sou 2012 50

Nystartszoner

Betänkande av Utredningen om nystartszoner

Stockholm 2012

SOU 2012:50

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23775-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 10 mars 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanför- skap, s.k. nystartszoner. Den 15 april 2011 förordnades kammar- rättslagmannen Christer Sjödin att vara särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades från den 9 maj 2011 departementssekreteraren Mats Andersson, ekonomen Johan Fall, rättslige experten Ingvar Håkansson, utredaren Vivi Jacobson Libietis, chefsekonomen Lars Jagrén, departementssekreteraren Martin Kjellqvist, departementssekreteraren Lina Martinson, ämnesrådet Mattias Moberg, docenten Lena Nekby, kanslirådet Pontus Ringborg och kanslirådet Christina Rosén. Lina Martinson entledigades från sitt uppdrag från och med den 20 december 2011. Mats Andersson, Lena Nekby och Pontus Ringborg entledigades från sina uppdrag från och med den 20 mars 2012. Som experter förordnades från och med den 17 augusti 2011 ämnesrådet Anders Bergvall, från och med den 20 december 2011 departementssekreteraren Maria Hansson och departementssekreteraren Annika Åsbrink, från och med den 30 januari 2012 civilekonomen Wilhelm von Seth samt från och med den 20 mars 2012 departementssekreteraren Helena Hagelroth.

Som sekreterare anställdes från och med den 1 juni 2011 kammarrättsfiskalen Rikard Bergman och från och med den 15 augusti 2011 nationalekonomen Anders Boman.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om nystarts- zoner, överlämnar härmed sitt betänkande Nystartszoner (SOU 2012:50). Uppdraget är härigenom slutfört.

Stockholm i augusti 2012

Christer Sjödin

/Rikard Bergman

Anders Boman

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		17
Sammanfattning på lättläst svenska.....................................		27
Summary ..........................................................................		37
Författningsförslag .............................................................		47
I	INLEDNING
1	Utredningens uppdrag och arbete ................................	63
1.1	Utredningens uppdrag och arbete ..........................................	63
1.2	Betänkandets innehåll ..............................................................	64
2	Stadsdelar med utbrett utanförskap .............................	65
2.1	Inledning...................................................................................	65
2.2	Utanförskap .............................................................................	65
2.3	Invandringens förändrade sammansättning ...........................	67
2.4	Ökad urbanisering och segregation ........................................	69
2.5	Framväxten av en storstadspolitik ..........................................	71

IIUTGÅNGSPUNKTER FÖR ETT SYSTEM MED NYSTARTSZONER

3	Nationalekonomiska utgångspunkter ............................	75
3.1	Inledning...................................................................................	75
		5

Innehåll SOU 2012:50

3.2	Marknader och jämvikt ............................................................		75
	3.2.1	Efterfrågan på insatsvaror.............................................	78
	3.2.2	Effekter av kostnadsförändringar ................................	80
	3.2.3	Matchning på arbetsmarknaden ...................................	86
	3.2.4 Antalet företag på marknaden ......................................		87
	3.2.5	Utbudet av arbetskraft..................................................	88
	3.2.6	Egenföretagande............................................................	91
4	Juridiska utgångspunkter.............................................		93
4.1	Inledning ...................................................................................		93
4.2	Konstitutionella aspekter.........................................................		94
	4.2.1	Inledning........................................................................	94
	4.2.2	Generellt tillämpbar lagstiftning ..................................	94
	4.2.3 Likhetsgrundsatsen och skyddet mot
		diskriminering ...............................................................	97
	4.2.4 Principen om likformighet inom beskattningen .........		99
	4.2.5	Särregleringar på skatteområdet...................................	99
	4.2.6 Särregleringar på skatteområdet avseende
		geografiskt avgränsade områden ................................	102
4.3	EU-rätt – likabehandling och fri rörlighet............................		106
	4.3.1	Inledning......................................................................	106
	4.3.2 Grundläggande bestämmelser i FEUF ......................		106
	4.3.3 Fri rörlighet för tjänster .............................................		108
	4.3.4 Fri rörlighet för personer inklusive
		etableringsfrihet ..........................................................	109
4.4	EU-rätt – statsstöd.................................................................		110
	4.4.1	Inledning......................................................................	110
	4.4.2	Regleringen om statsstöd ...........................................	110
	4.4.3 Tillämpningen av artikel 107.1 ...................................		113
	4.4.4	Möjligheterna till undantag ........................................	116
	4.4.5 Tillämpningen av reglerna om statsstöd i fråga
		om skatteåtgärder med regional inriktning ...............	123
	4.4.6 Några svenska regionala skatteåtgärder för vilka
		statsstödsprövning diskuterats...................................	130

SOU 2012:50 Innehåll

5	Utländska system .....................................................		133
5.1	Inledning.................................................................................		133
5.2	Frankrike ................................................................................		134
	5.2.1	Bakgrund .....................................................................	134
	5.2.2 Det franska systemet med skattefria urbana
		områden .......................................................................	136
	5.2.3 Utformningen av det franska systemet .....................		137
	5.2.4 Kommissionens behandling av det franska
		systemet .......................................................................	141
	5.2.5 Effekter av det franska systemet................................		146
	5.2.6 Kostnader för det franska systemet...........................		149
5.3	Italien	......................................................................................	150
5.4	Storbritannien ........................................................................		153
	5.4.1 .....................................................................	Bakgrund	153
	5.4.2 ..................Effekter av 1980-talets Enterprise Zones		153
	5.4.3 ................................................	Nya Enterprise Zones	154
5.5	USA ........................................................................................		155
	5.5.1 .....................................................................	Bakgrund	155
	5.5.2 .........................................................................	Indiana	157
	5.5.3 ..................................................................	Kalifornien	157

5.6Utländska system som förebild för svenska

	nystartszoner..........................................................................	158
6	Befintliga insatser ....................................................	161
6.1	Inledning.................................................................................	161
6.2	Stöd till start av näringsverksamhet......................................	162
6.3	Kapitalförsörjning och rådgivning genom ALMI ................	163
6.4	Program för företagare med utländsk bakgrund..................	164
6.5	Lönebidragsanställning ..........................................................	165
6.6	Nystartsjobb...........................................................................	165
6.7	Särskilt anställningsstöd ........................................................	167
6.8	Särskilt anställningsstöd i form av instegsjobb ....................	168
		7

Innehåll		SOU 2012:50
6.9	Sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar och äldre..............	168
6.10	Kombinationer av befintliga stöd..........................................	169
6.11	Befintliga stöd och nystartszoner .........................................	170
7	Regionala stödåtgärder i Sverige.................................	173
7.1	Inledning .................................................................................	173
7.2	Nedsatt energiskatt ................................................................	173
7.3	Nedsatt fordonsskatt .............................................................	175
7.4	Socialavgifter...........................................................................	175
	7.4.1 Socialavgifter, allmän löneavgift och särskild
	löneskatt på vissa förvärvsinkomster .........................	175
	7.4.2 Regional differentiering av socialavgifterna ..............	176
7.5	Sysselsättningsbidrag .............................................................	178
7.6	Regionalt transportbidrag ......................................................	179

7.7Regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till

	företagsutveckling ..................................................................	181
	7.7.1 Regionalt investeringsstöd .........................................	181
	7.7.2 Regionalt bidrag till företagsutveckling.....................	182
7.8	Stöd till kommersiell service..................................................	183
7.9	Stöd till start av näringsverksamhet i norra Sverige .............	184
7.10	Projektverksamhet .................................................................	184

7.11EU:s strukturfonder och den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och

sysselsättning 2007–2013 .......................................................	185
7.11.1 Europeiska socialfonden och europeiska
regionala utvecklingsfonden.......................................	185
7.11.2 Den nationella strategin..............................................	186
7.11.3 Europeiska integrationsfonden ..................................	188
7.12 De regionala stödåtgärderna och nystartszoner ...................	189

SOU 2012:50 Innehåll

8	Det urbana utvecklingsarbetet ...................................		191
8.1	Inledning.................................................................................		191
8.2	Det urbana utvecklingsarbetet 2008–2011 ...........................		192
8.3	Det urbana utvecklingsarbetet 2012 och framåt ..................		193
8.4	Det urbana utvecklingsarbetet och nystartszoner ...............		194
III	ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG
9	Bör ett system med nystartszoner införas?...................		197
9.1	Inledning.................................................................................		197
9.2	Vetenskapliga studier angående stödåtgärder ......................		198
	9.2.1	Inledande kommentarer .............................................	198
	9.2.2 Sammanställningar som gjorts av forskning om
		subventionerad sysselsättning....................................	199
	9.2.3 Studier angående regionala stödåtgärder i form av
		subventionerad sysselsättning....................................	200
	9.2.4	Subventioner för kapitalkostnader ............................	207
9.3	Möjligheter och svårigheter...................................................		208
	9.3.1 Behovet av att skapa nya jobb i de utsatta
		områdena .....................................................................	208
	9.3.2 Behovet av stimulansåtgärder för företag i
		allmänhet .....................................................................	210
	9.3.3 Behovet av särskilda stimulansåtgärder i vissa
		stadsdelar .....................................................................	210
9.4	Slutsatser av erfarenheter från utländska system .................		212
9.5	Slutsatser av erfarenheter från befintliga insatser ................		214
9.6	Slutsatser av erfarenheter från regionala stödåtgärder.........		215
9.7	Företagares uppfattningar .....................................................		215
9.8	Tänkbara åtgärder ..................................................................		218
	9.8.1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet ....................		219
	9.8.2	Fastighetsskatt ............................................................	220
	9.8.3	Socialavgifter ...............................................................	221
	9.8.4 Övriga typer av subventionerad sysselsättning.........		222
			9

Innehåll	SOU 2012:50
9.9	Utredningens bedömning ......................................................	223
10	Kan ett system med nystartszoner införas? ..................	227
10.1	Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur
	konstitutionell synvinkel? .....................................................	227
	10.1.1 Generell tillämpbarhet ................................................	227
	10.1.2 Likabehandling ............................................................	229
	10.1.3 Den kommunala likställighetsprincipen ....................	229
10.2	Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur EU-
	rättslig synvinkel?...................................................................	230
	10.2.1 Likabehandling och fri rörlighet ................................	230
	10.2.2 Nystartszonerna och statsstödsreglerna ...................	231
11	Utformningen av ett system med nystartszoner ............	237
11.1	Inledning .................................................................................	237
11.2	Områden som kan utgöra nystartszoner ..............................	238
	11.2.1 Geografisk avgränsning av nystartszonerna ..............	238
	11.2.2 Kriterier för nystartszoner .........................................	242
	11.2.3 Alternativa gränsvärden ..............................................	245
	11.2.4 Normgivning, beslut och information om
	nystartszoner...............................................................	246
11.3	Företag som omfattas av systemet ........................................	248
	11.3.1 Oberoende av associationsform .................................	248
	11.3.2 Befintliga företag, nyetablerade företag och nya
	företag..........................................................................	249
	11.3.3 Mikroföretag och små företag....................................	250
	11.3.4 Undantagna verksamhetsgrenar.................................	255
11.4	Krav på företag för att erhålla lättnad ...................................	257
	11.4.1 Verksamhet i nystartszon...........................................	258
	11.4.2 Anställda som är bosatta i en nystartszon .................	259
	11.4.3 Periodvisa brister i uppfyllelse av kraven...................	262
11.5	Den närmare utformningen av socialavgiftslättnaden .........	264
	11.5.1 Lättnaden avser den verksamhet som bedrivs i en
	nystartszon ..................................................................	264

SOU 2012:50		Innehåll
	11.5.2 Lättnaden avser allmän löneavgift samt
	arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter utom
	ålderspensionsavgiften................................................	269
	11.5.3 Lättnaden begränsas till ett visst belopp ...................	271
	11.5.4 Lättnaden begränsas i tid och fasas ut .......................	273
	11.5.5 Lättnaden ges i form av ett avdrag från
	socialavgifterna ...........................................................	274
11.6	Administration av avdraget ...................................................	282
	11.6.1 Administration av socialavgifter och avdrag .............	282
	11.6.2 Administration av avdraget i systemet med
	nystartszoner ..............................................................	283
	11.6.3 Beslut, omprövning, överklagande m.m....................	284
11.7	Samordning med övriga system och insatser .......................	285
	11.7.1 Inledning .....................................................................	285
	11.7.2 Olika former av stöd och deras påverkan på
	varandra .......................................................................	286
	11.7.3 Avdrag för verksamhet i nystartszon i
	kombination med andra stöd .....................................	289
	11.7.4 Avdraget för verksamhet i nystartszon ska inte
	påverka stöd som baseras på avgifter enligt
	socialavgiftslagen ........................................................	300
12	Andra åtgärder .........................................................	303
12.1	Inledning.................................................................................	303
12.2	Behovet av tydlig information...............................................	303
12.3	Behovet av ytterligare åtgärder..............................................	303
12.4	Behovet av en ny geografisk indelning .................................	305
12.5	Stöd till start av näringsverksamhet för boende i
	nystartszon .............................................................................	305
13	Kringgående och icke avsett utnyttjande.....................	309
13.1	Inledning.................................................................................	309
13.2	Rätten till lättnad efter överlåtelse av verksamhet ...............	310
13.3	Nystartade företag med liknande verksamhet .....................	313
		11

Innehåll SOU 2012:50

14	Utvärdering och rapportering .....................................	315
14.1	Inledning .................................................................................	315
14.2	Behovet av ett försöksprojekt ...............................................	316
14.3	Möjligheterna till ett försöksprojekt.....................................	317
14.4	Möjligheter till utvärdering utan försöksområden...............	318
14.5	Vem ska utvärdera? ................................................................	319
14.6	Årlig rapportering ..................................................................	319
15	Ikraftträdande ..........................................................	321
IV	KONSEKVENSER
16	Ekonomiska konsekvenser för företagen ......................	327
16.1	Inledning .................................................................................	327
16.2	Konsekvenser av lägre arbetskraftskostnader.......................	327
16.3	Konsekvenser av ökad administration ..................................	331
16.4	Konsekvenser för arbetsgivare som inte omfattas av
	systemet med nystartszoner ..................................................	333
16.5	Konsekvenser för små företags konkurrensförmåga i
	förhållande till större företags ...............................................	334
17	Samhällsekonomiska konsekvenser.............................	335
17.1	Inledning .................................................................................	335
17.2	Konsekvenser på konkurrens och sysselsättning .................	335
	17.2.1 Konsekvenser för befintliga arbetsgivare ..................	335
17.3	Konsekvenser för nyföretagande...........................................	338
17.4	Konsekvenser på arbetskraftsutbudet...................................	340
17.5	Konsekvenser på internationell handel .................................	340
17.6	Konsekvenser på BNP ...........................................................	341
12

SOU 2012:50		Innehåll
17.7	Konsekvenser av stöd till start av näringsverksamhet .........	341
18	Konsekvenser för den gemensamma marknaden
	inom EU..................................................................	343
19	Offentligfinansiella konsekvenser ...............................	345
19.1	Inledning.................................................................................	345
19.2	Beräkningsprinciper ...............................................................	345
19.3	Inkomstbortfall för staten.....................................................	346
	19.3.1 Tillgänglig statistik .....................................................	346
	19.3.2 Uppskattning av kostnaden utifrån zonernas
	lönesumma ..................................................................	347
	19.3.3 Uppskattning av kostnaden utifrån den berörda
	befolkningen ...............................................................	349
	19.3.4 Sammanvägd bedömning............................................	351
19.4	Långsiktiga konsekvenser......................................................	352
20	Konsekvenser för myndigheter och domstolar ..............	353
20.1	Konsekvenser för Skatteverket .............................................	353
20.2	Konsekvenser för Tillväxtverket ...........................................	354
20.3	Konsekvenser för Tillväxtanalys ...........................................	355
20.4	Konsekvenser för allmänna förvaltningsdomstolar .............	356
21	Övriga konsekvenser .................................................	357
21.1	Inledning.................................................................................	357
21.2	Jämställdhet ............................................................................	357
21.3	Integration..............................................................................	359
21.4	Brottslighet.............................................................................	360
21.5	Kommunerna..........................................................................	362

Innehåll SOU 2012:50

22	Finansiering .............................................................	365
22.1	Inledning .................................................................................	365
22.2	Förslag till finansiering ..........................................................	365
22.3	Alternativa finansieringsåtgärder ..........................................	366
V	FÖRFATTNINGSKOMMENTAR
23	Författningskommentar .............................................	369
23.1	Förslaget till lag om nystartszoner........................................	369
23.2	Förslaget till lag om särskilda avdrag vid verksamhet i
	nystartszon .............................................................................	370
23.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1920) om
	allmän löneavgift ....................................................................	377
23.4	Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen
	(2000:980)...............................................................................	377
23.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1170) om
	särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt
	lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och
	socialavgiftslagen (2000:980).................................................	377
23.6	Förslaget till förordning om nystartszoner ..........................	378
23.7	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program ...............	378
23.8	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(2009:145) med instruktion för Tillväxtverket ....................	378
VI	SÄRSKILT YTTRANDE ..............................................	381
VII	REFERENSER..........................................................	387

SOU 2012:50		Innehåll
VIII BILAGOR
Bilaga 1	Kommittédirektiv ............................................................	411
Bilaga 2	Aggregering av områden .................................................	423
Bilaga 3	Områdesbeskrivningar ....................................................	431

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

En särskild utredare ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanför- skap, s.k. nystartszoner. Målsättningen med åtgärden ska enligt direktiven vara att, i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avse- värt understiger det nationella genomsnittet, skapa jobb och öka sysselsättningen. Det ska också startas fler företag och företag ska ges bättre förutsättningar att växa.

Utredningen ska identifiera och analysera för- och nackdelar med ett system med nystartszoner. Förslaget ska bl.a. innehålla regler för avgränsning av nystartszoner, regler om vilka krav som bör ställas på företag inom zonerna samt regler om vilka skatte- lättnader som ska ges och storleken på dessa.

I utredningens direktiv påtalas att särskild vikt ska läggas vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rör- ligheterna och statsstödsreglerna i fördraget om Europeiska union- ens funktionssätt (FEUF) samt även i övrigt vara hållbart och för- svarbart i ett EU-perspektiv.

De samhällsekonomiska konsekvenserna, såsom påverkan på sysselsättning och konkurrens, både i och utanför nystartszonerna ska analyseras. Även de administrativa konsekvenserna för myn- digheter och företag ska redovisas, samt konsekvenserna för de som berörs av förslaget. Vidare ska eventuella offentligfinansiella konsekvenser analyseras samt förslag till finansiering tas fram.

Bakgrund

Det förekommer ett flertal olika, men ofta snarlika, definitioner av vad som utgör utanförskap. Oavsett definition är det ofta så att utanförskapet är koncentrerat till vissa områden eller stadsdelar.

Sammanfattning

SOU 2012:50

Detta innebär inte att segregation och utanförskap enbart är ett storstadsproblem. Det s.k. urbana utvecklingsarbetet, som syftar till att ”hitta former för samordning och samverkan kring det lång- siktiga förändringsarbetet i stadsdelar med ett utbrett utanför- skap”, omfattar områden i såväl stora som medelstora och mindre städer.

Det finns många anledningar till att vissa områden drabbas av högre utanförskap än andra. En anledning kan vara att de som lyckas ta sig in på arbetsmarknaden väljer att flytta därifrån när de p.g.a. ökade inkomster har råd med det. Kvar i området blir då de som ännu inte tagit sig ur utanförskapet, samtidigt som inflytt- ningen till området kanske i första hand sker av andra personer som befinner sig i utanförskap.

Trots att etnicitet eller invandrarbakgrund inte ingår i utanför- skapets definition förknippas ofta stadsdelar med utbrett utanför- skap med en hög andel invandrare av de boende. En anledning till detta är den bristande integrationen på arbetsmarknaden, att utri- kes födda har svårare att ta sig in på arbetsmarknaden och även har en svagare position på denna marknad.

Integrationen på arbetsmarknaden är ett av de områden som identifierats som särskilt viktigt att arbeta med för att uppnå målen för den svenska integrationspolitiken. För att dessa mål ska kunna uppnås krävs att de som invandrar ges möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. I dagsläget finns dock tydliga tecken på att många utrikes födda har stora svårigheter med detta.

En låg sysselsättningsgrad för utrikes födda är ett stort sam- hällsproblem av flera skäl. För det första medför det en välfärds- förlust för de berörda personerna, som inte ges möjlighet att fullt ut vara delaktiga i samhället. För det andra går samhället miste om den produktion som dessa personer skulle kunna bidra med. Detta är speciellt allvarligt med tanke på de utmaningar som en åldrande befolkning medför. För det tredje leder ett högt bidragsberoende till stora direkta kostnader för samhället i form av bidragsutbetal- ningar och förlorade skatteintäkter.

Å andra sidan utgör utrikes födda en av få grupper där det finns en potential för en ökad sysselsättning, vilket skulle kunna avhjälpa den ökade försörjningsbörda som förutspås under de kommande decennierna. Prognoser visar att samtidigt som försörjningsbördan som härrör från den del av befolkningen som är för ung för att vara arbetsför krymper, så stiger försörjningsbördan från den äldre

SOU 2012:50

Sammanfattning

delen av befolkningen i en sådan omfattning att den totala försörj- ningsbördan stiger relativt kraftigt de närmaste åren.

Det är således viktigt både för de berörda individerna och för samhället som helhet att integrationen av de utrikes födda förbätt- ras så att de som vill arbeta ges möjlighet att göra det.

Utredningens förslag

Ett system med nystartszoner bör enligt utredningens mening införas.

Utredningen gör bedömningen att de syften som angetts i utredningens direktiv bäst kan uppnås genom den huvudsakliga åtgärden att man i nystartszonerna erbjuder företag en lättnad avse- ende socialavgifter. Lättnaden ska vara fullständig under fem år var- efter halv lättnad ges i ytterligare två år.

Områden som kan utgöra nystartszoner

Utredningen föreslår att de områden som kan komma att bli aktu- ella som nystartszoner ska baseras på den befintliga indelningen i s.k. SAMS-områden. Dessa områden definierades för drygt 20 år sedan för att identifiera homogena områden och lämpar sig därför väl som grund för att identifiera områden med utbrett utanförskap. I många fall är dock SAMS-områden i sig för små för att utgöra lämpliga nystartszoner och de behöver därför läggas ihop till större områden. Utredningen föreslår att områden med få invånare läggs ihop tills områden med minst 4 000 invånare skapats.

När områden av lämplig storlek skapats ska det avgöras vilka av dessa som kan bli aktuella som nystartszoner. Kriterierna för att utse nystartszoner ska vara objektiva och identifiera utanförskap. Utredningen föreslår därför att gränsvärden, beträffande den del av befolkningen som är 20–64 år gamla, sätts för sysselsättningsnivå, andel av befolkningen som erhållit långvarigt försörjningsstöd samt andel av befolkningen som inte har erhållit gymnasieexamen. Dessa gränsvärden sätts så att endast 3 procent av samtliga områden uppvisar värden som är sämre än respektive gränsvärde. För att definieras som nystartszon måste ett område dock uppfylla krite- riet för samtliga tre gränsvärden. Den exakta nivån för varje gräns- värde bör baseras på senast tillgängliga statistik. För att illustrera

Sammanfattning

SOU 2012:50

det föreslagna systemet har utredningen föreslagit nivåer på kriteri- erna med användning av 2009 års statistik.

Enligt utredningens förslag kommer en nystartszon alltså att utgöras av ett eller flera SAMS-områden som tillsammans har 4 000 invånare eller fler och där följande (vid användning av 2009-års statistik) gäller beträffande den del av befolkningen som är 20–64 år gamla:

-Andelen sysselsatta understiger 44,5 procent.

-Andelen som erhåller långvarigt försörjningsstöd överstiger 6,8 procent.

-Andelen utan gymnasieexamen, eller motsvarande, överstiger 31,3 procent.

Det är viktigt att påpeka att utredningen inte lämnar förslag om vilka områden som ska definieras som nystartszoner utan illustre- rar förslagets tillämpning genom att visa på vilka områden som skulle ha varit aktuella som nystartszoner om kriterierna sätts med användning av statistik från 2009. I den exemplifierande illustra- tionen omfattas områden med totalt knappt 138 000 invånare, vilket motsvarar ungefär 1,5 procent av Sveriges befolkning.

Utredningen föreslår att kriterierna för att utse nystartszoner anges i lag och att beslut om geografisk avgränsning av nystarts- zonerna, med tillämpning av denna lag, fattas av Tillväxtverket vart femte år.

Företag som omfattas av systemet

Utredningen föreslår att alla arbetsgivare som uppfyller de av utredningen föreslagna kraven omfattas av systemet med nystarts- zoner, oavsett associationsform. Vidare omfattas enskilda närings- idkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag och som ska betala egenavgifter på avgiftspliktig inkomst av näringsverk- samhet. Befintliga företag, företag som flyttar in i nystartszon och nybildade företag ska omfattas på lika villkor.

En viss begränsning förslås, då endast de företag som enligt den EU-rättsliga definitionen utgör mikroföretag eller små företag bör omfattas. Större företag undantas från systemet, liksom verksam- het som avser jordbruk, fiskeri och vattenbruk. Andra verksam-

SOU 2012:50

Sammanfattning

heter kan komma att behöva undantas efter samråd med Europeiska kommissionen (kommissionen).

Krav på företag för att erhålla lättnad

För att erhålla lättnad ska ett företag uppfylla två krav.

-Verksamhetskravet: Företaget ska bedriva verksamhet vid ett fast driftsställe i en nystartszon eller vid en plats i en nystarts- zon som motsvarar ett fast driftställe.

-Boendekravet: Minst en fjärdedel av den arbetade tiden i före- taget ska vara utförd av personal som är folkbokförd på en adress i en nystartszon.

Även den som inte uppfyller boendekravet men som för mindre än sex månader sedan uppfyllt det bör anses avdragsberättigad. En sådan rätt till avdrag, då villkoret inte uppfylls, ska dock som längst gälla under en period som motsvarar den längsta period under vilken kravet var uppfyllt och som avslutats högst sex månader tidigare.

Den närmare utformningen av socialavgiftslättnaden

Eftersom kopplingen mellan ålderspensionsavgiften och förmånerna i ålderspensionssystemet ska bevaras får företag inte undantas från att betala in ålderspensionsavgifter. Stödet som ges i systemet med nystartszoner bör därför bestå av hel lättnad från allmän löneavgift samt hel lättnad från arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter utom ålderspensionsavgiften.

Ett stöd som är avsett att minska stödmottagarnas normala löpande kostnader och som utgår utan tidsbegränsning anses av kommissionen utgöra driftsstöd och får endast lämnas inom ramen för stöd av mindre betydelse. Lättnaden i systemet med nystarts- zoner kommer att vara för omfattande för att rymmas inom ramen för sådant stöd. Av utredningens direktiv framgår vidare att syftet med nystartszonerna ska vara att ge ett stöd som låter företag eta- blera sig och växa. I möjligaste mån ska det undvikas att systemet med nystartszoner direkt subventionerar olönsamma företag och därmed motverkar nödvändig strukturomvandling.

Enligt utredningens mening står det mot den bakgrunden klart att det stöd som erbjuds i systemet med nystartszoner måste vara

Sammanfattning

SOU 2012:50

tidsbegränsat. Samtidigt är det angeläget att ett system med nystarts- zoner blir tillräckligt attraktivt för att företag ska etablera sig och nyanställa i nystartszonerna samt att befintliga företag ska kunna växa. En allt för kort period av lättnad riskerar att avskräcka från detta. Hel lättnad bör enligt utredningens bedömning ges under fem år, varefter lättnaden bör fasas ut på så sätt att halv lättnad ges under två år.

Ett obegränsat undantag från socialavgifter riskerar att uppgå till mycket stora belopp och skapa stora kostnader för staten. Det kan också anses ineffektivt att ge skattelättnader åt företag som betalar ut höga löner. Den månadsvisa lättnaden bör därför begränsas. För arbetsgivare bör begränsningen avse ett belopp som för varje anställd högst motsvarar de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift som belöper på en bruttolön om ett halvt inkomstbas- belopp per månad. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag bör den begränsas till att avse ett belopp som högst motsvarar de egenavgifter och den allmänna löne- avgift som belöper på en bruttolön om sex inkomstbasbelopp per år.

Lättnaden bör ges för arbetsgivare avseende de anställda som är verksamma vid ett fast driftställe i en nystartszon och för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag avseende de inkomster som är hänförliga till ett fast driftställe i en nystartszon. Av de alternativ som utredningen övervägt ger detta enligt utredningens bedömning störst effekter för sysselsättning inom nystartszonerna samtidigt som kostnaderna inte blir orimliga.

Det finns flera sätt att utforma en rätt till lättnad avseende socialavgifter. Utredningen har övervägt tre metoder: kreditering, nedsättning och avdrag. Av dessa bedöms en metod med avdrag från socialavgifterna för verksamhet i nystartszon vara den mest lämpliga.

Förutsättningarna för ett system med nystartszoner

Det föreslagna systemet innebär att företag i nystartszoner medges skattemässiga fördelar i förhållande till företag i andra områden. Ett sådant system kan enligt utredningens bedömning uppfylla det krav som den svenska grundlagen ställer upp avseende generellt tillämpbar lagstiftning. Även om regleringen inte skulle uppfylla detta krav får den anses omfattad av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget från generalitetskravet. Eftersom regleringen är baserad på objektiva kriterier och omfattar alla de företag som

SOU 2012:50

Sammanfattning

uppfyller dessa kriterier bedöms den föreslagna lagstiftningen heller inte bryta mot de konstitutionella kraven på likabehandling och den i skatterätten etablerade principen om likformighet.

Under förutsättning att rätten till lättnader i ett system med nystartszoner inte görs beroende av att det rör sig om ett inhemskt företag kan det föreslagna systemet med nystartszoner inte anses stå i strid med reglerna om likabehandling och fri rörlighet som ställs upp i FEUF.

Det föreslagna systemet innebär att vissa företag ges särskilt undantag från den allmänna skattebehandlingen. Företag inom nystartszonerna ges därmed ett statligt stöd som omfattas av bestämmelserna om statsstöd. Ett sådant stöd kan enligt dessa bestämmelser i princip inte anses förenligt med den inre mark- naden. Det aktuella stödet faller enligt utredningens bedömning inte inom någon av de kategorier av stöd som enligt särskilda regler kan undantas från statsstödsförfarandet. Utredningen bedömer därför att Sverige måste underrätta kommissionen om stödet och inte får genomföra stödåtgärden innan kommissionen yttrat sig i ärendet.

För att kommissionen ska anse att systemet med nystartszoner kan undantas från statsstödsreglerna krävs sannolikt att det utfor- mas med utgångspunkt i de krav som kan utläsas ur kommissionens beslut avseende de tidigare undantagna systemen i Frankrike och Italien.

Administration och samordning av lättnaden

Avdraget för verksamhet i nystartszon bör administreras av Skatte- verket. Kontroll av att företagen lever upp till kraven bör ske inom ramen för Skatteverkets ordinarie revisionsverksamhet. Reglerna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska tillämpas på beslut om det föreslagna avdraget.

I kombination med befintliga stöd kan avdraget för verksamhet i nystartszon, i ett fåtal speciella fall, komma att leda till negativa lönekostnader på individnivå. Det gäller kombination med särskilt anställningsstöd och lönebidragsanställningar, dvs. individuellt stöd till personer som bedöms ha extra stort behov av att ges möjlighet till sysselsättning. Det får visserligen anses angeläget att så långt möjligt undvika att negativa lönekostnader kan uppkomma. Utred- ningen anser det dock än mer angeläget att effekterna av stöd för individer med särskilt svag anknytning till arbetsmarknaden inte

Sammanfattning

SOU 2012:50

begränsas. Det avdrag som utredningen föreslår bör därför inte tillåtas påverka de arbetsmarknadsstöd som baseras på avgifter enligt social- avgiftslagen (2000:980).

Förslaget i övrigt

Enbart skattelättnader för företag är inte tillräckligt för att komma till rätta med problemen i områden med utbrett utanförskap och ytterligare åtgärder bör därför övervägas. I första hand bör sådana åtgärder som kan förbättra matchningen på arbetsmarknaden komma i fråga. Om utvärderingar visar att systemen med nystarts- kontor och s.k. jobbcoacher är effektiva bör man enligt utred- ningen överväga att förstärka dessa insatser i nystartszonerna.

Som en kompletterande åtgärd föreslår utredningen att det, för den som bor i en nystartszon, inte ska krävas arbetslöshet eller risk för arbetslöshet för att han eller hon ska kunna ges stöd till start av näringsverksamhet. Detta undantag, som redan i dag gäller för boende i vissa stödområden, bedöms kunna bidra till att öka före- tagandet bland de boende i nystartszonerna. Stöd som kan komma att ges enligt detta förslag måste övervakas enligt bestämmelserna om statsstöd.

Utredningen bedömer det som angeläget att systemet med nystartszoner utvärderas och föreslår att denna utvärdering görs av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, som också bör ansvara för den årliga rapporteringen av utvecklingen i nystartszonerna. En sådan rapportering kommer troligen att utgöra ett krav från kommissionen.

Konsekvenser

Det föreslagna avdraget för verksamhet i nystartszon ger de företag som uppfyller samtliga föreslagna kriterier och är belägna i en nystartszon sänkta arbetskraftskostnader. Företagen bedöms få en viss kostnadsökning som en följd av den ökade administrationen i samband med avdraget. Denna kostnadsökning bedöms dock vara störst i inledningsskedet för att sedan avta.

Utredningen bedömer att de sänkta arbetskraftskostnaderna kommer att leda till en ökad efterfrågan på arbetskraft, vilket bedöms kunna öka sysselsättningen i nystartszonerna. Hur stor denna

SOU 2012:50

Sammanfattning

ökning blir beror till viss del på hur stor del av kostnadssänkningen som går till löneökningar. Om en stor del av kostnadssänkningen omvandlas till löneökningar kommer efterfrågan på arbetskraft att öka i mindre omfattning, eftersom den faktiska kostnadssänkningen då blir mindre. Utredningen bedömer dock att effekten på löne- nivåerna kommer att vara mycket begränsad.

Förslaget kan enligt utredningens bedömning också öka sanno- likheten för att nya företag startas inom nystartszonerna samt för att företag flyttar in i nystartszonerna från kringliggande områden. Dessa konsekvenser bedöms också kunna bidra till en ökad syssel- sättning i nystartszonerna, men med negativa effekter i kring- liggande områden i de fall företag väljer att flytta sin befintliga verk- samhet till en nystartszon.

Utredningen bedömer att det föreslagna systemet med nystarts- zoner leder till en viss snedvridning av konkurrensen. Detta då företagen som erhåller avdraget får kostnadsfördelar gentemot de konkurrenter som inte erhåller avdraget. Dessa effekter bedöms vara störst på lokal nivå, inom nystartszonerna eller i närliggande områden.

Utredningen bedömer att den statiskt beräknade offentligfinan- siella konsekvensen av att införa förslaget är ett skattebortfall på 112 miljoner kronor netto år 2014. Utredningen föreslår att detta finansieras genom en höjning av den allmänna löneavgiften med 0,01 procentenhet. Denna finansiering bedöms även täcka ökade kostnader till följd av förslaget om stöd till start av näringsverk- samhet.

Det huvudsakliga syftet med förslaget om nystartszoner är som ovan framgått att öka sysselsättningen och nyföretagandet i de aktuella områdena. Minskat bidragsberoende och ökade skatte- intäkter från de nystartade eller utökade verksamheterna samt från de anställda personerna förväntas på lite längre sikt ha positiva effekter på de offentliga finanserna.

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningens uppdrag

Regeringen tror att sänkta skatter för företag i så kallade nystartszoner kan skapa fler arbeten i områden där många människor saknar arbete.

Sänkta skatter kanske också leder till att fler personer vågar starta företag i de så kallade nystartszonerna.

Utredningen ska undersöka vad som är bra

och vad som är dåligt med nystartszoner. Utredningen ska också undersöka

om företag i så kallade nystartszoner ska kunna få sänkt skatt.

Utredningen ska ge förslag på regler för var nystartszonerna ska ligga. Utredningen ska ge förslag på regler för vilka företag som ska få sänkt skatt. Utredningen ska också ge förslag

på hur stor skattesänkningen ska vara.

Utredningen ska särskilt tänka på att ett system med nystartszoner måste följa EU:s regler.

Utredningen ska också tänka på att nystartszoner kan förändra

hur andra företag kan arbeta i Sverige.

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen ska visa

vad nystartszonerna kommer att kosta, hur det ska betalas

och om svenska myndigheter måste förändra sitt sätt att arbeta om förslagen blir verklighet.

Bakgrund

Det går att beskriva utanförskap på olika sätt. Ett sätt att beskriva utanförskap

handlar om att människor utan arbete inte är med i samhället.

Hur vi än beskriver utanförskap så finns utanförskap oftast

i vissa områden eller stadsdelar. Utanförskap finns inte bara i stora städer, utan också i medelstora städer

och i mindre städer.

Det finns många anledningar till

att vissa områden har mer utanförskap än andra områden.

En anledning kan vara

att de personer som lyckas få ett arbete väljer att flytta från området

när de har råd med det.

Kvar i området blir de personer

som ännu inte tagit sig ur utanförskapet, samtidigt som andra personer

som också är i utanförskap flyttar in i området.

När man talar om utanförskap talar man inte samtidigt om

att människor kommer från andra länder. Ändå tänker många människor

att utanförskap hör ihop med stadsdelar där många människor från andra länder bor. En anledning till detta

SOU 2012:50

Sammanfattning på lättläst svenska

är att personer födda i andra länder har svårare att få arbete

än personer födda i Sverige.

Det är ett stort problem för samhället när dessa personer inte har arbete.

De lever inte lika bra som andra personer

och de kan inte vara med i samhället som alla andra. Samhället förlorar också den arbetskraft

som dessa personer skulle kunna ge. Detta är speciellt allvarligt eftersom Sverige kommer

att behöva fler människor som arbetar.

Det är också mycket dyrt för samhället när många människor lever på bidrag och inte betalar skatt till samhället. Det är därför viktigt

både för personer som är utan arbete och för samhället

att de lättare får arbete.

Utredningens förslag

Utredningen tycker att Sverige ska ha ett system med nystartszoner.

Utredningen tycker att företag i nystartszoner helt ska slippa betala sociala avgifter i fem år. Sedan ska företagen bara betala hälften

av sociala avgifter i två år efter det.

Områden som kan vara nystartszoner

Utredningen föreslår

att de så kallade SAMS-områdena används SAMS-områden skapades

för lite mer än 20 år sedan men är ofta för små

för att bli nystartszoner.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2012:50

Därför måste man lägga ihop flera SAMS-områden

för att de ska kunna bli ett område som kan bli en nystartszon.

Utredningen föreslår

att man lägger ihop SAMS-områden så att man får områden

med minst 4 000 invånare.

När man skapat dessa områden ska man sedan fundera på

vilka av dessa områden som passar som nystartszoner.

Utredningen föreslår att man räknar ut

hur stor del av befolkningen som inte har något jobb, hur stor del som fått långvarigt försörjningsstöd, och hur stor del

som inte har gått ut gymnasiet.

När det gäller den del av befolkningen som är mellan 20 och 64 år gamla

ska mer än 44,5 procent vara arbetslösa, mer än 6,8 procent av dem som bor där ska ha långvarigt försörjningsstöd

och mer än 31,3 procent ska inte ha gått ut gymnasiet.

För att få bli en nystartszon måste området klara

dessa tre krav.

Den exakta nivån för dessa procent-siffror måste man räkna ut igen,

eftersom utredningens siffror bara är ett exempel och kommer från statistik från år 2009.

Utredningen föreslår att reglerna för vilka områden som ska få bli nystartszoner

ska skrivas ned i en lag.

Myndigheten Tillväxtverket ska besluta vart femte år

vilka områden som ska få vara nystartszoner.

SOU 2012:50

Sammanfattning på lättläst svenska

Företag som får vara med i systemet

Utredningen föreslår att företag som följer reglerna i förslaget

ska få vara med i systemet med nystartszoner. Företag som redan finns i en nystartszon, nystartade företag,

och företag som flyttar in i nystartszon ska följa samma regler

och slippa samma skatt.

Men reglerna ska bara gälla för företag

som EU säger är mikroföretag eller små företag. Större företag ska inte få vara med,

inte heller företag som arbetar med jordbruk, fiskeri eller vattenbruk.

Krav på företag för att få sänkt skatt

För att ett företag ska slippa betala sociala avgifter ska företaget följa två krav:

verksamhetskravet och boendekravet.

Verksamhetskravet:

Företaget ska finnas vid en adress i en nystartszon.

Boendekravet:

Minst en fjärdedel av företagets arbetstimmar ska utföras av personer

som bor på en adress i en nystartszon.

Ålderspensionsavgiften måste vara kvar

Företagen i nystartszonerna

ska fortsätta betala in ålderspensionsavgifter till staten. De ska helt slippa betala allmän löneavgift

och helt slippa betala arbetsgivaravgifter och egenavgifter men de ska inte slippa betala ålderspensionsavgiften.

Sammanfattning på lättläst svenska

Stödet är begränsat i tid

Utredningen säger att företag ska få stödet en viss begränsad tid.

Men på samma gång

måste system med nystartszoner vara så bra att företag vill starta

och anställa fler personer i nystartszonerna. De företag som redan finns i nystartszonerna ska kunna växa.

Om tiden med stöd är för kort kanske det inte händer.

Utredningen tycker att staten ska ge hel sänkning av skatten under fem år,

och sedan halv sänkning under två år efter det.

Stödet är begränsat i storlek

Staten kan inte ge sänkning av kostnaden för hur höga löner som helst.

Det blir mycket dyrt för staten. Därför ska det finnas begränsningar i sänkningen av skatten.

Sänkningen för arbetsgivare

ska bara gälla för en bruttolön på högst ett halvt inkomstbasbelopp varje månad för varje anställd.

För enskilda näringsidkare

och för personer som är delägare i handelsbolag ska sänkningen av skatten bara gälla för inkomster på högst sex inkomstbasbelopp varje år.

Avdrag bästa metoden

Det finns flera sätt att sänka skatten på när det gäller socialavgifter.

Utredningen har undersökt tre olika metoder: kreditering, nedsättning och avdrag.

SOU 2012:50

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen kom fram till

att avdrag från socialavgifterna är den metod som passar bäst för företag i nystartszoner.

Nystartszoner får införas

Förslaget med nystartszoner

ska göra det billigare för företag i nystartszoner att ha anställda och att anställa nya personer. Det blir billigare för företag i nystartszoner jämfört med företag i andra områden. Orättvisa regler för företag

skulle kunna vara ett brott mot svensk lag, men utredningen tycker inte

att systemet med nystartszoner bryter mot grundlagen.

Det föreslagna systemet bryter inte heller

mot likabehandling och likformighet i skatterätten eftersom det nya systemet gäller för alla företag som följer villkoren.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

har regler om likabehandling och fri rörlighet för företag. Utredningen tycker inte

att systemet med nystartszoner bryter mot de reglerna.

Det finns regler för hur företag

inom Europeiska Unionen kan få stöd.

Utredningen säger att Sverige måste berätta om stödet för Europeiska kommissionen.

Sverige får inte börja med systemet

innan Europeiska kommissionen sagt vad de tycker.

För att Europeiska kommissionen ska säga ja till systemet med nystartszoner

måste nog Sverige följa krav som liknar de som kommissionen gav i sitt beslut

när det gällde system i Frankrike och Italien.

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2012:50

Skatteverket ska sköta skattesänkningen

Myndigheten Skatteverket ska sköta avdraget för skatterna för företagen i nystartszonerna.

Skatteverket ska också kontrollera att företagen följer villkoren.

När Skatteverket arbetar med detta ska de följa reglerna i skatteförfarandelagen.

Utredningen tycker det är viktigt att man fortsätter att ge stöd

till personer som har det särskilt svårt att få arbete. Det avdrag som utredningen föreslår

får därför inte förändra arbetsmarknadsstöd enligt socialavgiftslagen.

Övrigt

Skattelättnader räcker inte mot utanförskap Vill man lösa problemet

med utanförskap i vissa områden räcker det inte med

att bara ge skattelättnader för företag. Man måste göra mer.

Om nystartskontor och jobbcoacher hjälper människor att få arbete

ska man fundera på

att ge mer pengar till det i nystartszonerna, tycker utredningen.

Utredningen vill komma med ett extra förslag: En person som bor i en nystartszon,

ska inte behöva vara arbetslös eller riskera att bli arbetslös för att han eller hon

ska kunna få stöd till start av näringsverksamhet. Fler personer som bor i nystartszoner

kommer då att få hjälp med att starta företag i nystartszonerna.

SOU 2012:50

Sammanfattning på lättläst svenska

Utredningen tycker att man måste se

om systemet med nystartszoner verkligen fungerar som det är tänkt. Utredningen tycker

att Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, ska undersöka det.

Samma myndighet ska också ansvara för rapportering av

utvecklingen i nystartszonerna varje år.

Vad kommer förslagen att kosta?

Utredningen föreslår

att företag i nystartszoner ska slippa betala sociala avgifter.

Företagen måste arbeta mer med att fylla i blanketter.

Det kommer att ta tid och kosta pengar. Men det är en extra kostnad

som är störst i början.

Utredningen tror

att de sänkta kostnaderna för att ha anställda kommer att leda till

att företagen vill anställa fler personer.

Det kommer att skapa fler arbeten i nystartszonerna. Hur många fler personer som får arbete

beror till viss del på

hur stor del av de sänkta kostnaderna som går till löneökningar.

Om en stor del går till löneökningar

kommer företagen inte att vilja anställa fler personer. Utredningen tror inte

att systemet kommer att ändra lönerna så mycket.

Utredningen tror att förslagen leder till

att fler personer startar företag inom nystartszonerna och att företag flyttar in i nystartszonerna

Sammanfattning på lättläst svenska

SOU 2012:50

från andra områden.

Det kommer också att skapa fler arbeten i nystartszonerna. Utredningen kan se

att förslaget leder till att det blir orättvist för andra företag. Utredningen kan också se

att färre människor kanske får jobb på andra platser om företag flyttar till nystartszonerna.

Utredningen tror att systemet gör att staten kommer att förlora 112 miljoner kronor i skatt år 2014. Utredningen föreslår att detta ska betalas

genom en höjning av den allmänna löneavgiften med 0,01 procentenhet.

De pengarna kommer också att betala för ökade kostnader för förslaget

om stöd till start av näringsverksamhet.

Det viktigaste med förslaget om nystartszoner är att ge fler människor arbete

och att få fler företag

i de områden som utredningen beskriver. Det kommer att leda till

att färre människor lever på bidrag,

att staten får in mer skattepengar från de nystartade företagen och från de små företag som kan bli större

och även från de personer som kommer att få arbete.

Summary

Remit of the Inquiry

An Inquiry Chair is to consider the possible introduction of a sys- tem of tax relief for companies in urban areas where exclusion is widespread; these areas are referred to as ‘new start zones’. Under the terms of reference, this measure is intended to create jobs and increase employment in areas where the employment rate is con- siderably below the national average. More start-up companies and better conditions for enterprises to grow are additional aims.

The Inquiry is also tasked with identifying and analysing the advantages and disadvantages of a new start zones scheme. The proposal is to include rules for delimitation of new start zones, rules about the criteria companies should be required to meet in these zones and about the forms and amount of tax relief to be provided.

The terms of reference also emphasise that the compatibility of the new start zones scheme and the rules of free movement and state aid in the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) is of special importance. In addition, the new start zone scheme should be sustainable and defensible from an EU perspec- tive.

The socio-economic consequences, such as effects on employ- ment and competition within and outside the new start zones, are to be analysed. The administrative impact on government agencies and companies are also to be reported, as is the impact on those affected by the proposal. Furthermore, any public finance implica- tions are to be analysed and proposals for funding must be drawn up.

Summary

SOU 2012:50

Background

There are various, but often similar, definitions of what constitutes exclusion. Whatever the definition, exclusion is often concentrated in certain areas or neighbourhoods. This does not mean that segre- gation and exclusion are only urban problems. Urban development efforts, which aim to “find forms of coordination and collaboration for the long-term reform work in neighbourhoods with widespread exclusion”, apply to areas in small, medium and large cities.

There are many reasons some areas are harder hit by exclusion than others. One reason could be that those who manage to enter the labour market choose to move away from these areas when they can afford to as a result of higher incomes. Thus those who remain in the area are those who have not yet overcome exclusion, while those moving into the area may primarily be people also suffering exclusion.

Although ethnicity or immigrant background are not part of the definition of exclusion, neighbourhoods with widespread exclusion are often associated with a high proportion of immigrants among the residents. One reason for this is the lack of integration in the labour market; foreign-born people have greater difficulty entering the labour market and also a weaker position in this market.

Labour market integration is one of the areas identified as par- ticularly important to improve in order to achieve the objectives of the Swedish integration policy. To enable these objectives to be met, immigrants must be given the opportunity to establish them- selves in the labour market. At present, there are clear signs that many foreign-born people have great difficulty doing so.

A low employment rate for foreign-born people is a major social problem for several reasons. Firstly, it represents a welfare loss for the individuals concerned, who are not given the opportunity to participate fully in society. Secondly, society misses out on the production that these people could contribute. This is especially serious given the challenges posed by an ageing population. Thirdly, high benefits dependency leads to substantial direct costs to society in the form of benefit payments and loss of tax revenues.

On the other hand, foreign-born people are one of the few groups where there is a potential for increased employment, which could meet the increasing dependency ratio predicted for the coming decades. Projections indicate that while the dependency ratio resulting from the part of the population that is too young to

SOU 2012:50

Summary

work is shrinking, the elderly dependency ratio is rising to such an extent that the total dependency ratio will rise relatively sharply over the next few years.

It is therefore important, both for the individuals concerned and for society as a whole, that integration of foreign-born people is improved to enable those who want to work to do so.

The Inquiry’s proposals

In the view of the Inquiry, a new start zones scheme should be introduced.

The Inquiry assesses that the objectives stated in its terms of reference can best be achieved by implementing the key measure involving relief on social insurance contributions for companies in new start zones. Full tax relief will apply for five years, after which time fifty per cent relief will be given.

Areas that may constitute new start zones

The Inquiry proposes that the areas that may be considered as pos- sible new start zones should be based on the existing division into

‘SAMS’ areas. These areas were defined more than twenty years ago to identify homogeneous areas and are therefore appropriate as a basis for identifying areas with widespread exclusion. In many cases, however, SAMS areas are too small to constitute appropriate new start zones and therefore need to be grouped together to form larger areas. The Inquiry proposes that areas with few inhabitants be grouped together to create areas of at least 4 000 people.

When areas of an appropriate size have been created, it will be decided which of these qualify as new start zones. The criteria for selecting new start zones must be objective and identify exclusion. The Inquiry therefore proposes that, for the part of the population aged 20–64 years, limit values be set for the employment rate, the proportion of the population receiving long-term income support, and the proportion of the population without an upper secondary school certificate. These values should be set so that only three per cent of all the areas have values that are poorer than each limit value. However, to be defined as a new start zone, an area must meet the criteria for all three limit values. The exact level for each

Summary

SOU 2012:50

limit value should be based on the latest available statistics. To illustrate the proposed system, the Inquiry has proposed levels of criteria using 2009 statistics.

Thus, under the Inquiry’s proposals, a new start zone will con- sist of one or more SAMS areas that together have 4 000 or more inhabitants and where the following (when using 2009 statistics) applies to the part of the population aged 20–64 years:

-The employment rate is below 44.5 per cent.

-The proportion receiving long-term income support exceeds 6.8 per cent.

-The proportion without an upper secondary school certificate or equivalent exceeds 31.3 per cent.

It is important to note that the Inquiry does not propose which areas should be defined as new start zones; instead, it illustrates the application of the proposal by indicating which areas would have been relevant as new start zones if the criteria were set using 2009 statistics. The example illustration comprises areas with a total of almost 138 000 inhabitants, which corresponds to roughly 1.5 per cent of Sweden’s population.

The Inquiry proposes that the criteria for selecting new start zones be defined by law and that decisions on the geographical limits of the new start zones, pursuant to law, be taken by the Swedish Agency for Economic and Regional Growth every five years.

Companies covered by the scheme

The Inquiry proposes that all employers meeting its proposed cri- teria be covered by the new start zones scheme, regardless of legal form. This includes self-employed people and natural persons who are part-owners of partnerships and who are required to pay indi- vidual contributions on income from business activities liable to charges. Existing companies, businesses that move into new start zones and start-ups should be covered on equal terms.

A certain restriction is proposed, as only companies defined under EU law as micro or small businesses should be covered. Large companies are excluded from the system, as are activities relating to agriculture, fisheries and aquaculture. Other activities

SOU 2012:50

Summary

may need to be excluded after consultation with the European Commission (the Commission).

Conditions for companies to obtain relief

To obtain relief, a company must meet two conditions.

-Operations condition: A company must operate at a fixed estab- lishment in a new start zone or at a location in a new start zone corresponding to a fixed establishment.

-Residence condition: At least a quarter of the time worked in the company must be by staff who are registered as residents at an address in a new start zone.

A company that does not meet the residence condition but did so less than six months earlier should be considered to meet the requirements. However, the right to relief when the residence con- dition is not met will apply at most for a period equal to the long- est period during which the condition was fulfilled and which ended at most six months earlier.

Details of relief for social insurance contributions

Since the link between the old-age pension contribution and old- age pension benefits is to be preserved, companies must not be exempt from paying old-age pension contributions. The support provided by the new start zones scheme should therefore consist of full relief from general salary contributions and full relief from social insurance contributions except the old-age pension contri- bution.

Support that is intended to reduce the beneficiaries’ normal running costs and that is provided for an unlimited period is con- sidered by the Commission as operating aid and may only be granted as ‘de minimis’ aid. The relief provided by the new start zones scheme will be too large to qualify as such aid. The Inquiry’s terms of reference also state that the purpose of the new start zones is to provide support that allows companies to establish themselves and grow. Whenever possible, the new start zones scheme should be prevented from directly subsidising unprofitable businesses and thereby obstructing necessary structural change.

Summary

SOU 2012:50

In view of this, the Inquiry believes that support offered to the new start zones scheme must be clearly limited in time. At the same time, it is important that a new start zones scheme be suffi- ciently attractive to encourage businesses to establish themselves and hire new staff in new start zones and enable existing businesses to grow. An all-too-brief period of relief risks discouraging this. The inquiry assesses that full relief should be given for five years, after which time relief should be phased out over a two-year period at fifty per cent.

An unlimited exemption from social insurance contributions could amount to substantial sums and result in significant costs to the state. It may also be considered ineffective to give tax relief to companies paying high wages. Monthly relief should therefore be limited. For employers, the limitation refers to an amount that for each employee corresponds to no more than the employers’ social insurance contributions and the general salary contribution payable on a gross salary of a half income base amount per month. For self- employed persons and physical persons who are part-owners of partnerships, it should be limited to an amount that corresponds to no more than self-employed social insurance contributions and the general salary contribution payable on a gross salary of six income base amounts per year.

Relief should be given to employers for employees who work at a fixed establishment in a new start zone and for self-employed persons and physical persons who are partners in partnerships for incomes that are attributable to a fixed establishment in a new start zone. The Inquiry assesses that of the alternatives it has consid- ered, this one would have the greatest impact on employment in new start zones and at the same time keep costs at a reasonable level.

There are several ways to design entitlement to relief from social insurance contributions. The Inquiry has considered three meth- ods: credits, reductions and deductions. Of these, a deduction on social insurance contributions for operations in new start zones is assessed as being the most appropriate.

Conditions for a new start zones scheme

Under the proposed scheme, companies in new start zones are granted tax advantages relative to companies in other areas. How- ever, in the Inquiry’s assessment, such a scheme nevertheless meets

SOU 2012:50

Summary

the requirement that the Swedish Constitution sets out for gener- ally applicable laws. Even if the regulation did not meet this requirement, it should be considered as covered by the exemption to the requirement of generality established in constitutional prac- tice. Since the regulation is based on objective criteria and includes all the companies that meet these criteria, the proposed legislation is deemed not to violate the constitutional requirements of equal treatment and the principle of uniformity established in taxation law.

Provided that the right to relief under a new start zones scheme is not dependent on companies being domestic companies, the proposed scheme is not considered to be contrary to the rules on equal treatment and freedom of movement laid down in the TFEU.

As the proposed system means that some companies are given special exemption from the general tax treatment, this support is subject to the rules on state aid. Under these provisions, support of this kind, in principle, may not be considered compatible with the internal market. The Inquiry assesses that the support in question does not fall into any of the categories of aid that via Commission regulations have been considered possible to exempt from the state aid procedure. The Inquiry therefore considers that Sweden must notify the Commission regarding the support and may not imple- ment the measure before the Commission has issued an opinion on the matter.

For the Commission to consider that the new start zones scheme can be exempted from state aid rules, the scheme would probably need to be developed on the basis of the requirements contained in the Commission’s decision regarding the previously exempt systems in France and Italy.

Administration and coordination of the relief measure

The deduction for operations in new start zones should be admin- istered by the Swedish Tax Agency. Responsibility for monitoring that companies meet the requirements should be part of the

Swedish Tax Agency’s regular auditing operations. The rules in the

Tax Procedures Act (2011:1244) will apply to decisions regarding the proposed deduction.

Combined with existing forms of support, the deduction for operations in new start zones, in a few special cases, may lead to

Summary

SOU 2012:50

negative wage costs at individual level. This would be the case when combined with special employment support and wage subsidies, i.e. individual support to individuals deemed to be in particularly great need of an employment opportunity. Avoiding incurring negative wage costs, as far as possible, must certainly be considered important. However, the Inquiry considers it even more important that the effects of support to individuals with particularly weak attachment to the labour market are not limited. Therefore, the deduction proposed by the Inquiry should not be allowed to affect labour market support that is based on contributions under the Social Insurance Contributions Act (2000:980).

Other aspects of the proposal

Tax relief for companies alone is not sufficient to overcome prob- lems in areas where exclusion is widespread, and additional measures should therefore be considered. In the first instance, measures to improve labour market matching should be consid- ered. The Inquiry believes that if evaluations show that the new start offices and job coach schemes are effective, intensifying these efforts in new start zones should be considered.

As a complementary measure, the Inquiry proposes that people living in a new start zone should not need to be unemployed or at risk of unemployment to be entitled to receive support for starting a business. This exemption, which already applies to residents in certain support areas, is expected to help increase entrepreneurship among residents of the new start zones. Support that may be given under this proposal must be monitored in accordance with the pro- visions on state aid.

The Inquiry considers it important that the new start zones scheme be evaluated and proposes that this evaluation be con- ducted by the Swedish Agency for Growth Policy Analysis, which should also be responsible for the annual progress reports on the new start zones. These reports will likely be a requirement imposed by the Commission.

SOU 2012:50

Summary

Consequences

The proposed deduction for operations in new start zones gives companies meeting all the proposed criteria and located in a new start zone reduced labour costs. Companies are expected to face certain cost increases as a result of the increased administrative burden arising from the deduction. This increase is expected to be greatest in the initial stage and then decline.

The Inquiry considers that the reduction in labour costs will lead to an increased demand for labour, which in turn may lead to increased employment in new start zones. The size of this increase will depend in part on how much of the cost savings goes to wage increases. If a large portion of the cost savings goes to wage increases, the demand for labour will increase to a lesser extent, as the actual cost savings will be smaller. However, the Inquiry con- siders that the impact on wage levels will be very limited.

In addition, the Inquiry believes that the proposal may also increase the likelihood of new businesses starting up in the new start zones and of businesses moving into the new start zones from surrounding areas. These consequences are also expected to con- tribute to increased employment in new start zones, but with neg- ative effects in the surrounding areas if businesses choose to relo- cate their existing operations to a new start zone.

In the Inquiry’s assessment, the proposed new start zones scheme will lead to some distortion of competition. This is because the companies receiving the deduction will gain cost advantages over competitors who do not receive the deduction. These effects are expected to be greatest at local level, in the new start zones or in nearby areas.

The Inquiry estimates that the statically calculated public finance effect of the introduction of the proposal is a net tax loss of SEK 112 million in 2014. The Inquiry proposes that this be financed by raising the general salary contribution by 0.01 percent- age point. This financing is also expected to cover increased costs as a result of the proposal on support for starting a business.

As stated above, the main purpose of the proposal on new start zones is to increase employment and business start-ups in the rele- vant areas. Reduced dependence on benefits and increased tax rev- enues from the new or expanded operations and their employees can be expected to have a positive impact on public finances in the longer term.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om nystartszoner

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna lag finns bestämmelser om hur nystartszoner utses. Bestämmelser om särskilda avdrag från den allmänna löneavgif-

ten enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgif- terna enligt socialavgiftslagen (2000:980) vid verksamhet i nystarts- zon finns i lagen (2013:00) om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon.

Definitioner

2 § I denna lag har nedan angivna termer och begrepp följande betydelse.

1.Gymnasieexamen: examen från svensk gymnasieskola eller motsvarande.

2.Långvarigt försörjningsstöd: försörjningsstöd enligt social- tjänstlagen (2001:453) erhållet under minst tio månader.

3.SAMS-områden (Small Area Market Statistics): områden bestämda genom den indelning av Sverige i homogena bostads- områden som gjorts av Statistiska centralbyrån i samarbete med respektive kommun.

4.Sysselsatta: förvärvsarbetande enligt den definition som används av Statistiska centralbyrån.

5.Sysselsättningsgrad: andelen sysselsatta av befolkningen i det aktuella området som är 20–64 år gamla.

Författningsförslag

SOU 2012:50

Nystartszoner

3 § Med nystartszon avses ett sådant område som i 4 § benämns aggregerat område och där följande gäller befolkningen som är 20– 64 år gamla enligt statistik avseende den senaste tidpunkt för vilken statistik finns tillgänglig avseende samtliga tre nedanstående krite- rier.

–andelen sysselsatta understiger 44,5 procent,

–andelen som erhåller långvarigt försörjningsstöd överstiger 6,8 procent och

–andelen som saknar gymnasieexamen överstiger 31,3 procent. Till en nystartszon hör även de SAMS-områden som uppfyller

de kriterier som anges i första stycket och som gränsar till ett område enligt första stycket.

Ett SAMS-område ska inte tillhöra en nystartszon enligt första stycket om det

1.inte uppfyller kriterierna i första stycket och

2.inte ingår i en geografiskt sammanhängande grupp av SAMS- områden där minst ett SAMS-område är ett kärnområde enligt 5 §.

Sammanläggning av SAMS-områden

4 § Sammanläggning av SAMS-områden till aggregerade områden ska ske enligt vad som anges i 5–11 §§.

5 § Varje SAMS-område som har 500 invånare eller fler tilldelas ett identifikationsnummer som motsvarar SAMS-områdets nummer i Statistiska centralbyråns förteckning över SAMS-områden. Dessa områden benämns kärnområden.

6 § SAMS-områden som inte tilldelats identifikationsnummer enligt 5 § läggs till det kärnområde som de ligger närmast före eller efter i Statistiska centralbyråns (SCB) förteckning över SAMS-områden, om de är belägna i samma kommun som kärnområdet.

Ett SAMS-område som i SCB:s förteckning över SAMS-områden ligger mellan två kärnområden i samma kommun läggs till det kärn- område vars sysselsättningsgrad närmast motsvarar SAMS-områdets. I de fall sysselsättningsgraden i kärnområdena före och efter det aktuella SAMS-området är lika läggs SAMS-området till kärnområdet med flest invånare. SAMS-områden för vilka uppgift om sysselsätt-

SOU 2012:50

Författningsförslag

ningsgrad saknas läggs till det SAMS-område med flest invånare som ligger direkt före eller efter i SCB:s förteckning över SAMS- områden.

SAMS-områden får inte läggas till kärnområden med 16 000 invånare eller fler. SAMS-områden som i SCB:s förteckning har första respektive sista nummer inom kommunen får dock läggas till sådana områden.

7 § Sammanläggningen i 6 § upprepas till dess att alla SAMS- områden lagts till ett kärnområde.

8 § Områden som definierats enligt 5–7 §§ benämns steg 1-områden och tilldelas samma identifikationsnummer som kärnområdet.

9 § Steg 1-områden med färre än 1 000 invånare läggs samman med det steg 1-område i samma kommun som har identifikationsnum- mer närmast före eller efter och som har närmast motsvarande sysselsättningsgrad. I de fall sysselsättningsgraden är lika i steg 1- områdena närmast före och efter läggs steg 1-området till området med flest invånare.

Steg 1-områden med fler än 1 000 invånare och områden som definierats enligt första stycket benämns steg 2-områden.

10 § Steg 2-områden med färre än 2 000 invånare läggs samman med det steg 2-område i samma kommun som har identifikations- nummer närmast före eller efter och som har närmast motsvarande sysselsättningsgrad. I de fall sysselsättningsgraden är lika i steg 2- områdena närmast före och efter läggs steg 2-området till området med flest invånare.

Steg 2-områden med fler än 2 000 invånare och områden som definierats enligt första stycket benämns steg 3-områden.

11 § Steg 3-områden med färre än 4 000 invånare läggs samman med det steg 3-område i samma kommun som har identifikations- nummer närmast före eller efter och som har närmast motsvarande sysselsättningsgrad. I de fall sysselsättningsgraden är lika i steg 3- områdena närmast före och efter läggs steg 3-området till området med flest invånare.

Steg 3-områden med fler än 4 000 invånare och områden som definierats enligt första stycket benämns aggregerade områden.

Författningsförslag

SOU 2012:50

Bemyndigande

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska vart femte år besluta vilka områden som enligt denna lag utgör nystartszoner. Sådana beslut får inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

SOU 2012:50

Författningsförslag

2Förslag till

lag om särskilda avdrag vid verksamhet i nystartszon

Härigenom föreskrivs följande.

Tillämpningsområde

1 § I denna lag finns bestämmelser om särskilda avdrag från den allmänna löneavgiften enligt lagen (1994:1920) om allmän löne- avgift och socialavgifterna enligt socialavgiftslagen (2000:980) vid verksamhet i nystartszon. Lagen innehåller också bestämmelser om villkor för att sådant avdrag ska göras och hur avdraget ska beräknas.

Vad som avses med nystartszoner framgår av lagen (2013:00) om nystartszoner.

Definitioner

2 § I denna lag har nedan angivna termer och begrepp följande betydelse.

1.Arbetsgivaravgifter: arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. 26 § social- avgiftslagen (2000:980).

2.Bosatt: folkbokförd enligt folkbokföringslagen (1991:481).

3.Egenavgifter: egenavgifter enligt 3 kap. 13 § socialavgifts- lagen.

4.Gymnasieexamen: examen från svensk gymnasieskola eller motsvarande.

5.Verksamhetsöverlåtelse: en ombildning som innebär att de huvudsakliga realtillgångarna i en verksamhet eller i en verksam- hetsgren överlåts till annan.

I övrigt har begrepp som används i denna lag samma betydelse som i inkomstskattelagen (1999:1229).

Avdrag för verksamhet i nystartszon

3 § Vid beräkning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivar- avgifterna ska avdrag göras enligt 10 § om en arbetsgivare, som enligt 4 § har rätt till avdrag, har utgett avgiftspliktig ersättning för arbete utfört vid ett fast driftställe i en nystartszon eller för arbete i

Författningsförslag

SOU 2012:50

annan verksamhet vid en sådan plats i en nystartszon som mot- svarar ett fast driftställe. Med avgiftspliktig ersättning ska vid til- lämpning av denna lag inte avses sådan ersättning på vilken endast ålderspensionsavgift ska betalas enligt 2 kap. 27 § socialavgiftslagen (2000:980).

För den som enligt 4 § har rätt till avdrag ska, vid beräkning av den allmänna löneavgiften och egenavgifterna, avdrag göras enligt 11 §, om avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet från ett fast driftställe i en nystartszon ingår i avgiftsunderlaget. Detta gäller dock inte den som enligt 3 kap. 15 eller 16 § socialavgiftslagen endast ska betala ålderspensionsavgift.

Vid tillämpning av denna bestämmelse avseende den som för en tidigare period gjort avdrag enligt första eller andra stycket anses som nystartszon även ett område som för mindre än sju år sedan utgjort nystartszon.

Vem som har rätt till avdrag

4 § Rätt till avdrag enligt denna lag har den som ska betala arbets- givaravgifter eller egenavgifter på avgiftspliktig inkomst av närings- verksamhet enligt socialavgiftslagen (2000:980) och som uppfyller villkoren i 5 och 6 §§ denna lag och inte utesluts från avdragsrätt enligt 7 eller 8 §.

Även den som inte uppfyller villkoret i 6 § men som för mindre än sex månader sedan uppfyllt detta villkor och inte utesluts från avdragsrätt enligt 7 eller 8 § är avdragsberättigad. Rätt till avdrag enligt detta stycke gäller dock längst under en period som mot- svarar den längsta period under vilken rätt till avdrag enligt första stycket förelegat och som avslutats högst sex månader tidigare.

5 § Rätt till avdrag enligt denna lag har endast den som omfattas av definitionen av små företag som den anges i bilaga 1 till kommis- sionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilka vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemen- samma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget.

6 § För rätt till avdrag enligt denna lag krävs att minst en fjärdedel av arbetad tid ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon. Som arbetad tid får räknas högst 200 timmar per månad för var och en av personalen. Vid tillämpning av denna

SOU 2012:50

Författningsförslag

bestämmelse ska eventuell uttagen semester med semesterlön anses utgöra arbetad tid.

7 § Rätt till avdrag gäller inte avseende avgifter hänförliga till fiskeri- verksamhet, vattenbruksverksamhet eller sådan jordbruksverksam- het som avser produkter som anges i bilaga 1 till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

8 § Den som gjort avdrag under den längsta period som anges i 10 § andra stycket respektive 11 § andra stycket har inte rätt till avdrag.

9 § Vid verksamhetsöverlåtelse inträder förvärvaren, i fråga om rätten till avdrag enligt denna lag, i den överlåtandes situation vid tidpunkten för verksamhetsöverlåtelsen, förutsatt att förvärvaren efter överlåtelsen har rätt till avdrag enligt 4 §.

Om förvärvaren sedan tidigare har rätt till avdrag enligt denna lag ska rätten till avdrag för hela den avdragsberättigade verksam- heten gälla under den tid som rätt till avdrag föreligger avseende den övervägande delen av denna verksamhet.

Hur avdraget beräknas

10 § Vid beräkning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivar- avgifterna enligt 3 § första stycket ska från summan av dessa avgif- ter avdrag göras med ett belopp som för varje anställd högst mot- svarar avgifterna, exklusive ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 § socialavgiftslagen (2000:980), som belöper på en bruttolön om ett halvt inkomstbasbelopp per månad. Avdraget får inte, ensamt eller i kombination med andra stöd, medföra att dessa avgifter understiger ålderspensionsavgiften enligt 2 kap. 26 § socialavgifts- lagen.

Avdrag enligt första stycket får som längst göras under fem år. Därefter får avdrag under två år göras med ett belopp som mot- svarar hälften av avdraget beräknat enligt första stycket. Avdraget ska då i första hand göras från den allmänna löneavgiften.

I avgiftsunderlaget för beräkning av avdraget enligt första och andra stycket ska endast ingå sådan avgiftspliktig ersättning som avses i 3 § första stycket.

Författningsförslag

SOU 2012:50

11 § Vid beräkning av den allmänna löneavgiften och egenavgif- terna enligt 3 § andra stycket ska från summan av dessa avgifter avdrag göras med ett belopp som högst motsvarar avgifterna, exklusive ålderspensionsavgiften enligt 3 kap. 13 § socialavgifts- lagen (2000:980), som belöper på en avgiftspliktig inkomst om sex inkomstbasbelopp per år. Om beskattningsåret omfattar längre eller kortare tid än tolv månader ska avdraget justeras i mot- svarande mån. Avdraget får inte, ensamt eller i kombination med andra stöd, medföra att dessa avgifter understiger ålderspensions- avgiften enligt 3 kap. 13 § socialavgiftslagen.

I avgiftsunderlaget för beräkning av avdraget enligt första och andra stycket ska endast ingå sådan avgiftspliktig inkomst som avses i 3 § andra stycket.

Kombination av avdrag

12 § I de fall avdrag ska göras både enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) och enligt denna lag ska avdrag i första hand göras enligt denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

2.Bestämmelserna tillämpas i fråga om arbetsgivaravgifter på lön eller annan ersättning som betalas ut efter den 31 december 2013.

3.Bestämmelserna tillämpas också i fråga om egenavgifter på inkomst som uppbärs efter den 31 december 2013. Omfattar beskattningsåret tid såväl före som efter ikraftträdandet ska, om den avgiftsskyldige inte visar annat, så stor del av beskattningsårets inkomst anses hänförlig till tiden efter den 31 december 2013 som svarar mot förhållandet mellan den del av beskattningsåret som infaller under denna tid och hela beskattningsåret.

SOU 2012:50

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1920) om allmän löneavgift att 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §1

Bestämmelser om särskilda avdrag från den allmänna löneavgif- ten finns i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980).

Bestämmelser om avdrag från den allmänna löneavgiften vid verksamhet i nystartszon finns i lagen (2013:00) om särskilda avdrag vid verksamhet i nystarts- zon.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

1 Senaste lydelse 2007:285.

Författningsförslag

SOU 2012:50

4Förslag till

lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialavgiftslagen (2000:980) att 1 kap. 1 § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 kap.
	1 §2

I denna lag finns bestämmelser om avgifter för finansiering av systemen för social trygghet (socialavgifter).

Bestämmelser om avgifter för finansiering av ålderspensioner- ingen finns även i lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift och

lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift.
Bestämmelser om fördelning				Bestämmelser om fördelning
av socialavgifter finns i lagen				av socialavgifter finns i lagen
(2000:981)	om fördelning av			(2000:981)	om fördelning av
socialavgifter. Bestämmelser om				socialavgifter. Bestämmelser om
särskilda avdrag från social-				särskilda avdrag från social-
avgifterna	finns	i	lagen	avgifterna	finns		i	lagen
(2001:1170) om särskilda avdrag				(2001:1170) om särskilda avdrag
i vissa fall vid avgiftsberäk-				i vissa fall vid avgiftsberäk-
ningen enligt lagen (1994:1920)				ningen enligt lagen (1994:1920)
om allmän löneavgift och social-				om allmän löneavgift och social-
avgiftslagen (2000:980).				avgiftslagen			(2000:980).
				Bestämmelser		om	avdrag	från
				socialavgifterna vid verksamhet i
				nystartszon		finns	i	lagen
				(2013:00)	om	särskilda avdrag
				vid verksamhet i nystartszon.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

2 Senaste lydelse 2007:284.

SOU 2012:50

Författningsförslag

5Förslag till

lag om ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980)

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) ska införas en ny paragraf, 7 §, samt närmast före 7 § en ny rubrik av följande lydelse.

Kombination av avdrag

7 §

I de fall rätt till avdrag före- ligger både enligt denna lag och enligt lagen (2013:00) om sär- skilda avdrag vid verksamhet i nystartszon ska avdrag i första hand göras enligt lagen om sär- skilda avdrag vid verksamhet i nystartszon.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.

Författningsförslag

SOU 2012:50

6Förslag till

förordning om nystartszoner

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Tillväxtverket beslutar vilka områden som enligt lagen (2013:00) om nystartszoner utgör nystartszoner. Sådana beslut ska gälla för en period om fem år.

Beslut enligt första stycket får enligt 12 § lagen (2013:00) om nystartszoner inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

För den som är bosatt inom ett sådant stödområde A eller B, som avses i 2 § förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd eller inom en nystartszon enligt lagen (2013:00) om nystartszoner gäller inte kravet i 8 § första stycket att han eller hon ska vara eller riskera att bli arbetslös för att kunna få stöd.

SOU 2012:50

Författningsförslag

7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program att 18 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

18 §3

Med stöd till start av näringsverksamhet avses stöd till en näringsidkares försörjning under inledningsskedet av näringsverk- samheten.

En anvisning till programmet får göras för den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamheten med tillfreds- ställande lönsamhet och som genom verksamheten kan få varaktig sysselsättning.

För den som är bosatt inom ett sådant stödområde A eller B, som avses i 2 § förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd, gäller inte kravet i 8 § första stycket att han eller hon ska vara eller riskera att bli arbetslös för att kunna få stöd.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

3 Senaste lydelse 2009:1601.

Författningsförslag

SOU 2012:50

8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket

Härmed föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 4 a §, med följande lydelse.

4 a §

Tillväxtverket ska med stöd av förordningen (2013:00) om ny- startszoner vart femte år besluta vilka områden som enligt lagen (2013:00) om nystartszoner utgör nystartszoner.

Beslut enligt första stycket ska gälla från den 1 januari det första år som beslutet avser. De ska gälla en period om fem år.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

I INLEDNING

1Utredningens uppdrag och arbete

1.1Utredningens uppdrag och arbete

Den 10 mars 2011 beslutade regeringen om direktiv för utred- ningen (Dir 2011:18). Direktiven finns återgivna som bilaga 1 till detta betänkande. Utredningen ska enligt direktiven se över möj- ligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om nystarts- zoner, inledde sitt arbete den 1 juni 2011. Utredningen har haft regelbundna sammanträden med de i utredningen förordnade experterna. Totalt har nio sammanträden hållits, varav ett mer omfattande internatsammanträde. Experterna har också bidragit med underlag för utredningens arbete inom respektive kompetens- område.

Vid utredningens andra sammanträde höll kammarrättsrådet, docenten Mona Aldestam en föreläsning om EU:s statsstödsregler. Sekretariatet har hållit ett särskilt möte med utredningens expert från Skatteverket och två andra representanter från Skatteverket angående Skatteverkets administration av ett eventuellt system med nystartszoner. Vidare har sekretariatet haft ett särskilt möte med Tillväxtverket angående metoden för att utse nystartszoner. Sek- retariatet har också varit i kontakt med Brottsförebyggande rådet för att få information till avsnittet om konsekvenser för brottslig- het.

Den särskilda utredaren och sekretariatet har genomfört ett studie- besök i Paris med huvudsakligt syfte att träffa företrädare för den franska myndighet som ansvarar för det franska systemet med skattefria zoner, Zones Franches Urbaines (ZFU). Utredningen fick då också möjlighet att träffa företrädare för handelskammaren i Paris Seine-Saint-Denis, som bedriver företagsstödjande verksam-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2012:50

het i flera ZFU. Utredningen har även låtit organisationen Före- tagarna genomföra en enkät bland sina medlemmar. Resultatet av denna enkät redovisas i avsnitt 9.7.

För att kunna utforma förslaget i fråga om vilka områden som ska utgöra nystartszoner (se avsnitt 11.2), bedöma de offentlig- finansiella konsekvenserna av förslaget (se kapitel 19) och kon- sekvenser för myndigheter och domstolar (se kapitel 20) samt före- slå lämplig finansiering (se kapitel 22) har utredningen köpt in statistiskt material från Statistiska centralbyrån.

1.2Betänkandets innehåll

Betänkandet innehåller fem huvudsakliga delar. Den första delen, (kapitel 1 och 2) utgör betänkandets inledning med redogörelse för utredningens uppdrag och arbete samt en redogörelse för utred- ningens problembild. Den andra delen (kapitel 3–8), innehåller deskriptiva redogörelser för utgångspunkterna för ett system med nystartszoner och för rättsliga aspekter. Den innehåller också redovisningar av de utländska system som utredningen funnit rele- vanta och av befintliga svenska åtgärder som enligt utredningen bör beaktas.

I den tredje delen av betänkandet (kapitel 9–15) gör utred- ningen övervägandet huruvida ett system med nystartszoner bör införas och övergår därefter till bedömningar i fråga om möjlig- heten att införa ett system med nystartszoner och hur ett system med nystartszoner bör utformas. Den tredje delen avslutas med överväganden i fråga om ytterligare åtgärder, kringgående och icke avsett utnyttjande, utvärdering och rapportering samt ikraftträdande.

Den fjärde delen av betänkandet (kapitel 16–22) innehåller kon- sekvensanalyser, varav konsekvenserna för företagen och de sam- hällsekonomiska konsekvenserna ägnas särskild uppmärksamhet. Denna del innehåller också utredningens överväganden i fråga om finansiering. Betänkandets huvudsakliga del avslutas med författ- ningskommentarer (kapitel 23).

2Stadsdelar med utbrett utanförskap

2.1Inledning

Av utredningens direktiv framgår att införandet av ett system med nystartszoner ska bidra till att skapa nya jobb och öka sysselsätt- ningen i stadsdelar med utbrett utanförskap. Ett annat mål är enligt direktiven att fler företag startas inom zonerna och att företag inom zonerna ges bättre förutsättningar att växa.

För att kunna svara på frågan hur detta bäst kan åstadkommas måste man känna till de problem som systemet med nystartszoner är tänkt att bidra till att lösa, dvs. en problembild måste tecknas. I detta kapitel kommer utredningen därför att diskutera vad utanför- skap är samt vad som kan utgöra utanförskapets bakgrund. Utifrån diskussionen i detta kapitel kommer utredningen i avsnitt 9.3 att vidareutveckla vilka av utanförskapets problem som ett system med nystartszoner kan tänkas avhjälpa. Där kommer utredningen också att belysa de behov som finns för att komma till rätta med proble- men samt de eventuella svårigheter som kan vara förknippade med detta.

2.2Utanförskap

Begreppet utanförskap kan ha många olika innebörder och kan därför mätas och definieras på många olika sätt, i den mån utanför- skapet över huvud taget kan kvantifieras. Exempelvis kan nämnas att Riksdagens utredningstjänst i en rapport1 beräknat utanför- skapet på två olika sätt baserat på två olika modeller. Enligt defini- tionen i den ena modellen, från 2006, beräknas utanförskapet genom att arbetskraften i åldrarna 20–64 år minskas med antalet

1 Riksdagens utredningstjänst (2010).

Stadsdelar med utbrett utanförskap

SOU 2012:50

sysselsatta och heltidsstuderande. Enligt denna definition var drygt en miljon invånare i utanförskap år 2009. Enligt en alternativ modell, där man istället summerade antalet öppet arbetslösa i SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU), antalet i arbetsmarknads- politiska program, antalet latent arbetssökande, antalet undersyssel- satta, antalet med sjukpenning och antalet med sjuk- eller aktivitets- ersättning, var drygt 1,6 miljoner invånare i utanförskap samma år. Rapporten visar således att det beräknade antalet individer i utan- förskap kan variera kraftigt beroende på vilken definition man använder.

Arbetsmarknadsminister Hillevi Engström redovisade ytter- ligare en definition i en interpellationsdebatt hösten 2011. Enligt denna ska utanförskapet mätas i helårsekvivalenter, där en helårs- ekvivalent motsvarar ett helt års försörjning genom sociala ersätt- ningar och bidrag för en person.

Det finns argument för att beakta även andra faktorer än de rent ekonomiska. Ungdomsstyrelsen nämner exempelvis socialt, kultu- rellt, etniskt och politiskt utanförskap, där det sociala utanför- skapet definieras som ”en kombination av fattigdom och att inte delta i t.ex. utbildning, arbete eller samhällsdebatt”2. Som också diskuteras av Ungdomsstyrelsen förutsätter uttrycket utanförskap att det finns någon form av innanförskap och att det finns hinder för att övergå från utanförskap till innanförskap. Dessa hinder kan vara av vitt skilda slag och kan därför kräva en rad olika åtgärder för att bryta ner.

Det finns också personer som kan sägas befinna sig ”utanför utanförskapet”, som inte omfattas av någon av de ovan nämnda definitionerna av utanförskap. Det rör sig om personer som inte har någon registrerad inkomst vare sig från bidrag eller från arbete, inte deltar i någon utbildning och inte heller söker arbete genom arbetsförmedlingen.3

Det finns många anledningar till att vissa områden drabbas av en högre grad av utanförskap än andra. Det kan bl.a. bero på att de som lyckas ta sig in på arbetsmarknaden väljer att flytta därifrån när de genom sina ökade inkomster har råd med detta. Kvar i området blir då de som ännu inte tagit sig ur utanförskapet, samtidigt som inflyttningen till området kanske i första hand sker av andra perso- ner som befinner sig i utanförskap. Dessa områden är ofta invandrar- täta och anses segregerade, vilket kan bero på att utrikes födda har

2Ungdomsstyrelsen (2008), s. 25.

3Svenskt Näringsliv (2012).

SOU 2012:50

Stadsdelar med utbrett utanförskap

en svagare position på arbetsmarknaden och har svårare att ta sig in på arbetsmarknaden. Ytterligare en anledning kan vara att utrikes födda som bor i områden med hög andel boende med samma geo- grafiska ursprung i högre grad än andra väljer att stanna kvar i samma område även om de förlorar jobbet.4 Denna typ av inlås- ningseffekter leder till att arbetslösa, som kanske hade haft större möjligheter att hitta ett jobb ifall de flyttat, stannar kvar i samma område, vilket i sin tur leder till en högre andel arbetslösa i området. Andra förklaringar kan vara bostadsbrist och diskriminering på bostadsmarknaden.

Det bör understrykas att ingen av ovanstående definitioner av utanförskap innehåller något kriterie avseende invandrarbakgrund eller etnisk tillhörighet. Däremot är det ofta så att områden med utbrett utanförskap också är områden med en hög andel invand- rare. I de följande avsnitten vill utredningen av den anledningen ge en beskrivning av invandringens förändrade sammansättning och den ökade urbanisering och segregation som ligger till grund för dagens storstadspolitik.

2.3Invandringens förändrade sammansättning

Efter att under 1940-, 1950- och 1960-talen främst ha bestått av arbetskraftsinvandring kom invandringen till Sverige att gradvis förändras under 1970-talet. Under de följande decennierna kom en allt större del av invandringen att motiveras av humanitära, snarare än ekonomiska, skäl. Invandringen till Sverige har under 2000-talet varit av ungefär samma omfattning och utvecklats på samma sätt som den till andra jämförbara länder, men utmärkande för Sverige är en förhållandevis hög andel skyddsbehövande och deras anhöriga bland invandrarna. Denna invandring beror alltså inte på en föränd- ring i efterfrågan på arbetsmarknaden, utan på människors behov av skydd i Sverige. Av beviljade uppehållstillstånd och uppehålls- rätter i Sverige under perioden 1980–2009 utgjorde arbete skälet för uppehållstillstånd i mindre än en procent av fallen.5

Förutsättningarna på arbetsmarknaden skiljer sig kraftigt åt beroende på tidpunkt och skäl för invandringen, vistelsetid och födelseland. Generellt gäller att de som invandrade till Sverige under perioden av arbetskraftsinvandring snabbt etablerade sig på

4Boman (2011).

5Olli Segendorf och Teljsou (2011).

Stadsdelar med utbrett utanförskap

SOU 2012:50

arbetsmarknaden medan de som kommit under den senare perioden haft det svårare. Ställningen på arbetsmarknaden förbättras ju längre en person varit i Sverige, men 25 år efter invandringstillfället kvarstår fortfarande sysselsättningsskillnader mellan utrikes och inrikes födda.6 Även för invandrare med lång vistelsetid är alltså sysselsättningsgraden låg jämfört med den för infödda svenskar.7

Målet för svensk integrationspolitik är ”lika rättigheter, skyldig- heter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund”.8 Ett av de områden som identifierats som särskilt viktiga att arbeta med för att uppnå detta mål är ”fler i arbete, fler före- tagare”.9 För att det ska kunna uppnås krävs att de som invandrar ges möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. I dagsläget finns dock tydliga tecken på att många utrikes födda har stora svårig- heter med detta. År 2009 var andelen sysselsatta i åldersgruppen 16–64 år av utrikes födda 62,5 procent, att jämföra med 75,7 pro- cent för inrikes födda.10 Sysselsättningen är speciellt låg bland nyanlända invandrare som kommit till Sverige från utomeuropeiska länder som flyktingar eller anhöriga till flyktingar.

Samtidigt som den ekonomiska segregationen har ökat har även den etniska segregationen tilltagit. Detta innebär att personer med utländsk bakgrund ofta befinner sig i miljöer där många andra också har utländsk bakgrund, samtidigt som personer med svensk bakgrund återfinns på annat håll, vilket inte bara gäller bostads- marknaden, utan även arbetsmarknaden. Den etniska segregationen beror delvis, men inte enbart, på socioekonomiska skillnader men även om man kontrollerar för inkomster och andra socioekonomiska och demografiska faktorer återstår en betydande del av boende- segregationen.11

En låg sysselsättning för utrikes födda är ett stort samhällspro- blem av flera skäl. För det första medför det en välfärdsförlust för de berörda personerna då de inte ges möjlighet att fullt ut bli del- aktiga i samhället. För det andra går samhället miste om den pro- duktion som dessa personer skulle kunna bidra med. Detta är spe- ciellt allvarligt med tanke på de utmaningar som en åldrande befolk-

6Nekby (2003).

7SOU 2011:11.

8Prop. 2008/09:1.

9A prop.

10SOU 2011:11, Bilaga 4.

11Nordström Skans och Åslund (2010).

SOU 2012:50

Stadsdelar med utbrett utanförskap

ning medför.12 För det tredje leder ett högt bidragsberoende till stora direkta kostnader för samhället.

Å andra sidan utgör utrikes födda en av de grupper där det finns en potential för ökad sysselsättning, vilket skulle kunna avhjälpa den ökade försörjningsbörda som förutspås under de kommande decennierna. Prognoser visar att samtidigt som försörjningsbördan från den del av befolkningen som är för ung för att vara arbetsför krymper så stiger försörjningsbördan från den äldre delen av befolkningen i en sådan omfattning att den totala försörjnings- bördan förväntas stiga relativt kraftigt de närmaste åren.13

Årsskiftet 2010/2011 uppgick antalet utrikes födda i Sverige till knappt 1,4 miljoner, vilket utgjorde 14,7 procent av Sveriges sam- lade befolkning. SCB:s befolkningsprognoser tyder på att utrikes födda kommer att öka sakta och uppgå till runt 18 procent efter år 2060.14 Om förvärvsfrekvensen bland de utrikes födda kan ökas kan detta alltså utgöra en värdefull potential. Det är således viktigt, både för de berörda individerna och för samhället, att utrikes föddas möjligheter till inträde på arbetsmarknaden förbättras.

2.4Ökad urbanisering och segregation

Urbaniseringen förknippas oftast med en omfördelning av befolk- ningen från landsbygd och småorter till större städer, men måste inte nödvändigtvis bero på flyttningsströmmar inom landet. Det kan också vara så att inflyttningen från utlandet till stor del sker till storstadsområdena. Att invandrare väljer att bosätta sig i stor- städerna kan ha många anledningar, allt ifrån större möjligheter att besöka hemlandet till goda utbildningsmöjligheter och ett mer differentierat näringsliv.15

Sverige har under lång tid urbaniserats i allt högre utsträckning. Under 1800-talets andra hälft ökade andelen bosatta i städer från tio till tjugo procent, men det är främst sedan 1910 som urbanise- ringen antagit den form man oftast tänker på, med betydande omfördelning av befolkningen.16

12SOU 2011:11, Bilaga 4.

13SCB (2010b).

14SCB (2010b).

15Andersson (2000) ställer upp åtta olika möjliga orsaker till denna koncentration av nyanlända invandrare.

16SCB (1999).

Stadsdelar med utbrett utanförskap

SOU 2012:50

Under 1990-talet tilltog urbaniseringen i Sverige och utlands- födda har utgjort en stor del i detta. Inflyttningen till städerna anses i sin tur ha bidragit till den ökade segregationen inom stä- derna. I samband med inflyttning till städerna och geografisk rör- lighet inom städerna sker en s.k. selektion, ett urval, där de som flyttar till städerna har svårare att hitta boende i attraktiva lägen än de som sedan tidigare är bosatta i staden. Detta kan ha flera orsa- ker, såsom sämre kännedom om förhållandena i staden eller att man hamnar längre ned i eventuella bostadsköer.17 Samtidigt som urbaniseringen ökade drabbades Sverige av en ekonomisk kris vilket ledde till ökade klyftor mellan olika stadsdelar, eftersom det i hög grad var storstädernas redan utsatta områden som drabbades av krisen.18

I många städer är utanförskapet koncentrerat till vissa områden eller stadsdelar men det är värt att påpeka att segregation och utan- förskap i dag inte enbart är ett storstadsproblem. Regeringens urbana utvecklingsarbete är från 2012 inriktat på utvärdering, kun- skapsinhämtning, kunskapsutbyte och kunskapsspridning. För att komma ifråga för detta stöd ska kommunerna ha stadsdelar som präglas av ”låg förvärvsfrekvens, högt uttag av försörjningsstöd och låg behörighet till gymnasieskolan”19. Detta arbete har omfattat områden i såväl stora som medelstora och mindre städer (se kapitel 8).

En viktig fråga i sammanhanget är dock frågan om segrega- tionen leder till att en enskild individ får ett sämre utfall än om individen hade levt i en annan miljö. Det stora problemet i denna typ av forskning är att visa vad som är orsak och vad som är verkan, de s.k. kausala sambanden. Å ena sidan kan det vara så att boende i ett segregerat område drabbas genom att de får svårare att hitta jobb eller liknande, delvis beroende just på att de bor i ett visst område. Å andra sidan kan det vara så att individer med låga inkomster just på grund av sin låga inkomst hamnar i vissa miljöer. Hur det förhåller sig i detta avseende är mycket svårt att få klarhet i. Empirisk forskning har bland annat bedrivits i USA där ett antal slumpmässigt utvalda barnfamiljer i fattiga områden gavs möjlighet att flytta till rikare områden. Dessa flyttande familjer kunde sedan jämföras med familjer som inte fick samma möjlighet. Resultatet av jämförelsen var att effekterna var mycket små.20 Detta tyder på att

17Andersson (2000).

18Proposition 1997/98:165.

19Regeringsbeslut A2012/174/IU.

20Ludwig m.fl. (2008).

SOU 2012:50

Stadsdelar med utbrett utanförskap

den omständigheten att man är bosatt i ett område med utbrett utanförskap inte nödvändigtvis har någon stor negativ effekt i sig.

Effekterna av etnisk segregation är också svåra att utreda, men forskningen visar att det inte nödvändigtvis är negativt att hamna i en miljö med många personer av samma bakgrund. Det är snarare så att det är de socioekonomiska omständigheterna, såsom utbild- ning och arbetslöshet/sysselsättning som är viktiga. Eller annor- lunda uttryckt ”en resurssvag omgivning kan skapa problem, lands- män i sig gör det inte”21.

2.5Framväxten av en storstadspolitik

Regeringen tillsatte år 1988 en storstadsutredning för att kartlägga storstadsregionernas utveckling. Detta bidrog bl.a. till att levnads- villkoren i en rad utsatta bostadsområden i städernas förorter upp- märksammades. År 1994 bildades Storstadskommittén, vars slut- betänkande lades till grund för en proposition som beskrev stor- städernas potential som tillväxtcentrum och som landets struktu- rella ryggrad.22 Samtidigt konstaterade Storstadskommittén att det var i storstädernas utsatta stadsdelar som den svenska fattigdomen fanns och att klyftorna mellan olika gruppers arbetsinkomster hade ökat drastiskt mellan 1985 och 1995. I de utsatta stadsdelarna hade arbetsinkomsterna endast ökat marginellt samtidigt som arbets- inkomsterna i övriga delar av storstäderna hade ökat med cirka 10 procent.23

Under 1990-talet fortsatte och förstärktes den sociala och etniska segregationen i storstäderna. Detta ledde till att man utarbetade en samlad stadspolitik. Den politik som växte fram inspirerades av erfarenheter från Europa och hade i första hand fokus på bostads- områden med stor andel boende i vad som kallats ”utsatta posi- tioner”.24 I den ovan nämnda propositionen kan man utläsa två huvudsakliga mål för storstadspolitiken. Dels finns ett s.k. tillväxt- mål, där syftet i första hand är att ge förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt, för att därigenom öka storstädernas attraktivitet. Dels finns ett s.k. segregationsmål, som syftar till att bryta social, etnisk och diskriminerande segregation för att på så sätt skapa

21Nordström Skans och Åslund (2010), s. 70.

22Prop. 1997/98:165.

23SOU 1998:25.

24Se redogörelse i SOU 2004:79.

Stadsdelar med utbrett utanförskap

SOU 2012:50

jämlika levnadsvillkor. Här lades också särskild tyngd vid att stödja de mest utsatta bostadsområdena. Detta ledde i sin tur fram till att de lokala utvecklingsavtalen utarbetades (se kapitel 8).

IIUTGÅNGSPUNKTER FÖR ETT SYSTEM MED NYSTARTSZONER

3Nationalekonomiska utgångspunkter

3.1Inledning

För att kunna analysera vilka effekter ett eventuellt införande av nystartszoner kan förväntas få behövs en teoretisk grund att utgå från. I nedanstående avsnitt ges därför en översiktlig genomgång av relevanta ekonomiska teorier.

Först behandlas marknadens funktionssätt och hur marknader generellt når ekonomisk jämvikt. Detta följs av en grundligare genomgång av arbetsmarknaden, främst inriktat på vad som påver- kar efterfrågan på arbetskraft. Därefter följer en presentation av förväntade förändringar av arbetskraftsefterfrågan och -utbud till följd av olika former av ekonomiskt stöd till företag.

3.2Marknader och jämvikt

På en produktmarknad med fullkomlig konkurrens möts det sam- lade utbudet från alla producenter och den samlade efterfrågan från alla konsumenter på marknaden, vilket illustreras schematiskt i Figur 3.1. Marknadsutbudet utgörs av en aggregering av de enskilda producenternas utbjudna kvantiteter. Varje punkt på utbudskurvan visar därför vilken total kvantitet som bjuds ut på marknaden vid en given prisnivå. Marknadsefterfrågan utgörs på ett liknande sätt av en aggregering av de enskilda konsumenternas efterfrågan och kurvan visar därför vilken total kvantitet som efterfrågas vid olika prisnivåer.

Såsom illustreras i Figur 3.1 identifieras marknadsjämvikten av skärningspunkten mellan de två kurvorna. I denna punkt uppstår jämviktspriset (P*), som är det pris vid vilket den utbjudna kvan-

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

titeten är lika stor som den efterfrågade kvantiteten och denna kvantitet benämns jämviktskvantiteten (Q*).

Var och en av de enskilda aktörerna på marknaden uppfattar pri- set som fast, då man är för liten för att självständigt kunna påverka priset. Den enda anpassning den enskilde aktören kan göra, för att nå en så hög nytta (för konsument) respektive vinst (för produ- cent) som möjligt, är således att ändra den kvantitet man konsume- rar respektive producerar.

Utbud

Efterfrågan

Detta innebär att efterfrågan, ur den enskilde producentens per- spektiv, är oändligt stor till det rådande marknadspriset. Det inne- bär i sin tur att producenten kan sälja valfri kvantitet så länge man inte avviker från marknadspriset. Efterfrågekurvan som producen- ten möter utgörs därför av en horisontell linje i Figur 3.2. Den optimala produktionsmängden för den enskilde producenten finner man vid den punkt där marginalkostnaden (MC) är exakt lika med marginalintäkten, priset på varan man producerar (P). Marginal- kostnaden utgörs av kostnadsförändringen då kvantiteten föränd- ras med en enhet och marginalintäkten utgörs på samma sätt av intäktsförändringen då kvantiteten förändras med en enhet. Så länge fullkomlig konkurrens råder och producenten alltså är att anse som en pristagare kommer marginalintäkten att utgöras av marknadspriset för produkten man säljer.

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

När producenten producerar en optimal kvantitet finns inga möjligheter att öka vinsten genom att ändra kvantiteten. Varje för- ändring av kvantiteten innebär istället ett försämrat resultat för producenten. Om däremot likheten (MC=P) inte håller har pro- ducenten möjlighet att öka sin vinst (alternativt minska sin förlust) genom att ändra den mängd man producerar. Om MC är större än P så innebär detta att en förändring av kvantiteten ger större påver- kan på kostnaderna än på intäkterna. Det skulle då vara lönsamt för producenten att minska sin produktionsmängd, vilket man gör tills man uppnår jämviktsvillkoret MC=P. I Figur 3.2 betyder det att producenten befinner sig till höger om skärningspunkten och såle- des minskar sin kvantitet tills man förflyttat sig åt vänster i figuren och nått den punkt där kurvan MC skär linjen P.

Omvänt gäller att om MC är mindre än P så ger en förändring av kvantiteten mindre effekt på kostnaderna än på intäkterna, vilket i sin tur betyder att det vore lönsamt för producenten att öka sin kvantitet tills jämviktsvillkoret uppfylls. I Figur 3.2 betyder detta att producenten befinner sig till vänster om skärningspunkten och ökar sin kvantitet tills man förflyttat sig åt höger i figuren tills man nått den punkt där kurvan MC skär linjen P.

Producentens utbjudna kvantitet beror alltså på marknadspriset på produkten man producerar. Vilken mängd s.k. insatsvaror, de varor och tjänster som används i produktionen av andra produkter, man behöver beror i första hand på hur stor kvantitet av produkten man vill framställa. Efterfrågan på insatsvaror är därför en s.k. här- ledd efterfrågan, med vilket menas att efterfrågan delvis beror på efterfrågan på den vara producenten framställer.

För att presentationen av förändringar på marknaden ska bli så tydlig som möjligt antas i det följande att en producent använder sig av två insatsvaror, arbetskraft och kapital. Med uttrycket ”kapital” avses såväl finansiellt kapital som realkapital, såsom bygg- nader och maskiner.

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

kronor

3.2.1Efterfrågan på insatsvaror

Efterfrågan på kort sikt

På kort sikt antas producenten enbart kunna ändra kvantiteten av en av de två insatsvarorna, då den andra insatsvaran är fast. Det kan antingen vara så att kapitalet är fast och arbetskraften variabel eller tvärtom, beroende på producentens förutsättningar. Då den insats- vara utredningen är intresserad av är arbetskraft utgår nedanstående text från att mängden arbetskraft kan varieras och att kvantiteten kapital är fast.

Utgångspunkten för analysen av förändringar i arbetskrafts- efterfrågan är att man tänker sig ett existerande företags beslut kring att anskaffa ytterligare en enhet arbetskraft eller inte, alternativt minska mängden arbetskraft med en enhet. Hur man definierar en enhet arbetskraft är godtyckligt, men det vanligaste är att man antar att en enhet arbetskraft motsvaras av en arbetstimme.

Ett företags efterfrågan av arbetskraft bestäms av avvägningen mellan producentens kostnad för att anskaffa ytterligare en enhet arbetskraft, vilken benämns marginalkostnaden för arbetskraft (MCL), och den extra intäkt som skapas av att denna ytterligare enhet arbetskraft anskaffas, vilken benämns värdet av arbetskraf- tens marginalprodukt (VMPL). MCL utgörs av alla de kostnader

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

som producenten ådrar sig för att anskaffa exempelvis en ytter- ligare arbetstimme. I en förenklad modell kan dessa kostnader betecknas som lönen (w). VMPL utgörs av den intäktsökning som skapas genom den ytterligare arbetstimmen. Denna består i sin tur av två delar, nämligen hur stor produktionsökning man får av den extra enheten arbetskraft, arbetskraftens marginalprodukt (MPL), och vad varje enhet av producentens produktion är värd (mark- nadspriset för produkten, P). Härav följer att

VMPL  MPL  P

Marginalprodukten antas normalt vara avtagande, med vilket menas att produktionsökningen av att anställa ytterligare en enhet arbets- kraft minskar för varje ytterligare enhet arbetskraft. Detta beror på att kapitalmängden inte förändras på kort sikt och därför är ökningen av arbetskraften den enda förändringen som görs. Varje ytterligare enhet arbetskraft får därför mindre kapital att arbeta med, vilket leder till en lägre produktivitet per enhet arbetskraft. Eftersom VMPL består av MPL multiplicerat med det fasta mark- nadspriset kommer även VMPL att vara avtagande.

I Figur 3.3 illustreras marginalkostnaden för arbetskraft och de motsvarande marginalintäkterna. Så länge VMPL är högre än lönen leder ökning av arbetskraften med en enhet till större ökning av intäkterna än av kostnaderna. Vinsten ökar därmed och den vinst- maximerande producenten kommer att anställa fler enheter arbets- kraft. Detta leder i sin tur till att VMPL sjunker, varmed skillnaden mellan de två minskar. Om en positiv skillnad kvarstår kommer ytterligare ökningar av arbetskraften att ske tills den optimala mängden arbetskraft (L*) uppnåtts, där VMPL = w. Skulle i utgångs- läget istället lönen vara högre än VMPL kommer det omvända att ske och producenten minskar sin arbetskraft tills VMPL = w uppnås.

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

kronor

		w
		w

	VMPL


L*			mängd
			mängd
			arbetskraft
			arbetskraft

En prisökning på produkten leder till att VMPL stiger och därmed förskjuts utåt. Detta leder i sin tur till att skärningspunkten mellan VMPL och w hamnar längre åt höger i figuren. En prisökning på produkten leder således till en ökad efterfrågan på arbetskraft hos producenten. Omvänt leder en prissänkning av slutprodukten till att färre enheter arbetskraft efterfrågas av producenten. Effekten av kostnadsförändringar presenteras i avsnitt 3.2.2 nedan.

3.2.2Effekter av kostnadsförändringar

Effekt av sänkta arbetskraftskostnader

Om producenten, antingen genom någon form av stöd eller av andra orsaker, får lägre arbetskraftskostnader visas detta schema- tiskt genom att kostnadskurvan w0 i Figur 3.4 förskjuts nedåt, exempelvis till w1. Därmed finner man den optimala kvantiteten arbetskraft vid en högre kvantitet än vad som var fallet innan kost- nadsförändringen skedde.

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

kronor

			w0
			w1

		VMPL

			mängd


L*0	L*1
L*0	L*1		arbetskraft

En komplicerande faktor vid insatser för att sänka arbetsgivarnas lönekostnader, i syfte att öka efterfrågan på arbetskraft, är de s.k. övervältringseffekterna. En sänkt löneskatt kan leda till ökade lönekrav från löntagarna, vilket kan leda till att den faktiska arbets- kraftskostnaden för arbetsgivaren förblir oförändrad. Detta kan ses som att kostnadskurvan i Figur 3.4 återgår till w0. Genom att arbetskraftskostnaden inte ändras kommer inte heller mängden arbetskraft som efterfrågas att ändras jämfört med situationen innan stödet infördes. Detta skulle, i de fall övervältringen är full- ständig, innebära att subventionen enbart leder till en inkomst- överföring från staten (som får minskade skatteintäkter) till arbets- tagarna (som får högre löner).

Hur stor övervältringen blir beror på ett flertal faktorer. I första hand beror det på utbudets (arbetstagarnas) och efterfrågans (arbets- givarnas) löneelasticitet eller priskänslighet (se mer om detta nedan). Men även andra faktorer, såsom i vilken grad löneförhandlingar är centraliserade samt hur avgiftssänkningen påverkar arbetslöshets- ersättningen, har betydelse.

Vad gäller arbetskraftsutbudets löneelasticitet torde den natio- nella och inte minst den lokala arbetslösheten ha en tydlig påverkan. En hög arbetslöshet minskar nämligen möjligheterna till framgångs- rika löneförhandlingar från arbetstagarnas sida. Effekterna av exempelvis en skattesänkning skulle därmed få större genomslag på sysselsättningen ju högre arbetslösheten är.

Arbetskraftsefterfrågans löneelasticitet beror i förlängningen på hur priskänsliga företagens produkter är. Om arbetsgivaren säljer

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

sin produkt på en konkurrensutsatt och därmed priskänslig mark- nad kommer en kostnadsminskning, som möjliggör en prissänk- ning på produkten, att leda till en kraftigare ökning av den produ- cerade kvantiteten än om produkten säljs på en mindre priskänslig marknad. En marknad med högre grad av konkurrens ger därför större förändringar i efterfrågad kvantitet av arbetskraft än en marknad med lägre grad av konkurrens. På en marknad med full- komlig konkurrens finns ingen möjlighet för företagen att över- vältra minskad arbetskraftskostnad till arbetskraften. Detta efter- som övervältring skulle betyda att man betalar ett överpris för arbetskraften, vilket i sin tur skulle leda till att man måste ta ut ett högre pris för sin produkt än de konkurrenter som inte övervältrar kostnadsminskningen. Detta skulle i längden leda till att de över- vältrande företagen slås ut från marknaden.

Ett vanligt antagande är att övervältringen, p.g.a. lönenivåernas trögrörlighet, är mindre på kort sikt och att sysselsättningseffek- terna därför är större på kort sikt. På längre sikt ökar dock över- vältringen vilket i sin tur minskar sysselsättningseffekterna.

Det finns få undersökningar av arbetskraftsefterfrågans löne- elasticitet i Sverige, men en internationell jämförande studie1 har visat att löneelasticiteten är större på lång sikt än på kort sikt, vilket stödjer den ekonomiska teorin. Man visar också att efterfrågan är mindre priskänslig i Sverige än i många andra europeiska länder, se Tabell 3.1 nedan.

Löneelasticiteten är inte konstant över tid. Många har hävdat att ökad internationell konkurrens och handel antagligen har medfört att löneelasticiteten ökat under de senaste åren.

1 Navaretti m.fl. (2003).

SOU 2012:50	Nationalekonomiska utgångspunkter

Källa: Navaretti m.fl. (2003), tabell 3.

En komplikation när man diskuterar löneelasticitet är att olika delar av arbetsmarknaden kan uppvisa olika priskänslighet. Exem- pelvis är det rimligt att anta att utbildningsnivå, eller yrkets utbild- ningskrav, påverkar löneelasticiteten. En studie omfattande samt- liga tillverkningsföretag i Sverige med minst 50 anställda visar att löneelasticiteten är störst för anställda med medelhög utbildning och lägre för de med låg utbildning. För högutbildade kan för- fattarna inte påvisa någon statistiskt signifikant löneelasticitet.2

Förutom övervältring i form av löneökningar till arbetstagarna kan övervältring också förekomma genom att besparingen som företaget kan göra genom delvis subvention av arbetskraftskostna- den behålls i företaget i form av ökad vinst. I detta fall skulle sub- ventionering av arbetskraftskostnaderna varken leda till högre sysselsättning eller högre löner. Istället skulle subventionen inne- bära en ren inkomstöverföring från staten till företagen. Precis som i fallet med övervältring till arbetskraften är graden av konkurrens avgörande. Vid fullkomlig konkurrens finns ingen möjlighet för företagen att ta ut övervinster, då detta skulle leda till att de slås ut från marknaden av konkurrenter som tar ut ett lägre pris. Ju lägre graden av konkurrens är, desto större möjligheter för företagen att

2 Hakkala m.fl. (2010).

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

övervältra subventionen till en högre vinst, varvid sysselsättnings- effekterna blir mindre.

På lång sikt

På lång sikt kan producenten ändra både mängden arbetskraft och kapital. En prisförändring på en insatsvara kan ge upphov till kvan- titetsförändringar för en annan insatsvara. På kort sikt leder en minskad arbetskraftskostnad till att producentens efterfrågan på arbetskraft stiger. Detta gäller även på lång sikt, men då utgörs efterfrågeökningen av två olika delar.

En sänkt arbetskraftskostnad leder till att marginalkostnaden för att producera en enhet av produkten sjunker, vilket i Figur 3.2 kan ses som att kurvan MC förskjuts nedåt. Detta i sin tur leder till en förändring i den optimala kvantiteten (Q*) som producenten ska producera. När den producerade kvantitet ökas stiger också producentens efterfrågan på såväl arbetskraft som kapital. Ur det här perspektivet leder de sänkta arbetskraftskostnaderna till att skalan på produktionen ökar, dvs. den producerade kvantiteten ökar, men förhållandet mellan arbetskraft och kapital som används för att producera en enhet av produkten är oförändrad. Effekten kallas därför skaleffekt.

En andra långsiktig effekt av sänkningen av arbetskraftskostna- den är att det s.k. relativpriset på arbetskraft sjunker, dvs. kostna- den för en enhet arbetskraft i förhållande till kostnaden för en enhet kapital sjunker. Det blir då mer attraktivt att ersätta kapital med den jämförelsevis billigare arbetskraften. Detta leder till en ytterligare ökning av arbetskraftsefterfrågan, samtidigt som produ- centens efterfrågan på kapital sjunker. Denna effekt kallas för sub- stitutionseffekten, och förstärker alltså i det här fallet effekten från skaleffekten och ökar efterfrågan på arbetskraft.

Hur stor substitutionseffekten är beror på i hur hög grad arbetskraft och kapital kan ersätta varandra, vilket mäts med den s.k. substitutionselasticiteten. Denna visar hur stor förändring man får i mängden kapital per enhet arbetskraft som används, vid en förändring av relativpriset. Detta mäts som

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

substitutionselasticitet

där:

K = mängd kapital

L = mängd arbetskraft w = arbetskraftskostnad r = kapitalkostnad.

%K / L

% w / r

Effekter av sänkta kapitalkostnader

På motsvarande sätt som beskrevs för arbetskraften ovan leder sänkt kapitalkostnad till såväl skaleffekter som substitutionseffek- ter. Å ena sidan leder skaleffekten till att en sänkning av kapital- kostnaden gör att marginalkostnaden för att producera en enhet av produkten sjunker. Det leder till ökad produktion, då fler enheter kan produceras till en kostnad som motsvarar eller ligger under det rådande marknadspriset. Detta ökar efterfrågan på såväl arbetskraft som kapital.

Å andra sidan har det s.k. relativpriset på kapital sänkts. Det vill säga kostnaden för enhet kapital, i förhållande till kostnaden för en enhet arbetskraft, sjunker. Detta betyder att det, ur producentens perspektiv, blir mer attraktivt att ersätta arbetskraft med kapital, vilket ökar efterfrågan på kapital men minskar efterfrågan på arbets- kraft. Substitutionseffekten leder därmed till att producenten vill ersätta arbetskraften med den nu relativt sett billigare insatsvaran kapital.

På kort sikt finns bara en skaleffekt, eftersom mängden kapital inte kan varieras. Den kortsiktiga effekten av en subvention av kapital- kostnader kan därför antas vara att efterfrågan på arbetskraft ökar. Huruvida den långsiktiga effekten innebär en ökning eller minsk- ning av arbetskraftsefterfrågan beror däremot på om skal- eller substitutionseffekten är störst.

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

3.2.3Matchning på arbetsmarknaden

Marknadsjämvikt inträffar när utbud och efterfrågan möts på marknaden, så att varken utbuds- eller efterfrågeöverskott före- kommer. På en marknad med identiska produkter finns sannolik- het för att detta kan inträffa, att utbud ”matchas” med efterfrågan, men på en så heterogen marknad som arbetsmarknaden kommer detta sannolikt inte att ske. Även om det finns utbud och efterfrå- gan av arbetskraft på marknaden som helhet är det inte säkert att marknadsjämvikt uppnås.

Resultatet av matchningsproblem blir att det både förekommer arbetslöshet och lediga arbetstillfällen (vakanser) på marknaden samtidigt. Detta kan exempelvis uppstå om de arbetslösa har en annan utbildning än vad som efterfrågas av arbetsgivarna som söker arbetskraft. På en nationell nivå kan det också bero på att de arbetslösa befinner sig i en annan del av landet än arbetsplatserna med vakanser. Ju mer man avgränsar arbetsmarknaden geografiskt, desto större är risken för den först nämnda typen av problem och desto mindre är risken för den andra typen av problem.

Problemet med matchning har ökat över tid, delvis p.g.a. att arbetsgivarnas krav på utbildningsnivå har ökat, vilket i sin tur beror på en ökad andel kunskapsintensiva yrken på marknaden, men också p.g.a. ett underutnyttjande av befintlig kompetens hos arbetskraften. Detta leder till en sämre matchning på arbetsmark- naden, där högutbildade har svårt att hitta jobb som motsvarar deras höga utbildningsnivå och lågutbildade inte erbjuds de jobb som finns p.g.a. att de inte är kvalificerade för dessa.3

Matchningen på arbetsmarknaden illustreras ofta genom den s.k. Beveridge-kurvan, där antalet vakanser ställs mot antalet arbetslösa, alternativt vakansgraden mot andelen arbetslösa. Ju närmare noll- punkten i figuren (origo) Beveridge-kurvan befinner sig desto effektivare är matchningen på arbetsmarknaden. Ett exempel på Beveridge-kurvan visas i Figur 3.5. Kurvan har förskjutits vid några tillfällen under den aktuella tidsperioden. Lägst låg den under de sista åren av 1980-talet och de allra första åren av 1990-talet. Under de följande åren kunde man se hur andelen arbetslösa steg kraftigt samtidigt som vakansgraden låg relativt oförändrad men sjönk en aning. Under 1990-talets andra hälft ökade vakansgraden utan att arbetslösheten sjönk nämnvärt. Detta kan ses som ett tydligt tecken på att matchningen på arbetsmarknaden fungerade allt sämre under

3 Europeiska kommissionen (2012).

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

dessa år. Därefter skedde en viss återhämtning på arbetsmarknaden: arbetslösheten sjönk och antalet vakanser steg. Men under de första åren av 2000-talet låg arbetslösheten ändå på en högre nivå än under 1989–1991, trots att antalet vakanser låg på ungefär samma nivå. Matchningsproblemen på arbetsmarknaden kvarstod alltså.

I samband med finanskrisen som inleddes 2009 steg arbetslös- heten återigen kraftigt samtidigt som vakanserna minskade. Under 2010 steg sedan antalet vakanser kraftigt i samband med en åter- hämtning från finanskrisen. Andelen arbetslösa sjönk dock inte alls i samma utsträckning, vilket innebär att Beveridge-kurvan sköts ytter- ligare utåt i figuren. Sammantaget kan man därför säga att match- ningen på arbetsmarknaden är markant sämre i dag än den var för 30 år sedan.

	1,80%
arbetskraften	1,60%		70
	1,40%
			75	74	80
	1,20%		75
relativt	1,20%			88	79
				88	79
			89
	1,00%			77		71
vakanser				77		71
	0,80%		90			85		00
	0,80%				78	72			06
					78	72	02		06
					81		02
					81	84
Kvarstående	0,60%					84					98
	0,60%						01		99		98
								03	99


	0,40%					82	83		04	05		97
	0,40%					91					95	96
						91					95	96
	0,20%											94
	0,20%								92				93
									92				93
	0,00%
	0%	1%		2%		3%	4%	5%		6%	7%	8%	9%

Kvarstående arbetslösa relativt arbetskraften

Källa: SOU 2007:18, figur 2.1.

3.2.4Antalet företag på marknaden

Det har påpekats att den ekonomiska teorin, så som den presente- rats i det ovanstående, saknar entreprenörer och att denna avsaknad leder till att man underskattar sysselsättningseffekterna.4

4 Henrekson och Sanadaji (2004) samt Johansson (2005).

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

Om de befintliga företagen på en viss produktmarknad går med vinst kommer nya företag att etablera sig på marknaden, då även dessa vill ta del av vinstmöjligheterna. Detta leder i sin tur till att marknadsutbudet stiger och att jämviktspriset på marknaden där- med sjunker. Till slut uppnås den nya jämvikten, där utbud och efterfrågan är lika. I detta läge finns inte längre något motiv för fler företag att gå in på marknaden, men det finns heller ingen anled- ning för befintliga företag att lämna marknaden.

I den nya jämvikten finns således fler företag på marknaden, och den totala efterfrågan på arbetskraft är därmed större.

3.2.5Utbudet av arbetskraft

I den nationalekonomiska teorin utgår alla beslut som en individ fattar från s.k. nyttomaximering, vilket innebär att man antar att alla individer fattar sådana beslut som gör att individen får det så bra som möjligt. Detta antagande möjliggör förenklade modeller av individers beteende och kan sedan ligga till grund för mer kompli- cerade modeller där man tar hänsyn till sådant som att individen kan fatta felaktiga beslut, exempelvis p.g.a. bristande information eller att man inte är konsekvent i sitt agerande.5

I de enklaste modellerna för arbetskraftsutbud antas att indivi- den maximerar sin egen nytta utan hänsyn till varken arbetsgivare, andra medlemmar i hushållet eller andra aktörer. Individens utbud av arbetskraft styrs då av två faktorer: individens preferenser och individens budgetbegränsning. Preferenserna visar individens smak eller värdering av olika kombinationer av varor och tjänster och illustreras av en indifferenskurva, se Figur 3.6. I fallet med arbets- kraftsutbud är det möjligheterna till konsumtion av fritid respek- tive av varor och tjänster som ska ställas mot varandra. Fritiden blir den tid som inte är arbetstid och minskar alltså om individen väljer att arbeta mer. Konsumtionen beror på hur hög inkomst man har och ökar således med arbetstiden. Individen antas vilja maximera både fritid och konsumtion, men en ökning av det ena leder ofrån- komligen till en minskning av det andra. En högre indifferenskurva visar att individen har mer av både fritid och konsumtion än vad som är möjligt på en lägre indifferenskurva och därför represente-

5 I detta avsnitt ges en kortfattad förklaring av en mycket enkel nationalekonomisk modell av individens beslut rörande arbetskraftsutbud. För en mer detaljerad genomgång rekom- menderas exempelvis Björklund m.fl. (2006).

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

rar en högre nytta, dvs. att individen tycker sig ha det bättre. Resultatet av antagandet att individen vill maximera sin nytta ses i figuren som att individen försöker nå en så hög indifferenskurva som möjligt.

Varor

Fritid

Det som begränsar individens nytta är de restriktioner som begrän- sar hur mycket varor respektive fritid som individen kan konsu- mera. Denna restriktion benämns budgetrestriktionen och påverkas generellt av vilka priser som råder på marknaden för de två varor man analyserar (se Figur 3.7). I fallet med arbetskraftsutbud begränsas mängden fritid av den maximala tiden individen kan vara ledig (QF). Den maximala konsumtionen av varor (QV) beror där- emot på individens inkomst. Inkomsten beror i sin tur på vilken lön individen har samt vilka övriga inkomster som finns.

Om individen väljer att inte arbeta alls kommer han eller hon inte heller att ha någon inkomst från arbete, men kan ändå ha en viss inkomst från annat håll. Denna inkomst kan utgöras av kapital- inkomster, bidrag eller annat och möjliggör en viss konsumtion av varor trots att individen har maximal fritid. När individen ökar sin arbetstid minskar fritiden och konsumtionen av varor ökar, vilket syns som en rörelse åt vänster längs med budgetlinjen i Figur 3.7.

Lutningen av budgetlinjen visar hur mycket konsumtions- möjligheten för varor ökar om fritiden minskas med en enhet och bestäms därför av den lön individen har. Högre lön innebär att varje minskning av fritiden ger större ökning av konsumtionsmöjlig- heterna. Men kostnaden för fritid, eller egentligen förlusten av att

Nationalekonomiska utgångspunkter

SOU 2012:50

välja att inte arbeta, stiger också. Detta syns som en brantare budgetlinje i figuren. Ett högre pris leder ofta till en minskad kon- sumtion och därmed minskar den valda mängden fritid vid en höj- ning av lönen, vilket ökar arbetskraftsutbudet, se Figur 3.8.

Varor

Q1	Fritid
Q1	QF

Ett flertal uppskattningar av arbetsutbudets löneelasticitet har gjorts. Uppskattningarna skiljer sig åt, men generellt kan man säga att den uppskattade löneelasticiteten är relativt låg. Löneelasticiteten upp- skattas dock vara större för kvinnor än för män.6 Löneelasticiteten är också högre för individer med låg utbildningsnivå jämfört med personer med högre utbildning.7 I Figur 3.8 visas ett beslut på den s.k. intensiva marginalen, dvs. valet för en person som redan arbetar att ändra antalet arbetade timmar. Forskning har visat att beslutet att arbeta eller inte, dvs. beslut på den extensiva marginalen, är mer känsliga för löneförändringar än beslut på den intensiva marginalen. Vissa har även diskuterat att elasticiteten på den intensiva margina- len, hur mycket arbetskraftsutbudet förändras för de som redan arbetar, kan vara noll och att all förändring i total arbetstid därmed sker genom att fler väljer att börja eller sluta arbeta.8

6Aronsson och Walker (2006).

7Ljunge och Ragan (2007).

8Kleven och Kreiner (2003).

SOU 2012:50

Nationalekonomiska utgångspunkter

Varor

Fritid

3.2.6Egenföretagande

Även benägenheten att starta eget företag påverkas av lönenivåerna i en bransch. Om en person är anställd och har lön utgör denna lön en mycket påtaglig alternativkostnad, eftersom valet att starta eget företag i många fall innebär att man måste säga upp sig från sin nuvarande arbetsplats och därmed avsäga sig den lön man har. Det är dock inte bara lönenivån i sig som man avsäger sig, utan även den trygghet som en fast lön innebär. Egenföretagandet innebär ofta, i alla fall inledningsvis, en lägre och mer osäker lönenivå. Osäker- heten och nivån på inkomsten vid egenföretagande är två viktiga faktorer vid valet att starta eget företag eller inte.9

Inkomsten från eget företagande påverkas delvis av skattesyste- mets utformning och en studie rörande egenföretagande i Sverige har visat att förändringar i skattesatserna leder till förändringar i företagande. Sänkt skatt har en positiv effekt på företagandet. Man har uppskattat att en sänkning av egenavgifterna med tio procent- enheter ger en ökning av företagandet med 0,3 procentenheter, vilket motsvarar en ökning av företagandet med cirka sju procent. Förändringar av skatt på inkomst av näringsverksamhet uppskattas ge mindre effekt. Motsvarande sänkning av denna skatt leder endast till en ökning av företagandet med 0,1 procentenheter.10

9Berkhout m.fl.(2011).

10Stenkula (2010).

4 Juridiska utgångspunkter

4.1Inledning

För att ett eventuellt system med nystartszoner ska kunna genom- föras måste det stå i överensstämmelse med de svenska grund- lagarna och Sveriges internationella åtaganden. Ett system med nystartszoner måste således stå i överensstämmelse med de regler om generell tillämpbarhet, likabehandling och skydd mot diskrimi- nering som framgår av svensk grundlag. De i dessa avseenden aktuella bestämmelserna återfinns i Regeringsformen (RF). De konstitutionella aspekterna behandlas i avsnitt 4.2 nedan.

Ett system med nystartszoner måste också stå i överensstäm- melse med EU-rätten. Medlemsstaterna i EU är skyldiga att til- lämpa och ge effekt åt EU-rättens regler och principer. Genom EU-domstolens rättspraxis har unionsrätten utvecklats till ett över- ordnat rättssystem som utgör en integrerad del av de nationella rättssystemen och som skapar rättigheter och skyldigheter för enskilda. En stor del av unionsrätten är därför direkt tillämplig i medlemsstaterna. Detta gäller bland annat bestämmelserna i För- draget om Europeiska unionen (FEU) och Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).

Av utredningens direktiv framgår att särskild vikt ska läggas vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rörligheterna och statsstödsreglerna. Systemet ska även i övrigt vara hållbart och försvarbart ur ett EU-perspektiv. De EU-rättsliga regler som blir aktuella att behandla i detta betänkande är enligt utredningens bedömning den grundläggande regleringen om lika- behandling och fri rörlighet i FEUF (avsnitt 4.3 nedan) samt stats- stödsreglerna (avsnitt 4.4 nedan).

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

4.2Konstitutionella aspekter

4.2.1Inledning

Regeringsformen (RF) reglerar normgivningsmakten i Sverige. Där görs en distinktion mellan generellt tillämpbara regler och beslut i enskilda fall. Av bestämmelserna i 1 kap. 4 § RF följer att riksdagen stiftar lag. Vidare framgår av 8 kap. 1 § RF att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Före- skrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller reger- ingen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kom- muner. När skatt ska beslutas är lagformen obligatorisk (8 kap. 3 § RF), vilket alltså innebär att beslut som rör skatt måste fattas av riksdagen.

Behöriga att besluta i enskilda fall är regeringen och, efter över- lämnande av denna uppgift, även förvaltningsmyndigheter och kommuner. Den offentliga förvaltningen är självständig (12 kap. 2 § RF) och riksdagen får inte fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (12 kap. 3 § RF). Att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter i princip inte får fullgöras av riksdagen anses innebära att riksdagen inte kan besluta om en lag som enbart avser ett enskilt fall.1

I detta avsnitt beskrivs det rättsliga läget avseende föreskrifters generella tillämpbarhet och det skydd mot diskriminering som den svenska konstitutionen ger. Vidare redogörs för principen om lik- formighet inom beskattningen och vad som gäller avseende sär- regleringar på skatteområdet. Några särregleringar på skatteområ- det som i dag gäller för vissa geografiskt avgränsade områden beskrivs och avslutningsvis redovisas kort vad två tidigare utred- ningar kommit fram till i dessa frågor.

4.2.2Generellt tillämpbar lagstiftning

I RF har inte tagits in något uttryckligt krav på att en lag måste ha generell tillämpbarhet. Frågan om en lagregel måste vara generellt utformad är dock central och det har vid flera tillfällen diskuterats om vissa lagregler står i överensstämmelse med kravet på generali- tet. Av förarbetena till RF framgår att Grundlagsberedningen2 kon-

1Strömberg och Lundell (2011), s. 106 f.

2SOU 1972:15.

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

staterade att en lag är en generell rättsregel men ansåg att grund- lagen inte borde hindra att lagformen, liksom dittills, används för en ”föreskrift som reellt syftar till att lösa något enstaka konkret problem, när riksdagen undantagsvis anser detta nödvändigt”. Man konstaterade dock att riksdagen i sådana fall torde välja att ge lagen en generell form. Genom att välja lagformen ger riksdagen, enligt beredningen, ”uttryck för uppfattningen att beslutet till sin typ är generellt tillämpligt, ehuru generell tillämplighet inte är en förut- sättning för beslutets giltighet”. I den proposition som följde kon- staterade departementschefen att han i allt väsentligt delade bered- ningens syn på lagbegreppet och uttalade därefter bl.a. följande.3

Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge före- skrifter som blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall.

Enligt min mening måste lagen emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta mig till den upp- fattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Jag är medveten om att det inte är helt lätt att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Enligt min mening får en lag anses uppfylla detta krav om den exem- pelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

I prop. 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författ- ningar, diskuterades frågan om gränsdragning mellan författningar vilka omfattas av bestämmelserna i 8 kap. RF och har generell til- lämpbarhet, och övriga typer av föreskrifter. I denna fråga uttryckte departementschefen bl.a. följande.4

Sedan den nya regeringsformen tillkommit synes begreppet författ- ning böra vara liktydigt med sådana föreskrifter som omfattas av reger- ingsformens regler om normgivningsmakten. Dessa återfinns som förut har nämnts, främst i 8 kap. regeringsformen. Bestämmelserna där äger tillämpning på rättsregler. Dessa karakteriseras, enligt vad jag framhöll i propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform (s. 203 och 204), av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda och av att de inte avser bara ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet. Det sistnämnda kravet får enligt propositionen anses uppfyllt om föreskriften avser exempelvis situationer av ett visst slag

3Prop. 1973:90, s. 203 f.

4Prop. 1975/76:112, s. 62 ff.

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Särskilda gränsdragningssvårigheter möter i fall där en bindande föreskrift avser ett mycket litet lokalt område, kanske bara en eller flera bestämda fastigheter. Om föreskriften emellertid riktar sig inte bara till den nuvarande ägaren utan också till framtida ägare och förut- sätter att dessa rättar sig efter föreskriften oavsett om de har fått del av den eller inte, bör föreskriften enligt utredningens mening anses som författning.

När det gäller att ta ställning till frågan om ett lokalt begränsat beslut skall anses ha karaktären av författning eller inte kan man till en början slå fast, att beslutet får anses vara författning, om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i gemen. Detta torde gälla även om beslutet medför visst intrång i förfoganderätten för ägare eller innehavare av liknande rätt till vissa bestämda fastigheter.

Frågan om kravet på generell tillämpbarhet har även diskuterats på ett flertal ställen i den statsrättsliga litteraturen.5 Strömberg menar att en rättsregel är en bindande, generell norm och att en lag eller förordning alltså måste ha ett allmängiltigt innehåll. Detta krav kan uppfyllas t.ex. genom att den avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller att den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Enligt Strömberg kan det visserligen tänkas att en lag eller förordning i verkligheten blir tillämpad bara på något enstaka fall. Den får dock enligt hans uppfattning inte utformas så att den uttryckligen tar sikte på ett konkret fall. Av motiven till RF samt av Regerings- rättens avgörande RÅ 1980 1:92 framgår enligt Strömberg6 att för- budet mot lagstiftning för enskilda fall har en rent formell inne- börd och att om en lag har tillkommit i syfte att reglera ett visst konkret fall och i praktiken kommer att tillämpas endast på detta fall, spelar detta ingen roll förutsatt att lagen har fått en generell utformning. Strömberg konstaterar också att en föreskrift inte behöver förlora sin generella karaktär enbart därför att den har tidsbegränsad giltighet eller gäller endast inom ett lokalt avgränsat område. Även föreskrifter vilkas giltighet är starkt begränsad i både tid och rum bör betraktas som generella om de är riktade till all- mänheten.7

5Se bl.a. Strömberg (1999), s. 38 ff., Holmberg och Stjernquist (2004), s. 138 f. samt Strömberg och Lundell (2011), s. 106 f.

6Strömberg (1999), s. 38.

7A.a., s. 40 f.

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

4.2.3Likhetsgrundsatsen och skyddet mot diskriminering

I 1 kap. 2 § första stycket RF anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Rättighetsutredningen8 hade föreslagit att en formulering om att alla är lika inför lagen skulle införas i 1 kap. 2 § RF. Detta avvisades dock av departe- mentschefen i prop. 1975/76:209 med motiveringen att en sådan bestämmelse, om den innebar att lagstiftaren skulle sträva efter att behandla alla lika, gav ”uttryck för en målsättning i fråga om den samhälleliga verksamheten som varken är önskvärd eller realistisk”.

Särbehandlande lagstiftning var enligt departementschefens upp- fattning ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen och på de ekono- miska och sociala områdena ”ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle”.9 Vad som enligt departementschefen skulle komma till uttryck i fråga om lagstiftarens verksamhet var i stället att denne skulle sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt departementschefens mening skulle en sådan mål- sättning bäst komma till uttryck genom programmatiska stadgan- den om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och kultu- rella välfärd som mål för den offentliga verksamheten.

Begreppet ”allas likhet inför lagen” kom istället senare att införas i 1 kap. 9 § RF, där det nu anges att domstolar samt förvalt- ningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna bestämmelse riktar sig alltså inte till lagstiftaren och påverkar därför inte möjligheten att besluta om särbehandlande regler.

I 1 kap. 2 § RF, ”målsättningsparagrafen” eller ”program- och målsättningsstadgandet”, infördes genom prop. 1975/76:209 grund- läggande mål för den offentliga verksamheten utan att det direkt angavs något om diskriminering. Först år 2001 föreslogs ett tillägg till 1 kap. 2 § RF i form av dels en föreskrift om att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, dels en föreskrift om att det allmänna ska motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions-

8SOU 1975:75.

9Prop. 1975/76:209, s. 98 f.

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

hinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Tillägget föranleddes av en enighet om att åtgärder behövdes för att personer med funktionshinder och andra utsatta grupper skulle uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället, samt uppfattningen att ett sätt att markera betydelsen av detta var att låta frågan komma till tydligare uttryck i regerings- formen.10 Numera återfinns detta stadgande i 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen RF.

Även om det alltså under lång tid inte fanns något allmänt stad- gande om samhällets skyldighet att motverka diskriminering har det funnits grundlagsbestämmelser med förbud mot diskrimine- rande normgivning i 2 kap. RF. Bestämmelsen i 2 kap. 12 § RF innehåller numera det till lagstiftaren riktade förbudet mot norm- givning som innebär att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. I specialmotiveringen till bestämmelsen anmärkte departements- chefen11 att förbudet är begränsat till att avse missgynnande norm- givning, vilket innebär att förbudet bara träffar de fall av särbe- handling som innebär att en minoritet av i stadgandet avsett slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigt. Sådan otillåten särbehandling kan, enligt departementschefen, tänkas ske antingen genom regler som direkt tar sikte på minoriteten i fråga och medför att dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens eller genom föreskrifter som, med uteslutande av en viss etnisk minoritet, ger förmåner åt befolkningens flertal. Det som förbjuds i denna bestämmelse skulle alltså vara negativt särbe- handlande normgivning och inte s.k. positivt särbehandlande reg- ler, där en minoritet ges fördelar i förhållande till majoriteten. Detta synsätt har senare bekräftats av Grundlagsutredningen12 samt i det påföljande förslaget till reformerad grundlag. Där anges också att förbudet utgör ett minoritetsskydd som i praktiken inte omfattar t.ex. diskriminering av heterosexuella.13

Efter denna översikt av bestämmelserna om likabehandling och skydd mot diskriminering enligt RF finns det anledning att avslut- ningsvis nämna den på kommunalrättens område motsvarande principen, likställighetsprincipen. I 2 kap. 2 § kommunallagen

10Prop. 2001/02:72, s. 19.

11Prop. 1975/76:209, s. 157.

12SOU 2008:125, s. 407 f.

13Prop. 2009/10:80, s. 154.

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

(1991:900) anges att kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. En kommun kan alltså särbehandla vissa medlemmar om det finns sak- liga skäl. Något förbud för en kommun mot att negativt särbe- handla personer som inte är medlemmar i kommunen finns inte.

4.2.4Principen om likformighet inom beskattningen

Principen om likabehandling och skyddet mot diskriminering gäller även inom skatterätten. Det kan här noteras att enligt Högsta för- valtningsdomstolen anses även arbetsgivaravgifter utgöra skatt i regeringsformens mening.14 När det gäller skatterätten brukar fram- hållas som en princip att beskattningen ska utformas på så sätt att den i möjligaste mån är rättvis och likformig, den s.k. likformig- hetsprincipen.

I den skatterättsliga litteraturen har framförts olika tolkningar av denna princip.15 Welinder delar in likformigheten i en subjektiv och en objektiv likformighet. Med subjektiv likformighet menar han att begreppet ”likhet inför lagen” förutsätter att beskattningen

är likformig i den meningen att den inte medger särskilda skatte- privilegier för vissa skattskyldiga på grund av deras socialgrupp, politiska uppfattning, ras etc. Med objektiv likformighet avser han att personer med samma skatteförmåga betalar lika stor skatt16. Rabe och Bojs framför uppfattningen att likformighetsprincipen under åren växt sig allt starkare i det svenska skattesystemet och att den haft mycket stor betydelse, även vid detaljutformningen. De konstaterar samtidigt att strävandena att upprätthålla likformig- hetsprincipen kan leda till komplicerade och svårtillämpade regler.17

4.2.5Särregleringar på skatteområdet

De särregleringar som i dag förekommer i svensk rätt kan i princip delas in i tre grupper.18 Den första gruppen innehåller de bestäm- melser som har en generell utformning och tillämpbarhet och är

14RÅ 83 1:85.

15Jfr SOU 2005:68, s. 39.

16Welinder (1981), s. 189 f. Jfr också Hultqvist (1995), s. 59 ff.

17Rabe och Hellenius (2011), s. 46 f.

18Jfr Fastighetsbeskattningskommitténs uttalanden i SOU 1999:59, s. 63 ff. och vad som därtill anförs av Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet i SOU 2005:68.

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

avsedda att omfatta ett ansenligt antal, till namnet okända, skatt- skyldiga. Dessa bestämmelser är de vanligast förekommande och orsakar inga problem ur den nu aktuella synvinkeln. Exempel på en sådan särreglering är inkomstskattelagens (1999:1229) särskilda bestämmelser för fåmansföretag och fåmanshandelsbolag.

I den andra gruppen återfinns de bestämmelser som har getts en, i formell mening, generell tillämpbarhet men i praktiken gäller ett begränsat antal skattskyldiga. Dessa bestämmelser har inte sällan tillkommit just med tanke på de skattesubjekt som de träffar. Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) avgörande RÅ 80 1:92 avser den senare gruppen. I målet behandlades frågan om vissa änd- ringar i dåvarande skattelagstiftning var generella. Lagändringarna, vilka innebar att företag som avyttras till staten inte hade rätt att utnyttja förluster i enlighet med förlustutjämningsförordningen, var enligt det bolag som var klagande i HFD odiskutabelt tillkomna på grund av den s.k. Kockumaffären (statens övertagande av inkråmet i Kockum AB) och tog också enbart sikte på detta före- tag, även om lagtexten gjorts något mer generell i sin utformning.

Bolaget menade att ”Lex Kockum” därför inte uppfyllde de grund- läggande krav som gällde för att en lagstiftning skulle föreligga och att den därför var ogiltig. HFD fann att den aktuella lagstiftningen visserligen föranletts av Kockumaffären men att den enligt sin ordalydelse var generellt tillämplig. Även i motiven till lagstift- ningen framgick enligt HFD att en generellt gällande lagstiftning åsyftades. Lagen ansågs därför uppfylla regeringsformens krav.

Den tredje gruppen av särregleringar utgörs av bestämmelser som uttryckligen anger vissa enskilda skattesubjekt som adressater. En bestämmelse som hör till denna grupp och som ofta har gett upphov till diskussion i fråga om dess förenlighet med kravet på generell tillämpbarhet är den s.k. katalogen i 7 kap. 16 och 17 §§ inkomstskattelagen (1999:1229, IL). Genom bestämmelsen i 7 kap. 17 § IL befrias ett antal namngivna skattesubjekt från all annan inkomst än sådan som uppkommer på grund av fastigheter. Riks- dagen har senast år 2005 beslutat att lägga till en viss stiftelse till uppräkningen. Frågan om katalogens förenlighet med RF har bl.a. behandlats av Stiftelse- och föreningsskattekommittén,19 i förarbe- tena till inkomstskattelagen20 och senast av Stiftelse- och förenings- skatteutredningen.21

19SOU 1995:63, s. 222 ff.

20Prop. 1999/00:2, Del 2 s. 86 f.

21SOU 2009:65, s. 225 ff.

100

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

Stiftelse- och föreningsskattekommittén konstaterade att de namngivna subjekten i katalogen har så vitt skilda ändamål och verksamhetsområden att det inte är möjligt att fånga in dem i en lagregel som är generellt utformad i den meningen att den inte namnger de enskilda subjekten och samtidigt är tillräckligt snäv och preciserad för att hindra att ett antal andra subjekt med likartad inriktning kommer att omfattas. Kommittén kom fram till slut- satsen att katalogens uppräkning av namngivna subjekt inte upp- fyller det i RF:s förarbeten formulerade kravet på generell tillämp- barhet men att lagformen ändå använts för detta ändamål tillräck- ligt ofta för att man ska kunna tala om en konstitutionell praxis som tillåter detta undantag från generalitetskravet. Det skulle alltså i detta fall röra sig om ett så etablerat undantag från kravet på gene- rell tillämpbarhet att det inte utan vidare skulle vara grundlag- stridigt att meddela sådana beslut i form av lag.

Stiftelse- och föreningsskatteutredningen anförde bl.a. följande.22

Utredningen konstaterar att riksdagen vid upprepade tillfällen efter regeringsformens införande tagit in icke-generella bestämmelser som rör enskilda subjekt i lagen. Detta har föranlett slutsatsen om den kon- stitutionella praxis som omnämns av bl.a. Stiftelse- och förenings- skattekommittén och i förarbetena till inkomstskattelagen. Detta för- hållande borde göra det möjligt att även nu behålla den lagstiftnings- teknik som finns i katalogen. Utredningen finner dock att de argu- ment som åberopats för denna grundlagspraxis inte är övertygande. Detta sammantaget med det övergripande uppdrag som lämnats till utredningen att utarbeta ett modernt och ändamålsenligt beskattnings- system med enkla och likformiga regler talar emot att behålla denna lagstiftningsprincip.

Med hänsyn till utredningens förslag om vidgade möjligheter till skattegynnande för stiftelser samt det önskvärda i en framtida lag- reglering som bygger på bestämmelser som är så generella som möjligt, som är neutrala till subjektet och i stället riktar in sig mot vad som utförs, såg utredningen det som önskvärt att generella regler införs. Skattelagskommittén fann dock inte skäl att överväga frågan ytterligare och regeringen följde detta förslag.23 Några vidare överväganden rörande katalogens vara eller inte vara har inte före- kommit.

22SOU 2009:65, s. 228.

23Prop. 1999/00:2, s. 88 f.

101

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

4.2.6Särregleringar på skatteområdet avseende geografiskt avgränsade områden

I det följande redogörs kort för några särregleringar på skatte- området för vissa geografiskt avgränsade områden och två utred- ningar som berört detta ämne.24

Av 11 kap. 3 och 4 §§ lagen (1994:1776) om skatt på energi framgår att i vissa uppräknade kommuner i Norrland och västra Svealand är energiskatten nedsatt för elektrisk kraft som förbrukas av hushåll och av företag inom tjänstesektorn. Nedsättningen, som infördes år 1981,25 motiverades med att uppvärmningskostnaderna regelmässigt är högre i de nordligaste delarna av landet än i landet i övrigt. Den konstitutionella aspekten på denna särreglering disku- terades inte i förarbetena.

Sverige införde 1983 en regional nedsättning av socialavgifterna i vissa glesbygdsområden. Den geografiska och branschmässiga omfattningen av nedsättningen varierade under åren. Under de senare åren på 1990-talet beviljades nedsättning för vissa närings- grenar i större delen av stödområde A och i nordligaste delarna av stödområde B (Hela respektive vissa delar av Norrbottens, Väster- bottens, Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län). Nedsättningen innebar att socialavgifterna var åtta procentenheter lägre i dessa områden än i övriga landet. I december 2000 beslutade EU-kommissionen att stödet inte var tillåtet med hänsyn till de s.k. statsstödsreglerna och Sverige tvingades upphöra med stödformen, se avsnitt 4.4.6 nedan.

I lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgifts- beräkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) finns i dagsläget bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i ett stödområde som pekas ut i en bilaga till lagen. Syftet med avgiftslättnaden är i första hand att stimulera småföretagandet. Denna lagstiftning har utformats för att åtgärden ska rymmas inom ramen för ”försum- bart stöd” och därmed inte strida mot statsstödsreglerna.26 Lagen föregicks närmast av lagen (1990:912) om nedsättning av social- avgifter, vilken även den gällde inom vissa i lagen uppräknade kommuner eller delar av kommuner. Även om den sistnämnda lagen var geografiskt avgränsad anses den ha varit generellt utfor-

24Jfr SOU 2005:68, där man även redogör för viss äldre lagstiftning och för ett lagförslag som inte genomfördes.

25SFS 1981:344, prop. 1980/81:118.

26Prop. 2001/02:45, s. 36.

102

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

mad i inkomstskatterättsligt hänseende, eftersom nedsättningen riktat sig till alla arbetsgivare som inom stödområdet bedrivit sådan verksamhet som anges i lagen.27

Konstitutionella aspekter på geografiskt inriktade särregleringar på beskattningens område har diskuterats ingående av Fastighets- beskattningskommittén i delbetänkandet SOU 1999:59. Kommit- tén behandlade i delbetänkandet frågan om fastighetsskattens effekter för den bofasta befolkningen i vissa attraktiva fritidshus- områden, framförallt skärgårdarna och fjällområdena och skulle bland annat ta ställning till om problemen kunde lösas genom en regional differentiering av fastighetsskatten. Kommittén fann att en lagreglering som uttryckligen pekar ut ett visst område, t.ex. en namngiven församling, i vilken den skattskyldige skall vara bosatt för att omfattas av regleringen inte kan anses uppfylla RF:s krav på generellt tillämpbar lagstiftning och anförde, när det gällde kravet på likabehandling, bl.a. följande.28

Bestämmelser som berättigar till olika former av regionalt riktade stöd och bidrag är vanligt förekommande. Det föreligger emellertid en avgörande principiell skillnad mellan bidragslagstiftning och skattelag- stiftning. Medan den förra kategorin avser för den enskilde gynnande bestämmelser, utgör den senare kategorin betungande regler. Detta förhållande återspeglas också i kravet på att regler av det senare slaget skall meddelas genom lag (se 8 kap. 3 § regeringsformen). Med hänsyn till att det rör sig om betungande lagstiftning finns det anledning att iaktta större försiktighet vad gäller införandet av särreglerande skatte- regler med regional inriktning, än vad som kan vara fallet med stöd och bidragsbestämmelser. Som regel bör sådan skattelagstiftning endast förekomma i undantagsfall där det finns starka skäl som kan motivera en regional särbehandling på beskattningens område.

Varje lagstiftares ambition bör givetvis vara att skapa generellt til- lämpliga lagar, även om det emellanåt kan ha funnits situationer där det varit nödvändigt att välja en annan lagstiftningsteknik för att uppnå det eftersträvade resultatet. Geografiskt inriktad särreglering på beskattningens område framstår onekligen som problematisk ur kon- stitutionell synvinkel om området (län, kommun, församling, värde- område) i vilken den skattskyldige skall vara bosatt, uttryckligen anges i en lagbestämmelse. Även om det skulle kunna hävdas att en sådan form av lagstiftning utgör ett i konstitutionell praxis etablerat undan- tag från generalitetskravet kommer föreskriftens förenlighet med reger- ingsformen att ifrågasättas. Enligt vår mening bör därför denna form av lagstiftningsteknik undvikas. I stället bör en eventuell reglering med regional inriktning ges en generell utformning. I en sådan reglering

27Hultqvist (1995), s. 329.

28SOU 1999:59, s. 71 f.

103

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

skall objektiva och sakliga kvalifikationskriterier användas för att fast- ställa vilka skattskyldiga, som med hänsyn till bosättningsortens karaktär, bör omfattas av regleringen.

Kommittén redovisade i sitt delbetänkande två alternativa modeller, en med och en utan regional inriktning. Beträffande modellen med regional inriktning uppställde kommittén två kvalifikationskriterier avseende förhållandena i det område där hushållet skulle vara bosatt. Det ena kriteriet avsåg den genomsnittliga inkomstnivån för egnahemshushåll i den församling där hushållet är bosatt och det andra kriteriet den genomsnittliga taxeringsvärdenivån i de rikt- värdeområden som är belägna i församlingen. Kommittén påpekade dock att modellen med regional inriktning skulle vara förenad med principiella betänkligheter eftersom det finns en uppenbar risk för att konstruktionen medför att lika fall behandlas olika i beskatt- ningen. I kommitténs slutbetänkande29 återkom kommittén till förslaget med en generellt utformad begränsningsregel. Lagen (2001:906) om skattereduktion för fastighetsskatt bygger delvis på kommitténs förslag. Modellen med regional inriktning har dock inte lett till någon lagstiftning.

Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområ- det30 hade enligt direktiven i uppdrag att analysera och lämna för- slag till regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet. Upp- draget avsåg i första hand ett förhöjt grundavdrag till fysiska personer inom ett visst stödområde. I andra hand skulle utredningen över- väga om andra regionala stimulansåtgärder kunde vidtas i syfte att stimulera den regionala utvecklingen i detta område eller andra delar av Sverige där medborgare och företag kan ha höga utgifter till följd av långa transportavstånd och kallt klimat. Utredningen stannade för att inte föreslå något förhöjt grundavdrag utan före- slog istället en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen, vilket ansågs mer ändamålsenligt. I sitt betänkande gjorde utredningen ett antal bedömningar i fråga om den typ av regionalt avgränsad särreglering på skatteområdet som det då var fråga om. När det gäller kravet på generellt tillämpbar lagstiftning angav utredningen bl.a. följande. 31

Enbart omständigheten att en bestämmelse inte uppfyller kravet på generell tillämpbarhet innebär […] inte nödvändigtvis att den är grund- lagsstridig. Särregleringar, som medför en i förhållande till huvud-

29SOU 2000:34.

30SOU 2005:68.

31SOU 2005:68, s. 70 f.

104

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

regeln mer förmånlig behandling av enskilda, har på beskattningens område ansetts utgöra ett uttryck för ett i konstitutionell praxis eta- blerat undantag från kravet på generalitet. Undantaget gäller emellertid inte den motsatta situationen, dvs. där för den enskilde undantag görs i en oförmånlig riktning i förhållande till huvudregeln. Av betydelse för bedömningen huruvida en bestämmelse är acceptabel ur konstitu- tionell synvinkel anses även vara frågan om bestämmelsens tillämp- lighet är obegränsad i tiden. När det gäller skattelagstiftning har också aktualiserats betydelsen av bestämmelsens begränsning till vissa intäkter.

Utredningen gjorde bedömningen att en lagreglering, genom vilken skattskyldiga som bor i ett geografiskt avgränsat område blir berättigade till ett högre grundavdrag än övriga som är skattskyl- diga i medlemsstaten, under förutsättning att den geografiska avgränsningen inte görs alltför snäv, torde kunna anses uppfylla det i regeringsformens förarbeten formulerade kravet på generell til- lämpbarhet. Om så inte var fallet menade utredningen att en sådan lagreglering ändå måste anses vara konstitutionellt acceptabel, genom att den ger uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från generalitetskravet.

Utredningen ansåg att principen om likformighet inom beskatt- ningen måste ses mot bakgrunden att det inte finns något uttryck- ligt hinder i RF mot särbehandling av de skattskyldiga, så länge en bestämmelse inte står i strid med de överordnade diskriminerings- förbuden. Särbehandling kan grundas på skäl som upplevs som rimliga och rättvisa. Utredningen ansåg vidare att som en allmän utgångspunkt bör gälla att de skäl som ligger till grund för särbe- handlingen ska vara sakliga med hänsyn till det syfte och resultat som önskas uppnås med den särbehandlande lagstiftningen. När det gällde de regionalt förhöjda grundavdragen konstaterade utred- ningen att det inte fanns möjlighet att avgränsa tillämpningsområ- det för en sådan lagstiftning på annat sätt än genom att ange det i geografiska termer. Samtidigt konstaterade man att en lagbestäm- melse, genom vilken skattskyldiga som bor i ett geografiskt avgrän- sat område blir berättigade till ett högre grundavdrag än övriga skattskyldiga i landet, innebär en förmån för de förstnämnda skatt- skyldiga. Utredningen ansåg att, mot bakgrund av den praxis som etablerats på området, en sådan förmån måste anses vara acceptabel ur konstitutionell synvinkel.32

32 A. SOU, s. 71 ff.

105

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

4.3EU-rätt – likabehandling och fri rörlighet

4.3.1Inledning

I Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) finns inte några specifika bestämmelser om harmonisering av med- lemsstaternas lagstiftning när det gäller direkt beskattning. Den långtgående harmonisering som skett på den indirekta skattens område, t.ex. avseende mervärdesskatt och punktskatter, saknar motsvarighet när det gäller inkomstbeskattningen (t.ex. på bolags- skatteområdet) och det anses råda en fiskal suveränitet för med- lemsstaterna.33 De allmänna bestämmelserna i FEUF om fri rörlig- het och statsstöd har emellertid stor betydelse även för den direkta beskattningen.

I detta avsnitt kommer utredningen inledningsvis att redogöra för aktuella grundläggande bestämmelser i FEUF. Därefter ges en översikt över reglerna om fri rörlighet med fokus på den fria rör- ligheten för tjänster och personer samt förbudet mot diskrimine- ring. I kapitlet redogörs närmare för de grundläggande bestämmel- ser i FEUF som gäller dessa områden. Däremot har utredningen inte funnit anledning att närmare beskriva regleringen avseende de övriga friheter som följer av fördraget. Alla hänvisningar till artiklar avser FEUF, om inget annat anges.

4.3.2Grundläggande bestämmelser i FEUF

I artikel 18 första stycket föreskrivs att all diskriminering på grund av nationalitet ska vara förbjuden inom fördragens tillämpnings- område och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen. Det bör noteras att de särskilda artiklarna om fri rörlighet har företräde framför detta allmänna förbud. Det tillämpas därför endast om inte någon av de särskilda reglerna om icke-diskriminering i FEUF är tillämpliga.34

I artikel 20 regleras unionsmedborgarskapet. Varje person som är medborgare i en medlemsstat är enligt denna bestämmelse också unionsmedborgare och ska därmed ha de rättigheter och skyldig- heter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.

33Se Barnard (2010), s. 276 ff.

34C-305/87, detta anses utgöra fast praxis, jfr t.ex. C-193/94.

106

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

I artikel 21 anges grunderna för den fria rörligheten. Där stadgas bl.a. att varje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Fri rörlighet för varor regleras i artikel 30, 34 och 110. I artikel 45 regleras den fria rörligheten för arbetstagare, i artikel 49 etableringsfriheten, i artikel 59 den fria rörligheten för tjänster och i artikel 63 den fria rörligheten för kapital.

Artiklarna 110–113 innehåller bestämmelser om skatter och avgifter. Av dessa bestämmelser följer bl.a. att medlemsstaterna inte direkt eller indirekt får lägga interna skatter eller avgifter av något slag på varor från andra medlemsstater som är högre än de skatter eller avgifter som direkt eller indirekt läggs på liknande inhemska varor. Vidare får ingen medlemsstat lägga interna skatter eller avgifter på varor från andra medlemsstater om de är av sådan art att de indirekt skyddar andra varor. För varor som exporteras till någon annan medlemsstats territorium får återbetalning av interna skatter eller avgifter inte ske med belopp som överstiger de interna skatter eller avgifter som direkt eller indirekt lagts på varorna. Vad beträffar andra skatter eller avgifter än omsättnings- skatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter, får befrielse och återbetalning vid export till andra medlemsstater medges och utjämningsskatter eller utjämningsavgifter vid import från medlemsstaterna tas ut, endast om rådet i förväg på förslag från kommissionen för en begränsad tid har godkänt de planerade åtgärderna. De i detta stycke återgivna bestämmelserna gäller, som ovan nämnts, inte den direkta beskattningen. Diskriminering i fråga om direkt beskattning kan emellertid stå i strid med de tidigare nämnda bestämmelserna om fri rörlighet.

Ett hinder för den fria rörligheten föreligger i princip om natio- nell lagstiftning, t.ex. skatteregler, negativt särbehandlar gräns- överskridande förhållanden. Det strider dock inte mot FEUF att olika länder sinsemellan har olika regler. Även om sådana regler påverkar den fria rörligheten och kanske avhåller från gränsöver- skridande transaktioner anses de inte stå i strid med fördraget, så länge de inte missgynnar personer eller transaktioner med koppling till utlandet. EU-domstolen har flera gånger uttalat att FEUF inte tillförsäkrar att en överföring av en verksamhet från en medlems-

107

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

stat till en annan ska vara neutral i beskattningshänseende.35 Även om nationella regler har en hindrande effekt på den fria rörligheten anses de alltså inte stå i konflikt med fördraget så länge de inte gör någon skillnad mellan nationella och utländska varor och tjänster.

För att kunna åberopa fördragsbestämmelserna om fri rörlighet och etableringsfrihet och hävda att en viss skatteregel står i strid med dessa krävs att den enskilde utnyttjat någon av fördragets rättigheter och att det således rör sig om ett gränsöverskridande förhållande av något slag. Fördragsfriheterna är inte tillämpliga på rent interna förhållanden inom en medlemsstat.36 I princip är det tillåtet att ha mindre förmånliga regler för egna medborgare som inte utnyttjat någon rättighet, s.k. omvänd diskriminering. Den medborgare som utnyttjat en fördragsrättighet skyddas dock mot diskriminering även från det egna landet.37

De fördragsbestämmelser som blir aktuella i detta sammanhang har enligt vad EU-domstolen uttalat direkt effekt och kan följakt- ligen åberopas direkt i svenska domstolar. All nationell lagstiftning, alltså även skattelagstiftning, måste utformas i överensstämmelse med FEUF och en bestämmelse som hindrar den fria rörligheten kan också angripas med stöd av FEUF.38

4.3.3Fri rörlighet för tjänster

I artikel 56 anges att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen ska förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.

Hinder för att sälja tjänster från en medlemsstat till en annan är alltså förbjudna men för att artikeln ska vara tillämplig krävs att den som tillhandahåller tjänsten är medborgare i ett EU-land och är etablerad inom unionen.39 Med att vara medborgare i ett EU-land jämställs, när det gäller juridiska personer, att denna bildats i över- ensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom unionen. Den fria rörligheten för tjänster kan dock tillämpas även när tjänste- tillhandahållaren tillfälligt förflyttar sig till ett annat medlemsland

35Jfr Ståhl m.fl.(2011), s. 70 ff. och de rättsfallshänvisningar som görs där.

36C-107/94, Asscher.

37Se Barnard (2010), s. 230 ff.

38C-270/83, Avoir fiscal.

39Se t.ex. C-290/04, Scorpio.

108

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

för att utföra sina tjänster där. Om tjänstetillhandahållandet får en mer varaktig karaktär, t.ex. genom etablering av en filial eller ett dotterbolag blir istället reglerna om etableringsfrihet tillämpliga.

Nationella skatteregler får mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 56 inte negativt särbehandla tjänster som tillhandahålls från en annan medlemsstat. Det spelar ingen roll var inom EU tjänste- tillhandahållaren är etablerad och bestämmelsen är tillämplig både på fall då den som tillhandahåller tjänsten och mottagaren av denna är etablerade i olika medlemsstater och på fall då den som till- handahåller tjänster erbjuder dessa inom en annan medlemsstats territorium än den medlemsstat där han är etablerad.40

Bedömningen huruvida en nationell skatteregel inskränker fri- heten att tillhandahålla tjänster inriktas på att gälla om denna nega- tivt särbehandlar tjänster som tillhandahålls från andra medlems- stater. Ståhl m.fl. anser att detta talar för att tillämpningen av arti- keln inskränker sig till ett krav på likabehandling och att den alltså inte ska tolkas så strikt att alla regler som har en hindrande effekt för den fria rörligheten ska omfattas.41

4.3.4Fri rörlighet för personer inklusive etableringsfrihet

Den fria rörligheten för personer, vilken anses inbegripa fri rörlig- het för arbetstagare och etableringsfrihet, gäller alla fysiska och juridiska personer i unionen. För juridiska personer är endast etableringsfriheten aktuell medan fysiska personer kan komma i åtnjutande av såväl den fria rörligheten för unionsmedborgare och den fria rörligheten för arbetstagare som etableringsfriheten.

Av artikel 45 FEUF framgår att fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen. Denna fria rörlighet ska innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor.

Etableringsfriheten regleras i artikel 49 FEUF. Där stadgas att inskränkningar i rätten för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium ska förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsfriheten ska innefatta

40C-55/98, Vestergaard.

41Ståhl (2011), s. 93 f.

109

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag på samma villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna om kapital. När ett utländskt företag har etable- rat sig i en annan medlemsstat, t.ex. genom ett fast driftsställe måste det alltså omfattas av samma villkor som nationella företag.

Kravet på likabehandling som följer av principen om fri rörlig- het för personer gäller även skatteregler. Det är med hänsyn till dessa regler otillåtet att för utländska skattesubjekt tillämpa en högre skattesats än för inhemska sådana eller att på annat sätt ha en mindre förmånlig skatteberäkning för den som utövat sin rätt till fri rörlighet. Detta förutsatt att det inte föreligger någon skillnad i den objektiva situationen för de olika skattesubjekten.42

4.4EU-rätt – statsstöd

4.4.1Inledning

Detta avsnitt behandlar den EU-rättsliga regleringen om statsstöd och tillämpningen av denna på ett system med stöd av den karaktär som aktualiseras för utredningens del. Framför allt fokuseras på tillämpningen i fråga om skatteåtgärder.

Om inte annat framgår av sammanhanget avser artikelhänvis- ningar bestämmelserna i FEUF. Med kommissionen avses Europeiska kommissionen.

4.4.2Regleringen om statsstöd

I artikel 107 anges följande.

1.Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

2.Förenligt med den inre marknaden är

a)stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung,

42 Se t.ex. C-311/97, Royal Bank of Scotland. För en utförlig redogörelse av frågan om fri rörlighet i förhållande till skatt, se Barnard (2010), s. 336 ff.

110

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

b)stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser,

c)stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbunds- republiken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning. Fem år efter ikraft- trädandet av Lissabonfördraget får rådet på förslag av kommissionen anta ett beslut om upphävande av denna punkt.

3.Som förenligt med den inre marknaden kan anses

a)stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och i de regioner som avses i artikel 349, med hänsyn till deras strukturella, ekonomiska och sociala situation,

b)stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi,

c)stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

d)stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,

e)stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kom- missionen kan komma att bestämma genom beslut.

Av artikel 108 framgår följande.

1. Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den ska till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion.

2. Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107, eller att sådant stöd missbrukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upp- häva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommis- sionen fastställer.

Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater, med avvikelse från artiklarna 258 och 259, hänskjuta ärendet direkt till Europeiska union- ens domstol.

På begäran av en medlemsstat kan rådet enhälligt besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna ska anses vara förenligt med den inre marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 107 eller de förordningar som avses i artikel 109, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Om kom- missionen beträffande ett sådant stöd redan har inlett det förfarande

111

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

som avses i första stycket av denna punkt, ska kommissionen – i sådana fall där staten har lämnat in en begäran till rådet – skjuta upp för- farandet till dess rådet har tagit ställning till statens begäran.

Om rådet inte har tagit ställning till nämnda begäran inom tre måna- der efter det att den inlämnats, ska kommissionen fatta beslut i ären- det.

3.Kommissionen ska underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den inre marknaden enligt arti- kel 107, ska den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt

2.Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta för- farande lett till slutligt beslut.

4.Kommissionen får anta förordningar avseende de kategorier av statligt stöd som rådet i enlighet med artikel 109 har fastställt som möjliga att undanta från förfarandet i punkt 3 i den här artikeln.

Enligt artikel 109 får Europeiska rådet, på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 och vilka slag av stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande. Med stöd av denna bestämmelse har rådet beslutat den s.k. stats- stödsförordningen43. I denna förordning stadgas att kommissionen, genom förordningar som antas i enlighet med ett visst förfarande och genom förklaringar enligt nuvarande artikel 112 i fördraget, kan förklara att vissa slag av stöd är förenliga med den inre mark- naden och undantagna från anmälningsskyldigheten. De slag av stöd som kommissionen kan besluta om är stöd till förmån för små och medelstora företag, forskning och utveckling, miljöskydd, syssel- sättning och yrkesutbildning.

Kommissionen har i sin tur, med stöd av rådets förordning, beslutat ett antal förordningar om tillämpning av statsstöds- reglerna, se nedan. På vissa områden har kommissionen sett över alla de kriterier som den följer för att undersöka om statliga stöd är förenliga med den inre marknaden och formulerat olika typer av riktlinjer. Dessa är avsedda att ersätta de olika dokument som pub- licerats på området med genomblickbara, uppdaterade och förenk- lade texter. Det finns också meddelanden om hur kommissionen anser att statsstödsreglerna ska tillämpas på vissa områden.

Artikel 107.1 är inte utformad som ett direkt förbud men eftersom rättsverkningarna av att ett stöd inte anses förenligt med den inre marknaden är att beslutet om stöd ska upphävas eller

43 Rådets förordning (EG) nr 994/98.

112

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

ändras har bestämmelsen ändå kommit att tolkas som ett sådant. I den fortsatta framställningen kommer därför ibland uttrycket ”för- budet” mot otillåtet statsstöd att användas. Utgångspunkten är, som framgår av artikel 108, att medlemsstaterna inte ska lämna sådana stöd som anges i artikel 107.1 och att eventuella stöd som planeras ska anmälas till kommissionen innan de verkställs. Kom- missionen gör då bedömningen om åtgärden är förenlig med stats- stödsreglerna eller inte. Kommissionens roll på statsstödsområdet består inte endast i att pröva anmälningar av planer på statligt stöd, utan kommissionen övervakar också att det inte lämnas stöd i strid med genomförandeförbudet.

Statsstödreglerna innebär alltså inte endast att statligt stöd inte får lämnas om det inte först har godkänts av kommissionen. Av EU-domstolens rättspraxis framgår att medlemsstaterna också är skyldiga att kräva tillbaka stöd som lämnats utan kommissionens godkännande och att stödmottagaren är skyldig att betala tillbaka stödet jämte ränta.

Förenklat kan man således uttrycka att statsstödsreglerna med- för ett förbud, en anmälningsskyldighet och ett genomförande- förbud.44 Genomförandeförbudet har direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas inför nationella domstolar. Statsstödsutred- ningen har i sitt betänkande45 föreslagit en ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Lagen föreslås innehålla regler om stödgivares och stödmottagares skyldigheter när stöd är på väg att lämnas eller har lämnats i strid med genomförande- förbudet. I betänkandet föreslås också rättegångsbestämmelser i mål om olagligt stöd.

4.4.3Tillämpningen av artikel 107.1

För att kriterierna i artikel 107.1 ska vara uppfyllda krävs att det rör sig om ett stöd. Stödet, av vilket slag det än är, ska

1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

2.snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och

3.påverka handeln mellan medlemsstaterna.

44Indén (2010), s. 13 ff.

45SOU 2011:69.

113

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

Vid tillämpning av statsstödsreglerna ska begreppet stöd enligt praxis ges en vid tolkning. EU-domstolen har definierat begreppet stöd som varje åtgärd varigenom medlemsstaterna för att genom- föra sina egna ekonomiska och sociala mål genom ensidiga och självständiga beslut ger företag eller andra rättssubjekt tillgång till medel eller fördelar som ska främja förverkligandet av de efter- strävade ekonomiska eller sociala målen.46 Enligt etablerad praxis från EU-domstolen är det inte medlemsstatens avsikt eller åtgär- dens syfte som är av betydelse i bedömningen om en åtgärd utgör statligt stöd enligt dessa kriterier utan åtgärdens effekt. 47

För att det första rekvisitet, ”ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” ska anses uppfyllt krävs enligt praxis, trots artikelns ordalydelse, både att stödet ges av en medlemsstat och att det ges med statliga medel. EU-domstolen har uttalat att enbart fördelar som tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel ska anses som stöd i den mening som avses i artikel 107.1 och har även angett att ”distinktionen i denna bestämmelse mellan ’stöd som ges av en medlemsstat’ och stöd som ges ’med hjälp av statliga medel’ betyder nämligen inte att alla fördelar som en stat ger utgör stöd, oavsett om de finansieras med hjälp av statliga medel, utan innebär enbart att detta begrepp skall omfatta de för- delar som ges direkt av en medlemsstat samt de som ges genom ett offentligt eller privat organ som har utsetts eller inrättats av denna stat”48. Begreppet stat omfattar alltså inte enbart det centrala stats- organet utan även regionala och lokala myndigheter. Det kan också omfatta privata organ när dessa administrerar stöd som härrör från statliga medel.49

När det gäller betydelsen av begreppet statliga medel i artikel 107.1 har Tribunalen uttalat att bestämmelsen omfattar ”alla likvida medel” (”all the financial means” i engelsk version [utredningens anm.]) som den offentliga sektorn faktiskt kan använda för att stödja företag.50 EU-domstolen har vidare konstaterat att begrep- pet stöd inte enbart omfattar konkreta förmåner som subventioner, lån och förvärv av kapitalandelar i företag, utan även ”åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett före- tags budget och som därigenom, utan att vara subventioner i strikt

46C-61/79, Denkavit.

47Hancher m.fl. (2012), s. 51 f.

48C-379/98, PreussenElektra.

49Jfr C-290/83, Credit Agricole.

50T-358/94, Air France.

114

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

bemärkelse, är av samma karaktär och har identiskt lika effekter”51. Med statliga medel avses alltså inte bara rena bidrag utan även t.ex. räntesubventioner, lånegarantier, överavskrivningar, kapitaltillskott samt skattebefrielser och skattelättnader, något som uppmärksam- mas senare i detta kapitel (se avsnitt 4.4.5).

Även begreppet företag ska i detta sammanhang ges en bred definition och omfattar enligt EU-domstolen varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett rättslig form och sättet för finansiering.52 Myndighetsutövning omfattas dock inte, varför stat- lig eller kommunal finansiering av uppgifter som vanligtvis till- handahålls av det allmänna inte kan utgöra statsstöd. 53

Beträffande det andra rekvisitet, att en åtgärd ska anses sned- vrida eller hota att snedvrida konkurrensen, är det avgörande huruvida mottagarens finansiella ställning som helhet kan komma att stärkas i förhållande till konkurrenternas. Även åtgärder som lättar ett företags finansiella ställning i förhållande till det normala omfattas. Åtgärder som är ägnade att gynna ekonomin som sådan, t.ex. generella skatte- eller räntesänkningar, anses inte snedvrida konkurrensen. Gränsdragningen mellan vad som anses utgöra en generell åtgärd och ett stöd som får verkan för en viss bransch eller viss region är dock svår.54 Denna gränsdragning aktualiseras bl.a. på skatteområdet och behandlas i avsnitt 4.4.5.

Vid tillämpningen av artikel 107.1 ska avslutningsvis det tredje rekvisitet bedömas, dvs. huruvida ett stöd påverkar handeln mellan medlemsstater. Denna bedömning ska ske på förhand och det krävs alltså inte att någon verklig effekt kan påvisas. Det räcker att ett samband föreligger mellan stödåtgärden och en potentiell påverkan. För att rekvisitet ska anses uppfyllt krävs inte att mottagarföretaget bedriver internationell verksamhet. EU-domstolen har ansett att det inte kunde uteslutas att ett stöd som beviljas ett företag som endast tillhandahåller lokala eller regionala tjänster och som inte tillhandahåller några tjänster utanför sin ursprungsstat ändå kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. 55 Domstolen resonerar nämligen att ett företags tillhandahållande av tjänster, på grund av ett stöd kan komma att upprätthållas eller ökas, vilket kan innebära

51C-126/01, GEMO.

52C-41/90, Höfner.

53Jfr t.ex. C-343/95, Diego Cali, som gäller tolkningen av art. 106, men som anses relevant även för tolkningen av art. 107.

54Indén (2010) s. 47 f. och Hancher m.fl. (2012), s. 76 ff. samt de rättsfallshänvisningar som görs där.

55C-280/00, Altmark.

115

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

att möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlems- stater att tillhandahålla sina tjänster på marknaden i denna stat minskas.56

EU-domstolen påpekade i det nämnda målet Altmark också att det inte finns någon gräns eller procentsats under vilken man kan anse att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas och att stödets ringa storlek eller förhållandet att mottagaren är ett litet företag inte innebär att det omedelbart kan uteslutas att handeln mellan medlemsstaterna påverkas. Som tidigare nämnts har kom- missionen utnyttjat sin delegation på detta område för att bl.a. besluta förordningen om stöd av mindre betydelse.57 Utredningen återkommer till denna förordning i följande avsnitt.

4.4.4Möjligheterna till undantag

De olika möjligheterna till undantag

En möjlighet till undantag från den ovan beskrivna huvudregeln om förbud mot statsstöd framgår redan av artikel 106. Enligt denna bestämmelses första punkt ska medlemsstaterna, beträffande offent- liga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördragen, i synnerhet reglerna i artiklarna 18 samt 101–109. Av andra punkten framgår att företag som anför- trotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. En medlemsstat kan alltså, med stöd av artikel 106.2, under vissa villkor gynna ett företag som anförtrotts att till- handahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, trots att åtgärden uppfyller rekvisiten i artikel 107.1.

De ytterligare undantag som följer redan av fördragets bestäm- melser framgår av artikel 107. Av artikelns andra punkt framgår de undantag som är obligatoriska, vilket innebär att kommissionen måste meddela undantag när villkoren för dessa är uppfyllda. Även

56Se beträffande hela detta stycke, Hancher m.fl. (2012), s. 100 ff.

57Kommissionens förordning 1998/2006.

116

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

i de fall en medlemsstat bedömer att ett visst stöd omfattas av arti- kel 107.2 ska det anmälas till kommissionen, som har att avgöra om stödet kan undantas eller inte.

I artikel 107.3 finns en uppräkning av de fall där kommissionen får, men inte måste, meddela undantag. Enligt artikel 107.3 a) kan stöd ges för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Regionalt stöd kan även undantas enligt artikel 107.3 c), förutsatt att stödet inte påverkar handeln i en negativ inriktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. När det gäller dessa undantag har kommissionen stort utrymme för egen bedömning av huruvida villkoren för undantag är uppfyllda. EU-domstolen uttalade redan 1980 att kommissionen, vid tillämpning av nuvarande artikel 107.3 har utrymme för en skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar som ska ske med hänsyn till ett gemenskaps- sammanhang.58 Sett till det stora antal ärenden om statsstöd som förekommer hos kommissionen aktualiseras möjligheten att med- dela undantag med direkt stöd av denna bestämmelse dock i prak- tiken relativt sällan.

Som tidigare nämnts har rådet givit kommissionen befogenhet att anta förordningar om undantag för vissa slag av stöd, vilket kommissionen också utnyttjat genom att besluta ett antal förord- ningar med begränsad tillämpningsperiod. Några av dessa rör tillämpningen av statsstödsreglerna på specifika områden, t.ex. pro- duktion av jordbruks- eller fiskeriprodukter medan andra mer generellt avser t.ex. stöd av mindre betydelse. Kommissionen har också utfärdat ett antal riktlinjer och meddelanden angående til- lämpningen av statsstödsreglerna på olika områden. Även bland dessa meddelanden finns några som gäller generellt för en viss typ av åtgärd medan andra gäller specifikt för vissa verksamhets- sektorer, allt ifrån film- och audiovisuella medier till järnvägar. Nedan ges en överblick över de möjligheter till undantag som kan ges med stöd av olika dokument och som kan anses aktuella i för utredningen aktuella sammanhang.

58 C-730/79, Philip Morris.

117

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

Den allmänna gruppundantagsförordningen

Den s.k. allmänna gruppundantagsförordningen59 stadgar precis som titeln antyder villkor för att ett visst slags stöd ska anses undantaget från förbudet mot otillåtet statsstöd. Förordningen innehåller inledningsvis vissa definitioner och allmänna bestämmel- ser. Därefter ges bestämmelser avseende bl.a. stöd till miljöskydd, kvinnligt företagande, små och medelstora företag och regional- stöd.

I förordningens första del ställs ett antal allmänna villkor upp. Det kan bl.a. nämnas att förordningen inte ska tillämpas på stöd till exportrelaterad verksamhet eller stöd som gynnar användningen av inhemska varor framför importerade (artikel 1.2). Vidare är verk- samheter inom vissa särskilt utpekade ekonomiska sektorer undan- tagna från förordningens tillämpningsområde, t.ex. stålsektorn, varvssektorn och syntetfibersektorn (artikel 1.3). Förordningen ska enligt artikel 1.4 inte tillämpas på regionala stödordningar som är riktade till särskilda sektorer inom tillverkningsindustrin och tjänstebranschen. När det gäller stora företag kan förordningen inte tillämpas på stöd för särskilda ändamål (artikel 1.5).

För alla typer av stöd gäller enligt artikel 5 att stödet måste vara överblickbart. Endast stöd som har en stimulanseffekt kan enligt artikel 8 undantas, vilket kan tolkas som att undantag endast får medges om den aktuella åtgärden inte hade vidtagits utan att stöd hade lämnats.60 När det gäller små och medelstora företag ska stöd- mottagaren, för att stimulanseffekt ska anses föreligga, ha lämnat in en ansökan om stöd till den berörda medlemsstaten innan arbetet med projektet eller verksamheten inleds. Innan stöd beviljas till stora företag måste medlemsstaten dessutom kontrollera att före- taget upprättat viss dokumentation.

Stöd som enligt de i förordningen angivna villkoren är undan- tagna behöver inte anmälas till kommissionen. För att kommis- sionen ska kunna övervaka medlemsstaternas tillämpning av förord- ningen ska medlemsstaterna dock lämna upplysningar till kom- missionen om åtgärder som vidtas med stöd av förordningen.

Den medlemsstat som beviljat ett stöd som är undantaget enligt förordningen ska, senast inom 20 arbetsdagar från stödets ikraft- trädande, överlämna en sammanfattning av uppgifterna om stöd- åtgärden till kommissionen. En fullständig text om stödåtgärderna

59Kommissionens förordning 800/2008/EG.

60Indén (2010), s. 65.

118

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

ska offentliggöras på internet (förordningens artikel 9). Den all- männa gruppundantagsförordningen reglerar alltså när en med- lemsstat, utan att på förhand anmäla detta till kommissionen, kan verkställa en stödåtgärd som omfattas av definitionen i artikel 107.1. Att ett tänkt stöd inte omfattas av gruppundantagsförord- ningen innebär dock inte att åtgärden inte kan tillåtas. Efter anmä- lan kan kommissionen meddela undantag för en viss stödåtgärd enligt någon av de riktlinjer eller meddelanden som tagits fram för detta syfte. Det kan också vara så att en viss stödåtgärd är av sådan omfattning att den kan undantas enligt förordningen om stöd av mindre betydelse.

Stöd av mindre betydelse

En annan förordning av mer allmän karaktär som utfärdats av kommissionen är den om tillämpningen av statsstödsbestämmel- serna på stöd av mindre betydelse.61 Förordningen, som också går under namnet ”de minimis-förordningen”, ska enligt artikel 2.4 tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten, dvs. det bidrag som stödet mot- svarar, utan att göra någon riskbedömning (”genomsynligt stöd”). Ett stöd av mindre betydelse (ibland benämnt ”försumbart stöd”) som beviljas ett företag får enligt nu gällande bestämmelser inte överstiga 200 000 euro under en period om tre beskattningsår, eller 100 000 euro för företag verksamma inom vägtransportsektorn (förordningens artikel 2.2 första stycket). Om ett sammanlagt stödbelopp som ges inom ramen för en stödåtgärd överstiger de angivna värdena omfattas stödet inte av förordningen, inte heller den del som inte överskrider taket. Då kan medlemsstaten inte göra gällande att förordningen ska tillämpas, vare sig vid tidpunkten för beviljandet eller senare (artikel 2.2 andra stycket).

Stöd av mindre betydelse får enligt förordningen inte lämnas till ett företag som samtidigt beviljas stöd enligt andra unionsbestäm- melser om detta, för samma stödberättigande kostnader, leder till en högre stödnivå än den som är tillåten enligt dessa unions- bestämmelser. I artikel 3.2. anges att medlemsstaten, innan ett stöd beviljas enligt förordningen måste ha genomfört s.k. kumulations- kontroll, dvs. medlemsstaten måste ha kontrollerat att stödet inte medför att det totala belopp som företaget erhåller överskrider

61 Kommissionens förordning nr 1998/2006.

119

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

stödtaket. För att säkerställa kumulationskontrollen har Sverige infört bestämmelser i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Denna förordning, som gäller statligt stöd till närings- livet i form av lån och bidrag i den mån regeringen föreskriver det, ställer upp ett antal krav för att stöd ska kunna lämnas. En stöd- myndighet ska, vid prövningen av om stöd ska lämnas, bl.a. ta hän- syn till om sökanden tidigare i annan ordning beviljats statligt stöd. Enligt 22 § denna förordning ska statliga myndigheter underrätta regeringen om alla former av stödåtgärder som kan bli föremål för prövning av kommissionen. En sådan underrättelse ska lämnas innan åtgärden vidtas. Statliga myndigheter ska också lämna upp- gifter för uppföljning av befintliga stöd till Myndigheten för till- växtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Ett före- tag ska innan ett försumbart stöd beviljas lämna fullständiga upp- gifter om övriga försumbara stöd som företaget mottagit under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattnings- året. Detta för att säkerställa att det sammanlagda stödet inte över- stiger taket för stöd av mindre betydelse.

I vissa lagar anges uttryckligen att ett visst stöd utgör stöd av mindre betydelse eller att det ges under förutsättning att villkoren i förordningen om stöd av mindre betydelse är uppfyllda. Detta gäller t.ex. bestämmelserna om avdrag på egenavgifter i 3 kap. 18 § socialavgiftslagen (2000:980).

Stöd för regionala ändamål

I artikel 107.3 a) och c) ges, som ovan nämnts, möjligheter till undantag för regionalt stöd. Enligt den första av dessa bestämmel- ser kan det anses förenligt med den inre marknaden att bevilja stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnads- standarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Enligt EU-domstolens praxis krävs för ett sådant undantag att den ekonomiska situationen i området anses extremt ogynnsam i förhållande till unionen som helhet.62 Inget område i Sverige omfattas av detta undantag och den fortsatta framställ- ningen kommer därför inte att behandla denna typ av undantag.

Enligt artikel 107.3 c) kan det anses förenligt med den inre marknaden att medge stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar

62 C-248/84, Tyskland mot kommissionen.

120

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

Kommissionen antog 1998 riktlinjer för tillämpningen av de undantag som framgår av artikel 107.3 a) och c).63 Riktlinjerna avsåg stöd som var begränsade till vissa regioner och som särskilt syftade till att utveckla dessa. De var tillämpliga på regionala stöd som beviljades inom alla verksamhetssektorer, med undantag för fiske- och kolindustri samt produktion, bearbetning och saluföring av vissa jordbruksprodukter. Dessa riktlinjer omfattade perioden 2000–2006. På allt regionalstöd som beviljas efter den 31 december 2006 tillämpas de nya riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007– 2013.64 Av dessa riktlinjer följer bl.a. att de fördelar som regionalt stöd ger i form av utveckling av en mindre gynnad region måste uppväga den snedvridning av konkurrensen som uppstår till följd av stödet.

I riktlinjernas punkt 30 anges vad som enligt kommissionen krävs för att en region ska anses stödberättigad och därmed kunna omfattas av en s.k. regionalstödskarta som beslutas av kommis- sionen. Det måste antingen röra sig om en sådan region som i rikt- linjen betecknas ”utvecklingsregion” eller en region med låg befolkningstäthet. En ”utvecklingsregion” är en region som tidi- gare uppfyllde kraven för att omfattas av nuvarande artikel 107.3 a) FEUF men som nu utvecklats på sådant sätt att de inte längre omfattas av denna bestämmelse. Regionerna som avses utgörs i de flesta fall av s.k. NUTS II- eller NUTS III-regioner.65 Om en med- lemsstat vill åtgärda mycket lokala regionala skillnader, kan det också få röra sig om områden under NUTS III-nivån under förut- sättning att dessa områden har en befolkning på minst 20 000 invå- nare. Medlemsstater som vill utnyttja denna möjlighet skall visa att de föreslagna områdena relativt sett är i större behov av ekonomisk utveckling än andra områden i samma region med hjälp av erkända ekonomiska indikatorer som BNP per invånare, sysselsättningsgrad och arbetslöshetsnivå, lokal produktivitet och arbetskraftens kom- petens.

Enligt punkt 100 i riktlinjerna bör varje medlemsstat till kom- missionen anmäla en regionalstödskarta som omfattar hela med- lemsstatens territorium och som avser perioden 2007–2013. Enligt punkt 101 kommer regionalstödskartan, efter godkännande, att

63Riktlinjer för statligt stöd för regionalt ändamål (98/C 74/06).

64Riktlinjer för statligt regionalstöd för 2007–2013 (2006/C 54/08).

65NUTS är kommissionens system för att klassificera regioner inom EU.

121

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, och betrak- tas som en integrerad del av riktlinjerna. Sverige har anmält en regionalstödskarta som omfattar ett antal s.k. NUTS-III-regioner. Vissa av dessa är berättigade till stöd med anledning av låg befolk- ningstäthet: Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorr- land (utom Luleå, Umeå och Sundsvall). Andra områden har av andra anledningar ansetts berättigade till stöd enligt artikel 107.3 c): delar av Dalarna, Gävleborg, Värmland, Örebro, Västmanland, Kalmar och Västra Götaland. Denna karta godkändes 2006 av kommissionen.66

Den 14 maj 1997 trädde kommissionens rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden i kraft. Rambestämmelserna innehöll regler för att bedöma vilka storstads- områden som kunde klassas som missgynnade och som berättigade till statligt stöd enligt vissa villkor och tak som, om de efterlevdes, skulle göra att stödet kunde anses vara förenligt med den inre marknaden och därmed undantas från statsstödsreglerna. Ram- bestämmelserna skulle gälla i fem år och alltså upphöra den 14 maj 2002. I ett meddelande om upphörandet skrev kommissionen att inga medlemsstater föreföll ha beviljat stöd enligt bestämmelserna under de fem år som rambestämmelserna varit i kraft. Kommis- sionen konstaterade att de kriterier som gällde för dessa stöd gjort riktlinjerna så restriktiva att de inte kunnat tillämpas på ett effek- tivt sätt. Man valde att varken förlänga rambestämmelserna eller att föreslå någon översyn av dem. Meddelandet om att rambestämmel- serna upphör att gälla avslutas med följande uttalande.67

Kommissionen erkänner att marknadskrafterna ensamma i vissa fall förefaller otillräckliga för att lösa eller häva de sociala och ekonomiska problemen i missgynnade områden. Beslutet att inte förlänga ram- bestämmelserna innebär emellertid inte att statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden inte längre är möjligt. Sådant stöd kan anses förenligt med de befintliga reglerna för statligt stöd eller, om så är fallet beroende på de specifika omständigheterna kring det berörda föreslagna stödet, direkt på grundval av artikel 87.3 c68 i EG-fördraget. Kommissionen kommer att undersöka varje sådant ärende mot bak- grund av gemenskapens mål, särskilt dem som kommissionen arbetar mot inom regionalpolitiken. På grundval av erfarenheterna från sådana fall i framtiden, kommer kommissionen också att undersöka om det finns något behov av ytterligare, specialiserade instrument i fråga om

66Statligt stöd N 431/2006.

67Kommissionens meddelande ”Rambestämmelserna för statligt stöd till företag i miss- gynnade storstadsområden upphör att gälla”.

68Nu motsvarad av artikel 107.3 c).

122

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden och vilka grund- läggande drag ett sådant instrument skulle behöva ha.

Det förtjänar nämnas att det system med skattefria urbana zoner som etablerats i Frankrike och i Italien (se avsnitt 5.2 och 5.3) till stora delar utformats på ett sätt som skulle stå i överensstämmelse med dessa rambestämmelser.

På området regionalt stöd har kommissionen också antagit för- ordningen om statligt regionalt investeringsstöd.69 Enligt förord- ningens första artikel tillämpas den på ”genomsynliga” regionala stödordningar som utgör statligt stöd enligt artikel 107.1. Under vissa förutsättningar omfattar den även stöd för särskilda ändamål, dvs. individuellt stöd som inte beviljas på grundval av en stödord- ning, som utgör statligt stöd. I förordningen stadgas vidare förut- sättningar för att vissa stöd som omfattas ska anses förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3. Bland annat krävs att stödet lämnas i områden som är berättigade till regionalstöd enligt den godkända regionalstödskartan perioden 2007–2013 och att stödnivån i bruttobidragsekvivalent (det bidrag som stödet mot- svarar) inte överstiger det regionala stödtak som, vid den tidpunkt då stödet beviljas, är i kraft i det område där investeringen görs i enlighet med regionalstödskartan.

4.4.5Tillämpningen av reglerna om statsstöd i fråga om skatteåtgärder med regional inriktning

Utgör skatteåtgärden ett stöd som ges av statliga medel?

Det framstår som helt vedertaget att en skattelättnad som företas i en medlemsstat kan utgöra statsstöd som omfattas av artikel 107.1. Även undantag och nedsättningar av sociala avgifter anses kunna utgöra sådant stöd.70 Tillämpningen av bestämmelserna om stats- stöd på skatteområdet kräver dock vissa speciella överväganden. Åtgärder som medför att företag behandlas olika i fråga om avgifter och skatter utgör inte statsstöd så länge skillnaderna ”följer av det aktuella avgiftssystemets art eller funktion”.71 Vid bedömningen om en viss skatteåtgärd innebär ett statligt stöd är det av avgörande betydelse huruvida ett särskilt undantag ges från den allmänna

69Kommissionens förordning (EG) nr 1628/2006.

70173/73, Italien mot kommissionen.

71C-159/01, Nederländerna mot kommissionen.

123

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

skattebehandlingen. En åtgärd bedöms alltså inte mot bakgrund av de orsaker och syften som ligger till grund för den eller de verk- ningar som den har. När det gäller skatteåtgärder är det heller inte avgörande vilken total skattemässig effekt som åstadkoms. Vissa skatteåtgärder kan totalt sett innebära ökade skatteinkomster genom att skattebasen växer när skattesatsen sänks. Detta ändrar dock inte skatteåtgärdens karaktär av stöd som ges av statliga medel. Huruvida stödmottagaren gagnas av en åtgärd är alltså inte av avgörande betydelse. Det är enbart bedömningen huruvida mottagaren kommer i åtnjutande av ett fördelaktigt undantag från den normala beskattningen som är avgörande.72

Är skatteåtgärden av sådan karaktär att den gynnar vissa företag eller viss produktion?

Huruvida en skatteåtgärd gynnar ett visst företag eller viss pro- duktion, det s.k. selektivitetskriteriet (ibland benämnt ”kriteriet om riktad karaktär”), är ofta en komplicerad fråga och det framstår som en löpande uppgift för såväl kommissionen som EU-dom- stolen att komma med klargöranden i denna fråga.73

En skatteåtgärd är selektiv när den enbart riktar sig till eller påverkar vissa företag. Det finns emellertid ingen begränsning för hur många företag som måste påverkas. Enligt fast praxis anses selektivitetskriteriet uppfyllt när en viss skatteåtgärd har som huvudsaklig effekt att en eller flera verksamhetssektorer främjas. Det är därvid inte av någon betydelse hur stora dessa sektorer är. Kommissionen har t.ex. ansett att ett undantag från den grund- läggande bolagsskattesatsen till förmån för hela tillverknings- sektorn utgjorde statligt stöd.74 Det bör också påpekas att även om stöd ges genom ett undantag som baseras på objektiva grunder kan stödet anses selektivt.75

Fortfarande är det emellertid den grundläggande frågan som blir avgörande, dvs. huruvida skatteåtgärden utgör ett undantag från det normala skattesystemet. Om en medlemsstat normalt har ett särskilt skattesystem för en viss sektor i förhållande till andra sek- torer, varvid den första sektorn omfattas av lättnader i förhållande

72Se beträffande hela detta stycke, Hancher m.fl. (2012), s. 328 ff.

73Aldestam (2005), s. 65 ff.

74Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.

75Förenade målen T-92/00 och T-103/00.

124

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

till de andra, innebär detta inte att lättnaderna utgör otillåtet stats- stöd. Lättnaden utgör ju då inget undantag i förhållande till det ordinarie skattesystemet.76

Även skatteåtgärder som riktar sig till företag i vissa regioner kan anses selektiva. I fråga om den geografiska selektiviteten anser kommissionen att en medlemsstats åtgärder endast kan undgå selektivitetskriteriet om deras räckvidd omfattar hela statens terri- torium.77

När det gäller skatteåtgärder på regional basis bör man skilja på de stöd som initieras och administreras av den centrala staten och sådana stöd som beslutas av regionala myndigheter. Statliga stöd kan anses utgöra statsstöd medan regionalt beslutat stöd oftast torde falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1. Enligt EU-domstolen krävs dock i sådana fall att beslutet om regionalt stöd antagits av ett organ med en tillräckligt självständig ställning, ett regionalt eller lokalt organ som konstitutionellt sett har en politisk och administrativ ställning som är skild från centralreger- ingens samt att beslutet har antagits utan att centralregeringen har haft möjlighet att direkt påverka innehållet. De ekonomiska kon- sekvenserna av den sänkning av den nationella skattesatsen som är tillämplig på företagen i regionen får inte heller kompenseras genom stöd eller subventioner från andra regioner eller central- regeringen.78

Påverkar skatteåtgärden handeln mellan medlemsstaterna?

För att omfattas av artikel 107.1 krävs inte att en skatteåtgärd de facto påverkar handeln mellan medlemsstaterna. En åtgärd är otil- låten så snart den bedöms kunna ha sådan påverkan. Kommissionen ställer normalt inte särskilt höga krav för att konstatera att ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen också kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt EU-domstolen ska handeln mellan medlemsstaterna anses påverkad om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen.79

76Se Aldestam (2005), s. 75 f. samt s. 185 f.

77Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. Jfr även förenade målen C-106/09P och 107/09P, Gibraltar.

78Aldestam (2005) s. 76 och 182 ff. samt C-88/03, Azores.

79C-730/79, Philip Morris.

125

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

Kommissionen har i ett meddelande om tillämpning80 uttryckt att kriteriet om påverkan på handeln mellan medlemsstaterna för- utsätter att stödmottagaren utövar en ekonomisk verksamhet, oav- sett vilken rättslig ställning denna har och oavsett hur den finansie- ras. Vidare anges följande (meddelandets artikel 11).

Enligt rättspraxis är, vad denna bestämmelse beträffar, villkoret om påverkan på handeln uppfyllt om det stödmottagande företaget bedri- ver en ekonomisk verksamhet som är föremål för handeln mellan med- lemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker detta företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för handeln inom gemenskapen gör att det kan antas att handeln påverkas. Detta konstaterande påverkas inte av det faktum att ett stöd är av relativt liten betydelse eller av att det stödmottagande företaget är litet eller att dess andel av den gemensamma marknaden är mycket begrän- sad och inte heller av det förhållande att stödmottagaren inte är verk- sam med export eller av att företaget exporterar nästan hela sin pro- duktion utanför gemenskapen.

Bedömningen huruvida en skatteåtgärd utgör ett statsstöd som påverkar handeln mellan medlemsstaterna påverkas inte av bedöm- ningen huruvida samma skatteåtgärd medför en diskriminering som strider mot någon av de grundläggande friheterna. Statsstöd som ges till inhemska företag strider inte mot den fria rörligheten, såvida inte utländska företag berörs av skatteåtgärden utan denna endast är ägnad att flytta skattebördan mellan olika grupper av inhemska skattebetalare. Till exempel kan alltså en sänkning av bolagsskatten för inhemska bolag inom en viss verksamhetsgren utgöra statsstöd, även om den inte utgör en diskriminering av utländska aktörer eller strider mot den fria rörligheten.

Även en icke-diskriminerande skatteåtgärd kan alltså utgöra statsstöd som omfattas av artikel 107.1. En annan sak är att ett sådant stöd kan medges undantag enligt artikel 107.2 eller 107.3. Sannolikt skulle kommissionen dock inte medge undantag för ett stöd som visserligen skulle kunna falla under något av undantagen i artikel 107 men som strider mot någon av de grundläggande frihet- erna.81

80Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.

81Vesterdorf och Uhd Nielsen (2008), s. 185.

126

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

Kan skatteåtgärden undantas?

En skatteåtgärd som bedöms utgöra statsstöd kan, precis som andra stödåtgärder, undantas från tillämpningen av förbudet mot statsstöd. Kommissionen har som tidigare nämnts utformat ett antal förordningar om tillämpningen av statsstödsbestämmelserna som kan medge sådana undantag. Om en medlemsstat bedömer att den aktuella åtgärden ryms inom tillämpningen av någon av dessa förordningar behöver åtgärden inte anmälas till kommissionen för godkännande (notifieras) utan kan tillämpas direkt. I det följande presenteras tre olika grunder för att anse en skatteåtgärd undan- tagen. Vid sidan av dessa gäller precis som för övriga stöd, möjlig- heten att notifiera en stödåtgärd hos kommissionen för att på det sättet få den undantagen med direkt tillämpning av artikel 107.3.

Möjligheten att anse skatteåtgärden undantagen enligt den allmänna gruppundantagsförordningen

Stöd i form av befrielse från eller nedsättning av skatter kan omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen, se avsnitt 4.4.4 ovan. Av artikel 4.2 i denna förordning framgår att sådant stöd ska administreras så att de olika delarna av stödet diskonteras på grundval av den referensränta som gäller vid de olika tidpunkter då skatteförmånerna får verkan, dock under förutsättning att en viss stödnivå uttryckt i bruttobidragsekvivalent (det bidrag som stödet motsvarar) respekteras. Kravet i artikel 5 att stödet ska vara överblickbart anses, när det gäller stöd som ingår i skatteåtgärder, uppfyllt om det i åtgärden föreskrivs ett tak som garanterar att det tillämpliga tröskelvärdet inte överskrids (artikel 5.1 d). Såsom nämnts ovan kräver gruppundantagsförordningen att stödet ska ha stimulanseffekt. När det gäller skatteåtgärder krävs enligt artikel 8.4 att dessa fastställer en laglig rätt till stöd enligt objektiva krite- rier utan vidare bedömningsutrymme för medlemsstaten och att de antagits innan arbetet med det understödda projektet eller den understödda verksamheten inleds. För att ett stöd ska kunna undantas krävs alltid att det är transparent på så sätt att det på för- hand kan avgöras vilket värde stödet har. De generella villkoren för tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförordningen är, såsom nämnts ovan, att den nationella stödordningen ska vara för- enlig med gruppundantagsförordningen och hänvisa till förord-

127

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

ningens beteckning och publicering i Europeiska unionens offici- ella tidning (EUT).

Möjligheten att anse skatteåtgärden undantagen enligt förordningen om stöd av mindre betydelse

Förordningen om tillämpning av statsstödsbestämmelserna på stöd av mindre betydelse82 ska som ovan nämnts (se avsnitt 4.4.4) tillämpas på stöd för vilket det är möjligt att i förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten, dvs. det bidrag som stödet mot- svarar, utan att göra någon riskbedömning (”genomsynligt stöd”).

Det totala stöd av mindre betydelse som beviljas ett företag får enligt denna förordning inte överstiga 200 000 euro under en period om tre beskattningsår.

För stöd som beviljas i någon annan form än som bidrag, t.ex. som skattelättnad, ska stödbeloppet vara lika med stödets brutto- bidragsekvivalent. Den ska enligt förordningens artikel 2.4 kunna beräknas i förväg utan att göra någon riskbedömning. Detta inne- bär att förordningen endast kan omfatta skattelättnader som är begränsade.83

Möjligheten att efter anmälan få undantag från kommissionen enligt vad som anges i meddelandet om tillämpning av reglerna på åtgärder som omfattar direkt beskattning

Kommissionen har som ovan nämnts utfärdat ett meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning.84 I meddelandet utvecklar kommissionen bl.a. hur man ska betrakta statliga stöd i form av åtgärder som omfattar direkt beskattning för att främja den ekonomiska utvecklingen i bestämda regioner (artikel 33). För att sådana åtgärder ska vara förenliga med den inre marknaden måste de enligt kommissionen vara ”proportionerliga och ändamålsenliga för det avsedda målet”85. Vid granskningen av skattemässigt stöd kan kommissionen, med hänsyn till kriterierna för granskning av stöd för regionala ändamål

82Kommissionens förordning nr 1998/2006.

83Jfr även förordningens preambel, stycke 13.

84Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.

85A meddelande.

128

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

(se ovan), beakta andra eventuella effekter av dessa stöd, särskilt de effekter som kommer att framkomma vid tillämpning av uppföran- dekoden för företagsbeskattning.86 Slutligen ställer kommissionen upp tre kriterier som man i synnerhet måste försäkra sig om för att bevilja ett undantag med stöd av regionala kriterier.

-Att åtgärderna i fråga bidrar till den regionala utvecklingen och har samband med verksamheter som har lokala effekter. Att etablera ”offshore-verksamheter” bidrar enligt kommissionen normalt inte på ett tillfredsställande sätt till att främja den lokala ekonomin, eftersom sådana verksamheter har svaga externa effekter på denna ekonomi.

-Att åtgärderna har samband med reella regionala handikapp. Man kan enligt kommissionen fråga sig om det finns reella reg- ionala handikapp för verksamheter vars merkostnader har liten betydelse, som t.ex. merkostnaderna för transport för finansiella verksamheter som främjar skatteflykt.

-Att åtgärderna undersöks i ett gemenskapssammanhang. Kom- missionen måste därvid ta hänsyn till de negativa effekter som åtgärderna kan ha för de övriga medlemsstaterna (Kommis- sionen hänvisar här till målet C-730/79, Philip Morris. Enligt denna dom anses handeln mellan medlemsstaterna påverkad så snart ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen, utredningens anm.).

Det föreligger ett förhållande mellan meddelandet om tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag och riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013 (se avsnitt 4.4.4) på så sätt att kommissionen, vid bedömningen av huruvida en skatteåtgärd för att främja den eko- nomiska utvecklingen i en viss region är förenlig med den inre marknaden, ska beakta de kriterier som framgår av riktlinjerna för statligt regionalstöd.

86 Ekofin-rådets slutsatser av den 1 december 1997 om skattepolitik.

129

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

4.4.6Några svenska regionala skatteåtgärder för vilka statsstödsprövning diskuterats

Utredningen om regionala stimulansåtgärder inom skatteområdet (SOU 2005:68) hade i uppdrag att analysera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder på skatteområdet, företrädesvis på indi- vidnivå. Utredningen konstaterade att bestämmelserna om stats- stöd skulle komma att aktualiseras så snart ett regionalt förhöjt grundavdrag gavs till sådana fysiska personer som deklarerar inkomst av näringsverksamhet. Införandet av ett regionalt grund- avdrag skulle innebära att ett undantag från tillämpningen av skatte- systemet gjordes till förmån för vissa näringsidkare i Sverige. Mot bakgrund av det ringa belopp det skulle röra sig om för var och en som skulle komma att omfattas av stödordningen (nettoeffekten av avdraget kunde beräknas uppgå till cirka 900 kronor per år) var emellertid utredningens bedömning att åtgärden kunde förväntas ha ytterst begränsad inverkan på konkurrensen och därmed på handeln inom gemenskapen. En sådan stödordning kunde därför enligt utredningen inte bedömas vara mer omfattande än att den skulle rymmas inom ramarna för stöd av mindre betydelse enligt de då gällande bestämmelserna. Utredningen bedömde mot denna bakgrund att kriterierna för ett anmälningspliktigt statsstöd inte kunde anses uppfyllda. Utredningen stannade för att inte föreslå något förhöjt grundavdrag utan föreslog istället en ytterligare utvidgning av de särskilda avdragen enligt socialavgiftslagen, vilket ansågs mer ändamålsenligt. Även denna åtgärd bedömdes av utred- ningen kunna rymmas inom ramen för försumbara stöd och därför kunna anses undantagen från statsstödsreglerna.

Vi har ovan, i avsnitt 4.2.6, nämnt den regionala nedsättningen av socialavgifter i vissa glesbygdsområden som Sverige införde 1983. Den geografiska och branschmässiga omfattningen av dessa nedsättningar varierade under åren. Under de senare åren på 1990- talet beviljades nedsättning för vissa näringsgrenar i större delen av stödområde A och i nordligaste delarna av stödområde B (Hela respektive delar av Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands, Väster- norrlands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län). Nedsätt- ningen innebar att socialavgifterna var åtta procentenheter lägre i dessa områden än i övriga landet. Sverige tvingades upphöra med denna stödform vid årsskiftet 1999–2000 i avvaktan på att kom- missionen skulle avgöra om stödet var förenligt med statsstöds- reglerna.

130

SOU 2012:50

Juridiska utgångspunkter

I december 2000 beslutade EU-kommissionen att stödord- ningen inte var förenlig med den inre marknaden och därför inte fick genomföras.87 I sin bedömning konstaterade kommissionen inledningsvis att stödordningen utgjorde statligt stöd eftersom den uppfyllde alla villkor för att då gällande bestämmelser om statsstöd skulle tillämpas. Därefter övergick kommissionen till att pröva om stödordningen kunde omfattas av något undantag i fördraget. Efter att ha konstaterat att nuvarande artikel 107.2 och 107.3 a) inte var tillämpliga och att Sverige inte hade gjort anspråk på ett undantag för stödordningen på grundval av nuvarande 107.3 b) eller d) under- söktes stödet enligt nuvarande artikel 107.3 c). Kommissionen bedömde att stödordningen, med inriktning på områden med låg befolkningstäthet, skulle undersökas på grundval av de då gällande riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål (se 4.4.4 ovan). Utformningen av stödordningen, med möjlighet att bevilja enskilda företag stöd utan krav på att de stödmottagande företagen skulle göra nyinvesteringar eller skapa sysselsättning, stod dock enligt kommissionen i strid med kraven i dessa riktlinjer. Utformningen av stödet gav enligt kommissionens mening de svenska myndig- heterna möjlighet att inom det stödberättigade området bevilja stöd som var avsett att minska stödmottagarnas normala löpande kostnader. Ett sådant stöd utgör enligt kommissionens mening driftsstöd. Denna typ av driftsstöd kan enligt kommissionen endast lämnas i undantagsfall, eller annars inom ramen för vad som enligt EU-rätten anses utgöra s.k. försumbart stöd (stöd av mindre betydelse), vilket innebär att offentligt stöd till ett enskilt företag inte får uppgå till mer än ett visst belopp under en viss period (se 4.4.4 ovan).

I lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgifts- beräkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) finns numera bestämmelser om stöd till näringslivet och viss ideell verksamhet i det stödområde som anges i en bilaga till lagen. Stödformen innebär att man, vid beräk- ning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivaravgiften respek- tive egenavgiften gör avdrag från dessa avgifter med en viss pro- centsats. Systemet har nu utformats så att det finns ett årligt tak för avdragens storlek. Regeringen bedömde i samband med inför- andet av denna lag att avdragen skulle utgöra försumbart stöd och falla under tillämpningen av förordningen om stöd av mindre

87 Kommissionens beslut 2001/690/EG av den 21 december 2000.

131

Juridiska utgångspunkter

SOU 2012:50

betydelse. Det angavs vidare att behovet av att anpassa föreskrif- terna i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet om kumulationskontroll till det nu föreslagna stödet skulle över- vägas.88

88 Prop. 2001/02:45.

132

5 Utländska system

5.1Inledning

I detta kapitel kommer utredningen att redovisa några system med regionala skattelättnader för företag som i dag existerar eller är på väg att införas i andra länder. De system som utredningen valt att titta närmare på är de som finns i Frankrike, Italien och USA samt det som är på väg att återinföras i Storbritannien.

När det gäller utformning har utredningen valt att ägna mest uppmärksamhet åt det franska systemet med skattefria zoner. Skälet till detta är främst att det franska systemet vid flera tillfällen prövats och godkänts av kommissionen. I utredningens direktiv anges också uttryckligen att det franska systemet ska studeras och analyseras. I redogörelsen för det franska systemet kommer stor uppmärksamhet att ägnas åt hur kommissionen ställt sig till detta och på vilka grunder Frankrike erhållit undantag från förbudet mot statsstöd i enlighet med det regelverk som redovisats i kap. 4. Detta eftersom det, för att ett system med nystartszoner ska kunna införas, kommer att vara av väsentlig betydelse hur detta system bedöms i statsstödshänseende. De bedömningar som kommis- sionen gjort av det franska systemet kommer därför att ha stor betydelse för frågan om hur ett motsvarande svenskt system ska utformas. Kommissionen är visserligen att beteckna som en part i statsstödsärenden men som framgått av redogörelsen i kap. 4 har EU-domstolen uttalat att kommissionen har tolkningsutrymme i fråga om möjligheten att tillåta ett visst stöd. Det får därför anses vara av stor vikt att analysera vilka bedömningskriterier som lyfts fram av kommissionen i tidigare ärenden. Det system som införts i Italien har stora likheter med det franska systemet och beskrivs därför endast översiktligt. Eftersom det italienska systemet endast varit i kraft sedan 2009 kommer utredningen inte heller att kunna redogöra för några erfarenheter från detta system.

133

Utländska system

SOU 2012:50

Det brittiska systemet med företagszoner omfattas av stats- stödsreglerna men kommer p.g.a. dess utformning troligen inte att genomgå en fullständig prövning hos kommissionen. Avseende detta system fokuserar utredningen på en beskrivning av systemets bakgrund och utformning samt en redogörelse för de studier som gjorts avseende systemets effekter.

De system som förekommer i USA är naturligtvis inte intres- santa ur ett statsstödsperspektiv. I dessa delar har utredningen därför valt att, efter en kort redogörelse för systemens bakgrund och utformning, främst fokusera på vilka erfarenheter som redo- visats från systemen och vilka effekter de haft. Utredningen har valt att studera systemen i delstaterna Kalifornien och Indiana. Skälet till detta är främst att det beträffande dessa två delstaters system finns relativt mycket dokumentation men också att de två delstaterna uppvisar stora olikheter i fråga om bl.a. geografi och population.1

5.2Frankrike

5.2.1Bakgrund

I Frankrike genomfördes under 1960-talet upprustningar av stor- städernas inre delar samtidigt som enorma bostadsområden upp- fördes i storstädernas ytterområden. Denna bostadsreform ses i dag som den största anledningen till uppkomsten av utanförskap hos boende i storstädernas förorter. Under 1980-talet inträffade också sociala förändringar i Frankrike vilka bl.a. ledde till en snabbt ökande arbetslöshet. Det franska samhället hade svårt att möta de nya behov som uppstod till följd av bl.a. långtidsarbetslöshet och arbetslöshet hos unga personer.2

Ökande ekonomiska och sociala problem i flera förortsområden ledde till att den franska regeringen under 1980-talet initierade

”Politique de la Ville” (fritt översatt: ”en politik för städerna”), som har som mål att utjämna de sociala orättvisorna i städerna och som innefattar ett antal olika åtgärder. Under 1990-talet utveckla- des denna politik till ett lagstiftningspaket som betecknas ”Pacte de

1Kalifornien, beläget på USA:s västkust är med sina knappt 40 miljoner invånare den över- lägset mest befolkade delstaten i USA. I Kalifornien finns åtta av USA:s 50 mest befolkade städer. I Indiana bor drygt 6 miljoner människor och den största staden, Indianapolis, har knappt en miljon invånare. Detta enligt U.S. Census Bureau (2011).

2Cannan (1997).

134

SOU 2012:50

Utländska system

Relance pour la Ville” (”fördraget om nysatsning på städerna”), med syfte att förbättra den ekonomiska och sociala utvecklingen i vissa stadsområden.

Politiken för städerna formas av ett särskilt ministerråd, Comité interministériel des villes (CIV), som leds av premiärministern. Som ett rådgivande organ har man också tillskapat Conseil national des villes (CNV) som består av valda representanter från lokala politiska organisationer, fackförbund, företag och andra organisa- tioner. Även detta organ leds av premiärministern. Verkställigheten och utvärderingen av politiken sköts av myndigheten Secrétariat Général du Comité interministériel des villes (SGCIV).

Sedan början av 1990-talet har man inom ramen för denna poli- tik arbetat med olika typer av prioriterade områden och i februari

1993 fastställdes den första listan över ”Zones Urbaines Sensibles” (ZUS), ”utsatta områden” som enligt lagstiftningen kännetecknas av höghusbebyggelse och/eller nedgångna områden och där förhål- landet mellan antalet boende och antalet sysselsatta befinner sig i avsevärd obalans.3 Antalet ZUS var ursprungligen 546 men genom lagstiftning 1996 ökades antalet zoner till 743. De numera 751 zonerna, som beräknas omfatta knappt fem miljoner invånare (dvs. cirka 7,7 procent av de cirka 65 miljoner invånarna i Frankrike), är huvudsakligen belägna i Frankrikes storstadsområden men några av dem utgör delar av mindre städer och några ligger i de franska departementen utanför Europa, t.ex. i Guadeloupe, Martinique, Franska Guyana, Réunion och Mayotte.4 Att ett område utsetts till ZUS medför inte automatiskt några förändrade villkor för dess invånare eller de företag som är etablerade i området utan är avsett som en politisk signal att området bör prioriteras.5 I vissa ZUS bedrivs också verksamhet av olika halvstatliga och privata sam- arbetsorganisationer i syfte att öka företagandet och utbildnings- nivån samt minska arbetslösheten och fattigdomen.

Av de 751 ZUS utgör 416 ”Zones de redynamisation urbaine”

(ZRU), ”områden för urban förnyelse”. Dessa områden utses enligt en författning6 av SGCIV med hänsyn till antalet invånare, andelen arbetslösa, andelen personer under 25 år, andelen personer som inte nått en sådan utbildningsnivå att de är behöriga att söka utbild- ningar över grundskolenivå samt skatteförmågan i området. Företag

3Loi n°96-987, art. 2.

4Listan över de områden som utgör ZUS fastställs i en författning, Décret n°96-1156.

5Se angående hela detta stycke, Délégation Interministérielle à la Ville et au Développement Social Urbain (2003).

6Décret n˚96-1159.

135

Utländska system

SOU 2012:50

som är verksamma i ZRU har under vissa förutsättningar rätt till skattelättnader av begränsad omfattning. Regleringen om ZRU är enligt uppgift från de franska myndigheterna på väg att slopas.7

5.2.2Det franska systemet med skattefria urbana områden

Genom en lag i november 19968 fastställdes att 44 av de utsedda

ZRU fr.o.m. den 1 januari 1997 skulle utgöra ”Zones Franches Urbaines” (ZFU), ”skattefria urbana områden”. I dessa områden erhöll företagen skattefrihet eller andra lättnader, som beskrivs närmare nedan.

Denna första generation av ZFU utgjordes av områden som till- sammans omfattade ungefär 700 000 invånare. Inledningsvis var avsikten att projektet skulle upphöra vid årsskiftet 2001–2002, vilket det också gjorde. Systemet återinfördes dock i januari 2003 i sin tidigare form och har sedan dess utvidgats och förlängts vid flera tillfällen. År 2004 tillskapades 41 nya ZFU av områden som tidigare utgjort ZRU (den andra generationens ZFU) och år 2006 ytterligare 15 (den tredje generationens ZFU). Numera finns alltså 100 ZFU, varav 93 i Europa. I samband med den senaste utvidg- ningen av antalet zoner förlängdes också giltighetstiden för de 85 zoner som då redan existerade. De aktuella bestämmelserna gällde vid denna förlängning till utgången av 2011.

Frankrike angav inför återinförandet av systemet 2003 att den beräknade totala budgeten för ZFU då uppgick till 213 miljoner euro avseende åren 2003–2007. År 2006 var det totala antalet invå- nare i ZFU 1 622 000, vilket utgjorde 2,6 procent av Frankrikes totala befolkning.9 År 2010 åtnjöt 14 959 företag lättnad avseende sociala avgifter, vilket utgjorde en minskning med 1 817 företag och 9 187 anställda i förhållande till år 2009.10 Kostnaderna för det franska systemet redogörs för i avsnitt 5.2.6 nedan.

Den 13 juli 2011 överlämnades till den franska ministern för städer en rapport från en arbetsgrupp för utvecklingen av ZFU.11 I rapporten görs en utvärdering av utvecklingen i ZFU och olika alternativ föreslås för bevarande och utveckling av systemet. Den franska regeringen beslutade i slutet av 2011 att förlänga systemet

7Uppgifter lämnade vid utredningens möte med SGCIV den 6 december 2011.

8Loi n°96-987.

9Se beträffande hela detta stycke, Aide d’Etat N 70/A/2006.

10Onzus (2012).

11Raoult(2011).

136

SOU 2012:50

Utländska system

med ZFU i ytterligare tre år, dvs. till utgången av 2014. I samband med förlängningen skärpte man det krav beträffande anställning av boende i området som ställs på företagen för att erhålla stöd (se nedan).

5.2.3Utformningen av det franska systemet12

Zonernas utformning

Den exakta geografiska avgränsningen av de olika ZFU beslutas av SGCIV i samarbete med den lokala förvaltningen i respektive region. Avgränsningen av en ZFU överensstämmer ofta med den för en eller några ZRU men avgränsningen är flexibel och området inkluderar ibland kringliggande områden eller delar av dessa. Ett område som utgör ZFU måste ha mer än 8 500 invånare (fram till 2011 var kravet dock 10 000). I valet av vilka områden som ska utgöra ZFU tar man hänsyn till antalet invånare, andelen arbets- lösa, andelen personer under 25 år, andelen personer som inte nått en sådan utbildningsnivå att de är behöriga att söka utbildningar över grundskolenivå samt skatteförmågan i området. Särskild vikt läggs dock vid arbetslöshetsnivån.13 Inför den geografiska avgräns- ningen låter man en särskilt utsedd kommitté studera riskerna för snedvridningar i konkurrensen i respektive område. Man går igenom vilka företag som är belägna på olika platser i och utanför den tänkta zonen och försöker undvika att oönskade snedvridningar upp- kommer.14 Ett företag kan framföra klagomål angående avgräns- ningen av en zon hos den lokala förvaltningen och hos SGCIV, som dock beslutar slutligt om avgränsningen. Zonerna är framför allt lokaliserade i storstadsregionerna Ile-de-France (omkring Paris, 26 zoner), Rhône-Alpes (omkring Lyon, 7 zoner) och Nord Pas- de-Calais (omkring Lille, 10 zoner). I övrigt är de utspridda i landet, i eller i anslutning till en stad.15

Varje ZFU administreras lokalt under ledning av en projektchef som tillsätts av den lokala förvaltningen, som också finansierar denna administration. I vissa ZFU bedriver halvstatliga och privata samarbetsorganisationer aktivt arbete för att vägleda företag till

12Se beträffande hela detta avsnitt, Aide d’Etat N 70A/2006. För en översikt över de lätt- nader som det franska systemet erbjuder företagen, se Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris (2011).

13Aide d’Etat N 70A/2006.

14Information som framkommit vid utredningens möte med SGCIV den 6 december 2011.

15Se, för en förteckning över ZFU, SIG du Secrétariat Général du CIV.

137

Utländska system

SOU 2012:50

etablering i ZFU och tillhandahålla viss service efter etablering.

Chambre de commerce et d’industrie de Paris (handelskammaren i

Paris) bedriver t.ex. i några ZFU utanför Paris omfattande verk- samhet med s.k. plantskolor för företag. Denna verksamhet finan- sieras dels av handelskammaren själv, dels av den statliga finansiella institutionen Caisse des Dêpots och dels av medel från EU:s social- fond (se avsnitt 7.11).16

Kraven på företag i ZFU

I de olika generationerna av ZFU har kraven på företagen varierat något. Nedan beskrivs de regler som gäller för den senaste gene- rationen (i kraft sedan år 2006). För att omfattas av de lättnader som f.n. erbjuds i en ZFU ska ett företag vara lokaliserat i en ZFU och omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- företag eller små företag. Det senare kravet innebär att företaget inte får ha mer än 50 anställda och inte heller ha en årsomsättning som överstiger tio miljoner euro. Inte heller får företaget till mer än 25 procent ägas eller stå under inflytande av ett annat företag eller en koncern i vilket antalet anställda överstiger 250 eller har en årsomsättning som överstiger 50 miljoner euro.

Företaget måste också ha minst en heltidsanställd i sina lokaler inom zonen eller alternativt, förutsatt att vissa andra förutsätt- ningar är uppfyllda, erhålla minst 25 procent av sin årsomsättning från kunder som är etablerade i zonen. Det måste också finnas en fysisk etablering i form av ett kontor, en butik, en verkstad eller liknande. Där ska också finnas utrustning för att bedriva verksam- heten eller varulager. För företag som etablerar sig i ZFU efter den 1 januari 2012 gäller att minst hälften (tidigare en tredjedel) av alla anställda i företaget ska vara boende i någon av ZFU eller någon av de ZUS som ligger i samma geografiska område (unité urbaine) som den ZFU i vilken företaget är verksamt. Företaget får inte heller ha brustit i sina åtaganden mot myndigheten URSSAF (del- vis motsvarande Försäkringskassan). Företaget får t.ex. inte ha skulder avseende sociala avgifter.17

Företag som är verksamma inom stålindustrin eller med far- tygskonstruktion, syntetfiber, bilkonstruktion eller transport av varor är helt undantagna från systemet.

16Se t.ex. Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris (2012).

17Circulaire interministérielle No DSS/DIV/DGFAR/2004/366.

138

SOU 2012:50

Utländska system

Lättnader som erbjuds i ZFU

De företag som kommer i åtnjutande av lättnader i en ZFU erhåller ett antal skattemässiga fördelar i form av undantag från eller ned- sättningar av olika skatter. När det gäller beskattning av bolagets vinst kan bolag inom ZFU undantas från beskattning i fem år. Undantaget avser intäkter som förvärvats i zonen upp till ett beskattningsbart belopp om 100 000 euro per 12-månadersperiod, ökat med 5 000 euro per anställd med heltidsanställning under minst 12 månader som är bosatt i en ZUS. Vinstbeskattningen för företag i Frankrike är i genomsnitt 33,3 procent och det teoretiska max- taket för detta undantag blir således 116 550 euro per år (=100 000 + (50 × 5 000)) × 0,333). Det totala undantaget gäller under fem år, varefter det sker en gradvis minskning av nedsättningen. Takten på den gradvisa minskningen beror på antalet anställda i företaget. Ett företag som har färre än fem anställda erhåller under det sjätte t.o.m. det elfte året nedsättning med 60 procent, under det tolfte och trettonde med 40 procent och därefter med 20 procent t.o.m. det femtonde året. För ett företag med fem eller fler anställda gäller nedsättning med 60 procent år sex, 40 procent år sju och 20 pro- cent år åtta. Under samma perioder och under samma villkor erhåller de företag som omfattas nedsättning av en särskild scha- blonskatt för företag. Denna schablonbeskattning är dock på väg att avskaffas och beskrivs därför inte närmare här.

Företag som omfattas erhåller vidare en total nedsättning av fastighetsskatten under fem år med en övre begränsning av det skattepliktiga beloppet (år 2006 uppgick detta takbelopp till 337 713 euro). Under samma period erhåller företagen en total nedsättning av den skatt som benämns ”contribution économique territoriale” vilken bl.a. baseras på värdet av fast egendom i bolaget upp till en övre begränsning (år 2010 uppgick detta takbelopp till 360 644 euro).

När det gäller sociala avgifter omfattar stödet en total nedsätt- ning avseende avgifter för de anställda som är verksamma i ZFU. För att erhålla lättnad avseende sociala avgifter gäller särskilda krav för de anställda för vilka avgifter undantas. De ska vara tillsvidare- anställda eller anställda på minst tolv månader. Den anställde måste helt eller delvis utöva sitt arbete i den ZFU där företaget har sin verksamhet. Detta kan anses uppnått genom att den anställde utför sitt arbete helt eller delvis i ZFU eller genom att den anställde tid- vis vistas i företagets lokaler i ZFU för att hämta utrustning och

139

Utländska system

SOU 2012:50

lagervaror eller rapportera och få instruktioner. För att undantag ska få göras avseende dessa anställda krävs dessutom, som tidigare angetts, att hälften eller en tredjedel av dem är boende i ZUS eller ZFU i området (beroende på när företaget etablerats i ZFU).18

Helt undantag från sociala avgifter gäller under fem år med viss övre begränsning i förhållande till en indexbaserad minimilönenivå. Under vissa förutsättningar kan också nedsättning av sociala avgif- ter avseende sjuk- och föräldraförsäkring erhållas. Efter fem år finns under vissa förutsättningar möjlighet till förlängning enligt samma modell som för vinstbeskattningen, som beskrivits ovan.

De lättnader avseende sociala avgifter som erbjuds företagen i ZFU får inte kombineras med andra lättnader av sociala avgifter, arbetsmarknadsstöd eller lättnader för vissa yrkesgrupper. Lättna- den av sociala avgifter får utnyttjas för som mest 15 anställda vid varje månad.

För att myndigheterna ska kunna kontrollera att företagen lever upp till kraven beträffande sociala avgifter måste varje företag som vill erhålla denna lättnad årligen redovisa uppgifter om sina anställda till den ansvariga myndigheten. Vid nyanställning måste en särskild redovisning lämnas in.19

Beträffande alla former av undantag och lättnader gäller att företag som redan var etablerade i ett område vid beslutet om att utse området till ZFU, omfattas av lättnaderna i en begränsad omfattning beroende på att man för dessa företag tillämpar förord- ningen om stöd av mindre betydelse. Detta innebär enligt nu gällande bestämmelser att ett stöd som beviljas ett företag inte får överstiga 200 000 euro under en period om tre beskattningsår.20

Utvärdering och utveckling av systemet med ZFU

Myndigheten SGCIV ansvarar som tidigare nämnts för utvärdering och uppföljning av politiken för städerna. För att mäta och obser- vera utvecklingen i ZUS, ZRU och ZFU har man inrättat ett stat- ligt organ, L’Observatoire national des zones urbaines sensibles

(Onzus), administrerat av SGCIV, som varje år lämnar en rapport över utvecklingen i zonerna vad avser sysselsättning, företagande, boende, m.m.

18Circulaire interministérielle No DSS/DIV/DGFAR/2004/366 och URSSAF.

19Se beträffande detta och de två närmast föregående styckena, Circulaire interministérielle No DSS/DIV/DGFAR/2004/366.

20Se avsnitt 4.4.4.

140

SOU 2012:50

Utländska system

I sin ansökan om godkännande av den senaste förlängningen av systemet med ZFU som gjordes uttalade den franska regeringen uppfattningen att man först efter en period på 15 år bör kunna se effekterna av systemet.

5.2.4Kommissionens behandling av det franska systemet

Frankrike notifierade systemet med ZUS, ZRU och ZFU (”Pacte de relance pour la ville”) hos kommissionen 1996. Systemet god- kändes inledningsvis för perioden 1 januari 1997 – 31 december 2001.21 Vid varje utvidgning och förlängning av systemet med ZFU har Frankrike därefter vänt sig till kommissionen på nytt. Kom- missionen har med anledning av dessa notifieringar i april 200322 godkänt återinförandet av det sedan tidigare godkända systemet och i december 200323 den utvidgning av systemet som då skedde med ytterligare 41 ZFU. Den 22 juni 2006 gav kommissionen god- kännande beträffande ytterligare förlängning och utvidgning av systemet, som gällde fram till den 31 december 2011.24

Beslutet den 23 april 1996

I sitt beslut den 23 april 1996 om att godkänna ”Pacte de relance pour la ville” angav kommissionen bl.a. sina motiv för att godkänna systemet i de delar som gäller ZFU. Inledningsvis noterade kom- missionen särskilt att de områden som skulle utgöra ZFU hade valts ut enligt objektiva kriterier, att invånarna i dessa utgjorde en mycket liten del av Frankrikes befolkning (vid det tillfället mindre än 1 procent) och att de företag som skulle erhålla nedsättningar skulle uppfylla SMF-definitionen.25 Vidare noterade kommissionen att den kumulerade nivån på lättnaderna inte skulle gå utöver vad kommissionen ansåg acceptabelt för stöd som medges SMF-företag enligt bestämmelsen i nuvarande artikel 107.3 c) FEUF. Samman- fattningsvis angav kommissionen att det franska systemet, med hänsyn till den begränsade tidsperioden, nivåerna på nedsättning- arna, begränsningen till att gälla SMF-företag och de objektivt

21Aide d’Etat N 159/96.

22Aide d’Etat N 766/2002.

23Aide d’Etat N 211/2003.

24Aide d’Etat N 70A/2006.

25Se Kommissionens rekommendation (2003/361/EG).

141

Utländska system

SOU 2012:50

utvalda zonerna, inte skulle påverka handeln på ett sätt som kunde anses oförenligt med den inre marknaden. Systemet kunde därför godkännas.

Besluten 2003

I sin genomgång inför godkännandet av återinförandet av ZFU år 200326 inledde kommissionen med att konstatera att det rörde sig om en stödordning som finansierades av allmänna medel. Stödet var enligt kommissionen selektivt då det gynnade små företag i specifika geografiska områden i förhållande till likadana företag i andra delar av Frankrike. Att stödordningen riktade sig till vissa företag medförde också att den snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen. Vidare uttalade kommissionen att vissa av företagen som berördes agerade på den gemensamma eller internationella marknaden och att alla företag i vart fall kom att stärkas på den lokala marknaden, vilket medförde att stödet kom att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Stödordningen utgjorde således enligt kommissionen statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i fördraget (numera artikel 107 FEUF).

Efter att ha konstaterat detta övergick kommissionen till en redogörelse för syftet med ZFU och den juridiska grunden för Frankrikes system och påminde om att kommissionen, vid tillämp- ning av fördragets bestämmelser på statligt stöd, har utrymme för en skönsmässig bedömning vars utövande inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar som ska ske med hänsyn till ett gemen- skapssammanhang.27 Därefter konstaterades att kommissionen på detta område har meddelat riktlinjer om hur man avser att göra dessa skönsmässiga bedömningar och att dessa måste följas vid bedömningen av en anmäld stödåtgärd.

Systemet stod enligt kommissionen inte i överensstämmelse med riktlinjerna för statligt stöd för regionalt ändamål,28 även om det förelåg en viss överensstämmelse. Inte heller kunde stödåtgär- den anses falla inom ramen för förordningen om statligt stöd till små och medelstora företag.29 Vidare erinrade kommissionen om de rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade stor-

26Aide d’Etat N 766/2002.

27Kommissionen hänvisar här till EU-domstolens dom i mål C-730/79, Philip Morris, jfr avsnitt 4.4.3.

28De då tillämpliga riktlinjerna, EGT C74, 10.3.1998, s. 9. Se avsnitt 4.4.4.

29Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001.

142

SOU 2012:50

Utländska system

stadsområden som gällde under perioden 1997–2002 och vad man konstaterat i meddelandet om rambestämmelsernas upphörande (se avsnitt 4.4.4). Kommissionen konstaterade att systemet med ZFU vid detta tillfälle inte kunde anses rymmas inom ramen för några av de riktlinjer som då var i kraft och övergick därför till en prövning av systemet i förhållande till bestämmelsen i dåvarande EG-för- dragets artikel 87.3 c), numera 107.3 c) FEUF.

Efter att ha erinrat om de principiella slutsatser om statligt stöd som antogs av Europeiska rådet den 5 december 200130 konstate- rade kommissionen, med hänvisning till uttalanden i struktur- fondsförordningen31 och ett meddelande från kommissionen om gemenskapsinitiativet URBAN,32 att den ekonomiska och sociala förnyelsen av missgynnade stadsdelar är ett viktigt medel för att uppnå ekonomisk och social gemenskap, vilket också är ett mål som statligt stöd måste riktas mot att uppnå. Kommissionen note- rade också att de åtgärder som Frankrike avser att vidta genom systemet är en del i en större strategi för att uppnå en fullständig förnyelse av de aktuella stadsdelarna.

Mot denna bakgrund fann kommissionen, efter en genomgång av detaljerna i systemet med ZFU, att denna stödåtgärd stod i överensstämmelse med bestämmelsen i nuvarande artikel 107.3 c) FEUF. Vid genomgången av det franska systemet hänvisade kom- missionen till den bedömning som gjorts i samband med godkän- nandet 1996. När det gäller zonerna angav kommissionen också bl.a. att man fäste vikt vid att de till stor del beboddes av unga, att andelen arbetslösa i zonerna var mycket hög, framför allt bland unga, och att zonerna under 1990-talet tappat många invånare, ibland upp till 7 procent.

När det gäller åtgärderna i systemet framhöll kommissionen bl.a. att samtliga företag som kunde komma i åtnjutande av lättna- der omfattades av SMF-definitionen och att de franska myndighet- erna utfäst sig att respektera SMF-förordningen33. Vidare konstate- rade kommissionen att det franska systemet innehåller begräns- ningar beträffande kumulation av olika stöd från staten och att detta kan kontrolleras av de franska myndigheterna. Slutligen note- rade kommissionen att de franska myndigheterna ska ta fram årliga rapporter om tillämpningen av stödordningen och att man förbun-

30Se meddelande från kommissionen till Rådet, KOM (2002) 555.

31Rådets förordning (EG) nr 1260/1999.

32Kommissionens meddelande till medlemsstaterna av den 28 april 2000.

33Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001.

143

Utländska system

SOU 2012:50

dit sig att notifiera en eventuell utvidgning av systemet till flera zoner.

Beslutet 2006

Som tidigare nämnts skedde en utvidgning av systemet år 2006, då de franska myndigheterna avsåg att förlänga giltighetstiden för de redan existerande zonerna och att tillskapa ytterligare 15 zoner, vilket skulle resultera i dagens 100 zoner. Kommissionens prövning av denna anmälan inleddes på samma sätt som den tidigare pröv- ningen år 2003. Liksom i det beslutet prövade kommissionen systemet mot riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013 (se avsnitt 4.4.4) men fann att dessa inte kunde tillämpas, bl.a. eftersom dessa riktlinjer avser större regioner (endast undantagsvis områden med som lägst 20 000 invånare). Vidare prövades syste- met mot förordningen om statligt sysselsättningsstöd34, vilken gällde fram till den 31 december 2006 varvid konstaterades att systemet inte mötte kraven i denna förordning. Efter att även ha tagit upp förordningen om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4) och avfärdat tillämpningen av denna konstaterade kommis- sionen att systemet med ZFU även vid detta tillfälle inte kunde anses rymmas inom ramen för några av de riktlinjer som då var i kraft och övergick till en prövning av systemet i förhållande till bestämmelsen i nuvarande 107.3 c) FEUF.

Även denna gång hänvisade kommissionen till vissa uttalanden om det angelägna i att utveckla missgynnade stadsdelar som Europeiska rådet och kommissionen själva gjort i olika samman- hang, bl.a. inom ramen för EU:s strukturfonder och gemenskaps- initiativet URBAN och URBAN II.

När det gäller systemets proportionalitet noterade kommis- sionen särskilt att systemet med ZFU hör ihop med andra åtgärder som vidtas: en plan för sysselsättning av unga, ökade resurser för upprustning av områdena i fråga om bostäder, transporter m.m. samt sociala åtgärder för hälsa, utbildning och integration. Kom- missionen pekade också på att systemet inte berör mer än 2,6 pro- cent av landets invånare och att områdena valts ut med hänsyn till specifika faktorer, varav arbetslöshetsnivån särskilt framhålls.

34 Kommissionens förordning (EG) nr 2204/2002.

144

SOU 2012:50

Utländska system

Kommissionen ansåg, efter en genomgång av de resultat som kunde ses vid den tidpunkten, att systemet haft en positiv påverkan på arbetsmarknaden i de aktuella områdena (se vidare 5.2.5 nedan).

Avslutningsvis prövades i vilken utsträckning det franska systemet bedömdes påverka handeln mellan medlemsstaterna. Där- vid togs särskilt hänsyn till att

-systemet riktar sig till mikroföretag och små företag enligt den EU-rättsliga definitionen och att de franska myndigheterna åtar sig att följa förordningen om statligt stöd till små och medel- stora företag35

-verksamhet som avser lastbilstransporter av varor är undantagna och att kommissionen ska notifieras särskilt om åtgärder som innebär undantag från beskattning inom andra transportsektorer.

-åtgärderna begränsas till strikt avgränsade områden med en be- gränsad geografisk utbredning och ett begränsat antal invånare,

-områdena valts ut enligt objektiva kriterier

-merparten av företagen är verksamma inom branscherna utbild- ning, hälsa och social verksamhet.

-systemet har till syfte att bekämpa socialt utanförskap i områ- den som är särskilt utsatta.

-den franska regeringen strävar efter transparens beträffande utvärdering av systemet genom att årligen publicera rapporter som utfärdas av ett för ändamålet särskilt tillskapat organ.

-åtgärderna är begränsade i tid.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till det som även i tidigare beslut angetts om kumulationskontroll och rapportering beslutade kommissionen att förlängningen och utvidgningen av det franska systemet stod i överensstämmelse med fördraget enligt nuvarande artikel 107.3 c) FEUF.

Som ovan nämnts har Frankrike nu beslutat att förlänga syste- met med ZFU till den sista december 2014. Man anser nu att systemet ryms inom förordningen om stöd av mindre betydelse36 och förlängningen av systemet har alltså inte notifierats hos kom- missionen.

35Den då gällande förordningen (EG) nr 70/2001.

36Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006, jfr avsnitt 4.4.4.

145

Utländska system

SOU 2012:50

5.2.5Effekter av det franska systemet

Som nämnts ovan har man i Frankrike tillskapat ett organ för över- vakning och utvärdering av ZUS, ZRU och ZFU, L’Observatoire

National des Zones Urbaines Sensibles (Onzus). Sedan år 2004 har detta organ årligen publicerat rapporter om utvecklingen i områ- dena. Av dessa rapporter, av en utvärdering som genomförts av en särskilt tillsatt arbetsgrupp, ledd av den f.d. ministern Eric Raoult (Raoults rapport) samt av vetenskapliga studier som genomförts framgår vilka effekter man hittills bedömer att systemet med ZFU haft.

Ekonomisk aktivitet

I Raoults rapport konstateras att systemet, enligt de flesta under- sökningar, medfört en reell ekonomisk utveckling för områdena. Enligt beräkningar har antalet etableringar av företag i zonerna trefaldigats i förhållande till jämförbara områden som inte omfat- tats av de lättnader som ZFU fått, s.k. referensområden. Onzus rapporterar beträffande 2010 att den positiva utvecklingen av antal etablerade företag fortsatt och även fått ytterligare skjuts tack vare att man 2009 infört förenklade regler för bildandet av enmansföre- tag.37

Den ekonomiska strukturen i zonerna är dock ännu inte lika utvecklad som i referensområden och det totala antalet företag per invånare är fortfarande lägre i zonerna än i referensområdena.38 Onzus har beräknat att det med den etableringstakt som f.n. råder kommer att ta mellan 14 och 18 år innan områdena når upp till samma nivå av etableringar som i referensområden i samma region.39

Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) genomförde 2008 en studie40 som visade att företagen i ZFU i genomsnitt hade färre anställda än företag i kringliggande områden, vilket antogs bero på att lättnaderna i ZFU är mer för- månliga för små företag än för stora. Den dominerande branschen för företag i ZFU år 2004 var handel följt av tillhandahållande av tjänster till företag; det rörde sig här främst om städ- och säker- hetstjänster. Beträffande dessa branscher skiljde sig ZFU inte åt

37Onzus (2011).

38Raoult (2011).

39Onzus (2007).

40Insee (2008).

146

SOU 2012:50

Utländska system

från kringliggande områden. Den tredje mest förekommande verk- samheten var byggnadsföretag, vilka var betydligt mer frekventa i ZFU än i kringliggande områden. År 2004 var de dubbelt så vanliga i ZFU som i de kringliggande områdena.

Det har även gjorts några oberoende studier av det franska systemet. En studie41 jämförde utvecklingen av företagsetableringar och nyanställningar i några ZRU som utsetts till ZFU med några andra ZRU som inte blivit ZFU. De fann att omklassificeringen från ZRU till ZFU haft en signifikativt positiv påverkan på antalet etableringar i områdena. Tillflödet av företag har enligt deras upp- skattning varit ungefär 25 procent årligen under de tre första åren som ZFU. Sett till samtliga ZFU i Frankrike har införandet av ZFU enligt deras uppskattning medfört ungefär 750 nyetableringar per år.

Även preliminära resultat från en annan studie om företagse- tableringar visar att när ett område som tidigare klassats som ZRU omdefinieras till ZFU så ökar sannolikheten att företagsetablering sker i ZFU snarare än i någon annan del av samma kommun. Man finner dock att ZFU inte skapar ny ekonomisk aktivitet i kommu- nen utan snarare omfördelar den.42

I en rapport från Insee sammanfattas resultaten från flera stu- dier.43 Enligt rapporten beräknas åtgärderna i den första genera- tionen av ZFU mellan år 1997 och år 2001 ha åstadkommit en ökning av antalet företag i ZFU från 9 700 till 12 200. Efter dessa första år verkar effekten på företagsetableringar och antalet anställ- ningar plana ut. I den andra generationens ZFU, tillskapade 2004, beräknar man att mellan 1 400 och 3 400 nya företag etablerats fram till år 2006. Effekterna på den ekonomiska aktiviteten i zonerna anses helt kunna tillskrivas de nyetablerade företagen. När det gäller de företag som redan fanns i zonerna har man inte kunnat observera någon signifikant påverkan av åtgärderna avseende över- levnadsförmåga, soliditet eller rekrytering.

Insee finner flera förklaringar till de utplanande resultaten i den första generationens ZFU och de blandade resultaten i den andra generationens zoner. Bl.a. förklaras det enligt Insee av att regeln att var tredje anställd ska vara bosatt i en ZUS trädde ikraft år 2003, vilket kan ha haft en bromsande inverkan på den totala rekryte-

41Rathelot och Sillard (2008).

42Mayer och Mayneris (2011).

43Insee (2012). Av de artiklar som rapporten hänvisar till är de som utredningen funnit mest relevanta Givord m.fl. (2011) samt Givord m.fl. (2012).

147

Utländska system

SOU 2012:50

ringen. Man pekar också på att generella sänkningar av lönekostna- derna i Frankrike minskat fördelarna med att etablera sig i ZFU. När det gäller anställda med låga löner har fördelarna i ZFU, enligt Insee, i princip förvunnit.

Systemet med ZFU har enligt Insee orsakat en relokalisering av redan etablerade företag. Sedan systemet tagits i bruk utgör över hälften av företagsetableringarna i ZFU relokaliseringar av befint- liga företag. I den första generationens ZFU har man sett en utflyttning av företag som ökar efter fem års verksamhet i zonen, dvs. den period som hel lättnad ges i det franska systemet. Enligt Insee har etableringen av nya företag sedan år 2003 endast kompen- serat för denna utflyttning.

När det gäller andra generationens ZFU observerar Insee att områden som angränsar till ZFU påverkats negativt av systemets införande. År 2004 minskade antalet företag i angränsande områ- den med 7 procent medan antalet ökade med fem procent i ZFU.

Sysselsättning

De positiva resultaten för företagsetableringar återspeglar sig inte helt i sysselsättningsökning. I en studie har man funnit en liten men signifikant ökning av möjligheterna till sysselsättning i zonerna för arbetslösa. Effekten på dessa möjligheter bedöms vara mycket lokal och verkar enligt studien stå i direkt relation till de skattelättnader som givits med krav på anställning av boende i området. Sysselsättningseffekten uppskattas till tre procents ökning.44 En annan studie ser en ökning av antalet nyanställningar i ZRU som utses till ZFU med i genomsnitt 15 procent under det första året en ZFU är i kraft, men att utvecklingen därefter avstannar45. I en utvärdering av effekterna av den första generationens ZFU ser man bättre resultat på sysselsättningsökning än vad man i tidigare studier konstaterat och uppskattar sysselsättningsökningen i ZFU under det första året, 1997, till 1,5 gånger det kontrafaktiska utfallet. Ökningen tilltog enligt studien under de närmast följande åren för att plana ut under 2001. Från 2001 uppskattas sysselsätt- ningen i ZFU vara 2,5 gånger högre än den kontrafaktiska nivån.46

44Gobillon m.fl. (2010).

45Rathelot och Sillard (2008).

46Givord m.fl. (2012).

148

SOU 2012:50

Utländska system

När det gäller nyanställningar återges i Raoults rapport positiva resultat från olika studier. I ZFU mer än fördubblades det årliga antalet nyanställda för vilka man kommit i åtnjutande av lättnader mellan 2002 och 2007. Den utvecklingen upphörde dock 2008 då antalet anställda var lägre än 2007, en utveckling som fortsatte under 2009 och 2010. Detta förklaras enligt rapporten delvis av den ekonomiska krisen, men även av att systemets effekter, framför allt i de år 1997 etablerade zonerna, försvagas.

I samma rapport konstateras samtidigt att systemet med ZFU inte lyckats vända arbetslösheten för boende i ZFU. Detta kan enligt rapporten förklaras av att regeln att var tredje anställd ska vara bosatt i en ZUS inte trädde ikraft förrän 2003. Vidare uppges som anledning till den fortsatta arbetslösheten att de flesta företag inom ZFU är mikroföretag med små möjligheter att anställa samt att det finns en diskrepans mellan rekryteringsprofilen hos företag i ZFU och profilen hos invånarna i dessa områden. Man konstaterar att det för ökad framgång avseende arbetslösheten är viktigt att minska denna diskrepans genom utbildning av invånarna i ZFU.47

Onsuz beskriver i sin rapport för 2010 att arbetslösheten i ZUS har ökat märkbart under perioden 2008–2010, vilket anses utgöra en direkt effekt av den ekonomiska krisen. Ökningen av arbetslös- hetsnivån är dock inte större i ZUS än i andra områden och den ekonomiska krisen verkar alltså inte ha påverkat ZUS mer än andra områden. Detta finner man dock vara fallet beträffande ZFU, där arbetslösheten har ökat kraftigare än i andra områden. Arbetslös- hetsnivån för unga män boende i ZUS framhålls som särskilt all- varlig. I Onsuz rapport avseende 2009 beskrivs att det finns stora svårigheter med att introducera denna grupp på arbetsmarknaden inom vilken arbetslöshetsnivån, efter att mellan åren 2005 och 2007 ha sjunkit från 41 procent till 32 procent, år 2009 stigit till 43 pro- cent.48

5.2.6Kostnader för det franska systemet

Kostnaderna för lättnader i systemet med ZFU uppgick år 2007 till 547 miljoner euro och år 2008 till 592 miljoner euro. Sedan dess har kostnaden sjunkit och uppgick för år 2010 till 452 miljoner euro. Av denna totala kostnad utgjorde de i särklass största posterna

47Raoult (2011).

48Onzus (2010).

149

Utländska system

SOU 2012:50

lättnad avseende vinstbeskattning: 195 miljoner euro och lättnad avseende sociala avgifter: 190 miljoner euro.

I Raoults rapport konstateras att man i vissa studier gjort för- söka att beräkna kostnaden för den sysselsättning som skapats i ZFU. I en av dessa studier beräknas kostnaderna för reduktion av löneavgifter till mellan 11 000 och 29 000 euro per anställningstill- fälle. Beräkningsmetoderna har dock varit föremål för diskussion och sysselsättningens kostnad betecknas i rapporten som en vansk- lig frågeställning.49

Utredningen har inte tagit del av några uppgifter om kostna- derna för administration av systemet med ZFU.

5.3Italien

I Italien har man, med inspiration från Frankrike, beslutat att införa 22 skattefria urbana områden, Zone Franche Urbane (ZFU). Projektet inleddes år 2009 och godkändes av kommissionen den 28 oktober samma år.50

I sitt beslut redogör kommissionen för hur man i Italien gick till väga för att utse ZFU. Det framkommer därvid att hänsyn togs till socio-ekonomiska mätningar avseende det sociala utanförskapet. På basis av dessa mätningar tog de italienska myndigheterna fram en lista över regioner (comuni) med minst 25 000 invånare med förhöjd arbetslöshet i förhållande till det nationella genomsnittet. De regionala myndigheterna i dessa regioner fastställde därefter vilka områden som skulle utgöra ZFU utifrån vissa kriterier. Områdena skulle ha ett invånarantal mellan 7 500 och 30 000 och som understeg 30 procent av invånarantalet i hela den aktuella regionen. Arbetslöshetsnivån i området skulle vara högre än genom- snittet i den aktuella regionen. När man fastställde den geografiska utbredningen av ZFU användes vidare ett mått på socialt utanför- skap som byggde på de fyra faktorerna arbetslöshetsnivå, syssel- sättningsgrad, andel personer under 24 år och utbildningsnivå. För att åstadkomma en nationell spridning av ZFU beslutade de natio- nella myndigheterna att varje region fick utse högst tre områden som ZFU och att varje region var tvungen att utse minst ett område, om förutsättningar fanns enligt ovan. De 22 områden som på detta sätt kom att utses återfinns i 12 av de 20 italienska

49Raoult (2011).

50Aiuto di Stato N 346/2009.

150

SOU 2012:50

Utländska system

regionerna och omfattade vid systemets införande drygt 300 000 invånare. De italienska myndigheterna har beräknat den årliga kostnaden för systemet till 50 miljoner euro avseende 2008 och 2009. Den totala kostnaden för systemet under hela dess giltig- hetstid beräknas uppgå till 500 miljoner euro.

Endast företag som omfattats av den gemenskapsrättsliga SMF- definitionen51 kan komma i åtnjutande av förmånerna i ZFU. Vidare krävs enligt det italienska regelverket att den ekonomiska verksamhet som ska beskattas har påbörjats i en ZFU någon gång mellan den 1 januari 2008 och den 31 december 2012. Aktiviteter som påbörjats tidigare kan dock omfattas om de faller under til- lämpning av reglerna om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4).

När det gäller skattefördelar i det italienska systemet föreligger stora likheter med den franska förebilden. Även i Italien erhåller företag i ZFU hel nedsättning av beskattningen avseende vinster som härstammar från verksamhet i ZFU (imposte sui redditi) under fem taxeringsår varefter företagen under två år erhåller ned- sättning med 60 procent, därefter med 40 procent under två år och slutligen med 20 procent under två år. Den beskattningsbara vinst som kan undantas är begränsad till 100 000 euro per taxeringsår ökat med 5 000 euro per anställd med heltidsanställning under minst 12 månader i den verksamhet som bedrivs i ZFU. Under fem taxeringsår kan företaget också få nedsättning av en regional skatt på produktion (imposta regionale sulle attività produttive) upp till ett tak på 300 000 euro per taxeringsår. Vidare erhåller företag som äger fastigheter i ZFU, vilka också används i den verksamhet som bedrivs där, undantag från fastighetsskatt som belöper på dessa under hela perioden 2008–2012. Under de första fem åren av lätt- nader kan också undantag från vissa sociala avgifter medges.

Den italienska regeringen notifierade systemet med ZFU till kommissionen i juni 2009. I beslutet om godkännande från oktober 2009 gjorde kommissionen en genomgång av systemet på i stort sett samma sätt som beträffande godkännande och förlängning av det franska systemet, se avsnitt 5.2.4 ovan. Inledningsvis konstate- rades att stödet omfattas av nuvarande artikel 107.1 FEUF och att kommissionen således måste pröva stödet, till att börja med mot de riktlinjer som kommissionen själv utfärdat.

51 Se Kommissionens rekommendation (2003/361/EG).

151

Utländska system

SOU 2012:50

En jämförelse mellan de italienska stödåtgärderna och de stöd- åtgärder som avses i riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007– 2013 gav enligt kommissionen vid handen att riktlinjerna är avsedda för större områden medan ZFU utgör förhållandevis små områden med färre än 30 000 invånare. Åtgärderna skiljer sig också åt på det sättet att riktlinjerna främst avser investeringar medan åtgärderna i ZFU sker i form av skattelättnader och lättnader av sociala avgifter. Vidare utgör de företag som erhåller stöd enligt riktlinjerna framför allt stora och medelstora företag medan åtgär- derna i ZFU i stället riktar sig till mikroföretag och små företag enligt SMF-definitionen. De aktuella riktlinjerna kan således inte tillämpas på ZFU.

Ingen av de möjligheter till undantag från statsstödsreglerna som erbjuds av gruppundantagsförordningen52 passar enligt kom- missionen in på systemet med ZFU. Tillämpning av förordningen om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4) avfärdades med kon- staterandet att den inte kan tillämpas eftersom det kumulerade stödet kan passera den föreskrivna högsta nivån. Det saknades därför enligt kommissionen tillämpliga riktlinjer för de italienska ZFU och man fick övergå till en prövning av stödåtgärderna mot nuvarande artikel 107.3 c) FEUF.

När det gäller behovet och proportionaliteten av de aktuella stödåtgärderna refererade kommissionen, liksom beträffande de franska Zones Franches Urbaines, till vad som avseende EU:s strukturfonder och den europeiska regionala utvecklingsfonden uttalats om vikten av att bekämpa socialt utanförskap. Kommis- sionen lade vikt vid att det aktuella systemet har som syfte att för- stärka en strategi för social sammanhållning och ekonomisk revita- lisering av vissa områden där det finns en koncentration av socio- ekonomiska problem som måste åtgärdas av staten. Det poängtera- des också att systemet inte omfattade mer än 0,58 procent av den italienska befolkningen. I och med att systemet begränsar sig till områden där det föreligger allvarliga socio-ekonomiska problem framstod det enligt kommissionen som att behov förelåg. Med hänvisning till de tidigare gällande rambestämmelserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden (jfr avsnitt 4.4.4.) fann kommissionen att de stöd som erbjuds i ZFU ryms inom en nivå som kommissionen tidigare bedömt lämplig. Åtgärderna bedömdes därför proportionerliga.

52 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008, se avsnitt 4.4.4.

152

SOU 2012:50

Utländska system

Kommissionen bedömde slutligen att systemets påverkan på handeln mellan medlemsstaterna, även om den inte kunde ute- slutas, fick antas bli mycket liten och att det således inte skulle anses oförenligt med den gemensamma marknaden. Systemet kunde därför godkännas.

5.4Storbritannien

5.4.1Bakgrund

På 1980-talet införde man i Storbritannien ett system med s.k. Enterprise Zones (EZ), stadsdelar där företag undantogs från viss beskattning och viss administrativ börda. Det kanske mest kända exemplet är Isle of Dogs i London (Docklands) som utsågs till EZ år 1982, efter att ha förfallit till följd av nedläggningarna i hamn- området. Numera är området känt som Canary Wharf och utgör ett av Londons modernaste affärscentrum.

Inledningsvis infördes 11 EZ år 1981–1982, följt av 14 nya områden 1983–1984. Därefter följde ytterligare ett antal EZ under en period fram till och med 1996.53 Inom dessa områden erbjöds under tio år både existerande och nyetablerade företag undantag från viss fastighetsbeskattning, undantag från viss annan beskatt- ning och möjligheter att få byggnadstillstånd enligt ett förenklat förfarande.54

År 1987 annonserade den brittiska regeringen att systemet med EZ inte skulle förlängas. En förklaring som framkom avsåg bl.a. de höga kostnader som systemet medfört och att proceduren hos kommissionen för undantag från statsstödsreglerna orsakat för- dröjningar som försämrat systemets effektivitet.55

5.4.2Effekter av 1980-talets Enterprise Zones

En utvärdering genomfördes relativt snart efter införandet av EZ och i den kom man fram till att en stor del av den ekonomiska akti- vitet som attraherats till EZ skulle ha genomförts även utan inför- andet av EZ.56

53Potter & Moore (2000).

54House of Commons (2011).

55House of Commons (1996).

56Roger Tym and Partners (1983).

153

Utländska system

SOU 2012:50

En senare utvärdering av systemets förmåga att stimulera den lokala ekonomin genomfördes i utvalda EZ och den visade på större positiva effekter. De ursprungliga 1 250 företagen, med cirka 29 400 anställda, hade ökat till 5 000 företag med nästan 126 000 anställda när systemet löpte ut efter 10 år. Dock utgjordes endast 23 procent av nyetableringarna av helt nya företagsbildningar. 38 procent utgjordes av att existerande företag utanför EZ etablerat dotterbolag eller filialer inom EZ.57 Det bör dock påpekas att ett uttalat syfte i Storbritannien var just att genom EZ locka till etable- ring av dotterbolag eller liknande i utsatta områden.58

En senare studie visade att EZ var framgångsrika i att locka till sig investeringar utifrån och att detta skapade signifikanta syssel- sättningseffekter. Detta har dock delvis skett på bekostnad av när- liggande områden som inte omfattats av de lättnader som beviljats inom EZ. Studien visar att upp till en tredjedel av företagsbildning- arna och en fjärdedel av arbetstillfällena som skapades genom EZ berodde på en förflyttning av ekonomisk aktivitet från ett område utanför EZ.59

5.4.3Nya Enterprise Zones

I mars 2011 meddelade den brittiska regeringen att man avsåg införa 21 nya EZ i olika delar av Storbritannien. I budgeten för

2012 och den tillhörande ”Plan for growth”60 angav man att 10 av dessa EZ skulle införas i vissa områden där man sedan tidigare etablerat ”Local Enterprise Partnerships”, samarbeten mellan den lokala förvaltningen och företagare i regionen, för att åstadkomma tillväxt och nya arbetstillfällen. En EZ skulle också lokaliseras till London, på en plats som stadsförvaltningen bedömde lämplig. De ytterligare 10 EZ har valts ut efter ett förfarande där lokala myn- digheter fått ge förslag på områden.61

I en EZ kommer företag bl.a. att erbjudas lättnader avseende en lokal skatt som betalas av företag som innehar fastigheter som inte används för bostadsändamål (business rates). Lokala myndigheter i de regioner där EZ är belägna kommer enligt en ny författning att bemyndigas att ge nedsättningar med upp till 100 procent av varje

57PA Cambridge Economic Consultants (1995).

58Potter & Moore (2000).

59Potter & Moore (2000).

60HM Treasury (2011).

61HM Treasury (2011).

154

SOU 2012:50

Utländska system

företags business rate. Nedsättning kan ske under fem år och upp till ett maximalt värde på £ 275 000 under denna period (mot- svarande knappt 2,9 miljoner SEK). Andra fördelar som kommer att erbjudas företagen i EZ är förenklade förfaranden för att erhålla bygglov och tillgång till höghastighetsbredband.62

Av de dokument som utredningen tagit del av framgår inte annat än att det stöd som ges företag i form av lättnader avseende

”business rates” avses rymmas inom ramen för förordningen om stöd av mindre betydelse. Taket för att stödet ska omfattas av denna förordning är f.n. 200 000 euro för en treårsperiod. Åtgär- derna skulle i så fall inte kräva någon notifiering hos kommissionen (jfr avsnitt 4.4.4).

Den brittiska staten kommer att ersätta de lokala myndighet- erna för de nedsättningar som ges. Därutöver avser man också att införa ett system med ”Tax Increment Financing”, ett sätt för regionala myndigheter att låna pengar av staten mot säkerhet i framtida inkomster från business rates.63

5.5USA

5.5.1Bakgrund

I USA inspirerades man av det brittiska systemet med Enterprise Zones. Detta ledde till att man tidigt på 1980-talet inledde arbetet med federala regler för instiftandet av de olika typer av områden som nämnts ovan, men av olika skäl drog detta arbete ut på tiden och ett flertal delstater införde därför egna varianter av Enterprise Zones (EZ). Därför uppstod en stor variation rörande vilka stöd- åtgärder som förekommer och vilka krav som ställs för att före- tagen ska kunna komma ifråga för dessa åtgärder. När man 1994 på federal nivå införde regler om regionala stödåtgärder hade redan cirka 40 delstater infört någon form av EZ på egen hand.64

I dag förekommer i USA därför flera olika typer av företags- zoner och frizoner, som regleras både på federal nivå och/eller av respektive delstat. Det finns tre huvudsakliga typer av federalt reglerade områden: Renewal Communitys, Empowerment Zones och Enterprise Communitys. Företag som verkar inom dessa zoner

62Se angående hela detta stycke, Department for Communities and Local Government (2011).

63A.a.

64Bondonio och Engberg (2000).

155

Utländska system

SOU 2012:50

erhåller olika typer av skattefördelar. Till exempel erbjuds rätt till nedsatt skatt avseende anställda och avdragsmöjligheter för investe- ringar i fastigheter och maskiner.65

Även om utformningen av åtgärderna på delstatsnivå varierar kan man identifiera fem huvudkategorier av åtgärder: skatteavdrag, finansieringsstöd, lättnader av regleringar, ökad fokusering på redan befintliga åtgärder och infrastruktursatsningar. Det finns också stora variationer i hur stora dessa EZ är, där storleken kan vara allt från 49 tunnland upp till 10 000 tunnland.66,

De flesta studier som genomförts av EZ i USA har analyserat enskilda delstaters erfarenheter, men ett antal studier har också genomförts på bredare basis. I en tidig studie67 analyserade man effekterna på arbetslöshet, inkomst per capita och andelen av befolkningen som har inkomst av arbete, men fann inga eller i vissa fall små effekter av att ett område utsetts till EZ. En senare studie68 omfattade Kalifornien, Kentucky, New York, Pennsylvania och Virginia och fokuserade på effekterna på arbetslöshet. Man kunde inte finna några effekter på arbetslösheten. En annan studie som analyserade effekterna av EZ i sex delstater fann få effekter på arbetsmarknaden69.

I en senare studie70 fann man dock positiva effekter av EZ. I stu- dien analyserades effekter på arbetslöshet, fattigdom, andel av hus- hållen som har arbetsinkomst, samt sysselsättning. En viktig aspekt är att man i studien även studerade effekten på kringliggande områden. Om det är så att EZ leder till att ekonomisk aktivitet flyttas till EZ från närliggande områden, som inte utsetts till EZ, skulle man ha funnit negativa effekter i dessa närliggande områden. Några sådana effekter fann dock inte Ham m.fl. (2011) vilket tyder på att effekterna inom EZ inte berodde på att aktiviteter från kringliggande områden flyttats till det nya EZ.

Sammanfattningsvis kan sägas att den amerikanska erfarenheten är blandad. Dels varierar utformningen av stödprogrammen inom ramen för EZ mellan delstater, dels varierar de uppskattade effek- terna av dessa program.

65U.S. Department of Housing and Urban Development (2011).

66Rubin och Richards (1992). Se även Ham m.fl. (2011) för en översikt av delstaternas åtgärder.

67Papke (1993).

68Bondonio och Engberg (2000).

69Greenbaum och Engberg (2000).

70Ham m.fl. (2011).

156

SOU 2012:50

Utländska system

5.5.2Indiana71

1983 inleddes EZ-programmet i Indiana med sex områden i olika större städer. Därefter tillkom nio ytterligare områden. För att kunna ansöka om att ett område skulle utses till EZ krävdes att området hade en arbetslöshet som var mer än 1,5 gånger så hög som genomsnittet i delstaten, samt en andel fattiga av befolkningen som var minst 25 procent högre än genomsnittet i landet. Dess- utom krävdes att invånarantalet i området var mellan 2 000 och 8 000 invånare, samt att ytan var mellan ¾ och 3 kvadratmiles.

Syftet med införandet av EZ var både att stimulera arbetsmark- naden och investeringar. Den främsta åtgärden för att stimulera arbetsmarknaden var att arbetsgivaren fick göra ett skatteavdrag med upp till 10 procent av lönen för anställda som också var boende i området (med en begränsning på maximalt 1 500 dollar), samt att boende i en EZ berättigades till ett skatteavdrag uppgå- ende till hälften av deras bruttoinkomst, med en begränsning på maximalt 7 500 dollar. Detta motsvarade många andras delstaters regleringar.

En studie72 som analyserade effekten av införandet av EZ i del- staten Indiana fann en statistiskt signifikant minskning av arbets- lösheten, mätt som antalet ansökningar om arbetslöshetsersättning. Studien finner att områden som utpekades till EZ upplevde en minskning av ansökningar för arbetslöshetsersättning med i genomsnitt 19 procent jämfört med vad de skulle haft utan de åtgärder som EZ medförde.

5.5.3Kalifornien

Arbetet med EZ i Kalifornien inleddes 1985. Kraven för att ett område skulle utses till EZ baserades på befolkningsmängd, fattig- dom, tillväxt av inkomster, och arbetslöshet.73 Systemet innebar en rad skattelättnader, främst inriktat på företag, arbetstagare och potentiella investerare. Stödet gavs i form av bl.a. skattelättnader rörande investeringar, anställning av kvalificerad personal och stöd för lån till företag i EZ.74

71Hela detta avsnitt baseras på Papke (1994) om inget annat sägs.

72Papke (1994).

73Bostic (1996).

74Bostic och Prohofsky (2006).

157

Utländska system

SOU 2012:50

Systemet har utvärderats i ett flertal studier i vilka man kommit till olika slutsatser kring effekterna.75 Tidiga studier har lidit av svagheter i såväl datatillgång som metodik. En senare studie76 använder dock mer detaljerad data än de tidigare. Studien finner att EZ har en positiv effekt på sysselsättningen i de aktuella områdena, men att denna effekt avtar med tiden. Det är under de första åren som de positiva effekterna uppstår, då sysselsättningen stiger med cirka tre procent mer än i snarlika områden. Efter sju år övergår dock effekterna till att bli negativa istället för positiva. Positiva effekter fanns också på företag i EZ, då dessa fanns växa fortare än företag i snarlika områden. Inga signifikanta effekter på löner kunde påvisas. En annan studie fokuserade på inkomst och lön i EZ och fann att inkomsterna ökade snabbare för arbetare i EZ än för jämförbara grupper. Denna effekt fanns vara störst för de arbets- tagare som hade lägst inkomst inledningsvis. En del av stödet före- faller alltså övervältras till arbetskraften i form av löneökningar.77

5.6Utländska system som förebild för svenska nystartszoner

Utredningen konstaterar att det är svårt att jämföra de olika utländska system som studerats med varandra och att dra slutsatser inför skapandet av ett svenskt system med nystartszoner. Detta har flera orsaker. Ländernas företagsskattesystem uppvisar till att börja med stora skillnader, vilket försvårar jämförelser av åtgärderna och deras effektivitet. Vidare är de problem som man avser att råda bot på med hjälp av systemen av olika karaktär och målgrupperna för systemen olika. Detta leder sannolikt till att de effekter som vid införande av en viss åtgärd uppstår i ett land inte nödvändigtvis kommer att uppstå vid införande av samma åtgärd i ett annat land.

Det brittiska systemet avser, både i sin nuvarande form och på 1980-talet, att ge förutsättningar för företag att etablera sig i områ- den där det finns behov av ekonomisk utveckling. Generellt sett rör det sig dock inte om stadsdelar med problem i form av utanför- skap hos invånarna utan om områden som lämpar sig för etablering av industri eller annan omfattande verksamhet. I det brittiska

75Se exempelvis Dardia (1998), California State Auditor, Trade and Commerce Agency (1995), Dowall m.fl. (1996) eller Glover och Brownridge (1993).

76O’Keefe (2004).

77Bostic och Prohofsky (2006).

158

SOU 2012:50

Utländska system

systemet kombineras också lättnader ofta med infrastruktursats- ningar och avsikten är att locka företag till investeringar i syfte att stärka en större region. Det tidigare systemet är inte prövat enligt statsstödsreglerna och som utredningen uppfattat utformningen av de nu återinförda Enterprise Zones så kommer det inte heller nu att ske någon notifiering hos kommissionen av systemet som helhet.

I USA skiljer sig systemen i olika stater väsentligen åt. I de stater som utredningen valt att studera, Kalifornien och Indiana, har man framför allt arbetat med skattelättnader för företag. De skattelättnader som införts avser skatt på delstatsnivå och svårig- heter att jämföra skattesystemen med det svenska gör sig här gällande. Åtgärderna i dessa stater är ägnade att lösa problem av en delvis annan karaktär än de som utredningen ser framför sig. I USA har man av naturliga skäl inte heller beaktat regler om statligt stöd av den typ som gäller inom EU.

Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det brittiska och de amerikanska systemen inte i särskilt hög utsträck- ning kan tjäna som förebilder för ett svenskt system med nystarts- zoner. Det kan dock vara intressant att observera vilka effekter systemen fått och att försöka dra slutsatser utifrån detta. Utred- ningen återkommer i kapitel 9 till slutsatser av de redovisade effekterna av det brittiska och de amerikanska systemen.

I Italien har man, vid tillskapandet av Zone Franche Urbane till stor del tagit efter det franska systemet. Det italienska systemet är för nytt för att utredningen ska kunna dra några slutsatser om dess effekter. Det är emellertid i sig intressant att Italien valt att införa ett system efter fransk modell. Det tyder på att man i Italien bedömt att systemet kan ge positiva effekter där.

Det system som utredningen anser främst kan tjäna som inspi- ration till ett system med nystartszoner är det franska systemet med Zones Franches Urbaines. Det franska företagsskattesystemet är det av de nu studerade som uppvisar flest likheter med det svenska. Systemet med Zones Franches Urbaines är vidare skapat för att komma till rätta med ekonomiska och sociala problem i städernas förortsområden vilket överensstämmer med det syfte som följer av utredningens direktiv. EU-rätten har slutligen beak- tats vid inrättandet av systemet, som har notifierats hos kommis- sionen vid flera tillfällen. I kapitel 9 kommer utredningen att dra slutsatser av det franska systemets utformning och dess effekter.

Det franska systemet är vidare det system med skattesubven- tionerade områden som genomgått flest prövningar av kommis-

159

Utländska system

SOU 2012:50

sionen. Det är därför främst av kommissionens behandling av det franska systemet som slutsatser kan dras beträffande vilka krav kommissionen kommer att ställa på ett svenskt system. Även prövningen av det italienska systemet bör analyseras. De kriterier som framstår som viktigast för att kommissionen ska anse systemet möjligt att undanta från statsstödsreglerna ska därefter appliceras på svenska förhållanden. I avsnitt 10.2.2 kommer utredningen att dra slutsatser avseende kommissionens prövning.

160

6 Befintliga insatser

6.1Inledning

Sverige har en lång tradition av aktiv arbetsmarknadspolitik. I detta kapitel kommer utredningen att gå igenom några åtgärder som, utöver de regionala åtgärder som redovisas i nästa kapitel, erbjuds inom ramen för närings-, arbetsmarknads- och integrationspoliti- ken.1 Det säger sig självt att det inte här finns utrymme för eller anledning till en beskrivning av alla de insatser som finns tillgäng- liga. Bara inom området företagsstöd erbjöds i början av 2000-talet ungefär 100 olika typer av stöd i form av bidrag, lån och garantier.2 När det gäller olika former av subventionerade anställningar har antalet deltagare ökat kontinuerligt det senaste decenniet. Den sista januari år 2000 var antalet 66 157. Den sista juli 2011 uppgick anta- let personer med subventionerad anställning, exklusive anställda av Samhall, till 127 800.3

Utöver insatser inom ramen för de statliga politikområdena som nämnts finns också ett stort antal kommunala åtgärder. Långtids- utredningen påpekar i sitt huvudbetänkande 2011 att avsaknaden av såväl översikter över denna verksamhets omfattning som utvärde- ringsstudier är slående.4

De insatser som valts ut till detta kapitel är de som kan tänkas ha flest beröringspunkter med ett system med nystartszoner och som utredningen därför anser vara de viktigaste att studera. I avsnitt 6.10 redogör utredningen för hur befintliga stöd som beskrivs här kan kombineras. I avsnitt 11.7 föreslås närmare hur ett stöd i nystartszon bör samordnas med arbetsmarknadsstöd. Utred- ningen bedömer att behovet av samordning mellan befintliga insat-

1Källorna för detta kapitel är, då inget annat anges, information på regeringens webbplats www.regeringen.se, oktober 2011, samt i publikationer som finns tillgängliga där. Se t.ex. Näringsdepartementet (2010).

2ITPS (2003b), s. 19 f.

3Statskontoret (2011).

4SOU 2011:11, bilaga 4.

161

Befintliga insatser

SOU 2012:50

ser och nystartszoner framför allt gäller åtgärder inom arbetsmark- nadspolitiken som innebär subventionerad sysselsättning och stöd till start av näringsverksamhet. I detta kapitel fokuseras därför på sådana stödformer. Här utelämnas alltså vissa, säkert nog väl så viktiga åtgärder, t.ex. satsningen på nystartskontor och stöd i form av vägledning och utbildning.

De aktuella politikområdena interagerar och de olika insatserna har ofta flera syften. Framför allt integrationspolitiken verkar i hög utsträckning genom andra politikområden. I de fall utredningen funnit någon information om vilka erfarenheter som finns beträf- fande en viss insats redovisas denna information i anslutning till redogörelsen för insatsen i fråga. I de fall det är aktuellt anges också de EU-rättsliga förutsättningarna för stödet. Kapitlet avslu- tas med en beskrivning av vad som enligt utredningen bör upp- märksammas beträffande de nu beskrivna stöden vid införandet av ett system med nystartszoner.

6.2Stöd till start av näringsverksamhet

Den som bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverk- samhet med tillfredsställande lönsamhet och som genom verksam- heten kan få en varaktig sysselsättning kan få stöd till försörjning under inledningsskedet av näringsverksamheten. Liksom för övriga arbetsmarknadspolitiska program som omfattas av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program gäller som huvud- regel att en person, för att komma ifråga för stöd, ska vara minst 25 år, vara eller riskera att bli arbetslös och söka arbete genom arbetsförmedlingen. För personer som är bosatta i stödområde A eller B gäller dock inte kravet att personen ska vara eller riskera att bli arbetslös, se avsnitt 7.9. Den av Tillväxtanalys beräknade nettokostnaden för stödet till start av näringsverksamhet år 2010 var 647 miljoner kronor.5

Stöd till start av näringsverksamhet ska ges enligt förordningen om stöd av mindre betydelse6 och 18–20 §§ förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. När stöd ges enligt detta regelverk krävs övervakning för att stödtaket inte ska överskridas, se avsnitt 4.4.4.

5Tillväxtanalys (2011).

6Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006.

162

SOU 2012:50

Befintliga insatser

I en rapport från ITPS analyserades effekterna av stödet och man fann att det inte hade någon direkt effekt på antalet nystartade företag, men att de företag som erhöll stödet uppvisade en större sannolikhet att bedriva verksamhet även efter det att stödet upp- hört7. I en senare rapport från IFAU menar man att resultat av tidigare svenska studier av stöd till start av näringsverksamhet i huvudsak pekar på positiva effekter.8 Riksrevisionen ansåg 2008 att stöd till start av näringsverksamhet haft bättre sysselsättnings- effekter för individen än det allmänna anställningsstödet som avskaffades juli 2007, vilket enligt Riksrevisionen har likheter med det nuvarande stödet i form av nystartsjobb (se avsnitt 6.6 nedan). Riksrevisionen konstaterar samtidigt att stödet är förenat med vissa negativa effekter. Stödets dödviktseffekter är enligt Riksrevisionen drygt 20 procent. Man anser inte att man kunnat göra någon till- förlitlig skattning av stödets effekter på konkurrensen men det finns indikationer på att stödet i vissa fall kan medföra sned- vridande effekter på konkurrensen på lokal nivå. Sammantaget är Riksrevisionens bedömning att stödet har positiva effekter och att det förefaller vara ett framgångsrikt program, även om det också är förenat med vissa negativa effekter. Riksrevisionen anser att stödet i högre utsträckning bör prioriteras bland de arbetsmarknads- politiska programmen, med fortsatt hänsyn till att stödet riktar sig till lämpliga personer.9

6.3Kapitalförsörjning och rådgivning genom ALMI10

Det statliga bolaget ALMI Företagspartner AB (ALMI) ansvarar för kapitalförsörjning till små och medelstora företag i syfte att bidra till en god tillgång på marknadskompletterande kapital för företag i alla delar av Sverige. ALMI erbjuder olika typer av finan- siering och riskkapital. ALMIs verksamhet styrs av förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom Almi Företagspartner AB och bolag som ingår i dess koncern samt av regeringens ägardirek- tiv. Sedan mars 2009 kan man bevilja s.k. mikrolån till ett maximalt belopp av 250 000 kronor utan krav på medfinansiering. Vid hand- läggning av dessa lån ska kvinnor och ungdomar prioriteras särskilt.

7ITPS (2003).

8Calmfors m.fl. (2002).

9Riksrevisionen (2008).

10Beträffande hela detta avsnitt, se www.almi.se och publikationer som finns tillgängliga där.

163

Befintliga insatser

SOU 2012:50

Av ALMIs ägardirektiv 2009 framgår bl.a. att ”Almis utlåning avse- ende antal lån till kvinnor och invandrare ska vara högre än den procentuella andel som gäller för företagsstocken och nyföretagan- det bland dessa grupper”11. Mellan 2007 och 2008 ökade också utlå- ningen från ALMI till företagare med utländsk bakgrund och 2008 lånades 190 miljoner kronor ut till företagare inom denna grupp. Cirka 30 procent av de som beviljas sådana mikrolån som nämns ovan är födda utomlands. Vart femte lån från ALMI går till en företagare med utländsk bakgrund.

Vidare erbjuder ALMI rådgivning för företagare. Under 2007 erhöll man ökade anslag för att kunna förstärka sin rådgivnings- verksamhet i invandrartäta områden, främst i de tre storstadsområ- dena.

6.4Program för företagare med utländsk bakgrund12

Under perioden 2008–2010 drev Tillväxtverket ett program för att stärka företagandet bland personer med utländsk bakgrund. Vissa projektmedel utbetalades också under 2011. Programmet bestod av fem insatsområden: attityder och kunskap inom det finansiella systemet, nätverk som stöd för utveckling, bättre rådgivning till företagare med utländsk bakgrund och kunskap om företagare med utländsk bakgrund. Huvudmålgruppen för programmet var före- tagare med utländsk bakgrund och Tillväxtverket bjöd in offentliga och privata aktörer att söka medel för rådgivnings- och nätverks- aktiviteter bland dessa. Programmet beviljades sammanlagt 60 mil- joner kronor. I en utvärdering som Tillväxtverket beställt görs bedömningen att programmet var en lyckad insats sett till genom- förande och resultat.13 Tillväxtverket har en intern budget på 5 mil- joner kronor för fortsatt arbete med frågor rörande företagare med utländsk bakgrund. Av dessa går 2,5 miljoner kronor till stiftelsen IFS Rådgivningscentrum för att arbeta riktat mot målgruppen för att främja företagande.

11Näringsdepartementet (2008).

12Se angående hela detta avsnitt, Tillväxtverket (2011).

13Kontigo (2011).

164

SOU 2012:50

Befintliga insatser

6.5Lönebidragsanställning

Lönebidrag innebär ekonomiskt stöd till arbetsgivare åt personer som har funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som anvisats anställning hos arbetsgivaren. Stödet är ett bidrag till arbetsgivarens lönekostnad för den anställde. Lönebidragets storlek fastställs med hänsyn till graden av nedsättning i arbetsför- mågan hos arbetstagaren och till hur stor del av arbetsgivarens lönekostnad som är bidragsgrundande.

Lönebidrag ges enligt förordningen (SFS 2000:630) om sär- skilda insatser för personer med funktionshinder som medför ned- satt arbetsförmåga. Det ska enligt 5 § denna förordning lämnas i enlighet med de villkor som anges i kommissionens förordning om sysselsättningsstöd14, vilken numera upphävts och ersatts av bestäm- melser i den allmänna gruppundantagsförordningen15.

Lönebidragsanställning var fram till nyligen den vanligaste formen av subventionerad sysselsättning men har sedan införandet av ny- startsjobben minskat. Trygghetsanställning har också kommit att användas i större utsträckning.16

6.6Nystartsjobb

Nystartsjobb infördes den 1 januari 2007 och riktar sig till dem som stått utanför arbetsmarknaden i minst ett år. Syftet som fram- går av 2 § förordningen (2006:1481) om nystartsjobb är att stimu- lera arbetsgivare att anställa personer som varit utan arbete en längre tid. Stödet ges under lika lång tid som individen varit borta från arbetslivet, dock längst fem år för personer som är 26 år eller äldre, alternativt ett år för personer under 26 års ålder. För perso- ner över 55 år gäller dubbelt så lång stödperiod. För vissa nyan- lända invandrare kan stöd ges under de tre första åren efter det att uppehållstillstånd beviljats.

Vid införandet 2007 motsvarade stödet arbetsgivaravgiften, men den 1 mars 2009 höjdes den ekonomiska kompensationen för arbets- givaren avseende personer över 25 år till ett belopp som motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften. Ekonomisk kompensation ges även till arbetsgivare som anställer personer som sedan minst ett år fått

14Kommissionens förordning (EG) nr 2204/2002.

15Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.

16Statskontoret (2011).

165

Befintliga insatser

SOU 2012:50

sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjuk- eller aktivitetsersättning på heltid. Stödet beslutas av Arbetsförmedlingen och tillgodoförs arbetsgivaren genom kreditering på dennes skattekonto.17 Nystarts- jobb för ungdomar, i kombination med halverade socialavgifter, innebär att 36 procent av lönekostnaden kompenseras. När det gäller personer över 26 år innebär stödet att lönekostnaden för ett nystartsjobb praktiskt taget halveras.

Under 2010 påbörjade 46 700 personer nystartsjobb, vilket var en kraftig ökning i förhållande till år 2009, då antalet var 24 600. Andelen utrikes födda 2010 var 38 procent.18 Nystartsjobben är den typ av subventionerad anställning som ökat mest de senaste åren och var i juli 2011 den form av subventionerad sysselsättning som hade flest deltagare, nästan 50 000.19

Finanspolitiska rådet framförde i en rapport 2008 att nystarts- jobben enligt deras uppfattning framstod som en relativt välmoti- verad åtgärd.20 Långtidsutredningen pekade i sitt huvudbetänkande 201121 på att systemet för kvalificering till nystartsjobb skapar en mycket tydlig tröskel som innebär att arbetsgivare får starka inci- tament att välja personer som just kvalificerat sig framför personer som har ett tag kvar till kvalificering, vilket kan leda till ineffektiv matchning. Det kan också uppstå situationer där en anställning skjuts upp i avvaktan på subvention. Den utredningen menar att det är subventionsgraden snarare än varaktigheten som borde växa med den kvalificerande arbetslöshetstiden.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) har i början av 2012 analyserat nystartsjobbens effekt och funnit att nystartsjobben gör att de arbetslösa lämnar arbetslösheten fortare än de annars hade gjort. Inflödet från arbetslöshet till sysselsätt- ning ökar alltså i och med nystartsjobben. Rapporten finner ingen dramatisk nedgång i sysselsättning när subventionen tar slut. Effekten kan därför till stor del sägas vara bestående.22

17Jfr Prop. 2006/07:7.

18Arbetsförmedlingen (2011b).

19Statskontoret (2011).

20Finanspolitiska rådet (2008).

21SOU 2011:11.

22Liljeberg m.fl. (2012).

166

SOU 2012:50

Befintliga insatser

6.7Särskilt anställningsstöd

Det särskilda anställningsstödet är avsett för arbetslösa som är inskrivna i jobb- och utvecklingsgarantin och kan lämnas till både privata och offentliga arbetsgivare. Det lämnas enligt förordningen (1997:1275) om anställningsstöd med 85 procent av lönekostnaden, dock högst 890 kronor per dag. Stödet baseras på kontant brutto- lön och avgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift.

Stödformen särskilt anställningsstöd har utvecklats från pro- grammen allmänt anställningsstöd och förstärkt anställningsstöd som infördes 1999, då som en ersättning för det individuella anställningsstödet vilket i sin tur ersatte programmen beredskaps- arbete, rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. I juli 2007 knöts det särskilda anställningsstödet till den s.k. jobb- och utvecklings- garantin. Kvalifikationskravet ändrades då från deltagande i aktivi- tetsgarantin i 18 månader till avslutad fas ett i jobb- och utveck- lingsgarantin.

En studie år 2004 visar resultat av det särskilda anställnings- stödet som enligt författarna tyder på att det bidragit till en signifi- kant förkortad arbetslöshetstid för deltagarna. Detta resultat står enligt studien i linje med resultaten i tidigare utvärderingar av svensk arbetsmarknadspolitik. Det är också konsistent med resul- taten i utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken i andra OECD- länder.23

Antalet personer med särskilt anställningsstöd har varierat under den tid åtgärden varit i kraft. Åren efter införandet var antalet mellan 1 500 och 2 000 men i och med att åldersgränsen år 2003 sänktes från 57 till 20 år ökade antalet under perioden 2003– 2005 till 11 000. Under andra halvan av 2005 minskade antalet. Minskningen sammanföll med att inflödet till de då tillskapade plusjobben ökade kraftigt. Från slutet av 2008 har antalet deltagare gått ned ytterligare, vilket sammanfaller med en kraftig ökning i nystartsjobben (se avsnitt 6.6 ovan). År 2010 och 2011 har antalet deltagare legat på mellan 3 000 och 4 000.24

23Forslund m.fl. (2004).

24Statskontoret (2011).

167

Befintliga insatser

SOU 2012:50

6.8Särskilt anställningsstöd i form av instegsjobb

Instegsjobb infördes den 1 juli 2007 i syfte att underlätta för nyan- lända invandrare att få arbete. Det är ett av de särskilda anställ- ningsstöden som erbjuds enligt förordningen (1997:1275) om anställningsstöd. Instegsjobb får anvisas en person som har fyllt 20 år, är arbetslös och anmäld hos arbetsförmedlingen och som inom de senaste 36 månaderna beviljats uppehållstillstånd. Personen måste vidare studera Svenska För Invandrare (SFI) eller mot- svarande utbildning vid folkhögskola som går att kombinera med arbetet. Stödet ges i form av ersättning till arbetsgivaren med 80 procent av lönekostnaden inklusive socialavgifter och allmän löneavgift, dock högst 800 kronor per dag. Stödet lämnas under högst 24 månader.

Under 2010 har drygt 7 000 personer haft ett instegsjobb under någon del av året, vilket innebär en ökning i förhållande till före- gående år. Antalet deltagare uppgick 2010 i genomsnitt till 2 700 personer per månad. Även detta innebär en ökning jämfört med 2009. Enligt Arbetsförmedlingen hade hälften av deltagarna fått arbete tre månader efter att instegsjobbet avslutats och andelen i arbete har ökat successivt sedan programmet infördes.25

6.9Sänkta arbetsgivaravgifter för ungdomar och äldre

Den 1 juli 2007 infördes en nedsättning av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för dem som har anställda eller anställer personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 25 år. Denna nedsättning gäller även egenavgifter för egenföretagare i samma åldersspann. Sedan den 1 januari 2009 gäller nedsättning på så sätt att hela ålderspensionsavgiften men bara en fjärdedel av de övriga arbets- givaravgifterna betalas. Insatsen utvidgades vid samma tidpunkt till att omfatta personer som vid årets ingång inte har fyllt 26 år.

En sammanfattning av äldre studier beträffande åtgärder för ungdomar kom till slutsatsen att det finns viss anledning att ifråga- sätta de ungdomsåtgärder som där studerades, eftersom individ- effekterna tycks vara tveksamma och undanträngningseffekterna stora.26 Finanspolitiska rådet bedömde år 2008 att sänkningen av

25Arbetsförmedlingen (2011).

26Calmfors m.fl. (2002).

168

SOU 2012:50

Befintliga insatser

arbetsgivaravgifter för ungdomar var mindre lyckad. Rådet menade att långt ifrån alla ungdomar har svårt att komma in på arbetsmark- naden och att sänkta arbetsgivaravgifter förmodligen är ett ganska ineffektivt sätt att öka sysselsättningen för denna grupp.27 Det har från flera håll framförts att åtgärdens kostnadseffektivitet kan ifrågasättas och att en grundlig utvärdering måste ske.28 Långtids- utredningen har rekommenderat ett avskaffande av den generella nedsättningen av arbetsgivaravgifter för unga. I sitt huvudbetän- kande framför man uppfattningen att det är tveksamt om man bör rikta en sänkt arbetsgivaravgift mot en så stor grupp som de unga generellt sett. Även om ungas inträde på arbetsmarknaden inte fungerar speciellt väl i Sverige anser man att målgruppen för denna nedsättning är alldeles för bred. Många unga klarar sig trots allt väldigt bra på arbetsmarknaden och det finns en uppenbar risk att subventionen därmed tränger undan äldre personer med en svagare anknytning till arbetsmarknaden. Nedsatta arbetsgivaravgifter bör enligt Långtidsutredningen riktas mot mer väldefinierade grupper med en tydlig svag ställning på arbetsmarknaden.29 Hos IFAU pågår f.n. ett projekt där man undersöker effekterna av sänkta arbetsgivaravgifter för unga.

Under 2007 sänktes löneskatten för personer som fyllt 65 år från 32,42 procent till 10,21 procent. Samtidigt fick denna ålders- grupp mer generösa regler rörande jobbskatteavdraget. En beskri- vande analys visade att denna reform hade positiva effekter på sysselsättningen i denna åldersgrupp. Sysselsättningen beräknades ha ökat med 2,1 procentenheter, eller 19,4 procent. Man betonar dock att detta inte är någon slutgiltig värdering av reformens effekter, utan att ytterligare forskning krävs på området.30

6.10Kombinationer av befintliga stöd

De arbetsmarknadsstöd som redogjorts för i detta kapitel kan kombineras. I vissa fall kompenseras arbetsgivaren då dubbelt medan lagregleringen i andra fall inte medger dubbel kompensa- tion.

27Finanspolitiska rådet (2008).

28von Greiff (2008) och Riksrevisionen (2008).

29SOU 2011:11.

30Pirttilä och Selin (2011).

169

Befintliga insatser

SOU 2012:50

Den lönekostnad som läggs till grund för anställningsstöd är enligt 19 § förordningen (1997:1275) om anställningsstöd kontant bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön och avgifter som ska betalas enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Alla åtgärder som direkt påverkar de avgifter som ska betalas enligt de nämnda lagarna kommer alltså att påverka anställningsstödet så att detta blir lägre. Detta gör att negativ löne- kostnad inte kan uppstå. Särskilt anställningsstöd för unga kan dock innebära mycket låga lönekostnader. Ungdomar kan enligt arbetsmarknadsdepartementets beräkningar anställas med t.ex. en bruttolön på cirka 17 000 kronor för en lönekostnad på cirka 2 900 kronor.31

När det gäller nystartsjobb beräknas stödet för den som fyllt 26 på de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift för den anställde som arbetsgivaren ska betala enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. När det däremot gäller unga (20–26 år) beräknas stödet på ett belopp som motsvarar den arbetsgivaravgift och den allmänna löneavgift som arbetsgivaren skulle ha betalat enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift om personen vid årets ingång fyllt 26 år, dvs. utan att ta hänsyn till de halverade social- avgifterna för unga (se avsnitt 6.9 ovan). Nystartsjobb i kombi- nation med halverade socialavgifter innebär att 36 procent av löne- kostnaden kompenseras.32

I kapitel 7 ges en kort redogörelse för hur olika regionala skatte- lättnader kan kombineras. Utredningen kommer i avsnitt 11.7 att redogöra ytterligare för hur olika former av stöd påverkar varandra och då framför allt med fokus på hur ett stöd i systemet med nystartszoner kan komma att påverka andra stöd.

6.11Befintliga stöd och nystartszoner

De företag som kan komma att omfattas av ett system med nystartszoner kan också komma att vara aktuella för någon eller några av de befintliga stödåtgärder som utredningen nu redogjort för. Ett företag i en nystartszon kan t.ex. komma att beviljas stöd av ALMI och en arbetsgivare som bedriver sin verksamhet i en nystartszon kan komma att anställa en person som anvisats

31Arbetsmarknadsdepartementet (2012).

32A a.

170

SOU 2012:50

Befintliga insatser

instegsjobb och därmed erhålla sådant stöd. Av utredningens direktiv framgår att ett förslag om nystartszoner inte, i kombination med andra stöd, får leda till alltför låg eller en negativ beskattning. Detta innebär att det måste utredas om och i så fall hur samordning bör ske mellan de befintliga stödformerna och det stöd som nystarts- zonerna ska erbjuda.

De befintliga stöden utgör i flera fall statligt stöd enligt EU- rätten. I de fall stödåtgärden omfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse33 krävs att det sammanlagda stödet inte överstiger 200 000 euro under en period om tre beskattningsår (100 000 euro för företag verksamma inom vägtransportsektorn). Sådant stöd får inte heller lämnas till ett företag som samtidigt beviljas stöd enligt andra unionsbestämmelser om detta, för samma stödberättigande kostnader, leder till en högre stödnivå än den som är tillåten. Då en stödåtgärd notifierats hos kommissionen och på så sätt undantagits från statsstödsreglerna gäller alltid att medlemsstaten förbinder sig att bevaka stödets sammanlagda nivå. Detta torde även gälla det sammanlagda stöd som ges en stödmottagare. Enligt utredningens bedömning kan man alltså utgå ifrån att man, i alla situationer där statligt stöd förekommer, måste bevaka den totala stödnivån.

Den totala stödnivån är inte endast nödvändig att bevaka i syfte att följa statsstödsreglerna. Det är naturligtvis av stor betydelse för stödordningarnas och skattesystemets funktion att en kombination av stöd inte leder till en alltför låg eller t.o.m. negativ lönekostnad. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att ta vara på de positiva effek- ter som en kombination av olika stödformer kan ge.

Att Sverige bedriver arbete för att öka sysselsättningen, öka integrationen och öka företagandet är relevant att belysa för kom- missionen i samband med en eventuell notifiering av ett system med nystartszoner. Av de statsstödsärenden som utredningen stu- derat får nämligen anses framgå att kommissionen i hög grad bedömer ett stödsystem i förhållande till samtliga insatser som vidtas på ett visst område (se avsnitt 10.2.2).

Utredningen återkommer i kapitel 9 till vilka slutsatser som kan dras av erfarenheter från befintliga insatser. I avsnitt 11.7 kommer utredningen att lämna förslag på hur ett stöd i systemet med nystartszoner bör samordnas med övriga stöd och lättnader.

33 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006.

171

7 Regionala stödåtgärder i Sverige

7.1Inledning

I detta kapitel kommer utredningen att gå igenom några av de regionala stödåtgärder som i dag förekommer i Sverige och som utredningen funnit mest intressanta att studera. Vissa av dessa har nämnts i kapitel 4 men kommer nu att beskrivas närmare. Mot bakgrund av vad som anges i utredningsdirektiven bedöms de regionala stöd som ges inom ramen för skattesystemet särskilt intressanta för utredningen, varför kapitlet inleds med tre avsnitt om sådana stöd. Framför allt ägnas den regionala differentieringen av socialavgifter uppmärksamhet (avsnitt 7.4 nedan). Därefter beskrivs några stöd som ges utanför skatteområdet och som bedömts intressanta att beskriva. Efter redogörelsen för de svenska åtgärderna lämnas en översiktlig redogörelse för EU:s struktur- fondsprogram.

Efter redogörelserna för utformningen av respektive stödåtgärd diskuteras åtgärdens förhållande till EU-rätten. I den utsträckning det varit möjligt att utreda redogörs i anslutning till varje stöd- åtgärd också för vilka erfarenheter som finns redovisade beträf- fande tillämpningen av stödåtgärderna. I kapitlets sista avsnitt ger utredningen sina reflektioner kring hur de nu beskrivna stödåtgär- derna kan komma att påverka respektive påverkas av ett system med nystartszoner.

7.2Nedsatt energiskatt

Den som i Sverige yrkesmässigt framställer, levererar, säljer eller förbrukar elektrisk kraft ska, om inte särskilda förutsättningar före- ligger, betala energiskatt, vilket framgår av 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. Av 11 kap. 3 och 4 §§ samma lag framgår att i vissa uppräknade kommuner i Norrland och västra Svealand är

173

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

energiskatten nedsatt för elektrisk kraft som förbrukas av hushåll och av företag inom tjänstesektorn (tillverkningsindustrin omfattas å sin sida av en generell nedsättning som inte är regionalt differen- tierad). Nedsättningen, som infördes år 1981,1 motiverades med att uppvärmningskostnaderna regelmässigt är högre i de nordligaste delarna av landet än i landet i övrigt. Vid bestämmandet av gräns- erna för stödområdet användes medeltemperatur som mått. Ned- sättningen gäller samtliga kommuner i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län. I Västernorrlands län gäller nedsättningen i kommunerna Sollefteå, Ånge och Örnsköldsvik. I Gävleborgs län omfattas endast Ljusdals kommun medan nedsättning i Dalarnas län gäller för kommunerna Malung-Sälen, Mora, Orsa och Älvdalen. Slutligen omfattas även Torsby i Värmlands län. För närvarande betalar man i dessa kommuner 18,5 öre per kilowattimme istället för 28 öre per kilowattimme som gäller för övriga landet.

I samband med Sveriges anslutning till EU inledde kommis- sionen en granskning av hela det svenska energiskattesystemet.2 Kommissionen bedömde att den regionalt differentierade energi- skatten utgjorde statligt stöd och prövade huruvida det kunde vara förenligt med nuvarande artikel 107.3 c) FEUF. Prövningen gjor- des primärt mot de då gällande gemenskapsriktlinjerna för statligt stöd till skydd för miljön och kommissionen konstaterade att diffe- rentieringen kunde godkännas enligt dessa riktlinjer, även då den hade ett regionalstödssyfte. Man hade därför inga invändningar mot denna del av energiskattesystemet.3 Den regionalt differentie- rade energiskatten har senare fått förlängt godkännande och änd- ringar av nivåerna har godkänts.4 Numera anser man från Sveriges sida att åtgärden faller inom ramen för den allmänna gruppundan- tagsförordningen5. I och med detta finns inte fortsättningsvis någon skyldighet att notifiera en ev. förlängning.

Den 1 januari 2004 började energiskattedirektivet6 att tillämpas. I direktivet finns inga bestämmelser som tillåter en regional diffe- rentiering av skatten på el och Sverige har därför fått söka särskilt tillstånd för att kunna behålla den aktuella nedsättningen även på

1SFS 1981:344, prop. 1980/81:118.

2Kommissionens uppmaning i ärende C42/03 – Sverige.

3Se not ovan. Kommissionen beslutade även att inte lämna invändningar mot det svenska energiskattesystemet i andra delar medan man, beträffande den då gällande fullständiga skattebefrielsen för el för tillverkningssektorn, beslutade att inleda ett formellt gransknings- förfarande.

4Se bl.a. Statligt stöd N 593/2005 och Statligt stöd N 187/2007.

5Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.

6Rådets direktiv 2003/96/EG.

174

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

denna grund. Genom ett beslut i mars 2005 bemyndigades Sverige att tillämpa nedsättningen och efter ansökan förnyades bemyndi- gandet att gälla t.o.m. utgången av år 2011. Rådet påpekade i beslutet att sådant bemyndigande ges utan att det påverkar utgången av ärenden om statligt stöd. Genom ett beslut den 24 januari bemyn- digades Sverige att fortsätta tillämpningen av nedsättningen. Detta beslut gäller till och med den 31 december 2017.7

7.3Nedsatt fordonsskatt

Fordonsskatt tas ut med ett visst belopp per år oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används. Skattens storlek varierar bl.a. beroende på fordonets storlek, drivmedel och koldioxid- utsläpp. Av 2 kap. 11 § vägtrafikskattelagen (2006:227) framgår att för personbil klass I som hör hemma i någon av de kommuner som räknas upp i en bilaga till lagen ska fordonsskatten endast betalas till den del den överstiger 384 kronor. Denna nedsättning av fordonsskatten med 384 kronor gäller f.n. i 36 kommuner i norra Sverige. Bestämmelserna om regional differentiering av fordons- skatten infördes den 1 juli 1980.8 Med differentieringen vill man kompensera boende i glesbygd för de ökade kostnader som genom- snittligt längre körsträckor ger och för den transportkostnads- täckning som oljeföretagen tar ut vid försäljning av bensin.

Vägtrafikskatteutredningen påpekade i sitt betänkande9 att det inte kan uteslutas att nedsättningens förenlighet med statsstöds- reglerna kan ifrågasättas till den del det kommer näringsidkare till del men att ett stöd till den låga nivån torde kunna godtas med stöd av förordningen om stöd av mindre betydelse. Systemet med diffe- rentierad fordonsskatt har inte notifierats hos kommissionen.

7.4Socialavgifter

7.4.1Socialavgifter, allmän löneavgift och särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster

Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssyste- men och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Arbets- givaravgifter betalas i första hand av arbetsgivare medan egenavgif-

7Rådets genomförandebeslut av den 24 januari 2012.

8SFS 1980:319, prop. 1979/80:109.

9SOU 2004:63, s. 276.

175

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

ter normalt betalas av enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Regler om socialavgifter finns i lagen (2000:980) om socialavgifter.

Utöver socialavgifterna ska enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift ytterligare en avgift betalas av arbetsgivare och enskilda näringsidkare. Den allmänna löneavgiften infördes ursprungligen för att finansiera EG-inträdet men används nu i första hand i all- mänt budgetförstärkande syfte. Den allmänna löneavgiften debite- ras i samband med och på samma underlag som socialavgifterna men ingår alltså inte lagtekniskt i arbetsgivaravgifterna eller egen- avgifterna. Den allmänna löneavgiften betalas även av enskilda näringsidkare och andra som ska betala egenavgifter. I vissa fall betalar arbetsgivare också särskild löneskatt på vissa förvärvs- inkomster (SLF) som tas ut på t.ex. avsättningar till vinstandels- stiftelser. Vidare betalar enskilda näringsidkare SLF t.ex. på över- skott av passiv näringsverksamhet och på ersättningar från vissa kollektiva försäkringar.

För år 2011 togs arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift ut med sammanlagt 31,42 procent av utbetalade löner och förmåner. Egenavgifter och allmän löneavgift togs ut med sammanlagt 28,97 procent.

7.4.2Regional differentiering av socialavgifterna

Regional differentiering på socialavgiftsområdet har förekommit sedan början av 1980-talet. De lagar som först tillkom på området infördes för att stimulera sysselsättningen i Norrbottens län. Den 1 januari 1991 trädde lagen (1990:912) om nedsättning av social- avgifter i kraft. Enligt denna lag lämnades stöd i stödområde A10 med undantag för vissa församlingar inom Östersunds och Krokoms kommuner. I lagen angavs en rad verksamheter och arbeten som var stödberättigade. Stödet utgjordes av en nedsättning av den procentsats med vilken arbetsgivaravgifter respektive egenavgifter sammanlagt skulle utgå. Från början gällde nedsättning med tio procentenheter och från och med den 1 januari 1997 med åtta pro- centenheter.

10 Stödområde A utgörs av norra Sveriges inland. Den exakta omfattningen har varierat något över tid. Stödområde A definieras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd.

176

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

I 2000 års ekonomiska vårproposition (prop. 1999/2000:100 s. 125) bedömde regeringen, mot bakgrund av att kommissionen hade allvarliga invändningar mot stödformen, att man inte längre kunde vänta på att den eventuellt skulle komma att godkännas av kommissionen, varför stödformen togs bort. Såsom redogjorts för i avsnitt 4.2.6 beslutade också kommissionen, i december 2000, att stödordningen inte var förenlig med den inre marknaden och där- för inte fick genomföras.11 Kommissionen bedömde att det aktuella stödet utgjorde driftsstöd av den typ som enligt statsstödsreglerna endast kan ges som stöd av mindre betydelse.12

Bestämmelser om regional differentiering av socialavgifter finns numera i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och socialavgiftslagen (2000:980) som trädde i kraft den 1 januari 2002. Enligt bestämmelserna i denna lag ska ett särskilt avdrag göras vid beräkning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivar- avgifterna om den avgiftsskyldige har utgett avgiftspliktig ersätt- ning för arbete utfört i näringsverksamhet vid ett fast driftställe i det stödområde som anges i en bilaga till lagen eller för arbete i annan verksamhet som bedrivs av en ideell förening eller en stif- telse, vid en sådan plats i stödområdet som motsvarar ett fast drift- ställe. Vid beräkning av den allmänna löneavgiften och egenavgif- terna ska ett särskilt avdrag göras, om avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet från ett fast driftställe i stödområdet ingår i avgiftsunderlaget.

Vid beräkningen gör man enligt dessa bestämmelser avdrag från avgifterna med en viss procentsats. Enligt de nu gällande bestäm- melserna ska avdrag, vid beräkning av den allmänna löneavgiften och arbetsgivaravgifterna, göras från summan av avgifterna med 10 procent av avgiftsunderlaget. Sammanlagt får avdrag göras med högst 7 100 kronor. Vid beräkning av den allmänna löneavgiften och egenavgifterna ska från summan av dessa avgifter avdrag göras med 10 procent av avgiftsunderlaget, dock högst med 18 000 kro- nor per år. Om avdrag gjorts från både arbetsgivaravgifter och egenavgifter får avdraget inte överstiga 85 200 kronor per år. Avdrag får inte medföra att avgiften understiger ålderspensions- avgiften. Nettokostnaden för de regionalt nedsatta socialavgifterna år 2010 har av Tillväxtanalys beräknats till 516 miljoner kronor.13

11Kommissionens beslut 2001/690/EG av den 21 december 2000.

12Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. Se avsnitt 4.4.4.

13Tillväxtanalys (2011).

177

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

Systemet har alltså utformats så att det finns ett årligt tak för avdragens storlek. Detta för att avdragen sammantaget ska kunna utgöra försumbart stöd och falla under tillämpningen av förord- ningen om stöd av mindre betydelse, i enlighet med kommission- ens beslut som redogjorts för ovan.14 Den nuvarande utformningen av systemet har inte notifierats hos kommissionen.

I december 2004 tillsattes en utredning med direktiv att analy- sera och lämna förslag till regionala stimulansåtgärder inom skatte- området.15 I första hand skulle utredningen ta ställning till om ett förhöjt grundavdrag skulle införas för stödområde A. I andra hand skulle man överväga andra regionala stimulansåtgärder. Utred- ningen gjorde bedömningen att det är näringslivet, i synnerhet de små och medelstora företagen, som är centrala för att åstadkomma en regional utveckling i stödområde A och att den största regionala stimulanseffekten därför torde kunna åstadkommas genom åtgär- der direkt riktade till näringsidkare och som främst har till syfte att skapa ytterligare stimulans för småföretagandet. Man stannade mot denna bakgrund för att, som ett alternativ till det regionala grund- avdraget, föreslå en utvidgning av de särskilda avdragen enligt social- avgiftslagen på så sätt att den procentsats med vilken avdrag beviljas skulle höjas från 10 till 16. Förslaget har inte lett till lag- stiftning.

7.5Sysselsättningsbidrag

Sysselsättningsbidrag är en stödform avsedd att främja en hållbar tillväxt i stödföretagen och därmed en hållbar regional tillväxt. Bidrag kan enligt förordningen (1998:996) om sysselsättnings- bidrag lämnas till både privat och kommunal verksamhet i stöd- områdena A och B16 i syfte att åstadkomma tillsvidareanställning som leder till en sysselsättningsökning. Den verksamhet som kan beviljas stöd är industriell eller industriliknande verksamhet, industri- serviceverksamhet, tjänste- och serviceverksamhet, turistverksam- het eller annan verksamhet som bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i regionen eller annars bedöms ha särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Av Tillväxtverkets rapport avseende 2010 framgår att sysselsättningsbidrag under budgetåret 2010 beviljades

14Prop. 2001/02:4, s. 158 f. och prop. 2001/02:45, s. 36. Jfr vidare avsnitt 4.4.4.

15SOU 2005:68.

16Se förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd.

178

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

med 2,6 miljoner kronor till två företag, ett i Gävleborg och ett annat i Västerbotten. Beloppet är en minskning med nästan 13 mil- joner kronor i jämförelse med föregående budgetår.17 Enligt Till- växtverket beräknas ökningen av årsarbetskrafter 2010 till följd av beviljat selektivt sysselsättningsbidrag uppgå till 22 nya årsarbets- krafter.

Bidrag får inte lämnas om arbetsgivaren, för den aktuella anställ- ningen, får stöd enligt förordningen (1997:1275) om anställnings- stöd (se avsnitt 6.7). Det går inte heller att få regionalt invester- ingsstöd och sysselsättningsbidrag för samma investering. I förord- ningen om sysselsättningsbidrag anges vidare att stöd endast kan lämnas om det är förenligt med nuvarande artikel 107 FEUF och att det lämnas med de begränsningar som följer av den allmänna gruppundantagsförordningen.18

Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) gav 2003 ut en rap- port angående sysselsättningsbidraget.19 I rapporten angavs att de direkta kostnaderna för sysselsättningsbidraget under flera år legat på en nivå kring 200 miljoner kronor per år. De allra största stöd- beloppen hade beviljats till företag som etablerat ny verksamhet inom stödområdena. Vid analystillfället hade den nuvarande formen av sysselsättningsbidrag funnits så kort tid att man endast kunde göra en enkel uppföljning. Sammanfattningsvis anges att företag som fått bidrag hade en överlevnadssannolikhet som var högre än den för övriga företag och en bättre sysselsättningsutveckling. Man kunde dock inte uttala sig om huruvida detta berodde på att bidraget hjälpt Stödföretagen eller på urvalet av företag som stöd- givande myndigheter gjort.20

7.6Regionalt transportbidrag

Ett regionalpolitiskt transportstöd avseende delar av norra Sverige infördes redan 1971. Syftet var då och är fortfarande att utveckla näringslivet i transportbidragsområdet.21 I den nu gällande förord- ningen (2000:281) om regionalt transportbidrag anges inlednings- vis att bidrag för transport av gods får lämnas ”[f]ör att kompen- sera för kostnadsnackdelar samt stimulera till höjd förädlingsgrad i

17Tillväxtverket (2011b), s. 10.

18Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.

19ITPS (2003b).

20A.a., s. 77 f.

21SOU 1997:94, s. 13.

179

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

transportbidragsområdets näringsliv”. Transportbidrag får lämnas till fysiska personer som bor i Sverige och juridiska personer med verksamhet i Sverige. Det lämnas som bidrag till transportkostna- den för godstransporter på järnväg och i yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss för vissa transporter till och från Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Ansökan om trans- portbidrag görs hos Tillväxtverket som behandlar ansökan enligt vad som närmare anges i Tillväxtverkets föreskrifter och allmänna råd (TVFS 2009:2) om regionalt transportbidrag. Under 2010 betalades 365,9 miljoner kronor ut i transportbidrag.22

Efter att Sverige anslutit sig till EU ansökte man om att trans- portbidragen skulle undantas från statsstödsreglerna. Kommis- sionen gav till att börja med sådant undantag för perioden t.o.m. 2006, under förutsättning att vissa principer upprätthölls.23 Trans- portbidraget får enligt detta beslut inte gagna utvinningen av gruv- produkter eller produktion och distribution av energi, för vilka det inte finns någon alternativ placeringsort. Bidraget ska kompensera för tilläggskostnader och inte ge en orättmätig fördel för de företag för vilka stödregionen utgör den naturliga lokaliseringsorten. Transportbidrag får bara ges till områden i glesbygd och särskilda regler ska gälla för vissa produkter. Transportbidraget får inte över- kompensera för långa avstånd och inte heller, i kombination med sänkta sociala avgifter, överkompensera stödområdet.

Sverige har vid flera tillfällen notifierat ändringar av transport- bidragssystemet.24 Kommissionen har i samband med dessa gransk- ningar bl.a. konstaterat att de stödberättigade regionerna utgör s.k. NUTS III-regioner som uppfyller kriteriet på låg befolkningstäthet och därmed utgör vad kommissionen betecknar ”artikel 87.3 c- regioner” 25 (jfr angående stöd för regionala ändamål avsnitt 4.4.4). De ingår också i den svenska regionala statsstödskartan för 2007– 2013.26

Stöd får inte beviljas för transport av vissa jordbruks- och fiske- produkter. Sverige har också åtagit sig att lämna årliga rapporter till kommissionen om den aktuella stödordningen. Med dessa för-

22Tillväxtverket (2011b), s. 38.

23Statligt stöd NN 82/96, som redogörs för i SOU 1997:94, s. 37.

24Se bl.a. Statligt stöd N 146/99, Statligt stöd N 220/2005, Statligt stöd N 637/2005 och Statligt stöd N 152/2007.

25Artikel 87.3 c) motsvaras numera av artikel 107.3 c).

26Statligt stöd N 431/2006.

180

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

behåll har kommissionen godkänt transportbidragssystemet som undantaget från statsstödsbestämmelserna till utgången av 2013.27

7.7Regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till företagsutveckling

7.7.1Regionalt investeringsstöd

Regionalt investeringsstöd (tidigare kallat regionalt utvecklings- bidrag) kan ges till företag verksamma i stödområdena A eller B28 för investeringar i t.ex. byggnader och maskiner, utbildning och konsulttjänster. De verksamheter som omfattats är industriell och industriliknande verksamhet, industriserviceverksamhet, tjänste- och serviceverksamhet som är inriktad på en större marknad än en lokal eller regional marknad, turistverksamhet, uppförande av lokaler för uthyrning och annan verksamhet som bedöms ha sär- skild betydelse för den regionala utvecklingen. Av 1 § förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd (investeringsstödsförord- ningen) framgår att stödet ges för att främja en hållbar tillväxt i stödföretagen och därmed en hållbar regional tillväxt.

Inför ikraftträdandet av den nya stödordningen anmäldes den till kommissionen som stöd enligt kommissionens förordning om statligt regionalt investeringsstöd29 och är godkänd till utgången av 2013. I 9 § investeringsstödsförordningen framgår att stöd lämnas i enlighet med de villkor som anges i den allmänna gruppundan- tagsförordningen,30 vilken ersatt den ovan nämnda kommissions- förordningen. Vidare tillämpas enligt samma bestämmelse de sär- skilda föreskrifter om upphävande, ändring och återkrav av stöd som har meddelats i 21 § förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet.

En ansökan om regionalt investeringsstöd ska ges in till läns- styrelsen i det län där verksamheten ska bedrivas eller till Tillväxt- verket innan investeringarna påbörjas. Länsstyrelsen ska enligt 47 § förordningen om regionalt investeringsstöd avgöra ärenden om regionalt investeringsstöd om det godkända totala kapitalbehov

27Statligt stöd N 152/2007.

28Stödområdena fastställs genom förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd.

29Kommissionens förordning (EG) nr 1628/2006. Se kommissionens meddelande angående notifiering av stöd nr XR 72/2007.

30Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008. Se avsnitt 4.4.4.

181

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

som ligger till grund för ansökan är högst 25 miljoner kronor eller, om det rör immateriella investeringar, högst fyra miljoner kr. Läns- styrelsen ska dessutom avgöra ärenden om regionalt investerings- stöd till annan verksamhet som bedöms få väsentlig betydelse för näringslivets utveckling i regionen eller som annars bedöms ha sär- skild betydelse för den regionala utvecklingen. I annat fall, eller om beloppen övergår de i 47 § angivna, prövas ansökan av Tillväxt- verket. Under budgetåret 2010 har 92 ärenden om regionalt inve- steringsstöd beviljats. Det totalt beviljade beloppet 2010 uppgick till 301 miljoner kr, vilket var en ökning med drygt 36 miljoner kronor jämfört med budgetåret 2009.31 Tillväxtverket beräknade att den totala sysselsättningsökningen 2010 till följd av investerings- stödet var 1 079 arbetstillfällen.32

Det regionala utvecklingsbidraget, föregångaren till det region- ala investeringsstödet, analyserades av ITPS 2007. I den samman- fattande diskussionen angavs att resultaten av utvärderingen av stödets effekter på sysselsättning, avkastning på satsat kapital och direkt bidrag till BNP visar att utvecklingen i stödföretagen endast i ett fåtal fall skiljde sig från företag i kontrollgruppen med liknade företagskaraktäristika på ett statistiskt säkerställt sätt. I de fall där statistisk signifikans kunnat påvisas hade dock bidraget i de flesta fall haft förväntade positiva effekter för företagen. ITPS analys av företagens överlevnad visade inte att de företag som erhållit region- alt utvecklingsbidrag hade en statistiskt säkerställd lägre sannolik- het att lämna marknaden än företag i kontrollgruppen med lik- nande företagskaraktäristika. Med stöd av sina resultat angav ITPS slutligen som sin uppfattning att stödet inte nått målet att bidra till tillväxt.33

7.7.2Regionalt bidrag till företagsutveckling

I fråga om mindre regionala investeringar finns möjlighet att ansöka om regionalt bidrag till företagsutveckling enligt förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling (bidrags- förordningen). Av 1 § denna förordning följer att detta stöd ges för att främja en hållbar tillväxt i bidragsföretagen och därmed en håll-

31Tillväxtverket (2011b), s. 18.

32A.a., s. 24 f.

33ITPS (2007), s. 31 f.

182

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

bar regional tillväxt, i den utsträckning det finns medel. Stödet kan beviljas som investeringsbidrag, mikrobidrag och konsultcheck.

Regionalt bidrag kan lämnas till små och medelstora företag (man följer här den EU-rättsliga definitionen) och till vissa sam- verkansprojekt för utgifter till investeringar i byggnader eller anläggningar, maskiner eller andra inventarier, båtar (vid verksam- het i skärgården), produktutveckling, marknadsföring, kompetens- utveckling, m.m. Ansökan prövas av länsstyrelsen i det län där verksamheten ska bedrivas. Under budgetåret 2010 har 1 794 ären- den om regionalt bidrag till företagsutveckling beviljats. Det totalt beviljade beloppet 2010 var 245 miljoner kronor. Tillväxtverket beräknade att sysselsättningsökningen till följd av de beviljade regionala stöden till företagsutveckling totalt uppgick till 3 935 nya arbetstillfällen 2010.

För både regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till företagsutveckling gäller tak för de stöd som meddelas mot- svarande en viss del av den investering som stödet eller bidraget avser. Stödet eller bidraget kan också under vissa förutsättningar återkrävas, t.ex. om det använts för något annat ändamål än som avsetts eller om syftet med det inte uppnåtts och mottagaren inte gjort vad som skäligen kan begäras för att så ska ske.

Regionalt bidrag till företagsutveckling ges, enligt vad som framgår av 2 § bidragsförordningen, som s.k. försumbart stöd och lämnas därför med de begränsningar och i enlighet med de hand- läggningsregler som följer av förordningen om stöd av mindre betydelse34 och 18–20 §§ förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Den behöver i och med detta inte underställas kommissionens prövning. Av 4 § bidragsförordningen följer också numera att regionalt bidrag till företagsutveckling får lämnas till samma bidragsmottagare med högst 1 200 000 kronor under en period av tre beskattningsår och, när det gäller företag inom väg- transportsektorn, högst 800 000 kronor inom samma period.

7.8Stöd till kommersiell service

Stöd till kommersiell service lämnas för att boende i gles- och lands- bygder ska tillförsäkras en grundläggande vardagsservice. Läns- styrelsen i varje län får meddela föreskrifter om i vilka områden stöd kan lämnas. Stödmottagare är kommuner eller näringsidkare

34 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. Se avsnitt 4.4.4.

183

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

med fasta försäljningsställen för dagligvaror och drivmedel. Om det finns särskilda skäl kan även fasta försäljningsställen för fack- handelsvaror eller näringsidkare som bedriver verksamhet med varubuss få stöd. Stöd till kommersiell service kan utgå i form av investeringsbidrag, investeringslån, servicebidrag och hemsänd- ningsbidrag. Stödet regleras i förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service och ansökan handläggs av länsstyrelsen i det län där verksamheten ska bedrivas. Under budgetåret 2010 bevilja- des stöd till kommersiell service med totalt 57,8 miljoner kronor medan motsvarande belopp för 2009 var 47,6 miljoner kr.35

7.9Stöd till start av näringsverksamhet i norra Sverige

Den som är minst 25 år gammal och bedöms ha goda förutsätt- ningar att driva näringsverksamhet med tillfredsställande lönsam- het och som genom verksamheten kan få en varaktig sysselsättning kan få stöd till försörjning under inledningsskedet av näringsverk- samheten. Detta stöd regleras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Som huvudregel gäller att en person, för att komma ifråga för stöd, ska vara eller riskera att bli arbetslös och söka arbete genom arbetsförmedlingen. Detta krav gäller dock inte för personer som är bosatta i stödområde A eller B.36 I norra Sverige är stödet alltså tillgängligt även för de som redan är sysselsatta. Stöd till start av näringsverksamhet ges enligt förordningen om stöd av mindre betydelse.37 I avsnitt 6.2 redogörs för utvärderingar av stödet.

7.10Projektverksamhet

I förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken anges att Regeringen, Tillväxtverket, läns- styrelser och i förekommande fall samverkansorgan och landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, beslutar om bidrag för projektverksamhet inom den regionala

35Tillväxtverket (2011b), s. 36.

36Dessa områden definieras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd.

37Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006. Se avsnitt 4.4.4.

184

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

tillväxtpolitiken. Därmed avses verksamhet som avser projekt med syfte att uppnå målet för den regionala tillväxtpolitiken, som ligger utanför den ordinarie verksamheten och är avgränsade i fråga om tid, ekonomi och arbetsinsats. Projektverksamhet ska vara förenlig med de regionala utvecklingsprogrammen, de regionala tillväxtpro- grammen och de regionala strukturfondsprogrammen för konkur- renskraft och sysselsättning. Sådan verksamhet får inte avse åtgär- der som omfattas av sysselsättningsbidrag, bidrag till företags- utveckling, stöd till kommersiell service, regionalt investeringsstöd, statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation eller motsvarande äldre stödformer.

7.11EU:s strukturfonder och den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013

7.11.1Europeiska socialfonden och europeiska regionala utvecklingsfonden

I artikel 162 FEUF anges att en europeisk socialfond ska upprättas för att förbättra arbetstagarnas sysselsättningsmöjligheter på den inre marknaden och på så sätt bidra till en höjning av levnadsstan- darden. Den ska ha till uppgift att inom unionen främja möjlighet- erna till sysselsättning och arbetstagarnas geografiska och yrkes- mässiga rörlighet samt att underlätta deras anpassning till föränd- ringar inom industrin och i produktionssystemen, särskilt genom yrkesutbildning och omskolning. Europeiska regionala utveck- lingsfondens syfte är enligt artikel 176 FEUF att bistå med att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna i unionen genom att delta i utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som utvecklas långsammare samt i omstruktureringen av industri- regioner på tillbakagång.

EU:s strukturfondsprogram38 har till syfte att minska de region- ala skillnaderna i välfärd och bidra till en mer balanserad och inte- grerad social och ekonomisk utveckling i EU. Tanken är att EU ska stödja en utveckling som innebär att regionerna använder sina egna resurser för att skapa en mer hållbar utveckling på sina egna vill- kor.39 Sedan Sveriges inträde i EU har över 100 000 projekt del-

38Regleras huvudsakligen i Rådets förordning (EG) nr 1083/2006.

39ITPS (2004), s. 17.

185

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

finansierats av beviljade medel från fonderna. För de första två pro- gramperioderna, 1995–1999 och 2000–2006, fick Sverige över 30 miljarder kronor från strukturfonderna.40 Den tredje program- perioden pågår 2007–2013.

Målet med de regionala strukturfondsprogrammen är enligt rådets förordning på området41 ”att stärka regionernas konkurrens- och attraktionskraft samt sysselsättning genom att föregripa eko- nomiska och sociala förändringar, däribland förändringar i samband med liberaliseringen av handeln, genom att öka och förbättra kva- liteten på investeringarna i humankapital, innovation och främjande av kunskapssamhället, entreprenörskap, miljöskydd och bättre miljö, ökad tillgänglighet, bättre anpassningsförmåga hos arbetstagare och företag samt utveckling av en arbetsmarknad för alla.”

7.11.2Den nationella strategin

Regeringen har beslutat en nationell strategi för regional konkur- renskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 med syfte att bidra till att skapa konkurrenskraftiga regioner och individer i Sverige. Den nationella strategin, som ska ligga till grund för det regionala tillväxtarbetet, regleras i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Strategin utgör Sveriges nationella strate- giska referensram för den europeiska sammanhållningspolitiken och strukturfondsprogrammen. Den identifierar fyra nationella prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet: Innovation och för- nyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgäng- lighet samt strategiskt gränsöverskridande samarbete. Vid sidan av dessa prioriteringar lyfter regeringen särskilt fram de unika förhål- landen som präglar Sveriges norra delar samt storstädernas förut- sättningar och betydelse för regional och nationell konkurrens- kraft.42 Inom ramen för den nationella strategin finns regionala strukturfondsprogram, nationella strukturfondsprogram och natio- nella myndigheters program. För de regionala programmen och det nationella programmet finns gemensamma regionala strukturfonds- partnerskap som ska säkra att insatser i de olika programmen samverkar.

40NUTEK (2008), s. 11.

41Rådets förordning (EG) nr 1083/2006.

42Ds 2009:69, s. 30.

186

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

I 1 § förordningen (2009:982) om statligt stöd inom det nationella strukturfondsprogrammet för regional konkurrenskraft och syssel- sättning anges att Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) är förvaltande och attesterande myndighet för det nationella strukturfondsprogrammet. Det övergripande målet för detta program är ökad tillväxt genom ett ökat arbetskraftsutbud samt en god kompetensförsörjning. Den totala omslutningen av programmet uppgår till ungefär 12,4 miljarder kronor för hela perioden 2007–2013.43 Alla bidrag från strukturfonderna måste kombineras med svensk offentlig medfinansiering. Allt stöd måste också vara förenligt med de villkor som gäller för nationellt företagsstöd och lämnas inom ramen för av kommissionen god- kända stödformer eller i form av stöd av mindre betydelse.

Det nationella strukturfondsprogrammet (ofta benämnt ”social- fondsprogrammet”) är indelat i de prioriterade områdena ”kompe- tensförsörjning” och ”ökat arbetskraftsutbud”, med 30 procent respektive 70 procent av programmedlen. Detta motsvarar 3,6 respektive 8,4 miljarder kronor för perioden 2007–2013 som hel- het. Hälften av medlen utgörs av bidrag från Socialfonden och hälften av nationell offentlig medfinansiering. Inom de nämnda prioriterade områdena görs insatser som ska bidra till kompetens- utveckling som underlättar för sysselsatta i alla sektorer på arbets- marknaden att utvecklas i takt med arbetslivets krav och till att personer som står långt från arbetsmarknaden utvecklas och får arbete. Från våren 2008 t.o.m. juni 2011 hade 1 150 kompetens- utvecklingsprojekt för sysselsatta beslutats. Det planerade antalet deltagare i dessa projekt var 323 000. Dittills hade 130 000 deltagare påbörjat deltagande. Dessa är fördelade på 29 000 arbetsställen, varav 16 000 i privat sektor. I samband med den finansiella krisen har insatserna bl.a. inriktats på kompetensutveckling av sysselsatta där stora varsel lagts.44

Ett stort antal projekt som finansieras av Europeiska social- fonden riktas mot utrikes födda. Långtidsutredningen har påpekat att systematiska utvärderingar av dessa insatser saknas.45

Det finns åtta regionala strukturfondsprogram som på ett inno- vativt sätt ska bidra till regional utveckling och hållbar tillväxt. Vilka insatsområden som kan stödjas anges i respektive program. Som exempel kan nämnas att programmet för Stockholms län har

43A.a., s. 37.

44Information från Arbetsmarknadsdepartementet 2011-11-08.

45SOU 2011:11, bilaga 4.

187

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

som mål att med småföretagen i fokus bidra till att stärka Stockholmsregionens internationella konkurrenskraft. Program- mets insatsområden är utveckling av stadens innovativa miljöer, företagsutveckling och tillgänglighet. Programmet för Västsverige har som mål att skapa hållbar tillväxt genom fler och växande före- tag som bidrar till nya jobb samt en hållbar stadsutveckling. Insats- områdena är entreprenörskap och innovativt företagande, sam- verkansinitiativ och innovativa miljöer samt hållbar stadsutveck- ling.46

De hittillsvarande resultaten av de regionala strukturfondspro- grammen sammanfattas i budgetpropositionen för 2012 med kon- staterandet att de hittills redovisade resultaten av dessa program är att de bidragit till cirka 6 000 nya arbetstillfällen för kvinnor och cirka 8 000 för män. De har även bidragit till cirka 6 000 nya före- tag, cirka 2 500 för kvinnor och cirka 3 500 för män. Vidare har cirka 18 000 företag deltagit i insatserna. Uppgifterna baseras på rapporter från projekten. Det påpekas dock att tidigare gjorda utvärderingar visar att rapporterade resultat innehåller överskatt- ningar.47

ITPS utvärderade 2004 de samlade effekterna av EU:s geogra- fiska målprograms första period (1995–1999) på den regionala utvecklingen i hela Sverige. ITPS formulerade då huvudslutsatsen att ”man inte kan spåra några effekter av EU:s geografiska mål- program på den totala regionala utvecklingen. Under program- perioden har de regionala skillnaderna snarast fördjupats än jäm- nats ut”.48

7.11.3Europeiska integrationsfonden

Integrationsfonden ingår, tillsammans med Flyktingfonden, Åter- vändandefonden och Gränsfonden (vilka inte behandlas ytterligare här), i EU:s ramprogram för solidaritet och hantering av migra- tionsströmmar. Det övergripande målet är att bidra till att EU:s gemensamma grundprinciper för integration introduceras, vidare- utvecklas och tillämpas i Sverige. Programmet har huvudfokus på frågor om kulturmöten, religion, egenmakt, social integration och värdegrund och fungerar därmed som ett viktigt komplement till

46Ds 2009:69, s. 33 ff.

47Prop. 2011/12:1, UO 19, s. 31.

48ITPS (2004).

188

SOU 2012:50

Regionala stödåtgärder i Sverige

Europeiska socialfonden (se 7.11.1 ovan) ESF-rådet, som förvaltar fonden i Sverige, disponerar projektmedel om 20–30 miljoner kro- nor om året. Projekten medfinansieras med lika mycket från svenska staten.

Projekt inom ramen för integrationsfondens riktas alltså inte direkt mot arbetsmarknadsåtgärder men kan få positiva effekter för sysselsättningen.

7.12De regionala stödåtgärderna och nystartszoner

Med undantag för strukturfondsprogrammen och regionalt bidrag till företagsutveckling avser samtliga de nu beskrivna regionala stödåtgärderna de glest befolkade delarna av norra Sverige. Utred- ningen har i uppdrag att lägga fram förslag till ett system som avser stadsdelar med utbrett utanförskap. De områden som i dagsläget omfattas av regionala stödåtgärder och de områden som utred- ningen tänker sig kommer alltså troligen att vara skilda åt geogra- fiskt. De personer och företag som omfattas av de nu beskrivna stödformerna kommer därför sannolikt inte att omfattas av utred- ningens föreslagna system. Det skulle dock, vid en eventuell för- ändring av stödområdet kunna inträffa att en nystartszon blir belägen i ett stödområde. Det bör därför säkerställas att även stöd som ges i stödområde är möjligt att kombinera med utredningens förslag.

Stöd som lämnas inom ramen för skatteområdet kan kombine- ras. En annan fråga är i vilken utsträckning en lättnad påverkar en annan. En lättnad som medför att socialavgifterna enligt social- avgiftslagen sänks påverkar ofta andra lättnader som beräknas på dessa avgifter, men så är inte alltid fallet. Den generella nedsätt- ningen för anställda under 26 påverkar t.ex. inte ett avdrag för verksamhet i stödområde avseende samma lönekostnad. Hur kom- binationen av stöd i nystartszon och andra stöd ska samordnas och administreras är något som utredningen återkommer till i avsnitt 11.7.

Vissa av de regionala strukturfondsprogrammen avser geogra- fiska områden inom vilka man kan tänka sig att nystartszoner blir aktuella. Strukturfondsprogrammen har också delvis samma mål som de man i utredningens direktiv sätter upp för nystartszonerna. Här finns eventuellt samordningsvinster att utreda. Kumulation av olika regionala stöd måste enligt EU-rättsliga regler, såsom fram-

189

Regionala stödåtgärder i Sverige

SOU 2012:50

gått av beskrivningen i tidigare kapitel, alltid bevakas. Eftersom stöd inom strukturfondsprogrammen till stor del ges i form av olika typer av projekt och framför allt avser andra typer av stöd än rent ekonomiska bör det enligt utredningens bedömning inte finnas några större risker för oönskade kumulationseffekter. Såsom tidigare angetts måste detta emellertid bevakas.

Utredningen finner mot bakgrund av det nu sagda inga skäl för att de beskrivna stödåtgärderna inte skulle kunna fortsätta att til- lämpas vid sidan av ett system med nystartszoner. Befintliga regionala stödåtgärder utgör enligt utredningen heller inga hinder för ett system med nystartszoner. Utredningen kommer att åter- komma till vilka slutsatser som bör dras av erfarenheterna från de nu beskrivna stödåtgärderna.

190

8 Det urbana utvecklingsarbetet

8.1Inledning

1998 beslutade riksdagen om en nationell storstadspolitik och som ett led i detta introducerades de lokala utvecklingsavtalen. Syftet med dessa avtal, liksom för storstadspolitiken i stort, var i första hand att ”bryta den sociala, etniska och diskriminerande segrega- tionen i storstadsregionerna och verka för jämlika levnadsvillkor för både män och kvinnor i storstäderna”1.

Under perioden 1999–2001 utarbetades avtal med sju kommu- ner (Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och Södertälje) beträffande 24 områden och sammanlagt cirka 250 000 invånare.2 De 24 områdena baseras på de s.k. SAMS-områ- dena (Small Areas for Market Statistics) som tidigare skapats av SCB i samråd med kommunerna.3 I samband med att kommunerna ombads definiera bostadsområdena tilldelades de även en karta, där de kunde markera vilka bostadsområden de ansåg falla inom ramen för avtalet. Det exakta tillvägagångssättet vid tillskapandet av områdena kom dock att skilja sig mellan kommuner. Vissa kom- muner valde att utgå från adresser och postnummer, medan exem- pelvis Göteborg utgick från en redan befintlig gruppering av SAMS-områdena i s.k. basområden och primärområden.

De lokala utvecklingsavtalen utgjordes av överenskommelser mellan staten och kommunerna och innehöll lokalt framtagna mål, åtgärdsplaner, en reglering av kommunernas respektive statens åtaganden och en plan för uppföljning av effekterna av dessa åtgär- der. Staten avsatte drygt två miljarder kronor för utvecklingsarbetet och de berörda kommunerna har till motsvarande belopp gjort olika motprestationer. Det senare var en förutsättning som reglera- des i avtalen. På ett övergripande plan var utvecklingsavtalen lika,

1Regeringens skrivelse 2003/04:49, s. 23.

2SOU 2005:29.

3I avsnitt 11.2.1 ges en närmare beskrivning av SAMS-områden.

191

Det urbana utvecklingsarbetet

SOU 2012:50

då de innehöll en avtalskappa och ett antal bilagor. Avtalskappan reglerade kommunens och statens åtagande, parternas mål och ansvariga utvärderare. Bilagorna innehåll bl.a. åtgärdsplaner, sam- verkansavtal och utvärderingsprogram. Innehållet i avtalen kunde därför skilja mellan olika kommuner, då man såg olika problem- bilder och åtgärdsmöjligheter.

8.2Det urbana utvecklingsarbetet 2008–2011

Under 2007 förändrades arbetet med de lokala utvecklingsavtalen och regeringen tog i samråd med 21 kommuner fram nya utgångs- punkter för det urbana utvecklingsarbetet. Sedan 2008 bedrivs det urbana utvecklingsarbetet i samarbete mellan regeringen och ett antal kommuner. Med urbant utvecklingsarbete menades enligt den tidigare gällande förordningen (2008:348) om urbant utvecklings- arbete ”kunskapsbaserade och tvärsektoriellt samordnade utveck- lingsinsatser i stadsdelar med ett utbrett utanförskap för att nå regeringens mål för urban utvecklingspolitik”. Arbetet syftar dels till att skapa en positiv utveckling med bättre livsvillkor i stadsdelar med utbrett utanförskap, dels till att minska antalet stadsdelar med utbrett utanförskap. Inga resurser skjuts till detta projekt. Syftet är istället att effektivisera arbetet inom ramen för befintliga resurser.

Inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet tecknade reger- ingen, för perioden 2008–2010, lokala utvecklingsavtal med 21 kom- muner avseende 38 stadsdelar. Avtalen utgjorde enligt nämnda förordning en ”överenskommelse mellan staten och en kommun som syftar till att klargöra förutsättningarna för att på lokal nivå bedriva ett gemensamt urbant utvecklingsarbete”. I avtalen ut- trycktes den gemensamma avsikten att verka för en positiv utveck- ling i den eller de stadsdelar som omfattas av avtalet och reger- ingens respektive kommunens åtaganden klargjordes. Enligt för- ordningen skulle avtalen vidare ange vilken eller vilka stadsdelar som omfattades av det urbana utvecklingsarbetet samt statens och kommunens åtgärder i fråga om lokala partnerskap, strategiska stadsdelsplaner, samverkansöverenskommelser, uppföljning av utvecklingsarbetet samt utvärdering och kunskapsspridning.

Kommunerna bildade lokala partnerskap med de statliga myn- digheter som fått i uppdrag eller valt att ingå i ett sådant. Även andra berörda aktörer, t.ex. landsting, näringsliv, fastighetsägare och olika organisationer kunde ingå. Utöver detta hade Arbetsför-

192

SOU 2012:50

Det urbana utvecklingsarbetet

medlingen, Försäkringskassan och polismyndigheterna särskilda uppdrag att träffa samverkansöverenskommelser med kommuner som hade lokala utvecklingsavtal och ingå i lokala partnerskap.

För att möjliggöra uppföljning, utvärdering och analys av det urbana utvecklingsarbetet fick Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att redovisa registerstatistik om integration4. Inom de sex olika bakgrundsvariablerna kön, ålder, utbildningsbakgrund, födelse- region, vistelsetid och skäl till invandring finns 42 variabler till- gängliga för samtliga kommuner, län och riket samt för de stads- delar som omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. Brottsföre- byggande rådet (Brå) har dessutom tagit fram statistik om anmälda brott på stadsdelsnivå.

Inför utgången av 2010 erbjöds kommunerna som deltagit i det urbana utvecklingsarbetet 2008–2010 en förlängning av avtalen under 2011. Detta för att kommunerna skulle kunna arbeta vidare utan avbrott medan regeringen tog tillvara resultaten i de utvärde- ringar och rapporter som inkommit inför utformningen av det fortsatta arbetet. Alla 21 kommuner valde att förlänga avtalen.

8.3Det urbana utvecklingsarbetet 2012 och framåt

I budgetpropositionen för 2012 angav regeringen att det urbana utvecklingsarbetet skulle gå in i en ny fas.5 Vid utgången av 2011 upphörde förordningen om urbant utvecklingsarbete att gälla, lik- som de lokala utvecklingsavtalen samt myndighetsuppdragen till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polismyndigheterna. Utvecklingsarbetet inriktas från och med 2012 på kunskaps- inhämtning, kunskapsutbyte och kunskapsspridning. Boverket och vissa länsstyrelser har fått i uppdrag att medverka till detta. Kom- muner med stadsdelar som präglas av låg förvärvsfrekvens, högt uttag av försörjningsstöd samt låg behörighet till gymnasiet kan också erhålla kunskapsstöd och statistik om utvecklingen från bl.a. SCB och Brottsförebyggande rådet. Utbildningsdepartementets särskilda satsning på ett antal grundskolor i stadsdelar med omfat- tande utanförskap är också kopplad till de kommuner som omfat- tas av det urbana utvecklingsarbetet. Skolverket ska stödja ett urval av skolorna i kommunerna.

4Regeringsbeslut 2008-06-05, IJ2008/1308/IU.

5Prop. 2011/12:1.

193

Det urbana utvecklingsarbetet

SOU 2012:50

De 30 kommuner som har flest invånare i Sverige, samt Trollhättan och Landskrona, har fått erbjudande från Arbetsmark- nadsdepartementet att skicka in en intresseanmälan för att kunna ta del av kunskapsstödet och ett stöd till grundskolor. I denna intresse- anmälan skulle kommunen bl.a. ange vilka stadsdelar som man ansåg präglades av låg förvärvsfrekvens, högt uttag av försörj- ningsstöd och låg behörighet till gymnasieskolan och som därmed skulle utgöra utgångspunkten för arbetet. Av de tillfrågade anmälde 23 kommuner intresse. De stadsdelar som dessa kommuner anmält har prövats av SCB mot kriterierna förvärvsfrekvens lägre än 52 procent, långvarigt försörjningsstöd högre än 4,8 procent och gymnasiebehörighet lägre än 70 procent. De 15 stadsdelar i nio kommuner, som uppfyllde dessa kriterier och som har en befolk- ningsmängd på minst 4 000 personer omfattas nu av arbetet.6 För att identifiera stadsdelarna använder man sig fortsatt av de s.k. SAMS-områdena, den minsta geografiska enhet för vilken det finns statistik som SCB tagit fram (SAMS-områdena beskrivs närmare i avsnitt 11.2.1).

8.4Det urbana utvecklingsarbetet och nystartszoner

De stadsdelar som fr.o.m. 2012 ska omfattas av det urbana utveck- lingsarbetet kan, helt eller delvis, även komma att utgöra nystarts- zoner. Det stöd som ges inom ramen för det urbana utvecklings- arbetet i sin nuvarande utformning är inte av ekonomisk karaktär och det föreligger därför inte p.g.a. detta arbete några risker för kumulation av stöd. I de fall det inträffar att en nystartszon omfattas av det urbana utvecklingsarbetet vore det enligt utredningens mening positivt om samordning skedde. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att man inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet utreder i vilken mån det förekommer skillnad mellan den kompetens som efterfrågas av arbetsgivare i aktuella områden och den befintliga kompetensen i desamma samt vilka åtgärder som ska vidtas för att minska dessa skillnader.

I samband med ett förfarande hos kommissionen där systemet med nystartszoner prövas ur statsstödsperspektiv är det lämpligt att lyfta fram det urbana utvecklingsarbetet som en av de andra åtgärder som Sverige arbetar med för att komma tillrätta med arbetslöshet och utanförskap i urbana områden.

6 Regeringsbeslut 2012-01-12, A2012/174/IU.

194

III ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

9Bör ett system med nystartszoner införas?

Bedömning: Ett system med nystartszoner bör införas. Den huvudsakliga åtgärden för företag i nystartszonerna bör vara en lättnad avseende socialavgifter.

9.1Inledning

Av utredningens direktiv framgår att införandet av ett system där man inom ett visst område ges t.ex. skattelättnader, s.k. nystarts- zoner, har som huvudsakliga mål dels att skapa jobb och öka syssel- sättningen i områden där sysselsättningsgraden är avsevärt lägre än det nationella genomsnittet, dels att öka antalet företagsetable- ringar och ge företag bättre förutsättningar att växa i dessa områden. Utredningen ska i detta kapitel ta ställning till om dessa mål bedöms kunna uppnås genom att införa ett system med nystartszoner.

I samband med att utredningen överväger lämpligheten av att över huvud taget införa ett system med nystartszoner kommer man oundvikligen in på frågan om vilken eller vilka åtgärder som kan bedömas mest lämpliga att använda som instrument i ett sådant system. Utredningen kommer i detta kapitel att redogöra för sin bedömning i båda dessa frågor.

För att kunna göra dessa bedömningar kommer utredningen till att börja med att beskriva vilket vetenskapligt underlag som finns beträffande de olika typer av åtgärder som kan vara aktuella. Då utredningens uppdrag enligt direktiven är att bedöma möjlighet- erna till ett stöd på företagsnivå ligger i detta avsnitt fokus på åtgärder som riktas mot företag inom ett geografiskt begränsat område, snarare än på åtgärder som riktas mot individer. I det därpå följande avsnittet, benämnt ”möjligheter och svårigheter”,

197

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

försöker utredningen att, utifrån den problembild som redogjorts för i kapitel 2, komma fram till vilka behov som finns och vilka svårigheter som finns med att försöka möta dessa behov med stödåtgärder. I de därpå följande tre avsnitten dras slutsatser av de erfarenheter som redovisats i kapitel 5, 6 och 7.

Det är också viktigt att göra klart för sig vad företag och före- tagare anser utgör de viktigaste åtgärderna för att åstadkomma ökat företagande och ökad sysselsättning. I avsnitt 9.7 redogörs därför för vad Svenskt Näringslivs skattekommission uttryckt och för resultaten av två enkätundersökningar från Företagarförbundet respektive Företagarna. Därefter beskriver utredningen olika alter- nativ som finns och redogör för utredningens överväganden beträffande dem. Det finns naturligtvis en mängd ytterligare tänk- bara alternativ. Utredningen har valt att avgränsa diskussionen kring alternativa åtgärder till olika typer av ekonomiska stöd. För- utom de nedan redovisade alternativen har utredningen bl.a. över- vägt åtgärder inom mervärdesskatteområdet, vilket redan här kan sägas bedömts som en oframkomlig väg. Det saknas nämligen möj- lighet för en EU-medlemsstat att lagstifta om regionalt differentie- rade mervärdesskattesatser.

Redogörelsen för olika alternativ leder fram till utredningens bedömning, som redovisas i det avslutande avsnittet.

9.2Vetenskapliga studier angående stödåtgärder

9.2.1Inledande kommentarer

Åtgärder inom den svenska arbetsmarknadspolitiken brukar i vetenskapliga studier delas in i tre huvudsakliga typer: arbetsmark- nadsutbildning, förmedlingsåtgärder och subventionerad syssel- sättning.1 Alla dessa typer av åtgärder kännetecknas av att de utgår från den arbetslöse individen. Av utredningens direktiv framgår att ett system med nystartszoner primärt ska avse lättnader för före- tag. Även om uppdraget alltså i princip rör andra typer av åtgärder än nämnda åtgärdssystem anser utredningen att det är relevant att beakta studier av olika typer av subventionerad sysselsättning och framför allt regionalt inriktade åtgärder inom detta område. Utred- ningen avgränsar sig även i detta avsnitt till olika typer av ekono-

1 Se exempelvis Calmfors m.fl. (2002) eller SOU 2011:11.

198

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

miska stöd. Som presenterats i kapitel 3 kan företagens produktion av varor och tjänster förenklat sägas använda två huvudsakliga insatsvaror, nämligen arbetskraft och kapital. Presentationen nedan kommer därför att inriktas på stöd till dessa två kategorier.

9.2.2Sammanställningar som gjorts av forskning om subventionerad sysselsättning

I en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering (IFAU) 2002 gavs en översikt av studier av vissa åtgärders individeffekter respektive effekter på hela ekono- min.2 Syftet med framställningen var att summera vad man lärt sig av den forskning som bedrivits. De slutsatser som drogs beträf- fande subventionerad sysselsättning var att sådana åtgärder tycktes ha medfört betydande undanträngning av reguljär sysselsättning. Undanträngningen innebär att de arbetssökande som erhållit stödet fått jobb som annars hade tillfallit andra personer, snarare än att nya arbetstillfällen skapats. Sammantaget fann man att arbetsmark- nadspolitiska åtgärder förmodligen hade bidragit till en lägre arbets- löshet men även att den reguljära sysselsättningen sannolikt blivit lägre.

Långtidsutredningen diskuterade arbetsmarknadspolitikens effekter i sitt huvudbetänkande 2011 och hänvisade bl.a. till den ovan nämnda rapporten. Man redovisade en genomgång av studier, både beträffande generella effekter av arbetsmarknadspolitik och mer specifikt beträffande gruppen utrikes födda.3 De slutsatser som drogs angående subventionerade anställningar i allmänhet var att de har positiva långsiktiga effekter för deltagarna men verkar ge upp- hov till betydande undanträngningseffekter. Nedsättningar av arbetsgivaravgifter i regioner eller för stora grupper har enligt denna utredning visat sig ha små eller inga sysselsättningseffekter. Långtidsutredningen menade att man av detta bör dra lärdomen att subventionerade anställningar är bra åtgärder när de riktas mot personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Subven- tioner och nedsättningar av arbetsgivaravgifter ska enligt den utredningen ses som ett sätt att styra arbetsgivarnas efterfrågan

2Calmfors m.fl. (2002).

3SOU 2011:11. I bilaga 1 ges en översikt över arbetsmarknadspolitikens effekter på syssel- sättning och arbetslöshet och i bilaga 4 behandlas situationen för utrikes födda på den svenska arbetsmarknaden.

199

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

mot svaga grupper, inte som en generell metod för att skapa arbetstillfällen. Genom att stärka de svaga gruppernas ställning kan sysselsättningssubventioner bidra till en bättre lönebildning och därmed till en minskad jämviktsarbetslöshet. Man poängterade att om olika typer av subventionerad anställning riktas in mot lång- tidsarbetslösa behöver undanträngning kanske inte vara ett så stort problem. Den långtidsarbetslöse står ju långt ifrån arbetsmark- naden och konkurrerar inte i någon större utsträckning om de befintliga jobben.4

När det gäller inriktningen på den framtida arbetsmarknads- politiken menade Långtidsutredningen att den, när det gäller utri- kes födda, bör prioritera de som är i behov av arbetsmarknads- åtgärder. Som prioriterade grupper lyfte man fram nyanlända invandrare och de som kommit till Sverige för länge sedan men som inte har lyckats med sin arbetsmarknadsetablering. Dessa grupper hade nämligen enligt tidigare studier prioriterats i mindre utsträckning. Arbetsmarknadspolitiken bör vidare använda de åtgärder som erfarenheten visar ger de största individeffekterna. Forskningen visar enligt Långtidsutredningen att det är förstärkta förmedlingsinsatser och anställningsstöd som har störst individ- effekter. Dessa insatser bör i första hand användas för utrikes födda. Långtidsutredningen påpekade att man givetvis måste ta hänsyn till eventuella undanträngningseffekter men att dessa är mindre viktiga om insatserna stärker de utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden 5

9.2.3Studier angående regionala stödåtgärder i form av subventionerad sysselsättning

De regionala åtgärder av typen subventionerad sysselsättning som förekommit i Sverige har framför allt bestått i nedsättning av socialavgifter. En nedsättning av socialavgifterna kan påverka sysselsättningen på två olika sätt. Dels kan befintliga företag stim- uleras att öka antalet anställda, dels kan incitamenten att starta nya företag öka.

I en sammanställning av ett flertal internationella studier kring skattens betydelse för sysselsättningen finner man att en nedsätt-

4SOU 2011:11, bilaga 1.

5SOU 2011:11, bilaga 4.

200

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

ning av skatten med en procentenhet leder till en genomsnittlig ökning av sysselsättningen med cirka 0,2 procentenheter.6 Detta baseras dock på jämförelser mellan olika länders skattenivåer och sysselsättningsnivåer. Denna typ av jämförelse är svår att tolka då det finns många och stora olikheter mellan länder, olikheter som inte alltid fångas upp i den ekonometriska modellen. Det är därför svårt att avgöra hur stor del av en förändring i sysselsättningen som faktiskt beror på skatteskillnader och hur mycket som beror på andra skillnader (s.k. utelämnade variabler).

Ett alternativ till att studera skillnader mellan länder är att använda regionala skillnader i socialavgifterna inom ett land. Detta ger möjlighet att analysera områden som är relativt lika varandra, förutom att företag i det ena området erhållit skattelättnader men inte företag i andra områden. Risken för att resultaten störs av att väsentliga variabler utelämnas ur studien minskar därmed.

Nedan följer en genomgång av sådana studier. För att öka möj- ligheterna att göra antaganden om eventuella effekter av ett infö- rande av liknande system i Sverige begränsas presentationen till utvärderingar i de nordiska länderna.7

Nedsättning av socialavgifter i norra Sverige

Nedsättningar av arbetsgivaravgifterna har använts som stimulans- åtgärd i norra Sverige sedan början av 1980-talet (se avsnitt 7.4.2). 1984 ingick en sänkning med tio procentenheter i det s.k. ”Norr- bottenpaketet”. Nedsättningen begränsades till företag inom gruv- näring, turistnäring, tillverkningsindustrin samt vissa tjänstebran- scher. Den uppskattade effekten av denna åtgärd var att sysselsätt- ningen inte ökat mer än i jämförbara områden, men att man fann en något högre löneökningstakt samt en förbättrad lönsamhet och soliditet för företagen i området.8

År 2001 genomfördes en regional sänkning av arbetsgivaravgif- ten i stödområde A (norra Sveriges inland). Precis som i den ovan nämnda nedsättningen fick företagen en nedsättning med tio pro- centenheter. Denna nedsättning begränsades dock till att gälla lönebelopp upp till 852 000 kronor, vilket innebar att marginal-

6Ökningen ligger mellan 0,1 och 0,3 procentenheter i de olika studierna, se Nickell (2004).

7Danmark har dock inga socialavgifter och Island har väldigt låga socialavgifter.

8Bohm och Lind (1993).

201

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

kostnaden för arbetskraft endast påverkades i mycket små företag. När resultatet av denna sänkning utvärderades jämförde man utveck- lingen av sysselsättning och lönenivåer under åren 2002–2004 mellan stödområde A och stödområde B för att i möjligaste mån undvika problemet med utelämnade variabler. Man fann att syssel- sättningseffekterna var mycket små i befintliga företag. När effekten av nyföretagande togs med i analysen fann man små posi- tiva effekter på sysselsättningen. I studien påpekas dock att det råder osäkerhet kring effekternas storlek, då det kan finnas faktorer som antingen leder till att de verkliga effekterna överskattas eller underskattas. Man fann vidare att nedsättningen av arbetsgivar- avgiften ledde till en viss ökning av lönerna. Cirka en fjärdedel av nedsättningen tillföll arbetstagarna i form av löneökningar, vilket ledde till slutsatsen att tre fjärdedelar tillföll arbetsgivarna, efter- som inga sysselsättningseffekter kunde påvisas.9

Riksrevisionen har med anledning av de tre stora nedsättningar av socialavgifterna som genomförts10 granskat om dessa nedsätt- ningar av socialavgifter varit effektiva medel för att öka sysselsätt- ningen.11 De beräkningar som Riksrevisionen låtit genomföra visar att det inte går att påvisa några sysselsättningseffekter av den regionala nedsättningen. Den regionala nedsättningen övervältras i stället i snabb takt och i hög grad på lönerna. Riksrevisionen menar också att dessa resultat ligger i linje med tidigare utvärderingar av regionala nedsättningar av socialavgifter i Sverige och Finland.

Den regionala nedsättningen hade däremot enligt Riksrevisionen en svag positiv effekt på nyföretagandet. Nedsättningens påverkan på nettoföretagandet (dvs. skillnaden mellan nystartade företag och avslutade företag) var dock inte signifikant. Riksrevisionens analys visar vidare att eventuella förändringar på servicenivån i de aktuella regionerna var marginella. Riksrevisionen konstaterar att riktade nedsättningar av socialavgifter har begränsade effekter och framför som sin uppfattning att den regionala nedsättningen är förknippad med mycket låg grad av träffsäkerhet inom väsentliga områden som småföretagande, service och sysselsättning. Den regionala nedsätt- ningen är enligt Riksrevisionen därför inte en kostnadseffektiv

9Bennmarker m.fl. (2009).

10Den generella nedsättningen av socialavgifterna för små företag 1997, nedsättningen av socialavgifterna för stödområde A som beskrivits i kapitel 7 och den nedsättning som infördes 2007 och som riktas mot ungdomar som fyllt 18 men inte 25 år, se avsnitt 6.9.

11Riksrevisionen (2008b). Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) genom- förde delar av analysen., se Bennmarker m.fl. (2008).

202

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

åtgärd för att påverka vare sig småföretagande, service eller syssel- sättning.

Myndigheten Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att följa upp stödformen regional nedsättning av socialavgifter. I en pro- memoria 2010 följer myndigheten upp den utvärdering som låg till grund för Riksrevisionens rapport från 2008.12 Tillväxtanalys bedö- mer att Riksrevisionens utvärdering har en väl genomtänkt design och hög metodologisk kvalité. Man kan enligt Tillväxtanalys kon- statera att det, i de studier som myndigheten haft tillgång till och som valts, finns få indikationer på sysselsättningseffekter av för- ändringar i socialavgifter. Flera studier visar dock på att uppfölj- ningstiden kan ha varit för kort, vilket kan förklara varför effekter på sysselsättning och löner saknas. En analys visar att det finns indikationer på att företagsetableringarna påverkas positivt, varför det även finns vissa indikationer på positiva sysselsättningseffek- ter.13 En äldre studie visar på att lönsamheten påverkas positivt.14 Tillväxtanalys noterar emellertid att effekten på sysselsättningen i denna studie inte skattats direkt utan simulerats fram. Författaren till den studien har också konstaterat att det behövs fler bevis för att försvara det studerade systemet med sänkta socialavgifter.

I en senare utkommen rapport analyserar Tillväxtanalys återigen effekterna av den regionala nedsättningen av socialavgifterna. Rap- porten finner att både lönsamhet och omsättning stiger på kort sikt. Den ökade vinsten leder senare till ökade löner och ökade egna ägaruttag. En viss långsiktig effekt på investeringar finns också. I rapporten påpekas särskilt att de kortsiktiga effekterna är större än de långsiktiga, som dessutom är mer osäkra. Man finner ingen effekt på sysselsättningen, vilket är i linje med tidigare utvär- deringar av samma åtgärd.15

12Tillväxtanalys (2012).

13Bennmarker, m.fl. (2009).

14Bohm & Lind (1993).

15Tillväxtanalys (2012).

203

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

Nedsättning av socialavgifter i norra Finland

Från och med den 1 januari 2003 undantogs företag i 20 kommuner i norra Finland från att behöva betala den del av socialavgifterna som avsåg ålderspensionsavgiften16 Detta innebar en genomsnittlig sänkning av socialavgifterna med 4,1 procentenheter för berörda företag.17 I en studie av effekterna av denna nedsättning finner man inga statistiskt signifikanta sysselsättningseffekter i befintliga företag, men man påpekar att detta beror på att det statistiska underlaget är för litet. Däremot finner man att lönerna steg något snabbare än i jämförbara företag som inte fick lättnaden, vilket innebar att ungefär hälften av nedsättningen av socialavgifterna neutraliserades av löneökningar. I studien ingick dock ingen analys av effekter på nyföretagande.18

En senare och något mer omfattande studie av samma stöd- åtgärd kommer dock till slutsatsen att nedsättningen inte hade några statistiskt signifikanta effekter på varken sysselsättning, löner eller företagens vinster i det berörda området, även om den upp- skattade effekten för samtliga tre är positiv.19

Nedsättning av socialavgifter i Norge

I Norge varierar socialavgifterna mellan olika kommuner beroende på kommunens geografiska läge. Zonindelning och avgiftssatser har ändrats vid en rad tillfällen. År 2011 var kommunerna indelade i sju grupper, där arbetsgivare i zoner i nordligaste Norge var helt befri- ade från socialavgifter. Arbetsgivare i zoner som är mer centralt belägna betalade en högre avgift och i de kommuner som hade den högsta socialavgiften uppgick den till 14,1 procent.20

I Norge har en rad studier använt dessa regionala skillnader för att analysera övervältringen av förändringar av socialavgifterna. I en studie framförs att sänkningen av socialavgifter haft en betydande positiv effekt på sysselsättningen.21 I en annan rapport sammanfat- tas de norska studierna med att de empiriska analyserna av syssel-

16Nedsättningen skulle ursprungligen ges i tre år, men i december 2005 beslöts att perioden skulle förlängas till och med 2009.

172002 var den genomsnittliga socialavgiften i Finland 23,86 procent.

18Korkeamäki och Uusitalo (2006).

19Korkeamäki (2011).

203 § Stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2011.

21Östbye (1998). Studien använder data från den norska fiskeindustrin från 1977–1988.

204

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

sättningseffekterna är komplexa och att vissa studier finner positiva sysselsättningseffekter men att andra inte lyckas påvisa några sådana.22 Studierna uppvisar också en relativt oenig bild av stor- leken av övervältringen. Vissa studier visar på en hög grad av över- vältring, där mellan 60 och 100 procent av nedsättningen överförs i form av löneökningar vilket innebär att effekterna på sysselsätt- ningen kan förväntas vara små.23 Andra studier visar på en liten eller måttlig övervältring.24

Slutsatser om regionalt sänkta socialavgifter

En avgörande faktor för hur stor effekt ett ekonomiskt stöd har på sysselsättningen är, som presenterats i kapitel 3, hur stor del av stödet som faktiskt tillfaller arbetsgivaren i form av minskade löne- kostnader och hur stor del som går till arbetstagarna i form av högre lön, den s.k. övervältringen. Ju större del av ett stöd som överförs till en högre lön desto mindre utrymme finns kvar för att anställa fler inom företaget.

Om hela sänkningen av socialavgifterna i slutändan övervältrats på arbetskraften i form av högre löner möter arbetsgivaren samma lönekostnad som före förändringen och har därför samma efter- frågan på arbetskraft som tidigare. Effekten av socialavgiftsföränd- ringen blir då enbart en förändring i den lön som utbetalas till de anställda.

Den empiriska litteraturen fokuserar till stor del på skattesänk- ningar och är långt ifrån enig kring hur stor övervältringen av dessa är. I en studie sammanställs resultat från en rad utländska och svenska studier av övervältringseffekter av förändringar av löne- skatten.25 Det bör påpekas att denna studie inte gör skillnad på vilken skatt det är som ändras, utan ser till den ”totala skattekilen” med vilket menas skillnaden mellan vad arbetsgivaren betalar och vad arbetstagaren får ut. Det sammanfattande resultatet av denna genomgång visar på att cirka hälften av en skatteökning övervältras från arbetsgivaren till arbetstagarna. Liknande resultat framkom- mer i en senare sammanställning där det dock även påpekas att

”[e]tt problem med de studier som genomförts är att de är baserade på

22Hervik m.fl. (2001).

23se exempelvis Alfsen m.fl. (1996) och Johansen och Klette (1997).

24Exempelvis Dyrstad (1992), Carlsen och Johansen (2004) eller Johansen (2001).

25Holmlund (1990).

205

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

data med relativt få datapunkter och över korta tidsperioder. Med få datapunkter kan det vara svårt att skilja mellan varaktiga och tempo- rära effekter” 26.

Den övergripande slutsatsen är att övervältringen är större på lång sikt än på kort sikt, vilket faller sig naturligt då möjligheterna till omförhandling av löneavtal är större på längre sikt. På kort sikt tenderar alltså sänkningar av socialavgifterna att sänka arbetsgivar- nas lönekostnader och därigenom stimulera efterfrågan på arbets- kraft, men på längre sikt gynnas istället de anställda i form av högre löner. När lönen stiger minskas kostnadssänkningen för arbetsgiva- ren och därmed minskar också efterfrågan på arbetskraft.

I en rapport från Kommunal- og regionaldepartementet i Norge påpekar man också att regionala nedsättningar av socialavgifterna tillsammans med centrala löneförhandlingar minskar risken för över- vältring, då nedsättningen endast sker för en mindre andel av arbetskraften.27

Det finns också anledning att tro att övervältringen minskat över tid. Detta beror dels på en ökad mobilitet bland företag och anläggningar eftersom det i dag är lättare för ett företag att exem- pelvis flytta sin produktion utomlands ifall lönekraven upplevs som för höga, dels på att arbetslösheten är högre i dag än den var på den tid flertalet av de nämnda studierna genomfördes. Detta kan antas leda till att de anställda inte kräver lika stora löneökningar, då alternativet att säga upp sig för att söka arbete någon annanstans blivit mindre attraktivt. Båda dessa faktorer leder till en försämrad förhandlingsposition för de anställda, vilket i sin tur minskar över- vältringseffekten. Det är därför möjligt att sysselsättningseffek- terna av en skattesänkning skulle bli större i dag än den var för 20– 30 år sedan.28

Det finns dessutom en annan effekt på sysselsättningen, som ofta förbises i befintliga studier. Ifall stödet leder till ett ökat nyföretagande kan detta i sig leda till att fler individer kommer i sysselsättning. Frånvaron av entreprenörer i den ekonomiska teorin kring skatter kritiseras ibland, och man hävdar att sysselsättnings- effekterna troligen skulle bli mycket större om man innefattade nyföretagandet i studierna.29 Ett liknande resonemang kan man

26Wikström (1996) s. 229.

27Hervik m.fl. (2001).

28Hansson (2006).

29Se exempelvis Johansson (2005).

206

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

även finna i den empiriska litteraturen, exempelvis i en artikel som beskriver att det finns två perspektiv på sysselsättningseffekter: jobbskapande i befintliga företag och jobbskapande genom att nya företag etablerar sig i området. I studien menar man bl.a. att en viktig åtgärd för att åstadkomma lokal sysselsättningsökning kan vara att attrahera nya företag.30

En nedsättning av socialavgifterna som sker selektivt i begrän- sade områden och främst i små företag borde inte påverka fackens lönekrav och skulle därmed kunna bevara kostnadsfördelen även på längre sikt. Detta kan leda till ökad arbetskraftsefterfrågan från såväl befintliga som nystartade företag och därmed leda till ökad sysselsättning i området.

9.2.4Subventioner för kapitalkostnader

I vissa länder har man stimulerat nyföretagande genom att sub- ventionera kapitalkostnader (som t.ex. investeringsbidrag). Såsom presenterats i kapitel 3 kan effekten på arbetskraftsefterfrågan delas upp i två olika delar: företagen får minskade kostnader för att utöka sina anläggningar, vilket i sin tur kan ge upphov till fler arbetstill- fällen då företagen växer (skaleffekt). Risken är dock att om möj- ligheten att byta ut befintlig arbetskraft mot realkapital (substitu- tionseffekt) är stor så kan den totala effekten bli att antalet arbets- tillfällen istället minskar. Studier i Norge har visat på en substitu- tionselasticitiet31 på 0,432 respektive 0,8 till 1,9 inom tillverknings- industrin33 Detta innebär att en sänkning av kapitalkostnaderna med en procentenhet minskar efterfrågan på arbetskraft med mellan 0,4 till 1,9 procentenheter.

Man har i internationella studier funnit skillnader mellan sub- stitutionselasticiteten för låg- och högutbildad arbetskraft.34 Den lågutbildade arbetskraften har funnits i hög grad kunna ersättas med realkapital och därför leder en kostnadsminskning för real- kapital till en minskad efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. Den högutbildade arbetskraften ses däremot som en resurs som används tillsammans med realkapitalet. En sänkning av kapitalkostnaderna,

30Mayer och Mayneris (2011).

31Begreppet substitutionselasticitet förklaras i kapitel 3.

32Johansen och Klette (1997).

33Alfsen m.fl. (1996).

34Se exempelvis Bentolila och Saint Paul (1998).

207

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

som i första steget leder till ökad användning av kapital, leder där- för till en ökad efterfrågan även på högutbildad arbetskraft.

9.3Möjligheter och svårigheter

I kapitel 2 redogjorde utredningen för den problematik som brukar betecknas utanförskap. Där tecknades utredningens problembild. Utredningen konstaterade att många olika faktorer har bidragit till att skapa de förhållanden som gör vissa storstadsområden särskilt utsatta. I detta avsnitt kommer utredningen att försöka klargöra vari problemen, i de delar som gäller arbetsmarknaden, består. Utredningen avser också belysa de behov som finns för att komma till rätta med dessa problem samt de eventuella svårigheter som kan vara förknippade med detta.

9.3.1Behovet av att skapa nya jobb i de utsatta områdena

I sitt betänkande35 föreslog Storstadskommittén riktlinjer för en nationell storstadspolitik. Det skulle vara en politik för att ”betona vikten av att främja en utveckling mot mer rättvisa och jämlika livschanser i storstäderna”. För att uppnå detta mål ansåg kommittén att det krävdes ”arbete, utbildning, en bra boendemiljö, vård och omsorg, god hälsa och möjlighet till en levande och stark demokrati.”36 Man måste enligt kommittén ta tillvara de resurser som invånarna i dessa områden förfogar över.

En effekt som studerats länge i USA men betydligt mindre i Europa är den s.k. spacial mismatch hypotesen. Denna hypotes grundlades i USA där man såg att jobben flyttade ut i förorterna samtidigt som den svarta befolkningen i hög grad bodde kvar i stadskärnan. I Sverige har man sett en i stort sett omvänd utveck- ling, där förorterna är invandrartäta men med få arbetstillfällen. Det kan finnas en rad olika förklaringar till att bostadssegregation leder till sämre utveckling på arbetsmarknaden. Några av dessa kan vara att den arbetslöse inte vill ta ett jobb som innebär pendling och att det är svårare att hitta jobb som ligger längre bort. Arbets- givare kan vara ovilliga att anställa personer som måste pendla

35SOU 1998:25, s. 11.

36SOU 1998:25, s. 11.

208

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

eftersom det riskerar att påverka den anställdes effektivitet eller p.g.a. fördomar mot boende i vissa områden.37 En annan anledning till att bostadssegregationen kan leda till högre arbetslöshet är att information om lediga jobb ofta förmedlas genom vänner och bekanta. Om umgängeskretsen är koncentrerad till den arbetslöses eget närområde kommer boende i ett område med hög arbetslöshet ha färre vänner som är sysselsatta och därmed kan förmedla infor- mell information om lediga tjänster.38 Detta är alltså anledningar som inte direkt har med den arbetslöse att göra utan helt eller del- vis går att hänföra till det område han eller hon bor i.

Effekten på arbetslöshet av att bo i ett visst område är generellt sett mycket svår att uppskatta på ett korrekt sätt eftersom valet av bostadsområde också kan påverkas av framgång eller motgång på arbetsmarknaden. En svensk analys har, genom att använda sig av datamaterial som rör de invandrare som inte själva fick välja bostadsort, kunnat analysera effekterna av lokala jobbtillfällen. Den finner att de lokala jobbtillfällena har relativt stor effekt på sanno- likheten att en individ ska hitta ett jobb. Den uppskattade effekten är till och med så stor att artikelförfattarna påpekar att den antag- ligen överskattats i deras modell.39 En hög arbetslöshet i ett område kan i sin tur leda till att möjligheterna till arbete minskar.

IFAU har i en rapport40 visat på betydelsen av sociala kontakter som inkörsportar till arbetslivet. Rapporten visar att framför allt familjekontakter, men även grannar och skolkamrater är viktiga instrument i ungdomars arbetssökande. Dessa kontakter är dess- utom ännu viktigare om arbetslösheten är hög och för ungdomar med låg utbildning och dåliga studieresultat. Om en stor andel av en persons släkt och vänner är arbetslösa utgör de en mindre farbar väg in i arbetslivet. En ökad sysselsättning i ett område kan därför tänkas ge ökade möjligheter även för ytterligare individer i området att få jobb. Även om storleken på effekten av lokala jobb kan dis- kuteras gör vikten av att det finns jobb i närhet till boendet att det är särskilt viktigt att skapa jobben just i de utsatta områdena.

37Gobillon m.fl. (2007a).

38Gobillon m.fl. (2007b).

39Åslund m.fl. (2010).

40Nordström Skans och Kramarz (2011).

209

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

9.3.2Behovet av stimulansåtgärder för företag i allmänhet

Vilka behov företag i allmänhet har för att utvecklas är svårt att göra några generella uttalanden om. En enkätstudie som Tillväxt- verket genomfört visar att konkurrens från andra företag är det största tillväxthindret för de medelstora företagen (50–250 anställda), medan de allra minsta företagen (färre än 10 anställda) lyfter fram brist på egen tid som det största tillväxthindret. Brist på lämplig arbetskraft är det största tillväxthindret i de lite större småföre- tagen, med 10–49 anställda.

Tillväxtverket har identifierat fyra tillväxthinder som man menar kan åtgärdas genom politiska beslut och initiativ: Lagar och regler, kapitalförsörjning för vissa grupper och branscher, brist på lämplig arbetskraft och speciella behov hos de lite större småföretagen med 10–49 anställda.41

Flera olika typer av beskattningar påverkar incitament för entre- prenörskap och tillväxt i företag, vilket gör skattesystemets inverkan på dessa områden ytterst komplicerat. Det finns förhållandevis lite empirisk forskning om kopplingen mellan företagande och skatte- politik. Det anses dock stå klart att utformningen av skattesystemet i hög grad påverkar incitamenten för olika ekonomiska aktiviteter.42

9.3.3Behovet av särskilda stimulansåtgärder i vissa stadsdelar

Utredningen har i kapitel 2 pekat på att det finns flera olika anled- ningar till att vissa områden drabbas av högre utanförskap än andra. En anledning är att områdena har en hög andel utrikes födda med en generellt sett svagare ställning på arbetsmarknaden. Arbets- marknaden är, som också redogjorts för i kapitel 2, avgörande för hur invandrare integreras i sina nya hemländer. Sverige tillhör, till- sammans med bl.a. Danmark och Nederländerna en grupp länder där invandrades situation på arbetsmarknaden är jämförelsevis svag sett till förhållandena i övrigt inom OECD.43

De utrikes föddas svaga ställning på arbetsmarknaden förklaras enligt Långtidsutredningen av ett antal samverkande faktorer, varav de vanligaste troligen är: brister i språkkunskaper, bristande till-

41Tillväxtverket (2011c).

42ITPS (2008).

43Integrationsverket (2007).

210

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

gång till informella nätverk, höga krav för anställningsbarhet och etnisk diskriminering. Långtidsutredningen framhåller att alla dessa faktorer kan påverkas av olika typer av politiskt beslutade åtgär- der.44

Ett sätt att öka sysselsättningen i utanförskapsområden är att försöka öka efterfrågan på lokal arbetskraft. Ett sätt att göra detta är att minska lönebikostnaderna vid anställning av personer i dessa områden.

Ett annat sätt kan vara att stimulera nyföretagandet i dessa områden. Enligt en rapport är utrikes födda överrepresenterade bland företagare i Sverige, vilket talar för att insatser som generellt främjar småföretagande, särskilt inom servicenäringar, också kan förväntas ha god effekt för sysselsättningen bland utrikes födda.45 År 2010 uppgick antalet nyetablerade företag startade av en person med utländsk härkomst till 13 078, vilket utgjorde 19,6 procent av det totala antalet nyetablerade.46 Ett ökat nyföretagande i de utsatta områdena kan ha effekter i två steg. I det första steget kan arbets- lösa stimuleras att starta ett eget företag och därmed lämna arbets- lösheten. I ett andra steg kan framgångsrika nyföretagare komma att anställa fler i det växande företaget. Detta leder till en ökad arbetskraftsefterfrågan på den lokala arbetsmarknaden, något som ökar möjligheterna till sysselsättning. Ytterligare en faktor är att man funnit att chefer ofta anställer en individ med en bakgrund som liknar deras egen.47 Mot bakgrund av den segregation man kan se i många städer kan det därför vara en dubbel fördel ifall boende i utsatta områden stimuleras till att starta egna företag och i förläng- ningen anställa fler.

I områden med utbrett utanförskap är det vanligt att de indivi- der som tar sig ur utanförskapet också lämnar området. En individ som exempelvis går från arbetslöshet till arbete kan komma att välja att flytta till ett annat område. De positiva effekterna av ökad sysselsättning kommer därmed inte att synas i statistiken över det aktuella området, som därför fortsätter att uppvisa en låg syssel- sättningsgrad. Om de som lämnar utanförskapet istället hade bott kvar hade området med största sannolikhet uppvisat en högre sysselsättningsgrad. För att området ska utvecklas positivt är det

44Eriksson (2010).

45Finansdepartementet (2011).

46Tillväxtanalys (2011b).

47Hensvik m.fl. (2009).

211

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

därför viktigt att stimulera efterfrågan på arbetskraft från dessa områden, så att nya arbetstillfällen finns tillgängliga i närområdet för de boende där. Ett stöd som stimulerar ökat företagande, och därmed ökar utbudet av lokala arbetstillfällen, i området kan vara en viktig del. Även en åtgärd som stimulerar efterfrågan på arbets- kraft i utsatta områden, snarare än arbetskraft generellt, kan bidra till detta.

9.4Slutsatser av erfarenheter från utländska system

Av olika anledningar, som diskuterats i avsnitt 5.6, är det svårt att dra slutsatser från erfarenheter av de utländska system som direkt kan användas vid utformningen av ett svenskt system med nystarts- zoner. Man bör dock kunna få vägledning för bedömningen om det över huvud taget är lämpligt att införa ett sådant system. Såsom också konstaterats i avsnitt 5.6 har utredningen funnit att det franska systemet är det som framför allt förtjänar utredningens uppmärksamhet i fråga om vilka slutsatser som kan dras. Av de brittiska och amerikanska systemen kan man möjligen dra vissa slutsatser av mer allmän karaktär. Frågan som utredningen kan ställa sig i detta kapitel är alltså främst om erfarenheterna från det franska systemet, ev. även med stöd av erfarenheter från Storbritannien och USA, talar för att ett system med någon form av lättnader eller stöd till företag i vissa stadsdelar, nystartszoner, kan ge önskade effekter om det införs i Sverige.

Den franska myndighet som bevakar och utvärderar utveck- lingen i ZFU samt en arbetsgrupp som fått i uppdrag att utvärdera systemet har rapporterat att införandet av lättnaderna i ZFU med- fört en positiv påverkan på antalet företagsetableringar i ZFU. Även antalet arbetstillfällen har ökat. Arbetslösheten i ZFU har dock inte sjunkit till följd av införandet av lättnaderna. Detta för- klaras delvis av en negativ samhällsekonomisk utveckling i Frankrike men också med diskrepansen i fråga om efterfrågad kompetens och erbjuden kompetens i ZFU. De franska myndigheterna konstaterar att det krävs utbildningsinsatser för att komma till rätta med detta.

Även i de vetenskapliga studier som utförts beträffande det franska systemet ser man en positiv utveckling i ZFU när det gäller företagsetableringar och arbetstillfällen. Utvecklingen sker de första åren efter det att systemet införs, varefter utvecklingen avstannar. Antalet etablerade företag och antalet arbetstillfällen ligger emeller-

212

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

tid kvar på en högre nivå än innan området blev ZFU. Områden som utsetts till ZFU har framför allt lockat små företag; en typ av företag som särskilt attraherats är byggföretag.

I det franska systemet erbjuds lättnader beträffande vinst- beskattning, särskild schablonskatt för företag, fastighetsskatt, den särskilda ”contribution économique territoriale” och socialavgifter.

Motsvarigheter i det svenska skattesystemet finns när det gäller vinstbeskattning, fastighetsskatt och socialavgifter. Det är därför främst beträffande dessa lättnader som det är intressant att dra slutsatser.

Det finns dock stora skillnader mellan franska och svenska för- hållanden. I Frankrike har man i vissa stadsdelar betydligt allvar- ligare sociala problem än de som förekommer i Sverige. Detta är enligt utredningens mening viktigt att betänka när man överväger vilka typer av lättnader som det svenska systemet ska inbegripa och vilka nivåer som ska gälla i Sverige. Det är inte säkert att det i Sverige är lämpligt att vidta så omfattande och därmed kostsamma åtgärder som man valt i Frankrike.

Ett system utformat enligt fransk modell kan mot bakgrund av resultaten från de franska utvärderingarna (se avsnitt 5.2.5) för- väntas medföra ett ökat antal företagsetableringar och ett ökat antal arbetstillfällen i de aktuella områdena. De franska erfarenheterna får dock anses visa att arbetslösheten i de områden där lättnader ges inte automatiskt går ner vid införande av ett system med skatte- lättnader. För att åstadkomma detta krävs sannolikt att man även genomför andra åtgärder, t.ex. utbildning av områdenas invånare för att kunna matcha efterfrågad kompetens mot kompetensen hos den tillgängliga arbetskraften. Utifrån utvecklingen i Frankrike kan man vidare se en risk för att den utveckling som inledningsvis sker i områdena inte fortsätter i samma takt. I Frankrike har man också sett en negativ utveckling på företagsetableringar i till ZFU angrän- sande områden.

Det bör framhållas att de franska myndigheterna själva framfört uppfattningen att de egentliga effekterna av systemet borde kunna observeras först efter 15 år. Några oberoende studier av utveck- lingen under så lång tid har inte genomförts. Utredningens bedömning är därför att det ännu inte är möjligt att dra några säkra slutsatser avseende de långsiktiga effekterna av systemet.

Studier av Storbritanniens system kan sägas bekräfta bilden från Frankrike, nämligen att ett system med lättnader för företag i vissa områden i vart fall inledningsvis medför en ökning av antalet före-

213

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

tagsetableringar i dessa områden och att sysselsättningen därmed ökar. I Storbritannien har man sett undanträngningseffekter på så sätt att lokala åtgärder har påverkat kringliggande områden. Man har också sett att det varit svårt att åstadkomma sänkningar av arbetslöshetsnivån i områdena där lättnader givits.

Den amerikanska erfarenheten är blandad men kan sägas delvis bekräfta den bild man får av Frankrike och Storbritannien. Man har sett få effekter på arbetslöshetsnivåerna, förutom i Indiana där arbetslösheten minskat. I Kalifornien har man inledningsvis sett företagstillväxt och sysselsättningsökningar som dock avtagit och till och med vänt efter en längre period.

Sammanfattningsvis drar utredningen slutsatserna att utländska system med stöd till företag i vissa områden i vart fall givit kortsik- tiga positiva effekter på företagsetableringar och på sysselsättning. Ofta har emellertid den ökade sysselsättningen orsakat undan- trängningseffekter i kringliggande områden och man ser oftast inga effekter på arbetslösheten hos boende i områdena.

9.5Slutsatser av erfarenheter från befintliga insatser

När det gäller de befintliga åtgärder som utredningen beskrivit i kapitel 6 har relativt få studier utförts. De erfarenheter som finns pekar enligt utredningens bedömning på att stödåtgärder som erbjudits för att underlätta start av näringsverksamhet varit fram- gångsrika. Även Tillväxtverkets program för företagare med utländsk bakgrund bedöms som en lyckad insats.

Nystartsjobben har undersökts av IFAU, som kommit fram till att nystartsjobben gör att de arbetslösa lämnar arbetslösheten for- tare än de annars hade gjort och att effekten verkar vara bestå- ende.48 Långtidsutredningen har lämnat synpunkter på förbätt- ringar avseende kvalificeringssystemet.

Den generella sänkningen av arbetsgivaravgifter för personer under 26 år har mött relativt omfattande kritik. Från flera håll anses att målgruppen för nedsättningen är alldeles för bred och att systemet medför stora undanträngningseffekter som inte kan motiveras. En utvärdering av systemet pågår hos IFAU.

Den slutsats som utredningen anser att man i dagsläget kan dra är att lättnader avseende arbetsgivaravgifter som ges generellt eller

48 Liljeberg m.fl. (2012).

214

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

avser en större del av befolkningen riskerar att ge stora undan- trängningseffekter. Det har framhållits att sådana lättnader bör riktas så att de avser grupper som annars har svårt att komma in på arbetsmarknaden. Utöver detta kan man enligt utredningens mening inte dra några avgörande slutsatser utifrån erfarenheterna av befint- liga stödåtgärder.

9.6Slutsatser av erfarenheter från regionala stödåtgärder

Liksom beträffande de befintliga åtgärder som behandlats ovan finns beträffande regionala stödåtgärder relativt få oberoende utvärderingar av åtgärdernas effekter. Av de studier som gjorts kan följande anses framgå.

De regionalt nedsatta socialavgifterna har haft svagt positiva effekter på företagsetablering. Däremot går det inte att visa några effekter på sysselsättningen i regionerna där nedsättningen tilläm- pas. Möjligen kan man här hitta ytterligare stöd för den slutsats som utredningen dragit av vetenskapliga studier av subventionerad sysselsättning (se avsnitt 9.2 ovan) och effekterna av systemet med sänkta arbetsgivaravgifter för unga (se avsnitt 6.9), att en lättnad avseende socialavgifter måste riktas till en grupp för vilken det finns ett reellt behov av lättnaden. Det kan dock inte uteslutas att åtgärderna haft effekt på så sätt att arbetslösheten stigit mindre än den skulle ha gjort om åtgärden inte funnits.

De förhållandevis nya stödtyperna regionalt investeringsstöd och regionalt bidrag till företagsutveckling rapporteras av Tillväxt- verket ha skapat arbetstillfällen i stödområde A och B medan deras föregångare, det regionala utvecklingsbidraget, enligt ITPS inte nådde målet att bidra till tillväxt. Den effekt som sysselsättnings- bidraget kan ha haft kan troligen inte anses säkerställd. Samman- fattningsvis kan man enligt utredningen se att de undersökta regionala stöden möjligen givit ökad sysselsättning på kort sikt.

9.7Företagares uppfattningar

Svenskt Näringsliv tillsatte våren 2008 en skattekommission med syftet att ”visa hur skattetryck och skattesystem bör se ut för att ge

Sverige bättre möjligheter i den globala ekonomin”, vilket 2009

215

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

resulterade i en slutrapport.49 Förslag om ändringar i skattesyste- met lades fram på flera områden. Ägarbeskattningen framhölls som en nyckelfråga och sänkt kapitalinkomstskattesats gavs av kom- missionen hög prioritet. Riktade åtgärder, t.ex. i form av riskkapi- talavdrag nämndes som ett första steg mot mer generella sänk- ningar. Vidare lyfte man fram förslag om sänkt högsta marginal- skatt på arbete, åtgärder mot diskriminerande regler för småföre- tag, ökad tydlighet och transparens samt sänkta arbetskraftskost- nader. Ett snabbt steg kunde enligt rapporten vara att sänka egen- avgiften för enskilda näringsidkare till motsvarande ålderspensions- avgiften.

Företagarförbundet genomförde 2010 en enkät bland småföre- tagare i hela Sverige angående förutsättningar för företagande.50 Man frågade bl.a. hur mycket olika förändringar skulle påverka företagaren och hans eller hennes företags vilja att anställa nya medarbetare. Den åtgärd som flest svarande (68 procent) angav skulle påverka ganska eller väldigt mycket var ”arbetsgivaravgif- terna sänks”.

På utredningens uppdrag inkluderades ett antal extra frågor i en enkät som Företagarna genomförde 2011, för att få reda på vad företagarna själva tror om effekterna av olika former av ekonomiskt stöd. Bland annat ställdes frågan ”Hur troligt är det att någon av följande åtgärder skulle leda till att ditt företag ökar antalet anställda?”. De åtgärder som räknades upp var:

1.Ett fullständigt undantag från bolagsskatten under en begränsad tid (exempelvis 5–10 år),

2.Ett fullständigt undantag från skatt på inkomst av näringsverk- samhet under en begränsad tid (exempelvis 5–10 år) och

3.Ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter under en begränsad tid (exempelvis 5–10 år).

Av de svarande angav, när det gällde alternativ 1, 31 procent ”tro- ligt eller ”mycket troligt”. För alternativ 2 var motsvarande siffra

38 procent och för alternativ 3 var den 47 procent. Se även diagram 9.1 nedan.

49Svenskt Näringsliv (2009).

50Företagarförbundet (2010).

216

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

Nästan hälften av de svarande företagen ansåg alltså att det var tro- ligt eller mycket troligt att de vid ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter under en begränsad tid skulle komma att öka antalet anställda. Intressant att notera är skillnader beroende på företagens storlek. 44 procent av svarande företag med 1–4 anställda ansåg att det var ”troligt” eller ”mycket troligt” att de skulle öka antalet anställda vid ett fullständigt undantag från arbetsgivaravgifter. Motsvarande siffror för företag med 5–19 anställda och 20–49 anställda var 53 respektive 60 procent.

Den slutsats utredningen drar av dessa uttalanden och enkäter är att den åtgärd som företagare i allmänhet föredrar är sänkta arbets- givaravgifter. Vidare förefaller sannolikheten för nyanställningar öka med företagets storlek.

I samma enkät ställdes också frågor kring hur troligt det är att företagen skulle välja att flytta sin verksamhet till ett annat område för att erhålla samma lättnader som ovan. Den inbördes ordningen mellan de olika stödformerna var samma som vad gäller sannolik- heten att öka antalet anställda, men det är betydligt mindre sanno- likt att ett företag väljer att flytta sin verksamhet. Se diagram 9.2 nedan.

217

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

9.8Tänkbara åtgärder

Utredningen ska enligt direktiven föreslå ett system med skatte- incitament för företag. Om det bedöms ändamålsenligt kan utred- ningen även föreslå ett system med lättnader i annan form än som skatteincitament.

Åtgärder inom ramen för ett system med nystartszoner kan således utgöra en inkomstminskning för staten, i form av nedsätt- ning av skatt, avdrag på skatt eller kreditering av skattekontot. Dessa åtgärder benämns fortsättningsvis skattelättnader även om en kreditering av skattekontot formellt sett ligger utanför skatte- systemet. Såsom tidigare nämnts omfattas även socialavgifter av begreppet skatt i detta sammanhang. Men åtgärderna kan alltså även innebära en utgiftsökning i statsbudgeten, t.ex. i form av ett bidrag helt utan koppling till skattesystemet. Den senare typen av åtgärdsmodell benämns för enkelhetens skull ”bidrag” i den föl- jande framställningen. Oavsett vilken av dessa två former av stöd som bedöms som lämpligast ska stödet enligt direktiven lämnas på företagsnivå och ett stöd på individnivå är alltså uteslutet som huvudsakligt förslag.

218

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

Systemet med nystartszoner har som primärt syfte att skapa arbetstillfällen, öka sysselsättningen och öka antalet företagsetable- ringar i de aktuella områdena. Utredningen anser därför att stöd som ges i nystartszoner i så hög utsträckning som möjligt ska till- falla välskötta företag som har potential att växa och att sysselsätta fler personer. Skattelättnader har, jämfört med bidrag, den fördelen att de förutsätter en beskattningsbar verksamhet och därmed en aktivitet hos den som kommer i åtnjutande av åtgärden. Dessa lätt- nader riktar sig alltså direkt till aktiva företag.

Skattelättnader har också den fördelen att de ges inom ramen för det befintliga skattesystemet, för vilket det redan existerar en väl utvecklad administration. Bidrag kräver å andra sidan omfat- tande administration. Det får också anses att det generellt förelig- ger större risk att ett system med bidrag används på ett sätt som inte avsetts än ett system med skattelättnader.

Utredningen anser att det som nu anförts talar för att en åtgärd i form av skattelättnad är att föredra som huvudsaklig åtgärd i systemet med nystartszoner. Detta innebär i praktiken en nedsätt- ning av skatt, ett skatteavdrag eller en kreditering av skattekonto. Vilken av dessa metoder som ska väljas behandlas i kapitel 11. I de följande avsnitten övergår utredningen till att analysera olika typer av skattelättnader.

I utredningens direktiv anges särskilt att det finns möjlighet att föreslå åtgärder både i form av skatteincitament och i annan form. Utredningen anser att det finns skäl att överväga om det, utöver en huvudåtgärd i form av skattelättnad, ska införas andra stöd eller lättnader som ett komplement. I kapitel 12 kommer utredningen att återkomma till denna fråga.

9.8.1Skatt på inkomst av näringsverksamhet

En skattelättnad avseende inkomst av näringsverksamhet skulle kunna öka företagens lönsamhet och därmed stimulera nyföre- tagande i nystartszonerna. Detta skulle i sin tur stimulera syssel- sättningen i dessa områden. Av utredningens direktiv framgår dock att förslaget så långt som möjligt bör vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs och att det särskilt ska övervägas hur nedsättningen kan tillgodoföras enskilda näringsidkare och han- delsbolag. En lättnad av den statliga inkomstskatten för juridiska personer (bolagsskatten) skulle inte gynna alla typer av företag.

219

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

Enskilda näringsidkare är inte juridiska personer och handelsbolag omfattas inte av de inkomstskatterättsliga bestämmelserna som gäller juridiska personer. Många små företag drivs av enskilda näringsidkare eller som handelsbolag och beskattas därmed inte för bolagsskatt. En exkludering av dessa är enligt utredningen inte önskvärd. Det kan i och för sig påpekas att en särreglering av den enskilde näringsidkarens expansionsfondsskatt skulle kunna med- föra en skattelättnad för enskilda näringsidkare som i viss utsträck- ning motsvarar en sänkning av bolagsskatten. Om även denna skattelättnad inkluderas i systemet skulle alltså skillnaderna mellan effekten för aktiebolag och för enskilda kunna jämnas ut. Detta förutsätter dock att särregleringen även omfattar expansionsfonds- skatten, vilket ökar regleringens komplexitet och medför ytter- ligare administration. Det kan också framhållas att nystartade aktiebolag sällan uppvisar vinst och därför inte i särskilt hög utsträckning beskattas för bolagsskatt.

Vidare ska det föreslagna systemet specifikt gynna verksamhet i nystartszonerna. Om ett aktiebolag har verksamhet i flera geogra- fiska områden blir det i många fall svårt att avgöra vilka inkomster som härrör från ett visst område. Det framstår därför som kompli- cerat att differentiera bolagsskatten för olika geografiska delar av ett företags verksamhet. Även detta talar emot lättnad av bolags- skatten som stödform i systemet med nystartszoner.

En lättnad av skatt på inkomst av näringsverksamhet för enskilda näringsidkare och fysiska delägare i handelsbolag skulle minska de kommunala skatteintäkterna. Dessa minskade intäkter skulle visserligen kunna kompenseras av staten. Detta skulle dock med- föra omfattande administrativa åtgärder och kostnader. Lättnad avseende sådan inkomst skulle också kunna påverka företagens agerande i fråga om avsättningar till expansionsfond, periodise- ringsfond m.m.

Sammantaget finner utredningen att övervägande skäl talar mot en lättnad avseende bolagsskatt och skatt på övrig inkomst av näringsverksamhet.

9.8.2Fastighetsskatt

En lättnad avseende fastighetsskatt skulle kunna innebära ökad lönsamhet för företag som äger sina fastigheter och därmed stimu- lera nyföretagandet i nystartszonerna. Av flera olika anledningar,

220

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

inte minst p.g.a. statsstödsreglerna, är det dock troligt att ett system med nystartszoner kommer att riktas till små och medel- stora företag. Det kan antas att dessa företag i relativt liten utsträckning äger de fastigheter som de bedriver sin verksamhet i. Utredningen har inte tillgång till uppgifter om i vilken utsträckning små företag taxeras för innehav av näringsfastighet. Däremot finns uppgifter om i vilken utsträckning enskilda näringsidkare och han- delsbolag, vilkas verksamhet oftast är mindre än aktiebolagens, taxeras för innehav av näringsfastighet. Taxeringsåret 2010 taxera- des 3,49 procent av de enskilda näringsidkarna för innehav av näringsfastighet51. Samma siffra för handelsbolag var 3,80 procent. Även aktiebolagen taxerades i relativt liten utsträckning (9,38 pro- cent) för sådant innehav.52

Utredningen anser att man mot den bakgrunden kan anta att de flesta av de företag som systemet avser att stimulera inte taxeras för fastighetsskatt, varför en lättnad av denna skatt inte skulle komma dem till del.

Att använda lättnad av fastighetsskatten skulle också innebära en negativ särbehandling av de företag som inte äger fastigheter, vilket inte bedöms ligga i linje med målsättningen för ett system med nystartszoner. Lättnad av fastighetsskatt kan därför samman- taget inte anses utgöra någon lämplig åtgärd i systemet med ny- startszoner.

9.8.3Socialavgifter

En lättnad avseende socialavgifter skulle sänka företagens kostna- der för arbetskraft vilket skulle kunna öka efterfrågan på arbets- kraft hos befintliga företag och stimulera nyföretagandet i nystarts- zonerna.

Lättnad av socialavgifter innebär alltså att en anställning sub- ventioneras. Såsom nämnts ovan har det både i vetenskapliga stu- dier och av erfarenheter från utländska system framkommit att subventionerade anställningar medför undanträngningseffekter. De arbetstillfällen som skapas innebär i vissa fall att arbetstillfällen delvis försvinner i andra områden. Av erfarenheter från utländska

51Utredningen har valt att i denna beräkning endast ta med industrifastigheter och lokaler i hyreshus. Fastigheter som utesluts är lantbruk, småhus, bostadshyreshus, täkter och kraft- verk.

52Uppgifterna har erhållits från Skatteverket.

221

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

system och av svenska regionala stöd framkommer också att sub- ventionerade anställningar i vissa områden ökar sysselsättningen och företagandet men sällan leder till någon betydande minskning av arbetslösheten i de aktuella områdena.

Det har dock från flera olika håll, både av vetenskapliga under- sökningar och från myndigheter, framkommit att socialavgiftsned- sättningar som riktas till grupper i samhället som har reella behov av en subventionerad anställning och annars inte skulle ha förmått ta sig in på arbetsmarknaden har bättre potential och innebär lägre risk för undanträngningseffekter. Sänkta arbetsgivaravgifter och egenavgifter är vidare en åtgärd som pekas ut som önskvärd av företagare i de rapporter och undersökningar som utredningen tagit del av.

Utredningen kommer i kapitel 10 att återkomma till de stats- stödsrättsliga kraven. Det förtjänar dock redan här uppmärksam- mas att mycket talar för att en åtgärd i form av socialavgiftsned- sättning kan ha större chanser att undantas från dessa regler än åtgärder som inte lika direkt riktas mot skapandet av sysselsättning.

I Sverige tillämpas i dag sänkta socialavgifter för företag i stöd- område A och B. Det finns därmed en vana hos myndigheter att hantera en lättnad av denna typ, vilket torde innebära en mindre ökning av administrativt arbete och administrativa kostnader jäm- fört med införandet av en helt ny typ av system. Lättnaden i sig är vidare rent lagtekniskt relativt enkel att genomföra.

En lättnad avseende socialavgifter har enligt utredningens bedöm- ning flera fördelar. Åtgärden riktas direkt mot arbetskraftskost- nader och syftar därmed till att främja skapandet av jobb. Den bedöms också kunna öka incitamenten att starta företag (Se avsnitt 9.2). En sådan lättnad skulle även omfatta alla egenföretagare och alla arbetsgivare oavsett verksamhetsform och storlek på företaget.

9.8.4Övriga typer av subventionerad sysselsättning

Man skulle kunna tänka sig att man i nystartszonerna förstärkte någon av de befintliga åtgärder som ryms inom vad man brukar beteckna subventionerad sysselsättning, t.ex. nystartsjobben, instegsjobben eller de s.k. starta eget-bidragen (egentligen stöd till start av näringsverksamhet). Dessa åtgärder, som beskrivits i kapitel 6, har alla bedömts relativt lyckade i utvärderingar som finns tillgängliga. Eftersom systemet med nystartszoner ska utgöra

222

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

ett stöd på företagsnivå är dessa stödformer dock uteslutna. Utred- ningen bedömer därför det inte som lämpligt att som huvudsaklig åtgärd i ett system med nystartszoner föreslå en förstärkning eller en anpassning av någon av dessa insatser. Utredningen vill däremot framhålla att de alla tre är åtgärder som kan komma att samverka positivt med en huvudsaklig åtgärd inom nystartszonerna.

9.9Utredningens bedömning

Nystartszonerna ska enligt utredningens direktiv ha flera syften. Ett första syfte är att sysselsättningen i nystartszonerna ska öka. Vidare ska antalet företagsetableringar i nystartszonerna öka och företagen ska ges bättre förutsättningar att växa. Ett system med nystartszoner kan enligt utredningen förväntas medföra ett ökat antal företagsetableringar och ett ökat antal arbetstillfällen i de områden som omfattas. Att systemet direkt leder till minskad arbetslöshet i de aktuella områdena framstår visserligen som mer osäkert. Utredningen finner dock att ett system med nystartszoner har en potential att, tillsammans med andra åtgärder, även åstad- komma effekter för ökad sysselsättning. Utredningen gör, utifrån den samlade bild som vetenskapliga studier samt erfarenheter från befintliga insatser och utländska system ger, bedömningen att ett system med nystartszoner bör införas. I kapitel 14 redogör utredningen för behovet av noggrann utvärdering av systemet.

Såsom utredningen redan i avsnitt 9.8.1 redogjort för har en åtgärd i form av skattelättnad funnits vara den huvudsakliga inrikt- ning som utredningen föredrar. Frågan är då vilken av de skatter som nu redogjorts för som lättnaden ska gälla.

Utredningen gör, mot bakgrund av de slutsatser som redogjorts för ovan, bedömningen att syftet med systemet bäst kan uppnås genom den huvudsakliga åtgärden att man i nystartszonerna erbju- der företag en lättnad avseende socialavgifter.

Utredningen delar de uppfattningar som framförs av IFAU och Långtidsutredningen, att sysselsättningssubventionernas främsta uppgift är att styra arbetskraftsefterfrågan och att undanträng- ningseffekter av åtgärder som den som utredningen nu överväger därför bör kunna accepteras. En subventionerad anställning bör i första hand ses som ett sätt att omfördela bördorna av arbetslöshet och inte som ett sätt att i någon större utsträckning påverka netto- sysselsättningen. Utredningen delar därför den på andra håll fram-

223

Bör ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

förda åsikten att undanträngningseffekter med detta synsätt kan anses utgöra ett mindre problem, förutsatt att anställningar faktiskt går till personer som befinner sig långt från arbetsmarknaden.53 Ett sätt att påverka nettosysselsättningen är istället att stimulera före- tagandet i nystartszonerna.

Utredningen anser att användningen av socialavgiftsnedsättning inom nystartszonerna skulle svara upp mot de krav som måste ställas på en åtgärd som kan väntas medföra undanträngnings- effekter. I de områden som kan tänkas utses till nystartszoner finns stora problem med utanförskap. Det rör sig enligt utredningens bedömning om grupper som står långt från arbetsmarknaden och för vilka subventionerad anställning kan vara motiverad. Utred- ningen bedömer också att en sådan selektiv tillämpning som det skulle röra sig om i nystartszonerna minskar riskerna för övervält- ring av lättnaden till arbetskraften (ett problem som utredningen belyst i avsnitt 3.2.3).

En regional nedsättning av socialavgiften kan komma att ge negativa effekter i form av snedvriden konkurrens och dödvikts- förluster. Detta då företag inom nystartszonen ges fördelar jämfört med konkurrenter utanför zonen. Detta kan leda till att verksam- heter flyttas från ett område till ett annat enbart för att komma ifråga för lättnaden. Detta skulle kunna ha negativa effekter på sysselsättningen i områden som ligger i nystartszonernas närhet. Utredningen återkommer till detta i konsekvensanalyserna i kapitel 16 och 17.

Utredningen bedömer alltså mot bakgrund av de slutsatser som dragits ovan att ett system med nystartszoner bör införas och att den huvudsakliga åtgärden i systemet bör utgöras av en lättnad avseende socialavgifterna för företag i berörda områden. Utred- ningen återkommer i kapitel 11 till den närmare utformningen av den åtgärd som nu föreslås.

Då erfarenheterna av lättnader avseende socialavgifter är blan- dade och de uppskattade effekterna mycket osäkra är det svårt att på förhand förutse hur stora sysselsättningseffekter ett system med nystartszoner skulle kunna få. Utredningen återkommer i kapitel 14 till behovet av utvärdering och möjligheterna till en försöks- period. Mot bakgrund av den brist som föreligger på empiriska undersökningar av liknande system bedömer utredningen också att

53 Se exempelvis Forslund och Vikström (2011).

224

SOU 2012:50

Bör ett system med nystartszoner införas?

kriterierna för att ett område ska utses till nystartszon bör sättas relativt snävt. Om en senare utvärdering visar att systemet är effektivt kan dessa kriterier relativt enkelt ändras så att fler och större områden omfattas av systemet med nystartszoner, vilket innebär att fler företag får rätt till lättnaden i systemet.

225

10Kan ett system med nystartszoner införas?

10.1Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur konstitutionell synvinkel?

Bedömning: Ett system med nystartszoner, som innebär att företag i ett visst geografiskt avgränsat område ges skattemässiga fördelar i förhållande till företag i andra områden, kan uppfylla det krav som Regeringsformen ställer upp avseende generellt tillämpbar lagstiftning. Även om regleringen inte skulle uppfylla detta krav får den anses omfattad av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget från generalitetskravet.

Ett system med nystartszoner kan även stå i överensstäm- melse med de konstitutionella kraven på likabehandling och den i skatterätten etablerade principen om likformighet inom be- skattningen.

10.1.1Generell tillämpbarhet

Av redogörelsen i avsnitt 4.2 framgår att Regeringsformen (RF) ställer krav på att en författning ska vara generellt tillämpbar. Såsom angetts i förarbetena uppstår därför särskilda gränsdrag- ningssvårigheter då en bindande föreskrift avser ett visst begränsat geografiskt område.1

På beskattningens område förekommer i dag bestämmelser som uttryckligen pekar ut vissa enskilda skattesubjekt som adressater, dvs. att dessa bestämmelser inte omfattar alla. Denna lagstiftnings- metod anses inte i och för sig uppfylla kravet på generell tillämp- barhet men har använts så ofta att man talar om en konstitutionell

1 Jfr prop. 1975/76:112, s. 62 ff.

227

Kan ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

praxis som medger avsteg från generalitetskravet. Fastighets- beskattningskommittén har framfört uppfattningen att en lagregle- ring som vid namn pekar ut ett visst område i vilket en skattskyldig ska vara bosatt för att omfattas av lagen måste ifrågasättas. En eventuell reglering med regional inriktning bör enligt denna utred- ning istället ges en generell utformning på så sätt att objektiva och sakliga kvalifikationskriterier används för att fastställa vilka skatt- skyldiga som ska omfattas.2

Utredningen om regionala stimulansåtgärderkonstaterade å sin sida att särregleringar på skatteområdet som medför en mer för- månlig behandling av enskilda än vad som följer av huvudregeln har ansetts utgöra ett uttryck för ett i konstitutionell praxis etablerat undantag från kravet på generalitet. Den utredningen gjorde bedöm- ningen att ett system med högre grundavdrag för skattskyldiga som är bosatta i ett visst område skulle uppfylla kravet på generell tillämp- barhet, under förutsättning att den geografiska avgränsningen inte gjordes allt för snäv. Även om så inte skulle vara fallet menade man att systemet skulle kunna omfattas av det i konstitutionell praxis etablerade undantaget för särregleringar som medför en i för- hållande till huvudregeln mer förmånlig behandling av enskilda.3

I litteraturen har framförts uppfattningen att en reglering om stimulans för småföretagande i en viss region ska anses generellt utformad om den riktar sig till alla arbetsgivare inom stödområdet som bedriver en sådan verksamhet som anges i lagen.4

Det system som utredningen kommer att föreslå ska avse att särbehandla företag som är etablerade i vissa geografiskt avgränsade områden. Detta, i kombination med det faktum att det rör sig om skattelagstiftning, medför att det finns anledning att vara mycket noggrann vid utformningen av systemet så att det ska kunna upp- fylla kravet på generell tillämpbarhet. Mot bakgrund av det gällande rättsläget på detta område, som framgår av kapitel 4 och av det ovan anförda, är det utredningens bedömning att det föreslagna systemet med nystartszoner kan genomföras med upprätthållande av kravet på generell tillämpbarhet. Utredningen bedömer dock att den lagstiftning som ges på detta område i så stor utsträckning som möjligt måste förhålla sig generellt till den geografiska avgräns- ningen. Avgränsningen av de områden som ska omfattas måste ske

2SOU 1999:59.

3SOU 2005:68.

4Se Hultqvist (1995), s. 329, angående lagen (1990:912) om nedsättning av socialavgifter, nu ersatt av lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall.

228

SOU 2012:50

Kan ett system med nystartszoner införas?

utifrån objektiva och sakliga kvalifikationskriterier. Beslut beträf- fande vilka områden som ska utgöra nystartszoner får alltså inte innefatta några skönsmässiga bedömningar. Det torde också vara av betydelse att de områden som avses omfattas inte är för små.

10.1.2Likabehandling

Författningsbestämmelser får vara särbehandlande inom de ramar som RF ställer upp. I det svenska skattesystemet behandlas de skatt- skyldiga redan i dag olika i beskattningshänseende. Detta anses stå i överensstämmelse med konstitutionen, så länge som de bestämmel- ser som tillåter särbehandling inte står i strid med förbudet mot diskriminering. Diskrimineringsförbudet är, såsom angetts i avsnitt 4.3 begränsat till att avse missgynnande normgivning. Det innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebär att en sådan minoritet som skyddas av diskrimineringsförbudet miss- gynnas i förhållande till befolkningen i övrigt. Positivt särbehand- lande regler, dvs. där en minoritet ges fördelar i förhållande till majoriteten, är tillåtna.

Det system med nystartszoner som utredningen kommer att föreslå ska innebära att företag inom vissa geografiskt avgränsade områden ges skattemässiga fördelar i förhållande till företag i övriga delar av landet. Det skulle alltså röra sig om en reglering som positivt särbehandlar en viss grupp av företag. Under förutsättning att särbehandlingen sker på objektiva och sakliga grunder och att regleringen inte strider mot diskrimineringsförbudet får den anses uppfylla kravet på likabehandling. Det får också anses att en sådan reglering står i överensstämmelse med principen om likformighet inom beskattningen (se kapitel 4).

10.1.3Den kommunala likställighetsprincipen

Den kommunala likställighetsprincipen rör enbart sådana beslut som fattas av kommuner och landsting med stöd av kommunal- lagen. Ett beslut om att tillerkänna vissa skattskyldiga lättnader avseende socialavgifter omfattas inte av denna princip. Den kom- munala likställighetsprincipen föranleder därför inte något ytter- ligare övervägande från utredningen.

229

Kan ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

10.2Är ett system med nystartszoner acceptabelt ur EU-rättslig synvinkel?

Bedömning: Under förutsättning att rätten till lättnader i ett system med nystartszoner inte görs beroende av att det rör sig om ett inhemskt företag kan det föreslagna systemet med nystartszoner inte anses stå i strid med reglerna om likabehand- ling och fri rörlighet som ställs upp i Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).

Det föreslagna systemet innebär att vissa företag ges särskilt undantag från den allmänna skattebehandlingen. Företag inom nystartszonerna ges därmed ett statligt stöd som omfattas av artikel 107.1 FEUF. Ett sådant stöd kan enligt dessa bestämmel- ser i princip inte anses förenligt med den inre marknaden. Det aktuella stödet faller inte inom någon av de kategorier av stöd som genom kommissionens förordningar kan undantas från förfarandet i artikel 108.3 FEUF. Sverige måste därför under- rätta kommissionen om stödet i enlighet med denna bestäm- melse och inte får genomföra stödåtgärden innan kommissionen yttrat sig om planen på att vidta denna åtgärd.

För att kommissionen ska anse att systemet med nystarts- zoner kan anses förenligt med den inre marknaden krävs sanno- likt att det utformas med utgångspunkt i de krav som kan utläsas ur kommissionens beslut avseende de tidigare undantagna systemen i Frankrike och Italien.

10.2.1Likabehandling och fri rörlighet

Att olika medlemsländer sinsemellan har olika skatteregler avse- ende direkt beskattning strider inte mot EU-rätten. Även om dis- krepanserna mellan olika länders skattesystem påverkar den fria rörligheten och kanske avhåller från gränsöverskridande trans- aktioner är detta tillåtet. Det är först när personer eller trans- aktioner med koppling till utlandet missgynnas i förhållande till de som enbart har nationell koppling som ett otillåtet hinder för den fria rörligheten anses föreligga.

De friheter som följer av FEUF är inte tillämpliga på rent interna förhållanden. De kan därför inte åberopas av en medbor- gare som inte utnyttjat någon av fördragets rättigheter.

230

SOU 2012:50

Kan ett system med nystartszoner införas?

För utländska företag som agerar i Sverige innebär EU-rätten ett skydd mot diskriminering i förhållande till svenska företag, då nationella skatteregler inte får särbehandla sådana företag. Ett utländskt företag som bedriver verksamhet i en nystartszon och som beskattas för denna verksamhet i Sverige måste alltså komma i åtnjutande av samma fördelar som svenska företag i samma situa- tion. Rätten till de lättnader som nu föreslås får således inte göras beroende av om det rör sig om ett inhemskt företag eller ett företag från ett annat EU-land.

10.2.2Nystartszonerna och statsstödsreglerna

Slutsatser av behandlingen av befintliga regionala stödåtgärder ur statsstödsrättsligt perspektiv

Det regionala investeringsstödet och det regionala transportbidra- get har godkänts enligt kommissionens förordning om statligt regionalt investeringsstöd, vilken numera ersatts av bestämmelser om regionalt stöd i den allmänna gruppundantagsförordningen. Även den regionalt nedsatta energiskatten anses numera omfattad av denna förordning. Av bestämmelserna om regionalt stöd i den allmänna gruppundantagsförordningen framgår kraven för att ett stöd enligt denna förordning ska anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Stödet ska avse sådana områden som är berättigade till regionalstöd enligt den godkända regionalstöds- kartan för den berörda medlemsstaten för 2007–2013. Dessa områ- den anges för Sveriges del i kommissionens beslut om regional- stödskarta för 2007–2013. De utgör s.k. NUTS-regioner och känne- tecknas av låg befolkningstäthet och antingen en BNP per invånare som understiger genomsnittet i EU-25 eller en arbetslöshetsgrad som överstiger 115 procent av det nationella genomsnittet. De kan också utgöra s.k. angränsande områden.

Ett system med nystartszoner ska enligt utredningens direktiv omfatta områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt under- stiger det nationella genomsnittet.

Utredningens bedömning är att nystartszonerna inte kommer att kunna uppfylla de krav som man i gruppundantagsförordningen ställer upp för att ett område ska utgöra ett NUTS-område som i sin tur utgör en stödberättigad region.5 Det kan alltså enligt utred-

5 Jfr avsnitt 4.4.4.

231

Kan ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

ningen inte bli aktuellt att anmäla nystartszonerna som sådana permanenta stödberättigade regioner som omfattas av regional- stödskartan.

De regionalt nedsatta socialavgifterna och det regionala bidraget till företagsutveckling ges enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse.6 För att den ska kunna tillämpas krävs att det rör sig om s.k. genomsynligt stöd, för vilket det är möjligt att på förväg beräkna den exakta bruttobidragsekvivalenten utan att göra någon riskbedömning. Ett stöd som med tillämpning av för- ordningen anses vara av mindre betydelse får inte överstiga 200 000 euro under en treårsperiod. Detta belopp innefattar alla stöd som ett företag mottar enligt förordningen och enligt andra unions- bestämmelser. Det ska också beaktas att moder-dotterföretag behandlas som ett företag i fråga om dessa stöd. När stöd ges enligt förordningen åtar sig medlemsstaten att kontrollera att det totala belopp som företaget erhåller inte överskrider stödtaket, s.k. kumulationskontroll.

Det stöd som ska ges inom ramen för systemet med nystarts- zoner kommer enligt utredningens bedömning att kunna överstiga de belopp som gäller enligt förordningen om stöd av mindre bety- delse (jfr vad som sägs om sådant stöd i avsnitt 4.4.4). Det är därför inte aktuellt att betrakta stödet som omfattat av denna förordning och av denna anledning undantaget från anmälningsskyldigheten.

Även om ett stöd skulle kunna beviljas enligt förordningen om stöd av mindre betydelse måste flera faktorer beaktas. Den stöd- beviljande myndigheten måste ta reda på om företaget är verksamt inom någon bransch där speciella regler gäller enligt förordningen. Därefter måste en förfrågan ställas till företaget angående stöd som företaget fått under de senaste två beskattningsåren. Stödåtgärden måste planeras så att den inte överskrider den övre gränsen. I ett beslut om beviljande av stödet måste slutligen tydligt anges att det rör sig om stöd av mindre betydelse, att uppgifter om detta eventu- ellt måste meddelas andra myndigheter samt att stödet kan åter- krävas om det skulle överstiga taket för treårsperioden.

6 Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006.

232

SOU 2012:50

Kan ett system med nystartszoner införas?

Slutsatser av kommissionens behandling av de franska och italienska systemen

Inledningsvis kan konstateras att både det franska och det italienska systemet med ZFU bedömts utgöra statsstöd enligt artikel 107 FEUF. Kommissionen har vidare bedömt att ingen av de förord- ningar som undantar en åtgärd från dessa regler är tillämplig. Inte heller har vare sig det franska eller det italienska systemet kunnat undantas med stöd av någon av de riktlinjer eller meddelanden om tillämpning av statsstödsreglerna som kommissionen själv har utfärdat. Systemen har således behövt genomgå en fullständig pröv- ning utifrån bestämmelserna i artikel 107.3 c) FEUF.

Utredningen gör bedömningen att ett svenskt system med nystartszoner skulle anses utgöra statsstöd och därmed måste genomgå prövning. Den slutsats som utredningen dragit i närmast föregående avsnitt, att ett system med nystartszoner inte kan omfattas av varken gruppundantagsförordningen eller förordningen om stöd av mindre betydelse, vinner alltså stöd av kommissionens bedömningar av de franska och italienska systemen.

Franska myndigheter har visserligen, vid den senaste förläng- ningen av det franska systemet beträffande perioden 2012–2014, bedömt att systemet med ZFU kan falla under tillämpningen av förordningen om stöd av mindre betydelse (se avsnitt 4.4.4). Utredningen gör som ovan angetts bedömningen att detta sanno- likt inte kommer att gälla för ett system med nystartszoner.

Det bör observeras att kommissionen gör en individuell pröv- ning av alla statliga stöd som prövas och att de, som tidigare lyfts fram, kan tillämpa ett relativt stort mått av skön i sina bedöm- ningar.7 Det är därför vanskligt att, utifrån kommissionens behand- ling av utländska system, dra allt för långtgående slutsatser för svensk del. Samtidigt saknas det möjlighet att på annat sätt få led- ning beträffande hur kommissionen kan komma att bedöma ett system med nystartszoner.

Kommissionens prövning har beträffande det franska och det italienska systemet med ZFU skett i tre steg. Först har kommis- sionen bedömt behovet av den notifierade åtgärden utifrån gemen- skapens perspektiv. Redan i artikel 3 Fördraget om Europeiska unionen (FEU) stadgas att unionen ska bekämpa social utestäng- ning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd. EU bedriver vidare genom strukturfonderna och socialfonden ett

7 C-730/79, Philip Morris. Se avsnitt 4.4.5.

233

Kan ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

omfattande arbete för dessa syften, t.ex. genom gemenskaps- initiativet URBAN. Mot denna bakgrund har kommissionen, både när det gäller det franska och det italienska systemet bedömt åtgärderna som behövliga.

De problem som finns i Sverige (se kapitel 2) är delvis av annan karaktär än de som de franska och italienska systemen är avsedda att råda bot på. Problemen måste sannolikt konkretiseras och beskrivas väl för att kommissionen ska anse att ett svenskt system med nystartszoner motiverat för att bekämpa de problem som finns här. Utredningen gör dock bedömningen att utanförskapet i utsatta områden är ett prioriterat område för vilket kommissionen skulle kunna godkänna åtgärder som innebär statligt stöd.

I sina beslut angående ZFU har kommissionen i ett andra steg sett till den föreslagna åtgärdens proportionalitet. När det gäller systemet med ZFU har man därvid beaktat att de aktuella områ- dena valts ut på basis av bl.a. att arbetslöshetsnivån och utbild- ningsnivån hos invånarna i området är väsentligen lägre än den nationella.

Vid valet av de områden som ska utses till nystartszoner måste man alltså se till objektiva kriterier, varav arbetslöshetsnivån och utbildningsnivån hos områdets invånare bör vara två. Kommis- sionen pekar också på att invånarna i ZFU inte utgör mer än en liten del av den totala befolkningen, i Italien 0,58 procent och i Frankrike 2,6 procent. De svenska nystartszonerna måste med stor sannolikhet begränsas på motsvarande sätt. Sett till utformningen av kommissionens beslut angående det franska systemet och dess utveckling framstår det enligt utredningens mening som troligt att man, beträffande ett nytt system som införs, kan komma att kräva en begränsning som ligger mellan den italienska nivån och den nuvarande franska.

Beträffande de italienska ZFU påpekar kommissionen vidare att de föreslagna villkoren ryms inom de tidigare gällande rambestäm- melserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområ- den som kommissionen beslutat.8 Om de svenska stödåtgärderna i nystartszoner håller sig inom ramen för dessa bestämmelser fram- står utsikterna för att kommissionen ska anse nivåerna lämpliga som goda.

8 Rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden. Se avsnitt 4.4.4.

234

SOU 2012:50

Kan ett system med nystartszoner införas?

I ett sista steg har kommissionen bedömt åtgärdens påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Vid prövningen har kommis- sionen särskilt framhållit några punkter som man beaktat.

När det gäller utformningen av ett system med nystartszoner framstår det, mot bakgrund av dessa uttalanden, som fördelaktigt att ett system med nystartszoner har som uttalat syfte att bekämpa utanförskap i områden som är särskilt utsatta. Det svenska syste- met bör utgöra en del av en större strategi med flera åtgärder som alla syftar till det ovan sagda, t.ex. andra lättnader eller stöd, åtgär- der inom ramen för gemenskapsinitiativen URBAN eller åtgärder i den regionala programverksamheten inom EU:s strukturfonder.

Nystartszonerna bör, som tidigare påpekats, vara områden med en strikt avgränsad geografisk utbredning och ett begränsat antal invånare som väljs ut med beaktande av objektiva kriterier. Endast mikroföretag och små företag enligt den EU-rättsliga definitionen bör erbjudas lättnader enligt systemet. Vissa sektorer bör undantas och lättnaderna som erbjuds företag i nystartszonerna bör gälla under en begränsad tid. Slutligen bör en myndighet eller något annat organ ansvara för att bevaka samt utvärdera och rapportera om utvecklingen i nystartszonerna. Kommissionen kommer tro- ligen att kräva årlig rapportering.

Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis kommer systemet med nystartszoner enligt utredningens bedömning inte att kunna omfattas av någon av de förordningar som undantar stödordningar från anmälningsskyldig- heten i artikel 108.3 FEUF. Systemet med nystartszoner kommer alltså att behöva anmälas till kommissionen enligt denna bestäm- melse. Något genomförande av stödordningen kan då inte påbörjas förrän kommissionen fattat beslut om att stödordningen är förenlig med den inre marknaden.

Ett system med nystartszoner skulle enligt utredningens bedöm- ning heller inte omfattas av några av de rambestämmelser, riktlinjer eller meddelanden om statligt stöd som för närvarande är i kraft. Det är därför utredningens bedömning att ett system med nystarts- zoner måste genomgå ett s.k. fullständigt förfarande hos kommis- sionen, där hela systemet prövas direkt mot bestämmelserna i artikel 107 FEUF.

235

Kan ett system med nystartszoner införas?

SOU 2012:50

De tidigare gällande rambestämmelserna om statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden9 samt kommissionens beslut om det franska och det italienska systemet med ZFU10 bör enligt utredningen kunna tjäna som ledning för hur systemet med ny- startszoner ska utformas för att kunna anses förenligt med den inre marknaden och därmed kunna undantas från statsstödsreglerna.

9Rambestämmelser för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden.

10Aide d’Etat N 159/96, Aide d’Etat N 766/2002, Aide d’Etat N 211/2003, Aide d’Etat N 70/A/2006 samt Aiuto di Stato N 346/2009.

236

11Utformningen av ett system med nystartszoner

11.1Inledning

Utredningen har i kapitel 9 gjort bedömningen att ett system med nystartszoner bör införas och konstaterat att en lättnad beträffande socialavgifter bör utgöra den huvudsakliga åtgärden i detta system. I kapitel 10 har utredningen konstaterat att ett sådant system kan genomföras med hänsyn till svensk grundlag och EU-rätten.

I detta kapitel kommer utredningen inledningsvis att lämna för- slag till hur områden som ska utgöra nystartszoner ska väljas ut samt hur de ska avgränsas geografiskt. Därefter föreslår utred- ningen de krav som bör ställas upp för att företag ska kunna om- fattas av systemet med nystartszoner och vad som ska ske vid ett företags periodvisa brister i uppfyllelse av kraven. I det därpå följande avsnittet ges förslag om den närmare utformningen av systemet när det gäller det sätt som lättnaden ges på och vilka begränsningar som ska sättas upp för lättnaden i omfattning och i tid. Därefter föreslås hur systemet ska administreras och vilken myndighet som ska ansvara för detta.

Avslutningsvis beskrivs hur systemet med nystartszoner kan komma att samverka med de befintliga insatser och regionala stödåtgärder som utredningen tagit upp i kapitel 6 och 7.

Utredningen vill redan här framhålla att den geografiska avgräns- ningen av nystartszonerna är helt avhängig utformningen av de kriterier som föreslås utgöra grunder för zonindelningen och av den statistik på vilka dessa kriterier grundas. Detta innebär att om nivåerna på de kriterier som utredningen utgått från förändras kommer såväl den geografiska avgränsningen som antalet områden som uppfyller kriterierna att ändras. De områden som ges som exempel på nystartszoner baseras på de av utredningen föreslagna kriterierna samt den senast tillgängliga statistiken. Vid ett eventu-

237

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

ellt genomförande kommer nyare statistik att finnas tillgänglig, vilket kan resultera i att andra områden definieras som nystarts- zoner. I den meningen bör utredningens förslag ses som en modell för hur ett system för att utse nystartszoner kan utformas.

11.2Områden som kan utgöra nystartszoner

Förslag: Nystartszoner utgörs av ett eller flera SAMS-områden (Small Area Market Statistics) som tillsammans har 4 000 invånare eller fler och där följande (vid användning av 2009 års statistik) gäller beträffande den del av befolkningen som är 20- 64 år gamla.

-Andel sysselsatta understiger 44,5 procent

-Andel som erhåller långvarigt försörjningsstöd överstiger 6,8 procent

-Andel utan gymnasieexamen överstiger 31,3 procent

Tillväxtverket beslutar utifrån dessa kriterier, som anges i lag, vilka områden som utgör nystartszoner. Sådana beslut fattas var femte år och kan inte överklagas.

11.2.1Geografisk avgränsning av nystartszonerna

Enligt utredningens direktiv kräver ett förslag om inrättande av nystartszoner tydliga och väl genomtänkta regler för avgränsning av zonerna. Det är därför viktigt att de områden som föreslås bli nystartszoner har väl definierade gränser samt att det på ett tydligt sätt går att mäta huruvida dessa områden uppfyller de objektiva kriterierna. Det är även viktigt att indelningen inte förändras över tid, då det skulle kunna leda till att områden som i ett skede är definierade som nystartszoner inte längre är det, trots att inga reala förändringar skett. Utredningen bedömer det därför som viktigt att den geografiska gränsdragning som används för att definiera nystarts- zonerna är stabil och därmed förutsägbar över tid.

En utgångspunkt bör också vara att det för de områden som väljs ut finns befintlig statistik på vilka de objektiva kriterierna kan appliceras. Detta minskar också den administrativa bördan i sam-

238

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

band med en senare utvärdering av systemet med nystartszoner. Förbättrade möjligheter till objektiv utvärdering är också något som tidigare efterfrågats, bl.a. i Välfärdsrådets rapport.1 Båda dessa aspekter talar för att en befintlig geografisk indelning bör användas.

Den indelning som används måste också täcka ett område av lämplig storlek såväl vad avser befolkningsmängd som geografisk utbredning. Eftersom nystartszoner enligt direktiven ska omfatta stadsdelar med utbrett utanförskap, är det enligt utredningens mening inte möjligt att använda kommungränser som indelnings- grund eftersom kommunerna i regel är för stora och det inom kommunerna oftast finns områden där utanförskapet inte kan sägas vara utbrett. En mindre geografisk enhet skulle kunna vara försam- lingar, men även dessa täcker i vissa fall för stora områden. Vidare förekommer att gränserna mellan församlingar dras om och därför utgör inte heller församlingarna någon lämplig indelningsgrund.

SCB har, i samråd med kommunerna, för statistikändamål delat in landet i s.k. SAMS-områden (Small Area Market Statistics). De utgör de minsta geografiska enheterna för vilka det finns befintlig statistik och som skulle kunna utgöra en indelningsgrund. SAMS- indelningen syftar till att identifiera relativt homogena områden, närmast motsvarande vad som i dagligt tal benämns bostadsområ- den.2 Det är också en indelning som relativt ofta används inom forskningen.3 Dessa cirka 9 200 områden utgör en indelning av hela landet i relativt små områden, vilket kan vara till fördel eftersom det möjliggör stor precision i den lättnad som föreslås ges genom systemet med nystartszoner. SAMS-områdena har i genomsnitt 1 000 invånare, men antalet invånare varierar stort, vilket framgår av tabell 11.1.

1Dahlberg m.fl., 2008.

2SCB (2007).

3Stjärne m.fl. (2007), se även Ungdomsstyrelsen (2008), Integrationsverket (2004), SCB (2008), SCB (2011).

239

Utformningen av ett system med nystartszoner		SOU 2012:50

källa: SCB (2011)

En ytterligare fördel med denna indelning är att den, med undantag för mindre justeringar, behållits intakt sedan den ursprungliga indelningen 1994 och därmed förefaller relativt stabil. Då dessa områden redan är definierade av SCB finns goda möjligheter att utföra en noggrann utvärdering av effekterna av ett system med nystartszoner. Utförlig statistik över tid avseende de kriterier som utredningen förslår finns även att tillgå, men också över en rad andra faktorer, vilket ytterligare underlättar analys och utvärdering av effekterna av de föreslagna nystartszonerna. Exempelvis kan nämnas att Brottsförebyggande rådet kan redovisa statistik avse- ende brottslighet på SAMS-områdesnivå.

Inom ramen för det urbana utvecklingsarbetet (se kapitel 8) har man bl.a. identifierat områden som ska omfattas av detta arbete. I utredningens direktiv anges att det särskilt ska övervägas om dessa områden, eller några eller delar av dessa, kan vara lämpliga som nystartszoner. Dessa områden utgörs av stadsdelar som i sin tur utgörs av ett eller flera SAMS-områden. Dessa stadsdelar, med minst 4 000 invånare, har av de medverkande kommunerna och regeringen genom SCBs prövning avgränsats och definierats som utsatta områden. Detta skulle kunna utgöra skäl för att låta dessa områden också utgöra nystartszoner. Härigenom skulle framför allt den fördelen uppnås att man slipper för många olika områdes- indelningar. Urvalet av områdena är dock ett resultat av att kom- muner anmält stadsdelar till det urbana utvecklingsarbetet. Stads- delar som inte anmälts av kommunerna har därför inte kommit ifråga, vilket innebär att det kan vara så att vissa stadsdelar inte ingår i dessa områden trots att de enligt de objektiva kriterier som utredningen förslår har ett lika stort behov av stöd som stadsdelar som ingår i det urbana utvecklingsarbetet. Områden som inte ingår i det urbana utvecklingsarbetet får inte del av det stöd som

240

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

utvecklingsarbetet innebär och riskerar därmed att bli ännu mer utsatta än de som ingår i det urbana utvecklingsarbetet. Det är också enligt utredningens mening tveksamt om en skatteåtgärd som avser ett område som förutsätter att det anmälts av en kom- mun kan sägas uppfylla de konstitutionella kraven på generalitet och likabehandling (jfr avsnitt 4.2).

Då nystartszonernas utformning ska baseras på objektiva krite- rier finner utredningen att de områden som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet inte är lämpliga att också bilda nystartszoner. Det är dock troligt att dessa områden och nystartszoner till stor del kan komma att överlappa varandra.

En annan existerande indelning, som delvis ligger till grund för SAMS-indelningen, är det s.k. nyckelkodsystemet (NYKO). Detta system baseras på fastighetsindelningen och kan göras mycket detaljerad. I regel är indelningen gjord så att de avgränsade områdena kan användas för att bygga upp större områden. NYKO- systemet revideras dock årligen, vilket leder till stor osäkerhet om vilka fastigheter som i framtiden kan komma att ingå i respektive NYKO-delområde. Denna osäkerhet kan inte minst orsaka pro- blem för företagen, som inte kan vara säkra på om de i framtiden kommer att vara belägna i områden som definieras som nystarts- zoner, samt vid utvärdering och analys av systemets effekter på lång sikt.

Utredningen anser med anledning av ovanstående att nystarts- zonerna bör baseras på befintliga SAMS-områden. Det finns dock ett relativt stort antal SAMS-områden med så få invånare att de knappast kan anses utgöra lämpliga områden, varför det i många fall blir nödvändigt att lägga ihop flera SAMS-områden till större områden. Hur detta föreslås gå till beskrivs utförligt i Bilaga 2. Kortfattat kan det beskrivas så att områden läggs ihop till dess att endast områden med fler än 4 000 invånare återstår. En tilläggsregel rör de SAMS-områden som direkt angränsar till ett område som definierats som nystartszon och som i sig själva uppfyller samma kriterier som ställs på de aggregerade områdena. Ett sådant SAMS- område läggs till den angränsade nystartszonen. Vidare ska SAMS- områden som efter aggregering kommit att tillhöra en nystartszon men som inte gränsar till ett aggregerat område som innehåller ett kärnområde och som inte i sig uppfyller kriterierna undantas. Detta resulterar i områden som beskrivs i tabell 11.12.

241

Utformningen av ett system med nystartszoner		SOU 2012:50

Det är på dessa aggregerade områden som de objektiva kriterier som anges nedan appliceras. Om ett aggregerat område uppfyller kriterierna utgör det en nystartszon.

11.2.2Kriterier för nystartszoner

De områden som kan bli aktuella som nystartszoner ska enligt utredningens direktiv utmärkas av ett utbrett utanförskap, ett begrepp vars definition diskuterats i kapitel 2. Utredningen har mot bakgrund av denna diskussion valt ut tre kriterier som samtliga måste uppfyllas för att ett område ska kunna omfattas av ett system med nystartszoner.

Ett område ska enligt utredningens mening karaktäriseras av att

-en låg andel av befolkningen är sysselsatt,

-en hög andel av befolkningen erhåller långvarigt försörjnings- stöd, samt att

-en hög andel av befolkningen saknar gymnasieexamen.

Samtliga kriterier föreslås utgå från den del av befolkningen som är 20–64 år. Skälet till denna begränsning är att systemet med nystarts- zoner har till syfte att skapa åtgärder som stimulerar arbetsmark- naden. De delar av befolkningen som befinner sig utanför detta åldersspann är generellt sett inte aktiva på arbetsmarknaden i någon högre utsträckning och bör därför inte beaktas i detta sammanhang.

Andel sysselsatta

Vid definition av andelen sysselsatta bör SCB:s definition av syssel- sättning användas. Den innefattar de som har utfört arbete eller haft en anställning under perioden. Som sysselsatta räknas därför

242

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

även individer som exempelvis är föräldralediga eller sjukskrivna från en anställning. Detta innebär att även de som under kortare eller längre perioder är frånvarande från arbetet ändå räknas som sysselsatta om de innehar en anställning. Detta är rimligt och stämmer väl in i utredningens syfte då en frånvaro p.g.a. t.ex. sjuk- dom primärt inte återspeglar problem på arbetsmarknaden.

Ett alternativt kriterium skulle kunna vara andelen arbetslösa i området. Användning av det kriteriet innebär dock att man fokuse- rar på de som aktivt söker arbete, då det är dessa som i statistiken definieras som arbetslösa. Med detta kriterium missar man därför de som av olika anledningar står långt ifrån arbetsmarknaden, i den meningen att de inte aktivt söker arbete. Detta blir problematiskt eftersom det föreligger en risk för att individer utan arbete i de utsatta områden som nystartszonerna syftar till att hjälpa i högre grad står utanför arbetsmarknaden och därmed inte syns i arbets- löshetsstatistiken. Detta kan ha många orsaker, exempelvis grann- skapseffekter och att arbetslöshet kan vara mindre stigmatiserande i sådana områden, såsom diskuterats i avsnitt 9.3. Vid användning av andelen arbetslösa som kriterium riskerar man därför att inte fånga upp dessa individer, vilket skulle kunna medföra att syftet med nystartszoner inte till fullo kan uppnås. Utredningen anser därför att andelen sysselsatta är ett lämpligare urvalskriterium och föreslår att detta kriterium används.

Andel med långvarigt försörjningsstöd

Den andel av befolkningen i ett SAMS-område som erhåller lång- varigt försörjningsstöd bör användas som en komplettering till kriteriet avseende andelen sysselsatta. De icke sysselsatta kan utgö- ras av en mängd olika grupper, varav vissa enbart är utan sysselsätt- ning en kortare period. Dessa individer erhåller i många fall ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen. Alla är dock inte berättigade till detta stöd och kan då vara i behov av försörjningsstöd. Ytter- ligare en kategori är personer som har ett arbete men med en så låg arbetsinkomst att de ibland är i behov av försörjningsstöd. Kriteriet rörande försörjningsstöd fångar därför delvis upp hur ekonomiskt utsatta invånarna i området är.

243

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

Att en person behöver försörjningsstöd enbart under kortare perioder kan tyda på att personen står närmare arbetsmarknaden än den som under en längre period erhåller försörjningsstöd.4 För att undvika att personer som haft försörjningsstöd under kortare peri- oder räknas med har utredningen därför valt att föreslå att endast de personer som erhåller långvarigt försörjningsstöd räknas, dvs. andelen av befolkningen som erhållit försörjningsstöd under minst 10 månader. Detta är den sedvanliga definitionen av långvarigt för- sörjningsstöd.

Andel med låg utbildningsnivå

Det har i många studier visats att en låg utbildningsnivå är förknip- pat med en högre risk för arbetslöshet. Exempelvis hade cirka 15 procent av befolkningen högst förgymnasial utbildning 2008. Samma år hade drygt 20 procent av de arbetslösa samma utbild- ningsnivå och bland de långtidsarbetslösa var andelen så hög som 26 procent.5 En hög andel boende med låg utbildningsnivå kan där- för leda till problem på den lokala arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att även denna aspekt tas med som ett kriterium för att ett område ska bli nystartszon. Det finns olika sätt att definiera låg utbildningsnivå. Utredningen föreslår att det definieras som andelen av befolkningen i åldern 20–64 år som inte har gymnasie- examen.

Bestämning av nivåer för kriterierna

För att identifiera de områden som är mest utsatta har ovanstående tre kriterier analyserats för samtliga aggregerade områden som skapats utifrån SAMS-områden på det sätt som beskrivits ovan. Målet har varit att på ett så objektivt sätt som möjligt välja ut de områden som är de mest utsatta. Utredningen har därvid valt att för respektive kriterium sätta ett gränsvärde så att tre procent av alla aggregerade områden uppvisar värden som är sämre än detta gränsvärde. Med andra ord sätts gränsvärdet vid den tredje per- centilen. Det senaste år som statistik avseende samtliga tre kriterier

4Se exempelvis Mörk (2011) eller Dahlberg m.fl. (2008).

5Se exempelvis SCB (2009) eller Grannas och Olofsson (2006).

244

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

finns redovisad för var 2009 och detta år har därför satts som refe- rensår för samtliga kriterier, även om senare uppgifter finns till- gängliga för vissa kriterier.

För att illustrera hur förslaget till utformning kan falla ut använder utredningen kriterier som innebär att för att ett område ska ses som nystartszon måste området år 2009 haft en sysselsätt- ningsgrad som understeg 44,5 procent, en andel av befolkningen som haft långvarigt försörjningsstöd som översteg 6,8 procent samt en andel av befolkningen utan gymnasieexamen som översteg 31,3 procent (se tabell 11.3).

Ett system baserat på 2009 års data även för de aggregerade områ- dena skulle omfatta 73 SAMS-områden i totalt 18 nystartszoner. Dessa områden hade 2009 cirka 138 000 invånare, vilket motsva- rade cirka 1,5 procent av Sveriges befolkning. Utredningen bedö- mer detta vara en rimlig andel av befolkningen med hänsyn bl.a. tagen till statsstödsregler och kommissionens tidigare yttranden i samband med godkännande av de italienska och franska systemen (se avsnitt 4.4 respektive 5.2 och 5.3). För en närmare beskrivning av dessa områden, se Bilaga 3.

11.2.3Alternativa gränsvärden

Utredningen har som ovan beskrivits valt att omfatta de områden som är mest utsatta genom att föreslå att nystartszoner ska utgöras av de aggregerade områden som uppvisar värden som motsvarar de mest utsatta tre procenten av områdena. Om man vill omfatta fler eller färre invånare än vad som blir resultatet av dessa gränsvärden bör detta göras genom att man justerar vid vilken percentil gränsen dras snarare än genom att justera själva gränsvärdena direkt. En justering av exempelvis kriteriet för enbart sysselsättning skulle

245

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

leda till att ett visst mått av godtycke uppstår i valet av procent- andel som ska utgöra kriteriet.

Om andra percentiler omfattas kommer systemet med nystarts- zoner att omfatta antingen fler eller färre invånare beroende på i vilken riktning kriteriet ändras, se tabell 11.4 nedan.

11.2.4Normgivning, beslut och information om nystartszoner

De kriterier som utredningen ovan föreslagit kommer att be- stämma vilka områden som utgör nystartszoner. De kommer där- med att vara avgörande för huruvida ett företag omfattas av den föreslagna möjligheten till lättnad avseende socialavgifter eller inte. Utredningen bedömer att kriterierna därför måste ges i lag (jfr vad som i avsnitt 4.2 anges om normgivning på skatteområdet). Utred- ningen bedömer vidare att Riksdagen bör överlåta till Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, utifrån de kri- terier som anges i lag, besluta vilka områden som utgör nystarts- zoner.

Utredningen anser att man regelbundet bör revidera vilka områ- den som ska utgöra nystartszoner med tillämpning av den vid varje tidpunkt senaste tillgängliga statistiken. Fem år framstår enligt utredningen som en lämplig giltighetstid för ett beslut om nystarts- zoner. Införandet av systemet med nystartszoner kan på denna tid få viss effekt för områdets utveckling, som efter denna tid kan mätas och analyseras.

Beslut att utse nystartszoner bör alltså enligt utredningen fattas var femte år. Det kan då inträffa att ett område som inte tidigare varit nystartszon blir det och att ett område som tidigare varit nystartszon upphör att vara det. Områden kan också komma att på nytt utses till nystartszoner. Det bör observeras att ett företags rätt till fortsatt lättnad inte är direkt beroende av att området fortsätter att vara nystartszon.

246

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

Tillväxtverket har till uppgift att utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, ökad konkurrenskraft och tillväxt i företag, samt utvecklingskraft i alla delar av landet, med stärkt nationell, regional och lokal konkurrenskraft. Myndigheten har lång erfarenhet av informationstjänster för nyföretagare och före- tagare. Den har tillsammans med Bolagsverket och Skatteverket utvecklat och driver webbplatsen verksamt.se. Utredningen anser att Tillväxtverket är den mest lämpade myndigheten för att besluta om nystartszoner och informera om dessa. Regeringen bör därför i sin tur bemyndiga Tillväxtverket att fatta dessa beslut. Det bör också ankomma på Tillväxtverket att, tillsammans med Skatte- verket, informera om nystartszonerna. Konsekvenserna för Till- växtverket till följd av detta förslag analyseras i avsnitt 20.2.

Tillväxtverkets beslut om vilka områden som utgör nystarts- zoner bör enligt utredningen inte kunna överklagas. Beslutet får anses ha s.k. positiv rättskraft i den meningen att det kan läggas till grund för senare beslut i fråga om rätt till lättnad och skulle därför utan särskilda bestämmelser anses överklagbart. Det måste därför enligt utredningens bedömning regleras särskilt att beslutet inte får överklagas.

Talan kommer dock att kunna föras mot ett senare beslut att inte ge lättnad, se avsnitt 11.6.3. Utredningen anser att de enskilda i och med detta är tillförsäkrade tillräckliga möjligheter att få rätten till stöd prövad. Det krav på rätt till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter som följer av den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) anses enligt Europa- domstolen i princip inte tillämpligt på den rena skatteprocessen utan endast på frågor om sanktioner som har samband med den.6 Oavsett detta får det också anses följa av Europadomstolens praxis att rätten till domstolsprövning är tillgodosedd när den klagande får en prövning av bestämmelsernas tillämpning på just dennes sak, även om det saknas rätt till en mer abstrakt prövning av bestäm- melsernas tillämpning.7 Ett överklagandeförbud rörande Tillväxt- verkets beslut bedöms mot den bakgrunden stå i överensstämmelse med Europakonventionen.

6Ferrazzini mot Italien, dom den 12 juli 2001.

7Truhli mot Kroatien, dom den 28 juni 2001.

247

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

11.3Företag som omfattas av systemet

Förslag: Alla arbetsgivare som uppfyller kraven omfattas av systemet med nystartszoner, oavsett associationsform. Vidare omfattas enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag som ska betala egenavgifter på avgifts- pliktig inkomst av näringsverksamhet.

Befintliga företag, företag som flyttar in i nystartszon och nybildade företag omfattas på lika villkor.

Systemet gäller endast mikroföretag och små företag enligt den EU-rättsliga definitionen.

Från systemets tillämpning undantas verksamhet som avser jordbruk, fiskeri och vattenbruk. Vilka verksamheter i övrigt som eventuellt måste undantas bör avgöras efter samråd med kommissionen.

11.3.1Oberoende av associationsform

I utredningens direktiv framhålls att utredningens förslag så långt som möjligt bör vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Små företag bedrivs ofta i annan form än aktiebolag. Även t.ex. stiftelser och trossamfund kan bidra till att skapa sysselsätt- ning i en nystartszon. Att inte låta alla verksamhetsformer omfattas skulle enligt utredningens mening motverka syftet med systemet. Möjligheterna att erhålla lättnader bör därför erbjudas såväl fysiska personer som bedriver näringsverksamhet som juridiska personer i alla associationsformer. De begränsningar som utredningen anser bör förekomma följer enligt utredningens bedömning istället av de krav som föreslås avseende verksamhet och boende och som behandlas nedan.

Det kan möjligen anses omotiverat att vissa typer av verksam- heter ges möjlighet att erhålla lättnad, eftersom lättnad för dessa verksamheter typiskt sett medför stor risk för att lättnader ges för personer som även utan lättnad skulle ha sysselsatts, då detta ger upphov till dödviktsförluster. Privatbostadsföretag, även kallade äkta bostadsrättsföreningar, är enligt utredningens bedömning ett exempel på en sådan företagstyp. Deras löneutbetalningar består ofta av ersättningar till anställda som måste finnas och som helt eller delvis saknar koppling till sysselsättningen i området. Att ute- sluta enstaka associationsformer skulle emellertid medföra ökad

248

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

administration samt vissa oönskade effekter. När det gäller bostads- föreningar skulle t.ex. en skillnad uppkomma mellan de ”äkta” bostadsrättsföreningarna och de ”oäkta”, som inte är privatbostads- företag. Samtidigt konstaterar utredningen att dödviktsförlusterna som följer av att dessa omfattas troligen blir mycket begränsade. Utredningen stannar därför vid förslaget att alla arbetsgivare som motsvarar de krav som utredningen föreslår nedan ska kunna omfattas av systemet med nystartszoner, oavsett associationsform. Med arbetsgivare avses här och fortsättningsvis den som enligt socialavgiftslagen (2000:980, SAL) ska betala arbetsgivaravgifter, dvs. den som utger avgiftspliktig ersättning.

Även enskilda näringsidkare och fysiska personer som är del- ägare i handelsbolag ska enligt utredningen omfattas av systemet med nystartszoner. Alla som enligt SAL ska betala egenavgifter är dock inte enskilda näringsidkare eller delägare i handelsbolag. Vissa andra avgiftsskyldiga kan nämligen, trots att de inte är närings- idkare, också vara skyldiga att själva betala egenavgifter. Exempel på sådana personer är de som är anställda av en utländsk arbets- givare och överenskommit med denne att de själva ska betala social- avgifterna på ersättningen. Dessa personer bör enligt utredningens mening inte omfattas av systemet med nystartszoner. Definitionen av de som ska omfattas bör därför vara att de ska betala egen- avgifter på avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet (jfr 3 kap. 3 § SAL).

Utredningen kommer fortsättningsvis att använda begreppet företag för att beskriva de verksamheter som kan omfattas av systemet med nystartszoner. Med detta avses även andra associationsformer enligt vad som nu angetts.

11.3.2Befintliga företag, nyetablerade företag och nya företag

En viktig fråga är vad som ska gälla för de företag som i dag är verksamma i de områden som blir nystartszoner. Man kan tänka sig utformningen att sådana företag inte skulle ha rätt till lättnad eller endast ha rätt till begränsad lättnad. Att inte låta dessa företag ta del av åtgärden i systemet på samma villkor som andra företag skulle dock enligt utredningens mening innebära en oönskad nega- tiv särbehandling av de företagen.

För att minska dödviktseffekter kan man tänka sig att det för befintliga företag skulle gälla strängare villkor för att erhålla lätt-

249

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

nad, t.ex. avseende verksamhet i zonen. Man skulle också för befintliga företag kunna tänka sig en begränsning till nyanställda. Utredningen har emellertid stannat vid förslaget att alla företag ska behandlas lika. Flera argument talar enligt utredningen för detta. Differentierade krav kan bl.a. öka risken för snedvridning av den lokala konkurrensen och motverka enhetligheten i skattesystemet. Sannolikt kan differentierade krav också leda till tillämpnings- svårigheter.

11.3.3Mikroföretag och små företag

Behovet av en begränsning

I avsnitt 5.6 har utredningen konstaterat att kommissionen, när det gäller de franska och italienska systemen har ställt krav på att end- ast mikroföretag och små företag ska omfattas och att detta krav sannolikt även skulle komma att gälla beträffande ett system med nystartszoner. Även i de numera upphävda rambestämmelserna för statligt stöd till företag i missgynnade storstadsområden (se avsnitt 4.4.4) framhålls begränsningen till små företag. Det kan mot denna bakgrund betecknas som högst sannolikt att kommissionen, när det gäller ett svenskt system med nystartszoner, kommer att kräva en sådan begränsning.

Begränsningen till mikroföretag och små företag föranleds dock enligt utredningens uppfattning inte enbart av kommissionens för- väntade krav. Att låta även medelstora och stora företag omfattas av systemet skulle innebära mycket stora lättnader för vissa företag, vilket i sin tur skulle medföra stora kostnader för staten. Även av denna anledning framstår det som rimligt att begränsa förslaget till att avse små företag.

Definitionen av mikroföretag och små företag

Definitionen av mikroföretag och små företag framgår av en rekom- mendation från kommissionen.8 I denna rekommendation uppställs trösklar för personalstyrkans storlek och finansiella trösklar. Ett mikroföretag ska sysselsätta färre än 10 personer och varken om-

8 Kommissionens rekommendation 2003/361/EG.

250

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

sättning eller balansomslutning får överstiga 2 miljoner euro per år. Små företag ska enligt definitionen sysselsätta färre än 50 personer och dess omsättning eller balansomslutning får inte överstiga 10 miljoner euro per år. Med antal sysselsatta menas antalet års- arbetskrafter, vilket motsvarar antalet heltidstjänster i företaget eller för företagets räkning under hela referensåret. Det arbete som utförs av personer som inte har arbetat hela året eller som arbetat deltid ska beräknas som delar av årsarbetskrafter.

Företag som på olika sätt är kopplade till ett eller flera andra företag, och därmed enligt definitionen inte anses vara ”fristående”, ska lägga till uppgifter om personalstyrka och finanser, helt beträf- fande direkt eller indirekt anknutna företag och delvis (i propor- tion till andelen av kapitalet eller rösträtten) när det gäller de före- tag som i rekommendationerna betecknas ”partnerföretag”. Franchise- företag kan anses fristående eller inte, beroende på hur franchise- avtalet ser ut avseende franchisegivarens inflytande över franchise- tagaren.

Uppgifterna om personalstyrka och finanser ska hämtas från redovisningen avseende det senast godkända räkenskapsåret. Om uppgifterna, beräknade på årsbasis, vid datum för bokslut över- stiger eller understiger trösklarna erhåller eller förlorar företaget sin status av mikroföretag eller litet företag först om detta inträffar under två på varandra följande år (den s.k. tröghetsregeln). När det gäller nyetablerade företag som ännu inte fått bokslut godkänt ska uppgifterna grunda sig på en skälig uppskattning som görs under räkenskapsåret.

Definitionen som tagits fram av kommissionen är mycket detaljerad och framgår som ovan nämnts av den rekommendation som utredningen tidigare hänvisat till9. Den har också inkluderats som bilaga i den tidigare gällande förordningen om statligt stöd till små och medelstora företag10 och den nu gällande s.k. gruppundan- tagsförordningen11. Den torde därmed ha erhållit rättslig status som en förordning.

Man skulle kunna tänka sig ett förslag på en begränsning till små företag enligt en egen definition som följer kommissionens defi- nition, men utan att exakt återge de kriterier som ställs upp av kommissionen. Ett sådant förslag till definition av små företag har

9Kommissionens rekommendation 2003/361/EG.

10Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001.

11Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.

251

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

t.ex. lämnats av företagsskattekommittén, som föreslår att denna införs i inkomstskattelagen (1999:1229).12 Fördelen med en sådan reglering är att den, i förhållande till kommissionens rekommen- dation, blir mer lättillgänglig och att man inte behöver använda sig av de delar av kommissionens definition som man inte anser til- lämpliga på det förevarande systemet.

Det vanligaste torde dock vara att man i fråga om EU-rättsliga definitioner av detta slag hänvisar direkt till det EU-rättsliga käll- dokumentet. En grundläggande EU-rättslig princip är att en för- ordning varken ska eller får inkorporeras i eller transkriberas till nationell rätt för att bli gällande, såvida detta inte är särskilt stadgat i förordningen. Finansdepartementet gjorde också i samband med kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn bedömningen att det inte fanns något utrymme för att i materiellt hänseende förändra, förenkla eller på något annat sätt justera definitionen. Den svenska lagstiftningen borde enligt Finansdepartementet knytas direkt till kommissionens definition.13 En nackdel med att i förslaget införa en definition av små företag är också att den skulle tynga författningstexten med fler paragrafer.

Utredningens bedömning är mot denna bakgrund att en hänvis- ning bör göras direkt till den EU-rättsliga definitionen av små företag. Frågan är då vilket dokument som bestämmelsen bör hän- visa till, kommissionens rekommendation eller bilagan till kom- missionens förordning. Utredningens bedömning är som ovan angetts att definitionen torde ha erhållit rättslig status som förord- ning i och med att den togs in som bilaga till en sådan. Rekommen- dationen har, även om den utgör den ursprungliga källan till defi- nitionen, betydligt lägre rättslig status. Hänvisning bör därför ske till förordningens bilaga.

Effekter av en begränsning till små företag

När kommissionen år 2007 godkände den av Sverige anmälda åtgärden att sänka socialavgifterna för vissa delar av tjänstesektorn14 ställde kommissionen som villkor att nedsättningen av socialavgifterna,

12SOU 2012:3.

13Finansdepartementet (2008).

14Prop. 2007/08:29.

252

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

för de delar av tjänstesektorn som omfattades, bara skulle omfatta små och medelstora företag enligt den EU-rättsliga definitionen.15

Kommissionens beslut innebar att förslaget i propositionen behövde kompletteras med regler som inskränkte tillämpnings- området innan riksdagen kunde fatta beslut. I februari 2008 remit- terade Finansdepartementet en promemoria med kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänste- sektorn.16 I promemorian lämnades förslag till justeringar av det ursprungliga förslaget för att åtgärden skulle överensstämma med kommissionens beslut. Som sysselsättningseffekter av en begräns- ning till små och medelstora företag angavs bl.a. att åtgärdens effekter sannolikt skulle bli något mindre än utan en sådan be- gränsning. Begränsningen skulle också skapa en tröskeleffekt och ett incitament för företagen att hålla sig under ett visst antal anställda eller att minska antalet anställda för att komma i åtnju- tande av avgiftssänkningen. Man gjorde dock bedömningen att det i de aktuella branscherna fanns få stora företag som riskerade att uteslutas. Sammantaget bedömde man att åtgärden, även med begränsningen, skulle påverka sysselsättningen positivt. När det gällde konkurrensen gjorde man bedömningen att det i vissa branscher fanns risk för en märkbar konkurrenspåverkan och att det på lokala marknader fanns en betydande risk för konkurrens- snedvridning. En begränsning bedömdes också kunna leda till för- ändrade företagsstrukturer i vissa fall, i syfte att minska antalet anställda. Begränsningen kunde enligt Finansdepartementet också komma att motverka omstruktureringar till större enheter. Trög- hetsregeln i definitionen (se närmast ovan) kunde dock väntas motverka dessa effekter till viss del.

De problem och nackdelar i form av konkurrenssnedvridning, försämrad sysselsättningseffekt och ett krångligt regelverk som i Finansdepartementets promemoria ansågs förknippade med en begränsning av förslaget till små och medelstora företag bekräfta- des av de flesta remissinstanserna. Med hänsyn till de negativa effekterna gjorde regeringen bedömningen att ett regelverk med en sådan begränsning inte var acceptabelt och beslutade därför att återkalla propositionen. Som en alternativ åtgärd aviserades istället

15Medelstora företag ska enligt definitionen sysselsätta färre än 250 personer och får inte ha en omsättnings om överstiger 50 miljoner euro per år eller en balansomslutning som över- stiger 43 miljoner euro per år.

16Finansdepartementet (2008).

253

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

ytterligare sänkning av socialavgifterna för personer under 25 år.17 Detta genomfördes också senare.18

Denna bakgrund föranleder utredningen att överväga om en begränsning till små och medelstora företag även beträffande systemet med nystartszoner skulle orsaka sådana problem och nackdelar som regeringen lyft fram. Utredningen gör bedömningen att de slutsatser om negativa effekter av en begränsning till små och medelstora företag som drogs i den aktuella promemorian i vissa delar är aktuella även för systemet med nystartszoner, där ju begränsningen föreslås gälla små företag. Sysselsättningseffekterna blir troligen mindre med begränsning än utan och begränsningen medför en viss risk för konkurrenssnedvridning på den lokala marknaden. En begränsning medför i viss mån också ytterligare administration och risk för tillämpningsproblem.

Samtidigt bör det lyftas fram att arbetsgivare med färre än 19 anställda uppvisat högre benägenhet att erbjuda anställningar som de erhåller subvention för,19 vilket kan innebära att de även skulle vara mer intresserade av att anställa med den lättnad som föreslås kunna erbjudas i nystartszonerna. Det bör också beaktas att systemet med nystartszoner kommer att ställa flera krav på företag för att de ska erhålla de lättnader som erbjuds. Dessa krav avser att öka systemets sysselsättningseffekter. Utredningen gör sammanfattningsvis bedömningen att en begränsning av systemet till att endast omfatta små företag inte kommer att medföra sådana negativa effekter att systemet sammantaget anses oacceptabelt. De behov av begränsningen som angetts inledningsvis i detta avsnitt kvarstår oavsett effekterna och de positiva effekterna överväger enligt utredningens mening de negativa. En begränsning till små företag är sannolikt också oundviklig med hänsyn till kommis- sionens förväntade krav.

Det kan naturligtvis inträffa att ett företag under perioder kommer att överstiga det tak för antalet anställda som följer av definitionen. Med hänsyn till den s.k. tröghetsregeln som beskrivits finns dock ingen risk för att en tillfällig personalökning leder till oförutsedda konsekvenser.

17Regeringens skrivelse 2007/08:133.

18Prop. 2008/09:7.

19Statskontoret (2011), s. 115.

254

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

11.3.4Undantagna verksamhetsgrenar

Skäl för att undanta vissa verksamheter

I de flesta stödordningar, såväl i Sverige som utomlands, undantas vissa branscher eller verksamhetsgrenar från möjligheten att erhålla stöd. Vilka verksamhetsgrenar som undantas varierar och defini- tionerna av olika verksamheter framstår inte alltid som enhetliga. För att avgöra om några verksamhetsgrenar ska undantas från möj- ligheten att erhålla lättnader i systemet med nystartszoner bör man enligt utredningen primärt se till den juridiska grunden för undan- tag av respektive verksamhet. Det bör redan nu påpekas att exakt vilka verksamheter som ska undantas bör avgöras slutligt efter att kommissionen redogjort för sin uppfattning i denna fråga. I all- mänhet kan dock följande resonemang föras.

Vissa marknader har en särställning i den EU-rättsliga regle- ringen. Redan av artikel 38–40 FEUF framgår t.ex. att det för att uppnå en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik upprättas en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna (vilket innefattar fiskerisektorn). De jordbruksprodukter för vilka särskilda bestäm- melser gäller räknas upp i bilaga 1 till FEUF. När det gäller verk- samhet inom fiske- och vattenbrukssektorn omfattas vissa pro- dukter enligt en särskild förordning.20 För fiskerisektorn och sek- torn för jordbruksprodukter gäller också särskilda förordningar om stöd av mindre betydelse.21

Av EU-domstolens fasta praxis framgår att när gemenskapen med stöd av artikel 40 FEUF har antagit bestämmelser om inrät- tande av en gemensam organisation av marknaden i en viss sektor, är medlemsstaterna skyldiga att avstå från alla åtgärder som kan utgöra avsteg från den eller skada den.22 Detta utgör grunden för att jordbruks-, fiskeri- och vattenbruksverksamhet så gott som alltid undantas från stödordningar som innebär statsstöd. Utred- ningen finner mot denna bakgrund att jordbruks- och fiskeri- och vattenbruksverksamhet ska undantas även från systemet med nystartszoner. De definitioner som gäller i andra stödordningar ska gälla även i detta sammanhang.

20Rådets förordning (EG) nr 104/2000.

21Kommissionens förordning (EG) nr 1535/2007 samt Kommissionens förordning (EG) nr 875/2007.

22Se t.ex. mål C-113/00.

255

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

När det gäller undantag för andra verksamhetsgrenar saknas det uttryckliga stöd som gäller för undantaget av jordbruksverksamhet enligt ovan. Det resonemang som EU-domstolen för beträffande jordbruk, fiskeri och vattenbruk bör dock enligt utredningens be- dömning kunna överföras på andra verksamheter. Även i de andra fall där det inrättats en gemensam organisation av marknaden torde medlemsstaternas åtgärder som kan medföra avsteg från denna organisation alltså stå i strid med EU-rätten.

Utredningen konstaterar att det förutom avseende verksamhet inom jordbruk, fiskeri och vattenbruk även föreligger särskilda stödordningar avseende t.ex. verksamhet inom stål- och kolindu- strin och varvsindustrin. Dessa riskerar att störas av ett system med nystartszoner och verksamheterna har av den anledningen undan- tagits från tillämpningen av den allmänna gruppundantagsförord- ningen23 och riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007–2013. Huruvida de ska undantas från systemet med nystartszoner bör avgöras i samråd med kommissionen.

Särskilda undantag för företags exportverksamhet och gynnande av inhemska varor framför importerade torde framför allt vara aktuellt när det gäller investeringsstöd och stödordningar som rik- tar sig direkt mot export. Utredningen gör bedömningen att det i detta sammanhang saknas behov av sådana särskilda undantag.

När det gäller undantag för verksamhet med bilkonstruktion och syntetfiber samt transport, vilket gäller i vissa stödordningar, framstår grunden för undantag som oklar. Mot bakgrund av att dessa verksamheter undantagits från tillämpningen av flera rikt- linjer samt att de undantagits från det franska systemet med ZFU kan det dock antas att kommissionen anser att de generellt bör undantas. Även dessa verksamhetsgrenar kan därför behöva undan- tas från systemet med nystartszoner. Utredningen vill dock, som inledningsvis påpekats, framhålla att frågan om vilka verksam- hetsgrenar som ska undantas från systemet med nystartszoner får avgöras definitivt i samband med ett förfarande hos kommissionen. Säkert är enligt utredningens bedömning att fiskeriverksamhet, vattenbruksverksamhet och sådan jordbruksverksamhet som avser produkter som anges i bilaga 1 till FEUF ska undantas.

Även andra skäl än de EU-rättsliga skulle kunna föranleda att vissa branscher inte bör komma i åtnjutande av de lättnader som

23 Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008.

256

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

erbjuds i systemet med nystartszoner. Utredningen finner dock inte att några andra verksamhetsgrenar än de som bör undantas enligt EU-rätten bör undantas av andra skäl.

Regleringen av undantaget för vissa verksamheter

Undantaget för vissa verksamheter bör enligt utredningens be- dömning regleras på så sätt att de nu föreslagna bestämmelserna inte ska tillämpas på verksamhet som stöd inte får ges till. I under- laget för de avgifter som avdrag görs på får alltså inte ingå avgifts- pliktig inkomst från den typen av verksamhet. I fråga om avdrag på arbetsgivaravgifter får avdrag då inte ske på underlag hänförligt till anställda som är sysselsatta med någon sådan verksamhet. När det gäller enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag kan det bli aktuellt att skilja ut viss inkomst från avgiftsunderlaget. Så sker redan i dag när det gäller stöd i form av regionalt avdrag i stödområde enligt lagen om särskilda avdrag. Utredningen bedömer att detta i praktiken bör förekomma relativt sällan och att det i de fallen inte bör orsaka några större svårigheter.

11.4Krav på företag för att erhålla lättnad

Förslag: För att ett företag ska komma i åtnjutande av den lätt- nad som erbjuds i nystartszoner krävs

-att företaget bedriver verksamhet vid ett fast driftställe i en nystartszon eller vid en plats i en nystartszon som motsvarar ett fast driftställe (verksamhetskravet) och

-att minst en fjärdedel av arbetad tid ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon (boendekravet).

Även den som inte uppfyller boendekravet men som för mindre än sex månader sedan uppfyllt det är avdragsberättigad. Rätt till avdrag då kravet inte uppfylls gäller längst under en period som motsvarar den längsta period under vilken kravet var uppfyllt och som avslutats högst sex månader tidigare.

257

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

11.4.1Verksamhet i nystartszon

Systemet med nystartszoner har som mål att skapa jobb och öka sysselsättningen i nystartszonerna. För att detta mål ska uppnås bör de företag som kommer i åtnjutande av lättnaden i systemet bedriva verksamhet av en viss omfattning i nystartszonen.

För att säkerställa viss omfattning av verksamheten i nystarts- zonen bör det krävas att företaget har ett fast driftställe för närings- verksamhet i nystartszonen. Med fast driftställe för näringsverk- samhet avses enligt 2 kap. 29 § IL en stadigvarande plats för affärs- verksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. Enligt samma bestämmelse innefattar uttrycket fast driftställe särskilt vissa platser, bl.a. plats för företagsledning, filial, kontor, fabrik och verkstad. Ett företag kan ha flera fasta driftställen. Det bör då krävas att ett av dem ligger i en nystartszon. Med detta avses att det fasta driftstället har adress i en nystartszon.

När det gäller verksamhet som bedrivs av en association vars verksamhet inte kan anses omfattas av definitionen i 2 kap. 29 § IL bör det krävas att verksamhet bedrivs vid en plats i nystartszonen som motsvarar ett fast driftställe. Denna plats ska då ligga på en adress i en nystartszon. Den svenska definitionen av fast driftställe är utformad i enlighet med definitionen i OECD:s modellavtal men överensstämmer inte helt och hållet med denna. I vissa skatteavtal finns också definitioner av fast driftställe som inte fullt överens- stämmer med den svenska definitionen.24 Utredningen bedömer dock att detta inte bör orsaka några större problem.

Kravet på verksamhet vid fast driftställe används i dag i fråga om stöd till företag i stödområde enligt lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall (se avsnitt 7.4.2). I samband med tillämpningen av denna reglering har man bl.a. diskuterat frågan om fast driftställe när det gäller verksamhet med personlig assistens, byggnads- och anläggningsarbete, konsultarbete och skogsarbete. Högsta förvalt- ningsdomstolen har t.ex. ansett att företag som bedriver verksam- het på egen skogsfastighet ska anses ha fast driftställe på fastig- heten oberoende av om företaget på den fastigheten har någon av de anordningar som räknas upp i 2 kap. 29 § IL.25. I ett ställnings- tagande avseende frågan om företagsstöd och fast driftställe i den

24Jfr t.ex. RÅ 1998 not 188.

25RÅ 2001 ref. 38.

258

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

nämnda regleringen26 har Skatteverket gjort bedömningen att det arbete en personlig assistent utför hos en funktionshindrad person bosatt inom ett stödområde kan anses som arbete vid företagets fasta driftställe i stödområdet även om arbetsgivaren har sitt säte utanför stödområdet. Arbetsgivaren kan således ha rätt till avdrag från arbetsgivaravgifterna om övriga krav är uppfyllda. Detta bör enligt Skatteverket gälla även om assistentens arbete innebär att han eller hon under dagtid är tillsammans med den funktionshind- rade på dennes utbildnings- eller arbetsplats eller liknande. En för- utsättning för att kunna anse den funktionshindrades bostad som företagets fasta driftställe är enligt Skatteverket att det är fråga om stadigvarande arbete. Skatteverkets bedömning är att arbete som är avsett att pågå under minst sex månader bör anses uppfylla kravet ”stadigvarande”. Även när det gäller byggnads- och anläggnings- arbete på en plats i stödområdet, konsulters arbete för en viss kund i stödområde och skogsarbete på en viss fastighet i sådant område har Skatteverket ansett den tid som verksamhet vid platsen är avsedd att pågå som avgörande.

11.4.2Anställda som är bosatta i en nystartszon

Enligt utredningens direktiv bör förslaget utformas så att effek- terna på sysselsättningen blir stora och att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Systemet med nystartszoner syftar bl.a. till att minska arbetslösheten bland invånare i nystartszonerna. Ett sätt att åstadkomma detta är, som nämnts i kapitel 2, att försöka öka efterfrågan på dessa personer på arbetsmarknaden genom att minska lönebikostnaderna vid anställning av dem. Utredningen anser att dessa överväganden motiverar ett krav på företagen att en viss andel av personalstyrkan ska vara bosatt i en nystartszon.

Frågan är då hur högt ett sådant krav ska ställas dvs. hur stor andel av personalstyrkan som ska vara bosatt i nystartszonen. Systemet med nystartszoner måste, som tidigare lyfts fram, på ett effektivt sätt bidra till att minska arbetslösheten i nystartszonerna samtidigt som det innehåller tillräckligt attraktiva villkor för före- tagen. Utredningen har i kapitel 2 berört problematiken kring skillnaden mellan den kompetens företag behöver och den kompe- tens som erbjuds. Omfattningen av denna problematik medför

26 Skatteverket (2006).

259

Utformningen av ett system med nystartszoner

SOU 2012:50

enligt utredningens uppfattning att inte alltför höga krav bör ställas upp beträffande anställdas bosättning i nystartszonerna.

I utvärderingar av det franska systemet med ZFU har det krav på ett antal boende som infördes där år 2003 lyfts fram som en anledning till att man inte tidigare sett effekter på arbetslösheten hos boende i områdena. Det har emellertid också ansetts utgöra en bidragande orsak till att den nationella sysselsättningen inte på- verkats mer av systemet. Det får därför anses angeläget att kravet på antal boende läggs på en väl avpassad nivå.

Utredningen finner mot bakgrund av vad som nu anförts lämp- ligt att minst en fjärdedel av personalstyrkan ska vara bosatt i en nystartszon. Det bör observeras att det enligt utredningens förslag saknar betydelse i vilken nystartszon den anställde är bosatt.

Med att vara bosatt i en nystartszon avses i detta sammanhang att vara folkbokförd enligt folkbokföringslagen (1991:481) på en adress i en nystartszon. Tillämpningen av ett boendekrav med koppling till folkbokföringen kan i vissa särskilda fall möta svårig- heter. Det kan t.ex. dröja innan folkbokföringen uppdateras och en person som nyligen flyttat till en adress i en nystartszon kanske ännu inte anges som folkbokförd där. En särskild situation som också kan nämnas är den att en anställd har skyddade personupp- gifter. Det kan röra sig om s.k. sekretessmarkering, som medför att adressen inte framgår av folkbokföringsregistret eller om s.k. kvar- skrivning, vilket innebär att en annan adress än den personen fak- tiskt bor på framgår av registret. Utredningens bedömning är dock att dessa problem inte kommer att bli allt för vanligt förekom- mande. I de fall sådana problem faktiskt hindrar ett företag från att erhålla lättnad som det annars skulle ha rätt till bör företaget ges möjlighet att på annat sätt visa att den anställde är bosatt i en nystartszon.

Kravet att ha anställda som är bosatta i en nystartszon kan for- muleras på flera olika sätt. Man skulle t.ex. kunna tänka sig ett krav att var fjärde anställd ska vara folkbokförd i nystartszon. Det skulle dock innebära att anställning av en person på deltid, t.ex. 20 pro- cent, skulle räcka. Utredningen har kommit fram till att kravet i praktiken bör ställas så att en viss andel av den arbetade tiden i verksamheten ska ha utförts av personal som är bosatt på en adress i en nystartszon.

Eftersom kravet inte bör kunna uppnås genom att en anställd som är boende i nystartszon arbetar mycket mer än andra anställda, istället för att två boende anställs, bör ett företag högst få räkna

260

SOU 2012:50

Utformningen av ett system med nystartszoner

200 timmar per månad som arbetad tid för var och en av persona- len. Nedan följer två exempel som är avsedda att illustrera tillämp- ningen av boendekravet.

Exempel 1:

Aktiebolaget Tandstenen driver en tandläkarpraktik i en nystartszon. Arya äger bolaget och är själv anställd som tand- läkare, men bor inte i nystartszon. Tandstenen har två deltids- anställda tandsköterskor: Bachir, som bor i nystartszon och Christine, som inte bor i nystartszon. Tandstenen har också en städare anställd på deltid: David, som inte bor i nystartszon. Under januari arbetar de enligt följande.

Arya: 160 timmar Bachir: 80 timmar Christine: 80 timmar David: 20 timmar

Den totala arbetade tiden i verksamheten är under januari 340 timmar. Den ende som bor i nystartszon är Bachir och även då Tandstenen har en av fyra anställda boende i nystartszon är kravet då inte uppfyllt eftersom 80 timmar inte är en fjärdedel av 340 (80/340 = 0,2353 < ¼). Om fördelningen av arbetad tid mellan Bachir och Christine istället hade varit 85 timmar respektive 75 timmar hade Tandstenen precis nått u