ska med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt

570

SOU 2012:55

Författningskommentar

bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket ska sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3.spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande försvars- verk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främ- mande makt kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4.obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folk- försörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhål- landen eller annars för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hän- syn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oakt- samhet begår gärning som avses under 4;

6.uppror, förövat med uppsåt att statsskicket ska med vapenmakt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska sålunda framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

7.landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämp- ning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, för- råder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår någon annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

571

Författningskommentar

SOU 2012:55

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

10.uppvigling, varigenom någon uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohör- samhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman

itjänsten;

12.brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller närings- sammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller för- eningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

16.olaga hot, varigenom någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld förgriper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för en sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare har utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

572

SOU 2012:55

Författningskommentar

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18. övergrepp i rättssak, varigenom någon med hot om våld angriper någon annan för att denne har gjort en anmälan, fört talan, avlagt vittnes- mål eller annars vid förhör avgett en utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra någon annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper någon annan för att denne har avlagt vittnesmål eller annars avgett en utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

I paragrafen uttrycks principen om dubbel täckning (”och är straff- bara enligt lag”) och anges vilka brott som är tryckfrihetsbrott.

Några mindre språkliga förändringar har gjorts i bestämmelsen. De olika brottsrubriceringarna har kursiverats.

7 kap. 6 §

Offentliggörandebrott (7 kap. 5 §)

6 § Som tryckfrihetsbrott räknas också gärningar som begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

1.uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är tillgäng- lig för var och en, om han eller hon har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i något därmed jäm- förbart förhållande;

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tyst- nadsplikt som avses i den lag som anges i 3 § andra stycket 3;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en upp- gift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 5 §.

I bestämmelsen behandlas vissa former av offentliggöranden som är straffbara om gärningarna begås genom tryckt skrift och är straff- bara enligt lag. Paragrafen motsvarar nuvarande 7 kap. 5 §.

Mindre språkliga förändringar har gjorts i bestämmelsen.

573

Författningskommentar

SOU 2012:55

7 kap. 7 §

Påföljd och införande av dom (1 kap. 4 § andra stycket och 7 kap. 6 §)

7 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 5 och 6 §§ gäller även då brottet är ett tryckfrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för tryckfrihetsbrott ska det särskilt beaktas om en publicerad uppgift har rättats och därefter på ett lämp- ligt sätt har kommit till allmänhetens kännedom.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 5 § 14 eller 15 i en periodisk skrift får domstolen, om det yrkas, förordna att domen ska föras in i skriften.

I bestämmelsen behandlas dels frågor om påföljd vid tryckfrihets- brott, dels möjligheterna för en domstol att i mål om ärekränkning förordna att en fällande domen ska publiceras i skriften.

De första och tredje styckena motsvaras av nuvarande 6 §. Det andra stycket har flyttats hit från nuvarande 1 kap. 4 § i syfte att samla regleringen av påföljder för tryckfrihetsbrott i samma par- graf.

Även i övrigt har språkliga och redaktionella förändringar gjorts i bestämmelsen. Några förändringar i sak har dock inte genomförts.

7 kap. 8 §

Konfiskering (7 kap. 7 §)

8 § En tryckt skrift som innehåller ett tryckfrihetsbrott får kon- fiskeras. Konfiskering innebär att alla exemplar av skriften som är avsedda att spridas ska förstöras.

I bestämmelsen behandlas frågan om konfiskering av en tryckt skrift som innehåller ett tryckfrihetsbrott. Den grundläggande innebörden av begreppet konfiskering framgår av andra meningen: alla för spridning avsedda exemplar av skriften ska förstöras. Exemplar som redan har förvärvats av enskilda eller s.k. pliktexemplar får inte konfiskeras. Konfiskering förutsätter inte att någon kan ställas till svars för det aktuella tryckfrihetsbrottet, se 9 kap. 9 § om konfisk- ering efter ett s.k. objektivt förfarande utan att åtal väcks.

Genom bestämmelsen tas möjligheten att konfiskera ”materialier” avsedda att användas vid tryckning av den aktuella skriften bort.

574

SOU 2012:55

Författningskommentar

Konfiskering av det slaget torde inte ha förekommit i modern tid och bestämmelsen är i det avseendet inte avpassad för moderna metoder att mångfaldiga skrifter med. Det ska således inte längre vara möjligt att konfiskera och därmed förstöra ”formar, stenar, stereotyper, plåtar” och liknande hjälpmedel. Ett beslut om kon- fiskering får enbart omfatta själva skriften och t.ex. inte hindra en framtida nytryckning av denna.

Språket i paragrafen har moderniserats. Därutöver har vissa redak- tionella förändringar genomförts.

7 kap. 9 §

Utgivningsförbud (7 kap. 8 §)

9 § Om riket befinner sig i krig får rätten i samband med konfiskering av en periodisk skrift meddela förbud mot att ge ut skriften under viss tid. Ett sådant förbud får meddelas endast när det är fråga om brott som avses i 5 § 1–3, 4 såvida det brottet är att anse som grovt, samt 6 och 7. Förbudet får gälla i högst sex månader från det att domen i tryckfrihetsmålet har vunnit laga kraft.

Angående konfiskering av en periodisk skrift, som sprids i strid mot ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant ett förbud, gäller vad som i lag i all- mänhet är stadgat om förverkande av föremål på grund av brott.

Paragrafen motsvarar nuvarande 8 §. Den innebär enligt första stycket att en periodisk skrift under vissa förutsättningar kan få utgivnings- förbud om riket befinner sig i krig. Förbud kan meddelas av rätten i anslutning till ett beslut om konfiskering enligt 8 §. Det ska vara tidsbestämt och får gälla i högst sex månader från det att den aktu- ella domen har vunnit laga kraft. Frågan om utgivningsförbud kan aktualiseras vid vissa s.k. högmålsbrott och brott mot rikets säker- het som förekommer bland tryckfrihetsbrotten enligt 5 §.

Genom det andra stycket motverkas att utgivning sker i strid med ett utgivningsförbud.

I bestämmelsen har det gjorts språkliga och redaktionella för- ändringar.

575

Författningskommentar

SOU 2012:55

8 kap. Ansvarighetsregler

Om ansvaret för periodiska skrifter

8 kap. 1 §

Utgivare och ställföreträdare (8 kap. 1 §)

1 § Ansvaret för ett tryckfrihetsbrott i en periodisk skrift ligger på den som var anmäld som utgivare då skriften gavs ut. Har en ställföre- trädare anmälts och inträtt som utgivare, har han eller hon ansvaret.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 1 §. Den uttrycker huvud- regeln om att det är utgivaren som ansvarar för ett tryckfrihets- brott i en periodisk skrift. Ansvaret ska bäras av den utgivare som var anmäld enligt 5 kap. 4 § när skriften gavs ut. Om en anmäld ställföreträdare har trätt in i stället för utgivaren, svarar han eller hon för innehållet i skriften.

Det har gjorts enbart språkliga och redaktionella förändringar i bestämmelsen.

8 kap. 2 §

Ställföreträdares bristande behörighet (8 kap. 2 § tredje stycket)

2 § Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades eller hade uppdraget upphört eller förelåg det beträffande ställföreträdaren något förhållande som anges i 3 § andra stycket, ligger ansvaret för tryckfrihetsbrott på utgivaren.

Under vissa omständigheter kan utgivaren få bära det straffrättsliga ansvaret trots att en ställföreträdare har trätt in. Så blir fallet om ställföreträdaren vid utgivningen inte uppfyllde behörighetskraven enligt 5 kap. eller om dennes uppdrag då hade upphört. Vidare går ansvaret tillbaka på utgivaren om ställföreträdaren var utsedd för skens skull eller om han eller hon uppenbarligen inte kunde utöva den tillsyn över innehållet och utgivningen som avses i 5 kap. 3 § andra stycket.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 2 § tredje stycket. Den har blivit en särskild paragraf och lagts i anslutning till huvudregeln om utgivarens resp. ställföreträdarens ansvar i 1 §. Dessutom har det gjorts språkliga och redaktionella förändringar i lagtexten.

576

SOU 2012:55

Författningskommentar

8 kap. 3 §

Ägare (8 kap. 2 § första och andra styckena)

3 § Skriftens ägare ansvarar för tryckfrihetsbrott om det inte fanns utgiv- ningsbevis när skriften gavs ut.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § andra stycket. Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar i lagtexten, bl.a. har en punktuppställning införts i andra stycket.

Av paragrafen framgår enligt första stycket att ägaren till en periodisk skrift ansvarar för tryckfrihetsbrott om det inte fanns utgiv- ningsbevis när skriften gavs ut.

Enligt andra stycket kan ägaren få bära ansvaret även om det finns ett utgivningsbevis. Han eller hon svarar här i stället för utgivaren. Det blir fallet om utgivaren inte var behörig eller om utgivaren var utsedd för skens skull. Dessutom kan ägaren få svara om utgivaren uppen- barligen inte kunde utöva den tillsyn över innehållet och utgiv- ningen som avses i 5 kap. 3 § andra stycket.

8 kap. 4 §

Tryckare (8 kap. 3 §)

4 § Kan det inte visas vem som var ägare till skriften när den gavs ut, bär den som har tryckt skriften ansvaret i stället för ägaren.

Paragrafen motsvarar nuvarande 3 §. I denna anges nästa steg i den s.k. ansvarskedjan. Om det inte kan visas vem ägaren till skriften var vid utgivningen går ansvaret över på tryckaren.

Det har gjorts språkliga förändringar i bestämmelsen.

8 kap. 5 §

Spridare (8 kap. 4 §)

5 § Om en skrift sprids utan uppgifter om vem som har tryckt skriften och det inte kan utrönas vem denne är, bär spridaren ansvaret i stället

577

Författningskommentar

SOU 2012:55

för den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om uppgifterna om vem som har tryckt skriften är felaktiga, och spridaren kände till detta vid spridningen.

I bestämmelsen – som motsvarar nuvarande 4 § – anges det sista steget i ansvarskedjan avseende periodiska skrifter. Spridaren av skriften bär under vissa förutsättningar ansvaret för tryckfrihets- brott i stället för den som har tryckt skriften. Detta gäller om skriften sprids utan de i 4 kap. 2 § föreskrivna uppgifterna om vem som har tryckt, eller om tryckarens identitet inte går att utröna. Vidare ska ansvaret gå över om det har angetts felaktiga uppgifter om vem som är tryckare. Det senare förutsätter dock att spridaren kände till felaktigheten vid spridningen.

I bestämmelsen har ordet ”spridare” ersatt det nuvarande ”utsprid- are”. Någon förändring i sak är inte avsedd därmed. Även i övrigt har språkliga och redaktionella förändringar genomförts.

Om ansvaret för tryckta skrifter som inte är periodiska

8 kap. 6 §

Författare (8 kap. 5 §)

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 §. Den uttrycker huvudregeln om ansvar för brott i tryckta skrifter som inte är periodiska, t.ex. böcker eller tryckta flygblad. Ansvaret för sådana skrifter bärs i första hand av författaren. Det förutsätts dock att uppgifter om författarens identitet med hans eller hennes samtycke har uppgetts på skriften. Hänvisningen till 3 kap. 2 § innebär att det görs en kopp- ling till bestämmelserna om författarens rätt att vara anonym och vad där anges om under vilka förutsättningar författaren ska anses ha identifierats på skriften. Här avses att namnet har angetts eller en pseudonym eller signatur som enligt vad som är allmänt känt syftar på en viss person.

Uttrycket ”med hans eller hennes samtycke” har ersatt det nuvar- ande ”mot hans vilja”. Någon förändring i sak är inte avsedd därmed.

578

SOU 2012:55 Författningskommentar

Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar i författningstexten.

8 kap. 7 §

Utgivare (8 kap. 6 §)

7 § Om en särskild utgivare har angetts på ett samlingsverk med bidrag av flera författare, ansvarar utgivaren. Detta gäller om utgivarens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften enligt 3 kap. 2 § med hans eller hennes samtycke. Utgivaren ansvarar enbart om författarna till de enskilda bidragen inte ansvarar enligt 6 §.

För andra skrifter än som avses i första stycket ansvarar en utgivare som anges på skriften om författaren var avliden när skriften gavs ut.

Med utgivare avses i denna bestämmelse den som har tillhandahållit en tryckt skrift för tryckning och utgivning utan att vara författare till skriften.

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Den behandlar två fall då en utgivare kan ansvara för innehållet i en tryckt skrift som inte är periodisk. I första stycket regleras samlingsverk med bidrag från flera författare och för vilka det har angetts en särskild utgivare. Ansvaret för utgivaren blir enbart aktuellt om författarna inte har angetts i skriften på det sätt som avses i föregående paragraf.

Begreppet ”samlingsverk” har i förtydligande syfte införts i bestäm- melsen. Utgivarens identitet ska anges på det sätt som avses i 3 kap. 2 §.

Enligt andra stycket kan en utgivare ansvara om författaren var avliden vid utgivningen.

Genom det tredje stycket definieras begreppet ”utgivare” när detta används i det här sammanhanget. Som framgår av lagtexten är defini- tionen en annan än när begreppet används i fråga om periodiska skrifter.

Författningstexten har förenklats i förhållande till den nuvar- ande lydelsen och vissa redaktionella förändringar har gjorts.

579

Författningskommentar

SOU 2012:55

8 kap. 8 §

Förläggare (8 kap. 7 §)

8 § Om en författare eller utgivare inte ansvarar enligt 6 eller 7 §, ansvarar förläggaren. Detsamma gäller om författaren eller utgivaren var avliden när skriften gavs ut.

Med förläggare avses i denna bestämmelse den som har haft hand om tryckning och utgivning av någon annans skrift.

Paragrafen motsvarar nuvarande 7 §. Av första stycket framgår att för- läggaren ansvarar efter författaren eller – i fråga om t.ex. ett sam- lingsverk – utgivaren. En innebörd av paragrafen är att förläggaren bär det straffrättsliga ansvaret för en bok där författaren är anonym (eller som saknar särskild utgivare). Förläggaren definieras i andra stycket som den som ”har haft hand om” tryckning och utgivning av någon annans skrift.

Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar i bestäm- melsen.

8 kap. 9 §

Tryckare (8 kap. 8 §)

9 § Om det inte finns någon förläggare som ansvarar enligt 8 § ansvarar i stället den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om det inte kan visas vem förläggaren är.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 8 § och lägger fast tryckarens ansvar för skrifter som inte är periodiska. Ansvaret inträder om det inte finns någon förläggare som ansvarar enligt föregående paragraf eller om det inte kan visas vem denne är.

Författningstexten har moderniserats och innehållet i paragrafen har delats in i två meningar.

8 kap. 10 §

Spridare (8 kap. 9 §)

10 § Vad som sägs i 5 § om spridarens ansvar tillämpas även på tryckta skrifter som inte är periodiska.

580

SOU 2012:55

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar nuvarande 9 §. Den behandlar spridarens ansvar för skrifter som inte är periodiska. Ansvar aktualiseras om tryckaren inte ansvarar på någon av de grunder som anges i 5 § och om övriga där angivna förutsättningar för ansvarsövergång är upp- fyllda.

Författningsspråket har moderniserats. Ordet ”utspridare” har ersatts med ”spridare”.

Gemensamma bestämmelser

8 kap. 11 §

Ansvarig saknar hemvist i Sverige (8 kap. 10 § första stycket)

11 § Har den som enligt 3, 6, 7 eller 8 § skulle ha ansvarat i egenskap av ägare, författare, utgivare eller förläggare inte känt hemvist i Sverige, går ansvaret i stället över på den som svarar efter honom eller henne. Detsamma gäller om det inte kan utrönas var han eller hon befinner sig.

Vad som sägs i första stycket ska inte innebära att ansvaret på den grunden går över på utgivare för samlingsverk enligt 7 § första stycket eller på spridare.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 § första stycket. Den inne- håller vissa allmänna grunder för att ansvaret ska gå över från en person i ansvarskedjan till en annan. För att avgöra frågan om ansvars- övergång ska äga rum är det således inte tillräckligt att läsa den paragraf där respektive aktör i kedjan behandlas. Det behöver även hämtas ledning från den nu aktuella paragrafen, liksom från 12 § nedan. I dessa bestämmelser anges nämligen ytterligare omständig- heter som kan motivera att ansvaret går över.

Enligt första stycket går ansvaret över till nästa person i ansvars- kedjan om den som skulle ha ansvarat som ägare, författare, utgivare (för skrift som inte är periodisk) eller förläggare inte har känt hemvist i Sverige. Detsamma gäller om det inte kan utrönas var han eller hon befinner sig.

Av andra stycket framgår att ansvaret på den här grunden inte kan träffa en utgivare för ett samlingsverk eller en spridare.

581

Författningskommentar

SOU 2012:55

8 kap. 12 §

Straffbarhet uteslutet enligt lag (8 kap. 10 § andra stycket)

12 § Vad som anges i 11 § om övergång av ansvar gäller även om det föreligger någon omständighet som enligt lag utesluter straffbarhet för den som skulle ha ansvarat enligt 1, 2, 3, 6, 7 eller 8 § i egenskap av utgivare, ägare, författare eller förläggare. Detta gäller dock endast om den till vilken ansvaret övergår har haft eller borde ha haft kännedom om den aktuella omständigheten.

Personer som är straffomyndiga (under 15 år) enligt brottsbalken ska inte kunna straffas för tryckfrihetsbrott. I dessa fall ska ansvaret i stället gå över på den som står närmast denne i ansvarskedjan, om den som ansvaret går över på ”har haft eller borde ha haft kännedom” om straffomyndigheten. Detta är i första hand innebörden av den aktuella bestämmelsen. I likhet med 11 § kan ansvaret på den här grunden inte gå över på utgivare för samlingsverk eller på spridare. Av ordalydelsen framgår att även andra undantag från straffbarhet kan förekomma om de har stöd i lag. Några sådana undantag finns dock för närvarande inte.

Paragrafen motsvarar nuvarande 10 § andra stycket. Lagtexten har arbetats om språkligt och det har gjorts redaktionella förändringar.

8 kap. 13 §

Åberopande av omständigheter i frågan om ansvarighet (8 kap. 11 §)

Paragrafen innebär att en invändning om att någon inte ansvarar enligt detta kapitel måste framföras före huvudförhandlingen. Annars ska invändningen inte beaktas. Bestämmelsen ger uttryck för tanken att frågan om vem som är ansvarig i ett tryckfrihetsmål ska klarläggas i ett tidigt skede av förfarandet. Någon motsvarande bestämmelse finns inte inom den allmänna straffprocessrätten.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 11 §. Här har dock vissa språk- liga och redaktionella förändringar gjorts.

582

SOU 2012:55

Författningskommentar

8 kap. 14 §

Ansvarets omfattning (8 kap. 12 §)

Denna bestämmelse brukar ibland kallas för ”uppsåtspresum- tionen”. Den motsvarar nuvarande 12 § men har här getts en något vidare innebörd.

Paragrafen innebär att den ansvarige inte kan freda sig med att han eller hon inte har tagit del av innehållet i en tryckt skrift. Här antas i stället enligt första meningen att den ansvarige har gjort detta och – med en ny formulering som hämtar drag från nuvarande 6 kap. 4 § andra meningen YGL – att han eller hon har godtagit att skriften ges ut. En konsekvens av bestämmelsen är att den ansvarige inte kan undgå ansvar genom att låta bli att ta del av innehållet.

Av andra meningen följer att uppsåtspresumtionen saknar verkan om innehållet i en skrift har kommit ut på ett obehörigt sätt. Det kan gälla om exemplar har stulits eller på annat sätt har

”läckt ut” innan de har lämnats ut för spridning på det sätt som var avsett (se bestämmelserna om spridning i nuvarande 1 kap. 6 § TF). Texten i andra meningen är ny och avser att ge uttryckligt stöd i grundlagen åt det rättsläge som redan anses gälla (jfr NJA 1991 s. 155 och Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 105 f.).

9 kap. Om tillsyn och åtal

9 kap. 1 §

Justitiekanslerns tillsyn (9 kap. 1 §)

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Paragrafen motsvarar nuvarande 1 §. Det är sålunda JK som ska se till att gränserna för tryckfriheten enligt grundlagen inte över- skrids.

583

Författningskommentar

SOU 2012:55

Att tillsynsansvaret har lämnats till JK innebär att exempelvis Polisen eller Datainspektionen inte har rätt att ingripa mot publi- ceringar som omfattas av grundlagen.

9 kap. 2 §

Åklagare i mål om tryckfrihetsbrott (9 kap. 2 § första stycket första och andra meningarna)

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § första stycket första och andra meningarna och behandlar frågan om vem som är behörig åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Även fortsättningsvis är alltså JK ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Det betyder, som framgår direkt av bestämmelsen, att ingen annan får inleda förundersökning om sådana brott. Utanför grundlagens område är det vanlig åklagare som har åtalsbehörighet. Genom en ny bestämmelse i 6 § införs en möjlighet för JK att i särskilda fall överlåta behörigheten som åklagare i tryckfrihetsmål.

9 kap. 3 §

Tvångsmedel (9 kap. 2 § första stycket andra meningen)

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om tryckfrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 2 § första stycket tredje meningen. Ingen annan än JK och rätten får – om inte annat sägs i grundlagen – besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om tryckfrihetsbrott. Av 6 § om JK:s överlåtelse av åklagarbehörig- het och av 10 kap. 1 § följer att även allmän åklagare i vissa fall kan besluta om tvångsmedel.

De tvångsmedel som avses är i första hand beslag och kon- fiskering. Men även gripande, anhållande, häktning, reseförbud och anmälningsskyldighet kan komma i fråga, liksom kvarstad och hus- rannsakan samt – även om det torde vara mycket ovanligt när det

584

SOU 2012:55

Författningskommentar

gäller misstankar om tryckfrihetsbrott – hemlig avlyssning resp. övervakning av elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55), hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning, kroppsvisita- tion och kroppsbesiktning. Att även tvångsmedel som inte nämns i TF kan förekomma framgår av bestämmelsen i 14 kap. 3 § om att vad som föreskrivs i lag eller annan författning gäller i alla hänse- enden som inte har reglerats särskilt i grundlagen. Bestämmelser om tvångsmedel finns i första hand i 24–28 kap. rättegångsbalken.

När det gäller yttranden som inte skyddas av grundlagen gäller vanliga bestämmelser om rätt att besluta om tvångsmedel. Det är alltså normalt polis, åklagare och domstolar som har en sådan beslutande- rätt.

9 kap. 4 §

Regeringens anmälan och medgivande till åtal (9 kap. 2 § andra stycket)

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla en tryckt skrift till åtal för tryckfrihetsbrott. I lag får föreskrivas att allmänt åtal för ett tryck- frihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Paragrafen motsvarar 2 § andra stycket TF. Regeringen ges rätt att hos JK anmäla en tryckt skrift till åtal för tryckfrihetsbrott. Regeringen ges också möjlighet att, efter föreskrift därom i vanlig lag, stoppa vissa åtal för tryckfrihetsbrott. Det sker genom att det i andra meningen sägs att det i lagen får föreskrivas att allmänt åtal får väckas endast efter regeringens medgivande.

Skälet till regleringen i denna paragraf är att frågan om allmänt åtal för tryckfrihetsbrott kan vara en politisk lämplighetsfråga och att åtalsfrågan därför anses böra avgöras av regeringen under kon- stitutionellt ansvar.

Att regeringen enligt första meningen anmäler ett brott till åtal innebär inte att JK blir skyldig att åtala. JK har att göra en själv- ständig prövning av de rättsliga förutsättningarna för ett åtal. I de fall frågan om åtal kan avgöras först efter en politisk lämplighets- bedömning, men regeringen inte har gjort någon anmälan, har JK att självständigt pröva lämpligheten.

I tillämpningslagen finns bestämmelser om vilka tryckfrihets- brott som enligt andra meningen fordrar regeringens medgivande för åtal. Bland annat de tryckfrihetsbrott som torde vara vanligast –

585

Författningskommentar

SOU 2012:55

hets mot folkgrupp och förtal – fordrar inte något sådant med- givande. I praktiken är det mycket ovanligt att JK begär regeringens medgivande att väcka åtal. Det är också mycket ovanligt att regeringen anmäler brott till åtal.

9 kap. 5 §

Åklagare i vissa tryckfrihetsmål (9 kap. 2 § tredje stycket)

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § tredje stycket. Någon ändring i förhållande till gällande rätt är inte avsedd.

Som sägs i första stycket är JK ensam åklagare även i andra tryck- frihetsmål än sådana som avser tryckfrihetsbrott (se 2 §). Det gäller t.ex. mål om brott mot förbudet att efterforska meddelare (3 kap. 7 § första stycket 4) och mål om brott mot repressalieförbudet (3 kap. 7 § första stycket 5). Men dessutom är JK ensam åklagare i mål som handlar om andra brott mot bestämmelserna i grundlagen. Det kan vara exempelvis brott mot reglerna om att utgivningsbevis ska finnas för periodiska skrifter (5 kap. 10 §).

JK:s exklusiva behörighet utesluter andra åklagare från rätten att väcka åtal i de berörda målen. Enligt andra stycket kan det dock föreskrivas i lag att riksdagens ombudsman, JO, har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket. Sådana föreskrifter finns liksom tidigare i tillämpningslagen. Några ändringar är inte avsedda nu. När det gäller t.ex. brott mot efterforskningsförbudet är sålunda både JK och JO behöriga. Det sammanhänger med att inte bara JK utan också JO har till uppgift att utöva tillsyn över myndigheterna inkl. myndigheternas och chefernas förhållningssätt när det gäller de anställdas yttrandefrihet.

Det finns inte några föreskrifter om hur JK och JO ska fördela ärenden sig emellan. Många gånger kommer båda att vara behöriga. Självfallet är inte avsikten att båda då ska inleda förundersökning, besluta om tvångsmedel och väcka åtal. Det förutsätts i stället att de ska komma överens om ansvarsfördelningen sig emellan.

586

SOU 2012:55

Författningskommentar

9 kap. 6 §

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet (ny)

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörighet som åklagare i tryckfrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räkning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Paragrafen är ny i TF men motsvarar delvis bestämmelsen i nuvar- ande 7 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL. Genom den här bestämmelsen införs enligt första stycket en möjlighet för JK att

”i särskilda fall” delegera sina åklagaruppgifter enligt TF. Dele- gation kan ske i alla typer av tryckfrihetsmål, således inte enbart de mål som rör tryckfrihetsbrott. Någon begränsning i fråga om vilka tryckfrihetsbrottmål som kan omfattas av delegationen gäller inte heller. Alla typer av tryckfrihetsmål enligt den särskilda brotts- katalogen kan således komma att handläggas av allmän åklagare, dock först efter JK:s delegation. Det har ansetts utan risk för tryck- friheten kunna överlämnas åt JK att bedöma vad som är lämpligt att delegera. JK kan delegera uppgiften till Åklagarmyndigheten som sådan eller till en enskild åklagare.

Möjligheten till delegation gäller ”i särskilda fall”. Tanken är inte att JK:s åklagaruppgifter regelmässigt ska kunna överlåtas. Det ska vara fråga om speciella situationer. Det kan t.ex. röra sig om fall där även annan brottslighet än tryckfrihetsbrott har förekommit i en viss verksamhet. Då kan det i vissa situationer vara ändamålsenligt att samtliga brottsmisstankar hanteras av samma åklagare och att åtal väcks i ett sammanhang (se 7 kap. 7 § andra stycket i tillämpnings- lagen om möjligheterna till gemensam handläggning av sådana mål, jfr prop. 1997/98:43 s. 127 f.). Det kan också röra sig om enkla fall där JK:s särskilda erfarenhet och kunskaper inte är nödvändiga. Med hänsyn till att tryckfrihetsmål är ovanliga torde man kunna räkna med att det inte blir särskilt vanligt att delegation sker.

Den andra meningen i första stycket rör JK:s möjlighet att – utan att lämna över ansvaret för utredningen – anlita en allmän åklagare för att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget. Så sker redan i dag i många av de fall där JK inleder förundersökning om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Det sker med stöd av 14 § andra

587

Författningskommentar

SOU 2012:55

stycket i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Genom bestämmelsen i TF får denna ordning ett uttryckligt grundlagsstöd. Även här saknas begränsningar i JK:s möjligheter att anlita vanliga åklagare; saken har alltså överlämnats åt JK:s bedömning, varvid det förutsätts att denne tar hänsyn inte minst till yttrandefrihetsintresset av att JK själv för talan i de flesta fall.

Andra stycket, som är nytt i förhållande till TF (och YGL), rör den inte helt ovanliga situationen att det är osäkert om en för- undersökning resp. ett brottmål ska behandlas enligt TF eller enligt allmän lag (normalt brottsbalken och rättegångsbalken). I det första fallet är JK rätt åklagare, medan vanlig åklagare är ansvarig i det andra fallet. Bestämmelsen ger uttryckligt grundlagsstöd åt rutiner som redan tillämpas. Det tydliggörs således att det är JK som ansvarar för ärendet till dess det är klarlagt vilken process- ordning som ska tillämpas.

JK kan under handläggningen komma fram till att frågan inte hör under TF. Ärendet ska då överlämnas till vanlig åklagare. De åtgärder som JK vidtar under tiden fram till dess ska anses ha haft lagligt stöd. Frågeställningen torde i första hand få praktisk betydelse när det gäller beslut om beslag som JK har fattat under handläggningen där. Det förhållandet att ärendet överlämnas till allmän åklagare för handläggning enligt bestämmelserna i rättegångsbalken medför inte i sig att beslaget blir en nullitet eller automatiskt ska hävas.

Bestämmelsen tar sikte på förundersökningsåtgärder som vidtas fram till väckande av åtal. Den kan däremot inte tillämpas för att åtgärda de komplikationer i handläggningen som följer av att JK anses ha väckt åtal enligt fel ordning – dvs. TF anses inte tillämplig

– och att målet därför avvisas av domstolen (jfr NJA 2002 s. 548).

9 kap. 7 §

Preskription (9 kap. 3 §)

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första stycket, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

588

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § och behandlar frågan om preskription för väckande av allmänt åtal.

Det finns som framgår av första stycket två olika preskriptions- tider avseende tryckta skrifter. I fråga om periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen ska allmänt åtal väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut. För andra skrifter inträder åtalspreskription avseende allmänt åtal inom ett år från utgiv- ningen.

Om åtal har väckts innan åtalspreskription har inträtt får åtal även väckas mot andra ansvariga, trots att tiden då har löpt ut. Detta framgår av andra stycket i bestämmelsen.

Lagtexten har förkortats i två avseenden. För det första har en upplysning om att skriften är fri från ansvar om åtal inte väcks inom preskriptionstiden bedömts kunna tas bort. Detta får anses framgå av lagtexten i övrigt och en liknande upplysning förekommer dessutom inte heller på motsvarande ställe i YGL (jfr nuvarande 7 kap. 1 § andra stycket YGL).

Den andra förändringen innebär att en hänvisning till vad som gäller i lag om s.k påföljdspreskription har tagits bort. Någon hän- visning av det slaget förekommer inte i YGL och i sak ryms frågan i den allmänna hänvisning till lag som görs i 14 kap. 3 §.

9 kap. 8 §

Målsägandeangivelse och enskilt åtal (9 kap. 4 §)

8 § Angående målsägandens rätt att ange tryckfrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 4 §. Innebörden är att beträffande vissa brott kan målsäganden dels förfoga över frågan om åtal ska väckas, dels själv väcka åtal. Här gäller vad som sägs i lag, se t.ex. 5 kap. 5 § brottsbalken om målsägandeangivelse för förtal m.m.

589

Författningskommentar

SOU 2012:55

9 kap. 9 §

Konfiskering utan åtal (9 kap. 5 §)

Bestämmelsen behandlar frågan om konfiskering av en tryckt skrift som innehåller tryckfrihetsbrott när ingen kan hållas ansvarig enligt 8 kap. eller den ansvarige inte kan delges stämning i Sverige. Det brukar sägas att beslut om konfiskering här fattas efter ett s.k. objektivt förfarande.

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 §. Det har gjorts vissa språk- liga förändringar.

10 kap. Särskilda tvångsmedel

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

10 kap. 1 §

Beslag inför konfiskering (10 kap. 1 § första stycket)

1 § Om det kan antas att en tryckt skrift kommer att konfiskeras på grund av ett tryckfrihetsbrott, får skriften läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 9 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Paragrafen motsvarar i fråga om första stycket nuvarande 1 § första stycket och avser s.k. konfiskeringsbeslag. Ett beslut om beslag förutsätter här att det kan antas att konfiskering till följd av ett tryckfrihetsbrott kommer att äga rum vid en slutlig prövning. Beslag får endast avse exemplar som är avsedda för spridning. Det får således inte omfatta exemplar som används för privat bruk.

Det andra stycket är nytt i TF och avser situationen då JK med stöd av 9 kap. 6 § första stycket första meningen har överlåtit sin åklagarbehörighet till allmän åklagare. I dessa fall likställs den all- männa åklagaren med JK när det gäller beslut om beslag enligt detta kapitel.

590

SOU 2012:55

Författningskommentar

10 kap. 2 §

Beslut om tvångsmedel före rättegång (10 kap. 2 §)

2 § Innan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får beslut om beslag meddelas av Justitiekanslern, om brottet hör under allmänt åtal.

I denna paragraf och 5 § regleras den kompetensfördelning som gäller mellan JK och rätten i fråga om användning av tvångsmedel. Paragrafen anger att det vid allmänt åtal är JK som beslutar i fråga om beslag fram till dess att åtal har väckts eller ansökan om kon- fiskering har gjorts. Därefter är det rätten som beslutar i dessa frågor.

Enligt nuvarande 2 § finns en möjlighet att i lag föreskriva att även allmän åklagare får besluta om beslag inom sitt verksamhets- område. Någon sådan lagregel finns för närvarande inte. Det synes inte heller finnas något praktiskt behov av en sådan bestämmelse. Delegationsbestämmelsen har därför ansetts kunna tas bort.

10 kap. 3 §

Rätt till domstolsprövning (10 kap. 3 § första stycket)

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Här avses situationen då JK eller, i fall som avses i 1 § andra stycket, allmän åklagare har förordnat om beslag. Ett sådant beslut ska alltid kunna bli föremål för domstolsprövning.

Paragrafen motsvarar nuvarande 3 § första stycket. Ordet ”beslut” har ersatt ”förordnande”.

10 kap. 4 §

Åtalstid m.m. (10 kap. 4 §)

591

Författningskommentar

SOU 2012:55

Bestämmelsen ger uttryck för den korta tid, två veckor, som står till JK:s förfogande i åtalsfrågan om denne har förordnat om beslag.

Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 4 §.

10 kap. 5 §

Beslut om tvångsmedel under rättegång (10 kap. 5 § första stycket)

5 § Sedan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har meddelats.

Tillsammans med 2 § reglerar denna paragraf den kompetensfördel- ning som gäller mellan JK och rätten i fråga om användning av tvångs- medel. Av paragrafen framgår att det vid allmänt åtal är rätten som fattar beslut i dessa frågor sedan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan om konfiskering har gjorts. Vidare följer av denna bestämmelse att vid enskilt åtal beslag kan beslutas endast av rätten och då först sedan åtal har väckts eller ansökan om konfiskering har gjorts. Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § första stycket. Det har gjorts vissa språkliga förändringar.

10 kap. 6 §

Rättens prövning när målet avgörs (10 kap. 5 § andra stycket)

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå. Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva skriftens brottslighet, och kan det antas att talan om konfiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss

tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

När ett mål om tryckfrihetsbrott avgörs ska rätten besluta även i beslagsfrågan. Det framgår av första stycket. Enligt andra stycket kan rätten bestämma att beslaget ska bestå under viss tid även om målet inte har kunnat prövas i sak. Det kan t.ex. avse situationer då fel domstol har valts eller då den åtalade inte är den som ska hållas ansvarig. En förutsättning är att det kan antas att talan om skriftens konfiskering kommer att föras i ett annat mål.

592

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 § andra stycket, dock med vissa språkliga förenklingar.

10 kap. 7 §

Uppgift om beslag (10 kap. 6 §)

7 § Beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget och gäller endast band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Bestämmelsen uppställer krav på att beslut om beslag är precist utformade och inte omfattar mer än vad som bedöms vara det brotts- liga innehållet. Den motsvarar nuvarande 6 §, med ett något förenklat författningsspråk.

10 kap. 8 §

Verkställighet och återgång (10 kap. 7–9 §§)

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska uteslutande omfatta de exemplar av skriften som är avsedda för spridning. Den hos vilken beslaget verkställs och den som har tryckt skriften ska så snart det kan ske få ett bevis om beslaget. Beviset ska innehålla en upp- gift om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

I första stycket finns bestämmelser som garanterar att vissa grund- läggande krav upprätthålls vid verkställighet av konfiskeringsbeslag. Innehållet i andra meningen torde ha särskild betydelse eftersom den hindrar beslag av exemplar av massmediet som används för privat bruk. Andra stycket avser återgång av verkställighet av beslag.

Paragrafen är en sammanslagning och förenkling av bestäm- melserna i nuvarande 7–9 §§. I syfte att minska detaljnivån i regler- ingen tas en hänvisning i nuvarande 7 § andra stycket till 6 kap. 3 § bort. Hänvisningen är av upplysande karaktär och bedöms kunna strykas utan att rättsläget påverkas. Vidare har det inte ansetts nöd- vändigt att i grundlag ange att bevis om beslag utan avgift ska till- ställas dem som nämns i första stycket.

593

Författningskommentar

SOU 2012:55

10 kap. 9 §

Utredningsbeslag (10 kap. 14 §)

9 § Exemplar av en skrift som skäligen kan antas ha betydelse för utred- ningen i ett tryckfrihetsmål får tas i beslag. För ett sådant utrednings- beslag gäller vad som sägs i 2, 3, 5 och 7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och andra stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

Paragrafen behandlar det praktiskt viktiga fallet att exemplar av en tryckt skrift tas i beslag för utredning av brott. Det krävs att exemplaret ”skäligen kan antas ha betydelse” för utredningen. Den här typen av beslag är uteslutande en utredningsåtgärd och får inte användas för att hindra spridning. Till stora delar tillämpas vad som gäller för konfiskeringsbeslag (vem som fattar beslut om tvångs- medlet och rätt till domstolsprövning m.m.). Utgångspunkten är att åtal ska väckas inom en månad från beslutet om beslag. Rätten kan dock på JK:s begäran bevilja förlängning av åtalstiden (jfr även 1 § andra stycket).

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 14 §, dock med vissa språk- liga justeringar.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

10 kap. 10 §

Tillfälligt utgivningsförbud (10 kap. 1, 2, 4, 5 och 13 §§)

10 § Är riket i krig får i avvaktan på rättens beslut om konfiskering utgiv- ningsförbud meddelas för en periodisk skrift enligt 7 kap. 9 §. Därvid gäller vad som sägs om beslag i 2 och 4–6 §§.

Här behandlas frågan om interimistiskt utgivningsförbud för periodiska skrifter i krigssituationer. Frågan behandlas i dag på flera olika ställen i 10 kap. Dessa olika bestämmelser förs här samman till en gemensam paragraf.

594

SOU 2012:55

Författningskommentar

Kompetensfördelningen mellan JK och rätten är vid ett inter- imistiskt beslut om utgivningsförbud densamma som vid ett kon- fiskeringsbeslag. Samma bestämmelser som vid ett sådant beslag tillämpas också i fråga om konsekvensen av att bl.a. åtal inte väcks inom föreskriven tid samt i fråga om rättens prövning då målet avgörs.

10 kap. 11 §

Förvar i avvaktan på beslag (10 kap. 11 §)

Är det fara i dröjsmål får en åtgärd enligt första stycket vidtas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan om det ska skyndsamt göras hos den

befattningshavare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om skriften ska bli kvar i förvar.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 11 § och tillämpas bara vid krig eller krigsfara. Den tar sikte på skrifter som innefattar vissa sär- skilda fall av uppvigling (”krigsman därigenom kan förledas åsido- sätta vad som åligger honom i tjänsten”). Det ges möjlighet att ta massmediet i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

10 kap. 12 §

Anmälan om förvar (10 kap. 12 §)

12 § Ett beslut om förvar enligt 11 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om skriften ska läggas under beslag.

I bestämmelsen anges att ett beslut om förvar enligt 11 § ska anmälas till JK. Denne prövar genast om skriften ska beslagtas. Paragrafen har moderniserats språkligt men är oförändrad i sak.

595

Författningskommentar

SOU 2012:55

11 kap. Skadestånd

11 kap. 1 §

Förutsättning för skadestånd (11 kap. 1 § första stycket första meningen och tredje stycket)

1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en tryckt skrift i andra fall än när skriften innefattar ett tryckfrihetsbrott.

Om skadestånd på grund av brott som avses i 7 kap. 2–4 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Skadestånd till följd av innehållet i en tryckt skrift förutsätter enligt första stycket att det har begåtts ett tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 5 eller 6 §. En talan om skadestånd kan föras i anslutning till ett åtal eller som ett särskilt tvistemål. Mål av det slaget behandlas som tryckfrihetsmål enligt 12 kap. Skadeståndslagens bestämmelser har betydelse för den materiella bedömningen av skadestånds- frågan. Det betyder bl.a. att ersättning för såväl ekonomisk som ideell skada kan utgå.

Andra stycket innebär att frågor om skadestånd med anledning av vissa s.k. dolda meddelanden samt avseende meddelar- och anskaffar- brott prövas enligt vanlig lag (främst enligt skadeståndslagen).

Reglerna i paragrafen motsvarar vad som gäller enligt nuvarande 1 § första stycket första meningen och tredje stycket. En viktig skillnad är dock att det här talas om skadestånd och inte, som enligt dagens ordning, om enskilt anspråk. Med enskilt anspråk avses som regel skadestånd. Förändringen görs för att regleringen ska bli mer lättillgänglig och för att skapa en större överensstämmelse med bestämmelserna i YGL. Denna nyhet – att ”skadestånd” ersätter ”enskilt anspråk” – förekommer i hela kapitlet.

11 kap. 2 §

Vem som ansvarar för skadestånd (11 kap. 1 § första stycket andra meningen och 2 §)

2 § Den som enligt 8 kap. bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i en tryckt skrift ansvarar även för skadestånd.

Skadestånd som kan krävas ut av utgivaren till en periodisk skrift eller dennes ställföreträdare får även göras gällande mot ägaren av

596

SOU 2012:55

Författningskommentar

skriften. I fråga om andra tryckta skrifter kan anspråk mot en för- fattare eller utgivare även göras gällande mot skriftens förläggare.

Bestämmelsen ger uttryck för huvudprincipen att samma person ska ansvara för alla följder av ett tryckfrihetsbrott. Således kan enligt första stycket en talan om skadestånd riktas mot den straff- rättsligt ansvarige enligt 8 kap., dvs. i första hand mot utgivaren (periodiska skrifter) eller författaren (andra skrifter).

Av andra stycket framgår emellertid att anspråk avseende periodiska skrifter som krävs ut av utgivare eller ställföreträdare kan riktas även mot ägaren till skriften. I fråga om andra skrifter kan ett sådant kompletterande anspråk riktas mot förläggaren, dvs. förutom mot för- fattaren eller utgivaren.

Innehållet i paragrafen motsvarar i sak vad som anges i nuvar- ande 1 § första stycket andra meningen och 2 §.

11 kap. 3 §

Skadestånd när ansvaret har gått över (11 kap. 1 § första stycket tredje meningen)

3 § Om ansvaret går över från den som skulle bära det straffrättsliga ansvaret till någon annan enligt 8 kap. 11 eller 12 §, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre i den mån det medges i lag.

Bestämmelsen blir aktuell vid skadeståndskrav i situationer då man har hoppat över någon i den straffrättsliga ansvarskedjan på de all- männa grunder som anges i 8 kap. 11 § (ansvarig saknar hemvist i Sverige m.m.) eller 12 § (ansvarig inte straffbar enlig lag). I dessa fall ska skadeståndstalan kunna riktas även mot den som står före i kedjan. Det kan t.ex. innebära att även utgivaren stäms på skadestånd trots att någon ur ledningen för ett massmedieföretag bär det straff- rättsliga ansvaret. En sådan talan är möjlig i den mån ”det medges i lag”. Härmed avses i första hand bestämmelserna i skadestånds- lagen.

Bestämmelsen motsvarar i sak vad som anges i nuvarande 1 § första stycket tredje meningen.

597

Författningskommentar

SOU 2012:55

11 kap. 4 §

Skadestånd för juridiska personer m.fl. (11 kap. 3 §)

Bestämmelsen avser fall då en skadeståndsskyldig är ställföreträdare för en juridisk person eller är förordnad som god man eller för- valtare för någon. I dessa situationer kan talan även riktas mot huvud- mannen (t.ex. ett aktiebolag eller en sjuk person med förvaltare). Det förutsätts dock att anspråket får göras gällande enligt vanlig lag (se bl.a. 2 kap. 5 § skadeståndslagen om skadeståndsansvar för den som vållar skada under påverkan av psykisk störning).

Regleringen motsvarar vad som gäller enligt nuvarande 3 §.

11 kap. 5 §

Solidariskt betalningsansvar (11 kap. 4 §)

5 § Ska två eller flera betala skadestånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

I paragrafen anges att skadeståndsansvaret för flera ansvariga är solidariskt. Alla ansvariga bär alltså det fulla skadeståndsansvaret gentemot den skadelidande. Beträffande vad som gäller de ansvariga emellan tillämpas allmänna regler, vilket i princip betyder att var och en ska betala sin del av skadeståndet utifrån vad han eller hon har gjort.

Paragrafen motsvarar i sak vad som gäller enligt nuvarande 4 §.

598

SOU 2012:55

Författningskommentar

11 kap. 6 §

Skadestånd när talan om brott har förfallit (11 kap. 5 §)

6 § Talan om skadestånd med anledning av ett tryckfrihetsbrott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

I denna paragraf stadgas att en talan om skadestånd får föras trots att tryckfrihetsbrottet är preskriberat eller talan mot den som har begått brottet av någon annan anledning inte kan föras. Det sist- nämnda innebär bl.a. att skadestånd kan utkrävas trots att den straff- rättsligt ansvarige är avliden. Talan får då enligt vanliga regler riktas mot dödsboet.

Bestämmelserna motsvarar i sak vad som gäller enligt nuvarande 5 §.

11 kap. 7 §

Ansvarets omfattning (11 kap. 1 § andra stycket)

7 § Vad som sägs i 8 kap. 14 § om den ansvariges kännedom om inne- hållet i skriften och medgivande till dess utgivning ska gälla också i fråga om skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott.

Enligt denna paragraf tillämpas den s.k. uppsåtspresumtionen enligt 8 kap. 14 § även i fråga om skadestånd. Bestämmelsen mot- svarar nuvarande 1 § andra stycket.

12 kap. Rättegången i tryckfrihetsmål

12 kap. 1 §

Behöriga domstolar (12 kap. 1 § första stycket)

1 § Tryckfrihetsmål prövas vid tingsrätt som anges i lag. Det ska finnas minst en behörig tingsrätt i varje län.

599

Författningskommentar

SOU 2012:55

De nuvarande bestämmelserna i 1 § har delats upp. För att öka tyd- ligheten regleras i den här bestämmelsen hur de domstolar som får handlägga tryckfrihetsmål ska bestämmas.

Enligt den nuvarande regleringen har regeringen möjlighet att utse vilka tingsrätter utöver den som finns i residensstaden som ska kunna ta upp tryckfrihetsmål. Det har ansetts lämpligare att i lag reglera vilka tingsrätter som ska handlägga tryckfrihetsmål. Det är dock viktigt att säkerställa att den lokala anknytning som känne- tecknat juryinstitutet behålls och att det inte blir möjligt att centrali- sera prövningen till en eller ett fåtal domstolar. Därför sägs i bestäm- melsen att det ska finnas minst en behörig domstol inom varje län. Det innebär att bedömningarna i tryckfrihetsmål kan ske så nära brottet som möjligt.

12 kap. 2 §

Tryckfrihetsmål (12 kap. 1 § andra stycket)

2 § Tryckfrihetsmål är

1.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryckfrihets- brott,

2.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 3 § eller

3.mål enligt 9 kap. 9 § (ansökningsmål).

Bestämmelsen har flyttats från nuvarande 1 § där den utgör andra stycket. För att öka tydligheten har brotten enligt denna paragraf formulerats i punktform. I övrigt har språkliga förändringar gjorts utan avsikt att ändra något i sak.

12 kap. 3 §

Prövning av ansvar (12 kap. 2 §)

600

SOU 2012:55

Författningskommentar

Frågan om den tilltalade är ansvarig enligt 8 kap. prövas alltid enbart av rätten.

Paragrafen har bearbetats språkligt utan avsikt att ändra något i sak.

12 kap. 4 §

Två jurygrupper (12 kap. 3 §)

För att säkerställa att det i varje jury finns personer som har erfarenhet från domstolsförhandlingar samt personer med andra erfarenheter behålls indelningen i två grupper. Antalet ledamöter som ska utses för respektive län regleras i lag.

Bestämmelsen har bearbetats språkligt utan avsikt att ändra något i sak.

12 kap. 5 §

Val av juryledamöter (12 kap. 4 §)

5 § Juryledamöterna utses genom val för en tid av fyra kalenderår. Valet förrättas av landstingsfullmäktige i länet. I Gotlands län förrättas valet av kommunfullmäktige i Gotlands kommun.

Den nuvarande bestämmelsen om vad som gäller för landstingsfria kommuner har utmönstrats. De tidigare landstingsfria kom- munerna Göteborg och Malmö ingår i dag i Västra Götalands- regionen respektive Region Skåne. Dessa regioner är landsting men har enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län getts möjlighet att kalla sig regioner. Även Gotland kallar sig med stöd av denna lag för region (Region Gotland) men utgör

601

Författningskommentar

SOU 2012:55

juridiskt sett en kommun varför en särbestämmelse om Gotland är nödvändig.

Till följd av den indelning i kommuner och landsting som nu gäller kommer juryledamöter i ett län inte att väljas av mer än en valmyndig- het. Bestämmelsen om att länsstyrelsen ska fördela antalet jury- ledamöter mellan valmyndigheterna har därför kunnat utgå.

I den nuvarande bestämmelsen föreskrivs att det ankommer på tingsrätten att anmäla till valmyndigheten när en juryledamot ska väljas. Detta bör i fortsättningen regleras i lag.

12 kap. 6 §

Krav för valbarhet (12 kap. 5 §)

6 § En juryledamot ska vara svensk medborgare och vara folkbokförd i länet.

Den som är underårig eller som har förvaltare enligt särskild lag får inte vara juryledamot.

Kraven på att juryledamöter bl.a. bör vara kända för sin omdömes- gillhet och att de bör representera olika samhällsgrupper har utmönst- rats. Dessa krav kan regleras i lag.

Bestämmelsen har i övrigt endast bearbetats språkligt.

12 kap. 7 §

Juryledamots rätt att avgå (12 kap. 6 §)

7 § En juryledamot som fyllt sextio år har rätt att avgå. Tingsrätten får entlediga en juryledamot som visar giltigt hinder. Om en juryledamot inte längre är valbar upphör uppdraget.

Bestämmelsen har bearbetats språkligt och anpassats till rättegångs- balkens regler om nämndemän (4 kap. 8 § rättegångsbalken).

602

SOU 2012:55

Författningskommentar

12 kap. 8 §

Ersättare för juryledamot (12 kap. 7 §)

8 § Avgår eller upphör en juryledamot att vara valbar ska ersättare utses för återstoden av valperioden.

Den nuvarande bestämmelsen innebär att i avvaktan på beslut av landstingsfullmäktige får annat organ inom landstinget utse jury- ledamot. Den bestämmelsen tas nu bort. Antalet juryledamöter förutses vara tillräckligt många för att klara enstaka avgångar utan att det uppstår brist på juryledamöter till dess ersättare har hunnit väljas. Det får därför anses saknas behov av en sådan regel.

En ersättare ska tillhöra samma grupp som den som har avgått eller entledigats från uppdraget.

12 kap. 9 §

Överklagande av val av juryledamot (12 kap. 8 § )

9 § Beslut om val av juryledamot överklagas hos tingsrätten. Tingsrätten prövar självmant den valdes behörighet.

Vid överklagande av ett beslut som avses i första stycket tillämpas vad som anges i lag om överklagande av tingsrätts beslut under rätte- gång. Hovrättens beslut får inte överklagas.

Beslut om val av juryledamot gäller även om det överklagas, om rätten inte beslutar något annat.

Föreslagen lydelse utgör endast en språklig bearbetning av den nuvarande bestämmelsen.

Bestämmelsen i nuvarande 9 § om att det ska finnas en lista över juryledamöterna i varje län har utmönstrats och bör i stället kunna regleras i lag.

12 kap. 10 §

Jäv för juryledamot (12 kap. 10 § första stycket)

10 § Vad som sägs i lag om jäv för domare gäller även juryledamöter.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 § första stycket och behandlar frågan om jäv för juryledamöter. Den förkortats jämfört med den

603

Författningskommentar

SOU 2012:55

gällande bestämmelsen. Det får sägas vara en självklarhet att tings- rätten ska pröva om de som är upptagna på listan över juryleda- möter är jäviga och detta behöver därför inte – som enligt den nuvarande lydelsen – utryckas särskilt i grundlagen. Vid denna prövning ska reglerna om domarjäv i 4 kap. 13 § rättegångsbalken tillämpas. Även Europakonvention och dess artikel 6 om rätt till rättvis rättegång kan få betydelse för jävsfrågan (se fallet Holm mot Sverige).

12 kap. 11 §

Bildande av jury (12 kap. 10 § andra och tredje stycket och 11 §)

11 § När jury ska bildas får vardera parten utesluta fyra ledamöter inom den första gruppen och en inom den andra.

Därefter tar rätten genom lottning bland de kvarvarande ut så många till suppleanter att det kvarstår sex juryledamöter i den första gruppen och tre i den andra.

Bestämmelserna i nuvarande 10 och 11 §§ har slagits samman. Det har ansetts logiskt att samla de bestämmelser som reglerar hur en jury bildas i en gemensam paragraf.

Eftersom det har bildats flera storlän och det eventuellt kan bli fler förändringar av länsindelningen framstår särbestämmelsen om parternas möjligheter att utesluta ledamöter i Stockholm som otill- räcklig. Men i stället för att föra in fler storlän i lagtexten tas sär- bestämmelsen bort. Bestämmelsen om jury i Stockholms län har ersatts med en utökad möjlighet att utesluta juryledamöter. Uteslut- ningsmöjligheten ökas generellt från tre till fyra inom den första gruppen. Det har inte ansetts nämnvärt påverka yttrandefrihets- intresset negativt att parternas möjligheter att utesluta ledamöter minskas något i vissa län och att den uteslutning som är nödvändig för att få fram rätt antal ledamöter i stället avgörs av lotten.

604

SOU 2012:55

Författningskommentar

12 kap. 12 §

Juryledamots skyldighet att delta(12 kap. 12 §)

12 § Den som inte har laga förfall är skyldig att tjänstgöra i jury.

Finns det inte ett tillräckligt antal juryledamöter på grund av jäv eller laga förfall utser rätten bland gruppen behöriga personer tre jury- ledamöter för varje ledamot som saknas. Av dessa får vardera parten utesluta en.

En juryledamot som tidigare har uteslutits från samma mål får inte utses.

Bestämmelsen har bearbetats språkligt. Någon ändring i sak har inte varit åsyftad.

12 kap. 13 §

Talan om enskilt anspråk och om konfiskering (12 kap. 14 §)

I ansökningsmål ska den uteslutning av juryledamöter som annars görs av parterna utföras av rätten genom lottning.

Bestämmelsen utgör endast en språklig bearbetning av gällande lag- text.

605

Författningskommentar

SOU 2012:55

12 kap. 14 §

Krig eller krigsfara (12 kap. 16 §)

14 § Om riket är i krig eller krigsfara eller råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i får föreskrifter om anstånd med val av juryledamöter och om undantag från juryledamöters rätt att avsäga sig uppdraget med- delas i lag eller, efter bemyndigande i lag, av regeringen i förordning.

Bestämmelsen har bearbetats språkligt.

12 kap. 15 §

Övriga bestämmelser (12 kap. 15 §)

15 § Närmare bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål med- delas i lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 15 § första stycket. I denna bestämmelse finns alltså stöd för att i lag reglera de frågor som har ansetts inte behöva finnas i grundlag. Det nuvarande andra stycket i den bestämmelsen har tagits bort. Där behandlas fallet att det finns flera tingsrätter med behörighet i ett och samma län. Då ska regeringen utse den domstol som har att fullfölja vissa gemensamma uppgifter för de behöriga domstolarna. Bestämmelsen har ansetts kunna läggas i vanlig lag.

606

SOU 2012:55

Författningskommentar

13 kap. Utrikes tryckta skrifter m.m.

Allmänt om skrifter som trycks utomlands

13 kap. 1 §

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige (13 kap. 1 §)

1 § I fråga om tryckta skrifter som trycks utomlands men som ges ut i Sverige gäller inte bestämmelserna om

–allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.,

–tryckta skrifters framställning i 4 kap.,

–utgivning av periodiska skrifter i 5 kap., eller

–tryckares och spridares ansvar enligt 8 kap. 4, 5, 9 och 10 §§, om inte annat sägs nedan.

I övrigt gäller grundlagen i tillämpliga delar.

Paragrafen motsvarar nuvarande 1 §. Den är utgångspunkten för reglerna om skrifter som har tryckts utomlands men som ges ut i Sverige. För sådana skrifter gäller enligt första stycket som huvud- regel inte bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap., om tryckta skrifters framställning i 4 kap., om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. samt bestämmelserna om tryckares och spridares ansvar för tryckfrihetsbrott i 8 kap. 4, 5, 9 och 10 §§. Dessa bestämmelser kan dock göras tillämpliga om det uttryckligen framgår av övriga bestämmelser i 13 kap.

Av andra stycket i bestämmelsen framgår att grundlagen i övrigt gäller i tillämpliga delar.

En betydelsefull förändring i lagtexten är att det anges i vilka delar grundlagen inte är tillämplig i stället för att det, som enligt dagens ordning, redogörs för vilka delar som är tillämpliga. Att det redogörs för undantagen har bedömts göra lagtexten mer informa- tiv och lättillgänglig. Det har gjorts språkliga och redaktionella för- ändringar i lagtexten, bl.a. har en punktuppställning införts i första stycket.

607

Författningskommentar

SOU 2012:55

13 kap. 2 §

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige (13 kap. 2 §)

2 § En skrift som har tryckts utomlands anses utgiven i Sverige när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt här.

I bestämmelsen anges att en skrift som har tryckts utomlands anses utgiven i Sverige när skriften har lämnats ut till försäljning eller för spridning på annat sätt här. Det är således samma krav som ställs i bestämmelsen om utgivning i 1 kap. 6 § andra stycket ovan. När en utrikes tryckt skrift ges ut här blir grundlagen tillämplig i den utsträck- ning som framgår av 1 §.

Paragrafen motsvarar nuvarande 2 §. Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar.

13 kap. 3 §

Periodiska skrifter huvudsakligen avsedda att spridas i Sverige (13 kap. 3 § första stycket)

3 § Om en periodisk skrift som huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige trycks utomlands, gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgivning av periodiska skrifter.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § första stycket. Den innebär att 5 kap. ska tillämpas på utrikes tryckta periodiska skrifter som huvudsakligen är avsedda för spridning på den svenska marknaden. För dessa skrifter gäller således ett krav på att utgivare anmäls, att utgivningsbevis finns m.m. Innehållet i bestämmelsen har anpassats till förändringar i 5 kap. när det gäller behörighetskraven för ägare av periodiska skrifter.

Innehållet i nuvarande 3 § andra stycket behandlas i 6 § nedan.

13 kap. 4 §

Ansvar för den som har lämnat ut skriften för spridning (13 kap. 4 §)

608

SOU 2012:55

Författningskommentar

Det följer av 1 § att tryckaren inte blir ansvarig för en skrift som trycks i utlandet. Det framgår av första stycket i den nu aktuella bestämmelsen att ”den som har låtit lämna ut skriften för spridning i

Sverige” tar tryckarens plats i ansvarskedjan. Av andra stycket fram- går att den mer traditionella spridaren enligt 6 kap. blir ansvarig om det av vissa – i lagtexten angivna – skäl inte går att lagföra den som har låtit lämna ut skriften för spridning.

Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar, bl.a. har paragrafen delats upp i två stycken.

13 kap. 5 §

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans (13 kap. 5 §)

5 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en skrift som har tryckts utomlands för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 § och ger möjlighet att i lag införa bestämmelser om att exemplar av utrikes tryckta skrifter ska bevaras för att möjliggöra en straffrättslig granskning. Bestämmelsen ger även stöd för en lagstadgad plikt att leverera exemplar till bibliotek eller arkiv (se 5 kap. 2 § tillämpningslagen).

Bestämmelsen har arbetats om språkligt.

Skrifter som inte huvudsakligen ges ut i Sverige

13 kap. 6 §

Periodisk skrift inte huvudsakligen avsedd att spridas i Sverige (13 kap. 3 § andra stycket)

609

Författningskommentar

SOU 2012:55

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § andra stycket. Innebörden är att utgivningsbevis inte krävs för de aktuella skrifterna. Har ett sådant bevis utfärdats tillämpas dock bestämmelserna i 5 kap.

Lagtexten har arbetats om språkligt och redaktionellt.

13 kap. 7 §

Meddelar- och anskaffarfrihet för vissa utländska skrifter som ges ut här (13 kap. 6 § första stycket)

1.meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säker-

het,

2.meddelandet innefattar ett sådant oriktigt utlämnande eller till- handahållande som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 2, eller

3.meddelandet utgör ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.

I bestämmelsen behandlas vissa särskilda undantag från meddelar- och anskaffarfriheten när det gäller utrikes tryckta skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för den svenska marknaden. De viktigaste skillnaderna jämfört med det ordinarie meddelar- och anskaffar- skyddet är att undantaget för brott mot rikets säkerhet är vidare (punkt 1) samt att undantag gäller vid alla uppsåtliga överträdelser av tystnadsplikt (punkt 3). Således tillämpas inte den ordning som innebär att enbart överträdelser av vissa s.k. kvalificerade tystnads- plikter kan ligga till grund för undantag från meddelarfriheten, jfr bl.a. 44 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 § första stycket. Vissa språk- liga och redaktionella förändringar har gjorts.

13 kap. 8 §

Skrifter som inte ges ut här (13 kap. 6 § andra stycket)

8 § Vad som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 7 § ska också tillämpas på en skrift som inte ges ut i Sverige, om meddelandet eller anskaffandet skedde här. I fråga om periodiska skrifter jämställs härvid meddelaren med en författare eller någon annan upphovsman som medverkar till en framställning i skriften.

610

SOU 2012:55

Författningskommentar

Paragrafen motsvaras av nuvarande 6 § andra stycket. Innebörden är att även skrifter som inte ges ut Sverige kan omfattas av TF:s bestäm- melser om meddelar- och anskaffarfrihet (s.k. korrespondentskydd). I de fallen gäller dock de särskilda inskränkningar i dessa friheter som anges i 7 §, bl.a. att alla uppsåtliga överträdelser av tystnads- plikt undantas från meddelarskyddet och därmed kan bestraffas.

Det har ansetts att meddelar- och anskaffarfriheten i de här fallen enbart gäller om uppgiftslämnandet eller anskaffandet har skett i Sverige (se SOU 2004:114, s.165 f. och 331 samt avsnitt 21.4.3 i det här betänkandet). Detta kommer numera till tydligt uttryck i första meningen.

Av den andra meningen framgår att författare eller andra upp- hovsmän som medverkar till en framställning i en periodisk skrift i det här sammanhanget jämställs med meddelaren. Även t.ex. en skribent som medverkar i en tidskrift som inte ges ut i Sverige kan således ha skydd enligt bestämmelsen.

Lagtexten har arbetats om språkligt och redaktionellt.

13 kap. 9 §

Tryckfrihetsmål och rätt till anonymitet (13 kap. 6 § tredje stycket)

9 § Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av överträdelse av den meddelar- eller anskaffarfrihet som följer av 7 eller 8 § ska handläggas enligt bestämmelserna om tryckfrihetsmål i 12 kap.

Meddelaren har i fall som avses i 7 och 8 §§ rätt till anonymitet enligt 3 kap. Undantag för tystnadsplikt ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som avses i 3 kap. 4 § 3.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 13 kap. 6 § tredje stycket.

I första stycket behandlas hur åtal eller talan om skadestånd med anledning av överträdelser av meddelar- och anskaffarfriheten enligt 7 och 8 §§ ska handläggas. Mål av det slaget handläggs normalt som tryckfrihetsmål enligt 12 kap. (se dock undantaget i nuvarande 12 kap. 1 § andra stycket tredje meningen för vissa anskaffarbrott).

Meddelaren har enligt andra stycket rätt till anonymitet enligt 3 kap. Dock är undantaget i 3 kap. 4 § 3 i fråga om tystnadsplikt till skydd för rikets säkerhet vidare än i fråga om skrifter som huvud- sakligen ges ut i Sverige.

Det har gjorts språkliga och redaktionella ändringar. Dessa syftar inte till några förändringar i sak.

611

Författningskommentar

SOU 2012:55

14 kap. Allmänna bestämmelser

14 kap. 1 §

Resning i tryckfrihetsmål (14 kap. 1 §)

1 § För resning i tryckfrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om en jury har prövat om brott föreligger.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppenbar.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 1 §. Den innebär enligt första stycket att rättegångsbalkens regler om resning gäller även i tryck- frihetsmål. Resning kan beviljas även om åtalet har ogillats efter juryprövning.

Beviljas resning ska rätten enligt andra stycket besluta att saken ska prövas inför en jury av den domstol (tingsrätt) som först dömde i målet. Det gäller dock enbart om de resningsgrundande omständig- heterna kan antas ha haft betydelse för den prövning som juryn gjorde. I dessa fall ska parterna således inte på nytt ta ställning till frågan om en jury ska medverka eller inte. Däremot ska en ”ny jury” utses enligt det förfarande som gäller för detta. Hänvisningen till att juryn i prövningen efter beslutet om resning ska vara ny medför att bestämmelsen i nuvarande 2 § blir överflödig och kan tas bort.

Av tredje stycket följer att den domstol som beviljar resning kan i uppenbara fall omedelbart ändra domen till den tilltalades fördel.

Det har gjorts språkliga och redaktionella förändringar i lag- texten som inte syftar till några förändringar i sak.

14 kap. 2 §

Skyndsam handläggning av tryckfrihetsmål (14 kap. 3 §)

2 § Tryckfrihetsmål och andra mål om brott mot bestämmelserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 3 § och innebär att tryck- frihetsmål och andra brott mot bestämmelserna i TF ska behandlas

612

SOU 2012:55

Författningskommentar

med förtur hos domstolarna. En viss språklig bearbetning av lag- texten har gjorts.

14 kap. 3 §

Frågor som inte regleras i grundlagen (14 kap. 5 § första stycket)

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i någon lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Paragrafen ger stöd för att fylla ut grundlagen i de avseenden som inte regleras i grundlagen (eller i någon lag som har beslutats med stöd i grundlagen). Det gäller t.ex. vissa allmänna process- och straff- rättsliga regler och principer. Det kan även få betydelse för en del civilrättsliga frågor, däribland skadestånd.

Motsvarande bestämmelse finns i nuvarande 5 § första stycket. Lagtexten är omformulerad med utgångspunkt i nuvarande 11 kap. 1 § andra stycket YGL.

14 kap. 4 §

Andra än svenska medborgare (14 kap. 5 § andra stycket TF)

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om tryckfriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 § andra stycket. Här har dock lagtexten ändrats så att det framgår att utgångspunkten är att andra än svenska medborgare har samma skydd inom grundlagens tillämpningsområde som svenska medborgare. Skyddet kan dock genom bestämmelser i vanlig lag inskränkas eller uttryckas annorlunda för dem som inte är svenska medborgare. Förändringen är en följd av att det i övriga delar av grundlagen anges att skyddet tillkommer

”var och en” och inte enbart svenska medborgare, se vidare kom- mentaren till 1 kap. 1 §.

613

Författningskommentar

SOU 2012:55

14 kap. 5 §

Internationellt rättsligt bistånd (ny)

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om internation- ellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 4 § andra meningen, får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

Bestämmelsen är ny och behandlas i avsnitt 21.4.4. Den ger uttryckligt stöd för att lämna internationellt rättsligt bistånd när TF är tillämplig och anger under vilka förutsättningar detta kan ske.

I första stycket klarläggs att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas även när TF är tillämplig. Innebörden av att sådant bistånd enbart kan avse åtgärder som är tillåtna enligt grundlagen är att exklusivitetsprincipen ska gälla. Utgångspunkten är således att även i frågor om rättsligt bistånd är TF exklusiv straff- och processlag. Den avgörande frågeställningen vid en begäran om rättsligt bistånd är således om den efterfrågade åtgärden har stöd i TF eller inte. En begäran ska avslås om sådant stöd saknas och får i andra fall god- kännas.

Det är underförstått att den särskilda åklagar- och rättegångs- ordningen enligt TF inte i sig lägger hinder i vägen för att lämna rättsligt bistånd. Något krav på att det aktuella förfarande i utlandet som ligger till grund för ansökan ska handläggas av svensk JK eller bli föremål för juryprövning här gäller således inte. Detta förhållande uttrycks inte i grundlagen utan får anses följa av att det i första stycket anges att internationellt rättsligt bistånd är möjligt även på det grundlagsskyddade området.

Det andra stycket är centralt för frågan om lämnande av rättslig hjälp och innebär en modifiering av det krav på s.k. dubbel täckning som kommer till uttryck i bl.a. 7 kap. 5 § första stycket. Undantaget är en förutsättning för att det i praktiken ska bli möjligt att lämna rättsligt bistånd.

614

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bistånd kan enligt andra stycket lämnas när det utländska brottet i det konkreta fallet motsvarar ett brott som upptas bland tryckfri- hetsbrotten (7 kap. 5 §) samt brott av meddelare, anskaffare eller andra medverkande (7 kap. 3 och 4 §§) eller s.k. otillåtet offentlig- görande (7 kap. 6 § TF). Bistånd får också lämnas i fråga om den utländska lagens motsvarighet till bestämmelserna i 1 kap. 11 §. Det senare stadgandet avser bestämmelser bl.a. om upphovsrätt, om för- bud mot vissa kommersiella annonser, om förbud mot offentlig- görande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av viss kredit- upplysning och om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Kravet enligt andra stycket att den utländska ansökan ska avse en gärning som motsvarar ett brott som är straffbelagt enligt svensk rätt gäller som framgår även krav på skadestånd med anledning av brott. Detta kan få betydelse vid utländska skadeståndskrav som handläggs som tvistemål. En utländsk dom om skadestånd som har sin grund i en överträdelse av tryck- eller yttrandefriheten ska t.ex. inte kunna verkställas här i strid med det krav som uppställs i andra stycket. Här avses således enbart situationer då TF är tillämplig på t.ex. en viss publicering. I andra fall bedöms frågan enligt vanlig lag.

Att bestämmelserna i 13 kap. 7 och 8 §§ upptas i första meningen innebär att internationellt rättsligt bistånd, i fråga om skrifter som avses i dessa lagrum, kan lämnas för gärningar mot utländska intressen som motsvarar sådana gärningar mot svenska intressen som anges i 13 kap. 7 § första stycket 1–3. Det ger bl.a. möjlighet för Sverige att lämna rättslig hjälp om brott mot en utländsk tyst- nadsplikt har begåtts genom uppgiftslämnande till en utländsk tidskrift som i första hand är avsedd att ges ut i utlandet.

Regeln om internationellt rättsligt bistånd på TF:s område inne- bär att bistånd kan lämnas trots att t.ex. brott mot tystnadsplikt inte har begåtts mot svensk tystnadsplikt utan mot motsvarande utländska tystnadsplikt (se ovan) och trots att JK och (svensk) jury inte medverkar i rättegången i det begärande landet. Regeln innebär i övrigt inte några avsteg från exklusivitetsprincipen. Det betyder att ingrepp mot tryckfriheten får ske endast i de fall som framgår av TF. En viktig modifiering är dock, som har framgått, att ett ingripande kan göras på grund av utländska brott som motsvarar de svenska brott som är straffbara enligt TF.

Det är inte tillåtet att lämna bistånd som innebär ett ingrepp mot någon annan än den som skulle ha ansvarat enligt TF i mot- svarande fall.

615

Författningskommentar

SOU 2012:55

Om det är fråga om en skrift som inte ges ut i Sverige gäller endast skydd för en framställning som sker här (genom förbudet mot censur och hindrande åtgärder) och den något begränsade med- delar- och anskaffarfrihet som följer av 13 kap. 8 § (om meddelandet eller anskaffandet skedde här). Reglerna om ensamansvar är då inte tillämpliga och utgör inget hinder mot att lämna rättsligt bistånd i fråga om en av det begärande landet utpekad gärningsman. Om ett ingripande begärs beträffande en meddelare eller anskaffare får dock bistånd lämnas endast i fall som motsvarar dem som anges i 13 kap. 8 § om meddelandet eller anskaffandet skedde här.

Som exempel på hur bestämmelsen kan komma att tillämpas kan nämnas ett tänkt fall som rör en begäran om förhör i Sverige mot den som misstänks ha brutit mot en utländsk tystnadsplikt. Det kan då t.ex. antas att en pensionerad tysk läkare som är bosatt i Sverige misstänks ha brutit mot sin tystnadsplikt genom att till en tysk tid- ning lämna uppgifter om hälsan hos en tidigare patient i Tyskland. Uppgifterna publiceras i en tysk veckotidning som även kan köpas i vissa tidningskiosker i Sverige. Inom ramen för en tysk förunder- sökning om brott mot tystnadsplikt begär myndigheterna där att svensk polis ska förhöra läkaren om dessa misstankar.

Utgångspunkten för exemplet är att tidningen visserligen ges ut i Sverige men att den huvudsakligen är avsedd för den tyska mark- naden och att det inte finns något svenskt utgivningsbevis. Om läkaren har lämnat publiceringsuppgifter i Sverige aktualiseras där- med den typ av inskränkta meddelarskydd som följer av 13 kap. 7 § (det s.k. korrespondentskyddet, jfr punkt 3 i den bestämmelsen).

Läkaren har inte brutit mot en tystnadsplikt som följer av den svenska sekretesslagstiftningen eftersom uppgiftslämnandet avser förhållanden från hans tid som läkare i Tyskland. Hade läkaren där- emot bedrivit läkarverksamhet här i Sverige och lämnat uppgifter för publicering i utlandet om hälsan hos enskilda patienter som han hade behandlat här, då hade ett brott mot tystnadsplikt enligt svensk lag förelegat. Sådant uppgiftslämnande hade inte omfattats av med- delarskyddet enligt 13 kap. 7 § och han hade således kunnat åtalas för brott mot tystnadsplikt trots att uppgifterna lämnats i publi- ceringssyfte, dock under förutsättning att brottet har begåtts med uppsåt.

Enligt bestämmelsen om internationell rättsligt bistånd finns det förutsättningar att lämna rättsligt bistånd i det aktuella fallet. Uppgifterna är sekretessbelagda enligt tysk rätt och det är straff- bart där att lämna dessa för publicering. Motsvarande gärning är

616

SOU 2012:55

Författningskommentar

straffbelagd enligt svensk rätt (här antas att uppsåt föreligger) som en följd av 13 kap. 7 § 3. Den tyska begäran om förhör bör alltså kunna godkännas och rättsligt bistånd lämnas.

Det är tänkbart att en begäran om internationellt rättsligt bistånd rör förhållanden som omfattas av TF:s förbud mot censur och hindrande åtgärder. Som ett exempel kan nämnas fallet då en skrift med rasistiskt material har tryckts i Sverige och skickas häri- från med post till enskilda adressater i utlandet. Skriften når inte den svenska allmänheten. Med förändringen i 1 kap. 7 § tredje stycket anses skriften under dessa omständigheter inte utgiven i Sverige. Även framställningar som är avsedda att ges ut endast i utlandet åtnjuter dock skydd enligt TF mot att myndigheterna ingriper mot produktionen innan sådan utgivning har skett (prop. 1997/98:43 s. 121 f.). Det kan alltså inte bli aktuellt för svenska myndigheter att bistå andra länder med att t.ex. stoppa utgivningen av en kommande upplaga av en skrift som ska ges ut i utlandet.

Innebörden av gällande rätt får emellertid antas vara att sedan framställningarna väl har getts ut i utlandet, får ingripanden ske i Sverige med tillämpning av vanlig lag (närmast brottsbalken och rätte- gångsbalken). I dessa fall är således TF inte tillämplig på frågan om ingripande. Om rättsligt bistånd aktualiseras ska frågan bedömas enligt vanlig lag, t.ex. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Det måste i sådana sammanhang särskilt uppmärk- sammas att åtgärder inte vidtas som riktar sig mot material som ännu inte är utgivet i TF:s mening, t.ex. en nytryckt upplaga av skriften som inte har lämnats ut för spridning till allmänheten. Som har framgått skyddas outgivet material av TF:s bestämmelser om förbud mot censur och hindrande åtgärder.

Ett närliggande fall är om en skrift framställs i Sverige i syfte att i första hand spridas i utlandet men som samtidigt även kommer ut här. I en sådan situation gäller grundlagsskyddet fullt ut och det rör sig således om en skrift som såväl trycks som ges ut i Sverige (se a. prop. s. 123).

Den föreslagna bestämmelsen innebär således att rättsligt bistånd inte får lämnas som innebär ett ingrepp mot någon annan än den som hade kunnat ställas till ansvar vid en prövning enligt TF. Som exempel kan nämnas att det begärs rättslig hjälp med anledning av innehållet i en utländsk tidskrift som anses innehålla uppgifter som utgör förtal. Skriften ges även ut i Sverige men med en begränsad upplaga. I sin framställning begär åklagarmyndigheten i det aktuella landet att förhör ska hållas med chefredaktören och

617

Författningskommentar

SOU 2012:55

en anhörig till denne. Båda befinner sig i Sverige. Det antas att det är den anhöriga till chefredaktören som har skrivit artikeln.

När det gäller periodiska skrifter ansvarar enligt TF i första hand den som var anmäld som utgivare när skriften gavs ut. Det här syn- sättet torde ofta inte kunna överföras till andra rättssystem där ansvaret bestäms enligt en annan ordning, t.ex. efter en friare för- delning av ansvaret med utgångspunkt i de skilda åtgärder som olika personer inblandade i publiceringen har vidtagit. Vid en pröv- ning av om rättsligt bistånd kan lämnas, får det i ett sådant fall bedömas om den som åtgärden avser motsvarar någon som hade ansvarat om skriften varit svensk. I den situation som är aktuell i exemplet får chefredaktören antas motsvara en ansvarig utgivare enligt det svenska systemet. Åtgärder mot denne skulle därför i sig framstå som möjliga, dvs. om förutsättningarna att lämna rättslig hjälp är uppfyllda i övrigt.

En begäran om internationell rättslig hjälp riktad mot en tryckare i Sverige eller en här bosatt person som har distribuerat skriften i exemplet ovan till utlandet vore inte möjlig när ansvaret kan riktas mot chefredaktören. Den ”ansvarskedja” som framgår av

8 kap. ska alltså följas så långt det är möjligt.

Av det sagda följer att principen om ensamansvar tillämpas även när rättsligt bistånd aktualiseras. I det aktuella exemplet skulle Sverige inte kunna tillmötesgå en begäran om ingripande mot artikelför- fattaren om hennes medverkan bedöms vara straffri enligt TF. Så är i princip alltid fallet i situationer som liknar den i exemplet, även om det kan förekomma undantag där författare eller någon annan upphovsman till en framställning i en tryckt skrift får svara för s.k. meddelarbrott till följd av 13 kap. 7 eller 8 § (jfr även 7 kap. 3 §).

Det bör även här påpekas att ansvarsfrågan kommer i ett annat läge om den aktuella skriften inte har getts ut i Sverige. Då är TF:s ansvarssystem enligt 8 kap. inte längre tillämpligt utan frågan om ansvar bedöms med utgångspunkt i vad som följer av vanlig lag. Den praktiska betydelsen härav är i första hand att frågan om lämnande av rättsligt bistånd avseende chefredaktören bedöms enligt brottsbalken och t.ex. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Även om skriften inte ges ut i Sverige gäller viss meddelar- och anskaffarfrihet enligt 13 kap. 8 § om meddelandet eller anskaffandet skedde här. Detta kan skydda artikelförfattaren från ingripanden om dennes bidrag kan anses ha skett i Sverige. I annat fall – artikeln skrevs i utlandet – omfattas inte heller artikelförfattarens med- verkan av TF.

618

SOU 2012:55

Författningskommentar

I fråga om meddelarskyddet bör det även framhållas att efter- forskningsförbudet i 3 kap. gäller även vid internationellt rättsligt bistånd. Det är således endast när rättsligt bistånd får lämnas enligt 14 kap. 5 § som det är möjligt för Sverige att bistå med utred- ningsåtgärder för att utröna identiteten hos meddelare, författare m.fl. En sådan åtgärd förutsätter att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt och att det således rör sig om en gärning som motsvarar ett brott som är straffbelagt enligt svensk rätt.

När det gäller tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § uppkommer frågan om det vid rättsligt bistånd bör gälla undantag från tystnadsplikten på det sätt som anges i 3 kap. 4 § (nuvarande 3 kap. 3 § andra stycket). Ska t.ex. en journalist inom ramen för ett ärende om internationell rättslig hjälp kunna förhöras om identiteten hos en källa, om det kan misstänkas att källan genom uppgiftslämnandet har gjort sig skyldig till grovt spioneri (jfr 3 kap. 4 § 3)? Här bör utgångs- punkten vara att det endast är när brottet är riktat mot svenska intressen som tystnadsplikten bortfaller. Ett utländskt spioneri- brott ska alltså inte kunna ligga till grund för att göra undantag från tystnadsplikten.

Bestämmelsen i tredje stycket innebär att internationellt rättsligt bistånd i vissa fall får lämnas endast efter regeringens medgivande. Det som avses är sådana brott som i dag enligt 6 kap. 1 § tillämp- ningslagen kräver regeringens medgivande för väckande av allmänt åtal här, jfr 9 kap. 4 § ovan.

Enligt fjärde stycket får närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om internationellt rättsligt bistånd meddelas i lag. Det som avses är vilken närmare ordning som ska gälla när en ansökan kommer in från den begärande staten. I anslutning till lagstiftning av det slaget får det t.ex. bestämmas vilken roll JK ska ha vid hand- läggningen av en ansökan. En ansökan som rör TF/YGL-området bör som huvudregel handläggas enligt den procedur som följer av lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål eller någon annan av de lagar som reglerar frågan om rättsligt bistånd. Det kan bli aktuellt att i vissa avseenden anpassa förfarandet till det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

619

Författningskommentar

SOU 2012:55

Ikraftträdande och övergångsbestämmelse

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Frågan om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas närmare i avsnitt 22.3 ovan.

620

SOU 2012:55

Författningskommentar

23.3Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

1 kap. Grundläggande bestämmelser

1 kap. 1 §

Yttrandefrihetens ändamål och innebörd (1 kap. 1 § första – tredje styckena)

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i radioprogram, databaser och tekniska upptagningar offent- ligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar andra stycket i nuvarande 1 §. Den anger yttrandefrihetsgrundlagens ändamål och yttrande- frihetens grundläggande innebörd enligt grundlagen. Första stycket innehåller i övrigt inga ändringar.

I andra stycket anges den grundläggande innebörden av den yttrandefrihet som skyddas av grundlagen. Skyddet enligt grundlagen tillkommer ”var och en” i stället för, som enligt nuvarande ordning, ”varje svensk medborgare”. Av 12 kap. 4 § följer att skyddet för andra än svenska medborgare kan begränsas i lag.

I andra stycket beskrivs även vilka medier som omfattas av grund- lagen. Det införs en ny uppräkning av samlingsbegrepp för dessa: radioprogram, databaser och tekniska upptagningar. Dessa avgränsar grundlagens tillämpningsområde. Därmed ersätts den uppräkning av exempel och sammanfattande begrepp (överföringar, uppspel- ningar och tekniska upptagningar) som förekommer i nuvarande 1 §. Begreppen radioprogram, databaser och tekniska upptagningar definieras i 2 §. Motiven till dessa förändringar framgår av avsnitt 11.2.3.

621

Författningskommentar

SOU 2012:55

1 kap. 2 §

Definitioner (1 kap. 1 § tredje – femte styckena)

2 § I denna grundlag avses med

radioprogram: sändningar av ljud, bild eller text som startas på tid- punkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tek- niska hjälpmedel, såsom ljudradio, tv och liknande sändningar,

databas: en samling av information lagrad för automatiserad behand- ling,

tekniska upptagningar: upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel.

I denna nya paragraf har definitionerna från nuvarande 1 § placerats. De har en central betydelse för grundlagens tillämpningsområde och ger den närmare innebörden av de begrepp som används i 1 § andra stycket.

I dag definieras inte radioprogram i YGL. Definitionen är därför ny utan att någon ändring i sak är avsedd. Med radioprogram avses sändningar av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel, såsom ljudradio, tv och liknande sändningar. Definitionen är i huvudsak en sammanslagning av det som sägs i nuvarande 6 § första stycket och 1§ tredje stycket. Förutom traditionella sändningar av radio och tv (s.k. tablå-radio och tablå-tv) omfattas andra former av sändningar som mer eller mindre liknar de traditionella, såsom text-tv och massutskick av nyhetsbrev via e-post eller fax.

Det avgörande är att sändningarna startas på tidpunkter som bestäms av sändaren, dvs. den som står för sändningsverksamheten. Hur den rent tekniska överföringen av signalerna till mottagarna sker saknar betydelse så länge den är avsedd att tas emot med tek- niska hjälpmedel. Det är tillräckligt att sändaren har haft för avsikt att sända radioprogrammet till allmänheten och att han eller hon har gjort vad som behövs för att sändningen ska kunna nå allmän- heten på en tidpunkt som sändaren bestämmer. Det handlar i så fall om radioprogram exempelvis om sändningen sker via internet och förutsätter att mottagaren på ett aktivt sätt startar den tekniska överföringen genom att t.ex. klicka på en länk på en webbplats.

En direktsändning, eller en annan sändning som startas på en tid- punkt som bestäms av sändaren, utgör ett radioprogram oavsett om den sker via de traditionella tv- och radio-näten eller från en data- bas. Program som tillhandahålls via s.k. play-tjänster utgör normalt

622

SOU 2012:55

Författningskommentar

inte radioprogram enligt definitionen. Endast i de fall då sändaren direktsänder eller bestämmer att programmet ska spelas upp vid en viss tidpunkt, utgör programmet i play-tjänsten ett radioprogram enligt definitionen. De program som inte utgör radioprogram enligt definitionen kan i stället omfattas av den s.k. databasregeln i 9 §. Av 7 § framgår att grundlagen gäller endast sådana sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten.

Vidare gäller att radioprogram ska vara avsedda att tas emot med hjälp av tekniska hjälpmedel. Formuleringen är hämtad från 1 kap. 6 § första stycket i nuvarande YGL och utesluter sändningar över högtalaranläggningar från begreppet radioprogram.

Det har inte ansetts nödvändigt att i lagtexten ange – som sker i dag – att det handlar om sändningar ”som sker med hjälp av elektro- magnetiska vågor”. Skälet är att uttrycket inte kan anses avgränsa eller förtydliga tillämpningsområdet mer än vad som redan följer av ordet ”sändning”. Utan närmare precisering bidrar uttrycket ”elektro- magnetiska vågor” endast till att undanta överföringar som sker inom höravstånd. Av definitionen av radioprogram i lagtexten framgår att sådana överföringar inte omfattas av grundlagen. Där anges att det rör sig om sändningar som är ”avsedda att tas emot med tek- niska hjälpmedel”.

Med databas avses en samling av information lagrad för auto- matiserad behandling. Av 1 kap. 9 § framgår att grundlagen gäller för sådana databaser som hålls tillgängliga för allmänheten på de sätt som anges där, t.ex. webbplatser. Definitionen av databas mot- svarar den nuvarande enligt 1 § femte stycket).

Definitionen av tekniska upptagningar motsvarar den som finns i nuvarande 1 § fjärde stycket. Exempel på tekniska upptagningar är cd- och dvd-skivor liksom analoga videoband.

1 kap. 3 §

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet (1 kap. 2 §)

3 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upptagningar. Denna frihet avser uppgifter som lämnas till författare och andra upp- hovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av tekniska upptagningar.

623

Författningskommentar

SOU 2012:55

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upptagningar eller för sådant uppgiftslämnande som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Paragrafen, som motsvarar nuvarande 2 §, innehåller de grund- läggande bestämmelserna om meddelarfrihet och anskaffarfrihet. Den innebär inga materiella ändringar i förhållande till dagens ord- ning. I syfte att göra paragrafen mer lättillgänglig har den delats upp i tre stycken.

Första stycket innehåller den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet. Det anges att friheten tillkommer ”var och en” i stället för, som enligt nuvarande ordning, ”varje svensk medborgare” (jfr ovan 1 §). Vidare har ”lämna” ersatts med ”meddela”. Det under- lättar associationen till det inarbetade begreppet ”meddelarfrihet”, som även används i rubriken till paragrafen. Dessutom ger det en bättre överensstämmelse med den formulering som används i TF.

Av samma skäl har bestämmelsen utformats som en ”frihet” i stället för en ”rätt”.

Därutöver görs det vissa språkliga förändringar. Lagtexten har delats upp i två meningar. I den första behandlas själva kärnan i meddelarfriheten: friheten att i vilket ämne som helst lämna med- delanden för publicering. Den andra meningen innehåller en upp- räkning av den krets till vilken sådana meddelanden kan lämnas.

I bestämmelsen om anskaffarfriheten enligt andra stycket har vissa språkliga justeringar gjorts. Formuleringen ”Han har också rätt” har ersatts med ”Det ska stå var och en fritt”. Vidare har lag- texten anpassats till motsvarande bestämmelse i TF som anger att anskaffarfriheten gäller även då anskaffandet sker för offentlig- görande.

I tredje stycket anges det som redan följer av 1 § första stycket andra meningen, och grundlagens s.k. exklusivitet, nämligen att begränsningar av meddelarfriheten och anskaffarfriheten förutsätter stöd i grundlagen.

624

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 4 §

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder (1 kap. 3 §)

4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte granska något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning.

Det är inte tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att, utan stöd i denna grundlag, förbjuda eller hindra framställning, offentlig- görande eller spridning bland allmänheten av ett radioprogram eller en teknisk upptagning om det sker på grund av dess innehåll.

Det är inte heller tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att, utan stöd i denna grundlag, förbjuda eller hindra innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar, om det sker på grund av innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram.

Utan hinder av första och andra styckena får det i lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt för barn. Detsamma gäller rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 9 § andra stycket 3.

Paragrafen motsvarar nuvarande 3 § och behandlar förbudet mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder. Inga ändringar i sak har gjorts.

Det nuvarande första stycket har här delats upp i två. De grund- läggande principerna om förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder behandlas i de tre första styckena. I det fjärde stycket anges undantaget från dessa förbud. Språket i bestämmelserna har moderniserats.

I ett avseende har lagtexten kompletterats. Det gäller vilka åtgärder av det allmänna som inte är tillåtna enligt andra stycket. Enligt nuvar- ande lydelse får inte det allmänna ”förbjuda eller hindra dess offent- liggörande eller spridning bland allmänheten”. Kompletteringen innebär att även ”framställning” av ett radioprogram eller av en tek- nisk upptagning omfattas. Förändringen görs för att tydliggöra vad som ska gälla och för att uppnå större överensstämmelse med mot- svarande reglering i TF.

I fjärde stycket har den s.k. delegationsbestämmelse som anges där begränsats så att den endast gäller granskning och godkännande av filmer m.m. som ska visas för barn. Det är en konsekvens av att den s.k. vuxencensuren är avskaffad sedan den 1 januari 2011, se lagen

625

Författningskommentar

SOU 2012:55

(2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt och prop. 2009/10:228.

Vidare har språket i fjärde stycket förenklats. Det något för- åldrade begreppet videogram har strukits. Videogram omfattas av formuleringen ”andra tekniska upptagningar”.

1 kap. 5 §

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag (1 kap. 4 §)

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han eller hon i ett radio- program eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning ingripa mot programmet eller upp- tagningen.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 4 § och ger uttryck för den s.k. exklusivitetsprincipen. Innebörden är att YGL är exklusiv straff- och processlag inom sitt tillämpningsområde. Inga materiella ändringar har gjorts. Språket har gjorts könsneutralt.

1 kap. 6 §

Instruktion för tillämpningen av grundlagen (1 kap. 5 §)

6 § Den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrande- friheten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 § och innehåller den s.k. instruktionen, dvs. den anvisning om ett särskilt yttrandefrihetsvänligt förhållningssätt som ska iakttas vid tillämpning av grundlagen. Inga materiella ändringar har gjorts. Språket i bestämmelsen har för- enklats och gjorts könsneutralt.

626

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 7 §

Sändningar av radioprogram (1 kap. 6 och 11 §§)

7 § Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten.

I fråga om radioprogram som förmedlas genom en satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radiprogram i allmänhet.

I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Detsamma gäller radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådana undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 3 och 4 §§.

Att vissa radioprogram ska jämställas med periodiska skrifter fram- går av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

I paragrafen fastställs grundlagens tillämplighet på radioprogram. Tillsammans med bestämmelserna i 9 § om databaser och 13 § om tekniska upptagningar avgränsar paragrafen grundlagens formella tillämpningsområde. Paragrafen har förenklats och förkortats bl.a. med avsikt att göra grundlagen mindre teknikberoende. Ändringarna är också en följd av den mer teknikoberoende innebörd som begreppet radioprogram har fått genom definitionen i 2 §. Av definitionen framgår att med radioprogram avses främst tradi- tionella sändningar, dvs. sändningar av program som startas på tid- punkter som bestäms av sändaren. Den tekniska lösning som används för sändningen saknar därmed betydelse.

Enligt första stycket är grundlagens tillämpningsområde vad avser radioprogram begränsat till sådana program som sänds till allmän- heten. Med allmänheten avses en vid krets av mottagare som i prin- cip är öppen för var och en (se SOU 2006:96 s. 171). I första stycket har den s.k. webbsändningsregeln strukits då sådana sänd- ningar omfattas av definitionen av radioprogram i 2 §. Med radio- program avses enligt definitionen sålunda ”sändningar av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel”. Det saknar således betydelse om det sker en överföring av signaler i teknisk mening. Någon särskild bestämmelse som avser webbsändningar har därför inte ansetts nödvändig. Formuleringen att radioprogram ska vara avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, som tidigare fanns här, har flyttats till definitionen av radioprogram i 2 §.

627

Författningskommentar

SOU 2012:55

I andra stycket om satellitsändningar som utgår från Sverige har inga ändringar gjorts. I fråga om samtidig och oförändrad vidare- sändning av sändningar som kommer från utlandet, eller förmedlas hit genom en satellitsändning, gäller enligt nuvarande 7 § endast vissa bestämmelser i grundlagen. Den bestämmelsen har flyttats till 11 kap., som gäller bl.a. sändningar från utlandet (se 11 kap. 4 §).

Tredje stycket motsvarar nuvarande tredje stycket i 6 §. Det inne- håller vissa möjligheter att i lag föreskriva undantag från grundlagens bestämmelser vad avser radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands samt radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. I detta stycke har endast språkliga ändringar gjorts.

Fjärde stycket innehåller en upplysning om att vissa radio- program ska jämställas med periodiska skrifter enligt bestämmelser i TF. Hänvisningen gäller s.k. taltidningar vars innehåll har särskilt anpassats för att göras tillgängligt för personer med funktionsned- sättning. Se vidare författningskommentaren till 1 kap. 9 § TF. Mot- svarande hänvisning finns i nuvarande 11 §.

1 kap. 8 §

Direktsändningar av dagshändelser m.m. (1 kap. 8 §)

8 § I fråga om radioprogram eller delar av program som består i direkt- sändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offent- liga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i

3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentlig- görande,

5 § om förbud mot ingripanden,

6 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag,

2 kap. om rätt till anonymitet,

5–8 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt tillsyn, åtal och sär- skilda tvångsmedel,

10 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål samt

11 kap. 3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offent- liggörande i radioprogram från utlandet.

Paragrafen motsvarar nuvarande 8 §. Ändringarna är redaktionella och avser endast hänvisningarna till andra paragrafer.

628

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 9 §

Databaser (1 kap. 9 § första stycket)

Grundlagen gäller för databaser från vilka information tillhanda- hålls allmänheten

1.genom överföringar på särskild begäran eller enligt överens- kommelser i förväg,

2.genom framställning av tekniska upptagningar eller skrifter, eller

3.genom offentlig uppspelning.

Grundlagen gäller inte för de delar av en databas i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Att innehållet i vissa databaser ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 och 10 §§ tryckfrihetsförordningen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak första stycket i nuvarande 9 §. Det görs flera redaktionella och språkliga förändringar utan att några sakliga ändringar är avsedda. Den nuvarande 9 § delas upp i flera para- grafer och uttrycket ”elektromagnetiska vågor” tas bort. Syftet har varit att göra bestämmelserna mera lättillgängliga. I några avseenden har förändringar gjorts för att komma till rätta med vissa tillämp- ningsproblem. Dessa förändringar har berörts närmare i kap. 15.

Bestämmelsen omfattar databaser som tillhandahålls på de sätt som anges i andra stycket. Av 7 § jämförd med definitionen av radioprogram i 2 § framgår att sändningar som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren utgör sådana radioprogram som omfattas av bestämmelsen i 7 §. Det gäller även då sådana sändningar sker genom

”överföringar på särskild begäran” från en databas, t.ex. en direkt- sändning som sker på en webbplats. Dessa fall omfattas således inte av den nu aktuella bestämmelsen.

I första stycket anges vilka aktörer som omfattas av det auto- matiskt gällande grundlagsskyddet för databaser. Uppräkningen motsvarar den som förekommer enligt den nuvarande bestämmelsen.

Formuleringen ”tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter” har ersatts med ”sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen”. Någon ändring i sak är inte avsedd.

629

Författningskommentar

SOU 2012:55

I andra stycket anges de sätt på vilka en databas ska tillhanda- hållas allmänheten för att omfattas av grundlagsskyddet. De mot- svarar vad som sägs i punkterna 1–3 i nuvarande första stycket. Bestämmelsen har förenklats genom en något enklare uppställning och genom vissa moderniseringar i texten. Överföringar på särskild begäran (punkt 1) är det sätt som en databas normalt tillhandahålls på, t.ex. via webbplatser. Med överföringar enligt överenskom- melser i förväg (också punkt 1) avses s.k. push-tjänster (se prop. 2001/02:74 s. 99). Fallet att databaser tillhandahålls allmänheten genom framställning av tekniska upptagningar (t.ex. dvd-skivor) eller skrifter (punkt 2) avser s.k. print on demand-verksamhet (se a. prop. s. 97 f.). Bilder som framställs på detta sätt anses omfattas av begreppet ”skrift” (jfr kommentaren till 1 kap. 6 § TF). Offent- lig uppspelning ur en databas slutligen (punkt 3) gäller s.k. digital bio och liknande (se prop. 2009/10:81 s. 67 f.).

I tredje stycket anges att grundlagen inte gäller de delar av en databas i vilka innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Stycket motsvarar i huvudsak formuleringen ”vars innehåll kan

ändras endast av den som driver verksamheten” i första stycket 1 enligt nuvarande lydelse. Syftet med ändringen är att klargöra att grundlagsskyddet inte faller bort för hela databasen bara för att den i vissa delar innehåller material som kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Ett exempel är att ett omodererat diskussionsforum i en nättidning inte diskvalificerar hela databasen från grundlagsskydd.

Ett annat syfte med detta stycke är att klargöra att grundlags- skyddet inte heller faller bort för innehåll som läggs in av externa aktörer vilka handlar på uppdrag av den som driver verksamheten. Om det inte finns något uppdragsförhållande mellan den som driver databasen och den som levererar materialet gäller dock inte grund- lagen för sådant innehåll. Bestämmelsen berörs närmare i kap. 15.

Ett exempel på att någon handlar på uppdrag av den som driver verksamheten är att uppdragstagaren hanterar databasen tekniskt, exempelvis genom att uppdatera en webbplats tekniskt med jämna mellanrum. Ett annat exempel är att en del av databasen har upp- låtits till exempelvis en bloggare eller en krönikör. Då får utgivaren ta samma ansvar som i en tidning. Tanken är att utgivaren har ungefär samma möjligheter att kontrollera uppdragstagaren som en redaktör för en tidning har att kontrollera dem som arbetar för tid- ningen.

630

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 10 §

Utgivningsbevis för databaser (1 kap. 9 § andra stycket)

Paragrafen avser det frivilliga grundlagsskyddet för databaser med utgivningsbevis. Den motsvarar nuvarande 9 § andra stycket. Denna möjlighet till grundlagsskydd gäller databaser som tillhandahålls av någon annan än de s.k. massmedieföretag som anges i 9 § första stycket.

En förutsättning för skydd enligt den här bestämmelsen är att databasen tillhandahålls på det sätt som anges i 9 § andra stycket. Även bestämmelsen i 9 § tredje stycket – som anger att grundlags- skyddet inte gäller för de delar av databasen där innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne – är tillämpligt på databaser med utgiv- ningsbevis. Tidigare har grundlagsskyddet ansetts omfatta sådana delar så länge utgivningsbeviset inte är återkallat (se prop. 2001/02:74 s. 100).

1 kap. 11 §

Utfärdande av utgivningsbevis för databaser (1 kap. 9 § andra stycket)

11 § Utgivningsbevis för en databas ska utfärdas om

–databasen tillhandahålls på de sätt som anges i 9 § andra stycket och detta sker från Sverige,

–behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget,

Ansökan om utgivningsbevis görs av den som driver verksamheten.

Paragrafen motsvarar i huvudsak andra stycket i nuvarande 9 § och anger under vilka förutsättningar utgivningsbevis ska utfärdas.

Bestämmelsen i första stycket har ändrats så att det klart framgår att den utfärdande myndigheten inte får vägra utfärda utgivnings- bevis om de angivna förutsättningarna är uppfyllda. Vidare har

631

Författningskommentar

SOU 2012:55

bestämmelsen omformulerats så att den anger att de i bestäm- melsen uppställda kraven ska ställas på själva databasen i stället för, som i dag, på verksamheten. Någon saklig skillnad är inte avsedd med ändringen.

För att utgivningsbevis ska utfärdas krävs att databasen tillhanda- hålls på något av de sätt som anges i 9 § andra stycket. Däremot är det inte längre ett krav att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Eftersom det av 9 § tredje stycket och 10 § framgår att grundlagen inte gäller de delar av databasen där innehållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne, kan utgivningsbevis utfärdas även om databasen innehåller delar som kan ändras av användarna. Det kan gälla t.ex. omodererade artikelkommentarer.

En förutsättning för att utgivningsbevis ska utfärdas för en data- bas är enligt första strecksatsen att tillhandahållandet av databasen sker från Sverige. Enligt nuvarande bestämmelse är förutsättningen att ”överföringarna utgår från Sverige”. Avsikten med den ändrade formuleringen är att bättre avspegla den innebörd som bestäm- melsen har fått genom en dom från Högsta domstolen. I NJA 2001 s. 445 ansåg Högsta domstolen att det avgörande inte är varifrån överföringarna görs, dvs. var servern med databasen är placerad. Ledning skulle i stället sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning, varvid det kan ha betydelse om före- taget är verksamt i Sverige och om materialet är avsett för en svensk publik. Av intresse i detta sammanhang är även rättsfallet NJA 2002 s. 314. Det avgörande för bedömningen av varifrån en sändning utgår enligt nuvarande 1 kap. 6 § andra stycket ansågs där vara var programverksamheten bedrivs. Därvid skulle särskild hän- syn tas till var bestämmandet över programinnehållet utövas vid sänd- ningen och inte till hur ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker.

I andra stycket har en ny bestämmelse införts för att klargöra att det är den som driver verksamheten som ska göra ansökan.

632

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 12 §

Giltighet, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis (1 kap. 9 § tredje–sjätte styckena)

12 § Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar för att utfärda

ett sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset utfärdades eller om den som driver verksamheten begär det.

Varje databas ska ha ett namn.

Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis samt om namn för databaser meddelas i lag.

Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av fjärde stycket meddelas i lag.

Paragrafen motsvarar bestämmelserna i tredje–sjätte styckena i nuvarande 9 § om giltighet, förnyelse och återkallelse av utgiv- ningsbevis. Det har ansetts viktigt att huvudbestämmelserna om dessa frågor finns i grundlagen. Vissa detaljbestämmelser ska flyttas till tillämpningslagen. Det gäller bestämmelser om att beviset för- faller, att beviset förnyas med tio år åt gången samt att bestäm- melser i lag och andra författningar ska tillämpas om beviset har förfallit.

I andra stycket görs en ändring som innebär att ett utgivnings- bevis kan återkallas om den som driver verksamheten har begärt det. Det finns således möjlighet att i efterhand avstå från det fri- villiga grundlagsskyddet. Samtidigt tas möjligheten bort att åter- kalla utgivningsbevis då den som driver verksamheten anmäler att den har upphört. Dessa fall får nämligen anses omfattas av den åter- kallelsegrund som innebär att ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningarna att meddela ett sådant bevis inte längre finns.

Tredje, fjärde och femte styckena motsvarar nuvarande fjärde, femte och sjätte styckena.

1 kap. 13 §

Tekniska upptagningar (1 kap. 10 §)

633

Författningskommentar

SOU 2012:55

En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Att vissa tekniska upptagningar ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

Paragrafen, som motsvarar nuvarande 10 §, behandlar grundlagens tillämpning på tekniska upptagningar. Bestämmelsen definierar grund- lagens s.k. formella tillämpningsområde tillsammans med 7 § om radioprogram och 9 § om databaser. I första stycket görs det inga ändringar.

I andra stycket införs en bestämmelse som begränsar det territori- ella tillämpningsområdet för YGL när det gäller tekniska upptag- ningar. Innebörden av bestämmelsen berörs närmare i kom- mentaren till 1 kap. 7 § TF.

Tredje stycket innehåller den presumtionsregel som i dag finns i 10 § andra stycket och som infördes i syfte att strama upp grund- lagens tillämpningsområde vad gäller tekniska upptagningar som har framställts endast i ett fåtal exemplar (se prop. 1997/98:43 s. 116 och NJA 2002 s. 583). Språket i stycket har förenklats och hänvisningen till 4 kap. 4 § har preciserats till första stycket första meningen. Avsikten är att presumtionsregeln inte ska gälla för sådana upptagningar som har framställts ur en databas som används för s.k. print on demand-verksamhet. Att sådana upptagningar inte omfattas av grundlagsskydd enligt den här bestämmelsen framgår av databasregeln i 1 kap. 9 § (se prop. 2001/02:74 s. 98).

Fjärde stycket innehåller en upplysning om att vissa tekniska upp- tagningar ska jämställas med periodiska skrifter enligt bestämmelser i TF. Hänvisningen gäller s.k. taltidningar vars innehåll har särskilt anpassats för att göras tillgängligt för personer med funktionsned- sättning. Motsvarande hänvisning finns i nuvarande 11 §. Se vidare kommentaren till 1 kap. 9 § TF.

634

SOU 2012:55

Författningskommentar

1 kap. 14 §

Frågor som får regleras i lag (1 kap. 12 § jämförd med 1 kap. 8 och 9 §§ TF)

14 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;

3.förbud mot kommersiella annonser som används vid marknads- föring av andra varor än tobaksvaror och tjänster om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara; detta gäller även om det förekommer kännetecken som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerade eller inarbetade för en tobaks- vara;

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av medlemskapet i Europeiska unionen;

5.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehålls- deklaration eller annan liknande produktinformation, om informa- tionen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär;

6.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysnings- verksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller miss- visande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande uppgifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer uppgifter;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radio- program eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller före- skrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sänd- ning av program, som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten.

I paragrafen, som motsvarar nuvarande 12 §, har hänvisningar till 1 kap. 8 och 9 §§ TF ersatts med lagtexten från de paragrafer som det hänvisas till. Bestämmelsen i 1 kap. 8 § TF som innehåller en dele- gationsbestämmelse vilken ger stöd för att reglera upphovsrätten i lag, har placerats som punkt 1. Punkterna i 1 kap. 9 § TF utgör här

635

Författningskommentar

SOU 2012:55

punkterna 2–7. Av dessa är punkt 5 ny. Den gäller utformningen av varningstext, innehållsdeklarationer och annan liknande produkt- information.

Angående ändringar i punkterna 1–7 i första stycket hänvisas till författningskommentaren till TF.

Bestämmelserna i andra stycket motsvarar nuvarande 12 § andra stycket. Där ges stöd för att i lag reglera vissa former av reklam och annonsering i radioprogram, nämligen kommersiell reklam, annan annonsering (bl.a. åsiktsreklam) och sponsring av program.

1 kap. 15 §

Undantag för barnpornografi (1 kap. 13 §)

15 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Paragrafen motsvaras av nuvarande 13 § och innehåller ett undan- tag från grundlagens tillämpningsområde för barnpornografi.

Det görs inga ändringar i bestämmelsen.

1 kap. 16 §

Förutsättningar för begränsningar (ny)

I paragrafen anges de allmänna förutsättningar som gäller för lag- stiftning som innebär begränsningar i yttrandefriheten och som sker med stöd i grundlagen. Det handlar alltså om begränsningar som görs med stöd av s.k. delegationsbestämmelser (bl.a. 1 kap. 14 § och 3 kap. 1 och 2 §§). I dessa bestämmelser ges möjlighet för lagstiftaren att reglera vissa frågor i vanlig lag. Grundlagsstiftaren har med andra ord delegerat dessa frågor till lagstiftaren. Det gäller dock enbart

636

SOU 2012:55

Författningskommentar

frågor som huvudsakligen anses falla inom grundlagens tillämpnings- område.

Se vidare författningskommentaren till 1 kap. 12 § TF. Bestäm- melsen berörs även i kap. 12 i detta betänkande.

2 kap. Rätt till anonymitet

2 kap. 1 §

Rätt till anonymitet (2 kap. 1 §)

1 § Upphovsmannen till ett radioprogram eller en teknisk upptagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 3 §.

Inga ändringar har gjorts.

2 kap. 2 §

Frågeförbud (2 kap. 2 §)

2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning får ingen ta upp frågan om vem som är framställningens upphovsman, vem som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentlig- görande eller vem som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 3 §.

Bestämmelsen i nuvarande tredje stycket ska flyttas till tillämp- ningslagen i syfte att avlasta grundlagstexten detaljbestämmelser. Syftet med den bestämmelsen är att klarlägga att frågeförbudet inte hindrar att mål om meddelarbrott handläggs i samma rättegång som

637

Författningskommentar

SOU 2012:55

mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott. I övrigt har vissa moderniser- ingar skett i lagtexten.

2 kap. 3 §

Tystnadsplikt (2 kap. 3 § första stycket)

3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av en framställning som har utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radio- program eller en teknisk upptagning får inte röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är upphovsman till framställningen eller har tillhandahållit den för offentliggörande eller om vem som har framträtt i den eller meddelat uppgifter enligt 1 kap. 3 §.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett företag som ger ut tekniska upp- tagningar eller sänder radioprogram, eller på en nyhetsbyrå.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om tystnadsplikt för de per- soner som medverkar vid framställning av grundlagsskyddade medier. Tystnadsplikten gäller till förmån för meddelare och övriga som omfattas av meddelarfriheten i 1 kap. 3 §.

I det första stycket behandlas tystnadsplikten för den som på något sätt har varit inblandad i publiceringsverksamheten. I det nya andra stycket behandlas tystnadsplikten för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett massmedieföretag, dvs. ett företag som ger ut tekniska upptagningar eller sänder radioprogram. Tyst- nadsplikten enligt andra stycket gäller även för den som har varit verksam på en nyhetsbyrå, vilket tidigare framgick av första stycket. Avsikten med tillägget är att tystnadsplikten ska stämma bättre överens med den tystnadsplikt som gäller enligt 3 kap. 3 § TF. Se för- fattningskommentaren till den bestämmelsen.

Bestämmelsen i nuvarande andra stycket om undantagen från tystnadsplikten har placerats i en ny paragraf, 4 §.

2 kap. 4 §

Undantag från tystnadsplikt (2 kap. 3 § andra och tredje styckena)

4 § Tystnadsplikten enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1. Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

638

SOU 2012:55

Författningskommentar

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som anges i 5 kap. 4 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga om brott enligt 5 kap. 3 § eller 4 § andra stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

Paragrafen motsvarar andra stycket i nuvarande 3 § och innehåller undantag från tystnadsplikten. Tredje stycket i nuvarande 3 § med instruktion till rätten angående processledning har bedömts kunna flyttas till tillämpningslagen. Se vidare i författningskommentaren till 3 kap. 4 § TF.

2 kap. 5 §

Efterforskningsförbud (2 kap. 4 § första och andra styckena)

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte efterforska

1.upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning eller den som har framträtt i en sådan framställning,

2.den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en fram- ställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning, eller

3.den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 3 §.

Förbudet hindrar inte efterforskning när det behövs för åtal eller något annat ingripande som inte står i strid med denna grundlag. I sådana fall ska dock den i 3 § angivna tystnadsplikten beaktas.

Paragrafen innehåller bestämmelserna från första och andra styckena i nuvarande 4 § om efterforskningsförbudet. Bestämmelserna i tredje stycket i samma paragraf, som gäller repressalieförbudet, har lyfts ut och placerats i en ny egen paragraf, 6 §.

I andra stycket görs ett förtydligande om när efterforskning är tillåten. I övrigt görs endast språkliga förändringar i den inledande meningen.

639

Författningskommentar

SOU 2012:55

2 kap. 6 §

Repressalieförbud (2 kap. 4 § tredje stycket)

6 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk.

Bestämmelsen motsvarar tredje stycket i nuvarande 4 §. Endast språk- liga förändringar har gjorts.

2 kap. 7 §

Straff (2 kap. 5 §)

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år ska den dömas som

1.uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

2.i ett radioprogram eller en teknisk upptagning uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar felaktiga uppgifter om vem som är framställ- ningens upphovsman eller har tillhandahållit den för offentliggörande, vem som framträder i den eller vem som har lämnat uppgifter i den,

3.uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §,

4.uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1 och 2 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 5 §. I första stycket straffsank- tioneras flera av de förbud som anges i 2 kap. Straffet för över- trädelser är böter eller fängelse i högst ett år. Av andra stycket följer att det endast är brott mot efterforsknings- resp. repressalie- förbudet som hör under allmänt åtal.

640

SOU 2012:55

Författningskommentar

3 kap. Sändning samt framställande och spridning

Radioprogram

3 kap. 1 §

Rätt att sända genom tråd (3 kap. 1 §)

1 § Var och en har rätt att sända radioprogram genom tråd.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om

1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,

4.skyldighet för den som sänder program i tv att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, eller

5.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

I paragrafen anges etableringsfriheten för trådsändningar och undan- tagen från denna. Den motsvarar nuvarande 3 kap. 1 §. Inga ändringar har gjorts förutom att formuleringen ”varje svensk medborgare och svensk juridisk person” ersätts med ”var och en” (jfr kommentaren till 1 kap. 1 §). Vidare har ”television” ersatts med ”tv”.

Bestämmelsen i femte punkten utgör stöd för bestämmelser i radio- och tv-lagen vilka gäller till skydd för minderåriga (5 kap. 2 §, 17 kap. 13 § och 18 kap. 2 §). Den infördes i YGL mot bak- grund av Sveriges åtaganden i internationella konventioner om tv- sändningar (prop. 1990/91:64 s. 115 f.). Numera framgår det även av artikel 22 i EU:s AV-direktiv2 att medlemsstaterna ska se till att tv-sändningar inte innehåller program som bedöms kunna allvarligt skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minder- åriga.

Vid begränsningar med stöd av bestämmelserna i denna paragraf ska reglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF tillämpas. Det följer numera av

2 Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG.

641

Författningskommentar

SOU 2012:55

den generella hänvisning till dessa bestämmelser som görs i 1 kap. 16 §.

3 kap. 2 §

Rätt att sända på annat sätt än genom tråd (3 kap. 2 §)

2 § Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

Det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet.

Det ska finnas möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter om detta meddelas i lag.

Paragrafen anger under vilka förutsättningar rätten att sända radio- program på annat sätt än genom tråd får begränsas. Den motsvarar nuvarande 3 kap. 2 §. Enbart en språklig ändring har gjorts.

Vid begränsningar med stöd av bestämmelserna i denna paragraf ska reglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF tillämpas. Det följer numera av den generella hänvisning till dessa bestämmelser som görs i 1 kap. 16 §.

3 kap. 3 §

Redaktionell självständighet (3 kap. 4 §)

3 § Den som sänder radioprogram avgör självständigt vad som ska före- komma i programmen.

Paragrafen ger stöd för den s.k. redaktionella självständigheten och motsvarar nuvarande 4 §. Endast en språklig ändring har gjorts.

642

SOU 2012:55

Författningskommentar

3 kap. 4 §

Domstolsprövning av sändningstillstånd m.m. (3 kap. 5 §)

4 § Frågor om rätt att sända radioprogram ska kunna prövas av dom- stol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Prövningen av beslut av regeringen ska göras av domstol och behöver endast avse beslutets laglighet.

Gäller saken en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrande- friheten, ska frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare bestämmelser som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell reklam, annan annonsering eller sändning av radiopro- gram som avses i 1 kap. 14 § andra stycket.

I första stycket anges att det ska finnas möjlighet att få en rättslig prövning av rätten att sända radioprogram. Andra stycket anger när en sådan prövning ska ske under medverkan av jury. Paragrafen mot- svarar nuvarande 3 kap. 5 § och innehåller i jämförelse med den endast språkliga ändringar.

3 kap. 5 §

Bevarandeskyldighet och pliktleverans (3 kap. 6 §)

5 § Föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspel- ningar av radioprogram för granskning i efterhand och att lämna dem till arkiv får meddelas i lag.

Paragrafen innehåller en delegationsbestämmelse som gör det möjligt att i lag föreskriva vissa skyldigheter att bevara och tillhandahålla inspelningar av radioprogram. Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Inga ändringar har gjorts.

En skyldighet att bevara inspelningar och tillhandahålla dem för granskning föreskrivs i 5 kap. tillämpningslagen. En sådan skyldig- het anges även i 16 kap. 11 § radio- och tv-lagen.

643

Författningskommentar

SOU 2012:55

3 kap. 6 §

Spridning av kartor m.m. som återger Sverige (3 kap. 7 §)

6 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom radioprogram av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Bestämmelsen ger stöd för vissa bestämmelser i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. Paragrafen motsvaras av nuvarande 7 §.

Tekniska upptagningar

3 kap. 7 §

Rätt att framställa och sprida tekniska upptagningar (3 kap. 8 §)

7 § Var och en har rätt att framställa och sprida tekniska upptagningar. För rätt att offentligt förevisa en film eller någon annan teknisk upp- tagning med rörliga bilder kan det dock krävas granskning och god- kännande i enlighet med 1 kap. 4 § fjärde stycket.

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om etableringsfrihet avseende tekniska upptagningar, dvs. rätten att framställa och sprida sådana upptagningar. Denna rätt tillkommer

”var och en” i stället för som för närvarande ”varje svensk med- borgare” (se kommentaren till 1 kap. 1 §). Vidare har det något föråld- rade begreppet videogram tagits bort. Sådana innefattas i formuler- ingen ”annan teknisk upptagning” (jfr 1 kap. 4 § fjärde stycket).

3 kap. 8 §

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans (3 kap. 9 §)

8 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av tekniska upptag- ningar och att tillhandahålla dem för granskning får meddelas i lag. Detsamma gäller skyldighet att lämna sådana exemplar till arkiv.

Paragrafen innehåller en delegationsbestämmelse som gör det möj- ligt att i lag föreskriva vissa skyldigheter att bevara och tillhanda-

644

SOU 2012:55

Författningskommentar

hålla exemplar av tekniska upptagningar. En sådan skyldighet anges i 5 kap. tillämpningslagen.

I den nuvarande andra meningen anges att det i lag får meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av upptagningar till en myndighet och att lämna upplysningar i anslutning till en sådan skyldighet. Avsikten med bestämmelsen är att ge utrymme för att i lag föreskriva skyldigheter om pliktexemplar m.m. (se prop. 1990/91:64 s. 119). Bestämmelsen har fått en utformning som bättre överens- stämmer med de skyldigheter som i dag föreskrivs i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument. Skyldigheten att lämna upplysningar har tagits bort då motsvarande skyldighet har avskaffats vid införandet av den nämnda lagen (se prop. 1993/94:10 s. 23).

3 kap. 9 §

Distributionsplikt (3 kap. 10 §)

9 § Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet får inte vägra eller ställa särskilda villkor för att distribuera en teknisk upptagning på grund av dess innehåll. Denna distributionsplikt gäller såväl adres- serade som oadresserade försändelser. Skyldigheten att distribuera tek- niska upptagningar gäller inte i de fall det skulle innebära en över- trädelse enligt 14 § andra eller tredje stycket.

Den som bedriver postverksamhet eller en annan sådan tjänst och som har mottagit en teknisk upptagning för befordran ska inte anses som spridare av upptagningen enligt 6 kap.

Bestämmelsen innehåller den s.k. distributionsplikten. Den avser distribution av tekniska upptagningar och har samma innehåll som TF:s motsvarande bestämmelse för skrifter. Här hänvisas därför till författningskommentaren till 6 kap. 4 § TF.

3 kap. 10 §

Undantag för spridning av pornografiska bilder m.m. (3 kap. 11 § och 12 § första stycket)

10 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas före- skrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande som kan väcka allmän anstöt,

645

Författningskommentar

SOU 2012:55

2.utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder,

3.bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga, eller

4.i förvärvssyfte lämnar ut filmer eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur, till den som är under femton år.

Paragrafen innehåller stöd för ett antal straffstadganden i brotts- balken som gäller spridning av pornografiska bilder och innehåll som kan verka förråande eller medföra allvarlig fara för unga. Bestäm- melsen i fjärde punkten motsvarar nuvarande 11 §. Nuvarande andra och tredje styckena i 12 § har placerats i 11 respektive 12 §§ nedan. I fjärde punkten har begreppet videogram tagits bort. Sådana inne- fattas i ”andra tekniska upptagningar”.

De fyra punkterna utgör stöd för följande bestämmelser i brotts- balken: otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §), för- ledande av ungdom (16 kap. 12 §) och otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §).

3 kap. 11 §

Brott mot föreskrift om granskning och godkännande av upptagningar (3 kap. 12 § andra stycket)

11 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder som ska visas offentligt för barn. Detsamma gäller rörliga bilder i en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 3.

Bestämmelsen utgör stöd för de straffsanktionerade bestäm- melserna i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Den motsvarar nuvarande 12 § andra stycket. Bestäm- melsen har anpassats till att stödet i grundlagen för vuxencensuren har tagits bort (se motsvarande ändring i 1 kap. 4 §).

Vidare har begreppet videogram tagits bort. Det är onödigt eftersom sådana ryms under begreppet ”andra tekniska upptag- ningar”.

646

SOU 2012:55

Författningskommentar

3 kap. 12 §

Spridning av kartor m.m. som återger Sverige (3 kap. 12 § tredje stycket)

12 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom tekniska upptagningar av kartor, ritningar eller bilder som åter- ger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Bestämmelsen utgör stöd för vissa bestämmelser i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation. Den har av redaktionella skäl flyttats hit från nuvarande 3 kap. 12 § tredje stycket.

3 kap. 13 §

Utsättande av uppgifter på tekniska upptagningar (3 kap. 13 § första stycket)

13 § Exemplar av tekniska upptagningar, som framställs i landet och är avsedda för spridning här, ska förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestämmelser om detta får med- delas i lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 13 § första stycket. Bestäm- melserna i andra–fjärde styckena i nuvarande 13 § har här placerats i en egen paragraf (se 14 § nedan).

3 kap. 14 §

Straff (3 kap. 13 § andra–fjärde styckena)

14 § Den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 § eller bestämmelser som avses där ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i 13 § ska, om det sker uppsåtligen eller av oakt- samhet, dömas till penningböter. Detsamma ska gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

Den som sprider en teknisk upptagning trots att han vet att den enligt denna grundlag har tagits i beslag eller konfiskerats ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

647

Författningskommentar

SOU 2012:55

I paragrafen, som motsvarar andra–fjärde styckena i nuvarande 3 kap. 13 §, har vissa mindre språkliga ändringar gjorts. Som en följd av att nuvarande 13 § har delats upp i två paragrafer har hänvisningarna i första och andra styckena justerats.

Beställda exemplar av upptagningar eller skrifter

3 kap. 15 §

Utsättande av uppgifter (3 kap. 15 § första stycket)

15 § Av en sådan teknisk upptagning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2 ska framgå databasens namn samt när, var och hur upp- tagningen eller skriften har framställts. Den som driver verksamheten ska se till att upptagningen eller skriften har sådana uppgifter. Närmare bestämmelser om detta får meddelas i lag.

Paragrafen motsvarar första stycket i nuvarande 15 § och avser utsättande av uppgifter på skrifter, bilder och upptagningar som framställs genom s.k. on demand-verksamhet som omfattas av data- basregeln. Bestämmelsen har anpassats till de förändringar som görs i databasregeln när det gäller sådan verksamhet, se 1 kap. 9 § andra stycket 2. I övrigt har endast mindre språkliga ändringar gjorts.

3 kap. 16 §

Straff (3 kap. 15 § andra och tredje styckena)

16 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 15 § eller bestämmelser som avses där ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2, som saknar någon uppgift som är föreskriven i 15 § ska, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penning- böter. Detsamma ska gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptagningen eller skriften känner till detta.

Paragrafen motsvarar andra och tredje styckena i nuvarande 15 §. Endast mindre språkliga ändringar har gjorts.

648

SOU 2012:55

Författningskommentar

4 kap. Utgivare

4 kap. 1 §

Skyldighet att utse utgivare (4 kap. 1 §)

1 § Radioprogram och tekniska upptagningar ska ha en utgivare. Utgivare för radioprogram ska enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen.

Inga ändringar utöver rent språkliga har gjorts.

4 kap. 2 §

Utgivarens behörighet (4 kap. 2 §)

2 § Utgivare ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

Paragrafen innehåller behörighetskrav för utgivare. Kravet att utgivare ska vara svensk medborgare har tagits bort. Det innebär att det nuvarande första stycket i 2 § har strukits.

Vidare har sista meningen i nuvarande andra stycket strukits. Vad som sägs där om att uppgift om vem som är utgivare ska hållas tillgänglig för allmänheten framgår av 4 § nedan.

4 kap. 3 §

Utgivarens befogenhet (4 kap. 3 §)

3 § Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i den befogenheten ska vara utan verkan.

Inga ändringar utöver rent språkliga sådana har gjorts.

649

Författningskommentar

SOU 2012:55

4 kap. 4 §

Uppgift om utgivare (4 kap. 4 §)

4 § Av en teknisk upptagning ska framgå vem som är utgivare. Utgivaren ska se till att varje exemplar av upptagningen innehåller en sådan uppgift. Av en sådan teknisk upptagning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2 ska framgå vem som är utgivare för databasen. Utgivaren ska se till att varje exemplar innehåller en sådan uppgift.

En uppgift om utgivaren för radioprogram ska hållas tillgänglig för allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag. I lag får även före- skrivas att en uppgift om utgivare ska anmälas till en myndighet.

Första stycket innehåller bestämmelser om hur en uppgift om utgivare ska anges på tekniska upptagningar. Den innehåller även ett krav på att sådana tekniska upptagningar och skrifter som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2 (on demand-verksamhet) ska innehålla uppgifter om vem som är utgivaren för den aktuella databasen. Här har endast mindre språkliga ändringar gjorts.

Andra stycket gäller hur uppgiften om utgivare för radioprogram ska hållas tillgänglig för allmänheten och ger stöd för att närmare reglera denna fråga i lag. Innebörden är att om denna skyldighet för- summas går ansvaret för radioprogrammet över till den som ska utse utgivare (6 kap. 4 § 3).

Här görs ett förtydligande. I tillämpningslagen föreskrivs att pro- gramföretag med tillstånd från regeringen eller tillstånd att sända tv från Myndigheten för radio och tv som har meddelats för en längre tid än två veckor ska anteckna uppgiften om utgivare i ett register hos programföretaget (3 kap. 1 §). Enligt samma bestämmelse ska registret hållas tillgängligt för allmänheten. Det finns i tillämp- ningslagen inga särskilda bestämmelser om hur övriga som sänder radio- och tv-program ska hålla uppgifter om utgivare tillgängliga för allmänheten. Däremot föreskrivs en skyldighet för dessa (med vissa undantag) att anmäla utgivare till Myndigheten för radio och tv. Myndigheten ska föra ett register över anmälda utgivare (3 kap. 27 § tillämpningslagen). Uppgifterna i registret utgör allmänna handlingar och kan därmed anses vara tillgängliga för allmänheten såvida de inte omfattas av sekretess. Anmälan av utgivare till en myn- dighet bör dock inte ses som ett sätt att hålla uppgiften om utgivare tillgänglig för allmänheten (jfr NJA 2004 s. 574). Eftersom en anmäl- ningsskyldighet kan betraktas som ett hinder för den som sänder radioprogram bör den ha stöd i grundlagen.

650

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bestämmelsen i andra stycket har mot bakgrund av detta förtyd- ligats så att den uttryckligen ger stöd för att föreskriva en skyldig- het att anmäla uppgift om utgivare till den myndighet som anges i lag. Avsikten är dock inte att utvidga anmälningsskyldigheten jämfört med vad som gäller i dag enligt tillämpningslagen.

4 kap. 5 §

Ställföreträdare (4 kap. 5 §)

5 § En utgivare för radioprogram får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ ska gälla också ställföreträdare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföre- trädare.

Paragrafen anger vad som gäller för ställföreträdande utgivare. Det klargörs att även utgivare för enstaka radioprogram får utse ställ- företrädare. Formuleringen ”utgivare för radioprogramverksamhet” ersätts således med ”utgivare för radioprogram”.

4 kap. 6 §

Straff (4 kap. 6 §)

6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § ska dömas till böter eller, om omständigheterna är synnerligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket ska dömas till penningböter. I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4 eller 5 §.

Endast språkliga ändringar har gjorts.

651

Författningskommentar

SOU 2012:55

5 kap. Yttrandefrihetsbrott

5 kap. 1 §

Yttrandefrihetsbrott (5 kap. 1 § jämförd med 7 kap. 4 § TF)

1 § Med beaktande av yttrandefrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska följande gärningar anses vara yttrandefrihetsbrott, om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag:

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4.obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utom- ordentliga förhållanden eller annars för rikets säkerhet, vare sig upp- giften är riktig eller inte;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något förhållande av stor betyd- else eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oakt- samhet begår gärning som avses under 4;

652

SOU 2012:55

Författningskommentar

ska sålunda framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

itjänsten;

12.brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller närings- sammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, eller i rörliga bilder när- gånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständig- heterna är försvarlig;

14.förtal, varigenom någon utpekar någon annan som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den för- talade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock inte om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den;

653

Författningskommentar

SOU 2012:55

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt bete- ende mot honom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld förgriper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

I paragrafen har den nuvarande hänvisningen till TF ersatts med lag- texten från TF. Bestämmelsen anger tillsammans med 2 § vad som utgör ett yttrandefrihetsbrott. Den ger även uttryck för principen om dubbel täckning (”och är straffbara enligt lag”). Olaga vålds- skildring i rörliga bilder som i dag utgör ett yttrandefrihetsbrott men som inte finns med i TF:s brottskatalog har lagts in i punkt 13.

5 kap. 2 §

Offentliggörandebrott (5 kap. 1 § första stycket jämfört med 7 kap. 5 § TF)

2 § Som yttrandefrihetsbrott anses också gärningar som begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

1. uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är till- gänglig för var och en, om han eller hon har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i därmed jämför- bart förhållande;

654

SOU 2012:55

Författningskommentar

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som avses i den i 4 § andra stycket 3 angivna särskilda lagen;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en upp- gift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar något annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 1 §.

Endast vissa språkliga förändringar har gjorts.

5 kap. 3 §

Dolda meddelanden (5 kap. 2 § jämförd med 7 kap. 2 § TF)

3 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant meddelande ska inte anses vara ett yttrandefrihetsbrott om det av meddelandets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

Paragrafen innehåller bestämmelsen om s.k. dolda meddelanden. Hänvisningen till motsvarande bestämmelse i TF har ersatts med lagtexten från TF. Språket i bestämmelsen från TF har förenklats.

5 kap. 4 §

Meddelarbrott (5 kap. 3 § första och tredje styckena)

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, för- beredelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndig- hets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; och

655

Författningskommentar

SOU 2012:55

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag.

Bestämmelsen är av stor praktisk betydelse och anger undantagen från meddelarfriheten. I förhållande till nuvarande 3 § har språkliga förändringar gjorts och en ny styckesindelning införts. Vidare har bestämmelsen om anskaffarbrott flyttats och placerats i en särskild paragraf, se 5 §. Några materiella förändringar har inte gjorts.

5 kap. 5 §

Anskaffarbrott (5 kap. 3 § andra stycket)

Bestämmelsen som gäller s.k. anskaffarbrott har här placerats i en egen ny paragraf. Den var tidigare placerad i 3 § andra stycket. Vissa språk- liga förändringar har gjorts.

5 kap. 6 §

Påföljd och publicering av dom (5 kap. 4 och 5 §§)

6 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 1 och 2 §§ gäller även då brottet är ett yttrandefrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för ett yttrandefrihetsbrott ska sär- skilt beaktas om en rättelse har offentliggjorts.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 1 § 14 eller 15 kan domstolen, om brottet har begåtts i ett radioprogram, på yrkande av motparten besluta att domen ska återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet. Rätten får besluta att skyldigheten att återge domen ska avse ett av rätten gjort sammandrag av denna.

Hänvisningen till 8 kap. som görs i nuvarande 4 § andra stycket har tagits bort. Den har bedömts vara onödig. Bestämmelsen om rättelse i nuvarande 5 § har med vissa språkliga justeringar lagts in i andra stycket. I övrigt har endast mindre språkliga ändringar gjorts.

656

SOU 2012:55

Författningskommentar

5 kap. 7 §

Konfiskering (5 kap. 6 §)

7 § En teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring gäller om särskild rätts- verkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

Vid konfiskering ska alla exemplar som är avsedda för spridning för- störas. Dessutom ska tillses att föremål som kan användas särskilt för att mångfaldiga den tekniska upptagningen inte ska kunna användas för att framställa ytterligare exemplar.

Endast mindre språkliga ändringar har gjorts.

6 kap. Ansvarighetsregler

6 kap. 1 §

Utgivarens och ställföreträdarens ansvar (6 kap. 1 § första stycket)

1 § Ansvaret för ett yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Har en ställföreträdare inträtt som utgivare ligger ansvaret på honom eller henne.

Bestämmelsen innehåller huvudregeln för vem som ansvar för yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Inga ändringar har gjorts förutom att nuvarande paragraf har delats upp i flera.

Enligt TF ligger ansvaret på den som var anmäld som utgivare när skriften gavs ut. En motsvarande bestämmelse är inte möjlig i YGL eftersom det endast är vissa utgivare för radioprogram som ska anmälas.

6 kap. 2 §

Ställföreträdarens bristande behörighet (6 kap. 2 § andra stycket)

2 § Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades, eller hade hans eller hennes uppdrag upphört eller förelåg det beträffande honom eller henne något förhållande som anges i 4 § 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefri- hetsbrott på utgivaren.

657

Författningskommentar

SOU 2012:55

Under vissa omständigheter kan utgivaren få bära det straffrättsliga ansvaret trots att en ställföreträdare har trätt in. Så blir fallet om ställföreträdaren vid utgivningen inte uppfyllde behörighetskraven enligt 4 kap. eller om dennes uppdrag då hade upphört. Vidare går ansvaret tillbaka på utgivaren om ställföreträdaren var utsedd för skens skull eller om han eller hon uppenbarligen inte kunde utöva den tillsyn över innehållet och utgivningen som avses i 4 kap. 3 §. Det- samma gäller om uppgifter om utgivaren inte har hållits tillgängliga för allmänheten på föreskrivet sätt.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 2 § andra stycket. Den har för tydlighetens skull placerats i en särskild paragraf och lagts i anslut- ning till huvudregeln om utgivarens respektive ställföreträdarens ansvar i 1 §. Dessutom har det gjorts språkliga och redaktionella för- ändringar i lagtexten.

6 kap. 3 §

Ansvar vid vissa direktsändningar (6 kap. 1 § andra stycket)

3 § I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet ska ansvara för sina yttranden själv.

Paragrafen innehåller en delegationsbestämmelse som gör det möj- ligt att i lag ange att de medverkande vid en direktsändning själva får ansvara för sina yttranden. Den motsvarar nuvarande 1 § andra stycket. Endast mindre språkliga ändringar har gjorts.

6 kap. 4 §

Ansvar för den som ska utse utgivare (6 kap. 2 § första stycket)

4 § Det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle ligga på utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 4 kap. 3 §, eller

3.någon uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmän- heten på föreskrivet sätt.

658

SOU 2012:55

Författningskommentar

I paragrafen anges det s.k. sekundära ansvaret som i vissa fall ligger på den som ska utse utgivare. I bestämmelsen har endast en mindre språklig ändring gjorts. Bestämmelsen motsvarar nuvarande 2 § första stycket.

6 kap. 5 §

Spridare (6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena)

5 § Den som sprider en teknisk upptagning ansvarar för yttrande- frihetsbrott i denna, i stället för den som anges i 4 §, om uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen enligt 3 kap. 13 §

1.saknas och det inte kan klarläggas vem denne är eller denne saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången,

2.avser en person som har hemvist utomlands, eller

3.är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

I paragrafen anges under vilka förutsättningar en spridare av en tek- nisk upptagning kan vara ansvarig för yttrandefrihetsbrott. Bestäm- melsen som motsvarar nuvarande tredje och fjärde styckena i 2 § har förenklats genom en uppställning i punktform. Ingen ändring i sak är avsedd.

6 kap. 6 §

Åberopande av omständigheter i frågan om ansvarighet (6 kap. 3 §)

6 § Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet som medför att han eller hon inte ska vara ansvarig, ska detta åberopas före huvudförhandlingen. Om så inte sker, ska den tilltalade betraktas som ansvarig.

Bestämmelsen innebär att en invändning om att någon inte ansvarar enligt detta kapitel måste framföras före huvudförhandlingen. Endast mindre språkliga förändringar har gjorts.

659

Författningskommentar

SOU 2012:55

6 kap. 7 §

Ansvarets omfattning (6 kap. 4 §)

7 § Den som ansvarar enligt detta kapitel ska anses ha haft kännedom om innehållet i det radioprogram eller den tekniska upptagning som han eller hon ansvarar för. Han eller hon ska också anses ha medgett dess offentliggörande. Det gäller dock inte om någon annan har obehörigen offentliggjort programmet eller upptagningen.

Paragrafen innehåller den s.k. uppsåtspresumtionen som innebär att den ansvarige inte kan freda sig genom att hänvisa till att han eller hon inte kände till innehållet i det medium som han eller hon ansvarar för. En språklig förenkling av bestämmelsen har gjorts.

I tredje meningen, som är ny, sägs att uppsåtspresumtionen saknar verkan om innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har kommit ut på ett obehörigt sätt. Det kan gälla om exemplar av tekniska upptagningar har stulits eller på annat sätt ”läckt ut” innan de har lämnats ut för spridning på det sätt som var avsett.

7 kap. Tillsyn och åtal

En avsikt med översynen av YGL har varit att grundlagen ska ”stå på egna ben”. Det betyder att hänvisningarna till TF i möjligaste mån har ersatts genom att lagtexten från TF har lyfts in i YGL. Nuvarande 7 kap. om tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel motsvaras i TF av 9 och 10 kap. Eftersom dessa kapitel innehåller många och omfat- tande bestämmelser har motsvarande kapitelindelning gjorts även i YGL.

7 kap. 1 §

Justitiekanslerns tillsyn (7 kap. 1 § första stycket jämfört med 9 kap. 1 § TF)

1 §Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för yttrandefriheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Bestämmelserna i paragrafen är hämtade från 9 kap. 1 § TF. Endast mindre språkliga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

660

SOU 2012:55

Författningskommentar

7 kap. 2 §

Åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott (7 kap. 1 § första stycket jämfört med 9 kap. 2 § första stycket TF)

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

Bestämmelserna i paragrafen är hämtade från 9 kap. 2 § första stycket TF. Endast mindre språkliga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

7 kap. 3 §

Beslut om tvångsmedel (7 kap. 1 § första stycket jämfört med 9 kap. 2 § första stycket TF)

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om yttrandefrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Bestämmelsen är hämtad från 9 kap. 2 § första stycket TF. Endast mindre språkliga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts. Se författningskommentaren till 9 kap. 3 § TF.

7 kap. 4 §

Regeringens anmälan och medgivande till åtal (7 kap. 1 § första stycket jämfört med 9 kap. 2 § andra stycket TF)

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla ett radioprogram eller en teknisk upptagning till åtal för yttrandefrihetsbrott. I lag får före- skrivas att allmänt åtal för ett yttrandefrihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Bestämmelserna i paragrafen är hämtade från 9 kap. 2 § andra stycket TF. Endast mindre språkliga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

661

Författningskommentar

SOU 2012:55

7 kap. 5 §

Åklagare i vissa yttrandefrihetsmål (7 kap. 1 § första stycket jämfört med 9 kap. 2 § tredje stycket TF)

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra yttrandefrihetsmål än mål om yttrandefrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

Bestämmelserna i paragrafen är hämtade från 9 kap. 2 § tredje stycket TF. Endast mindre språkliga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

7 kap. 6 §

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet (ny, delvis 7 kap. 1 § första stycket andra meningen)

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörighet som åklagare i yttrandefrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räkning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Paragrafen motsvarar den som här införs i 9 kap. 6 § TF. Den är ny i TF men motsvarar delvis bestämmelsen i nuvarande 1 § första stycket andra meningen YGL. Se författningskommentaren till 9 kap. 6 § TF.

7 kap. 7 §

Preskription avseende radioprogram och databaser (7 kap. 1 § första och andra styckena jämförda med 9 kap. 3 § TF)

7 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram ska väckas senast sex månader från det att programmet sändes.

Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott vid sådant tillhandahållande av uppgifter ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 ska väckas senast sex månader från den tidpunkt då informationen inte

662

SOU 2012:55

Författningskommentar

längre tillhandahölls. I fråga om en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 3 är tiden sex månader från uppspelningen.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 kap. 3 § TF med komplet- teringar som anges i nuvarande 7 kap. 1 § andra stycket angående preskriptionstid för radioprogram. Motsvarigheten i TF efter före- slagna ändringar finns i 9 kap. 7 §. I andra stycket anges från vilken tidpunkt preskriptionstiden ska räknas när det handlar om till- handahållande ur en databas. Av 1 kap. 9 § TF framgår att preskrip- tionstiden för innehållet i periodiska skrifter som sprids i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning eller ur en databas i vissa fall ska räknas från tidpunkten för utgivningen av skriften. Detsamma gäller enligt 1 kap. 10 § TF för periodiska skrifter som tillhandahålls ur en s.k. arkivdatabas. Endast mindre språkliga för- ändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

Se vidare författningskommentaren till 9 kap. 7 § TF.

7 kap. 8 §

Preskription avseende tekniska upptagningar (7 kap. 1 § första och andra styckena jämförda med 9 kap. 3 § TF)

8 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar ska väckas senast ett år från det att upptagningen gavs ut.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 kap. 3 § TF med komplet- teringar som anges i nuvarande 7 kap. 1 § andra stycket angående preskriptionstid för tekniska upptagningar. Endast mindre språk- liga förändringar och en anpassning till YGL föreslås.

Se vidare författningskommentaren till 9 kap. 7 § TF.

663

Författningskommentar

SOU 2012:55

7 kap. 9 §

Målsägandeangivelse och enskilt åtal (7 kap. 1 § jämförd med 9 kap. 4 § TF)

9 § Angående målsägandens rätt att ange yttrandefrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Bestämmelsen är hämtad från 9 kap. 4 § TF. Endast mindre språk- liga förändringar och en anpassning till YGL har gjorts.

7 kap. 10 §

Konfiskering utan åtal (7 kap. 2 §)

10 § Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upptagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om kon- fiskering av de exemplar av upptagningen genom vilka brottet har begåtts. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

Det har gjorts mindre språkliga förändringar i bestämmelsen.

7 kap. 11 §

Granskningsnämnd för radioprogram (7 kap. 4 §)

En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 4 §.

Paragrafen ger stöd i grundlagen åt en sådan efterhandsgranskning av radioprogram som utförs av granskningsnämnden för radio och

664

SOU 2012:55

Författningskommentar

tv. Förutom mindre språkliga förändringar har paragrafen delats upp i två stycken.

Vid begränsningar med stöd av denna paragraf ska reglerna i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen tillämpas. Det följer av den generella hänvisning till dessa bestämmelser som görs i 1 kap. 16 §.

8 kap. Särskilda tvångsmedel

Kapitlet är nytt och motsvarar 10 kap. TF till vilket hänvisningar görs i nuvarande 7 kap. 3 § YGL. Det har införts för att YGL så långt som möjligt ska ”stå på egna ben”. Inte minst här blir det tydligt att detta underlättar läsningen av YGL påtagligt.

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

8 kap. 1 §

Beslag inför konfiskering (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 1 § första stycket TF)

1 § Om det kan antas att en teknisk upptagning kommer att kon- fiskeras på grund av ett yttrandefrihetsbrott, får upptagningen läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 7 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Se författningskommentaren till 10 kap. 1 § TF.

8 kap. 2 §

Beslut om tvångsmedel före rättegång (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 2 § TF)

I denna paragraf och 5 § regleras den kompetensfördelning som gäller mellan JK och rätten i fråga om användning av tvångsmedel.

665

Författningskommentar

SOU 2012:55

Paragrafen anger att det vid allmänt åtal är JK som beslutar i fråga om beslag fram till dess att åtal har väckts eller ansökan om kon- fiskering har gjorts. Därefter är det rätten som beslutar i dessa frågor.

8 kap. 3 §

Rätt till domstolsprövning (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 3 § första stycket TF)

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Se författningskommentaren till 10 kap. 3 § TF.

8 kap. 4 §

Åtalstid m.m. (7 kap. 3 § första stycket fjärde och femte meningarna jämförda med 10 kap. 4 § TF)

Första stycket motsvarar bestämmelsen i nuvarande 10 kap. 4 § TF till vilken hänvisning görs i nuvarande 7 kap. 3 § YGL. Den möj- lighet till förlängning av tiden som ges i 7 kap. 3 § första stycket fjärde och femte meningarna finns här i andra stycket. I övrigt hän- visas till författningskommentaren till 10 kap. 4 § TF.

666

SOU 2012:55

Författningskommentar

8 kap. 5 §

Beslut om tvångsmedel under rättegång (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 5 § första stycket TF)

Tillsammans med 2 § reglerar denna paragraf den kompetensför- delning som gäller mellan JK och rätten i fråga om användning av tvångsmedel. Av paragrafen framgår att det vid allmänt åtal är rätten som fattar beslut i dessa frågor sedan åtal för yttrandefrihetsbrott har väckts eller ansökan om konfiskering har gjorts. Vidare följer av denna bestämmelse att vid enskilt åtal beslag kan beslutas endast av rätten och då först sedan åtal har väckts eller ansökan om kon- fiskering har gjorts. Se i övrigt författningskommentaren till 10 kap. 5 § TF.

8 kap. 6 §

Rättens prövning när målet avgörs (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 5 § andra stycket TF)

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå.

Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva den tekniska upptagningens brottslighet, och kan det antas att talan om konfiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

Se författningskommentaren till 10 kap. 6 § TF.

8 kap. 7 §

Uppgift om beslag (7 kap. 3 § första och andra styckena)

7 § Varje beslut om beslag ska ange det eller de avsnitt av framställ- ningen som har föranlett beslaget. Om det vid ett utredningsbeslag inte är möjligt att i beslutet närmare ange varje sådant avsnitt, ska i efterhand, så snart det kan ske, i ett särskilt beslut anges vilka avsnitt

667

Författningskommentar

SOU 2012:55

som åberopas som brottsliga. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra sådana delar av den tekniska upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Paragrafen motsvarar nuvarande 7 kap. 3 § andra stycket. Enligt 7 kap. 3 § första stycket tredje meningen tillämpas den nämnda paragrafens andra stycke i stället för den nuvarande bestämmelsen i 10 kap. 6 § TF.

Av andra meningen framgår att möjligheten att i efterhand komplettera ett beslut med en uppgift om vilka avsnitt som åberopas som brottsliga gäller endast vid utredningsbeslag. Detta gäller också vid print on demand-upptagningar men däremot inte i fråga om print on demand-skrifter (se 9 § andra stycket).

8 kap. 8 §

Verkställighet och återgång (7 kap. 3 § första och tredje styckena jämförda med 10 kap. 7–9 §§ TF)

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska ute- slutande omfatta de exemplar av den tekniska upptagningen som är avsedda för spridning.

Bevis om att beslag har beslutats ska, så snart det kan ske, tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset ska innehålla en uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

Bestämmelsen i andra stycket motsvarar nuvarande 7 kap. 3 § tredje stycket. Se i övrigt författningskommentaren till 10 kap. 8 § TF.

8 kap. 9 §

Utredningsbeslag (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 14 § TF)

9 § Exemplar av en teknisk upptagning som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen i ett yttrandefrihetsmål får tas i beslag. För ett sådant utredningsbeslag gäller vad som sägs i 2, 3, 5 och 7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och tredje stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag.

668

SOU 2012:55

Författningskommentar

Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslutet om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

Vad som sägs i första stycket gäller även för en sådan upptagning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2. I stället för 7 § gäller dock för en sådan skrift att beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget. Beslutet gäller endast de band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Se författningskommentaren till 10 kap. 9 § TF. Andra stycket mot- svarar hänvisningen i nuvarande 7 kap. 3 § första stycket andra meningen. Där sägs att också print on demand-exemplar av tekniska upptagningar och print on demand-exemplar av skrifter kan bli föremål för utredningsbeslag.

Vid utredningsbeslag av print on demand-upptagningar gäller samma bestämmelser som för övriga tekniska upptagningar. I fråga om utredningsbeslag av print on demand-skrifter tillämpas dock samma bestämmelser som för tryckta skrifter.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

8 kap. 10 §

Förvar i avvaktan på beslag (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 11 § TF)

10 § Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid en avdelning av för- svarsmakten en teknisk upptagning som uppenbart innefattar sådan enligt 5 kap. 1 § 10 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten, får den tek- niska upptagningen efter beslut av en befattningshavare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar beträffande personal vid avdel- ningen, tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

Är det fara i dröjsmål får en åtgärd enligt första stycket vidtas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan om det ska skyndsamt göras hos den befattningshavare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om den tekniska upptagningen ska bli kvar i förvar.

Se författningskommentaren till 10 kap. 11 § TF.

669

Författningskommentar

SOU 2012:55

8 kap. 11 §

Anmälan om förvar (7 kap. 3 § första stycket jämfört med 10 kap. 12 § TF)

11 § Ett beslut om förvar enligt 10§ ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om den tekniska upp- tagningen ska läggas under beslag.

Se författningskommentaren till 10 kap. 12 § TF.

9 kap. Skadestånd

9 kap. 1 §

Förutsättningar för skadestånd (8 kap. 1 §)

1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i ett radio- program eller en teknisk upptagning i andra fall än när framställningen innefattar ett yttrandefrihetsbrott.

Om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 3 och 4 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Det har inte gjorts förändringar i sak.

9 kap. 2 §

Vem som ansvarar för skadestånd (8 kap. 2 §)

2 § Den som enligt 6 kap. bär det straffrättsliga ansvaret har även skade- ståndsansvar. Skadeståndet kan krävas ut också av den som bedriver programverksamheten eller har låtit framställa den tekniska upptag- ningen.

I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för skadestånd på grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet kan krävas ut även av den som bedriver programverksamheten.

Det har inte gjorts förändringar i sak.

670

SOU 2012:55

Författningskommentar

9 kap. 3 §

Skadestånd när ansvaret har gått över (8 kap. 3 §)

3 § Om den som skulle bära det straffrättsliga ansvaret inte har någon känd hemortsadress i landet när brottet förövas och inte heller kan påträffas här under rättegången och ansvaret därför övergår på någon annan enligt 6 kap. 5 §, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre, i den mån det medges i lag.

Det har inte gjorts förändringar i sak.

9 kap. 4 §

Ansvarets omfattning (8 kap. 4 § första meningen)

4 §Vad som sägs i 6 kap. 7 § om den kännedom som den ansvarige ska anses ha haft gäller också i fråga om skadestånd på grund av yttrande- frihetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning.

Paragrafen motsvarar första meningen i nuvarande 8 kap. 4 §. Endast språkliga förändringar och ett förklarande tillägg har gjorts.

9 kap. 5 §

Ställföreträdares ansvar i vissa fall (8 kap. 4 § andra meningen jämförd med 11 kap. 3 § TF)

5 § Har någon som ställföreträdare för en juridisk person eller som förmyndare, god man eller förvaltare att svara för skadestånd på grund av ett yttrandefrihetsbrott, får anspråket göras gällande även mot den juridiska personen eller mot den för vilken förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren har förordnats. Detta gäller om och i den omfatt- ning ett sådant anspråk får göras gällande enligt lag.

Paragrafen motsvarar nuvarande 11 kap. 3 § TF och ersätter hänvis- ningen dit som görs i nuvarande 8 kap. 4 § andra meningen YGL. Endast språkliga förändringar har gjorts.

671

Författningskommentar

SOU 2012:55

9 kap. 6 §

Solidariskt betalningsansvar (8 kap. 4 § andra meningen jämförd med 11 kap. 4 § TF)

6 § Ska två eller flera betala skadestånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

Paragrafen motsvarar nuvarande 11 kap. 4 § TF och ersätter hänvis- ningen dit som görs i nuvarande 8 kap. 4 § andra meningen YGL. I paragrafen anges att betalningsansvaret när flera är ansvariga är solidariskt. Endast språkliga förändringar har gjorts.

9 kap. 7 §

Skadestånd när talan om brott förfallit (8 kap. 4 § andra meningen jämförd med 11 kap. 5 § TF)

7 § Talan om skadestånd med anledning av ett yttrandefrihetsbrott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

Paragrafen motsvarar nuvarande 11 kap. 5 § TF och ersätter hän- visningen dit som görs i nuvarande 8 kap. 4 § andra meningen YGL. I paragrafen stadgas att en talan om skadestånd får föras trots att yttrandefrihetsbrottet är preskriberat eller talan mot den som begått brottet av någon annan anledning inte kan föras. Endast språkliga förändringar har gjorts.

10 kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål

Till skillnad från vad som gäller i YGL i övrigt har i detta kapitel inte gjorts några sådana ändringar som innebär att bestämmelser i TF har överförts och anpassats till YGL. Det sammanhänger med att parallella regler i YGL i onödan skulle bryta upp den gemen- samma administrativa och processuella ordning som i dag gäller för jurysystemet i tryck- och yttrandefrihetsmål.

672

SOU 2012:55

Författningskommentar

Rättegången i yttrandefrihetsmål (9 kap. 1 §)

1 § Vad som sägs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i tryckfrihetsmål ska gälla också i fråga om motsvarande mål som avser radioprogram och tekniska upptagningar (yttrandefrihetsmål). Hän- visningen i 12 kap. 3 § till 8 kap. tryckfrihetsförordningen ska därvid avse 6 kap. denna grundlag.

De som har utsetts till juryledamöter för tryckfrihetsmål ska också vara juryledamöter i yttrandefrihetsmål.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 kap. 1 §. Det har inte gjorts några förändringar i sak.

11 kap. Radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

11 kap. 1 §

Tekniska upptagningar från utlandet (10 kap. 1 § första stycket)

1 § Bestämmelserna i 1–10 och 12 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Det gäller med de begränsningar som anges i 2 och 3 §§. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upp- tagningen ska därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning.

Paragrafen motsvarar första stycket i nuvarande 1 §. En hänvisning till 2 och 3 §§ har lagts in för att uppmärksamma läsaren på att det finns begränsningar i det som sägs i paragrafen om att bestäm- melserna i övriga kapitel är tillämpliga.

11 kap. 2 §

Meddelar- och anskaffarfrihet vad avser tekniska upptagningar från utlandet (10 kap. 1 § andra stycket jämfört med 13 kap. 6 § TF)

2 § I fråga om en teknisk upptagning som har framställts utomlands och som ges ut här men som inte huvudsakligen är avsedd för sprid- ning i Sverige gäller bestämmelserna om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande i 1 kap. 3 § och om rätten till anonymitet i 2 kap. om inte

673

Författningskommentar

SOU 2012:55

1.meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säker-

het;

2.meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som avses i 5 kap. 4 § andra stycket 2;

3.meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Detta gäller även en teknisk upptagning som inte ges ut i Sverige,

om meddelandet eller anskaffandet skedde här. Det gäller oavsett om upptagningen framställs här eller utomlands.

Är meddelandet eller anskaffandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är föreskrivet i lag. Mål angående ansvar eller skadestånd på grund av brott som nu har sagts ska handläggas som yttrandefrihetsmål, om inte annat följer av 10 kap. 1 § denna grundlag och av 12 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är före- skrivet i 2 kap.; bestämmelsen i 2 kap. 4 § 3 ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som där avses.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 kap. 1 § andra stycket YGL som för närvarande innehåller en hänvisning till 13 kap. 6 § TF.. Här ersätts hänvisningen till TF med att lagtexten från TF tas in i YGL. De hänvisningar som görs till andra bestämmelser i grund- lagen har därvid justerats. Bestämmelsen i 13 kap. 6 § andra stycket andra meningen TF om periodiska skrifter saknar motsvarighet när det gäller tekniska upptagningar och har därför inte flyttas över till YGL.

Vidare behandlas i paragrafen även det skydd som gäller för tek- niska upptagningar som inte ges ut i Sverige, se andra stycket. Det innebär att den bestämmelsen flyttas hit från nuvarande 10 kap. 2 § YGL.

I övrigt föreslås endast mindre språkliga ändringar.

11 kap. 3 §

Meddelar- och anskaffarfriheten vad avser radioprogram från utlandet (10 kap. 2 §)

3 § Det som enligt 2 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radio- program som sänds från sändare utanför Sverige. I lag får dock före- skrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet där- över.

674

SOU 2012:55

Författningskommentar

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 10 kap. 2 §. En skillnad i för- hållande till den nuvarande regleringen är dock att bestämmelsen nu enbart avser radioprogram från utlandet. Frågan om vad som ska gälla för tekniska upptagningar som inte ges ut i Sverige behandlas i stället i 2§ ovan.

11 kap. 4 §

Vidaresändningar från utlandet (1 kap. 7 §)

4 § För samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram från utlandet gäller enbart vad som föreskrivs i

1 kap. 4 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning, 1 kap. 4 § andra stycket om förbud mot hindrande åtgärder,

1 kap. 4 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät,

1 kap. 5 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen,

1 kap. 6 § om det förhållningssätt som ska iakttas vid tillämpningen av denna grundlag,

1 kap. 16 § om särskilda regler för lagstiftning,

3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt 3 kap. 4 § om rättslig prövning.

Har riksdagen godkänt en internationell överenskommelse om radio- program får sådana föreskrifter som avses i 1 kap. 14 § andra stycket inte i strid med överenskommelsen hindra vidaresändning av radioprogram.

Bestämmelsen motsvarar nuvarande 1 kap. 7 § och gäller s.k. vidare- sändningar av radioprogram från utlandet. I denna paragraf anges att för vissa sändningar från utlandet, oavsett på vilket sätt som de för- medlas till Sverige, gäller endast vissa särskilt nämnda bestämmelser i grundlagen. Vidare har hänvisningen i nuvarande tredje stycket till nuvarande 10 kap. 2 § (här 11 kap. 3 §) tagits bort. Den har ansetts onödig med hänsyn till att bestämmelsen numera finns i paragrafen omedelbart före.

675

Författningskommentar

SOU 2012:55

12 kap. Allmänna bestämmelser

12 kap. 1 §

Resning i yttrandefrihetsmål (11 kap. 1 § första stycket jämfört med 14 kap. 1 § TF)

1 § För resning i yttrandefrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om målet har prövats av jury.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av jury, ska rätten sam- tidigt besluta att målet tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller om resningen grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryprövningen.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppenbar.

Paragrafen motsvarar 14 kap. 1 § TF dit 11 kap. 1 § första stycket YGL hänvisar. Det har endast gjorts en modernisering av språket. Se vidare författningskommentar till 14 kap 1 § TF. Där framgår bl.a. att bestämmelsen i nuvarande 14 kap. 2 § TF om tillsättande av jury efter beslut om resning inte behövs.

12 kap. 2 §

Skyndsam handläggning av yttrandefrihetsmål (11 kap. 1 § första stycket jämfört med 14 kap. 3 § TF)

2 § Yttrandefrihetsmål och andra mål om brott mot bestämmelserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Paragrafen motsvarar 14 kap. 3 § TF dit 11 kap. 1 § första stycket YGL hänvisar. Det har endast gjorts en modernisering av språket.

12 kap. 3 §

Frågor som inte regleras i grundlagen (11 kap. 1 § andra stycket)

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är före- skrivet i lag eller annan författning.

676

SOU 2012:55

Författningskommentar

Inga ändringar har gjorts i förhållande till den nuvarande bestäm- melsen i 11 kap. 1 § andra stycket.

12 kap. 4 §

Andra än svenska medborgare (11 kap. 1 tredje stycket)

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Paragrafen har ändrats som en följd av att grundlagen föreslås gälla var och en (se kommentaren till 1 kap. 1 §).

12 kap. 5 §

Internationellt rättsligt bistånd (ny)

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

Bestämmelsen är ny och motsvarar helt och hållet den nya bestäm- melsen i 14 kap. 5 § TF. Här kan hänvisas till författningskom- mentaren till den paragrafen.

677

Författningskommentar

SOU 2012:55

Ikraftträdande och övergångsbestämmelse

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Frågan om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas närmare i avsnitt 22.3 ovan.

678

SOU 2012:55

Författningskommentar

23.4Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

5 kap.

5 §

Brott som avses i 1–3 §§ får inte åtalas av annan än målsägande. Om brottet riktar sig mot någon som är under arton år eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal, får åklagaren väcka åtal om detta anses påkallat från allmän synpunkt och åtalet avser

1.förtal och grovt förtal,

2.förolämpning mot någon i eller för hans eller hennes myndighetsutövning,

3.förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse, eller

4.förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes sexuella läggning.

iförsta stycket. Åtal får dock inte ske utan förordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat därtill.

Kravet på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrotten i lagrummets första stycke har tagits bort. I fortsättningen ska det vara tillräckligt att allmänt åtal anses påkallat från allmän synpunkt. Någon annan ändring har inte gjorts i paragrafen. Övervägandena finns i avsnitt 20.6.2.

Ärekränkningsbrotten är enligt svensk rätt i princip målsägandebrott. Detta synsätt har inte ändrats. Om målsäganden inte är underårig krävs det alltså även i fortsättningen normalt en målsägandeangivelse.

I andra meningen i första stycket finns ett betydelsefullt undantag från den i svensk rätt sedan gammalt upprätthållna grundprincipen om obligatoriskt åtal (se 20 kap. 6 § rättegångsbalken). Där framgår att allmänt åtal ska väckas bara om det anses påkallat från allmän synpunkt.

En viss utvidgning av den allmänna åtalsrätten har skett. Någon mera markant förändring av gällande åtalspraxis är inte avsedd.

679

Författningskommentar

SOU 2012:55

Utgångspunkten bör dock vara att allmänt åtal i fortsättningen inte ska begränsas till den situation som nämns i bestämmelsens ursprungliga förarbeten, nämligen det fallet att en innehavare av en allmän befattning utsätts för förtal som avser hans eller hennes åtgärder i befattningen.

Allmänt åtal bör ofta anses påkallat från allmän synpunkt när det finns ett klart samhällsintresse i att brottet beivras eller starka skäl med hänsyn till målsäganden att det allmänna medverkar. Ett sådant samhällsintresse kan föreligga om en brottstyp har blivit mer elakartad eller fått en större utbredning i samhället än tidigare. Det kan t.ex. röra sig om ärekränkningsbrott som begås via internet eller på andra sätt som får en stor spridning bland allmänheten. En förutsättning bör dock vara att det inte handlar om brott av endast mindre allvarlig karaktär.

Om en enskild person har drabbats mycket hårt objektivt sett av att bli förtalad bör allmänt åtal i princip väckas. Åtminstone bör det som utgångspunkt gälla om målsäganden genom brottet har fått sitt sociala anseende förstört eller om målsägandens sociala situation har påverkats påtagligt på ett negativt sätt. Vid bedömningen av hur hårt en enskild kan anses ha drabbats är det naturligt att beakta den ärekränkande uppgiftens karaktär. Även det förhållandet att brottet har riktat sig mot en ung person kan därvid ha betydelse.

Däremot bör det inte bli aktuellt att väcka allmänt åtal när det handlar om uppgifter som har lämnats i en konflikt mellan två enskilda. Detsamma bör gälla i fråga om ett uppgiftslämnande som utgör ett led i en pågående maktkamp mellan olika falanger inom en organisation eller en liknande sammanslutning. I sådana fall framstår det sällan som naturligt att samhället medverkar till att beivra brottet.

Det kan erinras om att bestämmelsens tillämpningsområde inte är begränsat till sådana ärekränkningsbrott där lagföringen sker enligt vanlig lag. Den gäller också när förtal begås genom grundlagsskyddade medier. Det innebär att den måste iakttas inte bara av allmän åklagare utan också av JK som ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

680

SOU 2012:55

Författningskommentar

23.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

10 kap.

4 §

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rättegångskost- nader om en målsägandes talan har ogillats men denne hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan fördelning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas eko- nomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt. Detta gäller dock endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

Den nuvarande kvittningsregeln har formulerats om i syfte att ändra förutsättningarna för kvittning. I fortsättningen ska kvitt- ning inte kunna ske av det skälet att rätten har en annan uppfatt- ning i skuldfrågan än juryn. Denna ändring har ansetts nödvändig för att undvika att bestämmelsen kommer i konflikt med Europa- konventionens s.k. oskuldspresumtion. Övervägandena finns i avsnitt 20.6.3.

Av första meningen framgår att det ska röra sig om en måls- ägandes talan. Det innebär att bestämmelsen liksom tidigare är tillämplig bara när målsäganden har fört talan. Med talan avses såväl ansvars- som skadeståndstalan. Av kravet på att talan har ogillats följer att kvittning bara kan ske när målsäganden har förlorat målet.

Den grundläggande förutsättningen för kvittning anges genom uttrycket särskild anledning att få saken prövad. Kravet på särskild anledning är avsett att markera att kvittning ska ske endast undan- tagsvis. Rättegångsbalkens regler om fördelning av rättegångs- kostnader kommer alltså även i fortsättningen att tillämpas i de allra flesta fall.

En typsituation då frågan om kvittning kan komma att aktuali- seras är när felaktiga uppgifter om en person har publicerats, men det ändå bedöms ha varit försvarligt att publicera dem och det fanns skälig grund för dem. Om målsäganden i ett sådant fall har drabbats mycket hårt av publiceringen objektivt sett, kan det ofta finnas sär- skild anledning att få saken prövad. Så bör åtminstone kunna vara fallet om målsäganden hade skäl att tro att han eller hon kunde vinna målet och denna uppfattning inte framstod som obefogad.

681

Författningskommentar

SOU 2012:55

Vid bedömningen av hur hårt en publicering kan anses ha drabbat målsäganden bör bl.a. beaktas i vilken omfattning en upp- gift har spritts. Även uppgiftens karaktär bör tillmätas betydelse.

När det gäller målsägandens prognos om framgång kan det ha betydelse om målet har inrymt komplicerade rättsliga bedöm- ningar, t.ex. i frågan om ett visst uppgiftslämnande har varit för- svarligt. Vidare kan utgången i målet ha berott på omständigheter som målsäganden från början inte hade anledning att räkna med. Ett exempel på det sistnämnda kan vara att ett vittne under huvud- förhandlingen lämnar nya uppgifter som leder fram till bedöm- ningen att det har funnits skälig grund för en viss uppgift.

Däremot föreligger det normalt inte särskild anledning att få saken prövad om det handlar om missaktande uppgifter av mindre allvarlig karaktär eller uppgifter som visserligen har drabbat den enskilde hårt men bara i en trängre personkrets, såsom en särskild samman- slutning e.d. Detsamma gäller oftast i fråga om en publicering som tidigare har friats vid en prövning enligt de pressetiska reglerna.

En ytterligare förutsättning för att kvittning ska få ske är att kvitt- ning är skälig i det enskilda fallet. Lagtexten anger att parternas eko- nomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt ska beaktas vid skälighetsbedömningen. Uttrycket parternas ekonomiska förhållanden tar framför allt sikte på den situationen att det råder obalans mellan parterna i ekonomiskt hänseende. Ett tydligt exempel är när en enskild person med begränsade ekonomiska resurser har väckt talan mot ett stort och resursstarkt medieföretag. I ett sådant fall är kvittning normalt skälig. I den omvända situationen, dvs. när en privatperson med stora ekonomiska resurser har väckt talan mot ett litet medieföretag, är kvittning däremot ofta inte motiverad även om den enskilde hade särskild anledning att få sin talan prövad. Också när parterna framstår som väsentligen jämbördiga i eko- nomiskt hänseende kan kvittning i det enskilda fallet vara befogad.

Omständigheterna i övrigt kan avse den situationen att måls- äganden har väckt enskilt åtal utan att dessförinnan försöka få till stånd ett allmänt åtal. Om förhållandena tyder på att allmänt åtal hade väckts om frågan hade aktualiserats, kan det tala för att kvitt- ning inte är skälig. Härunder kan också falla det förhållandet att måls- äganden fått kännedom om en publicering först när det inte längre är möjligt att väcka allmänt åtal. Kvittning kan då framstå som skälig om allmänt åtal annars kanske hade väckts. Till omständigheterna i övrigt kan också hänföras den situationen att t.ex. ett tidnings- företag har haft stor ekonomisk vinning av den åtalade publi-

682

SOU 2012:55

Författningskommentar

ceringen, t.ex. genom försäljning av ett stort antal tidningsexemplar till följd av publiceringen.

Av andra meningen framgår att kvittningsregeln är tillämplig enbart i mål där en jury har medverkat.

683

Reservationer

Av ordföranden Göran Lambertz

Sammanfattning

Jag reserverar mig mot kommitténs slutsatser på två punkter. Jag anser att kommittén hade bort föreslå en teknikoberoende grund- lag för yttrandefriheten och en straffbestämmelse om skydd för privatlivet. Jag lägger själv fram ett förslag till en ny teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag som även innehåller en bestämmelse om stärkt skydd för privatlivet (se bilaga 10 till detta betänkande).

De viktigaste skälen för en teknikoberoende grundlag är dessa:

1.TF och YGL är inte förenliga med EU-rätten. En sådan för- enlighet kan inte heller åstadkommas med rimliga åtgärder. Om EU synar Sveriges genomförande av dataskyddsdirektivet, exempelvis utifrån en situation där någon har spritt kränkande texter om en person på tryckta flygblad, kommer vi att tvingas inleda arbetet på en teknikoberoende grundlag. Det vore bättre att genomföra grund- lagen i lugn och ro och på eget initiativ.

2.TF och YGL är inte anpassade till teknikutvecklingen. Tryckta tidningar har t.ex. ett starkare skydd än nättidningar, sam- hällskritiska bloggar ett sämre skydd än texter på förpackningar. Detta är principiellt fel. Felet förstärks allteftersom pappers- tidningar och andra tryckta medier förlorar terräng.

3.Tolkningen och tillämpningen av en ny grundlag kommer att stå på fastare grund och därmed kunna ske på ett mer tillfreds- ställande sätt. Det är en viktig juridisk förbättring, och det sker genom att en teknikoberoende lag till skillnad från TF och YGL kan avgränsas med utgångspunkt i ett tydligt syfte.

4.Med dagens grundlagar kan samma texter, bilder och program ha olika lagskydd beroende på vilket medium de finns i. Som

685

Reservationer

SOU 2012:55

regeringen har påpekat i kommitténs direktiv är detta inte någon god ordning.

De viktigaste skälen för ett stärkt skydd för privatlivet är dessa:

1.Sverige har en skyldighet att införa ett sådant stärkt skydd enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna. Denna skyldighet är juridiskt helt klar. Vi bör tillgodose våra internationella förpliktelser, inte minst när det gäller mänskliga rättigheter.

2.Det bör vara straffbart att exempelvis fotografera en person i en intim situation och sprida bilderna på internet. Spridningen bör vara straffbar även om den sker i ett grundlagsskyddat medium, exempelvis på flygblad som är tryckta eller på datastickor.

3.Kommitténs argument att det inte finns behov av ett stärkt skydd i de grundlagsskyddade medierna har ingen bärkraft. Vid en bedömning enligt Europakonventionen saknar argumentet relevans. Och den som faktiskt drabbas av en allvarlig kränkning utan att något kan göras kan inte mötas med beskedet att lagstiftning inte behövs.

Jag anser att kommitténs förslag beträffande TF och YGL gör dessa grundlagar betydligt bättre än de är i dag, trots att förslagen inte löser de största problemen. Förslagen bör därför enligt min mening genomföras i avvaktan på att det tas fram ett fullgott underlag för en teknikoberoende grundlag med ett skydd för privatlivet. Mitt förslag till ny grundlag är färdigt till bara ungefär 90 %, se bilaga 10.

En teknikoberoende grundlag

Enligt kommitténs direktiv skulle arbetet ta sikte på att finna en reglering där en detaljerat beskriven teknikanvändning inte utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden. Om kommittén skulle bedöma att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, skulle den i stället göra en allmän översyn av TF och YGL. Utgångspunkten skulle vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna – som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet – ska ligga fast.

Direktiven innebar alltså en tydlig anvisning om att arbetet skulle inriktas på en teknikoberoende grundlag, en lag som är oberoende av teknik i den meningen att det saknar betydelse för reglernas tillämp- lighet vilken teknik som används när yttranden förmedlas. Endast om det inte var möjligt att finna en sådan modell med tillräckligt

686

SOU 2012:55

Reservationer

starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, inklusive ett bevar- ande av de grundläggande principerna, skulle den inriktningen överges.

Arbetet har tydligt visat att det går att ge tryck- och yttrande- friheten ett i allt väsentligt lika gott skydd i en teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag, och att yttrandefriheten sammantaget vinner på en sådan förändring. De grundläggande principerna – meddelar- skyddet, ensamansvaret, censurförbudet, etableringsfriheten, de strama gränserna för straffansvaret och den särskilda rättegångs- ordningen – kan bevaras utan problem. Kommittén hävdar visser- ligen att meddelarskyddet hotas, men argumentet har ingen bäring. Meddelarskyddet blir detsamma som i dag med det undantaget att det omges av en viss osäkerhet i de fall meddelaren väljer att vända sig till något massmedium som inte säkert omfattas av grundlag- arna. För denna sannolikt ovanliga situation kan man förse grund- lagen med ett godtrosskydd.

Om kommittén skulle ha varit trogen sina direktiv skulle den därför ha lagt fram ett förslag om en ny yttrandefrihetsgrundlag.

Till detta kommer ett antal skäl som enligt min mening med betydande styrka talar för att en ny grundlag bör ersätta de nuvarande. Argumenten är i huvudsak juridiska och vinsterna kan vara svåra att se vid en politisk bedömning. Det handlar om sådant som ordning och konsekvens i rättssystemet, att lagen ska behandla lika fall lika och att lagarna ska kunna tolkas och tillämpas med användning av etablerad juridisk metod.

Det kanske viktigaste argumentet är dock inte bara juridiskt utan också tydligt politiskt och praktiskt. Det gäller EU-rättens betydelse för våra grundlagar.

Låt oss anta att en person skriver kränkande saker om en granne, arbetskamrat eller meningsmotståndare och lägger texterna på en cd- skiva som han sprider i ett stort antal exemplar. Eller anta att en man sprider tryckta flygblad på stan med ofördelaktiga bilder på sin exsambo. I båda fallen strider förfarandet tydligt mot EU:s data- skyddsdirektiv men skyddas av TF och YGL och kan därför inte beivras. Det är tillåtet. Om EU-kommissionen intresserar sig för detta och väcker talan mot Sverige i EU-domstolen, kommer det att bli fastslaget att Sverige måste ändra sina lagar. Det finns inget utrymme för att hävda – som kommittén kan vilja göra utan att säga det uttryckligen – att ett sådant krav skulle komma i konflikt med bestämmelsen i regeringsformen (10 kap. 5 §) om att viss beslut-

687

Reservationer

SOU 2012:55

anderätt inte får överlämnas till EU. Vi har redan överlämnat full beslutanderätt beträffande dataskyddsdirektivet.

Sverige måste alltså ändra sina lagar. Problemet då blir att en ändring som gäller kränkande personuppgifter inte kan ske utan sådana ingrepp i TF och YGL att det i praktiken innebär ett under- kännande av den teknikoberoende strukturen. Det förstår man om man försöker göra undantag i TF och YGL för exempelvis ”kränk- ande personuppgifter”. Det blir ogörligt. Inte heller kan man gärna göra undantag för personuppgifter i vissa utpekade medier som annars skyddas av TF och YGL; då rämnar den struktur som grundlagarna bygger på.

Den svenske lagstiftaren har hittills valt att inta ståndpunkten att svensk rätt inte kommer i konflikt med dataskyddsdirektivet, fastän en analys utifrån vissa tänkta exempel klart visar att det undan- tag som i dag görs i personuppgiftslagen för all personuppgiftsbe- handling som omfattas av TF och YGL inte håller (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:44, s. 241 f.). Det är fullt förståeligt att lag- stiftaren har valt den linjen, eftersom en annan tolkning i praktiken skulle ha inneburit att man hade behövt påbörja arbetet på en teknik- oberoende yttrandefrihetsgrundlag. Men nu har Yttrandefrihets- kommittén fått i uppdrag att överväga en sådan grundlag bl.a. just för att, som det sägs i kommitténs direktiv, ”minska konflikt- ytorna” med EU-rätten. Då borde kommittén enligt min mening ha sett det som sitt ansvar att åtminstone lägga fram ett förslag som löser problemet i förhållande till EU-rätten och som lagstiftaren skulle ha haft möjlighet att ta ställning till.

Jag har nu bara nämnt dataskyddsdirektivet. Det finns en rad andra EU-rättsakter som visar hur svårt det kan vara att upprätt- hålla det teknikberoende skydd för yttranden som TF och YGL ger. Våra förhandlingar i EU om nya rättsakter som berör grund- lagarna är för övrigt onödigt besvärliga av den anledningen att vi inte kan hänvisa till en principiellt avgränsad reglering av yttrandefriheten. Flera gånger har vi nått förhandlingsresultat som sannolikt är i konflikt med TF och YGL (se slutsatserna i Lotta Lerwalls rapport till kommittén). Men dataskyddsdirektivet är speciellt såtillvida att det berör en stor del av kärnan av yttrandefriheten, nämligen fri- heten att över huvud taget fälla yttranden – i vad form det vara må – om personer.

En reservation kan inte vara hur lång som helst. Jag vill därför här bara i korthet nämna de skäl som i övrigt talar för att det är dags att överge TF och YGL. För överskådlighetens skull väljer jag

688

SOU 2012:55

Reservationer

att numrera dem, varvid det nyss utvecklade argumentet är det första:

1.EU-rätten gör det nödvändigt för oss att gå över till en teknik- oberoende grundlag. Kommittén borde i varje fall presentera ett EU- rättskompatibelt lagförslag som lagstiftaren kunde få möjlighet att ta ställning till.

De argument som jag i övrigt vill hålla fram – och som avser just det förhållandet att nuvarande lagar är teknikberoende, inte kritik mot TF och YGL i övrigt – är följande.

2.De nuvarande grundlagarna är inte anpassade till teknikutveck- lingen. Tryckta skrifter, radio, tv, film och ”tekniska upptagningar” har ett automatiskt skydd, medan medier på internet behöver utgiv- ningsbevis. Det betyder bl.a. att papperstidningar har ett automatiskt grundlagsskydd, medan nättidningar inte har det. Det innebär inte bara en bristande teknikanpassning utan strider, enligt min uppfatt- ning, mot principen att lagen ska behandla lika fall lika.

3.De nuvarande grundlagarna vilar inte på någon godtagbar principiell grund. I det avseendet skiljer de sig från i stort sett all annan lagstiftning. Lagarna brukar utgå från ett tydligt och bestämt syfte och principiellt fastlagda begränsningar. Att en ny grundlag avgränsas utifrån ett principiellt ställningstagande om varför vissa yttranden ska ges ett särskilt starkt skydd gör att tolkningen och tillämpningen av en ny grundlag kommer att stå på fastare grund, och därmed kunna ske på ett betydligt mer tillfredsställande sätt. Det är en viktig juridisk förbättring.

4.Dagens grundlagar lider av den bristen att samma texter, bilder och program ges olika skydd beroende på vilket medium de finns i. Det gäller även om de härstammar från ett och samma medie- företag. Mot bakgrund av bland annat utvecklingen när det gäller konsumtion av radio och tv, är detta enligt kommitténs direktiv ”svårförklarligt”. Jag har samma uppfattning.

5.Teknikberoendet i de nuvarande grundlagarna gör dem allt- mer omoderna med tiden och medför att de måste ändras kontinu- erligt. Detta är principiellt olämpligt när det gäller grundlagar.

6.Åtskilliga tillämpningsproblem finns i dag (se kap. 6 i betänk- andet), exempelvis svårigheter att avgöra vad som skyddas av grund- lagen. Sådana svårigheter kommer att finnas med en ny lag också, i början värre än i dag. Men skillnaden är att en ny grundlag alltså kan tolkas – som lagar bör kunna tolkas – utifrån överväganden som utgår från lagens syfte.

689

Reservationer

SOU 2012:55

7.Som jag har understrukit tidigare ska kommittén enligt sina direktiv föreslå en teknikoberoende reglering om det går att göra utan att yttrandefrihetens kärna, dess ”grundbultar”, skadas och om tryck- och yttrandefriheten även i övrigt kan ges ett tillräckligt starkt skydd. Grundbultarna är censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar, etableringsfrihet, en ”stängd brottskatalog” och en särskild rätte- gångsordning. Det går utmärkt att värna dessa fullt ut. Kommittén bör vara lojal med sina direktiv.

8.Yttrandefriheten breddas med en teknikoberoende grundlag genom att den sprids till många fler och inte utgår från omotiv- erade konkurrensfördelar. Alla som är beredda att ta ett tydligt ansvar för sina yttranden kan få grundlagsskydd utan kostnad. Och alla massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd.

9.Yttrandefriheten kan falla i vanrykte om straffvärda förfaranden inte kan beivras. Så kan det på grund av preskriptionsreglerna vara i dag, exempelvis om grovt antisemitiska slagord har förekommit på flygblad och affischer utan att uppmärksammas och sedan åter- kommer efter en tid med stor spridning och uppmärksamhet. Att yttranden som en stor majoritet anser vara brottsliga också kan beivras ligger i yttrandefrihetens intresse.

Kommittén anför i kap. 10 ett antal argument emot ett skifte till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Jag vill kort ange de skäl som jag menar visar att argumenten saknar bärkraft.

1.Grundlagarna har gällt under lång tid, rymmer grundläggande värden och har en stark tradition. De har visat sig hålla måttet. – Det visar sig tvärtom att de inte håller måttet i den nya medie- och tekniksituationen. De behöver ändras ofta, och många gånger går det på skruvar (jfr t.ex. problemen när digital bio skulle inrymmas under YGL, se SOU 2009:14 s. 179 f.). Att de har gällt under lång tid och har en stark tradition är knappast argument av betydelse. Och de rymmer inte några grundläggande värden av betydelse för yttrandefriheten utöver dem som en ny grundlag kommer att rymma.

2.De ger god förutsebarhet, dvs. man vet vad som gäller. Begrep- pen massmedier och massmedieföretag gör NYGL svårtolkad och oförutsebar. Den som vill använda sin meddelarfrihet kan i dag vara säker på att skyddas av anonymitet, medan detta blir osäkrare med en ny grundlag. – Att tillämpningsområdet även för TF och YGL ibland är otydligt och förutsebarheten därmed begränsad framgår av kap. 6 i betänkandet (jfr kommitténs debattbetänkande SOU 2010:68, särskilt s. 63 f.). Och även om tillämpningsområdet skulle vara tydligare med TF och YGL än med en ny grundlag är detta

690

SOU 2012:55

Reservationer

knappast något bärande argument så länge den nya lagen innehåller begrepp som låter sig tolkas och tillämpas i vanlig ordning, och som får ökad stadga allteftersom tiden går. Att det finns en särskilt stor tillämpningsosäkerhet i början med en ny lag har aldrig tidigare setts som ett giltigt argument mot lagstiftning. – Påstå- endet att meddelarskyddet äventyras med en ny grundlag framstår som påtagligt konstruerat. Meddelarskyddet blir detsamma som i dag med det undantaget att det omges av en viss osäkerhet som har med de nya begrepp som avgränsar tillämpningsområdet att göra (massmedier, massmedieföretag och företrädare). Men den osäker- heten får betydelse bara i de ovanliga fall då meddelaren väljer att vända sig till något massmedium eller någon företrädare som inte säkert omfattas av grundlagarna. Osäkerheten kan lätt undvikas, och den motsvarande osäkerhet som finns när det gäller avgräns- ningen i dag lär aldrig ha setts som ett problem. För osäkra situa- tioner kan grundlagen dessutom förses med ett godtrosskydd.

I själva verket torde meddelarskyddet med en ny yttrandefri- hetsgrundlag komma att förstärkas betydligt mer än det försvagas. Det gäller särskilt på grund av den vidare kretsen av viktiga mot- tagare av information. Exempelvis ett tidningsföretag eller ett för- lag som publicerar sina artiklar eller böcker enbart på internet får i dag inte grundlagens skydd utan att först ha ansökt om utgivnings- bevis. Innan ett sådant bevis finns saknas det meddelarfrihet för den som lämnar uppgifter till företaget.

3.De traditionella medierna är särskilt viktiga för yttrande- friheten, och därför bör grundlagarna inrikta sig på dem. – En sådan inriktning på de traditionella medierna uppkommer i än högre grad med en ny grundlag som särbehandlar massmedieföretag än i dag. Detta kritiserar för övrigt kommittén i kap. 10 (se nedan p. 5).

4.Om vi får en ny grundlag är risken att EU-lagstiftningen ingriper i yttrandefriheten genom att man i EU blir mindre benägen att godta undantag än man är i dag när våra grundlagar bottnar i en djup tradition. – Det finns inte något stöd för en sådan förmodan. Den har tvärtom avvisats av bl.a. en tidigare svensk domare i EU- domstolen. EU-rätten är i själva verket ett avgörande argument för en ny teknikoberoende grundlag.

5.Att ge automatiskt grundlagsskydd till massmedieföretag ger en omotiverad fördel till sådana företag. Yttrandefriheten bör ses som en frihet för envar. – Det är nödvändigt med någon avgräns- ning när det gäller de medier som ska ges ett automatiskt grund- lagsskydd. En avgränsning till massmedieföretag bygger på den

691

Reservationer

SOU 2012:55

principiella grundsynen att dessa betyder allra mest för den åsikts- frihet och den opinionsbildning som är grundläggande för demo- kratin. Det är knappast mera motiverat att ge automatiskt skydd till exempelvis skrifter som är tryckta. Och friheten för envar blir betydligt större än i dag genom den möjlighet som kommer att finnas att få grundlagsskydd för texter på internet bara genom att ange ansvarsuppgifter.

6.TF:s och YGL:s avgränsning av tillämpningsområdet innebär att det är möjligt att med bibehållet grundlagsskydd anonymt ge ut t.ex. en skrift. Detta är särskilt betydelsefullt i ett skymningsläge, när motsättningarna i samhället har hårdnat eller trycket från andra stater blivit stort. – Det får medges att detta är en fördel med TF och YGL framför en ny yttrandefrihetsgrundlag som bygger på att den ansvarige antingen är ett massmedieföretag eller någon som tydligt tar på sig ansvaret. Fördelen avser dock en mycket speciell situation och får väl sammantaget anses ha ett begränsat värde när ett system ska vägas mot ett annat.

7.TF och YGL ger indirekt ett skydd åt andra uttrycksformer eftersom det är meningslöst att förbjuda uppförandet av t.ex. en teaterpjäs, om dess innehåll straffritt kan spridas genom något grund- lagsskyddat medium. Denna paraplyeffekt är större med TF och YGL än med NYGL. – Det stämmer knappast att denna effekt skulle vara större med TF och YGL. Med NYGL kan vem som helst som vill ha grundlagsskydd för något icke grundlagsskyddat medium helt enkelt uppnå det genom att sätta ut ansvarsuppgifter, exempel- vis i en blogg eller i en annan text på nätet.

Övriga argument som nämns av kommittén (kap. 10) handlar om påstådda brister i NYGL som inte har med grundstrukturen att göra och som därför inte har någon betydelse när det gäller valet mellan TF och YGL å den ena sidan och en teknikoberoende grundlag

åden andra.

En genomgång visar alltså att argumenten emot en teknik- oberoende yttrandefrihetsgrundlag väger påfallande lätt. Utifrån kommitténs direktiv att arbetet skulle inriktas på en teknik- oberoende grundlag så länge det var möjligt att finna en sådan modell med tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrande- friheten, är det enligt min mening tydligt att det inte över huvud taget finns några vägande argument.

Skälen för en ny yttrandefrihetsgrundlag väger däremot tungt. Min slutsats är därför att kommittén borde ha föreslagit en ny grund- lag.

692

SOU 2012:55

Reservationer

Till min reservation fogar jag en bilaga i form av mitt förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) inklusive kortfattade över- väganden och en i princip genomarbetad författningskommentar. Förslaget bygger till allra största delarna på det utkast till en ny grundlag som kommittén arbetade fram innan den gick över till att revidera TF och YGL. Det är alltså inte mitt eget arbete utan kom- mitténs. Men jag har gjort ett antal tillägg och förändringar i för- hållande till kommitténs utkast, och jag har i viss utsträckning skrivit nya författningskommentarer. Jag anser att kommitténs utkast på några punkter har viktiga brister och har därför inte ansett mig bara kunna hänvisa dit.

I de korta överväganden som finns i anslutning till mitt förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag utvecklar jag på några punkter skälen för en sådan lag.

Ett stärkt skydd för privatlivet

Det går att finna en rad olika situationer där den som kränker en annans privatliv framstår som klart straffvärd utan att kunna straffas. Även inom det grundlagsskyddade området kan man utan svårighet finna sådana situationer. Följande är några förfaranden som med majoritetens synsätt även fortsättningsvis ska vara tillåtna.

–En man fotograferar en kvinna i en mycket intim situation och gör bilderna tillgängliga på en grundlagsskyddad webbplats på internet.

–En skolelev mobbas allvarligt i ett webbradioprogram eller på en grundlagsskyddad webbplats på internet av några klasskamrater, av vilka en är ansvarig för programmet resp. webbplatsen.

–En man ger spridning i ett radioprogram eller på en grundlags- skyddad webbplats åt sekretessbelagda uppgifter om att en kvinna har en mycket allvarlig sjukdom, samt hur sjukdomen yttrar sig och förlöper.

–En veckotidning publicerar fotografier som någon har tagit genom fönstret på en känd kvinna när hon befinner sig i sitt hem och ser ut att ha en kärleksfull relation med en annan man än sin sambo.

–På en grundlagsskyddad webbplats lägger en person ut förhörs- protokoll som innehåller berättelser om grova sexuella övergrepp på ett namngivet barn. Det kan förmodas att pedofiler i stor utsträck- ning söker sig till webbplatsen.

693

Reservationer

SOU 2012:55

–I en mindre radiokanal arbetar en studioreporter med s.k.

”kränkningsprogram”. Han ringer upp privatpersoner, berättar att samtalet går i direktsänd radio, ställer frågor och gör påståenden. Vid ett tillfälle ringer han upp en kvinna och gör olika sexuellt inriktade uttalanden om kvinnans 12-åriga dotter. Kvinnan berörs mycket illa. Samtalet fortsätter en stund innan reportern tackar och avslutar det.

–En person filmas av en övervakningskamera när han i för- tvivlan försöker begå självmord. En tv-kanal kommer över bilderna och visar dem i ett sensationsinriktat program ”i förebyggande syfte”. Personen berörs mycket illa.

–På en grundlagsskyddad webbplats publiceras namnen på de personer som har bytt kön i Sverige under ett visst år. En av personerna har bytt bostadsort för att börja ett nytt liv och drabbas hårt socialt av publiceringen.

Alla dessa exempel har viss verklighetsbakgrund, Det rör sig inte i något av fallen om förtal eller något annat brott. Det skulle ha varit fråga om brott mot personuppgiftslagen eller ofredande, om publiceringen inte hade varit grundlagsskyddad.

Det råder inte något tvivel om att Sverige fälls för brott mot Europakonventionen om den drabbade i något av dessa fall anmäler det till Europadomstolen. Sverige har en förpliktelse enligt Europa- konventionen att se till att förfarandena straffas. Det finns inte utrymme för någon annan bedömning och det är enligt min mening inte godtagbart att vår lagstiftning inte medger att straff döms ut när Europakonventionen fordrar det. Till detta kommer, även bort- sett från Sveriges förpliktelse att skydda människors privatliv i fall som de angivna, att förfarandena enligt min mening är straffvärda och därtill bör kunna föranleda skadestånd. Högsta domstolen har i ett rättsfall år 2008 (NJA 2008 s. 946) uttalat kritik mot avsak- naden i svensk rätt av – som var aktuellt i det fallet – ett generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller att för andra visa en film där en enskild person förekommer fastän film- ningen och visningen i det enskilda fallet är djupt integritetskränk- ande.

De skäl som har anförts emot ett förstärkt skydd för privatlivet är i huvudsak att det inte finns något behov av det på det grund- lagsskyddade området och att det skulle hämma yttrandefriheten i medierna. Det skulle ha en avkylningseffekt på rapporteringen även

ifall där medierna kan riskera att ligga nära det straffbara området.

694

SOU 2012:55

Reservationer

Att det inte skulle finnas något behov av lagstiftning är ett argument som saknar relevans vid en bedömning enligt Europa- konventionen. Och den som faktiskt drabbas av en allvarlig kränk- ning utan att kunna få hjälp kan inte gärna mötas med beskedet att lagstiftning inte behövs. Därför är det svårt att se att behovs- argumentet skulle ha någon bärkraft.

Inte heller argumentet att en lagbestämmelse skulle hämma yttrandefriheten är enligt min mening godtagbart i sammanhanget. När mänskliga rättigheter kolliderar med varandra – som yttrande- friheten och skyddet för privatlivet gör här – är det alltid så att den ena rättigheten får maka lite på sig för att den andra rättigheten ska kunna tillgodoses på ett sätt som bedöms rimligt.

Jag anser därför att kommittén hade bort föreslå en straff- bestämmelse om privatlivskränkning. Och jag föreslår för egen del en sådan straffbestämmelse. Den finns intagen i mitt förslag till ny yttrandefrihetsgrundlag (7 kap. 1 § 16).

695

Reservationer

SOU 2012:55

Av ledamoten Ingvar Svensson (KD)

En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd

Av TF framgår (1 kap. 3 §) att ingen kan dömas till straff- eller skadeståndsansvar för publiceringsbrott om det inte är angivet i

”denna förordning”. I TF finns inget heltäckande skydd mot intrång i privatlivet avseende foton eller artiklar som inte kan anses utgöra ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse.

Samtidigt är Europakonventionen svensk lag och där finns just skyddet för privatlivet inskrivet i artikel 8. Den artikeln handlar även om publicering. Ibland hävdas felaktigt att skyddet enbart gäller i förhållande till det allmänna (t.ex. staten), men det gäller även mellan enskilda.

Min bedömning är att medierna måste ha ett yttre tryck på sig för att inte överskrida de gränser som innebär att man kränker privatlivets helgd utanför allmänintresset. Idag finns en pressetisk regel med detta innehåll. Regel nr 7 under rubriken ”Respektera den personliga integriteten” lyder ”Överväg noga publicitet som kan kränka privatlivets helgd. Avstå från sådan publicitet om inte ett uppenbart allmänintresse kräver offentlig belysning.”

Bryter man mot denna regel kan man bli fälld av Pressens Opinionsnämnd, måste publicera fällningen och får betala en billig expeditionsavgift. Sanktionen är alltså inte särskilt kraftig och fram- förallt får inte den drabbade något skadestånd av den som bryter mot den. Den kostar alltså inte särskilt mycket att kränka någons privat- eller familjeliv.

Även Granskningsnämnden för radio och tv har motsvarande tandlöshet.

Så fort diskussionen dyker upp kring mediernas lagmässiga ansvar så återkommer alltid svaren med mediernas egen förträffliga självsanering. Rör inte våra grundlagar! är stridsropet. Det gällde t.ex. olaga hot, hetslagstiftningen och barnpornografidebatten. Det finns ingen automatik i behovet att ändra grundlagarna; men själv- fallet måste de justeras om det är relevant.

Utredningens majoritet faller tillbaka på detta tänkande om att det fungerar bra idag och att allt står väl till. Men en utredning ska inte bara var retrospektiv utan även ta i beaktande vad framtiden kan föra med sig. Det finns en utbredd uppfattning i dag om att medierna

– i synnerhet vissa medier – kryper allt närmare det som kan uppfattas som kränkningar av den privata sfären.

696

SOU 2012:55

Reservationer

De tryckfrihetsbrott som är aktuella i detta sammanhang är förtal och förolämpning. För ansvar, och därmed skadestånds- skyldighet, för förtal eller förolämpning är det inte tillräckligt att lämnade uppgifter angår privatlivet och inte utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. I fråga om t.ex. förtal krävs att den omtalade utpekas som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller att den lämnade uppgiften är ägnad att utsätta den omtalade för andras missaktning. Ansvar skall inte dömas ut om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken. Det är med andra ord enlig min bedömning ett för svagt skydd.

Sverige har en skyldighet att tillhandahålla ett effektivt rätts- medel vid kränkningar av Europakonventionen. Publicering av foton eller artiklar som angår en persons privatliv och som inte kan anses utgöra ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse utgör en kränk- ning av personens rätt till skydd för privatlivet enligt artikel 8 i konventionen. Såvitt jag begriper finns inte ett effektivt rättsmedel mot sådana kränkningar. Utredningens majoritet gör följande bedömning i denna del:

Det bör dock påminnas om att Europadomstolen inte har prövat något påstående om privatlivskränkning där det svenska tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet har satts i fråga. Innan en sådan prövning har skett är det därför vanskligt att avgöra vilka närmare förpliktelser som följer av konventionen på det grundlagsskyddade området.

Att tvärsäkert påstå att svensk lag inte uppfyller Europakonven- tionen kan möjligen vara vanskligt. Jag avstår från detta men hävdar att det rättsliga läget inger tveksamheter på den punkten, men oav- sett den delen ligger min huvudlinje på behovet av ett faktiskt skydd för privat- och familjeliv på grundlagsnivå. Majoriteten anser dock att en reglering vore önskvärd utanför det grundlagsskyddade området. Dock har de inte beaktat möjligheterna att medier som ägnar sig åt sådan typ av kränkande verksamhet kan krypa in under grundlagsskyddet, dels genom det frivilliga grundlagsskyddet för databaser eller dels under stencilregeln i TF. Speciellt anmärknings- värt är detta för den del av majoriteten som vill utöka stencilregelns innebörd till att omfatta även YGL.

Jag reserverar mig alltså mot majoritetens förslag att inte föreslå en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. En sådan reglering i grundlagarna borde utredningen ha föreslagit. Jag avstår från att peka på vilken lagteknisk lösning som bör väljas, det bör bli en kommande utrednings uppgift.

697

Särskilda yttranden

Av ledamoten Ingvar Svensson (KD)

NYGL-modellen

Redan inför Yttrandefrihetskommitténs debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag, Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68) föreslog jag att en av modellerna skulle bygga på ett förenklat förfarande på ansvarssidan, nämligen att grund- lagsskydd för medier skulle uppstå genom att man enbart anmälde ansvarig utgivare enligt vissa kriterier. Detta avvisades inom kom- mittén. När sedan kommittén skulle välja en av modellerna för att utföra fördjupade studier av möjligheten att ersätta TF och YGL vidhöll jag att detta skulle vara utgångspunkten. Majoriteten valde en kombination av Verksamhetsmodellen och Ansvarsmodellen, vilket jag fick finna mig i.

Från första stund när arbetet på en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, satte igång hade jag klart för mig att jag inte skulle kunna acceptera en sådan eftersom den byggde på felaktiga utgångs- punkter. I betänkandet finns redovisat en rad omständigheter som gör att utredningen avvisar NYGL. Majoriteten valde en linje där en delmängd under yttrandefriheten blev grundmängd. Det är enligt min mening i strid med de grundläggande principer som i dag finns för yttrandefriheten. Om jag i mitt huvud har en publicerings- avsikt och sedan införskaffar uppgifter för att fullfölja denna min avsikt så har jag i dag ett grundlagsskydd för detta. Med NYGL:s utgångspunkt massmedieföretag så skulle jag inte ha detta skydd. Från denna huvudutgångspunkt tillförs NYGL också anskaffande av utgivningsbevis och frivilligt utsättande av ansvarsuppgifter.

I efterhand kan jag nu konstatera att redan tidigare har det fun- nits seriösa förslag på hur en grundlagsmodell för alla medier borde

699

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

vara konstruerad. Av kap. 4 i detta betänkande framgår att i remissvar på Förslag till tryckfrihetsförordning, (SOU 1947:60) anförde Stats- polisintendenten att möjligen borde den som ansöker om grundlags- skydd för sin skrift få det oavsett vilken metod som använts för att framställa skriften. Det är ett generellt tänkande som borde utveck- las i dagens moderna samhälle.

Det är inte säkert att den NYGL-modell jag förespråkat skulle kunnat genomföras på ett sådant sätt att den tillfredställande skulle kunnat ersätta de båda nuvarande grundlagarna, men utgångs- punkten skulle blivit betydligt bredare än den som valdes för den presenterade NYGL.

Revideringen av TF och YGL

Som framgår av utredningens betänkande kommer utgivnings- beviset som metod att avskalas något och dessutom pekar kom- mittén på att det är diskutabelt om varumärkesskyddet bör ligga i grundlagen, det senare är för övrigt en frågeställning jag väckt inom utredningen. Redan i dagsläget är det så att en ansvarig utgivare inte är någon del i själva utgivningsbeviset utan ska enbart anmälas. Som jag ser det bör därför utgivningsbevis som något slags tillstånd avskaffas och ersättas av en anmälan om ansvarig utgivare utifrån vissa kriterier, t.ex. uppnådd myndig ålder. Jag menar att det borde ske vid en kommande revidering av TF och YGL. Jag kan inte reservera mig på den punkten eftersom kommittén inte närmare velat utreda en sådan tanke.

På samma sätt har jag inom utredningen arbetat för ett avskaffande av TF:s stencilregel. Den är en obsolet företeelse från den tid då man hade svårighet att artbestämma skrifter utifrån om de var tryckta eller inte. I dag är situationen en annan. Av kap. 4 framgår hur regeln tillkom, men något djupare sammanhang i motiveringarna går inte att finna. Ett frivilligt utsättande av ansvarsuppgifter rymmer en mängd frågetecken kring vidden av ett grundlagsskydd. Det är helt enkelt inte ett seriöst system. Eftersom kommittén valt att inte arbeta med denna fråga har jag inte här möjlighet att reservera mig. Men enligt min mening bör frågan aktualiseras i kommande utred- ningar.

700

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Av ledamöterna Lena Blixt (FP) och Erik Wassén (FP)

Det finns en tradition i Sverige att söka stor parlamentarisk enighet i grundlagsutredningar. Detta innebär visst givande och tagande – en balansgång de parlamentariska ledamöterna i Yttrandefrihets- kommittén enligt vår uppfattning har klarat väl. I de slutsatser som redovisas i ett utredningsbetänkande av detta slag finns därför en

”minsta gemensamma nämnare”. Vi har som liberala ledamöter i kommittén i viss grad velat utveckla – och problematisera – de motiveringar som finns för våra ställningstaganden. Motiveringarna återfinns här.

Talesättet ”pennan är mäktigare än svärdet” har fog för sig. Det skrivna och talade ordet lockar människor till handling, det kan utradera maktmissbruk och befria människor – men också utlösa glädje, sorg och smärta. Sedan snart 250 år har medborgarna i Sverige genom upplysta folkvalda korat skyddet för kontroversiella yttran- den framför den mer kortsiktiga impulsen att med begränsningar och straff vända ilska och misstänksamhet mot den som yttrat sig i skrift eller tal. All erfarenhet från tider av oro, statsvälvningar och världskrig bekräftar entydigt riktigheten av det principiella synsätt som funnits här i landet under lång tid.

Kap. 10 Överväganden och slutsatser

När Yttrandefrihetskommitténs arbete nu slutförts konstaterar vi att de parlamentariskt utsedda ledamöter som utsetts att överväga frågorna i kommittédirektiven på nytt bekräftat den svenska tradi- tionen på tryck- och yttrandefrihetens område. Det finns goda skäl för den ståndpunkten. De effektiva bärare av budskap till många som massmedierna är förvandlar dessa till betydelsefulla objekt för de maktens intressen som prioriterar annat än medborgarnas berät- tigade anspråk på kunskap. Dessa budskapsbärare, massmedierna, har ett särskilt behov av starkt skydd.

Under kommitténs arbete har vi ofta vid våra överväganden refererat till risken för att det på nytt här i landet skulle inträffa ett skymningsläge. Verkligheten är emellertid att tryck- och yttrande- friheten naggas i kanten också i lugna tider. När riksdagen stiftar vanlig lag kan enigheten ofta vara stor hos majoriteten om beslut- ens ändamål och syften. Med tryck- och yttrandefrihetsreglerna är det annorlunda; de brukas gärna för att förekomma och följa upp

701

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

beslutsfattarnas tillkortakommanden. Det finns därför redan i dagens läge starka skäl att hävda den ordning som fick sin konkreta form i svallet av erfarenheterna från andra världskriget.

Ett robust skydd för tryck- och yttrandefrihet kräver i praktiken ett stort mått av förutsebarhet. En i grunden medieberoende lag- stiftningsteknik erbjuder ett sådant effektivt skydd eftersom de många betydelsefulla regler som gäller för den som vill ifrågasätta ett yttrande inte i princip kan avgöra skyddet utifrån yttrandets innehåll. Under kommitténs arbete har det framgått att inget av de alternativ som kommittén haft att överväga möter dessa krav.

Avsnitt 10.3 Ett antal tillämpningsproblem

Den NYGL som skissats inom ramen för kommitténs arbete möter inte de krav som bör ställas på en grundlagsreglering på detta område.

NYGL är sämre än TF och YGL vad gäller, för det första, till- godoseendet av principiella krav på förutsebarhet, stabilitet och skydd för massmedier, eller annorlunda uttryckt: garantier mot god- tyckliga ingripanden från både stat och myndighet men också från andra, exempelvis enskilda och företag. Den som ger sig i kast med äventyret att starta ett massmedieföretag har därutöver särskilda och samhälleliga anspråk på att dagens frihet också är morgon- dagens. Det enda säkra med NYGL är att den kommer att ge upp- hov till ny regeltillämpning och kompletteringar, allt rimligen till nackdel för yttrandefriheten.

För det andra är det viktigt att ordna ett skydd för de kanaler som medborgarna använder när yttrandefriheten brukas. Ju fler medborgare som vänder sig till en sådan bärare av nyheter och annat, desto angelägnare blir skyddet.

För det tredje skulle NYGL, med ett avsiktligt principgenom- brott, skapa ett oöverskådligt antal väntade och oväntade bekym- mer som var och en för sig är problematiska för yttrandefriheten. Vare sig principer eller skisser i NYGL har en varaktighet som närmar sig de som uppbär och kommer till uttryck i TF och YGL. Men lika tydligt framträder de nya problem i sak som skapas genom NYGL:s ofullständigheter, exempelvis bristande anonymitetsskydd och nya svåra gränsdragningsfrågor. Också i dessa hänseenden fram- träder NYGL som oacceptabel.

Detaljrikedomen i den reglering som finns i TF och YGL har ibland framhållits som ett bekymmer. Vi delar inte den uppfatt-

702

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

ningen. En detaljerad konstitutionell reglering på detta område är, som Mediekoncentrationskommittén konstaterade i betänkandet

Yttrandefriheten och konkurrensen (SOU 1999:30) ”… av oskattbart värde för att garantera det fria ordet, men den innebär samtidigt att

ändringar fortlöpande har behövt göras …” Enligt vår mening finns det åtskilliga anpassningar och förstärkningar som kunde och borde ske i TF och, framförallt, YGL på grund av den tekniska utvecklingen. Nu har kommitténs arbete bara i viss grad, och i ett tämligen sent skede, kunnat ägnas sådana frågor. Dessutom har utformningen av direktiven inte heller lämnat något mera betydande utrymme för reformer av TF och YGL utifrån dessa grundlagars befintliga systematik som vi och kommittémajoriteten värnar.

Avsnitt 10.7 Förhållandet till EU-rätten

Vi instämmer i att det är långtifrån klart vilken betydelse EU-rätten har för den svenska grundlagsregleringen. Vi vill betona bland annat att den tyska författningsdomstolen förklarat att EU-rättens företräde framför nationell lag inte är vare sig absolut eller grundad på EU-rätten, utan är i stället förankrad i nationell konstitutionell rätt och därför också begränsad av denna.

Kap. 16 Arkivdatabaser och taltidningar

Vi välkomnar förslaget om ny reglering för arkivdatabaserna. Det hade dock varit önskvärt att kommittén konstaterat att arkiv på en tidnings webbplats ofta är en självständig databas i YGL:s mening.

Reglerna på detta område bör syfta till undvika en byråkrati som innebär att det kan framstå som om det vore ansvarsmässigt nöd- vändigt att registrera ett utgivarskap som speglar de verkliga för- hållandena, d.v.s. att den person som en gång var ansvarig för upp- gifternas publicering i den tryckta skriften också bär ansvaret för uppgifterna i tidningens arkiv. Kan en byråkratisk ordning av detta slag inte undvikas borde kommittén på ett tydligare sätt än nu ha bekräftat att ett tidningsföretag kan ha flera databaser. Skulle någon av dessa inte vara registrerad hos Myndigheten för radio och tv, bör det i så fall betraktas som en överträdelse av regeln att anmäla databasen som ett arkiv på ett sätt som motsvarar åsidosättandet att anmäla

703

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

utgivning av tryckt periodisk skrift hos Patent- och registrerings- verket.

Reglerna för databaser enligt databasregeln är ju skrivna för den situationen att publiceringarna i databasen grundas på självständiga publicistiska överväganden. Så är ju inte fallet med arkiv. Bland bekymren med den nuvarande rättsliga ordningen märks framförallt risken för att ansvaret med många års fördröjning kan drabba någon som inte haft del i det övervägande som legat bakom publiceringen. Skulle den risken förverkligas uppstår ett betydande och praktiskt viktigt undantag från principen om ensamansvar. En annan märklig konsekvens skulle kunna bli att bedömningen av en viss uppgifts tillåtlighet ska ske vid en tid som är skild från den verkliga tid då artikeln fördes till arkivet. Ytterligare en besvärande omständighet gäller preskriptionsreglerna som kommittén uppmärksammat på olika sätt i sitt arbete.

Risken är annars stor, om dessa ansvarsfrågor ställs på sin spets, att tidningsföretagen upphör med arkivverksamheten. En sådan utveckling skulle allvarligt skada möjligheten att säkerställa tillgången till historiska uppgifter, något som med alla mått mätt vore samhälls- skadligt.

Kap. 18 Övriga frågor som kommittén har diskuterat

Det finns en rad frågor som kommittén har diskuterat men där kommittén inte har ansett att det finns tillräckligt med tid för en genomgående belysning och välövervägda ställningstaganden. Några av de frågor som diskuterats är komplicerade, men vi vill här antyda vad som bör övervägas i det framtida lagstiftningsarbetet.

En utvidgad meddelarfrihet, förbud mot efterforskning

Vi anser att meddelarfriheten som i dag bara gäller i offentlig sektor bör utsträckas till anställda i privat sektor. Vid utformningen av en sådan regel bör stadgas vissa undantag för affärshemligheter och interna föreningsfrågor.

En sådan reform bör kompletteras med ett förbud för före- tagens företrädare att efterforska vem som lämnat meddelande för publicering på ett sätt som motsvarar efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF.

704

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Offentlighetsprincipen

Dessutom är det vår mening att reglerna om allmänna och offent- liga handlingar bör utsträckas att gälla även för statliga bolag och för all sådan privat verksamhet som finansieras med allmänna medel, exempelvis friskolor, vårdcentraler och daghem.

Sedan många år gäller offentlighetsprincipen för kommunala bolag där en kommun eller landsting har ett bestämmande inflyt- ande, se 2 kap 3 § Offentlighets- och sekretesslagen. Det finns enligt vår uppfattning inga sakliga skäl att behandla på ett annat sätt privata eller statliga företag som har sin finansiering genom all- männa medel.

Hets mot transpersoner

En annan viktig fråga är den om kriminalisering av hets mot trans- personer. Som nämnts ovan har det inte funnits tid för kommittén att närmare utreda frågan men vi förutsätter att ett sådant arbete snarast initieras av regeringen.

Kap. 19 En straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd?

En analys av reglerna om förhållandet mellan svensk tryck- och yttrandefrihetslag och Europakonventionens skydd för privatliv bör ske utifrån ett helhetsperspektiv där det finns skäl att särskilt beakta vissa grundläggande regler och principer i TF och YGL. Vi anser att det inte finns tillräckliga juridiska skäl för att ändra i TF eller YGL.

En sådan princip är censurförbudet och det närliggande för- budet mot hindrande åtgärder. Sådana förbud, som finns i nästan alla västeuropeiska stater, bygger i hög grad på syftet att det är viktigare att något som i och för sig kan vara förgripligt och straff- bart publiceras än att uppgiften förbjuds eller kontrolleras i förväg av myndighet. Censurförbudet, som är undantagslöst och gäller även under krig, vittnar om tryck- och yttrandefrihetens prioritet. Denna prioritet bör tillmätas betydelse även för andra situationer av tryck- eller yttrandefrihetsrättslig betydelse.

705

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

När brottskatalogen i TF och YGL övervägs av lagstiftaren sker det med särskild eftertanke om betydelsen för yttrandefriheten av sådana ändringar. Inte minst finns det skäl att avstå från att bygga ut katalogen med brott som kan missbrukas i syfte att strypa yttrande- friheten, se exempelvis Tryck- och yttrandefrihetsberedningens överväganden i Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114 s. 186 f. och 227). Av promemorian Skyddet för enskilda personers privatliv – En studie (Ds 1994:51) framgår, s. 174, att ”… varje ingrepp i TF eller YGL måste ha sin grund i ett mycket ange- läget behov som därtill inte rimligen kan tillgodoses på annat sätt.”

Bedömningarna i de enskilda ärenden som förekommer inför Pressens Opinionsnämnd visar att det ofta fordras ytterst fina nyans- eringar, och sådana bedömningar passar mindre väl för lagstiftning och domstolsprövning. Se om detta i Yttrandefrihetsutredningens betänkande SOU 1983:70. Det är insikten om dessa förhållanden som ligger till grund för riksdagens beslut om brottskatalogens nuvarande utformning där lagstiftaren uttryckligen förutsatt verk- samheten vid Allmänhetens Pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON). Systemet med Pressens Opinionsnämnd samt Granskningsnämnden för radio och tv verkar både handlings- dirigerande och är förfaranden som ger klaganden upprättelse och massmediet kritik, i de fall där kritiken är berättigad. Båda systemen är fast förankrade och väl respekterade och Granskningsnämndens verksamhet är lagfäst. I båda fallen medverkar ledamöter från Högsta domstolen och/eller Högsta Förvaltningsdomstolen. Handläggningen är dessutom snabb och kostnadsfri för klaganden, jämfört med en process i domstol.

Ett konventionsåtagande kan uppenbarligen vara ett sådant starkt skäl som bör krävas för att minska tryck- och yttrande- friheten. Samtidigt är det viktigt att påminna om att Europakon- ventionens artikel 8 om skydd för privatlivet inte har något generellt företräde framför artikel 10. De skyddsåtgärder som en medlemsstat förväntas utfärda enligt artikel 8 ska innebära ett ”… tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korrespon- dens”, se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 upp- lagan, Stockholm, 2002, s. 261.

Eftersom massmedier har en avgörande roll i samhällslivet som bärare av nyheter, upplysningar och kritik till medborgarna, är det rimligt att tryck- och yttrandefrihetens intressen har en hög priori- tet för uppgifter i sådana medier. Tryck- och yttrandefrihetens intressen har dock inte ett generellt försteg i brottskatalogen. TF

706

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

och YGL stadgar flera brott som värnar enskildas rätt framför yttrandefriheten.

Till detta kommer att kommittén kunnat konstatera att det är svårt att utforma bestämmelser på detta område med samtidigt hän- synstagande till yttrandefrihetens krav och intresset av förutsebarhet i straffrättskipningen.

En kriminalisering av vissa fall av integritetskränkningar skulle i motsvarande grad beskära utrymmet för den självsanerande verk- samheten i Pressens Opinionsnämnd och Granskningsnämnden. Det skulle i sin tur hämma det självsanerande systemets möjlighet till successiv anpassning till de ofta svårfångade förändrade sam- hälleliga värderingar som sker över tid. Den frågan måste också ställas om ett utvidgat straffrättsligt skydd för den enskildes privat- liv skapar ett klarare rättsläge. Det är att märka att de domar som Europadomstolen meddelat mot Tyskland under 2012 visar inte bara att någon kränkning av artikel 8 inte förekommit utan också att Tyskland brutit mot skyddet för yttrandefriheten i artikel 10. Ett väl fungerande självsanerande system utgör i praktiken ett bra värn för den personliga integriteten, inte minst i preventivt hänse- ende som framhållits av Europadomstolen.

Enligt vår mening har kommittén gjort en välavvägd bedömning när man funnit att det inte finns skäl att krympa yttrandefriheten i TF och YGL med hänvisning till den personliga integriteten utöver vad som redan är fallet i dag. Vi anser att det inte finns skäl att dra någon annan slutsats även om det skulle vara så att brottskatalogen betraktas som ett ingrepp i den skyddade rättigheten enligt Europakonventionens artikel 8.

Vi vill också framhålla att frågan om Europakonventionens artikel 8 kräver inskränkningar av tryck- och yttrandefriheten är relativt ny. Frågan berördes överhuvudtaget inte när Europakonventionen implementerades i svensk lag.

Kap. 20 Enskildas processuella skydd vid brott i medierna

Kommittén har arbetat under stor tidspress. Det har därför inte funnits tidsmässigt utrymme att fullt ut överväga alla aspekter av de många gånger komplicerade frågor som förelagts kommittén. Det vore därför önskvärt att remissinstanserna analyserar bland annat den fråga om kvittning som kommittén föreslår från följande syn- vinkel.

707

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

En förutsättning för en rättegång på tryckfrihetsområdet är att frågan om ansvar prövas antingen med ett ansvarsyrkande eller med ett yrkande om skadestånd där ansvarsfrågan är en förutsättning för bifall till talan. Om juryn har funnit att ett visst yttrande är tillåtet lämnar den ingen motivering till beslutet. I den situationen är det svårt för en domstol att anse att käranden haft skälig anled- ning att få saken prövad utan att domstolens lagfarna ledamöter överprövar juryns utslag. Det skulle kunna övervägas att tillämpa en kvittningsregel bara då juryn funnit att ett yttrande är otillåtet men de lagfarna ledamöterna ändå ogillar talan. I den situationen kan tingsrättens lagfarna ledamöter identifiera och redovisa vilka omständigheter som konstituerar skälen för kvittning. Enligt vår mening är det viktigt att få bekräftat att den föreslagna nya bestäm- melsen avhjälper de problem som Hovrätten över Skåne och Blekinge pekat på i sitt avgörande, se hovrättens beslut 2011-01-07 i mål Ö 704-10.

En annan fråga som kan analyseras av remissinstanserna är skälen för att den som dragit på sin motpart stora kostnader och förlorat – dvs. det förelåg inget brott i medierna – inte enligt huvudregeln i rättegångsbalken ska ersätta motpartens skäliga rättegångskost- nader. Antagandet om att den föreslagna regeln kommer att leda till fler processer förefaller inte tillräckligt underbyggt. Enligt vår mening kan resultatet väl bli det omvända. Ett massmedieföretag kan uteslutande av ekonomiska skäl göra upp i godo även obe- fogade processer om företaget riskerar att få stå sin kostnad.

708

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamöterna Inger Fredriksson (C) och Stefan Tornberg (C)

Yttrandefrihet är en av demokratins grundvalar. Alla människor ska ha rätt att få uttrycka sin mening, även åsikter som av samhället upp- fattas som obekväma eller felaktiga, och som andra individer uppfattar som rena dumheter. I ett demokratiskt samhälle måste idéer och upp- fattningar få brytas mot varandra.

Sverige har en unikt lång tradition av grundlagsskyddad yttrande- frihet. Det är något att vara stolta över. För att garantera en fortsatt stark yttrandefrihet är det viktigt att anpassa lagstiftningen till ett modernt samhälle. I dag avgör tekniken som bär ett yttrande om det skyddas av grundlagen eller inte. På grund av dagens snabba teknikutveckling är det en ordning som kan uppfattas som otill- fredsställande.

Teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag ger sämre skydd

Centerpartiet har varit positivt till yttrandefrihetskommitténs direktiv att pröva möjligheten att forma en ny mer teknikoberoende yttrande- frihetslagstiftning. Kommitténs presentation av tre alternativa ”mer teknikoberoende” modeller i delbetänkandet Ny Yttrandefrihets- grundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68) visade dock att ingen av dessa går att genomföra utan att grundbultarna i den svenska tryck- och yttrandefrihetslag- stiftningen riskerar att försvagas. Därför har vi valt att aktivt stödja yttrandefrihetskommitténs val att revidera TF och YGL framför att fullfölja arbetet med en ny ”teknikoberoende” yttrandefrihets- grundlag (NYGL).

Automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd på internet

Men det finns fler saker som enligt Centerpartiet bör förändras. I dag skyddas traditionell media som tv och tidningar av våra grund- lagar, men inte per automatik nya och viktiga medier som exempel- vis bloggar. Centerpartiets ambition är att stärka yttrandefrihets- skyddet för dessa nya medier och har därför tidigare föreslagit att syftet med publiceringen (t.ex. opinionsbildande, journalistiskt, litterärt och konstnärligt) mer än den tekniska formen (tryck)

709

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

skulle kunna ge ett automatiskt grundlagsskydd. Något som i stort stämmer överens med Ändamålsmodellen som presenterades i kom- mitténs delbetänkande. Men det visade sig att modellen allvarligt skulle försvaga den svenska tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen som vi har i dag samt innebära att besvärande avvägningar mellan yttrandefriheten och äganderätten måste göras. Vi anser därför att grundlagsskyddet för t.ex. bloggar och webbsidor på internet även i framtiden ska vara frivilligt, men att möjligheten för den som vill ta ansvar och registrera sin blogg eller webbsida ska förenklas.

Distributionsplikt på internet

Yttrandefrihetskommittén föreslår en förstärkt distributionsplikt för oadresserade skrifter eller tekniska upptagningar. Någon mot- svarande distributionsplikt för elektronisk spridning av yttranden, exempelvis via internet, föreslås inte eftersom kommitténs bedöm- ning är att antalet leverantörer av tjänster är tillräckligt stort för att säkra distributionen. Enligt vår mening finns det anledning att noga följa utvecklingen så att inte svårigheter att sprida yttranden elektroniskt uppstår.

Internet innebär enorma möjligheter för människor att kom- municera med andra och uttrycka sina åsikter. Demokratiserings- potentialen detta för med sig är även den enorm. För vissa makt- havare är de nya möjligheterna ett hot. Auktoritära regimer vill begränsa möjligheterna för deras medborgare att säga vad de tycker och ta del av det hav av information som finns tillgängligt bara ett musklick bort. Sverige har en mycket viktig internationell roll som stark förespråkare för yttrandefrihet och ett ocensurerat internet.

Samtidigt finns oroväckande tecken också i den utveckling som pågår i demokratiska länder. Filtrering av information på internet, i realiteten censurering, verkar vinna mark. I undantagsfall kan filtrering vara nödvändig, som för att hindra spridning av barnpornografi. Men Centerpartiet tar kraftfullt avstånd från försök, antingen via lag eller via uppmaning till operatörer, att med hänvisning till t.ex. moraliska motiv begränsa tillgången till viss sorts information.

710

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Förstärkt integritetsskydd

Medborgarens rätt till personlig integritet är grundläggande i ett liberalt samhälle och för människors möjlighet att leva sina liv i frihet. Centerpartiet eftersträvar ett samhälle där människor vågar vara öppna. Vi är övertygade om att öppenhet föder öppenhet. Kränk- ningar av den enskildes personliga integritet ger effekter i motsatt riktning och innebär en negativ spiral som för oss allt längre från det öppna, fria samhälle vi eftersträvar.

Därför är det oroande att den grundläggande mänskliga rättig- heten till personlig integritet behandlats så styvmoderligt. Blir den personliga integriteten för inskränkt begränsas förutsättningarna för det demokratiska samhället. Den intensiva integritetsdebatt som förts de senaste åren inger dock hopp: Allt fler börjar nu för- stå hur viktiga frågorna är.

Dagens snabba teknikutveckling är mycket positiv, men medför samtidigt att nya sätt att kartlägga och övervaka blir möjliga, både för stater, företag och enskilda individer. I avvägningen mellan integritet å ena sidan och säkerhetsintressen eller starka ekonomiska intressen å andra sidan, har balansen systematiskt förskjutits till integritetens nackdel. Ett dilemma uppstår när integritetsaspekter konkurrerar med andra demokratiska värden, dvs. när två rättigheter står mot varandra. I det öppna samhället är den personliga integriteten lika nödvändig och angelägen som exempelvis möjligheten att få uttrycka sin åsikt, även om den är misshaglig för vissa.

Dilemmat kan också illustreras av att rätten att söka informa- tion inte i för stor utsträckning får inskränkas, även om det i vissa fall innebär att någon samlar information om en annan person som kan anses känslig. Än mindre att yttrandefriheten inskränks. Den verkligt svåra utmaningen ligger i att hitta rätt balans mellan mot- stående, men var för sig legitima, intressen. Yttrandefrihets- kommitténs analys visar att det i princip inte förekommer sådana integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kan motivera en särskild straffbestämmelse. Vi ser också stora för- delar med dagens frivilliga system med etiska regler och prövningar av övertramp, som skulle kunna försvagas om lagstiftning infördes.

Däremot finns det starka skäl för en generell straffbestämmelse till skydd mot grova personliga kränkningar utanför det grundlags- skyddade området. Något som regeringen bör ta initiativ till. Centerpartiet vill samla väsentlig integritetsskyddande lagstiftning i

711

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

en balk – Integritetsbalken. Den ska grundas i varje individs rätt till sig själv och sin privata sfär.

Stärkt meddelarskydd

Sverige är ett öppet land när man ser till vår offentliga förvaltning. Som medborgare finns det stora möjligheter att ta del av informa- tion, men även att som anställd lämna information till media. Detta meddelarskydd spelar en viktig roll i vårt öppna samhälle. De senaste årens valfrihetsreformer har inneburit ett växande antal företag som utför uppgifter som tidigare i huvudsak utfördes av det offentliga. Yttrandefrihetskommittén har inte haft möjlighet att utreda hur med- delarskyddet kan säkras med allt fler privata utförare av offentlig verksamhet. Därför är det angeläget att regeringen snarast utreder hur meddelarskyddet kan utvidgas till att omfatta anställda i dessa företag.

Utvidgad hetslagstiftning

Vi menar att det är angeläget att hetslagstiftningen utvidgas till att omfatta även transpersoner och funktionshindrade. Inte heller detta har det varit möjligt för kommittén att utreda, vilket vi beklagar. Det är angeläget att regeringen tar initiativ till att utreda hur transpersoner och personer med funktionsnedsättning kan skyddas mot hetsande yttranden.

712

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Av ledamoten Alf Karlsson (MP)

Utgångspunkterna för mitt arbete i kommittén har varit att med beaktande av en så hög grad av lojalitet som möjligt med utred- ningsdirektiven och behovet av en bred parlamentarisk enighet kring kommitténs slutsatser och förslag, söka utvidga det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet för yttranden i Sverige. Genom kommittén förslag till reviderade TF och YGL bibehålls skyddet intakt inom de områden dessa grundlagar omfattar i dag. Någon väsentlig utökning är det dock inte tal om. Jag hade önskat att kommittén kunnat göra detta.

Det är min bedömning att ett sådant område där det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet i dag har minskat, jämfört med hur det såg ut när kommittén påbörjade sitt arbete, är den del av sam- hället där offentligfinansierad verksamhet utförs av privata företag. Kommittén har här fastnat för att avge en skrivelse till regeringen med påpekande av det behov av lagstiftningsåtgärd som finns. I ett särskilt yttrande tillsammans med ledamöterna Phia Andersson, Ingrid Burman, Helene Petersson och Lars Wegendal, utvecklar jag mina skäl för detta. I samma särskilda yttrande utvecklas också varför den s.k. brottskatalogen borde utökas till att även omfatta brott riktade mot s.k. transpersoner och personer med funktionsned- sättning.

Ett annat område där jag anser att kommitténs förslag borde ha utvecklats ytterligare, är de delar som rör hur grundlagarna förmår skydda yttranden i mediaformer som nu är under utveckling, som nu används i liten omfattning eller som ännu inte skapats. Jag utvecklar min mening i denna del i ett särskilt yttrande tillsammans med ledamöterna Ulrika Karlsson, Cecilia Magnusson och Andreas Norlén. I detta särskilda yttrande anges också något om behovet av att utöka grundlagsskyddet för yttranden i vissa existerande digitala massmedier.

Jag vill avslutningsvis något utveckla mig i frågan om skyddet för enskildas tillgång till internet och frågan om så kallad nätneutralitet.

Särskilt om så kallad nätneutralitet

Kommittén har i sitt betänkande föreslagit att den s.k. distri- butionsplikten i viss mån skall utökas. Jag välkomnar detta. Denna utökning är dock av begränsad omfattning och gäller inte kom-

713

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

munikation i digitala fora, där kommitténs slutsats är att det för närvarande inte finns något lagstiftningsbehov. Det finns dock skäl att här resa ett varningens finger, när det gäller rätten att fritt sprida yttranden via internet och när det gäller tillgången till internet.

Utvecklingen av internet och digitala tjänster har medfört såväl att enskildas kommunikationsmöjligheter förbättrats, som att teknik- utvecklande och företagande underlättats. Sverige är i dag ett av de ledande länderna när det gäller utveckling av dessa tjänster. Såväl utbyggnad av bredband, som faktisk tillgång till och kunnande, samt användning av internet och digitala tjänster är omfattande. Utvecklingen av olika medietjänster för fri kommunikation över internet har varit stor och har lett till en i väsentlig grad ökad frihet för enskilda. Det finns nu tecken på att denna frihetsutveckling är hotad genom bland annat teleoperatörers vilja att styra och kontrollera trafiken i näten. Stiftelsen för internetinfrastruktur visar till exempel i rapporten Hälsoläget i .se 2011 – Nätneutralitet från november 2011 hur trafikprioritering, fördelning och begränsning av tillgång till innehåll, förekommer i de svenska näten. Ännu ett exempel är hur Telia, börjat ta betalt för användare som vill använda vissa tjänster som konkurrerar med Telias egna tjänster, på internet.

Vad som ovan beskrivits är problematiskt av flera skäl. Dels för konsumenter som riskerar att internetoperatörerna vid hög belast- ning prioriterar de egna tjänsterna framför de av konsumenten själv efterfrågade, dels ur ett innovations- och konkurrensperspektiv, där utvecklingen av nya tjänster påverkas. Även ur ett demokrati- perspektiv är utvecklingen problematisk och det är kanske detta som är mest oroande ur de perspektiv Yttrandefrihetskommittén, är satt att värna och som jag har haft som utgångspunkt att skydda och utveckla. Operatörer har möjlighet att blockera information från konkurrerande medier och möjlighet att hindra eller begränsa möjlighet till andra verklighetsbeskrivningar och yttranden från att spridas. Detta medför samtidigt ett visst intrång i enskildas inte- gritet, då operatörerna behöver granska och sortera internet- användarnas beteenden, för att kunna göra dessa blockeringar och prioriteringar. Detta är djupt oroande.

Jag anser att frågan om hur så kallad nätneutralitet ska uppnås i Sverige behöver bli föremål för särskild utredning och att det i denna särskilt ska beaktas hur operatörernas möjlighet att styra enskildas möjligheter till informationsinhämtande och spridande, ska begränsas. Hur ska trafikprioritering få ske och under vilka förutsättningar och ska det alls få ske?

714

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Av ledamöterna Andreas Norlén (M), Ulrika Karlsson (M), Cecilia Magnusson (M) och Alf Karlsson (MP)

Grundlagsskydd för nya massmedier m.m.

Kommitténs ställningstaganden och nya tekniker för masskommunikation

Medieområdet har de senaste åren genomgått snabba förändringar och mycket tyder på att förändringstakten kommer att accelerera (jfr kap. 5). Nya massmedier växer fram som en följd av den tek- niska utvecklingen, samtidigt som traditionella massmedier mer och mer smälter samman. Det är också tydligt att den tekniska utvecklingen, i synnerhet internets framväxt, har gjort det möjligt för många fler att ägna sig åt masskommunikation till en låg kost- nad, något som påtagligt har förändrat förutsättningarna på mass- medieområdet. Tidigare var det i hög grad massmedieföretag som producerade och gav ut massmedier – nu kan även privatpersoner ägna sig åt masskommunikation från sin hemmadator. Det är ange- läget att det särskilt starka yttrandefrihetsskyddet så långt det är möjligt också ska kunna omfatta nya former av masskommunika- tion, så att medborgarnas yttrandefrihet kan skyddas även när den utövas med hjälp av nya medier.

Ett av de skäl som anförts för att införa en samlad, mer teknik- oberoende grundlag på tryck- och yttrandefrihetsområdet är just att en sådan grundlag skulle kunna ge automatiskt grundlagsskydd åt nya slags massmedier (se avsnitt 3.2).

Det nuvarande grundlagsskyddet ”slår till” om vissa tekniker för masskommunikation används. TF är tillämplig på sådant som tryckts i tryckpress och i vissa fall sådant som mångfaldigats genom foto- kopiering eller liknande förfarande, medan YGL under vissa förut- sättningar är tillämplig på radiosändningar, tekniska upptagningar och databaser. Såsom grundlagsskyddet nu är utformat krävs således återkommande ändringar av i första hand YGL för att nya former av massmedier ska erhålla grundlagsskydd. Det senaste exemplet på detta är digital bio som gavs grundlagsskydd genom ändringar i YGL, vilka trädde i kraft den 1 januari 2011, efter för- slag av denna kommitté i betänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14). Ett

715

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

exempel på en ny medieform som inte anses ingå i TF:s eller YGL:s tillämpningsområde är vissa slags e-böcker (se avsnitt 6.3).

Tanken bakom den nya yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) som kommittén utarbetat är att det automatiska grundlagsskyddet inte längre ska utlösas genom att viss teknisk utrustning används (tryck- pressen, radiosändaren etc.), utan det automatiska grundlagsskyddet ska utlösas genom att ett massmedieföretag ger ut ett massmedium, helt oavsett vilken teknisk utrustning som därvid kommer till använd- ning. Dessutom ska det finnas möjlighet att få frivilligt grundlags- skydd för ett massmedium genom att ansöka om och beviljas utgiv- ningsbevis eller genom att förse massmediet med ansvarsuppgifter, vilket innebär att även massmedier utgivna av andra företag, organisa- tioner och privatpersoner ska kunna omfattas av grundlagsskyddet. En praktiskt sett mycket viktig förändring skulle vara att det genom NYGL skulle bli möjligt att få grundlagsskydd för databaser (främst webbplatser på internet) redan genom att sätta ut ansvars- uppgifter; någon ansökan om utgivningsbevis skulle inte behövas. Det har varit centralt i arbetet att även NYGL ska värna de hittills gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna (censur- förbudet, etableringsfriheten, meddelarskyddet, ensamansvaret, den särskilda rättegångsordningen och brottskatalogen) och det har i stor utsträckning visat sig vara möjligt.

Vi välkomnar det omfattande och ambitiösa arbete som har bedrivits för att utforma ett väl genomarbetat förslag till ny grund- lag på tryck- och yttrandefrihetens område. Kommittén har där- igenom kunnat jämföra den rådande ordningen med ett tänkt, konkret alternativ. Kommitténs majoritet, där vi ingår, har dock stannat för att inte föreslå införandet av en ny yttrandefrihetsgrundlag, utan lägger i stället fram förslag till förändringar av TF och YGL. Kommittén är i dag inte beredd att ställa sig bakom några avgörande förändringar av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddets grundstruktur. Skyddet ska, enligt kommitténs mening, även fortsättningsvis vara knutet till olika former av teknik för masskommunikation. Ett viktigt argument för denna ståndpunkt är att de föreliggande pro- blemen med TF och YGL generellt sett inte kan sägas vara till- räckligt allvarliga för att nu motivera en så stor förändring av regleringen av tryck- och yttrandefriheten som att införa en helt ny grundlag. ”Man ska inte laga det som inte är trasigt” är ett talesätt som passar väl in i detta sammanhang.

Trots detta och trots den kritik mot NYGL som framförs i kap. 10 är det värt att framhålla att arbetet med NYGL har visat att

716

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

det i princip är möjligt att utforma nya regleringsmodeller som kombinerar en hög nivå på skyddet för tryck- och yttrandefriheten och ett långtgående värnande av grundbultarna med en frikoppling av tillämpningsområdet från definitioner av olika tekniker för mass- kommunikation. NYGL innehåller, liksom TF och YGL, en omfat- tande och detaljerad reglering av det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga skyddet och bygger vidare på det historiska arv som vi i Sverige har anledning att vara stolta över. Det nu sagda äger giltig- het även om kommittén vid en samlad bedömning funnit att TF och YGL bör behållas. Texten i 10 kap. som motiverar kommitténs ställningstagande i frågan om TF och YGL bör behållas eller om NYGL bör införas är resultatet av kompromisser. En del av de argument som anförs i texten mot ett införande av NYGL är tunga, andra är mera lättviktiga.

Kommitténs ställningstagande i vägvalsfrågan – ”Ska vi förorda

NYGL eller en reformering av TF och YGL?” – gjordes i ett sent skede av utredningsarbetet och det fanns därefter inte tid att över- väga någon annan möjlighet att för nya medieformer skapa en rätts- lig lösning som ger dem grundlagsskydd utan att YGL behöver ändras gång efter annan. Vi beklagar detta.

Med tanke på att Yttrandefrihetskommittén är den sjätte utred- ningen sedan 1970-talet som har haft i uppdrag att överväga en mer teknikoberoende reglering av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten är det lätt att föreställa sig att diskus- sionen kommer att väckas igen. Vi vill därför i detta särskilda yttrande väcka en tanke om ett alternativ som kommittén inte har övervägt men som vi menar skulle kunna innebära en lämplig medel- väg. Denna medelväg löser inte alla problem som är förknippade med den nuvarande ordningen (jfr kap. 6), men skulle göra det möjligt att undvika återkommande grundlagsändringar för att ge nya medie- former grundlagarnas skydd. Förslagets närmare för- och nackdelar måste självfallet belysas i en ny utredning och vi kan här endast ge några ingångsvärden till en sådan framtida diskussion.

Vi vill också väcka frågan om det finns skäl att införa ett enklare slags grundlagsskydd för den som sätter ut ansvarsuppgifter i en databas eller i andra former av digitala fora vi ännu inte känner till.

717

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

En ”stencilregel” i YGL

Bestämmelsens utformning

Den lösning som här kommer att diskuteras innebär att man i YGL inför en slags motsvarighet till TF:s ”stencilregel” (nuvarande 1 kap. 5 §, andra stycket, 1 kap. 6 §, andra stycket i kommitténs förslag till reviderad TF), och därigenom gör det möjligt att – genom erhållande av utgivningsbevis eller utsättande av ansvarsuppgifter – få grund- lagsskydd för sådana massmedier som i dag inte omfattas av TF och YGL. (Ansvarsuppgifter motsvarar det som hittills har kallats ursprungsuppgifter.) Därigenom skulle man öppna för en successiv utvidgning av YGL:s tillämpningsområde och på så sätt förstärka grundlagsskyddet.

Det som behövs i en eventuell ny bestämmelse i YGL om nya massmedier är en definition av massmediebegreppet och före- skrifter om hur grundlagsskydd för nya massmedier kan erhållas. Därtill behövs på några ställen i YGL kompletteringar av vissa para- grafer för att YGL:s regelverk ska bli tillämpligt på nya mass- medier. Här nedan följer skissartade förslag till paragrafer som kan behövas i 1 kap. YGL. De är delvis hämtade från NYGL. Paragraf- numreringen utgår från den struktur som 1 kap. YGL har fått i kommitténs förslag. Paragraferna efter de nedan föreslagna 1 kap. 14 § och 1 kap. 15 § måste få nya nummer. Vilka övriga för- ändringar i YGL som behövs har inte närmare övervägts.

1 kap. 2 § I denna grundlag avses med radioprogram: /.../

databas: /.../

tekniska upptagningar: /.../

massmedier: medier som är avsedda att sprida yttranden till allmän- heten och som inte omnämns i 1 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen (nuvarande 1 kap 5 §) eller 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen.

Massmedier

1 kap. 14 § Grundlagen är tillämplig på yttranden i massmedier för vilka utgivningsbevis gäller.

När benämningen massmedier används nedan avses sådana grund- lagsskyddade massmedier.

Grundlagen gäller inte för yttranden som den ansvarige saknar möj- lighet att kontrollera före offentliggörandet.

718

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Utgivningsbevis för massmedier

1 kap. 15 § Utgivningsbevis får beviljas för utgivning av massmedier. Beviset kan avse utgivning vid ett tillfälle eller regelbunden utgivning under ett gemensamt namn.

Beträffande utgivningsbevis för massmedier gäller i tillämpliga delar 11 och 12 §§.

Stencilregeln kom till som ett resultat av den tekniska utvecklingen och syftade till att det skulle vara möjligt att få grundlagsskydd för skrifter som framställs på annat sätt än i tryckpress. Samtidigt var grundlagstiftaren inte beredd att gå så långt som att ge allt som framställs i kopiatorer, datorskrivare m.m. automatiskt grundlags- skydd. Lösningen blev som bekant att man kan få grundlagens skydd om man ansöker om utgivningsbevis eller sätter ut ursprungs- uppgifter på skrifter som mångfaldigats genom stencilering, foto- kopiering eller annat liknande förfarande. En stencilregel i YGL för nya medier skulle innebära ett fortsatt byggande på de ursprungliga grundlagarnas struktur och vara ett logiskt sätt att fortsätta anpass- ningen av grundlagarnas tillämpningsområde med anledning av den tekniska utvecklingen.

Förslaget bygger på utgångspunkten att skyddet för de mass- medier som i dag omfattas av TF och YGL inte ska förändras. Tid- ningar, böcker, radio, tv, dvd-skivor etc. ska således regleras på samma sätt som i dag (med de förändringar i TF och YGL som kommittén föreslår). Förslaget bygger också på utgångspunkten att införandet av grundlagsskydd för nya massmedier på det sätt som beskrivs nedan inte negativt påverkar skyddet för de massmedier som redan har grundlagsskydd.

Om man vill införa ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för nya massmedier förefaller det rimligt att knyta skyddet till massmedie- begreppet och föreskriva att massmedier, utöver de medier som redan har skydd enligt TF och YGL, kan få grundlagsskydd genom att ägaren erhåller utgivningsbevis för mediet eller – om det bedöms lämpligt – genom att mediet förses med ansvarsuppgifter. Då skulle man uppnå effekten att det blir möjligt att få grundlagsskydd även för massmedier som inte täcks av någon av de tekniska defini- tionerna i TF och YGL, till exempel sådana e-böcker som i dag saknar grundlagsskydd. (För att markera att även tidningar, tv osv. är massmedier skulle man med avseende på de nya medierna kunna använda uttrycket ”övriga massmedier” i stället för enbart ”mass- medier”. Ett sådant uttryckssätt skulle dock bli en smula omständ-

719

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

ligt och innebörden av massmediebegreppet skulle kunna tydlig- göras på annat sätt.)

Det är förstås möjligt att, såsom i den tänkta regleringen i NYGL, ge automatiskt grundlagsskydd åt nya medier som utges av mass- medieföretag. Syftet med det automatiska skyddet för massmedie- företag i NYGL var främst att ge ett automatiskt skydd åt viktiga, befintliga massmedier som redan i dag har automatiskt grundlags- skydd. Med tanke på att dessa massmedier omfattas av skyddet i TF och YGL och att detta skydd inte ska förändras finns dock inget tydligt behov av att särreglera nya medier som ges ut av just massmedieföretag. Genom att inte knyta tillämpningsområdet till begreppet massmedieföretag undviker man också de gränsdrag- ningsproblem som begreppet ger upphov till (se kap. 10).

Massmediebegreppet och avgränsningsfrågorna

När det gäller innebörden av begreppet massmedier kan man utgå från den definition av massmediebegreppet som finns i texterna om NYGL. Där definieras massmedier som medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Det framgår tydligt att mass- mediebegreppet innebär att någon form av tekniskt hjälpmedel används för spridningen. Det som orsakar en del gränsdragnings- problem (se kap. 10) är dels rekvisitet ”avsedda”, dels rekvisitet om spridning till allmänheten. Eftersom definitionen av begreppet massmedium har inspirerats av NYGL och kommittén i betänk- andet (kap. 10) diskuterar just detta begrepp i kritiska ordalag, kommer vi att i detta särskilda yttrande ställa det kommittén sagt i relation till användningen av begreppet i den tänkta nya bestäm- melse som vi här skissar på.

Rekvisitet ”avsedda” syftar på avsikten i det enskilda fallet, vilket innebär att något som typiskt sett inte är avsett för spridning av yttranden någon gång ändå kan vara ett massmedium, nämligen om den gången spridningen av yttranden framstår som det huvud- sakliga ändamålet. Klädesplagg är för det mesta inte avsedda för spridning av yttranden, men kan någon gång ändå vara massmedier, till exempel om en tröja som tas fram av ett politiskt parti förses med ett politiskt budskap och det framstår som om huvudsyftet med tröjan är förmedlandet av budskapet och inte att värma kroppen eller något annat som man vanligen använder kläder till.

720

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Rekvisitet ”spridning till allmänheten” syftar också på det enskilda fallet, vilket innebär att något som typiskt sett används för att sprida yttranden till allmänheten, till exempel en bok, i ett enskilt fall inte är ett massmedium, exempelvis om boken bara är avsedd att spridas till några få personer i en avgränsad krets, såsom medlemmarna i en viss släkt.

Om massmediebegreppet används i en ”stencilregel” på det sätt som här beskrivs blir dessa gränsdragningsproblem påtagligt mindre jämfört med om begreppet används för att bestämma det grundläggande tillämpningsområdet för hela grundlagsregleringen på det sätt som var avsikten med begreppets användning i NYGL. Samtliga de exempel på gränsfall som finns med i beskrivningen av NYGL, inklusive de två exempel som nämns här ovan, skulle näm- ligen täckas av de befintliga reglerna i TF och YGL. Om texten på ett klädesplagg eller boken som är avsedd för några familje- medlemmar trycks i tryckpress skyddas plagget respektive boken av TF. Detsamma gäller om stencilregeln i TF är tillämplig. Det är först när vi har att göra med massmedier som inte faller in under de tekniska definitionerna i TF och YGL som den tänkta ”stencilregeln” i

YGL kan bli tillämplig.

Inte desto mindre är det viktigt att grundlagarna har ett väl avgränsat tillämpningsområde. Det är, som påpekas i kap. 10, mycket betydelsefullt att veta om mediet i fråga omfattas av grundlagarnas skydd eller inte, såväl för den som tänker engagera sig i framställ- ningen eller spridningen av ett massmedium som för den som över- väger att, med stöd av meddelarskyddet, lämna upplysningar för publicering i ett massmedium.

Om man skulle införa en ”stencilregel” i YGL för nya medier och därmed öppna för att allt som kan falla in under den ovan- stående definitionen av massmedier skulle kunna få grundlagsskydd finns självfallet risken att personer – till exempel potentiella utgivare eller meddelare – uppfattar att vissa företeelser utgör massmedier, trots att en tolkning i domstol av massmediebegreppet sannolikt skulle leda till motsatt resultat. Detta talar emot att utsättande av ansvarsuppgifter skulle vara tillräckligt för att erhålla grundlagsskydd och för en lösning som innebär att erhållande av utgivningsbevis skulle vara en förutsättning för grundlagsskydd. Därmed skulle alltid en myndighetsprövning ske av om ansökan verkligen avser ett massmedium i grundlagens mening och denna prövning skulle kunna överklagas till domstol. Då skulle nya medier successivt erhålla grundlagsskydd genom prövningsmyndighetens och dom-

721

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

stolarnas tillämpning av den nya bestämmelsen. Några grundlags- ändringar skulle inte behövas för att inkludera nya medieformer, samtidigt som tillämpningsområdet hela tiden skulle vara tydligt för medborgarna – har utgivningsbevis meddelats och vunnit laga kraft för ett visst massmedium är grundlagen tillämplig vad avser det massmediet, samtidigt som beslutet i normalfallet bör bli väg- ledande i kommande ansökningprocesser för andra massmedier av samma typ.

Nackdelen med en ordning som förutsätter utgivningsbevis är förstås att tröskeln för att erhålla grundlagsskydd för nya medier skulle höjas, jämfört med om det vore tillräckligt att sätta ut ansvars- uppgifter. Med tanke på vikten av att tillämpningsområdet görs så tydligt som möjligt har vi ändå stannat för att den modell som för- tjänar att utredas vidare i vart fall inledningsvis bör innebära att nya massmedier ska kunna få grundlagsskydd genom att utgivnings- bevis utfärdas. Ser man efter några år att tillämpningsproblemen är få och att det har etablerats en fast praxis när det gäller vad som är ett massmedium kan det finnas anledning att i ett andra steg över- väga att även göra det möjligt att erhålla grundlagsskydd för nya massmedier genom utsättande av ansvarsuppgifter.

Ett enklare slags grundlagsskydd

Den snabba utvecklingen av webbaserad kommunikation har inne- burit helt nya möjligheter för var och en av oss att syssla med mass- kommunikation. När tryckpressen eller radiosändaren var en förut- sättning för att nå många med ett budskap var trösklarna väsentligt högre än de är i dag för den som ville framföra sin åsikt till en bred allmänhet. Nu kan vem som helst som disponerar en dator med tämligen enkla medel skapa en hemsida och via den framföra bud- skap som kan tas emot över stora delar av världen. Visserligen är konkurrensen om uppmärksamheten enorm, så de allra flesta får inte genomslag över hela världen även om de skulle vilja det, men möjligheten finns där, den är billig och den är enkel.

Som regleringen ser ut i dag har medieföretag automatiskt grund- lagsskydd för sina databaser, medan övriga – andra företag, organisa- tioner och privatpersoner – kan få grundlagsskydd för en databas genom att ansöka om utgivningsbevis. Möjligheten att ansöka om utgivningsbevis för en databas har funnits i ett tiotal år, men används i mycket begränsad omfattning. Om man anser att det är angeläget att

722

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

mer av den viktiga kommunikation och opinionsbildning som sker via webbsidor, till exempel bloggar, ska erhålla grundlagsskydd finns det skäl att överväga om det bör vidtas åtgärder för att göra det enklare att få grundlagsskydd för databaser.

Ett införande av NYGL skulle innebära att det blev möjligt att få grundlagsskydd för en databas genom att sätta ut tydliga ansvars- uppgifter, det vill säga ange vem som tar på sig det grundlagsreglerade ansvaret för innehållet i databasen. I kommitténs betänkande (avsnitt 10.6) diskuteras också alternativet att i YGL skapa möjlighet att få grundlagsskydd för en databas genom utsättande av ansvarsupp- gifter. Tanken avvisas inte, men något förslag läggs inte heller fram. Däremot presenteras argument för och emot en sådan ordning. Bland problemen nämns risken för att sekretessbelagda uppgifter skulle komma att spridas på ett olämpligt sätt.

Det är viktigt att påpeka att det innebär både möjligheter och ansvar för den enskilde att ett visst, individuellt massmedium omfattas av grundlagsskyddet i TF eller YGL. När den nuvarande regleringsmodellen med bland annat ensamansvaret och meddelar- skyddet växte fram var det i relativt hög grad publicister som bar det ansvar som grundlagarna föreskrev. Därmed var det också rim- ligt att kraven var högt ställda. En viktig fråga blir därför om det är lämpligt att friheten och ansvaret som grundlagarna ger finns inom så nära räckhåll för oss var och en att det är tillräckligt att sätta ut ansvarsuppgifter på en webbplats för att det fulla grundlagsskyddet ska träda in, oavsett om den som sätter ut ansvarsuppgifter är med- veten om vad det innebär eller inte.

En fråga vi vill lyfta i det här sammanhanget, främst för att skapa debatt inför framtida grundlagsöversyner på yttrandefrihetsområdet, är om det finns skäl att överväga behovet av en medelväg. Det fram- står som angeläget att utöka möjligheterna till grundlagsskydd för yttranden i databaser (på webbsidor), eller för yttranden i andra former av digitala fora vi ännu inte känner till, samtidigt som det fram- står som i vissa avseenden betänkligt att var och en utan närmare reflektion ska kunna påta sig det ansvar det innebär att vara utgivare av ett grundlagsskyddat medium.

En sådan medelväg skulle kunna vara att skapa en möjlighet att sätta ut ansvarsuppgifter i databaser – eller det nya, i dag ännu okända, digitala massmedium som används – och därigenom göra vissa av grundbultarna i grundlagarna tillämpliga, men inte alla. Vill man ha det fulla grundlagsskyddet skulle man även fortsättningsvis behöva ansöka om och erhålla utgivningsbevis. De grundbultar som

723

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

framstår som särskilt betydelsefulla i sammanhanget är censur- förbudet och etableringsfriheten. Det är angeläget att vem som helst ska ha möjlighet att starta en databas och att där kunna fram- föra yttranden utan att någon myndighet eller annat allmänt organ har rätt att förhandsgranska det som framförs. Däremot framstår det inte som lika angeläget att det ska vara möjligt att till varje privat- person som tillgängliggör en databas via internet framföra grundlags- skyddade meddelanden, inklusive överlämna sekretessbelagd informa- tion. Det framstår heller inte som lika angeläget att den särskilda brottskatalogen och processordningen omedelbart blir tillämplig. Eftersom ensamansvaret i hög grad är sammanlänkat med just med- delarskyddet och brottskatalogen kanske inte heller ensamansvaret behöver få genomslag på databaser med ansvarsuppgifter.

Mot en sådan differentiering av grundlagsskyddet kan självfallet anföras att den skulle göra systemet mindre tydligt och att män- niskor, till exempel potentiella meddelare, skulle riskera att missta sig om vad som gäller. Man kan också hävda att risken för att Sveriges riksdag skulle instifta censurlagar är mycket begränsad och att sådana lagar kanske inte skulle kunna försvaras i relation till 2 kap. RF. Därtill kan man säga en stencilregel som möjliggör grundlagsskydd genom utsättande av ansvarsuppgifter finns i TF och att nästan ingen förordar att den ska tas bort eller modifieras. Dessa motargument måste givetvis analyseras och ställas mot de argument som talar för en förändring, men det finns sammantaget skäl att närmare studera hur en ordning av detta slag skulle kunna fungera.

724

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Av ledamöterna Phia Andersson (S), Helene Petersson (S), Lars Wegendahl (S), Ingrid Burman (V) och Alf Karlsson (MP)

Grundlagarna är det fundament som vår demokrati bygger på. Där- för kan inte grundlagarna ses som vilket politiskt område som helst där dagspolitiken ska styra och där tvära kast och ändringar kan ske med små marginaler. Grundlagar ska ändras med försiktighet, efter- tanke och breda majoriteter. En förutsättning för detta är att bered- ningen av grundlagsfrågor sker så grundligt som möjligt.

Därför lyfte vi i ett mycket tidigt skede av kommitténs arbete upp frågan om att i utredningen belysa två viktiga frågor med grundlagskopplingar. Det rörde dels bristen på meddelarskydd och efterforskningsförbud i all offentlig finansierad verksamhet i privat regi, dels ett utökat skydd för transpersoner och personer med funktionsnedsättning i hetslagstiftningen. Kommittén lyfte dock inte frågorna till regeringen i ett sådant skede av utredningen att tillräck- liga förutsättningar fanns för att göra ett grundligt utrednings- arbete kring dessa frågor. I stället tillskrev kommittén regeringen i slutskedet av utredningen och påpekade att vi ansåg att frågorna var av sådan vikt att de borde utredas men att denna utredning inte ansågs sig ha möjlighet och tid att ta sig an det arbetet.

Trots att utredningstiden förlängts i omgångar kvarstår denna brist i det färdiga utredningsmaterialet. Någon annan utredning som tar sig an frågorna om utökat skydd i hetslagstiftningen är inte heller förespeglad och det råder fortfarande osäkerhet om det blir någon utredning och några förbättringar vad gäller efterforsknings- förbud i offentlig finansierad verksamhet i privat regi.

Vi kan inte annat än beklaga att utredningen inte getts förut- sättningar för att föreslå konkreta förslag till förbättringar på dessa för oss viktiga områden.

725

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

Av experten Helena Strömbäck

Teknikoberoende

Frågan om en teknikoberoende lagstiftning för tryck- och yttrande- friheten har varit föremål för utredning under många år. Utgångs- punkten för denna utredning är att det anses orimligt att regelbundet behöva ändra lagstiftningen utifrån de tekniska landvinningar som sker.

Det förefaller enligt min bedömning som att TF och YGL i dess nuvarande utformning i hög utsträckning har lyckats inbegripa nya medieformer när sådana med tiden har uppstått och ansetts önsk- värda att inkludera. Att regleringen har blivit något av ett lapptäcke visar sig inte tillräckligt för att motivera ett införande av denna utrednings förslag till ny grundlag (NYGL) med nya svåravgränsade begrepp såsom bl.a. massmedier. Tanken bakom just NYGL var att göra lagstiftningen mer teknikoberoende och generisk men i gen- gäld göra den massmedieberoende.

Under alla omständigheter borde utgångspunkten för en analys vara önskvärt materiellt tillämpningsområde och en tydlig problem- formulering. Begreppet massmedier är minst lika problematiskt som begreppet teknik. Avgränsning blir åter igen den stora utmaningen. Man bör som jag ser det framför allt ta höjd för att även en i dag tänkt distinktion mellan vad som utgör själva mediet/bäraren av yttrandet respektive vad som utgör den underliggande tekniken kan komma att suddas ut med den tekniska konvergensen som äger rum. Begreppet massmedier, så som det oftast används, har i sig en teknikberoende effekt då det exkluderar vissa tekniker som inte når många användare samtidigt. Det är viktigt att inte glömma bort den indirekta effekten som användningen av olika begreppen får. Syftet med en teknikoberoende reglering bör vara att effekten av regler- ingen ska vara oberoende av vilken teknik som används.

Häri döljer sig också betydligt svårare och intressantare frågor som hur vi i framtiden bäst uppnår största möjliga yttrande- och informa- tionsfrihet; om det är via massmedier som når många användare samtidigt eller i vilken takt och omfattning som tidpunkten för mediekonsumtionen bestäms mer av den enskilde användaren själv, i huvudsak via internet.

726

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Utökad distributionsplikt

Internet innebär utan tvekan nya utmaningar för rättsordningen. Det kan handla både om att det behövs nya sanktioner och utred- ningsmöjligheter för att upprätthålla gällande regler, men även att de materiella reglerna kan behöva anpassas till nya kommunikations- kanaler. Det finns emellertid en rad förhållanden som måste analyseras som bör ligga till grund för vidare ställningstaganden.

Betänkandet innehåller visserligen inga förslag i syfte att utvidga dagens bestämmelse till som det uttrycks ”Nyare kanaler för distri- bution av yttranden”. Betänkandet hänvisar som bärande skäl för detta till befintlig konkurrens på marknaden för internetupp- kopplingar. Men likväl dras slutsatsen att frågan ändå inställer sig om den ”distributionsplikt” som finns för postbefordringsföretag och andra trafikanstalter ska utsträckas till att gälla dem som till- handahåller internetaccess och dem som erbjuder värdtjänster. Motiveringen torde vara att begränsning av tillgång och spridning av yttranden via internet tekniskt sett är möjlig och att detta därför på ett principiellt plan inte är önskvärt. Tanken är i sig intressant men väcker en hel del frågor och analysen kan och bör fördjupas betydligt.

För att ett yttrande ska kunna nå en internetanvändare har detta yttrande ofta passerat en lång kedja av så kallade mellanhänder som har olika roller i kommunikationskedjan på internet. Lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster inne- håller en förtjänstfull närmare definition. Där definieras tre nivåer av mellanhänder, respektive med olika ansvarsförhållanden kopp- lade till sig utifrån vilken möjlighet denne har att påverka innehållet i trafiken. Dessa så kallade mellanhänder har väldigt olika tekniska förutsättningar. Man bör på ett tidigt stadium utgå ifrån dessa realiteter och diskutera var i kedjan som eventuella åtgärder skulle vara bland annat möjliga, effektiva, rättssäkra och därigenom bedöma om de är önskvärda.

Det är oklart vilket slag av så kallade mellanhänder som är föremål för betänkandets slutsats/bedömning. I avsnittet om distributionsplikt redogörs för den praxis med filtrering av barnpornografisajter som finns bland flertalet internetleverantörer Sverige. Detta filter används i betänkandet som ett exempel på den tekniska möjlig- heten för en internetleverantör (som endast vidareförmedlar informa- tion i näten) att förhindra trafik till vissa ip-adresser som pekar på ett visst innehåll.

727

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

En tänkt distributionsplikt på nätet vilar som sagt sannolikt på en principiell tanke att det i sig är felaktigt att hindra ett yttrande vilket som helst. Tanken leder förmodligen till ett betydligt vidare

”skydd för yttranden” än med dagens grundlagsreglering för yttrandefrihet. Det är en stor rättspolitisk fråga huruvida en sådan åtgärd är rimlig eller inte, vilket återstår att analysera.

I en sådan analys bör också effekter för andra värden som inter- net både tjänar och är en produkt av bedömas, såsom näringsfrihet och avtalsfrihet. Värden som har också har betydelse för fria öppna samhällen och ett fritt meningsutbyte på internet. Det är med andra ord inte oproblematiskt att överföra ett resonemang som gäller för ett postbefordringsföretag till internet. Internet är inte endast en distributionskanal för yttranden fixerade i massmedier. Internet är en långt mer komplex kommunikationskanal och kedja för värdeskapande, innovation och välstånd.

Frågan uppstår även hur ansvarskedjan enligt YGL skulle fungera med en tänkt distributionsplikt på internet. På internet finns som bekant inte alltid någon som har tagit på sig ansvaret för ett yttrande. Frågan är var gränserna för yttrande- och informationsfriheterna ska dras.

Förhållandet till etableringsfriheten i YGL är också ett område som tidigt måste analyseras om man laborerar med en elektronisk distributionsplikt. Paradoxalt nog skulle en sådan plikt kunna utgöra ett ingrepp i grundprincipen om etableringsfrihet och urholka denna.

728

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

Av experten Olle Wilöf

Film och musik på internet – hot eller möjligheter?

Mot bakgrund av regeringens direktiv till utredningen om att utreda i vilken mån ett framtida grundlagsskydd skall vara teknikberoende har jag i diskussionen i kommittén velat lyfta fram konsekvenserna av övergången inom vissa medieområden från utgivning av via tek- niska upptagningar till distribution av samma medieinnehåll via internet - och där helt skilda yttrandefrihetsrättsliga konsekvens- erna uppstår med anledning av denna övergång. De medieformer som framför allt berörs är musik, dataspel, och långfilm, men även litteratur och journalistiskt medieinnehåll i form av dokumentärer synes i ökad grad distribueras via internet på bekostnad av tekniska upptagningar.

Den aktuella övergången har, i vart fall när det gäller film och musik, varit föremål för en politisk samsyn, t.ex. under valrörelsen 2006, något som ledde fram till den s.k. Renforska utredningen Film och musik på Internet - hot eller möjligheter (Ds 2007:29). Inom EU finns därtill en tydlig färdriktning där fysiska exemplar i form av tek- niska upptagningar, men även tryckta böcker och tidningar/tid- skrifter, av diverse skäl – från miljösynpunkter till behovet att generellt sätt öka internetanvändningen i Europa – skall ersättas av internetdistribution.

I vilken mån de aktörer – s.k. legala alternativ som de benämns i Ds 2007:29 – omfattas av YGL:s databasregel enligt 1 kap. 9 §, första stycket är i många fall oklart, liksom om de aktuella distri- butörerna kan få ett utgivningsbevis enligt andra stycket i samma lagrum. Det kan nämnas att det i flera fall finns utländska företag som bedriver den aktuella verksamheten.

Från min sida vill jag beklaga att utgångspunkten i Ds 2007:29 inte följts upp i utredningen. Den färdriktning som det funnits en – som jag uppfattat det – politisk samsyn inom om det immaterial- rättsliga området borde bli föremål för en motsvarande yttrande- frihetsrättslig analys vad gäller den aktuella övergången, t.ex. om de aktörer som omnämns i 1 kap. 9 §, första stycket är relevanta, och i vilken mån betydligt fler aktörer än i dag skall få ett automatiskt verkande grundlagsskydd.

729

Särskilda yttranden

SOU 2012:55

Immunitet på internet

Utredningen föreslår i kap. 16 för att en särregel införs för texter och/eller bilder som återgivits i periodisk skrift när detta medie- innehåll sedan återanvänds på internet inom ramen för vad som kallats för arkiv. En särregel som innebär att den som tillhanda- håller det aktuella medieinnehållet får alla fördelar som ett grund- lagsskydd ger, t.ex. etableringsfrihet, men slipper ta ansvar för medie- innehållet, räknat sex månader från det att medieinnehållet återgavs i tidningen.

Det är dock oklart i vilka fall som den aktuella bestämmelsen verkligen kan tillämpas. De aktörer som beskrivs som ”arkiv” i för- slaget uppfyller inte de aktuella kriterierna som ställs upp, enligt min uppfattning. Webtjänsten www.mediearkivet.se har under sin existens publicerat inslag från Sveriges Radios Dagens Eko, ett medie- innehåll som torde diskvalificera en sådan tjänst från att omfattas av regeln. Den andra on-linetjänst som ansetts kunna komma ifråga, PressText (www.presstext.se), har under den tid denna tjänst fun- nits på marknaden innehållit texter eller bilder publicerade av bok- förlag i form av Bonniers Lexikon. Bägge tjänsterna har därtill inne- hållit texter - och delvis bilder - som förekommit i andra nätbaserade tjänster, t.ex. tidningsföretagets egna annonsfinansierade webtjänster (”hemsidor”), som www.expressen.se och www.aftonbladet.se.

I vilken mån den aktuella bestämmelsen verkligen kommer att vara tillämplig eller ej kommer därför enligt min bedömning i många fall vara oklart, och lär ytterst bli en fråga för rättstillämpningen. Bestämmelsen komplicerar i onödan ett redan komplicerat rätts- område.

Förslaget som sådant innebär att ett yttrande, efter att den sex månaders långa preskriptionstiden löpt ut, kan tillhandahållas på internet för evigt utan att någon rättsligt kan angripa mot brott som finns i tjänsten såsom hets mot folkgrupp, uppvigling med mera. Även ett förtal som skett i en sådan tjänst preskriberas på samma sätt, låt vara att den enskilde genom den generellt sätt längre preskriptionstiden för skadegörande handlingar inte drabbas på samma sätt som JK, eftersom medieinnehållet i originalmediet, i vart fall kan beivras under tio år från publiceringen i tidningen.

Jag vill vidare hänvisa till uttalanden i propositionen 2001/02:74 s. 81, med anledning av betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001: 28) där regeringen delade den uppfattning som ett antal remissinstanser gav uttryck för när det gällde frågan

730

SOU 2012:55

Särskilda yttranden

om yttrandefrihetsrättslig immunitet, vilket beskrevs som något

”oacceptabelt”.

Jag för min del anser att man inte kan bortse från att enskilda och sammanslutningars som vill hetsa mot folkgrupper eller göra sig skyldig till andra ”JK-brott” utnyttjar den föreslagna bestäm- melsen genom att först ger ut medieinnehållet i en tidning med knappt någon upplaga eller spridning alls, och att texterna eller bilderna efter att preskriptionstiden på sex månader gått till ända börjar tillhandahållas på internet. På den nya webbplatsen – ”arkivet”

– kan sedan materialet tillhandhållas för en mer omfattande exploa- tering och få ett större genomslag hos mediekonsumenterna än då materialet gav ut i tidningen.

Jag ställer mig mot bakgrund av ovanstående skäl inte bakom för- slaget.

Frågan om preskriptionstiderna på internet anser jag för övrigt skall vara generella, oavsett om det är långfilmer, tv-program, e- böcker, tidningsartiklar eller stillbildsfotografier som tillhandahålls över internet, och oavsett om det är unikt, nytt material som till- handahålls eller om det handlar om material som tidigare före- kommit i andra medier.

731