En översyn av tryck- och yttrandefriheten, del 1

En översyn av tryck- och yttrandefriheten

Del 1

Slutbetänkande av Yttrandefrihetskommittén

Stockholm 2012

SOU 2012:55

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23780-9

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Justitiedepartementet

Den 30 april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var också knuten till beredningen, som hade ett brett uppdrag. Den skulle följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Beredningen lämnade två delbetänkanden: Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggnings- frågor m.m (SOU 2004:114) och Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt (SOU 2006:96).

Den 16 maj 2008 ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Före detta justitiekanslern, numera justitie- rådet Göran Lambertz förordnades till kommitténs ordförande. Samma dag förordnades som ledamöter i kommittén riksdagsleda- möterna Phia Andersson (S), Ulrika Karlsson (M), Yilmaz Kerimo

(S) och dåvarande riksdagsledamöterna Bertil Kjellberg (M), Lars Wegendal (S), Ingvar Svensson (KD) och Stefan Tornberg (C). Som ledamöter i kommittén förordnades vidare numera hovrätts- rådet Lena Blixt (FP), juristen Ingrid Burman (V), journalisten Inger Fredriksson (C), kanslichefen Alf Karlsson (MP) och advokaten Erik Wassén (FP). Yilmaz Kerimo ersattes den 15 oktober 2008 av riksdagsledamoten Helene Petersson (S). Den 25 januari 2011 förordnades riksdagsledamöterna Cecilia Magnusson (M) och Andreas Norlén (M) som ledamöter. Samma dag entledigades Bertil Kjellberg. Genom ett beslut den 15 mars 2011 förordnades riksdagsledamoten Jonas Åkerlund (SD) som ledamot med verkan fr.o.m. den 26 januari 2011.

Som experter i kommittén förordnades jur. kand. Martin Brinnen, numera chefsjuristen Kerstin Bröms Lumpus, numera professor Thomas Bull, direktören Per Hultengård, departementssekreteraren Catharina Jonsson, numera generaldirektören Magnus Larsson, numera advokaten Kristina Lidehorn, avdelningschefen Kerstin Morast, byråchefen Håkan Rustand och förbundsjuristen Olle Wilöf.

Genom beslut den 26 januari 2009 entledigades Magnus Larsson, med verkan fr.o.m. den 1 mars 2009. Samma dag för- ordnades departementssekreteraren Kirsten Glansberg och hovrätts- rådet Katarina Rikte som experter, båda besluten med verkan fr.o.m. den 1 mars 2009. Den 15 maj 2009 ersattes Kirsten Glansberg av numera kanslirådet Anna Gullesjö. I ett beslut den 11 augusti 2009 förordnades bolagsjuristen Jens Karlsson som expert. Den 1 december 2009 ersattes Catharina Jonsson av numera ämnesrådet Helena Strömbäck. Den 1 juli 2010 förordnades numera rådmannen Feryal Mentes som expert. Genom ett beslut den 16 september 2010 entledigades Martin Brinnen, med verkan från den 1 oktober 2010. Den 11 februari 2011 förordnades doktoranden Daniel Westman som expert. Den 5 september 2011 förordnades som expert rätts- sakkunniga Katarina Berglund Siegbahn. Den 13 september 2011 ersattes Anna Gullesjö av rättssakkunniga Rosemarie Jansson Håvik. Kanslirådet Viveca Lång förordnades som expert den 15 november 2011.

Som sekreterare åt kommittén tjänstgjorde Katarina Rikte t.o.m. den 28 februari 2009. Den 1 januari 2009 anställdes hovrätts- assessorn Daniel Gustavsson som sekreterare och den 1 augusti 2009 chefredaktören Nils Funcke. Den 1 oktober 2010 anställdes Martin Brinnen som sekreterare och den 15 december 2011 hovrätts- rådet Stefan Nyman.

Kommittén har antagit namnet Yttrandefrihetskommittén.

Vi har haft i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i nya direktiv, dir. 2008:42.

Vi har tidigare avgett delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) och debattbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihets- kommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68).

Härmed överlämnas kommitténs betänkande En översyn av tryck- och yttrandefriheten (SOU 2012:55).

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 23 augusti 2012

Göran Lambertz

Phia Andersson	Lena Blixt	Ingrid Burman
Inger Fredriksson	Alf Karlsson	Ulrika Karlsson
Cecilia Magnusson	Andreas Norlén	Helene Petersson
Ingvar Svensson	Stefan Tornberg	Erik Wassén
Lars Wegendal	Jonas Åkerlund

/Martin Brinnen

Nils Funcke

Daniel Gustavsson

Stefan Nyman

Innehåll

DEL 1
Förkortningar.....................................................................		17
Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		33
Författningsförslag .............................................................		49
1.	Förslag till lag om ändring i regeringsformen ........................	49
2.	Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen..........	51
3.	Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ........	99
4.	Förslag till lag om ändring i brottsbalken ............................	142

5.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden....................................

144

I.INLEDNING

1	Uppdraget och genomförandet...................................	147
1.1	Kommitténs uppdrag .............................................................	147
1.2	Kommitténs arbete ................................................................	150
1.3	Betänkandets disposition.......................................................	153

Innehåll SOU 2012:55

2	Nuvarande ordning ...................................................		155
2.1	En uppdelad reglering av yttrandefriheten ...........................		155
2.2	De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna .........		157
	2.2.1	Inledning......................................................................	157
	2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder..............		158
	2.2.3	Etableringsfrihet..........................................................	159
	2.2.4	Ensamansvar ................................................................	160
	2.2.5	Meddelarskydd ............................................................	161
	2.2.6	Särskild brottskatalog m.m.........................................	163
	2.2.7	Särskild rättegångsordning .........................................	164
	2.2.8 Annat av särskilt stor betydelse .................................		165
2.3	När TF och YGL blir tillämpliga...........................................		166
	2.3.1	Formella krav...............................................................	166
	2.3.2	Materiella krav .............................................................	169
	2.3.3 Territoriella krav............................................................		173

II.BAKGRUND TILL UTREDNINGEN

3	Om bakgrunden........................................................	177
3.1	Innehållet i huvudavsnitt II ...................................................	177

3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt

	direktiven ................................................................................	178
4	Tekniken och lagstiftaren ..........................................	181
4.1	Inledning .................................................................................	181
4.2	Teknikfrågan under 1800-talet ..............................................	181
4.3	Tekniken i 1912 års förslag till TF ........................................	182
4.4	Tekniken och 1949 års tryckfrihetsförordning ....................	183
4.5	Massmedieutredningen ..........................................................	187
4.6	Yttrandefrihetsgrundlagen.....................................................	191
4.7	Mediekommittén ....................................................................	194

SOU 2012:55	Innehåll
4.8 Mediegrundlagsutredningen..................................................	196

4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och

	Yttrandefrihetskommittén ....................................................		199
4.10	Samlingsbegreppen i TF och YGL........................................		201
5	Medborgaren och tekniken ........................................		205
5.1	Medieanvändningen i Sverige ................................................		205
5.2	Från läsare till medaktör och redaktör .................................		210
5.3	Internet och politisk aktivitet ...............................................		212
5.4	Förtroendet för medierna......................................................		216
5.5	Forskarna om framtiden ........................................................		216
6	Tillämpningsproblem med TF och YGL .......................		221
6.1	Några utgångspunkter ...........................................................		221
6.2	Vissa allmänna problem .........................................................		223
6.3	Tryckta skrifter och tekniska upptagningar .........................		226
6.4	Olika bestämmelser för tråd- och etersändningar ...............		228
6.5	Problem som handlar om databasregeln...............................		229
7	EU-rätten och Europa- konventionen ..........................		233
7.1	Inledning.................................................................................		233
7.2	Förhållandet till EU-rätten ...................................................		234
	7.2.1	Kort om EU-rätten.....................................................	234
	7.2.2	Överlåtelse av beslutanderätt .....................................	235
	7.2.3	Rapporten ”Tryckfrihetsförordningens och
		yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till EU-
		rätten”..........................................................................	243
	7.2.4 Kort om EU-stadgan om de grundläggande
		rättigheterna ................................................................	253

Innehåll		SOU 2012:55
7.3	Europakonventionen..............................................................	255
	7.3.1 Allmänt ........................................................................	255
	7.3.2 Vissa särskilt relevanta artiklar i
	Europakonventionen ..................................................	257
III. ÖVERVÄGANDEN – SKIFTE ELLER INTE?
8	Vägvalet – några utgångspunkter ................................	263
8.1	Inledning .................................................................................	263
8.2	Yttrandefrihetens betydelse och ändamål.............................	263
8.3	Krav på grundlagsregleringen ................................................	264
8.4	Teknikutvecklingen tycks tala för ett skifte .........................	266
8.5	TF:s och YGL:s tillämpningsområde ....................................	267
8.6	Tre modeller ...........................................................................	269
8.7	Grunddragen i NYGL............................................................	273
9	EU-rättens betydelse för vägvalet ...............................	279
9.1	Några allmänna utgångspunkter............................................	279
9.2	Vissa aspekter på en anpassning ............................................	285
9.3	Hur bör frågan beaktas vid vägvalet? ....................................	287
10	Överväganden och slutsatser ......................................	291
10.1	Inledning .................................................................................	291
10.2	Tillämpningsområdet .............................................................	292
10.3	Ett antal tillämpningsproblem ...............................................	294
10.4	Meddelarfriheten och meddelarskyddet ...............................	299
10.5	Några frågor som har beaktats ..............................................	302
10.6	Ytterligare frågeställningar ....................................................	306

SOU 2012:55		Innehåll
10.7	Förhållandet till EU-rätten ...................................................	309
10.8	Kommitténs slutsatser och ställningstagande ......................	310
IV. EN REVIDERING AV TF OCH YGL
11	TF och YGL görs mer lättillämpade ............................	315
11.1	Bakgrund ................................................................................	315
11.2	Överväganden ........................................................................	316
	11.2.1 Inledning .....................................................................	316
	11.2.2 En översyn av struktur och språk ..............................	317
	11.2.3 Särskilt om 1 kap. YGL ..............................................	319
	11.2.4 Vissa materiella förändringar .....................................	322
12	Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten...	325
12.1	Bakgrund ................................................................................	325
	12.1.1 Delegationsbestämmelser...........................................	325
	12.1.2 Begränsningsreglerna i RF .........................................	326
	12.1.3 Hänvisningar i TF och YGL till
	begränsningsregler i RF..............................................	327
	12.1.4 Gäller RF:s begränsningsregler för TF och YGL? ...	328
12.2	Överväganden ........................................................................	333
	12.2.1 Utgångspunkter ..........................................................	333
	12.2.2 Finns det behov av att införa begränsningsregler i
	TF och YGL? ..............................................................	333
	12.2.3 Hur kan generella begränsningsregler i TF och
	YGL utformas? ...........................................................	335
13	Utökad distributionsplikt...........................................	339
13.1	Inledning.................................................................................	339
13.2	Historik ..................................................................................	340
13.3	Gällande rätt ...........................................................................	341
13.4	Nyare kanaler för distribution av yttranden ........................	342

Innehåll		SOU 2012:55
13.5	Yttranden med distributionsproblem ...................................	346
13.6	Överväganden.........................................................................	348
14	Rättegångsbestämmelserna – en översyn.....................	355
14.1	Inledning .................................................................................	355
14.2	Jurysystemets grunder ...........................................................	355
14.3	Juryns tillkomst och reformering..........................................	356
14.4	Jurysystemet ifrågasatt...........................................................	359
14.5	Överväganden.........................................................................	360
15	Förändringar i databasregeln......................................	363
15.1	Bakgrund.................................................................................	363
15.2	Överväganden.........................................................................	371
16	Arkivdatabaser och taltidningar ..................................	383
16.1	Bakgrund.................................................................................	383
16.2	Överväganden.........................................................................	391
	16.2.1 Grundlagsskydd för tidningsföretagens
	arkivdatabaser ..............................................................	391
	16.2.2 Radio- och kassettidningar (taltidningar) .................	396
	16.2.3 Lagteknisk lösning ......................................................	398
17	En delegationsbestämmelse om produktinformation
	m.m. .......................................................................	401
17.1	Bakgrund.................................................................................	401
17.2	Överväganden.........................................................................	407
18	Andra förändringar som har diskuterats.......................	411
18.1	Inledning .................................................................................	411
18.2	Frågor som kommittén inte hunnit överväga.......................	411

SOU 2012:55		Innehåll
18.3	Två frågor som behandlats i särskild ordning ......................	413
18.4	Ett expertförslag om tvångsmedel m.m................................	414

V.SKYDDET FÖR PRIVATLIVET M.M.

19	En straffbestämmelse i TF och YGL om
	integritetsskydd? ......................................................	419
19.1	Bakgrund ................................................................................	419
	19.1.1 Inledning .....................................................................	419
	19.1.2 Det nuvarande svenska skyddet för den
	personliga integriteten................................................	422
	19.1.3 Europakonventionen ..................................................	425

19.2Vår kartläggning av behovet av en integritetsskyddsbestämmelse inom det

	grundlagsskyddade området..................................................	429
19.3	Överväganden ........................................................................	433
20	Enskildas processuella skydd vid brott i medierna .......	441
20.1	Bakgrund ................................................................................	441
	20.1.1 Inledning .....................................................................	441
	20.1.2 Vissa särskilda bestämmelser av betydelse för
	tryck- och yttrandefrihetsmål ....................................	441
	20.1.3 Rättshjälp i tryck- och yttrandefrihetsmål................	442
20.2	Problem för den enskilde ......................................................	444
20.3	Närmare om den särskilda åtalsprövningsregeln .................	445
20.4	Ansvar för rättegångskostnader ............................................	448
20.5	Närmare om tillämpningslagens kvittningsregel .................	450
20.6	Överväganden ........................................................................	454
	20.6.1 Utgångspunkter ..........................................................	454
	20.6.2 En utvidgning av förutsättningarna för allmänt
	åtal vid ärekränkningsbrott i tryck- och
	yttrandefrihetsmål ......................................................	454
	20.6.3 Utökade möjligheter till kvittning ............................	458
		13

Innehåll SOU 2012:55

VI.	INTERNATIONELLT RÄTTSLIGT BISTÅND
21	Internationellt rättsligt bistånd...................................	471
21.1	Bakgrund.................................................................................	471
	21.1.1 Om kommitténs uppdrag ...........................................	471
	21.1.2 Internationellt rättsligt bistånd ..................................	473
	21.1.3 Särskilt om det rättsliga samarbetet inom EU ..........	475
21.2	Det svenska rättsläget ............................................................	482
	21.2.1 Allmänt ........................................................................	482
	21.2.2 Det territoriella tillämpningsområdet........................	483
21.3	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens betänkande
	SOU 2004:114 ........................................................................	489
	21.3.1 Bakgrund .....................................................................	489
	21.3.2 Vissa uttalanden från beredningen .............................	491
	21.3.3 Beredningens förslag...................................................	493
21.4	Överväganden.........................................................................	496
	21.4.1 Nuvarande rättsläge ....................................................	496
	21.4.2 Förhållandet till EU-rätten.........................................	498
	21.4.3 Det territoriella tillämpningsområdet........................	500
	21.4.4 Möjligheterna för internationellt rättsligt bistånd
	utökas...........................................................................	506
VII. ÖVRIGT
22	Genomförandet av förslagen.......................................	515
22.1	Konsekvenser..........................................................................	515
22.2	Behovet av ändringar i andra lagar.........................................	520
22.3	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .........................	523
23	Författningskommentar .............................................	525
23.1	Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ...................	525
23.2	Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.....	527
23.3	Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ...	621
14

SOU 2012:55	Innehåll
23.4 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken .........................	679

23.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och

yttrandefrihetsgrundlagens områden	.................................... 681
Reservationer ..................................................................	685
Särskilda yttranden ..........................................................	699

DEL 2

Bilagor
1	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens direktiv
	2003:58........................................................................................	5
2	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv
	2007:76......................................................................................	17
3	Tryck- och yttrandefrihetsberedningens tilläggsdirektiv
	2008:42......................................................................................	23
4	TF:s nuvarande lydelse ...........................................................	41
5	YGL:s nuvarande lydelse .........................................................	67
6	Ordlista över tekniska begrepp ...............................................	83
7	PM med förslag till lagreglering av
	tvångsmedelsanvändning på TF- och YGL-området.............	89
8	Databaser med utgivningsbevis.............................................	153
9	Ny yttrandefrihetsgrundlag – Lagtext och
	författningskommentar .........................................................	181
10	Ny yttrandefrihetsgrundlag – Bilaga till ordförandens
	reservation ..............................................................................	315

Förkortningar

BBS-lagen	lagen (1998:112) om ansvar
	för elektroniska anslagstavlor
bet.	betänkande
dataskyddsdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 95/46/EG av den
	24 oktober 1995 om skydd för
	enskilda personer med avseende
	på behandling av personupp-
	gifter och om det fria flödet av
	sådana uppgifter
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	departementspromemoria
EG	Europeiska gemen-
	skapen/gemenskaperna
EU	Europeiska unionen
Europakonventionen	Europeiska konventionen
	(4 november 1950) om skydd
	för de mänskliga rättigheterna
	och de grundläggande friheterna
HD	Högsta domstolen
JK	Justitiekanslern
JO	Riksdagens ombudsmän
KU	konstitutionsutskottet
KuL	kreditupplysningslagen
	(1973:1173)

Förkortningar

SOU 2012:55

LRA	lagen (1974:371) om
	rättegången i arbetstvister
MGU	Mediegrundlagsutredningen
MK	Mediekommittén
MMU	Massmedieutredningen
NJA	Nytt Juridiskt Arkiv
NYGL	Ny yttrandefrihetsgrundlag
PO	Allmänhetens pressombudsman
PON	Pressens opinionsnämnd
OSL	offentlighets- och sekretess-
	lagen (2009:400)
prop.	proposition
PTS	Post- och telestyrelsen
PuL	personuppgiftslagen (1998:204)
RF	regeringsformen
rskr.	riksdagens skrivelser
RTVL	radio- och tv-lagen (2010:696)
SKL	Statens kriminaltekniska
	laboratorium
SOU	statens offentliga utredningar
TF	tryckfrihetsförordningen
tillämpningslagen	lagen (1991:1559) med
	föreskrifter på tryckfrihets-
	förordningens och yttrande-
	frihetsgrundlagens områden
TYB	Tryck- och yttrandefrihets-
	beredningen
YFK	Yttrandefrihetskommittén
YFU	Yttrandefrihetsutredningen
YGL	yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

Bakgrund och kommitténs uppdrag

Tidigare betänkanden

Kommittén har tidigare lämnat två delbetänkanden. Det första,

Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), låg till grund för regeringens proposition 2009/10:81 och ledde fram till ett antal ändringar av grundlagarna som trädde i kraft den 1 januari 2011.

Det andra delbetänkandet lades fram i oktober 2010, Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Betänkandet var utformat som ett debatt- betänkande för att stimulera diskussionen om hur ett eventuellt alternativ till den nuvarande grundlagsregleringen med TF och YGL skulle kunna utformas.

Kommitténs uppdrag

Direktiven till kommittén omfattar ett stort antal frågor där huvud- uppgiften är att försöka finna en ny teknikoberoende reglerings- modell. Enligt direktiven ska kommittén överväga om man bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten och analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra.

Utgångspunkten för arbetet ska enligt direktiven vara att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet, ska ligga fast.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrande-

Sammanfattning

SOU 2012:55

frihetsrättsliga principerna. Samtidigt påpekas det att en analys ska göras av hur en avgränsning kan åstadkommas i förhållande till de distributionsformer för vilka RF och Europakonventionen anses ge ett tillräckligt skydd.

Om kommittén skulle finna att det inte är möjligt att hitta en ny teknikoberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd har uppdraget enligt direktiven varit att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet med denna översyn skulle vara att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt, bl.a. genom att överväga om det är möjligt att flytta detalj- bestämmelser till vanlig lag.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv borde stärkas inom det grundlags- skyddade området. I uppdraget har också ingått att utreda om möjlig- heterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihets- mål borde öka och om enskildas ställning gentemot medieföretagen borde stärkas på annat sätt.

I vårt uppdrag har även ingått att överväga om möjligheterna att lämna internationellt rättslig bistånd på det grundlagsreglerade området borde utökas.

Direktiven till kommittén finns i bilagorna 1, 2 och 3.

Kommitténs debattbetänkande

I debattbetänkandet (SOU 2010:68) presenterades tre skisser till en ny yttrandefrihetsgrundlag: Ansvarsmodellen, Verksamhets- modellen och Ändamålsmodellen. Samtliga tre förutsätter att yttrandet förekommer i ett massmedium för att grundlagsskydd ska kunna uppkomma.

Ansvarsmodellen förutsätter att någon tydligt träder fram och tar ansvar för yttrandet. Det kan ske antingen genom att det finns ett utgivningsbevis för massmediet eller att ansvarsuppgifter sätts ut.

Verksamhetsmodellen ger ett automatiskt grundlagsskydd åt den vars verksamhet huvudsakligen består i att på yrkesmässiga grunder framställa eller sprida massmedier. Andra kan få grundlags- skydd för sina massmedier genom att ange ansvarsuppgifter på massmediet.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Ändamålsmodellen tar i stället sikte på ändamålet med ett yttrande. Skyddet gäller för yttranden med ett opinionsbildande, journalistiskt, litterärt eller konstnärligt ändamål.

I den efterföljande debatten och under remissbehandlingen fick modellerna skiftande omdömen. Ansvarsmodellen mötte störst gillande men ansågs också ha tydliga brister.

Kommittén valde att inrikta sitt fortsatta arbete på att ur de tre modellerna utmejsla ett alternativ som skulle kunna ställas mot de två gällande grundlagarna på området.

Arbetet med en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL

Den modell som kommittén tagit fram har haft arbetsnamnet Ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL).

Ambitionen med NYGL har varit att göra regleringen av yttrande- friheten så teknikoberoende som möjligt.

En grundförutsättning för att få grundlagsskydd enligt NYGL är att yttrandet framförs i ett massmedium. Med det förstås enligt lag- texten ”medier som är avsedda att sprida yttranden till allmän- heten”. Till skillnad från den nuvarande regleringen knyts därmed inte tillämpningsområdet till vissa angivna massmedier eller tekniker för framställning eller distribution av medier eller yttranden.

Enligt NYGL blir grundlagen automatiskt tillämplig på mass- medier som ges ut av ett massmedieföretag. Med massmedieföretag avses sammanslutningar och enskilda vilkas huvudsakliga verksam- het består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier. Andra aktörer (t.ex. ideella organisationer och privatpersoner) har möjlig- het att få grundlagsskydd om de har utgivningsbevis eller om mass- mediet förses med s.k. ansvarsuppgifter.

I likhet med dagens reglering innehåller NYGL olika undantag från grundlagsskyddet. En nyhet i NYGL är att det i vissa fall görs undantag för behandling av personuppgifter i massmedier. Det avser behandling av personuppgifter som sker för andra syften än de som anges i NYGL:s ändamålsbestämmelse. Undantaget gäller enbart massmedier som ges ut av andra än massmedieföretag. Syftet är att undvika konflikter med EU:s s.k. dataskyddsdirektiv.

När det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grund- principerna (bl.a. censurförbud, meddelarskydd, ensamansvar och särskild rättegångsordning) regleras dessa i allt väsentligt som i TF och YGL.

Sammanfattning

SOU 2012:55

Det kan även nämnas att NYGL innehåller en generell pre- skriptionstid för väckande av allmänt åtal på sex månader från pub- liceringen av yttrandet. Det betyder bl.a. att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott på webbplatser förkortas jämfört med vad som gäller enligt YGL.

NYGL beskrivs i avsnitt 8.7 och i bilaga 9.

Kommitténs vägval

Kommittén har noggrant prövat om bestämmelserna i NYGL ger ett tillfredsställande skydd för de tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga grundprinciperna. NYGL har också ställts mot TF och YGL i syfte att undersöka vilka eventuella fördelar som finns med en ny yttrandefrihetsgrundlag.

Det stora problemet med NYGL är enligt kommittén avgräns- ningen av tillämpningsområdet. Begreppet ”massmedier”, som är en förutsättning för grundlagsskydd enligt NYGL, kan vid en första anblick framstå som tydligt och oproblematiskt. Men som kommittén redovisar i sina överväganden finns det en gråzon. Det kan t.ex. uppstå situationer när förpackningar används för att sprida information och opinionsyttringar och inte i första hand för att förpacka en vara. Då är de massmedier med den definition som används i NYGL. Det gör tillämpningsområdet otydligt.

Enligt kommittén rymmer även begreppet ”massmedieföretag” besvärliga gränsdragningsproblem. Var ska gränserna dras vad gäller kravet på hur stor del av verksamheten som ska vara inriktad på utgivning av massmedier för att grundlagen automatiskt ska bli tillämplig? Ska frågan bedömas utifrån verksamhetens omsättning eller antalet anställda, eller kanske en kombination av dem? Även det andra kriteriet för att definiera ett massmedieföretag, yrkes- mässigheten, rymmer problematiska frågor när olika verksamheter ska bedömas.

Det kan visserligen konstateras att inte heller tillämpnings- områdena för TF och YGL är helt entydiga. Kommittén gör dock bedömningen att oklarheterna blir större med NYGL än med det nuvarande systemet.

De gränsdragningsfrågor som vi har identifierat i NYGL inne- bär inte bara en osäkerhet för dem som bedriver massmedieverk- samhet utan också för den som önskar lämna meddelanden för offentliggörande. Osäkerheten berör bl.a. meddelarskyddet som

SOU 2012:55

Sammanfattning

brukar betraktas som en av de centrala grundbultarna i tryck- och yttrandefrihetsregleringen.

I det här sammanhanget har kommittén även behandlat EU- rättens betydelse för vägvalet mellan TF/YGL och NYGL. Enligt kommitténs bedömning är det av grundläggande betydelse att Sverige försvarar sin nationella reglering på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området. I det sammanhanget är det viktigt att fram- hålla att tryck- och yttrandefriheten innehåller konstitutionella kärnvärden där beslutanderätten inte har överlåtits till EU. De fördrag som styr EU-samarbetet får dessutom anses ge stöd för Sverige att hävda att de grundläggande principer som finns i TF och YGL är en del av vår nationella identitet som det ankommer på unionen att respektera.

Kommitténs slutsats är därför att EU-rätten inte motiverar att det vidtas genomgripande förändringar av det svenska grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Mot denna bakgrund väljer kommittén att hålla fast vid TF och YGL. Kommitténs överväganden i denna del beskrivs närmare i kap. 8–10.

TF och YGL görs mer lättillämpade

I stället för att ersätta dagens reglering med NYGL anser kommit- tén att yttrandefriheten bäst stärks och utvecklas genom att TF och YGL förbättras och förtydligas. I enlighet med uppdraget i direktiven har kommittén därför inom ramen för den nuvarande ordningen valt att göra en allmän översyn av TF och YGL. Syftet har framför allt varit att de båda grundlagarna ska bli så tydliga och lättillämpade som möjligt.

Det har gjorts en relativt långtgående översyn av uppbyggnaden av och språket i TF och YGL. Strukturen i YGL ändras i flera avse- enden, bl.a. så att grundlagen i huvudsak kan läsas självständigt utan omfattande hänvisningar till TF. I vissa fall har bestämmelser flyttats från grundlagarna till vanlig lag, i första hand till den s.k. tillämpningslagen. Det har införts rubriker över paragraferna. Lag- texten har anpassats till ett modernt lagspråk och getts en köns- neutral utformning.

Ett exempel på sådana förändringar som nu har nämnts är att den i dag detaljerade regleringen av rättegångsfrågorna förenklas

Sammanfattning

SOU 2012:55

genom att ett antal bestämmelser flyttas till lag. Det gäller bl.a. ett antal bestämmelser om juryn.

Materiella förändringar i TF och YGL

Under arbetet med TF och YGL har ett antal frågor som berör det materiella innehållet i grundlagsregleringen behandlats.

Förutsättningar för begränsningar av tryck- och yttrandefriheten

I TF och YGL finns ett antal bestämmelser som anger att vissa frågor får regleras i lag – s.k. delegationsbestämmelser. I de flesta fallen anges inte i bestämmelserna hur långtgående begränsningar som får göras. Det kan konstateras att det i vissa delar är oklart i vilken omfattning de s.k. begränsningsreglerna i 2 kap. 21–23 §§ RF gäller då tryck- och yttrandefriheten begränsas med stöd av dele- gationsbestämmelser i TF och YGL. I vissa fall görs det hänvis- ningar till dessa bestämmelser men i andra fall framgår det inte av lagtexten vad som gäller.

Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrandefriheten i TF och YGL får begränsas i lag. Detta bör ske genom att nya bestämmelser införs i TF och YGL med hänvisningar till begränsningsreglerna i RF. Till det kommer en allmän bestämmelse om att begränsningar i grundlags- skyddet aldrig får gå så långt att de utgör ett hot mot grundlagarnas ändamål.

Kommitténs överväganden och förslag i denna del finns i kap. 12.

En utökad distributionsplikt

I TF och YGL anges en s.k. distributionsplikt som innebär att postbefordringsföretag och andra allmänna trafikanstalter inte får vägra eller ställa särskilda villkor för distribution av skrifter och tekniska upptagningar med hänvisning till innehållet.

Genom ett fall av distributionsvägran av en skrift uppdagades för några år sedan en lucka i bestämmelsen. Det gällde ett post- befordringsföretag som vägrade att dela ut oadresserade försändelser, s.k. masskorsband, med hänvisning till innehållet.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Enligt vår uppfattning bör den som bedriver postverksamhet med tillstånd inte kunna vägra att distribuera oadresserade skrifter eller tekniska upptagningar på grund av deras innehåll. Vi föreslår därför att bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL ändras.

Förslaget motiveras bl.a. med att det för spridning av skrifter och tekniska upptagningar bara finns ett fåtal företag som bedriver postverksamhet och bara ett som har en rikstäckande service. Den som nekas distribution på grund av innehållet i skriften eller den tekniska upptagningen skulle därmed kunna få svårigheter med att nå ut med sitt budskap.

Kommittén anser att någon motsvarande distributionsplikt för internetoperatörer och leverantörer av värdtjänster inte bör införas. Antalet leverantörer av tjänster som på olika sätt gör sådana publi- ceringar möjliga är tillräckligt stort för att eventuell distributions- vägran inte ska få någon avgörande negativ inverkan på yttrande- friheten.

Förslaget behandlas närmare i kap. 13.

Förändringar i databasregeln

Den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL är komplicerad och svår- tillgänglig. Tillämpningen av den har också varit förknippad med problem.

Ett problem har att göra med det automatiska grundlagsskyddet för s.k. massmedieföretag. Enligt databasregeln gäller grundlagen automatiskt för databaser som tillhandahålls av bl.a. en redaktion för en periodisk skrift eller för ett radioprogram. Kommittén har övervägt om redaktionsbegreppet borde överges eller ändras men har funnit att fördelarna inte överväger nackdelarna med en sådan ändring.

Det andra tillämpningsproblemet som kommittén har behandlat är frågan vad det innebär att s.k. externa informationsleverantörer kan påverka innehållet i en databas. Det kan t.ex. gälla personer eller produktionsbolag som självständigt uppdaterar ett medie- företags webbplats. Kommittén föreslår att det i lagtexten ska framgå att grundlagsskyddet inte påverkas av sådana uppdateringar så länge de görs på uppdrag av den som driver verksamheten.

Det tredje tillämpningsproblemet gäller grundlagens tillämplig- het på databaser som innehåller delar som kan påverkas direkt av

Sammanfattning

SOU 2012:55

mottagarna genom t.ex. omodererade användarkommentarer. Den nuvarande lagtexten kan uppfattas som att grundlagsskyddet för hela databasen faller bort om någon del av den kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten. Vi föreslår en uttrycklig bestämmelse om att grundlagen inte ska gälla för just de delar av databasen som kan ändras av någon annan än den som driver verk- samheten.

Våra förslag vad gäller databasregeln utvecklas närmare i kap. 15.

Arkivdatabaser

Många tidningsföretag gör material från de tryckta tidningarna till- gängligt för allmänheten i databaser. Exempel på sådana tjänster är PressText Online och Mediearkivet.

Fram till 2003 ansågs den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfatta sådana databaser. Regeln jämställde ett förlage- troget återgivande av innehållet i en tidning med en bilaga till den periodiska skriften när det skedde i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Bilageregeln antogs gälla även då innehållet i periodiska skrifter tillhandahölls i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL. Massmedieföretagens arkivdatabaser skulle därmed ha haft ett automatiskt grundlagsskydd. Men sedan ett avgörande av Högsta domstolen år 2003 står det klart att tidningsföretagens arkivdatabaser inte omfattas av bilageregeln utan i stället faller under databasregeln i YGL. Detta har skapat flera problem.

Kommittén anser att det finns ett behov av ett särskilt grund- lagsskydd för tidningsföretagens arkivdatabaser. Ansvaret för inne- hållet i dessa bör hållas samman med ansvaret för den periodiska skriften. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i TF som innebär att den som ansvarar för den ursprungliga publi- ceringen i den periodiska skriften ska bära ansvaret för tillhanda- hållandet i arkivdatabasen. Förändringen innebär att preskriptions- tiden för sådana publiceringar i arkivdatabaser ska räknas från tidpunkten för utgivningen av den periodiska skriften. Preskription vad gäller allmänt åtal inträder därmed sex månader efter utgiv- ningen av den periodiska skriften. Kommittén har övervägt att införa en möjlighet för domstol att besluta att visst innehåll i sådana databaser ska tas bort. Vi har dock bedömt att det för när- varande inte finns behov av att införa en sådan regel.

Förslaget utvecklas närmare i kap. 16.

SOU 2012:55

Sammanfattning

Taltidningar m.m.

Kommittén föreslår även att det införs en särskild regel för tal- tidningar som tillhandahålls som tekniska upptagningar eller radio- program, eller ur en databas. En förutsättning är att innehållet åter- ger hela eller delar av den periodiska skriften och att innehållet har anpassats särskilt till personer med funktionsnedsättning.

Preskriptionstiden för sådana återgivningar räknas från tid- punkten då den periodiska skriften gavs ut. Ansvaret för dessa åter- givningar hålls samman med ansvaret för den periodiska skriften.

Taltidningsregeln behandlas i kap. 16.

En delegationsbestämmelse om produktinformation m.m.

En ny s.k. delegationsbestämmelse införs i TF och YGL i fråga om krav på att införa och på visst sätt utforma varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan liknande produktinformation som förekommer i medier som omfattas av grundlagarna. Det kan bl.a. avse sådan tryckt information som förekommer på förpackningar och i s.k. bipacksedlar. Undantaget gäller under förutsättning att informationen inte är av en uttrycklig åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär. Vårt förslag innebär att grundlagarna inte utgör något hinder mot att i lag meddela bestämmelser om sådan informa- tion.

De föreslagna bestämmelserna ger ett uttryckligt stöd i grund- lagarna åt ett undantag som redan i dag tillämpas. Fördelen med att skriva in undantaget i grundlagarna har bedömts vara att tillämp- ningsområdet blir tydligare och att det därmed blir lättare att förstå och tillämpa regleringen. I internationella förhandlingar – inte minst på EU-området – kan det dessutom antas öka möjligheterna att få acceptans för den svenska förhandlingspositionen om denna vilar på en distinkt princip med uttryckligt grundlagsstöd.

Skälen för införandet av delegationsbestämmelsen utvecklas närmare i kap. 17.

Sammanfattning

SOU 2012:55

Frågor som kommittén inte har hunnit överväga närmare

Ett antal frågor som har väckts inom kommittén har av tidsskäl inte kunnat analyseras djupare eller blivit föremål för närmare över- väganden.

Bland de frågor som har uppmärksammats kan särskilt nämnas frågan om meddelarskydd för anställda inom privat verksamhet som finansieras med offentliga medel. Vidare har frågan väckts om att utvidga bestämmelsen om hets mot folkgrupp till att omfatta även transpersoner resp. personer med funktionsnedsättning. En annan frågeställning har rört förutsättningarna för att vidta olika tvångsmedel såsom husrannsakan och beslag av material på redak- tioner och i andra miljöer där det förekommer uppgifter som omfattas av källskydd.

Dessa frågor redovisas i kap. 18.

Övriga frågor som kommittén har haft att överväga

Kommittén har utöver huvuduppgiften att se om det går att införa en teknikoberoende grundlag för tryck- och yttrandefriheten haft i uppdrag att överväga och lämna förslag beträffande tre frågor.

Frågan om ett förstärkt integritetsskydd

Kommittén har i enlighet med sina direktiv diskuterat om det borde införas en straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd. Flera varianter av ett sådant straffstadgande har tagits fram. Vi har kunnat konstatera att det i nationell svensk rätt finns begränsningar i skyddet för den enskildes privatliv och att det lagstiftningsmässiga skyddet vid en internationell jämförelse är relativt svagt.

Avgörande för vår bedömning om en straffbestämmelse bör införas inom det grundlagsskyddade området eller inte har varit dels om det finns ett sådant behov, dels om Sverige kan anses inter- nationellt förpliktat att införa en bestämmelse av det slaget.

Kommitténs behovsanalys har gett vid handen att det i princip inte förekommer några sådana integritetskränkningar inom det grundlagsskyddade området som kan motivera en särskild straff- bestämmelse. Vi har inte heller kunnat konstatera att Sveriges för- pliktelser enligt Europakonventionen är tillräckligt tydliga för att

SOU 2012:55

Sammanfattning

ensamma motivera införandet av ett nytt tryck- och yttrande- frihetsbrott. Kommittén anser att det finns en risk att en ny straff- bestämmelse får en återhållande effekt på de grundlagsskyddade mediernas publicistiska verksamhet. Vi har därför stannat vid att det för närvarande inte finns skäl att föreslå en straffbestämmelse om integritetsskydd i grundlagarna. Däremot anser vi oss kunna konstatera att det finns ett tydligt behov av en generell straff- bestämmelse utanför det grundlagsskyddade området. Vi har gjort bedömningen att det finns skäl för regeringen att överväga en sådan bestämmelse.

Våra närmare överväganden i denna del finns i kap. 19.

Enskildas ställning gentemot medierna

Enligt direktiven ska kommittén överväga om enskildas processu- ella skydd vid exempelvis förtal i medierna bör stärkas. För det ändamålet har kommittén diskuterat dels frågan om reglerna för allmänt åtal, dels reglerna om rättegångskostnader.

Vi föreslår att möjligheterna att väcka allmänt åtal vid ärekränk- ning utvidgas något.

Ärekränkningsbrotten skiljer sig på ett avgörande sätt från de flesta andra brottstyper. I fråga om dessa gäller nämligen som utgångspunkt att den enskilde själv får väcka åtal och utföra sin talan. Enligt en särskild åtalsprövningsregel i brottsbalken får allmänt åtal väckas bara om målsäganden anger brottet till åtal och åtal är av särskilda skäl påkallat från allmän synpunkt.

Ett enskilt åtal innebär flera nackdelar för målsäganden. De mest betydande är att målsäganden själv får svara för brottsutredningen och själva åtalet samt riskerar att få betala den tilltalades rättegångs- kostnader om han eller hon förlorar målet.

Allmänt åtal för ärekränkningsbrott förekommer bara i undan- tagsfall. Under 2000-talet har JK väckt allmänt åtal för förtal i endast ett fall. Utanför det grundlagsskyddade området väcks allmänt åtal i något större utsträckning.

Vi anser det rimligt att det allmänna i något fler fall än i dag ansvarar för att ärekränkningsbrott beivras straffrättsligt. Det bör ske genom utökade möjligheter att väcka allmänt åtal för sådana brott. Vi föreslår därför att det inte längre ska krävas ”särskilda skäl” för allmänt åtal utan vara tillräckligt att allmänt åtal är påkallat

Sammanfattning

SOU 2012:55

från allmän synpunkt. Kravet på målsägandeangivelse ska dock finnas kvar.

Vi föreslår också en annorlunda utformad bestämmelse om kvitt- ning av rättegångskostnader i tryck- och yttrandefrihetsmål.

I den s.k. tillämpningslagen avseende TF och YGL finns en sär- skild rättegångskostnadsregel för tryck- och yttrandefrihetsmål. Den är tillämplig om målsäganden har fört talan i ett mål där skuld- frågan har prövats av en jury. I ett sådant fall kan rätten bestämma att vardera parten ska svara för sin rättegångskostnad oavsett utgången i målet.

Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den kunna tillämpas när rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Det har satts i fråga om inte en tillämpning av kvittningsregeln i enlighet med förarbetsuttalandena står i strid med den s.k. oskuldspresum- tionen i artikel 6.2 i Europakonventionen.

Vi föreslår att bestämmelsen formuleras om i syfte att ändra förut- sättningarna för kvittning. I fortsättningen ska kvittning inte kunna ske av det skälet att rätten har en annan uppfattning i skuldfrågan än juryn. Härigenom undviker man att bestämmelsen kommer i konflikt med oskuldspresumtionen. Kvittning ska kunna ske efter en skälighetsbedömning där en förutsättning är att målsäganden bedöms ha haft särskild anledning att få sin sak prövad.

I kap. 20 redogörs för kommitténs överväganden och förslag.

Internationellt rättsligt bistånd

I kommitténs uppdrag har ingått att överväga vilka rättsliga förut- sättningar som bör gälla för att svenska myndigheter ska kunna lämna s.k. internationellt rättsligt bistånd till utländska myndig- heter inom områden som omfattas av det särskilda grundlags- skyddet för tryck- och yttrandefriheten.

Frågor om sådant rättsligt bistånd kan bl.a. bli aktuella om utländska myndigheter vänder sig till Sverige för att få hjälp med utredningsåtgärder, t.ex. beslag av handlingar, med anledning av en brottsutredning som pågår i det landet. I dag tolkas grundlagarna på ett sätt som innebär att Sverige i praktiken inte kan lämna rätts- ligt bistånd när TF eller YGL är tillämpliga.

Efter en genomgång av den EU-rättsliga utvecklingen på i första hand det straffrättsliga området konstaterar kommittén att utgångs- punkten bör vara att den svenska hållningen i fråga om internationellt

SOU 2012:55

Sammanfattning

rättsligt bistånd är förenlig med unionsrätten. Det finns trots detta anledning att skapa en viss öppning för att lämna rättsligt bistånd även när grundlagarna är tillämpliga.

Kommittén föreslår därför att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning som har framställts här inte anses utgiven i Sverige enbart på den grunden att den har skickats till enskilda adressater i utlandet. Detta medför att möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd ökar. I fråga om det s.k. kor- respondentskyddet för uppgiftslämnare samt författare och andra upphovsmän tydliggörs det att detta gäller om meddelandet m.m. skedde i Sverige.

När det gäller frågan om att lämna internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet föreslås en ny bestämmelse i TF och YGL. Denna innebär att sådant bistånd kan lämnas avseende åtgärder som är tillåtna enligt grundlagarna. Om en ansökan rörande rättsligt bistånd gäller brott eller skadestånd med anledning av brott, ska ett krav på s.k. dubbel straffbarhet tillämpas. Enligt bestämmelsen kan regeringens medgivande för lämnande av internationellt rättsligt bistånd krävas i vissa fall. Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan om rättsligt bistånd ska kunna meddelas i lag.

Kommitténs överväganden återfinns i kap. 21.

Summary

Background and the Committee’s remit

Previous reports

The Committee has previously submitted two interim reports. The first, Constitutional protection for digital cinema and other matters concerning freedom of expression (SOU 2009:14), laid the ground- work for Government Bill 2009/10:81 and led to a number of con- stitutional amendments that entered into force on 1 January 2011.

The second interim report, presented in October 2010, was enti- tled A new fundamental law on freedom of expression? The Freedom of Expression Committee presents three models (SOU 2010:68). This report took the form of a contribution to debate, aimed at encour- aging a discussion on the possible shape of an alternative to the present constitutional regulations in the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE).

The Committee’s remit

The Committee’s terms of reference cover a wide range of issues, with the main task being to try to find a new regulatory model that is independent of technology. The terms of reference instruct the Committee to consider whether to retain technology-dependent constitutional regulation of freedom of the press and of expression and to analyse the potential advantages and disadvantages of tech- nology-independent regulations.

According to the Government, the Committee was to proceed on the assumption that the fundamental principles of freedom of the press and of expression legislation – such as sole responsibility,

Summary

SOU 2012:55

the jury system and protection of sources – are to remain firmly in place.

The Committee was also instructed to analyse whether other means of distributing opinions to the public apart from the tradi- tional media may need to be protected by the principles of freedom of the press and of expression legislation. At the same time, the Government indicated that an analysis should be made of how to separate off the distributional forms for which the Instrument of Government and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are considered to pro- vide adequate protection.

If the Committee should conclude that it is not possible to find a new technology-independent regulatory model that provides sufficiently strong protection, the terms of reference instruct us to undertake a general review of the FPA and the FLFE. The purpose of this review would be to make these two fundamental (constitu- tional) laws as clear and easily applicable as possible, for example by considering whether it is possible to transfer detailed provisions to ordinary laws.

The Committee was also instructed to study whether the pro- tection of individual integrity and privacy should be strengthened in the area under constitutional protection. The remit also included investigating whether the possibilities of ‘offsetting’ legal costs in freedom of the press and freedom of expression cases should in- crease and whether the position of individuals with respect to me- dia companies should be strengthened in any other way.

Our remit also included considering the possibility of providing increased international legal assistance in the area regulated by the fundamental laws.

The Committee’s terms of reference are attached in annexes 1, 2 and 3.

The Committee’s interim report

The debate report (SOU 2010:68) outlined three models for a new fundamental law on freedom of expression: the responsibility mod- el, the operational model and the purposive model. All three as- sume that constitutional protection is conditional on the opinion being expressed in a mass medium.

SOU 2012:55

Summary

The responsibility model assumes that someone steps forward clearly and takes responsibility for the opinion expressed. This can occur either in the form of a publication authorisation for the mass medium concerned or by publication of a declaration of responsi- bility.

The operational model offers automatic constitutional protec- tion to a person whose operations consist mainly of the profes- sional production or dissemination of mass media. Others can ob- tain constitutional protection for their mass media by publishing a declaration of responsibility in the mass medium concerned.

The purposive model instead concentrates on the purpose, the aim, of an expression of opinion. The protection would apply to expressions of opinion with opinion-forming, journalistic, literary or artistic purposes.

In the subsequent debate and the comments made by referral bodies, the models received varied assessments. The responsibility model met with widest approval but was also considered to have clear deficiencies.

The Committee chose to focus its continued work on carving out an alternative from the three models that could be compared with the two existing fundamental laws in the area.

Work on a new fundamental law on freedom of expression

The model produced by the Committee has gone under the work- ing name New Fundamental Law on Freedom of Expression (NFLFE).

The aim has been to make the regulation of freedom of expres- sion as technology-independent as possible.

A fundamental prerequisite for constitutional protection under the NFLFE is that the opinion is expressed in a mass medium. The legislative text defines mass media as “media intended for the dis- semination of opinions to the general public”. Unlike in the pre- sent regulations, this means that the scope of the regulations is not tied to certain specified mass media or technologies for producing or distributing media or expressions of opinion.

Under the NFLFE, the fundamental law will automatically ap- ply to mass media published by a mass media company. The term

‘mass media company’ refers to associations and individuals whose main operations consist of publishing mass media on a professional basis. Other actors (e.g. non-profit organisations and private per-

Summary

SOU 2012:55

sons) will be able to obtain constitutional protection if they pos- sess a publication authorisation or if the mass medium is provided with a declaration of responsibility.

As in the current regulations, the NFLFE contains various ex- ceptions from constitutional protection. One new feature in the NFLFE is that in certain cases exceptions are made for the treat- ment of personal data in the mass media. This concerns treatment of personal data for purposes other than those indicated in the pro- vision on purposes in the NFLFE. The exception only applies to mass media published by parties other than mass media companies and is intended to avoid conflicts with the EU Data Protection Directive.

As regards the fundamental principles of legislation on freedom of the press and of expression (such as the prohibition of censor- ship, protection of sources, sole responsibility and special judicial procedures), in all essential respects they are regulated as in the FPA and the FLFE.

It may also be mentioned that the NFLFE imposes a general time bar of six months from the publication of the expression of opinion for bringing public prosecution. Compared with the regu- lations under the FLFE, this shortens the statutory limitation peri- od for freedom of expression offences on websites.

The NFLFE is described in section 8.7 and annex 9.

The Committee’s choices

The Committee has carefully considered whether the provisions of the NFLFE provide adequate protection for the linchpins of free- dom of the press and of expression law. The NFLFE has also been weighed against the FPA and the FLFE to study the potential ad- vantages of a new fundamental law on freedom of expression.

In the Committee’s view, the major problem with the NFLFE is the definition of its scope. At first glance, the concept ‘mass me- dia’, which is a necessary condition for constitutional protection under the NFLFE, may appear to be clearly defined and unprob- lematic. However, as the Committee shows in its remarks on the NFLFE, there is a grey zone. For example, situations can arise in which packaging is used to spread information and opinions, not primarily to package a product. Given the proposed definition,

SOU 2012:55

Summary

such packaging is a form of mass media. This makes the scope of application unclear.

In the Committee’s opinion, the concept ‘mass media company’ also involves difficult problems of definition. Where is the line to be drawn in determining how large a part of the operations is re- quired to focus on the publishing of mass media in order for the fundamental law to be automatically applicable? Should the matter be assessed on the basis of turnover or number of employees, or perhaps a combination of the two? The second criterion for defin- ing a mass media company, its professional character, also involves problematic issues when drawing the line between different types of operations.

Admittedly, the scope of the FPA and the FLFE is not com- pletely unambiguous either. However, the Committee considers that the NFLFE will entail greater uncertainties than in the current system.

The problems of definition that we have identified in the NFLFE mean uncertainty not only for parties engaged in mass media operations but also for individuals wishing to submit com- munications for publication. This uncertainty relates, for example, to the protection of sources, which is generally regarded as one of the central linchpins of the regulations on freedom of the press and of expression.

In this context, the Committee has also addressed the issue of the relevance of EU law to the choice between FPA/FLFE and

NFLFE. The Committee’s assessment is that it is vitally important for Sweden to defend its national regulations in the area of freedom of the press and of expression. Here it is important to underline that freedom of the press and of expression contains core constitu- tional values where decision-making powers have not been trans- ferred to the EU. Moreover, the treaties governing EU cooperation may be considered to support a claim by Sweden that the funda- mental principles enshrined in the FPA and the FLFE are part of our national identity, which it is incumbent on the Union to re- spect.

The Committee therefore concludes that EU law provides no reason to make far-reaching changes to the protection provided by the Swedish constitution to the freedom of the press and of expres- sion.

Summary

SOU 2012:55

In the light of this, the Committee chooses to abide by the FPA and the FLFE. The Committee’s considerations here are described in greater detail in Chapters 8–10.

Making the FPA and the FLFE easier to apply

Instead of replacing the current regulations with the NFLFE, the Committee believes that the best way to strengthen and develop the freedom of expression is to improve and clarify the FPA and the FLFE. In accordance with its terms of reference, the Commit- tee has therefore chosen to undertake a general review of the FPA and the FLFE within the framework of the current system. The main aim has been to make the two fundamental laws as clear and easy to apply as possible.

A relatively far-reaching review has been made of the structure and language of the FPA and the FLFE. A number of changes are made to the structure of the FLFE, in part so as to make it possi- ble, in the main, to read the text independently without extensive reference to the FPA. In certain cases provisions have been moved from the fundamental laws to ordinary laws, primarily to the Act with provisions in the areas of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression (1991:1559). Sec- tion headings have been added. The text has been brought in line with modern legislative language and made gender neutral.

To give one example of the changes mentioned, the current de- tailed regulation of judicial procedures has been simplified by transferring various provisions to ordinary law. This includes pro- visions on the jury.

Material amendments in the FPA and the FLFE

A number of questions concerning the material content of the con- stitutional regulations have been addressed in the course of the work on the FPA and the FLFE.

SOU 2012:55

Summary

Conditions for limiting freedom of the press and of expression

The FPA and the FLFE contain a number of provisions stating that certain issues may be regulated by law (‘delegation provisions’). In most cases, the provisions do not indicate how far-reaching the limitations are allowed to be. It can be noted that it is somewhat unclear to what extent the ‘limitation rules’ in Chapter 2, Articles

21–23 of the Instrument of Government apply when the freedom of the press and of expression is limited by virtue of delegation provisions in the FPA and the FLFE. In certain cases reference is made to these provisions, but in others the legislative text does not make it clear what rules apply.

The Committee considers that there is a need to clarify the conditions under which the freedom of the press and of expression laid down in the FPA and the FLFE may be limited by law. This should be done by introducing new provisions in the FPA and the FLFE referring to the limitation rules in the Instrument of Gov- ernment. In addition, there is a general provision stating that the protection guaranteed by the constitution may never be limited to such an extent as to threaten the purposes of the constitution.

The Committee’s deliberations and proposals in this area are contained in Chapter 12.

Extended obligation to distribute

The FPA and the FLFE include an obligation to distribute, mean- ing that postal services and other common carriers cannot refuse to distribute written matter and technical recordings, or make distri- bution subject to special conditions, on grounds of content.

A few years ago, a case in which distribution was refused re- vealed a loophole in this provision. This occurred when a postal service company refused to distribute unaddressed consignments (bulk mail) on grounds of the content.

In our view, a party authorised to provide postal services should not be able to refuse to distribute unaddressed written matter or technical recordings on grounds of their content.

The proposal is based on the reasoning that only a few compa- nies offer postal services for the distribution of written matter and technical recordings, and only one has nationwide services. This means that a party refused distribution on grounds of the content

Summary

SOU 2012:55

of the written matter or technical recording would have difficulty communicating their message.

The Committee does not consider that a similar obligation to distribute should be introduced for internet operators and host service providers. The number of providers of services that make such publication possible in various ways is large enough to prevent any refusal to distribute having a decisive negative impact on the freedom of expression.

The reasoning behind the proposal is described in greater detail in Chapter 13.

Changes in the database rule

The ‘database rule’ in Chapter 1, Article 9 of the FLFE is compli- cated and hard to understand. The application of this rule has also been problematic.

One problem has concerned the automatic constitutional pro- tection of mass media companies. Under the database rule in the FLFE, the fundamental law applies to databases made available by the editorial office of a printed periodical or radio programme. The Committee has considered whether the concept of the editorial office should be abandoned or changed but has concluded that the advantages of such a change do not outweigh the disadvantages.

The second problem of application that the Committee has con- sidered is the issue of the implications of external information pro- viders being able to influence the contents of a database. Individu- als or production companies, for example, may independently up- date a media company’s website. The Committee proposes that the legislative text should make it clear that constitutional protection is not affected by such updates, as long as they are made on the in- structions of the party conducting the operations.

The third problem of application concerns the applicability of the fundamental law to databases containing components that can be directly influenced by recipients, e.g. through non-moderated user comments. The current legislative text can be taken to mean that the constitutional protection of the entire database lapses if any part of it can be affected by anyone other than the party con- ducting the operations. We propose an explicit provision stating that the fundamental law shall not apply to the specific parts of the database that can be changed by someone other than the party

SOU 2012:55

Summary

conducting the operations. The fundamental law will apply in all other respects.

Our proposals concerning the database rule are described in greater detail in Chapter 15.

Archive databases

Many newspaper companies make material from their printed newspapers available to the public in databases. PressText Online and Mediearkivet are two examples of such services.

Until 2003 it was thought that such databases came under the

‘supplement rule’ in Chapter 1, Article 7, second paragraph of the

FPA. The rule put a faithful reproduction of the contents of a newspaper on the same footing as a supplement to the printed pe- riodical, when the reproduction took the form of a radio pro- gramme or technical recording. The supplement rule was assumed to also apply when the contents of printed periodicals were made available in databases of the type referred to in Chapter 1, Article 9 of the FLFE. Consequently, archive databases belonging to mass media companies would have enjoyed automatic constitutional protection. However, since a Supreme Court decision of 2003 it has been clear that archive databases belonging to newspaper com- panies are not covered by the supplement rule but instead come under the database rule in the FLFE. This has created a number of problems.

The Committee considers that special constitutional protection is needed for archive databases belonging to newspaper companies. The responsibility for the contents of such archives should be kept together with the responsibility for the printed periodical. We therefore propose the introduction in the FPA of a new provision to the effect that the party responsible for the original publication in the printed periodical shall bear the responsibility for the materi- al made available in the archive database. This change would mean that the statutory limitation period for such publications in archive databases would be calculated from the time of publication of the printed periodical. Hence, public prosecution would become time- barred six months after the publication of the printed periodical. The Committee has considered introducing a possibility for courts to order the removal of certain contents from such databases.

Summary

SOU 2012:55

However, we have concluded that there is no need to introduce such a rule at present.

The proposal is described in greater detail in Chapter 16.

Talking newspapers etc.

The Committee also proposes the introduction of a special rule for talking newspapers made available as technical recordings or radio programmes, or from a database. This will be conditional on the contents reproducing all or parts of the printed periodical and be- ing specially adapted for persons with disabilities.

The statutory limitation period for such reproductions will be calculated from the time at which the printed periodical was pub- lished. The responsibility for these reproductions will be kept to- gether with the responsibility for the printed periodical.

The reasoning behind the rule for talking newspapers is given in Chapter 16.

A delegation provision on product information etc.

A new ‘delegation provision’ will be brought into the FPA and the

FLFE concerning requirements to introduce and formulate in a certain way warning texts, declarations of contents and other simi- lar product information occurring in media covered by the funda- mental laws. Examples include printed information on packaging and package leaflets. The exception will apply provided that the information is not explicitly designed to influence or shape opin- ions. Our proposal means that the fundamental laws will not pose any obstacle to issuing legislative provisions on such information.

The proposed provisions will give explicit constitutional sup- port to an exception that already applies today. The advantage seen in giving the exception written form in the fundamental laws is that this will clarify the scope of application, making it easier to under- stand and apply the regulations. Moreover, it can be assumed that in international negotiations – not least in the EU – the chances of winning acceptance for the Swedish position will increase if it rests on a distinct principle with explicit constitutional support.

The reasons for introducing the delegation provision are con- tained in Chapter 17.

SOU 2012:55

Summary

Questions that the Committee has not had time to consider in detail

For reasons of time, it has been impossible to devote more far- reaching analysis or closer consideration to various issues that have come up in the course of the Committee’s work.

Among the issues raised, particular mention may be made of the protection of sources when the source is an employee in private operations financed by public funds. Another issue that has come up is the possibility of extending the provision on agitation against a national or ethnic group to include transgender people and people with disabilities. A third issue has concerned the possibility of tak- ing various coercive measures such as a search of premises and con- fiscation of material at editorial offices and other places where in- formation may be found that is covered by the protection of sources.

These matters are described in greater detail in Chapter 18.

Other questions that the Committee has been instructed to consider

Apart from its main task – to consider the possibility of introduc- ing a technology-independent fundamental law on freedom of the press and of expression – the Committee has also been instructed to consider and present proposals on three issues.

The question of stronger protection of privacy

In accordance with its terms of reference, the Committee has dis- cussed whether a penal provision on the protection of privacy should be introduced in the FPA and the FLFE. Several variants of such a penal provision have been drafted. We have found that the private lives of individuals enjoy limited protection in Swedish do- mestic legislation and that the protection offered by law is relative- ly weak by international comparison.

Our assessment of whether or not a penal provision should be introduced in the area protected by the constitution has been de- termined by two factors: whether it is needed, and whether Sweden can be considered to have an international obligation to do so.

Summary

SOU 2012:55

The Committee’s analysis of the need has indicated that in ef- fect, no violations of privacy occur in the area protected by the constitution that could justify a special penal provision. Moreover, we have not found that Sweden’s obligations under the European

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are sufficiently clear as to justify, on their own, the in- troduction of a new freedom of the press and of expression of- fence. The Committee considers there is a risk that a new penal provision would inhibit the journalistic activities of the media cov- ered by constitutional protection. We have therefore concluded that at present, there is no reason to propose a penal provision on protection of privacy in the fundamental laws. On the other hand, we believe we can confirm that there is a clear need of a general penal provision outside the area protected by the constitution. Our assessment is that there is reason for the Government to consider such a provision.

Our deliberations in this area are discussed in greater detail in Chapter 19.

Position of individuals with respect to the media

The terms of reference require the Committee to consider whether the procedural safeguards available to individuals in the event of defamation in the media, for example, should be strengthened. To this end, the Committee has discussed the rules on public prosecu- tion and rules on legal costs.

We propose a slight extension of the possibility of bringing a public prosecution in the event of defamation.

Defamation differs from most other types of offence in one crucial regard, namely, that the primary assumption in defamation offences is that it is up to the individual concerned to bring pro- ceedings and prosecute his or her claim. Under a special rule in the Swedish Penal Code on assessing whether prosecution proceedings can be initiated, a public prosecution may only be brought if the injured party reports the offence for prosecution and, for special reasons, prosecution is deemed to be warranted in the public inter- est.

Private prosecution has several disadvantages for the injured party, most significantly that the injured party personally has to take responsibility for the investigation of the offence and the ac-

SOU 2012:55

Summary

tual prosecution, as well as risking having to pay the defendant’s legal costs if he or she loses the case.

Public prosecution of defamation offences only occurs in excep- tional cases. Since 2000, the Chancellor of Justice has brought a public prosecution for defamation in just one case. Outside the area under constitutional protection, public prosecution is some- what more widespread.

We consider it reasonable that the public authorities should be responsible for the penal prosecution of defamation offences in rather more cases than at present. This should be achieved by in- creasing the possibility of bringing a public prosecution for such offences. We therefore propose that ‘special reasons’ should no longer be required for public prosecution and that it should suffice that public prosecution is warranted in the public interest. Howev- er, the requirement that the injured party report the offence should be kept.

We also propose a differently formulated provision on the ‘off- setting’ of legal costs in freedom of the press and of expression cases.

The Act with provisions in the areas of the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression contains a special legal costs rule for freedom of the press and of expression cases. The rule applies if the injured party has represent- ed himself or herself in a case in which the question of liability has been examined by a jury. In such cases, the court may decide that each party shall bear its own legal costs, irrespective of the out- come of the case.

According to the preparatory materials for the provision, it is intended for use in cases where the court takes a different view of the question of liability than the jury. The question has been raised of whether applying the ‘offsetting’ rule in accordance with the statements in the preparatory materials contravenes the ‘presump- tion of innocence’ in Article 6.2 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.

We propose reformulation of the provision so as to change the conditions for offsetting costs. In future, offsetting shall not be allowed for the reason that the court takes a different view of the question of liability than the jury. This change will avoid a conflict arising between the provision and the presumption of innocence. Offsetting will be a possible option following an assessment of

Summary

SOU 2012:55

fairness, with one condition being that the injured party is deemed to have had special cause to have his or her case heard.

The Committee’s deliberations and proposals are described in

Chapter 20.

International legal assistance

The Committee’s remit has included considering under what legal conditions Swedish authorities should be able to provide interna- tional legal assistance to foreign authorities in areas coming under the special constitutional protection of freedom of the press and of expression.

The question of such legal assistance may arise, for instance, if for- eign authorities request Sweden’s help with investigative measures, such as confiscation of documents, in connection with a criminal investigation that is taking place in that country. Given the current interpretation of the fundamental laws, Sweden is unable, in prac- tice, to provide legal assistance when the FPA and the FLFE are applicable.

Having reviewed the development of EU law, particularly in the criminal law area, the Committee concludes that the Swedish posi- tion on the issue of international legal assistance should basically be considered consistent with EU law. Despite this, there is reason to open up some possibility of providing legal assistance even in cases where the fundamental laws apply.

The Committee therefore proposes that it should be stated in the fundamental laws that a written document or technical record- ing produced in this country will not be regarded as having been published in Sweden solely on the grounds that it has been sent to individual recipients abroad. This will increase the possibility of providing international legal assistance. With regard to the ‘protec- tion of correspondents’ offered to providers of information as well as to writers and other sources, it will be clarified that this applies if the information was communicated in Sweden.

A new provision is proposed in the FPA and the FLFE on the question of providing international legal assistance in the constitu- tional area. This provision will enable such assistance to be provid- ed where measures are concerned that are permitted by the funda- mental laws. If an application for legal assistance concerns a crime or damages in connection with a crime, a requirement will apply

SOU 2012:55

Summary

that it concern a punishable offence in both countries. The provi- sion will make international legal assistance conditional on the Government’s consent in certain cases. There will be a possibility of issuing more detailed legislative provisions on the examination of applications for legal assistance.

The Committee’s deliberations may be found in Chapter 21.

Författningsförslag

1.Förslag till

lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 2 kap. 1 § och punkt 4 i övergångsbestämmelser till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

1 §

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upp- lysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden,

3.mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk,

4.demonstrationsfrihet: frihet att anordna och delta i demonstrationer på allmän plats,

5.föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, och

6.religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptag-

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, databaser och tek- niska upptagningar gäller tryck- frihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.

Författningsförslag

SOU 2012:55

ningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihets- förordningen och yttrande- frihetsgrundlagen.

I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar.

4. Utan hinder av 2 kap. 1 § 3	4. Utan hinder av 2 kap. 1 § 3
och 14 § första stycket får det i lag	och 24 § första stycket får det i
föreskrivas att filmer och video-	lag föreskrivas att tekniska upp-
gran inte får förevisas offentligt	tagningar inte får förevisas
om de inte dessförinnan har	offentligt om de inte dessför-
godkänts för sådan visning. I lag	innan har godkänts för sådan
får det också föreskrivas att	visning. I lag får det också före-
offentlig uppspelning av rörliga	skrivas att offentlig uppspelning
bilder ur en databas inte får ske,	av rörliga bilder ur en databas inte
om inte bilderna dessförinnan	får ske, om inte bilderna dessför-
har godkänts för sådan upp-	innan har godkänts för sådan upp-
spelning.	spelning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:55

Författningsförslag

2.Förslag till

lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom förskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen dels att 1, 3–14 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 1–18 §§, samt att rubrikerna närmast före 2 kap. 1–18 §§, ska ha följande lydelse,

dels att i tryckfrihetsförordningen ska införas tretton nya kapitel, 1, 3–14 kap., av följande lydelse.

1 kap. Grundläggande bestämmelser

Tryckfrihetens ändamål och innebörd

1 § Tryckfriheten har till ändamål att säkerställa ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande.

Med tryckfrihet förstås rätten för var och en att ge ut skrifter utan att någon myndighet eller något annat allmänt organ hindrar detta i förväg, att åtalas för skriftens innehåll först efter att den har getts ut och då vid en laglig domstol, och att kunna straffas för skriftens innehåll enbart om detta strider mot tydlig lag.

Tryckfriheten innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift yttra sina tankar, åsikter och känslor samt offentliggöra allmänna handlingar och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. När tryckfriheten utövas ska bestämmelser i denna grundlag som skyddar enskildas rätt och allmän säkerhet iakttas.

I tryckfriheten får inga andra begränsningar göras än som följer av denna grundlag.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet

2 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i en tryckt skrift. Denna frihet avser uppgifter som lämnas till en författare eller någon annan upphovs- man till en framställning i en tryckt skrift, till skriftens utgivare eller redaktion eller till ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i en tryckt skrift eller för att lämna uppgifter som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder

3 § En skrift får inte granskas av en myndighet eller ett annat all- mänt organ före tryckningen. Förbud mot tryckning får inte före- komma.

Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att, utan stöd i denna grundlag, hindra tryckning eller utgiv- ning av en skrift, om det sker på grund av skriftens innehåll. Det- samma gäller i fråga om hinder mot spridning av en skrift bland allmänheten.

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag

4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har missbrukat tryckfriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd i denna grundlag av sådan anledning ingripa mot skriften.

Instruktion för tillämpningen av grundlagen

5 § Den som ska döma över missbruk av tryckfriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att tryckfriheten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Skrifter

6 § Denna grundlag är tillämplig på skrifter som har framställts i tryckpress.

Den ska också tillämpas på en skrift som har mångfaldigats genom fotokopiering eller någon liknande teknik, om

1.utgivningsbevis gäller för skriften, eller

2.skriften är försedd med en beteckning, som visar att den är mångfaldigad, samt tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta.

Vad som sägs i denna grundlag om tryckta skrifter ska gälla även för skrifter som avses i andra stycket, om inte annat anges.

Utgivning av skrifter

7 § Ett ingripande enligt denna grundlag mot en tryckt skrift får inte ske innan skriften är utgiven.

En skrift anses utgiven när den har blivit utlämnad till försälj- ning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Detta gäller dock inte en myndighets tryckta handlingar, om de inte är tillgängliga för var och en.

En skrift ska inte anses utlämnad för spridning i Sverige enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Periodisk skrift

8 § Med en periodisk skrift förstås en tryckt skrift som är avsedd att vid särskilda tider och under en bestämd titel ges ut med minst fyra nummer årligen. Till en sådan skrift hör även löpsedlar och bilagor.

Taltidningar

9 § Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen eller från en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena i den

Författningsförslag

SOU 2012:55

grundlagen, ska i fråga om tillämpning av 1–14 kap. den i sådan form spridda versionen anses utgöra en bilaga till skriften. Detta gäller dock endast om innehållet i skriften är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning samt om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får föreskrivas en särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara tekniska upptagningar samt tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrande- frihetsgrundlagen.

Arkivdatabaser

10 § Vad som sägs i 9 § första stycket första meningen gäller även innehållet i en periodisk skrift som tillhandahålls ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra och tredje styckena yttrandefrihetsgrund- lagen och som används uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter. Detta gäller enbart om databasen tillhandahålls av ägaren till den periodiska skriften och om innehållet återges oförändrat och det framgår hur det har disponerats.

I lag får meddelas bestämmelser om anmälan av arkivdatabaser och vad som i övrigt ska gälla för tillhandahållandet.

Frågor som får regleras i lag

11 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag:

1.den rätt som tillkommer upphovsmän till litterära eller konst- närliga verk, om upphovsrätten närstående rättigheter och om för- bud mot att återge ett verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor;

3.förbud mot kommersiella annonser som används vid mark- nadsföring av andra varor än tobaksvaror och tjänster om det i annonsen förekommer ett varukännetecken som är i bruk för en tobaksvara; detta gäller även om det förekommer kännetecken som enligt gällande bestämmelser om varumärken är registrerade eller inarbetade för en tobaksvara;

SOU 2012:55

Författningsförslag

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av med- lemskapet i Europeiska unionen;

5.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande uppgifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer upp- gifter;

6.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, inne- hållsdeklaration eller annan liknande produktinformation om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opions- bildande karaktär;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Undantag för barnpornografi

12 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av per- soner vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Förutsättningar för begränsningar

13 § Lagstiftning som begränsar tryckfriheten med stöd av denna grundlag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplys- ningen eller det fria konstnärliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning som avses i första stycket gäller i övrigt vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regerings- formen.

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. Om allmänna

2 kap. Allmänna

handlingars

handlingars offentlighet

offentlighet

Offentlighetsprincipens syfte

1 §

Till främjande av ett fritt

meningsutbyte

och en

allsidig

meningsutbyte

och

en allsidig

upplysning

skall

varje

svensk

upplysning ska var och en ha rätt

medborgare ha rätt att taga del av

att ta del av allmänna handlingar.

allmänna handlingar.

Begränsningar av

offentlighetsprincipen

2 §

Rätten att taga del av allmänna

Rätten att ta del av allmänna

handlingar får begränsas endast

om det är påkallat med hänsyn

om det behövs med hänsyn till

till

1. rikets

säkerhet

eller

dess

1. rikets

säkerhet

eller

dess

förhållande till annan stat eller

förhållande till någon annan stat

mellanfolklig organisation,

eller en mellanfolklig organisa-

tion,

2. rikets

centrala

finanspolitik,

2. rikets

centrala finanspolitik,

penningpolitik eller valutapolitik,

3. myndighets

verksamhet

för

3. någon

myndighets

verksam-

inspektion, kontroll eller annan

het för inspektion, kontroll eller

tillsyn,

annan tillsyn,

4. intresset

att

förebygga

eller

4. intresset

att

förebygga

eller

beivra brott,

5. det

allmännas

ekonomiska

5. det allmännas

ekonomiska

intresse,

6. skyddet

för

enskilds

per-

6. skyddet

för

någon

enskilds

sonliga eller ekonomiska för-

personliga eller ekonomiska för-

hållanden,

Med en handling avses en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En hand- ling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndigheten.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos en myndighet om upptag- ningen är tillgänglig för myndig- heten med ett tekniskt hjälp- medel som myndigheten själv

SOU 2012:55

Författningsförslag

7. intresset att bevara djur- eller växtart.

Begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angivas noga i bestämmelse i en särskild lag eller, om så i visst fall befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestäm- melsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i bestämmelse som där avses riksdagen eller regeringen tilläggas befogenhet att efter omständig- heterna medgiva att viss handling lämnas ut.

7. intresset att bevara någon djur- eller växtart.

Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får dock regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Utan hinder av andra stycket får i en sådan bestämmelse som där avses riksdagen eller regering- en ges befogenhet att efter omständigheterna medge att en viss handling lämnas ut.

Om handlingsbegreppet

3 §

Med handling förstås fram- ställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den för- varas hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myn- dighet.

En upptagning som avses i första stycket anses förvarad hos myndighet, om upptagning- en är tillgänglig för myndig- heten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar

Författningsförslag SOU 2012:55

för överföring i sådan form att					utnyttjar för överföring i sådan
den kan läsas, avlyssnas eller på					form att den kan läsas, avlyssnas
annat sätt uppfattas. En sam-					eller på annat sätt uppfattas. En
manställning av uppgifter ur en					sammanställning av uppgifter ur
upptagning för			automatiserad		en upptagning för automatiserad
behandling anses dock förvarad					behandling		anses	dock förvarad
hos	myndigheten endast			om	hos	myndigheten endast			om
myndigheten kan göra samman-					myndigheten kan göra samman-
ställningen tillgänglig med rutin-					ställningen tillgänglig med rutin-
betonade åtgärder.					betonade åtgärder.
En sammanställning av upp-					En sammanställning av upp-
gifter ur en upptagning för					gifter ur en upptagning för
automatiserad behandling anses					automatiserad behandling anses
dock inte förvarad hos myn-					dock inte förvarad hos myn-
digheten om sammanställningen					digheten om sammanställningen
innehåller		personuppgifter		och	innehåller		personuppgifter		och
myndigheten enligt lag eller för-					myndigheten enligt lag eller för-
ordning saknar			befogenhet	att	ordning saknar			befogenhet	att
göra	sammanställningen			till-	göra	sammanställningen			till-
gänglig.		Med	personuppgift		gänglig.		Med	personuppgift
avses all slags information som					avses all slags information som
direkt eller indirekt kan hän-					direkt eller indirekt kan hän-
föras till en fysisk person.					föras till en fysisk person.
					Handling som sänds till
					befattningshavare
				4 §
Brev eller annat meddelande					Ett brev eller ett annat med-
som är ställt personligen till den					delande som är ställt personligen
som innehar befattning vid myn-					till den som innehar en befattning
dighet anses som allmän hand-					vid en myndighet anses som en
ling, om handlingen gäller ärende					allmän handling			om handlingen
eller annan fråga som ankommer					gäller ett ärende eller en annan
på myndigheten och ej är avsedd					fråga som ankommer på myn-
för mottagaren endast som inne-					digheten och inte är avsedd för
havare av annan ställning.					mottagaren endast som inne-
					havare av någon annan ställning.

SOU 2012:55 Författningsförslag

							Riksdagen och kommunal
							församling
						5 §
Med	myndighet			likställs i			Med	myndigheter likställs i
detta kapitel		riksdagen				och	detta kapitel			riksdagen	och
beslutande kommunal					försam-		beslutande		kommunala försam-
ling.							lingar.
							Inkommen handling
						6 §
Handling anses				inkommen			En handling anses inkommen
till myndighet, när den har anlänt							till en myndighet när den har
till myndigheten			eller		kommit		anlänt	till	myndigheten		eller
behörig	befattningshavare					till	kommit någon behörig befatt-
handa. I fråga om upptagning							ningshavare till handa. I fråga
som avses i 3 § första stycket gäller							om en upptagning som avses i
i stället att den anses inkommen							3 § första stycket gäller i stället
till myndighet när annan har gjort							att den anses inkommen till
den tillgänglig för myndigheten							myndigheten när någon har gjort
på sätt som angives i 3 § andra							den tillgänglig för myndigheten
stycket.							på det sätt som anges i 3 § andra
							stycket.
Tävlingsskrift,			anbud			eller	En tävlingsskrift, ett anbud
annan sådan handling som enligt							eller en annan sådan handling
tillkännagivande skall avlämnas i							som enligt tillkännagivande ska
förseglat omslag anses ej inkom-							avlämnas i ett förseglat omslag
men före den tidpunkt som har							anses ha inkommit först vid den
bestämts för öppnandet.							tidpunkt som har bestämts för
							öppnandet.
Åtgärd	som	någon			vidtager		En åtgärd som någon vidtar
endast som led i teknisk bear-							endast som ett led i teknisk bear-
betning eller teknisk lagring av							betning eller teknisk lagring av en
handling,	som	myndighet				har	handling som en myndighet har
tillhandahållit, skall ej anses leda							tillhandahållit			innebär inte att
till att handling är inkommen till							handlingen anses inkommen till
den myndigheten.							den myndigheten.
											59

En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hör har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen inte hör till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.

I stället för vad som före- skrivs i första stycket gäller att en handling anses upprättad,

1. diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för anteck- ning eller införing,

2. dom och andra beslut, som enligt vad därom är föreskrivet ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra hand- lingar i vad de hänför sig till ett sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3. andra protokoll och där- med jämförliga anteckningar hos myndigheter, när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock inte protokoll hos riksdagens utskott, kommuners revisorer eller statliga kommittéer eller hos en kommunal myndighet i ett ärende som denna endast bereder till avgörande.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Upprättad handling

7 §

Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedi- erats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndig- heten eller på annat sätt färdig- ställts.

I stället för vad som före- skrives i första stycket gäller att handling anses upprättad,

1. diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när hand- lingen har färdigställts för anteck- ning eller införing,

2. dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan hand- ling i vad den hänför sig till sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats,

3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteck- ningar, när handlingen har just- erats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos riksdagens utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande.

SOU 2012:55 Författningsförslag

						Utbyte av handlingar inom en
						myndighet
					8 §
Har organ som ingår i eller är						Har ett organ som ingår i
knutet till ett verk eller liknande						eller är knutet till en myndighet
myndighetsorganisation överläm-						eller ett annat allmänt organ
nat handling till annat organ inom						överlämnat en handling till ett
samma	myndighetsorganisation					annat organ inom samma myndig-
eller	framställt		handling		för	hetsorganisation eller framställt
sådant överlämnande, skall hand-						en handling för sådant över-
lingen ej anses som därigenom						lämnande ska		handlingen anses
inkommen eller upprättad i annat						som därigenom inkommen eller
fall än då organen uppträda som						upprättad endast då organen upp-
självständiga		i	förhållande		till	träder som självständiga i för-
varandra.						hållande till varandra.
						Minnesanteckning och koncept
					9 §
Hos myndighet				tillkommen		En	minnesanteckning		som
minnesanteckning				som ej	har	har tillkommit hos en myndighet
expedierats skall ej heller efter						och som inte har expedierats ska
den tidpunkt då den enligt 7 § är						inte heller efter den tidpunkt då
att anse som upprättad anses						den enligt 7 § är att anse som
som allmän handling hos myn-						upprättad anses som en allmän
digheten, om den icke tages om						handling hos myndigheten, om
hand	för	arkivering.			Med	den inte tas om hand för
minnesanteckning				förstås	pro-	arkivering. Med minnesanteck-
memoria och annan uppteckning						ningar	avses	promemorior	och
eller upptagning som har kommit						andra uppteckningar eller upp-
till endast för ärendes före-						tagningar som har kommit till
dragning eller beredning, dock ej						endast för ett ärendes föredrag-
till den del den har tillfört						ning eller beredning, dock inte
ärendet sakuppgift.						till den del den har tillfört
						ärendet någon sakuppgift.
Utkast eller koncept till myn-						Ett utkast eller ett koncept till
dighets beslut eller skrivelse och						myndighetens		beslut	eller
annan därmed jämställd hand-						skrivelse och andra därmed jäm-
ling som ej har expedierats anses						ställda	handlingar som inte har
									61

Författningsförslag SOU 2012:55

ej som allmän handling, såvida	expedierats anses som en allmän
den icke tages om hand för arkiv-	handling endast om den inte tas
ering.	om hand för arkivering.
	Teknisk bearbetning och lagring

av handling

10 §

Handling

som

förvaras

hos

handling

som förvaras

en myndighet endast som led i

hos en myndighet endast som

teknisk bearbetning eller tek-

ett led i teknisk bearbetning eller

nisk lagring för annans räkning

teknisk lagring för annans räk-

anses inte som allmän handling

ning anses inte som en allmän

hos den myndigheten.

handling hos den myndigheten.

Som

allmän

handling

anses

Som en allmän handling anses

inte handling som en myndighet

inte en handling som en myndig-

förvarar endast i syfte att kunna

het förvarar endast i syfte att

återskapa

information som

har

kunna

återskapa

information

gått förlorad i en myndighets

som har gått förlorad i en myn-

ordinarie system för automati-

dighets

ordinarie

system

för

serad behandling av information

automatiserad

behandling

(säkerhetskopia).

information (säkerhetskopia).

Vad som inte utgör allmän

handling

11 §

Som allmän handling anses ej

Som

allmänna

handlingar

anses inte

1. brev, telegram eller annan

1. brev, telegram eller andra

sådan handling som har inlämnats

sådana handlingar som har kom-

till eller upprättats hos myndighet

mit in till eller upprättats hos en

endast

för

befordran

myndighet endast för befordran

meddelande,

av ett meddelande,

2. meddelande

eller

annan

2. meddelanden

eller andra

handling som har inlämnats till

handlingar som har kommit in

eller upprättats

hos myndighet

till eller upprättats hos en myn-

endast

för

offentliggörande i

dighet endast för offentlig-

periodisk

skrift

som

utgives

görande i en periodisk skrift

genom myndigheten,

som ges ut av myndigheten,

SOU 2012:55 Författningsförslag

3. tryckt		skrift,		ljud-		eller	3. tryckta skrifter, ljud- eller
bildupptagning eller annan hand-							bildupptagningar eller andra hand-
ling som ingår i bibliotek eller							lingar som ingår i bibliotek eller
som från enskild har tillförts							som från någon enskild har till-
allmänt arkiv uteslutande för för-							förts ett allmänt arkiv ute-
varing och vård eller forsknings-							slutande för förvaring och vård
och	studieändamål			eller privata			eller forsknings- och studie-
brev, skrifter eller upptagningar							ändamål eller privata brev, skrifter
som eljest ha överlämnats till							eller upptagningar som annars har
myndighet uteslutande för ända-							överlämnats till en myndighet
mål som nu angivits,							uteslutande för sådana ändamål
							som nu har angetts,
4. upptagning			av	innehållet i			4. upptagningar av innehållet i
handling som avses i 3, om upp-							handlingar som avses i 3, om upp-
tagningen förvaras hos myndig-							tagningen förvaras hos en myndig-
het där den ursprungliga hand-							het där den ursprungliga hand-
lingen ej skulle vara att anse som							lingen inte skulle vara att anse
allmän.							som allmän.
Det som föreskrivs i första							Det som föreskrivs i första
stycket 3 om handling som ingår							stycket 3 om handlingar som
i bibliotek tillämpas inte på upp-							ingår i bibliotek tillämpas inte på
tagning i en databas som en							upptagningar i en databas som en
myndighet har tillgång till enligt							myndighet har tillgång till enligt
avtal med en annan myndighet,							avtal med en annan myndighet,
om	upptagningen			är	allmän		om upptagningen är en allmän
handling hos den myndigheten.							handling hos den myndigheten.
							Om rätten att ta del av allmän
							handling
						12 §
Allmän handling som får läm-							Allmänna handlingar som får
nas ut skall på begäran genast eller							lämnas ut ska på begäran genast
så snart det är möjligt på stället							eller så snart det är möjligt till-
utan	avgift	tillhandahållas				den,	handahållas hos myndigheten utan
som önskar taga del därav, så att							avgift för den som önskar ta del
handlingen		kan	läsas,		avlyssnas		av dem. Handlingar får även
eller på annat sätt uppfattas. Hand-							skrivas av, avbildas eller tas i
ling får även skrivas av, avbildas							anspråk för ljudöverföring. Kan
eller tagas i anspråk för ljud-							en handling inte tillhandahållas
överföring. Kan handling ej till-							utan att en sådan del av den som
							63

Författningsförslag

SOU 2012:55

handahållas utan att sådan del därav som icke får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras till- gänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter. I fråga om upptagning som avses i 3 § första stycket föreligger ej heller sådan skyldighet, om sök- anden utan beaktansvärd olägen- het kan taga del av upptagningen hos närbelägen myndighet.

inte får lämnas ut blir röjd, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia.

En myndighet är inte skyldig att tillhandahålla en handling hos sig om det finns betydande hinder för det. Inte heller när det gäller upptagningar som avses i 3 § första stycket finns det någon sådan skyldighet om sökanden utan större besvär kan ta del av upptagningen hos en närbelägen myndighet.

Rätten att få kopia

13 §

Den som önskar ta del av en	Den som önskar ta del av en
allmän handling har även rätt att	allmän handling har även rätt att
mot fastställd avgift få avskrift	mot en fastställd avgift få en
eller kopia av handlingen till den	avskrift eller kopia av hand-
del den får lämnas ut. En myn-	lingen till den del den får lämnas
dighet är dock inte skyldig att i	ut. En myndighet är dock inte
större utsträckning än vad som	skyldig att i större utsträckning
följer av lag lämna ut en upptag-	än vad som följer av lag lämna ut
ning för automatiserad behand-	en upptagning för automatiserad
ling i annan form än utskrift. En	behandling i annan form än en
myndighet är inte heller skyldig	utskrift. En myndighet är inte
att framställa kopia av karta, rit-	heller skyldig att framställa en
ning, bild eller annan i 3 § första	kopia av en karta, ritning, bild
stycket avsedd upptagning än	eller annan i 3 § första stycket
som nyss har angivits, om	avsedd upptagning än som nyss
svårighet möter och handlingen	har angetts, om svårighet möter
kan tillhandahållas på stället.	och handlingen kan tillhanda-
	hållas hos myndigheten.
Begäran att få avskrift eller	En begäran att få en avskrift
kopia av allmän handling skall	eller en kopia av en allmän hand-
behandlas skyndsamt.	ling ska behandlas skyndsamt.

SOU 2012:55 Författningsförslag

			Begäran att få ta del av allmän
			handling
		14 §
	Begäran att få taga del av		En begäran att få ta del av en
allmän handling göres hos myn-			allmän handling görs hos den myn-
dighet som förvarar handlingen.			dighet som förvarar handlingen.
	Begäran prövas av myndighet		Begäran ska prövas av den
som angives i första stycket. Om			myndighet som anges i första
särskilda skäl föranleda det, får			stycket. Om särskilda skäl finns
dock i bestämmelse som avses i			får dock i en sådan bestämmelse
2 § andra stycket föreskrivas att			som	avses	i 2 §		andra	stycket
prövningen vid tillämpningen av			föreskrivas		att	prövningen vid
bestämmelsen skall ankomma på			tillämpningen			av	bestämmelsen
annan myndighet. I fråga om			ska göras av en annan myn-
handling som är av synnerlig			dighet. I fråga om handlingar
betydelse för rikets säkerhet kan			som är av synnerlig betydelse
även genom förordning före-			för rikets säkerhet kan även
skrivas att endast viss myndighet			genom förordning föreskrivas att
får pröva frågan om utlämnande.			endast viss myndighet får pröva
I de nu nämnda fallen skall			frågan om utlämnande. I de nu
begäran om utlämnande		genast	nämnda fallen ska begäran om
hänskjutas till behörig myndig-			utlämnande		genast hänskjutas
het.			till behörig myndighet.
	Myndighet får inte på grund		En myndighet får inte på
av att någon begär att få taga del			grund av att någon begär att få
av	allmän handling efterforska		ta del av en allmän handling
vem han är eller vilket syfte han			efterforska vem han eller hon är
har med sin begäran i större			eller syftet med begäran i större
utsträckning än som behövs för			utsträckning än som behövs för
att	myndigheten skall	kunna	att	myndigheten			ska	kunna
pröva om hinder föreligger mot			pröva om det finns hinder mot
att handlingen lämnas ut.			att handlingen lämnas ut.

En anteckning om hinder att lämna ut en allmän handling får göras endast på handlingar som omfattas av en sådan bestäm- melse som avses i 2 § andra stycket. Av sekretessmarkeringen ska framgå vilken bestämmelse som är tillämplig.

Om någon annan än riks- dagen eller regeringen avslår en begäran att få ta del av en hand- ling eller lämnar ut en allmän handling med ett förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot ett beslut av ett statsråd ska föras hos regeringen och talan mot beslut av en annan myn- dighet hos domstol.

I den i 2 § nämnda lagen ska närmare anges hur talan mot beslut som avses i första stycket ska föras. En sådan talan ska alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndigheter som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Överklagande av beslut om utlämnande

15 §

Om annan än riksdagen eller regeringen avslår begäran att få taga del av handling eller lämnar ut allmän handling med för- behåll, som inskränker sökan- dens rätt att yppa dess innehåll eller eljest förfoga över den, får sökanden föra talan mot beslutet. Talan mot beslut av statsråd skall föras hos regeringen och talan mot beslut av annan myndighet hos domstol.

I den i 2 § omnämnda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut som avses i första stycket skall föras. Sådan talan skall alltid prövas skyndsamt.

Angående rätt att föra talan mot beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.

Sekretessmarkering på hemlig handling

16 §

Anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras endast på handling som omfattas av bestämmelse som avses i 2 § andra stycket. Härvid skall tillämplig bestämmelse angivas.

SOU 2012:55 Författningsförslag

Överlämnande

av handling

till

enskilt organ

17 §

I lag får föreskrivas att

regeringen eller beslutande kom-

regeringen

eller

beslutande

munal församling får besluta att

kommunal församling får besluta

allmänna handlingar som hänför

att allmänna handlingar som hän-

sig till myndighets verksamhet,

för sig till en myndighets verk-

vilken skall övertas av enskilt

samhet som ska övertas av

organ, får överlämnas till det

enskilt organ får överlämnas till

organet för förvaring, om detta

det organet för förvaring, om

behöver handlingarna i verksam-

detta

behöver

handlingarna i

heten,

utan

att

handlingarna

verksamheten, utan att hand-

därigenom upphör att vara all-

lingarna därigenom

upphör

att

männa. Ett sådant organ skall i

vara allmänna. Ett sådant organ

fråga om överlämnade hand-

ska i fråga om de överlämnade

lingar jämställas med myndighet

handlingarna jämställas med en

vid tillämpningen av 12–16 §§.

myndighet vid tillämpningen av

12–16 §§.

I lag får även föreskrivas att

regeringen får besluta att all-

männa handlingar får över-

lämnas till Svenska kyrkan eller

någon

av dess

organisatoriska

någon

dess

organisatoriska

delar för förvaring, utan att hand-

lingarna därigenom upphör att

lingarna därigenom

upphör

att

vara

allmänna.

Detta

gäller

vara

allmänna.

Detta

gäller

handlingar som senast den 31

december 1999 har kommit in

till eller upprättats hos

1. myndigheter som har upp-

hört och som har haft uppgifter

som hänför sig till Svenska

kyrkans verksamhet, eller

2. Svenska

kyrkans

beslut-

2. Svenska

kyrkans

beslut-

ande församlingar.

Vid

tillämpningen

12–

Vid

tillämpningen

12–

16 §§ skall Svenska kyrkan och

16 §§ ska Svenska kyrkan och

dess organisatoriska delar

jäm-

dess organisatoriska

delar jäm-

Författningsförslag SOU 2012:55

ställas med myndighet i fråga om	ställas med myndigheter i fråga
överlämnade handlingar.	om överlämnade handlingar.
	Om gallring och bevarande
18 §
Grundläggande bestämmelser	Grundläggande	bestämmelser
om hur allmänna handlingar skall	om hur allmänna handlingar ska
bevaras samt om gallring och	bevaras samt om gallring och
annat avhändande av sådana	annat avhändande	av sådana
handlingar meddelas i lag.	handlingar meddelas i lag.

3 kap. Rätt till anonymitet

Rätten till anonymitet

1 § En författare till en tryckt skrift är inte skyldig att låta namn, pseudonym eller signatur framgå av skriften. Detsamma gäller för den som har meddelat uppgifter för offentliggörande enligt 1 kap. 2 § och för utgivare av en tryckt skrift som inte är periodisk.

Frågeförbud

2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av tryckfrihetsbrott får ingen ta upp frågan om vem som är författare eller vem som är meddelare enligt 1 kap. 2 §. Detsamma gäller frågan om vem som är utgivare till en tryckt skrift som inte är periodisk.

Om författare eller utgivare har angetts på en skrift som inte är periodisk, med namn eller med en pseudonym eller signatur som enligt vad som är allmänt känt syftar på en viss person, får dock frågan om han eller hon är ansvarig behandlas i målet. Detsamma gäller om någon i en skriftlig förklaring har uppgett sig vara för- fattaren eller utgivaren eller i målet självmant har lämnat en sådan uppgift.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Tystnadsplikt

3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att införas i en tryckt skrift får inte röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är författare eller meddelare eller, i fråga om en skrift som inte är periodisk, utgivare.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verksam inom ett företag för utgivning av tryckta skrifter eller inom ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.

Undantag från tystnadsplikt

4 § Tystnadsplikt enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1.Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga om brott enligt 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller medverkat till fram- ställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhandling.

5.En domstol finner i något annat fall att det är av synnerlig vikt av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att en uppgift om identiteten lämnas vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Efterforskningsförbud

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte efterforska

1.författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift,

2.den som har utgett eller avsett att utge en framställning i en sådan skrift, eller

Författningsförslag

SOU 2012:55

3. den som har meddelat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Förbudet i första stycket hindrar inte efterforskning när det behövs för åtal eller något annat ingripande som inte står i strid med denna grundlag. I sådana fall ska dock den i 3 § angivna tyst- nadsplikten iakttas.

Repressalieförbud

6 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryck- frihet eller medverkat till ett sådant bruk.

Straff

7 § Till böter eller fängelse i högst ett år ska den dömas som

1.uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt enligt 3 §,

2.uppsåtligen eller av oaktsamhet på en tryckt skrift mot hans eller hennes vilja sätter ut namn, pseudonym eller signatur på en författare, meddelare eller, i fall som avses i 1 §, utgivare,

3.uppsåtligen eller av oaktsamhet på skriften som författare, utgivare eller meddelare sätter ut namn, pseudonym eller signatur som avser en annan person än den verkliga författaren, utgivaren eller meddelaren,

4.uppsåtligen efterforskar i strid med 5 §, eller

5.uppsåtligen ingriper i strid med 6 §, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1–3 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

Andra upphovsmän

8 § Vad som sägs i detta kapitel om författare gäller även andra upphovsmän till framställningar som har införts eller varit avsedda att införas i tryckta skrifter.

SOU 2012:55

Författningsförslag

4 kap. Tryckta skrifters framställning

Etableringsfrihet

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra framställa tryckta skrifter.

Ursprungsuppgifter

2 § En skrift som är tryckt i Sverige och som är avsedd att ges ut här ska innehålla tydliga uppgifter om vem som har tryckt skriften och om ort och år för tryckningen. Detsamma gäller en skrift som är mångfaldigad här genom fotokopiering eller någon liknande teknik och för vilken utgivningsbevis gäller.

Skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt första stycket gäller inte bild- eller tillfällighetstryck enligt 3 §.

Bild- eller tillfällighetstryck

3 § Med bild- eller tillfällighetstryck avses i denna grundlag vykort och bildalbum, visitkort och notifikationer, adresskort, etiketter, blanketter, affärstryck såsom reklam- och emballagetryck samt andra sådana trycksaker. Uttrycket avser enbart tryck i vilket tryck- frihetsbrott kan anses uteslutet på grund av texten eller fram- ställningen i övrigt.

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans

4 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en tryckt skrift för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Straff

5 § Den som framställer en skrift och därvid bryter mot 2 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Författningsförslag

SOU 2012:55

5 kap. Utgivning av periodiska skrifter

Ägare till periodiska skrifter

1 § Var och en får vara ägare till en periodisk skrift.

Behörighetskrav för utgivare

2 § En periodisk skrift ska ha en utgivare.

Utgivaren ska ha hemvist i Sverige. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag får inte vara utgivare.

Utgivarens befogenhet

3 § Utgivare för en periodisk skrift utses av skriftens ägare. Utgivaren ska ha befogenhet att utöva tillsyn över skriftens

offentliggörande och bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas i den mot hans eller hennes vilja. Varje inskränkning i denna befogenhet ska vara utan verkan.

Anmälan av utgivare

4 § När utgivare har utsetts, ska ägaren anmäla detta till en myn- dighet som anges i lag. Anmälan ska innehålla bevis om att utgivaren är behörig enligt 2 § och en förklaring om att han eller hon har åtagit sig uppdraget.

Närmare bestämmelser om anmälan och om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Utgivningsbevis

5 § En periodisk skrift ska ha utgivningsbevis. Ett sådant bevis meddelas av den myndighet som avses i 4 § och gäller i tio år från utfärdandet. Ansökan om utgivningsbevis görs av ägaren till skriften.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utfärdande av utgivningsbevis

6 § Utgivningsbevis ska utfärdas om

1.det framgår att skriften är avsedd att vid särskilda tider och under en bestämd titel ges ut med minst fyra nummer årligen,

2.utgivare har anmälts enligt 4 §, och

3.skriftens titel inte lätt kan förväxlas med titeln på någon annan skrift för vilken utgivningsbevis gäller eller har gällt inom två år från ansökan.

Närmare bestämmelser om utfärdande och förnyelse av utgiv- ningsbevis samt om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden meddelas i lag.

Återkallelse av utgivningsbevis

7 § Utgivningsbevis får återkallas

1.om förutsättningarna för att utfärda ett sådant bevis inte längre finns,

2.om utgivningen inte har påbörjats inom sex månader från utfärdandet, eller

3.om utgivning sedan två år inte sker enligt vad som gäller för periodiska skrifter enligt 1 kap. 8 §.

Närmare bestämmelser om återkallelse av utgivningsbevis med- delas i lag.

Ställföreträdare

8 § En utgivare får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ gäller också för ställföreträdare.

Om utgivarens uppdrag upphör faller också ställföreträdarens uppdrag.

Uppgift om utgivare

9 § På varje nummer av en periodisk skrift ska utgivarens namn sättas ut. När en ställföreträdare har trätt in anges i stället ställ- företrädarens namn.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Straff

10 § Till böter döms

1.ägaren till en periodisk skrift som ges ut utan att utgivnings- bevis finns,

2.den som på en periodisk skrift anger sitt namn som utgivare eller ställföreträdare utan att vara behörig,

3.den som i en anmälan eller ansökan enligt 4 eller 5 § mot bättre vetande lämnar oriktiga uppgifter eller

4.den som ger ut en periodisk skrift i strid med utgivnings- förbud enligt 7 kap. 9 § eller tillfälligt utgivningsförbud enligt 10 kap. 9 § eller en skrift som uppenbart utgör en fortsättning av en sådan skrift.

Till penningböter döms utgivare eller ställföreträdare som inte sätter ut uppgifter om namn på det sätt som anges i 9 §.

11 § I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4, 6 eller 7 §.

6 kap. Tryckta skrifters spridning

Rätten att sprida skrifter

1 § Var och en har rätt att själv eller med hjälp av andra sprida tryckta skrifter.

Undantag för spridning av pornografisk bild och visst annat material

2 § Utan hinder av denna grundlag gäller vad som anges i lag om

1.någon visar en pornografisk bild på eller vid en allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt eller utan föregående beställning sänder eller tillställer på annat sätt någon en sådan bild;

2.någon sprider bland barn och ungdom en tryckt skrift som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra all- varlig fara för de ungas sedliga fostran.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Spridning av kartor

3 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom tryckta skrifter av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.

Distributionsplikt

4 § Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet får inte vägra eller ställa särskilda villkor för att distribuera en skrift på grund av dess innehåll. Denna distributionsplikt gäller såväl adresserade som oadresserade försändelser. Skyldigheten att distribuera skrifter gäller inte i de fall det skulle innebära en överträdelse enligt 5 eller 6 §.

Den som bedriver postverksamhet och som har mottagit en skrift för befordran ska inte anses som skriftens spridare enligt 8 kap.

Straff för spridaren

5 § Om en skrift saknar en ursprungsuppgift som avses i 4 kap. 2 § straffas spridaren med penningböter. Detsamma gäller om en sådan uppgift är felaktig och spridaren känner till detta.

Straff för spridning vid beslag m.m.

6 § Den som sprider en tryckt skrift i vetskap om att den har lagts under beslag eller förklarats konfiskerad straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som sprider en tryckt skrift som har getts ut i strid med ett förbud enligt denna grundlag mot skriftens utgivning eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant förbud.

Författningsförslag

SOU 2012:55

7 kap. Tryckfrihetsbrott

Tryckfrihetsbrott

1 § Med tryckfrihetsbrott förstås i denna grundlag de gärningar som anges i 4 och 5 §§.

Dolda meddelanden

2 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant med- delande ska inte anses vara ett tryckfrihetsbrott om det av meddelan- dets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

Är meddelandet straffbart tillsammans med en omständighet som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som anges om det i lag. Detsamma gäller ett meddelande som genom chiffer eller på något annat sätt är dolt för allmänheten.

Meddelarbrott

3 § Om någon lämnar ett meddelande för offentliggörande som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till något av de brott som anges i andra stycket nedan, gäller vad som anges i lag om det brottet. Detsamma gäller om brottet begås av den som, utan att ansvara enligt 8 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift som författare eller annan upphovsman eller som utgivare.

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myn- dighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; och

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Anskaffarbrott

4 § Om någon anskaffar en uppgift i syfte att offentliggöra den i en tryckt skrift eller för att lämna ett meddelande enligt 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 3 § andra stycket 1, gäller vad som anges i lag om det brottet.

Tryckfrihetsbrott

5 § Med beaktande av tryckfrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande ska följande gärningar anses vara tryckfrihetsbrott, om de begås genom en tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1.högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller en del därav ska med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket ska sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverk- ligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3.spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, under- handlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4.obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer en uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller annars för rikets säker- het, vare sig uppgiften är riktig eller inte;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

Författningsförslag

SOU 2012:55

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde något för- hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oakt- samhet begår gärning som avses under 4;

6.uppror, förövat med uppsåt att statsskicket ska med vapen- makt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domar- makten ska sålunda framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

7.landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller mod- löshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår någon annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

9.ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

10.uppvigling, varigenom någon uppmanar eller eljest söker för- leda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten;

11.hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker miss- aktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

SOU 2012:55

Författningsförslag

12.brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, försam- lings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

14.förtal, varigenom någon utpekar någon annan som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock inte om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den;

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

16.olaga hot, varigenom någon hotar någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla all- varlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egen- dom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld för- griper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndig- hetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för en sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda för- griper sig mot den som tidigare har utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18.övergrepp i rättssak, varigenom någon med hot om våld angriper någon annan för att denne har gjort en anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett en utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra någon annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper någon annan

Författningsförslag

SOU 2012:55

för att denne har avlagt vittnesmål eller annars avgett en utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

Offentliggörandebrott

6 § Som tryckfrihetsbrott räknas också gärningar som begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

1.uppsåtligen offentliggör en allmän handling som inte är till- gänglig för var och en, om han eller hon har fått tillgång till hand- lingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i något därmed jämförbart förhållande;

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som avses i den lag som anges i 3 § andra stycket 3;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 5 §.

Påföljd och införande av dom

7 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 5 och 6 §§ gäller även då brottet är ett tryckfrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för tryckfrihetsbrott ska det sär- skilt beaktas om en publicerad uppgift har rättats och därefter på ett lämpligt sätt har kommit till allmänhetens kännedom.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 5 § 14 eller 15 i en periodisk skrift får domstolen, om det yrkas, för- ordna att domen ska föras in i skriften.

Konfiskering

8 § En tryckt skrift som innehåller ett tryckfrihetsbrott får kon- fiskeras. Konfiskering innebär att alla exemplar av skriften som är avsedda att spridas ska förstöras.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utgivningsförbud

9 § Om riket befinner sig i krig får rätten i samband med kon- fiskering av en periodisk skrift meddela förbud mot att ge ut skriften under viss tid. Ett sådant förbud får meddelas endast när det är fråga om brott som avses i 5 § 1–3, 4 såvida det brottet är att anse som grovt, samt 6 och 7. Förbudet får gälla i högst sex månader från det att domen i tryckfrihetsmålet har vunnit laga kraft.

Angående konfiskering av en periodisk skrift, som sprids i strid mot ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning av en skrift som avses med ett sådant ett förbud, gäller vad som i lag i allmänhet är stadgat om förverkande av föremål på grund av brott.

8 kap. Ansvarighetsregler

Om ansvaret för periodiska skrifter

Utgivare och ställföreträdare

1 § Ansvaret för ett tryckfrihetsbrott i en periodisk skrift ligger på den som var anmäld som utgivare då skriften gavs ut. Har en ställ- företrädare anmälts och inträtt som utgivare, har han eller hon ansvaret.

Ställföreträdares bristande behörighet

2 § Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades eller hade uppdraget upphört eller förelåg det beträffande ställföreträdaren något för- hållande som anges i 3 § andra stycket, ligger ansvaret för tryckfri- hetsbrott på utgivaren.

Ägare

3 § Skriftens ägare ansvarar för tryckfrihetsbrott om det inte fanns utgivningsbevis när skriften gavs ut.

Om utgivningsbevis förelåg, bär ägaren det ansvar som annars skulle åvila utgivaren, om det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades, utgivaren var utsedd för skens skull eller uppen-

Författningsförslag

SOU 2012:55

barligen inte kunde utöva den befogenhet som anges i 5 kap. 3 § andra stycket.

Tryckare

4 § Kan det inte visas vem som var ägare till skriften när den gavs ut, bär den som har tryckt skriften ansvaret i stället för ägaren.

Spridare

5 § Om en skrift sprids utan uppgifter om vem som har tryckt skriften och det inte kan utrönas vem denne är, bär spridaren ansvaret i stället för den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om uppgifterna om vem som har tryckt skriften är felaktiga, och spridaren kände till detta vid spridningen.

Om ansvaret för tryckta skrifter som inte är periodiska

Författare

6 § Ansvaret för tryckfrihetsbrott i en tryckt skrift som inte är periodisk ligger på författaren. Detta gäller om författarens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften enligt 3 kap. 2 § och så inte har skett mot hans eller hennes vilja. Författaren ansvarar inte om skriften har getts ut utan hans eller hennes samtycke.

Utgivare

7 § Om en särskild utgivare har angetts på ett samlingsverk med bidrag av flera författare, ansvarar utgivaren. Detta gäller om utgiv- arens namn, pseudonym eller signatur har satts ut på skriften enligt 3 kap. 2 § med hans eller hennes samtycke. Utgivaren ansvarar enbart om författarna till de enskilda bidragen inte ansvarar enligt 6 §.

För andra skrifter än som avses i första stycket ansvarar en utgivare som anges på skriften om författaren var avliden när skriften gavs ut.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Med utgivare avses i denna bestämmelse den som har till- handahållit en tryckt skrift för tryckning och utgivning utan att vara författare till skriften.

Förläggare

8 § Om en författare eller utgivare inte ansvarar enligt 6 eller 7 §, ansvarar förläggaren. Detsamma gäller om författaren eller utgivaren var avliden när skriften gavs ut.

Med förläggare avses i denna bestämmelse den som har haft hand om tryckning och utgivning av någon annans skrift.

Tryckare

9 § Om det inte finns någon förläggare som ansvarar enligt 8 § ansvarar i stället den som har tryckt skriften. Detsamma gäller om det inte kan visas vem förläggaren är.

Spridare

10 § Vad som sägs i 5 § om spridarens ansvar tillämpas även på tryckta skrifter som inte är periodiska.

Gemensamma bestämmelser

Ansvarig saknar hemvist i Sverige

11 § Har den som enligt 3, 6, 7 eller 8 § skulle ha ansvarat i egen- skap av ägare, författare, utgivare eller förläggare inte känt hemvist i Sverige, går ansvaret i stället över på den som svarar efter honom eller henne. Detsamma gäller om det inte kan utrönas var han eller hon befinner sig.

Vad som sägs i första stycket ska inte innebära att ansvaret på den grunden går över på utgivare för samlingsverk enligt 7 § första stycket eller på spridare.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Straffbarhet uteslutet enligt lag

12 § Vad som anges i 11 § om övergång av ansvar gäller även om det föreligger någon omständighet som enligt lag utesluter straff- barhet för den som skulle ha ansvarat enligt 1, 2, 3, 6, 7 eller 8 § i egenskap av utgivare, ägare, författare eller förläggare. Detta gäller dock endast om den till vilken ansvaret övergår har haft eller borde ha haft kännedom om den aktuella omständigheten.

Åberopande av omständigheter i frågan om ansvarighet

13 § Om åtal väcks för ett tryckfrihetsbrott och den tilltalade anser att det finns någon omständighet som medför att han eller hon inte ska vara ansvarig, ska detta åberopas före huvudförhandlingen. Om så inte sker, ska den tilltalade betraktas som ansvarig.

Ansvarets omfattning

14 § Den som ansvarar för en tryckt skrift enligt detta kapitel ska anses ha haft kännedom om innehållet i skriften och medgett dess utgivning. Det gäller dock inte om någon annan har obehörigen offentliggjort skriften.

9 kap. Om tillsyn och åtal

Justitiekanslerns tillsyn

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryckfriheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Åklagare i mål om tryckfrihetsbrott

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om tryckfrihetsbrott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Tvångsmedel

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om tryckfrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Regeringens anmälan och medgivande till åtal

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla en tryckt skrift till åtal för tryckfrihetsbrott. I lag får föreskrivas att allmänt åtal för ett tryckfrihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Åklagare i vissa tryckfrihetsmål

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörig- het som åklagare i tryckfrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räkning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Preskription

7 § Allmänt åtal för tryckfrihetsbrott ska väckas inom sex månader från det att skriften gavs ut, om brottet begicks i en periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gällde vid utgivningen. I fråga om andra skrifter ska allmänt åtal väckas inom ett år från utgivningen.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första stycket, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Målsägandeangivelse och enskilt åtal

8 § Angående målsägandens rätt att ange tryckfrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Konfiskering utan åtal

9 § Finns det vid tryckfrihetsbrott ingen ansvarig enligt 8 kap., får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om att skriften ska konfiskeras. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

10 kap. Särskilda tvångsmedel

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

Beslag inför konfiskering

1 § Om det kan antas att en tryckt skrift kommer att konfiskeras på grund av ett tryckfrihetsbrott, får skriften läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 9 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Beslut om tvångsmedel före rättegång

2 § Innan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får beslut om beslag med- delas av Justitiekanslern, om brottet hör under allmänt åtal.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Rätt till domstolsprövning

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Åtalstid m.m.

4 § När Justitiekanslern har beslutat om beslag, ska åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av tryckt skrift vara gjord inom två veckor efter Justitiekanslerns beslut. I annat fall är beslaget för- fallet.

Beslut om tvångsmedel under rättegång

5 § Sedan åtal för tryckfrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har meddelats.

Rättens prövning när målet avgörs

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå.

Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva skriftens brotts- lighet, och kan det antas att talan om konfiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

Uppgift om beslag

7 § Beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget och gäller endast band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Verkställighet och återgång

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska uteslutande omfatta de exemplar av skriften som är avsedda för spridning. Den hos vilken beslaget verkställs och den som har tryckt skriften ska så snart det kan ske få ett bevis om beslaget. Beviset ska innehålla en uppgift om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

Utredningsbeslag

9 § Exemplar av en skrift som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen i ett tryckfrihetsmål får tas i beslag. För ett sådant utredningsbeslag gäller vad som sägs i 2, 3, 5 och 7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och andra stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställ- ning medger att tiden förlängs.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

Tillfälligt utgivningsförbud

10 § Är riket i krig får i avvaktan på rättens beslut om konfiskering utgivningsförbud meddelas för en periodisk skrift enligt 7 kap. 9 §. Därvid gäller vad som sägs om beslag i 2 och 4–6 §§.

I fråga om beslag av en periodisk skrift som sprids i strid mot ett utgivningsförbud eller uppenbart utgör en fortsättning på en periodisk skrift som omfattas av ett sådant förbud, gäller vad som anges i lag om beslag av föremål som kan förklaras förverkade.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Förvar i avvaktan på beslag

11 § Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid en avdelning av försvarsmakten en tryckt skrift som uppenbart innefattar sådan enligt 7 kap. 5 § 10 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten, får skriften efter beslut av en befattningshavare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar beträffande personal vid avdelningen, tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

Är det fara i dröjsmål får en åtgärd enligt första stycket vidtas av någon annan befattningshavare enligt bestämmelser som meddelas i lag. Anmälan om det ska skyndsamt göras hos den befattnings- havare som avses i första stycket. Denne har att genast pröva om skriften ska bli kvar i förvar.

Anmälan om förvar

12 § Ett beslut om förvar enligt 11 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om skriften ska läggas under beslag.

11 kap. Skadestånd

Förutsättning för skadestånd

1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i en tryckt skrift i andra fall än när skriften innefattar ett tryckfrihetsbrott.

Om skadestånd på grund av brott som avses i 7 kap. 2–4 §§ gäller vad som är föreskrivet i lag.

Vem som ansvarar för skadestånd

2 § Den som enligt 8 kap. bär det straffrättsliga ansvaret för inne- hållet i en tryckt skrift ansvarar även för skadestånd.

Skadestånd som kan krävas ut av utgivaren till en periodisk skrift eller dennes ställföreträdare får även göras gällande mot ägaren av skriften. I fråga om andra tryckta skrifter kan anspråk

Författningsförslag

SOU 2012:55

mot en författare eller utgivare även göras gällande mot skriftens förläggare.

Skadestånd när ansvaret har gått över

3 § Om ansvaret går över från den som skulle bära det straff- rättsliga ansvaret till någon annan enligt 8 kap. 11 eller 12 §, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre i den mån det medges i lag.

Skadestånd för juridiska personer m.fl.

4 § Har någon som ställföreträdare för en juridisk person eller som förmyndare, god man eller förvaltare att svara för skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott, får anspråket göras gällande även mot den juridiska personen eller mot den för vilken förmyndaren, den gode mannen eller förvaltaren har förordnats. Detta gäller om och i den omfattning ett sådant anspråk får göras gällande enligt lag.

Solidariskt betalningsansvar

5 § Ska två eller flera betala skadestånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

Skadestånd när talan om brott har förfallit

6 § Talan om skadestånd med anledning av ett tryckfrihetsbrott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

Ansvarets omfattning

7 § Vad som sägs i 8 kap. 14 § om den ansvariges kännedom om innehållet i skriften och medgivande till dess utgivning ska gälla också i fråga om skadestånd på grund av tryckfrihetsbrott.

SOU 2012:55

Författningsförslag

12 kap. Rättegången i tryckfrihetsmål

Behöriga domstolar

1 § Tryckfrihetsmål prövas vid tingsrätt som anges i lag. Det ska finnas minst en behörig tingsrätt i varje län.

Tryckfrihetsmål

2 § Tryckfrihetsmål är

1.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryck- frihetsbrott,

2.mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott enligt 7 kap. 3 § eller

3.mål enligt 9 kap. 9 § (ansökningsmål).

Är det fråga om brott enligt 7 kap. 4 §, och har den som anskaffat uppgiften eller underrättelsen inte offentliggjort den i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande, är målet ett tryckfrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet har skett för offentliggörande i tryckt skrift.

Prövning av ansvar

3 § I tryckfrihetsmål där talan om ansvar förs ska frågan om brott föreligger prövas av en jury bestående av nio ledamöter. Är parterna överens om det kan målet avgöras av rätten utan medverkan av jury.

Frågan om den tilltalade är ansvarig enligt 8 kap. prövas alltid enbart av rätten.

Brott föreligger om minst sex juryledamöter är överens om det. Anser juryn att brott inte föreligger ska den tilltalade frikännas. Anser juryn att brott föreligger ska även rätten pröva den frågan.

Har rätten en annan uppfattning än juryn får rätten frikänna den tilltalade eller tillämpa en lindrigare straffbestämmelse. Om tings- rättens dom överklagas får högre rätt inte frångå juryns bedömning i större utsträckning än tingsrätten.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Två jurygrupper

4 § För varje län ska utses juryledamöter. Ledamöterna ska fördelas i två grupper. Juryledamöterna i den andra gruppen ska vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdom- stol.

Val av juryledamöter

5 § Juryledamöterna utses genom val för en tid av fyra kalenderår. Valet förrättas av landstingsfullmäktige i länet. I Gotlands län för- rättas valet av kommunfullmäktige i Gotlands kommun.

Krav för valbarhet

6 § En juryledamot ska vara svensk medborgare och vara folk- bokförd i länet.

Den som är underårig eller som har förvaltare enligt särskild lag får inte vara juryledamot.

Juryledamots rätt att avgå

7 § En juryledamot som fyllt sextio år har rätt att avgå. Tingsrätten får entlediga en juryledamot som visar giltigt hinder. Om en jury- ledamot inte längre är valbar upphör uppdraget.

Ersättare för juryledamot

8 § Avgår eller upphör en juryledamot att vara valbar ska ersättare utses för återstoden av valperioden.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Överklagande av val av juryledamot

9 § Beslut om val av juryledamot överklagas hos tingsrätten. Tings- rätten prövar självmant den valdes behörighet.

Vid överklagande av ett beslut som avses i första stycket tillämpas vad som anges i lag om överklagande av tingsrätts beslut under rätte- gång. Hovrättens beslut får inte överklagas.

Beslut om val av juryledamot gäller även om det överklagas, om rätten inte beslutar något annat.

Jäv för juryledamot

10 § Vad som sägs i lag om jäv för domare gäller även jury- ledamöter.

Bildande av jury

11 § När jury ska bildas får vardera parten utesluta fyra ledamöter inom den första gruppen och en inom den andra.

Därefter tar rätten genom lottning bland de kvarvarande ut så många till suppleanter att det kvarstår sex juryledamöter i den första gruppen och tre i den andra.

Önskar endast en av flera medparter utesluta juryledamöter gäller den uteslutningen även för de övriga. Är medparter inte överens om vilka juryledamöter som ska uteslutas avgör rätten frågan genom lottning.

Juryledamots skyldighet att delta

12 § Den som inte har laga förfall är skyldig att tjänstgöra i jury. Finns det inte ett tillräckligt antal juryledamöter på grund av jäv

eller laga förfall utser rätten bland gruppen behöriga personer tre juryledamöter för varje ledamot som saknas. Av dessa får vardera parten utesluta en.

En juryledamot som tidigare har uteslutits från samma mål får inte utses.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Talan om enskilt anspråk och om konfiskering

13 § Förs i mål om ansvar även talan om enskilt anspråk mot annan än den tilltalade ska den tilltalade vidta de åtgärder som avses i 3 § första stycket, 11 § första stycket och 12 § andra stycket och som annars skulle ha ankommit på svarandeparten.

Förs talan om konfiskering av tryckt skrift eller om enskilt anspråk utan samband med åtal tillämpas i fråga om rättegången i sådant mål vad som sägs i 2 och 10–12 §§. Har frågan om brott föreligger prövats tidigare i tryckfrihetsmål avseende ansvar för brott ska samma fråga inte prövas på nytt.

I ansökningsmål ska den uteslutning av juryledamöter som annars görs av parterna utföras av rätten genom lottning.

Krig eller krigsfara

14 § Om riket är i krig eller krigsfara eller råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i får föreskrifter om anstånd med val av juryledamöter och om undantag från juryledamöters rätt att avsäga sig uppdraget meddelas i lag eller, efter bemyndigande i lag, av regeringen i förordning.

Övriga bestämmelser

15 § Närmare bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål med- delas i lag.

13 kap. Utrikes tryckta skrifter m.m.

Allmänt om skrifter som trycks utomlands

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige

1 § I fråga om tryckta skrifter som trycks utomlands men som ges ut i Sverige gäller inte bestämmelserna om

–allmänna handlingars offentlighet i 2 kap.,

–tryckta skrifters framställning i 4 kap.,

–utgivning av periodiska skrifter i 5 kap., eller

SOU 2012:55

Författningsförslag

– tryckares och spridares ansvar enligt 8 kap. 4, 5, 9 och 10 §§, om inte annat sägs nedan.

I övrigt gäller grundlagen i tillämpliga delar.

Utrikes tryckta skrifter som ges ut i Sverige

2 § En skrift som har tryckts utomlands anses utgiven i Sverige när den har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt här.

Periodiska skrifter huvudsakligen avsedda att spridas i Sverige

3 § Om en periodisk skrift som huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige trycks utomlands, gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgiv- ning av periodiska skrifter.

Ansvar för den som har lämnat ut skriften för spridning

4 § Vad som sägs i denna grundlag om ansvar för tryckfrihetsbrott för den som har tryckt en skrift ska i stället avse den som har låtit lämna ut skriften för spridning i Sverige, om skriften har tryckts utomlands.

Kan det inte visas vem som har lämnat ut skriften för spridning här i landet ansvarar i stället den som är att anse som spridare enligt 6 kap. Detsamma gäller om den som har lämnat ut skriften för spridning här inte hade hemvist i Sverige vid utgivningen.

Skyldighet att bevara exemplar samt pliktleverans

5 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av en skrift som har tryckts utomlands för granskning och att lämna exemplar av en sådan skrift till bibliotek eller arkiv får meddelas i lag.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Skrifter som inte huvudsakligen ges ut i Sverige

Periodisk skrift inte huvudsakligen avsedd att spridas i Sverige

6 § Det krävs inte utgivningsbevis för en periodisk skrift som har tryckts utomlands men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige. Om ett sådant bevis ändå finns gäller i tillämpliga delar 5 kap. om utgivning av periodisk skrift.

Meddelar- och anskaffarfrihet för vissa utländska skrifter som ges ut här

7 § Vad som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 1 kap. 2 § gäller även i fråga om en skrift som har tryckts utomlands och som ges ut här men som inte huvudsakligen är avsedd att spridas i Sverige, om inte

1.meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet,

2.meddelandet innefattar ett sådant oriktigt utlämnande eller tillhandahållande som avses i 7 kap. 3 § andra stycket 2, eller

3.meddelandet utgör ett uppsåtligt åsidosättande av tystnads-

plikt.

Skrifter som inte ges ut här

8 § Vad som sägs om meddelar- och anskaffarfrihet i 7 § ska också tillämpas på en skrift som inte ges ut i Sverige, om meddelandet eller anskaffandet skedde här. I fråga om periodiska skrifter jäm- ställs härvid meddelaren med en författare eller någon annan upphovs- man som medverkar till en framställning i skriften.

Tryckfrihetsmål och rätt till anonymitet

9 § Mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av över- trädelse av den meddelar- eller anskaffarfrihet som följer av 7 eller 8 § ska handläggas enligt bestämmelserna om tryckfrihetsmål i 12 kap.

SOU 2012:55

Författningsförslag

Meddelaren har i fall som avses i 7 och 8 §§ rätt till anonymitet enligt 3 kap. Undantag för tystnadsplikt ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som avses i 3 kap. 4 § 3.

14 kap. Allmänna bestämmelser

Resning i tryckfrihetsmål

1 § För resning i tryckfrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om en jury har prövat om brott föreligger.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av en jury, ska rätten samtidigt besluta att målet ska tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller om resningen grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryprövningen.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppen- bar.

Skyndsam handläggning av tryckfrihetsmål

2 § Tryckfrihetsmål och andra mål om brott mot bestämmelserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Frågor som inte regleras i grundlagen

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grund- lag eller i någon lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Andra än svenska medborgare

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om tryckfriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Författningsförslag

SOU 2012:55

Internationellt rättsligt bistånd

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anled- ning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 11 § eller enligt 7 kap. eller 13 kap. 7 eller 8 §.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om inter- nationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 9 kap. 4 § andra meningen, får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen i dess nya lydelse, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

SOU 2012:55

Författningsförslag

3.Förslag till

lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom förskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen dels att 1, 5, 7 och 11 kap. ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 8–10 kap. ska betecknas 9–11 kap.,

dels att nuvarande 2 kap. 5 § 3 kap. 4–10 §§, 6 kap. 3–4 §§ ska betecknas 2 kap. 7 §, 3 kap. 3–9 §§, 6 kap. 6–7 §§,

dels att 2 kap. 1–5 §§, 3 kap. 1–15 §§, 4 kap. 1–6 §§, 6 kap. 1–4 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 1–2 §§ samt att rubrikerna närmast före 2 kap. 1– 5 §§, 3 kap. 1–15 §§, 4 kap. 1–6 §§, 6 kap. 1–4 §§, 11 kap. 1–2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 5 och 6 §§ ska lyda ”Bevar- andeskyldighet och pliktleverans” respektive ”Spridning av kartor m.m. som återger Sverige”,

dels att det i yttrandefrihetsgrundlagen ska införas tio nya para- grafer, 2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 16 §, 6 kap. 5–7 §§, 9 kap. 5–7 §§, 11 kap. 4 § samt närmast före 2 kap. 6 och 7 §§, 3 kap. 16 §, 6 kap. 5–7 §§, 9 kap. 5–7, 11 kap. 4 § nya rubriker av följande lydelse, dels att i yttrandefrihetsgrundlagen ska införas fem nya kapitel,

1, 5, 7–8 och 12 kap., av följande lydelse.

1 kap. Grundläggande bestämmelser

Yttrandefrihetens ändamål och innebörd

1 § Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i radioprogram, databaser och tekniska upp- tagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

Författningsförslag SOU 2012:55

Definitioner

2 § I denna grundlag avses med

radioprogram: sändningar av ljud, bild eller text som startas på tidpunkter som bestäms av sändaren och är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, såsom ljudradio, tv och liknande sänd- ningar,

databas: en samling av information lagrad för automatiserad behandling,

tekniska upptagningar: upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel.

Meddelarfrihet och anskaffarfrihet

3 § Det ska stå var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upp- tagningar. Denna frihet avser uppgifter som lämnas till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av tekniska upptagningar.

Det ska stå var och en fritt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och tekniska upp- tagningar eller för sådant uppgiftslämnande som avses i första stycket.

I dessa friheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Förbud mot förhandsgranskning och andra hindrande åtgärder

4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte granska något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning.

Det är inte tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att, utan stöd i denna grundlag, förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett radio- program eller en teknisk upptagning om det sker på grund av dess innehåll.

Det är inte heller tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att, utan stöd i denna grundlag, förbjuda eller hindra innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att

100

SOU 2012:55

Författningsförslag

kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i tekniska upptagningar, om det sker på grund av innehållet i ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram.

Utan hinder av första och andra styckena får det i lag meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av rörliga bilder i filmer eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt för barn. Detsamma gäller rörliga bilder i en sådan offentlig uppspel- ning ur en databas som avses i 9 § andra stycket 3.

Förbud mot ingripanden utan stöd i grundlag

5 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna grundlag ingripa mot någon på grund av att han eller hon i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har missbrukat yttrande- friheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av sådan anledning ingripa mot pro- grammet eller upptagningen.

Instruktion för tillämpningen av grundlagen

6 § Den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefriheten är en grund för ett fritt samhällsskick. Han eller hon bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

Sändningar av radioprogram

7 § Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten.

I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radioprogram i allmänhet.

I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. Detsamma gäller radioprogram som sänds genom tråd men

101

Författningsförslag

SOU 2012:55

inte är avsedda att tas emot av någon större allmänhet. Sådana undantag får dock inte gälla vad som föreskrivs i 3 och 4 §§.

Att vissa radioprogram ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

Direktsändningar av dagshändelser m.m.

8 § I fråga om radioprogram eller delar av program som består i direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i

3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentlig- görande,

5 § om förbud mot ingripanden,

6 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag,

2 kap. om rätt till anonymitet,

5–8 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt tillsyn, åtal och särskilda tvångsmedel,

10 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål samt

11 kap. 3 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offent- liggörande i radioprogram från utlandet.

Databaser

9 § Grundlagens föreskrifter om radioprogram gäller, enligt de närmare förutsättningar som anges i andra och tredje styckena, för databaser som tillhandahålls allmänheten av en redaktion för en periodisk skrift eller ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå.

Grundlagen gäller för databaser från vilka information tillhanda- hålls allmänheten

1.genom överföringar på särskild begäran eller enligt överens- kommelser i förväg,

2.genom framställning av tekniska upptagningar eller skrifter,

eller

3.genom offentlig uppspelning.

102

SOU 2012:55

Författningsförslag

Grundlagen gäller inte för de delar av en databas i vilka inne- hållet kan ändras av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne.

Att innehållet i vissa databaser ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 och 10 §§ tryckfrihetsförordningen.

Utgivningsbevis för databaser

10 § Grundlagen är också tillämplig på databaser som tillhandahålls av någon annan än dem som anges i 9 § första stycket, om det finns utgivningsbevis för databasen. För en sådan databas gäller i övrigt vad som sägs i 9 §.

Utfärdande av utgivningsbevis för databaser

11 § Utgivningsbevis för en databas ska utfärdas om

–databasen tillhandahålls på de sätt som anges i 9 § andra stycket och detta sker från Sverige,

–behörig utgivare har utsetts och åtagit sig uppdraget,

–databasen har ett namn som är sådant att det inte lätt kan för- växlas med namnet på en annan databas som omfattas av denna grundlag eller som avses i 1 kap. 9 eller 10 § tryckfrihetsförord- ningen.

Ansökan om utgivningsbevis görs av den som driver verksam- heten.

Giltighet, förnyelse och återkallelse av utgivningsbevis

12 § Ett utgivningsbevis gäller för en period av tio år från utfärdandet. Ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar för att utfärda ett sådant bevis inte längre finns, om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader från den dag då utgivningsbeviset

utfärdades eller om den som driver verksamheten begär det. Varje databas ska ha ett namn.

Närmare bestämmelser om utfärdande, förfall, förnyelse och åter- kallelse av utgivningsbevis samt om namn för databaser meddelas i lag.

103

Författningsförslag

SOU 2012:55

Föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av fjärde stycket meddelas i lag.

Tekniska upptagningar

13 § Grundlagen är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den har utlämnats för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

En teknisk upptagning ska inte anses utlämnad för att spridas enbart på den grunden att den skickas härifrån till enskilda adressater i utlandet.

Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, ska grundlagen anses tillämplig på en upptagning som är försedd med sådana uppgifter som avses i 3 kap. 13 § eller 4 kap. 4 § första stycket första meningen.

Att vissa tekniska upptagningar ska jämställas med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen.

Frågor som får regleras i lag

14 § Utan hinder av denna grundlag gäller om följande frågor vad som sägs i lag;

2.förbud mot kommersiella annonser i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor;

104

SOU 2012:55

Författningsförslag

4.förbud mot kommersiella annonser som har meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt en förpliktelse som följer av med- lemskapet i Europeiska unionen;

5.krav att införa och på visst sätt utforma varningstext, inne- hållsdeklaration eller annan liknande produktinformation, om informationen inte är av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinions- bildande karaktär;

6.förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplys- ningsverksamhet av kreditupplysningar som innebär ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktiga eller missvisande upp- gifter, skyldighet att lämna information till den som avses med upp- lysningen och krav på legitimt syfte hos den som beställer upp- gifter;

7.ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats.

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag med- delas föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten.

Undantag för barnpornografi

15 § Grundlagen är inte tillämplig på pornografiska bilder av per- soner vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under arton år.

Förutsättningar för begränsningar

16 § Lagstiftning som begränsar yttrandefriheten med stöd av denna grundlag får inte sträcka sig så långt att begränsningen utgör ett hot mot det fria meningsutbytet, den fria och allsidiga upplys- ningen eller det fria konstnärliga skapandet.

Vid sådan lagstiftning som avses i första stycket gäller i övrigt vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättig- heter i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regeringsformen.

105

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 kap. Om rätt till anonymitet	2 kap. Rätt till anonymitet
	Rätt till anonymitet
	1 §

Upphovsmannen till ett radio- program eller en teknisk upp- tagning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.

Frågeförbud

2 §

I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning får ingen ta upp frågan om vem som är framställ- ningens upphovsman, vem som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentlig- görande eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovs- mannen eller den som har fram- trätt.

Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han eller hon är ansvarig. Detsamma ska gälla, om någon i målet uppger sig vara upphovsman eller den som har framträtt.

106

SOU 2012:55

Författningsförslag

Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs både mål om yttrande- frihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.

3 § (första stycket)

Den som har tagit befattning med tillkomsten eller sprid- ningen av en framställning som utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning och den som har varit verksam på en nyhetsbyrå får inte röja vad han därvid har fått veta om vem som är upp- hovsman till framställningen eller har tillhandahållit den för offent- liggörande eller om vem som har framträtt i den eller lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.

Tystnadsplikt

3 §

Den som har tagit befattning med tillkomsten eller sprid- ningen av en framställning som har utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radioprogram eller en teknisk upptagning får inte röja vad han eller hon därvid har fått veta om vem som är upphovsman till framställningen eller har till- handahållit den för offentlig- görande eller om vem som har framträtt i den eller meddelat uppgifter enligt 1 kap. 3 §.

Tystnadsplikt enligt första stycket gäller även för den som på något annat sätt har varit verk- sam inom ett företag som ger ut tekniska upptagningar eller sänder radioprogram, eller på en nyhets- byrå.

3 § (andra – tredje styckena)

Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte

1.om den till vars förmån tyst- nadsplikten gäller har samtyckt till att hans identitet röjs,

2.om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,

Undantag från tystnadsplikt

4 §

Tystnadsplikten enligt 3 § gäller inte i följande fall.

1.Den som tystnadsplikten ska skydda har samtyckt till att hans eller hennes identitet röjs.

2.Det är tillåtet enligt 2 § andra stycket att behandla frågan om identiteten.

107

Författningsförslag

SOU 2012:55

3.om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,

4.i den mån domstol, när det är fråga om brott enligt 5 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid för- handling uppgift lämnas, huru- vida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brotts- liga gärningen är den till vars för- mån tystnadsplikten enligt första stycket gäller, eller

5.i den mån domstol i annat fall av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om identiteten lämnas vid vittnes- förhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnads- plikten utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet.

3.Det rör sig om något av de brott av meddelare, författare eller andra upphovsmän eller av utgivare som anges i 5 kap. 4 § andra stycket 1.

4.En domstol finner i fråga

om brott enligt 5 kap. 3 § eller 4 § andra stycket 2 eller 3 att det är nödvändigt att uppgifter lämnas om huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den brottsliga gärningen har lämnat meddelandet eller med- verkat till framställningen; sådana uppgifter lämnas vid en förhand- ling.

5. En domstol finner i något annat fall att det är av synnerlig vikt av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse att en uppgift om identiteten lämnas vid vitt- nesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.

Efterforskningsförbud

4 § (första och andra styckena)	5 §
Ingen myndighet eller annat	Myndigheter och andra all-
allmänt organ får efterforska	männa organ får inte efterforska

1.upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning eller den som har framträtt i en sådan framställ- ning,

2.den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en tek- nisk upptagning, eller

108

SOU 2012:55 Författningsförslag

3. den som har lämnat upp-				3. den som har meddelat upp-
gifter enligt 1 kap. 2 §.				gifter enligt 1 kap. 3 §.
Förbudet hindrar inte efter-				Förbudet hindrar inte efter-
forskning i fall då denna grund-				forskning när det behövs för åtal
lag medger åtal eller annat				eller något annat ingripande som
ingripande. I sådana fall ska dock				inte står i strid med denna grund-
den i 3 § angivna tystnadsplikten				lag. I sådana fall ska dock den i 3 §
beaktas.				angivna tystnadsplikten beaktas.

				Repressalieförbud
4 § (tredje stycket)				6 §
Inte heller får en myndighet				Myndigheter och andra all-
eller ett annat allmänt organ				männa organ får inte ingripa mot
ingripa mot någon för att han				någon för att han eller hon i ett
eller hon i ett radioprogram eller				radioprogram eller en teknisk upp-
en teknisk upptagning har brukat				tagning har brukat sin yttrande-
sin yttrandefrihet eller medverkat				frihet eller medverkat till ett
till ett sådant bruk.				sådant bruk.
				Straff
5 §				7 §
Den som uppsåtligen eller av				Till böter eller fängelse i högst
oaktsamhet bryter mot sin tyst-				ett år ska den dömas som
nadsplikt enligt 3 § ska dömas				1. uppsåtligen		eller av	oakt-
till böter eller fängelse i högst ett				samhet bryter mot sin tyst-
år. Detsamma gäller den som i ett				nadsplikt enligt 3 §,
radioprogram		eller en	teknisk	2. i ett radioprogram eller en
upptagning	uppsåtligen		eller av	teknisk upptagning uppsåtligen
oaktsamhet lämnar felaktiga upp-				eller av oaktsamhet lämnar fel-
gifter om vem som är framställ-				aktiga uppgifter om vem som är
ningens upphovsman			eller har	framställningens		upphovsman
tillhandahållit den för offentlig-				eller har tillhandahållit den för
görande, vem som framträder i				offentliggörande, vem som fram-
den eller vem som har lämnat				träder i den eller vem som har
uppgifter i den.				lämnat uppgifter i den,
För efterforskning i strid med				3. uppsåtligen		efterforskar i
4 § första	och	andra	styckena	strid med 5 §,
döms, om efterforskningen har skett				4. uppsåtligen ingriper i strid
uppsåtligen, till böter eller fängelse				med 6 §,	om	åtgärden	utgör
i högst ett år.				avskedande,	uppsägning,		med-
							109

Författningsförslag

SOU 2012:55

För uppsåtligt ingripande i strid med 4 § tredje stycket döms, om åtgärden utgör avskedande, upp- sägning, meddelande av disciplin- påföljd eller en liknande åtgärd, till böter eller fängelse i högst ett år.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

delande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Allmänt åtal för brott som avses i första stycket 1 och 2 får väckas endast om målsäganden har anmält brottet till åtal.

3 kap. Om sändning samt	3 kap. Sändning samt
framställande och spridning	framställande och spridning
Radioprogram
	Rätt att sända genom tråd
1 §
Varje svensk medborgare och	Var och en har rätt att sända
svensk juridisk person har rätt att	radioprogram genom tråd.
sända radioprogram genom tråd.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om

1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa pro- gram i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar

iden utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att till- försäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet,

4. skyldighet		för den	som	4. skyldighet	för	den som
sänder program i television att				sänder program i tv att utforma
utforma	sändningarna på		ett	sändningarna på ett sådant sätt
sådant	sätt att	programmen		att programmen genom text-
genom textning, tolkning, upp-				ning, tolkning, uppläst text eller
läst text eller liknande teknik				liknande teknik	blir	tillgängliga
110

SOU 2012:55 Författningsförslag

blir tillgängliga för personer	för personer med funktions-
med funktionsnedsättning, eller	nedsättning, eller

5. ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folk- grupp.

Rätt att sända på annat sätt än genom tråd

2 §

Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.

	Det allmänna skall eftersträva					Det allmänna ska		eftersträva
att	radiofrekvenserna		tas	i	att	radiofrekvenserna			tas	i
anspråk på ett sätt som leder till					anspråk på ett sätt som leder till
vidaste möjliga yttrandefrihet och					vidaste möjliga yttrandefrihet och
informationsfrihet.					informationsfrihet.
	Det skall finnas möjlighet för					Det ska finnas möjlighet för
sammanslutningar att få tillstånd					sammanslutningar att få tillstånd
att	sända	ljudradioprogram		i	att	sända	ljudradioprogram			i
lokala radiosändningar			i den		lokala radiosändningar				i den
utsträckning		som tillgängliga			utsträckning		som	tillgängliga
radiofrekvenser medger. Närm-					radiofrekvenser medger. Närm-
are föreskrifter härom meddelas					are föreskrifter om detta med-
i lag.					delas i lag.
					Redaktionell självständighet
	4 §					3 §
	Den som sänder radio-					Den som sänder radio-
program avgör självständigt vad					program avgör självständigt vad
som skall förekomma i pro-					som ska förekomma i pro-
grammen.					grammen.

5 §

Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är

Domstolsprövning av sändningstillstånd m.m.

4 §

Frågor om rätt att sända radioprogram ska kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd

111

Författningsförslag SOU 2012:55

bestämd i lag och vars ord-			i lag och vars ordförande ska
förande skall vara eller ha varit			vara eller ha varit ordinarie
ordinarie	domare. Prövningen		domare. Prövningen av beslut av
av beslut av regeringen skall			regeringen ska göras av domstol
göras av domstol och behöver			och behöver endast avse beslutets
endast avse beslutets laglighet.			laglighet.
Gäller saken en fråga om			Gäller saken en fråga om
ingripande på grund av miss-			ingripande på grund av miss-
bruk av	yttrandefriheten, skall		bruk	av	yttrandefriheten, ska
frågan prövas av domstol under			frågan prövas av domstol under
medverkan av jury enligt de			medverkan av jury enligt de
närmare bestämmelser som med-			närmare bestämmelser som med-
delas i lag. Detta gäller dock inte			delas i lag. Detta gäller dock inte
om saken rör överträdelse av			om saken rör överträdelse av
sådana föreskrifter eller villkor i			sådana föreskrifter eller villkor i
fråga om	kommersiell	reklam,	fråga	om	kommersiell reklam,
annan annonsering eller sänd-			annan annonsering eller sänd-
ning av radioprogram som avses			ning av radioprogram som avses
i 1 kap. 12 § andra stycket.			i 1 kap. 14 § andra stycket.
			Rätt att framställa och sprida
			tekniska upptagningar
8 §			7 §
Varje svensk medborgare och			Var och en har rätt att fram-
svensk juridisk person har rätt att			ställa och sprida tekniska upp-
framställa	och sprida	tekniska	tagningar. För rätt att offentligt
upptagningar. För rätt att offent-			förevisa en film eller någon annan
ligt förevisa en film, ett videogram			teknisk upptagning med rörliga
eller någon annan teknisk upp-			bilder kan det dock krävas
tagning med rörliga bilder kan			granskning och godkännande i
det dock krävas granskning och			enlighet med 1 kap. 4 § fjärde
godkännande i enlighet med 1			stycket.
kap. 3 § andra stycket.

112

SOU 2012:55 Författningsförslag

			Skyldighet		att	bevara			exemplar
			samt pliktleverans
9 §			8 §
Föreskrifter om skyldighet att			Föreskrifter om skyldighet att
bevara exemplar av tekniska upp-			bevara exemplar av tekniska upp-
tagningar och att tillhandahålla			tagningar och			att		tillhandahålla
dem för granskning får med-			dem för granskning får med-
delas i lag. I lag får också med-			delas i lag. Detsamma gäller
delas	föreskrifter	om skyldighet	skyldighet		att		lämna		sådana
att lämna exemplar av sådana			exemplar till arkiv.
upptagningar till		en myndighet
och att lämna upplysningar i
anslutning till sådan skyldighet.
			Distributionsplikt
10 §			9 §
Varken postbefordringsföretag			Den som har tillstånd att
eller någon annan allmän trafik-			bedriva postverksamhet får inte
inrättning får vägra att befordra			vägra eller ställa särskilda villkor
tekniska upptagningar på grund			för att distribuera en teknisk upp-
av deras innehåll i annat fall än då			tagning på grund av dess inne-
befordran skulle innebära över-			håll.	Denna		distributionsplikt
trädelse som avses i 13 § tredje			gäller	såväl		adresserade				som
eller fjärde stycket.			oadresserade försändelser. Skyldig-
En	allmän	trafikinrättning	heten att distribuera tekniska upp-
som tar emot en teknisk upp-			tagningar gäller inte i de fall det
tagning för befordran skall inte			skulle	innebära			en	överträdelse
anses som spridare av upp-			enligt	14 §	andra			eller		tredje
tagningen enligt 6 kap.			stycket.
			Den som bedriver postverk-
			samhet eller en annan sådan tjänst
			och som har mottagit en teknisk
			upptagning		för		befordran ska
			inte anses som spridare av upp-
			tagningen enligt 6 kap.

113

2. utan föregående beställ- ning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder,

3. bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga, eller

4. i förvärvssyfte lämnar ut filmer eller andra tekniska upp- tagningar med rörliga bilder med ingående skildringar av verklig- hetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot män- niskor eller djur, till den som är under femton år.

Brott mot föreskrift om granskning och godkännande av upptagningar

11 §

Bestämmelserna i denna grund- lag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot föreskrifter om

Författningsförslag

SOU 2012:55

	Undantag för spridning av
	pornografiska bilder m.m.
12 § (första stycket)	10 §

Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som

1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skyltning eller något liknande förfarande som kan väcka allmän anstöt,

2. utan föregående beställ- ning med post eller på annat sätt tillställer någon pornografiska bilder, eller

3. bland barn och ungdom sprider tekniska upptagningar som genom sitt innehåll kan verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.

11 §

Utan hinder av denna grund- lag gäller det som föreskrivs i lag för det fall att någon i förvärvs- syfte till den som är under femton år lämnar ut filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger våld eller hot om våld mot människor eller djur.

12 § (andra stycket)

Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som bryter mot före- skrifter om granskning och god- kännande av filmer, videogram

114

SOU 2012:55 Författningsförslag

eller andra tekniska upptag-	granskning och godkännande av
ningar med rörliga bilder som ska	filmer eller andra tekniska upptag-
visas offentligt samt av rörliga	ningar med rörliga bilder som ska
bilder i en sådan offentlig upp-	visas offentligt för barn. Det-
spelning ur en databas som avses	samma gäller rörliga bilder i en
i 1 kap. 9 § första stycket 3.	sådan offentlig uppspelning ur
	en databas som avses i 1 kap. 9 §
	andra stycket 3.
	Spridning av kartor m.m. som
	återger Sverige
12 § (tredje stycket)	12 §
I lag får meddelas före-	I lag får meddelas före-
skrifter med syfte att förebygga	skrifter med syfte att förebygga
spridning genom teknisk upp-	spridning genom tekniska upp-
tagning av kartor, ritningar eller	tagningar av kartor, ritningar eller
bilder som återger Sverige helt	bilder som återger Sverige helt
eller delvis och innehåller upp-	eller delvis och innehåller upp-
lysningar av betydelse för rikets	lysningar av betydelse för rikets
försvar.	försvar.

13 § (första stycket)

Sådana exemplar av tekniska upptagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, skall förses med tyd- liga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplar- en har framställts. Närmare bestämmelser om detta får med- delas i lag.

13 § (andra–fjärde styckena)

Den som framställer en tek- nisk upptagning och därvid upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller

Utsättande av uppgifter på tekniska upptagningar

13 §

Exemplar av tekniska upp- tagningar, som framställs i landet och är avsedda för sprid- ning här, ska förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestäm- melser om detta får meddelas i lag.

Straff

14 §

Den som framställer en tek- nisk upptagning och därvid upp- såtligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 § eller bestäm-

115

Författningsförslag SOU 2012:55

bestämmelser som avses där skall					melser som avses där ska dömas
dömas till böter eller fängelse i					till böter eller fängelse i högst
högst ett år.					ett år.
Den som sprider en teknisk					Den som sprider en teknisk
upptagning som saknar				någon	upptagning		som		saknar		någon
uppgift som är föreskriven i första					uppgift som är föreskriven i 13 §
stycket skall, om det sker upp-					ska, om det sker uppsåtligen eller
såtligen	eller	av	oaktsamhet,		av oaktsamhet, dömas till pen-
dömas till penningböter. Det-					ningböter.		Detsamma ska				gälla
samma skall gälla om en sådan					om en sådan uppgift är oriktig
uppgift är oriktig och spridaren					och spridaren känner till detta.
känner till detta.
Den som sprider en teknisk					Den som sprider en teknisk
upptagning trots att han vet att					upptagning trots att han vet att
den enligt denna grundlag har					den enligt denna grundlag har
tagits i beslag eller konfiskerats					tagits i beslag eller konfiskerats
skall dömas till böter eller					ska dömas till böter eller
fängelse i högst ett år.					fängelse i högst ett år.
Beställda exemplar av					Beställda exemplar av
upptagningar, skrifter och					upptagningar eller skrifter
bilder
					Utsättande av uppgifter
15 § (första stycket)					15 §
Av en sådan teknisk upp-					Av en sådan teknisk upp-
tagning, skrift eller bild som					tagning eller skrift som avses i 1
avses i 1 kap. 9 § första stycket 1					kap.	9 § andra			stycket		2 ska
skall framgå		databasens		namn	framgå databasens namn						samt
samt när, var och hur upptag-					när, var och hur upptagningen
ningen, skriften eller bilden fram-					eller	skriften		har		framställts.
ställts. Den som driver verksam-					Den	som	driver		verksamheten
heten skall se till att upptag-					ska se till att upptagningen eller
ningen, skriften eller bilden har					skriften har			sådana		uppgifter.
sådana	uppgifter.		Närmare		Närmare		bestämmelser				om
bestämmelser om detta får med-					detta får meddelas i lag.
delas i lag.

116

SOU 2012:55

Författningsförslag

15 § (andra och tredje styckena)

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 1 och som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Det- samma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptagningen, skriften eller bilden känner till detta.

Straff

16 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 15 § eller bestämmelser som avses där ska dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning eller skrift, som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2, som saknar någon upp- gift som är föreskriven i 15 § ska, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penning- böter. Detsamma ska gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptag- ningen eller skriften känner till detta.

4 kap. Om utgivare	4 kap. Utgivare
	Skyldighet att utse utgivare
1 §
Radioprogram och tekniska	Radioprogram och tekniska
upptagningar skall ha en utgivare.	upptagningar ska ha en utgivare.
Utgivare av radioprogram skall	Utgivare för radioprogram ska
enligt vad som närmare före-	enligt vad som närmare före-
skrivs i lag utses för varje pro-	skrivs i lag utses för varje pro-
gram eller för hela eller delar av	gram eller för hela eller delar av
programverksamheten.	programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen.

117

Författningsförslag SOU 2012:55

		2 §
			Utgivarens behörighet
Utgivaren	skall	vara svensk
medborgare. I lag får föreskrivas
att även utlänningar får vara
utgivare.
Den som är utgivare skall ha			Utgivare ska ha hemvist i
hemvist här i riket. Den som är			Sverige. Den som är underårig
underårig eller i konkurs eller			eller i konkurs eller som har för-
som har förvaltare enligt sär-			valtare enligt särskilda bestäm-
skilda bestämmelser i lag får inte			melser i lag får inte vara utgivare.
vara utgivare. Uppgift om vem
som är utgivare skall vara till-
gänglig för allmänheten.
		3 §
			Utgivarens befogenhet
Utgivaren skall ha befogen-			Utgivaren ska ha befogenhet
het att utöva tillsyn över fram-			att utöva tillsyn över fram-
ställningens	offentliggörande		ställningens		offentliggörande
och att bestämma över dess inne-			och bestämma över dess innehåll
håll så att ingenting får införas i			så att ingenting får införas i den
den mot hans vilja. Varje			mot hans eller hennes vilja. Varje
inskränkning i den befogen-			inskränkning i den befogen-
heten skall vara utan verkan.			heten ska vara utan verkan.
		4 §
			Uppgift om utgivare
Av en teknisk upptagning skall			Av en teknisk upptagning ska
framgå vem som är utgivare.			framgå vem som är utgivare.
Utgivaren skall se till att varje			Utgivaren ska se till att varje
exemplar av	upptagningen har		exemplar		av	upptagningen
en sådan uppgift. Av en sådan			innehåller en sådan uppgift. Av
teknisk upptagning, skrift eller			en	sådan	teknisk		upptagning
bild som avses i 1 kap. 9 § första			eller skrift som avses i 1 kap. 9 §
stycket 1 skall framgå vem som			andra stycket 2 ska framgå vem
är utgivare	för	databasen.	som	är utgivare		för	databasen.
118

SOU 2012:55

Författningsförslag

Utgivaren skall se till att varje exemplar har en sådan uppgift.

Uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas till- gänglig för allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag.

Utgivaren ska se till att varje exemplar innehåller en sådan uppgift.

En uppgift om utgivaren för radioprogram ska hållas till- gänglig för allmänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag. I lag får även föreskrivas att en uppgift om utgivare ska anmälas till en myndighet.

5 §

En utgivare för radio- programverksamhet får utse en eller flera ställföreträdare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ skall gälla också ställföreträdare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföreträdare.

Ställföreträdare

En utgivare för radioprogram får utse en eller flera ställ- företrädare. Vad som sägs om utgivare i 2–4 §§ ska gälla också ställföreträdare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföreträdare.

6 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas till böter eller, om omständigheterna är synner- ligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket skall dömas till penningböter. I lag får före- skrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som med- delats med stöd av 4 eller 5 §.

Straff

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § ska dömas till böter eller, om omständigheterna är synner- ligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket ska dömas till penningböter. I lag får före- skrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som har meddelats med stöd av 4 eller 5 §.

119

Författningsförslag

SOU 2012:55

5 kap. Yttrandefrihetsbrott

Yttrandefrihetsbrott

1 § Med beaktande av yttrandefrihetens syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande ska följande gärningar anses vara yttrande- frihetsbrott, om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning och är straffbara enligt lag:

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2.krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

120

SOU 2012:55

Författningsförslag

hållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom;

5.vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8.landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår en gärning som avses under 7;

11.hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av per- soner med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

121

Författningsförslag

SOU 2012:55

näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, försam- lings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13.olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, eller i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

15.förolämpning, varigenom någon smädar någon annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

17.hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld för- griper sig på någon annan i hans myndighetsutövning, i annan verk- samhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighets- utövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det hade fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

122

SOU 2012:55

Författningsförslag

förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

Offentliggörandebrott

2 § Som yttrandefrihetsbrott anses också gärningar som begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag och som innebär att någon

2.offentliggör en uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter en tystnadsplikt som avses i den i 4 § andra stycket 3 angivna särskilda lagen;

3.när riket är i krig eller omedelbar krigsfara offentliggör en uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar något annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 1 §.

Dolda meddelanden

3 § Ett tillkännagivande i en annons eller i ett annat sådant med- delande ska inte anses vara ett yttrandefrihetsbrott om det av med- delandets innehåll inte omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott kan bli aktuellt.

Meddelarbrott

4 § Om någon lämnar ett sådant meddelande för offentliggörande som avses i 1 kap. 3 § och därigenom gör sig skyldig till något av de brott som anges i andra stycket nedan, gäller vad som anges i lag om brottet. Detsamma gäller om brottet begås av den som, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning,

123

Författningsförslag

SOU 2012:55

som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet.

De brott som avses i första stycket är

1.högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott;

2.oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är upp- såtlig; och

3.uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag.

Anskaffarbrott

5 § Om någon anskaffar en uppgift i sådant syfte som avses i 1 kap. 3 § och därigenom gör sig skyldig till ett brott som anges i 4 § andra stycket 1, gäller vad som anges i lag om ansvar för det brottet.

Påföljd och publicering av dom

6 § Vad som sägs i lag om påföljd för brott som avses i 1 och 2 §§ gäller även då brottet är ett yttrandefrihetsbrott.

Vid bestämmande av påföljd för ett yttrandefrihetsbrott ska särskilt beaktas om en rättelse har offentliggjorts.

Om den tilltalade döms för förtal eller förolämpning enligt 1 § 14 eller 15 kan domstolen, om brottet har begåtts i ett radio- program, på yrkande av motparten besluta att domen ska återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet. Rätten får besluta att skyldigheten att återge domen ska avse ett av rätten gjort sammandrag av denna.

Konfiskering

7 § En teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring gäller om särskild rättsverkan i övrigt vad som föreskrivs i lag.

124

SOU 2012:55

Författningsförslag

Vid konfiskering ska alla exemplar som är avsedda för spridning förstöras. Dessutom ska tillses att föremål som kan användas sär- skilt för att mångfaldiga den tekniska upptagningen inte ska kunna användas för att framställa ytterligare exemplar.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

1 § (första stycket)

Ansvaret för yttrandefrihets- brott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Har en ställföre- trädare inträtt som utgivare, har han ansvaret.

2 § (andra stycket)

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han inte längre behörig när brottet för- övades eller hade hans uppdrag upphört eller förelåg det beträf- fande honom något förhållande som anges i första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefri- hetsbrott på utgivaren.

1 § (andra stycket)

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag före- skrivas att den som framträder i programmet skall ansvara för sina

Utgivarens och ställföreträdarens ansvar

1 §

Ansvaret för ett yttrandefri- hetsbrott i ett radioprogram eller en teknisk upptagning ligger på utgivaren. Har en ställföreträdare inträtt som utgivare ligger ansvaret på honom eller henne.

Ställföreträdarens bristande behörighet

2 §

Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han eller hon inte längre behörig när brottet förövades, eller hade hans eller hennes uppdrag upphört eller förelåg det beträffande honom eller henne något förhållande som anges i 4 § 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.

Ansvar vid vissa direktsändningar

3 §

I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap. 8 § får i lag före- skrivas att den som framträder i programmet ska ansvara för sina

125

Författningsförslag

SOU 2012:55

yttranden själv.

2 § (första stycket)

Det ansvar för yttrandefri- hetsbrott som annars skulle åvila utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet för- övades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogen- het som anges i 4 kap. 3 § eller

3.uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmän- heten på föreskrivet sätt.

2 § (tredje och fjärde styckena)

I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en teknisk upptagning för yttrandefrihetsbrott i denna, om upptagningen saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna upp- giften om vem som har låtit fram- ställa den och det inte kan klar- läggas vem denne är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

Vad som sägs i tredje stycket för det fall att en uppgift saknas gäller också om en lämnad upp- gift innebär att den som har låtit framställa den tekniska upptag-

yttranden själv.

Ansvar för den som ska utse utgivare

4 §

Det ansvar för yttrandefri- hetsbrott som annars skulle ligga på utgivaren ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om

1.det inte fanns någon behörig utgivare när brottet för- övades,

2.utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogen- het som anges i 4 kap. 3 §, eller

3.någon uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för all- mänheten på föreskrivet sätt.

Spridare

5 §

Den som sprider en teknisk upptagning ansvarar för yttrande- frihetsbrott i denna, i stället för den som anges i 4 §, om uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen enligt 3 kap. 13 §

1.saknas och det inte kan klar- läggas vem denne är eller denne saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången,

2.avser en person som har hemvist utomlands, eller

3.är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

126

SOU 2012:55

Författningsförslag

ningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

		Åberopande av omständigheter i
		frågan om ansvarighet
3 §		6 §
Om åtal väcks för ett		Om åtal väcks för ett
yttrandefrihetsbrott och den till-		yttrandefrihetsbrott och den till-
talade anser att det finns någon		talade anser att det finns någon
omständighet	som medför att	omständighet	som medför att
han inte skall vara ansvarig, skall		han eller hon inte ska vara ansvarig,
han åberopa denna omständighet		ska detta åberopas före huvudför-
före huvudförhandlingen. Om		handlingen. Om så inte sker, ska
han inte gör det, skall han		den tilltalade	betraktas	som
betraktas som ansvarig.		ansvarig.
		Ansvarets omfattning
4 §		7 §
Den som	ansvarar enligt	Den som	ansvarar	enligt

detta kapitel för ett yttrande-	detta kapitel ska anses ha haft
frihetsbrott i en framställning	kännedom om innehållet i det
skall anses ha haft kännedom	radioprogram	eller den tekniska
om innehållet i framställningen.	upptagning som han eller hon
Han skall också anses ha med-	ansvarar för. Han eller hon ska
gett dess offentliggörande.	också anses ha medgett dess
	offentliggörande. Det gäller dock
	inte om någon annan har
	obehörigen	offentliggjort pro-
	grammet eller upptagningen.

127

Författningsförslag

SOU 2012:55

7 kap. Tillsyn och åtal

Justitiekanslerns tillsyn

1 § Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för yttrande- friheten som anges i denna grundlag inte överskrids.

Åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott

2 § Justitiekanslern är ensam åklagare i mål om yttrandefrihets- brott. Ingen annan än Justitiekanslern får inleda förundersökning rörande ett sådant brott.

Beslut om tvångsmedel

3 § Endast Justitiekanslern och rätten får besluta om tvångsmedel med anledning av misstankar om yttrandefrihetsbrott, om inte något annat anges i denna grundlag.

Regeringens anmälan och medgivande till åtal

4 § Regeringen får hos Justitiekanslern anmäla ett radioprogram eller en teknisk upptagning till åtal för yttrandefrihetsbrott. I lag får föreskrivas att allmänt åtal för ett yttrandefrihetsbrott får väckas endast efter regeringens medgivande.

Åklagare i vissa yttrandefrihetsmål

5 § Justitiekanslern är ensam åklagare även i andra yttrande- frihetsmål än mål om yttrandefrihetsbrott samt i mål som i övrigt avser brott mot bestämmelser i denna grundlag.

I lag kan anges att riksdagens ombudsman har befogenhet att vara åklagare i mål som avses i första stycket.

128

SOU 2012:55

Författningsförslag

Justitiekanslerns möjlighet att överlåta åklagarbehörighet

6 § Justitiekanslern har rätt att i särskilda fall överlåta sin behörig- het som åklagare i yttrandefrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Justitiekanslern får vidare uppdra åt allmän åklagare att utföra hela eller delar av åklagaruppdraget för Justitiekanslerns räk- ning.

När det är osäkert vem som är rätt åklagare ska Justitiekanslern anses behörig. De åtgärder som har vidtagits fram till väckande av åtal ska därvid anses behörigen gjorda.

Preskription avseende radioprogram och databaser

7 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram ska väckas senast sex månader från det att programmet sändes.

Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott vid sådant till- handahållande av uppgifter ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 1 och 2 ska väckas senast sex månader från den tid- punkt då informationen inte längre tillhandahölls. I fråga om en sådan offentlig uppspelning ur en databas som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 3 är tiden sex månader från uppspelningen.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

Preskription avseende tekniska upptagningar

8 § Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar ska väckas senast ett år från det att upptagningen gavs ut.

Beträffande sådana upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgifterna gäller dock vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan. Allmänt åtal får dock inte väckas senare än två år från det att Justitiekanslern fick kännedom om upptagningen.

Om allmänt åtal har väckts inom den tid som anges i första och andra styckena, får efter den tiden nytt åtal väckas mot andra som är ansvariga för brottet.

129

Författningsförslag

SOU 2012:55

Målsägandeangivelse och enskilt åtal

9 § Angående målsägandens rätt att ange yttrandefrihetsbrott till åtal eller att själv väcka åtal på grund av ett sådant brott gäller vad som sägs i lag.

Konfiskering utan åtal

10 § Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upp- tagning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiskering av de exemplar av upptagningen genom vilka brottet har begåtts. Detsamma gäller, om stämning i Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.

Granskningsnämnd för radioprogram

11 § I lag får föreskrivas att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna.

En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får före- skrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 4 §.

8 kap. Särskilda tvångsmedel

Allmänna bestämmelser om tvångsmedel

Beslag inför konfiskering

1 § Om det kan antas att en teknisk upptagning kommer att kon- fiskeras på grund av ett yttrandefrihetsbrott, får upptagningen läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering.

130

SOU 2012:55

Författningsförslag

Har Justitiekanslern överlåtit sin behörighet som åklagare enligt 7 kap. 6 § gäller vad som sägs i detta kapitel om Justitiekanslerns beslut om beslag även den allmänna åklagaren.

Beslut om tvångsmedel före rättegång

2 § Innan åtal för yttrandefrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om den tekniska upptagningens konfiskering, får beslut om beslag meddelas av Justitiekanslern, om brottet hör under allmänt åtal.

Rätt till domstolsprövning

3 § Om ett beslag har verkställts utan rättens beslut, får den som drabbas av beslaget begära att rätten prövar det.

Åtalstid m.m.

4 § När Justitiekanslern har beslutat om beslag, ska åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av en teknisk upptagning vara gjord inom två veckor efter Justitiekanslerns beslut. I annat fall är beslaget förfallet.

Rätten får på Justitiekanslerns framställning medge att tiden för- längs om den är otillräcklig med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor.

Beslut om tvångsmedel under rättegång

5 § Sedan åtal för yttrandefrihetsbrott har väckts eller ansökan hos rätten gjorts om den tekniska upptagningens konfiskering, får rätten besluta om beslag och häva beslag som tidigare har med- delats.

131

Författningsförslag

SOU 2012:55

Rättens prövning när målet avgörs

6 § När målet avgörs prövar rätten om tidigare beslut om beslag ska bestå.

Avvisas målet på den grunden att rätten inte är behörig eller skiljer rätten annars målet från sig utan att pröva den tekniska upp- tagningens brottslighet, och kan det antas att talan om kon- fiskering kommer att föras i ett annat mål, får rätten bestämma att beslutet om beslag ska bestå under viss tid. Väcks inte talan inom denna tid förfaller beslutet.

Uppgift om beslag

7 § Varje beslut om beslag ska ange det eller de avsnitt av fram- ställningen som har föranlett beslaget. Om det vid ett utred- ningsbeslag inte är möjligt att i beslutet närmare ange varje sådant avsnitt, ska i efterhand, så snart det kan ske, i ett särskilt beslut anges vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra sådana delar av den tek- niska upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Verkställighet och återgång

8 § Ett beslut om beslag ska genast verkställas. Verkställigheten ska uteslutande omfatta de exemplar av den tekniska upptagningen som är avsedda för spridning.

Bevis om att beslag har beslutats ska, så snart det kan ske, till- ställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit fram- ställa den tekniska upptagningen. Beviset ska innehålla en uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som har föranlett beslaget.

Om beslutet om beslag hävs eller förfaller, ska verkställigheten av beslaget genast gå åter.

Utredningsbeslag

9 § Exemplar av en teknisk upptagning som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen i ett yttrandefrihetsmål får tas i beslag. För ett sådant utredningsbeslag gäller vad som sägs i 2, 3, 5 och

132

SOU 2012:55

Författningsförslag

7 §§ samt 8 § första stycket första meningen och tredje stycket. I övrigt ska i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal ska dock alltid väckas inom en månad från det att beslutet om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

Vad som sägs i första stycket gäller även för en sådan upptag- ning eller skrift som avses i 1 kap. 9 § andra stycket 2. I stället för 7 § gäller dock för en sådan skrift att beslut om beslag ska innehålla uppgifter om det eller de stycken i skriften som har föranlett beslaget. Beslutet gäller endast de band, delar, nummer eller häften där ett sådant stycke förekommer.

Tvångsmedel vid krig och krigsfara

Förvar i avvaktan på beslag

10 § Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid en avdelning av försvarsmakten en teknisk upptagning som uppenbart innefattar sådan enligt 5 kap. 1 § 10 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten, får den tekniska upptagningen efter beslut av en befattnings- havare som enligt lag ska avgöra frågor om disciplinansvar beträff- ande personal vid avdelningen, tas i förvar i avvaktan på beslut om beslag.

Anmälan om förvar

11 § Ett beslut om förvar enligt 10 § ska så snart det kan ske anmälas till Justitiekanslern. Denne har att genast pröva om den tekniska upptagningen ska läggas under beslag.

133

Författningsförslag SOU 2012:55

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 kap. Om skadestånd	9 kap. Skadestånd
	Förutsättningar för skadestånd

1 §

Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i ett radio- program eller en teknisk upptagning i andra fall än när fram-

ställningen innefattar ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av			Om skadestånd på grund av
brott som avses i 5 kap. 2 och			brott som avses i 5 kap. 3 och
3 §§ gäller	vad som	är före-	4 §§ gäller vad	som är före-
skrivet i lag.			skrivet i lag.
			Vem som ansvarar för skadestånd
		2 §
Den som enligt 6 kap. bär det			Den som enligt 6 kap. bär det
straffrättsliga	ansvaret	ansvarar	straffrättsliga ansvaret har även
även för skadestånd. Skadeståndet			skadeståndsansvar.	Skadeståndet
kan krävas ut också av den som			kan krävas ut också av den som
bedriver programverksamheten			bedriver programverksamheten
eller har låtit framställa den tek-			eller har låtit framställa den tek-
niska upptagningen.			niska upptagningen.

I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för skade- stånd på grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet kan krävas ut även av den som bedriver programverksamheten.

			Skadestånd när ansvaret har gått
			över
		3 §
Om den som skulle bära det			Om den som skulle bära det
straffrättsliga	ansvaret inte	har	straffrättsliga	ansvaret inte har
någon känd	hemortsadress	i	någon känd	hemortsadress i
landet när brottet förövas och			landet när brottet förövas och
inte heller kan påträffas här			inte heller kan påträffas här
under rättegången och ansvaret			under rättegången och ansvaret
därför övergår på någon annan			därför övergår på någon annan
134

SOU 2012:55

Författningsförslag

enligt 6 kap. 2 § tredje stycket, får skadestånd ändå krävas ut även av den förre, i den mån det medges i lag.

4 §

Vad som sägs i 6 kap. 4 § denna grundlag skall gälla också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radio- program eller en teknisk upp- tagning. I fråga om sådant skade- stånd skall också gälla vad som sägs i 11 kap. 3–5 §§ tryckfrihetsförord- ningen om enskilt anspråk i vissa fall.

enligt 6 kap. 5 §, får skadestånd

ändå krävas ut även av den förre, i den mån det medges i lag.

Ansvarets omfattning

4 §

Vad som sägs i 6 kap. 7 § om den kännedom som den ansvarige ska anses ha haft gäller också i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radio- program eller en teknisk upp- tagning.

Ställföreträdares ansvar i vissa fall

5 §

Har någon som ställföre- trädare för en juridisk person eller som förmyndare, god man eller förvaltare att svara för skadestånd på grund av ett yttrandefrihets- brott, får anspråket göras gällande även mot den juridiska personen eller mot den för vilken för- myndaren, den gode mannen eller förvaltaren har förordnats. Detta gäller om och i den omfattning ett sådant anspråk får göras gällande enligt lag.

Solidariskt betalningsansvar

6 §

Ska två eller flera betala skade- stånd enligt detta kapitel, svarar de solidariskt för skadeståndet. Om ansvaret dem emellan gäller vad som annars är stadgat.

135

Författningsförslag

SOU 2012:55

9 kap. Om rättegången i yttrandefrihetsmål

Skadestånd när talan om brott förfallit

7 §

Talan om skadestånd med anledning av ett yttrandefrihets- brott får föras utan hinder av att frågan om ansvar för brottet har förfallit eller talan därom annars inte kan föras.

10 kap. Rättegången i yttrandefrihetsmål

		1 §
Vad som sägs i 12 kap. tryck-			Vad som sägs i 12 kap. tryck-
frihetsförordningen	om	rätte-	frihetsförordningen	om	rätte-
gången i tryckfrihetsmål		skall	gången i tryckfrihetsmål		ska
gälla också i fråga om mot-			gälla också i fråga om mot-
svarande mål som avser radio-			svarande mål som avser radio-
program och tekniska upptag-			program och tekniska upptag-
ningar (yttrandefrihetsmål). Hän-			ningar (yttrandefrihetsmål). Hän-
visningen i 12 kap. 2 § till 8 kap.			visningen i 12 kap. 3 § till 8 kap.
tryckfrihetsförordningen		skall	tryckfrihetsförordningen		ska
därvid avse 6 kap. denna grund-			därvid avse 6 kap. denna grund-
lag.			lag.
De som utsetts till jurymän			De som har utsetts till
för tryckfrihetsmål	skall	också	juryledamöter för	tryckfrihets-
vara jurymän i yttrandefrihets-			mål ska också vara juryledamöter
mål.			i yttrandefrihetsmål.

10 kap. Om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

1 § (första stycket)

Bestämmelserna i 1–9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar

11 kap. Radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

Tekniska upptagningar från utlandet

1 §

Bestämmelserna i 1–10 och 12 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar

136

SOU 2012:55 Författningsförslag

som har framställts	utomlands			som	har	framställts	utomlands
och som lämnas ut för spridning				och som lämnas ut för spridning
i Sverige. Vad som annars sägs				i Sverige. Det gäller med de
om den som har låtit framställa				begränsningar som anges i 2 och
upptagningen skall	därvid		i	3 §§. Vad som annars sägs om
stället gälla den som här i landet				den som har låtit framställa upp-
lämnar ut den för spridning.				tagningen ska därvid i stället
				gälla den som här i landet
				lämnar ut den för spridning.
				Meddelar- och anskaffarfrihet vad
				avser tekniska upptagningar från
				utlandet
1 § (andra stycket)				2 §
I fråga om rätten att meddela				I fråga om en teknisk upptag-
och anskaffa uppgifter och under-				ning som har framställts utomlands
rättelser för offentliggörande och				och som ges ut här men som inte
om rätten till anonymitet gäller				huvudsakligen är avsedd för sprid-
dock i tillämpliga delar vad som				ning i Sverige gäller bestäm-
sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsför-				melserna om rätten att meddela
ordningen. Därvid skall				och anskaffa uppgifter och under-
hänvisningen till 1 kap. 1 §				rättelser för offentliggörande i 1
tredje och fjärde styckena tryckfri-				kap.	3 §	och om	rätten	till
hetsförordningen avse 1 kap. 2 §				anonymitet i 2 kap. om inte
denna grundlag,				1. meddelandet eller anskaffan-
hänvisningen till 3 kap. tryck-				det innefattar brott mot rikets
frihetsförordningen avse		2 kap.		säkerhet;
denna grundlag,				2. meddelandet			innefattar
hänvisningen till 3 kap. 3 §				utlämnande eller tillhandahållande
tryckfrihetsförordningen		avse	2	som avses i 5 kap.			4 § andra
kap. 3 § denna grundlag och				stycket 2;
hänvisningen till 7 kap. 3 §				3. meddelandet utgör				upp-
första stycket 2 tryckfrihetsför-				såtligt åsidosättande av tystnads-
ordningen avse 5 kap. 3 § första				plikt.
stycket 2 denna grundlag.

Detta gäller även en teknisk upptagning som inte ges ut i Sverige, om meddelandet eller anskaffandet skedde här. Det gäller oavsett om upptagningen framställs här eller utomlands.

137

Författningsförslag

SOU 2012:55

2 §

Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige och tekniska upptag- ningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, oavsett om upptagningen har framställts här eller i utlandet. I lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa upp- gifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

Är meddelandet eller anskaf- fandet straffbart enligt vad som följer av första och andra styckena, gäller vad som är före- skrivet i lag. Mål angående ansvar eller skadestånd på grund av brott som nu har sagts ska handläggas som yttrandefrihets- mål, om inte annat följer av 10 kap. 1 § i denna grundlag och av 12 kap. 2 § andra stycket tryck- frihetsförordningen. I fråga om rätt till anonymitet för meddelaren gäller vad som är föreskrivet i 2 kap.; bestämmelsen i 2 kap. 4 § 3 ska dock omfatta även andra brott mot rikets säkerhet än som där avses.

Meddelar- och anskaffarfriheten vad avser radioprogram från utlandet

3 §

Det som enligt 2 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och under- rättelser och att vara anonym gäller också radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige. I lag får dock före- skrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller luftrummet däröver.

138

SOU 2012:55 Författningsförslag

								Vidaresändningar från utlandet
	1 kap. 7 §							4 §
	I fråga om samtidig och oför-							För samtidig och oförändrad
ändrad		vidaresändning				här i		vidaresändning av radioprogram
landet av radioprogram som avses								från utlandet gäller enbart vad
i	6 §	och	som		kommer		från	som föreskrivs i
utlandet			eller		förmedlas		hit	1 kap. 4 § första stycket om
genom satellitsändning men inte								förbud	mot	förhandsgransk-
utgår från Sverige gäller enbart								ning,
vad som föreskrivs i								1 kap. 4 § andra stycket om
	3 § första stycket om förbud							förbud mot hindrande åtgärder,
mot		förhandsgranskning					och	1 kap. 4 § tredje stycket om
andra hinder,								innehav av tekniska hjälpmedel
	3 § tredje stycket om innehav							och anläggande av trådnät,
av	tekniska			hjälpmedel			och	1 kap. 5 § om förbud mot
anläggande av trådnät,								ingripanden utan stöd i grund-
	4 §	om			förbud		mot	lagen,
ingripanden utan stöd i grund-								1 kap. 6 § om det förhållnings-
lagen,								sätt som ska iakttas vid tillämp-
	5 §	om	det		förhållningssätt			ningen av denna grundlag,
som skall iakttas vid tillämp-								1 kap. 16 § om särskilda regler
ningen av denna grundlag,								för lagstiftning,
	3 kap. 1 § om rätt att sända							3 kap. 1 § om rätt att sända
radioprogram i tråd samt								radioprogram i tråd samt
	3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda							3 kap. 4 § om rättslig pröv-
regler för lagstiftning och rättslig								ning.
prövning.
	Har riksdagen godkänt						en	Har	riksdagen godkänt en
internationell överenskommelse								internationell överenskommelse
om radioprogram får sådana före-								om radioprogram får sådana före-
skrifter som avses i 12 § andra								skrifter som avses i 1 kap. 14 §
stycket inte i strid med överens-								andra stycket inte i strid med över-
kommelsen				hindra		vidare-		enskommelsen		hindra vidare-
sändning av radioprogram.								sändning av radioprogram.

I 10 kap. 2 § finns föreskrifter om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet.

139

Författningsförslag

SOU 2012:55

12 kap. Allmänna bestämmelser

Resning i yttrandefrihetsmål

1 § För resning i yttrandefrihetsmål gäller vad som anges i lag, även om målet har prövats av jury.

Om resning beviljas i ett mål som har prövats av jury, ska rätten samtidigt besluta att målet tas upp inför en ny jury av den domstol som först dömde i målet. Detta gäller om resningen grundas på en omständighet som kan antas ha haft betydelse för juryprövningen.

Beviljas resning till förmån för den tilltalade får den domstol som beviljar resning omedelbart ändra domen, om saken är uppen- bar.

Skyndsam handläggning av yttrandefrihetsmål

2 § Yttrandefrihetsmål och andra mål om brott mot bestäm- melserna i denna grundlag ska alltid behandlas skyndsamt.

Frågor som inte regleras i grundlagen

3 § I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grund- lag eller i lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Andra än svenska medborgare

4 § Andra än svenska medborgare är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

Internationellt rättsligt bistånd

5 § Internationellt rättsligt bistånd får lämnas avseende en åtgärd som är tillåten enligt denna grundlag.

Rättsligt bistånd som gäller brott eller skadestånd med anled- ning av brott får dock lämnas endast om den gärning som avses

140

SOU 2012:55

Författningsförslag

motsvarar ett brott enligt sådan lag som avses i 1 kap. 14 § första stycket eller enligt 5 kap. eller 11 kap. 2 eller 3 §.

Om den gärning som ligger till grund för begäran om inter- nationellt rättsligt bistånd motsvarar brott som anges i den lag som avses i 7 kap. 4 § andra meningen får bistånd lämnas endast efter medgivande av regeringen.

Närmare bestämmelser om prövningen av en ansökan enligt första stycket får meddelas i lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

2.Om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen i dess nya lydelse, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

141

Författningsförslag

SOU 2012:55

4.Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken att 5 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		5 kap.
		5 §1
Brott som avses i 1–3 §§ får inte			Brott som avses i 1–3 §§ får inte
åtalas av annan än målsägande.			åtalas av annan än målsägande.
Om brottet riktar sig mot någon			Om brottet riktar sig mot någon
som är under arton år eller om i			som är under arton år eller om i
annat fall målsäganden		anger	annat fall målsäganden		anger
brottet till åtal, får åklagaren			brottet till åtal, får åklagaren
väcka åtal om detta av särskilda			väcka åtal om detta anses påkal-
skäl anses påkallat från allmän			lat från allmän synpunkt och
synpunkt och åtalet avser			åtalet avser
1. förtal och grovt förtal,			1. förtal och grovt förtal,
2. förolämpning mot någon i			2. förolämpning mot någon i
eller för hans eller hennes myn-			eller för hans eller hennes myn-
dighetsutövning,			dighetsutövning,
3. förolämpning	mot	någon	3. förolämpning	mot	någon
med anspelning på hans eller hen-			med anspelning på hans eller hen-
nes ras, hudfärg, nationella eller			nes ras, hudfärg, nationella eller
etniska ursprung eller trosbekän-			etniska ursprung eller trosbekän-
nelse, eller			nelse, eller
4. förolämpning	mot	någon	4. förolämpning	mot	någon
med anspelning på hans eller hen-			med anspelning på hans eller hen-
nes sexuella läggning.			nes sexuella läggning.

1 Senaste lydelse SFS 2008:569.

142

SOU 2012:55

Författningsförslag

Har förtal riktats mot avliden, får åtal väckas av den avlidnes efterlevande make, bröstarvinge, förälder eller syskon samt, om åtal av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt, av åklagare.

Innebär brott som avses i 1–3 §§, att någon genom att förgripa sig på en främmande makts statsöverhuvud som vistas i Sverige eller på en främmande makts representant i Sverige har kränkt den främmande makten, får brottet åtalas av åklagare utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket. Åtal får dock inte ske utan för- ordnande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat därtill.

143

Rätten får besluta att vardera parten ska svara för sina rätte- gångskostnader om en måls- ägandes talan har ogillats men denne hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan för- delning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt. Detta gäller dock endast om frågan om brott före- ligger har prövats av en jury.

Författningsförslag

SOU 2012:55

5.Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden att 10 kap. 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap.

4 §

I mål där en målsägande har fört talan får rätten, om det finns skäl till det, besluta att vardera parten skall stå för sina egna rätte- gångskostnader. Ett sådant beslut får dock fattas endast om frågan om brott föreligger har prövats av en jury.

144

I.INLEDNING

1 Uppdraget och genomförandet

1.1Kommitténs uppdrag

Den 30 april 2003 tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (TYB). Beredningen bestod av en ordförande, en sekreterare och ett antal experter. En samrådsgrupp med representanter för riksdagspartierna var knuten till beredningen, som hade uppdraget att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område.

Den 16 maj 2008 ombildades beredningen till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Den antog namnet Yttrandefrihetskom- mittén. Kommittén, som består av en ordförande, 14 företrädare för riksdagspartierna, 15 experter och fyra sekreterare, har haft i uppdrag att fullgöra dels de uppgifter som kvarstår enligt TYB:s tidigare direktiv, dir. 2003:58 och dir. 2007:76, dels de uppgifter som anges i dir. 2008:42 (se bilaga 1–3).

I vårt första delbetänkande, Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14), behandlade vi flera frågor som hade pekats ut i dir. 2003:58 och dir. 2007:76 och som kvarstod efter beredningens arbete. En sådan fråga var att analysera om det frivilliga grundlagsskyddet i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) kunde hamna i konflikt med bestämmelser med syftet att skydda den personliga integriteten. En annan del av det kvarstående uppdraget var att behandla de yttrandefrihetsrättsliga aspekterna på ett utredningsförslag om TV-sändningars tillgänglighet för personer med funktionshinder. Det återstod vidare att överväga frågan om en straffsanktionering av efterforsknings- och repressalieförbuden för bl.a. kommunala bolag.

I delbetänkandet behandlade vi, utöver de kvarstående uppgifterna enligt ovan, även vissa frågor som tas upp i dir. 2008:42. Enligt dessa direktiv är uppdraget indelat i två etapper.

147

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Betänkandet från år 2009 tog sikte på frågor som hörde till etapp 1. Arbetet i den delen avsåg att föreslå de ändringar som krävdes för att digital bio samt ”e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll” skulle omfattas av YGL, att ansvaret enligt YGL för vissa internetpubliceringar förtydligades och att offentlig visning av digital bio skulle omfattas av YGL:s undantag från förbudet mot censur så att även digital bio kunde förhandsgranskas. I etapp 1 ingick vidare att överväga ett förslag i TYB:s debattbetänkande Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) om en s.k. stencilregel för tekniska upptagningar.

Vårt betänkande SOU 2009:14 lades till grund för ett regeringsförslag om vissa förändringar i bl.a. RF, TF och YGL (prop. 2009/10:81). Förslaget antogs en första gång av riksdagen våren 2010. Efter ett andra beslut under hösten 2010 av riksdagen trädde dessa förändringar i kraft den 1 januari 2011.

Vi har därefter bedrivit arbetet med etapp 2. Under den etappen har det ingått att behandla flera aspekter av det särskilda grundlagsskyddet. I ett första skede har vi haft att överväga om man i längden bör behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för arbetet har varit att de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensamansvaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast. I uppdraget har ingått att analysera de för- och nackdelar som en teknikoberoende reglering kan medföra.

Vi har då även haft att analysera om andra distributionsformer för yttranden till allmänheten, utöver de traditionella medierna, kan behöva skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga princi- perna. Vid analysen ska det läggas särskild vikt vid vilken betydelse dessa distributionsformer kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. Analysen ska också avse hur en avgränsning kan åstad- kommas i förhållande till sådana distributionsformer för vilka ett skydd enligt RF:s och Europakonventionens bestämmelser är till- räckligt.

Om uppdraget i den här delen anförs i dir. 2008:42 även följande.

Den nuvarande avgränsningen av det grundlagsreglerade området är, som tidigare har nämnts, i många fall svår att förklara utifrån ända- målsöverväganden. En sådan ordning är naturligtvis inte ägnad att inge förtroende för lagstiftningen. Det förhållandet kan också i längden göra det svårt att i internationella sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda undantag till följd av tryck- och yttrandefrihets-

148

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

regleringen. Beredningens arbete ska därför ta sikte på att finna en reglering som – utan att en detaljerat beskriven teknikanvändning utgör den huvudsakliga avgränsningsmetoden – ger de traditionella medierna och eventuellt också andra distributionsformer för yttranden till allmänheten ett grundlagsskydd som i allt väsentligt motsvarar det nu gällande.

Den grundläggande uppbyggnaden av systemet ska alltså inte ta sikte på yttrandenas innehåll. Avgränsningen mellan vad som ska omfattas av de grundläggande reglerna i regeringsformen och Europakonven- tionen å den ena sidan och vad som ska falla inom tillämpnings- området för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen å den andra måste i stället göras utifrån andra faktorer, t.ex. verksamhetens organisation eller inriktning. I detta sammanhang bör beredningen också överväga om det till det särskilda skyddet för tryck- och yttrande- friheten bör kopplas ett krav på utgivningsbevis eller ursprungsmärkning.

Den nuvarande regleringen kan, som ovan har framgått, innebära att ett yttrande som distribueras av ett medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken teknik som väljs för distributionen. En sådan ordning ger bl.a. en otydlig bild av vem som bär det rättsliga ansvaret för ett visst yttrande. Beredningen bör därför sträva efter att hålla samman ansvaret för ett yttrande som en medieaktör publicerar i olika medier.

Om vi bedömer att det inte är möjligt att hitta en ny teknik- oberoende regleringsmodell som ger ett tillräckligt starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, har uppdraget varit att inom ramen för nuvarande ordning göra en allmän översyn av TF och YGL i syfte att göra de båda grundlagarna så tydliga och lättillämpade som möjligt. I uppdraget har ingått att då även överväga om det är möjligt att flytta detaljbestämmelser i TF och YGL till vanlig lag.

I etapp 2 har det vidare ingått att överväga vissa förändringar som inte tar sikte på utformningen av grundlagsskyddet i stort. Vi har därvid haft i uppgift att utreda om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. I uppdraget har också ingått att utreda om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) bör ändras för att öka möjligheterna att kvitta rättegångskostnaderna i tryck- och yttrandefrihetsmål. Enligt direktiven ska det även övervägas om det är möjligt att genom ändringar i TF, YGL eller i tillämpningslagen på annat sätt stärka enskilda personers ställning i förhållande till medieföretag om de utsätts för brott i medierna, dock utan att tryck- och yttrande- friheten på något avgörande sätt inskränks.

149

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Vårt uppdrag har även omfattat att fortsätta överväga om möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp och liknande internationellt bistånd på det grundlagsreglerade området bör utökas. I det arbetet har det ingått att överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som har meddelats i andra medlems- stater i EU bör utökas inom TF:s och YGL:s tillämpningsområden.

1.2Kommitténs arbete

Vi överlämnade i januari 2009 delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14).

Därmed avslutades etapp 1 i vårt arbete. Avslutningen av denna del av kommitténs arbete får utgöra startpunkten för beskrivningen nedan.

Sammanträden och arbetsformer

Vid sammanträde den 4 mars 2009 drog kommittén upp rikt- linjerna för det kommande arbetet. I fokus stod det som har varit vår främsta uppgift, nämligen att se om det är möjligt att hitta en ny teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag.

Vi har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där både ledamöter och experter deltagit. Under den nu aktuella fasen av kommitténs arbete har det hållits 22 kommittésammanträden, varav två som internat och ett som två- dagarssammanträde. Under 2011 och 2012 har det hållits sju särskilda expertsammanträden med inriktningen att diskutera de många juridiska frågeställningar som vårt uppdrag har aktualiserat.

Redan under det inledande planeringsstadiet beslutade vi att en konkret ansats skulle gälla för arbetet. Syftet med arbetet skulle vara att utarbeta alternativa regleringsmodeller till det nuvarande grundlagssystemet. Arbetet har således till stor del varit inriktat på att ta fram färdiga förslag på lagtext med relativt omfattande kom- mentarer.

Detta arbete har som regel bedrivits så att sekretariatet i sam- arbete med ordföranden har tagit fram ett underlag med lagtext och kommentarer som sedan har presenterats för kommittén i pro- memorior. Efter diskussion på våra sammanträden har synpunkter från ledamöter och experter arbetats in i texterna. Därefter har de

150

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

olika regleringsmodellerna presenterats på nytt. Ett stort antal utkast har på detta sätt varit föremål för kommitténs behandling.

Som framgår av direktiven har vi även haft i uppdrag att behandla flera frågor som inte har direkt bäring på den grundläggande utformningen av grundlagsskyddet (bl.a. integritetsskyddet och internationellt rättsligt bistånd). Dessa frågeställningar har som regel presenterats i bakgrundspromemorior från sekretariatet. Det- samma gäller sådana materiella förändringar i TF och YGL som har varit aktuella under den senare delen av vårt arbete. Dessa pro- memorior har legat till grund för våra överväganden.

Experterna i kommittén har på olika sätt varit inblandade i att ta fram underlag för våra ställningstaganden. Det har skett i form av promemorior och genom mindre samrådsgrupper som har diskuterat olika frågeställningar internt och med sekretariatet. Sekretariatet har dessutom under hand diskuterat ett antal sakfrågor med enskilda experter.

Debattbetänkande och seminarier

Från mars 2009 till oktober 2010 arbetade vi framför allt med att inom ramen för huvuduppdraget kartlägga och utforma olika grund- läggande modeller som skulle kunna utgöra alternativ till TF och YGL. Modellerna presenterades i debattbetänkandet Ny yttrande- frihetsgrundlag? Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller

(SOU 2010:68).

Debattbetänkandet skickades ut på remiss av regeringen. I syfte att ytterligare stimulera debatten om modellerna anordnade vi under hösten 2010 två seminarier i Stockholm. Seminarierna inleddes med att fem personer – jurister och journalister – med särskild inblick i det svenska grundlagssystemet lämnade sin syn på modellerna. Seminarierna var välbesökta och gav kommittén värde- fulla synpunkter inför arbetet med det som senare kom att få arbets- namnet NYGL (Ny yttrandefrihetsgrundlag). De två seminarierna leddes av f.d. justitierådet Marianne Eliason resp. av justitierådet Helena Jäderblom.

151

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

Annat utåtriktat arbete

Ett utredningsarbete avseende TF och YGL, ett regelverk som har en lång tradition i Sverige och som berör centrala fri- och rättig- hetsfrågor för medborgarna, kan inte enbart bedrivas ”på kammaren”. Vi har varit måna om att arbetet ska ske så öppet som möjligt. Kommittén har försökt bidra till denna öppenhet genom att ta externa kontakter och att delta i olika offentliga samman- hang.

Utöver de två egna seminarier som berörs ovan kan nämnas att kommittén arrangerade ett seminarium vid bokmässan i Göteborg 2009 med en utfrågning av kommitténs ordförande Göran Lambertz. Under samma bokmässa deltog också en av kommitténs sekreterare på ett annat seminarium.

Föreningen FiB-juristerna har under kommitténs arbete arrangerat två offentliga utfrågningar i Stockholm. Vid den första i april 2009 deltog fyra av kommitténs ledamöter och vid den andra, under våren 2012, deltog sex av ledamöterna.

Kommitténs ordförande presenterade kommitténs arbete vid ett seminarium på Kammarrätten i Stockholm i november 2009, med bl.a. deltagande av ett stort antal domstolsjurister. Ordföranden deltog också i en utfrågning och debatt om kommitténs arbete arrangerad av Publicistklubben i Stockholm i december 2009.

Sekretariatet har haft kontakter och sammanträffat med såväl företrädare för mediebranschen som andra externa personer. Kontakterna har tagits i syfte att berätta om kommitténs arbete och att få del av såväl praktiska erfarenheter som allmänna syn- punkter.

Två av kommitténs sekreterare besökte under december 2010 Oslo på inbjudan av det norska Medieansvarsudvalget, en offentlig utredning med uppdrag att se över ansvarssystemet på medie- området. Sekreterarna redogjorde för det svenska systemet och fick möjlighet att ta del av den norska diskussionen om bl.a. ensam- ansvaret och meddelarskyddet.

Sommaren 2011 tog sekretariatet emot en delegation från bl.a. Turkiets justitiedepartement och lämnade en presentation av TF och YGL samt av kommitténs uppdrag och arbete.

I mars 2012 arrangerades för första gången Mediedagarna (Meg12) i Göteborg. Initiativtagare var Bok & Bibliotek, Tidnings- utgivarna och Medieakademin med bl.a. ett antal medieföretag och public-serviceföretagen som medarrangörer. Två av kommitténs

152

SOU 2012:55

Uppdraget och genomförandet

ledamöter och en av sekreterarna deltog vid en offentlig debatt om kommitténs arbete som arrangerades av Journalistförbundet.

Bland övriga offentliga möten som sekretariatet har deltagit i kan nämnas Internetdagarna vilka arrangerades av .SE (Stiftelsen för internetinfrastruktur) hösten 2010 resp. 2011 samt Föreningen Grävande Journalisters seminarium våren 2012.

Sekretariatet har också redogjort för kommitténs arbete vid besök hos UD:s enhet för mänskliga rättigheter (UD FMR), Journalistförbundets styrelse, Sveriges Vänsterpressförening, Institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Göteborgs Universitet, Institutionen för mediestudier vid Stockholms Universitet och organisationen Ung Media.

Sammantaget anser kommittén att det har funnits ett stort intresse för dess arbete. Det är ett intresse som förhoppningsvis inte har klingat av utan nu kan ta ny fart med en offentlig diskussion efter presentationen av detta slutbetänkande.

1.3Betänkandets disposition

Innehållet i detta betänkande har delats in i sju huvudavsnitt. I huvudavsnitt I (Inledning) redogörs för kommitténs uppdrag och hur vi har genomfört detta (kap. 1). Där lämnas även en översiktlig genomgång av innehållet i gällande rätt på tryck- och yttrande- frihetsområdet (kap. 2).

Huvudavsnitt II (Bakgrund till utredningen) berör olika faktorer som ligger bakom det uppdrag som kommittén har fått. Där behandlas principiella invändningar mot TF och YGL som kommer till uttryck i direktiven (kap. 3), tidigare lagstiftningsärenden (kap. 4), utvecklingen på medieområdet (kap. 5), tillämpningsproblem med det nuvarande grundlagssystemet (kap. 6) och vissa grund- läggande aspekter på EU-rätten och Europakonventionen som har betydelse för våra överväganden (kap. 7).

I huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?) behandlar vi den mest centrala frågan i vårt uppdrag, nämligen om TF och YGL bör överges och ersättas av en mer teknikoberoende grundlags- reglering. Av särskild betydelse för våra överväganden i den delen är det alternativ till en ny yttrandefrihetsgrundlag, NYGL, som vi har arbetat fram. I kap. 8 lämnas en översiktlig beskrivning av NYGL tillsammans med vissa andra frågor som är av särskild betydelse för detta vägval. NYGL i dess helhet presenteras (lagtext och kom-

153

Uppdraget och genomförandet

SOU 2012:55

mentarer) i bilaga 9. I det här huvudavsnittet förs det i kap. 9 och 10 en diskussion som leder till slutsatsen att TF och YGL inte ska ersättas av NYGL.

I huvudavsnitt IV (En revidering av TF och YGL) övergår vi mot bakgrund av ställningstagandet i huvudavsnitt III till att utföra en översyn av TF och YGL i syfte att göra dessa så tydliga och lättillämpade som möjligt. Det innebär att det görs relativt omfattande förändringar i språket och strukturen i de båda grund- lagarna (kap. 11). Dessutom föreslår vi flera materiella förändringar i TF och YGL (kap. 12–18).

I vårt uppdrag har även ingått att i olika avseenden överväga om skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL bör stärkas. Dessa frågor behandlas i huvudavsnitt V (Skyddet för privat- livet m.m.). Där diskuterar vi om det bör införas en särskild straff- bestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd (kap. 19). Vidare lämnar vi förslag som berör enskildas processuella skydd vid brott i medierna (kap. 20).

I huvudavsnitt VI (Internationellt rättsligt bistånd) behandlas frågan om att utöka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd till andra stater när grundlagarna är tillämpliga (kap. 21).

Huvudavsnitt VII (Övrigt) innehåller en redogörelse för konsekvenserna av våra förslag och för vilka andra författnings- förändringar som förslagen bör föranleda (kap. 22). Vidare inne- håller huvudavsnittet författningskommentarer till de förändringar i RF, TF, YGL, tillämpningslagen och brottsbalken som vi föreslår (kap. 23).

154

2 Nuvarande ordning

2.1En uppdelad reglering av yttrandefriheten

Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folk- styrelsen på ”fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt”. En fri åsiktsbildning och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av RF:s bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opi- nionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhål- lande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet.

När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket.

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad:

1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,

2.informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden.

Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan inskränkas genom lag (undantagsvis genom förordning). Regleringen i 2 kap. innebär dock att inskränkningar i dessa friheter får ske endast för vissa särskilt angivna ändamål (23 §). Riksdagens rörelsefrihet i det här avseendet är begränsad även på andra sätt. Det uppställs nämligen flera materiella krav, som bl.a. innebär att inskränkningar av yttrandefriheten och infor- mationsfriheten får göras ”endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle” (se 21 § och 23 § andra stycket). I formellt hänseende kan ett särskilt förfarande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget under vissa förutsättningar kan få vila i tolv månader (22 §).

155

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

Genom bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket görs det ett viktigt undantag från RF:s regelsystem. Där anges att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radioprogram, television och liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller vad som föreskrivs i TF och YGL. Yttrandefriheten i de här fallen regleras sålunda i dessa grundlagar och inte i RF.

I TF och YGL läggs ett mycket detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Det här systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer (se avsnitt 2.2 och 2.3 nedan). En viktig komponent i skyddet är också att inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av de två grundlagarna. Begränsningar av det slaget förut- sätter alltså grundlagsändring. Det här innebär en tydlig skillnad mot regleringen i RF enligt vilken yttrandefriheten kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20– 23 §§ (se ovan).

TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens områden (tillämpningslagen). Där finns bestämmelser som tar sikte på tillämpningen av TF och YGL.

Yttrandefriheten skyddas även inom ramen för europasamar- betet. I artikel 10 i Europakonventionen anges att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar ”åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser”. I artikeln anges under vilka förutsättningar yttrandefriheten får in- skränkas.

För Sverige innebär Europakonventionen en folkrättslig skyl- dighet att följa konventionen och Europadomstolens uttolkning av denna. Europakonventionen har införlivats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. En följd härav är att Europakonventionen ska tillämpas av myndigheter och domstolar som svensk lag. Genom 2 kap. 19 § RF gäller dessutom ett förbud för riksdag, regering och förvalt- ningsmyndigheter att meddela normer (”lag eller annan föreskrift”) som står i strid med konventionen.

På EU-området har Lissabonfördraget inneburit att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blivit bindande med samma

156

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

rättsliga status som fördragen. Stadgan tillämpas i förhållande till EU:s institutioner och när medlemsstaterna tillämpar unionsrätten.

Yttrandefriheten behandlas i artikel 11 i EU-stadgan. Den har följande lydelse.

1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser.

2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras.

2.2De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna

2.2.1Inledning

Den i dag gällande tryckfrihetsförordningen antogs år 1949. Den bygger vidare på en lång svensk tradition med en detaljerad grund- lagsreglering av tryckfriheten. Till stor del innehåller TF bestäm- melser av straff- och processrättslig natur. Den här regleringen ska ge ett särskilt starkt skydd åt yttrandefriheten när den utövas med hjälp av det tryckta ordet. Konstruktionen av TF har dock även inslag som syftar till att underlätta beivrandet av brott som begås genom tryckta skrifter.

Genom införandet av YGL år 1992 gjordes den tryckfrihets- rättsliga ordningen tillämplig på ett antal andra medieformer (radioprogram, television och liknande överföringar samt tekniska upptagningar).

Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grund- principer. Dessa kan benämnas och presenteras på lite olika sätt. Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om

-censurförbud,

-etableringsfrihet,

-ensamansvar,

-meddelarskydd,

-särskild brottskatalog och

-särskild rättegångsordning.

Av central betydelse för grundlagssystemet är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att TF:s och YGL:s

157

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

särställning som straff- och processlagar på tryck- och yttrande- frihetens områden inte urholkas.

Dessa grundbultar presenteras kortfattat nedan.

2.2.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Censurförbudet innebär beträffande tryckta skrifter att framställ- ning och spridning inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg (1 kap. 2 § första stycket TF). Det grundläg- gande syftet med censurförbudet är att en skrift alltid ska kunna offentliggöras före ett eventuellt ingripande mot dess innehåll. Sålunda har TF konstruerats så att straffrättsliga åtgärder med anledning av innehållet får ske först i efterhand.

Förbudet mot censur gäller som huvudregel även för de medier som omfattas av YGL (1 kap. 3 § första stycket). I ett avseende görs det dock undantag från förbudet mot förhandsgranskning (andra stycket). Det får i lag meddelas bestämmelser om gransk- ning och godkännande av rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som ska visas offentligt. Undantaget gäller numera även granskning och godkännande av digital bio och andra sådana offentliga uppspelningar, se prop. 2009/10:81.

Innebörden av förbudet mot hindrande åtgärder är när det gäller tryckta skrifter att det allmänna inte får hindra framställning eller spridning av skriften på grund av dess innehåll (1 kap. 2 § andra stycket TF). Motsvarande förbud gäller för de medier som omfat- tas av YGL (1 kap. 3 § tredje stycket). Vissa åtgärder av det här slaget har dock stöd i TF och YGL, t.ex. vid beslag eller konfiske- ring av en framställning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- brott.

Till förbudet mot hindrande åtgärder hör även att det allmänna, på grund av innehållet i en framställning, inte får förbjuda eller hindra innehav av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radio- eller TV-program eller uppfatta innehållet i tekniska upptag- ningar (t.ex. satellitmottagare eller dvd-spelare). Det får inte heller meddelas förbud mot att anlägga trådnät för sändning av radio- eller TV-program.

158

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.2.3Etableringsfrihet

Den grundlagsskyddade etableringsfriheten innebär att varje svensk medborgare har rätt att

-framställa och sprida tryckta skrifter,

-framställa och sprida tekniska upptagningar samt

-sända ljudradio- och tv-program genom tråd.

Etableringsfriheten är en näringsfrihet. Den skyddar i princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier. Verksamhet som omfattas av etableringsfriheten kan dock vara underkastad vissa formkrav. Här kan som några exempel nämnas kravet på att sätta ut s.k. ursprungsuppgifter på skrifter och tek- niska upptagningar samt skyldigheten att lämna pliktexemplar. Krav av det slaget måste ha stöd i grundlagarna.

En innebörd av etableringsfriheten är att det inte krävs tillstånd för att driva t.ex. boktryckeri, bokhandel eller skivaffär eller för att sända TV-program i ett kabelnät. Rätten att utöva sådan verk- samhet gäller trots att den som driver verksamheten har försatts i konkurs eller meddelats näringsförbud.

På området för trådbunden radio och TV möjliggör YGL att det i lag görs vissa inskränkningar i rätten att sända. Den kanske viktigaste begränsningen är att en nätinnehavare kan tvingas att ge utrymme åt vissa program om det behövs ”med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning” (den s.k. vidare- sändningsplikten i 3 kap. 1 § andra stycket 1).

För trådlösa radio- och tv-sändningar (”etersändningar”) gäller däremot inte någon egentlig etableringsfrihet. Anledningen är att utrymmet för sändningar i etern inte är obegränsat. I YGL anges att det i lag får meddelas bestämmelser om tillstånd och villkor för sändning av trådlös radio och tv (3 kap. 2 §). Bestämmelser av det slaget förekommer i radio- och tv-lagen (2010:696). Där finns bl.a. bestämmelser om att den som tillhandahåller tv-sändning, beställ- tv eller sökbar text-tv ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Detsamma gäller den som sänder ljudradioprogram med tillstånd av regeringen (14 kap. 1 §).

För att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio krävs tillstånd enligt radio- och tv-lagen om sändningen sker inom de frekvens-

159

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

områden som anges i lagen. Tillstånd att sända meddelas av Myn- digheten för radio och tv eller, om sändningsverksamheten finansieras med radio- och tv-avgiften, av regeringen. Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet.

Det föreskrivs vidare att frågan om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (eller domstolsliknande nämnd), se 3 kap. 5 § YGL. Syftet med dessa bestämmelser är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet även för etersändningar.

2.2.4Ensamansvar

Principen om ensamansvar innebär att bara en person kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. Vem som ansvarar för brott pekas ut i grundlagarna (8 kap. TF och 6 kap. YGL). Det finns således inte utrymme för att hålla någon ansvarig för medverkan till brott. I fråga om skadestånd kan dock ett solidariskt betalningsansvar gälla i vissa situationer (11 kap. 2 § TF och 8 kap. 2 § YGL).

Utgångspunkten är att följande personer är ansvariga för de medieformer som omfattas av TF och YGL.

 periodisk skrift	utgivare
 icke-periodisk skrift	författare
 radio- och tv-program	utgivare
 teknisk upptagning	utgivare
 databasöverföringar	utgivare

160

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas, går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Man brukar här tala om att ansvaret är successivt och följer en ”ansvarighetskedja”. Som ett exempel kan nämnas fallet då någon utgivare inte har anmälts för en periodisk skrift (t.ex. en tidskrift). I det läget går ansvaret över på skriftens ägare.

Den som pekas ut i grundlagarna ansvarar oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av om vederbörande faktiskt har känt till massmediets innehåll i förväg. Undantag kan göras i vissa speciella fall, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull.

2.2.5Meddelarskydd

Meddelarskyddet är uppbyggt av ett antal grundkomponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforsk- ningsförbud och repressalieförbud.1 Skyddet för meddelaren gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ.

a)Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av TF eller YGL. I vissa undantagsfall kan dock meddelaren straffas för uppgiftslämnandet. Det gäller om lämnandet av uppgifter innefattar:

-vissa grövre brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri),

-ett oriktigt utlämnande av en hemlig handling eller

-ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess (bl.a. när det gäller sekretess inom vården och social- tjänsten).

Som en följd av det s.k. repressalieförbudet (se nedan) finns det härutöver inga möjligheter för det allmänna att ingripa mot en meddelare, vare sig straffrättsligt eller genom disciplinära åtgärder.

b)Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som

omfattas av grundlagarna. Undantag gäller om anskaffandet

1 Dessa frågor behandlas främst i 1 kap. 1 § och 3 kap. TF samt i 1 kap. 2 § och 2 kap. YGL. Se även 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL rörande bl.a. meddelares ansvar för vissa brott.

161

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

innefattar ett sådant grovt brott mot rikets säkerhet som har nämnts ovan. I de fallen kan anskaffaren dömas enligt bestäm- melserna i brottsbalken.

Det bör noteras att vanlig lag tillämpas på det sätt genom vilket anskaffandet sker. Om anskaffaren kommer över den aktuella uppgiften genom t.ex. dataintrång eller inbrott kan han eller hon dömas för den gärningen efter en vanlig straffrättslig prövning.

c)Rätten till anonymitet tillkommer

-författare (fotografer, tecknare) till tryckta skrifter,

-upphovsmannen till ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning,

-den som har framträtt i ett radio- eller TV-program eller en teknisk upptagning samt

-meddelare.

Rätten till anonymitet innebär att dessa personers identitet måste skyddas av dem som tar del av tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som omfattas av TF eller YGL. Det här betyder att en journalist inte får avslöja namnet på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Denna tyst- nadsplikt är straffsanktionerad i grundlagarna. Det finns möjlighet att i speciella fall göra undantag från tystnadsplikten, bl.a. när det behövs för att lagföra vissa typer av brott.

En viktig del i anonymitetsrätten är vidare förbudet mot efter- forskning av källor som gäller för det allmänna, se nedan.

d)Efterforskningsförbudet betyder att myndigheter och andra offent- liga organ inte får efterforska identiteten hos en sådan författare, upphovsman, meddelare m.fl. som omfattas av rätten till anonymi- tet (se ovan). Även här kan det göras undantag i speciella fall. Det kan bl.a. aktualiseras om ett ”vanligt” brott har anknytning till en framställning som omfattas av TF eller YGL (t.ex. vid annons- bedrägeri). Överträdelser av efterforskningsförbudet är straff- sanktionerade i grundlagarna.

e)Repressalieförbudet innebär att uppgiftslämnandet inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Den närmare innebörden av förbudet framgår i första hand av JO:s och JK:s praxis. Repressalieförbudet är numera uttryckligen straffsanktionerat i TF och YGL (prop. 2009/10:81).

162

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.2.6Särskild brottskatalog m.m.

TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryck- frihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 4 §). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet (t.ex. högförräderi och spioneri), uppvigling, hets mot folkgrupp, ärekränkningsbrott (dvs. förtal och förolämp- ning) samt flera brott som innefattar hot i olika avseenden (olaga hot och hot mot tjänsteman men även övergrepp i rättssak).

Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekre- tess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – brott mot rikets säkerhet (7 kap. 5 §).

Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 §). Den enda skillna- den mellan TF och YGL i det avseendet är att brottet olaga vålds- skildring är något olika utformat i de två grundlagarna.

Gemensamt för tryck- och yttrandefrihetsbrotten är att det krävs att gärningen också är straffbar enligt lag (principen om

”dubbel täckning”). Det innebär att om riksdagen ändrar i brotts- balken och tar bort ett visst brott, t.ex. uppvigling, försvinner även möjligheten att döma till ansvar för motsvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott. Däremot kan inte ansvarsområdet för tryck- och yttrandefrihetsbrott utvidgas endast genom en ändring i brottsbalken. För det krävs också en ändring av TF och YGL enligt de särskilda bestämmelser i RF som tillämpas vid stiftande av grundlag.

En annan innebörd av principen om dubbel täckning är att ett brott inte kan införas enbart som ett tryck- eller yttrandefrihets- brott. Det krävs alltså att motsvarande straffbestämmelse också finns i vanlig lag (normalt i brottsbalken). En viss gärning ska alltså vara straffbar även om den utförs på andra sätt än genom en fram- ställning som omfattas av TF eller YGL. En utvidgning av tillämp- ningsområdet för något av tryck- eller yttrandefrihetsbrotten måste, enligt den här principen, motsvaras av samma utvidgning i brottsbalken.

163

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

2.2.7Särskild rättegångsordning

Grundlagarna innehåller en särskild reglering om åtal och rättegång vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (se 9 och 12 kap. TF samt 7 och 9 kap. YGL). I tillämpningslagen finns det dessutom ett antal kompletterande bestämmelser om förfarandet. Grunddragen i denna ordning är följande.

a)JK är ensam allmän åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott. Det ordinarie polis- och åklagarväsendet är i princip inte behörigt att agera i sådana ärenden. I praktiken anlitas dock ofta polis och vanlig åklagare att bistå JK under

förundersökningen och, när det gäller åklagaren, med att föra talan vid domstol.

I fråga om ärekränkningsbrott (förtal och förolämpning) gäller betydande inskränkningar i JK:s möjligheter att väcka åtal. I de fallen är det därför vanligare att målsäganden väcker s.k. enskilt åtal.

b)Åtal om tryck- och yttrandefrihetsbrott prövas av en jury om nio ledamöter. Utgångspunkten är att ett brott föreligger om minst sex jurymän är ense om det. Rätten, som då består av tre yrkesdomare, har dock möjlighet att gå emot juryns utslag och meddela frikännande dom eller att döma enligt en mildare straffbestämmelse. Om juryn friar den tilltalade är utslaget dock bindande för rätten. Det gäller även om tingsrättens dom överklagas i något avseende. En högre instans är med andra ord lika bunden av juryns utslag som yrkesdomarna i tingsrätten.

Parterna har möjlighet att avstå från juryprövning. Domstolen är då i stället sammansatt enligt de bestämmelser som gäller för vanliga brottmål.

c)Rätten kan besluta om konfiskering av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innehåller tryck- eller yttrandefrihets- brott. Ett sådant ingripande innebär att alla exemplar som är avsedda för spridning förstörs och att det vidtas åtgärder för att förhindra ytterligare spridning (t.ex. genom att omöjliggöra fortsatt tryckning).

Under en förundersökning om brott har JK möjlighet att besluta om beslag av en skrift eller teknisk upptagning i syfte att säkerställa en framtida dom om konfiskering (s.k. konfiskations- beslag).

164

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

d)TF (1 kap. 4 §) och YGL (1 kap. 5 §) innehåller genom den s.k. instruktionen en särskild erinran om vilket synsätt som ska tillämpas av den som tillämpar grundlagarna, främst JK och domstolarna. Instruktionen innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna ska

-betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick,

-uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och

-hellre fria än fälla.

2.2.8Annat av särskilt stor betydelse

En viktig aspekt av skyddet för tryck- och yttrandefriheten är att hela det detaljerade regelsystemet har placerats på grundlagsnivå. Det förhållandet får bl.a. till konsekvens att TF och YGL i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar.

Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både TF (1 kap. 3 §) och YGL (1 kap. 4 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och yttrandefriheten. I sådana fall får myndig- heter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med TF och YGL. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har stöd i grundlagarna. Principen omfattar dock även andra sanktioner från det allmännas sida, såsom avskedande och liknande disciplinära åtgärder (omplacering m.m.).

Exklusivitetsprincipen gäller enbart under förutsättning att TF eller YGL är tillämplig. Om så inte är fallet kan ett ingripande ske enligt vanlig lag, t.ex. enligt brottsbalken om det är fråga om brott. Det blir därför självklart av stor betydelse att klarlägga TF:s och YGL:s tillämpningsområden. I vissa situationer som berör grund- lagarnas exklusiva ställning som process- och strafflag kan detta vara besvärligt. Frågeställningen behandlas i avsnittet om grund- lagsskyddets materiella tillämpningsområde, se 2.3.2 nedan.

165

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

2.3När TF och YGL blir tillämpliga

2.3.1Formella krav

Tillämpningsområdet för TF och YGL bestäms utifrån vissa for- mella, materiella och territoriella krav. I det här avsnittet behandlas de formella kraven. De berör frågor om kommunikationsteknik och spridning till allmänheten.

Den särskilda grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefri- heten har konstruerats så att den bara omfattar vissa kommunika- tionstekniker. I TF och YGL pekas här tre huvudsakliga förmed- lingssätt ut: maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och elektromagnetiska vågor. Dessa tekniker omfattar ett antal olika medieformer. Här kan bl.a. nämnas böcker, tidningar, cd- skivor, dvd-filmer, radio, tv och olika webbplatser.

En viktig konsekvens av att TF och YGL har kopplats till användandet av viss teknik är att s.k. direkt kommunikation inte omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Det innebär att yttran- den som framförs vid t.ex. demonstrationer, teaterföreställningar eller konstutställningar inte skyddas av TF och YGL om det inte sker genom någon av de grundlagsskyddade teknikerna. För dessa yttrandeformer gäller i stället det skydd som följer av RF och europarätten.

Ett annat grundläggande drag hos TF och YGL är att det uppställs ett krav på spridning. Det här kravet vilar på tanken att den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen ska skydda friheten att sprida yttranden till allmänheten. Däremot värnas inte privat kommunikation mellan enskilda personer.

Här nedan görs en översiktlig genomgång av det formella tillämpningsområdet för TF respektive YGL.

I fråga om kommunikationstekniken är det två typer av skrifter som omfattas av TF (se 1 kap. 5 §). Den första typen avser skrifter som har framställts i tryckpress. Med begreppet ”tryckpress” syftas här på alla metoder för mångfaldigande som innebär att färg överförs från ett tryckmedium (t.ex. en tryckplåt) till en tryck- bärare (t.ex. papper) genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem (jfr bl.a. TYB i Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet, SOU 2001:28 s. 359 f.).

166

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

Den andra typen av skrifter avser sådana som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller något liknande tekniskt förfarande. I de fallen uppställs det dock även krav på att utgiv- ningsbevis gäller för skriften eller att den har försetts med s.k. ursprungsuppgifter. Med ursprungsuppgifter avses en beteckning som utvisar att skriften är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta. Den här möjligheten till grundlagsskydd brukar benämnas ”stencilregeln”. Bestämmelserna i TF avseende tryckta skrifter tillämpas som huvudregel även på dessa skrifter.

Kravet på spridning kommer till uttryck i 1 kap. 6 §. Där anges att en tryckt skrift ska vara utgiven för att vara en sådan. Utgivningskravet är uppfyllt om skriften har blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på något annat sätt i Sverige. Det här innebär i fråga om skrifter som ska säljas, att de anses utgivna om de har nått en bokhandel eller ett annat försäljningsställe och där blivit tillgängliga för allmänheten. Kravet på spridning kan anses uppfyllt även om skriften bara finns i något eller några exemplar. Det förutsätts dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr t.ex. ett tryckt plakat vid en demonstration).

Innebörden av paragrafen är att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift får ske först efter utgivningen. Bestämmelsen ska alltså inte uppfattas som att TF endast är tillämplig på skrifter som är utgivna. Det framgår bl.a. av förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 2 §), som tar sikte på omständigheter som ligger före utgivningstidpunkten.

Enligt den s.k. bilageregeln kan TF (1 kap. 7 § andra stycket) bli tillämplig även på radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av inne- hållet i en s.k. periodisk skrift. Programmet eller upptagningen anses då utgöra en bilaga till skriften (jfr dock NJA 2003 s. 31 och se närmare i kap. 16).

YGL

YGL är i huvudsak tillämplig på två olika kommunikationstekniker. Den första avser överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Detta benämns i grundlagen som

”ljudradio, television, och vissa liknande överföringar” (1 kap. 1 §

167

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

första stycket). Den andra tekniken som omfattas är tekniska upptagningar. I YGL formuleras detta genom uttrycket ”filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar”.

När det gäller elektroniska överföringar har begreppet radio- program särskild betydelse. YGL är som huvudregel tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 6 § första stycket första punkten). Det här betyder att sändningen ska vara riktad till alla som önskar ta emot den. Det ska inte krävas någon särskild begäran från mottagaren. Överföringen startas av sändaren och mottagaren är bara aktiv genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal.

Bestämmelsen om radioprogram omfattar i första hand traditio- nella ljudradio- och tv-sändningar. Genom ett särskilt tillägg har bestämmelsen gjorts tillämplig även på vissa direktsända och inspe- lade program ur en databas. Här avses i första hand s.k. webbsänd- ningar på internet (se vidare bl.a. prop. 2001/02:74 s. 41).

Andra databasöverföringar än webbsändningar kan omfattas av grundlagsskyddet genom den s.k. databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Bestämmelsen ger skydd åt t.ex. dagstidningars nätupplagor och vissa andra publikationer på internet. En förutsättning för att databasregeln ska bli tillämplig är att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten.

I första hand omfattar bestämmelsen verksamhet som bedrivs av mer traditionella massmedieföretag. Hit räknas bl.a. redaktioner för tidningar och radioprogram samt förlag, tryckerier och nyhets- byråer.

Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än traditio- nella massmedieföretag att få grundlagsskydd för t.ex. en webbplats på internet. För det krävs att utgivningsbevis har utfärdats för verksamheten. Ett av kraven för att få utgivningsbevis är att data- basöverföringarna utgår från Sverige. Man brukar här tala om att skyddet är frivilligt eftersom den som driver verksamheten kan välja om denna ska omfattas av YGL eller inte. Skyddet uppkommer med andra ord inte automatiskt.

Grundlagsskyddet enligt YGL omfattar numera även offentlig uppspelning ur en databas. Detta berör bl.a. digital bio (se prop. 2009/10:81).

Med tekniska upptagningar avses upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde

168

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

stycket YGL). Några exempel på tekniska upptagningar är filmer, videogram, kassettband, cd-skivor och dvd-skivor.

När det gäller kravet på spridning av tekniska upptagningar liknar regleringen den som gäller för skrifter. YGL är tillämplig på tekniska upptagningar som är utgivna (1 kap. 10 §). En upptagning anses utgiven då den har lämnats ut för att spridas till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på något annat sätt. I fråga om upptagningar som sprids genom utlämning av exemplar krävs det att dessa framställs eller avses framställas i tillräckligt många exemplar för att kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets (jfr SOU 2009:14 s. 135 f. samt NJA 2002 s. 281 och 2002 s. 583).

Innebörden av paragrafen är att ingripanden enligt YGL mot en teknisk upptagning får ske först efter utgivningen. I vissa andra avseenden är YGL – trots bestämmelsens ordalydelse – tillämplig redan före utgivningen (jfr avsnittet om TF närmast ovan). Även här finns det anledning att särskilt nämna förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 §).

2.3.2 Materiella krav

För att skyddet i TF och YGL ska tillämpas är det inte tillräckligt att de formella kraven har tillgodosetts, dvs. att viss teknik har använts och att det aktuella massmediet har spritts. Det finns nämligen vissa ytterligare förutsättningar som ska vara uppfyllda. Dessa tar sikte på yttrandenas innehåll och kommer till uttryck i flera undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. När hän- syn har tagits till dessa undantag framträder det materiella tillämp- ningsområdet för TF och YGL.

De här undantagen är av två slag. Det finns för det första ett antal undantag som uttryckligen har skrivits in i TF och YGL. Här nedan lämnas en kort redogörelse för dessa. För det andra finns det oskrivna undantag som har sin grund främst i en tolkning av grundlagarnas innebörd och syfte. Vilka principer som ska gälla vid den här tolkningen är en av de mest komplicerade frågeställ- ningarna inom tryck- och yttrandefrihetsrätten. Här berörs den frågan bara översiktligt (se vidare TYB i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten, SOU 2006:96 s. 57 f.).

Det bör påpekas att de materiella undantagen som regel inte

169

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

innebär att TF eller YGL undantas helt. Ofta kan resultatet bli att vissa delar av grundlagarna inte tillämpas (t.ex. de straffrättsliga aspekterna) medan de fortfarande gäller i andra avseenden (t.ex. i fråga om censurförbudet).

Uttryckliga undantag

I 1 kap. 9 § TF anges ett antal undantag från grundlagens till- lämpningsområde. Undantagen ger möjlighet för riksdagen att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser bl.a. i samband med marknadsföring av alkohol och tobak (p. 1–3). Lagstiftaren ges vidare möjlighet att under vissa förutsättningar meddela förbud m.m. som tar sikte på offentliggörande av kredit- upplysningar, bl.a. om upplysningen innebär ett otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet (p. 4). De här förbuden ska alltså kunna tillämpas trots att det är fråga om en publicering som omfattas av TF:s formella tillämpningsområde, t.ex. i en dagstid- ning.

Enligt 1 kap. 9 § ska regler i vanlig lag gälla i fråga om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats (p. 5). Det här innebär t.ex. att någon inte har rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa en uppgift som ska publiceras. Han eller hon kan dock som huvudregel inte bestraffas för själva anskaffandet av uppgifter (se nedan).

Bestämmelsen i TF tillämpas även på YGL:s område (se 1 kap. 12 § YGL). När det gäller radioprogram har dock undantaget gjorts något vidare. Det ger större möjligheter att i lag meddela före- skrifter om kommersiell reklam och s.k. sponsring.

Det finns även ett antal andra uttryckliga undantag från grund- lagsskyddet. TF och YGL är inte tillämpliga på pornografiska bilder av personer vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är under 18 år (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Barnpornografi faller alltså under vanlig lag. Vidare kan, något förenklat, viss hantering av pornografiska eller förråande bilder m.m. bestraffas enligt vanlig lag trots att de förekommer i grundlagsskyddade medier. Här kan nämnas bestämmelserna i brottsbalken om otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 d §), otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 §) och förledande av ungdom (16 kap. 12 §).

Ett annat undantag rör upphovsrätten (1 kap. 8 § TF och 1 kap.

170

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

12 § YGL). Innebörden av undantaget är att denna inte regleras i grundlagarna utan i vanlig lag, se främst upphovsrättslagen (1960:729).

Brott som begås av en meddelare bestraffas inte enligt TF och YGL utan i stället enligt brottsbalken (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Meddelarens straffansvar kan bli aktuellt vid en del grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i vissa fall. Enligt samma paragrafer är anskaffandet av uppgifter i publiceringssyfte straffbart enligt brottsbalken när det innefattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet.

I fråga om brott görs det undantag även för annonser och liknande där det inte av innehållet omedelbart framgår att medde- landet är straffbart (7 kap. 2 § TF och 5 kap. 2 § YGL). Sådana publiceringar kan bestraffas enligt vanlig lag.

Vidare finns det undantag som tar sikte på yttranden i radio- och tv-program som består i ”direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksam- heten”. Av 1 kap. 8 § YGL följer att brottsbalken, inte YGL, ska tillämpas vid straffrättsliga ingripanden mot sådana yttranden.

Undantag utifrån en tolkning av syftet m.m. med TF och YGL

Som har framgått ovan bestäms det materiella tillämpningsområdet inte enbart med utgångspunkt i de uttryckliga undantagen i TF och YGL. Det gäller framför allt på straffrättens område och i fråga om den kommersiella reklamen.

På dessa områden finns det viktiga undantag som följer av en tolkning utifrån innebörden och syftet med det särskilda grund- lagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten, se 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att

-grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst,

till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande.

171

Nuvarande ordning

SOU 2012:55

Med utgångspunkt i dessa bestämmelser går det – enligt det rådande synsättet – att fastställa vilket bruk av tryck- och yttrandefriheten som TF och YGL är tänkta att omfatta. Om ett visst yttrande inte omfattas av grundlagarnas innebörd och syfte blir inte TF och YGL tillämpliga. Yttrandet ligger då utanför det materiella tillämpnings- området. Det kan bli fallet om ett grundlagsskyddat medium används för att begå bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri eller något liknande brott. Gärningar av det slaget prövas enligt brotts- balken.

Eftersom utgångspunkten är att bara de gärningar som nämns i den s.k. brottskatalogen (se ovan i avsnitt 2.2.6) är brott när de begås i ett grundlagsskyddat medium, innebär det nyss sagda ett slags undantag från en av tryck- och yttrandefrihetsrättens grund- principer. Riktigt hur långt detta undantag sträcker sig är inte klart. Frågan aktualiserades i det omdiskuterade fallet med en konst- student, som dömdes för vissa gärningar i samband med inspelning av en film m.m. i konstnärligt syfte. Det är sålunda inte helt klart i vilken mån den som spelar in en grundlagsskyddad film kan dömas för t.ex. falskt larm och våldsamt motstånd som tydligt begås inom ramen för inspelningen.

Synsättet att tryck- och yttrandefrihetens ändamål medför vissa undantag från det materiella tillämpningsområdet får även bety- delse på området för kommersiell marknadsföring. TF och YGL innehåller vissa uttryckliga undantag i det avseendet (se ovan). Även i andra fall kan det dock bli aktuellt att göra avsteg från grundlagarnas tillämpningsområden. Det brukar anses att mark- nadsföring (t.ex. annonser) i kommersiell verksamhet som har ett kommersiellt syfte och som har ”rent kommersiella förhållanden till föremål” faller utanför det materiella tillämpningsområdet (se bl.a. NJA 2001 s. 319). Det här medför bl.a. att rent kommersiell reklam i grundlagsskyddade medier underkastas bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om god marknadsföringssed.

Läget blir annorlunda för det bruk av de grundlagsskyddade medierna som faller inom det materiella tillämpningsområdet. I vissa situationer anses en sådan användning vara ett otillåtet miss- bruk av yttrandefriheten. Det är de fallen som är tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt brottskatalogerna i TF och YGL. Den övriga användning som faller inom det materiella tillämpnings- området kan inte bestraffas. Det skulle stå i strid med exklusivitets- principen (jfr bl.a. NJA 1999 s. 275 rörande brottet olaga hot och SOU 2001:28 s. 405 f.).

172

SOU 2012:55

Nuvarande ordning

2.3.3 Territoriella krav

Det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller fullt ut för yttranden i tryckta skrifter (inkl. skrifter enligt stencilregeln) och tekniska upptagningar som både framställs och sprids här. Det gäller även för radioprogram och databasöverföringar som utgår från Sverige. Förutsättningen är att de formella och materiella kraven är uppfyllda (se ovan).

Grundlagsskyddet enligt TF och YGL är emellertid till viss del även tillämpligt på medier med en svagare anknytning till Sverige. I 13 kap. TF finns det regler om utrikes tryckta skrifter. 10 kap. YGL innehåller bestämmelser om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet m.m.

Det här begränsade skyddet kan, något förenklat, sägas innebära följande. Ges det aktuella mediet inte ut i Sverige, gäller ändå ett skydd för den framställning som eventuellt sker här (i form av för- bud mot censur och hindrande åtgärder) och en inskränkt med- delar- och anskaffarfrihet. Om mediet ges ut här gäller i princip fullt grundlagsskydd. Det varierar dock något beroende på bl.a. var mediet framställs.

TF:s och YGL:s reglering av tryck- och yttrandefriheten gäller för alla här i Sverige. Skyddet för andra än svenska medborgare får dock inskränkas genom regler i vanlig lag. De territoriella kraven behandlas närmare i kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd) nedan.

173

II.BAKGRUND TILL UTREDNINGEN

3 Om bakgrunden

3.1Innehållet i huvudavsnitt II

Det centrala i kommitténs uppdrag är att överväga om det går att införa ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Utgångspunkten för det arbetet ska vara att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna som t.ex. ensaman- svaret, jurysystemet och meddelarskyddet ska ligga fast.

Tanken om att frigöra tillämpningsområdet för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsregleringen från den kommunikations- teknik som används är långt ifrån ny. Uppdraget till kommittén ska ses i ljuset av ett antal utredningar och lagstiftningsärenden ända sedan 1800-talet där teknikfrågan i olika avseenden har varit i för- grunden. Det kan här påminnas om att en motpol till den reglerings- modell som gäller enligt TF och YGL är en generell reglering som tillämpas för alla yttranden till allmänheten, dvs. även för direkt- kommunikation som t.ex. teater och demonstrationer. En så långt- gående modell har diskuterats i olika sammanhang men inte ansetts möjlig eller önskvärd.

En annan inriktning på diskussionen om ett mer teknikobero- ende grundlagsskydd har utgått från att systemet ska gälla enbart kommunikation som sker med hjälp av medier. Diskussionen har rört hur en sådan reglering kan utformas så att den i mindre utsträckning knyter an till de tekniker för masskommunikation som finns. I kap. 4 (Tekniken och lagstiftaren) redovisas hur teknik- frågan har behandlats i olika lagstiftningssammanhang.

Det teknikberoende som kännetecknar TF och YGL betonar betydelsen av teknikutveckling och andra förändringar på medie- området. Denna bundenhet vid sådana faktorer framhålls ibland som en av de stora bristerna med det nuvarande grundlagssystemet. Teknikutveckling och andra förändringar innebär, enligt det här argumentet, att regelverket utsätts för ständiga påfrestningar som

177

Om bakgrunden

SOU 2012:55

bl.a. medför att grundlagarna behöver ändras ofta. I kap. 5 (Med- borgaren och tekniken) berörs senare års utveckling i fråga om medieteknik och allmänhetens medievanor.

Grundlagarna utgör en i princip heltäckande straff- och process- rättslig reglering av tryck- och yttrandefriheten. Gränsdragningen mot andra delar av rättssystemet – den ”allmänna yttrandefriheten” enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 RF – har gett upphov till olika tillämpningssvårigheter och problem av mer principiell natur. Det finns olika uppfattningar om hur allvarliga dessa problem är och vad de bör få för effekter på det nuvarande regelverket. I kap. 6 (Tillämpningsproblem med TF och YGL) redogörs för de till- ämpningsproblem som särskilt brukar framhållas när det gäller TF och YGL. I avsnitt 3.2 nedan berörs vissa mer principiella invänd- ningar som har framförts mot grundlagarna.

En annan del av diskussionen om grundlagsregleringen på ytt- randefrihetsområdet avser det ökade inflytandet från europarätten och vilka konsekvenser detta bör ha på svensk nationell nivå. I drektiven framhålls här frågan om Sveriges möjligheter att på det grundlagsskyddade området lämna internationellt rättsligt bistånd inom ramen för samarbetet i EU. Frågan om en anpassning av grundlagarna med anledning av vårt deltagande i det europeiska samarbetet är dock inte begränsad till det straffrättsliga samarbetet. Det finns även andra EU-rättsliga konfliktytor.

I vårt uppdrag nämns dessutom frågan om ett förstärkt skydd för den personliga integriteten inom grundlagarnas tillämpningsområden. Avgöranden från svenska domstolar och från Europadomstolen visar att denna frågeställning ska betraktas i ett europarättsligt samman- hang. Av särskild betydelse är här den avvägning mellan skyddet för yttrandefriheten (artikel 10) och för privatlivet (artikel 8) som ska göras enligt Europakonventionen.

En grundläggande redogörelse för EU-rättens och Europakonventionens betydelse på TF/YGL-området lämnas i kap. 7 (EU-rätten och Europakonventionen).

3.2Principiella invändningar mot TF och YGL enligt direktiven

Det som berörs i avsnittet ovan är inte tillräckligt för att förstå bakgrunden till det uppdrag som kommittén har haft. I kommitténs direktiv (dir. 2008:42) framhåller regeringen ett antal brister med

178

SOU 2012:55

Om bakgrunden

den nuvarande grundlagsregleringen i TF och YGL. Där berörs olika tillämpnings- och avgränsningsproblem utifrån mer praktiska utgångspunkter. De huvudsakliga skälen till varför regeringen anser att det kan finnas ett mer genomgripande reformbehov på grund- lagsområdet är dock av principiell natur.

I direktiven betonas bl.a. att grundlagarnas höga detaljeringsnivå och teknikberoende leder till att de ofta måste ändras, bl.a. för att nya medieformer ska fångas in, vilket i sin tur ökar komplexiteten i regleringen. I det sammanhanget konstateras att det är rimligt att anta att det till följd av den framtida teknikutvecklingen kommer att uppstå nya luckor i lagstiftningen. Dessa kan innebära att ytt- randen som framförs med användning av den nya tekniken kommer att falla utanför grundlagsskyddet. Mot den bakgrunden kan det, enligt direktiven, ifrågasättas om det är lämpligt att ha en grundlags- reglering som på det sättet – om inte återkommande ändringar görs

– riskerar att bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen.

Ett annat mer grundläggande problem som påtalas är att ett yttrande som distribueras av ett och samma medieföretag kan omfattas av olika regler beroende på vilken distributionsteknik som väljs. Det framstår, enligt regeringen, som svårförklarligt att inte samma regler gäller exempelvis för tillhandahållandet av program- innehållet i en databas som för traditionell sändningsverksamhet.

Vidare framhålls det som märkligt att opinionsbildning som sker med stöd av ny teknik i ett forum utanför den traditionella medie- världen – här nämns bloggare som exempel – inte omfattas av det skydd som de traditionella massmedierna har. Dessa skillnader fram- står, enligt regeringen, som än mer märkliga om avsaknaden av grundlagsskydd för sådana yttranden ställs i relation till det auto- matiska skyddet för mindre viktiga opinionsbildande företeelser som t.ex. tryck på t-shirts, tryckta visitkort och information på varuförpackningar. I direktiven framhålls det att denna gränsdrag- ning mellan skyddade och andra yttranden kan vara svår att för- klara utifrån ändamålsskäl.

I direktiven konstateras det att ett trettiotal potentiella eller reella problem med TF och YGL har identifierats. Det innebär att många centrala och svåra frågeställningar för närvarande är oregler- ade i grundlagarna. Detta kan i sig utgöra grund för att ifrågasätta om TF och YGL verkligen har en ändamålsenlig utformning. För- hållandet är, enligt regeringen, inte tillfredsställande och riskerar att på sikt urholka människors förtroende för regleringen. En sådan

179

Om bakgrunden

SOU 2012:55

situation är allvarlig, särskilt på det centrala område som skyddet för tryck- och yttrandefriheten utgör.

Ett annat problem som lyfts fram i direktiven är svårigheterna att förena TF och YGL med ett svenskt deltagande i straffrättsligt samarbete på internationell nivå, särskilt i det fördjupade samarbete som följer av EU:s Lissabonfördrag. Regeringen anför här att mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken leda till ett ökat antal kon- flikter med bestämmelserna i TF och YGL. Det finns därför, enligt direktiven, skäl för att på sikt, så långt det är möjligt och med bibehållande av ett starkt skydd för tryck- och yttrandefriheten, försöka minska konfliktytorna mellan TF och YGL samt unions- rätten och EU-samarbetet i övrigt.

Betydelsen av dessa mer grundläggande invändningar mot TF och YGL för vårt uppdrag framgår av följande avslutande passage i direktivens bakgrundsbeskrivning.

De inledningsvis redovisade problemen med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen avseende bl.a. avgränsnings- och tillämpningsproblem och risken för att regleringen på sikt kan komma att försvagas till följd av teknikutvecklingen samt det ökade interna- tionella samarbetet leder dock sammantaget regeringen till slutsatsen att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelverket på sikt kan behöva reformeras. Det är därför angeläget att fortsätta beredningens arbete med att överväga om man i längden bör behålla en teknik- beroende grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten.

I detta betänkande behandlas de principiella invändningarna mot det nuvarande grundlagssystemet inom ramen för diskussionen om TF och YGL bör ersättas med en helt ny yttrandefrihetsgrundlag. Frågorna berörs i första hand i huvudavsnitt III (Överväganden – skifte eller inte?). Även kap. 21 (Internationellt rättsligt bistånd på grundlagsområdet) har betydelse för denna diskussion.

180

4 Tekniken och lagstiftaren

4.1Inledning

Frågan om vilka former, tekniker, för masskommunikation som ska inkluderas i den särskilt starkt skyddade tryck- och yttrandefriheten framställs ibland som ny. Samtidigt ses det ibland som ett problem att en nödvändigt långsam lagstiftningsprocess ständigt kommer på efterkälken när tekniken och formerna för spridning av yttranden utvecklas i ett accelererande tempo.

Men frågeställningen och problemet är trots allt inte nya.

4.2Teknikfrågan under 1800-talet

Vid TF:s tillkomst avsågs med tryckt skrift sådana skrifter som hade mångfaldigats i en ordinär boktryckarpress. Texter plockades samman av lösa bokstäver, typer, i särskilda ramar varefter ytan infärgades och ”texten” under tryck överfördes till papper.

Men lagtexten innehöll inte någon närmare och distinkt definition av vad som avsågs med tryckt skrift utan endast att

”under ordet skrift, som i denna lag utnyttjas, förstås allt hvad, genom tryck, under allmänhetens ögon lägges”.

Skrift betydde enligt dåtidens vedertagna språkbruk ”skrifvet tal”. Tillämpningsområdet begränsades därmed enbart till tryck som innehöll ”en i ord uttryckt framställning av företeelser inom andens eller naturens område”, enligt en av tryckfrihetens verkliga kännare under 1800-talet, Herman Ludvig Rydin. Därmed avsågs inte att ge grundlagsskydd åt planscher och kartor etc. även om de hade framställts i tryckpress. Denna syn återspeglas i det namn lagstiftaren gav den nya grundlagen: Förordning, angående Skrif- och Tryckfriheten.

181

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

För att inkludera även bilder och kartor infördes en bestämmelse i TF som trots att den får betraktas som obsolet än i dag finns kvar i TF. I 1 kap. 5 § TF heter det att ”Till skrift hänföres bild även om den ej åtföljes av text”.

Herman Ludvig Rydin hävdar i Om Yttrandefrihet och Tryckfrihet. Försök till belysning af Svenska Press-Lagstiftningen

(1859) att vare sig lagstiftaren menat det eller inte innebar formuleringen att ”allt vad genom tryck lägges under allmänhetens ögon” att TF fick en vidare räckvidd än vad lagstiftaren sannolikt tänkt sig. Enligt Rydin innebar lagtexten att den som använt något annat av ”konstflitens medel” än boktryckarpressen fick grundlagsskydd för sina skrifter.

Mot den bakgrunden hävdade Rydin att även ”stentryck, koppartryck, stålstick, trädtryck eller genom hvad annat slags tryck som helst” inkluderades i begreppet tryckt skrift och därmed borde erhålla skydd av grundlagen.

Genom beslut av bl.a. justitiestatsministern hade praxis utvecklats till att omfatta flera tekniker. Från 1852 betraktades även skrifter framställda genom koppartryck och stentryck som tryckta skrifter. I TF 1887 infördes en bestämmelse som innebar att skrifter som ”mångfaldigats genom annat likartat mekaniskt medel” likställdes med skrifter framställda i tryckpress. Formuleringen kan ses som det första samlande begreppet för att inkludera inte bara befintliga framställningssätt som enligt praxis getts grundlagsskydd utan även öppna för grundlagsskydd för framtida trycktekniker.

4.3Tekniken i 1912 års förslag till TF

I betänkandet från 1912 års utredning, som inte ledde till någon lagändring, resoneras fylligt om tekniken. Utredningen som genomfördes inom Justitiedepartementet konstaterade att det inte är lätt att avgränsa vilken teknik som lagen ska omfatta:

Att på ett till säkra och lämpliga resultat ledande sätt fastslå vad som är att hänföra under begreppet tryckt skrift, är i våra dagar förenat med stora svårigheter.

Utredningen kom fram till att genom tillägget i 1887 års TF borde

”sten- och koppartryckalstren” även formellt föras in i TF. Men trots allt avstod den från att föreslå en sådan komplettering med

182

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

hänvisning till att den inte skulle inkludera vissa andra befintliga framställningssätt.

I nuvarande tid med dess utveckling av de kemigrafiska metoderna torde emellertid en dylik begränsning inte vara berättigad.

Tidigare hade lagstiftaren som vi sett inkluderat tekniker för framställning av skrifter genom mekaniskt tryck. Men 1912 års beredning ansåg att man i stället borde lägga vikt vid om metoden

”för mångfaldigande i sin effekt närmar sig vanlig tryckning”.

Därmed skulle slutresultatet vara avgörande för om grundlagsskydd skulle inträda eller inte.

Beredningen ansåg att bestämmelsen även i fortsättningen borde vara allmänt hållen. Anledningen var att gränsdragningen för vad som borde omfattas av grundlagen hade en tendens att bli alltmer komplicerad. Däremot ansåg beredningen inte att ”skrivmaskinstrycken”, som fått en stor användning för cirkulärskrivelser med administrativt innehåll, skulle falla in under lagen.

Vid 1941 års revidering av TF var frågan om gränsdragningen mellan olika tekniker åter uppe till diskussion. Inte heller då ansågs det nödvändigt med någon närmare definition i lagen. Frågan vilka skrifter som skulle erhålla grundlagsskydd skulle precis som tidigare överlåtas till praxis. Men departementschefen ansåg i propositionen att det var uppenbart att stencilerade skrifter inte borde anses falla inom lagens tillämpningsområde. Regeringen åberopade som stöd för sin uppfattning ett utslag i Högsta domstolen från år 1931 som gällde en stencilerad skrift (NJA 1931 s. 338).

4.4Tekniken och 1949 års tryckfrihetsförordning

I uppdraget till den utredning om TF som regeringen tillsatte 1944 ingick att närmare undersöka TF:s teknikberoende. Det var enligt regeringen önskvärt att utreda om begreppet ”tryckt skrift” borde vidgas till att omfatta skrifter framställda med andra tekniker än den traditionella tryckpressen.

De tryckfrihetssakkunniga kom i sitt betänkande, Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60), fram till att oavsett om en skrift hade framställts genom avtryck från rörliga typer i en

183

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

tryckform, en litografisk plåt eller på annat sätt borde de klassas som skrifter i grundlagens mening.

Men att i grundlagstexten ta med tryckmetoder som var

”jämförliga” med en tryckpress ansåg kommittén ”icke erforderligt”. Enligt kommittén förekom det åtskilliga metoder som var mer eller mindre jämförliga med tryck. Det gällde särskilt mångfaldiganden för affärsbruk. Kommittén nämnde hektografering och stencilering.

Dessa metoder skilja sig dock avsevärt från trycket; de framställda skrifterna äro i jämförelse med trycket primitiva, olika stilar kunna i regel ej användas och möjligheten att framställa illustrationer är begränsad.

Även om upplagorna som kunde framställas med dessa tekniker uppgick till något tusental exemplar ansågs det inte tillräckligt för att ge metoden grundlagsskydd.

Vad gällde kemiska metoder, ljuskopiering och fotografisk kopiering för framställning av t.ex. blåkopior anförde de sakkunniga att dessa metoder precis som en tryckpress kunde användas för att sprida meddelanden till allmänheten. Därmed borde de logiskt sett och av principiella skäl föras in under TF.

Men de sakkunniga menade att upplagorna trots allt är för begränsade. Den logiska följden av det resonemanget var att begreppet tryckt skrift borde definieras utifrån upplagan. Men utredningen värjer sig mot en sådan definition eftersom det bl.a. skulle innebära problem att upprätthålla kontrollen över vilka anläggningar som skulle klassas som tryckerier och därmed underlätta utkrävandet av ansvar vid brott.

Frågan om nya maskiner som rotaprintapparater och Davidsons alltrycksmaskin m.fl. skulle betraktas som tryckpressar var föremål för behandling i ett mål i Stockholms rådhusrätt. Av domen från september 1940 framgick att skrifter framställda i sådana offsetpressar för kontorsbruk skulle betraktas som skrifter i tryckfrihetsförordningens mening.

De sakkunniga delade rådhusrättens syn på mindre offsetpressar. Däremot hamnade skrifter framställda i hektograferings- och stencileringsapparater utanför det skyddade området.

I sin motivering förklarade de sakkunniga att även bilder och kartor som inte åtföljs av text men som har framställts i tryckpress skulle skyddas. Grundlagen borde inte bara omfatta yttranden som

184

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

var tryckta på papper utan även tryck på tyg, papp, pergament eller dylikt. Huvudsaken var att budskapet hade anbringats på bäraren genom tryck.

Remissinstanserna och regeringen om tekniken i 1949 års TF

Regeringen tog till sig de flesta av kommitténs förslag. Det gällde inte minst synen på vilken teknik som skulle föras in under grundlagsskyddet.

Departementschefen konstaterade i prop. 1948:230 att gällande TF inte innehöll någon klargörande definition av vad som avses med en tryckt skrift. Men statsrådet menade att begreppsbestämningen ”tryckning i tryckpress” trots allt inte skulle överges.

Flera av remissinstanserna uttryckte funderingar om att grundlagens tillämpningsområde borde vidgas vid sidan om tryckpressen. Det gällde att man bl.a. borde ta hänsyn till om en verksamhet bedrivs yrkesmässigt, om någon tagit ansvar för en skrift framställd på annat sätt än i tryckpress och även att innehållet i och därmed ändamålet med en skrift skulle vägas in.

Förste stadsfiskalen i Stockholm invände att tryckfriheten inte är avsedd att ge innehavare av tryckpressar monopolställning. Därför borde tekniker som närmat sig tryckpressens kvalitet av principiella skäl hänföras under TF. Landsfogden i Halland hade samma uppfattning och menade att det var möjligt att framställa så stora upplagor med hjälp av stencilering att sådana skrifter borde ges grundlagsskydd. Överbibliotekarien i Lund hade kommit fram till samma slutsats och menade att skrifter som framställdes yrkesmässigt eller på annat sätt var avsedda att spridas borde inkluderas.

Statspolisintendenten menade att möjligen borde den som ansöker om grundlagsskydd för sin skrift få det oavsett vilken metod som använts för att framställa skriften. Svenska bokförläggarföreningen fann det vara mindre tilltalande att två till syftet likartade skrifter skulle behandlas olika ur tryckfrihetshänseende bara för att de hade framställts med olika metoder. I synnerhet i orostider när tryckfriheten behövs som bäst borde alla skrifter, oavsett framställningssätt, som till sitt syfte och gagn var att jämställa med tryckta skrifter få grundlagens skydd.

185

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Behovet av en sådan ordning framkom enligt förläggarföreningen tydligt under det andra världskriget.

Svenska boktryckareföreningen anförde att varje slag av yrkesmässigt mångfaldigande borde grundlagsskyddas. Det väsentliga var enligt föreningen skriftens innehåll, inte dess upplaga eller hur den hade framställts.

Regeringen ansåg att erfarenheterna från kriget talade för en

”viss utvidgning” av det formella tillämpningsområdet genom att fler tekniker borde inkluderas. Men å andra sidan fann regeringen det svårt att hitta en klar definition som inte innebar att

”begreppsbestämningen blir alltför obestämd”. Någon ovisshet om vad som gällde borde inte få råda enligt justitieministern Herman Zetterberg. Att införa ett system för grundlagsskydd genom ett ansökningsförfarande ”anser jag icke lämpligt” hette det i propositionen (1948:230 s. 118).

Det tekniska förfarandet för mångfaldigande av skrifter synes väl vara underkastat en snabb utveckling genom tillkomsten av nya maskiner och metoder, vilka i effektivitet närma sig tryckningen, men ännu synes denna utveckling icke ha nått därhän att ett oavvisligt behov föreligger att utsträcka tryckfrihetsförordningens tillämplighet till dessa metoder.

Regeringen drog slutsatsen att utgångspunkten för bestämning av grundlagens tillämplighet, tryckning i tryckpress, skulle bestå. Det är påfallande hur korthugget och hur regeringen utan några längre resonemang avfärdar flera av remissinstansernas idéer.

KU:s beredning av 1949 års TF

Konstitutionsutskottet uppmärksammade att flera remissinstanser velat vidga TF:s tillämpningsområde. Utskottet redovisade en idéskiss där den som önskade det genom att skaffa utgivningsbevis kunde få tryckfrihetsförordningens skydd för skrifter som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress.

Men något förslag till utökning av tillämpningsområdet lade inte utskottet fram. I stället uttryckte utskottet att det delade departementschefens uppfattning att grundlagsskyddet skulle kopplas till tryckpressen även i fortsättningen. Samtidigt betonade utskottet i sitt betänkande, 1948:30, ”vikten av att den tekniska utvecklingen på detta område följes med uppmärksamhet”.

186

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

4.5Massmedieutredningen

I direktiven till Massmedieutredningen konstaterade regeringen att sedan 1949 års TF hade kunskapen ökat om hur grundlagens bstämmelser fungerade i ett samhälle där massmedierna hade fått en dominerande roll i samhällsdebatten. Det fanns därför anledning att undersöka om de ställningstaganden som låg till grund för nya TF fortfarande var hållbara.

Regeringen förklarade i direktiven att ”trycket” inte längre är vårt enda massmedium. Trots detta anförde regeringen att det inte fanns ”anledning att ompröva huvudgrunderna för TF”. Tvärtom ansåg regeringen att reglerna i TF ”i huvudsak är ändamålsenliga”.

Det ansvariga statsrådet Lennart Geijer anförde vidare:

Tillkomsten av nya medier, såsom radio, television och film, har medfört behov att utvidga garantierna för yttrandefriheten till att gälla även andra medier.

Film, radio och tv torde knappast vid denna tidpunkt betraktas som ”nya”. Radiotjänst hade när regeringen utformade direktiven

1970 bedrivit ljudradiosändningar sedan 1925 och reguljära tv- sändningar sedan 1956. Offentlig visning av film hade en ännu längre historia genom starten av de första biograferna i slutet av 1800-talet. De tre formerna får betraktas som redan då väletablerade sätt för spridning av information och yttranden men saknade trots det grundlagsskydd.

Filmer som skulle visas offentligt förhandsgranskades, medan radio och tv genom 1966 års radiolag (1966:755) och radioansvarighetslag (1966:756) hade ett yttrandefrihetsrättsligt skydd enligt mönster från TF men utan grundlagsstatus.

Från principiella utgångspunkter var det enligt regeringen inte rimligt att radio och tv saknade ett skydd på grundlagsnivå. Utgångspunkten för utredningen skulle därför vara att massmedier skulle beredas ett så fullständigt och effektivt grundlagsskydd som möjligt. Regeringen menade att detta skydd skulle ges extra tyngd genom att placeras på grundlagsnivå.

Regeringen väckte också frågan hur andra skrifter än de som framställts i en tryckpress skulle klassificeras. Utredningen borde överväga ”huruvida stencilerade och på liknande sätt mångfaldigade skrifter skall jämställas med tryckta skrifter i tryckfrihetsrättsligt hänseende”.

187

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Massmedieutredningens förslag

I juni 1975 lämnade Massmedieutredningen sitt betänkande,

Massmediegrundlag (SOU 1975:49).

Vad gällde skrifter som framställs på annat sätt än i tryckpress ansåg utredningen att det inte var ”tillfredsställande” att de föll utanför grundlagsskyddet. Nya metoder som bl.a. ljuskopiering innebar att i princip obegränsade upplagor kunde framställas. Utredningen, som bestod av sju sakkunniga, ansåg också att dessa tekniker används för sådana skrifter som ”kan antas vara i särskilt behov av regler om skydd för yttrandefriheten, t.ex. för flygblad och upprop”.

En utvidgning av grundlagens tillämpningsområde till sådana skrifter skulle därmed ha stor praktisk betydelse och ge fler medborgare än hittills möjlighet att få del av grundlagsskyddet.

Avgränsningen av ett sådant grundlagsskydd skulle enligt utredningen inte göras beroende av antalet exemplar som hade framställts. Det skulle leda till två olyckliga nivåer för grundlags- skydd och dessutom skapa bevisproblem. Tankarna från remiss- behandlingen av 1944 års utredning att införa ett system med utgivningsbevis avfärdade utredningen. Det sågs som onödigt omständligt i synnerhet för den som bara tänkte ge ut en skrift vid ett enstaka tillfälle.

Utredningen föreslog i stället att grundlagsskyddet skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stencilering under förut- sättning att det av skriften framgick vem som låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett.

När det gällde att ge radio och tv grundlagsskydd var utred- ningens utgångspunkt att grundlagsskyddet endast skulle gälla sändningar riktade till allmänheten. De senaste årens utveckling pekade enligt utredningen på att grundlagen till skillnad mot radiolagen inte borde ge vissa företag ensamrätt att bedriva sändningar eftersom det hämmade konkurrensen och framväxten av alternativ. Däremot var det enligt utredningen inte möjligt att införa en helt fri etableringsrätt. Det begränsade antalet frekvenser gjorde det nödvändigt att fördela utrymmet i etern.

Enligt utredningen borde även filmer avsedda att visas för allmänheten omfattas av grundlagen. Om undantag från förbudet mot förhandsgranskning skulle gälla för offentliga visningar borde det enligt utredarna krävas mycket goda skäl. Men eftersom frågan

188

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

samtidigt bereddes i en särskild arbetsgrupp inom regeringen valde de att inte ta ställning.

I sin motivering (s. 199 f.) förklarade utredningen att yttrande- friheten skulle omfatta tryckt skrift, radio, television och film. Utredningen menade också att även enstaka exemplar som framställts i tryckpress skulle omfattas av grundlagen.

Även skrifter som ”mångfaldigats genom stencilering, ljus- kopiering eller liknande tekniskt förfarande” skulle ges grundlags- skydd. Men till skillnad mot skrifter som framställts i tryckpress skulle det inte räcka med ett enda exemplar för att få grundlags- skydd. Utredningen menade att i den mån det med en kopierings- metod var möjligt att framställa 30–40 exemplar borde den kunna inkluderas i begreppet ”liknande tekniskt förfarande”. Kommitténs distinktion gjordes för att utesluta bl.a. genomslagskopior framställda i en vanlig skrivmaskin även i de fall samma text skrevs flera gånger.

Utredningen ansåg att ambitionen måste vara att alla grundlags- skyddade medier ska behandlas lika (s. 210). Men utredningen konstaterade:

Eftersom de olika medierna i tekniskt hänseende är väsensskilda, fordras emellertid särskilda, formella regler för varje medium. Liksom i fråga om tryckta skrifter är det för radions del nödvändigt med vissa definitioner och avgränsningar.

Utgångspunkten för definitionerna och avgränsningarna hämtade utredningen från radiolagen och radioansvarighetslagen. Utred- ningen valde att i begreppet ”radio” inkludera ljudradio och television.

Något behov att särskilja ”radiosändning” och ”trådsändning” fanns inte enligt utredningen, eftersom sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ske i etern men även i tråd eller kabel.

Utredarna införde begreppet ”radioprogram” i lagen. Med det avsåg de innehållet i sändningen. Men förutsättningarna för grundlagsskydd var att sändningen skulle kunna tas emot direkt för avlyssning av allmänheten. Sändningen fick inte vara riktad till en

”sluten krets” vars medlemmar förenas av en ”påtaglig gemenskap” som sträckte sig längre än intresset att se på tv eller lyssna på radio.

Rätt att sända radioprogram borde enligt utredningen fordra tillstånd av regeringen. Sådana kunde ges till företag. Verksamheten skulle drivas enligt de riktlinjer som angavs i tillstånden och

189

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

verksamheten utövas ”sakligt och opartiskt”. Den som beviljades tillstånd skulle också hävda grundläggande demokratiska värden.

Programföretagen skulle ha rätt att avgöra vad de skulle sända. Men enligt utredningen borde lagen öppna för att regeringen i avtalen kunde föra in en skyldighet att förmedla vissa program, bl.a. nyheter och kulturdebatt. Att villkoren uppfylldes skulle övervakas av en myndighet som angavs i lag. I dag utförs granskningen av granskningsnämnden för radio och tv som är ett beslutsorgan inom Myndigheten för radio och tv.

Även med utredningens förslag till avgränsning av vad som skulle räknas som ett radioprogram kunde det inte uteslutas att verksamheter som inte lämpade sig att reglera kunde komma att inkluderas i begreppet. Därför menade utredningen att vidare- sändning av radioprogram, sändning för undervisningsändamål eller direktsändning av dagshändelser i stället borde falla under vanlig lag.

Remissinstanserna och regeringen om Massmedieutredningen

Regeringen tog fasta på utredningens förslag att vidga TF:s tillämpningsområde till stencilerade skrifter och skrifter framställda på likartat sätt. Sådana skrifter kunde få grundlagsskydd under förutsättning att det fanns ett utgivningsbevis eller att ursprungs- uppgifter hade satts ut. Utredningen fick också gehör för att utvidga meddelarfriheten.

Däremot valde regeringen och riksdagen att inte gå fram med ett förslag till en utvidgad och samlad massmediegrundlag. Regeringen konstaterade att remissinstanserna varit tveksamma till förslaget. Flera remissinstanser menade att fler medier än radio, tv och film borde inkluderas. I remissvaren nämndes bland annat fonogram, videogram, utställningar och demonstrationer. Andra remissinstanser framhöll att en massmediegrundlag borde utredas ytterligare och att man borde avvakta förslag från den pågående radioutredningen.

Trots att regeringen inte gjorde utredningens förslag till sitt ville den inte avvisa idén om en mer omfattande yttrande- frihetsgrundlag. Tvärtom hade skälen för en sådan grundlag enligt regeringen ”efter hand snarare vunnit i styrka” (prop. 1975/76:204 s. 38). Ett regeringsförslag måste dock föregås av ytterligare utredning i en parlamentariskt sammansatt kommitté. Det arbetet

190

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

skulle enligt regeringen inriktas ”på en grundlag som omfattar flertalet medier i opinionsbildningens tjänst samtidigt som den behåller TF:s allmänna karaktär”. Den nya lagen skulle enligt regeringen få ställning som en yttrandefrihetsgrundlag och ersätta TF.

Den aviserade utredningen tillsattes av regeringen i juni 1977 och tog namnet Yttrandefrihetsutredningen.

4.6Yttrandefrihetsgrundlagen

I direktiven (dir. 1977:71) till Yttrandefrihetsutredningen anförde regeringen:

Den tekniska utvecklingen har resulterat i att vi har fått ytterligare medier för yttrandefrihetens utövande med en genomslagskraft jämförbar med eller ibland t.o.m. överlägsen det tryckta ordets.

Regeringen var mån om att i direktiven poängtera att en yttrandefrihetsgrundlag måste omfatta medier som är centrala för opinionsbildningen. Av ”särskild vikt” var det enligt regeringen att medier som endast krävde obetydliga ekonomiska insatser skulle inkluderas.

Utställningar var enligt regeringen ett viktigt sätt att förmedla information och känslomässiga upplevelser. Svårigheterna med ett ansvarsutkrävande för utställningar kanske kunde gå att lösa menade regeringen.

Däremot var bekymren, enligt regeringen, betydligt större för att grundlagsskydda teaterföreställningar, konserter, demonstr- ationer och andra sammankomster. Eventuellt kunde ett grundlags- skydd vara möjligt för teaterföreställningar om någon tog på sig ansvaret för hela framställningen eller om var och en av de medverkande svarade för sina yttranden.

Regeringen menade att en samlad yttrandefrihetsgrundlag som vidgas till fler områden inte fick innebära att det yttrandefrihets- rättsliga skyddet försvagades.

Utredningen föreslog i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) att det borde införas en yttrandefrihetsgrundlag som skulle verka parallellt med tryckfrihetsförordningen. Den nya grundlagen (YGL) skulle omfatta fem kategorier av uttrycks- former: program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder, sceniska framställningar och utställ-

191

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

ningar. En förutsättning för att de två sistnämnda skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten.

De olika formerna för att offentliggöra yttranden gav utred- ningen olika regler bl.a. vad gällde möjligheten att kräva tillstånd och utöva tillsyn över verksamheten.

Regeringens förslag till yttrandefrihetsgrundlag

Regeringen inledde sin proposition om en ny yttrandefrihets- grundlag (1990/91:64 s. 28) med att förklara att grundlagen byggde på samma grundsatser som TF och att principerna om bl.a. censurförbud skulle gälla för hela det moderna massmedieområdet.

Vid sidan om tryckta skrifter samt radio, TV och andra liknande elektromagnetiska sändningar finns i dag många sätt att förmedla upplysningar, tankar, åsikter och känslor till allmänheten. Två fram- ställningsformer som har fått särskilt stor betydelse är ljud- upptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Framställningar i de mest skiftande ämnen kan spridas med sådan teknik. Marknaden för skivor, band, filmer och videogram m.m. är mycket betydande.

Hittills torde det vara övervägande konstnärliga och under- hållningsbetonade framställningar som har spritts i form av ljud- eller bildupptagningar. Men tekniken utvecklas snabbt. Framställnings- formerna kan komma till användning på fler områden. Några särskilda lagfästa garantier för yttrandefriheten finns dock inte i fråga om ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder.

Den nya lagen skulle därför enligt regeringen bli tillämplig på ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljud- upptagningar.

På två punkter var det enligt regeringen nödvändigt att göra avsteg från TF:s grundprinciper. För andra överföringar än genom tråd måste det krävas tillstånd eftersom det var nödvändigt att fördela det trots allt begränsade utrymmet i etern. Vad gällde filmer som var tänkta att visas offentligt skulle förhandsgranskning även i fortsättningen vara tvingande menade regeringen.

I förslaget fanns det som skulle komma att kallas databasregeln. Enligt den skulle YGL tillämpas även när vissa bestämda aktörer tillhandahöll uppgifter till allmänheten ur register med

”upptagningar för automatisk databehandling”. De aktörer som nämns är redaktioner för tryckta periodiska skrifter eller radio-

192

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

program, nyhetsbyråer eller företag som framställer filmer och ljudupptagningar.

Vad gällde utställningar och teater menade regeringen att ett grundlagsskydd vore önskvärt inte minst för att förhindra myndighetsingripanden i kristider. Det saknades enligt regeringen inte exempel på hur myndigheter hade vidtagit hindrande åtgärder mot sådant som ansetts förgripligt. Regeringen erinrade också om att förhandsgranskningen av teaterföreställningar avskaffades först år 1872.

Men trots det angelägna i att skydda dessa former av opinionsbildning var det enligt regeringen förknippat med så stora svårigheter att det inte var möjligt.

Regeringen menade att den konstnärliga friheten skulle kunna hotas. Med en ansvarig utgivare för en teater skulle kanske ”de egentliga konstutövarnas” möjligheter att påverka repertoaren minska. Det framstod enligt regeringen som betänkligt att ha en ansvarig utgivare för sådan verksamhet och i synnerhet i de fall den bedrivs av det allmänna. Samma invändning anförde regeringen också mot att grundlagsskydda utställningar.

Ett annat problem var att med tillräcklig pregnans ringa in, begränsa, vad som skulle omfattas av grundlagsskyddet. Det var enligt regeringen inte givet vad som menades med en ”scenisk framställning” eller ”utställning”. Det kunde också bli problem att vid en rättegång fastställa vad som hade yttrats. Det som sägs från en teaterscen är flyktigt och kunde avvika från manus. Domstolarna skulle därför, till skillnad mot bedömningen av en skrift, tvingas göra en bevisprövning. Regeringen ställde också frågan om en utgivare verkligen skulle vara ansvarig även för avvikelser från manuskriptet.

Kritiken riktade också in sig på att oklarheter om vad som sagts skulle kunna leda till ”vidlyftiga utredningar” som kunde hota anonymitetsskyddet. Visserligen skulle de sannolikt inte bli vanliga, men enligt regeringen skulle det bli svårt att ”vidmakthålla förtroendet för en yttrandefrihetsrättslig reglering om det visar sig att den har svagheter som t.ex. kan ställa en uppgiftslämnare utan det skydd som gjort det möjligt att lämna uppgiften”.

Ett frivilligt ensamansvar för utställningar och sceniska framträdanden skulle enligt regeringen skapa osäkerhet för meddelaren eftersom denne inte med bestämdhet kunde veta om det skulle komma att finnas en utgivare.

193

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Regeringens samlade bedömning blev att de många svagheterna innebar att värdet av ett grundlagsskydd för sceniska framställ- ningar och utställningar kunde ifrågasättas. Därför lämnades de utanför grundlagens tillämpningsområde.

4.7Mediekommittén

I september 1994 tillsatte regeringen en utredning som kom att anta namnet Mediekommittén. Under rubriken Grundlagsskyddet för nya medier i direktiven (dir. 1994:104) uppdrog regeringen åt kommittén att analysera i vilken omfattning nya medieformer omfattas av TF och YGL samt utreda behovet av ”ett grundlags- skydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrande- friheten i nya medieformer som används till att förmedla yttranden och annan information till allmänheten”.

För de moderna medierna skulle kommittén eftersträva att ”tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för grundlags- skyddet”. Men samtidigt gick det enligt regeringen inte att bortse ”från att effektiviteten i ett grundlagsskydd för friheten att yttra sig i nya massmedier kan vara beroende av att skyddet avser användningen av en mer eller mindre definierad teknik”.

Mediekommittén förklarade i sitt betänkande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) att den hade diskuterat frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering. Dess slutsats var att en sådan reglering inte ”nu bör övervägas”. Förändringen borde i stället ta sikte på att utvidga området för grundlagsskyddet enligt TF och YGL. Men en förutsättning för att ta in nya former för mass- kommunikation skulle vara att de kunde inordnas i de befintliga bestämmelserna utan alltför stora komplikationer.

När det gällde videogram, filmer och andra upptagningar av rörliga bilder, ljudupptagningar m.fl. som räknas upp i lagtexten föreslog kommittén att de skulle samlas under begreppet ”tekniska upptagningar”. Därmed skulle förstås ”upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel”. Det nya begreppet skulle innebära en ”utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som nu inte har ett sådant skydd”. Lagen skulle därmed bli ”mindre teknikbunden” hävdade kommittén. Det skulle därmed bli tydligt att en sådan bärare kan innehålla såväl stillbilder som rörliga bilder och text.

194

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

Genom samlingsbegreppet ”teknisk upptagning” skulle även dator- och videospel ges grundlagsskydd. Visserligen skiljer sig innehållet på sådana fysiska bärare från många andra genom att användaren kunde åstadkomma oändliga variationer av innehållet. Men kommittén ansåg sig inte ha kommit på något juridiskt acceptabelt sätt att särskilja och därmed ha särskilda regler för dataspel.

Enligt kommittén skulle internet inte betraktas som ett eget medium. Det skulle i stället klassificeras som ett system för överföring och kommunikation av data. Internet hade enligt kommittén ”knappast funnit sina former på ett sådant sätt att det nu finns anledning att överväga särskilda regler för just Internet till skydd för yttrandefriheten på nätet”.

Kommittén ville också utvidga databasregeln i YGL så att även andra än massmedieföretag skulle kunna få sina databaser, främst webbplatser, grundlagsskyddade. Enskilda skulle ges samma rättigheter och skyldigheter som de i YGL uppräknade aktörerna under förutsättning att de skaffade ett utgivningsbevis.

Regeringen om Mediekommitténs förslag

I december 1997 lade regeringen fram sin proposition 1997/98:43 baserad på Mediekommitténs betänkande. Regeringen konstaterade att även om YGL endast hade funnits i sex år hade den precis som

TF redan blivit ”föråldrad” i formellt hänseende.

Vissa nya medieformer hade trots att det inte varit avsikten hamnat utanför grundlagsskyddet. Som exempel nämnde regeringen optiskt avläsbara lagringsmedia. Dessa cd-romskivor används bl.a. för att ge ut böcker och filmer och även för tidningsutgivning.

Men någon teknikoberoende grundlag kunde regeringen mot bakgrund av beredningsunderlaget inte föreslå. Regeringen ifrågasatte dock ”om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen”.

I stället valde regeringen att vidga TF:s och YGL:s tillämpnings- områden enligt Mediekommitténs förslag om ”tekniska upp- tagningar”. Begreppet inkluderade upptagningar som innehåller text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Alla fysiska databärare skulle behandlas på samma sätt enligt regeringen. Däremot borde

195

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

de särskilda reglerna för otillåten utlämning och förledande av ungdomar uttryckligen omfatta dataspel.

Någon möjlighet för enskilda att grundlagsskydda sina data- baser, webbplatser, föreslog inte regeringen. Vad gäller ”skräddar- sydda” videogram, som varit ett problem för JK, infördes en särskild presumtionsregel. Om det av omständigheterna framgick att ett sådant videogram var avsett att spridas till allmänheten skulle det falla inom grundlagens tillämpningsområde.

4.8Mediegrundlagsutredningen

År 1999 beslutade regeringen direktiv till en parlamentarisk kommitté med uppdrag bl.a. att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén antog namnet Mediegrundlags- utredningen och presenterade år 2001 sitt betänkande Yttrande- frihetsgrundlagen och Internet, Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28).

Mediegrundlagsutredningen anser att grundlagen med de föreslagna ändringarna på ett tillräckligt sätt uppfyller kraven på teknikoberoende samtidigt som grundlagsregleringen ges ett lämpligt materiellt innehåll.

Så summerade utredningen sina överväganden med förslag till förändringar av TF och YGL (s. 23).

Utredningen föreslog att databasregeln (1 kap. 9 § YGL) skulle utökas. Den skulle omfatta överföringar av direktsändningar som sker på begäran och framställningar av enstaka exemplar av en skrift eller teknisk upptagning som sker på beställning, s.k. print on demand. Den krets som skulle få ett automatiskt skydd för sådana verksamheter vidgades till att omfatta även företag som yrkes- mässigt framställer skrifter som faller inom TF:s tillämpnings- område, främst bokförlag och tryckerier.

Under 1995 lanserades en möjlighet för användare att via internet få tillgång till sammanställningar av information enligt de önskemål som beställaren specificerade. Den s.k. push-tekniken ansåg utredningen ha en alltför vag innebörd. Oftast torde det enligt utredningen betyda att användarna abonnerade på ”skräddarsydda sammanställningar” av information. Samman- ställningarna sändes till beställaren utan att han eller hon behövde

196

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

begära det vid varje enskilt tillfälle. Det fungerade som att prenumerera på en dagstidning men med skillnaden att ”prenumeranten” inte skulle få hela tidningen utan bara de artiklar eller avdelningar i tidningen som han eller hon beställt.

Överföringar med push-tekniken där avsändare sammanställer information från egna och andras källor och aktiverar överföringen omfattades inte av databasregeln.

Om överföringen däremot startades av mottagaren, ibland kallad pull-teknik, gällde databasregeln eftersom användare själv då söker upp och väljer ut den information som ska laddas ned till den egna datorn.

Kommittén föreslog att YGL skulle utökas till att omfatta även push-teknik där alltså avsändaren startar överföringen.

För webbsändningar som sker direkt och där mottagaren startar överföringen förelåg det enligt utredningen en viss osäkerhet om databasregeln var tillämplig. Kommittén menade att sådana ”direktsändningar” trots allt krävde en lagring av information på väg till mottagaren. Men eftersom lagringen bara skedde under delar av en sekund torde det inte vara fråga om en lagring enligt databasregeln. Därmed var det enligt kommittén tveksamt om sådana direktsändningar omfattades av grundlagen.

Regeringen om Mediegrundlagsutredningen

I sin proposition 2001/02:74 konstaterade regeringen inledningsvis att för att grundlagsskyddet inte ska urholkas måste det ”anpassas så att det fångar upp de nya formerna av skyddsvärd kommun- ikation”.

Regeringen konstaterade att vissa av de nya formerna av masskommunikation faller utanför grundlagarna. Det var särskilt tre nya typer av tjänster – webbsändningar, pushteknik och print on demand – som saknade skydd eller där det fanns tveksamheter om de skyddades eller inte.

Regeringen ansåg det otillfredsställande att pushtekniken saknade grundlagsskydd i de fall avsändaren startar sändningen och det inte handlar om ett likalydande yttrande som sänds till en större och öppen krets av personer. Det ständigt ökande informationsutbudet kommer att leda till en större efterfrågan av sorterings- och bevakningstjänster menade regeringen. Push- tekniken blir därför viktig från informationsfrihets- och yttrande-

197

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

frihetssynpunkt. Enligt propositionen borde därför databasregeln utökas enligt utredningens förslag.

Även vad gällde print on demand gick regeringen på utredningens förslag. Grundlagsskyddet skulle uppnås genom att databasregeln utvidgades för massmedieföretag som på kundens begäran framställer enstaka exemplar av skrifter, bilder eller upptagningar ur en databas. Samtidigt fastslog regeringen att i begreppet massmedieföretag borde även företag som yrkesmässigt framställer tryckta skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier, ingå. Även enskilda som gör yttranden tillgängliga via internet skulle efter att ha erhållit ett utgivningsbevis för sin databas omfattas av grundlagen.

I propositionen tog regeringen också upp frågan om tryckta skrifter. Bakgrunden var att Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) i sin remiss över utredningen framhållit att det i skenet av nya tekniker borde övervägas att göra begreppet ”tryckpress” mera teknikneutralt.

Den tekniska utvecklingen med mer avancerade kopiatorer och skrivare hade enligt regeringen gjort det svårt att avgöra om en skrift har framställts i tryckpress eller inte. Det hade också kommit

”maskiner” som regeringen ansåg kunde ses som ett mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer/skrivare.

Regeringen valde, precis som Mediegrundlagsutredningen, trots detta att inte föreslå någon ändring av bestämmelserna. Syftet med TF är att skydda skrifter som har framställts i stora upplagor menade regeringen och ansåg därför att det inte var lämpligt att ge alla skrifter oavsett framställningsteknik ett automatiskt grundlags- skydd.

Alternativet att införa en stencilregel för alla skrifter, även de som har framställts i tryckpress, avvisades av regeringen. Det skulle försvaga skyddet för skrifter framställda i tryckpress. Inte heller en regel om att grundlagsskydda alla skrifter oavsett hur de har framställts var lämpligt enligt regeringen. Även det skulle innebära en försvagning av skyddet för tryckta skrifter.

Vad gäller svårigheterna att avgöra hur en skrift har framställts ansåg regeringen att det var ett problem som framstod som begränsat. Regeringen valde därför att inte föreslå någon utökning av begreppet tryckt skrift i TF.

198

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

4.9Tryck- och yttrandefrihetsberedningen och Yttrandefrihetskommittén

I april 2003 tillsatte regeringen en stående beredning för att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av TF och YGL. Enligt sina direktiv skulle beredningen också överväga om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag.

Regeringens utredare, justitierådet Göran Regner, lämnade i november 2006 debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96). I det redogjordes för de nya tekniker som sett dagens ljus, t.ex. e-böcker, läsplattor och digital bio.

Enligt beredningen var det helt klart att offentlig uppspelning ur databaser, digital bio, inte föll inom det grundlagsskyddade området. Mycket talade också enligt utredaren för att läsplattor som levereras med ett innehåll, t.ex. en bok, inte omfattades av grundlagens regler.

Några konkreta förslag till lagändringar lämnade inte beredningen. Man ville med betänkandet främst ge underlag för en bred diskussion om ett teknikoberoende grundlagsskydd. I debatt- betänkandet presenterade beredningen, utan att uttryckligen ta ställning, tre alternativ till TF och YGL.

I beredningens minimialternativ garanterades yttrandefriheten med hänvisning till Europakonventionen och ett kort tillägg i RF, mellanalternativet innehöll ett mer detaljerat tillägg i RF och maximialternativet bestod av en gemensam reglering för tryckta skrifter, tekniska upptagningar och överföringar. Beredningen förklarade också att ett bibehållande av TF och YGL borde ses som ett ”huvudalternativ för framtiden”.

Debattbetänkandet följdes av vissa begränsade lagförslag inom ramen för TF och YGL i januari 2009. Då hade beredningen sedan maj 2008 ombildats till en parlamentariskt sammansatt kommitté, Yttrandefrihetskommittén. I delbetänkandet Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2009:14) föreslog kommittén vad gällde frågan om olika tekniker att grundlagsskydd borde gälla för offentliga uppspelningar ur databaser. Utöver digital bio eller e-bio skulle skyddet inkludera även andra typer av uppspelningar, t.ex. enbart återgivning av ljud.

199

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Regleringen kunde enligt kommittén genomföras genom att det infördes en ny tredje punkt i den s.k. databasregeln, 1 kap. 9 § YGL. Därmed skulle grundlagens regler tillämpas på uppspelningar ur databaser som tillhandahålls allmänheten.

Läsplattor som levereras med ett innehåll, t.ex. en bok eller en film, kunde enligt kommittén inte anses omfattade av grundlagen. Anledningen var att de inte kan betraktas som tekniska upptag- ningar, då det går att ta del av innehållet utan hjälp av teknisk utrustning. Däremot blir yttranden t.ex. i form av en e-tidning som laddas ned till en läsplatta grundlagsskyddade genom att YGL:s regler för databaser blir tillämpliga.

Eftersom kommittén kommit fram till att läsplattor som levererades med ett innehåll inte förekom i någon större omfattning fanns det inget ”större behov av att föra in sådana apparater” under grundlagsskyddet.

Regeringen instämde i kommitténs slutsatser. I sitt förslag till riksdagen (prop. 2009/10:81) förklarade regeringen att bedöm- ningen var att så gott som all produktion, distribution och visning av film skulle vara digital inom några år. Därför borde digital bio inkluderas i YGL:s tillämpningsområde. En sådan regel ger automatiskt skydd åt vissa i lagen namngivna aktörer, medan andra kan få grundlagsskydd genom att skaffa ett utgivningsbevis.

Kommittén presenterar tre modeller

I betänkandet SOU 2009:14 förklarade Yttrandefrihetskommittén att den skulle fortsätta sitt arbete enligt regeringens direktiv. Det inkluderade bl.a. att överväga om det i längden är möjligt att behålla en teknikberoende grundlagsreglering av tryck- och yttrande- friheten.

Precis som Yttrandefrihetsutredningen och Tryck- och yttrandefrihetsberedningen valde kommittén att som ett led i sitt arbete presentera ett debattbetänkande, Ny yttrandefrihetsgrundlag?

– Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68). Yttrandefrihetskommittén avvisade precis som tidigare utredningar och regeringar möjligheten att utvidga det särskilt starka skyddet till alla former av yttranden riktade till allmänheten. Att utvidga skyddet till demonstrationer, scenframträdanden och utställningar skulle enligt kommittén inte vara möjligt utan att de grundprinciper som bär upp TF och YGL, t.ex. ensamansvar och

200

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

meddelarfrihet, skulle urholkas. Även brottskatalogen skulle behöva utökas med i stort sett alla brott i brottsbalken. Därmed skulle yttrandefriheten för t.ex. skrifter minska hävdade kommittén.

I ett probleminriktat kapitel redogjordes för ett antal principiella och praktiska problem med TF och YGL. Kommittén konstaterade bland annat att teknikutvecklingen nödvändiggör kontinuerliga förändringar i grundlagarna. Bundenheten i grundlagarna till olika tekniker gör också att identiska yttranden bedöms enligt olika regelverk.

Kommittén presenterade utan att ta ställning tre alternativ till TF och YGL.

Det kommittén kallade Ansvarsmodellen innebar att grundlags- skydd uppkommer när någon träder fram och tar ansvar för ett yttrande. Verksamhetsmodellen baserades på vem som yttrar sig och gav ett särskilt skydd till massmedieföretag. Enligt Ändamåls- modellen, slutligen, skulle grundlagsskydd inträda om yttrandet kunde sägas falla inom de ändamål som fastställdes i grundlagen.

Remissinstanserna var till övervägande del skeptiska och i vissa fall direkt avvisande till de tre modellerna när de ställdes mot den gällande ordningen. Några fann det lovvärt att försöka ersätta dagens teknikberoende med något annat, medan andra ansåg att modellerna var för sig och i olika grad skulle leda till en försvagning av tryck- och yttrandefriheten.

Kommittén har sedan dess fortsatt med sitt arbete och presenterar sina slutsatser och förslag i detta slutbetänkande.

4.10Samlingsbegreppen i TF och YGL

Frågan om vilka tekniker som ska omfattas av det särskilt starka grundlagsskyddet har varit föremål för debatt och utredningar i stort sett kontinuerligt sedan år 1766. Genom ändringar av bestämmelserna och praxis har tillämpningsområdet förändrats. Så sett är TF och YGL en levande materia.

Åtskilliga regeringar har haft ambitionen att försöka komma bort från teknikberoendet. Ett antal utredningar har getts uppdraget att försöka hitta det ”alexanderhugg” som skulle lösa knuten och ge svenska folket en stark och helt teknikoberoende lagstiftning.

201

Tekniken och lagstiftaren

SOU 2012:55

Men som vi har sett har intentionerna ständigt grusats. Det har inte ansetts möjligt att upprätthålla grundlagarnas grundbultar, som t.ex. ensamansvar och meddelarskydd, om en ansvarig inte kan ha kontroll över vad som ska offentliggöras och yttrandena inte kan fixeras. Det förutsätter att yttrandena framförs i ett mass- medium och därmed har användningen av någon teknik ansetts behöva vara en förutsättning för grundlagsskydd. Kravet att yttranden ska framföras i ett massmedium är också utgångspunkten för den skiss till en ny yttrandefrihetsgrundlag (NYGL) som presenteras i bilaga 9 i detta betänkande.

Eftersom det inte visat sig möjligt att hitta en helt teknik- oberoende lagstiftning har lagstiftaren valt att hålla fast vid TF och YGL. Med varierande fördröjning har tillämpningsområdet utökats genom att nya tekniker för att framställa skrifter och tekniska upptagningar samt sätt att överföra yttranden infogats. Ett exempel är stencilerade skrifter.

Thomas Alva Edisons stencilapparat från år 1873 var nyskapande men kvaliteten på kopiorna var dålig och antalet exemplar som kunde framställas från ett original var få. Edisons uppfinning utvecklades av kommersiella krafter och i början av 1900-talet hade tekniken förfinats så att det var möjligt att trycka uppåt 1 000 kopior från samma original. Men det skulle dröja till 1978 innan den s.k. stencilregeln infördes i TF som gjorde det möjligt att under vissa förutsättningar få grundlagsskydd för stencilerade skrifter.

Även ljudradion fick vänta på grundlagsskydd. De regelbundna radioutsändningarna, som började år 1925, gavs grundlagsskydd först när YGL infördes år 1992. Det innebar en ”fördröjning” med

67år.

På senare tid har det inte tagit lika lång tid att införa nya

tekniker i grundlagarna. Från genombrottet för databaser tog det bara några år innan medieföretagens databaser år 1992 inkluderades i grundlagen genom den s.k. bilageregeln. Efter ytterligare tio år blev det möjligt även för enskilda att grundlagsskydda sina databaser, webbplatser.

För att inte tynga lagtexten med långa uppräkningar av enskilda tekniker har lagstiftaren valt att använda vissa samlingsbegrepp.

Som visats ovan kan man säga att ”tryckta skrifter” under 1800- talet utvecklades till och tolkades som ett samlingsbegrepp genom att det inkluderade alla tryckta skrifter även om de inte var framställda i en traditionell boktryckarpress utan hade tillkommit

202

SOU 2012:55

Tekniken och lagstiftaren

genom stentryck m.fl. tekniker. Huvudsaken var att texten hade anbringats på bäraren under tryck.

På motsvarande sätt har stencilregeln utökats till att omfatta

”skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande”.

Samlingsbegreppet ”tekniska upptagningar” infördes för att undvika långa uppräkningar av ett antal analogt och digitalt avläsbara bärare av information, som t.ex. cd-skivor och videogram. På samma sätt avsågs med ”radioprogram” även program i television. För att inkludera fler tekniker införde grundlagsstiftaren en mer övergripande definition. Det skedde genom formuleringen: ”innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor”.

Samlingsbegreppen har gjort grundlagarna mindre teknik- beroende.

203

5 Medborgaren och tekniken

5.1Medieanvändningen i Sverige

En vanlig dag lägger svenskar mellan 9 och 79 år i genomsnitt sex timmar och sju minuter på mediekonsumtion. Detta konstateras i Mediebarometern 2011, sammanställd av Nordicom vid Göteborgs universitet.

Hur lång tid vi använder för mediekonsumtion har inte förändrats nämnvärt de senaste tio åren. Däremot har tiden fördelats på fler massmedier. Den tidigare gemensamma nämnaren, med ett fåtal tv- och radiokanaler och några riksspridda dagstidningar som satte agen- dan för samtal mellan enskilda och samhällsdebatten i stort, existerar knappt längre.

Mest tid lägger vi på tv med 95 minuter som därmed tar en fjärde- del (26 %) av mediedagen. Användningen av internet har ökat år efter år och ligger nu på samma nivå som tv-tittandet med 95 minuter. På andra plats kommer radiolyssnandet med 81 minuter. Svensken fyller på med i snitt 20 minuter bokläsning, medan tio minuter till en kvart ägnas åt vardera tidskrifter, musik och video/dvd.

Den traditionella, tryckta, dagstidningen ger vi 22 minuter per dag (6 %).

Det har skett stora förändringar av mediekonsumtionen. Internet fanns inte i svenska hem före 1995. Tre år senare ägnade vi internet 10 minuter, vilket ökat till dagens en timma och 35 minuter. Därmed tar internetanvändningen nära en fjärdedel av mediedagen. Skillnad- erna mellan olika åldersgrupper är stora. För dem som använder internet är den genomsnittliga tiden hela två timmar (119 minuter) och i samma grupp ligger användandet på nära tre timmar (167 minuter) i åldersgruppen 15–24 år. Innan det i detalj redogörs för vad svensken använder nätet till ska sägas att det inte enbart avser nya aktiviteter. I stället används internet ofta till invanda beteenden och vanor som tillgodoses på nya vägar, t.ex. att ta del av nyheter.

205

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Internet är inget massmedium i sig utan utgör bara ett sätt, en teknik, för att sprida egna och ta del av andras yttranden. Därtill används internet av enskilda för att utföra tjänster som inte har något med spridningen av yttranden eller anskaffandet av information att göra. Det handlar bland annat om att beställa biljetter, uträtta bankären- den eller köpa och sälja på webbplatser som Blocket.

Dagspressens pappersupplagor har tappat sitt fasta och domin- anta grepp om dem som tar del av nyheter. Det har skett under en längre tid men i en ökande takt under senare år. Den första natio- nella SOM-undersökningen 1986, Samhälle, Opinion och Medier, som togs fram av SOM-institutet vid Göteborgs universitet, visade att över 95 procent av svenskarna läste en morgontidning minst en dag i veckan och 70 procent läste minst sex dagar i veckan. Då pre- numererade 78 procent av hushållen på minst en morgontidning. År 2007 hade andelen prenumeranter i befolkningen minskat till 67 procent och enligt SOM-undersökningen I framtidens skugga var andelen 63 procent år 2011. Den nedåtgående trenden förväntas fortsätta enligt SOM-forskarna.

Enligt SOM-undersökningen är det främst i åldersgruppen 15–29 år som tappet för pappersutgåvorna är som störst. Under de senaste 10 åren har andelen som regelbundet läser tryckta dagstidningar i den åldersgruppen nära halverats, från 50 procent till 27 år 2011.

Användningen av medier och förändringarna av medievanorna är alltså åldersrelaterade. Personer i åldern 15–29 år är inte lika tradi- tionstyngda och trogna ett visst medium som de äldre. De som tillhör denna åldersgrupp är heller inte likna bundna till en viss distributionsform, en viss tid eller en bestämd plats för att ta del av information. Tillgången på surfzoner på t.ex. caféer eller i stads- kärnor ökar också stadigt och enligt undersökningen Svenskarna och Internet, som tas fram av Stiftelsen för Internetinfrastruktur, hade var tredje internetanvändare använt en sådan tjänst under år 2010. Även här är det de unga som är de flitigaste användarna.

Eftersom de yngre tar med sig vanan att ta del av nyheter på andra sätt än genom den hemburna morgontidningen eller den lösnummerköpta kvällstidningen upp i åldrarna, kommer också den papperslösa nyhetsläsningen att flytta upp i åldersgrupperna. Skill- naderna mellan olika generationer antas successivt komma att minska.

Trots nedgången för de tryckta upplagorna behåller de traditionella medierna sin starka ställning som nyhetsförmedlare. Uppgången för läsningen av webb-upplagorna har varit större än nedgången för

206

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

papperstidningarna. Det gäller även kvällspressen. Det är enligt medieforskarna två faktorer som har påverkat nedgången av pappers- upplagorna: prenumerationspriset och att tidningarna finns tillgäng- liga via nätet. Sannolikt kommer nedgången av pappersupplagorna att fortsätta enligt forskarna.

Från huvudprodukt till komplement

Precis som när det gäller morgontidningen har läsningen av kvälls- pressen minskat. Den högsta SOM-noteringen för kvällspressen noterades 1991, då 61 procent av befolkningen läste pappersupplag- orna minst en dag i veckan och 41 procent läste dem minst tre dagar per vecka. Motsvarande siffror år 2011 var 30 respektive 13 procent.

För Aftonbladet noterar forskarna fil. mag. Mathias A. Färdigh och professor Oscar Westlund i 2010 års SOM-rapport att under åren 1998 till 2002 ökade tidningens pappersupplaga samtidigt med att besökarna på tidningens webbplats ökade. De två kanalerna för- stärkte varandra. Från 2003 fortsatte ökningen av nätbesökare medan läsarna av pappersupplagan började sjunka och 2007 var antalet besökare på webbplatsen dubbelt så många som de som läste pappers- tidningen.

Expressen genomgick aldrig någon motsvarande period som Aftonbladet med såväl en ökning av papperstidningen som besök på webbplatsen. För Expressen har i stället pappersupplagan stadigt minskat under senare år medan webbplatsens besökare ökat. År 2006 passerade antalet besökare på webbplatsen antalet läsare av pappers- tidningen.

När forskarna tolkar resultatet av SOM-undersökningen kon- staterar de att den samlade räckvidden för kvällstidningarna har ökat från år 2000 till 2011. Andelen svenskar som regelbundet läser Aftonbladet uppgår till 33 procent medan Expressen hamnar på 16 procent. Sammantaget innebär det att andelen svenskar som regel- bundet – minst tre dagar i veckan – läser kvällspressen på papper, via nätet eller i mobilen låg på 39 procent år 2011. Av dessa läser 48 procent endast på nätet.

Utvecklingen med en ökning av besökarna på tidningarnas webb- platser förväntas fortsätta i synnerhet i åldersgrupperna 16–49 år. Mathias A. Färdigh och Oscar Westlund drar slutsatsen att sett ur läsarnas synvinkel är nätupplagorna huvudprodukten, medan den tryckta versionen utgör ett komplement.

207

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Ny teknik får snabbt genomslag

Det tar allt kortare tid för nya medier, tekniker för att ta del av yttran- den, att få fäste och etablera sig hos en majoritet av befolkningen. På sex år ökade andelen hushåll med tillgång till en MP3-spelare från tre procent till över 50 procent.

Persondatorn började på allvar göra insteg i hushållen i början av 1990-talet och från 1993 till 2000 ökade andelen hushåll med persondator från 20 till 60 procent. En faktor av stor betydelse för ökningen av datorinnehavet var de möjligheter som öppnade sig med tillkomsten av internet.

Ytterligare ett exempel är tillgången till GPS-sändare, där andelen har gått från 25 till 40 procent från år 2008 till 2011.

Det snabba genomslaget, penetrationen i befolkningen, av ny teknik motsvaras av att gammal teknik snabbt överges. Ett exempel är den på sin tid revolutionerande VHS-videon som i början av 1980-talet snabbt etablerade sig i de svenska hemmen. Men från år 2004 till 2008 minskade förekomsten av VHS-bandspelare från 86 till 57 procent av hushållen. Även innehavet av MP3-spelare börjar nu sjunka.

Det är främst de yngre som väljer bort de traditionella distribu- tionsformerna för information och nyheter och digitaliserar sin mediekonsumtion i snabb takt.

Hösten 2008 använde enligt SOM-undersökningen 85 procent av personerna i åldersgruppen 15–19 år internet flera gånger i veckan, medan andelen bland personer över 65 år låg på 26 procent. Andelen bland de yngre hade år 2011 ökat till 94 procent, medan den bland personer över 65 hade ökat till 43 procent. Andelen av de äldre som är aktiva på olika sätt på internet ökar. Många tar med sig vanan att använda nätet i yrkeslivet när de går i pension.

Det råder stora skillnader inte bara mellan åldersgrupperna utan också mellan hög- och lågutbildade. Under 2011 använde 91 pro- cent av de högutbildade internet flera gånger i veckan mot 41 procent av de lågutbildade.

Ser vi till hela befolkningen använder 74 procent internet. Kvinnorna har de senaste åren hämtat igen det försprång som männen hade haft sedan internet etablerades. Andelen kvinnor som använder internet ligger enligt SOM-undersökningen för 2011 bara två procentenheter lägre än bland män.

Sedan år 1995 har andelen hushåll med tillgång till internet ökat från tre procent till 84 hösten 2010. Post- och Telestyrelsen (PTS)

208

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

redovisar i sin individundersökning Svenskarnas användning av telefoni & internet (PTS-ER-2011:23) en något högre andel, 91 procent. Det är en ökning med två procentenheter jämfört med 2008 (PTS-ER-2008:24). När det gäller användningen visar PTS undersökning att 90 procent av personerna i åldersgrupperna 16 till 40 år går ut på nätet i stort sett varje dag. Användningen sjunker med ökad ålder för att i åldersgruppen 61–75 år ligga på 51 procent.1

Uppgången förklaras bl.a. med att allt fler övergett de långsamma modemuppkopplingarna över det fasta telenätet för snabbare och billigare bredbandsuppkopplingar.

Enligt statistik från PTS, Svensk Telemarknad 2011 (PTS-ER- 2011:17) fanns det 8,2 miljoner fasta och mobila bredbands- abonnemang vid halvårsskiftet 2011. Det innebär en ökning med 35 procent jämfört med ett år tidigare, då antalet abonnemang var 6,1 miljoner. Under samma period minskade antalet uppringda inter- netabonnemang till 219 000 och utgjorde 2011 bara tre procent av alla internetabonnemang.

Samtidigt som fler har fått tillgång till ett fast bredband har överföringshastigheterna ökat markant. När det gäller hastigheten för mottagning av data, nedströms, fanns i slutet av juni 2011 omkring 1,8 miljoner abonnemang med en hastighet på 10 Mbit/s, en ökning med 18 procent på ett år. Vid samma tidpunkt hade 535 000 abonnemang en hastighet om minst 100 Mbit/s.

Ökningen av antalet fasta bredband har mattats av och stannade under tiden 2010 till 2011 på 1 procent. Antalet var år 2011 lite drygt 3 miljoner. I stället har antalet mobila abonnemang formligen exploderat. Enligt PTS fanns i slutet av 2011 nära 5,2 miljoner mobila bredbandsabonnemang vilket utgör en ökning med 66 procent jämfört med 2010. Av dessa var 37 procent fristående abonnemang, medan resterande var tilläggstjänster till vanliga mobilabonnemang. Som en jämförande siffra kan nämnas att totala antalet mobila internet- abonnemang år 2008 uppgick till 877 000.

Tillväxten är högre bland privatpersoner än bland företag och organisationer. PTS undersökning visar att det finns en öppenhet

1 Såväl PTS individundersökning som SOM-undersökningen arbetar med enkäter som sänds ut till ett representativt urval i befolkningen. SOM-enkäten går ut till 6 000 personer, medan PTS-undersökningen omfattar 4 000 personer, svarsfrekvensen är 58 respektive 54 procent. En förklaring till skillnaderna i resultatet mellan undersökningarna vad gäller användningen av internet är att SOM-undersökningen omfattar personer i åldrarna 15–85, medan urvalet till PTS-undersökningen görs bland 16–75-åringar. Eftersom benägenheten att svara är större bland äldre blir den gruppen överrepresenterad i SOM-undersökningen enligt SOM- institutet. PTS-undersökningen kompenserar bortfallet i vissa grupper genom att vikta svaren i proportion till andelen i befolkningen. Hänsyn tas till kön, ålder och region.

209

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

hos hushållen att ersätta de fasta bredbanden med mobila. Enligt individundersökningen 2010 saknade 22 procent av hushållen ett fast telefonabonnemang, en dubblering sedan 2008. Det kan också noteras att av dem som hade ett fast telefonabonnemang använde var femte s.k. IP-telefoni.

5.2Från läsare till medaktör och redaktör

Antalet tjänster för nyttigheter och förströelse som görs tillgäng- liga via nätet blir allt fler. Nedan ges några exempel på privat användning när det gäller att inhämta och sprida information. I uppräkningen anges också andelen användare. Uppgifterna avser personer i åldrarna 15 till 85 som har utfört aktiviteten minst någon gång per vecka. De är hämtade från SOM-undersökningen 2011.

-Två av tre har läst eller sänt e-post (73%).

-Två av tre har sökt information/fakta (73%).

-Nästan sex av tio har läst nyheter på nätet (59%).

-Fyra av tio har använt sociala medier (44%).

-Sex av hundra har skrivit på en blogg (5%).

-Två av tio har läst en blogg (19%).

Stiftelsen .SE (Stiftelsen för Internetinfrastruktur) har i undersök- ningen Svenskarna och Internet 2011, av Olle Findahl, kartlagt i detalj hur svenskar i åldern 12 år och uppåt använder internet.2

Av de tillfrågade hade 97 procent någon gång använt sökmotorn Google. De som använder Google dagligen uppgick till 56 procent. Google är ett hjälpmedel för användarna att skaffa sig information och fakta. Dagligen säger sig 44 procent läsa nyheter och 35 procent läsa tidning via nätet. Tillsammans med korrespondens via e-post (64 procent) och att besöka sociala nätverk (35 procent) är dessa de fem mest använda tjänsterna på nätet. Därefter kommer på vardera runt 20 procent olika musiktjänster, ”surfa runt” respektive besöka olika communities. 15 procent tittar dagligen på filmer på webbplatsen YouTube medan 78 procent säger sig ha gjort det någon gång.

Utvecklingen att vi skaffar och lämnar information samt sprider åsikter och värderingar med hjälp av internet har gått fort och form- erna utvecklas ständigt.

2 www.iis.se/pressmeddelanden/rapporten-svenskarna-och-internet-2011

210

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

På fem år har andelen som läst en blogg ökat från fyra procent till 19 år 2011. Andelen som själva bloggar har dubblerats från runt 3 procent år 2007 till 5 procent år 2011, detta enligt SOM-under- sökningen.

De som besöker de etablerade mediernas webbplatser har blivit mer aktiva. Allt fler inte bara läser artiklar och kommentarer utan skriver egna ”insändare”, kommentarer. Enligt medieforskarna i SOM-undersökningen 2010 svarar 7 procent av dem som svarade på delfrågorna om sociala medier att de skrivit ett debattinlägg på något nätforum, medan 4 procent hade skrivit traditionella insändare för publicering i tryckta medier. I SOM-undersökningen 2011 hade 4 procent kommenterat nyheter och 20 procent tagit del av läsarkom- mentarer minst någon gång per vecka.

När det gäller sociala medier har användningen av dem fått ett rejält lyft under senare år. När frågan ställdes första gången i SOM- undersökningen 2007 svarade 11 procent att man använt sociala medier minst en gång i veckan. År 2011 hade andelen fyrdubblats till

44procent.

De som aktivt deltagit med egna bidrag till webbplatser med

inriktning på nyheter är fortfarande relativt få. De som har betygsatt eller recenserat arrangemang, själva kommenterat nyhetsartiklar och debattinlägg eller minst någon gång per vecka sänt in en text eller bild/film eller deltagit i en offentlig chatt utgör endast någon pro- cent. Resultatet kommer från SOM-undersökningen 2008, den enda gången frågan ställts.

Medieforskaren Annika Bergström drog i 2008 års SOM-under- sökning slutsatsen att deltagandet främst avsåg reaktioner på redan publicerat material. Hennes slutsats var att ”allt pekar mot att roll- erna för producent och konsument, gränserna mellan journalister och läsare, fortfarande är mycket tydliga”.

Av SOM-undersökningens resultat och Annika Bergströms bedömning kan man få uppfattningen att den av många omtalade framväxten av den s.k. ”medborgarjournalistiken” är överdriven. Men visserligen är det relativt få som direkt bidrar till innehållet på publika webbplatser som nyhetssidor. Men många har egna bloggar eller är aktiva på andras webbplatser och påverkar därmed indirekt innehållet i de etablerade medierna.

211

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Fler meddelare

Den tekniska utrustningen blir allt billigare och alltmer användar- vänlig. Det leder till ökad spridning och användning, och därmed blir det lättare för den som önskar lämna uppgifter i avsikt att de ska offentliggöras. Det är t.ex. betydligt mer diskret att med hjälp av den egna mobiltelefonen fotografera ett dokument än att kopi- era det i en fotokopieringsmaskin som man delar med andra på arbetsplatsen. Överföringen kan också ske mycket enklare och säkrare än tidigare, bl.a. genom tjänster som medieföretagen till- handahåller. Ett sådant exempel är Sveriges Radios tjänst Radioleaks. Det är en tjänst som gör det möjligt för meddelare att i krypterad form lämna uppgifter till Sveriges Radios redaktionella medarbetare.

Det kan antas att teknikutvecklingen och spridningen av tekniken kommer att leda till att anställda på myndigheter, andra allmänna organ och även privata företag i högre grad än tidigare kommer att lämna uppgifter. I detta ligger såväl möjligheter som faror. Det kan förväntas att fler uppgifter som bör bli offentliga når allmänheten men också en ökad risk att uppgifter för vilka det råder sekretess sprids.

Hittills har svenska mediekonsumenter vant sig vid att journa- lister ibland refererar till vad någon ”högt uppsatt källa” uppger. Sannolikt kommer vi att få se fler exempel på nyheter som har sitt ursprung från allmänheten i form av t.ex. dolda bandupptagningar och avfotograferade dokument.

5.3Internet och politisk aktivitet

Svenskarna och Internet 2011 har liksom SOM-undersökningen 2010 mätt hur medborgarna använder internet för att skaffa sig politisk information och hur användarna själva deltar i samhälls- debatten.

Enligt Svenskarna och Internet 2011 sökte 8 procent upp någon politiker via internet under valåret 2010. Andelen som uttryckte en politisk uppfattning på internet var 10 procent, medan 14 procent diskuterade politik eller hade tagit del av en politisk diskussion på Facebook. Internet som informationskälla under valåret var enligt de yngre, 16–25 år, det viktigaste forumet för att skaffa sig information och påverka. På en skala 1–5 gav de yngre internet betyget 3,5 medan radio hamnade lägst med 2,1.

212

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Hösten 2010 besökte enligt SOM-undersökningen 24 procent av internetanvändarna de politiska partiernas webbplatser. Jämfört med åren före och med valåret 2006 utgör det en ökning med 8 procentenheter eller 25 procent. Besöken på någon enskild politikers webbplats låg betydligt lägre, bara 10 procent valåret 2010. Det är bland de yngre som denna användning av nätet är som högst. Intresset för de politiska partiernas webbplatser är extra stort ett valår, vilket avspeglar sig tydligt i siffrorna för 2011 då bara 13 procent besökte partiernas webbplatser.

Även nöje och förströelse

Men den enskildes aktivitet som medagerande begränsas inte enbart eller i första hand till att delta i samhällsdebatten. Inte minst när det gäller nöje och förströelse bidrar enskilda både som egna produ- center och distributörer genom att tillgängliggöra såväl egnas som andras videoklipp, filmer, musik, fotografier och spel.

Uppgifter i undersökningen Svenskarna och Internet 2011 åskåd- liggör detta fenomen vad gäller musik och filmklipp.

Av samtliga internetanvändare över tolv år lyssnar 64 procent på musik. Andelen av dem som via internet lyssnar på strömmande musik (s.k. streaming) eller laddar ned musik uppgår till 48 procent. Spotify är den dominerande tjänsten för strömmande musik. Enligt undersökningen lyssnar 37 procent av internetanvändarna på Spotify, vilket är dubbelt så många som de som fildelar (18 procent). De som köper cd-skivor uppgår till 9 procent av gruppen.

Det blir också allt vanligare att enskilda användare gör sin egen musik eller sina egna videoklipp tillgängliga via internet. Enligt Svenskarna och Internet 2011 har hälften av dem i åldern 16 till 25 år gjort det någon gång. Ett exempel är uppladdningen av filmer från användarna till YouTube. Enligt uppskattningar laddas det varje minut upp filmer som motsvarar två dygns speltid.

Mobiltelefonen en dator

Mobiltelefonen har utvecklats till något mycket mer än en telefon. I dag används den som radioapparat, kamera, almanacka, GPS-mot- tagare, anteckningsblock, klocka, bandspelare med mera. Gränsen mellan en mobiltelefon och en portabel dator suddas ut alltmer när

213

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

det gäller användningsområde. Det är en utveckling som har för- stärkts av läsplattorna, som kan ses som en hybrid mellan en dator och en mobiltelefon och kan innehålla samma funktioner som både datorn och mobiltelefonen.

Under 2010 sade sig 93 procent av svenskarna ha tillgång till en egen mobiltelefon. Marknaden anses mättad, men många har två eller fler mobiltelefoner. Enligt en undersökning hade var femte stockholmare två eller fler mobiltelefoner.

Antalet abonnemang och aktiva kontantkort uppgick till 13,4 miljoner 2011. Antalet sända textmeddelanden ökar och under 2011 sändes 18,5 miljarder sms, vilket är en ökning med 4 procent jämfört med 2010.

Vid slutet av 2011 fanns 5,2 miljoner aktiva abonnemang med mobilt bredband. Det innebär att antalet hade ökat med 2,7 miljoner på ett år. Abonnemangen används både för uppkoppling av datorer och till mobiltelefoner och enligt en sammanställning från PTS användes 3,2 miljoner av mobilabonnemangen under andra kvartalet 2011 till s.k. smarta telefoner.

Nästa steg i utvecklingen är 4G, som ökar överföringshastig- heten och därmed funktionaliteten. Det första 4G-nätet som öpp- nades i Stockholm 2009 hade 30 000 abonnemang under sista kvartalet 2011.

Till de smarta telefonerna finns det miljontals datorprogram. Priset är oftast lågt och i många fall kan dessa s.k. appar laddas ned gratis från databaser som är tillgängliga via nätet. Med hjälp av apparna kan användare få del av mängder med tjänster, t.ex. väder- prognoser, nyheter eller förströelse i form av musik och tv-program.

Nya appar tillkommer i snabb takt och nya tjänster utvecklas och samordnas. Ett exempel är musiktjänsten Spotify som planerar att ta fram appar som gör det möjligt för användaren att se sång- texterna på skärmen, få tillgång till biografier över artisterna och beställa konsertbiljetter.

Enligt Svenskarna och Internet 2011 laddar lite drygt var femte som använder mobilt internet ned appar minst en gång i veckan. De har i genomsnitt 30 appar i sina telefoner och tre av hundra har fler än 100 appar. Under 2011 beräknas 30 miljarder appar ha laddats ned i världen, vilket är en tredubbling jämfört med året före.

I en framtid förutspås att mobiltelefonen även kommer att få tjänstgöra som ”betalkort” och ersätta de traditionella plastkorten.

Det finns också en trend att välja bort det fast telenätet. Lite drygt 20 procent av svenskarna saknar ett fast abonnemang. När

214

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

unga flyttar hemifrån avstår de många gånger såväl från att teckna en prenumeration på en morgontidning som från att skaffa ett fast telefonabonnemang. Under 2006 saknade nära var femte person i åldern 20–30 år ett fast abonnemang. Fem år senare avstod enligt SOM-undersökningen 2011 nära 70 procent i åldersgruppen från att teckna ett fast abonnemang.

Ökad konvergens

Medieformerna flyter alltmer samman. Att ”se en film” eller rörliga bilder var under mer än 50 år, fram till slutet av 1950-talet när tele- visionen introducerades, synonymt med att ”gå på bio”. Biograf- erna, som i stor utsträckning numera är digitaliserade, har sedan dess fått en rad konkurrenter. Det går att hyra filmer i butiker, via postorder eller på nätet samt inte minst se filmer på såväl särskilda filmkanaler som kanaler med ett allmänt utbud. Utöver att tv- stationer sänder program på bestämda tider finns också möjligheter för mottagaren att se filmer och tv-serier när det passar honom eller henne bäst. Ett exempel på en sådan tjänst är SVT-Play.

Även när det gäller ”filmer” har medborgaren i viss mån gått från konsument till medverkande. På tjänster som YouTube kan den som så önskar göra egna filmer eller filmsekvenser tillgängliga för i princip hela världen.

På ett likartat sätt har tv-tittandet förändrats. Från en enda kanal i tv:s barndom under 1950-talet till ett i det närmast oändligt antal kanaler i dag som kan nås av den som har en parabolantenn eller är ansluten till ett stads- eller husnät. Även här går det att se på tv-program när användaren själv önskar det. Utbudet kommer inte bara från medier som traditionellt har sänt tv, utan även t.ex. dagspressen sänder webb-tv med nyheter, sport och debatt. Många gånger är det direktsändningar som sedan görs tillgängliga för att användarna ska kunna se programmen när de själva har tid och önskar. Det finns i dag knappast något traditionellt medieföretag som inte använder sig av flerkanalpublicering.

215

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

5.4Förtroendet för medierna

I SOM-undersökningen för 2011 redovisas allmänhetens förtroende för olika massmedier och massmedieföretag. Förändringarna de senaste tio åren är små både vad gäller förtroendenivåerna och rela- tionen mellan medierna.

I topp ligger Sveriges Television (SVT) med ett s.k. balansmått på +75, d.v.s. antalet med förtroende minus dem som saknar för- troende för mediet, en ökning från +69 för tre år sedan. Tätt efter följer det andra public serviceföretaget Sveriges Radio med +70. TV4 får +49 medan Dagens Nyheter har +38. Aftonbladet och Expressen har negativa balanstal, -11 respektive -20.

Jämfört med tidigare år innehåller SOM-undersökningen 2011 också siffror över trovärdigheten för webbupplagorna för de nämnda medieföretagen.

Kvällstidningarnas webbversioner visar sig ha större förtroende hos allmänheten än deras tryckta upplagor. Det omvända förhåll- andet gäller för public service-företagen där sverigesradio.se har ett balansmått på +40, vilket ändå är en kraftig ökning från året före då balansmåttet låg på +28. Även svt.se har bättrat på sitt för- troende för nätupplagan från +34 till +41, medan dn.se noteras för ett balansmått på +30 från +24 vid förra mätningen. Generellt kan sägas att förtroendet för samtliga webbupplagor har ökat. Ökningen för sr.se är särskilt stor.

Siffrorna omfattar alla tillfrågade, alltså även dem som inte har någon egen erfarenhet av massmediet. Särskiljer man dem som använder någon av de nämnda webbupplagorna stiger balanstalet. Vad gäller t.ex. public service-företagen säger sig mer än hälften av dem som lyssnar och tittar ha mycket stort förtroende för företagens webbversioner. Ett sådant samband finns inte för kvällstidningarna, utan där är relationen mellan de olika upplagorna densamma, vilket enligt medieforskarna beror på att pappers- och nätversioner har olika funktioner för läsarna.

5.5Forskarna om framtiden

De flesta medieforskare i västvärlden verkar vara överens om att vår mediekonsumtion i vart fall inte kommer att minska. När det gäller många utvecklingsländer väntar en motsvarande ökning som den Sverige och övriga länder i västvärlden har genomgått.

216

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Däremot går bedömningarna isär om vilka medier vi kommer att välja och hur vi kommer att ta del av dem.

I sin summering i undersökningen Svenskarna och Internet 2011 förklarar rapportens författare, Olle Findahl, att internet kommer att ta än mer plats i svenskarnas medieanvändning i framtiden.

Olle Findahl konstaterar att i många åldersgrupper inom spannet 12–55 år använder så gott som alla internet. Men eftersom det bland de äldre finns utrymme för en ökad användning av tjänster via webben kommer den totala tiden att öka ytterligare, ”inte drastiskt men successivt”, menar han.

Han anser sig också av statistiken kunna utläsa att förändringar av medievanorna sker långsamt. Vanorna sitter djupt och de flesta som läser tidningar via webben läser också den tryckta versionen. Men, poängterar han, det kommer att ske förändringar eftersom internet utvecklas genom ”tekniska framsteg, bättre användarvänlighet, mötandet av användarnas behov och rätt affärsmodeller”.

Morgonpressens framtid i Sverige

Framtidsforskaren Ross Dawson menar att den svenska dagstid- ningen i sin tryckta version kommer att ha förlorat sin betydelse som ett viktigt medium år 2025. Enligt Dawsons ”newspaper extinction timeline” försvinner papperstidningens betydelse i USA redan år 2017 medan den tappar sin betydelse i tidningstäta länder som Norge år 2020 och Japan år 2031. Däremot förutspår Ross Dawson att papperstidningen i många utvecklingsländer kommer att ha stor betydelse även efter år 2040.3

Enligt Ross Dawson avgörs papperstidningens framtid i resp- ektive land bl.a. av den ekonomiska utvecklingen, tillgången till snabba bredbandsuppkopplingar, hur papperstidningen distribu- eras, hur det statliga stödet fördelas mellan olika medieformer m.m.

Forskarna i SOM-undersökningen 2010 är betydligt försiktigare än Ross Dawson när det gäller att förutse utvecklingen. Professor Ingela Wadbring och fil. mag. Ulrika Hedman menar i sin uppsats i undersökningen att det mesta tyder på att Ross Dawsons framtids- scenario inte kommer att slå in. Men SOM-forskarna menar att Ross Dawson pekar ut en tydlig riktning som kan användas som underlag för strategiska diskussioner och beslut.

3 www.rossdawsonblog.com och www.futureexploration.net

217

Medborgaren och tekniken

SOU 2012:55

Sin egen framtidsbild bygger SOM-forskarna till stor del på statistik om morgontidningens status och användning under de senaste 25 åren. Denna ”backspegel” går att använda för att skissera olika utvecklingsmöjligheter menar Wadbring och Hedman.

De konstaterar att år 2010 var den samlade upplagan av den betalda morgontidningen 3,5 miljoner exemplar, en minskning med 1,5 miljoner exemplar jämfört med 1990. Men nedgången för morgon- pressen kompenseras till viss del av gratistidningarnas upplagor på 1 miljon år 2010.

Upplagor anses vara ett trubbigt mått på hur vi tar del av ett medium. Men även om man ser till den regelbundna läsningen av morgontidningen på papper har det, enligt Wadbring och Hedman, skett en markant minskning. Andelen personer i Sverige som minst fem dagar i veckan läser en morgontidning har minskat med 14 pro- centenheter sedan de första mätningarna 1986 och nedgången har accelererat över tid.

Nedgången i läsningen av pappersversionerna av de etablerade morgontidningarna kompenseras till en del av läsningen av dem via internet. Nätläsningen ger ett tillskott av regelbundna läsare med 8 procentenheter 2010, och sammanlagt innebär det att 62 procent av svenskarna tar del av morgonpressen regelbundet.

Kommer då den tryckta pressen att ha försvunnit år 2025? De två SOM-forskarna skisserar två gentemot varandra extrema fram- tidsscenarier.

I sitt negativa framtidsscenario spår de två en fortsatt nedgång av morgontidningarnas pappersupplagor. De yngre har en låg konsumtion och är inte beredda att betala för nyheter. Baserat på de senaste 25 årens utveckling ”kan vi anta att nedgången kommer att accelerera inom de närmaste åren”. Morgontidningen kommer därmed att förlora sin ställning som ett självklart lokalt medium för en allt större del av befolkningen men finns trots allt kvar som en betydande faktor år 2025.

Att fler tar del av morgonpressen via internet är visserligen positivt, skriver de vidare. Ur ett företagsekonomiskt perspektiv innebär det bekymmer eftersom intäkterna kommer att minska och därmed förutsättningarna för en kvalificerad journalistik. Samtidigt skiljer sig läsningen åt mellan pappers- och webbupplagorna. Pappers- tidningen ”skannas” av i sin helhet medan i nätupplagorna bara första- sidorna skummas av på motsvarande sätt.

I sin mer positiva framtidsbild för den tryckta morgonpressen framhåller forskarna att medievanorna är ”förvånansvärt stabila”.

218

SOU 2012:55

Medborgaren och tekniken

Morgontidningen är för många en naturlig och viktig del av morgon- bestyren. De framhåller också att konkurrensen om de lokala nyheterna är liten och att papperstidningen kan förväntas öka i betydelse genom att allt fler lokalt verksamma medieföretag väljer att begränsa det de ger läsarna fri tillgång till. Som en tredje faktor framhåller de att trots nedgången har den betalda tryckta morgon- tidningen ett starkt symbolvärde.

De håller frågan öppen om vilket framtidsscenario som kommer att slå in. Det viktigaste skälet till deras avvaktande hållning är att det spelar en stor roll vilka framtidsstrategier mediehusen har. Genom att vara aktiva och agera kan de möta utvecklingen och därmed till en del styra den. Om man inte tar nya grepp riskerar papperstid- ningen att starkt minska i betydelse men det finns, enligt forskarna, inget skäl att tro att mediehusen kommer att passivt invänta fram- tiden.

En annan faktor som kan påverka utvecklingen är, enligt forsk- arna, hur skatter och det statliga stödet till mediesektorn utformas. Det statliga presstödet är föremål för utredning bl.a. mot bakgrund av teknikutvecklingen och medieanvändningen (dir. 2011:112).

219

6Tillämpningsproblem med TF och YGL

6.1Några utgångspunkter

De flesta är överens om att det finns brister i den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Däremot finns det olika uppfattningar om omfattningen av problemen, hur de ska värderas och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att komma till rätta med dessa. I det här avsnittet lämnas en övergripande redogörelse för de tillämpningsproblem med TF och YGL som har upp- märksammats på senare år. Uppgifterna har i första hand hämtats från den problemgenomgång som TYB gjorde i betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96 s. 163 f.) samt kommitténs tilläggsdirektiv dir. 2008:42 och delbetänkande Ny yttrandefrihetsgrundlag? – Yttrandefrihetskommittén presenterar tre modeller (SOU 2010:68 s. 59 f.).

Innan vi redogör för problemen bör dock ett par iakttagelser göras. Det nuvarande grundlagssystemet i TF och YGL är avsett att ge ett särskilt starkt yttrandefrihetsrättsligt skydd åt yttranden till allmänheten som framförs i de medietyper som omfattas av grundlagarna. I TF och YGL läggs ett detaljerat straff- och processrättsligt system fast. En central faktor för utformningen och avgränsningen av detta system är att principen om ensamansvar ska kunna tillämpas tillfredsställande på de yttranden som omfattas.

Om grundlagarna är tillämpliga ska bestämmelser i övriga delar av rättsordningen inte tillämpas, om inte grundlagarna ger uttryckligt stöd för något annat. Denna tanke om grundlagarnas exklusivitet får sägas förutsätta att det i princip inte ska finnas någon gråzon mellan TF/YGL-systemet och övriga delar av rättsordningen. Den kritiska frågan blir därmed hur det särskilda

221

Tillämpningsproblem med TF och YGL

SOU 2012:55

grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten ska avgränsas från rättsordningen i övrigt.

I TF och YGL knyts grundlagsskyddet till bruket av vissa typer av medier. Det är med andra ord den använda medietekniken som ligger till grund för avgränsningen mot annan lagstiftning. Därmed har lagstiftaren valt bort andra tänkbara metoder för att definiera grundlagarnas tillämpningsområde, t.ex. att låta innehållet i yttrandet bestämma om grundlagsskyddet är tillämpligt eller inte.

Som vi har sett i avsnitt 2.3.2 tillämpas emellertid inte denna avgränsningsmetod helt konsekvent i TF och YGL. I flera fall görs det nämligen undantag i tillämpningsområdet efter en bedömning av om det aktuella yttrandet omfattas av ändamålet med TF resp. YGL. Man brukar här tala om att det görs materiella und