Harmoniserat inkomstbegrepp

Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna

Delbetänkande av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Stockholm 2012

SOU 2012:47

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Foto: Ove Eriksson

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23763-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ulf Kristersson

Vid sammanträde den 29 april 2010 beslutade regeringen om direktiv (dir. 2010:48) som gav en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Kommittén har antagit namnet den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommitténs arbete ska slutredovisas i sin helhet senast den 15 maj 2013.

I uppdraget ingår att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används vid beräkning av olika dagersättningar inom socialför- säkringen, t.ex. sjukpenning. Utgångspunkten är att detta inkomst- underlag ska baseras på historiska (faktiska) inkomster, till skillnad från dagens framåtblickande inkomstunderlag som bygger på ett antagande om den försäkrades framtida inkomst.

Kommittén har också i uppdrag att analysera konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Utgångspunkten för en sådan översyn ska vara de skilda förutsätt- ningar som gäller för respektive försäkring, men effekterna av olika grader av harmonisering ska redovisas. I denna del av kommitténs uppdrag ingår särskilt att se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp i syfte att underlätta kontroll, öka rättssäkerheten för den försäkrade samt förbättra andelen korrekta utbetalningar.

Statsrådet Cristina Husmark Pehrsson förordnade 29 juni 2010 socialborgarråd Ulf Kristersson (m) som ordförande och riksdags- ledamöter Gunnar Axén (m), Anna König Jerlmyr (m), Erik Ullenhag (fp), Fredrick Federley (c), Emma Henriksson (kd), Sonia Karlsson (s), Matilda Ernkrans (s), Gunvor G Ericson (mp), LiseLotte Olsson (v) samt förbundsordförande Stefan Löfven (s) som ledamöter i kommittén. Den 6 oktober 2010 entledigades Ulf Kristersson (m) och Erik Ullenhag (fp) från sina uppdrag som ordförande respektive ledamot. Den 26 oktober 2010 entledigades Matilda Ernkrans och ersattes samma dag av Tomas Eneroth (s) som ledamot i kommittén. Den 11 november 2010 entledigades Anna

König Jerlmyr (m) från sitt uppdrag som ledamot, samma dag för- ordnades Gunnar Axén (m) som ordförande samt riksdagsledamöter Johan Pehrson (fp) och Tomas Tobé (m) som ledamöter i kommittén. Den 29 november 2010 förordnades riksdagsledamöter Lotta Finstorp (m) och Erik Almqvist (sd) som ledamöter i kommittén. Den 11 januari 2011 förordnades riksdagsledamot Kajsa Lunderquist (m) som ledamot i kommittén. Den 18 augusti 2011 entledigades Stefan Löfven (s) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av förbundsordförande Lars-Anders Häggström

(s) som ledamot i kommittén. Den 27 september 2011 entledigades Sonia Karlsson (s) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamot Patrik Björck (s) som ledamot i kommittén. Den 30 november 2011 entledigades Erik Almqvist (sd) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamot Sven-Olof Sällström (sd) som ledamot i kommittén. Den 20 april 2012 entledigades Emma Henriksson (kd) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamot Lars Gustafsson (kd) som ledamot i kommittén. Den 14 maj 2012 entledigades Kajsa Lunderquist (m) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamot Finn Bengtsson (m) som ledamot i kom- mittén. Den 1 juni 2012 entledigades Fredrick Federley (c) från sitt uppdrag som ledamot och ersattes samma dag av riksdagsledamot Solveig Zander (c) som ledamot i kommittén.

Som huvudsekreterare i utredningen har sedan den 1 augusti 2010 tjänstgjort fil dr Irene Wennemo. Som sekreterare i utredningen har sedan den 13 september 2010 tjänstgjort utredare Jakob Larsson, utredare Linda Grape (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 7 maj 2012), jur kand Sara Kullgren (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 28 juni 2012), departementsråd Annelie Westman (fr.o.m. den 1 oktober 2010), kansliråd Jasmina Hopstadius (fr.o.m. den 1 oktober 2010 t.o.m. den 31 december 2011), kansliråd Mårten Hultin (fr.o.m. den 1 november 2010), kammarrättsassessor Maria Kållberg (fr.o.m. den 1 maj 2011), utredare Anna Fransson (fr.o.m. den 29 augusti 2011), jur kand Johanna Evjen (fr.o.m. den 1 februari 2012 t.o.m. den 31 mars 2012) och departementssekreterare Esbjörn Åkesson (fr.o.m. den 1 mars 2012).

Som sakkunniga i utredningen har sedan den 4 oktober 2010 tjänstgjort departementsråd Anders Ekholm, departementssekreterare Henrik Moberg, kansliråd Karin Stillerud, kansliråd Peter Wollberg, ämnesråd Anna Westerberg (Socialdepartementet), departements- sekreterare Charlotta Hoegy, departementssekreterare Annika Åsbrink, kansliråd Mårten Rinman Henning (Finansdepartementet),

rättssakkunnig Mats Holmqvist (Justitiedepartementet), ämnesråd Kent Ivarsson (Näringsdepartementet), kansliråd Lena Ljungberg, departementssekreterare Marie Nordmarc, kansliråd Marie Åkhagen (Arbetsmarknadsdepartementet) och kansliråd Marie Mäkk (Utbildningsdepartementet). Den 26 oktober 2010 entledigades ämnesråd Anna Westerberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreterare Martin Söderström (Finansdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Den 9 februari 2011 entledigades kansliråd Mårten Rinman Henning från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departements- sekreterare Johan Stjernfält (Finansdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Den 20 oktober 2011 entledigades departements- sekreterare Martin Söderström från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreterare Sofia Sandgren Massih (Finansdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Den 5 december 2011 entledigades kansliråd Marie Åkhagen och samma dag förordnades departementssekreterare Karin Lindgren (Arbetsmarknadsdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Den 30 december 2011 entledigades kansliråd Lena Ljungberg från sitt uppdrag som sakkunnig i utredningen. Den 1 januari 2012 entled- igades departementssekreterare Henrik Moberg från sitt uppdrag som sakkunnig och samma dag förordnades departementssekreterare Sara S Johansson som sakkunnig i utredningen.

Kommittén överlämnar delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp

– Möjligheter att använda månadsuppgifter i social- och arbetslöshets- försäkringarna (SOU 2012:47). Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande från ledamot LiseLotte Olsson.

Deluppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2012
Gunnar Axén
Finn Bengtsson	Lars-Anders Häggström
Patrik Björck	LiseLotte Olsson
Tomas Eneroth	Johan Pehrson
Lotta Finstorp	Sven-Olof Sällström
Gunvor G Ericson	Tomas Tobé
Lars Gustafsson	Solveig Zander
	/Irene Wennemo
	Anna Fransson
	Mårten Hultin
	Sara Kullgren
	Maria Kållberg
	Jakob Larsson
	Annelie Westman
	Esbjörn Åkesson

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			17
Sammanfattning ................................................................			19
Författningsförslag .............................................................			43
1 Inledning		.......................................................................	45
1.1	Uppdraget enligt direktiven ....................................................		45
1.2	Försäkringsmässighet och socialförsäkringsmässighet .........		46
	1.2.1 Socialförsäkringen – ett socialt kontrakt ....................		48
1.3	Utgångspunkter för kommitténs arbete.................................		49
	1.3.1	Förutsebarhet................................................................	51
	1.3.2	Rättsäkerhet ..................................................................	52
	1.3.3	Administrativ effektivitet.............................................	53
1.4	Försäkringar med tillgång till månadsuppgifter.....................		54
	1.4.1	Införandet av månadsuppgifter....................................	54
	1.4.2 Innehållet i detta delbetänkande..................................		55
DEL 1 Månadsuppgifter
2	Månadsuppgiftsutredningens förslag ............................		59
2.1	Månadsuppgiftsutredningens förslag......................................		59
	2.1.1 Nuvarande regler om kontrolluppgift i
		inkomstslaget tjänst......................................................	60
	2.1.2 Uppgifter som lämnas i kontrolluppgift från
		arbetsgivare m.fl............................................................	60
			7

Innehåll

SOU 2012:47

	2.1.3 Uppgifter som lämnas i kontrolluppgift från
		pensions- och försäkringsutbetalare m.fl. ...................	61
	2.1.4	Förslaget i korthet.........................................................	62
	2.1.5	Sambandet med skattedeklarationen ...........................	63
	2.1.6	Periodiska inkomster ....................................................	64
	2.1.7	Rättelser.........................................................................	64
	2.1.8	Den enskildes möjlighet att ta del av lämnade
		uppgifter ........................................................................	65
	2.1.9	Informationsutbyte.......................................................	65
	2.1.10	Skatteverkets behov ......................................................	66
	2.1.11	Försäkringskassans behov av uppgifter .......................	66
	2.1.12	Uppgift om frånvaro och arbetad tid...........................	66
	2.1.13 Månadsuppgiftsutredningens
		konsekvensbedömning .................................................	67
	2.1.14 Ikraftträdande................................................................		69
2.2	Remissinstansernas synpunkter ..............................................		69
	2.2.1	Rättelser m.m. ...............................................................	69
	2.2.2	Periodiserade uppgifter.................................................	70
	2.2.3 Redovisning av arbetad tid ...........................................		71
	2.2.4	Uppgiftslämnarbördan .................................................	71
	2.2.5	Integritet och sekretess ................................................	73
	2.2.6	Ikraftträdande................................................................	74
3	Månadsuppgifter som beslutsunderlag i
	välfärdssystemen ........................................................		75

3.1Hur kan månadsuppgifterna användas i

välfärdssystemen?.....................................................................

3.2Kontantprincip eller periodisering i redovisningen av

månadsuppgiften ......................................................................		77
3.2.1	Kontantprincipen..........................................................	78
3.2.2	Periodisering..................................................................	78

3.3Effekter i välfärdssystemen av de olika metoderna att

redovisa inkomst ......................................................................		79
3.3.1	Socialförsäkringen.........................................................	81
3.3.2	Arbetslöshetsförsäkringen ...........................................	84

3.4Konkretisering av månadsuppgiftens innehåll och

utformning................................................................................

SOU 2012:47		Innehåll
3.4.1	Utgångspunkter............................................................	87
3.4.2 Uppgifter i den konkretiserade månadsuppgiften......		90
3.4.3 Tidigareläggning av inrapportering av
	månadsuppgifter ...........................................................	95
3.4.4 Hur länge behöver månadsuppgifterna sparas? ..........		96
3.4.5	Informationsutbyte ......................................................	96

3.5Arbetsgivarens uppgiftslämnarbörda med den

	konkretiserade månadsuppgiften............................................		97
	3.5.1	Arbetsgivare som berörs ..............................................	97
	3.5.2	It-stöd hos företagen..................................................	100
	3.5.3	Socialförsäkringen.......................................................	102
	3.5.4	Arbetslöshetsförsäkringen.........................................	103
3.6	Sekretess och integritet .........................................................		107
	3.6.1	Månadsuppgiftsutredningens överväganden.............	107
	3.6.2	Den konkretiserade månadsuppgiften.......................	107
3.7	Andra användningsområden..................................................		108
4	Inkomstbegreppet ....................................................		111
4.1	Inledning.................................................................................		111
	4.1.1 Månadsuppgifter – endast för den som har
		inkomst av tjänst.........................................................	112
4.2	Nuvarande inkomstbegrepp för arbetstagare.......................		112
	4.2.1	Socialförsäkringen.......................................................	112
	4.2.2	Arbetslöshetsförsäkringen.........................................	115
4.3	Månadsuppgiften och inkomstbegreppet.............................		117
	4.3.1 Vilka uppgifter lämnas i en kontrolluppgift?............		117
	4.3.2	Sjuklön.........................................................................	120
	4.3.3	Socialavgifter...............................................................	120
4.4	Nytt inkomstbegrepp för arbetstagare.................................		122
	4.4.1 Innebörden av att ändra inkomstbegreppet i
		socialförsäkringen.......................................................	125
	4.4.2 Inkomster som föreslås undantas från
		inkomstbegreppet.......................................................	126
	4.4.3 Innebörden av att ändra inkomstbegreppet i
		arbetslöshetsförsäkringen ..........................................	127
	4.4.4 Konsekvenser av ett förändrat inkomstbegrepp.......		127
			9

Innehåll

SOU 2012:47

4.5	Nuvarande inkomstbegrepp för egenföretagare...................		131
	4.5.1	Vem är egenföretagare? ..............................................	131
	4.5.2 Socialförsäkringen – Inkomst av annat
		förvärvsarbete (SGI-B)...............................................	132
	4.5.3	Arbetslöshetsförsäkringen – Företagares
		dagsförtjänst i arbetslöshetsförsäkringen..................	134
4.6	Nytt inkomstbegrepp för egenföretagare.............................		135
4.7	Inkomstbegreppet för kombinatörer....................................		136
DEL 2 Nytt inkomstunderlag i socialförsäkringarna
5	Vad ska ersättas? Inget självklart svar .........................		139
5.1	Olika perspektiv på inkomstunderlaget................................		141
5.2	Historiska inkomster – vad är det? .......................................		145

5.3Erfarenheter från tidigare utredningar av

inkomstunderlaget..................................................................		146
5.3.1 Sjukpenningutredningen lade grunden för SGI ........		146
5.3.2 Riksförsäkringsverkets rapporter om översyn av
	sjukpenninggrundande inkomst.................................	149
5.3.3 Sjuk- och arbetsskadekommittén om aktuell
	inkomst som grund.....................................................	150
5.3.4	IBIS-utredningen ........................................................	151
5.3.5 SGI-utredningen om en ny försäkringsstruktur.......		153
5.3.6 Socialförsäkringsutredningen med tre alternativ
	att överväga..................................................................	153
5.3.7 Försäkringskassans förstudier om historisk
	inkomst som beräkningsgrund för dagersättning.....	156
5.3.8	Trygghetssystemen för företagare .............................	157
5.3.9 Slutsatser från tidigare utredningar............................		159
5.4 Internationella erfarenheter...................................................		162

SOU 2012:47 Innehåll

6	Ramtiden ................................................................	165
6.1	Betydelsen av olika ramtid.....................................................	165
	6.1.1 Kort respektive lång ramtid .......................................	166
	6.1.2 Ska alla månader under ramtiden räknas in? .............	169
6.2	Behövs flera alternativa beräkningssätt?...............................	170
6.3	Exempel på hur olika ramtider påverkar ersättningen.........	171

7	Hantering av skyddsvärda situationer..........................		183
7.1	Nuvarande regler om SGI-skyddad tid.................................		184
	7.1.1	Vad innebär SGI-skydd? ............................................	184
	7.1.2	Vägledande principer..................................................	184
	7.1.3 Definition och konstruktion av SGI-skydd..............		185
	7.1.4 SGI-skydd i samband med sjukdom..........................		188
	7.1.5	SGI-skydd vid studier.................................................	188
	7.1.6	SGI-skydd vid arbetslöshet........................................	190
	7.1.7 SGI-skydd vid graviditet och vård av barn................		191

7.1.8SGI-skydd på grund av tjänstgöring i totalförsvaret eller vid militär utbildning och

	tjänstgöring .................................................................	191
7.1.9	SGI-skydd på grund av deltagande i aktivitet
	enligt etableringsplan..................................................	192
7.1.10 Biståndsarbete.............................................................		192

7.2En jämförelse med överhoppningsbar tid i

arbetslöshetsförsäkringen......................................................		192
7.2.1	Ramtid .........................................................................	192
7.2.2	Överhoppningsbar tid ................................................	193
7.2.3 Vilka inkomster räknas när en månad ingår i
	ramtiden?.....................................................................	193
7.2.4 Skillnader mellan de skyddsvärda situationerna i
	SFB och ALF ..............................................................	194

7.3Möjligheter att hantera skyddsvärda situationer genom

historiska (faktiska) inkomster.............................................	195
7.3.1 Hur skulle skyddsvärda situationer kunna
hanteras?......................................................................	195
7.3.2 Nya möjligheter med ett historiskt (faktiskt)
inkomstunderlag och månadsuppgifter.....................	196
7.3.3 Följder av historiska (faktiska) inkomster................	196
	11

Innehåll

SOU 2012:47

	7.3.4	Överhoppning, förmånsgrundande ersättningar
		eller både och?.............................................................	197
	7.3.5 Eventuell uppräkning av dagersättningar i
		inkomstunderlaget ......................................................	201
	7.3.6	Skyddsvärda situationer i övrigt.................................	204
	7.3.7 Möjligheterna till en automatiserad process..............		206
	7.3.8 Hur gamla inkomster ska kunna räknas med i
		inkomstunderlaget?.....................................................	206
7.4	Vissa problem med skyddsvärda situationer.........................		209
	7.4.1 Flera skyddsvärda situationer avlöser varandra.........		209
	7.4.2 Studerande inom eget yrkesområde...........................		209
	7.4.3	Sjuk under studietiden................................................	210
	7.4.4 Studiestöd är i vissa fall en förutsättning för SGI-
		skydd............................................................................	210
	7.4.5 Oklart när ersättning beräknas på den vilande
		SGI:n............................................................................	211
8	Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer.....		213
8.1	Nytillträdande på arbetsmarknaden......................................		213
	8.1.1 En kvalifikationstid i socialförsäkringen ...................		214
	8.1.2 Krav på varaktighet med ett historiskt (faktiskt)
		inkomstunderlag .........................................................	215
	8.1.3 Uppbyggnad av inkomstunderlaget för
		nytillträdda på arbetsmarknaden................................	217
	8.1.4 Svårt att avgöra vem som är nytillträdd.....................		219
	8.1.5	Tillgången till månadsuppgifter .................................	222
8.2	Utträdande från arbetsmarknaden ........................................		223

8.3Uppgifter om arbetstid för dem med ojämn

arbetstidsförläggning..............................................................		224
8.3.1	Användningen av uppgifter om arbetstid i det
	nuvarande systemet.....................................................	225
8.1.1	Behovet av uppgift om arbetstid med ett nytt
	inkomstunderlag .........................................................	230

SOU 2012:47 Innehåll

9	Taken i en socialförsäkring med ett historiskt
	(faktiskt) inkomstunderlag.........................................		233
9.1	Nuvarande regler för taken ...................................................		234
	9.1.1	SGI – taket ..................................................................	234
	9.1.2	Arbetslöshetsförsäkringens tak .................................	235
	9.1.3 En jämförelse av taken................................................		236

9.2Tänkbara utformningar av taket i socialförsäkringen

	med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag ....................	238
	9.2.1 Taket appliceras vid fastställande av utbetalning......	239
	9.2.2 Taket appliceras vid fastställande av
	inkomstunderlaget......................................................	241
	9.2.3 Skäl att se över takkonstruktionen............................	242
10	Företagare och kombinatörer .....................................	245
10.1	Vem är egenföretagare? .........................................................	246
10.2	Socialförsäkringen..................................................................	246
	10.2.1 Egenföretagare i socialförsäkringen ..........................	246
10.3	Nuvarande definition av SGI ................................................	247
	10.3.1 Inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B).................	247
	10.3.2 Näringsverksamhetens beräknade nettointäkt .........	248
	10.3.3 SGI-beräkning under uppbyggnadsskede .................	248
	10.3.4 SGI-beräkning efter uppbyggnadsskede ...................	250
10.4	Arbetslöshetsförsäkringen ....................................................	250
	10.4.1 Företagare i arbetslöshetsförsäkringen .....................	250
	10.4.2 Företagares dagsförtjänst i
	arbetslöshetsförsäkringen ..........................................	251
10.5	Kombinatörer.........................................................................	253
	10.5.1 Skatterättslig hantering ..............................................	254
	10.5.2 SGI-beräkning för kombinatörer ..............................	254

10.6Möjlig utformning av ett inkomstunderlag för egenföretagare baserat på historiska (faktiska)

inkomster................................................................................	254
10.6.1 Kombinatörer..............................................................	255
10.7 Övrigt .....................................................................................	256

Innehåll

SOU 2012:47

DEL 3 Arbetslöshetsförsäkringen
11	Behovet av översyn ...................................................	259
11.1	Månadsuppgiftsutredningens förslag....................................	259
	11.1.1 Remissynpunkter avseende
	arbetslöshetsförsäkringens administration................	260
11.2	Alternativa handlingsstrategier utifrån förslaget att
	införa månadsuppgifter..........................................................	261
	11.2.1 En arbetslöshetsförsäkring som bygger på
	inkomstuppgifter ........................................................	265
	11.2.2 Inkludering av uppgift om arbetad tid i
	månadsuppgiften.........................................................	267
	11.2.3 Utgångspunkter i översynen av behovet av
	uppgifter om arbetad tid.............................................	268
11.3	Till vad används arbetad tid i arbetslöshetsförsäkringen? ...	269
	11.3.1 Hur samlas uppgift om arbetad tid in i dag? .............	272

12 En arbetslöshetsförsäkring som bygger på
	inkomstuppgifter ......................................................	273
12.1	Arbetsvillkoret........................................................................	274
	12.1.1 Arbetsvillkorets syfte..................................................	274
	12.1.2 Historik .......................................................................	276
	12.1.3 Inkomstvillkor i stället för arbetsvillkor ...................	278
	12.1.4 Inkomstvillkorets nivå................................................	280
	12.1.5 Indexering av inkomstvillkoret ..................................	283
	12.1.6 Tillgången till månadsuppgifter .................................	284
12.2	Grundbeloppet .......................................................................	286
	12.2.1 Grundbeloppet som fast ersättningsbelopp ..............	287
	12.2.2 Fastställande av grundbeloppet utifrån
	inkomstuppgifter ........................................................	288
12.3	Ersättningen för deltidsarbetslösa.........................................	293
	12.3.1 Fastställande av deltidsersättning utifrån
	inkomstuppgifter ........................................................	296
	12.3.2 Hur skulle ersättningen påverkas för olika
	grupper?.......................................................................	301
12.4	Övriga förändringar ...............................................................	310
14

SOU 2012:47		Innehåll
13 Inkludering av uppgift om arbetad tid i
	månadsuppgiften .....................................................	313
13.1	Flera remissinstanser förespråkar utökad månadsuppgift...	314
13.2	Vilka uppgifter om arbetad tid skulle behöva samlas in? ....	315
	13.2.1 Periodiserade uppgifter ..............................................	316
	13.2.2 Kontrakterad tid .........................................................	316
	13.2.3 Faktisk arbetstid .........................................................	317
	13.2.4 Övriga frågor att ta ställning till ................................	318
	13.2.5 Integritet .....................................................................	319
13.3	Anpassning av regelverket.....................................................	320
DEL 4 Konsekvenser
14	Konsekvenser...........................................................	325
14.1	Underlag för kommitténs bedömning..................................	327
	14.1.1 Socialförsäkringen.......................................................	327
	14.1.2 Arbetslöshetsförsäkringen.........................................	329
14.2	Kostnadsberäkningar och ekonomiska konsekvenser för
	individer i socialförsäkringen ................................................	329
	14.2.1 Principiella reflektioner kring en övergång till ett
	inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster .......	330
	14.2.2 Kostnads- och fördelningsanalyser............................	343
	14.2.3 Incitamentsanalyser och arbetsutbud........................	352
14.3	Kostnadsberäkningar och ekonomiska konsekvenser i
	arbetslöshetsförsäkringen......................................................	353
	14.3.1 Arbetslöshetsförsäkringen i siffror ...........................	354
	14.3.2 Hur påverkas kvalificeringen till försäkringen av
	ett inkomstvillkor i stället för arbetsvillkor? ............	357
	14.3.3 Konsekvenser av förändrad grundersättning ............	359
14.4	Övriga konsekvenser .............................................................	369
14.5	Harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna...	370
	14.5.1 Månadsuppgifter som beslutsunderlag i
	välfärdssystemen.........................................................	372
	14.5.2 Inkomstbegreppet ......................................................	372
	14.5.3 Vad ska ersättas? Inget självklart svar .......................	373
		15

Innehåll

SOU 2012:47

14.5.4 Ramtiden......................................................................		373
14.5.5 Hantering av skyddsvärda situationer .......................		373
14.5.6 Anpassning av inkomstunderlaget i vissa
	situationer....................................................................	374
14.5.7 Taken i en socialförsäkring med ett historiskt
	(faktiskt) inkomstunderlag ........................................	375
14.5.8 Företagare och kombinatörer.....................................		375
14.5.9 En arbetslöshetsförsäkring som bygger på
	inkomstuppgifter ........................................................	376
14.5.10 Inkludering av uppgift om arbetad tid i
	månadsuppgiften.........................................................	377
15 Författningskommentar .............................................		379
15.1 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
(2010:110)...............................................................................		379
Särskilt yttrande...............................................................		381
Referenser.......................................................................		383
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2010:48..............................................	389
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2011:40 ...................................................	415
Bilaga 3	Tilläggsdirektiv 2012:26 ..................................................	417
Bilaga 4 Skatteverkets kontrolluppgift KU 10.............................		419
Bilaga 5	Internationell jämförelse.................................................	421
Bilaga 6 Jämförelsetabell skyddsvärda situationer.......................		425
Bilaga 7	Arbetsgivarintyg..............................................................	431
Bilaga 8	Fördelningsanalyser.........................................................	439

Förkortningar

AK	Europeiska unionens administrativa kommission för
	social trygghet för migrerande arbetstagare
ALF	Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EGI	Ersättningsgrundande inkomst
EU	Europeiska unionen
FKFS	Försäkringskassans föreskrifter
FÖD	Försäkringsöverdomstolen
IAF	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
IAFFS	Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens före-
	skrifter
IBIS	Utredningen för översyn av inkomstbegreppet inom
	bidrags- och socialförsäkringssystemen
IFAU	Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering
IL	Inkomstskattelag (1999:1229)
ISF	Inspektionen för socialförsäkringen
JK	Justitiekanslern
KAS	Kontant arbetsmarknadsstöd
KI	Konjunkturinstitutet
KPI	Konsumentprisindex
LO	Landsorganisationen i Sverige
LRF	Lantbrukarnas riksförbund

Förkortningar

SOU 2012:47

NA	Normalarbetstid
NI	Normalinkomst
NNR	Näringslivets regelnämnd
pbb	Prisbasbelopp
PuL	Personuppgiftslag (1998:204)
RF	Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform
RFFS	Riksförsäkringsverkets föreskrifter
RFV	Riksförsäkringsverket
RÅ	Regeringsrättens årsbok
Saco	Sveriges akademikers centralorganisation
SAK	Sjuk- och arbetsskadekommittén
SCB	Statistiska centralbyrån
SFB	Socialförsäkringsbalk (2010:110)
SFF	Skatteförfarandeförordning (2011:1261)
SFL	Skatteförfarandelag (2011:1244)
SGI	Sjukpenninggrundande inkomst
SGI-A	Sjukpenninggrundande inkomst av anställning
SGI-B	Sjukpenninggrundande inkomst av annat förvärvs-
	arbete
SIMSAM	Swedish Initiative for research on Microdata in the
	Social and Medical Sciences
SKTF	Svenska kommunaltjänstemannaförbundet
SO	Arbetslöshetskassornas samorganisation
SOU	Statens offentliga utredningar
SRF	Sveriges Redovisningskonsulters Förbund
TCO	Tjänstemännens centralorganisation

Sammanfattning

Inledning

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (hädanefter kom- mittén) har i uppdrag att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används i socialförsäkringen. Som grund för kommitténs arbete ska Månadsuppgiftsutredningens förslag till månadsuppgifter använ- das. Kommittén har vidare i uppdrag att analysera konsekvenserna av en ökad harmonisering av social- och arbetslöshetsförsäkringarna.

Socialförsäkringen kan ses som ett socialt kontrakt mellan landets medborgare som gör det möjligt för alla, oberoende av risk, att få ett försäkringsskydd vid t.ex. sjukdom. Den har bidragit till minskad fattigdom och ökad jämlikhet. Socialförsäkringen behöver utformas för att skapa en fungerande balans mellan ekonomisk trygghet och ekonomiska drivkrafter till arbete. Det innebär att socialförsäkringens utformning kan behöva skilja sig från vad som upplevs som försäkringsmässigt i privata försäkringar.

Kommittén har enats om tre vägledande principer för utform- ningen av inkomstunderlaget:

•Förutsebarhet – den försäkrade bör redan innan skadefallet i möjligaste mån veta vilken inkomst denne har försäkrad och om kravet på arbetsmarknadsförankring är uppnått.

•Rättssäkerhet – förtroendet bygger på att besluten upplevs som rättssäkra och sker till så små samlade kostnader som möjligt.

•Administrativ effektivitet – försäkringen bör i möjligaste mån anpassas till ny teknik.

Ett införande av månadsuppgifter kommer skapa nya möjligheter i många välfärdssystem. Men månadsuppgiften behöver utformas ändamålsenligt och välfärdssystemens regelverk ändras så att nya

Sammanfattning

SOU 2012:47

möjligheter tillvaratas. I detta delbetänkande presenteras en kon- kretisering av hur månadsuppgiften bör utformas och ett förslag till harmoniserat inkomstbegrepp. Vidare presenteras analyser av hur månadsuppgifterna skulle kunna användas i social- och arbetslöshets- försäkringarna. Kommittén tar emellertid inte ställning till om detta ska göras, utan pekar bara på olika möjligheter och problem.

Del 1 Månadsuppgifter

Månadsuppgiftsutredningens förslag

I Månadsuppgiftsutredningens betänkande, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40), föreslog utredningen bl.a. att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst och som enligt nuvarande regler lämnas i kontrolluppgift en gång per år i stället ska lämnas varje månad. Kontrolluppgifterna ska, enligt utredningens förslag, även i fortsättningen lämnas till Skatteverket och ska sedan kunna lämnas ut till och användas av vissa andra myndigheter, bl.a. Försäkringskassan samt av arbetslös- hetskassorna.

Betänkandet remissbehandlades under hösten 2011 och flertalet remissinstanser var i huvudsak positiva till Månadsuppgiftsutredningens förslag. Den kritik som framfördes rörde huvudsakligen arbets- givarnas uppgiftslämnarbörda.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

Enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag ska månadsuppgiften ersätta den nuvarande årliga kontrolluppgiften om intäkt i inkomst- slaget tjänst. Den behöver därmed uppfylla Skatteverkets behov av uppgifter om utbetald ersättning redovisade enligt kontant- principen. Uppgifterna ska enligt förslaget även periodiseras i och med att uppgiftslämnaren ska ange om ersättningen avser annan tid än den föregående månaden och i sådana fall vilken period som ersättningen avser. Kommittén understryker i kapitlet behovet av att uppgifterna periodiseras, dvs. att inkomsterna hänförs till intjänande- månad, eftersom detta på ett avgörande sätt ökar möjligheten att använda månadsuppgifterna i välfärdssystemen.

Införandet av månadsuppgifter har ännu inte beslutats och där- med inte heller deras slutliga utformning. Kommittén tar därför

SOU 2012:47

Sammanfattning

tillfället i akt att presentera en konkretisering av månadsuppgiften i syfte att öka möjligheten att använda den i administrationen av välfärdssystemen.

I förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag till månads- uppgift anser kommittén att det är summan av den ersättning som arbetsgivaren ska betala arbetsgivaravgifter för, dvs. kontant bruttolön och skattepliktiga förmåner, som i månadsuppgiften ska hänföras till den kalendermånad då arbetet har utförts. Från kontant bruttolön ska kompletterande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet exkluderas. Konkretiseringen innebär därmed att det är tillräckligt att i månadsuppgiften redovisa summan av ovan nämnda belopp periodiserat. Konkretiseringen innebär också att den period som inkomstuppgifterna ska hänföras till är kalen- dermånad. Periodiseringen ska ske till den kalendermånad då inkomsten har intjänats och för t.ex. sjukpenning den kalender- månad då sjukfallet inträffade. Kommittén delar Månadsuppgifts- utredningens bedömning att sjuklön och kompletterande ersätt- ningar vid sjukdom och föräldraledighet ska särredovisas i månadsuppgiften.

Kommittén bedömer att Skatteverket även bör svara för summer- ingen av uppgifterna, så att andra myndigheter och arbetslöshets- kassor har tillgång till den totala inkomsten för respektive månad. Enligt kommittén bör Skatteverket också bemyndigas att i före- skrifter utforma de närmare reglerna om administrationen av periodiseringen.

Kommittén anser att månadsuppgifterna bör lämnas till Skatteverket så tidigt som möjligt i en kalendermånad eftersom det vore en fördel för handläggande myndigheter och arbetslöshets- kassor att få tillgång till månadsuppgifterna tidigare än vad som föreslogs av Månadsuppgiftsutredningen.

Kommittén anser vidare att månadsuppgifterna bör gallras först elva år efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut. Anledningen till detta är att den överhoppningsbara eller skyddsvärda tiden i arbetslöshets- och socialförsäkringarna i vissa fall, t.ex. i samband med studier, kan bli förhållandevis lång och att månadsuppgifter från relativt långt tillbaka i tiden därmed kan behövas.

Vad gäller uppgiftslämnarbördan innebär konkretiseringen av månadsuppgiften som sådan ingen skillnad jämfört med Månads- uppgiftsutredningens förslag. I delbetänkandets tredje del diskuterar kommittén olika handlingsstrategier för hur månadsuppgifterna

Sammanfattning

SOU 2012:47

skulle kunna användas i arbetslöshetsförsäkringen. Båda handlingsstrategierna innebär att dagens detaljerade uppgifter om tidigare arbetad tid inte längre behöver samlas in via arbetsgivar- intyget. Detta medför en förenklad uppgiftslämnarbörda och admin- istration.

I den första handlingsstrategin (en arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter, se kapitel 12) är uppgiftslämnandet oförändrat i förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag. I den andra handlingsstrategin (inkludering av arbetad tid i månads- uppgiften, se kapitel 13) utökas uppgiftslämnandet med en ytterligare en uppgift jämfört med Månadsuppgiftsutredningens förslag.

Inkomstbegreppet

Kommittén föreslår ett enhetligt inkomstbegrepp vid bestämmande av inkomstunderlag för dagersättningarna i socialförsäkringen och för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget innebär en harmonisering av försäkringarna i detta avseende.

Såväl dagersättningarna i socialförsäkringen som dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen är arbetsbaserade förmåner och grundas i dag på inkomster av eget arbete. De inkomster som i dag ingår i respektive försäkrings inkomstbegrepp för anställda utgör inkomst av tjänst. Det är dock inte samtliga inkomster av tjänst som ingår i inkomstbegreppet.

De uppgifter som framgår av den föreslagna månadsuppgiften avser inkomster som utgör inkomst av tjänst. I arbetslöshetsför- säkringen skulle inkomstuppgiften i månadsuppgiften kunna använ- das som underlag för beräkning av dagpenning.

I socialförsäkringen skulle inkomstuppgiften i månadsuppgiften kunna användas som underlag för beräkning av dagersättningar. Även med dagens system med antagandeinkomst gör kommittén bedömningen att denna uppgift kan vara användbar, främst i kon- trollsyfte.

Inkomster som inte är inkomst av kapital eller näringsverk- samhet deklareras som inkomst av tjänst. Månadsuppgifter kan komma att lämnas av flera uppgiftslämnare avseende samma månad.

Det inkomstbegrepp som i dag används för beräkning av de arbetsbaserade förmånerna är begränsat till inkomster som härrör från arbete. Kommittén ser ingen anledning att vidga inkomst- begreppet till att omfatta samtliga inkomster av tjänst. De inkomst- uppgifter som framgår av månadsuppgiften som utgör inkomst från

SOU 2012:47

Sammanfattning

eget arbete är de inkomster som ligger till grund för uttag av arbetsgivaravgifter. Kommittén föreslår att inkomstbegreppet ska definieras utifrån dessa inkomster. På så sätt uppnås också ett större samband mellan de avgifter som finansierar de arbets- baserade förmånerna och beräkningsunderlaget för förmånerna.

I dag ingår inte traktamenten och andra kostnadsersättningar i inkomstbegreppet, eftersom de inte anses vara ersättning för arbete. Till den del de överstiger schablonbelopp ingår de dock i avgiftsunderlaget och ingår i beloppet kontant bruttolön. Kommittén föreslår att dessa inkomster, i den mån de är avgifts- pliktiga, ska ingå i inkomstbegreppet.

I det avgiftspliktiga inkomstunderlaget ingår även skattepliktiga förmåner. Även dessa inkomster föreslås ingå i inkomstbegreppet. Sjuklön är en inkomst som redovisas som kontant bruttolön. Sjuk- lön som lämnas under den lagstadgade perioden föreslås därför ingå i inkomstbegreppet.

Även ersättningar som lämnas från en arbetsgivare för att komplettera ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet redo- visas som kontant bruttolön. Kompletterande ersättningar som lämnas av annan (försäkringsbolag eller fond) är också inkomst av tjänst, men inte avgiftspliktig. Kommittén föreslår att inkomst av kompletterande ersättningar ska undantas inkomstbegreppet, oavsett vem som betalar ut ersättningen. Dessa ersättningar lämnas under skyddsvärda situationer. Det är rimligt att likabehandla de försäkrade i sådana situationer, oberoende av om de får kompletterande ersätt- ningar eller inte och vem som utbetalar dessa.

Kommittén bedömer att den samlade effekten av dessa föränd- ringar för arbetslöshetsförsäkringens del är mycket begränsad. För socialförsäkringen har de större betydelse. Förändringarna bedöms leda till en kostnadsökning på ca 160 miljoner kronor brutto, varav 130 miljoner kronor i föräldraförsäkringen. Den samlade netto- kostnaden blir emellertid bara 110 miljoner kronor.

Kommittén föreslår att det inkomstbegrepp som ska vara väg- ledande för att bedöma vilka inkomster en egenföretagare kan antas komma att få ska vara överskottet i en aktivt bedriven närings- verksamhet.

I arbetslöshetsförsäkringen tillämpas ett historiskt inkomst- underlag. Enligt huvudregeln är det inkomsterna från näringsverk- samheten, dvs. överskottet i en aktivt bedriven näringsverksamhet, som framgår av senaste beslut om slutlig skatt som utgör underlag för dagersättningen.

Sammanfattning

SOU 2012:47

I socialförsäkringen används det deklarerade överskottet av näringsverksamhet som en uppskattning av vilka inkomster som den försäkrade kan antas komma att få. SGI justeras därför om överskottet innehåller en återföring av t.ex. periodiseringsfond.

Kommitténs förslag innebär en harmonisering med arbets- löshetsförsäkringen på så sätt att någon korrigering av återförda skatterättsliga dispositioner inte ska ske. Inkomstbegreppet kommer på så sätt att motsvara de inkomster som ligger till grund för uttag av egenavgifter.

En kombinatör är en person som har inkomst både som arbets- tagare och egenföretagare. För kombinatörerna sker förändringar i inkomstbegreppet för såväl arbetstagare som egenföretagare. De förändrade inkomstbegreppen föranleder inga andra, särskilda, förändringar för kombinatörer.

Del 2 Nytt inkomstunderlag i socialförsäkringen

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

Kommittén har i uppdrag att föreslå nya regler för beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten. Kommittén analyserar möjligheter och svårigheter i dessa avseenden och olika alternativ för hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas presenteras. Kommittén väljer dock att inte ta ställning till en sådan reform. Det främsta skälet är den osäkerhet som i dagsläget finns kring de fördelningspolitiska effekt- erna av en sådan förändring.

Fyra hypotetiska exempel på hur historiska (faktiska) inkomster i olika grad kan användas i socialförsäkringen presenteras. I det första exemplet används de för att kontrollera rimligheten i de uppgifter som den försäkrade själv har uppgett. I det andra används uppgifterna, om inte individen själv påvisar andra förhållanden. I det tredje exemplet är historiska (faktiska) inkomster huvudregeln, men undantag kan göras, och i det fjärde gäller dessa uppgifter undantagslöst.

Om inkomstunderlaget bygger på historiska (faktiska) inkom- ster finns ett värde i att dessa vilar på den inkomst som har rappor- terats i månadsuppgifterna, som också ligger till grund för uttag av sociala avgifter. Dessa uppgifter kan beredas maskinellt och därmed kan den administrativa effektiviteten öka. Genom en tydligt defini- erad ramtid kan även rättssäkerheten och förutsebarheten öka.

SOU 2012:47

Sammanfattning

Hur inkomstunderlaget i socialförsäkringen ska definieras har utretts i ett stort antal utredningar. Dagens regler om SGI infördes 1974. Den utredning som föregick detta beslut förordade ett framåtblickande perspektiv med en i förväg fastställd SGI för samt- liga. I samband med införandet av en sjuklöneperiod togs dock förhandsregistreringen bort och SGI fastställs numera vanligtvis först i och med att ersättning ska utgå. En återkommande kritik mot det nuvarande systemet har varit den svaga kopplingen mellan avgifter och rättigheter samt det komplicerade regelverket som kan leda till bristande förutsebarhet och rättsäkerhet. Det faktum att inkomstunderlaget fastställs först när skadan är skedd har också lyfts som ett problem.

Vissa utredningar har förordat en övergång till ett historiskt inkomstunderlag, medan andra har avfärdat det. Något förslag om införande av en historisk SGI har inte förelagts riksdagen. Däremot har regeringen aviserat en avsikt att övergå till ett historiskt inkomstunderlag. För- och nackdelar med en framåtblickande SGI respektive en ersättning som bygger på historiska (faktiska) inkom- ster kan sammanfattas i nedanstående tabell.

För- och nackdelar med ett inkomstunderlag baserat på framåtblickande inkomster (SGI) respektive på historiska (faktiska) inkomstuppgifter

Framåtblickande inkomster (SGI)

Fördelar		Nackdelar
• Aktuell inkomst ger snabbt		• Personer som har arbetat tidigare men
	genomslag för förändringar.	har svårt att påvisa framtida
•	Försäkringsskydd från första	inkomster kan drabbas.
	arbetsdagen.	• Vissa typer av ärenden innebär omfat-
• De flesta har jämna inkomster och		tande administration.
	för dem fungerar SGI-måttet väl.	• Svårigheten att i vissa fall bedöma
• Nära koppling till att försöka fånga		inkomstbortfallet kan göra att ersätt-
	inkomstbortfallet.	ningen blir en förhandlingsfråga.
	Historiska (faktiska) inkomster

Fördelar		Nackdelar
•	Tydligare samband mellan inkomster	• Under en tid genomslag för gammal
	och rättigheter i försäkringen.	inkomst, bl.a. vid arbetstidsför-
• Ökad förutsebarhet genom att det går		ändringar, kan ge sämre koppling
	att i förväg veta vilken ersättningen	till inkomstbortfall.
	kommer att bli.	• Inträdet behöver hanteras med sär-
•	Kan ge administrativa vinster.	regler.
		• Osäkerhet kring de fördelnings-
		mässiga effekterna.

Sammanfattning

SOU 2012:47

Ramtiden

Vid en eventuell övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster, behövs en fastställd tidsperiod (ramtid) inom vilken inkomster tas i beaktande då inkomstunderlaget ska fastställas. Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag innebär dock att det i situationer när individens inkomst förändras tar ett visst antal månader innan inkomstunderlaget motsvarar det som är individens aktuella inkomst. För systemets legitimitet krävs att denna skillnad inte är allt för stor och att avvikelsen från den aktu- ella inkomsten inte fortgår under allt för lång tid.

Ramtiden kan utformas på olika sätt, som alla har för- respek- tive nackdelar. Vilken längd på ramtiden som kan anses vara mest rättvisande beror i mångt och mycket på hur tydlig koppling till individens aktuella inkomstförhållande som föredras. Längre ram- tider ger ett skydd som varar under längre perioder och inkomst- underlaget kommer inte att vara lika känsligt för tillfälliga inkomst- förändringar. Med en lång ramtid blir ersättningen inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten, men individer med varierande inkomster riskerar i mindre utsträckning att bli utan ersättning. Med en kort ramtid knyts ersättningen tydligare till den aktuella inkomsten, men blir i stället känsligare för tillfälliga inkomstför- ändringar.

Ett alternativ till ett renodlat system med antingen kort eller lång ramtid är att endast låta ett urval av de månader som ingår i ramtiden ligga till grund för inkomstunderlagets beräkning. Fördelen med ett sådant system är att det är mer ”förlåtande” mot månader med låg inkomst samtidigt som en stabilitet i inkomstunderlaget bibehålls. Om ramtiden sätts relativt lång och individen kan välja de bästa månaderna under denna ramtid kan fördelarna från både ett system med en lång och en kort ramtid till viss del tillvaratas.

Ytterligare en utformning av inkomstunderlaget som kan över- vägas om fördelarna från både en kort och en lång ramtid ska tillvaratas är att ha två alternativa ramtider: en kort och en lång, där individen får välja det mest förmånliga alternativet. Därmed skulle socialförsäkringssystemet bli tillräckligt flexibelt för att utgöra ett gott skydd för de flesta individer på dagens arbetsmarknad.

SOU 2012:47

Sammanfattning

Hantering av skyddsvärda situationer

Enligt direktiven ska kommittén vid utformningen av reglerna om beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster sär- skilt beakta de skyddsvärda situationer som kan finnas, t.ex. för studerande, föräldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa. Kommittén lämnar inte några förslag om ändring av de nuvarande reglerna om skyddsvärda situationer, utan gör en analys av hur reg- lerna skulle kunna utformas vid en eventuell övergång till nya beräkningsregler. Kommittén kommer i slutbetänkandet att åter- komma till frågor om vilka grupper som bör skyddas i social- och arbetslöshetsförsäkringarna, om en harmonisering bör ske av utform- ningen av de skyddsvärda situationerna i de båda försäkringarna samt till de studerandes rätt till socialförsäkringsförmåner.

Med tillgång till månadsuppgifter blir det möjligt att med informationen i dessa och andra registerdata övergå till en i hög utsträckning automatiserad hantering av skyddsvärda situationer.

En övergång till historiska (faktiska) inkomster kan hanteras genom att månader görs ”överhoppningsbara”, genom att vissa förmåner hanteras som om de vore inkomster av arbete (förmåns- grundande ersättningar), alternativt genom en kombination av överhoppning och förmånsgrundande ersättningar. En lösning med en kombination av överhoppningsbara tider och förmånsgrundande ersättningar, liknande reglerna i arbetslöshetsförsäkringen, kan bygga på att det finns fasta gränser för när en månad ska hoppas över respektive räknas in, exempelvis när inkomsten av arbete över- stiger en viss summa eller en viss andel av de totala inkomsterna. En annan lösning är att välja det för individen mest förmånliga.

Utformas inkomstunderlaget så att dagersättningar alltid eller i vissa fall ingår i inkomstunderlaget, blir följdfrågan om dagersätt- ningarna ska räknas upp för att helt eller i någon mån kompensera för mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och utbetalda dagersättningar som uppstår på grund av tak och ersätt- ningsnivåer.

Ska dagersättningar räknas upp i inkomstunderlaget kan det göras med olika ambitionsnivå, allt ifrån att räkna upp med samma faktor oavsett ersättningsnivån i det enskilda fallet, till att ta fram den bakomliggande inkomsten, dvs. motsvarande arbetslöshetsför- säkringens dagsförtjänst.

Sammanfattning

SOU 2012:47

Vid ett eventuellt införande av historiska (faktiska) inkomster kan i vissa situationer månader behöva hoppas över och inkomstunderlaget bestämmas på basis av äldre historiska (faktiska) inkomster. En fråga som då uppkommer är hur gamla inkomster som ska kunna räknas in i inkomstunderlaget. Ett alternativ skulle kunna vara att den överhopp- ningsbara tiden enligt huvudregeln bestäms till högst tio år. Detta är i linje med kommitténs bedömning att månadsuppgifterna bör sparas i elva år.

Anpassning av inkomstunderlaget i vissa situationer

Vid en eventuell övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag i socialförsäkringen finns det anledning att analysera behoven av särskilda lösningar för vissa grupper och i vissa situa- tioner.

Av särskild vikt bedömer kommittén det vara att nytillträdande på arbetsmarknaden inte ska gå miste om ersättning eller få en lägre sådan på grund av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Ett återkommande argument mot ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag för ersättningar inom socialförsäkringen är att det drabbar nytillträdande på arbetsmarknaden på ett orimligt sätt.

Ett sätt att undvika detta är en särlösning för nytillträdande som bygger på att den som är nytillträdande får räkna en kortare ramtid till dess att det finns tillräckligt många månader med inkomst- uppgifter för att fylla en hel ramtid. En svårighet med en sådan lösning är att det kan vara svårt att bedöma vem som är nytillträdd. Två exempel på metoder för att avgöra vem som är nytillträdd är att antingen titta på de inkomster den försäkrade tidigare har haft och låta dem med inkomster under en viss nivå få del av en särlösning för nytillträdda. En annan lösning är att utgå från den tidigare aktiviteten i stället för inkomsten så att den som kommer från en längre tid av aktivitet som anses vara en skyddsvärd situation kan få del av nämnda särregler.

Frågan om en kvalificeringstid i socialförsäkringen hänger samman med det nuvarande kravet på att inkomsten ska vara varaktig eller årligen återkommande för att få ligga till grund för SGI:n. Detta krav kan sägas vara en form av framåtblickande kvalificeringsvillkor.

Det kommer att vara en viss fördröjning från det att arbete utförs till dess att månadsuppgifterna finns tillgängliga. Detta bedöms i socialförsäkringen ha särskild betydelse för nytillträd-

SOU 2012:47

Sammanfattning

ande. Om det inte bedöms acceptabelt med en kvalificeringsperiod in i socialförsäkringen behövs någon form av särskild lösning för dem som råkar ut för ett skadefall utan att ha hunnit få någon inkomstuppgift inrapporterad.

När det gäller utträdande kan nuvarande tidsperiod för efter- skydd om tre månader efter att arbetet har avslutats bibehållas. För att stärka de ekonomiska drivkrafterna till arbete finns det dock goda argument för att förändra efterskyddet så att det gradvis trappas ner på samma sätt för dem som träder ut från arbetsmark- naden som för dem som exempelvis går ner i arbetstid.

Uppgifter om förväntad arbetstid används inte alls i dag vid fastställandet av SGI och endast i begränsad omfattning vid fast- ställande av ersättning, främst vid kortare frånvaroperioder. Praktisk betydelse har den bara för dem med ojämn arbetstidsförläggning, s.k. arbetstidsberäknad ersättning. Uppgifter om faktiskt arbetad tid bedöms inte behövas för socialförsäkringen med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag.

Om nuvarande funktion för arbetstidsberäknad ersättning ska behållas är det ett alternativ att utreda om reglerna kring arbets- tidsberäknad ersättning kan bibehållas, dvs. att faktiska inkomster divideras med den förväntade årsarbetstiden i timmar. Det skulle således innebära en fortsatt manuell hantering för dessa grupper. Ett annat alternativ är att låta all ersättning beräknas per kalender- dag, dvs. att reglerna kring arbetstidsberäknad ersättning slopas.

Taken i en socialförsäkring med ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag

Taken i socialförsäkringen har betydelse för trygghetssystemens legitimitet och är viktiga för ansvarsfördelningen mellan det offent- liga åtagandet och parterna. I delbetänkandet analyseras takens konstruktion i social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Frågan om takets nivå avser kommittén att återkomma till.

I socialförsäkringen innebär taket att inkomster, i termer av förväntat årsbelopp, som överstiger 7,5 prisbasbelopp (pbb) i sjukförsäkringen och 10 pbb i föräldraförsäkringen, bortses ifrån. I arbetslöshetsförsäkringen finns inget tak för hur höga inkomster som får räknas med i inkomstunderlaget utan taket appliceras i stället vid fastställande av dagpenningen. Det innebär att ersätt- ningsnivåns minskning från 80 till 70 procent efter dag 200 inte

Sammanfattning

SOU 2012:47

påverkar dem vars ersättning slår i taket även vid den lägre ersätt- ningsnivån.

Olika tänkbara utformningar av taket diskuteras. Taket kan fastställas före eller efter fastställandet av inkomstunderlaget och det kan fastställas för dag, månad eller år. När taket läggs fast vid fastställandet av ersättningen kan det ske, som i arbetslöshets- försäkringen i dag, per dag. Det skulle också kunna göras med ett högsta fast månadsbelopp eller med ett högsta fast årsbelopp. Om taket appliceras före fastställandet kan det baseras på årsinkomsten och därmed likna det tak som används i socialförsäkringen. Taket skulle också kunna appliceras på månadsinkomsten, vilket skulle innebära att månadsinkomster som överstiger en viss nivå inte räknas med i inkomstunderlaget. Att applicera taket på dags- inkomster skulle inte vara möjligt, eftersom det inte föreslås finnas uppgifter om dagsinkomst.

Det finns skäl att se över takkonstruktionen framöver. Hur taket konstrueras hänger samman med vilka syften och önskade funktioner som ska uppnås. Om social- och arbetslöshets- försäkringarna ska ha olika ersättningsnivåer är det rimligt med ett tak som läggs på före det att ersättningsnivån appliceras. Det finns skäl som talar för en harmonisering av takens konstruktioner för att underlätta jämförelser mellan social- och arbetslöshetsförsäk- ringarna och för att kunna hantera de skyddsvärda situationerna på ett likartat sätt.

Företagare och kombinatörer

Utformningen av ett inkomstunderlag baserat på historiska (fak- tiska) inkomster för egenföretagare (de med inkomst av annat för- värvsarbete) är i hög utsträckning beroende av utformningen av inkomstunderlaget för de anställda. Eftersom kommittén inte lämnar något sådant förslag redovisar kommittén endast översikt- ligt hur ett inkomstunderlag skulle kunna utformas för egen- företagare med bibehållande av dagens struktur för SGI-beräkning. Det innebär att utgångspunkten är tolv månaders inkomst med ett tak på årsinkomsten om 7,5 pbb. För det fall inkomstunderlaget för dagersättningarna inom socialförsäkringen skulle baseras på faktiska inkomster skulle inkomstunderlaget kunna motsvara den deklar- erade inkomsten, dvs. det överskott av aktiv näringsverksamhet egenföretagaren haft under beskattningsåret och ska beskattas för.

SOU 2012:47

Sammanfattning

Ett sådant inkomstunderlag skulle då motsvara inkomstbegreppet för egenföretagare.

Kommittén beskriver även några möjliga alternativ till harmon- isering mellan arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen vad gäller företagare och kombinatörer.

Del 3 Arbetslöshetsförsäkringen

Behovet av översyn

Vad gäller arbetslöshetsförsäkringen behandlar detta delbetänkande vissa aspekter av kommitténs uppdrag att analysera effekterna av en ökad harmonisering, då särskilt ett enhetligt inkomstbegrepp, och analyser med anledning av förslaget att införa månadsuppgifter.

I Månadsuppgiftsutredningens förslag till vilka uppgifter som ska samlas in i månadsuppgiften ingår inte arbetad tid. Arbetad tid är dock en mycket central uppgift i arbetslöshetsförsäkringens nuvarande regelverk och används både för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek. Med nuvarande regelverk kommer månadsuppgifterna därför inte att kunna användas som beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen, annat än för viss kon- troll av inkomstuppgifter.

I kapitlet presenteras alternativa handlingsstrategier utifrån Månadsuppgiftsutredningens förslag. En strategi är att acceptera att den föreslagna månadsuppgiften i stort sett inte kommer till använd- ning i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. I sådana fall behöver uppgifter om arbetad tid även fortsättningsvis inhämtas direkt från arbetsgivarna med hjälp av det s.k. arbetsgivarintyget. De uppgifter om arbetad tid som samlas in i arbetsgivarintygen är mycket detaljerade, vilket gör att intygen ofta är felaktigt ifyllda och behöver kompletteras. Strategin att i stort sett inte använda månadsuppgifterna i arbetslöshetsförsäkringen skulle därför kunna kompletteras med åtgärder för att förenkla reglerna som bygger på arbetad tid. Kommittén har emellertid att utgå från förslaget till månadsuppgifter och att föreslå åtgärder som i allmänhet förenklar reglerna om arbetad tid, utan koppling till månadsuppgifternas införande, ligger utanför kommitténs uppdrag. Av dessa anled- ningar fördjupar kommittén sig inte i denna handlingsstrategi.

Den bakomliggande tanken med månadsuppgifter är att de ska användas i administrationen av välfärdssystemen samt att de ska

Sammanfattning

SOU 2012:47

effektivisera och påskynda handläggningen vid myndigheter och arbetslöshetskassor. Utifrån förslaget att inte inkludera arbetad tid i månadsuppgiften diskuterar kommittén därför i detta delbetänk- ande två andra handlingsstrategier vad gäller arbetslöshetsförsäk- ringen.

Den första handlingsstrategin, som behandlas i kapitel 12, är att förändra arbetslöshetsförsäkringens regelverk så att det bygger på inkomstuppgifter tillgängliga i månadsuppgiften. Men en översyn av behovet av uppgifter om tidigare arbetad tid och möjligheten att i ökad utsträckning använda inkomstuppgifter i arbetslöshetsför- säkringen i stället är inte bara berättigad utifrån Månadsuppgifts- utredningens förslag. Arbetslöshetsförsäkringen har ett mycket komplext regelverk och denna komplexitet påverkar arbetslöshets- kassornas administrationskostnader och handläggningstider på ett negativt sätt.

Den andra handlingsstrategin, som behandlas i kapitel 13, är att förändra månadsuppgiftens innehåll så att även uppgifter om arbetad tid samlas in.

En arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter

En av kommitténs handlingsstrategier är att omformulera arbets- löshetsförsäkringens regelverk så att det i högre utsträckning än i dag bygger på uppgifter om tidigare inkomster i stället för på tidigare arbetad tid. Stora och centrala delar av regelverket skulle då behöva förändras. Syftet med översynen är inte att förändra försäk- ringens grundfunktion, utan att analysera om regelverket går att utforma på ett sätt som är analogt med dagens. Kommittén analy- serar de mest centrala delarna av regelverket i detta avseende, nämligen utformningen av arbetsvillkoret samt hur grundbeloppet och ersättningen för deltidsarbetslösa kan fastställas.

Arbetsvillkoret

Om arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle bygga på inkomst- uppgifter behöver arbetsvillkoret omformuleras i termer av ett inkomstvillkor. Inkomstvillkoret skulle, precis som dagens arbets- villkor, säkerställa en lägsta nivå av förankring på arbetsmarknaden.

SOU 2012:47

Sammanfattning

Med nuvarande arbetsvillkor anses, enligt huvudregeln, ett halvtidsarbete under sex månader vara en tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning. Med ett inkomstvillkor bör förankringskravet hållas intakt, så att det fångar ungefär samma grupp som i dagsläget kvalificerar sig till ersättning. En utgångspunkt är därför lämpligen att inkomstvill- koret bör ligga på den nivå som motsvarar ett halvtidsarbete. För att behålla varaktighetskomponenten i kravet på förankring på arbetsmarknaden bör denna inkomst erhållas under samma antal månader som i dag, dvs. sex månader inom ramtiden om tolv månader.

Det finns inte en inkomstnivå som generellt motsvarar halvtids- arbete. För att identifiera en nivå på inkomstvillkoret som gör att ingen som i dag kvalificerar sig till försäkringen hamnar utanför, är en rimlig utgångspunkt de lägsta avtalade lönerna på arbets- marknaden. Sammanställningar av lägstlöner visar att lägsta avtalad lön är ca 7 850-8 000 kronor för ett halvtidsarbete. En annan utgångspunkt är inkomstfördelningen i Sverige som visar att 10 procent av de anställda har en lön som är lägre än eller uppgår till 9 800 kronor (tionde percentilen) för ett halvtidsarbete. För den grupp vars tionde percentil ligger lägst motsvarar den 8 850 kronor för ett halvtidsarbete.

Ett tänkbart inkomstvillkor skulle därmed kunna vara att den sökande för att uppfylla villkoret ska ha minst 8 000-10 000 kronor i inkomst per kalendermånad i minst sex månader under ramtiden. Ett inkomstvillkor i denna storleksordning skulle leda till att de som arbetar för avtalsenlig lön skulle kvalificera sig för ersättning vid halvtidsarbete.

Med ett inkomstvillkor kommer personer med olika hög inkomst att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning med olika antal arbetade timmar. Varaktighetskravet, att det krävs en viss inkomst i sex månader, i villkoret skulle dock bestå, vilket innebär att det inte skulle gå fortare för en höginkomsttagare än för en låginkomst- tagare att uppfylla inkomstvillkoret.

Om inkomstvillkoret, som räkneexempel, skulle fastställas till minst 8 000 kronor skulle det kunna medföra att nya grupper, som inte klarar dagens arbetsvillkor, kvalificerar sig till ersättning. Det handlar om personer som har arbetat mindre än halvtid och haft inkomster över 8 000 kronor (dvs. månadslön över 16 000 kronor). Det är dock relativt ovanligt att personer arbetar färre än 20 timmar i veckan. Ett exempel på en grupp som skulle kunna få rätt till ersättning är personer inom vård- och omsorgssektorn som arbetar

Sammanfattning

SOU 2012:47

natt. Tillägg för obekväm arbetstid kan göra att inkomsten blir relativt hög även vid arbete i en omfattning lägre än halvtid.

Det kan också finnas grupper som uppfyller nuvarande arbets- villkor, men som skulle ha svårare att uppfylla ett inkomstvillkor. Personer som arbetar halvtid eller mer till mycket låga timlöner kan med ett inkomstvillkor riskera att inte kvalificera sig för ersättning. Det kan också gälla 16–17-åringar som arbetar inom avtalsområden där det finns särskilda ungdomslöner, de som avlönas enligt vissa lärlingsavtal, anställda som enligt vissa avtal endast har provisions- löner och personer som arbetar på mer eller mindre ideell basis.

Om arbetsvillkoret ersätts med ett inkomstvillkor är det rimligt att överväga att indexera ett sådant på årlig basis. Dagens arbets- villkor innebär ett krav på ett visst antal arbetade timmar och så länge riksdagen inte beslutar om en lagändring ligger nivån fast. Att formulera kravet i termer av inkomst skulle innebära att det relativt sett förändras när den generella inkomstnivån på arbetsmarknaden ändras, utan att riksdagen beslutar om det.

Grundbeloppet

Grundbeloppets storlek beräknas i dagsläget utifrån ett fastställt belopp, 320 kronor per dag, och den sökandes normalarbetstid (den genomsnittliga arbetade tiden per vecka under ramtiden). Den sökandes tidigare inkomst påverkar således inte nivån på grund- beloppet. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden minskas grundbeloppet proportionerligt mot personens normal- arbetstid. Om uppgifter om tidigare arbetad tid inte längre skulle ligga till grund för arbetslöshetsförsäkringen behöver grundbel- oppet fastställas på annat sätt.

Ett sätt är att låta grundbeloppet vara ett fast ersättningsbelopp, oberoende av såväl tidigare arbetad tid och inkomst. Ett för stats- budgeten kostnadsneutralt alternativ är att fastställa beloppet till en nivå som motsvarar den nuvarande genomsnittliga dagpenningen (2010 229 kronor och 2009 240 kronor). Det skulle leda till att somliga personer fick betydligt högre och att andra fick betydligt lägre grundbelopp än i dag.

Ett annat alternativ är att fastställa grundbeloppet till 320 kronor, vilket är dagens högsta nivå för grundbeloppet. Det innebär att ingen skulle förlora på förändringen, alla skulle antingen få samma eller högre ersättning än i dagsläget.

SOU 2012:47

Sammanfattning

Ett annat sätt är att göra grundbeloppet inkomstrelaterat. Grund- beloppets ersättningsnivå skulle då motsvara en viss procent av dagsförtjänsten (genomsnittlig inkomst per dag under ramtiden), med 320 kronor per dag som bibehållen maximal ersättning. Det finns olika alternativ vad gäller hur stor andel av den tidigare inkomsten som ska ersättas. I delbetänkandet analyseras två alter- nativa ersättningsnivåer, 40 respektive 50 procent.

Ersättningen för deltidsarbetslösa

Om arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle baseras på inkomst- uppgifter behöver även fastställandet av ersättning för deltids- arbetslösa förändras. Det alternativa beräkningssätt som presenteras i kapitlet utgår ifrån att det är det faktiska inkomstbortfallet och arbetslöshetens omfattning som ska ligga till grund för ersätt- ningens storlek samt att dagens tak för dagpenningen, 680 kronor per dag, ska bestå.

Beräkningen med det här skisserade regelverket sker i tre steg. Det första steget innebär att det faktiska inkomstbortfallet fastställs. Detta görs genom att den sökandes normalinkomst, dvs. genom- snittlig månadsinkomst under ramtiden, reduceras med den inkomst individen får för sitt deltidsarbete under den månad han eller hon har varit arbetslös. Här säkerställs principen att ett inkomstbortfall ska ha uppstått. I det andra steget appliceras ersättningsnivåerna, precis som nu 80 respektive 70 procent, på inkomstbortfallet. Detta ger den maximala ersättningen per månad innan hänsyn tagits till ersättningstaket. Det tredje steget innebär att ersättning per arbets- lös dag fastställs genom att ersättningens storlek, från steg två, divideras med antalet dagar som personen har varit arbetslös under månaden. I detta skede appliceras taket, dvs. ersättningen per dag kan inte överstiga 680 kronor. Den ersättning som betalas ut kommer att bestå av ersättning per arbetslös dag multiplicerad med antal arbetslösa dagar under månaden. Därmed upprätthålls prin- cipen att ersättningsdagar förbrukas av det maximala antalet (300 respektive 450 dagar) i en ersättningsperiod.

Redovisning på de s.k. kassakorten kommer att vara central för att fastställa ersättningen även framöver. Det är på kassakorten de sökande anger att de är arbetslösa, hur många timmar de arbetar och eventuell annan tid då de inte står till arbetsmarknadens

Sammanfattning

SOU 2012:47

förfogande. Vid hindertid som beror på annat än arbete, bör nor- malinkomsten minskas proportionerligt mot hindertiden.

Kommittén analyserar vidare hur ersättningen skulle påverkas i förhållande till dagens beräkningssätt för olika grupper, dels för dem som arbetar del av veckan i kombination med arbetslöshet, dels för dem som har ett begränsat arbetsutbud som arbetslösa.

Övriga förändringar

De mest centrala delarna av regelverket bedöms möjliga att hantera även utan uppgifter om arbetad tid. Även en rad andra delar av arbetslöshetsförsäkringens regelverk skulle behöva förändras om inkomstuppgifter skulle ligga till grund för arbetslöshetsersätt- ningen. Det gäller t.ex. bedömning av bisyssla, 17/10-regeln och arbetslöshetsersättning under studietid samt delar av reglerna för överhoppningsbar tid. Kommittén bedömer att dessa relativt omfatt- ande förändringar, och de många övriga följdändringar som behövs, rimligen är hanterbara. För att realisera det skisserade regelverket som baseras på inkomstuppgifter återstår ett omfattande lagstift- ningsarbete. Dessutom behövs särregler för arbetslösa som inte har varit anställda eftersom de flesta företagare inte kommer att omfattas av månadsuppgifterna.

Inkludering av uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften

Den andra av kommitténs handlingsstrategier är att i stället anpassa månadsuppgifterna så att de kan användas i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Med denna strategi skulle arbetsgivare även redovisa uppgift om arbetstagares arbetade tid i månads- uppgiften. Arbetad tid skulle därmed även fortsatt användas för att bedöma rätt till arbetslöshetsersättning och nivån på den. Eftersom uppgifterna skulle finnas tillgängliga i månadsuppgifterna skulle de inte längre behöva samlas in med hjälp av arbetsgivarintyget.

Dagens bestämmelser kring arbetad tid är krångliga och innebär att ett stort antal detaljerade uppgifter behövs som beslutsunderlag. Om uppgift om arbetad tid skulle samlas in i månadsuppgiften vore det orimligt att det skulle vara lika detaljerade uppgifter som arbets- löshetskassorna i dag använder enligt befintliga regler. Vad skulle

SOU 2012:47

Sammanfattning

kunna vara ett förenklat – men ändå tillräckligt bra – mått på arbetad tid?

Kommittén menar att det inte är möjligt att använda sig av enbart kontrakterad (alternativt avtalad eller överenskommen) tid som beslutsunderlag i arbetslöshetsförsäkringen. En insamling av upp- gifter som mäter den faktiskt arbetade tiden är nödvändig för att behålla något som liknar försäkringens nuvarande funktion. Kon- trakterad tid kan vara intressant att samla in, men det skulle behöva vara i kombination med faktiskt arbetad tid för att få en uppfatt- ning om t.ex. frånvaro och övertid.

Det går att tänka sig ett antal olika definitioner av faktiskt arbetad tid, allt från ett snävare mått som baseras på antalet faktiskt arbetade timmar under en viss tidsperiod till ett bredare mått där även viss frånvaro räknas in i den arbetade tiden.

Förutom hur arbetad tid lämpligen mäts och samlas in i månads- uppgiften, finns det andra frågor att ta ställning till om denna handlingsstrategi ska realiseras. Uppgiftslämnarbördan skulle öka och en mängd data skulle samlas in månatligen som inte med säkerhet skulle komma att användas. Även integritetsskäl kan tala emot att samla in uppgifter som inte används. Ur ett integritets- perspektiv behöver det vidare prövas om risken för oacceptabla intrång i den personliga integriteten talar mot att samla in uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften. Det har inte gjorts någon bedömning av detta, eftersom Månadsuppgiftsutredningens bedöm- ning när det gäller insamlande och utbyte av inkomstuppgifter inte innefattade uppgifter om arbetad tid.

Även denna handlingsstrategi förutsätter förändringar i arbets- löshetsförsäkringens regelverk. Stora och centrala delar av regel- verket är uppbyggt kring uppgifter om arbetad tid. Eftersom måttet på arbetad tid behöver förenklas om uppgifterna skulle samlas in i månadsuppgiften, behöver en stor del av regelverket anpassas för att uppgifterna ska komma till användning.

Del 4 Konsekvenser

Kommittén lämnar i detta delbetänkande inga reformförslag avse- ende ett förändrat inkomstunderlag. I stället presenteras en analys av hur socialförsäkringen skulle kunna baseras på månatliga historiska (faktiska) inkomstuppgifter och hur dessa månadsupp-

Sammanfattning

SOU 2012:47

gifter även skulle kunna användas som beslutsunderlag i arbetslös- hetsförsäkringen.

Socialförsäkringen

En viktig slutsats i de konsekvensanalyser som kommittén redogör för beträffande ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag i social- försäkringen, är att det i dagsläget finns allt för dålig kunskap om hur individers inkomstuppgifter varierar mellan olika månader. Utan säkra inkomstuppgifter inom detta område kan heller inga säkra slutsatser om hur ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag påverkar ersättningen hos enskilda individer dras. Möjligheten att i beräkningarna hantera de skyddsregler som kommittén diskuterar i detta delbetänkande är också begränsade. Det innebär att effekt- erna för grupper som deltidsanställda och nytillträdande inte kan beskrivas på ett rättvisande sätt. Kommittén konstaterar därför att en mer utförlig analys av konsekvenserna behöver göras när det finns månadsuppgifter att tillgå som beskriver hur individers inkomst- uppgifter varierar mellan olika månader.

De preliminära resultat som presenteras i detta delbetänkande pekar på att ramtidens utformning kan ha relativt stor betydelse för kostnadsutfallet vid en eventuell reform. Resultaten pekar också på att det är betydande skillnader mellan hur ersättningen i sjuk- respektive föräldraförsäkringen påverkas av en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag. Medan kostnaderna i sjuk- försäkringen i samtliga studerade alternativ bedöms öka, finns det alternativ där betydande besparingar görs i föräldraförsäkringen. De olika utfallen i försäkringarna kan till viss del förklaras av att det i mångt och mycket är olika grupper som använder respektive försäkring. I föräldraförsäkringen är genomsnittsåldern lägre. Där- med befinner sig fler i en period i livet där inkomstökningen mellan olika år är förhållandevis hög. Det har en negativ effekt på ersätt- ningen vid en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag.

De fördelningsmässiga resultaten visar att utfallet i föräldra- försäkringen i genomsnitt blir negativt för dem med låga inkomster, medan det blir positivt för dem med höga inkomster. De positiva effekterna för dem med höga inkomster kan förklaras av att den faktor 0,97 som i dag reducerar inkomstunderlaget antas slopas, vilket innebär att ersättningen ökar för alla med inkomster över taket. I samtliga grupper är antalet vinnare fler än antalet förlorare.

SOU 2012:47

Sammanfattning

För dem som förlorar blir dock förlusten större än vinsten hos dem som vinner. Antalet förlorare tycks också öka ju fler försäkrings- dagar individen använder. Med alternativen där de nio eller sex bästa månaderna under ramtiden utgör inkomstunderlaget, mildras de negativa fördelningseffekterna. För dem med låga inkomster kvarstår dock en negativ effekt även i dessa alternativ. Negativa effekter syns även för kvinnor och deltidsarbetande. I detta samman- hang kan dock konstateras att tidigare nämnda tillkortakommanden med beräkningarna framför allt rör grupper som är nytillträdande, har rätt till överhoppningsbara tider eller har stor lönevariation, varför dessa resultat får betraktas som osäkra.

I sjukförsäkringen blir det fördelningsmässiga utfallet mer positivt än i föräldraförsäkringen. För såväl låg- som höginkomst- tagare blir utfallet mer generöst än i dagens system. I mitten av inkomsterfördelningen, där de flesta individer befinner sig, blir dock utfallet något negativt vid en lång ramtid (tolv månader). När ramtiden förkortas eller när de nio eller sex bästa månaderna under ramtiden används, ökar ersättningen även i detta inkomstintervall. Det innebär också att den totala kostnaden för att använda en historisk (faktisk) inkomstgrund i sjukförsäkringen ökar. Även i sjukförsäkringen finns i de flesta alternativ ett negativt utfall för deltidsarbetande. Om de deltidsarbetande får räkna de sex bästa månaderna under ramtiden blir dock ersättningen högre än i dagens system. Även i detta sammanhang är det värt att påpeka beräk- ningarnas tillkortakommande med att fånga effekten för grupper som omfattas av någon av de särregleringar som diskuteras i kapitel 7 och 8.

Arbetslöshetsförsäkringen

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen belyses konsekvenserna av att förändra regelverket så att det bygger på inkomstuppgifter i stället för uppgifter om arbetad tid. I detta avseende belyses särskilt konsekv- enserna för arbetsvillkorets utformning och beräkningen av grund- beloppet. Kommittén lämnar inga skarpa förslag utan resonerar principiellt om hur inkomstuppgifter skulle kunna ersätta uppgifter om arbetad tid.

Kommittén diskuterar fyra olika alternativ till hur försäkringens grundbelopp skulle kunna baseras på inkomstuppgifter i stället för arbetad tid. Två av förslagen är inkomstrelaterade och två är fasta

Sammanfattning

SOU 2012:47

belopp lika för alla, oavsett tidigare inkomst eller arbetad tid. De inkomstrelaterade alternativen är 40 respektive 50 procent av dags- förtjänsten, medan de fasta beloppen är 320 kronor respektive 240 kronor per dag. Nivån 240 kronor analyseras eftersom det är det genomsnittliga grundbeloppet (2009). Att välja den genomsnittliga ersättningen är ett kostnadsneutralt alternativ, men innebär att det kommer att finnas såväl vinnare som förlorare vid en eventuell reform. Nivån 320 kronor analyseras eftersom det är det högsta grundbeloppet i dagens försäkring. Den nivån skulle innebära att ingen förlorar på reformen, men att kostnaderna i försäkringen ökar med ca 340 miljoner. De två inkomstrelaterade alternativen innebär också att försäkringens kostnad ökar och antalet förlorare bedöms i dessa alternativ bli få.

Fördelningsmässigt ger tre av reformalternativen positiva effekter för samtliga grupper (fast belopp 320 kronor, inkomstrelaterat belopp 50 respektive 40 procent av dagsförtjänsten) medan effekten av det fjärde alternativet blir mer varierande (fast belopp 240 kronor). I alternativen som ger positiva fördelningseffekter är det för dem med låga inkomster som de mest positiva effekterna uppstår. Deltidsarbetande och kvinnor bedöms också få en mer positiv effekt än andra grupper.

En central fråga är också hur kvalificeringen till arbetslöshets- ersättningen påverkas om arbetsvillkoret byts ut mot ett inkomst- villkor. Kommitténs utgångspunkt är i detta avseende att så många som möjligt av dem som i dag uppfyller arbetsvillkoret också ska uppfylla inkomstvillkoret. Ett rimligt inkomstvillkor bör därför utgå från de lägsta avtalsenliga lönerna på arbetsmarknaden. Även om ett avstamp i de lägsta lönerna på arbetsmarknaden borde inne- bära att merparten av dem som i dag kvalificerar sig till ersättning också gör det med ett inkomstvillkor, kan det finnas personer som inte gör det. Det kan t.ex. handla om personer med provisions- baserad ersättning eller som har arbetat på mer eller mindre ideell basis, mot väldigt låg ersättning. Kommitténs samlade bedömning är dock att det totalt sett kan röra sig om ett hundratal personer.

Den andra sidan av denna fråga är hur många av dem som i dag inte har rätt till arbetslöshetsersättning som kan komma att kvalificera sig till ersättning med ett inkomstvillkor i stället för ett arbetsvillkor. Hur inkomstsammansättningen ser ut för individer som i dag inte kvalificerar sig till arbetslöshetsersättning finns ingen tillgänglig statistik över. Det är därmed svårt att veta hur många av dem som i dag inte har rätt till ersättning som skulle

SOU 2012:47

Sammanfattning

kunna ha det med ett inkomstvillkor. Ett rimligt antagande är dock att många av dem som i dag inte kvalificerar sig till ersättning från försäkringen helt enkelt inte har arbetat alls eller inte i tillräcklig omfattning. Dessa personer kommer i de flesta fall inte heller att kvalificera sig till ersättning med ett inkomstvillkor som ska upp- fyllas under ett antal månader.

Harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har historiskt varit och är med nuvarande regelverk två skilda försäkringar med olika syften och målgrupper. Med den utgångspunkten är det inte orimligt att försäkringarnas konstruktioner, åtminstone delvis, ser olika ut. Uti- från vad försäkringarna förväntas åstadkomma kan det finnas motiv för olikheterna. Men det finns också skillnader i försäkringarna som inte nödvändigtvis har sitt ursprung i olika grundläggande principer.

Eftersom kommittén endast lämnar ett fåtal konkreta förslag i detta delbetänkande är det svårt att dra några slutsatser om hur graden av harmonisering förändras. Kommittén redovisar dock kortfattat vad delbetänkandets förslag och analyser innebär ur ett harmoniserings- perspektiv. Den övergripande analysen vad gäller harmoniseringen av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och de eventuella förslag som blir följden av denna återkommer kommittén till i slutbetänkandet.

Författningsförslag

Förslag till

lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken (2010:110) att 25 kap. 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Grundläggande bestämmelser

25 kap.

2 §
Sjukpenninggrundande	Sjukpenninggrundande
inkomst är den årliga inkomst i	inkomst är den årliga förvärvs-
pengar som en försäkrad kan	inkomst som en försäkrad kan
antas komma att tills vidare få för	antas komma att få antingen
eget arbete antingen

1.som arbetstagare i allmän eller i enskild tjänst (inkomst av anställning), eller

2.på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete).

1 Inledning

1.1Uppdraget enligt direktiven

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (hädanefter kommittén) tillsattes med uppdraget att överväga förändringar som ger mer hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (dir. 2010:48). Förändringarna ska bidra till långsiktigt ökad syssel- sättning och därmed också långsiktigt hållbara statsfinanser.

I uppdraget ingår att föreslå nya regler för det inkomstunderlag som används vid beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäk- ringen, t.ex. sjukpenning. Utgångspunkten är att detta inkomst- underlag ska baseras på historiska (faktiska) inkomster, till skillnad från dagens framåtblickande inkomstunderlag som bygger på ett antagande om den försäkrades framtida inkomst.

Till grund för kommitténs arbete ligger de förslag om månatliga inkomstuppgifter som Månadsuppgiftsutredningen redovisade i sitt betänkande1. Utredningen föreslog regler och rutiner för hur arbetsgivare m.fl. månadsvis ska lämna uppgifter om utgiven ersätt- ning och förmån som utgör intäkt i inkomstslagen tjänst för arbetstagare. Enligt förslaget ska uppgifterna lämnas till Skatteverket och genom s.k. direktåtkomst tillgängliggöras för relevanta myndig- heter samt genom överföring på medium för automatisk databe- handling delges arbetslöshetskassor.

1 SOU 2011:40.

Inledning

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att de månatliga inkomstupp- gifterna enbart ska omfatta inkomster och ekonomiska ersättningar. Arbetsgivare föreslogs inte vara tvungna att lämna uppgifter om hur mycket en arbetstagare har arbetat. Egenföretagare kommer i de flesta fall inte att vara tvungna att lämna någon månadsuppgift2.

Betänkandet från Månadsuppgiftsutredningen har remissbehand- lats och bereds nu i regeringskansliet. Regering och riksdag har ännu inte tagit ställning till utformningen av förslaget. Denna kommitté har därmed möjlighet att föreslå konkretiseringar av hur denna insamling av uppgifter ska ske och lägga grunden för en användning av månadsuppgifter i social- och arbetslöshetsförsäkringarna när månadsuppgifterna finns på plats.

1.2Försäkringsmässighet och socialförsäkringsmässighet3

Fastställandet av inkomsten i en inkomstrelaterad försäkring är en avgörande del av försäkringen. På vilket sätt detta görs är viktigt för att den ska ge en tillräcklig trygghet för den försäkrade.

Försäkringar som täcker inkomstbortfall vid sjukdom och arbets- löshet har blivit allt viktigare under de senaste 150 åren. I och med industrialiseringen och urbaniseringen blev arbetsinkomsten, även för en välbeställd medelklass, allt viktigare för deras välstånd. Detta gav upphov till framväxten av försäkringslösningar för att hantera riskerna. De frivilliga livförsäkringarna, som hanterade förlusten av en individs intjäningsförmåga genom dödsfall eller arbetsoförmåga, uppstod i Sverige under mitten av 1800-talet. Socialförsäkringens framväxt dröjde ytterligare ett drygt halvt sekel. Det dessa två system har gemensamt är att försäkringskollektiven blev betydligt större än förr.

Frivilliga försäkringar och socialförsäkringar har olika inbyggda förtjänster och svagheter. I frivilliga försäkringar behöver ingen som inte anser sig behöva en försäkring vara med och betala till

2Företagarbegreppet skiljer sig dock åt i skattelagstiftningen och lagstiftningen vad gäller arbetslöshetsförsäkringen respektive socialförsäkringen.

3I detta betänkande används uttrycket socialförsäkringen om de försäkringar och förmåner som regleras i socialförsäkringsbalken. Den sjukpenninggrundande inkomsten, vilken analyseras i delbetänkandet, används emellertid bara i socialförsäkringens dagersättningar – det vill säga i sjukpenning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, havandeskapspenning, smittbärarpenning och närståendepenning. För läsbarhetens skull används ibland uttrycket socialförsäkringen om dessa. Arbetslöshetsförsäkringen ingår däremot inte i social- försäkringsbalken och ses inte som en del av socialförsäkringen i Sverige.

SOU 2012:47

Inledning

den. Frivilliga försäkringar utvärderas kontinuerligt genom att de finns på en konkurrensutsatt försäkringsmarknad. Försäkringar blir prisvärda när de hittar en fungerande balans mellan å ena sidan den trygghet som försäkringen skapar och å andra siden den självrisk och kontroll som behövs för att premien inte ska bli för hög. Inom vissa områden har det inte funnits några större problem att skapa försäkringar som bygger på frivillighet. På andra områden har det däremot inte varit möjligt.

Det kanske största problemet är risken för negativ selektion. Om alla försäkrade betalar samma premie riskerar de med störst risk i större grad teckna försäkringen. Därmed höjs premien och de med låg risk kommer sannolikt att i större grad välja bort den. En negativ spiral som gör försäkringen allt mindre attraktiv kan uppstå. Om frivilliga försäkringar ska komma till stånd och risken för en skada skiljer sig markant i befolkningen behöver en premiedifferentiering mellan de med höga och låga risker äga rum.

Framväxten av den allmänna socialförsäkringen, eller kraftiga offentliga subventioner till frivilliga försäkringar, kan ses som en reaktion på att frivilliga lösningar inte klarade att svara mot de ökande upplevda behoven av ekonomisk trygghet. Den allmänna socialförsäkringens största fördel är att den kan erbjuda alla ett försäkringsskydd till en rimlig kostnad. Framväxten av social- försäkringen har spelat en avgörande roll för att minska fattigdom och inkomstklyftor. Att obligatoriska socialförsäkringar har växt fram är kopplat till att det finns en acceptans för att vara med och finansiera sådana, även bland dem med låga risker.

Problem med socialförsäkringen som lyftes av dem som var kritiska till dess framväxt var risken för s.k. ”moral hazard”4. I och med socialförsäkringens existens skulle inte individen drabbas fullt ut av de negativa effekterna av sitt eget handlande. Därmed skulle drivkrafter att bete sig mer oförsiktigt än annars skapas. De eko- nomiska drivkrafterna till arbete ansågs bli försvagade.

Om det ska vara möjligt att upprätthålla ett brett stöd för all- männa socialförsäkringar måste de positiva effekterna, i termer av ökad ekonomisk trygghet och minskad fattigdom, bedömas som större än de negativa effekterna, i termer av minskade ekonomiska drivkrafter till arbete.

4 Termen ”moral hazard” har sitt ursprung i en diskussion om de privata livförsäkringarnas eventuella negativa effekt. Detta fenomen blev dock en betydligt större fråga när socialförsäkringen expanderade.

Inledning

SOU 2012:47

1.2.1Socialförsäkringen – ett socialt kontrakt

Den allmänna socialförsäkringen kan ses som ett sorts socialt kontrakt mellan landets medborgare. Regelverket är skapat för att ha så positiva effekter som möjligt för samhället som helhet. Fördelen med en allmän försäkring är att alla medborgare kan erbjudas ett försäkringsskydd oberoende av risken att drabbas av sjukdom eller arbetslöshet. Socialförsäkringens framväxt har bidragit till minskad fattigdom i utsatta grupper och en omför- delning av resurser som ökat jämlikheten samt fungerat som automatisk stabilisator med konjunkturdämpande effekt. Allt mer forskning har under senare tid pekat i riktningen mot att detta bidragit positivt till hälsoutvecklingen i befolkningen, men också påverkat sådant som tillit i samhället i positiv riktning.

Socialförsäkringens utformning har påverkats av ambitionen att hitta en fungerande balans mellan å ena sidan försäkringens för- måga att skapa ekonomisk trygghet för de försäkrade och de positiva effekter detta har och å andra sidan att skapa tillräckliga ekonomiska drivkrafter till arbete. Detta har på punkt efter punkt skapat skillnader mellan de frivilliga försäkringarna och social- försäkringen.

Det första området gäller vilka som är försäkrade. I en frivillig försäkring är de som accepteras som försäkringstagare och betalar premien försäkrade. Vem som omfattas av en socialförsäkring bygger däremot antingen på arbete eller på bosättning i landet.

Det finns i socialförsäkringen ingen direkt koppling mellan inbetalning av socialavgifter och förmåner. I svensk lagstiftning är det arbete och inkomster från detta som ger rätt till ersättning.5

Att en allmän socialförsäkring vill stimulera till arbete är inte konstigt. Bland dem som kritiserade framväxten av välfärdspolitiken lyftes risken att den skulle skapa drivkrafter bort från arbete.

I socialförsäkringen, såväl som i den delvis offentligt finans- ierade arbetslöshetsförsäkringen, har emellertid ett antal andra situationer, såsom perioder av utbildning, vård av barn och vissa andra samhällsnyttiga insatser, inneburit att försäkringsskyddet bibehålls trots att den försäkrade inte arbetar och i praktiken inte är med och finansierar den gemensamma försäkringen. Skälet till dessa avvikelser från arbetslinjen handlar om att gynna beteenden som bedöms som allmännyttiga.

5 Mannelqvist, R (2003).

SOU 2012:47

Inledning

I socialförsäkringen finns dessutom vissa bosättningsbaserade förmåner som komplement till de inkomstrelaterade. För föräldra- lediga, ålderspensionärer och dem med sjuk- eller aktivitetsersättning har det ansetts rimligt med en ersättning som inte bygger på ett tidigare arbete. Dessa innebär emellertid lägre ersättning6.

Det som skiljer socialförsäkringen från de frivilliga försäkr- ingarna är att utvärderingen av de förstnämnda sker politiskt, medan de frivilliga utvärderas på en konkurrensutsatt marknad7. I den politiska utvärderingen av socialförsäkringen är det den sam- lade upplevda effekten av välfärdspolitiken och finansiering av denna som bedöms. Socialförsäkringen måste upplevas som till- räckligt bra av tillräckligt många, om det ska finnas ett folkligt stöd för att den ska finnas kvar.

Regelverket i den allmänna socialförsäkringen förhåller sig till det faktum att dess uppgift inte är att skydda försäkringen i sig eller ens försäkringskollektivet. Uppgiften är i stället att bidra till så mycket samhällsnytta som möjligt genom att skapa trygghet, omfördela resurser till behövande och genom att befrämja arbete och därmed välfärdspolitikens finansiering.

1.3Utgångspunkter för kommitténs arbete

Gemensamt för både frivilliga och obligatoriska försäkringar är att de bygger på ett ömsesidigt förtroende. För att den enskilde ska vilja betala till en försäkring behöver den både ge en tillräcklig trygghet om en skada uppkommer och klara sina framtida ekonomiska åtaganden. Vidare är det viktigt att den försäkrade upplever att pröv- ningen av dennes sak sker på ett rättssäkert sätt. Den försäkrade måste känna en tillit till hur försäkringen administreras och hur besluten fattas.

Det är också viktigt att den försäkrade känner ett förtroende för att andra försäkrade bidrar till försäkringen och att den inte utnyttjas på ett felaktigt sätt.

Den upplevda tryggheten påverkas av möjligheten den försäk- rade själv har att förutse om denne i en given situation är försäkrad

6Sjuk- och aktivitetsersättningen är något av ett undantag från denna regel. I denna ersättning innebär inte arbete så mycket högre ersättning om hänsyn tas till skatt och bostadstillägg för pensionärer (BTP).

7Även i detta avseende uppvisar arbetslöshetsförsäkringen upp särdrag i och med att dess inkomstrelaterade del är frivillig, men trots detta offentligt reglerad och partiellt offentligt finansierad.

Inledning

SOU 2012:47

och vilken ersättning som i sådana fall kan utfalla om en skada inträffar. Förutsättningar att skapa sådan förutsebarhet skiljer sig mellan olika försäkringar och bidrag. Till exempel pensioner och vissa bidrag kan nästan helt bygga på i förväg fastställda kriterier och kräver ingen ytterligare bedömning av den enskildes behov. Andra behöver betydligt mer av individuella bedömningar.

I detta delbetänkande ska inte grundvillkoren – t.ex. huruvida arbetsförmågan är nedsatt eller den arbetssökande aktivt står till arbetsmarknadens förfogande – utredas. Det finns emellertid ett flertal andra villkor som ska vara uppfyllda för att ersättning ska utgå. Regelverken ser helt olika ut inom de två försäkringarna. Samma delar ingår emellertid i båda social- och arbetslöshets- försäkringarna.

I båda finns krav på att den försäkrade ska ha en förankring på arbetsmarknaden. I socialförsäkringen krävs att den försäkrade ska ha en försäkrad inkomst och avsikt att arbeta under de kommande sex månaderna, i arbetslöshetsförsäkringen att arbetsvillkoret, dvs. att ha arbetat minst 80 timmar i månaden i minst sex månader under en ramtid om tolv månader, är uppnått. Båda försäkringarna bygger på ett inkomstbortfall som ska ersättas, men bedömning av vilken inkomst som gått förlorad görs på olika sätt. I arbets- löshetsförsäkringen baseras ersättningen i normalfallet på inkomsten och den arbetade tiden under de tolv månaderna närmast innan arbetslösheten. För dagersättningarna i socialförsäkringen görs en bedömning av vilken inkomst den försäkrade skulle ha fått om den inte blivit frånvarande från arbetet. Denna bedömning baseras på ett antal olika faktorer, däribland den faktiska inkomsten innan frånvaron och eventuella avtal med arbetsgivaren.

I båda försäkringarna definieras ett flertal skyddsvärda situa- tioner där den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd trots att denne inte arbetar, t.ex. under studier eller vid föräldraledighet.

Det överordnade syftet med de förändringar som analyseras i detta delbetänkande är att skapa legitima och väl fungerande för- säkringar. En bra försäkring skapar så stor trygghet som möjlighet för de försäkrade till en så liten samhällsekonomisk kostnad som möjligt.

Kommittén vill lyfta fram tre faktorer fram som är viktiga för att detta ska uppnås: förutsebarhet, rättsäkerhet samt administrativ effektivitet.

SOU 2012:47

Inledning

1.3.1Förutsebarhet

Ett av försäkringens viktigaste värden är att den försäkrade vet att han eller hon är försäkrad och litar på att försäkringen kommer att täcka inkomstförluster eller kostnader som en skada föranlett. För den försäkrade är det viktigt att veta om denne har kvalificerat sig till försäkringen, vilka villkor som gäller för att få ersättning och hur stor ersättning som denne kan vara berättigad till. Det är också viktigt att den försäkrade känner ett förtroende för försäkringens ekonomiska hållbarhet.

När det gäller dagersättningarna i socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen försäkrar dessa bortfall av arbete och dess inkomster. Fastställandet av den försäkrades inkomst blir där- med viktigt. För dem med regelbundna inkomster är detta inte speciellt problematiskt. Det är för dem lätt att bevisa vilken inkomst de sannolikt skulle ha fått om inte skadefallet inträffade respektive hade innan arbetslösheten inträffade. För försäkrade med varierade arbetsinkomster eller för dem som kombinerar arbete med annan sysselsättning är det svårare att avgöra vilken inkomst som ska anses vara försäkrad. I dag är det inte alltid möjligt att veta om man är försäkrad och har rätt till ersättning, och i sådana fall storleken på denna, vid t.ex. sjukdom eller arbetslöshet.

I delbetänkandet analyseras möjligheterna att i större utsträck- ning bygga regelverken på, för den försäkrade och försäkrings- givaren, tillgängliga uppgifter. Månadsuppgifter om inkomst är en viktig sådan information, men andra uppgifter kommer också att behövas för att fastställa rätt till ersättning och ersättningens storlek. I möjligaste mån bör den försäkrade och försäkringsgivaren redan innan skadefallet har inträffat veta vilken inkomst denne har försäkrad och om kravet på att vara förankrad på arbetsmarknaden är uppfyllt.

Om och när det finns månadsuppgifter kommer informationen om dem vara tillgängliga för den person det berör och de myndigheter och andra som har tillgång till uppgifterna. Den berörde kommer därmed att genom att använda e-legitimation kunna gå in på en webbsida, motsvarande ”mina sidor”, och se vilka inkomster denne har haft. Kommittén anser att denna information i möjligaste mån bör användas för att ge individen lättillgänglig information om vilket försäkringsskydd den försäkrade har om han eller hon drabbas av något som leder till att han eller hon har rätt till dagersättningar från socialförsäkringen eller arbetslöshets- försäkringen.

Inledning

SOU 2012:47

I delbetänkandet analyseras i vilken utsträckning det skulle kunna vara möjligt att använda månadsuppgifterna och andra till- gängliga uppgifter för att förbättra både förutsebarheten och den information som den försäkrade delges om sitt försäkringsskydd.

1.3.2Rättsäkerhet

I försäkringar behövs ett regelverk som avgör om den försäkrade verkligen har rätt till ersättning och vilken ersättning denne i sådana fall har rätt till. I den försäkrades intresse ligger att dessa bedömningar är rättssäkra och görs till så låga samlade kostnader som möjligt.

Dessa bedömningar bör utformas för att skapa så stort förtroende som möjligt för försäkringen. Det behöver finnas en möjlighet att följa beslutsärendet, att kunna lägga fram sin sak och att vid missnöje kunna överklaga. Den försäkrade behöver kunna lita på att försäk- ringen fungerar som den är tänkt, vilket förutsätter att myndig- heten eller arbetslöshetskassan och dess personal hanterar den i enlighet med de ambitioner som finns.

Brister i rättsäkerheten kan både innebära att försäkringen över- utnyttjas, men kan också leda till att personer med rätt till ersättning inte lyckas bevisa sin rätt.

Försäkrade kan, om kontrollen brister, få förmåner de inte har rätt till eller få högre ersättning än vad de har rätt till. Det kan leda till att drivkrafterna till arbete försvagas och till ett överutnyttjande av försäkringens förmåner. Om missbruket eller överutnyttjandet av försäkringen blir för stort urholkas förtroendet för denna. I obliga- toriska försäkringar kan det leda till ett politiskt missnöje med försäkringen, men kan också leda till att försäkringen hamnar i en negativ spiral som ytterligare ökar problemen. Om försäkrade anser att andra missbrukar försäkringen, kan det framstå som rationellt att försöka göra det själv också.

För rigorös kontroll kan å andra sidan leda till att den försäk- rade behöver lägga ned orimligt mycket arbete på att bevisa att han eller hon har rätt till ersättning. Strikta regler riskerar leda till att försäkrade som borde ha haft rätt till ersättning inte får denna för att han eller hon inte lyckas bevisa sin sak. Slutligen kan det också innebära omfattande kontrollkostnader som får bäras av försäkrings- kollektivet.

SOU 2012:47

Inledning

Vidare är frågorna om möjligheterna till kontroll i förhållande till den försäkrades integritet viktiga. Vilka uppgifter ska den för- säkrade vara skyldig att delge försäkringsgivaren för att få rätt till ersättning? Här finns en genuin motsättning inbyggd mellan för- säkringskollektivet som gynnas av att överutnyttjande minimeras och den enskildes rätt att inte behöva delge försäkringsgivaren uppgifter som kan anses vara känsliga.

I framgångsrika försäkringar skapas kontrollmöjligheter som minimerar kostnaden och integritetskränkningen för den försäk- rade. För att uppnå detta krävs någon form av kompromiss mellan i grunden motstridiga intressen.

En försäkring bör präglas av att det är lätt att göra rätt. Med så små insatser som möjligt ska de uppgifter som behövs för att bedöma den försäkrades rätt till ersättning komma försäkringen till handa.

1.3.3Administrativ effektivitet

Det är viktigt att administrationen av social- och arbetslöshets- försäkringarna är kostnadseffektiva. Hur denna effektivitet uppnås har emellertid förändrats sedan försäkringarna skapades. Den stora förändringen är att kostnaderna för manuell hantering successivt har stigit i relation till kostnaderna för datahantering. Jämfört med 1950-talet har beräknings- och lagringskapacitet av stora data- mängder blivit extremt mycket billigare. I viss utsträckning har administrationen av försäkringarna anpassats till denna nya verk- lighet. Ett ålderdomligt regelverk och förändringar som inte har gjorts för att förenkla, utan tvärtom syftat till att säkra en rättvis behandling av vissa mindre grupper, har dock ofta lagt hinder i vägen. Den administrativa effektiviseringspotential som den tekniska utvecklingen inneburit har inte tagits tillvara.

Jämfört med den privata försäkringsmarknaden är de admin- istrativa kostnaderna i socialförsäkringen låga. Kostnaderna i de privata försäkringarna genereras däremot sannolikt i stor grad av marknadsförings- och försäljningskostnader samt kostnader kopplade till selektion och differentiering av premier.

I detta delbetänkande är en överordnad tanke att analysera om det är möjligt att i högre grad försöka anpassa regelverket i både social- och arbetslöshetsförsäkringarna till de tekniska landvinningar som gjorts inom databehandlingsområdet under de senaste decen- nierna. I den utsträckning det är möjligt borde beräkningen av de

Inledning

SOU 2012:47

utbetalda ersättningarna bygga på elektroniskt överförda uppgifter tillgängliga i offentliga register. Bearbetningarna som behöver göras av dessa uppgifter bör också utformas för att minimera manuella moment i arbetet.

1.4Försäkringar med tillgång till månadsuppgifter

Frågan om att bygga den sjukpenninggrundande inkomsten på historiska (faktiska) inkomster har diskuterats under lång tid. Viktiga skäl som talat för att tydligare koppla samman de historiska (faktiska) inkomsterna med förmånerna har varit att huvudregeln i trygghets- systemen bör vara att de inkomster som leder till skatt och obliga- toriska avgifter, också bör vara de inkomster som generar försäkrings- förmåner.

Trots flera utredningar har en övergång till att grunda social- försäkringen på historiska (faktiska) inkomster inte skett. Ett tungt vägande skäl till detta är att tillgängliga data över faktiska inkomster har varit relativt inaktuella. Det tar nästan ett år efter ett givet kalenderår innan det finns fastlagda inkomstuppgifter om vilken inkomst en person haft under det föregående året. Men det har också befarats att ett införande av en försäkring som bygger på historiska (faktiska) inkomster riskerar att leda till ett sämre för- säkringsskydd för nytillträdande på arbetsmarknaden och för de med varierade inkomster.

1.4.1Införandet av månadsuppgifter

I Månadsuppgiftsutredningens betänkande föreslogs arbetsgivare och andra som betalar ut ersättning som utgör inkomst av tjänst lämna uppgift om utbetalda ersättningar till Skatteverket månatligen. Ett antal länder, såsom Danmark och Nederländerna, har redan infört månadsuppgifter. Andra är på väg att införa dem. En del länder, såsom Storbritannien, har också kommit relativt långt i arbetet med att använda dessa uppgifter för att fastställa förmåner i välfärdspolitiken. Den brittiska välfärdspolitiken, som i högre grad bygger på inkomstprövade bidrag, är av en annan art än den svenska. Trots detta visar deras erfarenheter att aktuella inkomstuppgifter innebär nya möjligheter för välfärdspolitikens utformning. Månads- uppgifterna upplevs ha ett stort användningsområde, men innebär

SOU 2012:47

Inledning

att stora förändringar av det gällande regelverket måste göras om fördelarna med inkomstuppgifter ska tas tillvara.

Fram till nu har regelverken för socialförsäkringen, arbetslös- hetsförsäkringen och olika bidrag antingen fått bygga på den taxerade, och därmed inaktuella, inkomsten (t.ex. ålderspensionen, bostadsbidraget och underhållstödet) eller på manuellt insamlade inkomstuppgifter (arbetslöshets- och socialförsäkringarna). Att det inte har funnits aktuella inkomstuppgifter har inneburit att t.ex. bostadsbidraget bygger på preliminära utbetalningar, som sedan kontrolleras mot den faktiska årsinkomsten när den finns tillgäng- lig. Månadsuppgifterna kan, om de införs, öppna för nya lösningar på olika områden. Det är inte bara i social- och arbetslöshets- försäkringarna som dessa kan komma till nytta. Också när det gäller inkomstprövade bidrag och i studiemedelssystemet kan upp- gifterna komma till användning. När det gäller utvärdering av arbetsmarknadspolitik och utbildningsinsatser ger dessa uppgifter möjlighet att följa hur insatser påverkar en individs möjlighet till etablering på arbetsmarknaden på ett helt annat sätt än vad som är möjligt i dag. Men för att detta ska vara möjligt krävs att månads- uppgifterna införs och att de utformas ändamålsenligt, att felaktigheter minimeras, att de upplevs innebära ett acceptabelt integritetsintrång och att uppgiftslämnarbördan för företagen blir rimlig.

1.4.2Innehållet i detta delbetänkande

Detta delbetänkande presenteras innan det finns vare sig någon proposition från regeringen eller något riksdagsbeslut om att införa månadsuppgifter. Givet att månadsuppgifter införs, är det inte känt hur denna insamling kommer att fungera i praktiken. Trots detta är det viktigt att presentera analyser om hur dessa uppgifter skulle kunna användas i såväl social- som arbetslöshetsförsäkringarna. Dessa analyser är viktiga för att kunna utforma månadsuppgifter på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt.

När det gäller månadsuppgiftens utformning tar kommittén ställning till en konkretisering av denna. Vidare föreslås i delbetänk- andet att det inkomstbegrepp som används i social- och arbetslöshets- försäkringarna harmoniseras och anpassas till de uppgifter som kommer att finnas tillgängliga i månadsuppgifterna.

När det gäller att förändra dagens beräkning av den sjukpenning- grundande inkomsten (SGI:n) presenteras en analys av hur beräk-

Inledning

SOU 2012:47

ningen skulle kunna bygga på de inkomster som inrapporteras i månadsuppgifterna. Förtjänster och problem med olika modeller lyfts fram och diskuteras. Det gäller bl.a. för grupper med varierad inkomst, personer i olika skyddsvärda situationer och för nytill- trädande på arbetsmarknaden.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen presenteras två olika handlingsstrategier för hur månadsuppgifter skulle kunna användas som beslutsunderlag. I den ena strategin ersätter inkomstuppgifter de uppgifter om tidigare arbetad tid som regelverket i hög utsträckning bygger på i dag. Den andra handlingsstrategin innebär att uppgifter om faktiskt arbetad tid samlas in i månadsuppgiften för att kunna användas i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen.

Slutligen presenteras en konsekvensanalys i delbetänkandet. När det gäller denna innebär det faktum att det ännu inte finns några månadsuppgifter att det inte finns tillgängliga uppgifter om hur arbetsinkomster för olika grupper fördelar sig mellan månaderna. Det gör det svårt att dra några säkra slutsatser av vad en övergång till att i större utsträckning bygga inkomstunderlagen på historiska (faktiska) inkomster skulle innebära. De analyser som görs behöver utvecklas och förfinas när månadsuppgifterna finns på plats.

De förslag och analyser som presenteras bygger på existerande regelverk. Kommittén har till uppgift att utreda omfattande för- ändringar i både social- och arbetslöshetsförsäkringarna. Om sådana förändringar kommer att föreslås av kommittén får det också effekt på de analyser som presenteras i detta delbetänkande. Det betyder att kommittén också av detta skäl kan behöva återkomma med förslag på hur månadsuppgifterna ska kunna användas framöver.

Analyserna i detta delbetänkande ska ses som ett första steg i en förändring av social- och arbetslöshetsförsäkringarna så att de i den utsträckning det är lämpligt använder de inkomstuppgifter som samlas in i månadsuppgifterna. Att använda dessa uppgifter i administrationen av välfärdssystemen var ett viktigt argument för att utreda och införa dem. Det är därför viktigt att månadsupp- giften utformas på ett sätt som gör den så användbar som möjligt.

DEL 1

Månadsuppgifter

2Månadsuppgiftsutredningens

förslag

Av kommitténs direktiv framgår att den i sitt arbete ska ta del av och beakta det arbete som sker i Månadsuppgiftsutredningen. Månadsuppgiftsutredningen lämnade den 20 april 2011 sitt betänk- ande, Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40). I detta kapitel redogörs för bakgrunden, de viktigaste förslagen i betänkandet och de av remissinstansernas synpunkter som har betydelse för denna kommittés arbete.

2.1Månadsuppgiftsutredningens förslag

I kommittédirektiven Elektroniska inkomstuppgifter per individ och månad (dir. 2009:91) fick en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag om att arbetsgivare m.fl. ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Inrapporteringen skulle i första hand avse uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, dvs. förutom arbetsgivare även myndigheter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner.

Syftet med systemet avseende inkomstuppgifter skulle enligt direktiven vara att ge Försäkringskassan och Skatteverket m.fl. bättre kontrollmöjligheter, att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter effektiviseras genom att uppgiftslämnandet sam- ordnas i en inrapporteringsfunktion samt att korrekta inkomst- relaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. Möjligheterna att samtidigt effektivisera handläggningen vid berörda myndigheter och uppnå snabbare och enklare myndighetskontakter för enskilda såväl som arbetsgivare skulle också tillvaratas. Med myndigheter avsågs enligt direktiven även kommuner och arbetslöshetskassor.

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

2.1.1Nuvarande regler om kontrolluppgift i inkomstslaget tjänst

Enligt nuvarande regler lämnas kontrolluppgift om intäkt i inkomst- slaget tjänst en gång per år. Enligt huvudregeln ska löner, arvoden, pensioner, förmåner, sjukpenning, föräldrapenning och andra inkoms- ter som erhålls på grund av tjänst tas upp som intäkt. För fysiska personer ska, med vissa begränsade undantag, kontrolluppgift lämnas av den som har gett ut ersättningen eller förmånen. Det innebär att registrerade arbetsgivare med verksamhet i Sverige, Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna, försäkringsföretag och andra som betalar ut ersättningar som utgör inkomst av tjänst måste lämna kontrollupp- gift om utbetald ersättning. Med ersättning avses i detta samman- hang alla ersättningar som i skattehänseende utgör inkomst av tjänst, dvs. begreppet innefattar både inkomst av arbete och ersättningar som betalats ut från socialförsäkringen och arbetslöshets- försäkringen.

Syftet med kontrolluppgifter framgår av 14 kap. 1 § skatteför- farandelagen (2011:1244), SFL. Kontrolluppgifter ska lämnas för andra än uppgiftslämnaren själv till ledning för bl.a. bestämmande av underlag för att ta ut skatt eller avgift enligt inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa för- värvsinkomster och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Kon- trolluppgift ska vidare lämnas för bestämmande av underlag för att ta ut egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980), för registrering av skatteavdrag, för bestämmande av skattereduktion, för beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt 59 kap. social- försäkringsbalken, (SFB) för beskattning enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl. och för beskattning utomlands.

2.1.2Uppgifter som lämnas i kontrolluppgift från arbetsgivare m.fl.

Kontrolluppgift från arbetsgivare m.fl. lämnas i dag till Skatteverket på blankett KU10. Kontrolluppgiften kan lämnas på papper eller elektroniskt.

På blankett KU10 ska arbetsgivaren ange namn, adress och person- eller organisationsnummer samt inkomsttagarens namn, adress och

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

personnummer. På blanketten ska också avdragen skatt för inkomst- tagaren anges.

I ruta 11, kontant bruttolön m.m., ska arbetsgivaren redovisa summan av sådan ersättning (brutto) som arbetsgivaren ska betala arbetsgivaravgifter för. Avgångsvederlag och skadestånd som arbets- givaren betalat på grund av att en anställning upphör räknas som lön och ska redovisas i ruta 11.1

I ruta 12 ska det sammanlagda värdet av skattepliktiga förmåner utom bilförmån och drivmedel vid bilförmån redovisas.2 En skatte- pliktig förmån innebär att arbetsgivaren ställer själva förmånen till den anställdes förfogande, t.ex. fri tidning eller fri semesterbostad. Förmånerna värderas i regel till marknadsvärdet med avdrag för vad den anställde själv betalt för förmånen. Med marknadsvärde avses det pris den anställde skulle ha fått betala om han eller hon själv skaffat motsvarande vara eller tjänst. I vissa fall används en schablon.

2.1.3Uppgifter som lämnas i kontrolluppgift från pensions- och försäkringsutbetalare m.fl.

Kontrolluppgift från pensions- och försäkringsutbetalare lämnas på blankett KU18. Ersättningar som betalas ut av Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna utgör i skattehänseende inkomst av tjänst. På blankett KU18 ska Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna lämna uppgift om utbetald ersättning. På blanketten ska anges upp- giftslämnarens namn och adress, inkomsttagarens namn, adress och personnummer samt utbetalad ersättning och avdragen skatt.

1I ruta 11 redovisas även sjuklön, traktamente och bilersättning utöver avdragsgilla schablonbelopp, ersättning för resor mellan bostaden och arbetsplatsen, ersättning för utgift för trängselskatt vid resa med egen bil, ersättning för hemresor, ersättning för restid, avgångsvederlag och skadestånd vid anställnings upphörande, semesterlön och semester- ersättning, semestermedel från en semesterkassa, försäkringspremie där den anställde är förmånstagare, Marie Curie-stipendium och hyresersättning över marknadsmässig hyra.

2Skattepliktig bilförmån utom drivmedel redovisas i ruta 13 och drivmedel vid bilförmån i ruta 18 på blankett KU10.

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

Figur 2.1 Exempel på hur inkomst av tjänst redovisas på blankett KU10 respektive KU18

2.1.4Förslaget i korthet

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst och som enligt nuvarande regler lämnas i kontrolluppgift en gång per år3 i stället ska lämnas varje månad. Kontrolluppgift som gäller inkomster i inkomst- slagen näringsverksamhet och kapital ska även i fortsättningen lämnas en gång per år.

Månadsuppgiften ska enligt förslaget lämnas elektroniskt, med vissa begränsade möjligheter till dispens från det elektroniska upp- giftslämnandet om särskilda skäl föreligger.

Enligt förslaget ska Skatteverket vara mottagare av månadsupp- gifterna.

Månadsuppgiften föreslogs få samma innehåll som den nuvarande årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst med den skillnaden att uppgifterna lämnas varje månad i stället för en gång per år. Efter årets utgång ska Skatteverket summera beloppen för

3 24 kap. 1 § SFL.

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

varje arbetstagare och överföra dessa uppgifter till inkomstdeklara- tionerna. Arbetsgivarna och andra som lämnar kontrolluppgift om inkomst av tjänst ska då inte längre behöva lämna någon årlig kon- trolluppgift om lön och avdragen skatt.

Därutöver ska uppgiftslämnaren ange om det i den utgivna ersätt- ningen ingår sjuklön eller kompletterande ersättningar i samband med sjukdom eller föräldraledighet.

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att kontrolluppgiften ska lämnas senast den 12:e i månaden efter den kalendermånad som uppgiften avser, förutom för juli och december då den ska lämnas senast den 17:e närmast följande månad.

2.1.5Sambandet med skattedeklarationen

Skattedeklaration ska enligt gällande regler lämnas av den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter alter- nativt som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det4. Skattedeklaration ska lämnas varje redovisningsperiod, vilket i normalfallet omfattar en kalendermånad. Det finns i SFL tre typer av skattedeklarationer: arbetsgivardeklaration, förenklad arbetsgivar- deklaration och mervärdesskattedeklaration. Skatteavdrag och arbets- givaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redo- visningsperioder. I skattebetalningslagen (1997:483) som gällde innan SFL trädde ikraft benämndes denna deklaration skattedeklaration5.

I arbetsgivardeklarationen redovisas nödvändiga identifikations- uppgifter, uppgift om den redovisningsperiod som redovisning lämnas för samt de ytterligare uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatten och avgifterna. Här redovisas även den sammanlagda ersättningen från vilken utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag och sammanlagt avdraget belopp6.

De uppgifter som lämnats för varje anställd eller annan mot- tagare av ersättning under en månad kommer att ligga till grund för arbetsgivardeklarationen. Månadsuppgiftsutredningen föreslog att månadsuppgifterna ska summeras av Skatteverket och sedan föras över till en elektronisk arbetsgivardeklaration.

426 kap. 2 § SFL.

510 kap. 9 § skattebetalningslagen (1997:483).

626 kap. 18–19 §§ SFL.

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

2.1.6Periodiska inkomster

Den uppgift som lämnas som månadsuppgift kommer i normal- fallet att avse lön eller annan ersättning som utbetalats föregående månad.

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att om ersättningen avser annan tid än den aktuella månaden ska uppgiftslämnaren ange detta samt vilken period ersättningen avser, vilket innebär att ersättningen ska periodiseras. Månadsuppgiftsutredningen exemplifierade detta med när den ersättning som redovisas i månadsuppgiften påverkats av något som har karaktären av en engångsbetalning, t.ex. en bonus, en retroaktiv lön, ett avgångsvederlag eller liknande som gör att redovisningen avviker från vad som är normalt för den anställde.

Det samma ska enligt Månadsuppgiftsutredningen gälla andra ersättningar än lön, exempelvis ersättningar från Försäkringskassan och arbetslöshetsförsäkringen. Även i dessa fall ska myndigheten eller arbetslöshetskassan ange vilken period ersättningen avser om den avser annan tid än föregående månad. Motsvarande ska gälla om sjuklön eller kompletterande ersättningar vid föräldraledighet eller sjukdom ingår i ersättningen.

2.1.7Rättelser

Samtliga löneutbetalningar som sker under en månad ska redovisas i arbetsgivardeklarationen senast den 12:e och i vissa fall den 17:e månaden efter löneutbetalningsmånaden. En arbetsgivare kan göra flera löneutbetalningar under en månad. Enligt Månadsuppgifts- utredningens förslag ska en arbetsgivare kunna lämna månadsupp- gifter i samband med varje löneutbetalning, dock senast den dag då arbetsgivardeklarationen för månaden lämnas. Lämnade uppgifter kommer sedan enligt förslaget att summeras av Skatteverket och dessa uppgifter kommer att ligga till grund för arbetsgivardeklara- tionen.

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att en lämnad månadsuppgift ska kunna rättas eller ändras fram till den tidpunkt då arbetsgivar- deklarationen för månaden har kommit in till Skatteverket. Det är de månadsuppgifter som vid denna tidpunkt är aktuella som ska utgöra uppgifter i arbetsgivardeklarationen. Efter det att beslut om arbetsgivardeklarationen har fattats av Skatteverket måste uppgifts- lämnaren, på samma sätt som gäller i dag, begära omprövning av

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

beslutet om han eller hon upptäcker fel i redan lämnade uppgifter. Ett nytt beslut måste sedan fattas av Skatteverket.

2.1.8Den enskildes möjlighet att ta del av lämnade uppgifter

Arbetstagare och andra som har erhållit skattepliktig ersättning ska enligt förslaget med en e-legitimation via en tjänst på Skatteverkets hemsida kunna kontrollera vilka uppgifter som arbetsgivare och andra uppgiftslämnare har lämnat. Redan månaden efter löneut- betalningen ska det vara möjligt att kontrollera vilka uppgifter som har redovisats till Skatteverket. Genom att kunna kontrollera upp- gifterna ökar tryggheten för arbetstagare och andra inkomsttagare om att skatteavdrag verkligen har redovisats.

2.1.9Informationsutbyte

Månadsuppgiftsutredningen kom fram till att ett informations- utbyte mellan Skatteverket och vissa andra myndigheter bör genomföras genom s.k. direktåtkomst. Informationsutbyte bör ske även mellan Skatteverket och arbetslöshetskassorna, som inte är myndigheter utan föreningar, i detta fall genom överföring på medium för automatisk databehandling. Både Skatteverket och andra myndigheter och arbetslöshetskassor ska kunna använda månads- uppgiften i sin ärendehandläggning. Det gäller Försäkringskassan som kan använda uppgiften i ärenden som gäller inkomstrelaterade förmåner, Kronofogdemyndigheten i ärenden om utmätning i lön, socialnämnderna i ärenden om ekonomiskt bistånd, Migrationsverket i ärenden om dagersättning till asylsökande, arbetslöshetskassorna i ärenden om arbetslöshetsersättning, Arbetsförmedlingen i ärenden om etableringsersättning till nyanlända invandrare och Åklagar- myndigheten i ärenden om dagsböter. Förändringen leder enligt utredningens förslag till en snabbare, billigare och mer precis hand- läggning. Den enskilde behöver inte lämna inkomstuppgifter i samma utsträckning som i dag och får snabbare ett korrekt beslut.

Det informationsutbyte mellan Skatteverket och andra myndig- heter respektive arbetslöshetskassor som utredningen föreslog går enligt Månadsuppgiftsutredningen att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Utredningen föreslog bl.a. ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

som gör att samma grad av sekretess som gäller för uppgifterna hos Skatteverket även ska gälla för uppgifterna när de tagits ut ur skatte- databasen av andra myndigheter.

2.1.10Skatteverkets behov

Innehållet i den årliga kontrolluppgiften är enligt nuvarande regler utformat för Skatteverkets behov med undantag av arbetsställenummer som är en uppgift som Statistiska centralbyrån, SCB, efterfrågar. Skatteverket kommer även i fortsättningen att ha behov av samtliga de uppgifter som ingår i den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst och de bör enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag därför även fortsättningsvis ingå i månadsuppgiften.

2.1.11Försäkringskassans behov av uppgifter

Månadsuppgiftsutredningen samrådde i februari 2011 med denna kommitté. I Månadsuppgiftsutredningens betänkande anges att den har övervägt vilka uppgifter Försäkringskassan kan komma att behöva om ett inkomstunderlag för SGI som baseras på historiska (faktiska) inkomster kommer att införas. I förslaget anges att utgångspunkten för dessa överväganden är att underlaget för social- försäkringsförmåner ska vara de inkomster som ingår i den nuvarande kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst, men att vissa delar dock bör hanteras särskilt. Månadsuppgiftsutredningen föreslog att det i månadsuppgiften ska redovisas om någon del av utgiven ersättning utgör sjuklön eller kompletterande ersättning i samband med sjukdom eller föräldraledighet. Dessa uppgifter behövs inte i Skatteverkets handläggning utan denna precisering är avsedd för de mottagande myndigheterna, då i första hand Försäkringskassan.

2.1.12Uppgift om frånvaro och arbetad tid

Månadsuppgiftsutredningen ansåg att uppgift om frånvaro inte bör ingå i månadsuppgiften. Nyttan av uppgiften uppväger enligt utredningen inte de kostnader detta uppgiftslämnande kan medföra främst för mindre företag.

När det gäller uppgift om arbetad tid konstaterade utredningen att uppgiften kan vara till viss nytta i handläggningen av arbetslöshets-

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

och socialförsäkringen enligt nu gällande regler. Utredningen föreslog dock inte att uppgift om arbetad tid ska ingå i månads- uppgiften med hänsyn till det arbete som pågår inom ramen för denna kommittés uppdrag att utforma nya ersättningsregler för de framtida försäkringarna. Månadsuppgiftsutredningen föreslog att om den parlamentariska socialförsäkringsutredningen skulle finna att arbetad tid borde finnas med bör en enkel definition med ett brett användningsområde väljas.

2.1.13Månadsuppgiftsutredningens konsekvensbedömning

Sammantaget bedömde Månadsuppgiftsutredningen att förslagen är lönsamma ur ett samlat samhällsekonomiskt perspektiv. Arbets- givare, däribland privata företag, får sänkta administrativa kostnader. Månadsuppgiften som sådan ökar kostnaderna men andra effekter leder till sammantaget sänkta kostnader. De kostnadssänkande effekterna består av att skattedeklarationen underlättas samt att särskilt uppgiftslämnande till myndigheter som Försäkringskassan närmast avskaffas och reduceras när det gäller arbetslöshetskassorna.

Månadsuppgiftsutredningen gjorde samhällsekonomiska bedöm- ningar av den föreslagna reformen för två olika scenarier. I det ena scenariot antogs att vid mitten av 2010-talet reformeras fastställande av SGI till att baseras på den försäkrades historiska (faktiska) inkomster. I det andra scenariot antogs att nuvarande regler skulle förbli oförändrade. Beräkningarna visar en vinst enligt båda scenari- erna. Vinsten är dock högre vid ändrade regler. Vid en övergång till beräkning av SGI med ett inkomstunderlag bestående av historiska (faktiska) inkomster i socialförsäkringen visar beräkningarna att samhällets investering ger en avkastning 10,2 procent (för perioden 2012–2021). Alternativt kan det uttryckas som att varje satsad krona ger tillbaka drygt 10 öre. Vid oförändrade regler i socialförsäkringen visar beräkningarna att samhällets investering ger en avkastning på 8,9 procent för samma tidsperiod. Månadsuppgiftsutredningen gjorde även en bedömning av hur förslaget kan påverka felen i skatte- och transfereringssystemen. Det rör sig om dagersättningar i socialförsäkringen och om kommunernas ekonomiska bistånd. Månadsuppgiftsutredningens bedömning var att felen i de båda systemen sammantaget kan minska med ca 3 000 miljoner kronor vid ändrade regler i socialförsäkringen och med ca 500 miljoner kronor vid oförändrade regler. Statsbudgeten försvagas något

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

inledningsvis som ett resultat av ökade förvaltningskostnader, men de bedöms hämtas in redan efter ett eller ett par år. Genom de minskade felen i transfereringssystemen kan omfattande budgetförstärkningar förväntas mot 2010-talets slut. Utredningen konstaterade att i den mån införande av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster inte skulle realiseras förväntas betydligt mindre vinster av minskade fel.

De kostnadssänkande effekterna för arbetsgivare består i att arbetsgivardeklarationen underlättas och att uppgiftslämnande till myndigheter som Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten och kommunernas socialnämnder i det närmaste avskaffas och reduceras vad gäller arbetslöshetskassorna. Månadsuppgiftsutredningens bedömning var att den samlade effekten är kostnadsneutral för före- tagen, utom för de små företagen som bedöms få effektiviserings- vinster. De små företagens administration, menade utredningen, effektiviseras av den tilltänkta e-tjänst som Skatteverket enligt för- slaget kommer att ställa till förfogande. Som framgår av remissam- manställningen nedan vände sig fyra remissinstanser (Svenskt Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Näringslivets regelnämnd (NNR)) mot denna bedömning. Samtliga fyra menar att det finns skäl att tvärtom befara att små företag kommer att drabbas av ytterligare betungande administrations- kostnader. Det gäller i synnerhet de omkring 100 000 företag med anställda som saknar ett it-baserat lönesystem och som är hänvisade till den e-tjänst som Skatteverket ska tillhandahålla.

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

2.1.14Ikraftträdande

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att de i SFL föreslagna bestäm- melserna ska träda ikraft den 1 januari 2013 och att övriga föreslagna bestämmelser ska träda ikraft den 1 juli 2013.

2.2Remissinstansernas synpunkter

Månadsuppgiftsutredningens betänkande remitterades till 68 remiss- instanser, varav de flesta har yttrat sig. De allra flesta är positiva till att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt av tjänst ska lämnas varje månad och att vissa myndigheter ges åtkomst till uppgifterna. Svenskt Näringsliv, Företagarna, LRF och NNR avstyrkte förslaget i dess helhet.

Även denna kommitté lämnade ett remissvar över utredningens förslag och är i huvudsak positiv till förslagen. Kommittén beton- ade dock i sitt remissvar att den ännu inte tagit ställning till om uppgift om frånvaro och arbetad tid kan komma att vara till nytta för hanteringen av de allmänna försäkringarna.

I detta avsnitt redogörs kortfattat för hur remissinstanserna ställer sig till frågorna om rättelser, om uppgifterna ska vara period- iserade, om arbetad tid ska ingå i månadsuppgiften, uppgifts- lämnarbördan, integritet och sekretess samt genomförandetidpunkt.

2.2.1Rättelser m.m.

Skatteverket, som tillstyrkte förslaget att arbetsgivare blir skyldiga att lämna kontrolluppgift en gång i månaden i stället för som i dag en gång om året, föreslog att månadsuppgiften ska kopplas samman med arbetsgivardeklarationen och att det blir krav på att arbets- givardeklarationen lämnas elektroniskt. Det bör enligt Skatteverket ske genom att arbetsgivaren direkt i arbetsgivardeklarationen läm- nar uppgift på individnivå avseende löner och avdragen skatt. Skatteverket ansåg att det även bör övervägas om en sanktions- avgift ska införas för den som inte lämnar månadskontrolluppgift i tid för att säkerställa att kontrolluppgifterna lämnas varje månad. Enligt Skatteverket bör en lämnad kontrolluppgift kunna rättas av den behörige uppgiftslämnaren även efter det att arbetsgivar- deklarationen har lämnats. I de fall Skatteverket uppmärksammar

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

fel i kontrolluppgifterna ska Skatteverkets rättelse synas i de upp- gifter som kan lämnas ut till andra myndigheter.

Även Försäkringskassan ansåg att det bör vara möjligt att rätta en lämnad uppgift senare än då arbetsgivardeklarationen för månaden ska lämnas.

2.2.2Periodiserade uppgifter

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) avstyrkte förslagets utform- ning av månadsuppgiften samt ansåg att ersättning måste kunna hänföras till den månad ersättningen avser. ISF ansåg att förslaget inte är tillräckligt för att månadsuppgiften ska kunna utgöra ett tillräckligt gott underlag för att användas för beslut om SGI och föreslog att ett nytt mer detaljerat förslag tas fram. Det skulle enligt ISF inte gå att använda ett inkomstunderlag som baseras på alla ersättningar som betalas ut under en ramtid enligt kontantprincipen, med anled- ning av retroaktiva utbetalningar och andra administrativa rutiner i olika system. SGI:n skulle för en enskild av administrativa skäl kunna bli känslig för tidpunkten för försäkringsfallet, vilket enligt ISF inte är acceptabelt. För att månadslöner ska kunna periodiseras är det tillräckligt med uppgift om vilken/vilka månader ersätt- ningen avser. Avser utbetalningen en längre period, exempelvis vid en retroaktiv löneförhöjning, bör beloppet fördelas proportionerligt till rätt månader. Det förutsätter dock att ordinarie månadslön och retroaktiv lön särredovisas.

Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO) ansåg när det gäller frågan om periodiseringsunderlag att det hade varit bra om utredningen hade varit tydligare rörande i vilka situationer ett periodiseringsunderlag ska fyllas i. Arbetslöshetskassorna måste veta hur många kronor som avser respektive månad för att kunna använda uppgifterna, i annat fall är månadsuppgiften av ringa användning för arbetslöshetskassorna.

Sveriges Redovisningskonsulters Förbund (SRF) ansåg att det alltid, utan undantag, ska anges vilken löneperiod en lämnad uppgift avser. Det är också, enligt SRF, viktigt att det är tydligt vad som ska anses normalt för den anställde, t.ex. hur semesterersättningar ska hanteras. SRF ansåg att det inte är lämpligt att i lagtext klara ut alla gränsdragningsfrågor utan menade att det är Skatteverkets uppgift att i föreskrifter klara ut dessa gränsdragningsfrågor.

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

I sammanhanget kan slutligen nämnas att Försäkringskassan i sitt remissvar angående sin egen rapportering av månadsuppgiften uppgav att avvikelser avseende ersättning som avser annan period än den aktuella månaden kan innebära problem för Försäkringskassan. Försäkringskassans utbetalningar av dagersättningar avser inte sällan en period som sträcker sig över ett kalendermånadsskifte vilket innebär att många av Försäkringskassans utbetalningar måste markeras. Även SO tog upp arbetslöshetskassornas eget uppgifts- lämnande och påpekade att det inte är möjligt för arbetslöshetskassorna att avgöra vilka kalenderdagar en viss ersättning hänför sig till.

2.2.3Redovisning av arbetad tid

Flera av remissinstanserna ansåg att månadsuppgiften med den föreslagna utformningen, dvs. utan uppgifter om arbetad tid, inte kommer att kunna användas som beslutsunderlag för prövning av rätt till ersättning eller ersättningens storlek i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen.

Ett antal remissinstanser uppgav att de vill att uppgifter om arbetad tid ska inkluderas i månadsuppgiften. Skälen till detta varierar dock. Andra remissinstanser ansåg att det vore värdefullt för statistikproduktion, utvärdering, och forskning. Några remiss- instanser ansåg att uppgift om arbetad tid behövs och skulle vara till stor nytta i socialförsäkringsadministrationen.

Datainspektionen var, av integritetsskäl, positiv till att arbetad tid inte föreslås ingå i månadsuppgiften. En närmare redogörelse för remissinstansernas synpunkter i denna fråga finns i kapitel 11, se avsnitt 11.1.1.

2.2.4Uppgiftslämnarbördan

Bolagsverket såg det som positivt att de uppgiftskrav som efter- frågas ska levereras elektroniskt och att de till Skatteverket lämnade uppgifterna ska kunna återanvändas av andra myndigheter och inte levereras av företagen flera gånger. Bolagsverket såg även de före- slagna juridiska lösningarna om direktåtkomst samt det därtill kopplade stärkta sekretesskyddet för de uppgifter som kan vidare- förmedlas som en framkomlig väg och en över tiden hållbar lösning såväl ur ett it-perspektiv som ur ett sekretess- och integritets-

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

perspektiv. Även Tillväxtverket var positivt till utredningens förslag där syftet är att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter ska effektiviseras genom att uppgiftslämnandet sam- ordnas, servicen till enskilda utökas, myndigheternas kontroll- möjligheter förbättras och korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen.

Svenskt Näringsliv ansåg däremot att det finns risk för att nya och små företag samt innovationsföretag drabbas av ytterligare betungande administration. Svenskt Näringsliv delade inte utred- ningens uppfattning att de små företagen skulle komma att få effektiviseringsvinster. Dessa företag kommer enligt Svenskt Näringsliv i stället att få ökad administration, vilket är oacceptabelt, särskilt som det i detta fall rör sig om att vara en del i en myndig- hetsadministration. Företagarna ansåg att konsekvenserna för de små företagen inte har beaktats tillräckligt. Enligt Företagarna saknar småföretagen ofta egna administrativa resurser och de uppgifter som enligt förslaget ska lämnas finns i dag inte samlade och enkelt till- gängliga i småföretagens löneadministrativa system. Enligt LRF:s uppfattning är osäkerheten i Månadsuppgiftsutredningens beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna för arbetsgivarna mycket stor. Osäkerheten finns både i kostnaden per månadsuppgift och i antalet månadsuppgifter. NNR ansåg att utredningens syfte, och därmed de förslag som följer av den, i första hand är att ge myndig- heterna bättre kontrollmöjligheter och minska felaktiga betalningar knutna till välfärdssystemen. Företagen är alltså inte det primära ”problemet” som avses lösas, men används som ”problemlösare” genom att anmodas lämna mer ingående och frekventa uppgifter om bl.a. inkomst och skatt för sina anställda. För att kunna motivera ett införande av ett sådant förslag, som i princip innebär att företagen blir en del i en myndighetsadministration utan ersätt- ning, menade NNR att det krävs att alla typer av företag och företagsstorlekar tjänar på detta genom att deras totala kostnader minskar eller blir oförändrade. NNR ansåg att utredningen inte kunnat styrka detta då det föreligger osäkerheter om vilka kostnader förslaget får för olika företagstyper och företagsstorlekar.

SOU 2012:47

Månadsuppgiftsutredningens förslag

2.2.5Integritet och sekretess

Datainspektionen påpekade att förslaget innebär en ny omfattande insamling av integritetskänsliga uppgifter om enskilda och ett utökat elektroniskt informationsutbyte av dessa uppgifter mellan olika aktörer. Den omständigheten att Skatteverket ska samla in och lagra delvis känsliga uppgifter som inte behövs för myndig- hetens egen verksamhet innebär enligt Datainspektionen ett avsteg från en sedan länge etablerad princip, nämligen den att den personuppgiftsansvarige enbart ska behandla personuppgifter som denne själv behöver. Det är enligt inspektionen i och för sig inte otänkbart att avvika från denna princip, men i så fall krävs en noggrann analys där behovet av de föreslagna åtgärderna vägs mot det intrång i enskildas personliga integritet som uppstår. Datainspektionen menade att utredningen inte gjort en sådan gen- omgripande analys. Enligt Datainspektionen innebär förslaget en väsentligt ökad insamling och spridning av integritetskänslig information om enskilda och det är enligt Datainspektionen fråga om en så betydande kartläggning av enskildas personliga förhållan- den att 2 kap. 6 § regeringsformen, RF, blir tillämplig. Bestämmelsen innebär att ett genomförande av förslagen måste prövas mot grund- lagen och regleras i lag. Lagar som inskränker integritetsskyddet får endast genomföras om det intresse som ska tillgodoses är så starkt och integritetsskyddsintresset så förhållandevis svagt att inskränk- ningen framstår som proportionerlig. Bestämmelsen innebär också att lagstiftaren tydligt måste redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Datainspektionen påpekade att risken för oacceptabla intrång i den personliga integriteten ökar ju fler uppgifter som görs tillgängliga för sammanställning.

Justitiekanslern, JK, uppgav att en förutsättning för att införa ett system i enlighet med Månadsuppgiftsutredningens förslag är att grundläggande krav på integritetsskydd kan upprätthållas. Enligt JK får det intrång i den personliga integriteten som förslagen medför anses vara begränsat. Att uppgifterna lämnas månatligen i stället för årsvis avser en sådan löpande inhämtning av upplysningar angående enskildas personliga förhållanden som typiskt sett innefattar ett intrång i den personliga integriteten. De inkomstuppgifter som myndigheterna kommer att få ta del av hos Skatteverket avser emellertid sådana uppgifter som arbetsgivarna ändå är skyldiga att lämna. Uppgifterna kommer dessutom att vara förenade med absolut sekretess hos den myndighet som genom direktåtkomst

Månadsuppgiftsutredningens förslag

SOU 2012:47

har hämtat in uppgifterna hos Skatteverket. Den utformning av lag- texten som utredningen föreslår innebär vidare att tystnadsplikten inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter med stöd av meddelarfriheten. Enligt JK får sekretessregleringen anses tillgodose behovet av ett tillräckligt integritetsskydd beträffande de månadsuppgifter som Skatteverket kommer att kunna tillhanda- hålla genom direktåtkomst.

2.2.6Ikraftträdande

ISF ansåg att ikraftträdandet bör senareläggas. Försäkringskassan, SRF och Skatteverket ansåg att reglerna inte kan börja gälla förrän tidigast den 1 januari 2014.

3Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

I kapitel 2 redogörs för Månadsuppgiftsutredningens förslag till månadsuppgifter. I detta kapitel diskuteras hur månadsuppgifterna kan komma till användning i administrationen av välfärdssystemen. Även betydelsen av att de inkomstuppgifter som ska redovisas i månadsuppgiften går att hänföra till den månad då arbete har utförts (dvs. periodiseras) diskuteras. Utifrån detta konkretiserar kommittén månadsuppgiftens innehåll och utformning, i förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag, i syfte att tillvarata uppgift- ernas potential som beslutsunderlag i välfärdssystemen.

3.1Hur kan månadsuppgifterna användas i välfärdssystemen?

Som framgår av kapitel 2 är syftet, såsom det beskrevs i Månads- uppgiftsutredningens direktiv, med månadsuppgifterna att ge Försäkringskassan, Skatteverket m.fl. bättre kontrollmöjligheter, att effektivisera arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter och att ge korrekta inkomstrelaterade ersättningar från välfärdssyst- emen. Tanken är också att tillvarata möjligheterna till effektiviserad handläggning vid myndigheter och enklare myndighetskontakter. Förutom berörda myndigheter avsågs uttryckligen även arbetslös- hetskassorna.

Bakgrunden till Månadsuppgiftsutredningens uppdrag beskrevs i dess direktiv. I sammanhanget nämndes bl.a. att korrekta inkomst- uppgifter på många sätt är centrala för exempelvis Försäkringskassans, Skatteverkets och arbetslöshetskassornas verksamhet. Att skapa ett gemensamt system för inrapportering av inkomstuppgifter förvänt-

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

ades effektivisera inrapporteringen och minska de administrativa kostnaderna för både myndigheter och arbetsgivare. En annan bak- grund till uppdraget var det behov av förbättrade inkomstuppgifter som påtalades av Delegationen mot felaktiga utbetalningar1. I delega- tionens betänkande föreslogs att regeringen skulle besluta om införande av ett system med månadsuppgifter om lön på individnivå. I betänkandet påtalades också att felaktiga inkomstuppgifter är en av de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Ett ytterligare exempel var det faktum att regeringen vid upprepade tillfällen hade uttryckt att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI:n) borde grunda sig på historiska (faktiska) inkomster.

Frågan om hur SGI:n kan baseras på historiska (faktiska) inkom- ster har denna kommitté i uppdrag att utreda och i detta delbetänk- ande redovisas en analys av hur nya regler för beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster skulle kunna utformas.

Även arbetslöshetsförsäkringen omfattas av kommitténs upp- drag, inte minst genom det harmoniseringsuppdrag som kommittén har. Uppdraget innebär att redovisa och analysera samspelet mellan samt konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna. Särskilt utpekat i direktiven är att samma inkomstgrund så långt som möjligt bör användas i försäkringarna, med syftet att ett enhetligt inkomstbegrepp ska underlätta kontroll, öka rättssäkerheten och förbättra andelen korrekta utbetalningar. Kommittén ska, enligt direktiven, i sitt arbete med dessa frågor beakta Månadsuppgiftsutredningens förslag.

Sammanfattningsvis var tanken med månadsuppgifter att dessa, förutom inom beskattningsområdet, skulle komma till nytta i admin- istrationen av välfärdssystemen såsom social- och arbetslöshets- försäkringarna. En uppgift för denna kommitté är därför att analysera hur detta kan åstadkommas. Hur kan de föreslagna månadsuppgifternas potential tillvaratas inom ramen för socialförsäkringen? I vilken utsträckning kan de användas med ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag som kommittén analyserar i detta delbetänkande? I vilken utsträckning kan de användas som beslutsunderlag i arbetslöshets- försäkringen?

Hur månadsuppgifterna samlas in och redovisas är av stor vikt för hur de kan användas. Denna frågeställning var aktuell redan när Månadsuppgiftsutredningens direktiv fastställdes. Enligt direktiven skulle utredningen överväga om uppgifter om arbetad tid och frånvaro

1 SOU 2008:74.

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

skulle inkluderas i uppgiftsinsamlingen. Denna skrivning har, enligt utredningens betänkande, sannolikt sin bakgrund i att Delegationen mot felaktiga utbetalningar hade påtalat att uppgifter om arbetad tid och frånvaro skulle göra det möjligt att föra inkomster till rätt månad, dvs. periodiseras. Delegationen menade att inkomstuppgifter redovisade enligt kontantprincipen ger en oriktig grund för kontroll och korrekt utbetalning av olika ersättningar. I Månadsuppgifts- utredningens förslag till månadsuppgift ingick dock inte arbetad tid. En anledning till detta var, enligt betänkandet, att utredningen föreslog periodisering av inkomstuppgifterna. Det innebar att uppgifter om arbetad tid och frånvaro inte behövdes för att hänföra inkomster till rätt månader, något som av Månadsuppgifts- utredningen bedömdes vara av påtaglig nytta i administrationen av socialförsäkringen även i det fall försäkringen skulle bygga på historiska inkomster.2

Månadsuppgiftsutredningens förslag är emellertid inte vare sig beslutat eller genomfört när kommittén lämnar detta delbetänk- ande. Det är därför ännu inte känt om månadsuppgifter kommer att införas och inte heller hur de kommer att utformas. Kommittén har i stället att i sina överväganden förhålla sig till Månadsuppgifts- utredningens förslag.

I följande avsnitt diskuteras effekterna av att månadsuppgiften redovisas enligt kontantprincipen respektive periodiseras. Därefter föreslår kommittén en konkretisering av månadsuppgiften i för- hållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag.

3.2Kontantprincip eller periodisering i redovisningen av månadsuppgiften

Frågan om inkomsterna i månadsuppgiften redovisas enligt kontant- principen eller periodiseras är som redan nämnts av stor betydelse för potentialen att använda dem som beslutsunderlag i t.ex. social- och arbetslöshetsförsäkringarna.

2 SOU 2011:40, s.178.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

3.2.1Kontantprincipen

Den s.k. kontantprincipen, som används inom beskattningsområdet3, innebär att inkomster tas upp till beskattning det inkomstår inkomsten erhålls eller är tillgänglig för lyftning och att utgifter ska dras av det år utgiften betalats. Med månadsuppgifter blir det i stället månad som är den relevanta redovisningsperioden. Enligt kontantprincipen ska en lön som exempelvis utbetalas i oktober i månadsuppgiften redovisas för oktober, även om den avser arbete som har utförts i september. På motsvarande sätt innebär det att en utbetalning av föräldrapenning från Försäkringskassan i oktober redovisas i månadsuppgiften för oktober, även om den ersätter föräldraledighet som i själva verket ägde rum i augusti. Enligt denna princip är det med andra ord i månadsuppgiften för den månad då ersättningen blir tillgänglig för mottagaren som den redovisas.

Enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag ska inkomstupp- gifterna redovisas enligt kontantprincipen (och även periodiseras när så är relevant, se nedan). Månadsuppgiften ersätter enligt för- slaget den årliga kontrolluppgiften för inkomst av tjänst och behöver därmed uppfylla Skatteverkets behov av uppgifter bl.a. för att bestämma skatt eller avgift.

3.2.2Periodisering

Med periodisering avses i detta delbetänkande att en utbetalad ersättning ska hänföras till den månad då ersättningen har intjänats, dvs. då arbetet har utförts, eller till den månad en socialförsäkrings- förmån eller arbetslöshetsersättning avser, dvs. tiden för frånvaron. Till skillnad från kontantprincipen ska med andra ord en lön som utbetalas i oktober redovisas i månadsuppgiften för september, om det var då arbetet utfördes. En utbetalning av t.ex. sjukpenning ska hänföras till den månad då sjukfallet faktiskt ägde rum.

3 Det finns dock enligt 10 kap. 10 § inkomstskattelagen (1999:1229) ett undantag från kontantprincipen beträffande beskattningstidpunkten. Undantaget avser förmån av driv- medel som enligt bestämmelsen ska räknas till månaden efter den då förmånen kommit den skattskyldige till del. I dagsläget kan det innebära att en förmån som en anställd har fått i slutet av ett år ska ingå i det efterföljande årets inkomster och därmed redovisas i samband med kontrolluppgiften för det året. Med den av Månadsuppgiftsutredningen föreslagna månadsuppgiften betyder det att en förmån av drivmedel i januari kommer att redovisas i arbetsgivardeklarationen som lämnas i mars (eftersom skattskyldigheten precis som tidigare uppstår i februari).

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

Den av Månadsuppgiftsutredningen föreslagna månadsuppgiften bygger på kontantprincipen. Men uppgifterna ska även periodiseras i och med att förslaget innebär att uppgiftslämnaren ska ange om ersättningen avser annan tid än föregående månad och i sådana fall vilken period som ersättningen avser. Månadsuppgiftsutredningen exemplifierar detta med när den ersättning som redovisas i månads- uppgiften påverkas av något som har karaktären av en engångsut- betalning, t.ex. en bonus, en retroaktiv lön eller ett avgångsvederlag som gör att redovisningen avviker från vad som är normalt för den anställde. Det gäller även andra ersättningar än ersättning för arbete, t.ex. ersättningar från Försäkringskassan eller en arbetslös- hetskassa, sjuklön och kompletterande ersättningar vid föräldra- ledighet och sjukdom som avser annan tid än månaden innan den månad då månadsuppgiften lämnas.

3.3Effekter i välfärdssystemen av de olika metoderna att redovisa inkomst

En anledning till den avgörande skillnaden mellan att använda inkomstuppgifter som är redovisade enligt kontantprincipen respek- tive är periodiserade, är att det på den svenska arbetsmarknaden finns skillnader när det gäller vilken arbetsperiod som en löneutbetalning avser.

För de flesta anställda, oavsett om de är tillsvidareanställda eller tidsbegränsat anställda, betalas grundlönen ut samma månad som den har intjänats, men det förekommer även utbetalning efterfölj- ande månad. Förutom grundlön tillkommer ofta annan lön såsom ersättning för jour och obekväm arbetstid samt avdrag för frånvaro etc., vilka vanligen betalas ut respektive görs avdrag för med en månads fördröjning. Dessutom får anställda med lön innevarande månad i realiteten en del av sin lön i förskott, vilket innebär att den är preliminär och att t.ex. avdrag för frånvaro i slutet av månaden görs efterföljande månad.

För personer med timlön betalas lönen i regel ut efterföljande månad. Detta ökar sannolikheten för att tillkommande ersättningar och avdrag hinner tas med i den ordinarie löneutbetalningen, men även i detta fall betalas somliga ersättningar ut i efterhand.

I exemplen nedan beskrivs denna skillnad i när löneutbetal- ningen sker och vad effekten blir i månadsuppgiftssammanhang beroende på hur uppgifterna redovisas.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

Exempel 1 Löneutbetalning innevarande respektive efterföljande månad

Lisa arbetar sex månader, januari-juni. I det ena fallet får hon lön för det arbete hon har utfört i januari utbetalad den 25 januari, dvs. innevarande månad. I det andra fallet får hon lön för arbete utfört i januari den 25 februari, dvs. efterföljande månad.

Inkomstuppgifter enligt kontantprincipen

	jan	feb	mars	april	maj	juni	juli
arbete	ja	ja	ja	ja	ja	ja
lön innevar-
ande månad	X	X	X	X	X	X
lön efterfölj-
ande månad		X	X	X	X	X	X

Med lön innevarande månad kommer Stina att ha månadsuppgift om inkomst för perioden januari-juni.

Med lön efterföljande månad kommer Stina att ha månadsuppgift om inkomst för perioden februari-juli.

Periodiserade inkomstuppgifter

Oavsett lön innevarande eller efterföljande månad kommer Stina att ha månadsuppgift om inkomst för perioden januari-juni. Detta beror på att inkomsten kommer att hänföras till den månad då arbetet faktiskt utfördes, i detta fall månaden innan utbetalningen.

Exempel 2

Byte av arbete

Andreas arbetar tre månader, januari-mars, och får lön efterföljande månad. Därefter får han ett annat arbete i tre månader, april-juni, för vilket han får lön innevarande månad.

Inkomstuppgifter enligt kontantprincipen

jan

feb

mars

april

maj

juni

juli

arbete 1

arbete 2

lön 1 efter-

följande månad

lön 2 inne-

varande månad

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

Andreas kommer att ha månadsuppgift om inkomst för perioden februari-juni, dvs. fem månader trots att han har arbetat i sex månader. Detta beror på att när kontantprincipen används kommer två månadsinkomster att rapporteras in för samma månad, april i detta fall.

Periodiserade inkomstuppgifter

Andreas kommer att ha månadsuppgift om inkomst för perioden januari-juni, dvs. sex månader. Detta beror på att inkomsten kommer att hänföras till den månad då arbetet faktiskt utfördes, vilket för arbete 1 betyder månaden innan utbetalningen.

Som tidigare nämns i avsnitt 2.1.4 föreslås månadsuppgifterna lämnas till Skatteverket senast den 12:e varje månad (med vissa undantag). Detta innebär att det kommer att finnas en admin- istrativ eftersläpning i när månadsuppgifterna finns tillgängliga för berörda myndigheter och arbetslöshetskassor. Följden av detta blir att det som i exemplen ovan avses med att månadsuppgift kommer att finnas för specifika månader inte betyder att månadsuppgiften omedelbart kommer att vara tillgänglig. Månadsuppgiften kommer att finnas tillgänglig som beslutsunderlag en månad efter den markerade månaden i exemplen ovan. Detta gäller oavsett redovis- ningsmetod.

Ovan redovisas exempel på principiella skillnader i och effekter av de olika redovisningsmetoderna. Nästa steg är att analysera vilka effekter dessa skillnader skulle kunna leda till i de välfärdssystem där de är avsedda att användas. Med tanke på kommitténs uppdrag exemplifieras detta med arbetslöshets- och socialförsäkringarna.

3.3.1Socialförsäkringen

Vad gäller socialförsäkringen bedömer kommittén att det är av stor vikt att månadsuppgiften periodiseras för att den ska kunna komma till användning på bästa sätt. Uppgifter som bara redovisas enligt kontantprincipen skulle endast i liten utsträckning komma till användning utan stora förändringar i regelverket.

I del 2 av detta delbetänkande presenteras analyser av hur ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag för ersättningarna inom socialförsäkringen kan konstrueras. De olika exempel som redo-

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

visas i del 2 bygger på att månadsuppgiften även periodiseras. De bedöms då kunna utgöra underlag för såväl ersättningens nivå som för bedömning av rätt till ersättning utifrån de olika funktioner som skisseras. Utan periodisering kan månadsuppgifterna utgöra underlag vid bedömning av ersättning, men det är tveksamt om en ökad administrativ enkelhet kan åstadkommas.

Av exempel 1 framgår att det med kontantprincipen skulle vara arbete som härrör från olika månader som ingår i ramtiden bero- ende på om lönen utbetalas innevarande eller efterföljande månad (se diskussioner i kapitel 6). Det skulle för socialförsäkringens del innebära att löneutbetalningsprincipen påverkar nivån på den ersättning försäkrade får så snart det finns skillnader i inkomst mellan olika månader.

I exempel 2 visas att byte av arbete, från ett arbete med lön efterföljande månad till ett arbete där lönen utbetalas innevarande månad med kontantprincipen, innebär att det under en månad kommer registreras utbetalningar för arbete som utförts under två månader. På motsvarande sätt uppstår en lucka där ingen utbetal- ning sker, och således ingen uppgift om inkomst finns, vid byte från ett arbete med lön innevarande månad till ett arbete med lön efterföljande månad. Det kan därmed se ut som om individen inte har arbetat under en månad trots att hon eller han har arbetat oavbrutet. Detta gör att månadsuppgifter redovisade enligt kontant- principen inte går att använda för att avgöra om individen har arbetat eller inte.

Ett potentiellt användningsområde för månadsuppgifterna är att det blir möjligt att jämföra transfereringsinkomster och arbets- inkomster med varandra tidsmässigt. Syftet kan vara att använda uppgifterna i ett system med ett historiskt (faktiskt) inkomst- underlag, men det kan också handla om att använda dem i kontroll- syfte. Med kontantprincipen är det inte möjligt att koppla samman transfereringsinkomster och arbetsinkomster, t.ex. för att jämföra om en person otillbörligt har arbetat och fått transfereringar för samma period. Det beror på att Försäkringskassan inte vet om den försäkrade får sin lön utbetalad innevarande eller efterföljande månad. För den som får sin lön utbetalad efterföljande månad kommer det därmed att, om inkomsten i månadsuppgiften redo- visas enligt kontantprincipen, uppstå en månad i inledningen av en frånvaroperiod med både arbetsinkomst och transfereringsinkomst samt en månad direkt efter en frånvaroperiod där det saknas upp-

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

gift om inkomst trots att den försäkrade har arbetat. (I praktiken kommer det naturligtvis inte alltid att handla om hela månader.)

Ett annat exempel är de regler om SGI-skyddad tid som i dag finns i socialförsäkringen och som syftar till att ge skydd under olika skyddsvärda situationer eller aktiviteter. Med redovisning enligt kontantprincipen är det inte möjligt att avgöra vilka månads- uppgifter som hänger samman med en viss skyddsvärd situation eller aktivitet. Försäkringskassan skulle således inte kunna avgöra vilka månader som ska räknas bort och vilka som ska räknas in för att skydda den försäkrades inkomst. Detta illustreras i exempel 3 nedan. Samma problem uppstår med det system med överhopp- ningsbara tider som finns i arbetslöshetsförsäkringen.

Exempel 3 Skyddsvärda situationer

Björn arbetar tre månader, januari-mars. Under perioden april- augusti är han föräldraledig och får föräldrapenning utbetalad. Därefter arbetar han september-december.

Inkomstuppgifter enligt kontantprincipen

f m a m j

a s o n d j

arbete

föräldraledig

lön inne

varande månad

lön efter-

följande månad

föräldra-

penning

Med lön innevarande månad kommer Björn att ha månadsuppgift om arbetsinkomst för perioden januari–mars och september– december. Under perioden april-augusti innehåller månadsupp- gifterna uppgifter om den utbetalda föräldrapenningen. Med lön efterföljande månad kommer Björn att ha månadsuppgift om inkomst från arbete för perioden februari–april och oktober– januari år 2.

Den skyddsvärda perioden, dvs. föräldraledigheten, är april– augusti. Om Björn får lönen utbetalad efterföljande månad kommer han dels att ha en ”dubbel” månadsuppgift i april som skyddas/hoppas över, dels en ”tom” månad i september som kommer att ingå i ramtiden eftersom den inte skyddas/hoppas

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

över. Det går därför inte att veta vilka månadsinkomster som ska hoppas över.

Periodiserade inkomstuppgifter

Oavsett lön innevarande eller efterföljande månad kommer Björn att ha månadsuppgift om arbets- eller transfereringsinkomst varje månad för hela året. Tiden med föräldrapenning (april–augusti) kommer att framgå av månadsuppgifterna.

3.3.2Arbetslöshetsförsäkringen

Följande exempel bygger på det alternativa regelverk för arbets- löshetsförsäkringen som, bl.a. mot bakgrund av att uppgift om arbetad tid inte föreslås ingå i månadsuppgiften, skisseras i kapitel 12.

Arbetad tid är, med dagens regler för arbetslöshetsförsäkringen, en central faktor både vid fastställande av rätt till arbetslöshets- ersättning och av ersättningens storlek. Det alternativa regelverk som presenteras i kapitel 12 är utformat för att vara analogt med det nuvarande, men med den principiella skillnaden att inkomst av arbete används som approximation för arbetad tid. För att i övrigt bibehålla samma grundläggande principer och konstruktion är det viktigt att kunna koppla samman utbetalad inkomst med den period då arbetet för vilket lön utgår faktiskt utfördes. Med detta regelverk skulle inkomstuppgifter tillgängliga i månadsuppgiften kunna användas som beslutsunderlag för såväl rätt till ersättning som ersättningens storlek och därmed ersätta de detaljerade uppgifter om arbetad tid som i dag används i prövningen. Detta förutsätter att inkomsterna i månadsuppgiften även redovisas periodiserade.

Som exempel kan nämnas att nuvarande arbetsvillkor i detta fall skulle ersättas av ett inkomstvillkor. Inkomstvillkoret skulle inne- bära ett krav på en viss inkomst under visst antal månader som mått på tillräcklig förankring på arbetsmarknaden för rätt till arbetslöshetsersättning. För att avgöra om inkomstvillkoret är upp- fyllt är det nödvändigt att inkomsterna kan hänföras till intjänande- månad, dvs. att inkomstuppgifterna periodiseras. Med kontant- principen kan t.ex. en inkomst som av någon anledning betalas ut retroaktivt göra att en person ser ut att uppfylla inkomstvillkoret trots att arbetet egentligen har utförts under en månad som inte ingår i den relevanta perioden. Även det omvända kan inträffa. Om inkomst för arbete som har utförts under kvalificeringstiden

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

betalas ut retroaktivt kan utbetalningen, om kontantprincipen tillämpas, redovisas för en månad då arbetslösheten redan har inträffat. En person som borde ha uppfyllt inkomstvillkoret med hjälp av periodiserade månadsuppgifter, kan därmed komma att nekas ersättning.

Ett annat exempel från det alternativa regelverk som presenteras i kapitel 12 är att den sökandes normalinkomst skulle behöva fast- ställas för perioden innan arbetslöshetens inträffande (ramtiden). Även i detta sammanhang är det nödvändigt att inkomsten period- iseras, så att det går att avgöra om inkomsten faktiskt härrör sig från ramtiden. För den som är deltidsarbetslös kommer också stor- leken på inkomstbortfallet under den aktuella månaden att behöva fastställas. För ett korrekt mått på inkomstbortfallet krävs att inkomsterna redovisas på intjänandemånad och inte utbetalnings- månad.

Redovisningsmetodens betydelse i administrationen av arbetslös- hetsförsäkringen exemplifieras nedan med det inkomstvillkor som skulle kunna ersätta dagens arbetsvillkor som ett mått på förankring på arbetsmarknaden. Förankringen skulle mätas i form av en viss inkomstnivå, men även genom ett varaktighetskrav motsvarande det som finns i dagens arbetsvillkor. Varaktighetskravet är en anledning till behovet av periodiserade inkomstuppgifter.

Exempel 4 Kvalificering till arbetslöshetsersättning

Petra arbetar fem månader, januari-maj. Under perioden juni– november står hon inte till arbetsmarknadens förfogande, t.ex. på grund av en utlandsresa. Därefter, i december, arbetar hon en månad igen. Från och med januari året därpå är hon arbetslös och ansöker om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

I det ena fallet får hon lön för det arbete hon har utfört i januari utbetalad den 25 januari, dvs. innevarande månad. I det andra fallet får hon lön för arbete utfört i januari den 25 februari, dvs. efter- följande månad.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen SOU 2012:47

Inkomstuppgifter enligt kontantprincipen

	j	f	m a m			j j	a s o	n d j
arbete	ja	ja	ja	ja	ja			ja
lön inne-
varande	X		X	X				X
månad	X	X	X	X	X			X
lön efter-
följande			X	X				X
månad		X	X	X	X	X		X

Med lön innevarande månad kommer Petra att ha månadsuppgift om inkomst för perioden januari-maj och december. Det tänkta inkomstvillkoret (sex månaders inkomst under den tolv månaders ramtid som närmast föregår arbetslösheten, se kapitel 12) kommer därmed att uppfyllas i och med december månads utgång och hon kan få arbetslöshetsersättning fr.o.m. januari (givet att övriga villkor för detta är uppfyllda).

Med lön efterföljande månad kommer Petra att ha månads- uppgift om inkomst för perioden februari–juni och januari året därpå. Det tänkta inkomstvillkoret kommer därmed inte att uppfyllas eftersom ramtiden utgörs av de tolv månader som när- mast föregår arbetslösheten. Arbetslösheten inträffar i januari år 2 och ramtiden är därmed januari–december år 1. Under ramtiden kommer Petra att ha månadsuppgift om inkomst för perioden februari–juni, dvs. fem månader, trots att hon har arbetat i sex månader under året. Petra uppfyller i detta fall inte villkoren för att få arbetslöshetsersättning fr.o.m. januari.

Periodiserade inkomstuppgifter

Oavsett lön innevarande eller efterföljande månad kommer Petra att ha månadsuppgift om inkomst för perioden januari–juni och december. Detta beror på att inkomsten kommer att hänföras till den månad då arbetet faktiskt utfördes, vilket i fallet med lön efterföljande månad är månaden innan utbetalningen. I båda fallen uppfylls inkomstvillkoret och Petra kan få arbetslöshetsersättning fr.o.m. januari.

Att månadsuppgiftens redovisningsmetod kan bli avgörande i pröv- ningen av rätt till arbetslöshetsersättning kan också tydliggöras av exempel 1 som har redovisats tidigare. Med månadsuppgifter redo-

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

visade enligt kontantprincipen skulle inkomstvillkoret om Stina får lön innevarande månad uppfyllas i och med juni månads utgång och hon skulle, givet att övriga villkor är uppfyllda, ha rätt till arbets- löshetsersättning fr.o.m. juli. Med lön efterföljande månad skulle Stina däremot inte uppfylla kraven för ersättning förrän fr.o.m. augusti. Med periodiserade inkomstuppgifter skulle Stina uppfylla det tänkta inkomstvillkoret i och med juni månads utgång oavsett när lönen utbetalas och hon skulle därmed ha rätt till ersättning fr.o.m. juli i båda fallen.

Även exempel 2 tydliggör redovisningsmetodens betydelse för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Med kontantprin- cipen kommer Andreas att ha månadsuppgift om inkomst endast för fem månader, trots att han har arbetat i sex månader. Inte heller i detta fall uppfylls det tänkta inkomstvillkoret som innebär sex månaders inkomst under ramtiden om tolv månader. Med periodi- serade månadsuppgifter skulle Andreas däremot uppfylla inkomst- villkoret, eftersom han skulle ha månadsuppgifter om inkomst för sex månader.

Sammanfattningsvis är det av stor vikt att månadsuppgiften periodiseras för att de ska komma till användning i administrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Detta gäller även i det fall uppgifter om arbetad tid skulle inkluderas i månadsuppgiften, ett alternativ som diskuteras i kapitel 13. På motsvarande sätt som beskrivits ovan, behöver det i sådana fall gå att utläsa av månadsuppgiften hur många arbetstimmar som faktiskt har utförts under respektive kalendermånad.

3.4Konkretisering av månadsuppgiftens innehåll och utformning

3.4.1Utgångspunkter

Den av Månadsuppgiftsutredningen föreslagna månadsuppgiften ska redovisas enligt kontantprincipen. Eftersom denna princip tillämpas inom skatteområdet behöver Skatteverket även i fortsättningen få uppgifter om vilken ersättning som har utbetalats under en viss månad. Uppgifterna ska även periodiseras i och med att uppgifts- lämnaren ska ange om ersättningen avser annan tid än den före- gående månaden och i sådana fall vilken period som ersättningen avser.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

I avsnitt 3.3 understryker denna kommitté behovet av att inkomstuppgifterna, förutom enligt kontantprincipen, också redo- visas periodiserade så att de kan hänföras till den månad då arbetet har utförts eller då välfärdssystemen har nyttjats. Anledningen till detta är att kommittén ser möjligheter att på detta sätt tillvarata månadsuppgifternas potential att användas inte bara i skatteadmin- istrationen utan även i administrationen av välfärdssystemen, ett användningsområde som pekades ut när månadsuppgifterna skulle utredas. Det befintliga förslaget till månadsuppgifter innebär periodisering, men kommittén finner att det finns skäl att förtydliga och konkretisera vad detta betyder. Detta gäller inte minst mot bak- grund av att införandet av månadsuppgifterna, och därmed deras slutgiltiga utformning, ännu inte har beslutats.

Månadsuppgiftsutredningen gjorde i sitt betänkande en avväg- ning mellan å ena sidan nyttan av antalet uppgifter i månadsupp- giften samt å andra sidan uppgiftslämnarbördan och de integritets- och sekretessaspekter som kan uppstå i sammanhanget. Dessa avvägningar är viktiga att ha i åtanke även nu när kommittén föreslår en konkretisering av innehållet och utformningen. Utgångspunkten är att endast de uppgifter som är nödvändiga för månadsuppgifternas funktion som beslutsunderlag i social- och arbetslöshetsför- säkringarna ska periodiseras. Antalet uppgifter som lämnas i månads- uppgiften ska därmed hållas nere så mycket som möjligt, samtidigt som potentialen i dem tillvaratas.

Eftersom Månadsuppgiftsutredningen föreslog att uppgifter om arbetad tid inte ska samlas in i månadsuppgiften, är utgångs- punkten i följande diskussion att det enbart är inkomstuppgifter som ska redovisas i månadsuppgiften. Se dock kapitel 13 där kom- mittén diskuterar alternativet att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgiften.

En annan utgångspunkt för kommitténs konkretisering av månadsuppgiften är det förslag till förändrat – och harmoniserat – inkomstbegrepp i social- och arbetslöshetsförsäkringarna som redovisas i kapitel 4. Kortfattat innebär det att inkomstbegreppet ändras till att avse de inkomster som ligger till grund för uttag av socialavgifter, dvs. inkomster som inkluderas i kontant bruttolön m.m. jämte skattepliktiga förmåner.

Arbetsgivare m.fl. lämnar enligt nuvarande regler kontrollupp- gifter om utbetald ersättning i inkomstslaget tjänst en gång per år. Dessa uppgifter lämnas till Skatteverket av arbetsgivare m.fl. på blankett KU10 samt av Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

m.fl. på blankett KU18. Enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag ska samma uppgifter som i dag lämnas i den årliga kontrolluppgiften i stället lämnas en gång per månad. I beskrivningen av hur kom- mittén anser att månadsuppgiften bör utformas är det därför lämpligt att utgå från de uppgifter som lämnas på nuvarande blankett KU10 och KU18, se avsnitt 2.1.2–2.1.3.

Tabell 3.1 Månadsuppgift enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag i förhållande till nuvarande årlig kontrolluppgift

Nuvarande årlig kontrolluppgift	Månadsuppgift enligt Månadsuppgiftsutredningen
Kontant bruttolön (ruta 11)	Kontant bruttolön (ruta 11)
	varav
	- sjuklön
	- kompletterande ersättningar vid sjukdom och
	föräldraledighet

Skattepliktiga förmåner (ruta 12)

Skattepliktig bilförmån utom driv- medel (ruta 13)

Förmån av drivmedel (ruta 18)

Skattepliktiga förmåner (ruta 12)

Skattepliktig bilförmån utom drivmedel (ruta 13)

Förmån av drivmedel (ruta 18)

Om ersättningen avser annan period än den aktuella månaden ska uppgiftslämnaren ange detta samt vilken period ersättningen avser.

Anm.: I tabellen redovisas endast de uppgifter som är relevanta för diskussionen i detta kapitel.

En skillnad mellan nuvarande kontrolluppgift för inkomst av tjänst och Månadsuppgiftsutredningens förslag är att enligt det sistnäm- nda ska kontrolluppgift lämnas månatligen till skillnad från nuvarande årliga kontrolluppgift och att den dessutom ska lämnas elektroniskt. Men det finns även en innehållsmässig skillnad. Månadsuppgiftsutredningen föreslog att uppgiften om kontant bruttolön (ruta 11 på blankett KU10) specificeras vad gäller sjuklön samt kompletterande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet. Detta föreslogs bl.a. med tanke på Försäkringskassans förväntade behov i och med denna kommittés eventuella förslag om ett inkomst- underlag för SGI som baseras på historiska inkomster. När det gäller sjuklön var syftet med specificeringen dessutom att uppgiften skulle kunna användas för beräkning av ersättning för sjuklöne- kostnader enligt förordningen (2010:425) om ersättning för kost- nader för sjuklön.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

3.4.2Uppgifter i den konkretiserade månadsuppgiften

Bedömning: I förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag om månadsuppgift anser kommittén att det är summan av den ersättning som arbetsgivaren ska betala arbetsgivar- avgifter för, dvs. kontant bruttolön och skattepliktiga förmåner som i månadsuppgiften ska hänföras till den kalendermånad då arbetet har utförts. Från kontant bruttolön ska kompletterande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet exkluderas.

Tabell 3.2 visar på ett schematiskt sätt hur kommittén anser att den av Månadsuppgiftsutredningen föreslagna månadsuppgiften bör konkretiseras.

Tabell 3.2 Kommitténs konkretisering av månadsuppgiften i förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag

Månadsuppgift enligt Månadsuppgifts-	Månadsuppgift enligt detta delbetänkande
utredningen

Kontant bruttolön (ruta 11)	Kontant bruttolön (ruta 11)
varav	varav
- sjuklön	- sjuklön
- kompletterande ersättningar vid sjukdom	- kompletterande ersättningar vid sjukdom
och föräldraledighet	och föräldraledighet
Skattepliktiga förmåner (ruta 12)	Skattepliktiga förmåner (ruta 12)
Skattepliktig bilförmån utom drivmedel	Skattepliktig bilförmån utom drivmedel
(ruta 13)	(ruta 13)
Förmån av drivmedel (ruta 18)	Förmån av drivmedel (ruta 18)
Om ersättningen avser annan period än	Om ersättningen avser annan kalender-
den aktuella månaden ska uppgifts-	månad än den aktuella kalendermånaden
lämnaren ange detta samt vilken period	ska uppgiftslämnaren ange vilken kalender-
ersättningen avser.	månad summan av kontant bruttolön (ruta
	11), exklusive kompletterande ersättningar
	vid sjukdom och föräldraledighet, och skatte-
	pliktiga förmåner (ruta 12, 13 och 18) avser.

Anm.: I tabellen redovisas endast de uppgifter som är relevanta för diskussionen i detta kapitel.

Periodiseringen innebär att uppgiftslämnaren ska hänföra ersätt- ningen till den kalendermånad då arbete för ersättningen har utförts. I avsnitt 3.3 beskrivs att det finns variationer i för vilken arbetsperiod anställdas löneutbetalningar sker. Inkomstuppgifter kommer därför att hänföras till innevarande respektive efter-

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

följande månad beroende på när löneutbetalningen sker. Uppgifter kan dessutom behöva periodiseras eftersom anställda som får lön innevarande månad i realiteten får en del av sin lön i förskott, vilket innebär att avdrag för t.ex. sjukfrånvaro i slutet av månaden görs efterföljande månad. Retroaktiva utbetalningar och övertidsersätt- ning är andra exempel.

Vad behöver redovisas särskilt?

Kommitténs förslag till inkomstbegrepp i social- och arbetslöshets- försäkringarna, som redovisas i kapitel 4, innebär att komplett- erande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet inte ingår i inkomstbegreppet. För att kunna särskilja dessa ersättningar i administrationen av försäkringarna behövs därför den särredovisning av kompletterande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet som Månadsuppgiftsutredningen föreslog. Specificeringen av sjuklön behövs inte av denna anledning, men som nämns ovan behövs uppgift om sjuklön i ett annat hänseende. I förhållande till Månads- uppgiftsutredningens förslag anser kommittén att några ändringar i dessa delar inte är påkallade.

Vad behöver periodiseras?

Vid en avvägning mellan behovet av periodiserade uppgifter och uppgiftslämnarbördan för arbetsgivare m.fl. bedömer kommittén att det är tillräckligt att summan av kontant bruttolön (ruta 11 på blankett KU10), exklusive kompletterande ersättningar vid sjuk- dom och föräldraledighet, och skattepliktiga förmåner (ruta 12, 13 och 18 på blankett KU10) redovisas periodiserad i månadsuppgiften. I förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag bör detta för- tydligas. Den närmare preciseringen bör enligt kommitténs bedömning göras i skatteförfarandeförordningen (2011:1261), SFF.

Vad avses med period?

En annan konkretisering i syfte att förtydliga hur periodiseringen av inkomstuppgifter ska gå till är att definiera vad begreppet period betyder i formuleringen att uppgiftslämnaren ska ange vilken period som avses om ersättningen avser annan period än den aktu-

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

ella månaden. Kommittén menar att det är till kalendermånad som inkomstuppgifterna ska hänföras. I avvägningen mellan kostnaden, i termer av uppgiftslämnarbörda, av att samla in mer detaljerade uppgifter och nyttan av dessa bedöms inte mer precisa uppgifter än så behövas.

Vad betyder avser?

Med formuleringen att ersättningen avser en viss period förstås att det är då inkomsten har intjänats, dvs. då arbete för den har utförts, och för t.ex. sjukpenning förstås den kalendermånad då sjukfallet ägde rum.

Ett exempel

I exempel 5 illustreras på ett schematiskt sätt månadsuppgiftens utformning enligt den konkretisering som presenterats ovan.

Exempel 5 Månadsuppgift redovisad periodiserat och enligt kontantprincipen (schematiskt)

Fatima är anställd och har 20 000 kronor i månadslön som utbetalas innevarande månad. Hennes arbetsgivare lämnar månadsuppgift till Skatteverket.

(tusentals	lön 25	lön 25	lön 25	lön 25
kronor)	okt	nov	dec	jan	…	s:a
kontantprincip	20	22	17	35
periodisering
…						…
februari						20
januari				20		20
december			20	3+4		27
november		20	1	4		25
oktober	20	2	- 4	4		22
…						…

Den 25 oktober får Fatima sin månadslön utbetalad. Den redovisas enligt kontantprincipen för oktober eftersom det är då den blir

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

tillgänglig för Fatima. Periodiserat redovisar hennes arbetsgivare den som 20 000 kronor som intjänades i oktober. (Om Fatimas lön hade utbetalats efterföljande månad skulle den ha periodiserats på september i stället.)

Nästa löneutbetalning, den 25 november, uppgår till 22 000 kronor, vilket är vad som redovisas enligt kontantprincipen. Periodi- serat redovisar Fatimas arbetsgivare grundlönen (den ordinarie månadslönen) 20 000 kronor för november då den intjänades. I oktober jobbade Fatima övertid och för detta utbetalas 2 000 kronor i november. Hennes arbetsgivare periodiserar detta belopp på oktober eftersom det var då det intjänades.

Den 25 december får Fatima en lön som är lägre än grundlönen. De 17 000 kronor som då utbetalas redovisas enligt kontant- principen för december. I oktober vårdade hon sjukt barn och löneavdraget för detta, 4 000 kronor, görs på decemberlönen (eftersom hon dröjde något med att fylla i blanketten). Då det var i oktober hon var frånvarande från jobbet är det för denna månad som avdraget redovisas när inkomsten periodiseras. I november hade Fatima jour, vilket ersätts med 1 000 kronor som också utbetalas i samband med decemberlönen. Arbetsgivaren periodi- serar detta belopp på november eftersom det var då det intjänades.

Lönen som utbetalas den 25 januari ersätter förutom arbetet under januari månad även övertidsarbete som utfördes i december. Arbetsgivaren redovisar därför grundlönen för januari och lönen för övertidsarbetet, 3 000 kronor, för december när uppgifterna periodiseras. I januari betalar arbetsgivaren dessutom ut en bonus på 12 000 kronor. Bonusen är kompensation för prestationer under fjärde kvartalet året innan och den periodiseras därför som 4 000 kronor för oktober, november respektive december.

De periodiserade inkomstuppgifterna summeras slutligen för att få fram Fatimas totala inkomst för respektive månad (kolumnen längst till höger i tabellen ovan).

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

Vilken myndighet bör summera uppgifterna och hur bör periodiseringen administreras?

Bedömning: Skatteverket bör, som mottagare av månadsuppgift- erna, även svara för summeringen av uppgifterna. Skatteverket bör bemyndigas att i föreskrifter utforma de närmare reglerna om administrationen av periodiseringen.

Månadsuppgifterna ska enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag lämnas till Skatteverket. Kommittén anser att Skatteverket även ska svara för summeringen av den totala inkomsten för respektive månad (kolumnen längst till höger i exempel 5). Detta förfarande säkerställer att Försäkringskassan, andra eventuella myndigheter och arbetslöshetskassor som i sin handläggning kan komma att ha användning av den summerade uppgiften för respektive månad har tillgång till samma totala inkomster för alla månader. Alternativet, att låta respektive användare själv göra summeringen, riskerar att leda till att t.ex. Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna använder olika totalinkomst, bl.a. beroende på de rättelser av lämnade uppgifter som Skatteverket kan ha gjort. Det blir därefter respektive myndighets eller arbetslöshetskassas uppgift att använda den totala inkomsten utifrån tillämpligt regelverk. Ett exempel på detta är att Försäkringskassan skulle kunna använda den av Skatteverket givna totala inkomsten för en månad för att fastställa en persons inkomstunderlag (se analys i kapitel 6) för samma månad.

Det ligger utanför denna kommittés uppdrag att i detalj redovisa den praktiska hanteringen och utformningen av periodiseringen. Den är av stor vikt för att tillvarata månadsuppgifternas potential, men kräver samtidigt ett förhållandevis flexibelt tillvägagångssätt för att inte tynga uppgiftslämnaren. Kommittén menar att Skatteverket, företrädesvis efter samråd med andra berörda myndigheter, genom bemyndigande ges rätt att meddela föreskrifter om den närmare utformningen av reglerna för hanteringen av periodiseringen. Detta kan bl.a. gälla frågor om periodisering av förskottsutbetalningar och utbetalningar av engångsbelopp som kan vara svårt att fördela på kalendermånader.

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

3.4.3Tidigareläggning av inrapportering av månadsuppgifter

Bedömning: Kommittén anser att månadsuppgifterna bör lämnas till Skatteverket så tidigt som möjligt i en kalender- månad.

Kontrolluppgifter lämnas enligt nuvarande regler för varje kalenderår senast den 31 januari närmast följande kalenderår4. Månadsuppgifts- utredningen föreslog att månadsuppgifterna ska lämnas senast den 12:e i månaden efter den kalendermånad som uppgiften avser, med undantag för juli och december då månadsuppgifterna ska lämnas senast den 17:e följande månad. Datumet sammanfaller med tid- punkten för lämnandet av arbetsgivardeklarationen. Redovisnings- perioden för arbetsgivardeklaration omfattar i normalfallet en kalendermånad. Samtliga löneutbetalningar som sker under en månad ska redovisas i arbetsgivardeklarationen den 12:e och i vissa fall den 17:e i månaden5. Lämnandet av månadsuppgift (kontroll- uppgift) och lämnandet av arbetsgivardeklaration är dock två skilda händelser. Månadsuppgiftsutredningen ansåg det vara en fördel för uppgiftslämnaren om denne kunde lämna månadsuppgift i samband med att lönekörning sker. Det innebär att ingivandet av månads- uppgiften respektive av arbetsgivardeklarationen skulle kunna ske vid olika tidpunkter om detta är en fördel för uppgiftslämnaren, men även att det skulle kunna samordnas om det föredras.6 Efter- som uppgiftslämnaren får välja när han eller hon vill lämna månads- uppgifter kan detta innebära att månadsuppgifterna lämnas först den 12:e respektive 17:e i månaden. Det är därför inte förrän den 12:e respektive 17:e i månaden som samtliga månadsuppgifter med säkerhet finns hos Skatteverket. För handläggande myndigheter och arbetslöshetskassor vore det emellertid en fördel att få tillgång till månadsuppgifterna tidigare än så.

Kommittén anser därför att det är önskvärt att tidigarelägga inrapporteringen så mycket som möjligt för att inte fördröja hand- läggningen hos t.ex. Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. Med tanke på att inrapporteringen enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag i de allra flesta fall ska ske elektroniskt bör det finnas utrymme att bestämma ett tidigare senaste datum för inrapport- eringen, utan att för den skull åsamka uppgiftslämnarna ytterligare

424 kap. 1 § SFL.

526 kap. 26 § SFL.

6SOU 2011:40, s. 167–168.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

administrativ börda. Eftersom senaste datum för inrapportering är reglerat i skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, bör en ändring av lagen ske i detta hänseende. Kommittén har dock svårt att preci- sera när det är möjligt för uppgiftslämnarna att tidigast rapportera uppgifterna till Skatteverket. I och med att löneutbetalningen till de anställda har skett, vilket oftast – men inte alltid – sker några dagar innan ett månadsskifte, finns uppgifterna tillgängliga för uppgiftslämnaren. Hänsyn måste dock bl.a. tas till att det ska finnas tid att göra själva inrapporteringen samt att helger och röda dagar infaller olika mellan åren.

3.4.4Hur länge behöver månadsuppgifterna sparas?

Bedömning: Kommittén anser att månadsuppgifterna bör gallras först elva år efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut.

Regler om förvaring och gallring av uppgifter och handlingar hos Skatteverket finns i SFF. Enligt 20 kap. 2§ SFF ska deklarationer och övriga uppgifter som har lämnats till Skatteverket (dvs. även månadsuppgifter) gallras sju år eller, i fråga om uppgifter och handlingar som avser ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, elva år efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut.

Med tanke på att den överhoppningsbara eller skyddsvärda tiden i vissa fall, t.ex. i samband med studier, kan bli relativt lång, kan månadsuppgifter om enskilda behöva sparas längre tid än sju år. Kommittén föreslår att månadsuppgifterna gallras först elva år efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut.

3.4.5Informationsutbyte

Som redovisas i kapitel 2 föreslog Månadsuppgiftsutredningen att Försäkringskassan bör medges direktåtkomst till alla föreslagna uppgifter utom uppgift om sjuklön. Denna uppgift ska enligt för- slaget i stället lämnas ut genom överföring på medium för automa- tisk databehandling. Enligt Månadsuppgiftsutredningens bedöm- ning bör arbetslöshetskassorna medges åtkomst till uppgifterna

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

genom överföring för automatisk databehandling.7 Kommittén anser att samma synsätt bör gälla även för de uppgifter som ska lämnas till följd av kommitténs förslag till konkretisering av månadsuppgiften, dvs. Försäkringskassan medges åtkomst genom direktåtkomst och arbetslöshetskassornas åtkomst bör ske genom överföring på medium för automatisk databehandling.

3.5Arbetsgivarens uppgiftslämnarbörda med den konkretiserade månadsuppgiften

Månadsuppgiftsutredningen redovisade i sitt betänkande en kon- sekvensbedömning av uppgiftslämnarbördan utifrån dess samlade förslag (se avsnitt 2.1.13). I detta kapitel konkretiserar kommittén Månadsuppgiftsutredningens förslag med syfte att tillvarata månads- uppgifternas potential att använda dem i välfärdssystemen. Kon- kretiseringen innebär ett förtydligande av hur den av Månads- uppgiftsutredningen föreslagna periodiseringen bör utformas för att uppfylla detta syfte. Konkretiseringen medför i sig således varken ökat eller minskat uppgiftslämnande utan är endast ett för- tydligande av Månadsuppgiftsutredningens förslag, vilket framgår av tabell 3.2 ovan.

3.5.1Arbetsgivare som berörs

Månadsuppgift ska lämnas av arbetsgivare m.fl. månatligen till Skatteverket. Inrapporteringen avser uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, dvs. förutom arbetsgivare även myndig- heter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner.

I tabellen nedan redovisas antalet arbetsgivare med företag i olika storleksklasser med hänsyn till antalet anställda. I tabellen visas

7 Någon legal definition av begreppet direktåtkomst finns inte. Med direktåtkomst menas, enligt prop. 2007/08:160 Utökat elektroniskt informationsutbyte s. 57–58, att informationen är tillgänglig för en användare för att på egen hand söka i den och få svar på frågor utan att kunna påverka innehållet. Direktåtkomst ger användaren möjlighet att även hämta hem information till sitt eget system och bearbeta den där. Utlämnande på medium för auto- matiserad databehandling kan bl.a. innebära utlämnande via e-post, CD-skiva, USB-minne m.m. Det framgår av samma proposition att data normalt lämnas automatiserat nattetid. Det påpekas vidare att den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaden mellan dessa två typer av informationsutbyte numera är så liten att det är svårt att dra en gräns emellan dem. Vad gäller sekretess finns det dock en skillnad. SOU 2011:40 s. 215–216 och 242.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

också det antal och den andel kontrolluppgifter som arbetsgivarna i de olika kategorierna har lämnat in till Skatteverket. Uppgifterna är hämtade från Månadsuppgiftsutredningen, som i sin tur inhämtade statistiken från SCB:s företagsdatabas avseende 2008.

Tabell 3.3 Antal arbetsgivare och inlämnade kontrolluppgifter för arbetsgivare i olika storleksklasser

Antal	Antal	Procentandel	Antal	Procentandel
anställda	arbetsgivare	arbetsgivare	kontrolluppgifter	kontrolluppgifter
1-10	186 377	84 %	1 351 684	18 %
11-20	17 620	8 %	536 507	7 %
21-	17 759	8 %	5 483 098	74 %
Sammantaget	221 756		7 371 298

Källa: Månadsuppgiftsutredningen.

Månadsuppgiftsutredningen uppskattade antalet månadsuppgifter avseende inkomståret 2008 från företag i olika ägarkategorier. Andelen företag i olika ägarkategorier är den uppskattning som Månadsuppgiftsutredningen gjorde avseende inkomståret 2008. I detta sammanhang räknas myndigheter som statliga företag och kommunala förvaltningar som kommunala företag.

Tabell 3.4 Uppskattning av antalet månadsuppgifter avseende inkomståret 2008 från företag i olika ägarkategorier

	Antal månadsuppgifter	Procentandel

Statliga företag	4 142 492	9 %
Kommunala företag	13 002 540	28 %
Privata företag	29 846 916	64 %
Sammantaget	46 991 948

Källa: Månadsuppgiftsutredningen.

Den sammantagna uppskattningen, som är en sammanvägning av fyra olika skattningsmetoder som Månadsuppgiftsutredningen har använt, är emellertid att antalet månadsuppgifter kommer att uppgå till 60 miljoner månadsuppgifter under året.

För att beräkna företagens kostnader för de olika strategierna behövs en uppskattad styckkostnad för månadsuppgiften. En sådan uppskattning gjorde Månadsuppgiftsutredningen utifrån uppgifter i

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

MALIN-databasen8. I tabell 3.5 visas arbetsgivarnas administrativa kostnader för kontrolluppgiften och en bedömning av kostnaderna för den föreslagna månadsuppgiften. I tabellen ingår Månads- uppgiftsutredningens bedömning av företagens kostnader för den manuella hanteringen av kontrolluppgifter. I MALIN-databasen görs ingen skillnad mellan kostnader för pappershantering och automatiserad hantering. Månadsuppgiftsutredningen drog slutsatsen att kostnaderna för pappershantering är flera gånger högre än för automatiserad hantering. Med hjälp av uppgifterna om antal och sammantagna kostnader simulerade utredningen genomsnittskost- naderna för manuell respektive automatiserad hantering. Resultatet är att genomsnittskostnaden för manuell hantering är drygt dubbelt så hög som den automatiserade hanteringen. Genom över- gången till elektronisk inlämning, via eget lönesystem eller till- handahållen e-tjänst, bedömde Månadsuppgiftsutredningen att kost- naderna sjunker så att genomsnittskostnaden för samtliga månads- uppgifter kan bedömas till 4 kronor. Av tabellen nedan framgår att Månadsuppgiftsutredningen bedömde att månadsuppgifterna kommer att kosta arbetsgivarna 240 miljoner kronor per år.

Tabell 3.5 Företagens administrativa kostnader för kontrolluppgifter vid manuell och automatiserad hantering i dag och med månadsuppgifter

	Antal	Genom-	Kostnader	Antal	Genom-	Kostnader
	kontroll-	snitts-	kontroll-	månads-	snitts-	månads-
	uppgifter	kostnad	uppgift	uppgifter	kostnad	uppgifter
		kontroll-	tusental		månads-	miljontals
		uppgift	kronor		uppgift	kronor
Manuell	558 842	9,3 kr	5 193		-	-
hantering
Automatiserad	7 178 436	4,0 kr	28 714	60 000 000	4,0 kr	240
hantering
Sammantaget	7 737 278		33 906			240

Källa: Månadsuppgiftsutredningen.

Månadsuppgiftsutredningens antagande om styckkostnad gör ingen skillnad på företag med eller utan lönesystem. Detta antagande

8 MALIN-databasen är resultatet av Tillväxtverkets mätningar av företagens administrativa kostnader för att följa regelverk.

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

bygger på att den e-tjänst som Skatteverket ska tillhandahålla för företag utan lönesystem i praktiken kommer att fungera lika effektivt som ett it-baserat lönesystem. Kommittén anser att det finns en viss osäkerhet i detta antagande och att Månads- uppgiftsutredningens antagna styckkostnad därför bör komplet- teras med en känslighetsanalys som visar effekten av att styck- kostnaden ökar respektive minskar med 20 procent.

Tabell 3.6 Känslighetsanalys av företagens styckkostnad för månadsuppgiften

	Genomsnittskostnad	Kostnader månadsuppgifter
	månadsuppgift	miljontals kronor

Minskad kostnad	3,2 kr	192
Månadsuppgiftsutredningen	4,0 kr	240
Ökad kostnad	4,8 kr	288

Källa: Månadsuppgiftsutredningen, egna beräkningar.

Under antagande om att styckkostnaden för månadsuppgiften ham- nar i intervallet 3,2–4,8 kronor kommer den årliga kostnaden för företagen att uppgå till mellan 192 och 288 miljoner kronor, vilket framgår av tabell 3.6.

3.5.2It-stöd hos företagen

Vad den exakta styckkostnaden för ett enskilt företag blir beror på hur processen för löne- och skattehantering kommer att se ut i det enskilda fallet. Skatteverket anförde i rapporten Månadsuppgift och skattedeklaration att de flesta arbetsgivare har en datorbaserad löne- och skattehantering, antingen i egen regi eller genom en redovisnings- eller bokföringsbyrå.9 Med en datorbaserad löne- och skattehantering följer möjligheten till en automatiserad hantering, vilket drar ner styckkostnaden. Samma uppgifter som behövs för att kunna betala ut lön m.m. inrapporteras automatiskt till Skatteverket på individnivå i stället för att först summeras. Exakt hur många företag som varken har egen datorbaserad löne- och skattehantering eller köper externa redovisningstjänster är däremot inte känt. De företag som för närvarande sköter hela löne- och

9 Skatteverket (2008), ”Månadsuppgift och skattedeklaration”, s. 15.

100

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

skattehanteringen manuellt har vid ett införande av månadsupp- gifter tre alternativ. Det första alternativet är att införa en dator- baserad löne- och skattehantering och därmed effektivisera sin verksamhet, så att styckkostnaden hålls nere. Det andra är att köpa in löne- och skattehanteringen externt. Det tredje alternativet är att inrapportera uppgifterna manuellt. Då ska inrapporteringen göras med Skatteverkets e-tjänst, såvida inte dispens är aktuellt. E-tjänsten har vissa fördelar som bidrar till att hålla nere den administrativa bördan. Skattedeklarationsarbetet förenklas, eftersom Skatteverket kan för- trycka skattedeklarationerna så att de inte behöver fyllas i av arbets- givaren. Ytterligare en förenkling är att Skatteverket kan räkna ut och meddela vilket skatteavdrag som ska göras från respektive anställds ersättning.

Månadsuppgiftsutredningen menade att den kostnad som för- slaget innebär vägs upp effektiviseringsvinster eftersom det samman- drag över kontrolluppgifter som vissa arbetsgivare lämnar enligt dagens regelverk försvinner och därmed kostnaderna för dem. I tabell 3.7 redogörs för Månadsuppgiftsutredningens sammanställ- ning av förändrade administrativa kostnader för arbetsgivarna kom- pletterat med kommitténs känslighetsantagande om månadsupp- giftens styckkostnad.

Tabellen visar att företagen, enligt Månadsuppgiftsutredningen, får en sammantagen vinst om 46 miljoner kronor i och med inför- andet av månadsuppgifter. Den känslighetsanalys som kommittén gör visar att den förändring i antagande om styckkostnad som görs medför antingen en större vinst för företagen eller att vinsten i princip uteblir.

101

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen SOU 2012:47

Tabell 3.7	Sammanställning av förändrade administrativa kostnader för
	arbetsgivarna, tusentals kronor ökning (+) och minskning (-)

		Minskad	Styckkostnad enligt	Ökad styckkostnad
		styckkostnad	Månadsuppgifts-
			utredningen
Månadsuppgifter		+ 192 000	+ 240 000	+ 288000
Årlig kontroll		- 33 906	- 33 906	- 33 906
Sammandrag över kontroll-		- 8 504	- 8 504	- 8 504
uppgifter
Grunduppgifter skatte-		- 146 368	- 146 368	- 146 368
deklaration
Uppgiftsmoment skatte-		- 57 426	- 57 426	- 57 426
deklaration
Förhöjt frivilligt skatte-		- 10 000	- 10 000	- 10 000
avdrag
Övrig uppgiftslämning		- 30 000	- 30 000	- 30 000
Sammantaget		- 94 204	- 46 204	1 796

Källa: Månadsuppgiftsutredningen, egna beräkningar.

3.5.3Socialförsäkringen

Vid fastställande av SGI enligt nuvarande regelverk behöver Försäkringskassan uppgifter om den försäkrades förväntade framtida inkomster. Uppgifterna inhämtas i första hand från den försäkrade och kontrolleras i andra hand genom kontakt med arbetsgivaren alternativt utifrån uppgifter om taxerad inkomst. Arbetsgivarna är enligt lag förpliktigade att lämna de uppgifter som avser den för- säkrade när det gäller förhållanden som är av betydelse vid fastställ- ande av SGI, vilket framgår av socialförsäkringsbalken (2010:10), SFB. Arbetsgivare som inte följer detta kan dömas till penning- böter10.

Vid en övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, enligt kommitténs analyser i kapitel 6, skulle denna manuella uppgiftslämning ersättas av elektroniskt inrapporterat underlag i månadsuppgifterna. För de uppgiftslämnande arbetsgivarna m.fl. ersätter det elektroniska månadsvisa uppgiftslämnandet det manu- ella uppgiftslämnandet om den försäkrade, vilket är något som Försäkringskassan vid behov kontrollerar med arbetsgivaren i efter- hand. Detta kan medföra administrativa fördelar för de uppgifts-

10 110 kap. 31§ och 115 kap. 4 § SFB.

102

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

lämnande arbetsgivarna, men eftersom dessa kontroller allt som oftast sker muntligen och det inte förs statistik över i vilken omfatt- ning de förekommer är det svårt att bedöma konsekvenserna. Den övergång till ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som disku- teras i betänkandets andra del innebär oförändrat uppgiftslämnande i förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag.

3.5.4Arbetslöshetsförsäkringen

Kommittén diskuterar i delbetänkandets del 3 olika handlings- strategier för hur månadsuppgifterna skulle kunna användas i arbetslöshetsförsäkringen. Dessa påverkar uppgiftslämnarbördan i olika grad.

Den första strategin, som presenteras i kapitel 12 (att anpassa arbetslöshetsförsäkringens regelverk till inkomstuppgifter tillgäng- liga i månadsuppgiften) innebär ett oförändrat antal uppgifter i månadsuppgiften som arbetsgivare m.fl. ska lämna jämfört med Månadsuppgiftsutredningens förslag.

Den andra strategin, som redogörs för i kapitel 13 (att inkludera uppgifter om arbetad tid i månadsuppgiften), innebär att ytterligare en uppgift ska lämnas i månadsuppgiften jämfört med Månadsuppgiftsutredningens förslag.

Uppgiftslämnande i en arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter från månadsuppgiften

I kapitel 12 diskuteras handlingsstrategin att arbetslöshetsförsäk- ringens regelverk omformuleras så att det i högre utsträckning än i dag bygger på uppgifter om tidigare inkomst, tillgängliga i månads- uppgiften, i stället för tidigare arbetad tid. Strategin bygger på Månadsuppgiftsutredningens förslag att inte samla in uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften. För den uppgiftslämnande arbets- givaren är därför uppgiftslämnandet oförändrat i förhållande till Månadsuppgiftsutredningens förslag.

Förslaget innebär en administrativ förenkling för den uppgifts- lämnande arbetsgivaren gentemot dagens system i vilket uppgifter om arbetad tid inhämtas i det s.k. arbetsgivarintyget. Arbetsgivare är enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ALF, skyl- diga att på begäran utfärda arbetsgivarintyg då den försäkrade söker

103

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

om arbetslöshetsersättning hos en arbetslöshetskassa11. Uppgift- erna i arbetsgivarintyget används bl.a. för att räkna fram ett genom- snitt både av hur många timmar den sökande har arbetat och hur mycket den sökande har haft i inkomst före arbetslöshetens inträde.

IAF har utvärderat arbetsgivarintygets ändamålsenlighet. IAF uppskattar att ca 70 procent av de ca 790 000 arbetsgivarintyg som kom in till arbetslöshetskassorna 2008 var felaktigt eller bristfälligt ifyllda och skickades tillbaka till arbetsgivaren. För vissa arbetslöshetskassor var siffran så hög som 90 procent. Detta inne- bär merarbete för både de uppgiftslämnande arbetsgivarna och för arbetslöshetskassorna. En förklaring till variationen tros vara att större arbetsgivare har mer välutvecklade lönesystem, rutiner och personal som är van vid att utfärda arbetsgivarintyg. För mindre företag med få anställda kan utfärdandet av arbetsgivarintyg vara en sällan förekommande uppgift som kräver mycket tid och resurser. Eftersom arbetslöshetskassorna vanligtvis inväntar arbetsgivarens kompletterande uppgifter innan de fattar beslut, innebär den omfattande hanteringen av arbetsgivarintyg som saknar vissa upp- gifter även att arbetslöshetskassornas handläggningstider förlängs. Dessutom kan de bristfälligt ifyllda arbetsgivarintygen försvåra arbetslöshetskassornas kontroll av utbetald ersättning. För att arbetslöshetskassan ska kunna säkerställa att den sökande har fått rätt ersättning, behöver uppgifterna från såväl arbetsgivare som sökande vara korrekta. Svårigheterna för arbetsgivaren att fylla i arbetsgivarintyget korrekt är en försvårande omständighet i denna hantering och en ytterligare uppgiftslämnarbörda i med att arbets- givaren ofta behöver lämna kompletterande uppgifter.12

De delar av arbetsgivarintyget som är svårast för arbetsgivaren att svara på är enligt IAF arbetad tid, mertid, frånvaro och övertid. Förklaringen till varför arbetslöshetskassorna begär specificering av den arbetade tiden hänger samman med det beräkningssätt arbets- löshetskassorna tillämpar i dagens arbetslöshetsförsäkring.

1147 § ALF.

12Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2010).

104

SOU 2012:47 Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

Tabell 3.8	Uppgiftslämnarbörda för arbetsgivare i en
	arbetslöshetsförsäkring som bygger på inkomstuppgifter från
	månadsuppgiften

Förslag	Påverkan på uppgifts-	Påverkan på uppgifts-
	lämnarbörda jämfört med	lämnarbörda jämfört med
	Månadsuppgiftsutredningens	dagens system
	förslag

En arbetslöshetsförsäkring	Oförändrad.
som bygger på inkomst-
uppgifter i månads-
uppgiften.

Reducerad.

Förenklat arbetsgivarintyg (utan uppgifter om arbetad tid).

För arbetslöshetskassorna antas med detta alternativ administra- tionen minska. Sannolikt minskar antalet felaktigt eller bristfälligt ifyllda intyg som inkommer till arbetslöshetskassorna. Ärende- hanteringen effektiviseras dels i och med detta, dels i och med att inkomstuppgifterna som avser ersätta uppgifterna om arbetad tid finns tillgängliga elektroniskt via månadsuppgifterna. För den enskilde försäkrade reduceras uppgiftslämnandet till ett minimum eftersom krav på kompletterande uppgifter kan antas minska.

Uppgiftslämnande i en arbetslöshetsförsäkring som bygger på uppgifter om arbetad tid som har inkluderats i månadsuppgiften

I kapitel 13 diskuteras handlingsstrategin att informationen i månads- uppgiften utökas så att uppgift om arbetad tid ingår. Detta betyder att arbetslöshetsförsäkringen även fortsättningsvis skulle bygga på uppgifter om arbetad tid. För uppgiftslämnaren utökas därmed uppgiftslämnandet med ytterligare en uppgift gentemot Månads- uppgiftsutredningens förslag.

Om styckkostnaden för månadsuppgiften antas vara 4 kronor och vi delar detta med Månadsuppgiftsutredningens antal månads- uppgifter (18 stycken) för att sedan multiplicera med det antal månadsuppgifter som denna strategi innebär (19 stycken), går det att räkna fram hur mycket högre kostnaden blir för företagen. Styckkostnaden blir i detta fall 4,22 kronor. Kostnaden för före- tagen hamnar då på 253 miljoner kronor i stället för 240 miljoner kronor. Från denna summa dras sedan de effektiviseringsvinster som arbetsgivarna gör i och med införandet av månadsuppgifter enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag (se tabell 3.7), vilket

105

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

innebär att den totala vinsten som arbetsgivarna gör reduceras till 33 miljoner kronor.

De uppgifter om arbetad tid som i dag samlas in via arbetsgivar- intyget är mycket detaljerade. Om uppgift om arbetad tid ska samlas in i månadsuppgiften är det rimligt att utgå från att uppgifterna inte kan vara lika detaljerade som i det nuvarande arbetsgivarintyget. En nackdel med denna strategi är att om uppgifter om arbetad tid ska samlas in i månadsuppgiften innebär det att de skulle samlas in för alla arbetstagare och alla månader, men användas endast för de personer som ansöker om arbetslöshetsersättning och endast vissa månader. Det innebär att en stor mängd uppgifter skulle samlas in månatligen som inte med säkerhet skulle komma att användas.

Strategin att inkludera uppgift om arbetad tid i månadsuppgiften innebär liksom med föregående strategi att dessa uppgifter kan slopas i arbetsgivarintyget.

Tabell 3.9 Uppgiftslämnarbörda för arbetsgivare i en arbetslöshetsförsäkring som bygger på uppgifter om arbetad tid som inkluderats i månadsuppgiften

Förslag	Påverkan på uppgiftslämnar-	Påverkan på uppgiftslämnar-
	börda jämfört med Månads-	börda jämfört med dagens
	uppgiftsutredningens förslag	system
En arbetslöshets-	Ökad.	Ökad.
försäkring som bygger	En ytterligare uppgift	Uppgifter om arbetad tid i
på uppgifter om arbetad	gentemot Månadsuppgifts-	arbetsgivarintyget kan slopas,
tid som samlats in i	utredningens befintliga	men ersätts av inhämtande genom
månadsuppgiften.	förslag.	månadsuppgiften.
		Uppgifterna om arbetad tid i
		månadsuppgiften samlas in för
		samtliga arbetstagare alla
		månader, men uppgifterna
		kommer endast att användas i de
		fall arbetstagaren ansöker om
		arbetslöshetsersättning.

För arbetslöshetskassorna antas administrationen, på samma sätt som i föregående strategi, minska då de inhämtar uppgifter om arbetad tid från månadsuppgifterna i stället för arbetsgivarintygen. Även för den enskilde försäkrade reduceras uppgiftslämnandet på motsvarande sätt som i strategin ovan eftersom krav på komplet- terande uppgifter antas minska.

106

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

3.6Sekretess och integritet

3.6.1Månadsuppgiftsutredningens överväganden

Månadsuppgiftsutredningen beskrev i sitt betänkande nu gällande regler om sekretess, rätten att ta del av allmänna handlingar, överföring av sekretess mellan myndigheter samt vilken typ av sekretess som gäller för de i betänkandet berörda myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Vidare redogjordes för dataskydds- direktivets innehåll, personuppgiftslagen (1998:204), PuL, vad som avses med direktåtkomst respektive överföring på medium för automatisk databehandling och personlig integritet. Månads- uppgiftsutredningen beskrev även vilka avvägningar som behöver göras inför ett utökat informationsutbyte mellan myndigheter och vilka regeländringar som då behöver övervägas.13

När det gäller de i detta delbetänkande aktuella myndigheterna och arbetslöshetskassorna ansåg Månadsuppgiftsutredningen att det finns ett behov av ett utökat informationsutbyte mellan Skatteverket och Försäkringskassan respektive arbetslöshetskassorna. Utred- ningen fann vidare att ett utbyte av månadsuppgifter, med det av Månadsuppgiftsutredningen föreslagna innehållet, går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga inte- griteten. Hur detta informationsutbyte bör regleras framgår av betänkandet.14

3.6.2Den konkretiserade månadsuppgiften

Som framgår ovan beskrev Månadsuppgiftsutredningen i sitt betänkande de regler om sekretess och integritet som behöver beaktas vid ett informationsutbyte. Kommittén redovisar inte dessa regler på nytt utan hänvisar till Månadsuppgiftsutredningens beskriv- ning.

I avsnitt 3.4.2 framgår kommitténs förslag till konkretisering av månadsuppgiftens utformning och innehåll (se tabell 3.2). Det innebär att summan av kontant bruttolön, exklusive komplet- terande ersättningar vid sjukdom och föräldraledighet, och skatte- pliktiga förmåner ska periodiseras på den kalendermånad då ersätt-

13SOU 2011:40 s. 113–152.

14SOU 2011:40 s. 211–221 och 239–245.

107

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

SOU 2012:47

ningen har intjänats eller den kalendermånad socialförsäkrings- eller arbetslöshetsersättningen avser.

Med hänsyn till de uppgifter som behövs för att uppgifterna på bästa sätt ska kunna användas för beräkning av ersättningar i välfärdssystemen finner kommittén att nyttan av uppgifterna i detta sammanhang väger tyngre än skyddet för den enskildes per- sonliga integritet. Det ytterligare utbytet av uppgifter mellan Skatteverket och Försäkringskassan respektive arbetslöshetskassorna är därmed möjligt att genomföra även med beaktande av kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Kommittén anser med andra ord att Månadsuppgiftsutredningens slutsatser i sammanhanget står sig även efter den konkretisering som redovisas i detta delbetänkande.

3.7Andra användningsområden

Hur månadsuppgifterna kan användas i administrationen av väl- färdssystemen beskrivs ingående i detta kapitel. Trots att det ligger utanför uppdraget, vill kommittén ta tillfället i akt att uppmärk- samma att månadsuppgifterna har stor potential att användas även i andra sammanhang. Det kan gälla t.ex. i forskning-, utvärderings- och uppföljningssammanhang. Även som statistiskt underlag för vägval inom flera politikområden kan uppgifterna fylla en viktig funktion. Detta har också påtalats av flera remissinstanser i remitteringen av Månadsuppgiftsutredningens betänkande.

Den ekonomiska politiken är betjänt av beslutsunderlag som bygger på korrekta och aktuella uppgifter. Månadsuppgifter ger med mycket kort eftersläpning uppgifter om läget på arbetsmark- naden, vilket kommer till nytta i utformandet av arbetsmarknads- politiken. De ger också möjligheter till nedbrytningar av statistiken på såväl regioner som olika grupper på t.ex. arbetsmarknaden. Inom socialpolitiken ger månadsuppgifter om inkomster från anställningar, tillsammans med annan statistik, möjlighet att, också i detta fall med kort eftersläpning, beskriva försörjningssituationen för hushåll och individer.

Månadsuppgifter öppnar dessutom nya möjligheter vad gäller mikrosimuleringsmodeller. En begränsning i dagsläget är att endast årsdata är tillgängliga. Med månadsdata skapas möjligheter till väs- entligt bättre analyser av t.ex. inkomstförhållanden och påverkan av förändrade regler inom skatte- och bidragsområdet.

108

SOU 2012:47

Månadsuppgifter som beslutsunderlag i välfärdssystemen

I kapitel 13 diskuteras alternativet att även samla in uppgifter om arbetad tid i månadsuppgiften. Ett sådant alternativ skulle ytterligare öka potentialen att använda månadsuppgifterna i ovan nämnda sammanhang.

109

4 Inkomstbegreppet

Förslag: Sjukpenninggrundande inkomst är den årliga förvärvs- inkomst som en försäkrad kan antas komma att få.

Med inkomst av anställning likställs skattepliktiga traktamenten och kostnadsersättningar.

Utgiven sjuklön utöver ersättning enligt lag (1991:1047) om sjuklön undantas, liksom kompletterande ersättningar.

4.1Inledning

Ett av kommitténs uppdrag är att se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp för de olika trygghetssystemen. I detta arbete beaktar kommittén förslag från Månadsuppgiftsutredningen.

Kommittén gör bedömningen att det finns fördelar med ett enhetligt inkomstbegrepp för social- och arbetslöshetsförsäkring- arna. Det är vidare viktigt att anpassa inkomstbegreppet till de uppgifter som kommer att finnas tillgängliga i månadsuppgifterna för att både med nuvarande och framtida regelverk kunna använda månadsuppgifterna så mycket som möjligt i administrationen av försäkringarna.

Det föreslagna inkomstbegreppet innebär förändringar både för sjukpenninggrundande inkomst i socialförsäkringen och dags- förtjänsten i arbetslöshetsförsäkringen samt för såväl arbetstagare som egenföretagare. Inkomstbegreppet utgörs av de skattepliktiga inkomster som ligger till grund för uttag av socialavgifter1. Utgiven sjuklön utöver ersättning enligt lag (1991:1047) om sjuklön (sjuk- lönelagen) ska dock undantas, liksom kompletterande ersättningar.

1 2 kap. 10 § socialavgiftslagen (2000:980). Löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete är avgiftspliktiga. Detsamma gäller annat som utges med anledning av ett avtal om arbete, dock inte pension. Av 2 kap. 11 § framgår att med ersättning för arbete likställs kost- nadsersättning och sådan ersättning som enligt 10 kap. 3 § andra stycket 9 och 10 SFL ska räknas som ersättning för arbete.

111

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

För arbetstagare innebär det att inkomsterna framgår av den före- slagna månadsuppgiften. För egenföretagare motsvarar inkomst- begreppet överskottet i aktivt bedriven näringsverksamhet.

Kapitlet inleds med överväganden och förslag avseende ett ändrat inkomstbegrepp för anställda, därefter följer överväganden och förslag till ändrat inkomstbegrepp för dem med inkomst av annat förvärvsarbete (egenföretagare).

4.1.1Månadsuppgifter – endast för den som har inkomst av tjänst

Förslagen från Månadsuppgiftsutredningen innebär nya förut- sättningar för att använda mer aktuella inkomstuppgifter för arbets- tagare än vad som framgår av den senaste årliga taxerade inkomsten.

Månadsuppgiftsutredningen föreslog att de uppgifter som enligt nu gällande regler lämnas av arbetsgivare och myndigheter m.fl. till Skatteverket i den årliga kontrolluppgiften avseende inkomst av tjänst, i stället ska lämnas en gång per månad.

Månadsuppgiftsutredningen föreslog även ytterligare uppgifts- lämnande avseende utgiven sjuklön och kompletterande ersätt- ningar vid sjukdom och föräldraledighet. Uppgift om dessa inkomster ska anges särskilt i månadsuppgiften. Om en ersättning avser annan tid än den aktuella månaden ska uppgiftslämnaren ange även detta samt vilken period ersättningen avser.

Förslaget om månadsuppgifter avser endast inkomst av tjänst. För inkomst av näringsverksamhet kommer årlig kontrolluppgift lämnas även i fortsättningen.

4.2Nuvarande inkomstbegrepp för arbetstagare

4.2.1Socialförsäkringen

För att fastställa SGI ska en person omfattas av den arbetsbaserade försäkringen och ha en varaktig inkomst av eget arbete i Sverige.

SGI definieras i 25 kap. 2 § SFB som den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete).

Även den som har utfört arbete för någon annans räkning utan att vara anställd anses som arbetstagare vid beräkning av SGI (t.ex.

112

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

uppdragstagare)2. I socialförsäkringen menas med uppdragstagare den som utför arbete för annans räkning utan att det finns ett anställ- ningsförhållande. Den ersättning som lämnas för uppdraget ska vid beräkning av SGI anses som inkomst av anställning och uppdrags- tagaren ska jämställas med arbetstagare om

•ersättningen betalas ut i pengar.

•ersättningen under ett år uppgår till sammanlagt minst 1 000 kronor och kommer från en och samma uppdragsgivare.

Andra uppdragstagare anses som egenföretagare. Försäkringskassan har valt att definiera inkomst av anställning

som SGI-A och inkomst av annat förvärvsarbete som SGI-B.

Inkomst av anställning (SGI-A)

För en arbetstagare utgör inkomst av anställning i praktiken en rad inkomster av anställning, förutom lön. Det är svårt att av SFB utläsa vilka inkomster som ska anses utgöra inkomst av anställning. Av 25 kap 2 § SFB framgår att det ska vara dels inkomst i pengar, dels inkomst för eget arbete.

Inkomst i pengar och ersättning för arbete

En arbetstagare kan förutom grundlön få en mängd andra inkomster i pengar från sin arbetsgivare. Det handlar t.ex. om ackordsersättningar, drickspengar och helg- eller jourersättningar. De inkomster som utges i form av förmåner (t.ex. kostförmån eller lånedator) ingår inte, eftersom inkomsten inte lämnas i pengar.

För att ingå i underlaget för SGI måste ersättningen även baseras på arbete. Som konsekvens härav ingår t.ex. olika typer av lönetillägg, eftersom de baseras på arbete, men inte olika kostnadsersättningar.

Eftersom SGI bygger på antaganden om framtida inkomster som ska ha en viss varaktighet (inkomsten ska antas lämnas tills vidare) ingår inte tillfälliga inkomster eller inkomstvariationer i beräkningen. Detta innebär att t.ex. bonus, retroaktiv lön och avgångsvederlag, normalt inte räknas med i den försäkrades SGI.

2 25 kap. 7 § 1 st. SFB.

113

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

Tidigare inkomstbegrepp i socialförsäkringen

SGI inkluderade länge även naturaförmåner. Före 1988 ingick naturaförmåner i form av kost, bostad eller bil och fr.o.m. 1988 utsträcktes regeln till att omfatta samtliga då skattepliktiga natura- förmåner.

Genom 1990 års skattereform kom en rad ytterligare anställ- ningsförmåner att bli skattepliktiga och därmed också avgifts- och förmånsgrundande i den då gällande sjukpenningförsäkringen. Det gällde också de delar av kostnadsersättningar som beskattades.

Vid traktamente för flerdygnsförrättning gällde att den del som översteg ett schablonbelopp för dag respektive natt medräknades i SGI:n. Även traktamente som betalades i samband med arbete på samma ort under tre månader skulle medräknas i SGI:n. Förmåns- grundande var också ersättning för resa med egen bil till den del den översteg det i anvisningarna till kommunalskattelagen angivna beloppet.

I 1996 års ekonomiska vårproposition angavs att reglerna för beräkning av SGI borde förändras så att besparingar kunde uppnås fr.o.m. 19973. Förslag till förändringar presenterades under våren 19964. Med anledning härav ingår inte skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar efter den 1 januari 1997 i underlaget för beräk- ning av SGI. Som skäl för borttagandet angavs att ersättningar som inte går förlorade på grund av sjukdom inte ska räknas in i beräk- ningsunderlaget. Ersättningar för kostnader som arbetstagaren endast har när denne utför arbete ska inte heller ingå.

Borttagande innebar en viss minskning av försäkringsutgifterna. Regeringen beräknade vid förändringen att besparingen skulle upp- gå till 240 miljoner kronor brutto.

Vid samma tidpunkt slopades den s.k. semesterlönefaktorn. Vid fastställande av SGI skedde tidigare en schablonberäkning för att beakta den högre kompensation som semesterlönen gav jämfört med lönen för motsvarande arbetad tid. Eftersom detta kunde leda till att en arbetstagare blev överkompenserad vid bl.a. sjukdom så infördes en begränsning på så sätt att semesterlönen skulle beräk- nas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kunde anses motsvara. Denna ändring beräknades innebära en besparing uppgående till 560 miljoner kronor.

3Prop. 1995/96:150.

4Prop.1995/96:209, s. 34.

114

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

Hur lämnas inkomstuppgiften?

När en person begär ersättning får denne en blankett från Försäkringskassan och får intyga på heder och samvete vilka inkomster denne förväntas få de kommande sex månaderna eller årligen återkommande.

Av 25 kap. 6 § SFB framgår att Försäkringskassan, där för- hållandena inte är kända, kan göra beräkningen av SGI utifrån de upplysningar som Försäkringskassan kan få av den försäkrade eller dennes arbetsgivare, eller den uppskattning av den försäkrades inkomster som gjorts vid inkomstbeskattningen.

4.2.2Arbetslöshetsförsäkringen

I arbetslöshetsförsäkringens grundförsäkring lämnas ett grund- belopp per dag, oberoende av vilken inkomst den arbetslöse haft före arbetslösheten.5

För ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen baseras ett belopp per dag (dagpenning) på tidigare förvärvsinkomster6. För att få ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen måste den arbetslöse ha varit medlem i en arbetslöshetskassa minst tolv månader före arbetslöshetens inträde och fullgjort ett arbetsvillkor under denna tid. Ersättningen är begränsad till en viss andel av den arbetslöses tidigare dagsförtjänst (eller vid hög eller låg dagsförtjänst ett visst max- respektive minimibelopp).

Det är sökandens genomsnittliga inkomst under ramtiden (dvs. de tolv månader som föregått arbetslösheten) som ligger till grund för beräkning av arbetslöshetsersättningen. Ersättningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen är begränsad till en viss andel av den arbetslöses tidigare dagsförtjänst (eller vid hög eller låg dagsförtjänst ett visst max- respektive minimibelopp).

I 5 kap. 1 § i IAF:s föreskrifter (IAFFS) 2009:1 preciseras inkomst av förvärvsarbete på så sätt att förutom lön räknas även övriga av arbetet regelmässigt utgående ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst.

524 § ALF.

625 § ALF.

115

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

I särskilt angivna fall ska dagsförtjänsten beräknas på sökandens förvärvsinkomst och det ersättningsbelopp som lämnats som sjuk- lön eller av Försäkringskassan.7

Regelmässigt utgående ersättningar

Eftersom endast regelmässigt utgående ersättningar ska räknas som inkomst anses gratifikationer inte ingå. Inte heller anses bonus, som utgår en gång per år, eller semestertillägg ingå i inkomstunderlaget.8

Ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst

Utöver den ersättning som arbetstagaren har erhållit i pengar för utförande av arbete ingår även skattepliktiga förmåner och skatte- pliktiga kostnadsersättningar i inkomstbegreppet.

Hur lämnas inkomstuppgift?

När den arbetslöse ansöker om ersättning begär arbetslöshets- kassan in arbetsgivarintyg från den tidigare arbetsgivaren. I arbets- givarintyget lämnar arbetsgivaren uppgift om lön, arbetad tid, över- tid och frånvarotid.

När det gäller uppgiften om lön ger arbetsgivaren bara en löne- uppgift i kronor och om lönen avser månadslön, veckolön, daglön eller timlön. Uppgiften ska avse den lön som den anställde hade då arbetet upphörde. Lönen ska anges exklusive semesterersättning. Rörliga tillägg ska redovisas särskilt, liksom annan ersättning än lön som beskattas som inkomst av tjänst (t.ex. bil- eller milersättning).

När det gäller uppgifter om tid, såsom arbetad tid, övertid och frånvaro, anger den tidigare arbetsgivaren uppgifterna månad för månad. Den arbetade tiden används sedan av arbetslöshetskassorna för att justera exempelvis månadslönen om personen inte har arbetat hela månaden eller om denne har arbetat övertid.

725 a § och 23 a § ALF. För den som omfattas av möjligheten att vid fastställande av normal- arbetstid, utöver arbetad tid, beakta även tid med sjuklön eller vissa socialförsäkrings- förmåner, ska dagsförtjänsten beräknas på sökandens förvärvsinkomst och det ersättnings- belopp som lämnats.

8RÅ 2009 ref 105, mål nr 2445/06 samt FÖD 1989:37, mål nr 914/86.

116

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

4.3Månadsuppgiften och inkomstbegreppet

I arbetet med att ta fram ett enhetligt inkomstbegrepp för social- och arbetslöshetsförsäkringarna analyserar kommittén om ett införande av månadsuppgifter skulle motivera ett förändrat inkomst- begrepp.

Om månadsuppgifterna skulle användas för att visa vilken inkomst en försäkrad har haft skulle uppgiften motsvara faktiskt utbetalad inkomst. Om den inkomst som framgår av månads- uppgiften också motsvarar den inkomst som utgör underlag för beräkning av socialavgifter skulle även ett större samband mellan avgift och förmån uppnås.

I socialförsäkringen använder Försäkringskassan en uppskatt- ning av den försäkrades inkomster som gjorts vid inkomstbeskatt- ningen, när det inte är känt vilka inkomster en försäkrad kan antas få. Vid införande av månadsuppgifter kommer en sådan uppskatt- ning kunna ske på inkomster som har utbetalats i anslutning till försäkringstillfället. För att underlätta en sådan uppskattning skulle det vara en fördel om inkomstbegreppet motsvarades av de upp- gifter som framgår av månadsuppgiften. Det skulle underlätta kontroll och öka rättssäkerheten.

I dag baseras dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen i arbetslöshetsförsäkringen på tidigare förvärvsinkomster. Om inkomstbegreppet motsvarar de uppgifter som framgår av månads- uppgiften skulle uppgiften om vilka inkomster den arbetslöse haft före arbetslösheten lätt kunna tas fram, utan att arbetsgivaren eller den arbetslöse behöver lämna någon uppgift om detta. Arbets- löshetskassorna skulle kunna lämna förslag om vilka inkomster som ska utgöra dagsförtjänst baserade på månadsuppgiften och den arbetslöse skulle endast behöva reagera om någon uppgift inte stämmer.

4.3.1Vilka uppgifter lämnas i en kontrolluppgift?

De uppgifter som enligt Månadsuppgiftsutredningens förslag ska lämnas månadsvis motsvarar de uppgifter som i dag lämnas i en årlig kontrolluppgift. Kontrolluppgift ska enligt 15 kap. 2 § SFL, lämnas om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomst- slaget tjänst. Endast fysiska personers inkomster beskattas i detta inkomstslag.

117

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

Med tjänst menas anställning, uppdrag och annan inkomst- givande verksamhet av varaktig eller tillfällig natur. Vad som utgör inkomst av tjänst framgår av 10 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL, och vad som ska tas upp i inkomstslaget tjänst framgår av 11 kap. samma lag.

Inkomstslaget tjänst kan beskrivas som ett restinkomstslag. Här hamnar alla inkomster och utgifter som inte beskattas i något av de andra två inkomstslagen (kapital och näringsverksamhet).

I inkomstslaget tjänst ingår alltså mer än ersättningar från en arbetsgivare eller ersättningar för arbete.

Enligt huvudregeln ska löner, arvoden, pensioner, förmåner, sjuk- penning, föräldrapenning och andra inkomster som erhålls på grund av tjänst tas upp som intäkt.

Kontrolluppgiften ska lämnas av den som har gett ut ersätt- ningen eller förmånen. Det innebär att både arbetsgivare och myn- digheter omfattas av reglerna och lämnar kontrolluppgift.

Kontrolluppgiften från arbetsgivare m.m.

Det är den som förvärvsarbetar som är försäkrad för arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner. Systemen för social trygghet finansieras av socialavgifter som betalas för arbete. För den som är anställd betalar arbetsgivaren arbetsgivaravgifter. Det finns således skäl att i första hand undersöka vilka inkomstuppgifter som lämnas från arbets- givaren. De inkomster som arbetsgivaren redovisar i kontrolluppgiften är de inkomster som arbetstagaren får för sitt utförda arbete. I kontrolluppgiften från arbetsgivare m.fl., som lämnas till Skatteverket på blankett KU 10, redovisas kontant bruttolön i ruta 11 och skatte- pliktiga förmåner, skattepliktig bilförmån och drivmedel vid bil- förmån i rutorna 12, 13 och 18. Det är dessa inkomster som arbets- givaren ska betala arbetsgivaravgifter på.

Övriga uppgifter i kontrolluppgiften ligger inte till grund för betalning av arbetsgivaravgifter. När det gäller t.ex. traktamenten och andra kostnadsersättningar redovisas att dessa inkomster lämnats, trots att de är ”skattefria”. Arbetsgivaren gör en kryss- markering på den anställdes kontrolluppgift för att upplysa om att traktamente eller annan kostnadsersättning, som inte är högre än avdragsgillt schablonbelopp, betalats ut. Arbetsgivaren ska inte göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på skattefritt traktamente eller kostnadsersättning. Den anställde ska inte deklarera beloppen

118

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

och inte heller göra avdrag. De traktamenten och kostnads- ersättningar som är högre än avdragsgillt schablonbelopp redovisas som kontant bruttolön (ruta 11).

Av kontrolluppgiften framgår även andra inkomster t.ex. pension som arbetsgivaren betalat ut till före detta anställda eller till deras efterlevande.

KU 10 lämnas även av andra än arbetsgivare när ersättning för arbete lämnats. Det kan t.ex. vara fråga om ersättningar till upp- dragstagare av olika slag.

En person kan även få inkomster som inte lämnas för utfört arbete. Dessa utbetalas från t.ex. Försäkringskassan eller arbets- löshetskassorna och avser bl.a. ersättningar vid frånvaro från arbete. Inkomsterna redovisas i en särskild kontrolluppgift från de som lämnar denna ersättning (Skatteverkets blankett KU 18 från pensions- och försäkringsutbetalare m.fl.). Dessa inkomster är skattepliktiga men ligger inte till grund för uttag av socialavgifter.

Ruta 11 Kontant bruttolön m.m.

I ruta 11 på blankett KU 10 redovisas summan av kontant brutto- lön, arvode m.m. I kontant bruttolön ingår bl.a. sjuklön, trakta- mente och bilersättning utöver avdragsgilla schablonbelopp (>18:50 kr per mil9), ersättning för resor mellan bostaden och arbets- platsen, ersättning för utgift för trängselskatt vid resa med egen bil, ersättning för hemresor som inte är tjänsteresor, ersättning för restid, avgångsvederlag och skadestånd vid anställnings upphör- ande, semesterlön och semesterersättning, försäkringspremie där den anställde är förmånstagare och hyresersättning till anställd för garage, lokal eller annat utrymme i anställds bostad över mark- nadsmässig hyra.

Ruta 12 Skattepliktiga förmåner utom bilförmån och drivmedel vid bilförmån

Förmåner som arbetsgivaren ställer till den anställdes förfogande och som inte utgår i pengar redovisas som ett sammanlagt värde i ruta 12 (skattepliktiga förmåner utom bilförmån och drivmedel vid bilförmån). Dessa är t.ex. förmån av fri kost, bostad, semester-

9 Inkomstår 2011/beskattningsår 2012.

119

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

bostad, lånedator (hem-pc), telefon, hushållsarbete, fria tidningar, fritt garage, fri parkering eller ränteförmån.

Ruta 13 och 18 Skattepliktig bilförmån och förmån av drivmedel

Skattepliktig bilförmån (exklusive drivmedel) redovisas i ruta 13, förmån av drivmedel vid bilförmån redovisas i ruta 18.

Det är uppgifterna som redovisas i ruta 11 (kontant bruttolön) och i rutorna 12, 13 och 18 (skattepliktiga förmåner, skattepliktig bilförmån och drivmedel vid bilförmån) som arbetsgivaren betalar arbetsgivaravgifter på.

4.3.2Sjuklön

Vid korta sjukfall betalar arbetsgivaren sjuklön.10 Den första dagen är en karensdag, då betalas ingen sjuklön. Eftersom en sjukperiod för en arbetstagare inleds med en sjuklöneperiod är det intressant att undersöka vilka inkomster som ligger till grund för sjuklön.

För dag 2–14 i sjukperioden är sjuklönen 80 procent av lön och andra anställningsförmåner som den anställde gått miste om på grund av sjukdomen. Även inkomster över 7,5 pbb ingår i under- laget.

Det är inte närmare reglerat hur lönen ska beräknas eller vilka inkomster som ska ingå. Enligt sjuklönelagen finns möjlighet att träffa kollektivavtal om detta. Utgångspunkten är dock att inkomst- underlaget utgörs av de förmåner som normalt skulle ha lämnats om arbete hade utförts. Detta innebär att ersättning för regelmässig övertid ingår i beräkningsunderlaget men inte kostnadsersättningar eller skattepliktiga förmåner.

4.3.3Socialavgifter

Eftersom det är den som förvärvsarbetar i Sverige som är försäkrad för arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner är det relevant att undersöka om det finns ett samband mellan de inkomster som erhålls vid förvärvs- arbete och inkomstunderlaget för de arbetsbaserade socialförsäkrings- förmånerna11.

10Se sjuklönelagen.

11Inget krav på svenskt medborgarskap eller bosättning i landet krävs.

120

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

Systemen för social trygghet finansieras av socialavgifter. Social- avgifter betalas på skattepliktig ersättning för arbete och utgörs av arbetsgivaravgifter eller egenavgifter. Löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete är avgiftspliktiga. Detsamma gäller annat som utges med anledning av ett avtal om arbete, dock inte pension. Även kostnadsersättning och sådan ersättning som enligt 10 kap. 3 § andra stycket 9 och 10 SFL ska räknas som ersättning för arbete12.

För den som är anställd betalar arbetsgivaren arbetsgivaravgifter. En näringsidkare betalar själv sina socialavgifter i form av egen- avgifter.

Även den som utför arbete med F-skattsedel betalar in sociala avgifter till Skatteverket genom egenavgifterna.

Det är således fler inkomster av förvärvsarbete som ligger till grund för uttag av avgifter än som ligger till grund för de arbets- baserade socialförsäkringsförmånerna.

Ersättningar som inte utgör underlag för socialavgifter

Vissa livräntor, ärvd royalty om den ursprungliga förvärvskällan varit tjänst, utbetalningar (i vissa fall) från vinstandelsstiftelse och periodiskt understöd utgör inte underlag för socialavgifter. Det finns också undantag för personer över 65 år och personer under 26 år.

Skattefria förmåner

Förmåner är all form av "ersättning för arbete" som en anställd kan få i annat än kontanter. Förmåner som utgått för tjänsten är i prin- cip skattepliktig inkomst för mottagaren, om det inte särskilt reglerats att den är skattefri. Dessa undantag är särskilt uppräknade i IL.13 Renodlade personalvårdsförmåner är inte heller skatte- pliktiga.

12Se 2 kap. 10–11 §§ socialavgiftslagen.

13Följande förmåner, reglerade i IL, är under vissa förutsättningar skattefria: fri försäkring som avser reseskydd under tjänsteresa, förmåner av begränsat värde, arbetsredskap, fria arbetskläder och fri uniform, personalvårdsförmåner, personalrabatter, gåvor till anställda i vissa fall, fri utbildning i vissa fall, fri hälso- och sjukvård som inte är offentligt finansierad, fri hälso- och sjukvård utomlands, läkemedel vid vård utomlands, fri vaccination, fri företags- hälsovård, rehabilitering, fri tandvård i vissa fall, fri grupplivförsäkring, fri gruppsjukförsäkring, fri resa i vissa fall samt fri kost i vissa fall.

121

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

Förmånen värderas normalt till sitt marknadsvärde. I vissa fall görs värderingen schablonmässigt.

En förmån uppkommer i princip så snart arbetsgivaren bekostar en privat levnadskostnad åt en anställd. Om en arbetsgivare i stället för att t.ex. tillhandahålla fri semesterbostad betalar den anställdes egna kostnader, så redovisas detta som kontant bruttolön.

4.4Nytt inkomstbegrepp för arbetstagare

Kommittén har att ta ställning till om det är möjligt att använda ett enhetligt inkomstbegrepp i trygghetssystemen. I detta del- betänkande aktualiseras en harmonisering av inkomstbegreppet vid bestämmande av inkomstunderlag för dagersättningar i social- försäkringen och för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. Det inkomstbegrepp som används i respektive försäkring är i dag inte enhetligt.

Kommittén analyserar i detta delbetänkande hur olika faktorer skulle kunna utformas om ett inkomstunderlag skulle baseras på historiska (faktiska) inkomster (se kapitel 6–10). Kommittén analyserar också hur arbetsvillkoret för att kvalificera sig till arbets- löshetsersättning skulle kunna bygga på inkomst av arbete i stället för, som i dag, antal arbetade timmar (se kapitel 12).

I arbetet med att analysera hur historiska (faktiska) inkomster kan användas i såväl social- som arbetslöshetsförsäkringen gör kommittén bedömningen att förslaget om månadsvis uppgiftslämnande av inkomst av tjänst är en förutsättning för de analyserade förändring- arna, men gör också bedömningen att dessa månadsuppgifter behöver konkretiseras (se kapitel 3).

De uppgifter som framgår av den kontrolluppgift som föreslås lämnas månadsvis (månadsuppgiften) avser inkomster som utgör inkomst av tjänst. Såväl dagersättningarna i socialförsäkringen och dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen är arbetsbaserade förmåner och grundas i dag på inkomster av eget arbete. De inkomster som i dag ingår i respektive försäkrings inkomstbegrepp för anställda utgör inkomst av tjänst. Det är dock inte samtliga inkomster av tjänst som ingår i inkomstbegreppet.

En förändring och harmonisering av inkomstbegreppet till att avse inkomster som går att utläsa av månadsuppgiften skulle under- lätta administrationen av försäkringarna. I arbetslöshetsförsäkringen skulle inkomstuppgiften i månadsuppgiften kunna användas som

122

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

underlag för beräkning av dagpenning, men också som underlag för en kvalificering till en ersättning som bygger på inkomster per månad.

Vid ett införande av ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag för dagersättningar i socialförsäkringen skulle inkomstuppgiften i månadsuppgiften kunna användas som underlag för beräkning av dagersättningar. Även med dagens system med en antagande- inkomst skulle kontrolluppgiften kunna användas vid uppskattning av den framtida inkomsten.

De inkomster som framgår av den föreslagna månadsuppgiften är såväl ersättningar för utfört arbete som andra ersättningar, efter- som inkomstslaget är ett restinkomstslag – inkomster som inte är inkomst av kapital eller näringsverksamhet deklareras som inkomst av tjänst. Flera månadsuppgifter kan alltså lämnas från flera upp- giftslämnare, varje månad.

Ett inkomstbegrepp som används för beräkning av de arbets- baserade förmånerna är i dag begränsat till inkomster som härrör från arbete. Kommittén ser ingen anledning att vidga inkomst- begreppet till att omfatta samtliga inkomster av tjänst. De inkomster från eget arbete som framgår av månadsuppgiften är de inkomster som ligger till grund för uttag av arbetsgivaravgifter. Av 2 kap. 10 § socialavgiftslagen (2000:980) framgår att löner, arvoden, förmåner och andra ersättningar för arbete är avgiftspliktiga. Detsamma gäller annat som utges med anledning av ett avtal om arbete, dock inte pension. De avgiftspliktiga inkomsterna framgår i dag av rutor- na 11, 12, 13 och 18 i kontrolluppgiften från arbetsgivare m.fl. (KU 10). Dessa inkomster är också skattepliktiga. Kommittén finner därför att inkomstbegreppet ska definieras utifrån dessa inkomster. På så sätt uppnås också ett större samband mellan de avgifter som finansierar de arbetsbaserade förmånerna och beräkningsunderlaget för för- månerna.

Traktamenten och andra kostnadsersättningar ingår inte i dag i inkomstbegreppet, eftersom de inte anses vara ersättning för arbete. Till den del de överstiger schablonbelopp ingår de dock i avgifts- underlaget och ingår i beloppet kontant bruttolön m.m. (ruta 11) i kontrolluppgiften. Kommittén föreslår därför att dessa inkomster, i den mån de är avgiftspliktiga, ska ingå i inkomstbegreppet.

I det avgiftspliktiga inkomstunderlaget ingår även skattepliktiga förmåner. Även dessa inkomster föreslås ingå i inkomstbegreppet.

123

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

Sjuklön är en inkomst som redovisas som kontant bruttolön. Sjuklön som lämnas under den lagstadgade perioden föreslås därför ingå i inkomstbegreppet.14

Även ersättningar som lämnas från en arbetsgivare för att komplet- tera ersättningarna från de allmänna försäkringarna vid frånvaro från arbete redovisas som kontant bruttolön. Sådana kompletterande ersättningar tillförsäkras många arbetstagare genom kollektivavtalade försäkringar och ersättningarna kan då lämnas av försäkringsbolag. Om den kompletterande ersättningen inte lämnas från arbets- givaren är den visserligen inkomst av tjänst, men inte avgiftspliktig.

Kommittén föreslår att kompletterande ersättningar ska undan- tas från inkomstbegreppet, oavsett vem som betalar ut ersättningen. Inkomster som lämnas under frånvaro ingår inte i ersättnings- underlaget i dag. För det fall en frånvaroperiod är skyddsvärd, eller överhoppningsbar, räknas inte inkomsten med i underlaget.

Frågan om hur ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster ska beräknas i skyddsvärda situationer diskuteras mer utförligt i kapitel 7. De två alternativa sätt som diskuteras är att använda överhoppningsbara tider eller att använda transfereringsinkomster som underlag under frånvaroperioder. I inget av exemplen bör kompletterande ersättningar räknas med i inkomstunderlaget. I det första fallet på grund av att den aktuella perioden inte föreslås ingå i inkomstunderlaget och i det andra fallet för att det kan uppstå överkompensation vid frånvaro om eventuella kompletterande ersättningar adderas till en transfereringsinkomst som räknas upp till exempelvis 100 procent av inkomstunderlaget.

Ett annat skäl till att undanta kompletterande ersättningar från inkomstbegreppet är att kommittén bedömer att det är angeläget att ersättningar likabehandlas oavsett vem som betalar ut dem. Annars skulle den som får sådan kompletterande ersättning direkt från arbetsgivaren, i stället för via försäkringsbolag, få en högre inkomst som underlag för dagersättning. Det kan finnas anledning att se över frågan om likabehandling av inkomster såvitt avser uttag av sociala avgifter beroende på vem som är utbetalare, men det bör i så fall ske inom skattelagstiftningen.

14 Se 2 kap. socialavgiftslagen (2000:980).

124

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

4.4.1Innebörden av att ändra inkomstbegreppet i socialförsäkringen

Ett förändrat inkomstbegrepp i socialförsäkringen skulle innebära att nedan angivna ersättningar skulle ingå i inkomstbegreppet, som inte ingår i dag.

Kontant bruttolön

•Endagstraktamente.

•Ersättningar utöver avdragsgilla schablonbelopp.

•Ersättning för resor mellan bostad och arbetsplats.

•Ersättning för utgift för trängselskatt vid resa med egen bil.

•Ersättning för hemresor som inte är tjänsteresor.

•Ersättning för restid.

•Semesterlön.

•Försäkringspremie där den anställde är förmånstagare.

•Hyresersättning till anställd för utrymme i anställds bostad över marknadsmässig hyra.

Inkomsterna är i huvudsak sådana inkomster som avser ersättning för sådana kostnadsersättningar som är skattepliktiga.

Skattepliktiga förmåner

Skattepliktiga förmåner är förmåner som arbetsgivaren ställer till den anställdes förfogande som inte utgår i pengar. Dessa är t.ex. förmån av fri kost, bostad, semesterbostad, lånedator (hem-pc), telefon, hushållsarbete, fria tidningar, fritt garage, fri parkering eller ränteförmån samt skattepliktig bilförmån och förmån av drivmedel vid bilförmån. Även inkomster som inte lämnas i pengar är en inkomst av tjänst.

Vid beräkning av SGI ingår i dag inte sådana ersättningar i beräkningsunderlaget som inte går förlorade på grund av sjukdom (olika förmåner). Inte heller ingår ersättningar för sådana skatte- pliktiga kostnader som arbetstagaren endast har när denne utför arbete. Dessa ersättningar fanns ursprungligen med i SGI-under- laget men togs av besparingsskäl bort 1997, se avsnitt 4.2.2.

125

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

4.4.2Inkomster som föreslås undantas från inkomstbegreppet

Sjuklön

Den sjuklön som lämnas enligt sjuklönelagen betalas av arbets- givaren vid korta sjukfall. Denna inkomst är en inkomst av tjänst som upptas som kontant bruttolön. Det finns arbetsgivare som betalar sjuklön utöver de i sjuklönelagen angivna dagarna. Detta kan ske direkt från arbetsgivaren eller via ett försäkringsbolag. För det fall sådan sjuklön från arbetsgivaren skulle ingå i inkomst- begreppet för dem som får ersättningen direkt från arbetsgivaren, men inte för dem som får ersättningen utbetald från försäkrings- bolag, skulle det innebära bristande likabehandling. Kommittén föreslår därför att endast sådan sjuklön som betalas enligt sjuklöne- lagen ska ingå i inkomstbegreppet.

Dagersättningar inom socialförsäkringen beräknas på ett antagande om vilken årlig inkomst en försäkrad kan antas komma att tills vidare få. Eftersom det inte är möjligt att göra antaganden om framtida sjuk- löneperioder kommer inte inkomsten av sjuklön finnas med i inkomstunderlaget för beräkning av dagersättningar inom social- försäkringen.

Kompletterande ersättningar

Vid sjukdom och föräldraledighet kan ersättningar betalas ut med stöd av kollektivavtal eller enskilda överenskommelser. I vissa fall kommer dessa ersättningar utbetalas av annan än arbetsgivaren, t.ex. försäkringsbolag, och då ingår inte ersättningen i inkomst av tjänst betalad av arbetsgivaren. Om överenskommelsen innebär att arbetsgivaren betalar den kompletterande ersättningen ingår beloppet i den i månadsuppgiften redovisade kontanta bruttolönen. För det fall sådan kompletterande ersättning från arbetsgivaren skulle ingå i inkomstbegreppet för de som får ersättningen direkt från arbetsgivaren, men inte för de som får ersättningen utbetald från försäkringsbolag, skulle det innebära bristande likabehandling.

Kommittén föreslår därför att dessa kompletterande ersätt- ningar inte ingår i inkomstbegreppet. Eftersom det inte heller avse- ende kompletterande ersättningar föranledda av frånvaro, är möjligt att göra antaganden om framtiden, kommer dessa inte finnas med i

126

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

inkomstunderlaget för beräkningar av dagersättningar inom social- försäkringen.

4.4.3Innebörden av att ändra inkomstbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen

Bedömning: Ett förändrat inkomstbegrepp innebär att även de inkomster som inte har utgått regelmässigt kommer att ingå.

Sjuklön utöver lagstadgad period liksom kompletterande ersätt- ningar kommer inte att ingå.

Om kontant bruttolön m.m. och skattepliktiga förmåner från arbetsgivaren utgör inkomstbegrepp innebär det att en större del av den inkomst som lämnas för eget arbete ingår i beräknings- underlaget för dagpenning.

För inkomstbegreppet i arbetslöshetsförsäkringen innebär detta endast en mindre förändring. Även kostnadsersättningar som mil- ersättningar etc. räknas i dag in i inkomstunderlaget till den del de beskattas som inkomst av tjänst, förutsatt att ersättningarna har utgått regelmässigt. Ett riktmärke för regelmässigt utgående är att de har lämnats under sex månader inom ramtiden. Inkomst- begreppet i arbetslöshetsförsäkringen förändras också genom att sjuk- lön utöver lagstadgad period liksom kompletterande ersättningar inte kommer att ingå.

Någon definition av förvärvsinkomst finns inte i ALF, utan vad som ingår i förvärvsinkomst regleras i en föreskrift15. Det för- ändrade inkomstbegreppet föranleder därför ändring av denna föreskrift.

4.4.4Konsekvenser av ett förändrat inkomstbegrepp

Att ändra inkomstbegreppet till de inkomster som lämnas av en arbetsgivare och som på blankett KU 10 upptas som ”kontant brutto- lön m.m.” jämte ”skattepliktiga förmåner” innebär en förändring av inkomstbegreppet för såväl socialförsäkringen som arbetslöshets- försäkringen.

15 IAFFS 2009:1.

127

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

Redan i dag är inkomst av tjänst det inkomstbegrepp som används i arbetslöshetsförsäkringen, med den begränsningen att det endast är ersättning som utgår regelmässigt som ingår i beräk- ningsunderlaget. Förslaget att låta även ersättning som inte utgår regelmässigt ingå i inkomstbegreppet skulle således påverka arbets- löshetsförsäkringens inkomstunderlag. På aggregerad nivå är kom- mitténs bedömning att den samlade effekten av förslaget är mycket begränsad och att kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen endast påverkas i liten omfattning.

I socialförsäkringen har det ändrade inkomstbegreppet större betydelse. I och med att fler inkomster som lämnas från en arbets- givare ingår i inkomstbegreppet kommer fler inkomster ingå i beräkningsunderlaget för dagersättningar inom socialförsäkringen.

Kommitténs bedömning är att genom att låta de inkomster som ligger till grund för uttag av skatter och avgifter också utgöra beräk- ningsunderlag för beräkningar av dagpenning i arbetslöshets- försäkringen, blir reglerna enklare och mer överblickbara för den enskilde individen.

Vilka påverkas av ett förändrat inkomstbegrepp i socialförsäkringen?

Av de knappt 5 miljoner människor som under 2011 hade en löne- inkomst var det omkring 1,2 miljoner som hade skattepliktiga förmåner. Hälften av dessa hade inkomster som låg över taket på 7,5 prisbasbelopp, dvs. över 330 000 kronor. För denna grupp kommer det nya inkomstbegreppet inte påverka den utbetalda ersätt- ningen. För de med inkomster under taket kommer inkomst- underlaget öka, vilket innebär att den utbetalda ersättningen blir högre.

Av figur 4.1 framgår den genomsnittliga skattepliktiga förmånen för individer i olika inkomstintervall, givet att de har haft en skatte- pliktig förmån. I genomsnitt är den skattepliktiga förmånen ca 12 500 kronor per år eller drygt 1 000 kronor per månad. De skattepliktiga förmånerna ökade med stigande inkomst. För personer med inkomster över 600 000 kronor per år var värdet av de skatte- pliktiga förmånerna ca 37 600 kronor per år medan för personer med inkomster under 50 000 kronor per år var värdet ca 4 500 kronor per år. För de med inkomster under taket i socialförsäkringen var

128

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

den genomsnittliga skattepliktiga förmånen ca 6 000 kronor per år eller 500 kronor per månad.

Antalet individer med skattepliktiga förmåner framgår också av figur 4.1. Störst antal finns i inkomstintervall kring 300 000 kronor per år, där antal individer med skattepliktiga förmåner uppgår till ca 450 000 individer. Relativt många finns även bland dem med inkomster över 600 000 kronor per år, där omkring 120 000 individer finns.

Figur 4.1 Genomsnittliga skattepliktiga förmåner för dem som haft skattepliktiga förmåner samt antal personer med skattepliktiga förmåner

	40 000												200 000
	35 000											medel	180 000
	35 000											medel
												Antal	160 000
	30 000												160 000
förmån	30 000												140 000
													140 000
	25 000												120 000
Genomsnittlig	20 000												100 000	Anatl
	15 000												80 000
	15 000
	10 000												60 000
	10 000												40 000
													40 000
	5 000												20 000
													20 000
	0												0
	0-50	50-100	100-150	150-200	200-250	250-300	300-350	350-400	400-450	450-500	500-550	550-600	>600

Källa: SCB, FASIT.

Alla med skattepliktiga förmåner har dock inte ersättning från sjuk- eller föräldraförsäkringen. Omkring 170 000 personer upp- skattas beröras av den förändring av inkomstunderlaget som kom- mittén föreslår. Antalet är fler i föräldraförsäkringen än i sjukför- säkringen. Av figur 4.2 framgår den genomsnittliga skattepliktiga förmånen för dem som 2011 hade sjuk- eller föräldrapenning och inkomster under taket16. För denna grupp är det genomsnittliga värdet för skattepliktiga förmåner knappt 7 000 kronor per år. Värdet av de skattepliktiga förmånerna är störst för dem med inkomster i intervallet 50 000–100 000 kronor per år och för dem med inkomster över 300 000 kronor per år. Störst antal personer med skatte-

16 Givet att de haft skattepliktig förmån.

129

Inkomstbegreppet SOU 2012:47

pliktiga förmåner, ca 50 000 personer, finns bland dem med inkomster mellan 250 000–300 000 kronor per år.

Figur 4.2 Genomsnittliga skattepliktiga förmåner för dem med sjuk- eller föräldrapenning och som haft skattepliktiga förmåner samt antal personer med skattepliktiga förmåner som har sjuk- och föräldrapenning, 2011

40 000				60 000
40 000				60 000

medel

	35 000	Antal						50 000
								50 000
	30 000
förmån	25 000							40 000
	25 000

Genomsnitlig	20 000							30 000	Antal
	15 000							20 000
								20 000
	10 000
	5 000							10 000
	5 000
	0							0
		0-50	50-100	100-150	150-200	200-250	250-300	300-350

Källa: SCB, FASIT.

Vad kostar det att förändra inkomstbegreppet?

En förändring av inkomstbegreppet så att även skattepliktiga för- måner inkluderas i inkomstunderlaget beräknas kosta ca 160 miljoner kronor brutto. Den största ökningen ligger på föräldra- försäkringen där omkring 130 miljoner av ökningen ligger. Detta eftersom både antalet nyttjade dagar i försäkringen och antal individer med skattepliktiga förmåner är större i föräldraförsäkringen än i sjukförsäkringen.

I och med att dagersättningarna ökar, ökar också skatte- intäkterna. Ökningen kan uppskattas till ca 50 miljoner kronor, vilket innebär att nettokostnaden av förslaget beräknas kosta ca 110 miljoner kronor.

Det förändrade inkomstbegreppet påverkar endast försumbart ersättningarna i de andra trygghetssystemen. Individer i hushåll med inkomstrelaterade transfereringar som bostadsbidrag och eko- nomiskt bistånd har endast i mycket begränsad omfattning skatte-

130

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

pliktiga förmåner. Ersättningen från dessa system bedöms därför inte påverkas av det förändrade inkomstbegreppet.

4.5Nuvarande inkomstbegrepp för egenföretagare

Kommittén har i uppdrag att se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp även för egenföretagare. Det är endast för den som har inkomst av tjänst som månadsuppgifter kan komma att lämnas. Införandet av månadsuppgifter kan därför inte motivera förändringar av inkomstbegreppet för egenföretagare. Däremot kan ett ändrat inkomstbegrepp för arbetstagare med tydligare koppling till de inkomster som framgår av månadsuppgiften och ligger till grund för uttag av socialavgifter motivera en motsvarande ändring för egenföretagare.

4.5.1Vem är egenföretagare?

Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer. I skatte- rättslig mening föreligger näringsverksamhet då någon bedriver yrkesmässig och självständig förvärvsverksamhet, oavsett i vilken företagsform detta sker.

Näringsverksamhet kan bedrivas i aktiebolag, ekonomisk förening eller som enskild näringsverksamhet. Avgörande för hur inkomsten av enskild näringsverksamhet, handelsbolag eller enkelt bolag ska beskattas är om verksamheten bedrivs yrkesmässigt, dvs. varaktigt och med vinstsyfte, och självständigt.

Socialförsäkringen

I socialförsäkringen räknas den som driver egen verksamhet i enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag som egenföretagare. Det är de som har en SGI baserad på inkomster för eget arbete på annan grund än av anställning, dvs. inkomst av annat förvärvsarbete. För dessa kommer det inte finnas någon månadsuppgift, eftersom deras inkomster av det egna arbetet i den egna verksamheten inte beskat- tas som inkomst av tjänst, utan som inkomst av näringsverksamhet.

När begreppet egenföretagare används i Försäkringskassans väg- ledning avses en person med inkomst av annat förvärvsarbete, dvs. SGI-B (till skillnad mot inkomst av anställning, SGI-A). Som

131

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

konsekvens härav ingår i gruppen som har SGI-B den som har inkomst av näringsverksamhet på grund av eget arbete, som vi traditionellt ser som företagare, men även den som skatterättsligt deklarerar för inkomst av tjänst utan att vara anställd, t.ex. en upp- dragstagare.

Observera att den som driver verksamhet i form av aktiebolag eller ekonomisk förening är anställd i bolaget eller föreningen och därför har inkomst av tjänst. Inkomsten är därför inkomst av anställning i socialförsäkringen (SGI-A). En person som bedriver verksamhet i aktiebolagsform anses således inte som egenföretagare i socialförsäkringshänseende, ens om bolaget ägs och drivs av en person.

Arbetslöshetsförsäkringen

I arbetslöshetsförsäkringen har företagsformen ingen betydelse för att betraktas som företagare. Det avgörande är i stället i vilken mån personen haft inflytande över verksamheten.17

Med företagare avses enligt 34 § ALF en fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över.

Kopplingen till IL innebär att den näringsverksamhet som bedrivs ska vara varaktig, självständig och drivas med vinstsyfte.

4.5.2Socialförsäkringen – Inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B)

Uttrycket "har inkomst av annat förvärvsarbete" innebär att inkomsten vilar på annan grund än anställning. Denna gränsdragning har utmejslats av allmänna rättsgrundsatser och rättspraxis.

I 25 kap. 8 § SFB slås fast att inkomst av näringsverksamhet ska räknas som inkomst av annat förvärvsarbete. Detsamma ska gälla sådan inkomst av arbete för egen räkning som utgör inkomst av tjänst. Detta innebär att inkomst av annat förvärvsarbete kan omfatta inkomster som skatterättsligt betecknas som både inkomst av näringsverksamhet och inkomst av tjänst.

17 Med företagare avses enligt 34 § ALF en fysisk person som bedriver sådan näringsverk- samhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket IL, och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över. Kopplingen till IL innebär att den närings- verksamhet som bedrivs ska vara varaktig, självständig och drivas med vinstsyfte.

132

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

SGI-beräkning för försäkrad som har inkomst av näringsverksamhet

Även för den som har inkomst av annat förvärvsarbete ska SGI enligt definitionen i 25 kap. 2 § SFB vara den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete. I förarbetena har ansetts att Försäkringskassan i första hand får bygga SGI-beräkningen på de uppgifter som den egna företagaren själv lämnar om sitt förvärvsarbete och om sina beräk- nade förvärvsinkomster.

Av 25 kap. 6 § SFB framgår att Försäkringskassan, där för- hållandena inte är kända, kan göra beräkningen av SGI utifrån den uppskattning av den försäkrades inkomster som gjorts vid inkomst- beskattningen.

Eftersom det kan vara svårt för den egna företagaren att beräkna framtida inkomster fastställs ofta företagarens SGI utifrån en upp- skattning med hänsyn till tidigare inkomstbeskattning.

För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet bestäms SGI:n som regel utifrån näringsverksamhetens beräknade nettointäkt. Med nettointäkt avses företagets resultat efter avdrag för kostnader, eventuella avsättningar och avgifter, men före skatteavdrag.

Om företagaren valt att göra dispositioner inom systemen för periodiseringfond och expansionsfond ska dessa inte beaktas vid beräk- ning av SGI. Detta slogs fast genom en dom från Regeringsrätten meddelad i Stockholm den 13 juli 2010 (mål nr 2231-08). Frågan i målet var om inkomsten av näringsverksamhet till följd av åter- föring av periodiseringsfond kunde läggas till grund för SGI, när en kvinna för tillfället arbetade deltid, men hade för avsikt att lång- siktigt fortsatt ha sin huvudsakliga försörjning från inkomster från sin enskilda firma. Regeringsrätten fann att de skatterättsliga disposi- tioner som den försäkrade vidtog inom ramen för periodiserings- fondssystemet inte skulle beaktas eftersom SGI utgörs av den för- säkrades beräknade framtida inkomst i pengar. Kammarrätten i Göteborg har i en dom den 8 september 2010 (mål nr 6681-09) gjort bedömningen att inte heller expansionsfond ska beaktas vid beräkning av SGI.

133

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

SGI-beräkning under uppbyggnadsskede

Det finns särskilda bestämmelser i SFB om hur SGI ska beräknas i ett uppbyggnadsskede för försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet.

Dessa ”hjälpregler” innebär dels att SGI:n under 24 månader från uppstart kan beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, dels att Försäkringskassan i vissa fall får beräkna SGI till ett högre belopp än vad som framgår av den försäkrades skatterättsliga nettointäkt.18

4.5.3Arbetslöshetsförsäkringen – Företagares dagsförtjänst i arbetslöshetsförsäkringen

Vid ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen baseras dagpen- ningen på tidigare förvärvsinkomster19. Det finns arbetslöshets- kassor även för företagare och deras familjemedlemmar som arbetar i små- och medelstora företag och som vill försäkra sig mot inkomstbortfall vid arbetslöshet.

Ersättningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen är begränsad till en viss andel av den arbetslöses tidigare dagsförtjänst (eller vid hög eller låg dagsförtjänst till ett visst max- respektive minimi- belopp).

En företagare kan välja den förmånligaste av några alternativa regler för beräkning av dagsförtjänsten. Det finns en huvudregel och två alternativregler.

Huvudregeln - inkomst från verksamheten som framgår av den senaste inkomstbeskattningen

För företagare grundas enligt huvudregeln dagsförtjänsten på den inkomst från verksamheten som framgår av senaste beslut om slutlig skatt20. Det är överskottet av aktiv näringsverksamhet som utgör förvärvsinkomst.

1825 kap. 9 § SFB samt Riksförsäkringsverkets föreskrift (RFFS 1998:12) om sjukpenning- grundande inkomst.

1925 § ALF.

2037 § ALF.

134

SOU 2012:47

Inkomstbegreppet

Någon uppräkning av inkomsten med hänsyn till löneförhand- lingar, penningvärdesförändringar eller annat görs inte vid fast- ställande av dagsförtjänsten.

För den som drivit verksamhet under hela inkomståret beräknas dagsförtjänsten till 1/260 av årsinkomsten.

Hjälpregler

Företagaren kan, om det är mer förmånligt, låta dagsförtjänsten i stället grundas på den genomsnittliga inkomsten från näringsverk- samheten under de två år som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt21.

I särskilda fall kan tidigare inkomst av tjänst läggas till grund för en egenföretagares dagsförtjänst.

4.6Nytt inkomstbegrepp för egenföretagare

I socialförsäkringen används det deklarerade överskottet av näringsverksamhet som en uppskattning av vilka inkomster som den försäkrade kan antas komma att få. SGI justeras därför om över- skottet innehåller en återföring av t.ex. periodiseringsfond.

Kommitténs förslag innebär en harmonisering med arbetslöshets- försäkringen på så sätt att någon korrigering av återförda skatte- rättsliga dispositioner inte ska ske. Inkomstbegreppet kommer på så sätt att motsvara de inkomster som ligger till grund för uttag av egenavgifter. Det förändrade inkomstbegreppet innebär inga för- ändringar av de särskilda hjälpreglerna för beräkning av SGI eller dagsförtjänsten.

21 37 § ALF.

135

Inkomstbegreppet

SOU 2012:47

4.7Inkomstbegreppet för kombinatörer

En kombinatör är en person som har inkomst både som arbets- tagare och egenföretagare.

För kombinatörerna sker förändringar i inkomstbegreppet för såväl arbetstagare som egenföretagare. Konsekvensen för kombina- törer blir därför att respektive inkomstbegrepp leder till att andra inkomster kommer ingå i inkomstunderlaget. De förändrade inkomst- begreppen föranleder inga andra, särskilda, förändringar för kombina- törer.

136

DEL 2

Nytt inkomstunderlag i socialförsäkringarna

5Vad ska ersättas? Inget självklart svar

Kommittén har i uppdrag att ta fram förslag till nya regler för beräkning av SGI baserad på historiska (faktiska) inkomster. Kommittén presenterar i detta delbetänkande ett antal olika alternativ till hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas. Kommittén tar dock inte ställning för eller emot en eventuell reform av nuvarande SGI och inte heller till de olika alternativ som analyseras i denna del. Det främsta skälet till att kommittén inte tar ställning är den osäkerhet som i dagsläget finns kring de fördelningsmässiga effekter som ett förändrat inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster kan komma att få. Omfattningen av dessa effekter och vilka åtgärder som kan mildra dessa är i dagsläget inte möjliga att utreda, då det saknas uppgifter om hur individers månatliga inkomster varierar. Kommittén vill därför invänta införandet av månadsuppgifter och de mer full- ständiga konsekvensanalyser som då kan genomföras, innan ett slutligt ställningstagande görs.

I delbetänkandets första del beskrivs hur de av Månadsupp- giftsutredningen föreslagna inkomstuppgifterna kan konstrueras för att vara användbara i trygghetssystemen, inte minst inom socialförsäkringen. Med tillgång till månadsuppgifter skapas nya möjligheter att utveckla inkomstunderlagen för ersättningar i trygg- hetssystemen. I denna del av delbetänkandet analyseras dessa möj- ligheters betydelse för socialförsäkringen, dvs. reglerna om SGI. SGI är det inkomstunderlag som ligger till grund för beräk- ningen av sjukpenning och ett antal andra dagersättningar i

139

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

socialförsäkringen, så som föräldrapenning och närståendepenning. I dag baseras dessa ersättningar på ett antagande om en framtida inkomst. För en person med jämna inkomster kan den senaste lönespecifikationen ofta relativt enkelt ligga till grund för antagandet, medan det i andra fall kan vara mer osäkert. I denna del analyseras möjligheter och svårigheter med att i stället för detta antagande om en inkomst använda sig av historiska (faktiska) inkomster i form av tidigare beskrivna månadsuppgifter. Ett sådant inkomstunderlag som använder sig av historiska (faktiska) inkomster skulle kunna kallas EGI (ersättningsgrundande inkomst), för att markera att dessa historiska inkomster är ett nytt sätt att räkna och att det omfattar mer än sjukpenning. Dagens begrepp, SGI, är delvis missvisande eftersom det även ligger till grund för andra ersättningar, t.ex. föräldrapenning.

Det finns inte något enkelt svar på frågan om vad som är det bästa inkomstunderlaget för dagersättningar i socialförsäkringen. Svaret beror på vad som upplevs vara mest angeläget att betona i försäkringen, men det är också genuint svårt att konstruera en beräkningsmetod som på ett önskvärt sätt hanterar alla tänkbara önskemål som finns gällande en socialförsäkring. I analysen pre- senteras ett antal olika problem som kan komma att uppstå när SGI baseras på historiska (faktiska) inkomster och vilka möjliga lösningar som finns för att hantera dessa.

Kapitlet inleds med en analys där begreppen flexibilitet, förut- sebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet används för att illustrera de avvägningar som ligger till grund för konstruk- tionen av ett inkomstunderlag för socialförsäkringens dagersätt- ningar. Baserat på den analysen skisseras fyra exempel på hur ett inkomstunderlag som i skiftande grad bygger på historiska (faktiska) inkomster skulle kunna se ut. Beroende på vilka egen- skaper som prioriteras i socialförsäkringen kan historiska (faktiska) inkomster komma till användning med allt ifrån marginella för- ändringar i dagens regelverk, till att utgöra grunden för en större omläggning av regelverket om så önskas. Efter denna inledande analys följer en genomgång av de slutsatser och förslag som har förts fram i tidigare utredningar inom socialförsäkringsområdet.

140

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

Avslutningsvis presenteras en översiktsbild av hur ett antal andra europeiska länder har löst frågan om inkomstunderlag för sina kontantförmåner vid sjukdom.

5.1Olika perspektiv på inkomstunderlaget

Legitimiteten hos ett socialförsäkringssystem vilar på vetskapen om att den försäkrade har en god inkomsttrygghet i händelse av sjukdom eller föräldraledighet. Inkomsttryggheten implicerar att individen får ersättning i relation till den arbetsinkomst som går förlorad då individen inte arbetar. Därmed kan den ekonomiska standarden upprätthållas vid sjukdoms- eller föräldraledighets- perioder. Om inkomstbortfallsprincipen ska vara den ledande principen i socialförsäkringssystemet behöver dock ersättningen från socialförsäkringen kunna anpassas om inkomstförhållandena förändras. I annat fall kan ändrade inkomstförhållanden medföra en oskälig ersättning från socialförsäkringen i förhållande till lev- nadsvillkoren innan försäkringsfallet inträffade.

Dagens socialförsäkringssystem hanterar i teorin detta upp- drag, då det alltid är den förväntade inkomsten under frånvaron som ersätts. Ett av huvudsyftena med att ha en ersättning som grundar sig på den förväntade framtida inkomsten är att det har bedömts vara en bra approximation för den arbetsinkomst som förväntas gå förlorad under frånvaron. I praktiken kan dock den förväntade årsinkomsten vara svår att uppskatta. Det är t.ex. svårt att veta vilken inkomst individen skulle ha haft om han eller hon arbetat och ju längre sjukdomsperioden är desto svårare blir det.

Trots de praktiska problem som finns med att hantera de ambitioner dagens socialförsäkringssystem har, kan den flexi- bilitet som nuvarande system medger ses som en tillgång och till viss del uppväga de negativa aspekter som regelverket skapar. Med flexibilitet avses här att det finns stort utrymme för bedömning utifrån rådande förhållanden i det enskilda fallet och

141

Vad ska ersättas? Inget självklart svar SOU 2012:47

möjlighet till en nära koppling till den aktuella inkomst- situationen.

Flexibiliteten är dock inte den enda viktiga egenskapen hos ett väl fungerande välfärdssystem. Kommittén argumenterar i inledningen till delbetänkandet för vikten av egenskaper som förutsebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet. Kom- mitténs utgångspunkt är att diskutera hur dessa olika principer kan tas tillvara vid olika sätt att beräkna inkomstunderlaget. Kommitténs slutsats är dock att det inte finns något enkelt svar på vad som är det bästa inkomstunderlaget för beräkning av dag- ersättningar i socialförsäkringen. I stället är det viktigt att betona att hur ett inkomstunderlag i socialförsäkringen ska utformas, i mångt och mycket, beror på vilka egenskaper som prioriteras högst. I detta avsnitt är syftet att utan värderande inslag beskriva hur historiska (faktiska) inkomstuppgifter kan användas i social- försäkringen oavsett vilken av de vägledande principerna som värderas högst. Såväl flexibiliteten, den administrativa effektivi- teten, rättssäkerheten som förutsebarheten skulle kunna öka genom att historiska (faktiska) inkomster införs i inkomstunder- lagets beslutsprocess.

Nedan följer fyra hypotetiska exempel där historiska (faktiska) inkomster i olika hög utsträckning används i besluts- processen. Det exempel som innebär minst förändring innebär ett fortsatt framåtblickande inkomstunderlag baserat på individens egna uppgifter. Historiska (faktiska) inkomstuppgifter kan i ett sådant system användas för att kontrollera rimligheten i de upp- gifter den försäkrade har lämnat. Ytterligare användning av historiska (faktiska) inkomster kan också övervägas i detta alter- nativ, t.ex. att det införs bestämmelser som innebär att historiska (faktiska) inkomster används för att skapa ökad förutsebarhet för personer som har svårt att påvisa framtida inkomster. Om större förändringar av inkomstunderlaget görs, kan användandet av historiska (faktiska) inkomster vid fastställandet av inkomst- underlaget öka. Det alternativ som innebär störst förändring är att historiska (faktiska) inkomster gäller utan undantag under en fastställd ramtid.

142

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

1. Ett framåtblickande inkomstunderlag

I detta exempel bibehålls ett framåtblickande inkomstunderlag baserat på individens egna uppgifter och exemplet ligger därmed nära nuvarande förhållanden. Faktiska inkomstuppgifter kan användas för att kontrollera rimligheten i de uppgifter den för- säkrade har lämnat. Fokus ligger på att prioritera flexibiliteten medan förutsebarhet och rättssäkerhet inte väger lika tungt. Systemet kan i viss mån sägas betona (kostnads)effektivitet i hand- läggningen eftersom det i praktiken är den försäkrades egna uppgifter som i de flesta fall ligger till grund för ersättningen. Detta exempel kan i och för sig kompletteras med vissa inslag av historiska (faktiska) inkomster, t.ex. att det införs bestämmelser som innebär att historiska (faktiska) inkomster används för att skapa ökad förutsebarhet för personer som har svårt att påvisa framtida inkomster.

2. Historiska (faktiska) inkomster används om inte individen själv påvisar andra förhållanden

I det här exemplet används alltid avtalade eller icke inrapporter- ade, men påvisbara, inkomster om de innebär ett högre inkomst- underlag än de inrapporterade historiska (faktiska) inkomstupp- gifterna. I denna modell ligger tyngdpunkten på flexibilitet och rättssäkerhet. Det kan dock vara svårt att förutse om eventuella underlag om förändrade förhållanden som inlämnas godkänns eller inte och förutsebarheten blir därför inte särskilt hög. Det är rimligt att anta att administrationskostnaderna blir ganska höga i en sådan modell eftersom det antagligen kommer att vara många som vill ompröva sin rätt till ersättning i förhållande till de inrap- porterade tidigare inkomsterna.

143

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

3. Historiska (faktiska) inkomster är huvudregeln, undantag kan göras

Historiska (faktiska) inkomster är huvudregeln och endast om det finns särskilda skäl fastställs inkomstunderlaget enligt de upp- gifter individen själv kan påvisa. Exempel på sådana särskilda skäl kan vara om den försäkrade kan visa att det föreligger en ny anställ- ning eller att han eller hon har gått upp i arbetstid. Den här modellen har ungefär lika stort inslag av principerna om förutse- barhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet.

4. Historiska(faktiska) inkomster gäller undantagslöst

Historiska (faktiska) inkomster gäller utan undantag. Den här modellen prioriterar tydligt rättssäkerhet, förutsebarhet och administrativ effektivitet och innehåller lite flexibilitet.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att alla dessa modeller har för- respektive nackdelar. Det finns således ingen perfekt eller objektivt bästa lösning. Vilken modell som föredras handlar i stället om vilken eller vilka egenskaper som prioriteras högst i ett socialförsäkringssystem. Om de egenskaper som är fram- trädande i ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag prioriteras högst behöver ytterligare överväganden göras, dels kring i vilken utsträckning avvikelser från historiska (faktiska) inkomster ska tillåtas, dels hur lång tidsperiod som de historiska inkomsterna ska baseras på (ramtid). Andra viktiga frågor att ta ställning till är hur skyddsvärda situationer och nytillträdande ska hanteras. En diskussion kring dess frågor återfinns i kapitel 6–9.

144

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

5.2Historiska inkomster – vad är det?

Historiska (faktiska) inkomster kan användas vid fastställandet av inkomstunderlaget i socialförsäkringssystemet oavsett vilken eller vilka av de vägledande egenskaper som prioriteras högst. Om ett socialförsäkringssystem byggs kring dagens framåtblick- ande inkomstunderlag, där historiska (faktiska) månadsuppgifter mest används i kontrollsyfte, behövs ingen djupare analys om vad dessa inkomster, i kontexten inkomstunderlag för dagersätt- ningar i socialförsäkringen, är eller bör vara. Prioriteras i stället ett socialförsäkringssystem där inkomstunderlaget byggs kring insamlade månadsuppgifter, krävs en tydlig definition av vad som är historiska (faktiska) inkomstuppgifter. Med historiska (faktiska) inkomster menas i detta sammanhang de inkomster som en person har haft och som faktiskt kan påvisas genom att de inrapporterats i månadsuppgifterna. Därmed har såväl skatter som sociala avgifter betalats på inkomsten, vilket gör det naturligt att basera dagersättningar i socialförsäkringssystemet på ett sådant inkomstunderlag. Om inkomstunderlaget bygger på historiska (faktiska) inkomster finns det ett värde i att den avgiftsgrund- ande inkomsten ska ha inrapporteras innan den kan ligga till grund för förmåner. Eftersom premien i systemet betalas på de inkomster som individen faktiskt har haft, blir det också natur- ligt att det är den faktiskt intjänade inkomsten som förmånen grundar sig på. Poängen är således att inkomsterna ska vara intjänade och inrapporterade (faktiska), snarare än att inkomst- underlaget ska baseras på historiska uppgifter i syfte att påvisa ett arbetsmarknadsdeltagande under en längre tidsperiod. ”Historiska” inkomster är inkomster som har intjänats, medan ”faktiska” inkomster understryker att intjänade inkomster dessutom är inrapporterade i månadsuppgifterna.

För att historiska (faktiska) inkomstuppgifter ska kunna upp- fylla kommitténs strävan att öka förutsebarheten, rättssäker- heten och den administrativa effektiviteten i socialförsäkrings- systemet, krävs att inkomstunderlaget utgörs av inkomster som kan påvisas på ett formaliserat sätt. För den administrativa effektivi-

145

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

tetens skull krävs att dessa uppgifter går att bereda maskinellt. Används de månadsuppgifter som Månadsuppgiftsutredningen föreslagit kan ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag beräknas maskinellt. Därmed kan den administrativa effektiviteten öka. Genom en tydligt definierad ramtid kan dessutom regelverket tydliggöras samt rättssäkerheten och förutsebarheten i systemet öka. Förutsebarheten är en egenskap som kan antas öka genom att inkomstunderlaget baseras på faktiskt intjänade inkomster. Därmed kan individen lättare veta vilken inkomst som är för- säkrad.

Hur lång tidsperiod bakåt i tiden de intjänandemånader som ska ingå i inkomstunderlaget ska täcka är en annan viktig fråga att ta ställning till. Beroende på vilka egenskaper som prioriteras högst i ett socialförsäkringssystem kan en sådan ramtid utformas på en rad olika sätt. I kapitel 6 återkommer kommittén till en djupare diskussion kring ramtidens utformning.

5.3Erfarenheter från tidigare utredningar av inkomstunderlaget

5.3.1Sjukpenningutredningen lade grunden för SGI

Nuvarande regler om inkomstunderlag för dagersättningar i socialförsäkringen, SGI, infördes den 1 januari 19741. Regel- verket kom på plats som en följd av Sjukpenningutredningens slutbetänkande2.

Sjukpenningutredningen tillsattes 1970 med uppdraget att föreslå hur de då skattefria förmånerna sjukpenning vid sjukdom och arbetsskada, kontant stöd vid arbetslöshet samt utbildnings- bidrag vid arbetsmarknadsutbildning kunde göras skattepliktiga. Enligt utredningsuppdraget var det en förutsättning att de dåvar- ande sjukpenningbeloppen därmed höjdes. Genom att göra sjuk- penningen skattepliktig skulle den enligt direktiven bli mer

1Prop. 1973:46.

2SOU 1972:60.

146

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

jämförbar med sjuklön och göras pensionsgrundande. Ökad jäm- likhet skulle därigenom skapas mellan dem som hade sitt skydd mot inkomstbortfall tillgodosett genom socialförsäkringen och dem som i stället fick ersättning från sin arbetsgivare i händelse av sjukdom eller olycksfall.

Det rådande systemet som hade funnits på plats sedan införandet av den allmänna och obligatoriska sjukförsäkringen 1955 var uppbyggt med sjukpenningklasser, 21 till antalet och med inkomstspann som varierade mellan ca 1 000 och 3 000 kronor inom varje klass.3

Den försäkrade placerades in i rätt klass med hänsyn till stor- leken på hans eller hennes inkomst av förvärvsarbete. Med års- inkomst av förvärvsarbete avsågs den inkomst av anställning (i pengar eller naturaförmåner) som den försäkrade kunde antas komma att få under den närmaste framtiden, vilket definierades som ett eller två år framåt. Inkomsten beräknades som ett genom- snitt och tillfälliga inkomstförändringar som varade upp till ett halvår bortsågs från. Denna sexmånadersregel innebar också att det krävdes minst sex månaders varaktighet4 på förvärvsarbete för att bli placerad i en sjukpenningklass, alternativt årligen åter- kommande arbete. Den som hade inkomst av annat förvärvs- arbete än anställning placerades i sjukpenningklass med begräns- ningen att inkomsten inte fick beräknas högre än vad som mot- svarade skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

Sjukpenningutredningen argumenterade för en mer korrekt kompensation av inkomstbortfallet vid sjukdom så att samtliga sjukpenningberättigade ersattes med en lika stor andel av den förlorade inkomsten. Modellen med sjukpenningklasser, som genom klassernas relativt stora spann innebar att ersättnings- graden varierade kraftigt mellan försäkrade, ifrågasattes.

3Införandet av sjukpenningklasser 1955 motiverades bl.a. av den administrativa fördelen med att inte varje inkomständring för den försäkrade skulle behöva leda till beslut om ändrad klassplacering eftersom varje klass omfattade relativt stora intervaller av inkomster.

4Praxis har sedan utvecklats till att det är individens avsikt med förvärvsarbetet och inte kontraktstiden som ska avgöra rätten att räkna in en inkomst i underlaget.

147

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

Tre alternativa inkomstunderlag analyserades. Ett alternativ var ett underlag utifrån förvärvsinkomster under föregående kalenderår, dvs. senast taxerade inkomst. Ett annat alternativ var att låta underlaget bestämmas av förvärvsinkomsten vid tid- punkten för sjukfallets inträde. Det tredje och sista alternativet gick ut på att bestämma underlaget utifrån ett antagande om den försäkrades förvärvsinkomst tillsvidare.

Att låta taxerad inkomst utgöra underlag ansågs emellertid leda till en sjukpenning som i många fall inte skulle ge en riktig kompensation vid sjukfall. Anledningen till detta var att den taxerade inkomsten skulle ha hunnit bli en relativt gammal inkomstuppgift när den blev tillgänglig. Betydande inslag av undan- tag skulle bli nödvändiga, förmodade utredningen och lade alternativet åt sidan. Det andra alternativet ansågs kunna leda till förhandling mellan arbetsgivare och arbetstagare om vilken som var den aktuella inkomsten och även ge drivkrafter för den enskilde att påverka de uppgifter som lämnades av arbetsgivaren. Detta alternativ ansågs inte fungera utan att ett system med fastare löneformer som t.ex. månadslön kom till större användning än vad som då var brukligt.

Att använda den aktuella inkomsten ansågs även pro- blematiskt på grund av att detta alternativ endast skulle kunna fungera för anställda och inte för egenföretagare som då skulle behöva omfattas av en annan princip. Det sågs också som problem- atiskt att det skulle uppstå långa handläggningstider för att vid ett inträffat sjukfall uppskatta det förväntade inkomstbortfallet. Sjukpenningutredningen förordade därmed det framåtblickande perspektivet med en i förväg fastställd SGI för samtliga. Sjuk- penningutredningen kom därmed till slutsatsen att det även fram- över borde vara den hos Försäkringskassan registrerade års- inkomsten som skulle ligga till grund för att avgöra förväntad framtida inkomst, dock utan tillämpning av sjukpenningklasser. 5

5 Som bekant övergavs sedermera systemet med en fastställd SGI för samtliga i befolk- ningen till ett system som mer liknar det system som avslogs av Sjukpenningutredningen i det att det först vid ett försäkringsärende tas fram uppgifter om förväntat inkomst- bortfall.

148

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

Inkomsttaket föreslogs till sju och ett halvt basbelopp med motiveringen att detta var begränsningen för årsinkomst till grund för tilläggspension.

5.3.2Riksförsäkringsverkets rapporter om översyn av sjukpenninggrundande inkomst

I en rapport lämnade Riksförsäkringsverket (RFV) 1992 förslag om nya regler för att beräkna SGI. Rapporten togs fram dels mot bakgrund av att införandet av sjuklön och slopandet av väntetid för ikraftträdande av SGI krävde anpassningar i lagstiftningen, och dels därför att verket uppmärksammat att SGI-reglerna innebar att kompensation gavs i situationer där det inte förelåg något inkomstbortfall.

Med förslagen som bl.a. innebar vissa kvalifikationsvillkor ville RFV ”så långt det är möjligt återinföra inkomstbortfalls- principen som grund för försäkringen”6.

RFV föreslog kvalifikationskrav för anställdas rätt till sjuk- penning. En anknytning till lagen om sjuklön föreslogs så att den som hade rätt att få sjuklön också skulle ha rätt till sjukpenning. Den som inte hade rätt till sjuklön föreslogs kunna kvalificera sig till sjukpenning om han eller hon kunde sägas vara etablerad på arbetsmarknaden. För att anses vara etablerad på arbetsmark- naden skulle den försäkrade ha utfört förvärvsarbete under minst 60 dagar, minst tre timmar per dag, under en ramtid motsvarande sex månader omedelbart före försäkringsfallet. Även den som uppfyllde villkoren för arbetslöshetsersättning alternativt det dåvarande kontanta arbetsmarknadsstödet skulle enligt förslaget anses kvalificerad för sjukpenning.

Innebörden av förslagen om kvalifikationskrav var att en för- säkrad som inte var etablerad på arbetsmarknaden, och som enbart hade en så kort anställning att han eller hon inte hade rätt till sjuklön från sin arbetsgivare, inte skulle ha rätt till sjukpen-

6 RFV (1992).

149

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

ning. Inte heller arbetslösa som saknade rätt till arbetslöshets- ersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd skulle kvalificera för sjukpenning.

RFV föreslog vidare att anställningstidens längd skulle vara avgörande för beräkningen av SGI. Två olika beräkningssätt föreslogs beroende på om den försäkrades anställningstid var längre eller kortare än tre månader framåt i tiden. I det först- nämnda fallet föreslogs en övergång till att använda aktuell inkomst i stället för den framåtblickande antagandeinkomsten, medan de med kortare anställning enligt förslaget skulle få sin ersättning baserad på ett genomsnitt av de sex senaste månad- ernas inkomster.

5.3.3Sjuk- och arbetsskadekommittén om aktuell inkomst som grund

Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK) kom till 1995 genom att den tidigare tillsatta Sjuk- och arbetsskadeberedningen omvand- lades till en parlamentarisk kommitté. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att lämna förslag om hur försäkringsskyddet vid kort- respektive långvarig ohälsa och arbetsoförmåga borde utformas. I direktiven uppdrogs åt kommittén att pröva för- och nackdelar med två modeller för inkomstunderlaget inom sjukförsäkringen. De modeller som skulle analyseras var dels en modell med ett historiskt inkomstunderlag, dels en modell med ett underlag baserat på aktuell inkomst.

Kommittén lämnade ett delbetänkande, Försäkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149), samt slutbetänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113). I slutbetänkandet förordade kommittén vid kort- och medellång sjukfrånvaro en modell som byggde på aktuell inkomst. Ett historiskt inkomstunderlag ansågs medföra problem, särskilt genom ett behov av omfattande särregleringar som skulle göra regelverket svårt att överblicka för den försäkrade. Det skulle enligt kommitténs bedömning bli svårare att i förväg uppskatta

150

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

ersättningens storlek, vilket skulle påverka förutsebarheten i för- säkringen negativt. Kommittén betonade också vikten av att sjuk- försäkringen ger inkomsttrygghet som träder i kraft direkt när en anställning påbörjas eller skulle ha påbörjats.

5.3.4IBIS-utredningen

Mot bakgrund av ett uppmärksammat behov av att samordna reglerna för beräknande av inkomst i olika bidrags- och socialför- säkringssystem tillsattes 1996 den s.k. IBIS-utredningen, Utred- ningen för översyn av inkomstbegreppet inom bidrags- och social- försäkringssystemen. Utredningen fick i uppdrag att redovisa förslag för att så långt möjligt skapa gemensamma regler för inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Genom ett tilläggsdirektiv gavs utredningen därtill i uppdrag att föreslå regeländringar för att åstadkomma besparingar. I detta tilläggsuppdrag ingick att se över SGI med utgångspunkten att inkomstunderlaget så långt som möjligt skulle relateras till faktiskt inkomstbortfall.

I betänkandet Förmån efter inkomst (SOU 1997:85) kon- staterade utredningen angående SGI att de fördelar som funnits med en fastställd SGI grundad på ett antagande om framtida inkomster, nämligen förutsebarhet för den försäkrade och smidig administration för Försäkringskassan, gått förlorade genom etapp- visa ändringar i reglerna samt genom att kravet på förhands- registrering av SGI tagits bort.7

Sammanfattningsvis kan man säga att nuvarande system visserligen ger ett vidsträckt försäkringsskydd, men att reglernas komplexitet och svåröverskådlighet gör det svårt för den enskilde att bedöma vilken ersättning som kommer att betalas. Utfallet blir från den för- säkrades synpunkt många gånger osäkert. Detta gör att det från rätts-

7 I samband med att sjuklöneperioden infördes togs kravet på att ha en registrerad inkomst bort eftersom antalet sjukpenningärenden sjönk dramatiskt. När det gäller sjuk- skrivna uppstod då behovet av att fastställa en SGI bara för sjukfall som översteg sjuklöneperiodens längd, till skillnad från tidigare då även de kortaste sjukfallen omfat- tades av den SGI-baserade sjukpenningen. Det ansågs inte längre vara administrativt (med den tidens teknik) rimligt att hålla registret för hela befolkningen.

151

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

säkerhetssynpunkt finns anledning att kritisera nuvarande reglering. Även ur rättvisesynpunkt kan kritik framföras. (SOU 1997:85, s. 220)

Utredningen föreslog olika beräkningsalternativ beroende på den försäkrades arbetsmarknadsstatus. Som huvudregel föreslogs att inkomstunderlaget skulle bestämmas utifrån rådande förhållanden vid bedömningstidpunkten, dvs. utifrån den aktuella inkomsten. Dock ansågs den etablerade sexmånadersgränsen för vad som ska betraktas som tillfälliga inkomstförändringar vara för lång och utredningen föreslog att den skulle kortas till tre månader. Huvudregeln skulle enligt förslaget omfatta försäkrade som till- trätt en tillsvidareanställning samt försäkrade som tillträtt en tidsbegränsad anställning och som hade anställningsavtal om arbete under minst tolv månader i följd, bakåt eller framåt i tiden.

Huvudregeln byggde med andra ord på en fortsatt framåt- blickande grund för inkomstunderlaget. Den alternativregel som föreslogs byggde på ett historiskt inkomstunderlag och föreslogs gälla för försäkrade som inte omfattades av ovan nämnda anställ- ningsförhållandena. Alternativregeln innebar att inkomstunder- laget skulle beräknas utifrån den inkomst den försäkrade haft under de tolv månaderna före bedömningstidpunkten, med undan- tag för överhoppningsbara tider under skyddsvärda situationer (i stort sett motsvarande de befintliga SGI-skyddade tiderna).

För att lösa vissa befarade gränsdragningsproblem föreslog utredningen att alternativregeln skulle tillämpas i de fall denna gav den försäkrade ett högre inkomstunderlag än huvudregeln. Detta skulle alltså gälla även för den som uppfyllde kriterierna för att få sitt inkomstunderlag bestämt enligt huvudregeln.

För egenföretagare föreslogs att inkomstunderlaget skulle bestämmas utifrån inkomsten av näringsverksamhet enligt den senaste taxeringen. Om särskilda skäl förelåg skulle det dock kunna göras med utgångspunkt i de senaste tre taxeringarna. Utredningen föreslog också särskilda skyddsregler under ett tre- årigt uppbyggnadsskede av ett företag, oberoende av vald företags- form.

152

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

5.3.5SGI-utredningen om en ny försäkringsstruktur

Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst, SGI-utredningen, hade bl.a. i uppdrag att analysera och föreslå förändringar i SGI-skyddsreglerna. I slutbetänkandet8 pekade utredningen på omfattande negativa konsekvenser av skydds- reglerna. Utredningen menade att reglerna innebar en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det hade skett en utveckling bort från inkomstbortfallsförsäkring och närmare försörjningsstöd, att gränsdragningar upplevdes som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och därmed krävde stora administrativa resurser.

Utifrån den framförda kritiken lade utredningen fram ett principförslag om en ny försäkringsstruktur. Möjligheterna att justera i de befintliga skyddsreglerna ansågs vara uttömda, ett konstaterande som utredningen funnit stöd för i remissbehand- lingen av delrapporten Ett vägval för framtidens sjukpenning- skydd, bygga ut eller bygga om?

Förslaget om en ny försäkringsstruktur byggde på att göra en åtskillnad mellan de olika delarna av socialförsäkringen som bygger på SGI och skapa separata försäkringsstrukturer: en sjuk- försäkring som i princip utgör en renodlad inkomstbortfalls- försäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standard- försäkring för studerande samt en fristående arbetsskade- försäkring.

5.3.6Socialförsäkringsutredningen med tre alternativ att överväga

Socialförsäkringsutredningens uppdrag var att göra en genom- gripande analys av socialförsäkringen i ett brett perspektiv. Syftet med utredningen var att ta fram underlag och analyser av socialförsäkringen för att dessa skulle kunna utgöra grund för

8 SOU 2003:50.

153

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

den redan då planerade parlamentariska socialförsäkringsutred- ningen.9

Utredningen pekade i sitt slutbetänkande, Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86), på behovet av att förstärka för- säkringen, att skapa en ökad försäkringsmässighet. Som en del i detta analyserades möjligheten att förändra inkomstunderlaget SGI.

Utredningen konstaterade att SGI-reglerna visserligen i teorin ligger nära ett slags försäkringsmässigt ideal i termer av att uppskatta skadefallet eftersom det är den inkomst som den för- säkrade skulle ha intjänat under försäkringsfallets tid som läggs till grund för ersättningen. Dock konstaterades att det prin- cipiellt och praktiskt uppstår problem. Kopplingen mellan premier och förmåner är svag, utfallet för den enskilde kan variera kraftigt beroende på när han eller hon blir sjuk och utrymmet för förhand- ling om vilken ersättning som är den rätta blir stort. Vidare konstaterades att en person i praktiken inte behöver ha arbetat alls för att kvalificera för ersättning, att det kan räcka med att ha fått en anställning eller startat ett eget företag. Utredningen pekade också på effekten av SGI-skyddsreglerna som innebär att den som en gång fått en hög SGI fastställd kan behålla den mycket länge, utan att arbeta, bara han eller hon agerar enligt skyddsreglerna.

Följande behov ansågs behöva tillgodoses med en ny modell för inkomstunderlagets fastställande: att skapa ökad tydlighet för de försäkrade, att skapa en bättre överensstämmelse med tanken om att det är betald premie som ger rätt till ersättning och att tydliggöra arbetslinjens idé om att de inkomstbaserade försäkringarna ska stimulera till arbete. Tre alternativ för att reformera inkomstunderlaget presenterades:

•En modell som bygger på SGI.

•En modell med någon form av historiskt inkomstbegrepp.

•En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen.

9 Riksdagen beslutade i december 2004 om ett tillkännagivande till regeringen om att en parlamentarisk utredning om socialförsäkringarna skulle tillsättas, bet.2004/05:SfU1.

154

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

En modell som bygger på SGI skulle vara den minst omfattande förändringen, menade utredningen och hänvisade till de förslag som tidigare lagts av SGI-utredningen (SOU 2003:50) och i departementspromemorian Beräkningsunderlag för dagersättning

– sjukpenning, föräldrapenning m.m. (Ds 1999:19). Förslagen kunde enligt utredningen utgöra kärnan i vad som beskrivs som en minimireform. Huvuddragen var två: Det första var att skapa en ökad tydlighet när det gäller vad som ska krävas för att en inkomst ska anses varaktig framåt i tiden. Det andra var att ersätt- ningen vid de olika tillstånd som ingår i SGI-skyddad tid i betydligt större utsträckning hanteras inom andra system.

Styrkan i en modell med någon form av historiskt inkomst- begrepp var, enligt utredningen, framför allt tydlighet, begriplig- het och en stark koppling till arbete. Samtidigt pekade utred- ningen på att historiska och framtida inkomster kan vara väldigt olika och att en svaghet blir att den som påtagligt förändrar sina arbetsförhållanden riskerar att få ett fastställt inkomstunderlag som ligger långt ifrån – lägre eller högre – den reella inkomst- förlusten.

I en modell med ett historiskt inkomstbegrepp menade utred- ningen att problemet med skyddade tider kan underlättas genom att olika inkomstrelaterade transfereringar kan ingå i inkomst- begreppet, antingen som de är eller omräknade till bakom- liggande inkomst. Utredningen påpekade dock att ett historiskt inkomstbegrepp innebär att en kvalifikationstid skapas i för- säkringen och att frågan om någon form av grundnivå därför bör ses över.

En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen skulle baseras på att arbetsgivaren står för utbetalningarna under hela frånvaron och i sin tur får ersättning från försäkringsgivaren. Fördelen skulle enligt utredningen vara att arbetsgivaren rim- ligen är den som bäst kan uppskatta den reella inkomstförlusten. Modellen skulle emellertid innebära en tydlig boskillnad mellan å ena sidan anställda och å andra sidan övriga försäkrade såsom arbetslösa och egenföretagare.

155

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

Utredningen ansåg det önskvärt att egenföretagare ingick i den allmänna sjukförsäkringen, men menade att ersättningen måste kopplas tydligare till taxerad inkomst och därmed inbetal- ade avgifter till försäkringen. Vidare påpekades ett behov av att i en sådan modell skapa ett alternativt system för arbetslösa och för studerande. För arbetslösa förespråkades att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen läggs till grund för inkomstunderlaget. För studerande ansåg utredningen att inkomsttryggheten ute- slutande borde hanteras inom studiemedelssystemet.

Också gruppen med svag relation till en arbetsgivare pekades ut som en grupp som kan kräva särskilda lösningar. Eventuellt kunde ett inkomstunderlag fastställas utifrån taxerad inkomst eller så borde SGI fortsatt gälla för denna grupp, menade utred- ningen.

5.3.7Försäkringskassans förstudier om historisk inkomst som beräkningsgrund för dagersättning

Försäkringskassan genomförde under 2007–2008 ett projekt i syfte att undersöka möjligheterna att använda ett historiskt automatberett inkomstunderlag för Försäkringskassans dag- ersättningar.10 Försäkringskassan sammanfattade kritiken mot SGI i tre punkter:

•urgröpning av arbetslinjen,

•krångliga regler och kostsam administration, samt

•bristande förutsägbarhet och rättssäkerhet.

Skatteverket utarbetade 2007 ett förslag till hur månatliga inkomst- data skulle samlas in via en webbaserad lönecentral, skatta.se. Försäkringskassan menade att månatliga inkomstdata skulle ge helt andra förutsättningar att skapa ett inkomstunderlag. Den till- gängliga årliga taxeringen ger en eftersläpning och ett omfat-

10 Försäkringskassan (2007).

156

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

tande behov av särregler för dem med varierande inkomster eller för nytillträdda.

Försäkringskassan resonerade kring hur ett historiskt rullande genomsnitt om exempelvis sex månader skulle kunna fungera och kring behovet av periodisering av inkomstuppgifterna med avse- ende på intjänande.

När det gäller egenföretagare hänvisade Försäkringskassan till den då pågående utredningen om trygghetssystem för företagare, se nedan. Mot bakgrund av att Försäkringskassan utgick från att ambitionen med att förändra SGI är att stärka sambandet mellan premier och förmåner samt att stärka inkomstbortfallsprincipen resonerade myndigheten kring att det ur den aspekten är olämp- ligt att bygga vidare på ett system med användandet av fiktiva inkomster under ett uppbyggnadsskede för företagare.

Två alternativa sätt att beräkna företagarinkomster under upp- byggnadsskede fördes fram. Den ena byggde på att skapa en försäkring med icke intäktsrelaterade premier som grund för försäkringen, dvs. att företagarna få välja hur mycket premier de betalar in och sedan får ett försäkringsskydd baserat på inbetalda avgifter. Den andra modellen byggde på att använda tidigare fastställda pensionsgrundande inkomster.

5.3.8Trygghetssystemen för företagare

I oktober 2008 lämnade utredningen om trygghetssystemen för företagare sitt betänkande11. Utredningen hade i uppdrag att se över företagarnas försäkringsvillkor i trygghetssystemen och lämna förslag på tydligare och bättre regler. En utgångspunkt var att det skulle skapas en ökad balans i villkoren för och behand- lingen av företagare och anställda i trygghetssystemen. Utred- ningen hade också i uppdrag att kartlägga hur mycket företagen betalar in till trygghetssystemen i förhållande till hur mycket som betalas ut och som utgångspunkt skulle det finnas en tydlig

11 SOU 2008:89.

157

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

koppling mellan den avgift som betalas in och den ersättning som erhålls i sjukförsäkringen. Utredningen hade att så långt som möjligt lämna förslag till neutrala regler i förhållande till val av associationsform.

Utredningen förslog att personer i fåmansbolag som äger minst tio procent av rösterna i fåmansföretag skulle få möjlighet att anmäla till Försäkringskassan att deras inkomst av arbete skulle betraktas som inkomst av annat förvärvsarbete. De fåmans- företagare som gjorde sådan anmälan skulle debiteras arbetsgivar- avgifter enligt de avgiftssatser som anges i egenavgifterna och kunna välja karenstid.

Vad gäller SGI föreslog utredningen att den skulle fastställas utifrån den senaste taxeringen. Som alternativ regel, om det var mer förmånligt för den försäkrade, föreslogs att SGI skulle fast- ställas som genomsnittet av de två högsta av de tre senaste taxeringsårens inkomster av eget arbete.

Utredningen föreslog att utbetald SGI-beräknad ersättning och ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle räknas upp med faktorn 1,25. Hela underlaget skulle sedan räknas om med löneindex som motsvarade löneutvecklingen i landet.

Jämförelseinkomsten, som innebar en begränsning av SGI eftersom denna inte fick beräknas till ett högre belopp än vad en anställd skulle ha i inkomst för liknande arbete, föreslogs avskaffas. Motivet var att skapa neutralitet mellan företagare i olika företags- former.

När en verksamhet startas saknas förutsättningar för att fast- ställa företagares SGI utifrån taxerad inkomst av annat förvärvs- arbete. För att hantera uppbyggnadsskedet föreslog utredningen att en egenföretagare som startar en näringsverksamhet under de första 36 månaderna aldrig skulle ha en fastställd SGI beräknad till lägre belopp än vad företagaren hade som anställnings- inkomst innan företaget startades.

Som alternativ föreslogs att SGI skulle kunna bestämmas med hänsyn till den inkomst av annat förvärvsarbete som egen- företagaren kunde antas komma att redovisa i den allmänna själv-

158

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

deklarationen, om denna uppskattning skulle visa en högre SGI än den tidigare anställningsinkomsten.

Utredningen föreslog även att en särskild reglering skulle göra att företagare åtminstone tillförsäkrades sjukpenning på en viss lägsta nivå. Detta skulle dock inte gälla för kombinatörer.

För kombinatörer ansåg utredningen inte att det fanns skäl att förändra reglerna om att utgångspunkten vid fastställande av SGI skulle vara inkomst av anställning. För att inte över- kompenseras under uppbyggnadsskedet föreslogs en avräknings- regel.

Utredningen kompletterades med en PM (dnr N2008/6738/ENT). I denna PM föreslogs den regel som sedan kom att införas, nämligen att företagaren under ett upp- byggnadsskede om 24 månader garanteras en SGI motsvarande minst skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning.

5.3.9Slutsatser från tidigare utredningar

Sedan början av 1990-talet har inkomstunderlaget för dag- ersättningar i socialförsäkringen varit föremål för en rad olika utredningar och analyser. Ett flertal förslag till mer eller mindre omfattande förändringar har lämnats. Bakgrunden till de olika reformförslagen har varit att försöka justera en del av de problem som uppmärksammats i dagens socialförsäkringssystem. I detta avsnitt sammanfattas den viktigaste kritiken mot dagens social- försäkring, såsom tidigare utredningar sett på den.

En återkommande kritik mot det nuvarande systemet har varit att kopplingen mellan ersättning och inkomstbortfall är bristfällig. Detta har uppmärksammats av bl.a. RFV, IBIS-utred- ningen och Socialförsäkringsutredningen. De har då syftat dels på att de skyddsvärda situationerna gör att det går att få ersätt- ning utan att det uppstår något inkomstbortfall, dels på att kopplingen mellan avgifter och rättigheter är svag eftersom det saknas kvalifikationsvillkor i försäkringen. Å andra sidan har exempelvis SAK sett avsaknaden av kvalifikationstid som en fördel.

159

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

En annan kritik som återkommer i flera av utredningarna på området är bristande förutsebarhet och rättssäkerhet på grund av det komplicerade regelverket. I Socialförsäkringsutredningen lyftes att ersättningen kan variera mycket beroende på när ett sjukfall inträffar och även på den försäkrades förmåga att själv driva sin sak.

Även i IBIS-utredningen pekades på svårigheterna för den enskilde att bedöma vilken ersättning som utgår vid sjukdom. IBIS-utredningen lyfte också det faktum att inkomstunderlaget fastställs först när skadan redan skett som ett grundläggande problem.

Regelverket för skyddsvärda situationer har återkommande lyfts som ett problem, inte minst av SGI-utredningen som pekade på en utveckling bort från inkomstbortfallsprincipen och till försörjningsstöd i och med skyddsreglerna, att systemet kännetecknas av godtyckliga gränsdragningar samt att regel- verket är komplicerat och administrativt krävande.

Frågan om en historisk ersättningsgrund har diskuterats under lång tid och förordats av vissa utredningar, medan andra har avfärdat den. Flera utredningar har föreslagit att historiska inkomster skulle kunna vara ett sätt att minska de upplevda problemen och att göra det tydligare för den enskilde vilken ersätt- ning han eller hon har rätt till, däribland RFV, IBIS och Social- försäkringsutredningen.

Argumenten mot en historisk ersättningsgrund har främst handlat om att inkomsterna skulle vara inaktuella. Argumenta- tionen har dock vanligen utgått från att det är den årligen taxerade inkomsten som skulle användas som underlag och inte de månadsuppgifter som föreslås av Månadsuppgiftsutredningen. Det har då pekats på en rad negativa aspekter som oönskade för- delningseffekter och att en kvalificeringstid kopplad till en historisk ersättningsgrund har bedömts drabba dem som är nytillträdda och dem som har svag anknytning på arbetsmarknaden.

SAK menade att en historisk ersättningsgrund skulle bli svår- överblickbar för de försäkrade på grund av behov av omfattande

160

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

särreglering och även på grund av att ersättningens storlek skulle komma att bli svår att förutse.12

Något förslag om införande av historisk SGI har inte före- lagts riksdagen. Däremot har regeringen aviserat en avsikt att övergå till ett historiskt inkomstunderlag i socialförsäkringen13. I tabellen nedan sammanfattas de olika för- och nackdelar med en framåtblickande antagandeinkomst (SGI) och ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som har lyfts i olika utredningar. Eftersom alla de nackdelar med skyddsvärda situationer som har lyfts av tidigare utredningar inte är specifikt knutna till SGI betraktas de varken som för- eller nackdelar.

Tabell 5.1 För- och nackdelar med ett inkomstunderlag baserat på framåtblickande inkomster (SGI) respektive historiska (faktiska) inkomstuppgifter

Framåtblickande inkomster (SGI)

Fördelar

•Aktuell inkomst ger snabbt genomslag för förändringar.

•Försäkringsskydd från första arbetsdagen.

•De flesta har jämna inkomster och för dem fungerar SGI-måttet väl.

•Nära koppling till att försöka fånga inkomstbortfallet.

Nackdelar

•Personer som har arbetat tidigare men har svårt att påvisa framtida inkomster kan drabbas.

•Vissa typer av ärenden innebär omfat- tande administration.

•Svårigheten att i vissa fall bedöma inkomstbortfallet kan göra att ersätt- ningen blir en förhandlingsfråga.

Historiska (faktiska) inkomster

Fördelar

•Tydligare samband mellan inkomster och rättigheter i försäkringen.

•Ökad förutsebarhet genom att det går att i förväg veta vilken ersättningen kommer att bli.

•Kan ge administrativa vinster.

Nackdelar

•Under en tid genomslag för gammal inkomst, bl.a. vid arbetstidsför- ändringar, kan ge sämre koppling till inkomstbortfall.

•Inträdet behöver hanteras med särregler.

•Osäkerhet kring de fördelnings- mässiga effekterna.

12SOU 1996:113.

13Prop. 2007/08:1 UO 10, s. 27.

161

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

SOU 2012:47

5.4Internationella erfarenheter

En viktig utgångspunkt vid allt förändringsarbete är att tillvarata tidigare erfarenheter av likartade förändringar inom relevanta områden. Eftersom inga tidigare erfarenheter finns kring använd- andet av historiska inkomstuppgifter i Sverige när det gäller social- försäkringens dagersättningar blir det naturligt att blicka utanför landets gränser och försöka samla de erfarenheter som finns kring detta från andra länder. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att studera hur andra länder, med likartade problem med de offentliga trygghetssystemen vid sjukdom och arbetslöshet som Sverige har, hanterat dessa. Mot denna bakgrund har kommittén genomfört en enkät riktad till medlemsstaternas representanter i Europeiska unionens administrativa kommission för social trygghet för migre- rande arbetstagare (AK) 14.

I enkäten ombads de tillfrågade besvara om deras respektive medlemsstats socialförsäkringssystem: (1) har kontantförmån vid sjukdom baserad på inkomstbortfall; om ja, (2) hur insamling av inkomstunderlag för förmånen går till (elektroniskt eller manuellt) och (3) vilken tidsperiod som tas i beaktande vid beräkning/fast- ställande av förmånen.

Kommittén vill i detta sammanhang påtala de svårigheter som finns gällande jämförelser mellan olika länders system. I många fall skiftar förutsättningarna i länderna vad gäller t.ex. arbetsmark- nadens funktionssätt och demografi. Olika förutsättningar medför att en lösning som fungerar bra i ett land fungerar sämre i ett annat. Det är även viktigt att poängtera att dessa frågor endast är avgränsade för att ge en ytlig bild av hur fastställandet av för- månen i respektive land går till. För en mer heltäckande bild behövs således ytterligare information om exempelvis kvalificeringsvillkor och ersättningsperiodens längd. Värt att notera är dessutom att endast åtta av de 31 tillfrågande länderna svarade på enkäten.

14 I AK ingår totalt 31 länder. Förutom EU-medlemsstaterna ingår även Island, Norge och Liechtenstein genom EES-avtalet och Schweiz genom avtalet om fri rörlighet för personer.

162

SOU 2012:47

Vad ska ersättas? Inget självklart svar

Med detta i beaktande kan kommittén se två tydliga skill- nader mellan Sverige och de övriga länder som svarat på enkäten. I Sverige fastställs nivån på SGI:n utifrån de inkomster som en försäkrad kan antas få under loppet av ett år. I de andra europeiska länderna som besvarat enkäten fastställs ersättningen utifrån de inkomster som den försäkrade har haft innan sjukdomsfallet. Ett annat särdrag är att det i Sverige i första hand är den enskilde försäkrade som ska påvisa sin (förväntade) inkomst till skillnad från de andra länderna, där det i första hand är den försäkrades arbetsgivare som rapporterar dessa uppgifter. En mer detaljerad redovisning av enkätundersökningen och dess resultat återfinns i bilaga 5.

163

6 Ramtiden

Vid en eventuell övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster, behövs en fastställd tidsperiod inom vilken inkomster tas i beaktande då inkomstunderlaget ska fastställas. Denna tidsperiod benämns fortsättningsvis ramtid. De månader som infaller under denna ramtid och som ingår i inkomstunderlaget benämns fortsättningsvis beräkningsmånader. I detta kapitel diskuteras för- och nackdelar med kort respektive lång ramtid samt olika alternativ till att utforma inkomstunderlaget baserat på historiska (faktiska) inkomster. Två sådana exempel som kom- mittén diskuterar är dels ett inkomstunderlag som består av de bästa månaderna under ramtiden, dels en kombination av korta och långa ramtider där det mest förmånliga för individen väljs.

Utifrån de principiella resonemang som förs i föregående kapitel är det rimligt att fundera kring hur en ramtid och beräknings- metod, som använder historiska (faktiska) inkomster och som ger ett rimligt utfall vid tillfälliga inkomstförändringar, kan skapas. Oavsett om inkomsten varierar mycket eller lite är inkomst- tryggheten vid sjukdom eller föräldraledighet central för att skapa legitimitet för socialförsäkringssystemet. Socialförsäkringssystemet behöver därför utformas så att det klarar av att möta de specifika krav på inkomsttrygghet som finns hos såväl dem vars inkomst varierar lite som hos dem vars inkomst varierar mycket.

6.1Betydelsen av olika ramtid

För de allra flesta individer på arbetsmarknaden sker inte så dramatiska förändringar av inkomsten från en månad till en annan. Den genomsnittliga inkomstutvecklingen följer oftast en jämn ökningstakt med lönejusteringar en gång per år. Även om inkomsten oftast inte förändras särskilt mycket kommer dock i princip samt-

165

Ramtid

SOU 2012:47

liga individer vid något eller några tillfällen under ett arbetsliv uppleva att inkomsten förändras relativt kraftigt. Det kan vara i samband med ett arbetsgivarbyte, en befordran till annan tjänst hos befintlig arbetsgivare, en löneökning som ligger över den genom- snittliga eller en förändring av arbetstiden. Även för dem med för- hållandevis normal inkomstutveckling är det således viktigt med ett socialförsäkringssystem som ger inkomsttrygghet även vid relativt stora inkomstförändringar.

Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag innebär dock att det i situationer när individens inkomst förändras tar ett visst antal månader innan inkomstunderlaget svarar mot det som är individens aktuella inkomst. Valet av ramtid och beräkningsmetod blir i detta sammanhang betydelsefullt. Olika individer kan gynnas av olika längder på ramtiden. Om rättsäkerheten och förutsebarheten är viktiga egenskaper i ett socialförsäkringssystem blir det under en över- gångsperiod nödvändigt att leva med ett inkomstunderlag som inte helt och hållet motsvarar individens aktuella inkomst. För systemets legitimitet krävs dock att denna skillnad inte är allt för stor och att avvikelsen från den aktuella inkomsten inte fortgår under allt för lång tid.

6.1.1Kort respektive lång ramtid

För personer med fasta jämna inkomster, som inte varierar över tiden, har ramtidens utformning en underordnad betydelse. För personer med ojämna inkomster eller för dem som är nytillträdda på arbetsmarknaden blir däremot ramtidens utformning betydelse- full för hur inkomstunderlaget kommer att variera över tiden. Med valet av ramtid styrs till viss del hur mycket inkomstunderlaget ska tillåtas variera och i slutänden hur den utbetalda ersättningen varierar.

En lång ramtid ser till individens långsiktiga stadigvarande inkomstförhållanden. Fördelen med lång ramtid är att den i större utsträckning jämnar ut variationer över tid och på så sätt skapar en större förutsebarhet för individen om vilken ersättning denne är berättigad till. En lång ramtid skapar således en stabilitet i inkomst- underlaget, vilket innebär att det tar relativt lång tid innan ändrade inkomstförhållanden påverkar inkomstunderlaget och ersättningen fullt ut. En nackdel med långa ramtider blir därmed att relativt inaktuella inkomster finns med i inkomstunderlaget under en för- hållandevis lång tid. Den ersättning individen har rätt till riskerar i

166

SOU 2012:47

Ramtid

ett sådant system att ha dålig koppling till individens aktuella inkomst och därmed ge ett förhållandevis dåligt skydd vid skada. Det inkomstbortfall som då ersätts blir utifrån den genomsnittliga levnadsstandard individen har haft under en relativt lång period före skadetillfället.

En lång ramtid riskerar också att skapa sämre drivkrafter till arbete. Det beror på att om arbetstiden och därmed individens inkomst minskar, kan den ersättning individen har rätt till från försäkringen i vissa fall överstiga den inkomst individen har vid arbete. På samma sätt uppstår en eftersläpning av inkomstunderlaget vid en inkomst- ökning. Det kan innebära avsevärt lägre ersättningsnivå i för- hållande till individens aktuella inkomstförhållanden, vilket kan påverka principen om god inkomsttrygghet.

En lång ramtid gör också att det tar lång tid för nytillträdande att uppnå ett fullt underlag för ersättning. Därmed blir kvali- ficeringstiden in i försäkringen längre än vid en kort ramtid. Denna potentiella nackdel med en längre ramtid kan dock hanteras med särskilda regler för nytillträdande, vilket diskuteras i avsnitt 8.1.

Om det huvudsakliga problemet med en lång ramtid är att det blir en dålig koppling mellan inkomstunderlaget och den aktuella inkomsten kan en kort ramtid vara att föredra. En kort ramtid har fördelen att den knyter an till individens aktuella inkomstför- hållande på ett tydligare sätt. Därmed kommer variationer i individ- ens inkomster att få ett tydligare genomslag på inkomstunderlaget och den utbetalade ersättningen. En kort ramtid kan dock vara både gynnande och missgynnande för personer med varierande inkomster. Vid exempelvis säsongsarbete är det inte ovanligt att en stor del av årsinkomsten intjänas under en begränsad period. En kort ramtid ger å ena sidan ett bättre skydd vid sjukdom som inträffar under perioden med arbete, men innebär å andra sidan att individen kan stå utan ersättning om skadan inträffar under perioden då arbete inte utförs. En tydlig nackdel med korta ramtider är därmed att individens ersättning kommer kunna variera förhållandevis mycket beroende på när skadefallet inträffar. Det innebär en sämre överblickbarhet för individen och kan skapa en osäkerhet kring vilken ersättning denne egentligen har rätt till. Såväl rättssäkerhet och förutsebarhet riskerar att försämras jämfört med en längre ramtid.

Ytterligare ett problem med en kort ramtid är att den kommer vara mer känslig för den eftersläpning av inkomstuppgifter som av administrativa skäl kommer finnas i ett system baserat på historiska (faktiska) inkomster, se diskussionen i kapitel 3.

167

Ramtid SOU 2012:47

Tabell 6.1	För- och nackdelar med kort respektive lång ramtid

	Kort ramtid	Lång ramtid
Fördelar	+ Mer aktuella inkomster.	+ Utjämnar variation (både
		faktisk variation i
		arbetsinsats och p.g.a.
		administrativa skäl).
		+ Mäter stadigvarande
		arbetsinsats.
	+ Snabbare inträde till full	+ Harmonisering med
	ersättning.	arbetslöshetsförsäkringen.
Nackdelar	– Endast liten utjämning av	– Inaktuella inkomster följer
	variation (både faktisk	med länge.
	variation i arbetsinsats och
	p.g.a. administrativa skäl).
	– Ingen harmonisering med	– Lång uppbyggnad.
	arbetslöshetsförsäkringen.

Sammanfattningsvis handlar valet mellan kort och lång ramtid om hur tydlig koppling till aktuella inkomstförhållanden som föredras. Längre ramtider skapar ett skydd som varar under längre perioder. Ersättningen blir inte lika tydligt kopplad till den aktuella inkomsten, men individer med varierande inkomster riskerar i mindre utsträck- ning att bli utan ersättning. I tabell 6.1 sammanfattas ovanstående resonemang och för- och nackdelar med kort respektive lång ram- tid jämförs. Beroende på preferenser kan det som är en fördel med en kort tidsperiod bli en nackdel med en lång och vice versa.

Vilken längd på ramtiden som kan anses vara mest rättvisande beror också på längden på den frånvaroperiod som ska ersättas. Med ett antagande om att frånvaron sträcker sig över en vecka eller två är en kort ramtid lämplig, medan en lång ramtid är bättre vid ett antagande om lång frånvaro. Problemet är förstås att det ofta inte går att på förhand veta hur lång frånvaron blir. Att avgöra vad som är en lämplig ramtid innebär alltså ett dilemma. Det går inte heller att veta hur en individs inkomster egentligen hade varit om inte försäkringsfallet hade inträffat.

168

SOU 2012:47

Ramtid

6.1.2Ska alla månader under ramtiden räknas in?

Ett alternativ till ett renodlat system med antingen kort eller lång ramtid är att endast låta ett urval av de månader som ingår i ram- tiden ligga till grund för inkomstunderlagets beräkning. Fördelen med ett sådant system är att det är mer ”förlåtande” mot månader med låg inkomst. Om ramtiden sätts relativt lång och individen kan välja de bästa månaderna under ramtiden kan fördelarna från både ett system med en lång och en kort ramtid till viss del tillvaratas. Om exempelvis de nio bästa månaderna under en ramtid om tolv månader ingår i inkomstunderlaget tillåts individen ha tre sämre månader utan att detta påverkar inkomstunderlaget och den utbe- talade ersättningen.

Om ett positivt urval av månader används i stället för samtliga månader under ramtiden blir inkomstunderlaget större för de individer som har varierande inkomster. Tillfälliga inkomstsänkningar slår inte igenom på den utbetalade ersättningen och det som i någon bemärkelse är individens vanligen förekommande inkomst kommer att skyddas.

Ett system med ett positivt urval av månader tar således en större hänsyn till tillfälliga avbrott i förvärvsarbetet eller tillfälligt ändrade inkomstförhållanden. Om skyddsvärda situationer hanteras genom att räkna upp transfereringsinkomster i inkomstunderlaget kan de negativa effekter som detta kan ha på inkomstunderlagets storlek delvis hanteras genom att månader med lägre eller ingen ersättning räknas bort då inkomstunderlaget fastställs För dem med återkom- mande sjukfrånvaro, exempelvis personer med kroniska sjukdomar, är det däremot inte säkert att det hjälper att få räkna bort vissa månader. För denna grupp kan därför undantag från huvudprin- cipen övervägas. Dock bör det påpekas att införandet av ett positivt urval av månader kan leda till ett mer svåröverskådligt system för den enskilde jämfört med en modell med en rak ramtid.

Inkomstunderlag konstruerade utifrån ett positivt urval av ram- tidens månader är ingen ny företeelse i välfärdssystemen. I arbets- löshetsförsäkringen har tidigare tillämpats ett system där de sex bästa och även sex senaste av ramtidens tolv månader använts vid beräkningen av ersättning. I sjuk- och aktivitetsersättningen används de tre högsta årsinkomsterna inom ramtiden. Bakgrunden till detta är bl.a. individer som träder in i framför allt sjukersättningen ofta har perioder av arbetsoförmåga innan sjukersättning beviljas. Det har

169

Ramtid

SOU 2012:47

inte ansetts önskvärt att låta detta minska nivån på sjukersätt- ningen.

6.2Behövs flera alternativa beräkningssätt?

I tidigare avsnitt konstateras att korta och långa ramtider har olika för- respektive nackdelar. Olika individer gynnas således av olika ramtider. För en enskild individ kan det också variera över året huruvida en kort eller lång ramtid är mest fördelaktig, beroende på hur arbetet förläggs över året. Att hitta en enskild utformning av beräkningsgrunden som täcker in alla dessa specifika krav är omöjligt. Att ha allt för många olika sätt att beräkna inkomst- underlaget blir dock oöverskådligt. Det kan därför vara klokt att begränsa utformningen av beräkningsgrunden så att den blir över- blickbar och administrativt hanterbar.

För att svara upp mot de krav på flexibilitet som ställs på social- försäkringssystemet kan dock ett system med två olika alternativa beräkningssätt övervägas. Det skulle kunna vara ett där beräknings- perioden är relativt kort och ett där beräkningsperioden är relativt lång, och där individen får välja det som är mest förmånligt i den aktuella situationen. Därmed skulle det kunna skapas ett social- försäkringssystem som är tillräckligt flexibelt för att utgöra ett gott skydd i de flesta aktuella situationer på dagens arbetsmarknad.

Frågan om individens möjlighet att välja vilken beräknings- period som ersättningens ska grundas på kan dock diskuteras. Ett alternativ är att gynnanderegeln och möjligheten att välja ramtid bara tillämpas för en viss grupp individer, där det med relativt stor säkerhet går att förutspå att de aktuella inkomsterna kommer att bestå framöver. Denna grupp skulle exempelvis kunna selekteras ut efter anställningsförhållande. Det innebär dock att Försäkringskassan på lämpligt sätt måste inhämta uppgifter som blir avgörande för om en kortare beräkningsperiod kan tillämpas.

Tanken om olika lösningar för olika grupper är inte ny. Tidigare utredningar har lyft tanken om att ha olika principer för olika grupper när det gäller ersättningsgrunden.1 Att skapa olika regel- verk för olika grupper kan dock medföra problem. Det är svårt att avgränsa och ringa in olika grupper. Att använda sig av exempelvis anställningsform är inte okomplicerat. En tillsvidareanställning är ofta just tills vidare och stabil, men den kan också vara högst osäker

1 Se exempelvis IBIS-utredningen SOU 1997:85.

170

SOU 2012:47

Ramtid

i exempelvis ett litet företag med varierande efterfrågan på arbets- kraft. Att exkludera dem som under en längre tid arbetat i korta vikariat men faktiskt arbetat heltid från reglerna som passar just heltidsarbetande bäst, är heller inte önskvärt.

Ytterligare invändningar är att risken att skapa oavsiktliga styreffekter ökar och att det med ett system med månadsuppgifter finns anledning att så långt som möjligt hålla sig till de uppgifter som inrapporterats i detta system och inte utan goda skäl inhämta kompletterande uppgifter på annat sätt.

6.3Exempel på hur olika ramtider påverkar ersättningen

För att få en bättre förståelse för hur olika ramtider och beräk- ningssätt påverkar individens inkomstunderlag och ersättning, redo- visas i detta avsnitt ett antal typexempel. Typexemplen exemplifierar ett antal olika situationer där det kan antas att en övergång till ett historiskt (faktiskt) beräknat inkomstunderlag kan skapa problem. Detta handlar framför allt om grupper som har en oregelbunden förläggning av sin arbetstid under året, som säsongsarbetare eller deltidsarbetande.

I detta avsnitt jämförs ett antal olika alternativa utformningar av ramtid och inkomstunderlag baserade på historiska (faktiska) inkomster. De tolv, sex och tre senaste månaderna under ramtidens tolv månader samt de nio bästa under en ramtid på tolv månader analyseras. Som jämförelse redovisas även hur utfallet för dessa individer blir enligt dagens regelverk baserat på SGI.

Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att typfallsanalyser av den art som här presenteras är teoretiska konstruktioner vars främsta syfte är att tydliggöra vissa stiliserade effekter. I en teoretisk modell kan det antas att en individ permanent går från heltidsarbete till deltidsarbete strax före ett sjukdomsfall eller föräldraledighet, men att förändringen är permanent är bara ett antagande i modellen. I verkligheten kanske en sådan individ byter arbetstid återkommande. Vad som ger den bästa prognosen av den framtida inkomsten är således inte helt självklart i praktiken. Resultaten från de typfall som presenteras här måste därför tolkas med dessa osäkerheter i beaktning.

171

Ramtid

SOU 2012:47

Typfall 1: Stabil löneinkomst, tre procents löneökning

För många människor varierar inte inkomsten särskilt mycket mellan olika månader. Den förändring av inkomsten som sker, sker i samband med lönerevision vid något enstaka tillfälle under året. Figur 6.1a) visar ett exempel på hur löneinkomsten kan se ut för en sådan per- son. I exemplet antas att personen hade en lön på 25 000 kronor per månad under år 1 och får en löneökning med tre procent under år 2, vilket ger en månadslön på 25 750 kronor.

Om en person med inkomster enligt exemplet nedan blir sjuk under den första månaden år 2, kommer den historiska (faktiska) inkomsten att vara lägre än den förväntade framtida inkomsten. Detta beror på att den historiska (faktiska) inkomsten inte beaktar den lönejustering som skett första månaden år 2. Av figur 6.1b) framgår hur olika längder på ramtiden påverkar inkomstunderlaget. Lång ramtid innebär att det tar längre tid från det att löne- justeringen inträffar till dess att det historiska (faktiska) inkomst- underlaget och SGI:n blir lika stora. En ramtid på tolv månader innebär att det tar 13 månader innan de blir lika stora. Med en ram- tid på sex månader tar det sju månader och med en ramtid på tre månader tar det fyra månader innan de olika inkomstunderlagen sammanfaller. Att välja de nio bästa månaderna under en ramtid på tolv månader gör i detta exempel att det tar tio månader innan ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag sammanfaller med SGI:n.

172

SOU 2012:47

Ramtid

Figur 6.1 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person med löneökning tre procent

	a)	Lön och arbetstid, år 1 och år 2
	30 000				100%
					90%
	25 000				80%
					80%
	20 000				70%	Andel arbetstid
	20 000
Månadslön					60%
	15 000				50%
					40%
	10 000				30%
	10 000	Lön
		Lön
	5 000	Arbetstid			20%
					20%

					10%
	0	Jul Aug Sept Okt Nov Dec Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug			0%
	Jan Feb Mar Apr Maj Jun	Jul Aug Sept Okt Nov Dec Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug	Sept	Okt Nov Dec

b) SGI och historiska (faktiska) inkomster, år 2

320 000

315 000

Inkomstunderlag

310 000

305 000

S G I

300 000

Ramtid 12 mån

Ramtid 6 mån

295 000

Ramtid 3 mån

9 bästa mån

290 000

Jan

Feb

Mar

Apr

Maj

Jun

Jul

Aug

Sept

Okt

Nov

Dec

c) Ersättningens storlek vid olika ramtider, år 2

Inkomstunderlag

21 200		SGI
21 000		Ramtid 12 mån
		Ramtid 12 mån
		Ramtid 6 mån


20 800		Ramtid 3 mån


		9 bästa mån
20 600


20 400
20 200
20 000
19 800
19 600
19 400
	Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug Sept Okt Nov Dec

173

Ramtid

SOU 2012:47

Även om det historiska (faktiska) inkomstunderlaget är lägre än SGI:n under en övergångsperiod behöver detta inte automatiskt betyda att ersättningen blir lägre i ett system som baseras på historiska (faktiska) inkomster. En övergång till ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster implicerar att faktorn 0,97 slopas vid beräkningen av ersättningen.2 Det innebär att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget kan vara omkring tre procent lägre än SGI:n utan att själva ersättningen blir lägre. I exemplet i figur 6.1 där löneökningen är tre procent innebär det att den utbetalade ersättningen under den första sjukmånaden i stort sett blir lika oavsett om inkomstunderlaget baseras på historiska (faktiska) inkomster eller SGI (givet att sjukfallet inträffar i januari som i figur 6.1c)). För sjukfall som inträffar månader efter lönejusteringen kommer ersättning att bli högre än i dagens system så länge löne- ökningen är tre procent eller lägre. Är löneökningen större än tre procent kommer det finnas månader då ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster blir lägre än det som dagens regel- verk ger. I takt med att fler och fler månader med den nya lönen ingår i inkomstunderlaget kommer ett inkomstunderlag baserat på historiska (faktiska) inkomster att öka och blir slutligen lika stort som SGI:n. I detta läge kommer ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster alltid vara högre än i dagens system givet att faktorn 0,97 slopas.

Som framgår av exemplet i figur 6.1 kommer ersättningen baserad på historiska (faktiska) inkomster för personer med stabila inkomster i de allra flesta fall bli högre än i dag, oavsett vilken ram- tid som väljs. För personer med stabila löneinkomster utan något specifikt variationsmönster har valet av ramtid inte någon större betydelse för systemets förmåga att generera inkomstskydd vid sjukdom eller föräldraledighet.

Typfall 2: Säsongsarbete under vinter och sommar

För personer med oregelbundna arbetsförhållanden blir valet av ramtid mer betydelsefullt. I detta exempel tänker vi oss en person med olika tillfälliga arbeten. Arbetet sker företrädesvis på deltid men någon månad förekommer heltidsarbete. Figur 6.2a) illustrerar individens inkomstförhållanden under en tvåårsperiod. I exemplet

2 Faktorn 0,97 introducerades 2007 som en reduceringsfaktor av SGI:n i väntan på att historiska inkomstuppgifter skulle kunna användas i försäkringen.

174

SOU 2012:47

Ramtid

antas att grundlönen inte förändras under den studerade perioden. Resultatet av detta blir att den framåtblickande SGI:n sammanfaller med det historiska (faktiska) inkomstunderlaget.3

Ett historiskt (faktiskt) inkomstunderlag som baseras på färre än tolv månader innebär att inkomstunderlaget kommer att variera över året, beroende på när på året skadefallet inträffar. En kortare ramtid innebär större variation, men samtidigt en tydligare koppling till individens aktuella inkomstförhållanden. En ramtid som är tre månader innebär exempelvis att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget blir relativt lågt under månader som föregås av lite arbete. I gengäld blir det relativt högt under månader som före- gås av mycket arbete. Ett system med möjlighet att välja de nio bästa månaderna under en ramtid på tolv månader innebär att det historiska (faktiska) inkomstunderlaget skyddas från att minska allt för mycket under månader som föregås av lite arbete. Samtidigt blir inkomstunderlaget inte heller lika högt som under månader då individen arbetar mycket. Att kunna välja den mest förmånliga ramtiden i den aktuella situationen skulle vara ett relativt gynnsamt försäkringssystem för individer med ojämn arbetsfördelning över året.

3 I figur 6.2b) syns enbart den historiska linjen då den döljer SGI-linjen.

175

Ramtid

SOU 2012:47

Figur 6.2 Lön, arbetstid, historiskt (faktiskt) inkomstunderlag, SGI och ersättning för person med säsongsarbete under vinter och sommar

		a) Lön och arbetstid, år 1 och år 2
	30 000	Lön	100%
		Lön	90%
		Arbetstid	90%
	25 000	Arbetstid
	25 000		80%
			80%
	20 000		70%
	20 000			Andel arbetstid
Månadslön			60%
	15 000		50%