Vital kommunal demokrati
Betänkande av Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt
Stockholm 2012
SOU 2012:30
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.
Tryckt av Elanders Sverige AB.
Stockholm 2012
ISBN
ISSN
Till statsrådet Peter Norman
Regeringen beslutade den 20 maj 2010 att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté (dir 2010:53) med uppgift att utreda åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kom- munala representativa demokratins funktionssätt. Utredningen har antagit namnet Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04).
Den 1 augusti förordnades landstingsrådet Stig Nyman som ordförande för kommittén.
Samma dag förordnades som ledamöter i kommittén kommun- fullmäktigeordföranden Karl Gustav Abramsson, f.d. socialministern Berit Andnor, f.d. kommunalrådet Agneta Granberg, f.d. kom- munalrådet Anna Hövenmark, kommunalrådet Lars Persson, riks- dagsledamoten Irene Oskarsson, kommunalrådet Karin Thomasson, regionstyrelseordföranden
Den 1 augusti förordnades också som experter departements- sekreteraren Paula Blomqvist, departementsrådet Marcus Brixskiöld, kanslirådet Eva Eklund, departementssekreteraren Emil Högberg, departementsrådet Johan Höök, förbundsjuristen Helena Linde, projektledaren Anna Lindström och kanslirådet Mathias Säfsten.
Den 1 november 2010 förordnades kanslirådet Klara Cederlund som expert.
Emil Högberg entledigades från kommittén den 30 november 2010.
Den 20 januari 2011 beslutade regeringen att utöka kommittén med två ledamöter.
Den 15 februari 2011 förordnades som ledamöter i kommittén fullmäktigeledamoten Stellan Bojerud och riksdagsledamoten Gustaf Hoffstedt.
Berit Andnor entledigades den 9 augusti 2011.
Den 29 september 2011 förordnades riksdagsledamoten Hans Ekström. Samma dag entledigades Marcus Brixskiöld.
Från och med den 15 augusti 2010 anställdes f.d. chefsjuristen Katarina Sundberg som huvudsekreterare och från och med den 1 september kammarrättsassessorn Markus Olsson som sekreterare.
Anna
Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) varvid uppdraget är slutfört.
Stockholm i maj 2012
Stig Nyman
Karl Gustav Abramsson |
Stellan Bojerud |
Agneta Granberg |
Hans Ekström |
Gustaf Hoffstedt |
Anna Hövenmark |
Irene Oskarsson |
Lars Persson |
Karin Thomasson |
|
Hans Wallmark |
/Katarina Sundberg
Markus Olsson
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
19 |
|
Författningsförslag ............................................................. |
37 |
|
1 |
Inledning................................................................... |
47 |
1.1 |
Uppdraget................................................................................. |
47 |
1.2 |
Kommitténs arbete .................................................................. |
48 |
1.3 |
Betänkandets disposition......................................................... |
49 |
2 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala |
|
|
beslutsfattandet ......................................................... |
51 |
2.1 |
Direktiven................................................................................. |
51 |
2.2 |
Fullmäktigeförsamlingars storlek ........................................... |
52 |
|
2.2.1 Utvecklingen av fullmäktiges storlek .......................... |
52 |
|
2.2.2 Behov och effekter av att minska antalet |
|
|
fullmäktige .................................................................... |
54 |
|
2.2.3 Den naturliga spärren ................................................... |
56 |
2.3Kommitténs överväganden och förslag avseende
minskat fullmäktige ................................................................. |
58 |
2.4Fullmäktiges formella ställning i det kommunala
beslutsfattandet ........................................................................ |
61 |
2.4.1 Kommundemokratikommitténs betänkande Att |
|
vara med på riktigt (SOU 2001:48) ............................. |
63 |
2.4.2 Demokrati för det nya seklet – nya regler för att |
|
stärka fullmäktiges ställning......................................... |
64 |
|
5 |
Innehåll SOU 2012:30
2.5 |
Projekt inom Sveriges Kommuner och Landsting ................. |
67 |
|
|
2.5.1 |
Brytpunkt ...................................................................... |
67 |
|
2.5.2 |
Utveckla fullmäktige – javisst, men hur! ..................... |
68 |
2.6 |
Fullmäktigepresidiets roll ........................................................ |
69 |
2.7Kommitténs överväganden och förslag rörande
|
fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
......70 |
|
3 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre ........................ |
73 |
|
3.1 |
Direktiven ................................................................................. |
73 |
|
3.2 |
Diskussioner om majoritetsstyrets för – och nackdelar ........ |
73 |
|
|
3.2.1 |
Kommunparlamentarism i Norge ................................ |
75 |
3.3 |
Proportionella val ..................................................................... |
77 |
|
3.4 |
Kommitténs överväganden och förslag................................... |
77 |
|
|
3.4.1 |
Varför en försökslagstiftning ....................................... |
77 |
|
3.4.2 |
Syftet med majoritetsstyre ........................................... |
78 |
|
3.4.3 |
Förutsättningar för oppositionens arbetssätt ............. |
79 |
|
3.4.4 |
Genomförande av förslaget om majoritetsstyre i |
|
|
|
svenska kommuner och landsting ................................ |
80 |
|
3.4.5 |
Styrelsens uppgifter ...................................................... |
81 |
|
3.4.6 |
Fullmäktiges roll och uppgifter.................................... |
82 |
|
3.4.7 |
Upphävande av försök med majoritetsstyre................ |
82 |
|
3.4.8 |
Förväntade effekter av majoritetsstyre ........................ |
83 |
|
3.4.9 |
Förutsättningar för ett väl fungerande |
|
|
|
majoritetsstyre............................................................... |
84 |
|
3.4.10 Uppföljning ................................................................... |
84 |
|
4 |
Beslutsfattande på distans .......................................... |
87 |
|
4.1 |
Direktiven ................................................................................. |
87 |
|
4.2 |
En historisk återblick på kommunalrätten ............................. |
87 |
|
4.3 |
Kommunallagens regler om fullmäktige och nämnder .......... |
88 |
|
|
4.3.1 Regler om fullmäktiges sammanträden ....................... |
88 |
|
|
4.3.2 Regler om nämndernas sammanträden........................ |
90 |
|
|
4.3.3 Tidigare diskussioner om förändring av formerna |
|
|
|
|
för sammanträden i fullmäktige och nämnder ............ |
91 |
6
SOU 2012:30 |
Innehåll |
4.4 Uppdraget att utreda beslutsfattande på distans.................... |
93 |
4.5Statistik över förtroendevalda som hoppar av före
mandatperiodens slut............................................................... |
95 |
4.6IT- användning och sammanträden på distans – en
omvärldsbetraktelse ................................................................. |
96 |
|
4.6.1 Privatpersoners användning av datorer och |
|
|
|
tillgång till internet ....................................................... |
96 |
4.6.2 Domstolarnas användning av närvaro på distans........ |
97 |
|
4.6.3 |
Myndigheterna.............................................................. |
99 |
4.6.4 |
Distansmöten inom näringslivet.................................. |
99 |
4.7 Beslutsfattande på distans i Finland...................................... |
100 |
|
4.8 Erfarenheter från övriga nordiska länder.............................. |
102 |
|
4.8.1 |
Norge........................................................................... |
102 |
4.8.2 |
Danmark...................................................................... |
103 |
4.9Kommitténs överväganden och förslag - Regler som
|
möjliggör deltagande på distans ............................................ |
103 |
|
5 |
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och |
|
|
|
som arbetar i ett annat land ...................................... |
109 |
|
5.1 |
Direktiven............................................................................... |
109 |
|
5.2 |
Behovet av tjänstledighet från arbete i ett annat land.......... |
110 |
|
|
5.2.1 Öresundskommittén och Nordiska rådet................. |
110 |
|
|
5.2.2 Enkät till 315 lokala partiorganisationer ................... |
110 |
|
5.3 |
Rätten till ledighet i de nordiska länderna utom Island....... |
111 |
|
|
5.3.1 |
Sverige ......................................................................... |
111 |
|
5.3.2 |
Danmark...................................................................... |
112 |
|
5.3.3 |
Finland......................................................................... |
113 |
|
5.3.4 |
Norge........................................................................... |
113 |
|
5.3.5 En jämförelse mellan de nordiska ländernas rätt |
|
|
|
|
till ledighet .................................................................. |
114 |
5.4 |
Rätten till ledighet inom EU ................................................. |
115 |
|
|
5.4.1 Kommunallagens regler i förhållande till EU- |
|
|
|
|
rätten ........................................................................... |
116 |
7
Innehåll |
SOU 2012:30 |
5.5Nödvändiga regeländringar om tjänstledighet från
arbete i annat land .................................................................. |
117 |
|
5.5.1 Möjligheten att reglera utländska personers rätt |
|
|
|
till ledighet i Sverige.................................................... |
117 |
5.5.2 |
Folkrätt ........................................................................ |
118 |
5.5.3 |
118 |
|
5.6 Utformning av ny reglering ................................................... |
119 |
|
5.6.1 |
Lagteknisk utformning ............................................... |
120 |
5.7Sammanfattning av det rättsliga läget och möjligheten
|
att införa en rättslig reglering av rätten till ledighet............. |
121 |
5.8 |
Kommitténs bedömning ........................................................ |
122 |
6 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting |
|
|
efter val ................................................................... |
125 |
6.1 |
Direktiven ............................................................................... |
125 |
6.2 |
Valresultatets genomslag i kommuner och landsting .......... |
126 |
|
6.2.1 Kommunallagens reglering av formerna för |
|
|
maktskiften i kommuner och landsting..................... |
126 |
|
6.2.2 Tidigare utredningar om ett snabbare |
|
|
valgenomslag ............................................................... |
126 |
6.3Behöver kommunallagen ändras för att valresultatet ska
få ett snabbare genomslag? .................................................... |
133 |
|
6.3.1 |
Tidsåtgången vid röstsammanräkningen ................... |
134 |
6.3.2 Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelse av |
|
|
|
sammanträden ............................................................. |
136 |
6.3.3 Proceduren inför nyvalda fullmäktiges första |
|
|
|
sammanträde................................................................ |
137 |
6.3.4 |
Budgetprocessen ......................................................... |
137 |
6.4Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av
fullmäktiges mandatperiod .................................................... |
139 |
6.5Kommitténs överväganden och förslag om ett snabbare
valgenomslag........................................................................... |
141 |
8
SOU 2012:30 |
Innehåll |
|
7 |
Hel- och deltidsengagerade förtroendevalda – |
|
|
kommunalråden ....................................................... |
145 |
7.1 |
Direktiven............................................................................... |
145 |
7.2 |
Gällande regler om kommunalråd......................................... |
145 |
|
7.2.1 Kommunalrådens ansvar ............................................ |
147 |
7.3 |
Tidigare utredningar om kommunalrådens ställning........... |
148 |
|
7.3.1 Diskussioner om lagreglering av |
|
|
kommunalrådens ställning vid tillkomsten av |
|
|
1977 års kommunallag ................................................ |
148 |
|
7.3.2 Behandling av kommunalrådens ställning vid |
|
|
tillkomsten av den nya kommunallagen .................... |
151 |
7.4 |
Fördelar och nackdelar med en reglering i |
|
|
kommunallagen om kommunalrådens ställning .................. |
155 |
7.5Kommitténs förslag om en reglering i kommunallagen
|
av kommunalrådens ställning ................................................ |
158 |
|
7.6 |
Kommunallagens särreglering för Stockholms kommun .... |
160 |
|
|
7.6.1 Borgarråden i Stockholms kommun.......................... |
161 |
|
|
7.6.2 Behövs en särreglering om borgarråd? ...................... |
164 |
|
|
7.6.3 |
Stockholms kommuns inställning ............................. |
169 |
|
7.6.4 |
Kommitténs överväganden rörande |
|
|
|
kommunallagens regler om borgarråden................... |
170 |
8 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser .......... |
173 |
|
8.1 |
Direktiven............................................................................... |
173 |
8.2Kommunallagens regler om den politiska
|
sammansättningen i fullmäktige, styrelse och nämnder...... |
174 |
8.3 |
Regler om förtroendeuppdragets upphörande..................... |
174 |
|
8.3.1 Förtroendeuppdragets upphörande vid omval, |
|
|
förnyad sammanräkning och extra val....................... |
175 |
|
8.3.2 Förtroendeuppdragets upphörande på grund av |
|
|
att valbarheten upphör samt vid frivillig avgång....... |
175 |
|
8.3.3 Återkallande av förtroendeuppdrag........................... |
176 |
8.4 |
Extra val .................................................................................. |
177 |
9
Innehåll |
SOU 2012:30 |
8.5Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning
vid uppkomsten av nya politiska majoriteter........................ |
178 |
8.6Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning
vid förändringar av nämndorganisationen ............................ |
180 |
8.7 Nämndernas presidium .......................................................... |
182 |
8.8Förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten
av nya politiska majoriteter.................................................... |
183 |
8.9Förändring av nämndernas presidier genom
|
omorganisation av nämnderna............................................... |
185 |
8.10 |
Förändring av nämndernas presidier med hänvisning till |
|
|
ordförandenas agerande ......................................................... |
185 |
8.11 |
Kommitténs överväganden och förslag................................. |
186 |
|
8.11.1 Kan förändringar av nämndernas presidier vid |
|
|
uppkomsten av nya politiska majoriteter ske |
|
|
inom ramen för gällande lagstiftning? ....................... |
186 |
|
8.11.2 Utformningen av nya regler om förändringar av |
|
|
presidierna i styrelser och nämnder ........................... |
188 |
|
8.11.3 Förändringar av presidierna i styrelser och |
|
|
nämnder på grund av bristande förtroende ............... |
191 |
9 |
Direktvalda geografiska nämnder ................................ |
195 |
9.1 |
Direktiven ............................................................................... |
195 |
|
Kommitténs tolkning av direktiven ...................................... |
196 |
9.2 |
Regeringsformen och val till kommuner .............................. |
196 |
9.3 |
Kommunallagens regler gällande inrättande av nämnder .... |
197 |
|
9.3.1 Geografiska nämnder.................................................. |
198 |
|
9.3.2 Hinder mot att tillsätta nämnder med ledamöter |
|
|
tillsatta på annan grund än politisk ............................ |
198 |
9.4Exempel på indirekt valda nämnder samt andra former
av rådgivande församlingar .................................................... |
200 |
|
9.4.1 |
Svågadalsnämnden....................................................... |
200 |
9.4.2 |
Kall, Åre kommun ...................................................... |
201 |
9.4.3 |
Kosternämnden ........................................................... |
202 |
10
SOU 2012:30 |
Innehåll |
|
9.5 |
Direktvalda geografiska nämnder ......................................... |
203 |
9.6 |
Direktvalda lokala råd i Skottland......................................... |
204 |
9.7 |
En uthållig demokrati och andra utredningar ...................... |
205 |
|
9.7.1 En uthållig demokrati! |
|
|
Demokratiutredningen SOU 2000:1......................... |
205 |
|
9.7.2 Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i |
|
|
kommuner och landsting SOU 2001:48.................... |
207 |
9.8Projekt inom ramen för Sveriges Kommuner och
|
Landstings arbete ................................................................... |
209 |
|
|
9.8.1 |
Sveriges Kommuner och Landstings skrivelse till |
|
|
|
regeringen.................................................................... |
209 |
|
9.8.2 |
Nätverk för lokala service .......................................... |
210 |
|
9.8.3 |
Medborgardialog......................................................... |
210 |
|
9.8.4 |
Överenskommelse mellan regeringen, idéburna |
|
|
|
organisationer inom det sociala området och |
|
|
|
Sveriges Kommuner och Landsting........................... |
211 |
9.9 |
Hela Sverige ska leva.............................................................. |
211 |
|
9.10 |
Kommitténs överväganden och förslag ................................ |
213 |
|
|
9.10.1 Direktvalda nämnder .................................................. |
213 |
|
|
9.10.2 Indirekt valda nämnder .............................................. |
215 |
|
10 |
Kommunal samverkan .............................................. |
217 |
|
10.1 |
Direktiven............................................................................... |
217 |
|
10.2 |
Inledning................................................................................. |
218 |
|
10.3 |
Former för samverkan ........................................................... |
219 |
|
|
10.3.1 Interkommunala avtal................................................. |
219 |
|
|
10.3.2 Kommunalförbund ..................................................... |
224 |
|
|
10.3.3 Gemensam nämnd ...................................................... |
225 |
|
|
10.3.4 Kommunal samverkan i privaträttsliga subjekt......... |
227 |
|
10.4 |
Kommunal samverkan om myndighetsutövning ................. |
228 |
|
10.5 |
Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika |
|
|
|
former ..................................................................................... |
230 |
|
|
10.5.1 Demokratiska konsekvenser av samverkan |
|
|
|
|
genom interkommunala avtal..................................... |
231 |
|
|
|
11 |
Innehåll |
SOU 2012:30 |
|
|
10.5.2 Kontroll av och insyn i kommunalförbunden........... |
231 |
|
10.5.3 Kontroll av och insyn i samverkan i gemensam |
|
|
nämnd .......................................................................... |
232 |
|
10.5.4 Demokrati och samverkan i privaträttsliga former... |
232 |
|
10.5.5 Behovet av att förstärka det demokratiska |
|
|
perspektivet vid kommunal samverkan ..................... |
233 |
|
10.6 Upphandlingsrättsliga aspekter på kommunal |
|
|
samverkan ............................................................................... |
234 |
|
10.6.1 Inledning...................................................................... |
234 |
|
10.6.2 Grundläggande upphandlingsrättsliga regler vid |
|
|
kommunal samverkan ................................................. |
235 |
|
10.6.3 Teckalkriterierna ......................................................... |
240 |
10.6.4Uppstår upphandlingsrättsliga kontrakt mellan kommuner och landsting och deras
kommunalförbund och gemensamma nämnder?......244
10.6.5Kontroll över kommunalförbund och
gemensamma nämnder. .............................................. |
247 |
10.6.6 Kommunala bolag - kontrakt och kontroll ............... |
250 |
10.6.7 Vissa undantag från upphandlingsskyldigheten ........ |
256 |
10.6.8 Vissa |
|
möjligheterna till kommunala samverkan.................. |
264 |
10.7Ansvarskommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU
2007:10) .................................................................................. |
277 |
10.8Kommunala kompetensutredningens betänkande Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72) och
förslaget om gemensam styrelse............................................ |
278 |
10.8.1 Kommunala kompetensutredningens förslag om |
|
kommunal samverkan i gemensam styrelse............... |
281 |
10.9 Kommitténs överväganden .................................................... |
287 |
10.9.1 Behovet av samverkan................................................. |
287 |
10.9.2 Upphandlingsreglernas betydelse för |
|
möjligheterna till kommunal samverkan ................... |
289 |
10.9.3 Förändring av de nuvarande lagreglerade |
|
samverkansformerna – skapandet av nya |
|
lagreglerade samverkansformer.................................. |
296 |
10.9.4 Förslaget om gemensam styrelse ............................... |
298 |
10.9.5 En generell regel om avtalssamverkan ....................... |
301 |
12
SOU 2012:30 |
Innehåll |
|
|
10.9.6 Avtalssamverkan och extern delegation avseende |
|
|
uppgifter som utgör myndighetsutövning. ............... |
305 |
11 |
Kommunalt partistöd ................................................ |
313 |
11.1 |
Direktiven............................................................................... |
313 |
11.2 |
Det kommunala partistödets införande och utveckling ...... |
314 |
|
11.2.1 Det kommunala partistödets införande .................... |
314 |
|
11.2.2 Den första översynen av det statliga och det |
|
|
kommunala partistödet .............................................. |
315 |
|
11.2.3 Förslag om ändringar i det kommunala |
|
|
partistödet under |
315 |
|
11.2.4 Ny kommunallag – ändrade regler om |
|
|
kommunalt partistöd .................................................. |
317 |
|
11.2.5 Ett förslag om redovisning av bl.a. kommunalt |
|
|
partistöd. Allmänhetens insyn i partiers och |
|
|
valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) .................... |
318 |
|
11.2.6 Ytterligare översyn av det kommunala partistödet .. |
320 |
|
11.2.7 Riksdagens ställningstagande i frågor om |
|
|
förändring av det kommunala partistödet................. |
321 |
11.3 |
Stöd till de förtroendevalda och stöd till de politiska |
|
|
partierna.................................................................................. |
323 |
11.4 |
Gällande regler för det kommunala partistödet ................... |
325 |
|
11.4.1 Partistödets syfte ........................................................ |
325 |
|
11.4.2 Representation ............................................................ |
329 |
|
11.4.3 Partistödets omfattning och former.......................... |
329 |
11.5 |
Det kommunala partistödets kostnadsnivåer....................... |
339 |
|
11.5.1 Partistödets kostnadsnivå i kommunerna ................. |
339 |
|
11.5.2 Partistödets kostnadsnivå i landstingen .................... |
341 |
|
11.5.3 Partistödets former..................................................... |
342 |
11.6 |
Kommuner och landstings hantering av partistödet............ |
345 |
|
11.6.1 Utformningen av beslut om partistöd i |
|
|
kommuner och landsting ........................................... |
345 |
|
11.6.2 Utbetalning av partistöd ............................................ |
346 |
|
11.6.3 Partistöd vid avhopp från parti .................................. |
348 |
|
11.6.4 Partistöd när parti helt eller delvis saknar |
|
|
representation i fullmäktige, s.k. tom stol ................ |
348 |
13
Innehåll |
SOU 2012:30 |
|
11.7 Partistödets betydelse för partiorganisationerna på lokal |
|
|
och regional nivå..................................................................... |
349 |
|
11.7.1 Partistödets betydelse för de lokala och regionala |
|
|
partiorganisationernas finansiering............................ |
349 |
|
11.7.2 Partistödets betydelse för partiernas utåtriktade |
|
|
verksamhet................................................................... |
350 |
|
11.7.3 Hur används det kommunala partistödet .................. |
351 |
|
11.8 Överföring av partistöd inom partiorganisationerna ........... |
352 |
|
11.8.1 Överföringar uppåt i partierna ................................... |
353 |
|
11.8.2 De regionala partiorganisationernas verksamhet ...... |
358 |
|
11.9 Partistödet på nationell nivå och i andra länder ................... |
359 |
|
11.9.1 Det offentliga partistödet på riksnivå ........................ |
359 |
|
11.9.2 Det statliga partistödet ............................................... |
360 |
|
11.9.3 Riksdagens stöd till partigruppernas och |
|
|
ledamöternas arbete i riksdagen ................................. |
362 |
|
11.9.4 Det offentliga partistödet på riksnivå |
362 |
|
11.9.5 Finansiering av partier i övriga nordiska länder ........ |
363 |
|
11.9.6 Regler för och finansiering av politiska partier på |
|
|
europeisk nivå.............................................................. |
369 |
|
11.10Förtydligande av nuvarande ordning eller införande av |
|
|
ett förändrat synsätt på partistödet – ett strategiskt val ...... |
371 |
|
11.10.1 Lagreglering av nuvarande ordning...................... |
374 |
|
11.10.2 Lagreglering – ett förändrat synsätt på |
|
|
partistöd....................................................................... |
375 |
|
11.11Kommitténs överväganden och förslag................................. |
377 |
|
11.12Representationskravet............................................................ |
379 |
|
11.12.1 |
Fastställande av valresultatet ................................ |
379 |
11.12.2 |
Kommitténs bedömning....................................... |
380 |
11.13Utbetalning av kommunalt partistöd.................................... |
381 |
|
11.14Partistödets utformning och partiernas närvaro i |
|
|
fullmäktige .............................................................................. |
382 |
|
11.14.1 Gränsdragning mellan representation och |
|
|
frånvaro........................................................................ |
383 |
|
11.14.2 Mandat som saknar fastställda ledamöter............ |
384 |
|
11.14.3 |
Politiska vildar....................................................... |
385 |
11.14.4 Frånvaro vid fullmäktiges sammanträden ........... |
385 |
14
SOU 2012:30 |
Innehåll |
|
|
11.14.5 Kan ett parti helt uteslutas från rätten till |
|
|
partistöd ...................................................................... |
386 |
11.15Politiska sekreterare............................................................... |
386 |
|
11.16Partiernas användning av partistödet i förhållande till |
|
|
|
dess syfte ................................................................................ |
391 |
11.17 |
Återkrav av partistöd ............................................................. |
393 |
11.18Uppföljning av partistödets användning .............................. |
395 |
|
|
11.18.1 Kommitténs överväganden .................................. |
395 |
12 |
Kommuner och landsting i kris .................................. |
399 |
12.1 |
Direktiven............................................................................... |
399 |
12.2 |
Inledning................................................................................. |
400 |
12.3 |
Lagstiftning om kriser i kommuner och landsting .............. |
401 |
|
12.3.1 Olika former av kris ................................................... |
401 |
|
12.3.2 Krissituationer till följd av krig, extraordinära |
|
|
händelser i fredstid och höjd beredskap.................... |
403 |
12.4 |
Lagförslag om kriser i kommuner och landsting ................. |
405 |
|
12.4.1 Ett lagförslag om kommuner och landsting med |
|
|
betalningssvårigheter – SOU 1996:12 ....................... |
405 |
|
12.4.2 Förslag om regler för att motverka ekonomiska |
|
|
problem till följd av konjunkturvariationer – |
|
|
SOU 2011:59............................................................... |
411 |
12.5 |
Vissa andra åtgärder och förslag med anknytning till |
|
|
kommunal kris ....................................................................... |
415 |
|
12.5.1 Kommundelegationen ................................................ |
415 |
|
12.5.2 Förslag om inrättande av ett statligt råd för |
|
|
kommunal ekonomi.................................................... |
418 |
|
12.5.3 Analysgruppen inom Sveriges Kommuner och |
|
|
Landsting..................................................................... |
420 |
12.6 |
Den kommunala självstyrelsen och grundlagen................... |
421 |
|
12.6.1 Regeringsformens bestämmelser om kommunal |
|
|
självstyrelse ................................................................. |
421 |
|
12.6.2 Lagregleringen av den kommunala självstyrelsen ..... |
425 |
|
12.6.3 Europakonventionen om kommunal självstyrelse.... |
426 |
|
|
15 |
Innehåll SOU 2012:30
12.7 |
Andra möjligheter för staten att påverka verksamheten i |
|
|
|
kommuner och landsting ....................................................... |
428 |
|
|
12.7.1 Ändringar i kommun- och landstingsindelningen .... |
428 |
|
|
12.7.2 Extra val ....................................................................... |
430 |
|
12.8 |
Möjligheter för kommuner och landsting att föra över |
|
|
|
kompetens till staten .............................................................. |
432 |
|
|
12.8.1 Överföring av kompetens........................................... |
432 |
|
|
12.8.2 Beslut med stöd av fullmakt ....................................... |
435 |
|
|
12.8.3 Åtgärder av rent förberedande eller verkställande |
|
|
|
art |
................................................................................. |
436 |
|
12.8.4 Begränsar grundlagen överföring av kommunal |
|
|
|
beslutanderätt ...................................till extern part? |
437 |
|
12.9 |
Kommitténs ....................................................överväganden |
438 |
|
|
12.9.1 Krisbegreppet .............................................................. |
438 |
|
|
12.9.2 Krissituationer som omfattas av kommitténs |
|
|
|
uppdrag ........................................................................ |
439 |
|
|
12.9.3 Behovet av att skapa en lagstiftning för hantering |
|
|
|
av ........................................................styrningskriser |
441 |
|
|
12.9.4 Det ........kommunala behovet av en krislagstiftning |
442 |
|
12.10Diskussionsförslag till lag om statligt biträde åt |
|
||
|
kommuner ..............................................och landsting i kris |
446 |
|
|
12.10.1 ........................... |
Kommitténs diskussionsförslag |
446 |
|
12.10.2 .............. |
Huvudpunkterna i diskussionsförslaget |
448 |
|
12.10.3 |
Kommentarer till författningsbestämmelserna |
|
|
i diskussionsförslaget .................................................. |
449 |
|
12.11Det statliga ............................behovet av en krislagstiftning |
456 |
||
13 |
Författningskommentar ............................................. |
461 |
|
13.1 |
Förslag till ....lag om ändring i kommunallagen (1991:900) |
461 |
|
13.2 |
Förslag till lag om försöksverksamhet med |
|
|
|
majoritetsstyre ...................inom kommuner och landsting |
470 |
|
14 |
Konsekvenser .........................................av förslagen |
475 |
|
14.1 |
Konsekvenser .............................för kostnader och intäkter |
475 |
|
14.2 |
Konsekvenser .................för den kommunala självstyrelsen |
476 |
|
16 |
|
|
|
SOU 2012:30 |
Innehåll |
|
14.3 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och |
|
|
män.......................................................................................... |
481 |
|
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. |
483 |
|
Bilaga 2 |
Vad har hänt på lokal och regional nivå under de |
|
|
senaste 20 åren? - en tillbakablick................................... |
495 |
Bilaga 3 |
Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands................... |
529 |
Bilaga 4 |
Kommunal samverkan i |
557 |
17
Sammanfattning
Allmänna övervägande
Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funk- tionssätt har haft i uppdrag att utreda behovet av förändringar i framförallt kommunallagen för att förbättra fullmäktiges och nämnd- ernas funktionalitet och därigenom förstärka den kommunala demo- kratins funktionssätt. Tyngdpunkten i kommitténs arbete har legat på att utreda och analysera de förtroendevaldas behov. Kommittén har dock även beaktat hur styrformer och beslutsprocesser i kommuner och landsting fortsatt ska kunna ha en hög legitimitet och lättare kunna förstås av medborgarna.
Kommitténs överväganden och förslag tar sin utgångspunkt i att förutsättningarna ser väldigt olika ut för Sveriges 310 kommuner, landsting och regioner. Lokala och regionala förhållanden och önske- mål skiljer sig åt. Det finns dock behov av grundläggande regler för organisation och beslutsfattande som är gemensamma. Kommittén har haft som mål att bidra till och förstärka den flexibilitet som redan finns i kommunallagen, för att därigenom möjliggöra för kom- muner, landsting och regioner att välja de former som passar dem bäst utan att detta äventyrar medborgarnas berättigade krav på likabehandling oavsett var i landet de bor.
Kommittén har haft ett stort antal frågor att utreda vilka sins- emellan är mycket olika. Kommittén har bedömt att det endast är i en del av dessa frågor som lagändringar kan bidra till att tydliggöra de förhållanden som råder eller möjliggöra att befintliga problem blir lösta. I vissa fall har kommittén bedömt att det finns ytterligare behov av utredning medan det i andra fall har ansetts att problemen inte kan förklaras med brister i lagstiftningen. Detta innebär att be- tänkandet i några fall innehåller förslag till ny eller ändrad lag- stiftning och i andra fall bedömningar av vad som bör göras.
19
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
Adressat för förslagen är inte bara staten utan i hög grad även kommuner, landsting och de politiska partierna.
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet
Fullmäktiges ställning i kommunallagen är i formell mening mycket stark. Trots detta förekommer det beskrivningar kring maktkon- centration i styrelsen och att fullmäktige är maktlöst.
Kommittén har haft i uppdrag att ge exempel på hur fullmäktiges roll som central politisk arena kan utformas och vid behov föreslå författningsändringar.
Minskat fullmäktige
Enligt kommunallagen måste kommunfullmäktige i en kommun med upp till 12 000 rösträttsberättigade invånare bestå av minst 31 leda- möter. Av SCBs statistik från 2010 framgår att 130 av Sveriges kommuner ligger på miniminivån vad gäller antalet ledamöter i full- mäktige. Av dessa är det 31 kommuner som har färre än 8 000 röst- berättigade invånare.
Omsättningen av fullmäktigeledamöter vid 2010 års val var mycket hög, 39,2 procent av samtliga kommunfullmäktiges ledamöter och 45,5 procent av landstingsfullmäktiges ledamöter var nya. Även under mandatperioden sker förändringar. Under perioden 2006– 2010 lämnade 16 procent av kommunfullmäktiges ledamöter sina uppdrag.
Kommitténs utredning visar att partierna i framförallt små men även medelstora kommuner har svårt att fylla sina listor. I dessa kommuner finns också en tendens att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner.
Enligt kommitténs uppfattning finns det därför skäl att se över villkoren för de mindre kommunerna och möjliggöra förändringar i de demokratiska strukturerna så att deras funktionssätt kan stärkas. Även det grundläggande förhållningssättet att kommuner och lands- ting ska ges ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst utgör skäl för att införa en förändring.
Kommittén har analyserat riskerna med att minska fullmäktiges storlek för de minsta kommunerna och kommit fram till fördelarna för mindre kommuner att ha en möjlighet att minska fullmäktiges
20
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
antal överväger nackdelarna. Kommittén föreslår därför att det in- förs en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare och att nästa latitud ut- ökas så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röst- berättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter.
Fullmäktiges presidium
Kommitténs utredning visar att det finns en efterfrågan efter att precisera fullmäktigepresidets roll. Av kommunallagen framgår att fullmäktige ska välja en ordförande och en eller flera vice ord- förande. Presidiet, dvs. ordföranden och vice ordföranden, är inget kommunalrättsligt organ och en vice ordförande får bara inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Ordföranden har det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete.
Kommittén anser att det är angeläget att fullmäktiges presidium kan ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av full- mäktigearbetet och kontakterna med styrelsen, gärna i samarbete med partiernas gruppledare. Eftersom presidiet inte omnämns som organ i kommunallagen, kan det inte heller ges särskilda uppgifter.
Kommittén föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden ut- gör fullmäktiges presidium och att presidiets uppgifter kan preci- seras i arbetsordningen.
Fullmäktiges ställning
Kommitténs analys visar att fullmäktiges ställning i praktiken inte alltid är lika stark som dess formella ställning antyder. Det har i flera sammanhang förts fram önskemål om att fullmäktiges ställning bör stärkas. Det har också förts fram önskemål om att stärka och ut- veckla fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare.
I den problembeskrivning som träder fram gällande fullmäktiges ställning kan kommittén konstatera att orsaken till att fullmäktige uppfattas som svagt i första hand är att hänföra till arbetssätt och metoder. Kommittén anser att fullmäktigeförsamlingarna i varie- rande grad har tagit vara på de möjligheter som finns inom ramen för fullmäktiges uppdrag och gällande lagstiftning för att kunna
21
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
vara en mer aktiv part. Kommitténs bedömning är att dessa brister inte kan botas genom lagstiftningsåtgärder utan att det i första hand gäller att lyfta fram de verktyg som redan existerar och ut- veckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige. I detta sammanhang kan kommittén konsta- tera att de projekt som genomförs i regi av Sveriges Kommuner och Landsting spelar en stor roll för att vitalisera fullmäktige. Även sådana initiativ som tagits av enskilda kommuner kan ses som en inspirationskälla för andra.
Majoritetsstyre
Kommitténs övergripande uppgift är att förbättra den kommunala demokratins funktionssätt och har inom ramen för direktivet läm- nats möjlighet att föreslå försökslagstiftning. Kommittén har tolkat direktivet så att försök med att införa majoritetsstyre ryms inom uppdraget.
Kommittén föreslår att det införs en lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommun- och landstingstyrelser under perioden 30 juni
Syftet med majoritetsstyre är att skapa en mer aktiv roll för full- mäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan tydliggöra var det politiska ansvaret ligger och var de politiska skiljelinjerna går. På så sätt kan det bli lättare för medborgarna att utkräva ansvar.
En av de största skillnaderna med att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar den naturliga insyn i styrelsens arbete som dagens system ger. Kommittén betonar därför vikten av att oppositionens arbetsformer och tillgång till adminstration och utred- ningsresurser hanteras på ett tillfredställande sätt.
Styrelsens formella uppgifter kommer att vara oförändrade. Ett införande av majoritetsstyre innebär dock sannolikt vissa föränd- ringar för styrelsens ledamöter. Med majoritetsstyre blir fullmäktige den politiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan leda till att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i politiken.
En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Kommittén föreslår att det ska krävas att minst hälften av fullmäktige bifaller en talan om misstroende. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet av fullmäktige
22
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styr- else. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäktige föreslår kommittén att fråga om misstroende inte ska omfattas av beredningstvång.
En viktig del av ett försök med majoritetsstyre är, enligt kom- mitténs mening, att försöket följs upp genom en eller flera utvär- deringar. Utvärderingarna bör inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels vilka effekterna har blivit för fullmäk- tige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt.
Beslutsfattande på distans
Kommittén har haft i uppdrag att ta ställning till om det finns be- hov av att införa en möjlighet att närvara på distans, så att en per- son som inte är fysiskt närvarande på platsen för sammanträdet ska kunna anses som närvarande och ha möjlighet att delta i besluts- fattandet på samma villkor som de som befinner sig i samman- trädeslokalen.
Av de ställningstaganden som gjorts i tidigare utredningar samt i viss juridisk doktrin har formuleringarna i kommunallagen ansetts omöjliggöra att en person som inte närvarar på den plats som anges i kallelsen, ska kunna anses som närvarande.
Kommittén kan konstatera att den tekniska utvecklingen har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring i dagsläget får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Detta medför att det uppstår en rad nya frågor kring begrepp som närvaro och plats.
Sammantaget kan kommittén konstatera att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa en möj- lighet att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation.
Möjligheten kommer dock inte att innebära någon ändring av kommunallagens regler gällande votering, krav på enighet, dokumen- tation och behandling av sekretessbelagda ärenden. Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt.
Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor.
23
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
Tjänstledighet för förtroendeuppdrag från tjänst i annat land
Enligt direktivet ska kommittén kartlägga behovet av nya regler för tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag i ett land men som arbetar i ett annat. Kommittén har samlat in uppgifter som visar att antalet förtroendevalda som direkt berörs av frågan är litet. Ett större problem är, enligt kommitténs mening, att uppskatta hur stort antalet är som inte ställer upp för nominering på grund av arbete i annat land. Av kommitténs undersökning framgår att det finns kända fall men att det sannolikt också finns ett mörkertal.
Enligt kommitténs mening är det dock inte antalet berörda som är den springande punkten, utan hur man bör ställa sig till frågan utifrån en principiell utgångspunkt.
Kommittén kan konstatera att andelen pendlare över rikets gränser ökar. Mot bakgrund av att merparten av de svenskar som arbets- pendlar över riksgränsen pendlar till något av våra nordiska grann- länder dvs. Norge, Danmark och Finland samt att det finns lik- nande regler om ledighet i dessa länder, anser kommittén att det primära behovet av att införa en rätt till ledighet för svenska för- troendevalda som arbetar i ett annat land finns inom de nordiska länderna. Kommittén anser vidare att det borde införas en motsvarande rätt för förtroendevalda från Norge, Danmark och Finland som arbetar i Sverige. Att införa en nordisk reglering skulle också ligga helt i linje med Nordiska rådets arbete med att undanröja gränshinder i Norden.
Kommittén anser därför att frågan är principiellt viktig och att behovet är så stort att det finns skäl att ytterligare utreda möjlig- heten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna.
Formerna för maktskifte i kommuner och landsting
Kommittén anser att det är betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar så snart som möjligt efter valet. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste emellertid vägas mot de nega- tiva effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reg- lering.
24
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
Kommittén anser att de stora tidsvinsterna möjliggörs genom ett tidigareläggande av tillträdet för de politiska organen fullmäktige, styrelse och nämnder. Ett sådant samordnat tillträde kan dock inte anses vara praktiskt genomförbart eftersom arbetet med nomine- ringar till
Kommittén utgår från att nomineringsprocessen är olika i olika delar av landet och att det varierar hur lång tid den tar i anspråk. Den nuvarande lagstiftningen får i det avseendet anses vara utfor- mad på ett lämpligt sätt eftersom den ger enskilda kommuner och landsting stor frihet att bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder.
Kommittén anser vidare att arbetet med att bilda styrande majo- riteter är av stor betydelse. Detta arbete får inte försvåras av snäva tidsfrister. Kommittén anser därför att kommuner och landsting bör få behålla möjligheten att inom vissa gränser själva bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder.
Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandat- period beror i hög grad på tidsåtgången för röstsammanräkningen. Av kommitténs utredning framgår att rösträkningen numera av- slutas tidigare än vad som var fallet 1975 då underlaget för be- stämmelsen om den nuvarande tillträdesdagen för fullmäktige lades fram. Denna utveckling, samt den omständigheten att valdagen sedan den 1 januari 2011 är tidigarelagd en vecka, talar för att det finns utrymme att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandat- period.
Kommittén föreslår därför att inledandet av fullmäktiges mandat- period tidigareläggs till den 15 oktober valåret.
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser
Kommittén har haft i uppdrag att se över behovet av att införa en möjlighet att återkalla uppdrag i nämnder och styrelser.
Av kommitténs utredning framgår att en under mandatperioden nybildad politisk majoritet i fullmäktige, som redan återspeglas i nämnder och styrelser, inte har någon möjlighet inom ramen för den nu gällande lagstiftningen att byta ut presidierna i styrelse och nämnder för att spegla majoritetens politiska inriktning.
25
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
Kommittén konstaterar att det lätt kan uppstå problem i den kommunala organisationen i de fall en ny majoritet inte får tillsätta ordförandeposterna. Spänningen mellan den nya majoriteten och de gamla presidierna kan innebära att möjligheten att styra kom- munen eller landstinget försämras. Eftersom detta kan tänkas leda till allvarliga störningar i den kommunala verksamheten anser kom- mittén att det finns skäl att införa en regel som innebär att presi- dieposterna ska kunna bytas ut när dessa genom ett maktskifte har kommit att tillhöra den gamla majoriteten.
Kommittén anser däremot inte att styrelsens och nämndernas presidier ska kunna väljas tills vidare eftersom ett sådant system skulle utöka möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämndupp- dragen på ett sätt som kommittén inte anser vara önskvärt.
Direktvalda geografiska nämnder
Kommittén har haft i uppdrag att undersöka om det finns något behov av att inför en möjlighet att ha direktvalda geografiska nämnder.
I sin utredning har kommittén konstaterat att det finns ett antal argument både för och emot direktvalda geografiska nämnder. Kom- mittén kan också konstatera att efterfrågan efter direktvalda organ inte är särskilt stor. Kommuner kan redan i dagsläget överlåta åt invånarna i en kommundel att i praktiken själva välja vilka som ska representera dem i nämnden. Detta sker genom att fullmäktige fattar beslut om att fastställa invånarnas val av ledamöter till nämnden. Kommittén anser att det är värdefullt att ta vara på det lokala engagemanget på detta sätt och vill underlätta för de kommuner som vill införa en ”indirekt vald” geografisk nämnd. Eftersom reg- lerna om proportionella val är tillämpliga vid tillsättandet av en ”indirekt” vald nämnd kan dock en mycket liten minoritet hindra fullmäktige att besluta enligt det utfall de utlovat att följa. Kom- mittén föreslår därför att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga när fullmäktige med tvåtredjedels majoritet beslutat att tillsätta en geografisk nämnd vars ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk.
26
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
Kommunal samverkan
Samverkan utgör i dag ett viktigt verktyg för kommuner och lands- ting i deras strävan att möta de många krav som ställs på dem. Kommittén bedömer att trenden med ett ökat behov av samverkan sannolikt kommer att fortsätta, framförallt när det gäller de mindre kommunerna i glesbygd.
När det gäller formerna för samverkan anser kommittén att det inte finns några tydliga behov av nya reglerade samverkansformer med politisk överbyggnad. Intresset gäller istället enkla och flexibla samverkansformer utan krav på politisk överbyggnad.
Upphandlingsreglernas betydelse för samverkan
Kommunal samverkan innebär i många fall att avtalsförhållanden uppstår mellan samverkande kommuner/landsting eller mellan sam- verkande kommuner/landsting och något helt eller delvis fristående samverkansorgan som samarbetsparterna etablerat. De uppkomna avtalen utgör i många fall upphandlingsrättsliga kontrakt som faller under tillämpningsområdet för reglerna om offentlig upphandling. Upphandlingslagstiftningen gör alltså i grunden inte något prin- cipiellt undantag för situationer där kommuner och landsting skaffar varor och tjänster från offentligrättsliga organ för kommunal sam- verkan eller hel- eller delägda kommunala bolag. Denna utgångs- punkt i det upphandlingsrättsliga systemet innebär enligt kommitténs mening att reglerna i mycket hög grad sätter gränser för i vilken utsträckning kommuner och landsting fritt kan välja vilken aktör som ska leverera en viss vara eller en viss tjänst.
Undantag för verksamhet som är förenad med offentlig makt och annan
Enligt kommitténs uppfattning framstår undantaget från upphand- lingsskyldighet för
27
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
och landsting som saknar beslutskompetens rörande ett sällan före- kommande ärendeslag skulle genom sådan samverkan kunna utnyttja kompetens som finns tillgänglig inom andra kommuner och lands- ting. Samverkan som innebär att kommuner och landsting kan ut- nyttja varandras kompetens är också enligt kommitténs bedömning en av de saker som det finns störst behov av. Kommittén anser det därför vara mycket angeläget att möjligheterna till ökad samverkan inom ramen för detta undantag från upphandlingsreglerna utreds vidare.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
Kommittén konstaterar att Sverige inte har utnyttjat möjligheten att definiera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i någon större utsträckning. Kommittén gör bedömningen att flera av de tjänster som hör till det traditionella kommunala uppdraget skulle kunna definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Reglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan dock för närvarande inte sägas innebära några klara och lättillämpade undantag från upphandlingsreglerna som kommuner och landsting kan dra nytta av när de samverkar. Framtida domar från EU- domstolen och nya
Behovet av nya lagreglerade samverkansformer
Kommittén anser att kommunalförbund och gemensamma nämnder tillgodoser behovet av formaliserad kommunal samverkan med politisk överbyggnad och god demokratisk kontroll. Dessa samver- kansformer har ibland uppfattats som komplicerade men kom- mittén anser att regelverken i stort är nödvändiga för att tillgodose kommunernas behov av att styra, påverka och kontrollera samver- kansorganen. Att dessa behov kan tillgodoses är av stor betydelse ur demokratisynpunkt.
Kommittén gör bedömningen att det ur ett upphandlingsrätts- ligt perspektiv inte finns några direkta fördelar med att skapa nya offentligrättsliga samverkansformer.
28
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
Förslaget om gemensam styrelse
Kommittén har fått i uppdrag att analysera Kommunala kompe- tensutredningens förslag om gemensam styrelse och då särskilt om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen.
Kommittén kan konstatera att den föreslagna modellen med gemensam styrelse organisatoriskt är detsamma som en gemensam nämnd. Enligt kommitténs bedömning framstår det inte som klart att samverkan i gemensam styrelse skulle innebära några väsentligt ökade möjligheter till samverkan jämfört med de som finns för närvarande. Kommittén anser vidare att de upphandlingsrättsliga konsekvenserna av samverkan i en gemensam styrelse i allt väsent- ligt är desamma som vid samverkan i en gemensam nämnd. Avtals- samverkan och extern delegation i ärenden som innefattar myndig- hetsutövning mot enskilda, som utgör en del av förslaget om gemen- sam styrelse, torde enligt kommitténs bedömning vara undantagen från upphandlingslagstiftningen enligt undantaget för verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt. Om denna bedömning är riktig innebär det att kommuner och landsting kan samverka utan upphandlingsrättsliga konsekvenser. Denna möjlighet är dock inte beroende av att parterna samverkar i samma gemensamma styrelse.
Sammantaget anser kommittén att en lagstiftning om gemensam styrelse inte bör införas.
Kommunalt partistöd
Kommittén har fått i uppdrag att utreda reglerna om kommunalt partistöd för att söka undanröja den osäkerhet som råder både från kommunerna och partiernas sida när det gäller utrymmet för att använda stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalningarna.
Enligt kommitténs bedömning ger det nuvarande systemet för kommunalt partistöd ett betydande utrymme för olika tolkningar. Detta gäller bl.a. frågan om vad som inryms i partistödet, den närmare tillämpningen av kravet på fullmäktigerepresentation och frågan om vilka ändamål som stödet får användas för. Vidare har från flera håll anförts att den bristande insynen i hur stödet an- vänds och misstankar om att kommunala medel används för att
29
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
finansiera politik på riksnivå, riskerar att försvaga demokratin på lokal och regional nivå.
Representationskravet
Av utredningen framgår att det råder osäkerhet kring vad som menas med representation i 2 kap. 9 § kommunallagen. Kravet på representation är dock helt avgörande för om fullmäktige över- huvudtaget har rätt att besluta om utbetalningar av partistöd. Kom- mittén anser att den rådande osäkerheten om hur detta grundlägg- ande krav ska tillämpas inte är godtagbar och måste rättas till genom ett förtydligande i kommunallagens partistödsregler.
Kommittén föreslår därför att representationskravet knyts till det resultat av valet till fullmäktige som fastställs av länsstyrelsen enligt 14 kap. vallagen. På så sätt kan representation fastslås genom valresultatet och utan att fullmäktige behöver ge sig in i några gränsdragningar.
För att behålla representationen under valperioden krävs att åt- minstone ett av partiets mandat fortsätter att ha en ledamot fast- ställd. På detta sätt bör det inte uppstå någon osäkerhet om huru- vida ett parti är representerat eller inte.
Utbetalning av kommunalt partistöd
För att uppnå en tydligare struktur i systemet med kommunalt partistöd föreslår kommittén att beslut om utbetalning av partistöd ska fattas en gång om året och att mottagarna ska vara juridiska personer.
Årliga utbetalningar av partistöd ger enligt kommitténs uppfatt- ning större möjligheter till anpassning av stödet efter ändrade för- hållanden som inträffar under valperioden. De föreslagna reglerna om nytt representationskrav och årliga utbetalningsbeslut utgör tillsammans en möjlighet för kommunen att undvika att betala ut stöd till partier som förlorat representationen i fullmäktige.
30
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
Partistödets utformning och partiernas närvaro i fullmäktige
Föreskrifter om att ett parti kan förlora delar av sitt partistöd på grund av utevaro i fullmäktige kan inte på något självklart sätt anses rymmas inom det utrymme som 2 kap. 10 § kommunallagen ger. Kommittén anser därför att bestämmelser som innebär att rätten till partistöd görs beroende av partiernas närvaro i fullmäktige bör regleras i lag.
Ett partis frånvaro i fullmäktige kan bero på att partiet har ett eller flera obesatta mandat, d.v.s. att det inte finns någon fastställd ledamot eller ersättare vid tidpunkten för utbetalningsbeslutet. Frånvaron kan också bero på att en ledamot som besätter ett mandat uteblir från fullmäktiges sammanträden helt eller delvis. Båda dessa situationer kan sägas leda till att det uppkommer s.k. tomma stolar i fullmäktige. Kommitténs grunduppfattning är att partiernas från- varo i fullmäktige ska få påverka rätten till partistöd. Kommittén föreslår därför att ska framgå av kommunallagen att fullmäktige får besluta att partistöd enbart ska beräknas utifrån mandat som har fastställd ledamot eller ersättare vid det årliga utbetalningsbeslutet.
Kommittén anser dock inte att lagregler som tillåter att rätten till partistöd påverkas av fastställda ledamöters närvaro vid full- mäktiges sammanträden bör införas, eftersom de riskerar att leda till skönsmässiga bedömningar.
När en ledamot under valperioden förklarar sig agera utan kopp- ling till något parti (s.k. politisk vilde) har det usrprungliga partiet i formell mening kvar sin fastställda ledamot på mandatet. Situa- tioner där fullmäktigeledamöter anger att de upphör att företräda de partier för vilka de valts in påverkar därför inte dessa partiers rätt till stöd.
Politiska sekreterare
Av kommunallagen framgår att begreppet politiska sekreterare av- ser en särreglerad anställningsform som är inriktad på att ge för- troendevalda biträde i det politiska arbetet. Enligt kommunallagen ska anställningen av en politisk sekreterare beaktas när partistödet bestäms. Kommitténs utredning visar att det råder osäkerhet i kom- muner och landsting om huruvida kostnaderna för politiska sekre- terare utgör partistöd eller inte.
31
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
Den allmänna utgångspunkten är att kommunalt stöd som riktar sig till de förtroendevalda inte utgör partistöd. Enligt kommitténs uppfattning bör gränsdragningen som regel ske utifrån en bedöm- ning av om insatsen huvudsakligen avser kommunala frågor eller sådana som rör de politiska partierna. När det gäller stöd till de förtroendevalda i form av politiska sekreterare har det framkommit att många kommuner och landsting betraktar sekreterarna som en naturlig och nödvändig del av den kommunala förtroendemanna- organisationen snarare än ett stöd riktat till de politiska partierna.
Enligt kommitténs uppfattning får de politiska sekreterarna an- ses stötta de förtroendevalda i deras förtroendeuppdrag och de får anses ha utvecklats till en del av det samlade stödet till förtroende- mannaorganisationen som är nödvändig för att den kommunala förvaltningen ska fungera effektivt. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att tillsättandet av politiska sekreterare inte längre ska ses som partistöd utan som ett stöd till de förtroendevalda.
Partiernas användning av partistödet i förhållande till dess syfte
Av kommitténs utredning framgår att kommunalt partistöd bara kan ges i syfte att stärka de politiska partiernas ställning i den kom- munala demokratin och för att förbättra partiernas möjlighet att utveckla en aktiv medverkan i opinionsbildningen bland medbor- garna. Stödet avser enbart partiverksamhet som är knuten till utgiv- ande kommun eller landsting. Det framstår dock som osäkert om stödet används i enlighet med lagstiftningens syfte. Kommittén an- ser därför att det finns skäl att understryka att stödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller lands- tinget och förtydliga vad detta krav innebär.
Kommittén kan konstatera att överföringar av partistöd mellan olika nivåer inom partiorganisationerna inte är förenliga med parti- stödets syfte om de inte motsvaras av motprestationer som främjar politisk verksamhet i utbetalande kommun eller landsting.
Enligt kommitténs uppfattning måste utgångspunkten vara att mottagaren av kommunalt partistöd ansvarar för att se till att över- föringar av stöd till andra partinivåer motsvaras av godtagbara mot- prestationer.
Någon mer detaljerad skrivning av hur och till vad partistödet ska användas är inte önskvärd eftersom partierna inom ramen för syftet
32
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
bör tillåtas maximal flexibilitet. Kommittén anser sammantaget att det inte finns behov av någon lagstiftning för att förtydliga syftet.
Uppföljning av partistödets användning
För att kunna iaktta att stödet används i enlighet med sitt syfte finns det enligt kommittén skäl att införa krav på någon form av åter- rapportering till fullmäktige om stödets användning. Ett sådant krav ökar också transparensen när det gäller användningen av skattemedel och borde därför även kunna stärka legitimiteten i det kommunala partistödssystemet.
Kommittén bedömer att otillåtna överföringar inte kan förväntas upphöra enbart genom att understryka vad som är partistödets syfte. Kommittén anser därför att det bör införas ett krav på att mottagarna ger in en redovisning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte. Några formella krav ställs dock inte på formen. Ett parti kan därför lämna in partiets ordinarie redo- visning som årligen lämnas in till Skatteverket eller göra en sär- redovisning enbart för partistödet, huvudsaken är att redovisningen visar att stödet använts i enlighet med sitt syfte. Kommittén anser inte heller att det bör införas någon allmänt gällande sanktion för partier som underlåter att komma in med redovisning. Däremot ska fullmäktige inte vara skyldigt utge partistöd till partier som över- huvudtaget inte lämnar någon redovisning. Därför föreslås att det i lag ska uttalas att fullmäktige i förväg får ställa krav på att partistöd inte ska betalas till parti som underlåter att komma in med redo- visning.
Kommuner och landsting i allvarlig kris
Kommittén har haft i uppdrag att analysera behovet för staten av nya möjligheter att hantera allvarliga styrningskriser och, om så- dant behov föreligger, lämna författningsförslag.
Utmärkande för den form av kris som avses i kommitténs direktiv är att kommunen eller landstinget har svårt att upprätthålla en fungerande styrning av verksamheten. Enligt kommitténs upp- fattning innebär detta att beslutsförmågan i det politiska systemet i kommunen har satts ur spel fullständigt eller i mycket hög grad.
33
Sammanfattning |
SOU 2012:30 |
En kris i en kommun eller ett landsting som innebär att en fungerande styrning av verksamheten inte kan upprätthållas kan få mycket allvarliga konsekvenser för förutsättningarna att upprätt- hålla grundläggande samhällsservice. Sådan kris kan uppkomma av en rad olika orsaker. I den ena änden av skalan kan man placera situationer där de kommunala politiska organen överhuvudtaget inte kan fatta några beslut. Utmärkande för denna grupp av situa- tioner är att kommunen eller landstinget står utan legal företrädare. I den andra änden kan man placera allvarliga beslutsproblem trots att de beslutande organen formellt sett är beslutsföra. Tillstånd där kommunen eller landstinget inte längre kan betala sina skulder torde enligt kommitténs uppfattning innebära att de ekonomiska förut- sättningarna till en fungerande styrning saknas.
Behovet av lagstiftning
Kommuner och landsting som befinner sig i allvarliga styrnings- kriser kan i många fall antas vara beroende av att få hjälp från utomstående aktörer för att reda upp sin situation. Det får alltså ur kommunal synvinkel anses finnas ett behov av åtgärder i sådana lägen. För att invånarna ska garanteras en grundläggande nivå av service och fungerande demokrati kan också staten, som ytterst ansvarig för landets medborgare, tänkas behöva verktyg för att han- tera kriser på den kommunala nivån. Kommittén konstaterar att dessa två behov kan sammanfalla men att de också kan vara mot- stridiga. Typiskt sett torde kommunernas behov vara störst vid renodlade politiska eller akuta ekonomiska kriser medan statens be- hov borde vara störst vid politisk kris orsakad av en eller flera yttre omständigheter som innebär att det inte finns någon legal före- trädare eller formell styrningsförmåga.
Kommittén konstaterar att regleringar där den grundläggande kommunala beslutanderätten övertas av staten inte ryms inom rege- ringsformens regler om den kommunala självstyrelsen. Eventuella åtgärder måste i stället väsentligen bygga på att kommuner och landsting lämnar sitt samtycke. Kommitténs utgångspunkt är att statens åtgärder i förhållande till krisdrabbade kommuner och lands- ting huvudsakligen måste ske genom att staten i någon form er- bjuder rådgivning och annan hjälp som behövs för att krisen ska få en långsiktig lösning. Kommittén menar att det är möjligt för rege- ringen att tillsätta organ liknande den tidigare Kommundelega-
34
SOU 2012:30 |
Sammanfattning |
tionen för att bistå den kommunala nivån med t.ex. rådgivning. Sådana delegationer kan tillsättas med kort varsel och uppdraget ut- formas efter behoven i det enskilda fallet. Enligt kommitténs upp- fattning kan det mot denna bakgrund inte sägas finnas något större behov av att i lagstiftningen skapa särskilda former för statlig råd- givning m.m. till kommuner och landsting i kris.
När en styrningskris är kopplad till problem i styrelser och nämnder kan lösningen i vissa fall underlättas genom att det tillförs beslutsfattare och tjänstemän utifrån som i viss mån övertar beslut- anderätten över förvaltningen. En sådan lösning med överföring av kommunal beslutanderätt till exempelvis ett statligt organ måste regleras i lag.
En regel om att fullmäktige ska ha möjlighet att överföra vissa uppgifter skulle dock behöva utformas så att fullmäktige tillåts att överföra beslutanderätt när styrningskrisen når en viss nivå. Det får enligt kommitténs uppfattning anses vara förenat med stora svårig- heter att uppställa lämpliga kriterier för när denna krisnivå ska anses föreligga. Vidare kan det förväntas bli mycket svårt för full- mäktige att i praktiken slå fast när kriterierna är för handen.
Kommittén anser sammantaget att det inte föreligger något be- hov av lagstiftning. Möjligheterna att förutse vilken typ av kris en eventuell lag skulle tillämpas på är mycket små varför det är svårt att i dagsläget föra fram förslag om lagstiftning. Fördelarna med att införa ett regelverk överväger således inte nackdelarna som kom- mittén ser det. Kommittén väljer därför att inte lägga fram ett för- slag till lagstiftning, men väl ett förslag till regelverk som kan ut- göra en utgångspunkt för diskussion och analys.
Kommitténs diskussionsförslag utgörs av en lag om statligt bi- träde åt kommuner och landsting i kris. Kommuner och landsting som befinner sig i styrningskris får genom lagen möjlighet att er- hålla hjälpinsatser från staten. Fullmäktige ges rätt att överföra viss kommunal beslutanderätt på ett av staten utsett organ.
Förslaget bygger på att statligt biträde kan ges endast efter att fullmäktige har lämnat sitt samtycke till det. Den centrala inne- börden är att kommuner och landsting som befinner sig i en allvar- lig styrningskris, efter egen ansökan hos regeringen kan beviljas biträde av regeringen, anpassat efter behoven i den enskilda situa- tionen.
35
Författningsförslag
1Förslag till
lag om ändring i Kommunallag (1991:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 2 kap. 9 och 10 §§, 4 kap. 1 §, 5 kap. 1, 5, 6, 18, 46 och
64 §§, 6 kap. 15, 23 och 32 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 kap. 11§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2kap.
9 §
Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige.
Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd till politiska partier (parti- stöd).
Partistöd får ges till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Ett parti är repre- senterat som fått mandat i full- mäktige för vilket vald ledamot är fastställd enligt 14 kap. val- lagen (2005:837).
Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde.
1 Lagen omtryckt 2004:93.
37
Författningsförslag |
SOU 2012:30 |
10 §
Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti.
Om det med stöd av 4 kap. 30 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms.
Fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Fullmäktige får besluta att endast mandat för vilket vald ledamot är fastställd enligt 9 § andra stycket ska beaktas vid fördelningen av partistödet.
11 §
Beslut om att betala ut parti- stöd ska fattas årligen av full- mäktige. Mottagare av stödet ska vara juridisk person.
Mottagare ska årligen till full- mäktige ge in en skriftlig redovis- ning som visar att partistödet har använts i enlighet med sitt syfte.
Redovisningen ska avse perioden 1
Fullmäktige får besluta att stöd inte ska betalas till parti som underlåter att inkomma med redo- visning och revisorsrapport enligt andra och tredje styckena.
38
SOU 2012:30 |
Författningsförslag |
4 kap.
1 §2
Med förtroendevalda avses i denna lag ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer.
Med förtroendevalda avses också ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kom- munalförbund.
|
|
|
En förtroendevald som fullgör |
|||
|
|
|
sitt uppdrag på heltid eller |
|||
|
|
|
betydande del av heltid ska ha |
|||
|
|
|
benämningen |
kommunalråd, |
||
|
|
|
landstingsråd, |
oppositionsråd eller |
||
|
|
|
annan benämning som fullmäktige |
|||
|
|
|
bestämmer. |
|
|
|
|
|
5 kap. |
|
|
|
|
|
|
1 § |
|
|
|
|
Fullmäktige |
bestämmer |
hur |
Fullmäktige bestämmer hur |
|||
många ledamöter som full- |
många ledamöter som full- |
|||||
mäktige skall ha. |
|
|
mäktige ska ha. |
|
||
Antalet skall |
bestämmas till |
Antalet ska bestämmas till ett |
||||
ett udda tal och till minst |
|
udda tal och till minst |
||||
|
|
|
21 |
i kommuner |
med 8 000 |
|
|
|
|
röstberättigade invånare eller där- |
|||
|
|
|
under, |
|
|
|
31 i kommuner med 12 000 |
31 |
i kommuner |
med över |
|||
röstberättigade |
invånare |
eller |
8 000 till och med 16 000 röst- |
|||
därunder och i landsting med |
berättigade invånare och i lands- |
|||||
140 000 röstberättigade invånare |
ting |
med |
140 000 |
röstberät- |
||
eller därunder, |
|
|
tigade invånare eller därunder, |
|||
41 i kommuner med över |
41 i kommuner med över |
|||||
12 000 till och med 24 000 röst- |
16 000 till och med 24 000 röst- |
|||||
berättigade invånare, |
|
berättigade invånare, |
|
51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röst- berättigade invånare och i landsting med över 140 000 till och med 200 000 röstberättigade invånare,
61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare, och 71 i landsting med över 200 000 röstberättigade invånare.
2 Senaste lydelse 2006:369.
39
Författningsförslag SOU 2012:30
I Stockholms kommun och i |
I Stockholms kommun och i |
||||
landsting |
med |
över 300 000 |
landsting |
med |
över 300 000 |
röstberättigade |
invånare skall |
röstberättigade |
invånare ska |
||
dock |
antalet |
ledamöter |
dock |
antalet |
ledamöter |
bestämmas till minst 101. |
bestämmas till minst 101 |
||||
|
|
5 § |
|
|
|
Ledamöterna och ersättarna i |
Ledamöterna och ersättarna i |
||||
fullmäktige skall väljas för fyra år |
fullmäktige ska väljas för fyra år |
||||
räknat från och med den 1 |
räknat från och med den 15 oktober |
||||
november valåret. |
valåret. |
|
|
||
Om |
Valprövningsnämnden |
Om |
Valprövningsnämnden |
||
har beslutat om omval enligt |
har beslutat om omval enligt |
||||
14 kap. 27 § vallagen (2005:837), |
14 kap. 27 § vallagen (2005:837), |
||||
skall |
dock |
mandattiden |
ska dock mandattiden förlängas |
||
förlängas till dess omvalet har |
till dess omvalet har avslutats. |
||||
avslutats. |
|
|
|
|
|
I Stockholms kommun räknas |
|
|
|
||
mandattiden från och med den 15 |
|
|
|
||
oktober valåret. |
|
|
|
|
|
|
|
|
6 § |
|
|
Fullmäktige väljer bland sina |
Fullmäktige väljer bland sina |
||||
ledamöter en ordförande och en |
ledamöter en ordförande och en |
||||
eller flera vice ordförande. |
eller flera vice ordförande, som |
||||
|
|
|
tillsammans utgör fullmäktiges pre- |
||
|
|
|
sidium. |
|
|
Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. |
|
||||
|
|
18 § |
|
|
|
Fullmäktige får handlägga ett |
Fullmäktige får handlägga ett |
||||
ärende bara om mer än hälften |
ärende bara om mer än hälften |
||||
av ledamöterna är närvarande. |
av ledamöterna |
är närvarande. |
En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande.
Fullmäktige får dock bestämma att interpellationer och frågor får besvaras även om färre ledamöter är närvarande.
40
SOU 2012:30 Författningsförslag
46 §3
Under de förutsättningar |
Under de förutsättningar |
som anges i 2 § lagen (1992:339) |
som anges i 2 § lagen (1992:339) |
om proportionellt valsätt skall |
om proportionellt valsätt ska |
följande val vara proportionella: |
följande val vara proportionella: |
1.val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
2.val av revisorer som avses i 9 kap. 1 och 2 §§,
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktie- bolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lek- mannarevisorer som skall granska en sådan styrelses förvaltning och
3. val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för aktie- bolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser eller revisorer och revisorssuppleanter samt lek- mannarevisorer som ska granska en sådan styrelses förvaltning och
4. val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer i kommunalförbund.
Om inte något annat följer av |
Om inte något annat följer av |
|||
förbundsordningen, skall det som |
förbundsordningen, ska det som |
|||
sägs i första stycket tillämpas, när |
sägs i första stycket tillämpas, när |
|||
den beslutande församlingen i ett |
den beslutande församlingen i ett |
|||
kommunalförbund |
väljer leda- |
kommunalförbund |
väljer leda- |
|
möter och ersättare i förbunds- |
möter och ersättare i förbunds- |
|||
styrelsen, andra |
nämnder, de |
styrelsen, |
andra |
nämnder, de |
beslutande organens beredningar |
beslutande |
organens beredningar |
||
samt revisorer. |
|
samt revisorer. |
|
Första stycket 1 ska inte gälla om två tredjedelar av de när- varande ledamöterna i fullmäktige har röstat för att inrätta en nämnd som avses i 3 kap. 4 § första stycket 2 kommunallagen(1991:900), i vilken ledamöter väljs på annan grund än partipolitisk.
3 Senaste lydelse 2006:369.
41
Författningsförslag SOU 2012:30
|
|
64 § |
|
|
|
Arbetsordningen skall |
alltid |
Arbetsordningen |
ska |
alltid |
|
innehålla föreskrifter om |
|
innehålla föreskrifter om |
|
||
1. |
antalet ledamöter i fullmäktige, |
|
|
||
2. |
när sammanträden |
skall |
2. när sammanträden |
ska |
|
hållas, |
|
|
hållas, |
|
|
3.anmälan av hinder att delta i sammanträden,
4.inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,
5. vem som skall föra ordet, |
5. vem som ska föra ordet, |
tills ordförande utsetts, |
tills ordförande utsetts, |
6.rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,
7.förfarandet vid omröstningar,
8. handläggningen av motion- |
8. handläggningen av motion- |
er, interpellationer och frågor, |
er, interpellationer och frågor, |
samt |
|
9.formerna för justeringen av protokollet.
10.fullmäktigepresidiets arbets- uppgifter och
11.möjlighet att delta på distans i fullmäktiges samman- träden.
Med deltagande på distans i punkten 11 avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga del- tagare kan se och höra varandra
Om fullmäktige med stöd av
23 § 5 har beslutat att med- borgarförslag får väckas, skall arbetsordningen innehålla före- skrifter om hur sådana förslag skall handläggas.
och delta på lika villkor.
Om fullmäktige med stöd av
23 § 5 har beslutat att med- borgarförslag får väckas, ska arbetsordningen innehålla före- skrifter om hur sådana förslag ska handläggas.
6 kap |
|
|
|
|
15 § |
|
|
|
|
Fullmäktige skall, för den tid |
Fullmäktige |
ska |
bland |
|
som fullmäktige bestämmer, |
nämndens |
ledamöter |
välja en |
|
bland nämndens ledamöter välja |
ordförande och en eller två vice |
|||
en ordförande och en eller två |
ordförande, |
som |
tillsammans |
|
42 |
|
|
|
|
SOU 2012:30 Författningsförslag
vice ordförande. |
|
|
utgör |
nämndens |
presidium. |
||
|
|
|
Fullmäktige bestämmer tiden för |
||||
|
|
|
uppdragen. |
|
|
|
|
|
|
|
Har den politiska majoriteten |
||||
|
|
|
i fullmäktige förändrats får full- |
||||
|
|
|
mäktige välja nytt presidium. |
|
|||
|
|
23 § |
|
|
|
|
|
En nämnd |
får |
handlägga |
En |
nämnd |
får |
handlägga |
|
ärenden bara när fler än hälften |
ärenden bara när fler än hälften |
||||||
av ledamöterna är närvarande. |
av ledamöterna |
är |
närvarande. |
||||
|
|
|
En ledamot som deltar på distans |
||||
|
|
|
ska anses vara närvarande. |
|
|||
|
|
32 § |
|
|
|
|
|
Fullmäktige |
skall |
utfärda |
Fullmäktige |
ska |
utfärda |
||
reglementen med närmare före- |
reglementen med närmare före- |
||||||
skrifter om nämndernas verk- |
skrifter om nämndernas verk- |
||||||
samhet och arbetsformer. |
samhet och arbetsformer. |
|
|||||
|
|
|
Fullmäktige |
ska |
besluta |
i |
|
|
|
|
vilken utsträckning ledamöter och |
||||
|
|
|
ersättare ska ha möjlighet att delta |
||||
|
|
|
i nämndens sammanträden |
på |
|||
|
|
|
distans. |
|
|
|
|
|
|
|
Med |
deltagande |
på distans |
||
|
|
|
avses sådan ljud- och bildöver- |
||||
|
|
|
föring som sker i realtid på ett |
||||
|
|
|
sådant sätt att samtliga deltagare |
||||
|
|
|
kan se och höra varandra och |
||||
|
|
|
delta på lika villkor. |
|
|
||
Reglementet för en gemen- |
Reglementet för en gemen- |
||||||
sam nämnd skall antas av full- |
sam nämnd ska antas av full- |
||||||
mäktige i var och en av de |
mäktige i var och en av de |
||||||
samverkande kommunerna eller |
samverkande kommunerna eller |
||||||
landstingen. |
|
|
landstingen. |
|
|
|
Denna lag träder i kraft den 30 juni 2013.
43
Författningsförslag |
SOU 2012:30 |
2Förslag till
lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre inom kommuner och landsting
Härigenom föreskrivs följande.
Införande av majoritetsstyre
1 § En kommun eller ett landsting får besluta att 5 kap. 46 § kom- munallagen (1991:900) inte ska tillämpas vid tillsättning av styrelse som endast ska väljas ur den politiska majoriteten (majoritets- styre).
2 § Beslut att införa majoritetsstyre ska fattas av fullmäktige senast den 31 december året före år för ordinarie val. För beslutet krävs att minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för förslaget. Införande av majoritetsstyre ska ske vid det nyvalda fullmäktiges tillsättande av styrelse enligt 3 kap. 2 § kommunal- lagen (1991:900).
Bildande av styrelse
3 § När styrelsen ska utses, inbjuder den som varit ledamot i full- mäktige längst tid (ålderspresidenten) gruppledarna för varje parti inom fullmäktige till samråd om den nya styrelsens sammansätt- ning. Ålderspresidenten lämnar därefter i uppdrag till en av grupp- ledarna att bilda en ny styrelse.
4 § Förslag till ny styrelse ska läggas fram till det nyvalda full- mäktiges första sammanträde, då fullmäktige, utan beredning i styrelsen, ska tillsätta styrelsen. Om mer än hälften av de när- varande ledamöterna röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.
5 § Har fullmäktige förkastat gruppledarens förslag, ska full- mäktige utse styrelse varvid 5 kap. 46 § kommunallagen (1991:900) ska tillämpas.
44
SOU 2012:30 |
Författningsförslag |
Styrelsens uppgifter
6 § En styrelse som tillsatts med stöd av denna lag har samma upp- gifter som gäller för styrelsen enligt 6 kap.
Förutsättningar för oppositionens arbetsformer
7 § Fullmäktige ska verka för att de partier som finns repre- senterade i fullmäktige men som inte har ledamöter i styrelsen ska tillförsäkras nödvändig kännedom om pågående ärenden, samt ges utredningsmöjligheter och administrativt stöd.
Misstroendeförklaring
8 § Om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter så begär ska fullmäktige, utan föregående beredning, rösta om en misstroende- förklaring mot styrelsen.
9 § Minst hälften av de närvarande ledamöterna i fullmäktige måste bifalla ett förslag om misstroende. Om fullmäktige finner att styrelsen inte har förtroende från en majoritet ska fullmäktige återkalla styrelsens uppdrag.
10 § Har styrelsens uppdrag återkallats ska fullmäktige utse ny styrelse.
Upphävande av majoritetsstyre
11 § Fullmäktige får besluta att upphäva ett beslut om att införa majoritetsstyre. Har fullmäktige beslutat att upphäva majoritets- styre ska fullmäktige utse ny styrelse i enlighet med 5 kap. 46 § kommunallagen (1991:900).
Utvärdering av försöksverksamheten
12 § Den kommun eller det landsting som beslutar att införa majoritetsstyre ska till regeringen lämna en utvärdering av försöket i slutet av mandatperioden.
45
Författningsförslag |
SOU 2012:30 |
Denna lag träder i kraft den 30 juni 2013 och gäller till utgången av år 2022.
46
1 Inledning
1.1Uppdraget
Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt har enligt regeringens direktiv haft i uppdrag att utreda och analysera det kommunala regelverket och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla det kommunala beslutsfattandet och stärka den kommunala demokratin.
Utifrån de konkreta uppgifterna i direktivet har kommittén tagit fram ett antal förslag och kommit fram till ett antal bedömningar som kan sammanfattas på följande sätt.
Möjliggörande lagstiftning.
För att förstärka fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet, på försök införa majoritetsstyre, återkalla uppdrag i nämnder och styrelser, underlätta att införa indirekt valda geografiska nämnder och delta i beslutsfattande på distans, föreslår kommittén att nya regler införs i kommunallagen samt att en försökslagstiftning införs.
Tydliggörande lagstiftning.
För att tydliggöra kommunalrådens ställning, formerna för maktskifte efter val och reglerna om kommunalt partistöd, föreslår kommittén ett antal lagändringar.
Bedömningar av föreliggande behov.
Kommittén konstaterar att det finns behov av att införa regler om tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag i ett land men som arbetar i ett annat land samt förenklade regler för samverkan. Kommittén kan dock konstatera att det behövs ytterligare utredning innan sådana förändringar kan föreslås. Kommittén konstaterar vidare att det för närvarande inte föreligger behov av regler för hantering av kommuner och
47
Inledning |
SOU 2012:30 |
landsting i allvarlig styrningskris men att det fortsatt bör föras en diskussion om frågorna.
1.2Kommitténs arbete
Kommittén har i sitt arbete fokuserat på hur situationen för de förtroendevalda och arbetssättet i de kommunala organen skulle kunna förbättras på sätt som förstärker den kommunala demokratin.
Kommittén har funnit att ett flertal av de frågor som varit föremål för kommitténs utredning även varit föremål för tidigare utredningar. För att tydliggöra hur dessa frågor har diskuterats såväl före som efter den nuvarande kommunallagens ikraftträdande år 1991 har kommittén valt att beskriva dessa diskussioner i texten.
Kommittén har också konstaterat att det har skett stora förändringar i samhället sedan kommunallagens tillkomst. Inte minst gäller detta utvecklingen i kommuner och landsting. För att belysa denna utveckling har Stig Montin, professor vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet, för kommitténs räkning gjort en tillbakablick över vad som har hänt på lokal och regional nivå under de senaste 20 åren. Rapporten finns i sin helhet som en bilaga till betänkandet.
Kommittén har i sitt arbete samrått med Utredningen om översyn av statlig regional förvaltning m.m. (Fi 2009:07), OFUKI- utredningen (Fi 2009:08), utredningen Kommunsektorn och konjunkturen (Fi 2010:02) samt 2011 års vallagskommitté (Ju 2011:13).
Kommittén har i övrigt samrått med ett antal kommuner och landsting. Som ett led i detta arbete har kommittén deltagit i Sveriges Kommuner och Landstings Demokratidag 2011 samt hållit seminarium under Almedalsveckan 2011. Därutöver har kommittén haft samråd med bl.a. Valmyndigheten, SMÅKOM och Hela Sverige ska Leva.
Kommittén har också haft kontakt med ett antal forskare däribland fil. dr. David Karlsson vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, ek. dr Ola Mattisson vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet samt processledaren Cecilia Vestman vid Mälardalens högskola som har medverkat i kommitténs arbete genom att hålla inspirationsföreläsningar. Kommittén har även haft samråd med riksdagspartiernas partisekreterare och med Sveriges Kommuner och Landsting.
48
SOU 2012:30 |
Inledning |
I avsnittet om partistöd har kommittén haft en referensgrupp bestående av professorn Gullan Gidlund vid Örebro Universitet, lagmannen Ingvar Paulsson samt förbundsjuristen Staffan Wikell.
1.3Betänkandets disposition
Betänkandet har indelats i kapitel utifrån de olika utrednings- direktiven. Kommittén har valt att börja med de frågor som rör det direktvalda organet nämligen fullmäktige för att sedan gå över på frågor som mer direkt rör de förtroendevalda. Sist i betänkandet tar kommittén upp de i direktivet särskilt angivna frågorna om samverkan, partistöd och allvarliga styrningskriser.
49
2Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet
2.1Direktiven
Regleringen i regeringsformen och kommunallagen om den kommunala beslutanderätten utgår från principen att centrala politiska beslut ska fattas av fullmäktige. Fullmäktiges formellt sett starka ställning följer naturligt av att det är det enda direkt folkvalda kommunala organet.
Huruvida fullmäktiges formellt sett starka ställning upprätthålls i praktiken är en fråga som ofta är föremål för diskussion. Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, har i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2010/499) anfört att frågor om att stärka fullmäktiges ställning är prioriterade i deras eget demokratiarbete. SKL menar att det finns behov av att se över kommunallagen i syfte att stärka fullmäktiges ställning ytterligare.
Mot bakgrund av att kommunallagen ger kommuner och landsting ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst, är det troligt att mycket av det som beskrivs kring maktkoncentration i styrelsen och uppfattningen att fullmäktige är maktlöst beror på arbetssätt och förhållningssätt som kommuner och landsting själva ansvarar för. Samtidigt finns det dock ett behov av att lyfta fram goda exempel på hur fullmäktige fått en mer central roll i den politiska debatten. Det är heller inte uteslutet att det kan finnas utrymme för förtydliganden i lagstiftningen som skulle ge fullmäktige en ännu starkare roll.
Kommittén ska därför ge exempel på hur fullmäktiges roll som central politisk arena kan utformas och vid behov föreslå författningsändringar.
51
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
Enligt direktivet är kommittén fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen om den kommunala demokratin i syfte att förstärka dess funktionssätt. Kommittén har valt att tolka direktivet så att det också ger kommittén en möjlighet att överväga regleringarna om fullmäktiges storlek, eftersom denna fråga enligt kommittén har stor betydelse för den kommunala demokratins funktionssätt i framförallt de små kommunerna.
2.2Fullmäktigeförsamlingars storlek
Antalet ledamöter i fullmäktige regleras i 5 kap. 1 § kommunallagen. Det är fullmäktige som bestämmer hur många ledamöter fullmäktige ska ha. Antalet måste dock vara ett udda tal och får inte understiga särskilt fastslagna antal i ett latitudsystem som är relaterat till antalet röstberättigade i kommunen respektive landstinget. Någon maximigräns för fullmäktiges storlek finns däremot inte. Fullmäktigeförsamlingen kan därför alltid göras större än vad lagen kräver.
2.2.1Utvecklingen av fullmäktiges storlek
Maximiantalet för antalet ledamöter i kommunala fullmäktige- församlingar slopades redan år 1969, då även regeln om udda tal för fullmäktige infördes.1 I samband med att förändringen infördes framhölls bl.a. att det inte bör finnas några lagliga hinder mot att fullmäktigeförsamlingarna till sin storlek ska kunna anpassas efter de enskilda kommunernas särskilda förhållanden. Man eftersträvade att kommunerna själva skulle få bestämma antalet fullmäktigeledamöter och på så sätt ta hänsyn till den enskilda kommunens särskilda förutsättningar. Det uttrycktes samtidigt som ett allmänt önskemål att sammansättningen av kommunens befolkning både geografiskt, yrkesmässigt och i fråga om ålder och kön skulle återspeglas i den beslutande församlingen. De valda minimigränserna avsåg att garantera viss storlek på församlingen i förhållande till folkmängden, så att dessa hänsyn skulle kunna tas.
I betänkandet Enhetlig kommunallag2 framförde kommunal- lagsutredningen att det fanns bärande motiv för att gå ännu längre i
1K1969:5 (stencil) Fullmäktige och dess suppleanter i kommunerna samt prop. 1969:129.
2SOU 1974:99 Enhetlig kommunallag.
52
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
förenklingen av reglerna om antalet ledamöter i det beslutande organet. Att slopa latituderna sågs som en förlängning av de tankar som låg bakom 1969 års ändringar om att slopa maximiantalet. Utredningen betonade att det är av intresse att det beslutande organets ledamotsantal inte sjunker i alltför hög grad samt att antalet bör bestämmas efter en avvägning mellan å ena sidan intresset av att fullmäktige får en allsidig medborgerlig förankring och å andra sidan en effektivt fungerande församling. Utredningen menade att man borde kunna utgå från att de politiska partierna skulle komma att se till att antalet ledamöter i fullmäktige i allmänhet inte skulle gå under de för varje latitud uppställda minimiantalen enligt gällande rätt. Utredningen ansåg således att invånarantalet fortsatt borde spela den avgörande rollen vid bedömningen av minimiantalet men att ett lagfästande i latituder skulle kunna medföra oönskade konsekvenser. Utredningen menade dock att en absolut minimigräns för antalet ledamöter borde fastställas och att denna skulle vara 31 ledamöter.
I betänkandet Principer för ny kommunallag ansåg 1983 års demokratiberedning att bestämmelsen om fullmäktiges antal var ett exempel på en obehövlig detaljregel.3 I betänkandet tog man upp att intervallerna i latitudsystemet i och för sig hindrar att kommunerna inför en småpartispärr genom att minska antalet ledamöter i fullmäktige. Beredningen ansåg dock att bestämmelsen om fullmäktiges antal kunde förenklas och att endast ett minimiantal behövde fastslås i lagen. Syftet med förenklingen var dock inte att skapa en förändring i gällande antal utan att ge kommuner och landsting större frihet att bestämma antalet ledamöter själva. Beredningen utgick från att kommuner och landsting alltjämt skulle se till att mandatfördelningen mellan partierna i fullmäktige skulle bli rättvis och att de existerande gränserna skulle bli vägledande även utan latitudsystem i lagen. Man ansåg att intresset av att fullmäktige har en bred medborgerlig förankring skulle vägas mot kravet på ett effektivt fungerande fullmäktige och att antalet ledamöter borde relateras till antalet röstberättigade invånare.
I såväl betänkandet som propositionen till den nya kommunallagen föreslogs att fullmäktige fortsatt skulle ha rätten att bestämma antalet ledamöter i fullmäktige.4 Ett fåtal remiss- instanser ansåg att fullmäktige borde få bestämma om antalet
3SOU 1985:29 Principer för ny kommunallag.
4Prop. 1990/91:117.
53
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
ledamöter över ett visst angivet minimum medan ett fåtal andra förordade att antalet ledamöter skulle sänkas alternativt antalet röstberättigade höjas i samtliga intervaller. Regeringen ansåg dock att det rådande systemet uppfyllde kraven på att kunna återspegla opinionen bland väljarna och garantera en bred medborgerlig förankring. Att införa en fast minimigräns ansågs kunna användas som en spärr mot småpartier. Regeringen menade att latitudsystemet därigenom också innefattar ett visst minoritets- skydd. Regeringen föreslog därför i propositionen att de gällande reglerna med ett i ett latitudsystem fastslaget minimiantal för fullmäktige borde behållas av demokratiska skäl.
2.2.2Behov och effekter av att minska antalet fullmäktige
Som framgår av direktiven har Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, i sin skrivelse till regeringen i januari 2010 föreslagit att regeringen ska tillsätta en utredning med uppgift att öka kommunernas och landstingens möjligheter att själva utforma sina demokratiska institutioner samt att överväga att införa vissa förändringar genom försökslagstiftning. Bland de områden som SKL har fört fram finns en ändrad reglering av antalet ledamöter i fullmäktige. Behovet av en förändrad reglering har också framförts som ett angeläget önskemål till kommittén i de överläggningar som kommittén haft med SKL.
I Sverige finns tretton kommuner med mindre än 5 000 invånare, 73 kommuner med mindre än 10 000 invånare och 103 kommuner med mindre än 12 000 invånare. Det mesta pekar på att antalet kommuner med krympande befolkning fortsätter att öka. Enligt Statistiska Centralbyrån kommer över trettio av dagens kommuner att år 2030 ha mindre än 5 000 invånare (enligt 2007 års siffror). Dessa finns till stor del i Norrlands inland men även i andra delar av landet.
SKL har i sin rapport Brytpunkt visat på att det inte är komplikationsfritt att upprätthålla de demokratiska systemen i en kommun med 5 000 invånare eller färre. Enligt kommunallagen måste ett kommunfullmäktige ha minst 31 ledamöter. Det innebär betydligt fler invånare per förtroendevald i större kommuner jämfört med små kommuner. I Stockholm finns mer än hundra gånger så många invånare per fullmäktigeledamot som i Bjurholm, som är landets minsta kommun. I en kommun med 10 000 invånare
54
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
går det en fullmäktigeledamot på 322 medborgare, medan det går en fullmäktigeledamot på 1 311 invånare i kommuner med 80 000.
Av SCBs statistik från 2010 framgår att 130 av Sveriges kommuner ligger på miniminivån vad gäller antalet fullmäktige- ledamöter. Av dessa är det 31 kommuner som har färre än 8 000 rösträttsberättigade invånare.5 Av dessa 31 ligger 21 med Värmland/Gästrikland som en sydlig gräns, medan 10 ligger söder där om med en övervikt mot västkusten.
Vad gäller storleken på fullmäktige i övriga kommuner framgår
att
5 kommuner hade 2 ledamöter över miniminivå,
67 kommuner hade 4 ledamöter över miniminivå,
5 kommuner hade 6 ledamöter över miniminivå,
34 kommuner hade 8 ledamöter över miniminivå,
35 kommuner hade 10 ledamöter över miniminivå,
2 kommuner hade 12 ledamöter över miniminivå,
3 kommuner hade 14 över miniminivå,
1 kommun hade16 ledamöter över miniminivå,
4 kommuner hade 18 ledamöter över miniminivå,
3 kommuner hade 20 ledamöter över miniminivå och att
1 kommun hade 24 ledamöter över miniminivå.
Sammanfattningsvis kan sägas att en majoritet av Sveriges kommuner har fullmäktige som ligger över lagstadgad miniminivå vad gäller antalet ledamöter, men det är enbart 14 kommuner som ligger på 12 eller fler fullmäktigeledamöter över miniminivån.
Av statistik sammanställd av SKL framgår att i 22 av landets 290 kommuner minskade antalet mandat inför 2010 års val, jämfört med 2006, medan de ökade i fem kommuner. I de kommuner som har minskat antalet mandat har sammanlagt 132 platser till fullmäktige plockats bort. Det motsvarar en minskning på 14 procent av mandaten i dessa 22 kommuner. Störst minskning procentuellt gjordes i Torsby i Värmland och Sotenäs i Västra Götaland. De minskade båda med tio mandat, från 41 till 31 platser. Därefter kom Åtvidaberg i Östergötland, som också minskade med tio mandat från 45 till 35, samt de två jämtländska kommunerna Berg och Härjedalen som minskade med 8 respektive 10 mandat. Flera av de kommuner som minskar antalet mandat har mindre än 10 000 invånare och minskade sin befolkning under 2009. Fem
5 Enligt SCB:s statistik var det totalt 77 kommuner i Sverige som år 2010 hade färre än 8 000 röstberättigade invånare.
55
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
kommuner ökade antalet mandat med sammanlagt 18 platser, vilket innebär en genomsnittlig ökning för de kommunerna med 8 procent. Störst är ökningen procentuellt i Åmål i Västra Götaland, från 31 till 35 mandat. Strängnäs i Södermanland, från 49 till 55 mandat. Därefter kommer skånekommunerna Kävlinge och Vellinge, samt Härryda i Västra Götaland. Sammantaget har mandaten minskats med 114 platser, vilket motsvarar mindre än en procent av mandaten i alla kommuner (totalt 12 978 platser).
Ett enda landsting av de 18 landstingen och två regionerna har förändrat antalet mandat inför årets val. Det är Sörmlands läns landsting som har ökat med 4 mandat från 65 till 71 mandat, vilket innebär en marginell ökning i samtliga landsting (totalt 1 662 platser).
I landstingsfullmäktige blev samtliga platser besatta vid valet medan det i kommunfullmäktigeförsamlingarna blev 15 platser tomma i direkt samband med valet, eftersom framförallt Sverigedemokraterna (12 platser) inte lyckades besätta de mandat som de blev tilldelade.
Omsättningen av fullmäktigeledamöter vid 2010 års val var mycket hög, 39,2 procent av samtliga kommunfullmäktiges ledamöter är nya för denna mandatperiod. Även inom landstingens fullmäktigeförsamlingar är omsättningen mycket hög, 45,5 procent av ledamöterna är nya. Det totala antalet nya fullmäktigeledamöter i kommuner och landsting är drygt 5 800. Men det är inte bara i samband med valet som det sker en omsättning av ledamöter. Även under mandatperioden lämnar en stor grupp förtroendevalda sina uppdrag. Under mandatperioden
2.2.3Den naturliga spärren
Till skillnad från riksdag och landsting, finns det inte någon explicit spärr för hur många procent av rösterna vid ett allmänt val ett parti behöver få för att få mandat i kommunfullmäktige. Man talar dock om den ”naturliga spärren” vid kommunalval. Med den ”naturliga spärren” avses den andel röster som behövs för att ett parti ska få
6 310 val – 2010 års kommun och landstingsval, Sveriges Kommuner och Landsting (2011).
56
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
minst ett mandat i kommunfullmäktige i konkurrensen med övriga partier. Denna spärr är inte exakt eftersom ett partis mandattal inte bara beror på partiets andel röster, utan i viss mån också på hur övriga röster fördelas. Den ”naturliga spärren” påverkas också av antalet mandat i fullmäktige, ju färre mandat desto högre spärr. Här nedan följer en redovisning av tre olika situationer; minsta andel röster som garanterar minst ett mandat, minsta andel röster som gör det möjligt att få minst ett mandat, och den andel röster som gör det troligt att få ett mandat, vid normala fördelningar av övriga röster. Den sista kolumnen anger det bästa teoretiska värdet på den naturliga spärren.7
m=mandat, n= antal partier
Med 31 mandat i kommunfullmäktige är den ”naturliga spärren” c:a 2,2 procent för att troligen få ett mandat. Spärren vid 31 ledamöter i fullmäktige är med andra ord väsentligt lägre än spärrarna vid landstings- och riksdagsval. En minskning av antalet ledamöter från 31 till 21 skulle öka den ”naturliga spärren” från ca 2,2 procent till 3,3 procent. I sammanhanget är det dock värt att notera att fullmäktige redan i dagsläget kan besluta om en indelning i valkretsar om en kommun har fler än 6 000 personer som har rösträtt. Kommunen får då delas in i två eller flera valkretsar. Om det finns fler än 24 000 som har rösträtt i en kommun eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktigeledamöter är kommunen skyldig att dela in i två eller flera valkretsar. En kommun som har färre än 6 000 personer som har rösträtt får delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för
7 Beräkningarna är framtagna för kommitténs räkning av professor Svante Jansson, Matematiska Institutionen, Uppsala universitet, se även Svante Jansson; Den naturliga spärren (2012).
57
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
det.8 En valkrets måste utformas så att den har minst 15 ledamöter. Det innebär att en kommun med 31 ledamöter i fullmäktige som delar in i två valkretsar på 15 respektive 16 mandat, får spärrar som kan beräknas till 4,6 procent i valkretsen med 15 ledamöter och 4,3 procent i valkretsen med 16 ledamöter.
2.3Kommitténs överväganden och förslag avseende minskat fullmäktige
Kommitténs förslag: Det införs en ny latitud som innebär att lägsta antalet fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare sätts till 21, samt att nästa latitud utvidgas så att lägsta antalet fullmäktigeledamöter är 31 för kommuner med 8
Erfarenheten från små kommuner visar att partierna har svårt att fylla sina listor och att fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag oftare än i större kommuner. Erfarenheten från landstingen skiljer sig från scenariot i kommunerna, vilket bl.a. framgår av att det efter valet inte fanns några obesatta mandat i landstingsfullmäktige. Fördelningen mellan små och stora landsting skiljer sig också åt jämfört med kommunerna. Endast två av de 18 landstingen och två regionerna har under 140 000 röstberättigade invånare d.v.s. motsvarande den lägsta latituden. I nästa latitud återfinns 4 landsting. Det innebär att mer än hälften (14 stycken) av landstingen och regionerna befinner sig i de två övre latituderna vad gäller antalet röstberättigade invånare. Kommittén anser därför att det inte finns något skäl att förändra latituderna vad avser landstingen.
Däremot finns det skäl att särskilt se över villkoren för de små kommunerna och att möjliggöra förändringar i de demokratiska strukturerna så att deras funktionssätt kan stärkas. Av de beskrivningar som förts fram angående behovet av att införa en möjlighet att minska fullmäktiges storlek framgår att det är en angelägen fråga att se över. Mot bakgrund av vad som framkommit ovan anser kommittén att det också är en angelägen fråga utifrån
8 Vallagen (SFS 2005:837) 4 kap. 12 §.
58
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
det grundläggande förhållningssätt som kommer till uttryck i kommunallagen, nämligen att kommuner och landsting ska ges ett stort utrymme att organisera arbetet på det sätt som passar dem bäst. Enligt direktivet är kommittén fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen om den kommunala demokratin i syfte att förstärka dess funktionssätt. Sammantaget finner kommittén att frågan om fullmäktiges storlek är angelägen och att den har direkt betydelse för den kommunala demokratins funktionssätt. Följakt- ligen ryms frågan inom ramen för direktivet.
En risk med att minska fullmäktiges storlek är att det kan leda till försämrad representativitet på grund av att antalet ledamöter minskar. Även med en halvering av antalet förtroendevalda går det dock tre gånger så många invånare per förtroendevald i de största kommunerna som i de små. En annan risk är att det i princip blir persongemenskap mellan styrelse och fullmäktige om man minskar antalet ledamöter i fullmäktige alltför mycket. Det finns också en risk att de förtroendevaldas kontaktyta med medborgarna minskar i takt med antalet, eftersom det helt enkelt blir färre politiker som kan ha sådana kontakter. Detta skulle dock kunna förhindras genom att kommunerna beaktar att behovet av tid och resurser för uppdraget kan öka och att varje fullmäktigeledamot ges den tid och de resurser som krävs. Ett argument som talar mot att minskade fullmäktige innebär minskade kontakter med medborgarna är att med ett mindre fullmäktige kan den enskilde ledamoten blir mer känd i kommunen och uppdraget bli tydligare för medborgarna.
En stor fördel med att införa en möjlighet att minska fullmäktige är att det skulle underlätta för de, företrädesvis mindre, kommuner där partierna har svårt att fylla sina listor och fullmäktigeledamöter hoppar av sina uppdrag. Ett minskat full- mäktige kan också innebära att fler ledamöter ges utrymme att vara aktiva i t.ex. debatter, vilket också skulle kunna bidra till en viss vitalisering av fullmäktige. Sammantaget finner kommittén att det kan finnas vissa risker med att minska fullmäktige men att fördelarna överväger.
Som framgår av avsnitt 2.2.3 innebär en minskning av fullmäktige att möjligheterna att få mandat i kommunernas fullmäktige påverkas d.v.s. representationströskeln blir högre. Ju färre ledamöter desto högre blir tröskeln för att ett parti ska bli representerat i fullmäktige. Detta förhållande blir avgörande för att bedöma hur stor en skälig minskning av fullmäktige bör vara.
59
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
Enligt teoretiska bedömningar med vissa givna förutsättningar är det troligt att ett parti som erhållit 3,3 procent av den totala andelen röster skulle få ett mandat i ett fullmäktige med 21 ledamöter. Detta innebär att tröskeln höjs i förhållande till i dag då det är troligt att ett parti under samma förutsättningar men med ett fullmäktige med 31 ledamöter endast skulle behöva 2,24 procent av den totala andelen röster för att få ett mandat.
Som framgår av exemplen innebär detta att fler små partier riskerar att inte bli representerade i fullmäktige. Med fler små partier ökar dessutom osäkerheten i de teoretiska beräkningarna. Kommittén vill dock i detta sammanhang påpeka att ett förslag som innebär en möjlighet för kommunerna att fatta beslut om att minska fullmäktige, är just en möjlighet och inte en skyldighet. Det står fullmäktige fritt att besluta att antalet ledamöter i fullmäktige ska vara högre än minimiantalet. Som framgår av avsnittet ovan 2.2 är det också vanligt att så sker. Ett mindre fullmäktige behöver inte heller betyda att antalet förtroendevalda måste minska eftersom antalet ledamöter i nämnderna inte behöver minska.
Sammantaget anser kommittén att det finns flera skäl som talar för mindre fullmäktigeförsamlingar och att vinsterna är så stora att det uppväger att representationströskeln blir något högre. Däremot anser kommittén att systemet med latituder som anger det minsta antal ledamöter som måste utses vid angivna antal röstberättigade invånare inte bör ändras. Även med en minskad fullmäktige- församling så innebär det rådande systemet med latituder att opinionen bland väljarna kan återspeglas. Att införa en fast minimigräns skulle, framförallt i större kommuner, kunna användas som en spärr mot småpartier. Det finns därför demokratiska skäl som talar för att latitudsystemet behålls. Kommittén anser därför att kommunallagens bestämmelser bör ändras så att det blir möjligt att minska antalet ledamöter i förhållande till dagens situation men att latitudsystemet behålls i justerad form.
Som framgått ovan är det i de minsta kommunerna som behovet av att få minska fullmäktige är som störst. Kommittén vill därför inte heller gå så långt som att genomföra en minskning av antalet fullmäktigeledamöter inom samtliga latituder. Enligt siffrorna för 2010 års val är det 143 kommuner i Sverige, vilket motsvarar knappt hälften av landets samtliga kommuner, som har färre än 12 000 röstberättigade invånare eller med andra ord som är skyldiga att ha ett fullmäktige med minst 31 ledamöter.
60
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
Kommittén anser inte att det är rimligt att nästan hälften av landets kommuner ska vara skyldiga att ha samma storlek på sina fullmäktigeförsamlingar trots att skillnaderna mellan dessa kommuner både vad gäller antalet invånare och geografisk storlek är mycket stora. Kommittén föreslår därför att det införs en ny latitud på minst 21 fullmäktigeledamöter i kommuner med upp till 8 000 röstberättigade invånare och att nästa latitud utökas så att kommuner med över 8 000 till och med 16 000 röstberättigade invånare ska ha minst 31 fullmäktigeledamöter. Förändringen innebär att 77 kommuner, vilket motsvarar 26,5 procent av landets kommuner, kan sänka antalet ledamöter i fullmäktige från 31 till 21 ledamöter samt att 29 kommuner, vilket motsvarar 10 procent av landets kommuner, kan sänka från 41 till 31 ledamöter. Totalt innebär det att 106 eller knappt 37 procent av Sveriges kommuner kan minska storleken på sina fullmäktigeförsamlingar, om de så önskar.
Kommittén anser att latituderna på så sätt på ett bättre sätt tillvaratar skillnaderna mellan kommunerna i landet och sprid- ningen inom respektive latitud.
Kommittén kan konstatera att ett minskat fullmäktige kan påverka frågor som hänger samman med den ”naturliga spärren” och proportionell mandatfördelning. I oktober 2011 tillkallade regeringen 2011 års vallagskommitté (Ju 2011:13) som bland annat har i uppdrag att överväga om det bör införas ett system med kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner samt föreslå sådana lagändringar som den finner motiverade. Kommittén har samrått med 2011 års vallagskommitté, som i sitt arbete kommer att beakta den föreslagna ändringen om minskat fullmäktige och den eventuella effekt som förslaget kan ha för dess arbete.
2.4Fullmäktiges formella ställning i det kommunala beslutsfattandet
Av 1 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå och att det för den offentliga förvaltningen finns kommunala förvaltningsmyndigheter.
Den parlamentariska kommittén Grundlagsutredningen, som hade till uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen
61
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
åren
Flera av bestämmelserna i det nya kapitlet hade redan sin motsvarighet i den tidigare lydelsen av regeringsformen men det tillkom också nya bestämmelser som reglerar den kommunala självstyrelsens omfattning, villkoren för inskränkningar i själv- styrelsen och möjligheterna till skatteutjämning mellan kommuner.
Av 14 kap. 1 § regeringsformen framgår att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. 10 Sammanfattningsvis framgår det således av regeringsformen att fullmäktige är den beslutande församlingen och att det för den offentliga förvalt- ningen bl.a. finns kommunala förvaltningsmyndigheter.
Fullmäktiges beslutsområde omfattar avgöranden som är av mer grundläggande art eller har mer generell räckvidd. I 3 kap. 9 § kommunallagen kommer detta till uttryck på så sätt att fullmäktige ska besluta i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget. Som en exempli- fiering av vilka ärendetyper detta är tar paragrafen upp ärenden som avser
-mål och riktlinjer för verksamheten,
-budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor,
-nämndernas organisation och verksamhetsformer,
-val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar,
-val av revisorer,
-grunderna för ekonomiska förmåner till förtroendevalda,
-årsredovisning och ansvarsfrihet,
-folkomröstning i kommunen eller landstinget, och
-extra val till fullmäktige.
9SOU 2008:125 s 542 f.
10Motsvarande stadgande återfanns tidigare i dåvarande 1 kap. 7 § första stycket andra meningen regeringsformen.
62
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
Beslut i ärenden som gäller dessa områden får inte delegeras till nämnder. I andra ärenden eller grupper av ärenden får dock fullmäktige, enligt 3 kap. 10 § kommunallagen, delegera åt en nämnd att fatta beslut i fullmäktiges ställe. Nämnderna kan således ha viss beslutanderätt på grundval av delegation från fullmäktige men även inom ramen för den förvaltande och verkställande verksamheten samt i ärenden där nämnden har beslutanderätt med direkt stöd av speciallagstiftning t.ex. beviljande av en social förmån. I de fall nämnden har beslutanderätt med direkt stöd av speciallagstiftning får fullmäktige enligt 12 kap. 2 § regerings- formen inte bestämma hur nämnden ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot t.ex. en enskild.
Enligt 5 kap. 26 § kommunallagen ska ett ärenden ha beretts innan det avgörs av fullmäktige. Av lagen framgår att ett ärende ska ha beretts antingen av en nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör eller av en fullmäktigeberedning. Av 5 kap. 28 § kommunal- lagen framgår att styrelsen alltid ska ges tillfälle att yttra sig i ett ärende som har beretts av en annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. Om det inte föreligger något förslag från den beredande nämnden ska styrelsen lägga fram förslag till beslut. Styrelsen är m.a.o. sista beredningsinstans innan fullmäktige fattar beslut.
2.4.1Kommundemokratikommitténs betänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48)
Kommundemokratikommittén, KDK, konstaterade i sitt betänkande att allt färre beslut i praktiken fattas av fullmäktige. Kommittén menade att många ärenden befinner sig i en gråzon där det inte är självklart huruvida fullmäktige måste besluta själv eller om fullmäktige har rätt att delegera ärendet. Detta, menade kommittén, har inneburit att ett stort antal viktiga frågor delegerats från fullmäktige till styrelse och nämnder, vilket i sin tur har minskat fullmäktiges beslutsmakt (detta har också tagits upp av Sveriges Kommuner och Landsting, se avsnitt 2.5). En annan orsak till att fullmäktige inte uppfattas som högsta beslutande organ, är att fullmäktige, enligt kommittén, ibland uppfattas som ett transportkompani för beslut som i praktiken redan är fattade. Eventuella kompromisser mellan partierna är gjorda i nämnder och
63
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
styrelser. Det innebär att när frågan kommer till fullmäktige så är de politiska positionerna låsta.
Som ett led i att stärka fullmäktiges centrala roll lade KDK bl.a. fram förslag på återremittering och lyftningsrätt (se avsnitt 2.4.2).
En annan aspekt på bristande inflytande som KDK tog upp, var fullmäktiges beslutanderätt vad gäller kommunala bolag. Kommittén konstaterade att kommunerna valt att lägga en relativt stor del av sin verksamhet i bolagsform och att dessa företag hanterar förhållandevis stora ekonomiska värden.11 Kommittén ansåg att fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ måste stärkas och att det måste finnas en garanti för att fullmäktige alltid ska ha det avgörande inflytandet över frågor av stor vikt. Kommittén ansåg vidare att det inte ska spela någon roll om kommunen eller landstinget väljer att driva verksamhet i förvaltningsform eller i bolagsform. Mot denna bakgrund föreslog kommittén att fullmäktiges godkännande bör krävas när kommunala bolag fattar sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
2.4.2Demokrati för det nya seklet – nya regler för att stärka fullmäktiges ställning
I propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), konstaterades att en förutsättning för att fullmäktige i praktiken ska kunna ha den centrala roll som grundlagen förutsätter är att de centrala besluten också behandlas i fullmäktige. I propositionen framhölls att kommuner och landsting har ett ansvar att inte delegera allt för många uppgifter till sina nämnder på ett sätt som inskränker fullmäktiges kompetens. Det påpekades också att utvecklingen mot att ett stort antal viktiga kommunala beslut fattas i styrelsen, nämnder och kommunala företag på sikt kan innebära att fullmäktiges ställning som kommunens eller landstingets högsta beslutande organ successivt försvagas. När beslut i principiella frågor inte kommer under fullmäktiges prövning medför detta att möjligheten till en förutsättningslös offentlig debatt begränsas. Det
11 Enligt SCB:s statistik för år 2010 uppgick antalet kommunala företag till 1622 och hade sammanlagt 46 055 anställda. Omsättningen uppgick till drygt 184 miljarder kronor.
År 2001 fanns det 1 447 kommunägda företag som hade sammanlagt 44 025 anställda. Omsättningen uppgick till 135 miljarder kronor.
För år 2010 uppgick antalet landstingsägda företag till 112, de hade 19 968 anställda och omsatte 38 miljarder kronor. För år 2001 var antalet företag 90, de anställda uppgick till 26 461 och omsättningen var 24 miljarder kronor.
64
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
framhölls att det måste finnas en garanti för att fullmäktige har det avgörande inflytandet över frågor som är av stor vikt för kommunen eller landstinget.
Återremittering
För att stärka fullmäktigeledamöternas rätt att genom ytterligare beredning få konsekvenserna av ett ärende bättre, djupare eller mer allsidigt belysta lade regeringen fram det av KDK utarbetade förslaget om återremiss. Detta lagförslag speglade det förfarande som utvecklats i praktiken, nämligen att ett ärende som av en majoritet inte ansågs vara tillräckligt berett kunde begäras återremitterat till den nämnd som lagt förslaget. Nyheten med förslaget var att det införde en möjlighet för en minoritet i kommunfullmäktige att få ett ärende bordlagt och återremitterat. Syftet med minoritetsregleringen om återremiss var att bidra till att fördjupa demokratin och motverka kortsiktigt framhastade beslut, utan att försämra effektiviteten i berednings- och beslutsprocesserna i allt för stor omfattning. I remissomgången som föregått förslaget hade en del kritik väckts mot att förslaget skulle ge en minoritet möjlighet att fördröja beslut. Regeringen menade dock att detta måste vägas mot den demokratisering och det minoritetsskydd som en sådan rätt till skulle innebära.
I juli 2002 infördes i 5 kap. 36 § kommunallagen en möjlighet att bordlägga eller återremittera ett ärende om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.12 Om ärendet på begäran av en minoritet har bordlagts eller återremitterats tidigare krävs dock enkel majoritet. Motiveringen till ett beslut om återremiss ska bestämmas av de ledamöter som begärt återremittering men om det finns flera motiveringar får ordföranden pröva vilken motivering som biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna.
Ingen lyftningsrätt
Förslaget som KDK lade fram i sitt betänkande om att införa en s.k. lyftningsrätt fördes aldrig fram i propositionen. Förslaget innebar att en nämnd som fått ett ärende delegerat till sig skulle ha rätt att hänskjuta ärendet tillbaka till fullmäktige för avgörande,
12 SFS 2002:249.
65
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
förutsatt att minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna i nämnden begärt det. Förslaget mötte dock stark kritik i remissomgången. Flera remissinstanser pekade på att det bl.a. inte ansågs lämpligt att en minoritet ska ges möjlighet att inskränka den beslutanderätt som fullmäktige delegerat till en nämnd samt att grundprincipen att ärenden ska delegeras så långt ut som möjligt i den kommunala organisationen skulle sättas ur spel.
Kommunala bolag
När det gäller kommunala bolag föreslog KDK att fullmäktiges godkännande ska krävas när kommunala bolag fattar beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt, samt att en rättshandling som grundas på ett sådant beslut ska bli ogiltig om fullmäktige inte godkänt det inom tre månader från det att beslutet underställdes fullmäktige.
I propositionen framhöll regeringen att ett sätt att öka det demokratiska inflytandet i helägda kommunala aktiebolag skulle kunna vara att ge fullmäktige större möjligheter till inflytande över beslutsfattandet i helägda bolag. Regeringen var dock inte beredd att föreslå en lagreglering i enlighet med KDK:s förslag om att fullmäktiges godkännande av kommunala bolags beslut skulle krävas. Ett sådant lagstadgat krav på fullmäktiges godkännande skulle komma i konflikt med grundläggande associationsrättsliga bestämmelser om bl.a. bolagsstyrelsens och styrelseledamöternas ansvar. I propositionen lades det därför fram ett förslag med krav på att fullmäktige ska se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i de kommunala bolagens verksamhet som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Idag finns det fastslaget i kommunallagen att, då en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet för bolagets verksamhet, utse samtliga styrelseledamöter samt se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.13
13 3 kap. 17 § kommunallagen.
66
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
2.5Projekt inom Sveriges Kommuner och Landsting
2.5.1Brytpunkt
Under åren
Rapporten redovisar olika dilemman mellan ideal och praktik i den kommunala demokratin samt olika trender som kan förväntas påverka det demokratiska systemet framöver. Vidare diskuteras vilka möjligheter medborgarna har att utöva inflytande över förhållandena i sina kommuner och landsting samt vilka möjligheter som de politiska institutionerna har att agera så att medborgarviljan förverkligas. En utgångspunkt har varit att partierna förutsätts spela en fortsatt viktig roll i den lokala och regionala demokratin.
Brytpunktsprojektets förslag till förändringar av det demokratiska systemet i kommuner och landsting
I rapporten läggs ett antal idéer fram som syftar till att öka möjligheten för kommuner och landsting att själva forma sina politiska institutioner. Syftet med förslagen är att utveckla en representativ demokrati som både kan visa handlingskraft och skapa legitimitet. Med rapporten vill man också stimulera till konkreta demokratiförsök. Bland förslagen finns bland annat att införa majoritetsstyre (se avsnitt 3), att stärka fullmäktige som högsta beslutande organ genom att ta över beredningsansvaret från styrelsen, att införa fullmäktige utan styrelse och ge fullmäktige både beredande och verkställande uppgifter, att precisera fullmäktigepresidiets roll, att ge tydligare ansvar för styrelsens ordförande och införa möjlighet till direktval.
67
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
2.5.2Utveckla fullmäktige – javisst, men hur!
Under hösten och vintern 2007/2008 bjöd SKLs beredning för demokratifrågor in till sex regionala dialogkonferenser där utmaningar och möjligheter för framtidens lokala demokrati diskuterades. Konferenserna ledde bland annat fram till ett beslut att stödja kommuner i deras strävan att vitalisera fullmäktige.
Arbetet resulterade i att SKL hösten 2010 presenterade en idéskrift med samlade kunskaper och erfarenheter från fyra års diskussioner och praktiskt prövande. 14 Av skriften framgår att en kritisk granskning visar att fullmäktigeförsamlingarna varit dåliga på att ta tillvara de möjligheter som finns inom såväl ramen för uppdraget som gällande lagstiftning. Det konstateras att det gäller att först och främst lyfta fram de verktyg som redan existerar och utveckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige.
I idéskriften presenteras kunskap och erfarenheter från praktiskt prövande i ett antal kommuner och landsting. Syftet är att visa hur fullmäktige kan utvecklas för att möta ändrade krav och förväntningar från omvärld, medborgare och förtroendevalda.
Åtta initiativ för att vitalisera fullmäktige
Ur de diskussioner och utvecklingsprojekt som genomförts i SKLs projekt har åtta initiativ för att vitalisera fullmäktige vuxit fram. De åtta initiativen är förslag och exempel på aktiviteter som kan bidra till fullmäktiges utveckling och som kan genomföras redan idag inom ramen för den befintliga lagstiftningen.
1.Ökad kunskap för de förtroendevalda om det demokratiska systemet och dess ramverk samt de enskilda ledamöternas befogenheter och ansvar.
2.Ett stärkt uppdrag för fullmäktiges ordförande och presidium.
3.Ett fullmäktige med engagerande arbetsformer som beslutas lokalt och bygger på överenskommelser mellan partierna eller reglering i fullmäktiges arbetsordning.
4.En respektfull samtalston.
5.Att fullmäktige själv bereder vissa frågor i permanenta eller tillfälliga beredningarna.
14 Utveckla fullmäktige javisst, med hur! Sveriges Kommuner och Landsting, 2010.
68
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
6.Ett fullmäktige som ställer krav på återredovisning från nämnder och styrelse.
7.En genomtänkt process för den årliga ansvarsprövningen.
8.Ett fullmäktige som har tillgång till tjänstemannastöd och resurser.
2.6Fullmäktigepresidiets roll
En av de åtgärder som har framförts som önskvärd är att precisera fullmäktigepresidets roll.15 Av 5 kap. 6 § kommunallagen framgår att fullmäktige bland sina ledamöter väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen. Det vanligaste är att denna tid sammanfaller med mandatperioden men det finns inga formella hinder mot t.ex. ettåriga mandat. Presidiet, d.v.s. ordföranden och vice ordföranden, är inget kommunalrättsligt organ. Det innebär bland annat att ordföranden och vice ordföranden inte kan utses genom valhandling utan posterna måste besättas av fullmäktige en och en. En vice ordförande får endast inträda som ordförande då den ordinarie ordföranden inte kan närvara. Ordinarie ordförande får således inte delta i överläggning och beslut i ett ärende där vice ordförande för ordet.
Av 5 kap. 8 § kommunallagen framgår att ordföranden utfärdar kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige, efter det att fullmäktige fattat beslut om när sammanträdet ska hållas. Det är ordförandens uppgift att leda fullmäktiges sammanträden och ansvara för ordningen vid sammanträdena. Ordföranden har t.ex. rätt att visa ut en person som uppträder störande. Det ligger även i ordförandens uppgifter att se till att bara sådana ärenden som har kungjorts på ett riktigt sätt avgörs vid fullmäktiges sammanträde. Det är vidare ordförandens uppgift att lägga fram förslag till beslut. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Ordföranden har rätt att i vissa fall vägra att lägga fram ett förslag till beslut. 16
Enligt kommunallagen har fullmäktiges ordförande tilldelats det formella ansvaret för att leda fullmäktiges arbete. Däremot finns det inga föreskrifter om presidiets roll i att föra fullmäktiges arbete framåt. Om fullmäktiges presidium ska kunna spela en mer aktiv roll i detta arbete krävs att presidiets roll preciseras.
15Se bl.a. SKLs Brytpunktsprojekt och SKLs brev till regeringen dnr Fi2010/499.
165 kap.
69
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
2.7Kommitténs överväganden och förslag rörande fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet
Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det redan i dagsläget finns stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning och att det därför inte föreligger något behov av att genomföra förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning.
Kommitténs förslag: Det ska framgå av kommunallagen att fullmäktiges ordförande och vice ordförande(n) tillsammans utgör fullmäktiges presidium.
Presidiets uppgifter ska anges i fullmäktiges arbetsordning.
Kommittén kan konstatera att fullmäktiges formella ställning är stark men att den i praktiken inte alltid är lika stark. Det har i flera sammanhang förts fram önskemål om att stärka fullmäktiges ställning. Detta framgår bl.a. av tidigare demokratiutredningar och av det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för Sveriges Kommuner och Lanstings, SKL, arbete. Det har också förts fram önskemål om att såväl stärka som utveckla fullmäktiges roll som uppdragsgivare och ansvarsutkrävare.
Som framgått av avsnitten ovan finns det en rad orsaker till att fullmäktiges ställning kan uppfattas som svag. Det kan handla om att den avgörande diskussionen äger rum i styrelsen i stället för i fullmäktige eller att man i vart fall redan lagt fast sina positioner i styrelsen. Fullmäktiges beslut innebär då endast att man i efterhand formellt bekräftar redan träffade överenskommelser.
Det har också visat sig att det inte heller är självklart i vissa ärenden om det är fullmäktige som ska besluta eller om ärendet ska delegeras. Allt fler beslut befinner sig i en gråzon och ett stort antal viktiga frågor delegeras till styrelse och nämnder. Sammantaget har detta i praktiken minskat fullmäktiges beslutsmakt och, i en del kommuner, inneburit att fullmäktigesammanträden fått ställas in på grund av brist på ärenden.
Det finns också studier som visar att en stor andel av de förtroendevalda anser att de har ett litet inflytande över kommunens politiska verksamhet och anser att deras roll ofta
70
SOU 2012:30 |
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
begränsar sig till att godkänna tjänstemännens förslag.17 De verkar uppleva att de tar ställning till förslag som tjänstemän har utformat istället för att det är de själva som är med och formar förslagen.
I den problembeskrivning som framträder gällande fullmäktiges ställning kan kommittén konstatera att problemen i första hand är att hänföra till arbetssätt och metoder. Kommittén delar slutsatserna i SKLs fullmäktigeprojekt, att fullmäktigeförsamlingarna i varierande grad har tagit tillvara de möjligheter som finns inom såväl ramen för fullmäktiges uppdrag som gällande lagstiftning för att vara en mer aktiv part. Kommittén anser därför att det i första hand gäller att lyfta fram de verktyg som redan existerar och utveckla kunskap och erfarenheter med hjälp av dessa om man vill vitalisera fullmäktige.
Det finns i dagsläget en trend mot att antalet kommuner som har kommunstyrelsen som enda verksamhetsnämnd ökar i antal. I många kommuner har de borttagna verksamhetsnämnderna ersatts av bl.a. fasta fullmäktigeberedningar och utskott i kommun- styrelsen. Det finns också kommuner som har såväl fullmäktigeberedningar som facknämnder. Kommittén anser att detta visar att det finns betydande flexibilitet att organisera kommunens arbete inom ramen för gällande lagstiftning.
Fullmäktige kan vara en aktiv uppdragsgivare och en aktiv part i styrningen redan idag. Det handlar om att fullmäktige måste lämna tydliga uppdrag för beredningen av ett ärende, ställa krav på att bli involverat under beredningsprocessen samt att utifrån fattade beslut begära att få återrapportering från nämnder och styrelse. Fullmäktige kan dessutom själv bereda frågor av långsiktig och strategisk karaktär. Genom att göra fullmäktige till en mer aktiv part blir de folkvalda också involverade i att ta initiativ, formulera problem samt följa upp hur besluten genomförs.
I detta sammanhang kan kommittén konstatera att SKL och de projekt som genomförs i SKLs regi spelar en stor roll. De projekt som bedrivits och alltjämt bedrivs för att vitalisera fullmäktige är ett viktigt led i arbetet. De initiativ som tagits av enskilda kommuner inom ramen för detta arbete kan även ses som förslag och exempel på aktiviteter som kan genomföras redan idag och som kan bidra till fullmäktiges utveckling. Här har SKL en viktig uppgift som kunskapsspridare.
Sammantaget anser kommittén att det redan i dagsläget finns stora möjligheter att i praktiken stärka fullmäktiges ställning och
17 Gilljam, Karlsson och Sundell, Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati (2010) s. 62 ff.
71
Fullmäktiges ställning i det kommunala beslutsfattandet |
SOU 2012:30 |
att det därför inte föreligger behov av att genomföra några förändringar i kommunallagen för att stärka fullmäktiges ställning.
Fullmäktiges presidium
Av vad som framkommit ovan angående fullmäktiges möjligheter att vara en aktiv part i det kommunala beslutsfattandet finns det, enligt kommitténs mening, endast en punkt som kräver lagstiftningsåtgärder och den gäller presidiets roll.
För att vitalisera fullmäktige behöver fullmäktiges presidium kunna ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen, gärna i samarbete med partiernas gruppledare. En sådan roll skulle, enligt kommitténs mening, kunna innebära att fullmäktige tidigt kan få information i ärenden liksom bättre möjligheter att styra det fortsatta beredningsarbetet. Detta är en viktig del för att fullmäktige ska kunna fungera som initiativtagare och forum för strategiska diskussioner.
Eftersom presidiet inte omnämns som organ i kommunallagen, kan det inte heller ges särskilda uppgifter. Det alternativt som står till buds är att göra en fullmäktigeberedning av presidiet. Kommittén anser emellertid att det finns starka skäl för att stärka presidiets roll. Det bör därför framgå av 5 kap. 6 § kommunallagen att fullmäktiges ordförande tillsammans med vice ordföranden utgör fullmäktiges presidium. Presidiets uppgifter kan sedan närmare preciseras i arbetsordningen. På så sätt kan presidiet ges en mer aktiv roll när det gäller planeringen av fullmäktigearbetet och kontakterna med styrelsen.
Kommittén anser vidare att ett vitalt fullmäktige också inkluderar partigruppernas sätt att arbeta eftersom det är i dessa grupper som besluten diskuteras och debattkulturen sätts. Här kan en aktiv dialog mellan fullmäktiges presidium och partiernas gruppledare vara en metod för att fullmäktige ska kunna utveckla sin roll som initiativtagare och som forum för strategiska diskussioner.
72
3Försöksverksamhet med majoritetsstyre
3.1Direktiven
Av direktiven framgår att förändringar i kommunallagens nuvarande ordning bör övervägas mycket noga eftersom den reglering som styr det kommunala beslutsfattandet gäller i alla kommuner och landsting. Utan starkt övertygande skäl är det svårt att föreslå ändringar. Samtidigt är det ofta svårt att värdera olika idéer kring förändringar utan att ha iakttagit hur de fungerar i praktiken. Kommittén bör därför generellt överväga om dess förslag först ska prövas som en försöksverksamhet i endast vissa kommuner och landsting.
Av direktiven framgår vidare att kommittén är fri att överväga och föreslå förändringar i regleringen av den kommunala demokratin i syfte att stärka dess funktionssätt.
3.2Diskussioner om majoritetsstyrets för – och nackdelar
Frågan om kommunal parlamentarism har varit föremål för ett antal utredningar. Betänkandet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? publicerades i samband med grundlagsreformerna i början på
1SOU 1972:32.
2SOU 1975:41.
73
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
man inte ville tvinga de folkvalda församlingarna att arbeta via utskott, vilket man ansåg skulle bli följden av införande av majoritetsstyre. Det tyngsta skälet var dock att man ville värna om oppositionens möjlighet till insyn. Inte minst menade man att detta var nödvändigt eftersom många kommuner hade en mycket stabil politisk majoritet och minoriteten, även på lång sikt, hade mycket små möjligheter att erövra den politiska majoriteten.3 Utredningen konstaterade också att det inom ramen för samlingsstyret fanns utrymme för olika former av majoritetsmarkeringar, vilket var ytterligare ett skäl för att inte lägga några ändringsförslag.
I Förtroendeuppdragsutredningen följdes frågan upp.4 I en expertrapport som skrevs på uppdrag av utredningen föreslogs ett system som skulle kunna tillämpas i större kommuner med minst 20 000 innevånare. I rapporten konstaterades dock samtidigt att debatten om majoritetsstyre i kommunerna hade avstannat efter det att utredningen om kommunal demokrati publicerat sitt betänkande. I rapporten påpekades att ett system med renodlad kommunal parlamentarism inte skulle passa på kommunal nivå, där flertalet politiker är fritidspolitiker och antalet heltidspolitiker är begränsat.
Även i Lokaldemokratikommitténs betänkande hänvisade man till en expertrapport.5 I rapporten ansåg man att ett införande av majoritetsstyre skulle bidra till att informera medborgarna om de politiska skiljelinjerna och bidra till en kritisk granskning av de kommunala politikerna. Det skulle också öka konkurrensen mellan partierna och därmed ge partierna ett incitament till förändring och förbättring. Som negativa konsekvenser nämndes den möjliga försämringen till insyn för oppositionen, inte minst i kommuner med mycket stabila majoriteter. Även Lokaldemokratikommittén avstod från att lägga fram några förslag till ändring.
Under åren
3Bergman, Statsvetenskaplig Tidskrift (1999), årgång 102, nr 2, s.
4SOU 1989:108 Förtroendevald på
5SOU 1993:90 Lokal demokrati i utveckling.
74
SOU 2012:30 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
lättare för medborgare att utkräva ansvar. Ett annat motiv är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt.
Även inom ramen för SKLs arbete med att stärka fullmäktiges ställning som högsta beslutande organ har frågan tagits upp. Arbetet handlade i första hand om behovet av att tydliggöra fullmäktiges roll som beslutsfattare, uppdragsgivare och ansvarsprövare samt att ge fullmäktige en mer aktiv roll i beredningsprocessen och att utveckla presidiets uppdrag. 6
Inom ramen för forskningsprojektet Politiker tycker om demokrati vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet genomfördes
3.2.1Kommunparlamentarism i Norge
I Norge finns sedan år 1993 en möjlighet i den norska kommunallagen att välja mellan att ha den traditionella formannskapsmodellen, eller den parlamentariska modellen med majoritetsstyre.
Formannskapsmodellen, som kan liknas vid den svenska styrningsmodellen för kommuner och landsting, är knuten till idéen om lekmannastyre och att det ska finnas många aktiva politiker i nämnder och styrelser. Samarbetslösningar och konsensus är ett ideal. Ledamöterna i valda organ utses genom proportionella val. I Norge är denna modell starkt förknippad med en särställning för kommunens högste tjänsteman (rådmannen). Det är rådmannens traditionella roll att utreda och förbereda beslut, föreslå åtgärder och att ansvara för att besluten genomförs. Dessa rådmän är inte beroende av politiska växlingar, utan är fast anställda tjänstemän.
De politiska organens roll har i denna modell i stor utsträckning varit reaktiv snarare än aktiv.8
6Utveckla fullmäktige javisst, men hur! Sveriges Kommuner och Landsting 2010.
7Gilljam, Karlsson och Sundell, Politik på hemmaplan, Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, 2010, s. 27.
8Bergman, Statsvetenskaplig Tidskrift (1999), årgång 102, nr 2, s.
75
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
Den parlamentariska modellen innebär att den folkvalda församlingen utser en "regering" (byråd). Detta råd styr administrationen och har förslagsrätt. Den centrala idén är koncentration av makt och ansvar. Förslagen från rådet går till den folkvalda församlingen (bystyret) där de diskuteras i utskott och debatteras i plenum. Modellen antas skapa klara skiljelinjer mellan partierna och bidra till att lyfta fram partiskiljaktligheter i lokalpolitiken. Maktbalansen är tänkt att behållas genom möjligheten att majoriteterna skiftar över tid.9
Det har gjorts flera forskarutvärderingar av den kommunparlamentariska modellen i Norge. Forskarna har funnit att både ansvarsfördelningen mellan partierna och de förtroendevaldas relation till förvaltningen har tydliggjorts. Däremot är det inte säkert att politiken i större utsträckning har kommit att präglas av en helhetssyn eller att medborgarnas deltagande har stimulerats. Även andra utvärderingar som genomförts framhåller den ökande politiska styrningen av förvaltningen som den mest betydelsefulla konsekvensen. Förväntningar på ökad tydlighet i politiska ansvarsförhållanden har däremot inte infriats i så stor utsträckning, vilket kan hänga samman med att den styrande koalitionen har varit mycket bred.
I Oslo infördes i samband med införandet av majoritetsstyre också omfattande delegationer av beslutanderätt. Trots detta har antalet ärenden tenderat att öka.10 Detta har skapat ett spänningsförhållande mellan målstyrning och delegation å ena sidan och detaljstyrning å den andra. Även om alltfler ärenden formellt har delegerats från den politiska sfären till den administrativa, så har det inte inneburit att politikerna har accepterat att inte gripa in i enskilda ärenden.
Det har också framförts ganska hård kritik mot systemet från oppositionspartierna som, trots lagstiftning om att oppositions- partierna ska ges insyn, anser att oppositionens insyn inte har tillgodosetts.11 Inte minst i Oslo har kritiken från oppositions- partierna ibland varit hård på denna punkt.
Tre kommuner (Oslo, Bergen och Tromsö) samt fyra fylkes- kommuner (Nordland, Hedmark,
9Bergman, Statsvetenskaplig Tidskrift (1999), årgång 102, nr 2, s.
10Bäck, Komparativ kommunal konstitutionspolitik,(2006) SKL, s. 53.
11Saxi, Parlamentarisme i norske kommuner – bedre styring og demokrati? Kommunal ekonomi och politik (2009), volym 13, nr 4 sid.
76
SOU 2012:30 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
tillämpar parlamentarism, medan övriga har valt det traditionella samregerandet i formannskapsmodellen.
3.3Proportionella val
Enligt 5 kap. 46 § kommunallagen ska proportionella val tillämpas vid val av bl.a. ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar. Förutsättningarna för de proportionella valen anges i lag (1992:339) om proportionellt valsätt. Lagen innebär att den ska tillämpas om ett visst antal ledamöter begär det. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Lagen innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i en nämnd. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antalet ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande siffra 13 stycken. Fullmäktige kan inom ramen för befintlig lagstiftning besluta att styrelsen enbart ska bestå av ledamöter ur de partier som representerar majoriteten. Det räcker dock med en minoritet på runt tio procent i fullmäktige för att i praktiken förhindra en sådan ordning.
3.4Kommitténs överväganden och förslag
Kommitténs förslag: En lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting införs under perioden 30 juni
3.4.1Varför en försökslagstiftning
Det har från olika håll framförts önskemål om möjligheten att prova majoritetsstyre. Inte minst har detta önskemål förts fram
77
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
inom ramen för Sveriges Kommuner och Landstings, SKL, projekt Brytpunkt.
Möjligheten att införa majoritetsstyre inom ramen för den befintliga lagstiftningen har bl.a. undersökts av Gävle kommun. I det förslag som utarbetades i Gävle skulle kommunstyrelsen endast bestå av de politiker som bildar majoritet i fullmäktige. I övrigt förslogs inga organisationsförändringar beträffande nämnder. För att försäkra oppositionen insyn i beslutsprocessen inom kommun- styrelsen föreslogs bl.a. att ett ekonomiutskott där samtliga partier i fullmäktige skulle finnas representerade skulle inrättas.
Utredningen i Gävle visade att det kan vara genomförbart att införa majoritetsstyre i en svensk kommun utan att kommunal- lagen ändras men att det för detta krävs i princip total enighet i kommunfullmäktige. I Gävle kommun drog man slutsatsen att utöver total enighet om styrelseformen, skulle man troligtvis behöva göra en total översyn av den kommunala organisationen för att uppnå de önskade effekterna av majoritetsstyre. Slutsatsen blev att eftersom kommunallagen är skriven för att styra kommunen genom ett samlingsstyre ansågs det vanskligt att styra kommunen med majoritetsstyre inom ramen för gällande lagstiftning. Gävle kommun valde därför att inte genomföra försöket.
Mot bakgrund av de önskemål som framförts om att få pröva majoritetsstyre och att det inte kan anses vara möjligt att göra detta inom ramen för befintlig lagstiftning, anser kommittén att det är angeläget att genom försöksverksamhet ge möjlighet att pröva majoritetsstyre i någon eller några kommuner och/eller något eller några landsting. Kommittén anser också att det ligger väl i linje med kommitténs direktiv att föreslå en möjlighet att införa majoritetsstyre på försök, för att kunna värdera om det stärker den kommunala demokratins funktionssätt efter att ha iakttagit hur det fungerar i praktiken. Kommittén föreslår därför att det införs en lag om försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting under perioden 30 juni
3.4.2Syftet med majoritetsstyre
Syftet med majoritetsstyre är att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Majoritetsstyre kan också tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och
78
SOU 2012:30 Försöksverksamhet med majoritetsstyre
synliggöra de politiska skiljelinjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar.
3.4.3Förutsättningar för oppositionens arbetssätt
En av de största skillnaderna med att införa majoritetsstyre är att oppositionen förlorar sin plats i styrelsen. Oppositionen förlorar därmed också sådan nödvändig kännedom om styrelsens arbete och pågående ärenden som krävs för att kunna bedriva en aktiv oppositionspolitik. Det framgår av såväl tidigare utredningar som av de uppföljningar som gjorts i Norge, att oppositionens bristande insyn anses vara en av de absolut största nackdelarna med majoritetsstyre.
Kommittén anser därför att oppositionens insyn i ärenden som är på gång i beslutsprocessen inom styrelsen är en av de viktigaste frågorna att beakta vid en övergång till majoritetsstyre. Om inte oppositionens insyn hanteras på ett tillfredställande sätt försämras inte bara förutsättningarna för oppositionen att driva sin politik. Det innebär även att syftet med att införa majoritetsstyre, d.v.s. att skapa en mer aktiv roll för fullmäktige och synliggöra de politiska skiljelinjerna, inte kommer att uppnås.
Det finns olika sätt att hantera hur oppositionens behov av kunskap och information ska kunna tillgodoses. Kommittén anser att det bör vara upp till den kommun eller det landsting som väljer att pröva majoritetsstyre att också besluta om lösningar för hur oppositionens insyn ska garanteras, så att tillvägagångssättet bäst passar med den organisation som kommunen eller landstinget har i övrigt. Som förslag på lösningar kan dock nämnas att styrelsens alla handlingar läggs ut på en för oppositionen avsedd hemsida en viss tid innan handlingarna blir offentliga, så att oppositionen kan få tillgång till dem och därmed förbereda sig inför fullmäktige eller starta debatt i media.
Fullmäktige kan också tillsätta beredningar där samtliga partier finns representerade. När det gäller t.ex. budgetprocessen, som är en av de viktigaste frågorna där partierna kan visa sin politik, kan fullmäktige inrätta ett budgetutskott eller en budgetberedning där samtliga partier i fullmäktige finns representerade. Detta innebär att alla partier får insyn i budgetprocessen. Det skulle även göra det möjligt för samtliga partier att lägga egna förslag till budget som sedan går upp till fullmäktige samtidigt som styrelsen förslag till
79
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
budget tas upp. På så sätt skulle det bli möjligt för oppositionspartierna att yrka på sina förslag utan att stoppas av beredningstvånget som de stoppas av idag. Oavsett vilken modell som väljs är det ett nödvändigt villkor att oppositionen ges en god inblick i det pågående arbetet.
En annan viktig aspekt är att oppositionen ges goda förutsättningar för sitt arbete. Förutom att införa processer som garanterar oppositionens kännedom om pågående ärenden krävs också att den garanteras kansli- och utredningsresurser. En lämplig metod för att garantera att oppositionen får tillräckligt stöd från tjänstemannaorganisationen är att partierna i fullmäktige, redan vid diskussionerna om att införa majoritetsstyre, kommer överens om i vilken omfattning och på vilket sätt oppositionen ska garanteras behövliga utredningsmöjligheter och administrativt stöd. Kommittén kan konstatera att dessa resurser behöver vara relativt omfattande för att oppositionen ska kompenseras för det kunskapsövertag som majoriteten annars kan skaffa sig.
För att majoritetsstyret ska ha önskad effekt förutsätts att oppositionen ges sådana förutsättningar att den kan vara synlig i fullmäktiges debatter, beredningar och gentemot medborgarna.
3.4.4Genomförande av förslaget om majoritetsstyre i svenska kommuner och landsting
Ett införande av majoritetsstyre ställer andra krav på styrelsens tillsättande jämfört med dagens system. Kommittén anser därför att det bör skapas en särskild ordning för hur detta ska ske. Regeringsformens regler om regeringsbildningen kan här tjäna som inspiration.
Kommittén föreslår att ålderspresidenten d.v.s. den personen som varit ledamot i fullmäktige längst tid och vid lika tid den som är äldst, ska ges en sammankallande uppgift. Efter att valresultatet blivit känt kallar ålderspresidenten partiernas gruppledare till överläggningar om den nya styrelsens sammansättning. Ålderspresidenten lämnar därefter i uppdrag till en av gruppledarna att bilda en ny styrelse som enbart består av företrädare från det eller de partier som har stöd av eller i vart fall tolereras av majoriteten i det nya fullmäktige. Förslaget underställs sedan det nya fullmäktige som vid sitt första sammanträde formellt tillsätter styrelsen. Skulle mer än hälften av fullmäktiges ledamöter rösta
80
SOU 2012:30 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
mot förslaget, är det förkastat. Om fullmäktige förkastat gruppledarens förslag faller även införandet av majoritetsstyre och fullmäktige ska utse styrelse enligt ordinarie förfarande d.v.s. genom proportionella val i enlighet med 5 kap. 46 § kommunal- lagen. Kommittén anser dock att sannolikheten för att en sådan situation skulle kunna inträffa får anses vara mycket liten eftersom säkerställandet av en majoritet för beslutet får antas ha skett redan vid de inledande överläggningarna mellan partiernas gruppledare.
3.4.5Styrelsens uppgifter
Styrelsens formella uppgifter kommer vid införande av majoritetsstyre att vara oförändrade. Uppgifterna framgår av 6 kap.
Genom att ledamöterna i styrelsen besätter nämndernas ordförandeposter kommer styrelsen att ha ett gemensamt ansvar för de beslut som fattas och de förslag som läggs till fullmäktige.
Styrelsens sammansättning och de ”ministerroller” som skapas kan förväntas leda till ökad handlingskraft. Kommittén anser att den politiska styrningen av verksamheterna med en sådan arbetsfördelning
12 2 kap. 2 § lag (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
81
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
blir tydligare. Eftersom inte oppositionen ingår i styrelsen kan antalet ledamöter minskas om så är önskvärt.
3.4.6Fullmäktiges roll och uppgifter
Med ett införande av majoritetsstyre blir fullmäktige den politiska arena där majoritet och opposition möts i öppen debatt. Detta kan medföra att medborgarna får ökade möjligheter till insyn i politiken.
För att ytterligare vitalisera fullmäktiges roll kan fullmäktige inom sig inrätta olika beredningar som har till uppgift att bereda styrelsens förslag. Sådana beredningar utses proportionellt utifrån antalet mandat i fullmäktige.
En ny uppgift för fullmäktige blir att hantera eventuella frågor om misstroende mot styrelsen. Misstroende mot styrelsen kan uppstå i olika situationer. Den situation som kommittén dock förutspår skulle kunna bli vanligast är då det sker förändringar inom majoriteten. I likhet med vad kommittén anfört om vikten av att kunna återkalla uppdraget för en styrelse- eller nämnd- ordförande som inte längre har den nya majoritetens stöd (se avsnitt 8.11) kommer det att vara lika viktigt att förändringar i majoriteten kan få effekt på styrelsens sammansättning vid majoritetsstyre. Kommittén föreslår därför att om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär att fullmäktige ska rösta om en misstroendeförklaring mot styrelsen, ska frågan tas upp för prövning i fullmäktige. För att få bifall för en talan om misstroende krävs att minst hälften av fullmäktiges ledamöter bifaller förslaget. Om styrelsen inte längre har förtroende från en majoritet av fullmäktige ska styrelsens uppdrag återkallas och fullmäktige ska utse ny styrelse. För att möjliggöra att en fråga om misstroende ska kunna komma upp för beslut i fullmäktige föreslår kommittén att fråga om misstroende inte ska omfattas av beredningstvång.
3.4.7Upphävande av försök med majoritetsstyre
Samtidigt som kommittén anser att det är värdefullt för kommuner och landsting att få möjlighet att pröva majoritetsstyre så måste det, enligt kommitténs uppfattning, finnas möjlighet att avsluta försöket i förtid. Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska
82
SOU 2012:30 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
kunna besluta att upphäva ett beslut om att på försök införa majoritetsstyre, för att återgå till ordinarie styrelseform. Till skillnad från beslutet om att införa majoritetsstyre bör det dock inte krävas kvalificerad majoritet för att avsluta försöket. Om försöket med majoritetsstyre avslutas i förtid ska fullmäktige tillsätta en ny styrelse i enlighet med 5 kap. 46 § kommunallagen. En fråga om upphävande av ett försök med majoritetsstyre ska beredas i styrelsen.
3.4.8Förväntade effekter av majoritetsstyre
Enligt kommitténs uppfattning har ett system med majoritetsstyre goda förutsättningar att hantera den kommunala representativa demokratins mest centrala uppgifter. De politiska skiljelinjerna blir tydliggjorda i fullmäktige. Fullmäktige får härigenom en ny och tydligare roll som den politiska arenan. Det blir också tydligare för väljarna vem som bär ansvar för den förda politiken, vilket i sin tur kan leda till att de kan utkräva ansvar genom valhandling.
Majoritetsstyre ger också kommun- eller landstingsstyrelsen förutsättningar att tydligt driva sin politiska linje och utöva ett politiskt ledarskap som blir mer synligt för förvaltningen.
Genom att ge ledamöterna i styrelsen politiskt ledningsansvar för olika verksamheter och politikområden kan en positiv effekt också bli att fler ledande förtroendevalda får möjlighet att stiga fram. Kommittén anser därför att ett system med majoritetsstyre kan tillgodose krav på såväl demokrati som effektivitet.
Av de utvärderingar som gjorts i Norge framgår att oppositionen i vissa fall har känt sig missnöjd med ett allt mer krympande utrymme. Samtidigt visar erfarenheterna att systemet leder till en starkare politisk styrning. En möjlig konsekvens av majoritetsstyre kan därför bli att det traditionella svenska konsensustänkandet försvagas. Kommittén anser att en sådan förändring kan vara både på gott och på ont. Samtidigt som en intensiv politisk debatt med tydliga skiljelinjer kan leda till att nya idéer kommer fram kan det också leda till polarisering, låsningar och personmotsättningar som minskar såväl effektivitet som legitimitet. Enligt vad kommittén erfarit förekommer det dock redan idag att oppositionens ledamöter i kommuner och landsting upplever att majoriteten fattar beslut i slutna rum dit oppositionen inte har tillträde. Genom att besluten istället fattas av majoriteten i
83
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
SOU 2012:30 |
styrelsen och därigenom blir protokollförda ökar transparensen vad gäller beslutsfattandet. Kommittén har också uppfattat att oppositionsledamöter i vissa situationer upplever att de i ett samlingsstyre får stå till svars för de beslut som majoriteten genomdrivit i styrelsen. Genom att inte ha en del av det kollektiva ansvaret för styrelsens beslut kan oppositionen tydliggöra sin inställning till förslagen i fullmäktige. Sammantaget anser kommittén att, under förutsättning att oppositionen ges insyn och behövliga resurser, oppositionens roll stärks genom förslaget.
3.4.9Förutsättningar för ett väl fungerande majoritetsstyre
Som påpekats ovan så måste det vid majoritetsstyre finnas mekanismer som möjliggör att styrelsen kan avsättas om den inte längre har fullmäktiges förtroende. Sådana förändringar är dock slitsamma och tär på såväl förtroende som system. Enligt kommitténs uppfattning är en förutsättning för att ett system med majoritetsstyre ska vara framgångsrikt, att det finns reella politiska skiljelinjer som kan debatteras i fullmäktige. Kommittén anser därför att majoritetsstyre sannolikt fungerar bäst i kommuner där skiljelinjerna är påtagliga och där det förs en ideologisk debatt mellan partierna. Detta förhållande stämmer troligen i högre grad in på fullmäktige i storstäder och större kommuner samt för landstingen. Enligt kommittén är det därför lämpligt att majoritetsstyre i första hand prövas i sådana kommuner där denna beskrivning passar in. Majoritetsstyre passar sannolikt mindre bra i kommuner med en många små partier och skiftande majoriteter under mandatperioden. Däremot kan majoritetsstyre passa i kommuner eller landsting där styrkeförhållandet mellan de politiska blocken eller andra majoritetskonstellationer är någorlunda jämna. I sådana kommuner och landsting kan både majoritet och opposition förvänta sig återkommande maktskiften och fullmäktige blir en viktig politisk arena för att föra ut respektive sidas politik.
3.4.10Uppföljning
Kommittén anser att en viktig del av försöket med majoritetsstyre är att det följs upp genom en eller flera utvärderingar. Utvärderingen bör
84
SOU 2012:30 |
Försöksverksamhet med majoritetsstyre |
inriktas dels på hur oppositionens insyn har tillgodosetts, dels vilka effekterna har blivit för fullmäktige, både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Utvärderingen bör även utvisa hur den politiska styrningen av förvaltningen har påverkats. Kommittén föreslår att de kommuner som inför majoritetsstyre, i slutet av varje mandatperiod ska ge in en utvärdering till regeringen som sedan kan utgöra underlag för ett övervägande av om försöket ska permanentas eller inte.
85
4 Beslutsfattande på distans
4.1Direktiven
Kommittén har enligt direktiven till uppgift att överväga behovet av en reglering av beslutsfattande på distans. Bakgrunden till uppdraget är att den tekniska utvecklingen numera gör det möjligt att genomföra sammanträden genom att vissa deltagare närvarar genom teknisk bild och ljudöverföring d.v.s. utan att alla deltagare är närvarande fysiskt i samma rum. Förfarandet vid sådana sammanträden regleras inte i kommunallagen eftersom de tekniska möjligheterna inte kunde förutses lagens tillkomst.
Vid behov ska kommittén lämna författningsförslag.
4.2En historisk återblick på kommunalrätten
Grunden till dagens kommunalrätt kan härledas tillbaka till den kommunala reform som genomfördes år 1862 och antagandet av 1862 års kommunalförordningar. Genom dessa förordningar kom kommunerna att erkännas som självständiga juridiska personer och fick bl.a. utvidgad beslutanderätt i förhållande till staten. Kommunallagstiftningen har sedan dess reviderats åtskilliga gånger. År 1953 kom den första gemensamma kommunallagen för stad och land. Den första enhetliga regleringen för kommuner och landsting kom genom 1977 års kommunallag. Denna har ersatts av nu gällande kommunallag (1991:900). Vissa grundläggande element i den nu gällande kommunallagen går dock ytterst tillbaka till de fyra förordningar som infördes 1862.1
1 Björkman och Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997, s. 12 ff, Björkman och Lundin, Kommunen och lagen, 3e uppl 2010, s. 13 ff.
87
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
I vissa avseenden kan kommunalrätten sägas ha varit mycket anpassningsbar över tid. Den har förändrats i takt med den samhälleliga utvecklingen i stort utan att det har krävts särskilda lagändringar. Ett exempel på detta är kommunernas allmänna kompetens enligt 2 kap. 1 § i kommunallagen. Vad som faller inom den allmänna kompetensen kan förändras över tid utan att det formella regelverket ändras. När det kommer till det formella beslutsfattandet har det emellertid inte skett någon större anpassning. Grundprincipen är idag, precis som i 1862 års kommunalförordningar, att ledamöterna samlas fysiskt i en lokal och dryftar sina frågor. I det avseendet har alltså de senaste decenniernas tekniska utveckling i princip inte gjort några avtryck på det kommunala beslutsfattandet.2
4.3Kommunallagens regler om fullmäktige och nämnder
I kommunalagens kapitel fem och sex finns regler för fullmäktige samt styrelsen och övriga nämnder. I stort sett är beslutsfattandet likartat på de olika nivåerna. Det finns dock en avgörande skillnad som skulle kunna uttryckas så att fullmäktige är ett forum där tyngdpunkten ligger på generella lokalpolitiska diskussioner medan nämndnivån präglas mer av beslut i enskilda fall, myndighets- utövning och krav på rättssäkerhet.3
4.3.1Regler om fullmäktiges sammanträden
Reglerna i kommunallagen om fullmäktiges sammanträden är förhållandevis detaljerade och innehåller de grundläggande bestämmelserna om fullmäktiges organisation och arbetsformer. Till viss del har reglerna karaktär av ordningsföreskrifter, t.ex. reglerna om ordförandens uppgifter, sammanträdesordningen samt reglerna om vilka som får delta i fullmäktiges sammanträden. Regler av en annan karaktär är t.ex. de som syftar till att tillgodose kommunmedlemmarnas intresse av medverkan och insyn. Ytterligare en grupp av regler syftar till att säkerställa att besluten
2Abrahamsson och Lundin, Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext (Dnr IJ2008/927/DEM) s. 6.
3Abrahamsson och Lundin, Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext (Dnr IJ 2008/927/DEM) s. 7.
88
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
fattas i demokratisk ordning och de förtroendevaldas möjligheter att agera samt till att skydda minoriteten.4
Enligt 5 kap. 63 § kommunallagen ska fullmäktige meddela ytterligare föreskrifter som behövs för sammanträden och handläggning i en arbetsordning. Det framgår av 5 kap. 64 § kommunallagen att arbetsordningen bl.a. ska innehålla föreskrifter om antalet ledamöter i fullmäktige, när sammanträden ska hållas, anmälan om hinder att delta i sammanträden, inkallande av ersättare och deras tjänstgöring och förfarandet vid omröstningar. Arbetsordningens regler är avsedda att komplettera lagens regler.
Huvudregeln enligt 5 kap. 7 § kommunallagen är att fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden ska hållas. Det innebär att fullmäktige ska bestämma hur många sammanträden som ska hållas och när de ska äga rum. Utöver de av fullmäktige beslutade sammanträdena ska sammanträde också hållas om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktigeledamöterna begär det eller om ordföranden anser att det behövs.
Enligt 5 kap. 8 § kommunallagen ska ordföranden utfärda en kungörelse om varje sammanträde med fullmäktige. En sådan kungörelse ska ske minst en vecka före sammanträdesdagen och ange tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som ska behandlas. Kungörelsereglerna har sin bakgrund i det kommunal- demokratiska intresset av att såväl fullmäktiges samtliga ledamöter som kommuninvånarna får god information av vad som ska avhandlas på fullmäktiges möten. Kungörelsen ska dessutom tjäna som dagordning vid det utlysta sammanträdet. De ärenden som upptas i kungörelsen måste vara tydligt och fullständigt angivna. En följd av otydligt angivna ärenden kan bli att beslut som fattats vid ett sådant sammanträde kan upphävas av förvaltningsdomstol.5
Av 5 kap. 9 § kommunallagen framgår att det fortfarande finns krav på att kommunen ska ha en officiell anslagstavla. Detta krav infördes genom 1953 års kommunallag. I samband med utformandet av nu gällande kommunallag diskuterades det om kravet på officiell anslagstavla skulle kunna tas bort, men man valde att behålla det.6 Det finns också ett krav på att tid och plats för sammanträdet ska annonseras i en eller flera ortstidningar.7 Som ett komplement till annonsering i ortspressen är det en övervägande
4Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 317.
5Bohlin Alf, Kommunalrättens grunder, sjätte upplagan, 2011, s. 201.
6Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 329.
75 kap. 10 § kommunallagen.
89
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
majoritet av Sveriges kommuner som också håller sina kalendarium över fullmäktiges sammanträden tillgängliga på kommunens webbplats.8 Kungörelsen ska även på lämpligt sätt lämnas till varje ledamot och ersättare senast en vecka före sammanträdet. Fullmäktige väljer själv lämpligt sätt att distribuera kallelsen. I många kommuner skickas kallelser idag med
För att fullmäktige ska kunna handlägga ett ärende krävs att mer än hälften av ledamöterna är närvarande. Som närvarande ledamöter räknas också tjänstgörande ersättare. Med närvarande har man i lagstiftningen och dess förarbeten utgått från att det innebär fysiskt närvarande. Möjligheten att närvara utan att vara fysiskt närvarande i rummet har inte förutsetts. Om jäv uppstått som minskar antalet deltagande så att antalet närvarande är under den reglerade gränsen får ärendet ändå behandlas.
Fullmäktige får bestämma att även andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten. Nämnd- och vice nämndordförandena, revisorerna och anställda är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om full- mäktige begär det. Någon rätt att delta i besluten kan aldrig medges för andra än ledamöterna.
Enligt 5 kap. 38 § kommunallagen har allmänheten rätt att få närvara vid fullmäktiges sammanträden. Fullmäktige kan dock besluta att själva överläggningen i ett visst ärende ska hållas inom stängda dörrar. Formellt så innebär regleringen i 5 kap. 21 § kommunallagen även en möjlighet för fullmäktige att besluta att allmänheten ska ha rätt att delta i själva överläggningen av ett ärende. Av förarbetena framgår dock att syftet med regleringen inte är att fullmäktige ska tillämpa den så att en för vid krets av personer, t.ex. kommunmedlemmar eller representanter för media, tillåts att yttra sig på sammanträdena.9 Däremot kan regeln ses som en grund för att tillåta en ”allmänhetens frågestund”.
4.3.2Regler om nämndernas sammanträden
För sammanträden i nämnder gäller inte lika detaljerade regler som för fullmäktige. Det är fullmäktige som bestämmer antalet ledamöter och ersättare i en nämnd. Även de ersättare som inte tjänstgör har rätt
8Enligt uppgift från SCBs demokratidatabas.
9Prop 1990/91:117 s. 181.
90
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
att närvara vid nämndernas sammanträden men det är fullmäktige som beslutar i vilken utsträckning som dessa har rätt att delta i överläggningarna.10 Enligt 6 kap. 18 § kommunallagen är det nämnderna själva som bestämmer tid och plats för sina sammanträden. Sammanträde ska också hållas om minst en tredjedel av nämndes ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs. Nämndsammanträdena är som regel inte öppna för allmänheten. Fullmäktige kan dock besluta om att medge offentlighet vid nämndernas sammanträden men det ankommer på nämnden att slutligen avgöra vilka ärenden som kan handläggas vid ett offentligt sammanträde.
I ärenden som avser myndighetsutövning eller där det förekommer sekretesskyddade uppgifter enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska det alltid vara stängda dörrar.11 Jävsreglerna för förtroendevalda och anställda i nämnderna är strängare än för ledamöterna i fullmäktige. Skälet till detta är att det regelmässigt förekommer mer av partsärenden och myndighetsutövning mot enskild i nämnderna. Jävsreglerna knyter an till motsvarande regel i förvaltningslagen (1986:223). Det finns också en särregel i 6 kap. 27 § kommunallagen för ärenden som rör kommunala företag. Eftersom det finns ett intresse av såväl opartisk ärendehandläggning som kommunal styrning av företagen har lagstiftaren gjort ett undantag som innebär att ställföreträdarjäv eller delikatessjäv inte ska anses föreligga i nämnden enbart på grund av att den som deltar i handläggningen där även har uppdrag i ett kommunalt företag som berörs av ett ärende i nämnden.12 Enligt 6 kap. 32 § kommunallagen ska fullmäktige utfärda reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsform.
4.3.3Tidigare diskussioner om förändring av formerna för sammanträden i fullmäktige och nämnder
I förarbetena till 1991 års kommunallag diskuterades möjligheten att sammanträda genom telefonsammanträden. I propositionen 1990/91:117 fördes följande resonemang.
106 kap.
11Detta innebär dock inte att partsinsyn enligt förvaltningsrätten skulle saknas i ärenden där sådan kan vara aktuell. Det finns också regler i speciallagstiftningen som går längre, t.ex.
11kap. 9 § socialtjänstlagen, som ger en part rätt att i vissa fall få företräde inför nämnden.
12Det finns dock ett undantag från undantaget. Jävsreglerna blir tillämpliga om ärendet gäller myndighetsutövning, se Dalman m.fl., Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5:e uppl. 2011, s. 431 f.
91
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
I och för sig är det känt att modern teknik medger telefonsammanträden i en utsträckning som inte var möjlig tidigare. Det har hävdats att det skulle vara en fördel om man fick använda telefonsammanträden i de fall då det av olika skäl måste fattas beslut, men där det inte är möjligt att sammankalla nämnden. Inte minst gäller detta i till ytan stora kommuner men kanske framförallt i många landsting.
Andra aspekter gör regeringen emellertid tveksam. Rättssäkerhetsintressen gör att vissa typer av ärenden inte är lämpliga att avgöras per telefon. Vi ser vissa svårigheter i att i lag göra en rimlig avgränsning av vilka ärendetyper som kan komma i fråga. En annan fråga gäller om nämnden måste vara enig om beslutet att tillgripa formen av telefonsammanträde. Det gäller också att överväga frågan om hur ett telefonsammanträde skall dokumenteras. Dessutom måste vissa frågor om hur sekretessen ska hanteras klaras ut.
Ett telefonsammanträde har naturligtvis sitt egentliga värde i de fall då det av olika skäl måste fattas ett beslut, men där det inte är möjligt att kalla till ett ordinarie sammanträde med nämnden. Eftersom vårt förslag ger en möjlighet att delegera brådskande ärenden i en sådan situation, anser vi att behovet av telefonsammanträden minskar. Vi föreslår därför inga bestämmelser om telefonsammanträden. Vår inställning utesluter givetvis inte att det under beredningsstadiet av ett ärende förekommer förberedande kontakter mellan nämndledamöterna per telefon.
I Kommundemokratiutredningens betänkande från år 2001 fördes ytterligare resonemang kring värdet och lämpligheten av att införa regler om möjlighet att delta i möten på distans.13 I betänkandet konstateras att informationstekniken inte kan ersätta det personliga mötet men väl komplettera det, genom möjligheten att föra diskussion på distans. Det betonades också att intresset för möten på distans kanske är allra mest intressant i landsting och kommuner med stora avstånd mellan orterna. Den förtroendevalda som därigenom kan komma att slippa ett antal resor till centralorten kan mycket väl uppleva detta som en förbättring av arbetsförhållandena.
I betänkandet konstaterades också att det inte finns något uttryckligt förbud mot telefonsammanträden i kommunallagen men att det finns flera bestämmelser i lagen som talar för att sådana sammanträden inte kan hållas.
13 SOU 2001:148 Att vara med på riktigt, s. 210 f.
92
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
Även konstitutionsutskottet har behandlat frågan och konstaterat att telefonsammanträden inte står i överensstämmelse med gällande reglering.14
I den juridiska doktrinen har det ansetts att formuleringen om angivande av plats i 6 kap. 18 § kommunallagen ”Nämnderna bestämmer tid och plats för sina sammanträden” utesluter möjligheten att tillämpa ett system med telefonmöten.15 Detsamma har konstaterats i Svenska kommunförbundets cirkulär 1991:147, Underlag till reglemente för kommunstyrelsen och övriga nämnder. Möjligheten att närvara genom såväl bild- som ljudöverföring har dock inte diskuterats i sammanhanget. Vad gäller regleringen i 5 kap. 8 § kommunallagen om fullmäktiges sammanträden så har det överhuvudtaget inte förts någon diskussion om annan närvaro än fysisk på den i kungörelsen angivna platsen.
4.4Uppdraget att utreda beslutsfattande på distans
I april 2008 gav regeringen i uppdrag till Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet, att utreda vilka juridiska hinder som kan identifieras när det gäller beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext. I uppdraget ingick även att bedöma hur beslutsfattandets karaktär av demokratiskt samtal mellan valda representanter kan påverkas av att beslut fattas via distanssammanträden.16
Bakgrunden till uppdraget var att regeringen konstaterat att det finns en tilltagande svårighet att rekrytera medborgare till olika politiska förtroendeuppdrag inom kommuner och landsting, samt att det finns en motsvarande ökning av avhopp från förtroende- uppdrag. Beslutsfattande på distans skulle kunna underlätta rekryteringen av förtroendevalda bland t.ex. unga, funktions- hindrade och småbarnsföräldrar, men kanske särskilt bland de människor som är bosatta i glesbygd. I regeringens skrivelse Demokratipolitik konstaterades att behovet av möjligheten att fatta beslut på distans sannolikt ökar i takt med att människors geografiska rörlighet ökar.17
14Bet. 1985/86:KU15.
15Bohlin Alf, Kommunalrättens grunder, sjätte upplagan, 2011; s. 204.
16Abrahamsson och Lundin, Beslutsfattande på distans i en kommunalrättslig kontext, (Dnr IJ 2008/927/DEM).
17Skr. 2003/04:110 Demokratipolitik s. 140.
93
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
Enligt rapporten finns det få skäl som talar mot att införa en möjlighet att delta i och även fatta beslut i fullmäktige- och nämndsammanträden på distans. De nackdelar som författarna ser är framför allt två. Den första är att det initialt sannolikt kommer att uppfattas som ovant, märkligt och främmande att vissa ledamöter deltar utan att vara fysiskt närvarande; det personliga mötet uteblir. Den andra nackdelen är troligen teknikens tillkortakommanden. Tekniken kan fallera och vid sådana tillfällen måste sammanträdena avbrytas. Om detta blir vanligt kan distansdeltagande komma att uppfattas som en belastning och leda till att minska benägenheten att tillämpa sig av denna möjlighet.
Skälen som talar för att införa möjligheten till distansmöten anser författarna vara desto fler. Det ger generellt en större flexibilitet för genomförande av sammanträden och såväl ekonomiska som miljömässiga vinster kan göras. De som idag bor på långa avstånd från centralorter i en kommun kan delta i sammanträden utan att behöva färdas långa sträckor.
Det skulle även kunna medföra att det blir lättare att rekrytera politiker från de grupper av kommunmedlemmar som, av olika anledningar, i dag inte attraheras av kommunalpolitiken.
Trots att det enligt författarnas mening inte finns några egentliga rättsliga hinder för att låta vissa ledamöter av fullmäktige eller nämnd delta i sammanträden genom överföring av ljud och bild anser författarna att det bör införas en ny regel i kommunallagen som tydliggör denna möjlighet. En sådan regel bör ge fullmäktige rätt att besluta om att införa möjligheten att delta i beslutsfattande på distans. Fullmäktiges beslut ger en befogenhet för nämnderna att besluta att denna möjlighet ska tillämpas i respektive nämnd. Vidare bör det uttryckligen stadgas att en ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande.
Det är väsentligt att det är frivilligt för kommunerna att införa möjligheten bl.a. eftersom det är kommunen som måste tillse att resurser avsätts för att få distansmötena att fungera tillfredsställande.
Enligt författarna till rapporten är en förutsättning för förfarandet att det sker genom en sådan teknik att kommunikationen fungerar lika bra som om vederbörande befann sig i rummet och att den fungerar åt båda håll, d.v.s. ledamoten ska kunna yttra sig så att de andra ledamöterna uppfattar detta på ett korrekt sätt och ledamoten ska kunna ta del av vad som sägs av övriga deltagare i mötet.
94
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
4.5Statistik över förtroendevalda som hoppar av före mandatperiodens slut
SCB har i Demokratistatistisk rapport 7, Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007 – En rapport om politikerantal och representativitet, tagit fram statistik över hur många förtroendevalda som hoppar av sina uppdrag före mandatperiodens slut. Enligt rapporten var det 2 162 personer eller 16 procent av de personer som valdes in i kommunfullmäktige 2002 som hoppade av. Tidigare studier har visat att kvinnor hoppar av sina uppdrag i kommunfullmäktige i större utsträckning än män. Enligt statistiken gäller detsamma mandatperioden
Enligt SCB finns det ett starkt samband mellan ålder och benägenheten att hoppa av. Bland dem under 30 år var det 39 procent som lämnade fullmäktige före mandatperiodens slut. Även bland de yngre är det främst kvinnor som hoppar av. Det är i åldersgruppen
Vidare är det en något större andel avhoppare bland dem som inte är gifta än bland gifta. SCB konstaterar att det är något vanligare att hoppa av bland småbarnsföräldrar än bland övriga liksom att benägenheten att hoppa av ökar bland de som får barn under mandatperioden. Detta gäller i synnerhet bland kvinnor. Det understryks dock i rapporten att personer som har eller får barn under mandatperioden oftast tillhör de yngre åldersgrupper som generellt sett hoppar av i större utsträckning ändå.
Utbildningsnivån hos fullmäktigledamöterna verkar endast ha ett svagt samband med avhopp. När det gäller inkomst är sambandet däremot mer påtagligt; ju högre inkomstklass en fullmäktigledamot tillhör desto mindre är sannolikheten att han eller hon hoppar av i förtid.
Av de 1 656 personer som valdes in i landstingsfullmäktige vid 2002 års val lämnade 11 procent sina uppdrag innan mandat- perioden nått sitt slut. Det är en något lägre andel än i kommunfullmäktige. Då antalet ledamöter i landstingsfullmäktige dessutom är färre innebär det att antalet personer som hoppade av
95
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
var få, endast 184 personer. I huvudsak är mönstret detsamma som för kommunfullmäktige. Av de under 30 år var det 35 procent som hoppade av landstingsfullmäktige innan mandatperioden nått sitt slut. I äldre åldersgrupper är det betydligt mer vanligt att sitta kvar hela mandatperioden ut. Det är en något högre andel avhoppare bland dem som inte är gifta än bland gifta och det är något vanligare att hoppa av bland småbarnsföräldrar än bland övriga. Bland lågutbildade är det en högre andel som hoppar av landstingsfullmäktige än bland övriga. SCB konstaterar även att utrikes födda hoppar av i större utsträckning än inrikes födda. Den skillnaden uppgår till 6 procentenheter. Genomgående i alla grupper är det en högre andel kvinnor än män som hoppar av landstingsfullmäktige.
Slutsatser av analysen är att unga, kvinnor, utrikes födda och ej gifta hoppar av i högre grad än äldre, män, inrikes födda och gifta. Många egenskaper har dock en mindre effekt då kontroller för andra egenskaper görs. Det gäller bland annat effekten av civilstånd. Skillnaden i andelen avhoppare mellan gifta och ej gifta beror till stor del på att de personer som inte är gifta är yngre.
Även vid kontroll för en stor uppsättning andra egenskaper kvarstår ålder som den egenskap som har den största effekten på sannolikheten att hoppa av sin plats i kommunfullmäktige. Det gäller även då hänsyn tas till om fullmäktigledamöterna har tidigare erfarenhet av kommunpolitik. Sammanfattningsvis konstaterar SCB att det i många fall är de grupper som är underrepresenterade bland kommunpolitiker som också är mest benägna att hoppa av sina uppdrag i kommunfullmäktige. Att så är fallet gör det naturligtvis inte lättare att förbättra den sociala representativiteten.
4.6IT- användning och sammanträden på distans – en omvärldsbetraktelse
4.6.1Privatpersoners användning av datorer och tillgång till internet
Av SCBs rapport Privatpersoners användning av datorer och internet 2011 framgår att det under våren 2011 var hela 93 procent av befolkningen
96
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
med undantag för 2005, har tillgången i hemmet ökat något varje år. Traditionella modem ersätts alltmer av snabbare anslutningar och under 2011 var DSL den vanligaste uppkopplingsformen. Många kopplar också upp sig utanför hemmet via mobila anslutningar t.ex. 3G/4G.
Nästan nio av tio använder internet varje dag eller minst en gång i veckan. Detta är en ökning med 14 procentenheter sedan 2004. Ökningen syns i samtliga åldersgrupper. Bland unga och medelålders använder så gott som alla internet regelbundet medan äldre använder internet i klart mindre utsträckning än övriga. I takt med att internetanvändningen ökar minskar dock skillnaderna mellan åldersgrupperna, däremot påverkar utbildningsnivån internetanvändningen i hög grad. Ju högre utbildad man är, desto oftare använder man internet. Framför allt är det de lägst utbildade som hamnar långt efter övriga grupper. Det är dock inte några större skillnader mellan kvinnor och män i någon av utbildningsgrupperna. Högst tillgång till internet i hemmet har unga, högutbildade, studerande, personer med barn i hushållet samt personer i hushåll med hög inkomst. Lägst andel med tillgång till internet återfinns bland äldre kvinnor. Vid en jämförelse med andra länder inom Europa framkommer att de nordiska länderna toppar listan både vad gäller andelen med tillgång till bredband och andelen frekventa användare. Bland de länder som hamnar lågt återfinns bland annat Rumänien, Bulgarien, Turkiet och Grekland.
4.6.2Domstolarnas användning av närvaro på distans
Inom rättsväsendet används möjligheten att närvara på distans. Möjligheten för domstol att ta upp muntlig bevisning genom telefonförhör vid huvudförhandling har funnits sedan början av
97
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
som besvarat rapporten var mycket positiva till möjligheterna att använda videokonferens.18
I propositionen med förslaget att permanenta möjligheten att använda videokonferens har regeringen bland annat berört att det är viktigt att domstolsväsendet är modernt och anpassat till samhället i övrigt.19 Regeringen konstaterar att möjligheten att använda videokonferensteknik i allmän domstol har bidragit till att öka tillgängligheten till domstolarna och att åstadkomma en mer flexibel handläggning. Vid en jämförelse har möjligheten att använda videokonferens ansetts ha fördelar framför möjligheten att använda telefon, inte minst eftersom videotekniken inte bara låter de som deltar höra utan även se varandra. Regeringen konstaterar att det finns ett behov av modern kommunikationsteknik i den framtida domstolsprocessen och att det finns stora fördelar med videokonferenstekniken. Användningen av sådan teknik kommer att kunna öka tillgängligheten till domstolarna för såväl parter som andra som deltar i sammanträden inför rätta, vilket bl.a. kan bidra till att minska antalet inställda huvudförhandlingar. Genom att använda videokonferens kan också kostnader och olägenheter minskas. Regeringens uppfattning är således att en användning av videokonferenstekniken inom rättskipningen på flera sätt är positiv, bl.a. i ett medborgarperspektiv, samtidigt som rätts- säkerheten kan upprätthållas och i vissa avseenden stärkas. Tekniken utgör därmed ett viktigt hjälpmedel i en modernisering av domstolarnas verksamhet.
Reglerna om videkonferens i domstol är generella, d.v.s. inget sammanträde och ingen kategori deltagare utesluts från reglernas tillämpningsområde. Regeringen menade i propositionen att fördelen med en sådan lösning är ökad flexibilitet och större möjligheter att anpassa handläggningen till vad som kan vara lämpligt i det enskilda fallet. Det framstår vidare som vanskligt att utesluta någon som ska uppträda inför rätten från att använda tekniken, vare sig generellt eller vid behandling av vissa frågor. Att vissa kategorier av deltagare vid sammanträden av viss karaktär som regel inte bör delta genom videokonferens utgör inte, enligt regeringen, tillräckliga skäl för att direkt i lag förbjuda sådant deltagande.
18Slutrapport Försöksverksamhet med videokonferens i allmän domstol,
19Prop. 2004/05:131 s. 87 f.
98
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
4.6.3Myndigheterna
Begreppet
I mars 2009 tillsatte regeringen
Delegationen ska årligen lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. En slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.
4.6.4Distansmöten inom näringslivet
Enligt SCB:s rapport Företagens användning av IT 2011 har distansmöten i företag ökat. Istället för fysiska möten hålls distansmöten i närmare tre av tio företag. Omkring 30 procent av företagen med 10 anställda eller fler har en miljöpolicy eller motsvarande som innebär att de ska välja
99
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
4.7Beslutsfattande på distans i Finland
I januari 2009 infördes i Finland en möjlighet att delta i sammanträde på kommunal nivå genom videokonferensförbindelse.
En finländsk kommun kan i sin förvaltningsstadga bestämma att ledamöter och de personer som har rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden får delta i sammanträdet genom videokonferens. Om kommunen fattar ett sådant beslut är det kommunen som enligt lagen är skyldig att se till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för detta finns tillgängliga. Det tekniska kravet på förbindelsen är att de som deltar i sammanträdet både ska kunna höra och se varandra. I stadgan ska kommunen ange i vilka lokaler man får delta på distans i de kommunala organens sammanträden. I lokaler som kommunen anvisat för detta ändamål ska det vara möjligt att försäkra sig om att den tekniska förbindelsen är krypterad. Det ska likaså vara möjligt att förvissa sig om vilka personer som är närvarande.
Kommunen kan av särskilda skäl tillåta deltagande i sammanträden från en plats som en ledamot själv valt, t.ex. hemifrån. I sammanträden där man behandlar ärenden som är sekretessbelagda enligt lag får man dock endast delta med hjälp av en videokonferensförbindelse i sådana lokaler som kommunen anvisar och som uppfyller ovan nämnda krav.
Sammanträdets ordförande och sekreterare ska vara närvarande där det egentliga sammanträdet hålls. Sammanträdets ordförande har ansvaret för att personer som deltar med hjälp av en videokonferensförbindelse kan följa och delta i sammanträde under hela den tid som detta varar. Om videokonferensförbindelsen bryts, ska ordföranden omedelbart avbryta sammanträdet.
För att inte bryta mot offentlighetsprincipen krävs att allmänheten ska kunna följa offentliga sammanträden på den egentliga sammanträdesplatsen också till de delar deltagandet sker via en videokonferensförbindelse. Om kommunen gör det möjligt för ledamöterna att delta i offentliga sammanträden via en videokonferensförbindelse i lokaler som anvisas av kommunen, kan kommunen även besluta att allmänheten ska erbjudas motsvarande möjlighet.
Av förarbetena till den finska lagen anges att skälet för att införa en laglig möjlighet att använda videkonferens är att det på grund av dåliga trafikförbindelser och långa avstånd har visat sig finnas ett behov att delta i på distans i t.ex. skärgårdskommuner och i
100
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
Lappland.20 Även omfattande kommunsammanslagningar med ökande avstånd till centralorten har inneburit ett ökat behov av sammanträden som kan ordnas via en videokonferensförbindelse.
I förarbetena konstateras det också att
I lagen har säkerställandet av vissa centrala kommunalrättsliga principer föreskrivits. Till dessa hör säkerställandet av bl.a. växelverkan vid sammanträdena, offentlighetsprincipen, en ändamålsenlig behandling av sekretessbelagda uppgifter och tryggandet av valhemligheten. Enligt kommunallagen är full- mäktiges sammanträden offentliga. Detta betyder att allmänheten ska kunna följa sammanträdena och kommunen ansvarar för att det finns tekniska hjälpmedel för detta. Vid användning av tekniska hjälpmedel ska man särskilt sörja för att sekretessbelagda ärenden inte avslöjas för utomstående. Detta ställer vissa minimikrav på de lokaler som används och på krypteringen av den tekniska förbindelsen.
Målsättningen med lagen är att göra det möjligt att delta i sammanträden för att avlägsna sådana hinder som dåliga förbindelser eller lång restid utgör för deltagande i kommunala sammanträden. Dessutom kan man genom användning av videokonferensförbindelser eventuellt göra det lättare för vissa grupper, såsom rörelsehindrade och äldre människor, att delta. Lagen syftar även till att öka intresset för skötseln av kommunala förtroendeuppdrag i allmänhet och därigenom främja den kommunala demokratin. Ett annat syfte med lagen är att röja undan hinder för en allmännare användning av elektroniska dataöverföringsmetoder i kommunerna.
Deltagande via en videokonferensförbindelse är tänkt att ses som ett alternativt sätt att delta. Lagen förutsätter att det fortfarande finns en bestämd sammanträdesplats där sammanträdena hålls. För att trygga sammanträdets förlopp bör sammanträdets ordförande och sekreterare vara närvarande på den plats där sammanträdet hålls enligt kallelsen till sammanträde.
Enligt uppgifter från Finlands kommunförbund är det i praktiken ganska få kommuner som ännu använder videokonferens
20 RP 146/2008 rd.
101
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
vid sina möten. Det har getts ut en rekommendation gällande användandet av tekniken.21 Det har också gjorts en undersökning som utreder användandet av videokonferenstekniken samt elektronisk kommunikation i kommunerna.22 De resultat man sett hittills tyder på att bara ett fåtal kommuner har använt sig av möjligheten. I utredningen har man inte analyserat varför tekniken inte används i de flesta kommunerna och huruvida de kommuner som gjort det är nöjda.
Även i den finska föreningslagen infördes hösten 2010 en möjlighet att delta i föreningens möten på distans, vilket inte tidigare varit möjligt. En förening måste även i fortsättningen hålla ett fysiskt möte, men nu är det även möjligt att delta i mötet med hjälp av tekniska hjälpmedel. Enligt 17 § 2 mom. föreningslagen kan en förening i sina stadgar bestämma att medlemmarna under de förutsättningar som anges i stadgarna får delta i föreningsmötet genom bl.a. datakommunikation eller med något annat tekniskt hjälpmedel under pågående möte. En förutsättning för distans- deltagande är att rätten att delta i mötet och rösträkningen kan garanteras på ett med traditionella möten jämförbart sätt. Det förutsätts även att föreningen för att använda sig av distans- deltagande antar en omröstnings- och valordning, som ska reglera detaljerna. De nya bestämmelser gäller uttryckligen föreningens möte styrelsemöten kan sedan tidigare arrangeras hur föreningen vill.
4.8Erfarenheter från övriga nordiska länder
4.8.1Norge
I Norge finns bestämmelser om att det är möjlighet att behandla ärenden som ska avgöras av något annat kommunalt organ än kommunfullmäktige vid ett s.k. distanssammanträde. Detta förfarande kan dock bara utnyttjas när det är nödvändigt att avgöra ärendet före nästa sammanträde och det inte finns tid att hålla ett extra sammanträde eller ärendet i fråga inte är så viktigt att ett extra sammanträde anses vara nödvändigt.
21
22Kuntien tietoteknikka 2010 (rapporten finns endast på finska med sammanfattning på svenska).
102
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
4.8.2Danmark
I Danmark anses offentlighetspricipen förhindra att Kommunalbestyrelsen håller telefonmöten eller att möten ersätts med cirkulation och elektronisk kommunikation (10 § 1 stycket 1 punkten lov om kommunernas styrelse). I betänkande 1271/1994 om kommunalpolitikers arbetsvillkor anges att det får anses uteslutet att ”udvalgen” generellt behandlar ärenden elektroniskt, men att det är möjligt i enstaka ärenden om alla ” udvalgets” medlemmar är eniga om detta. Av 20 § 1 stycket 1 punkten i ”lov om kommunernes styrelse”, framgår att ”udvalgene” utövar sin verksamhet genom sammanträden vilket också anses hindra att ärendehanteringen skulle kunna ske utanför mötena genom t.ex. e- mailhantering.
Ett ”udvalg” kan emellertid behandla enklare ärenden vid telefonmöte om ledamöterna är eniga om detta. Detta innebär dock att telefonmöten inte generellt kan ersätta vanliga fysiska möten. När telefonmöte har hållits kan beslutprotokoll undertecknas genom elektronisk signatur som med säkerhet kan identifiera undertecknaren. Det krävs därför inte att ledamöterna samlas för undertecknande.
Det finns i dagsläget ingen reglering vad gäller möjligheten att delta genom ljud- och bildöverföring. Enligt ett preliminärt besked från Indenrigs- og Sundhetsministeriet är det dock rimligt att anta att i de fall det är möjligt med telefonmöten är det också möjligt med s.k. videokonferens.
4.9Kommitténs överväganden och förslag - Regler som möjliggör deltagande på distans
Kommitténs förslag: Det införs ett krav i kommunallagen för fullmäktige att i kommunens arbetsordning respektive nämndernas reglementen införa en bestämmelse om när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämnds möte.
Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor.
103
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
Kommittén föreslår vidare att en person som närvarar på distans ska anses vara närvarande enligt kommunallagens regler om närvaro.
Den tekniska utvecklingens betydelse för begreppet närvaro
När det gäller direktivet vill kommittén först och främst slå fast att föremål för kommitténs utredning är om det ska vara möjligt att en person som inte är fysiskt närvarande i det rum som har angetts som platsen för sammanträdet enligt 5 kap. 8 § respektive 6 kap. 18 § kommunallagen ändå ska kunna anses som närvarande och ha möjlighet att delta i beslutsfattandet på samma villkor som de som befinner sig på den angivna platsen.
I den rapport som tagits fram på uppdrag av regeringen om deltagande på distans slår författarna fast att det inte finns något lagligt hinder i kommunallagen mot att införa en möjlighet mot att närvara på distans. Av de ställningstaganden som gjorts i tidigare utredningar samt i viss juridisk doktrin anses dock formuleringarna i 6 kap. 18 § omöjliggöra att en person som inte närvarar på den plats som anges i kallelsen, ska kunna anses som närvarande. När det gäller regeln i 5 kap. 8 § om sammanträden i fullmäktige har frågan inte diskuterats överhuvudtaget. Det får dock anses troligt att samma resonemang går att applicera på angivandet av plats i kungörelsen till fullmäktige. Detta skulle medföra att det i kommunallagens mening skulle vara omöjligt att närvara på annat sätt än fysiskt. Det är i sammanhanget värt att notera att dessa resonemang fördes då telefonmöten var det enda rimliga alternativ som stod till buds och som diskussionen gällde.
Kommittén kan konstatera att den tekniska utvecklingen har varit mycket snabb och har inneburit att direkt ljud- och bildöverföring i dagsläget får anses vara allmänt tillgänglig teknik. Detta medför att det uppstår en rad nya frågor kring begrepp som närvaro och plats.
Det är enkelt att konstatera att en person som inte befinner sig i ett rum inte heller är fysiskt närvarande. Det blir dock genast svårare om en person finns med genom ljud- och bildöverföring på ett sådant sätt att denne utan hinder kan delta i de diskussioner som förs mellan ett antal personer som befinner sig på en annan plats. Är personen som deltar i diskussionen via bild och ljud närvarande på samma plats som de som fysiskt befinner sig på ett
104
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
och samma ställe eller inte? Ett annat scenario är att samtliga personer i ett samtal befinner sig på olika fysiska platser men som genom bild- och ljudöverföring fritt kan interagera med varandra. På vilken plats äger egentligen samtalet mellan dessa personer rum?
Den samhälleliga traditionen har varit att samlas i större eller mindre grupper för att överlägga innan beslut ska fattas. Detta har även varit den förhärskande traditionen inom kommunalrätten. Med de tekniska möjligheter och den allmänna tillgänglighet till tekniken som finns idag anser dock kommittén att det finns anledning att anpassa den kommunalrättsliga traditionen till samhälls- och teknikutvecklingen och justera närvarobegreppet på så sätt att den som deltar genom direkt överföring av ljud och bild också ska anses närvara i sammanträdet i kommunallagens mening.
De förtroendevaldas situation
Kommittén kan konstatera att det inte enbart är de tekniska förutsättningarna som förändrats i samhället. I flera undersökningar har det konstaterats att det blir svårare att rekrytera till förtroendeuppdrag samtidigt som allt fler hoppar av sina kommunala förtroendeuppdrag. Den grupp där avhoppen är som störst är bland unga förtroendevalda. Detta är samma grupp som i störst utsträckning använder den modernaste tekniken vad gäller ljud- och bildöverföring.
Samtidigt går det att konstatera att rörligheten i samhället ökar. Fler personer pendlar långa sträckor eller arbetar på en annan ort än bostadsorten.23 På kommunal- och landstingsnivå är den absoluta majoriteten av de förtroendevalda fritidspolitiker som ska kombinera sitt uppdrag med annan sysselsättning. Av cirka 39 200 förtroendevalda år 2007 var det totalt 1 112 personer som var hel- eller deltidsarvoderade politiker i kommunerna. De som erhöll hel- eller deltidsarvode utgjorde således knappt 3 procent av det totala antalet förtroendevalda.24 I ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller periodvis befinner sig på annan ort än bostadsorten, rörligheten över gränser ökar och ett ökande antal hoppar av sina
23Se även avsnitt 5 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land.
24SCB:s rapport Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007 – En rapport om politikerantal och representativitet.
105
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas.
Möjligen skulle det kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om möjlighet gavs att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. Det skulle kunna vara så att en sådan möjlighet kan ha en positiv effekt och minska avhoppen.
I rapporten Politikens villkor redovisas att det många gånger är privata skäl som ligger bakom avhopp.25 De skäl som anges är ofta kopplade till förhållanden i arbetslivet, familjeförhållanden och tidsbrist. Författarna till rapporten ser att en möjlig lösning för att underlätta för de förtroendevalda att få det politiska engagemanget och de privata förhållandena att gå ihop skulle kunna vara att använda ny teknik i högre utsträckning. Det kan även konstateras att det finns andra grupper t.ex. småbarnsföräldrar, personer med funktionsnedsättning och personer i glesbygd som kan ha svårigheter fysiskt eller tidsmässigt att ta sig till en sammanträdesplats. Dessa grupper har också en relativt låg representativitet bland de förtroendevalda. Det finns en möjlighet att personer i dessa grupper skulle kunna delta i högre utsträckning om en del av deltagandet kunde ske på distans.
Sammantaget kan kommittén konstatera att det finns flera olika skäl som talar för att det skulle vara värdefullt att införa möjligheten att närvara på distans för att förbättra de förtroendevaldas situation.
Deltagande på distans – ett komplement
Kommittén anser att det fysiska mötet är en viktig del i det kommunala beslutsfattandet, vilket också konstaterats i flera utredningar tidigare. Det ger möjligheter att även utanför sammanträdestillfällena ta kontakter och utbyta åsikter. I denna del kan tekniken bara utgöra ett komplement. Det fysiska sammanträdet bör därför även fortsättningsvis vara utgångspunkten för det kommunala beslutsfattandet. Mot bakgrund av vad som beskrivits ovan finns det dock flera skäl som talar för att det fysiska mötet bör kompletteras med möjligheten att delta virtuellt. Intresset och de tekniska förutsättningarna för detta kan dock variera mellan
25 Erlingsson, Öhrvall, Politikens villkor – Om engagemang och avhopp i kiommunpolitiken, Centrum för kommunstrategiska studier Rapport 2010:4 s. 90.
106
SOU 2012:30 |
Beslutsfattande på distans |
olika kommuner och landsting. Det bör därför vara fullmäktige som har rätt att bestämma om det ska vara möjligt att närvara på distans och i så fall vid vilka tillfällen och på vilket sätt.
För att underlätta sammanträdets genomförande anser kommittén dock att ordföranden och sekreterare bör vara närvarande på den i kungörelsen eller i kallelsen angivna platsen för sammanträdet.
Sekretess och andra villkor
Det är viktigt att understryka att möjlighet att delta på distans inte innebär någon ändring av kommunallagens regler gällande votering, krav på enighet, dokumentation samt behandling av sekretessbelagda ärenden. Det är därför upp till fullmäktige att besluta i vilken typ av möten som deltagande på distans ska kunna vara möjligt. I sammanträden där votering förekommer t.ex. fullmäktigesammanträden, krävs att det också finns en möjlighet att delta i voteringen för den som närvarar på distans. Finns inte någon sådan möjlighet, är det inte lämpligt med närvaro på distans. För att kunna genomföra sammanträde med deltagande på distans är det den kommun eller det landsting som beslutat om möjligheten som ansvarar för att de tekniska förbindelser som behövs finns tillgängliga. Vid sammanträden dit även allmänheten har tillgång är kommunen eller landstinget skyldigt att se till att även allmänheten kan se och höra den eller de personer som deltar på distans.
När det gäller sekretess gäller samma regler för den som deltar på distans som för de som närvarar i en sammanträdeslokal. Det får anses ligga på distansledamoten att se till att inte andra kan ta del av sammanträdet.
Vid överföring av personuppgifter via internet gäller enligt lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter att man ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Åtgärderna ska åstadkomma en säkerhetsnivå som är lämplig med beaktande av de tekniska möjligheter som finns, vad det skulle kosta att genomföra åtgärderna, de särskilda risker som finns med behandlingen av personuppgifterna, och hur pass känsliga de behandlade personuppgifterna är. Datainspektionen har gett ut allmänna råd om säkerhet enligt personuppgiftslagen.26 I dessa betonas
26 Se Datainspektionens hemsida www. datainspektionen.se
107
Beslutsfattande på distans |
SOU 2012:30 |
lämpligheten i att göra en risk- och sårbarhetsanalys för att klarlägga vilken säkerhetsnivå som ska gälla för skyddet av uppgifter. När det gäller skydd vid kommunikation över öppna nät har Datainspektionen i olika beslut kommit fram till att känsliga personuppgifter endast får lämnas ut till identifierade användare vars identitet är säkerställd med en teknisk funktion som bygger på kryptering, engångslösenord eller motsvarande.
Kan villkoren för sekretess eller överföring av personuppgifter inte upprätthållas bör därför deltagande på distans inte medges för möten där sådana krav ställs. Det åligger därför den kommun eller det landsting som beslutat om att införa möjligheten att delta på distans, att säkerställa att reglerna om sekretess garanteras även vid virtuell närvaro. Fullmäktige kan t.ex. besluta om att det endast är vissa lokaler som får användas för virtuell närvaro vid sammanträden där det finns sekretessbelagda ärendet.
En förutsättning för att kunna närvara på lika villkor på distans är att, om den tekniska överföringen avbryts, ordföranden omedelbart avbryter sammanträdet till dess att sammanträdet kan återupptas med samtliga deltagare åter närvarande.
Kommitténs förslag
Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår kommittén att det i 5 kap. 64 § respektive 6 kap. 32 § kommunallagen införs en bestämmelse om att fullmäktige i kommunens eller landstingets arbetsordning respektive nämndernas reglementen ska införa en bestämmelse om när och på vilka villkor ledamöter och ersättare får delta på distans i fullmäktiges respektive nämnds möte. Om en kommun inte avser att tillåta deltagande på distans behöver dock detta inte anges särskilt. Med deltagande på distans avses sådan ljud- och bildöverföring som sker i realtid på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Det är i sammanhanget viktigt att understryka att det inte är en viss teknisk lösning som förespråkas utan att det är fråga om direkt ljud- och bildöverföring i båda riktningarna för att på så vis komma så nära en situation med fysisk närvaro som möjligt.
Vidare föreslår kommittén att det införs regler om att en ledamot som är närvarande på distans ska anses vara närvarande enligt 5 kap. 18 § och 6 kap. 23 § kommunallagen.
108
5Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
5.1Direktiven
Enligt 4 kap. 11 § kommunallagen har förtroendevalda rätt till den ledighet från sina anställningar som behövs för uppdragen. Ledigheten ska omfatta tid för möten i kommunala organ, andra möten som är nödvändiga för uppdragen, resor till och från mötena samt behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena.
Rätten till ledighet avser den som både arbetar och innehar ett förtroendeuppdrag i Sverige. I gränsområden med stor arbetspendling kan det förekomma att förtroendevalda i ett land arbetar i ett annat och tvärtom. Öresundskommittén, som är ett samarbetsorgan i Öresundsregionen, har i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2009/7760) påtalat behovet av en lagändring som ger förtroendevalda rätt till ledighet även om de har ett förtroendeuppdrag i ett annat land. Motsvarande begäran har skickats till den danska regeringen.
En heltäckande reglering av möjligheterna för förtroendevalda att vara lediga från anställningar i ett annat land än där förtroendeuppdraget finns kräver att flera länder inför sådan lagstiftning. Innan ett sådant arbete eventuellt sätts igång tillsammans med andra länder är det angeläget att få en kartlägg- ning av behovet.
Kommittén ska därför kartlägga behovet av nya regler om tjänstledighet för enskilda har ett förtroendeuppdrag i ett annat land.
109
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
5.2Behovet av tjänstledighet från arbete i ett annat land
5.2.1Öresundskommittén och Nordiska rådet
I Öresundskommitténs och Nordiska rådets gemensamma skrift 33 hinder, utmaningar och möjligheter – Öresundsmodellen 2010, har den bristande möjligheten till tjänstledighet för politiska uppdrag i bosättningslandet uppmärksammats som ett hinder för gränspendlare som vill vara politiskt aktiva i sitt hemland. Det har även ansetts utgöra ett möjligt hinder för de företagare som eventuellt vill anställa någon som har ett politiskt uppdrag i sitt hemland. Man anser även att det hämmar den demokratiska processen eftersom gränspendlare inte får samma förutsättningar att delta i det politiska arbetet som de personer som bor, arbetar och har förtroendeuppdrag i samma land.
5.2.2Enkät till 315 lokala partiorganisationer
För att undersöka behovet av tjänstledighet och om gränspendling innebär ett problem för politiskt aktiva har kommittén låtit skicka ut en enkät till 315 lokala partiorganisationer i 47 kommuner som gränsar till eller ligger i närheten av gränserna till Norge, Danmark och Finland.1 Enkäten besvarades av ca 22 procent (d.v.s. 70 svarande organisationer). Av de svarande så var det 12 organisationer som svarade att det fanns någon inom partiets lokala organisation som är förtroendevald och som arbetar i ett annat land. Av dessa hade fyra organisationer förtroendevalda för vilka ledighet hade beviljats och fyra för vilka det inte hade beviljats ledighet. Nio svarade att det hade funnits problem med att fullgöra uppdraget. Av de svarande så var det 17 stycken som kände till att det fanns någon eller några inom partiets lokala organisation som avstått från att ställa upp som förtroendevald på grund av svårigheter att få ledigt från arbete i annat land. Drygt hälften av de svarande uppgav att det fanns behov av att införa regler som innebär att en person med förtroendeuppdrag i Sverige kan få vara ledig från sin anställning i ett annat nordiskt land.
I enkätsvaren påpekades att problemet sannolikt kommer att öka i takt med att gränspendlingen ökar. Detta hinder utgör en
1 Enkäten har enbart gått ut till riksdagspartiernas lokalorganisationer.
110
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
svårighet för de som är förtroendevalda. Det innebär också att en del avstår från att kandidera till ett förtroendeuppdrag och på så sätt försvagas den demokratiska processen. En del svarande har pekat på att det även finns andra regler som kan verka försvårande t.ex. regler om sjukersättning och föräldraledighet.
5.3Rätten till ledighet i de nordiska länderna utom Island
För att närmare utreda vilka regeländringar som krävs och i vilken omfattning dessa ändringar skulle behöva göras, har kommittén uppdragit åt jur. dr. Vilhelm Persson vid Lunds universitet att utreda detta. Uppdraget har redovisats i form av en rapport som återfinns i sin helhet som bilaga till betänkandet. 2 I rapporten finns också en genomgång av gällande regler i de nordiska länderna utom Island. I detta avsnitt följer en sammanfattning av ländernas regler.
5.3.1Sverige
Grunden för den svenska rätten till ledighet finns i 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär att den som är förtroendevald har rätt till ledighet från sin anställning i den utsträckning som behövs för att kunna fullgöra uppdraget. Rätten till ledighet omfattar tid för såväl möten i kommunala organ som andra möten som är nödvändiga för uppdraget. Den omfattar också tid för resor till och från mötena samt behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena. Förutom för förtroendevalda i fullmäktige och nämnder gäller rätten till ledighet även av fullmäktige utsedda styrelseledamöter, styrelsesuppleanter och lekmannarevisorer eller motsvarande andra revisorer och deras suppleanter i helägda kommunala aktiebolag, kommunala stiftelser och kommunala föreningar.3
Rätten till ledighet infördes genom 1977 års kommunallag.4 Det anfördes då att rätten skulle omfatta en vidsträckt krets av uppdrag. Där ingick uppdrag som ledamot eller suppleant i fullmäktige, landsting, nämnd, beredning, arbetsgrupp, utredning eller motsvarande som kunde betraktas som en följd av uppdraget. Även
2Bilaga 3 Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
33 kap. 17 och 18 §§ kommunallagen.
4Prop. 1975/76:187 s. 230.
111
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
partigruppsmöten som förberedelser för ordinarie sammanträden i fullmäktige och nämnder skulle omfattas. Däremot skulle sammankomster som inte hade direkt med kommunala sammanträden att göra såsom allmänna partimöten inte ge rätt till ledighet. Rätten till ledighet utvidgades 2002 till uppdrag i kommunala bolag, när paragrafens andra stycke lades till.5
Liknande bestämmelser för att tillförsäkra förtroendevalda möjlighet att utöva sina uppdrag finns i 4 kap. 10 § regerings- formen och 2 kap. 3 a § sametingslagen (1992:1433). Rätten till ledighet för riksdagsuppdrag är något vidare formulerad än övriga bestämmelser genom att den inte är begränsad till anställning utan omfattar ”tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet”.
Kommunallagen slår endast fast att det finns en rätt till ledighet. Det innebär därför inte att den som utnyttjar ledigheten har rätt till ersättning från arbetsgivaren. När rätten till ledighet infördes framhölls att det var en av förutsättningarna för en väl fungerande representativ demokrati att alla som uppfyller valbarhetskraven ges likvärdiga möjligheter att åta sig och fullgöra offentliga uppdrag. Därför borde man sträva efter att undanröja de hinder som fanns. 6
5.3.2Danmark
Danmark är indelat i fem regioner och 98 kommuner. Både den regionala och den lokala nivån styrs av förtroendevalda politiker. Regionråden och kommunalbestyrelser är högsta beslutande organ.
Enligt den danska lov om kommunernes styrelse har ledamot i en kommunalbestyrelse som är yrkesarbetande rätt till ledighet i den omfattningen som är nödvändig för att kunna delta i bl.a. möten som är kopplade till uppdraget. Rätten gäller inte för t.ex. kommunalbestyrelsens ordförande som dock förutsätts vara heltidsarvoderad. Den omfattar inte heller rätt till frånvaro från arbete där arbetsuppgifterna omöjliggörs eller är sådana att de inte kan fullgöras om rätt till ledighet beviljas. Vid denna bedömning ska vikt läggas vid hur omfattande frånvaron är och hur svårt det är för arbetsgivaren att ersätta personen i fråga. Motsvarande lagstadgade rätt till ledighet finns för uppdrag på regional nivå. Bestämmelserna infördes 1995 för att tillförsäkra att såväl
5Bilaga 3 Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
6Prop. 1975/76:187 s. 229 samt bilaga 2, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
112
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
privatanställda som offentligt anställda hade samma möjligheter att delta i det kommunalpolitiska arbetet. Offentligt anställda hade redan tidigare haft rätt till ledighet.7
5.3.3Finland
Finland är indelat i 336 kommuner. Det högsta beslutande organet är fullmäktige, som består av folkvalda. Fullmäktige tillsätter kommunstyrelse, nämnder och andra organ. På regional nivå saknas motsvarighet till landstingen men kommunerna har omfattande samarbete i form av kommunalförbund (samkommuner), inte minst genom landskapsförbund och sjukvårdsdistrikt.
År 2006 införde Finland en lagbestämmelse om rätt till ledighet för förtroendeuppdrag. De förtroendevalda i en kommun har rätt att få ledigt från arbetet för att delta i kommunala organs sammanträden, under förutsättning att de avtalar om ledigheten med arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan inte utan vägande skäl som hänger samman med arbetets utförande, vägra att avtala om en anställds rätt till ledighet för att delta i kommunala organs sammanträden. Detta innebär att den förtroendevalde visserligen ska avtala med sin arbetsgivare om ledighet men att det krävs mycket tungt vägande skäl för att arbetsgivaren ska kunna neka. Den förtroendevalda är dessutom skyldig att utan dröjsmål underrätta arbetsgivaren om tidpunkterna för sammanträden och om de förtroendeuppdrag som kommunen förordnat. Rätten till ledighet gäller även i tillämpliga delar för samkommuner.8
5.3.4Norge
I Norge finns på regional nivå 18 fylkeskommuner och på lokal nivå 430 kommuner. För Oslo finns det en särreglering som innebär att Oslo har såväl kommunala som fylkeskommunala uppgifter. De folkvalda församlingarna är kommunestyret respektive fylkestinget, vilka också är de högsta beslutande organen. Dessa tillsätter underlydande organ.
I Norge finns en skyldighet för folkvalda att delta i kommunala och fylkeskommunala organs sammanträden. Den som uteblir utan
7Bilaga 3, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
8Bilaga 3, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
113
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
giltig anledning riskerar att dömas till böter eller att avsättas. Skyldigheten att delta motsvaras av en rätt till ledighet från arbetet som regleras i kommuneloven.9
Regleringen innebär att den som är vald till ett kommunalt eller fylkeskommunalt organ är skyldig att delta i organets möte såvida det inte föreligger laga förfall. Den som är arbetstagare har rätt att få ledigt från arbetet i den omfattning som mötesplikten kräver. En arbetstagare har också rätt till tjänstledighet från sitt arbete i fyra år eller för resten av mandatperioden för att kunna utföra ett kommunalt eller fylkeskommunalt uppdrag på hel- eller deltid.
Rätten till ledighet gäller oavsett om arbetsgivaren har intresse av att de förtroendevalda utför sina arbetsuppgifter eller inte. Det finns dock en viss möjlighet för arbetsgivaren att inte medge ledighet med hänsyn till arbetssituationen. Om det skulle innebära mycket stora svårigheter för arbetsuppgifternas utförande att den förtroendevalde uteblir från arbetet, kan det utgöra en godtagbar anledning för att neka ledighet och för den enskilda ledamoten att utebli från ett närvaropliktigt möte.
Bestämmelsen omfattar uppdrag i kommunestyret, nämnder och motsvarande fylkeskommunala organ samt gruppmöten i omedelbar anslutning till sådana sammanträden samt nödvändiga resor. Däremot gäller rätten inte andra gruppmöten eller liknande sammanträden.10
5.3.5En jämförelse mellan de nordiska ländernas rätt till ledighet
Det finns tydliga likheter mellan såväl de kommunpolitiska systemen, som rätten till ledighet för förtroendevalda mellan de nordiska grannländerna och Sverige. Motiven för rätten till ledighet är också liknande. I de övriga nordiska länderna har arbetsgivarnas intressen dock getts en något större tyngd än i Sverige. I samtliga länder är rätten till ledighet mer eller mindre uttryckligt knuten till uppdrag i den egna staten. Eftersom rätten till ledighet grundar sig på uppdraget och dess omfattning, så är det arbetsgivarna i det land där uppdraget utövas som har en skyldighet att bevilja ledighet. Uppdrag i annat land ger således inte någon sådan rätt.
9Kommuneloven av den 25 september 1992 nr. 107,40 § 1.
10Bilaga 3, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
114
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
Generellt sett tycks rätten till ledighet vara något mer omfattande i Sverige än i grannländerna. I dessa finns t.ex. inte lika omfattande rätt till dygnsvila för de som har skiftarbetare, och det finns inte heller en lika omfattande rätt till ledighet för gruppmöten och liknande. Dessutom ger uppdrag i kommunala bolag inte alltid rätt till ledighet i de andra länderna. Det finns emellertid tillfällen när lagstiftningen i något av de andra länderna ger mer omfattande rätt till ledighet. I Danmark finns en uttrycklig rätt till ledighet för utbildningar och i Norge finns en rätt till full tjänstledighet.
5.4Rätten till ledighet inom EU
Situationen för arbetspendlande politiker får därför bedömas utifrån generella
11 Artikel 22 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt och artikel 40 i den europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
12Bilaga 3, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
13Artiklarna 40 och 45.1 FEUF.
14Rådets förordning(EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.
115
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
5.4.1Kommunallagens regler i förhållande till
I rapporten Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands förs ett resonemang om huruvida den svenska rätten till ledighet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot
Författaren menar att utländska medborgare som bor och har politiska uppdrag i annat land men som arbetar i Sverige kan anses som missgynnade jämfört med en svensk person eftersom rätten till ledighet enbart omfattar uppdrag i Sverige och inte uppdrag utomlands. Nuvarande regler skulle därför kunna anses vara indirekt diskriminerande och därmed potentiellt otillåtna. Enligt författaren är det därför tveksamt om den nuvarande regleringen om ledighet för kommunpolitiska uppdrag är förenlig med EU- rätten. Det är dock osäkert huruvida regleringen måste anses utgöra diskriminering eller hinder för fri rörlighet. Skulle det vara fråga om diskriminering eller ett hinder för den fria rörligheten är det osäkert huruvida det i så fall ändå skulle kunna anses godtagbart. Enligt författarens mening talar mycket för att det inte är tillåtet. I så fall skulle regleringen inte kunna upprätthållas om någon berörd person initierar en
116
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
5.5Nödvändiga regeländringar om tjänstledighet från arbete i annat land
De flesta svenska rättsregler rör svenska förhållanden. Att införa en rättighet som har giltighet i ett annat land avviker från detta mönster. Det är dock inte ovanligt att utländska rättsregler och förhållanden på olika sätt ges betydelse inom ramen för ett annat lands rätt. Det finns många rättshandlingar som grundar sig på t.ex. svenska rättsliga regler men som genom internationella överenskommelser äger samma giltighet i andra länder, t.ex. så erkänns svenska körkort, äktenskap och adoptioner i andra länder.
Det är nödvändigt för nationella rättssystem att ha regler som tar hänsyn till att människor och föremål rör sig över statsgränser. Det rättsliga utrymmet att införa ny sådan reglering bestäms av nationell rätt, folkrätt och, för medlemsländerna i EU, av
5.5.1Möjligheten att reglera utländska personers rätt till ledighet i Sverige
I den svenska rätten finns det inte några hinder mot att införa regler som ger ledighet för utländska politiska uppdrag. Sådana regler skulle till och med kunna anses ligga i linje med det i regeringsformen nyligen införda stadgandet om att betona betydelsen för det svenska samhället av internationellt samarbete.15 Det är inte heller rättsligt nödvändigt att en sådan rätt för utländska politiska uppdrag måste motsvaras av rätt till ledighet för svenska politiker i andra stater. Sverige skulle kunna införa regler på egen hand, exempelvis som en markering av betydelsen för demokratiska institutioner. Eftersom rätten till ledighet rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna och gäller skyldigheter för enskilda arbetsgivare så krävs dock att föreskrifter om sådan rätt sker genom lag.16
På motsvarande sätt kan andra länder – på egen hand eller i samråd med varandra – införa regler om ledighet för politiska uppdrag i Sverige.
151 kap. 10 § regeringsformen.
168 kap. 2 § första punkten regeringsformen.
117
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
5.5.2Folkrätt
På mellanstatlig nivå regleras rättsliga förhållanden av folkrätt. Det är upp till varje stat att fritt bedöma i vad mån den ska anpassa sitt rättssystem till förhållanden i andra stater. Det innebär att Sverige ensidigt kan och får införa regler som ger rätt till ledighet från arbete i Sverige för fullgörande av politiska uppdrag utomlands. För att svenska politiker ska tillförsäkras ledighet från arbete i annan stat måste dock en lösning sökas på bilateral eller multilateral nivå. Genom en överenskommelse kan två eller flera stater komma överens om en ömsesidig rätt till ledighet för uppdrag i varandras stater. Störst stadga uppnås dock om staterna sluter någon form av ett formellt folkrättsligt avtal om rätt till ledighet. Det är dock inte nödvändigt med en sådan formaliserad process och inte sällan har informella överenskommelser bedömts vara lämpligare, i synnerhet när det gäller nordiskt samarbete.
5.5.3
Eventuella nya nationella regler får inte strida mot de
En stat som begränsar rätten till en förmån med kriterier som på något sätt har samband med nationalitet försätts i försvarsposition. Staten måste vara beredd att presentera goda skäl till varför personer från alla medlemsstater inte ska få samma tillgång till förmånen. Ur
118
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
5.6Utformning av ny reglering
En utmaning för en eventuell framtida reglering om rätt till ledighet från arbete i Sverige för förtroendeuppdrag i annat land är att skillnaderna mellan de politiska systemen i de olika länderna kan vara mycket stora. Olika länder har olika slags organ, olika slags förtroendevalda, olika villkor för dessa samt olika mötes- former och rutiner. Dessutom kan systemen förändras över tid. En eventuell reglering måste därför kunna hantera ett stort och föränderligt antal uppgifter.
Ur ett juridiskt perspektiv är det mest lätthanterligt att så långt som möjligt jämställa utländska kommunpolitiska uppdrag med svenska, utan att införa särreglering. Ur arbetsgivarnas synvinkel skulle det rimligen ge en ökad förutsebarhet. Att utländska kommunpolitiska uppdrag jämställs med svenska stämmer också bäst överens med
En generell bestämmelse som likställer utländska uppdrag med svenska kan dock ge upphov till en hel del svåra tolkningsfrågor på grund av skillnaderna mellan de politiska systemen. Svensk rätt skulle behöva hantera både uppdragstyper och mötesformer som inte finns i Sverige. En möjlig lösning skulle kunna vara att de inblandade staterna bilateralt eller multilateralt kommer överens om vilka uppgifter som motsvarar varandras uppdrag och uppgifter. Det är också möjligt att överlåta till rättstillämpningen och arbets- marknadens parter att avgöra en sådan tolkning.
En fördel med att införa en reglering som begränsar sig till de nordiska länderna är att de lokalpolitiska systemen i grunden är relativt lika. Bestämmelserna om ledighet i Sverige och i hemlandet, samt hemlandets principer för arvodering av politiska uppdrag skulle kunna fungera som utgångspunkter.
Om samtliga nordiska länder (utom Island) skulle tillämpa denna princip skulle visserligen svenska kommunpolitiker kunna löpa en risk att försättas i en något sämre situation om de arbetar utomlands än om de arbetar i Sverige, eftersom de svenska ledighetsreglerna synes vara något mer generösa än i övriga nordiska länder. Sammantaget skulle dock den totala situationen förbättras avsevärt jämfört med idag.
119
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
5.6.1Lagteknisk utformning
I rapporten har författaren pekat på två möjliga regleringar av rätten till ledighet för förtroendeuppdrag. Exemplen är primärt inriktade på svenska förhållanden men motsvarande reglering skulle kunna införas i andra länder och då utnyttjas av svenska förtro- endevalda. Ett sådant ömsesidigt införande av regler skulle kunna ske genom att staterna sinsemellan kommer överens om ett införande i respektive nationell lagstiftning.
En utgångspunkt är att det ur juridisk synvinkel är mest lätthanterligt att generellt jämställa utländska uppdrag med svenska. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas enligt följande.
Personer som är förtroendevalda på lokal eller regional nivå inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet har rätt till ledighet från sina anställningar i motsvarande omfattning som förtroendevalda i svenska kommuner.
Bestämmelsen kan göras mer utförlig genom en hänvisning till 4 kap. 11 § kommunallagen, eller genom att paragrafens innehåll upprepas.
Den generella formuleringen överlämnar många frågor till rättstillämpningen. Inte minst får i praxis bestämmas exakt vilka uppdrag som omfattas av rätten till ledighet. Därvid får bland annat avgöras vad som gäller för uppdrag i olika slags bolagsliknande organ och vad som avses med lokal och regional nivå. Att så många frågor lämnas till rättstillämpningen kan leda till osäkerhet, såväl hos lagstiftaren som hos arbetsgivare och arbetstagare, vilket är en svaghet i förslaget. 17
Viss vägledning och utgångspunkter för bedömningar skulle emellertid kunna ges i lagens förarbeten t.ex. genom att presentera vilka uppdrag som för närvarande finns i grannländerna och som bör kunna ge rätt till ledighet. I förarbetena kan också förtydligas att det är uppdrag som har anknytning till det allmänna som är tänkta att omfattas (till skillnad från uppdrag som närmast rör facklig verksamhet, byalagsliknande föreningar eller andra privata intresseorganisationer). Vidare kan eventuellt paralleller dras till den rätt som alla
17 Bilaga 3, Persson, Ledighet för förtroendeuppdrag utomlands.
120
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
sådana ”kommunala val” bör troligtvis omfattas av rätten till ledighet. Dessa utgångspunkter ger inte några uttömmande anvisningar för rättstillämpningen. De mest förekommande frågorna torde dock kunna lösas genom att i förarbetena ta in redogörelser för systemen i de länder från vilka arbetspendling är mest frekvent.
Ett alternativ är att anknyta mer till utländsk rätt. En bestämmelse med sådant innehåll skulle kunna formuleras ungefär så här:
Personer som är förtroendevalda på lokal eller regional nivå inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som har lagstadgad rätt till ledighet i det land där deras uppdrag fullgörs har motsvarande rätt till ledighet från anställning i Sverige.
Denna formulering innebär att utländsk rätt avgör dels om ett uppdrag ger rätt till ledighet, dels hur mycket ledighet som måste ges. Det kan leda till färre tolkningsproblem jämfört med den ovan nämnda generella utformningen. Det förutsätter dock att de tillämpliga utländska bestämmelserna är tydliga. Det innebär också att svenska arbetsgivare behöver skaffa kunskap om och inrätta sig efter utländsk rätt, vilket kan medföra merarbete för dem.
Oavsett vilken utformning som används, skulle frågan upp- komma var en eventuell ny lagbestämmelse skulle föras in. Möjligen skulle en sådan bestämmelse kunna beaktas i det arbete som för närvarande pågår för att förenkla ledighetslagstiftningen. De lagrådsremisser som har lämnats hittills har emellertid haft delvis annan inriktning. Det förefaller inte heller naturligt att föra in en isolerad bestämmelse om utländska uppdrag i den svenska kommunallagen. Därför är det möjligt att det bör införas en ny separat lag.
5.7Sammanfattning av det rättsliga läget och möjligheten att införa en rättslig reglering av rätten till ledighet
Sammanfattningsvis kan sägas att Danmark, Finland, Norge och Sverige har sinsemellan liknande regler om rätt till ledighet för kommunpolitiska uppdrag. I alla dessa länder har vikten av att förtroendevalda får goda och jämlika möjligheter att utöva sina politiska uppdrag framhållits som skäl för införande av denna rätt. Rätten till ledighet är emellertid mer eller mindre uttryckligt
121
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
knuten till uppdrag i det egna landet. Detta skulle eventuellt kunna strida mot
Om den nuvarande regleringen däremot är tillåten, får Sverige – och de övriga länderna – självständigt bestämma huruvida rätten till ledighet bör utvidgas och i så fall hur det bör ske. Ur juridisk synvinkel är det troligtvis mest lätthanterligt att generellt jämställa utländska politiska uppdrag med inhemska. En sådan lösning är också
Rättsligt sett behövs inte något mellanstatligt avtal för att införa en rätt till ledighet för utländska uppdrag. Det är emellertid möjligt att någon form av överenskommelse skulle vara lämplig för att tillförsäkra att andra länder ger svenska politiker rätt till ledighet i motsvarande utsträckning.
För att tillförsäkra svenska lokal- och regionalpolitiker en rätt att vara ledig från sin anställning i ett annat land är en sådan överenskommelse nödvändig eftersom Sverige inte har några juridiska medel för att ge svenska politiker rätt till ledighet utomlands.
Införande av ny reglering kräver inte enbart juridiska, utan också politiska överväganden. Det måste bland annat bedömas hur rätten till ledighet förhåller sig till
5.8Kommitténs bedömning
Kommitténs bedömning: Kommittén anser att det finns behov av att införa regler för tjänstledighet för förtroendevalda som arbetar i ett annat land trots att antalet berörda i dagsläget är litet. Möjligheten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna bör därför utredas vidare.
122
SOU 2012:30 Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land
Enligt direktivet ska kommittén kartlägga behovet av nya regler om tjänstledighet för enskilda som har förtroendeuppdrag i ett annat land. Av den enkät som kommittén har låtit göra samt i de kontakter som kommittén haft med enskilda kommuner, enskilda ledamöter och nätverk har det framkommit att det numerära behovet inte är så stort. Antalet berörda förtroendevalda är lågt. Hur stort antalet är som inte ställer upp för nominering till uppdrag på grund av arbete i annat land är omöjligt att få fram siffror på. Av enkätundersökningen framgår emellertid att det finns några kända fall (se avsnitt 5.2.2).
Av den kartläggning av de rättsliga förutsättningarna som kommittén låtit göra framgår att det kan finnas vissa frågetecken kring huruvida den gällande rätten till ledighet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot med
Enligt kommitténs mening är dock inte antalet berörda eller den gällande rättens förenlighet med
Kommittén kan konstatera att andelen pendlare över rikets gränser ökar. Av StatNords statistik framgår att antalet arbetspendlare från Sverige till Norge och Danmark ökade från 30 143 personer i åldrarna 16 – plus 65 år 2006, till 47 031 personer år 2008. Bland pendlarna återfinns de största grupperna i åldrarna
Mot bakgrund av att merparten av de svenskar som arbetspendlar över riksgränsen pendlar till något av våra nordiska grannländer d.v.s. Norge, Danmark och Finland samt att det finns liknande regler om ledighet i dessa länder, anser kommittén att det primära behovet av att införa en rätt till ledighet för svenska
123
Tjänstledighet för den som har förtroendeuppdrag och som arbetar i ett annat land |
SOU 2012:30 |
förtroendevalda som arbetar i ett annat land finns inom de nordiska länderna. Kommittén anser vidare att det på motsvarande sätt borde införas en rätt för förtroendevalda från Norge, Danmark och Finland att åtnjuta motsvarande rätt till ledighet i Sverige. Att införa en sådan nordisk reglering skulle också ligga helt i linje med Nordiska rådets arbete med att undanröja gränshinder i Norden.
Sammanfattningsvis anser därför kommittén att frågan är av principiellt viktig karaktär och att behovet är så stort, om man även beaktar de som avstår från att åta sig uppdrag, att det finns skäl att ytterligare utreda möjligheten att införa en ömsesidig rätt till ledighet för förtroendevalda, primärt mellan de nordiska länderna. En sådan utredning bör innehålla förslag till ändrad lagstiftning samt peka på i vilka fora Sverige bör verka för att få till stånd motsvarande rättigheter för svenska förtroendevalda som arbetar i ett annat land. I en sådan utredning bör det dessutom utredas om stadgandet i 4 kap. 11 § kommunallagen strider mot med
124
6Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val
6.1Direktiven
Efter kommunala val dröjer det till den 1 november (den 15 oktober för Stockholms kommun) innan fullmäktige tillträder. Styrelsen inleder den nya mandatperioden den 1 januari året efter de kommunala valen. Fullmäktige kan besluta att styrelsen ska tillträda i samband med att den väljs vid det första sammanträdet med det nyvalda fullmäktige. För andra nämnder än styrelsen bestämmer fullmäktige mandatperioderna.
Enligt regeringen har betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik. Regeringen har därför uppdragit åt kommittén att ta ställning till behovet av ändringar i kommunallagen för att valresultatet ska få ett snabbare genomslag. Kommittén ska analysera för- och nackdelar med att formalisera processen att etablera en styrande majoritet i kommuner och landsting och föreslå nödvändiga författningsändringar om fördelarna anses överväga nackdelarna.
125
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
6.2Valresultatets genomslag i kommuner och landsting
6.2.1Kommunallagens reglering av formerna för maktskiften i kommuner och landsting
Ledamöterna och ersättarna i kommunfullmäktige väljs för fyra år räknat från och med den 1 november valåret. I Stockholms län räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret (5 kap. 5 § kommunallagen). Enligt huvudregeln inleder styrelsen den nya mandatperioden den 1 januari året efter de kommunala valen (6 kap. 12 § kommunallagen). Ledamöterna och ersättarna i styrelsen väljs för fyra år. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val till styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall ska nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde. Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen (6 kap. 13 § kommunallagen).
6.2.2Tidigare utredningar om ett snabbare valgenomslag
6.2.2.1Förändring av fullmäktiges mandatperiod i samband med tillkomsten av 1977 års kommunallag
Startdatumet för fullmäktiges mandattid ändrades 1975 från den 1 januari året efter valet till den tidpunkt som nu gäller. Ändringen grundade sig på förslag som hade lagts fram i Demokratiutredningens slutbetänkande Kommunal demokrati (SOU 1975:41).
Enligt Demokratiutredningen var det främsta motivet för att åstadkomma ett snabbare valgenomslag att den tillträdande majoriteten skulle ges tillfälle att påverka utformningen av budgeten för det nästkommande året. Men även för andra beslut ansågs det viktigt med ett snabbt genomslag. Som exempel anfördes viktiga investeringsbeslut, vilkas konsekvenser kunde sträcka sig åtskilliga år framåt i tiden. Dessa frågor kunde ha varit partiskiljande i valdebatten och därmed av betydelse för valutgången. Enligt utredningens mening var det inte tillfredsställande ur demokratisk synvinkel att en politisk majoritet som grundade sig på ett tre år gammalt val fick stanna kvar och påverka verksamheten för året efter ett nytt val.
126
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
När det gällde omfattningen av ett snabbare valresultat hade utredningen övervägt följande alternativ.1
1.Ett fullständigt genomfört snabbare valgenomslag samtidigt i alla kommunala organ i så nära anslutning till valet som möjligt.
2.En lösning där de beslutande organen och kommunstyrelsen samt eventuella heltidsengagerade förtroendemän tillträdde i nära anslutning till valet. Övriga styrelser och nämnder skulle tillträda vid en senare tidpunkt.
3.Ett alternativ där endast fullmäktige skulle tillträda i nära anslutning till valet, men där samtliga nämnder tillträdde vid en senare tidpunkt.
Enligt utredningen var det en rad faktorer som påverkade möjligheterna att genomföra ett snabbare valgenomslag:
Tidsåtgången för röstsammanräkningen.
Partiernas nomineringsarbete.
Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelser av sammanträde.
Tidsfristerna i budgetarbetet.
Utredningen redogjorde kort för de olika alternativen.
Alternativ 1
Enligt Demokratiutredningen var tidpunkten då ett definitivt valresultat kan föreligga utgångspunkten för resonemangen om ett snabbare valgenomslag. Denna tidpunkt beräknades föreligga senast
Utredningen konstaterade att det principiellt sett var naturligt att föredra om samtliga kommunala organ kunde tillträda och börja arbeta så snart som möjlig efter valet. Man ansåg dock detta vara praktiskt omöjligt att genomföra. En sådan ordning ansågs bl.a. kunna innebära att det ur demokratisk synpunkt viktiga nomineringsarbetet skulle bedöva bedrivas så snabbt att grundorganisationernas inflytande skulle inskränkas kraftigt.
1 SOU 1975:41 s. 179 f.
127
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
Alternativ 2
Om man frångick kravet på att samtliga organ tillträder samtidigt var, enligt Demokratiutredningen, en tänkbar lösning att fullmäktige och kommunstyrelsen samt eventuella heltidsengagerade förtroendevalda tillträdde i nära anslutning till valet. Övriga nämnder tänktes tillträda vid en senare tidpunkt.
Enligt utredningen var det en naturlig fördel om den tillträdande majoriteten inte bara fick den formella beslutanderätten i de beslutande organen, utan även tillräcklig möjlighet att bereda förslaget i kommunstyrelsen. Man bedömde dock, med hänsyn till den korta tid som den nya styrelsen skulle få på sig att fatta det formella beslutet, att ett tidigare styrelsetillträde reellt sett inte skulle innebära några väsentliga fördelar för den tillträdande majoriteten. Det ansågs inte sannolikt att det bedrevs något egentligt budgetarbete så sent i budgetprocessen.
Vidare bedömde man att det förmodligen inte skulle vara möjligt för partierna att på ett tillfredsställande sätt klara av nomineringarna till kommunstyrelsen och de heltidsengagerade posterna samtidigt som budgeten före oktober månads utgång skulle utarbetas. Nomineringsförfarandet och framför allt partiöverenskommelserna om fördelningen av kommunalråds- och landstingsrådsposterna samt presidieposterna ansågs kräva tid. Majoritetsmarkeringar på dessa poster hade också blivit vanligare.
Demokratiutredningen anförde vidare att det ofta skedde förändringar i kommunernas och landstingens organisationer när en ny majoritet tillträder, främst gällande antalet heltidsengagerade förtroendevalda. Utredningen ansåg det vara förenat med betydande svårigheter för partierna att nominera innan överenskommelsen mellan partierna träffats om sådana organisationsfrågor. Man fann också att de personer som nominerats till de ledande posterna som kommunalråd och landstingsråd borde ges tillräcklig tid för att diskutera den nya situationen med familj och arbetsgivare.
Slutligen uppmärksammades att en lösning enligt alternativet skulle innebära en kvardröjande beslutskompetens i nämnderna, eftersom dessa skulle tillträda den första januari året efter valet. Mot bakgrund av de svårigheter som utredningen funnit bedömdes inte heller denna lösning vara lämplig.
128
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
Alternativ 3
Demokratiutredningen föreslog att ett snabbare valgenomslag skulle genomföras genom att endast fullmäktige tillträdde så snart som möjligt efter det att det definitiva valresultatet förelåg men före oktober månads utgång. Den formella mandatperioden föreslogs börja den 22 oktober för fullmäktige och den 1 januari året efter valet för kommunstyrelsen och övriga nämnder.
Ett tidigt tillträde för fullmäktige innebar att den nya majoriteten först skulle få majoriteten i de beslutande organen. Därmed, ansåg man, gavs en yttersta garanti för att man skulle kunna utöva det yttersta inflytandet över politiken i stort.
Problemet med den föreslagna lösningen hänförde sig enligt utredningen närmast till berednings- och verkställighetsplanet. Det ansågs vara en klar nackdel att t.ex. förberedelserna för beslut och förslagen till de beslutande organen kunde komma att avgöras av en nämnd med en annan majoritet än i den beslutande församlingen. Vidare ansågs det utgöra en begränsning av det snabbare valgenomslaget att den frånträdande majoriteten fick behålla möjligheten att avgöra frågor som låg under de olika nämndernas egen beslutskompetens.
Gällande budgetarbetet krävdes det enligt utredningen att den tillträdande majoriteten utarbetade ett eget budgetalternativ, byggt på reservationer i kommunstyrelsen i förhållande till den frånträdande majoritetens budgetförslag. En förutsättning för ett snabbare valgenomslag var, enligt utredningen, att den tillträdande majoriteten gavs möjlighet att nära följa budgetarbetet.
I den efterföljande propositionen2 ställde sig regeringen bakom utredningens förlag om ett tidigarelagt tillträde för fullmäktige. Regeringen framförde i allt väsentligt de argument för denna lösning som Demokratiutredningen hade lagt fram.3
Regeringen uttalade att situationen med en kvarsittande tre år gammal majoritet var otillfredsställande. Ett snabbare valgenomslag ansågs kunna vitalisera den politiska debatten i kommunerna och landstingen. Vidare skulle ett snabbare genomslag kunna öka partiernas möjligheter att inför medborgarna markera sina handlingslinjer i det program inför det kommande året som budgeten utgör. Om valet ledde till ett majoritetsskifte skulle den nya majoriteten omedelbart kunna påbörja arbetet med att förverkliga sitt program.
2Prop. 1975/76:187.
3Prop. 1975/79 :187 s. 280 ff.
129
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
Regeringen diskuterade också frågan om tidpunkten för fullmäktiges tillträde. Tidpunkten när det slutliga valresultatet kunde föreligga befanns vara av avgörande betydelse för frågan om hur snabbt valgenomslaget kunde ske. Enligt Riksskatteverket skulle sammanräkningarna vara färdiga senast
6.2.2.2Nya regler om ett snabbare valgenomslag i samband med tillkomsten av nya kommunallagen
Demokratiberedningen
1983 års demokratiberedning uttalade i sitt slutbetänkande Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29) att det var ett allmänt intresse att resultatet av valet tillfullmäktige slog igenom så snart som möjligt. Beredningen ansåg därför, att när det fanns praktiska möjligheter i form av snabbare röstsammanräkning, borde detta leda till ett snabbare valgenomslag. Erfarenheter från röstsammanräkningarna vid 1982 års val visade att valresultaten blev klara allt snabbare.4
På Demokratiberedningens begäran yttrade sig Riksskatteverket om de praktiska möjligheterna att genomföra samma snabba valgenomslag som gällde i Stockholms kommun för samtliga kommuner och landsting. Verket anförde att sammanräkningen normalt slutfördes före den 15 oktober, men att ett inledande av mandatperioden vid den tidpunkten skulle innebära att sammanräkningen skedde med små tidsmarginaler. Erfarenheterna av den pressade tidsplan som gällde för sammanräkningen av riksdagsvalet ansågs visa på att kraven på rutiner m.m. skulle bli mycket stora. Risken för förseningar på grund av oförutsedda händelser bedömdes som stor. Även om det ansåg teoretiskt möjligt att få ett snabbare valgenomslag bedömde Riksskatteverket att riskerna för förseningar var så stor att man av det skälet inte borde genomföra någon förändring. Det bedömdes dessutom vara av vikt att den slutliga sammanräkningen kunde ske med stor noggrannhet och med personal som hade erforderliga kunskaper i
4 SOU 1985:29 s. 74.
130
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
sakfrågorna. En ökad tidspress för att snabbt slutföra sammanräkningen bedömdes i dessa situationer kunna komma att få negativa effekter i dessa hänseenden.
Av de skäl som Riksskatteverket hade anfört ansåg Demokratiberedningen att tiden ännu inte var mogen för att låta det snabbare valgenomslaget som tillämpades i Stockholms kommun slå igenom i samtliga kommuner och landsting.5
Av betydelse för frågan om valgenomslaget var även beredningens resonemang om en friare nämndorganisation. Enligt den gällande ordningen var mandatperioden för styrelsen tre år räknat fr.o.m. den 1 januari året efter kommunalvalet. De s.k. specialreglerade nämndernas mandatperioder framgick av speciallagstiftning och följde kommunallagens bestämmelser för styrelsen. Mandatperioderna för de kommunallagsreglerade nämnderna bestämdes av kommunerna själva. Beredningens förslag innebar att kommunerna och landstingskommunerna själva skulle få bestämma mandatperioden för samtliga nämnder utom styrelsen.
Frågan om ett snabbare valgenomslag för styrelsen behandlades också av beredningen. Beredningen ansåg principiellt, liksom tidigare Demokratiutredningen, att samtliga kommunala organ borde tillträda och börja arbeta samtidigt. De skäl som Demokratiutredningen framfört mot en sådan ordning ansågs dock fortfarande ha full bärkraft (se avsnitt 6.2.2.1). Det föreslogs därför inte några förändringar av valgenomslaget för styrelsen.6
Kommunallagsgruppen
Frågan om ett snabbare valgenomslag behandlades därefter i Kommunallagsgruppens slutbetänkande Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52). Denna gång gällde det enbart styrelsen och nämnderna. Kommunallagsgruppen ställde sig bakom beredningens förslag om att nämndernas mandatperioder skulle bestämmas av fullmäktige. Man redogjorde vidare för de svårigheter som tidigare utredningar hade fört fram beträffande ett snabbare valgenomslag för styrelsen. Emellertid bedömde Kommunallagsgruppen att det fanns klara fördelar från demokratisk synpunkt med en sådan ordning och man ansåg därför att frågan borde övervägas ytterligare.
5SOU 1985:29 s. 74 f.
6SOU 1985:29 s. 82 f.
131
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
En hänvisning gjordes till ett alternativt förslag som hade framförts av Stockholmsutredningen (SOU 1981:53). Denna utredning hade redovisat de långa och goda erfarenheterna av systemet med ett snabbare valgenomslag för styrelsen i Stockholms kommun. Styrelsen valdes där vid det första fullmäktige- sammanträdet och började arbeta omedelbart. Den nya styrelsen kunde på detta sätt delta i budgetberedningens slutskede och fatta det slutliga beslutet om budgetförslaget. Systemet ansågs även vara värdefullt för beredningen av andra ärenden, t.ex. organisationsfrågor.
Mot bakgrund av de positiva erfarenheterna av systemet bedömde Kommunallagsgruppen det vara rimligt att även andra kommuner och landstingen fick möjlighet att pröva samma ordning som användes i Stockholm. Huvudregeln skulle vara att styrelsen tillträdde den 1 januari året efter ett valår men den kompletterades med en regel som innebar att fullmäktige fick besluta att styrelsen skulle väljas på första sammanträdet med fullmäktige valåret samt omedelbart därefter börja arbeta.7
Kommunallagsgruppen uttalade att valgenomslaget principiellt borde tidigareläggas även för övriga nämnder, men att det inte fanns tillräckligt underlag för ett förslag i den riktningen. Erfarenheterna av ett system med snabbare valgenomslag för styrelsen antogs dock kunna ligga till grund för framtida överväganden.
Kommunallagskommittén
Även den efterföljande Kommunallagskommittén såg fördelar med ett snabbare valgenomslag för styrelsen och föreslog att en sådan modell skulle införas. Man var däremot inte beredd att tidigarelägga valgenomslaget för andra nämnder än styrelsen. De motiv som tidigare hade åberopats mot en sådan ordning ansågs alltjämt kvarstå, främst nackdelarna med ett forcerat nomineringsarbete.8
Propositionen till den nya kommunallagen
I propositionen till den nya kommunallagen föreslog också regeringen en möjlighet för fullmäktige att besluta om att styrelsen
7Ds 1988:52 s. 119 f.
8SOU 1990:24 s. 116.
132
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
ska tillträda i samband med att den väljs vid det första sammanträdet med det nyvalda fullmäktige. Till skillnad från Kommunallagskommittén ansåg dock regeringen att möjligheten till ett snabbare valgenomslag även skulle omfatta övriga nämnder.
Regeringen lyfte fram de fördelar med ett snabbare val- genomslag för styrelsen som förts fram i de föregående utredningarna och påpekade att dessa hade samma bärkraft när det gäller övriga nämnder. Regeringen ansåg också att friheten att bestämma över tillträdesdagen för en nämnd låg i linje med förslaget om en friare nämndorganisation.9 Efter regeringens förslag infördes regler om ett snabbare valgenomslag för styrelsen och övriga nämnder i den nya kommunallagen vilka alltjämt gäller.
6.3Behöver kommunallagen ändras för att valresultatet ska få ett snabbare genomslag?
Kommunallagens regler innebär att fullmäktige tillträder den 1 november valåret. I Stockholms län räknas mandattiden från och med den 15 oktober valåret. Dessa regler är tvingande och ger inte utrymme för alternativa modeller.
I övrigt innebär kommunallagens regler att snabbheten i valresultatets genomslag i styrelse och nämnder är beroende av fullmäktiges inställning i den enskilda kommunen. Om vilja och möjlighet finns i en kommun eller ett landsting kan alltså valresultatet få fullt genomslag i de kommunala organen så snart det är möjligt efter den 1 november valåret.10
Regeringen har uttryckt att betydelsen av att valresultatet får ett tydligt och snabbt genomslag har ökat i takt med att kommunalpolitiken alltmer har kommit att präglas av partipolitik.
Det får ur demokratisk synvinkel anses vara av stor principiell vikt att valresultatet slår igenom så snabbt som det är praktiskt möjligt. En förändring av kommunallagens regler för att få ett snabbare valgenomslag kan till att börja med ske genom att tidpunkten för fullmäktiges tillträde tidigareläggs. Vidare kan reglerna ändras så att styrelse och/eller övriga nämnder måste tillträda vid en viss tidigare tidpunkt.
Tidigare utredningar har uppmärksammat ett antal faktorer som kan påverka möjligheterna att genomföra ett snabbare valgenomslag:
9Prop. 1990/91:117 s. 93.
105 kap. 7 § och 6 kap. 64 § första stycket 2 kommunallagen.
133
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
Tidsåtgången för röstsammanräkningen.
Partiernas nomineringsarbete.
Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelse av sammanträde.
Tidsfristerna i budgetarbetet.
Dessa faktorer är enligt kommitténs uppfattning fortfarande relevanta.
6.3.1Tidsåtgången vid röstsammanräkningen
Den preliminära rösträkningen
Ordinarie val till riksdagen, kommun- och landstingsfullmäktige ska fr. o. m. ordinarie val 2014 hållas andra söndagen i september vart fjärde år.11 Genom lag som trädde i kraft den 1 januari 2011 flyttades valdagen från den tredje veckan i september.12
Efter att röstmottagningen avslutats på valdagen ska röst- mottagarna i respektive valdistrikt räkna de röster som tagits emot. Vid val till riksdag, kommun- och landstingsfullmäktige räknas riksdagsvalet först, sedan kommunfullmäktigevalet och sist landstingsfullmäktigvalet.13
När ett valdistrikt på valkvällen räknat rösterna rings resultaten in till rapportmottagare som registrerar resultaten i Valmyndighetens valdata- system. På det sättet kan Valmyndigheten redan på valkvällen räkna fram ett preliminärt valresultat och senare på natten räknas en preliminär mandatfördelning fram. Samtidigt som resultaten för valdistrikten registreras in görs de direkt tillgängliga för media och allmänhet på Valmyndighetens webbplats.
Onsdagsräkningen
När räkningen är klar överlämnas valsedlarna till valnämnden. Onsdagen efter valdagen räknar valnämnderna de förtidsröster som vallokalerna inte hunnit få under valdagen. Det är främst röster från utlandet och förtidsröster som avgetts i andra kommuner på valdagen. Valnämnden räknar sedan samtliga röster. Resultatet av valnämndens rösträkning är preliminärt.
111 kap. 3 § vallagen (2005:837).
12Prop. 2009/10:80, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21.
13Val i Sverige, Valmyndigheten, s. 13 och 11 kap.
134
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
Den slutliga rösträkningen
Måndagen efter valdagen börjar den slutliga rösträkningen hos länsstyrelsen. Där räknas alla röster ännu en gång och denna gång räknas även alla personröster. Riksdagsvalet räknas först, därefter kommunfullmäktigevalet och sist landstingsfullmäktigvalet.
Länsstyrelsen underrättar den centrala valmyndigheten resultatet av rösträkningen när det gäller val till riksdagen och Europaparlamentet. Länsstyrelsen och centrala valmyndigheten utser sedan ledamöter och ersättare till fullmäktige respektive riksdagen och Europaparlamentet.
När centrala valmyndigheten har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter och ersättare ska valresultatet tillkännages genom att det kungörs i Post- och Inrikes Tidningar. Därmed är valen till riksdagen och Europaparlamentet avslutade.
När länsstyrelsen i kommun- och landstingsfullmäktigevalen har fördelat mandaten mellan partierna och utsett ledamöter och ersättare, ska valresultatet kungöras genom att protokollet läggs fram för granskning. Därmed är valet till landstings- och kommunfullmäktige avslutat. Cirka tio dagar efter valdagen brukar det sista resultatet för valet till landstingsfullmäktige kunna publiceras.14
Valmyndigheterna15
Valmyndigheten är den centrala valmyndigheten för val och ansvarar för att planera och samordna genomförandet av allmänna val och nationella folkomröstningar.16 Valmyndigheten fastställer på grundval av valresultatet ledamöter och ersättare i riksdagen och i Europaparlamentet.
Länsstyrelsen är regional valmyndighet.17 Länsstyrelsen svarar för den slutliga rösträkningen i alla val och fastställer resultaten vid kommun- och landstingsfullmäktigvalen.
Valnämnden i varje kommun är lokal valmyndighet. Valnämnden svarar bl.a. för den preliminära räkningen av rösterna dels på valkvällen, dels på onsdagen i veckan efter valdagen.18
1413 kap. vallagen.
153 kap. vallagen.
163 kap. 1 § vallagen.
173 kap. 2 § vallagen.
183 kap. 3 § vallagen.
135
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
Överklagande19
Den som anser att ett fel eller misstag begåtts som påverkat valresultatet kan överklaga utgången av valet. I fråga om riksdagsvalet ska överklagande skickas till den centrala valmyndigheten och i fråga om val till kommun- och landstingsfullmäktige ska överklagande skickas till respektive länsstyrelse. Överklagandet ska inom tio dagar efter det att valresultatet kungjorts ha kommit in till den myndighet som fattat beslutet. Valprövningsnämnden avgör beslut som överklagats. Nämnden består av sju ledamöter. Ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare och får inte samtidigt vara riksdagsledamot. Riksdagen utser ledamöterna.20
6.3.2Bestämmelserna om tidsfrister för kungörelse av sammanträden
Valresultatet kan för fullmäktiges del sägas slå igenom i och med att det första sammanträdet hålls. Fullmäktige bestämmer visserligen själv när ordinarie sammanträden ska hållas (5 kap. 7 § kommunallagen), men kommunallagen uppställer formella regler om kungörelse av sammanträdena med tidsfrister som alltid måste iakttas (5 kap.
Kungörelsereglerna har sin grund i starka kommunaldemokratiska intressen av att såväl fullmäktiges ledamöter som kommuninvånarna får god information om vad som ska avhandlas på fullmäktiges sammanträden.21 Enligt 8 § ska fullmäktiges ordförande för varje fullmäktigesammanträde utfärda en kungörelse som ska innehålla uppgift om tid och plats för sammanträdet och om de ärenden som ska behandlas. Kungörelsen ska anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla minst en vecka före sammanträdesdagen. Kungörelsen ska inom samma tid på lämpligt sätt också lämnas till varje ledamot och ersättare.
Uppgift om tid och plats för ett sammanträde ska minst en vecka före sammanträdesdagen införas i den eller de ortstidningar som fullmäktige beslutar. Om ett ärende är så brådskande att kungörelse inte hinner ske på vanligt sätt ska kungörelsen med uppgift om ärendet anslås senast vardagen närmast före
1915 kap. vallagen.
203 kap. 12 § regeringsformen.
21Riberdahl, Paulsson, Westerling, Kommunallagen, 1997 s. 192.
136
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
sammanträdesdagen samt inom samma tid lämnas till varje ledamot och ersättare.
6.3.3Proceduren inför nyvalda fullmäktiges första sammanträde
Enligt kommunallagen är det alltså ordföranden som ska utfärda kungörelsen om sammanträde. Inför det första sammanträdet med nyvalda fullmäktige finns dock inte ännu någon ordförande. Hur man ska gå till väga i denna situation regleras inte uttryckligen i kommunallagen.
Av 5 kap. 63 § kommunallagen framgår dock att fullmäktige i en arbetsordning ska meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggningen av ärendena. Arbetsordningen ska bl.a. innehålla föreskrifter om när sammanträden ska hållas. Lagen torde alltså ställa krav på att fullmäktiges arbetsordning reglerar tillvägagångssättet vid kallelse till det första sammanträdet efter fullmäktigevalet.
Såvitt kommittén känner till föreskrivs det på vissa håll att det första fullmäktigesammanträdet efter valet enligt arbetsordningen sammankallas av den ledamot som tjänstgjort längst i fullmäktige (ålderspresident). Om två ledamöter tjänstgjort lika många år i fullmäktige är det ledamoten med högst fysisk ålder som träder i tjänst som ålderspresident innan det formella presidievalet har skett.
Tidpunkten för fullmäktiges första sammanträde varierar sannolikt mellan olika kommuner och landsting. I en del kommuner och landsting hålls det första sammanträdet på mandatperiodens första vardag. Vid detta möte väljer fullmäktige ofta presidium, styrelse och alla andra nämnder.
6.3.4Budgetprocessen
Bestämmelserna som styr den kommunala budgetprocessen finns i 8 kap. kommunallagen. Av reglerna framgår att förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om det finns särskilda skäl till det får budgetförslaget upprättas i november månad. I så fall ska styrelsen före oktober månads utgång föreslå
137
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
skattesatsen för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i den preliminära inkomstskatten under det följande året.22
Budgeten fastställs av fullmäktige före november månads utgång. De år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet ska budgeten fastställas av nyvalda fullmäktige.23 Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång ska fullmäktige ändå fastställa skattesatsen och, i före- kommande fall, avgiftssatsen för begravningsavgiften enligt 9 kap. begravningslagen (1990:1144) inom denna tid. Budgeten ska därefter fastställas före december månads utgång. Fullmäktige får då fastställa en annan skatte- eller avgiftssats än den som har bestämts tidigare, om det finns skäl till det.24
De regler som nu gäller för budgetprocessen infördes redan genom 1977 års kommunallag och överfördes med enbart språkliga och redaktionella förändringar till den nya kommunallagen.25 I förarbetena till 1977 års lag fördes resonemang rörande budgetprocessen med en beskrivning av dess normala förlopp.26
Utredningen om den kommunala demokratin anförde att det årliga budgetarbetet utgjorde en beredningsprocess av stor betydelse för både medborgarna och de förtroendevalda. Budgeten ansågs från demokratisk synpunkt vara ett av de viktigaste ärendena som varje år bereds av nämnderna.
Arbetet med den kommunala årsbudgeten sades utgöra en i tiden avgränsbar beredningsprocess. Undersökningar hade visat att arbetet i de medelstora kommunerna började någon gång under våren.
Det sista skedet i processen utgjordes enligt utredningen av kommunstyrelsens behandling av budgeten. Denna behandling föregicks i regel av flera sammanträden i kommunstyrelsens arbetsutskott eller i en särskild beredning. Därefter skedde den formella behandlingen i kommunstyrelsen och i fullmäktige. Före dessa organs ställningstagande till budgetförslaget behandlades det i respektive partigrupper. Enligt utredningen överensstämde budgetprocessen i landstingen i stora delar med vad som gällde för de större kommunerna.
Regeln om att det nyvalda fullmäktige ska fastställa budgeten hängde samman med förslaget inför 1977 års kommunallag om ett
228 kap. 6 § kommunallagen.
238 kap. 8 § kommunallagen.
248 kap. 9 § kommunallagen.
25Prop. 1990/91:117 s. 213 f.
26SOU 1975:41 s. 133 ff.
138
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
snabbare valresultat.27 Regeringen anförde att om fördelarna med ett snabbare valgenomslag skulle kunna tas till vara behövde den
”gamla” majoriteten förhindras att behandla budgeten, innan det nyvalda fullmäktige har tillträtt. Det anfördes vidare att en förutsättning för ett snabbare valresultat var att den tillträdande majoriteten har haft möjlighet att fortlöpande följa budgetarbetet. Regeringen förutsatte därför att kommunerna och landstingen skulle skapa goda förutsättningar för minoriteten att fortlöpande följa det löpande budgetarbetet.28
6.4Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod
På kommitténs begäran har Valmyndigheten yttrat sig om de praktiska möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod.
Enligt Valmyndigheten anger vallagen inte någon specifik tidpunkt då de olika valen måste vara sammanräknade. Valmyndigheten har emellertid gjort en sammanställning av de slutdatum för sammanräkningen av rösterna i kommun- och landstingsvalen som länsstyrelserna registrerat in vid de allmänna valen 2010.
De slutdatum som registrerats in för valen till kommunfullmäktige ligger inom intervallet 22
Valen till kommun- och landstingsfullmäktige avslutas genom att valresultatet kungörs. Detta sker genom att det påskrivna protokollet läggs fram för granskning. Därefter föreligger ett antal praktiska åtgärder som behöver genomföras. Bland annat ska bevis till valda ledamöter och ersättare skrivas ut, skrivas på och skickas ut. Enligt Valmyndigheten ser dessa rutiner hos länsstyrelserna
27Prop. 1975/76:187 s. 503.
28Prop. 1975/76:187 s. 283.
139
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
något olika ut och tar olika lång tid. Det kan enligt myndigheten bl.a. bero på antalet kommuner som finns i varje län och på den interna organisationen för frågor om val. Myndigheten har svårt att bedöma tidsåtgången för de åtgärder som behöver genomföras efter att valresultatet är färdigräknat och beslutat och anser att denna tidsåtgång bäst kan bedömas av länsstyrelserna själva.
Enligt Valmyndigheten finns det ett antal faktorer som kan ha inverkan på tidpunkten för mandatperiodens början. En sådan faktor är att valda ledamöter behöver få besked om invalet i så god tid att det är möjligt för dem att hinna vidta praktiska åtgärder för att möjliggöra uppdraget som invald i fullmäktige. En annan faktor är att kommunen eller landstinget behöver tid att kunna genomföra erforderlig administrativ uppdatering i enlighet med valresultatet. Ytterligare en faktor är att det kan anses vara av allmänt intresse att veta om valresultatet har överklagats innan mandatperioden börjar löpa.
Den 1 januari 2011 infördes en ny bestämmelse i vallagen som innebär att ordinarie val till riksdagen, landstings- och kommunfullmäktige ska infalla den andra söndagen i september. Ändringen av valdag har inte åtföljts av någon förändring i kommunal- lagen gällande mandatperiodens början. Enligt Valmyndigheten innebär förändringen av valdag att länsstyrelserna får längre tid på sig att räkna rösterna, avsluta valet och genomföra de administrativa åtgärder som följer av detta. Valmyndigheten anser emellertid att denna ytterligare vecka behöver belysas i ett större sammanhang, eftersom länsstyrelsernas rösträkning i viss utsträckning är beroende av de tidpunkter då valnämnderna, d.v.s. de lokala valmyndigheterna, överlämnar rösterna till länsstyrelsen för den slutliga rösträkningen.
Vid utvärderingen av valen den 19 september 2010 uttryckte ett flertal kommuner önskemål om att valnämnderna skulle få ytterligare en dag för att kunna genomföra den rösträkning som avses i 12 kap. vallagen. Valmyndigheten anser att om önskemålet tillgodoses genom ny lagstiftning och valnämndernas rösträkning får pågå ytterligare en dag, d.v.s. också under torsdagen efter valdagen, skulle det innebära att dessa röster transporteras till länsstyrelsen med motsvarande tidsförskjutning. Valet till riksdagen skulle i sådant fall vara färdigräknat antingen under torsdagskvällen eller på fredagen efter valdagen. Som en konsekvens därav skulle räkningen av valen till kommun- och landstingsfullmäktige förskjutas ytterligare en dag.
140
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
Valmyndigheten anger att det av Valmyndighetens rapport 2011:1 framgår att den slutliga rösträkningen av de kommunala valen tar allt längre tid, främst på grund av den ökade mängden tillskrivna namn på valsedlarna. I rapporten föreslår Valmyndigheten att vissa inslag av offentliga valförberedelser införs, vilket skulle underlätta länsstyrelsernas sammanräkning och troligtvis vara mindre tidskrävande. Detta kräver dock en förändrad lagstiftning.
Valmyndigheten anger sammantaget att det underlag som den har haft möjlighet att ta fram är begränsat. Vidare är uppdelningen av valmyndigheternas ansvarsområden enligt vallagen en begräns- ning i Valmyndighetens möjligheter att bedöma en lämplig tidpunkt för att tidigarelägga fullmäktiges mandatperiod. Valmyndigheten anser sig därför inte kunna ge att svar på frågan om det är möjligt att tidigarelägga starten för fullmäktiges mandatperiod.
6.5Kommitténs överväganden och förslag om ett snabbare valgenomslag
Kommitténs förslag: Inledandet av mandattiden för ledamöterna och ersättarna i fullmäktige tidigareläggs. Mandattiden ska räknas från och med den 15 oktober valåret.
Kommittén anser det vara betydelsefullt att majoriteten i nyvalda fullmäktige ges möjlighet att påbörja genomförandet av eventuella politiska förändringar så snart det är möjligt efter valet. Ett snabbt valgenomslag i kommuner och landsting är därför viktigt. Ett snabbt genomslag för valresultatet torde även utgöra en signal till väljarna om att deras röster har fått ett omedelbart genomslag i den praktiska politiken. Detta skulle i sin tur kunna leda till att det politiska systemet i kommuner och landsting blir tydligare och får större uppmärksamhet. Fördelarna med ett snabbare genomslag måste emellertid också vägas mot de negativa effekter som kan tänkas uppkomma till följd av en sådan reglering.
Ett påskyndat valgenomslag torde kunna uppnås genom ett tidigareläggande av mandatperioderna för de politiska organen samt genom förändringar av sådana formella procedurer som kan fördröja inledandet av det politiska arbetet efter mandatperiodens början. Kommittén kan inte se några lämpliga vägar att förändra
141
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
reglerna om kungörelse av fullmäktiges första sammanträde. Kungörelsereglernas tidsfrister är väl etablerade och fyller behov som är av stor vikt för den kommunala demokratins praktiska funktion. Reglerna bör därför inte förändras utan tungt vägande skäl. Det kan vidare inte anses finnas några skäl att förändra kommunallagens regler om budgetprocessen. Reglerna ger redan i dag den nyvalda fullmäktigemajoriteten möjlighet att utforma budgeten efter sin politiska inriktning.
Enligt kommitténs bedömning innefattar bestämmelserna om fullmäktiges arbetsordning krav på att det finns en reglering av tillvägagångssättet inför nyvalda fullmäktiges första sammanträde. En reglering av tidpunkten för fullmäktiges första sammanträde skulle sannolikt enbart marginellt påskynda valresultatets genomslag.
Kommittén anser att de stora tidsvinsterna möjliggörs genom ett tidigareläggande av tillträdet för de politiska organen fullmäktige, styrelse och nämnder. Det får ses som eftersträvansvärt att samtliga organ kan börja arbeta så snart som möjligt efter valet. Demokratiutredningen fann dock redan 1975 att en sådan ordning inte var praktiskt genomförbar eftersom det ur demokratisk synvinkel viktiga arbetet med nomineringar till
Kommittén utgår från att nomineringsprocessen är olika i olika delar av landet och att det varierar hur lång tid den tar i anspråk. Den nuvarande lagstiftningen får i det avseendet anses vara utformad på ett lämpligt sätt eftersom den ger enskilda kommuner och landsting stor frihet att bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder. På detta sätt får enligt kommitténs uppfattning de som har bäst kunskaper om nomineringsprocessen i en viss kommun eller ett visst landsting besluta hur lång tid denna behöver ta i anspråk.
Vidare finns det omständigheter som talar för att nominerings- processen kan komma att ta allt mer tid i anspråk. Den ökade förekomsten av lokala partier och bildandet av otraditionella
142
SOU 2012:30 |
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
majoritetskonstellationer innebär att behovet av förhandlingar mellan partierna ökar och att det därför tar längre tid efter fullmäktigvalet innan det kan bildas en majoritet som kan styra kommunen eller landstinget.29 Förhandlingarna som föregår en överenskommelse om majoritetssamarbete kan bl.a. avse fördelningen av de viktiga presidie- och kommunalrådsposterna. Kommittén anser att arbetet med att bilda styrande majoriteter har mycket stor betydelse och inte får försvåras genom införandet av alltför snäva tidsfrister. Utvecklingen på denna punkt talar därför för att kommuner och landsting bör få behålla möjligheten att inom vissa gränser själva bestämma tillträdestidpunkten för styrelse och nämnder.
Möjligheterna att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod beror i hög grad på tidsåtgången för röstsammanräkningen. Enligt Riksskatteverkets beräkningar till 1975 års demokratiutredning var röstsammanräkningarna färdiga senast
Materialet får anses visa att rösträkningen numera avslutas drygt en vecka tidigare än vad som var fallet 1975 då underlaget för bestämmelsen om den nuvarande tillträdesdagen för fullmäktige lades fram. Denna utveckling, samt den omständigheten att valdagen sedan den 1 januari 2011 är tidigarelagd en vecka, talar för att det finns utrymme att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod.
Av Valmyndighetens utvärdering av valet 201030 framgår emellertid att den s.k. onsdagsräkningen i valnämnderna tar allt längre tid p.g.a. det ökade antalet förtidsröster. Enligt Valmyndigheten har ett flertal kommuner uttryckt önskemål om att lagstiftningen ändras för att möjliggöra att valnämnderna kan fortsätta förrättningen också under torsdagen efter valdagen. Valmyndigheten gör i sitt yttrande till kommittén bedömningen att en sådan lagändring skulle innebära motsvarande försening av den
29Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas?, Sveriges kommuner och landsting 2007 s. 33.
30Valmyndighetens rapport 2011:1, Erfarenheter från valen den 19 september 2010.
143
Formerna för maktskiften i kommuner och landsting efter val |
SOU 2012:30 |
slutliga röstsammanräkningen hos länsstyrelserna. Valmyndighetens rapport pekar vidare på att den slutliga rösträkningen avseende främst de kommunala valen tar allt längre tid för länsstyrelserna främst på grund av det höga valdeltagandet, det stora antalet förtidsröster och mängden tillskrivna namn som måste identifieras.
Enligt kommitténs uppfattning måste de tendenser vid 2010 års allmänna val beaktas som tyder på att rösträkningen tar allt längre tid. Emellertid bedömer kommittén att det, mot bakgrund av att tiden för röstsammanräkningen förkortats väsentligt på lång sikt och då valdagen tidigarelagts en vecka, borde vara möjligt att tidigarelägga inledandet av fullmäktiges mandatperiod. Fullmäktiges mandatperiod bör enligt kommitténs uppfattning kunna inledas vid den tidpunkt som gäller i Stockholms län, d.v.s. den 15 oktober valåret.
Vid ett inledande av fullmäktiges mandatperiod den 15 oktober bör enligt kommitténs uppfattning de valda ledamöterna kunna få besked om invalet i så god tid att det är möjligt för dem att hinna vidta praktiska åtgärder för att möjliggöra uppdraget som invald i fullmäktige. Vidare torde kommunen eller landstinget då ges erforderlig tid för att kunna genomföra erforderlig administrativ uppdatering i enlighet med valresultatet.
144
7Hel- och deltidsengagerade förtroendevalda – kommunalråden
7.1Direktiven
I dag framgår det indirekt av kommunallagen att kommunal- och landstingsråd kan finnas. Någon reglering av vad deras uppdrag innebär finns inte.
Regeringen anser det vara av intresse att överväga en reglering av vad kommunal- och landstingsråd ska ha för formell funktion, vilka befogenheter och vilket ansvar som ska följa med uppdraget samt hur denna funktion ska väljas. I det sammanhanget anses även särregleringen för borgarråd i Stockholms kommun behöva ses över.
Kommitténs uppdrag är därför att analysera för- och nackdelar med att i lagstiftning tydliggöra kommunalrådens roll och vid behov föreslå författningsändringar.
7.2Gällande regler om kommunalråd
Hel- eller deltidsarvoderade politiker finns i dag i så gott som alla svenska kommuner och landsting och benämns ofta kommunal- och landstingsråd. Om politikern företräder oppositionen benämns han eller hon vanligen oppositionsråd. Stockholms kommun använder sig av en speciell modell med s.k. borgarråd. I den fortsatta framställningen används benämningen kommunalråd som samlingsnamn för alla hel- och deltidsengagerade politiker inom kommuner och landsting. Ibland används dock även andra begrepp,
145
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
såsom landstingsråd och oppositionsråd, när det kan anses främja sammanhanget i framställningen.
Den representativa demokratins princip utgår från att alla förtroendevalda oberoende av verksamhetsgraden ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. Det har ansetts att framhållandet av en viss grupp förtroendevalda skulle kunna uppfattas som ett avsteg från denna princip. Av kommunallagen framgår dock indirekt genom 4 kap. 12 och 15 §§ att kommunalråd kan finnas. Också bestämmelsen om till vilka det ska kunna ställas interpellation direkt i 5 kap. 52 § har påverkats av förekomsten av kommunalråd.1 I kommuner med flera rådsposter är det inte ovanligt att det finns en eller flera företrädare för oppositionen (oppositionsråd).2
Kommunalråd kan inte väljas utan att de har något annat förtroendeuppdrag. Det förutsätts därför att man först har valts till ledamot eller ersättare i fullmäktige, styrelsen, en annan nämnd eller beredning eller eventuellt till revisor eller revisorsersättare. Råden kan alltså inte utses i ett särskilt val.
Kommunalrådets rättsliga befogenheter bestäms av det förtroendeuppdrag som han eller hon har. Några särskilda befogenheter finns inte. Nämnderna kan emellertid använda delegeringsreglerna så att delegering rent faktisk sker till kommunalråd i större utsträckning än till andra förtroendevalda.3 Att kommunalråd politiskt sett har en stark ställning beror i första hand på att de normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget och arvoderas för detta, men det följer alltså inte några särskilda rättsliga befogenheter eller skyldigheter med denna ställning.
Av rättspraxis följer att tillsättande av kommunalråd anses utgöra en särskild beredning enligt 3 kap. 7 § kommunallagen.4 I övrigt saknas regler, vilket kan tyckas vara förvånande mot bakgrund av den stora faktiska betydelse som kommunalråd har för politiken i kommuner och landsting. I ett nordiskt perspektiv är också den svenska avsaknaden av regler mycket speciell. I Danmark intar borgmästaren en central ställning i lagen som ledaren av den dagliga förvaltningen. I Finland finns möjligheten att utse kommundirektören till ordförande i kommunstyrelsen. I Norge
1Prop. 1990/91:117 s. 86.
2SOU 1975:41 s. 393, prop.1975/76:187 s. 268, RÅ 1982 2:43.
3Jfr. 6 kap. 33 och 36 §§ kommunallagen.
4RÅ 1982 2:43 och RÅ 1994 ref. 104 II och III.
146
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
finns möjligheten att införa ett parlamentariskt system och ge kommunalrådet ansvaret för förvaltningen.
7.2.1Kommunalrådens ansvar
Rent kommunalrättsligt har kommunalråden inte någon särställning. Kommunalråden har alltså varken mer eller mindre ansvar än andra förtroendevalda. Den omständigheten att ett kommunalråd är verksamt på heltid kan dock ha viss betydelse vid bedömningar av straffrättsligt ansvar, t.ex. för tjänstefel och skadeståndsansvar som följer av brott. Det kan i detta sammanhang nämnas att det råder stor rättslig osäkerhet om huruvida förtroendevalda överhuvudtaget kan anses ha något annat skade- ståndsansvar än sådant som följer av brott.5
Det straffrättsliga ansvaret aktualiseras vanligen i nämndernas verksamhet. Generellt gäller att nämndernas beslutsform är kollegial. I princip är hela nämnden delaktig när besluten fattas. Huvudregeln inom straffrätten vad gäller ansvar då flera deltar i myndighets beslut är att endast den som antecknat sig som skiljaktig undgår ansvar. För beslutet och dess verkningar ansvarar således de nämndledamöter som deltog i beslutet.
Situationen blir mer problematisk då brottet består i en underlåtenhet att handla. Exempelvis kan en nämnd vägra att verkställa en domstols beslut utan att explicit uttrycka det i ett formellt beslut. Den rimliga utgångspunkten torde vara att den som haft befogenhet att handla men underlåtit detta är ansvarig.
Vid bedömning av vem som har befogenheten i det konkreta fallet är kommunallagen en naturlig utgångspunkt. I det angivna exemplet är det sannolikt den eller de nämndledamöter som haft kännedom om domstolens beslut, och därmed om skyldigheten att agera, som kan dömas till ansvar för underlåtenhet. I sådana fall är det troligt att ordföranden, i egenskap av sammankallande och upprättare av nämndens dagordning, har ett längre gående ansvar än övriga ledamöter. Det torde åligga denne att informera sig om vad nämnden bör och är skyldig att göra, företrädesvis genom tjänstemannakontakter. I detta sammanhang är det väsentligt att göra skillnad på hel- och deltidsengagerade. Ett heltidsverksamt kommunalråd har vanligen större möjligheter att informera sig än en fritidspolitiker. I ett straffrättsligt perspektiv är det rimligt att
5 Lundin, Olle, Kommunal revision. En rättslig analys, s. 418.
147
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
anta att den som är heltidsverksam har ett längre gående ansvar. Saken är dock inte belyst i praxis eller förarbeten och endast sparsamt diskuterat i doktrinen.6
7.3Tidigare utredningar om kommunalrådens ställning
7.3.1Diskussioner om lagreglering av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av 1977 års kommunallag
Under 60- och
Utredningen redogjorde för innehållet i ett antal motioner gällande de heltidsengagerade förtroendevaldas ställning som hade lagts i riksdagen och som låg bakom utredningens uppdrag att behandla kommunalrådens ställning. Motionärerna hade krävt en utredning, dels av kommunalrådens kommunalrättsliga ställning, dels av möjligheten att vid tillsättandet av dessa poster tillämpa proportionella val. Enligt motionärerna kunde antalet befattningar som kommunal- och landstingsråd förväntas öka i antal och det ansågs kunna vara en brist i olika sammanhang att befattningarna saknade rättslig förankring i kommunallagen. Ansvarsfrågan ansågs vara oklar och även ställningen gentemot de kommunala nämnderna, kommunens styrelse och fullmäktigeförsamlingen. Motionärerna krävde därför att rådens kommunalrättsliga ställning skulle utredas samtidigt som de hävdade att bestämmelser om val också borde fastställas.7
Frågan om de heltidsengagerade förtroendemännens ställning behandlades mer ingående av Demokratiutredningen i slutbetänkandet Kommunal demokrati (SOU 1975:41).
Utredningen konstaterade att kommunalråden som regel hade s.k. ”tunga” uppdrag, d.v.s. ordförandeuppdrag i de viktigaste nämnderna och att de normalt hade sin organisatoriska bas i kommunstyrelsen. Dessutom var de praktiskt taget alltid ledamöter i de beslutande organen.
6Lundin, Olle, Kommunal revision. En rättslig analys, s. 384 f.
7SOU 1972:32 s. 17 f.
148
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
När det gällde de heltidsengagerades inplacering i förvaltningsorganisationen kunde man konstatera att kommunalråden vanligen var knutna till kommunstyrelsen eller ordförandeskapet i någon annan nämnd. Man kunde dock i de större kommunerna se en tendens till att kommunalråden allt oftare var frikopplade från ordförandeuppdrag.
Utredningen pekade på att kommunalråden många gånger, genom sin knytning till nämnderna, kände sig direkt medansvariga i det löpande förvaltningsarbetet. Som en följd av detta hade det uppstått svårigheter gällande gränsdragningen i arbetsuppgifterna mellan kommunalråden och framförallt de ledande tjänstemännen. Enligt utredningen var den formella gränsdragningen inte svår. Däremot brukade det uppstå svårigheter mer praktiskt i fråga om de olika roller och den ansvarsfördelning som man borde tänka sig mellan kommunalråden och de ledande tjänstemännen. Utredningen påpekade att denna ansvarsfördelning inte var reglerad i kommunallagen.8
Utredningen konstaterade att kommunal- och landstingsråden hade haft stor betydelse för den kommunala demokratin och att de varit nödvändiga för att behålla och förstärka förtroende- mannainflytandet över den kommunala verksamheten. Undersökningar visade t.ex. att kommunal- och landstingsråden hade betydligt tätare kontakter med enskilda medborgare än andra förtroendemän. Råden hade dessutom mer regelbundna kontakter med partigrupper och enskilda partimedlemmar m.fl. Enligt utredningen hade det inte förekommit någon omfattande principiell diskussion om rådens ställning och någon direkt rättslig reglering fanns inte heller.
Utredningen slog fast att de heltidsengagerade förtroende- männen utgjorde en förutsättning för att de förtroendevaldas möjligheter till inflytande skulle kunna tryggas och förbättras. Man föreslog därför att de skulle omnämnas i de inledande bestämmelserna i kommunallagen. Däremot ansåg utredningen inte att det fanns skäl som talade för en lagreglering av de heltidsengagerade förtroendemännens befogenheter och ställning i organisationen.
Utredningen lade vidare förslag bl.a. om de heltidsengagerade förtroendemännens närvarorätt i olika nämnder där de inte var ordinarie ledamöter eller suppleanter. En annan fråga var om interpellation borde kunna ställas även till sådan heltidsengagerad
8 SOU 1975:41 s. 154 ff.
149
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
förtroendeman som inte hade uppdrag som ordförande i en nämnd.9
I den efterföljande propositionen ansåg regeringen det naturligt att inte genom lag närmare reglera formerna för de förtroendevaldas arbete. Detta synsätt motiverades av de stora variationer som fanns i arbetsförutsättningarna för de förtroende- valda. Allmänt sett ansågs det vara väsentligt att stärka de förtroendevaldas inflytande över den kommunala verksamheten. Av stor betydelse i det sammanhanget var, enligt regeringen, möjligheterna att de förtroendevalda engagerades på heltid. Enligt regeringen fanns det dock inte några skäl för en generell bestämmelse i kommunallagen om att de förtroendevalda kunde engageras på heltid, eftersom det fick anses vara klart att kommunerna och landstingen redan hade denna möjlighet.
I anslutning till en diskussion om kommunalrådens närvarorätt uttalade regeringen att en lagreglering försvårades av den variation som rådde mellan olika kommuner och landsting beträffande de heltidsengagerades ställning. Det ansågs inte vara lämpligt att genom lagregler i detalj styra utformningen av de enskilda kommunernas eller landstingens organisation. De heltids- engagerades ställning i organisationen borde därför avgöras av kommunerna och landstingen själva utifrån de lokala förutsätt- ningarna.
Regeringen ansåg att kommuner och landsting borde ha en stor frihet att själva besluta om vilken roll de heltidsengagerade skulle spela. Man förordade därför en ordning innebärande att kom- munerna och landstingen själva fick rätt att i ett reglemente eller ett särskilt beslut föreskriva att en förtroendevald med över- gripande uppgifter inom ett visst verksamhetsområde skulle få närvara och yttra sig vid sammanträde med nämnd, trots att han inte var ledamot eller suppleant i nämnden.10
Tendensen att tilldela heltidsengagerade förtroendevalda mer översiktliga arbetsuppgifter utan ordförandeuppdrag innebar att det inte alltid var möjligt att ställa interpellation till dem. Regeringen ansåg liksom Demokratiutredningen att det borde kunna överlåtas till förtroendevald med övergripande uppgifter att besvara interpellation. Kommunerna och landstingen borde
9SOU 1975:41 s. 176 ff.
10Prop. 1975/76:187 s. 272 ff.
150
SOU 2012:30 Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden
emellertid själva få bestämma om de ville införa en sådan möjlighet.11
Konstitutionsutskottet uttalade att frågan om de heltidsengagerade förtroendevaldas ställning så långt möjligt borde bestämmas med hänsyn till de lokala förhållandena i kommunerna. Utvecklingen mot allt fler heltidsengagerade förtroendevalda ansågs ibland ha varit nödvändig för att politikerna och partierna skulle kunna bevara ett starkt förtroendemannainflytande över den kommunala förvaltningen. Enligt utskottet borde någon principiell skillnad inte göras mellan de heltidsengagerades arbetssituation och den för de övriga förtroendevalda. Det avgörande var enligt utskottet att alla förtroendevalda fick tillräckliga möjligheter att utföra sina uppdrag på det sätt som ansågs lämpligt i respektive kommun. En ytterligare markerad särställning för de heltidsengagerade borde enligt utskottets mening så långt som möjligt undvikas.12
7.3.2Behandling av kommunalrådens ställning vid tillkomsten av den nya kommunallagen
Kommunallagsgruppen och Demokratiberedningen
Frågan om kommunalrådens ställning behandlades också av Kommunallagsgruppen i samband med tillkomsten av den nya kommunallagen. I slutbetänkandet Ny lag om kommuner och landsting (Ds 1988:52), som i stora delar hänvisade till Demokratiberedningens slutbetänkande Principer för ny kommunallag (SOU 1985:29), anförde Kommunallagsgruppen att det stod helt klart att kommuner och landsting hade befogenhet att besluta att vissa förtroendeuppdrag skulle utföras på heltid och att man mot den bakgrunden kunde ifrågasätta införandet av en allmän lagregel om kommunalrådens ställning.
Gruppen ansåg emellertid att de del- och heltidsengagerade spelade en så framträdande roll i kretsen av förtroendevalda att en regel om deras funktion borde införas. Enligt Kommunallagsgruppen var beteckningarna kommunalråd och landstingsråd de vanligast förekommande. Det ansågs därför lämpligt att också föra in dessa
11Prop. 1975/76:187 s. 275 ff.
12Bet. KU 1976/77:25 s. 26 ff.
151
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
benämningar i lagtexten. Detta skulle dock inte innebära något formellt hinder mot användandet av andra benämningar.
Det ansågs olämpligt att genom lag styra kommunerna och landstingen i fråga om sysselsättningsgrad. Samtidigt såg man ett behov av att på något sätt markera kommunalrådens ställning i förhållande till andra förtroendevalda. Man föreslog därför att det skulle anges att råden på hel- eller deltid skulle fullgöra särskilda uppdrag åt kommunen eller landstinget.
Kommunallagsgruppen konstaterade att systemet med rådsposter för oppositionen (oppositionsråd) var helt accepterat och att rätten att betala ut arvoden till dem var klarlagd. Man såg dock inte behov av att införa någon uttrycklig regel om att kommunalråd kan företräda minoriteten. Det ansågs dessutom vanskligt att formalisera begreppet ”minoriteten”, inte minst mot bakgrund av tendensen att småpartier fick s.k. vågmästarroller.13
Kommunallagsgruppen uttalade vidare att råden inte kan väljas utan att de har något annat kommunalt förtroendeuppdrag och att de därför inte kan utses i ett särskilt val. Om basen för uppdraget är ledamotskap i styrelsen eller en annan nämnd måste, uttalade gruppen, nämnden väljas innan råden utses till ordförande eller vice ordförande. Något annan sades inte vara inte möjligt med hänsyn till det proportionella valsystemet och reglerna om majoritetsval.
Demokratiberedningen hade tidigare uttalat att kommunal- lagens bestämmelser om val av ledamöter och ordförande i styrelsen antydde att ledamöterna i nämnderna skulle väljas före presidiet. Utsågs presidiet före de övriga ledamöterna skulle ett proportionellt val kunna förhindras. Då presidiet valts först gick det, anförde man, inte att välja återstående ledamöter proportionellt.14
Demokratiberedningen uttalade att för det fall man ville välja kommunal- och landstingsråd särskilt, kunde denna fråga enklast lösas genom att kommunallagen innehöll särskilda regler om kommunal- och landstingsråd som kunde användas i olika organisationsmodeller. Enligt Demokratiberedningen skulle ett system där råden väljs utan anknytning till något annat förtroendeuppdrag möjliggöra den största möjliga friheten att lokalt reglera deras ställning och roll i organisationen. Detta ansågs dock kräva fler regler för kommunalråd och landstingsråd om bl.a. närvaro- och yttranderätt i fullmäktige och nämnder, delegation av
13Ds 1988:52 s. 96 ff.
14SOU 1985:29 s. 69.
152
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
beslutanderätt till kommunalråden och landstingsråden, revisionsansvar och mandattider.
Det praktiska problemet att kommunalråden inte kan väljas före valet av ledamöterna i nämnden kunde enligt beredningen lösas genom ett system med s.k. förhandsinteckning. Man anförde att det i Danmark tillämpades ett något annorlunda proportionellt valsystemsystem. Systemet innebar att självskrivna platser förhandsintecknades vid proportionella val och sedan avräknades. I kommuner där kommunalråden samtidigt är ordförande i olika nämnder skulle ett system liknande det danska innebära att kommunalrådsplatsen kunde förhandsintecknas. Vid den efterföljande proportionella fördelningen av platserna i nämnden skulle den första plats som tillföll det parti som utsett ett kommunalråd anses ha tagits i anspråk av detta parti. Genom att modifiera det proportionella valsystemet så att självskrivna platser kunde förhandsintecknas med en form av avräkning skulle, enligt Demokratiberedningen, kommunalråden rättsligt garanteras plats i nämnderna. Demokratiberedningen ansåg att ett system med förhandsinteckning var enklare än andra lösningar där kommunalråden t.ex. väljs utan att ha annat kommunalt förtroendeuppdrag.
Sammantaget föreslog Demokratiberedningen en allmän regel om kommunalråd. Denna skulle kompletteras med en förändring av det proportionella valsystemet så att vissa självskrivna platser skulle kunna förhandsintecknas. Genom en sådan lösning kunde kommunalråden utses i ett särskilt val före valet av nämnderna. Förslaget skulle göra det möjligt att utse kommunalråd redan vid fullmäktiges första sammanträde efter valet. Tiden för uppdragen skulle bestämmas av fullmäktige. Av lagtexten föreslogs det även framgå att det bland kommunalråden kan finnas företrädare för minoriteten. Bestämmelsen om förhandsinteckning kunde enligt beredningen utformas på följande sätt.15
Avräkning vid proportionella val
Vid proportionella val av ledamöter till styrelsen, övriga nämnder och utskott ska de platser som redan tillfallit självskrivna ledamöter tilldelas den grupp som ledamoten tillhör.
Kommunallagsgruppen uttalade i den efterföljande beredningen av frågan som sin utgångspunkt att kommunerna och landstingen skulle ha största möjliga frihet att lokalt reglera kommunalrådens
15 SOU 1985:29 s. 70.
153
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
respektive landstingsrådens ställning och roll i organisationen. Det hade på sina håll framförts önskemål om att kommunal och landstingsråd skulle kunna börja sin tjänstgöring före nämnderna och att fullmäktige alltså skulle kunna välja råden redan vid första sammanträdet. Kommunalråden och landstingsråden skulle då också kunna utses till ordförande eller vice ordförande i styrelsen eller en annan nämnd.
Kommunallagsgruppen ansåg sammantaget, i linje med Demokratiberedningens förslag, att en sådan ordning inte borde hindras. Remissinstanserna som yttrade sig över Demokratiberedningens förslag var dock splittrade på denna punkt.
Regleringarna konstaterades förutsätta en modifiering av det proportionella valsystemet på så sätt att råden skulle anses som självskrivna ledamöter i styrelsen eller nämnderna. Kommunallagsgruppen föreslog därför att en sådan förändring borde ske.16
1988 års kommunallagskommitté
Kommunalrådens ställning behandlades vidare av 1988 års kommunallagskommitté. I slutbetänkandet Ny Kommunallag (SOU 1990:24) avfärdade kommittén förslaget om en allmänt hållen regel om kommunalråd samt möjligheten att välja dessa i ett särskilt val före valet av nämndledamöter. Enligt Kommunallagskommittén utgjorde förslaget i denna del en onödig formalisering av en grupp förtroendevalda. Den representativa demokratins princip utgår, uttalades det, från att alla förtroendevalda, oberoende av sysselsättningsgrad, ytterst bär det politiska ansvaret för verksamheten. Att i lagen framhålla en viss grupp ansågs kunna uppfattas som ett intrång i denna princip. På samma grund ansåg Kommunallagskommittén att regeln inte heller behövdes för att klara ut rollfördelningen mellan förtroendevalda och anställda. Eftersom det stod helt klart att kommuner och landsting fick engagera förtroendevalda på hel- eller deltid ansågs regeln inte heller behövas för att ge en sådan befogenhet.
Kommunallagskommittén uttalade sammantaget att den inte var beredd att föreslå att en särskild bestämmelse om kommunalråd infördes i kommunallagen. Man kunde inte heller se något behov av en regel om förhandsval av råd, särskilt med tanke på kommitténs
16 Ds 1988:52 s. 96.
154
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
framlagda förslag om att kommuner och landsting skulle få möjlighet att tillämpa en ordning med ett snabbare valgenomslag för styrelsen.
I den efterföljande propositionen om en ny kommunallag anförde regeringen att den inte föreslog några regler om de heltidssysselsatta förtroendevalda. Regeringen anförde som skäl för sin inställning i allt väsentligt vad Kommunallagskommittén hade anfört i frågan.17
7.4Fördelar och nackdelar med en reglering i kommunallagen om kommunalrådens ställning
Kommunalråden uppfattas av många som de mest inflytelserika aktörerna i kommuner och landsting. Kommunalrådens ställning avviker emellertid inte i rättslig mening från övriga förtroende- valdas. Skillnaden är enbart den att råden utför sina uppgifter inom ramen för ett hel- eller deltidsuppdrag.
Man kan dock konstatera att det i praktiken inte råder balans mellan den betydelse som kommunalråden i realiteten tillmäts och graden av rättslig reglering av dem.
En fördel med direkta regler om kommunalråd är att man därigenom tydliggör vilka kommunalråden är och vilka befogenheter dessa har. Osäkerhet om kommunalrådens rättsliga ställning kan innebära att det är svårt att få en klar bild av hur kommuner och landsting styrs och vem som har det yttersta ansvaret för olika verksamheter.
Frånvaron av reglering av kommunalrådens ställning kan också innebära en risk för att kommunalrådsrollen får en karaktär som inte är önskvärd ur kommunaldemokratisk synvinkel. I betänkandet Förtroendevalda på
En reglering av kommunalrådens ställning kan ske olika sätt. Valet av regleringssätt styrs i hög grad av vad man vill uppnå. Ett i låg grad ingripande alternativ torde exempelvis kunna vara att i lagtext kort slå fast att hel- och deltidsengagerade förtroendevalda
17Prop. 1990/91:117 s. 58.
18SOU 1989:108 s. 50 f.
155
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
kan finnas och att de betecknas råd. Syftet med en sådan reglering skulle i första hand vara att klargöra vad som redan idag gäller. Den kommunala styrelseordningen med samlingsstyre är dock i sig inte så tydlig och förutsägbar som exempelvis styrelseordningen på nationell nivå och kommunalrådens reella makt är till stor del av informell karaktär. Det finns därför en risk för att en lagreglering som endast går ut på att lagfästa den redan gällande ordningen för kommunalråden inte skulle säga särskilt mycket om kommunal- rådens verkliga ställning i en viss kommunal styrelseordning.
Mera långtgående regleringsalternativ kan gå ut på att utöka rådens befogenheter och ansvar jämfört med vad som nu gäller och alltså skapa en i vissa avseenden ny kommunal funktion. Syftet med en sådan reglering skulle exempelvis kunna vara att uppnå en tydligare struktur för styrning av kommunen eller landstinget.
Det går naturligtvis att diskutera vilka befogenheter som kommunalråd bör ha. Detta är en politisk lämplighetsfråga, vilken därför inte kan avgöras utifrån juridiska utgångspunkter. Det kan dock ur ett juridiskt perspektiv argumenteras för att skapandet av regler kring institutet skulle öka förutsebarheten i den kommunala verksamheten.19
Kommunalrådsinstitutet har vuxit fram under en lång tidsperiod utan reglering i kommunallagen. Friheten att lokalt bestämma kommunalrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det i dag finns många olika varianter på kommunalrådsinstitutet. Om kommunalrådens rättsliga ställning blir föremål för ingående reglering kan detta tänkas innebära att den nu gällande friheten i utformningen av kommunalrådsrollen beskärs på ett oönskat sätt.
En form av reglering av kommunalrådens ställning är att slå fast hur dessa ska utses. I det nuvarande systemet är det ytterst fullmäktige som bestämmer om kommunalråd ska finnas, hur många de ska vara och hur fördelningen av kommunalrådsposterna mellan partierna ska ske. I många fall avgörs dock dessa frågor enligt riktlinjer som dragits upp efter förhandlingar mellan de politiska partierna.
Som framgår av den tidigare redogörelsen har det under lång tid diskuterats om det bör införas regler om särskilda val av kommunalråd. En lösning som därvid berörts är att kommunalrådet väljs direkt av fullmäktige och att rådsposten står helt utan koppling till något förtroendeuppdrag. En sådan ordning
19 Höök, Intern kommunal kompetensfördelning s. 400 f.
156
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
skulle möjliggöra den största möjliga friheten att lokalt reglera rådens ställning och roll i organisationen. Lösningen skulle dock kräva fler regler för kommunalråd om bl.a. närvaro- och yttranderätt i fullmäktige och nämnder, delegation av beslutanderätt till kommunalråden, revisionsansvar och mandat- tider. I det nuvarande systemet är sådana regler inte nödvändiga eftersom kommunalrådets rättsliga ställning alltid styrs av det förtroendeuppdrag som han eller hon har bakom sig.
Man har även diskuterat en modell där kommunalrådens koppling till ett förtroendeuppdrag finns kvar, men där kommunalråden väljs särskilt av fullmäktige före valet av styrelse och nämnder. Fördelen med den lösningen är att kommunalrådens rättsliga ställning inte måste regleras särskilt. Problem uppstår dock om avsikten i ett visst fall är att kommunalrådet ska ha en presidieplats i styrelsen eller en nämnd. Om basen för uppdraget är ledamotskap i styrelsen eller en annan nämnd måste nämnden väljas innan råden utses till ordförande eller vice ordförande. Något annat anses inte vara möjligt med hänsyn till det proportionella valsystemet och reglerna om majoritetsval. Det praktiska problemet att kommunalråden inte kan väljas före valet av ledamöterna i nämnden kan eventuellt lösas i enlighet med Demokratiutredningens förslag om ett system med s.k. förhandsinteckning i vilket självskrivna platser förhandsintecknas vid proportionella val och sedan avräknas (se avsnitt 7.3.2).
I de ovan angivna formerna av val av kommunalråd är det fullmäktige som gör valet. Man kan emellertid också tänka sig att kommunalråden väljs direkt av kommunmedlemmarna på den allmänna valdagen. Ett sådant system med direktval skulle dock innebära en mycket långtgående förändring av det politiska systemet i kommuner och landsting. Kommunalrådet skulle då kunna stå helt utan förankring i fullmäktige och en ingående reglering av kommunalrådets rättsliga ställning och relation till övriga kommunala organ, beslutande och verkställande, skulle vara nödvändig.
157
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
7.5Kommitténs förslag om en reglering i kommunallagen av kommunalrådens ställning
Kommitténs förslag: Benämningarna kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd ska nämnas uttryckligen i kommunallagens bestämmelser om de förtroendevalda för att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid.
Det svenska kommunalrådsinstitutet har vuxit fram under en lång tidsperiod utan någon reglering i kommunallagen. Kommunernas och landstingens frihet att bestämma kommunal- och landstingsrådens ställning och roll i organisationen har inneburit att det i dag finns en rad olika varianter på utformning av kommunalrådsinstitutet. Skillnaderna mellan olika kommuner och landsting har också efter hand blivit mycket stora. Detta har till en del sin grund i olikheter när det gäller konkreta faktorer som kommunernas och landstingens storlek, geografiska läge, ekonomiska förutsättningar o.s.v. Skillnaderna beror dock sannolikt även på att de gör olika prioriteringar och har skilda idéer om hur den politiska organisationen bäst bör vara ordnad. Möjligheterna att anpassa de betydelsefulla kommunalrådens antal och funktion efter egna lokala eller regionala utgångspunkter får därför anses ha utvecklats till ett viktigt inslag i den kommunala självbestämmanderätten.
Det i hög grad flexibla kommunalrådsinstitutet förefaller också fungera mycket väl ute i kommuner och landsting. Kommittén har inte från kommuner och landsting kunnat avläsa något egentligt missnöje med den nu gällande ordningen och inte heller någon bredare efterfrågan efter en lagreglering av kommunalråden. Sett inifrån den kommunala organisationen, d.v.s. ur de förtroende- valdas och tjänstemännens perspektiv, kan det därför inte sägas ha framkommit några riktigt tungt vägande skäl för en lagreglering. Det behov av lagreglering som kommittén anser sig kunna se härrör i stället från kommunmedlemmarna utanför den kommunala organisationen. Även om flertalet kommunmedlemmar sannolikt känner till att kommunalråden finns och att de är betydelsefulla, torde många sakna en korrekt bild av vad ett kommunalråd är och vilken ställning kommunalråden har i den kommunala organisationen. Otydligheten gällande kommunalråden kan till viss
158
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
del bero på att kommunalråden överhuvudtaget inte omnämns i kommunallagen. Missuppfattningar om kommunalråden kan dock även till stor del bero på okunskap om den kommunala styrelseordningen i allmänhet och på felaktiga jämförelser med t.ex. ministersystemet på nationell nivå.
Kommittén anser att mer genomgripande förändringar av kommunalrådsinstitutet, exempelvis en ingående reglering av kommunalrådens befogenheter, ansvar och rättsliga ställning i övrigt, skulle innebära att det skapas en ny kommunpolitisk funktion som skulle vara lika för samtliga kommuner och landsting. Kommittén har inte kunnat märka någon efterfrågan efter en sådan förändring från kommuner och landsting utan anser att den flexibilitet som finns idag bör behållas. Enligt kommitténs uppfattning bör inte heller ett resonemang om en så ingående reglering av kommunalråden ske frikopplat från diskussionen om den kommunala styrelseordningen som helhet. En reglering av kommunalråden på ett mer genomgripande sätt bör därför bara ske ifall detta, inom ramen för en förändring av den kommunala styrelseordningen i stort, skulle visa sig vara efterfrågat och lämpligt.
Sammantaget anser kommittén att en ingående särreglering av kommunalråden utan koppling till en samlad analys av styrelseordningen i övrigt, riskerar att skapa en ny kommunalpolitisk funktion som inte efterfrågats och som sannolikt inte nämnvärt skulle öka kommunmedlemmarnas förståelse för kommunalrådens funktion. För ett sådant synsätt talar även omständigheten att en reglering sannolikt skulle begränsa den kommunala självbestämmanderätten.
Den möjlighet till reglering som för närvarande framstår som lämplig är enligt kommitténs uppfattning en kort upplysning i kommunallagen om att kommunalråd kan finnas. Effekten av en sådan bestämmelse kan inte förväntas bli särskilt stor. Kommunalrådens reella makt är väsentligen av informell karaktär och ett omnämnande i lagen klargör inte kommunalrådens verkliga ställning i en viss kommunal styrelseordning. Kommittén kan emellertid se principiella och pedagogiska värden i att omnämna kommunalråden i lagtext. Begreppet kommunalråd skulle då enkelt kunna hittas och medborgarna skulle på ett snabbare sätt än i dag få klart för sig att kommunalrådens ställning inte har någon närmare reglering i lag. Att kommunalråden inte nämns i kommunallagen framstår också som svårförklarligt med tanke på att lagen
159
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
innehåller en uttrycklig reglering av de närbesläktade borgarråden i Stockholms kommun. För det fall att särregleringen av borgarråden behålls i kommunallagen får denna obalans i lagstiftningen anses tala för ett omnämnande även av kommunalråden.
Kommittén anser därför att ett omnämnande av kommunalråden lämpligen bör ske i bestämmelserna om de förtroendevalda i 4 kap. kommunallagen. Utöver begreppet kommunalråd bör även de vanligt förekommande begreppen landstingsråd och oppositionsråd nämnas uttryckligen i lagtexten. Kommittén föreslår därför att det i bestämmelsen bör framgå att förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd eller annan benämning som fullmäktige bestämmer. En sådan benämning kan t.ex. vara kommunråd.
Kommittén vill understryka att den föreslagna bestämmelsen inte avser att ge någon legal definition av kommunalrådsinstitutet. Bestämmelsen syftar enbart till att lyfta upp de aktuella begreppen i kommunallagen och anknyta till den indirekta beskrivning av kommunalråden som ges i kommunallagens regler om ekonomiska förmåner i 4 kap. 12 och 15 §§. Avsikten är inte att bestämmelsen till någon del ska innebära en förändring av det rättsläge som gäller i dag beträffande kommunalråden. Friheten för kommuner och landsting att utforma kommunalrådsinstitutet utifrån egna utgångspunkter ska därför i alla delar kvarstå oförändrad.
7.6Kommunallagens särreglering för Stockholms kommun
Genom förändringar under 1970- och
160
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
kommunallagen fortfarande ett antal särbestämmelser som gäller Stockholms kommun.
De avvikande bestämmelserna för Stockholms kommun ansågs väsentligen ha sin grund i att Stockholm som landets huvudstad mötte speciella problem av bl.a. organisatorisk natur. Stockholms kommun hade fram till början av
Flertalet av de skillnader som kan förmodas ligga bakom olikheterna mellan kommunallagen och särregleringen för Stockholms kommun har numera fallit bort. Stockholms kommun har inte längre landstingsuppgifter och partipolitikens roll har ökat också i andra kommuner än Stockholms. Systemet med heltids- engagerade förtroendemän tillämpas nu i samtliga kommuner och landsting. Antalet särregler har också efter hand reducerats betydligt. Kvar är egentligen bara de särskilda reglerna om borgarråden i 4 kap.
7.6.1Borgarråden i Stockholms kommun
Frågan om den kommunalrättsliga särregleringen för Stockholms kommun har länge varit föremål för diskussioner.20 Utgångspunkten har hittills varit att strävandena efter enhetlighet i kommunallagen inte ska innebära att Stockholm tvingas överge sitt organisationssätt och att hänsyn måste tas till Stockholms särskilda önskemål i frågan.21 Regeringen har i kommitténs direktiv ansett det vara intressant att – i samband ett övervägande av kommunalrådens rättsliga ställning – även se över särregleringen för borgarråd i Stockholms kommun.
Borgarrådsinstitutionen i Stockholm har en mångårig tradition. Borgarrådsbefattningen var ursprungligen av tjänstemannakaraktär men under årens lopp utvecklades befattningen till att vara av blandad förtroende- och tjänstemannakaraktär. Ursprungligen togs regler om borgarråd in i Stockholms kommunalförfattningar eftersom det krävdes lagstöd för att kunna arvodera borgarråden
20Se t.ex. SOU 1981:53.
21Se t.ex. SOU 1974:99 s. 47, SOU 1981:53 s. 11 och prop. 1993/94:188 s. 47.
161
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
och ge dem önskad roll i organisationen. När den för hela landet gemensamma kommunallagen antogs 1977 fördes vissa regler över till den lagen, så att inte organisationen och arbetsformerna i Stockholms kommun skulle rubbas.22 Där det inte behövdes lagstöd ersattes de gamla reglerna med reglementsföreskrifter.
Arvodering av heltidsengagerade förtroendevalda är i dag möjlig genom generella regler i kommunallagen. Lagregleringen av borgarråden framstår därför som huvudsakligen historiskt betingad.
7.6.1.1Särreglerna om borgarråd i kommunallagen
4 kap.
I 25 § anges att den allmänna regeln om förtroendeuppdragens upphörande vid t.ex. omval också ska tillämpas på borgarrådens uppdrag. Enligt 26 § ska de allmänna reglerna om valbarhet och förtroendeuppdragets upphörande i 5 och
I 27 § anges att fullmäktige får ge borgarråden ekonomiska och andra förmåner i deras uppdrag som svarar mot de löne- och anställningsvillkor som gäller för kommunens anställda.
Även om borgarråd inte är ledamöter av fullmäktige ska enligt 28 § borgarrådet närvara vid fullmäktiges sammanträden med rätt att delta i överläggningen, men inte i besluten. Sådant borgarråd har även förslagsrätt. Enligt 29 § får fullmäktige meddela närmare föreskrifter om borgarråden.
22 SOU 1981:53 s. 89.
162
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
7.6.1.2Reglerna om borgarråden i Stockholms kommuns reglemente
Med stöd av bestämmelsen i 29 § kommunallagen har Stockholms kommunfullmäktige antagit ett reglemente för borgarråden.23 Av reglementet framgår bl.a. följande.
Det år då val till fullmäktige ägt rum i hela landet väljer fullmäktige borgarråd med föredragningsskyldighet och borgarråd utan föredragningsskyldighet (oppositionsborgarråd) till det antal som fullmäktige bestämmer. Borgarråden bildar tillsammans en borgarrådsberedning som ska bereda och framlägga förslag i de ärenden som ska behandlas av kommunstyrelsen samfällt. Fördelningen av föredragningsskyldigheten (rotelindelningen) mellan borgarråden beslutas av kommunstyrelsen med iakttagande av kommunfullmäktiges val av ordförande i nämnder och styrelser. Varje borgarråd är alltså chef för en avdelning som kallas rotel. Rotlarna har sina speciella ansvarsområden och varje borgarråd är föredragande i kommunstyrelsen för de frågor som beretts inom hans eller hennes rotel. Oppositionsborgarråden har inga egna rotlar.
Sedan borgarråden valts utses ett av dem att under tjänstgöringstiden vara ordförande i beredningen. Beredningens ordförande benämns finansborgarråd. Denne är dessutom chef för finansroteln och ordförande i kommunstyrelsen.
Beredningen får inom sig utse vice ordförande för ett år i sänder. Om varken ordföranden eller vice ordföranden kan närvara vid sammanträdet med beredningen, utser beredningen annat borgarråd att för tillfället föra ordet.
Stadssekreteraren och stadsdirektören ska närvara vid beredningens sammanträden. Beredningen kan även besluta att annan får närvara vid beredningens sammanträde och delta i överläggningen.
Arvode utges till borgarråden med belopp motsvarande en viss andel av statsrådarvodet. Borgarråd får inte utan fullmäktiges medgivande inneha annan tjänst eller därmed jämförligt allmänt eller enskilt uppdrag. Kommunstyrelsen får bevilja tjänstledighet för borgarråd samt förordna vikarie. Om borgarråd avgår under mandatperioden får styrelsen förordna vikarie tills nytt borgarråd kunnat utses och tillträda.
23 Kommunal författningssamling för Stockholm 2006:6, Reglemente för borgarrådsberedningen och borgarråden.
163
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
Om borgarråd p.g.a. sjukdom eller annat giltigt förfall är hindrad att tjänstgöra längre tid än fyra månader i följd eller tillsammans sex månader under ett år, får kommunfullmäktige besluta att borgarrådet ska kvarstå i sin befattning eller avgå.
Borgarråd får utan föregående föredragning i styrelsen infordra yttranden och upplysningar från nämnder, beredningar och tjänstemän inom staden, när det behövs för beredning av ärenden som hör till borgarrådets arbetsområde. Om remittering av i fullmäktige väckt motion beslutar styrelsen dock efter förslag av vederbörande borgarråd.
7.6.2Behövs en särreglering om borgarråd?
Kommittén har som utgångspunkt att kommunallagen så långt möjligt bör ha en enhetlig utformning som gäller för samtliga kommuner och landsting i landet. Vidare bör lagen innehålla så få detaljregler som möjligt och i stället ange ramar inom vilka kommuner och landsting fritt kan forma sin organisation. Å andra sidan anser kommittén – liksom tidigare utredningar – att Stockholms kommun i möjligaste mån ska kunna behålla sin nuvarande ordning. Med dessa utgångspunkter får det i princip anses vara eftersträvansvärt att lyfta ut reglerna om borgarråden ur kommunallagen om detta kan ske utan alltför stora förändringar i Stockholms kommuns styrelseordning. Det finns därför anledning att närmare undersöka i vilken grad kommunallagsreglerna om borgarråd är nödvändiga för att Stockholms kommun ska kunna fortsätta att tillämpa borgarrådsinstitutet.
7.6.2.1Val av borgarråd m.m.
Borgarråden väljs särskilt av fullmäktige och behöver - till skillnad från hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda i andra kommuner och landsting (kommunalråd) inte vara ledamöter eller ersättare i fullmäktige eller annat i kommunallagen angivet organ. Om det begärs ska varje borgarråd utses genom särskilt val. Inga speciella villkor gäller i fråga om majoritet, utan vanlig enkel majoritet fäller utslaget. I linje med den praxis som utvecklats vid tillsättandet av nämndernas presidier utnyttjar normalt inte majoriteten möjligheten att välja ett borgarråd i taget för att på så sätt besätta
164
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
samtliga borgarrådsposter. Nomineringsarbetet inom partierna och de därtill knutna överläggningarna partierna emellan är i realiteten avgörande för utgången av borgarrådsvalet. Borgarrådsplatserna fördelas i praktiken huvudsakligen efter proportionella grunder mellan de olika partierna, dock så att majoritetsläget i fullmäktige återspeglas även i borgarrådssammansättningen.24
Valbarhetsvillkoren för borgarråden är desamma som för fullmäktige. Valbarhetshindret för den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen och för chef för förvaltning som tillhör en nämnds verksamhetsområde, är dock inte tillämpligt vare sig på borgarråden eller på annan heltidsengagerad förtroendevald.25
Vidare ska de allmänna reglerna om förtroendeuppdragets upphörande i
Borgarråd utan annat förtroendeuppdrag har alltså lagstadgade rättigheter och skyldigheter i denna del motsvarande de förtroendevalda i övriga kommuner och landsting. Vidare jämställs de med ledamöter i styrelse och nämnder när det gäller uppdragets upphörande till följd av majoritetsskiften i fullmäktige.
En förutsättning för att någon ska kunna utses till kommunalråd är att denne dessförinnan valts till ledamot eller ersättare i fullmäktige eller annat i kommunallagen angivet organ. Borgarråden kan dock väljas utan någon sådan förankring i ett förtroendeuppdrag.
För att kunna ta bort de särskilda föreskrifterna om val av borgarråden ur kommunallagen torde det krävas att borgarrådsuppdragen, liksom uppdragen för kommunalråd i allmänhet, alltid kopplas till ett bakomliggande förtroendeuppdrag, som kan utgöra grunden för borgarrådets rättsliga ställning. Om särregeln gällande val av borgarråd togs bort ur kommunallagen skulle tilltänkta borgarråd alltså först behöva utses till ett förtroendeuppdrag. Fullmäktige skulle enligt de allmänna reglerna i kommunallagen kunna utse samtliga ledamöter i styrelse och nämnder och därefter – för varje nämnd och styrelse – bland ledamöterna utse ordförande och en eller två vice ordförande. Fullmäktige skulle som nästa led utse borgarråd bland de redan utsedda ordförandena. Enligt den praxis som nu ofta tillämpas i kommunerna utses förste vice ordföranden eller andre vice
24SOU 1981:53 s. 92.
25Prop. 1975/76:187 s. 353.
165
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
ordföranden i styrelser och nämnder ur oppositionen. Från denna grupp skulle oppositionsborgarråden kunna utses.
I Stockholms kommun väljs vid fullmäktiges första sammanträde under valår, första måndagen efter den 15 oktober, bl.a. fullmäktiges presidium, kommunstyrelse, fullmäktiges valberedning samt borgarråd och ordförande i borgarråds- beredningen.
Enligt kommunallagens regler kan fullmäktige bestämma när mandattiden för styrelser och nämnder ska inledas. Val av borgarråd skulle därför även i fortsättningen kunna ske på det första fullmäktigesammanträdet efter valet. Det var tidigare inte möjligt att genomföra en sådan ordning eftersom det i Stockholms kommun endast var kommunstyrelsen som tillträdde vid fullmäktiges första sammanträde. Nämnderna i övrigt tillträdde först den 1 januari året efter fullmäktigevalet. De förslag som då lades fram om avskaffande av lagreglerna om val av borgarråd byggde därför på att frivilliga överenskommelser skulle träffas om att det tillträdande borgarrådet skulle överta funktionerna som borgarråd och nämndordförande redan vid fullmäktiges första sammanträde.26
En ordning för val av borgarråd som innebär att även nämnderna måste utses vid första sammanträdet skulle sannolikt ställa ökade krav på nomineringsprocessen. I en skrivelse till regeringen från Stockholms kommunfullmäktige 1993 anförde kommunens juridiska avdelning följande om borgarråden.
Såsom framgår av det ovannämnda betänkandet Stockholms kommunala styrelse kan den lagfästa borgarrådsinstitutionen och borgarrådsberedningen slopas utan att borgarrådens ställning – om man bibehåller dessa – behöver ändras så mycket i praktiken. Man kan, såsom framgår av exemplen från landstinget och andra kommuner, även utan särskilda bestämmelser i lag anordna motsvarande befattningar och institutioner. Den väsentliga skillnaden är närmast den att borgarrådens ställning i Stockholm formellt är starkare och får större tyngd genom lagregleringen än om den enbart regleras av kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Huruvida borgarrådens ställning reellt förändras blir beroende av politiska och praktiska överväganden. Vid slopandet av särbestämmelserna måste man dock ta ställning till flera frågor. Bland dessa kan nämnas frågorna om vid vilken tid borgarråden skall utses och tiden för deras tillträde och avgång, och samordningen med deras ordförandeskap i nämnder. Dessa frågor rymmer en del problem och flera lösningar kan tänkas.
26 SOU 1981:53 s. 109.
166
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
Särskilt beträffande nomineringsprocessen anfördes:
Detta innebär att nyvalda fullmäktige måste utse inte bara kommunstyrelse, valberedning, presidium och borgarråd utan även nämnder (kanske också viktigare bolag) vid sitt första sammanträde, vilket kommer att skapa en stark tidspress på såväl de nominerande partierna som på de politiska och administrativa organ som är involverade i nominerings- och valproceduren. Valet till kommunfullmäktige sker tredje söndagen i september och när valresultatet kan överblickas inleds förhandlingar mellan de i fullmäktige representerade partierna för att bestämma rotelindelning, fördela platser och ordförandeposter m.m. i de politiska organ som skall fungera under den kommande mandatperioden. Erfarenheten visar att dessa förhandlingar ofta drar ut på tiden, allt beroende på hur valet har utfallit. Samtidigt pågår nomineringsarbete i partierna som skall resultera i namnförslag till kommunfullmäktiges valberedning och slutligen förslag till kommunfullmäktige redan vid första sammanträdet efter den 15 oktober. Hela denna process måste med det av utredningen föreslagna systemet ske mycket snabbt för att valen skall kunna genomföras vid fullmäktiges första sammanträde valåret. Ur demokratisk synpunkt är det naturligtvis av stort värde om valresultatet så snabbt kan få genomslag i hela det politiska systemet men det kommer att ställa stora krav på partigrupperna och berörda politiska och administrativa organ.27
Trots invändningarna gjorde kommunfullmäktige i Stockholm en framställan till regeringen i syfte att få till stånd ett avskaffande av kommunallagens särbestämmelser om borgarrådsberedning. Utredningen som behandlade frågan på kommunstyrelsens uppdrag anförde bl.a. följande om slopande av borgarrådsreglerna i kommunallagen.
Genom att slopa särbestämmelserna om borgarråd och borgarrådsberedning öppnas vägen för en mer flexibel organisation. Man kan liksom hittills välja heltidsengagerade förtroendevalda, som mycket väl kan kallas borgarråd, och utse dem till ordförande i nämnder som hittills. Det blir dock fullmäktige som ska utse nämndordförandena och vederbörande måste först ha utsetts till ledamot av vederbörande nämnd.
Man kan också utse företrädare för minoriteten till heltidsengagerade förtroendevalda som kan kallas borgarråd eller något annat och som t.ex. har uppdrag som 2:e vice ordförande i nämnderna eller enbart som ledamöter.
Man kan inom respektive nämnd komma överens om huruvida man vill ha en beredning bestående av enbart majoritetens företrädare eller
27 Framställning till regeringen från Stockholms kommunfullmäktige om ökat majoritetsinslag m.m. inom stadens förvaltning, dnr C1993/159/KOM.
167
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
en beredning med representanter för oppositionen. Fullmäktige kan naturligtvis också föreskriva t.ex. arbetsutskott eller presidieberedningar om så befinns önskvärt.
Ett slopande av särbestämmelserna om borgarråd och borgarrådsberedning ger sålunda större frihet för Stockholms stad att själv bestämma sin politiska organisation. Man förlorar dock möjligheten att utse heltidsengagerad förtroendevald utan något annat kommunalt uppdrag. 28
Framställningen resulterade i en rad förändringar av kommunallagens regler om borgarråd. Bland annat gjordes borgarrådsinstitutet frivilligt, borgarrådens motionsrätt i fullmäktige samt rätt att närvara vid styrelsens sammanträden och överläggningar togs bort. Bestämmelsen att borgarråden bildar en borgarrådsberedning togs bort; likaså bestämmelsen om att styrelsen skulle utse varje borgarråd till ordförande i en nämnd, om inte fullmäktige hade bestämt något annat. Bestämmelserna om att styrelsen fick förordna en vikarie för borgarråd vid tjänstledighet samt vid avgång under mandatperioden och valbarhetshindret för uppdrag som ledamot och ersättare i styrelsen togs också bort.29
7.6.2.2Borgarrådens rätt att närvara vid fullmäktiges möten, ekonomiska förmåner m.m.
Några av kommunallagens regler om borgarråd är i dag nödvändiga för att borgarrådens rättsliga ställning ska motsvara övriga förtroendevaldas. Dessa regler skulle inte behövas om borgarråden, som andra heltidsengagerade förtroendevalda, hade koppling till ett annat kommunalt förtroendeuppdrag.
Reglerna i 4 kap. 25 § om effekterna på borgarrådens uppdrag efter omval och förnyad sammanräkning skulle t.ex. inte behövas. Den allmänna regeln i 4 kap. 7 § skulle i stället kunna tillämpas. Vidare skulle de allmänna reglerna om valbarhet och uppdragets upphörande i 4 kap. 5 och
28 Framställning till regeringen från Stockholms kommunfullmäktige om ökat majoritetsinslag m.m. inom stadens förvaltning, dnr C1993/159/KOM, bilaga 1 s. 21 f.
29 SFS 1994:690, prop. 1993/94:188, bet. 1993/94:KU40, rskr. 1993/94:379.
168
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
skulle uppdraget som borgarråd alltså upphöra, men däremot inte automatiskt det bakomliggande förtroendeuppdraget.
Enligt den allmänna regeln i 4 kap. 14 § kan fullmäktige besluta att förtroendevalda i skälig utsträckning ska få arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, pension, ersättning för vissa utgifter och andra ekonomiska förmåner. Bestämmelsen innebär att förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller en betydande del av heltid kan få helårsarvoden som från ersättningssynpunkt kan jämställas med vanliga anställningar.30 När det gäller rätten till ersättning dras en bestämd gräns mellan heltids- och deltidsysselsatta förtroendevalda. Rätten till ersättning för förlorad arbetsinkomst gäller inte för heltidssysselsatta förtroendevalda och inte heller för förtroendevalda som är deltidssysselsatta med uppdrag på en betydande del av heltid. I förarbetena har en naturlig gräns ansetts gå vid uppdrag som omfattar 40 procent av heltid eller däröver. Fullmäktige får dock bestämma om denna gränsdragning.31 Även om den särskilda arvodesregeln i 4 kap. 27 § utgår, kan borgarråd alltså som hittills uppbära arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.32
Enligt nuvarande regler för Stockholm ska borgarråd närvara vid fullmäktiges sammanträden. De får delta i överläggningarna men inte i besluten. Bestämmelsen skulle kunna tas bort utan att någon faktisk förändring skulle inträda. Fullmäktige kan nämligen med stöd av 5 kap. 21 § föreskriva att också andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningarna men inte i besluten. Fullmäktige torde vidare kunna föreskriva en skyldighet för borgarråd att närvara vid fullmäktiges sammanträden. Rätten att delta i överläggningarna ska regleras i arbetsordningen33, men det finns också en möjlighet för fullmäktige att besluta i enskilda fall.
7.6.3Stockholms kommuns inställning
Enligt Stockholms kommun är det ytterst angeläget att kommunallagens särbestämmelser om borgarråden kvarstår. Kommunen anser att det är nödvändigt att borgarråden kan väljas vid första fullmäktigemötet efter ett val. Borgarråden är ansvariga för ärendeprocessen till kommunstyrelsen och föredragande i
30Prop. 1990/91:117 s. 66 och 169.
31Prop. 1982/83:97.
32Jfr. SOU 1981:53 s. 112.
33Jfr. 5 kap. 64 § första stycket 6 kommunallagen.
169
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
SOU 2012:30 |
denna. Borgarråden har en särskild ställning vid föredragning av ärenden i fullmäktige. De är även ledamöter i stadens krisledningsnämnd. Det är enligt kommunen inte praktiskt möjligt att utse ledamöter i samtliga nämnder vid det första fullmäktigemötet efter ett val. Om särbestämmelsen, att borgar- råden väljs vid första sammanträdet efter det att val av fullmäktige ägt rum tas bort riskerar det att uppstå ett politiskt vakuum under flera månader, vilket skulle var mycket olyckligt. Stockholm har alltid haft särbestämmelser för borgarråden. Detta gör att valutslaget får ett snabbt genomslag och att en tillträdande majoritet relativt omgående kan påbörja sitt politiska arbete. För Stockholm är detta naturligtvis angeläget. Andra kommuner i landet påverkas inte av särbestämmelserna och deras arbete försvåras på intet sätt av att dessa för Stockholm så betydelsefulla bestämmelser finns.
7.6.4Kommitténs överväganden rörande kommunallagens regler om borgarråden
Kommitténs bedömning: Kommunallagens särreglering om borgarråden i Stockholms kommun bör inte förändras.
Enligt kommitténs uppfattning kan i stort sett alla regler om borgarråd tas bort från kommunallagen utan att det skulle innebära någon nämnvärd praktisk förändring i borgarrådsinstitutet. Den viktigaste skillnaden är kanske i stället den att borgarrådens position i Stockholm formellt sett är starkare och får större tyngd genom lagregleringen än om den enbart regleras av kommunfullmäktige.
Den mest påtagliga förändringen ur praktisk synvinkel är att Stockholms kommun förlorar möjligheten att utse borgarråd utan något annat kommunalt uppdrag. Borgarråden kommer alltså att behöva utses ur kretsen av förtroendevalda. Är det tilltänkta borgarrådet vald till fullmäktigeledamot kan han eller hon formellt sett väljas till borgarråd redan vid fullmäktiges första sammanträde efter valet. Utan plats i fullmäktige måste dock det tilltänkta borgarrådet först av fullmäktige väljas till ledamot av styrelsen eller en nämnd.
170
SOU 2012:30 |
Hel- och deltidsengagerade förstroendevalda kommunalråden |
Kommunallagens regler gör det möjligt för fullmäktige att bestämma att styrelsen och nämnder ska inleda sin mandatperiod i samband med fullmäktiges första sammanträde. Något formellt hinder mot att som i dag utse borgarråden vid första sammanträdet finns alltså inte. Problemet är i stället – så som Stockholms kommun påpekat – att det kan bli svårt för partiorganisationer och valberedningar att hinna med arbetet med att nominera kandidater till styrelsen och samtliga nämnder.
Kommitténs sammantagna uppfattning är att det finns ett visst utrymme för att avskaffa särregleringen om borgarråd. Stockholms kommun anser emellertid att en sådan förändring i viss utsträckning skulle hindra kommunen från att tillämpa sitt nuvarande arbetssätt. Kommittén anser därför att de skäl som finns för att avskaffa särregleringen inte har sådan tyngd att denna bör avskaffas mot Stockholms kommuns vilja.
171
8Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser
8.1Direktiven
Samarbetet mellan partier i kommuner och landsting kan uppstå och upplösas under pågående mandatperioder. Om majoritetsförhållandena i fullmäktige i och med sådana förändringar inte längre återspeglas i nämnder och styrelser kan fullmäktige besluta att återkalla samtliga nämnduppdrag. När nya majoriteter bildas på grund av att ett eller flera partier lämnar en tidigare majoritet för att ingå i en ny, är det dock inte ovanligt att fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser. För att få genomslag för sin politik kan den nya majoriteten då vilja återkalla nämnduppdragen i syfte att byta ut ordförandeposterna. Kammarrätten i Sundsvall har nyligen i en dom uttalat att det inte fanns grund för att återkalla uppdragen i en sådan situation.1 Bland annat mot den bakgrunden ansåg regeringen att det kunde ifrågasättas om den nuvarande lagstiftningen ger möjlighet att byta ut ordföranden i nämnder om en ny majoritet tillträder under mandatperioden.
Det förekommer allt oftare att ett stort antal partier finns representerade i fullmäktige. Enligt regeringen leder detta ofta till att det krävs koalitioner med många partier för att bilda majoritet. Med många partier, varav flera är lokala, ökar sannolikheten för att samarbeten bryts upp och ersätts av nya under mandatperioden. Regeringen anser det vara angeläget att sådana majoritetssamarbeten får genomslag fullt ut. Kommittén ska därför ta ställning till behovet av ändrade regler kring återkallande av uppdrag i nämnder och
1 Kammarrätten i Sundsvalls dom den 29 maj 2009 i mål nr
173
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
styrelser vid bildandet av nya politiska majoriteter under löpande mandatperiod.
8.2Kommunallagens regler om den politiska sammansättningen i fullmäktige, styrelse och nämnder
Enligt 5 kap. 6 § kommunallagen väljer fullmäktige bland sina ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Fullmäktige bestämmer tiden för uppdragen.
Enligt 6 kap. 9 § kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i en nämnd av fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. Även styrelsen är en nämnd i kommunallagens mening, men är till skillnad från övriga nämnder obligatorisk och har vissa särskilt angivna uppgifter.2 Styrelsen ska vidare bestå av minst fem ledamöter. Fullmäktige ska för den tid som fullmäktige bestämmer bland en nämnds ledamöter välja en ordförande och en eller två vice ordförande (presidium).3
En minoritet i fullmäktige har rätt att kräva att ledamöter och ersättare i nämnder tillsätts genom proportionella val.4 Proportionellt valsätt kan endast förekomma i kommunala organ i de fall då det finns särskilt lagstöd för detta och under de förutsättningar som anges i lagen. Reglerna om proportionella val kan sägas ge uttryck för inriktningen att samtliga partier ska delta i kommunens styre, d.v.s. ett samlingsstyre. De tillämpas sällan i praktiken men utgör en väsentlig grund för de överenskommelser som partierna regelmässigt träffar om hur mandaten ska fördelas.5 Ledamöter som valts enligt sådana överenskommelser är valda enligt den vanliga majoritetsvalsmodellen.
8.3Regler om förtroendeuppdragets upphörande
Gruppen förtroendevalda kan delas in i de direktvalda, som är fullmäktiges ledamöter, och de indirekt valda, utsedda av fullmäktige till uppdrag framför allt i nämnderna. Kommunallagens
26 kap.
36 kap. 15 § kommunallagen.
45 kap. 46 § kommunallagen.
5Hilborn m.fl., Kommunallagen, Kommentarer och praxis, 4:e uppl. s. 271.
174
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
bestämmelser om förtroendeuppdragets upphörande för såväl direktvalda som indirekt valda förtroendevalda finns i 4 kap. 7– 10 a §§.
8.3.1Förtroendeuppdragets upphörande vid omval, förnyad sammanräkning och extra val
I 4 kap. 7 § kommunallagen anges att om valet till fullmäktige upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har skett genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därigenom har ändrats, upphör uppdragen för de förtroendevalda som har valts av fullmäktige två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. Detsamma gäller om extra val till fullmäktige har hållits. När omvalet eller sammanräkningen eller extra valet har avslutats, ska fullmäktige förrätta nytt val av förtroendevalda för återstoden av mandattiden.
Tanken med bestämmelsen är att en eventuell ändring av majoritetsförhållandena på grund av omval, rättelse eller extra val ska få genomslag också i nämnderna. Reglerna avser alla förtroendevalda. Kommunallagen innehåller emellertid inte några regler om val av kommunalråd och landstingsråd. Kommunerna och landstingen får därför själva bestämma om sådana val ska göras om i de aktuella situationerna.6
8.3.2Förtroendeuppdragets upphörande på grund av att valbarheten upphör samt vid frivillig avgång
Av 4 kap. 8 § kommunallagen framgår att ett förtroendeuppdrag upphör så snart den förtroendevalde upphör att vara valbar. Fullmäktige kan dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandatperioden. Bestämmelsen innebär att om någon blir obehörig, exempelvis på grund av folkbokföring i en annan kommun, är han eller hon skyldig att avgå så snart obehörigheten har inträtt. Obehörigheten inträder automatiskt, men det ankommer på den förtroendevalde att själv anmäla att obehörigheten har inträtt.
6 Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 276.
175
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
Möjligheten att låta en obehörig förtroendevald sitta kvar under återstoden av mandatperioden förutsätter att den enskilde begär att få behålla sitt uppdrag och innefattar alltså ingen rättighet för den förtroendevalde. Syftet med denna regel är att den som under en begränsad period är folkbokförd på annan ort, t.ex. på grund av studier, ska kunna ges möjligheten att behålla sitt uppdrag. I fullmäktiges bedömning bör enligt förarbetena bl.a. vägas in om den enskilde avser att flytta tillbaka till hemkommunen efter avslutade studier, samt om denne har reella möjligheter att delta i sammanträdena i hemkommunen.7
I 4 kap. 9 § kommunallagen finns en regel om att fullmäktige ska befria en ledamot eller ersättare från uppdraget om han eller hon själv vill avgå och det inte finns särskilda skäl mot detta. Bakgrunden till bestämmelsen är att det finns en grundläggande skyldighet att ta emot ett kommunalt förtroendeuppdrag och att inneha uppdraget under hela mandatperioden.8 Den som vill avgå måste därför utverka ett beslut av fullmäktige. Bestämmelsen gör det dock svårt för fullmäktige att lägga fram skäl som har sådan tyngd att en person kan tvingas ta emot eller fullgöra ett uppdrag mot sin vilja. Om en ledamot t.ex. begär att få avgå i rent obstruktionssyfte skulle det dock kunna anses som giltig grund för avslag.9
8.3.3Återkallande av förtroendeuppdrag
Av 4 kap. 10 § kommunallagen framgår att fullmäktige får återkalla uppdraget för en förtroendevald som valts av fullmäktige om den förtroendevalde har vägrats ansvarsfrihet eller genom en lagakraftvunnen dom dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller däröver. Regeln var en nyhet i den nya kommunallagen.10 Tidigare ansåg man att en förtroendevald inte kunde entledigas mot sin vilja under löpande mandatperiod. Vid bedömningen av om en regel om entledigande skulle införas gjorde man i förarbetena jämförelser med misstroendeförklaring gentemot statsråd enligt regeringsformen och möjligheterna att entlediga ledamöter i bolagsstyrelser. Att det infördes ett system för utkrävande av ansvar motiverades med att det ansågs vara
7Prop. 2001/02:80 s. 138.
8RÅ 1979 Ab 475.
9Jfr. prop. 1975/76:187 s. 230 och 351.
10Prop. 1990/91:117 s. 60 ff.
176
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
viktigt för allmänhetens förtroende för kommunalförvaltningen. Utkrävande av ansvar borde därför grundas på fullmäktiges förtroende för dem som de utsett att ha kommunala uppdrag. Det var därför som fullmäktige fick befogenhet att entlediga förtroendevalda.
I de flesta fall när en förtroendevald förlorar fullmäktiges förtroende torde han eller hon ta det politiska ansvaret och avgå självmant. Lagregeln motiveras därför mer av principiella än av praktiska skäl.11
Om en förtroendevald har vägrats ansvarsfrihet måste fullmäktige avgöra om det därutöver krävs en sanktion i form av återkallelse av förtroendeuppdraget. Återkallelsegrunden kan givetvis bara användas mot sådana förtroendevalda för vilka revisionsansvar kan utkrävas, d.v.s. för ledamöter och ersättare i nämnder och fullmäktigeberedningar, medan revisorerna själva inte kan entledigas på denna grund.
En förtroendevald kan enligt 20 kap. 4 § brottsbalken även skiljas från sitt uppdrag av domstol. Straffgränsen på två år träffar allvarligare brott, bl.a. de flesta förmögenhetsbrotten. Skillnaden mellan fullmäktiges och domstolens rätt att skilja en ledamot från sitt uppdrag vid brott är att domstolens befogenhet är begränsad till förtroendeuppdrag varmed följer myndighetsutövning.
Frågan om entledigande ska beredas på vanligt sätt, d.v.s. normalt av styrelsen. Ett entledigande får nämligen i de flesta fall antas gälla enstaka förtroendevalda och därmed finns inget hinder för styrelsen att bereda ärendet. Har ansvarsfrihet vägrats och frågan om entledigande blir aktuell kan dock fullmäktige, enligt 5 kap. 31 § andra stycket kommunallagen, utan beredning entlediga en förtroendevald. Ärendet kan naturligtvis ändå beredas.12
8.4Extra val
Grundlagsutredningen ansåg i sitt betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) att oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter ibland innebär att problemen är så stora att det inte alltid är tillräckligt att under löpande mandatperiod kunna göra förändringar i nämndernas sammansättning. Förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter
11Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 279 f.
12Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 280.
177
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
kvar och arbetar för en ny part eller som ”politisk vilde” ansågs kunna få sådana konsekvenser. En annan omständighet som nämndes var att det inte finns någon garanti för att samtliga mandat i fullmäktige blir besatta vid mandatperiodens ingång. I situationer av detta slag ansågs det finnas risk för att en kommun under en hel eller en stor del av en valperiod kan komma att stå utan ett fungerande styre. Utredningen anförde att lösningen många gånger är en bredare koalition. I vissa extraordinära fall kunde det dock tänkas att det saknas politiska förutsättningar för en sådan lösning. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas en möjlighet att utlysa extra val till fullmäktige om minst två tredjedelar av de närvarande röstar för det. En sådan möjlighet infördes den 1 januari 2011 i 5 kap. 5 a § kommunallagen.
8.5 Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning vid uppkomsten av nya politiska majoriteter
Efter ett kommunalval bildar i normalfallet ett eller flera av partierna i fullmäktige den politiska majoritet som ska leda det politiska arbetet under den nya mandatperioden. Med en politisk majoritet avses normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstningar samlar flertalet röster. En sådan konstellation är vanligen stabil under en mandatperiod. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta politiskt utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar. Detta kan bl.a. omfatta frågan om fördelningen av uppdragen i nämnderna.
Ibland inträffar det att majoritetsförhållandet skiftar under mandatperioden till följd av att ett parti, som till en början ingått i majoriteten, senare valt att i stället samarbeta med oppositionen. Därigenom har en ny politisk majoritet bildats. Ett läge kan alltså uppstå där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige inte stämmer överens med förhållandet i t.ex. styrelsen. Ändrade majoritetsförhållanden kan innebära praktiska och politiska svårigheter genom att nämnderna under kanske flera år tvingas arbeta med politiska majoriteter som inte stämmer med förhållandena i fullmäktige. En allvarlig konsekvens av detta kan bli att de förslag som styrelsen och andra nämnder lägger inte antas av
178
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
fullmäktige. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende.13
Kommunallagen ger därför fullmäktige möjlighet att under pågående mandatperiod återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd i situationer när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige (4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen). I förarbetena till bestämmelsen anfördes att bl.a. ett ökat antal lokala småpartier kunde tänkas leda till att frekvensen av majoritetsskiften under en mandatperiod skulle komma att öka. För det talade även att mandatperioderna hade förlängts från tre till fyra år. I propositionen uppmärksammades att det på kommunal nivå varken fanns möjlighet till misstroendeförklaring i fullmäktige eller att utlysa nyval. Regeringen ansåg därför att det borde vara möjligt att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning.14 Återkallelse som grundas på ändrade politiska majoritetsförhållanden ska beredas i kommunstyrelsen.15
Om fullmäktige har utnyttjat denna möjlighet att återkalla uppdragen för de förtroendevalda ska nya val av ledamöter och ersättare förrättas (6 kap. 14 § tredje stycket kommunallagen). Alla nämnder, och inte bara styrelsen, kan väcka frågan om återkallelse. Detta ansågs vara rimligt med hänsyn till att en nämnd själv bäst kan avgöra när de politiska förhållandena i fullmäktige har försvårat arbetet i nämnden på ett sådant sätt att en ändring av nämndens sammansättning bör komma till stånd. Vidare bör fullmäktiges egna ledamöter kunna väcka ett sådant ärende i fullmäktige.16 I den rättsliga doktrinen har det ansetts osäkert om kommunstyrelsen ska ses som en nämnd vid tillämpning av stadgandet.17 I förarbetena uttalade regeringen att det kan uppstå lägen där ett nytt majoritetsförhållande inte stämmer överens med förhållandena i t.ex. styrelsen.18 Uttalandet talar för att också styrelsen omfattas av tvånget att avgå i förtid vid majoritetsskifte.
Det har vidare anförts att den närmare tillämpningen av bestämmelsen är oklar när det gäller frågan om hur man
13Prop. 1993/94:188 s. 44 f.
14Prop. 1993/94:188 s. 45.
15Prop. 1993/94:188 s. 45.
16Prop. 1993/94:188 s. 46.
17Riberdahl, Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting, Förvaltningsrättslig tidsskrift 1995 s. 158 f.
18Prop. 1993/94:188 s. 45.
179
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
konstaterar att ett majoritetsskifte i fullmäktige föreligger.19 I fall där en formenligt dokumenterad koalitionsuppgörelse finns torde det inte råda några tveksamheter. Mera osäkert anses det vara när ett eller flera småpartier hoppar av utan att någon ny formlig koalitionsöverenskommelse träffas. Enligt uttalanden i förarbetena ligger det i sakens natur att rent tillfälliga opinionsyttringar inte ska leda till att fullmäktige beslutar om att förändra nämndernas politiska sammansättning. Enligt regeringen får möjligheten att återkalla förtroendeuppdragen sin största betydelse när arbetet på ett mer påtagligt sätt och över en längre tidsperiod försvåras av ett förändrat politiskt läge.
8.6 Möjligheterna att ändra nämndernas sammansättning vid förändringar av nämndorganisationen
Kommunfullmäktige har enligt 4 kap. 10 a § första stycket 2 kommunallagen möjligheten att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd vid förändringar i nämnd- organisationen. Beslut om återkallelse på denna grund ska beredas i kommunstyrelsen och sannolikt även av berörda nämnder, eftersom det rör dessas verksamhetsområden ( jfr 5 kap. 26 § kommunallagen.)
Bestämmelsens tillämpningsområde får i viss mån anses vara oklart avgränsat. Det framgår inte tydligt om regeln även omfattar styrelsen och vad som närmare avses med förändringar i nämndorganisationen. Regeringen uttalade i förarbetena till bestämmelsen:
De nuvarande reglerna om nämndernas mandattider bör enligt vår mening ligga fast. Det innebär även fortsättningsvis att alla nämnders mandattider med undantag av styrelsen är fria. En konsekvens av detta är att fullmäktige kan förändra sin nämndorganisation genom att bilda nya nämnder eller avskaffa gamla (jfr. prop. 1990/91:117 s. 198). Enligt vår mening bör det också klart framgå av kommunallagen att fullmäktige kan entlediga samtliga förtroendevalda i samband med en ändrad nämndorganisation. Härigenom kommer lagen att ge en
19 Riberdahl, Förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting, Förvaltningsrättslig tidsskrift 1995 s. 159.
180
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod.20
I författningskommentaren tillade regeringen:
Det andra fallet avser det fall att fullmäktige önskar förändra nämndorganisationen. Detta fall har en nära koppling till bestämmelsen i 6 kap. 13 § där det sägs att fullmäktige bestämmer mandattiden för andra nämnder än styrelsen.21
Att omorganisationsfallet anges ha en nära koppling till 6 kap. 13 § kan ses som en indikation om att det är friheten att, med hjälp av möjligheten att bestämma nämndernas mandattider, avskaffa och bilda nämnder som avses. Med denna tolkning kan bestämmelsen inte omfatta styrelsen, eftersom denna har fasta mandattider som inte kan ändras av fullmäktige.
I vissa fall kan skillnaden mellan den avskaffade nämnden och den nybildade vara mycket liten. Enbart ett namnbyte kan kanske inte godtas som en förändring av organisationen i bestämmelsens mening. Vidare kan man fråga sig om endast en minskning av antalet ledamöter i en nämnd är en sådan förändring som gör att nämndledamöternas uppdrag kan återkallas i anslutning till en omorganisation. Frågan har behandlats i ett avgörande från Kammarrätten i Göteborg.22 Länsrätten konstaterade i målet att vägledning saknades i lagstiftning och praxis och utgick därför från ordalydelsen i den aktuella bestämmelsen. Rätten fann att det räckte med att kommunfullmäktige kommit fram till att det skulle ske en förändring av nämnden för att en sådan skulle kunna genomföras, även om förändringen endast bestått i en minskning av antalet ledamöter. Länsrätten ansåg att beslutet inte hade varit olagligt enligt kommunallagen och avslog överklagandet. Kammarrätten fastställde sedan länsrättens dom. Två särskilda ledamöter var dock skiljaktiga och ansåg att beslutet skulle upphävas. De särskilda ledamöterna uttalade bl.a. att avsikten med bestämmelsen torde vara att ge möjlighet för en kommun att bemästra en ändrad politisk situation eller att vidta åtgärder under mandatperioden för att effektivisera en kommuns verksamhet och anpassa organisationen till nya förutsättningar. De ansåg vidare att en förändring av antalet förtroendevalda inte ensam räckte som en
20Prop. 1993/94:188 s. 46.
21Prop. 1993/94:188 s. 95.
22Kammarrätten i Göteborgs dom den 23 mars 2010 i mål nr
181
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
förändring av nämndorganisationen; en sådan minskning ansågs endast ha en marginell betydelse för verksamheten.
8.7 Nämndernas presidium
Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen ska fullmäktige, för den tid som fullmäktige bestämmer, välja en ordförande och en eller två vice ordföranden bland nämndens ledamöter. Av 16 § framgår att fullmäktige ska meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra. Presidievalet förutsätts ske efter valet av nämndens ledamöter. En ordförande måste alltid vara ledamot av nämnden. Ersättare kan därför inte väljas till ordförande.23
Ett nämndpresidium är kommunalrättsligt sett inte något kommunalt organ och kan bl.a. därför inte heller väljas proportionellt. Nämndpresidierna måste i stället väljas enligt den vanliga majoritetsvalsmetoden.24 Bestämmelserna gäller såväl styrelsen som andra nämnder.
Det är upp till fullmäktige att bestämma för vilken tid presidieposterna ska väljas. Oftast väljs ordförandena för samma tid som nämnden, men det är också möjligt att nämnden väljs på fyra år, medan ordförandena väljs årligen. Ett system med årliga ordförandeval kan underlätta majoritetsskiften under valperioden och tillämpas också i praktiken. I exempelvis Stockholms läns landsting är det enbart landstingsstyrelsen och landstingsråden som väljs för hela mandatperioden medan nämndledamöterna i övrigt väljs för ett år i taget.
Om en ordförande upphör att vara valbar förfaller också ordförandeskapet automatiskt. Däremot kan en ordförande som vill bli befriad från ordförandeskapet kvarstå som ledamot i nämnden. Om en ordförande avgår under mandatperioden bör fullmäktige snarast möjligt välja en ny ordförande för återstoden av mandatperioden. Återstår endast en liten del av mandatperioden är detta inte nödvändigt. I en sådan situation kan vice ordföranden rycka in. Om vice ordföranden tillhör ett annat politiskt parti än den politiska majoriteten kan den politiska balansen rubbas på grund av ordförandens avgång. För att undvika detta står då valet mellan nyval av ordförande eller, om det finns uttryckliga regler om
23Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 416.
24Dalman m.fl., Kommunallagen, Med kommentarer och praxis, femte uppl. 2011 s. 386.
182
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
detta i nämndens reglemente, att en ersättare utses för ordföranden bland nämndens ledamöter. Andre vice ordföranden kan inte automatiskt ta över ordförandeskapet. Det är bara möjligt för förste vice ordföranden.25
8.8 Förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter
När nya majoriteter bildas på grund av att ett eller flera partier lämnar en tidigare majoritet för att ingå i en ny, är det inte ovanligt att fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser. För att få genomslag för sin politik vill dock den nya majoriteten i regel även tillsätta ordförandeposterna.
Enligt uppgifter från Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, har det blivit allt vanligare i kommuner och landsting med otraditionella majoriteter där ett stort antal partier ingår. Det har även blivit vanligare att det styre som bildas efter ett val tappar sin majoritetsställning på grund av att något eller några partier lämnar den styrande koalitionen. Enligt SKL klarar partierna i fullmäktige normalt av att bilda ett nytt styre och vid behov tillämpas kommunallagens bestämmelser om återkallelse av uppdrag. Det har emellertid visat sig att bestämmelserna inte täcker in alla tänkbara situationer; om t.ex. ett parti som har vågmästarställning och som sitter med i styrelsen byter sida så är majoriteten i styrelse och fullmäktige densamma. I det läget sitter styrelseordföranden från den tidigare majoriteten enligt gällande lagstiftning kvar som ordförande fastän nu i minoritet, såvida inte han eller hon avgår frivilligt.26
Detta framgår också av en nyligen avgjord dom från Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 2010 ref. 57).
RÅ 2010 ref. 57 - ett rättsfall om återkallelse av nämnduppdrag
Fullmäktige i
25 Björkman/Riberdahl, Det kommunala förtroendeuppdraget. Rättsliga villkor och förutsättningar, Stockholm 1997 s. 89.
26 310 val, 2010 års kommun- och landstingsval, Sveriges Kommuner och Landsting s. 49.
183
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
att det fr.o.m. den 18 juni 2008 fanns en ny majoritet i fullmäktige då ett parti ”bytt sida”. Beslutet kom under Högsta förvaltningsdomstolens prövning.
Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att kommunallagen är avsedd att ge en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod. Domstolen konstaterade att den politiska majoriteten i nämnderna, efter uppkomsten av den nya fullmäktigemajoriteten, fortsatt var densamma som i fullmäktige. Domstolen slog sedan fast att omständigheten att den proportionella fördelningen mellan partierna eller presidiernas sammansättning inte strikt motsvarade den nya majoriteten i fullmäktige inte ändrade detta förhållande. Någon möjlighet att återkalla uppdragen fanns därför inte, vare sig enligt 4 kap. 10 a § första stycket 1 eller någon annan bestämmelse. Domstolen upphävde därför fullmäktiges beslut.
Högsta förvaltningsdomstolens dom får anses ge ett klart svar på frågan om presidiet får bytas ut i fall där en ny majoritet bildats i fullmäktige men den politiska majoriteten i nämnden fortsatt är densamma som i fullmäktige. I sådana fall finns det inte någon möjlighet att återkalla uppdragen för de förtroendevalda.
Kommittén har varit i kontakt med
Maktskiftet ägde rum i kommunen under mandatperioden
184
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
Hela situationen upplevdes som absurd. Att det överhuvudtaget fungerade berodde på ett gott personligt klimat i kommunen.
8.9Förändring av nämndernas presidier genom omorganisation av nämnderna
Som framgått ovan (se avsnitt 8.6) har fullmäktige möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd vid förändringar i nämndorganisationen. Sannolikt står det fullmäktige fritt att avskaffa en nämnd med ett visst arbetsområde för att sedan direkt bilda en ny nämnd med samma eller snarlika uppgifter.
I en situation där en ny majoritet bildats i fullmäktige, men där fullmäktiges sammansättning redan återspeglas i alla nämnder och styrelser kan den nya majoriteten inte återkalla nämnduppdragen av det skälet att nämndens presidium inte utsetts av den nya majoriteten. Majoriteten kan då frestas att avskaffa och nybilda den aktuella nämnden med hänvisning till någon form av omorganisation, med det egentliga målet är att byta ut nämndens presidium. Användandet av bestämmelsen på detta sätt får dock anses strida mot bestämmelsens syften. Det är dock oklart hur domstolarna skulle ställa sig till ett sådant agerande i praktiken, med tanke på svårigheterna att utreda det bakomliggande syftet. I fall där det framstår som uppenbart att omorganisationen väsentligen utgör ett svepskäl för att ge den nya majoriteten möjlighet byta ut presidiet, kan det dock tänkas bli svårt att med framgång åberopa 4 kap. 10 a § första stycket 2 kommunallagen.
8.10Förändring av nämndernas presidier med hänvisning till ordförandenas agerande
Bestämmelserna i 4 kap. 10 och 10 a §§ kommunallagen ger en fullständig bild av vid vilka tillfällen och av vilka skäl ett kommunalt förtroendeuppdrag kan återkallas under löpande mandatperiod.27 Entledigande av en förtroendevald mot dennes vilja av orsaker knutna till den förtroendevaldes agerande och underlåtenhet kan således enbart ske med stöd av 4 kap. 10 § (se avsnitt 8.3.3). För ett entledigande krävs att ansvarsfrihet vägrats eller att den förtroendevalde har dömts för ett allvarligare brott.
27 Prop. 1993/94: 188 s. 46.
185
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
Samma regler gäller om den förtroendevalde ingår i nämndens presidium. Entledigandebestämmelsen i 4 kap. 10 § är begränsad till fall där det objektivt finns anledning att överväga ett entledigande.28 Fullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrihetsfrågan kan därför inte enbart vara grundat på en fråga om förtroende utan vissa objektiva omständigheter måste föreligga. Fråga om ansvarsfrihet kan inte användas som instrument för att entlediga någon från presidiet för att denne inte längre har fullmäktiges förtroende. 29
8.11Kommitténs överväganden och förslag
Kommitténs förslag: Fullmäktige ska ha rätt att utse ett nytt nämndpresidium om det parti som nämndordföranden representerar – genom en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige – har blivit en del av den politiska minoriteten i fullmäktige.
8.11.1Kan förändringar av nämndernas presidier vid uppkomsten av nya politiska majoriteter ske inom ramen för gällande lagstiftning?
Av den tidigare redogörelsen framgår att det inte finns någon bestämmelse i kommunallagen som är utformad särskilt för att fullmäktige ska kunna byta ut presidierna i styrelser och nämnder efter politiska maktskiften under en löpande mandatperiod.
Bestämmelsen i 4 kap. 10 a § första stycket 1 kan visserligen sägas ha ett näraliggande grundsyfte; nämligen att maktskiften snabbt ska avspeglas i nämndernas sammansättning. Högsta förvaltningsdomstolen har dock gjort det klart att den aktuella regeln inte kan åberopas till grund för beslut om att återkalla nämnduppdragen av det skälet att nämndens presidium inte har utsetts av den nya majoriteten.
Som angetts ovan (se avsnitt 8.6) är det osäkert vilka typer av organisationsförändringar som ryms inom tillämpningsområdet för 4 kap. 10 a § första stycket 2. Det får i vart fall ses som mycket tveksamt om bestämmelsen kan användas i fall där det står klart att
28Riberdahl, Paulsson, Westerling, Kommunallagen, 1997 s. 165.
29RÅ 1999 ref. 5.
186
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
nämnduppdragen återkallats huvudsakligen för att möjliggöra nyval av nämndpresidiet efter ett maktskifte.
Vidare antyder förarbetena till bestämmelsen att friheten att organisera om nämnderna är densamma som friheten att bestämma nämndernas mandatperioder. Fullmäktiges möjlighet att bestämma över mandatperioderna omfattar dock inte styrelserna. Kommitténs bedömning är därför att förtroendeuppdragen i styrelserna inte kan återkallas under åberopande av en organisationsförändring.
Det står också helt klart att ansvarsfrihet inte kan vägras en ledamot av det skälet att han eller hon saknar politiskt stöd från en nybildad fullmäktigemajoritet.
Kommittén konstaterar därför att en under mandatperioden nybildad politisk majoritet i fullmäktige, som redan återspeglas i nämnder och styrelser, inte har någon möjlighet inom ramen för den nu gällande lagstiftningen att byta ut presidierna i styrelse och nämnder för att spegla majoritetens politiska inriktning.
I fall där ett nytt majoritetsförhållande i fullmäktige redan återspeglas i nämnder och styrelse, men där den nya majoriteten inte har fått tillsätta ordförandeposterna, kan det lätt uppstå problem i den kommunala organisationen, vilket visas av bl.a. de svårigheter i samband med maktskiftet i
Till att börja med kan spänningen mellan den nya fullmäktigemajoriteten och de gamla presidierna göra att möjligheterna att styra kommunen eller landstinget försämras. Problem med styrningen blir sannolikt mest påtagliga i förhållande till nämnder vars verksamhet är politiskt färgad. Den nya majoriteten måste i ett sådant läge ständigt arbeta förbi nämndens ordförande, trots att det egentligen är denne som ska leda nämndens arbete. I nämnder där det politiska inslaget är mindre framträdande, t.ex. där uppgifter som innefattar myndighetsutövning dominerar, kanske inte konflikterna blir lika kraftiga.
Omfattningen av konflikterna vid ett maktskifte beror mycket på det samarbetsklimat som råder inom kommunen eller landstinget. I de flesta fall löser kommuner en politisk obalans mellan fullmäktigemajoriteten och nämndpresidierna genom att presidierna avgår av egen vilja, för att undvika det ansträngda arbetsläget i kommunen eller landstinget och underlätta styrningen. Möjligen kan det även förekomma fall där ett gott personklimat innebär att presidierna kan sitta kvar utan att det
187
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
uppstår alltför stora problem. Hur stor majoritetens vilja är att byta ut presidierna beror sannolikt också på hur lång tid som återstår av nämndens mandatperiod.
Om maktskiftet i fullmäktige inträffar i början av mandatperioden och det råder ett dåligt samarbetsklimat mellan politikerna i kommunen eller landstinget skulle styrningsproblemen kunna bli så stora att de orsakar skada för invånarna, t.ex. genom försämrad service.
Är läget av extraordinär karaktär kan två tredjedelar av de närvarande i fullmäktige utlysa extra val till fullmäktige, men om det inte finns stöd för utlysandet av extra val, kan kommunallagen inte ge någon lösning på problem till följd av politisk obalans mellan fullmäktigemajoriteten och nämndpresidierna.
Det faktum att situationer som denna kan tänkas leda till allvarliga störningar i den kommunala verksamheten talar för att presidieposterna bör kunna bytas ut när dessa genom ett maktskifte har kommit att tillhöra den gamla majoriteten.
Situationen torde i dagsläget inte vara särskilt vanlig, men antalet konfliktsituationer av denna art kan förväntas bli allt vanligare i takt med att antalet partier in fullmäktige ökar. Med många partier, varav flera är lokala, ökar sannolikheten för att samarbeten bryts upp och ersätts av nya under mandatperioden.
8.11.2Utformningen av nya regler om förändringar av presidierna i styrelser och nämnder
Kommittén föreslår att det i kommunallagen tas in en ny bestämmelse som innebär att ordförandena i styrelser och nämnder kan bytas ut så snart det sker ett maktskifte i fullmäktige. Detta ska kunna ske utan hinder av att den nya politiska majoriteten i fullmäktige redan har majoritet i den aktuella styrelsen eller nämnden. Utformningen av en sådan regel kan inte anknyta till den befintliga regeln i 4 kap. 10 a § om förändring av nämndernas sammansättning vid maktskifte under mandatperioden. Om samtliga nämnduppdrag skulle få återkallas även i sådana situationer, för att möjliggöra byte av presidiet, hade möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämnduppdragen utökats i förhållande till vad som nu gäller. En sådan förändring är såvitt kommittén förstår inte efterfrågad och förefaller inte heller vara lämplig.
188
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
En ny regel bör i stället inrikta sig på att enbart möjliggöra ett nyval av presidiet, d.v.s. ordföranden samt en eller två vice ordförande, efter ett majoritetsskifte i fullmäktige. Med den ordningen skulle den nya majoriteten utse ett nytt presidium medan nämnden i övrigt kvarstår oförändrad. Nya ordförande, som alltid måste vara ledamöter i nämnden, skulle då utses ur den befintliga gruppen nämndledamöter.
Frågan är i vilka situationer det ska anses föreligga ett sådant maktskifte i fullmäktige som möjliggör val av nytt presidium. Kommittén anser det vara lämpligt att knyta an till posten som nämndordförande. Ordförandeposten betraktas normalt som det viktigaste uppdraget i nämnden och tillsätts i stort sett alltid med en representant för fullmäktigemajoriteten. Mot bakgrund av ordförandens stora inflytande över nämndens arbete är det i situationer där ordföranden har förlorat fullmäktigemajoritetens stöd som betydande samarbetssvårigheter kan förväntas uppkomma. En bestämmelse bör därför inrikta sig på att lösa just dessa situationer.
Av 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen framgår att fullmäktige får återkalla uppdragen i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige.
Enligt motiven till bestämmelsen avses med politisk majoritet normalt sett en konstellation av förtroendevalda som vid omröstning samlar flertalet röster.30 Bestämmelsen kan sägas bygga på att en jämförelse kan göras mellan den politiska sammansättningen i fullmäktige och den som föreligger i nämnden. En sådan jämförelse förutsätter att ledamöterna i såväl fullmäktige som nämnd kan knytas till ett visst politiskt parti. På samma sätt bör enligt kommitténs uppfattning även nämndens ordförande kunna knytas till ett visst politiskt parti.
Kommittén föreslår därför att fullmäktige ska ges rätt att välja ett nytt presidium om det parti som nämndordföranden kan knytas till har blivit en del av den politiska minoriteten i fullmäktige, till följd av en förändring av den politiska majoriteten i fullmäktige. Om fullmäktige utnyttjar möjligheten att förrätta nytt val ska detta avse samtliga presidieposter i en nämnd. Liksom vid tillämpning av 4 kap. 10 a § ska fullmäktige få välja om presidiebytet ska avse samtliga nämnder eller enbart vissa. Bestämmelsen ska även omfatta styrelsen.
30 Prop. 1993/94:188 s. 45.
189
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
Både 4 kap. 10 a § och den bestämmelse som kommittén nu föreslår utgår från att det sker en överenskommelse om förändring av majoriteten i fullmäktige som kan iakttas på något sätt. I förarbetena till 4 kap. 10 a § första stycket 1 uttrycks att det ligger i sakens natur att rent tillfälliga opinionsyttringar inte ska leda till att fullmäktige beslutar om att förändra nämndernas politiska sammansättning. Möjligheten att återkalla förtroendeuppdragen bedöms få sin största betydelse när arbetet på ett mer påtagligt sätt och över en längre tidsperiod försvårats av ett förändrat politiskt läge. Resonemangen torde enligt kommittén ha betydelse även för situationer där majoritetsförändringen leder till att nämndordföranden kommer att representera minoriteten.
Frågan är om uttalandena kan förväntas ge tillräckligt stöd för att lösa eventuella framtida tillämpningsproblem eller om det är nödvändigt att införa bestämmelser om att ett maktskifte ska manifesteras på något särskilt sätt för att kunna leda till återkallelse av nämnduppdragen och val av nytt presidium. Kommittén gör bedömningen att tveksamheten som kan råda om när en majoritetsförändring i bestämmelsens mening föreligger inte är så stor att det finns skäl att precisera förhållandena i kommunallagen.
Kommittén anser att möjligheten att byta ut presidiet i huvudsak skulle få positiva konsekvenser för den kommunala demokratins funktionssätt. Emellertid kan förändringen tänkas leda till en viss försvagning av nämndordförandenas ställning, eftersom det inte längre skulle kunna överblickas hur lång tid uppdraget kommer att vara. Osäkerhet om uppdragets längd skulle kunna leda till minskade möjligheter för presidiet att bedriva ett självständigt och långsiktigt arbete. Försvagningar av nämndordförandenas positioner och en ökad osäkerhet om hur länge uppdraget kommer att bestå, kan i sin tur innebära att det blir svårare att rekrytera lämpliga personer till dessa uppdrag. De nämnda riskerna för negativa konsekvenser är dock som kommittén ser det inte möjliga att undvika om man vill ha en ordning där nybildade fullmäktigemajoriteter får fullt genomslag i nämndernas sammansättning. Kommittén anser sammantaget att fördelarna med att kunna byta ut presidierna väger tyngre än de problem som då kan befaras uppkomma.
190
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
8.11.3Förändringar av presidierna i styrelser och nämnder på grund av bristande förtroende
Kommitténs bedömning: Nämndernas presidier bör inte kunna väljas tills vidare.
Det förekommer att en fullmäktigemajoritet som utsett en nämnd- eller styrelseordförande efter en tid förlorar förtroendet för denne, t.ex. av skäl som har att göra med ordförandens personlighet, samarbetsförmåga etc. I vissa fall kan förtroendebristen vara så allvarlig att fullmäktigemajoriteten önskar att byta ut den eller de aktuella personerna och i stället välja nya. Ett flertal misstroendesituationer kan tänkas uppstå där fullmäktiges önskan att byta ut presidiet inte beror på förändringar av den politiska majoriteten och där behovet av att förändra nämndorganisationen inte kan åberopas. Har de berörda ordförandena inte fällts till ansvar för brott eller vägrats ansvarsfrihet, har fullmäktige enligt kommunallagen inte någon möjlighet att byta ut dem.
Revisionen och ansvarsfrihetsprövningen har tidigare i några fall använts som en omväg för fullmäktiges ansvarsutkrävande mot förvaltningsnivån. Genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis har det dock klargjorts att fullmäktiges ställningstagande i ansvarsfrihetsfrågan inte enbart kan vara en fråga om förtroende, utan måste grundas på vissa objektiva omständigheter. Man kan därför inte den vägen komma åt t.ex. en ordförandes personliga uppträdande.
Det har tidigare funnits en tanke om att nämndnivån ska ha en viss arbetsro i förhållande till fullmäktige och att nämnderna inte ska behöva ta hänsyn till tillfälliga svängningar i opinionen i fullmäktige. Emellertid har uppfattningen förts fram att fullmäktige behöver kunna utkräva ansvar mot styrelser och nämnder. Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) att nämnderna skulle väljas tills vidare så att deras sammansättning kunde anpassas till eventuella majoritetsförändringar i fullmäktige. Förslaget innebar att en majoritet i fullmäktige i ett slag skulle kunna byta ut samtliga förtroendevalda i en nämnd. En nämnd med en politisk sammansättning överensstämmande med den i fullmäktige skulle då, även om detta inte berördes i förslaget, kunna bytas ut, t.ex. av det skälet att fullmäktige inte var nöjd med hur nämnden utförde
191
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
sitt arbete. Utredningen såg som ett problem med förslaget att de partier som innehade en s.k. vågmästarställning i fullmäktige i än högre grad än vad som redan var fallet skulle kunna få ett inflytande som inte återspeglade valresultatet. Man ansåg dock inte att problemet skulle få sådana konsekvenser att förslaget inte borde läggas fram.31
I den efterföljande propositionen32 påpekade regeringen att det borde skapas vissa möjligheter att under löpande mandatperiod göra förändringar nämndernas sammansättning så att dessa avspeglade den politiska majoriteten i fullmäktige även då majoriteten hade skiftat. Regeringen redogjorde för kommitténs förslag och konstaterade sedan kort att det var en bättre lösning att fullmäktige fick rätt att med majoritetsbeslut entlediga förtroendevalda i en nämnd när den politiska majoriteten i nämnden inte längre var den samma som i fullmäktige. Regeringens förslag, som sedermera lagfästes i 4 kap. 10 a § första stycket 1 kommunallagen, kan sägas ha skalat bort den möjlighet för fullmäktige att utkräva ansvar mot nämnderna som ingått i kommitténs förslag. Det fördes emellertid inga resonemang om varför man inte valde den föreslagna möjligheten till ansvarsutkrävande.
Från senare tid kan nämnas ett förslag om att fullmäktige ska tillåtas rikta en förklaring om misstroende mot en nämnd eller delar av en nämnd.33 En sådan förklaring borde enligt förslaget kunna riktas när som helst under året på initiativ av en viss andel av fullmäktige. Ett naturligt tillfälle att initiera en eventuell misstroendeförklaring skulle vara i samband med att resultatet av revisorernas granskning presenteras för fullmäktige.
Kommittén förespråkar emellertid inte införandet av en ordning där fullmäktigemajoriteten, genom någon form av misstroende- förklaring, alltid har möjlighet att upplösa nämnderna. Ett sådant system skulle väsentligen utöka möjligheterna för fullmäktige att återkalla nämnduppdragen i förhållande till vad som nu gäller. Såvitt kommittén förstår finns det inte någon bred efterfrågan efter en så genomgripande förändring.
När det gäller nyval av presidier i styrelser och nämnder anser kommittén att man i sammanhanget också måste överväga om det
31SOU 1993:90 s. 437 f.
32Prop. 1993/94:188 s. 44 f.
33Lundin, Revisionen reviderad – en rapport om en kommunal angelägenhet, Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:6 s. 100 f.
192
SOU 2010:30 |
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
ska införas en sådan möjlighet även i situationer då fullmäktige av andra skäl än majoritetsskifte vill byta ut presidiet. Enligt kommitténs uppfattning skulle fullmäktiges möjlighet att välja om presidierna inte nödvändigtvis behöva begränsas till situationer där det har skett ett maktskifte i fullmäktige. Om presidierna valdes tills vidare skulle fullmäktige få möjlighet till ansvarsutkrävande i förhållande till de betydelsefulla presidierna. En fullmäktige- majoritet som efter valet utsett en viss nämndordförande skulle senare, utan att behöva uppfylla några särskilda krav, kunna avsätta densamma från ordförandeposten genom att upplösa presidiet. Nämnden i övrigt skulle kvarstå oförändrad och de tidigare ordförandena skulle i en sådan situation kvarstå som ledamöter i nämnden. Nya ordförande, som alltid måste vara ledamöter i nämnden, skulle därefter utses ur den befintliga gruppen nämnd- ledamöter.
Kommittén anser att det finns skäl som talar för att fullmäktige fritt ska få ändra sammansättningen i nämnd- och styrelsepresidier. En sådan ordning skulle understryka fullmäktiges ställning som ledande politiskt organ och utöka fullmäktiges möjligheter att utkräva ansvar i förhållande till de inflytelserika nämndpresidierna. Kommitténs anser dock att det endast är i undantagssituationer som det inte går att lösa eventuella konflikter med presidierna. De enstaka fall då det har uppstått behov av att kunna tvinga fram en ändring, är när en nämndordförande inte självmant frånträder sin post trots att denna på grund av en majoritetsförändring inte längre har fullmäktigemajoritetens stöd. Att tillgodose detta begränsade behov genom att välja presidierna tills vidare uppväger inte nackdelarna med en sådan reglering jämfört med en reglering som enbart avser majoritetsförändringar. Som tidigare sagts finns det en tanke om att nämndnivån ska ha en viss arbetsro i förhållande till fullmäktige och att nämnderna inte ska behöva ta hänsyn till tillfälliga svängningar i opinionen i fullmäktige. En tillämpning av detta synsätt stärker nämndernas möjligheter att arbeta långsiktigt och självständigt under ledning av en viss ordförande. Att nämndpresidiet ges arbetsro kan också antas bidra till att arbetsförhållandena för ordförandena framstår som attraktiva och underlätta rekryteringen av lämpliga personer till ordförande- uppdragen.
De negativa effekter för nämndernas arbetsvillkor som här berörts kan inte helt undvikas vid införandet av en möjlighet att byta ut presidiet. Kommittén bedömer emellertid att stabiliteten i
193
Återkallelse av uppdrag i nämnder och styrelser |
SOU 2012:30 |
ordförandeuppdraget blir större om presidiebytet bara kan ske vid majoritetsskiften. Kommittén anser därför att behoven som kommuner och landsting uttryckt i denna fråga bäst tillgodoses genom den lagreglering som föreslagits ovan. Mot den bakgrunden finner kommittén inte skäl att lägga fram något förslag om att nämndernas presidier ska väljas tills vidare. Som kommittén tidigare påpekat (se avsnitt 8.7) kan dock fullmäktige utöva viss kontroll över nämndpresidierna genom att utse dem för kortare tidsperioder, exempelvis årligen.
194
9Direktvalda geografiska nämnder
9.1Direktiven
Av direktiven framgår att det i olika sammanhang har diskuterats om ledamöterna i kommundelsnämnder borde kunna utses direkt av väljarna. I Demokratiutredningens betänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) förordas att kommunerna ska ha möjlighet att utse ledamöterna i kommundelsnämnderna genom direkta val.
Det är redan i dag möjligt för fullmäktige att utse ledamöter som i sin tur har föreslagits av någon annan, exempelvis i ett lokalt val. I Hudiksvalls kommun finns sedan 1996 den s.k. Svågadalsnämnden där ledamöterna utses av fullmäktige genom att invånarnas särskilda val av ledamöter bekräftas. En sådan ordning kräver dock att i princip alla partier i fullmäktige är överens om att inte tillsätta ledamöterna på traditionellt sätt. Ett annat exempel kan hittas i Åre kommun. Där finns sedan 1998 den så kallade områdesnämnden i Kall som till hälften består av direktvalda ledamöter från området och till hälften av ledamöter tillsatta av fullmäktige. Behovet av särskilda regler kring direktvalda geografiska nämnder och möjligheten till direktval på valdagen är några av de reformer som Sveriges Kommuner och Landsting har begärt att regeringen ska överväga (dnr Fi2010/499). I begäran framgår att det finns flera kommuner
195
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
som är intresserade av att utveckla ett sådant koncept, men att de bl.a. vill se en stabilare ram för direktvalda områdesstyrelser genom särskilda regler.
Det kan finnas fördelar med direktvalda områdesstyrelser om det skapar större närhet mellan beslutsfattare och medborgare och om det skapar lägre trösklar till lokalpolitiskt engagemang. Dessa eventuella fördelar måste vägas mot de nackdelar som kan finnas i form av otydlighet i ansvarsutkrävandet om majoritet- erna i fullmäktige och i dessa styrelser skiljer sig åt. För- och nackdelar när det gäller representation, t.ex. en jämn fördelning av kvinnor och män, ska också belysas.
Kommittén ska därför analysera för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder och, om fördelarna anses överväga nackdelarna, föreslå de författningsändringar som anses nödvändiga.
Kommitténs tolkning av direktiven
Kommittén tolkar direktivet så att det som efterfrågas är för- och nackdelar med direktvalda geografiska nämnder ur ett deltagardemokratiskt perspektiv. Kommittén analyserar därför vilka för- och nackdelar det finns med att ge medborgarna möjlighet att genom direktval tillsätta ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor och som kan medverka till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Syftet med utredningen är således att se om det finns behov av att införa en organiserad form för medborgerligt inflytande på den lokala nivån, inte att utreda för- och nackdelar med att införa en ny
9.2Regeringsformen och val till kommuner
Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. Av 14 kap. 1 § regerings-
196
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
formen framgår att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Av 3 kap. 1 § kommunallagen framgår att det i varje kommun och landsting finns en beslutande församling – fullmäktige.
Av 3 kap. 1 § regeringsformen framgår att riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val samt att det vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Vad gäller kommuner och landsting finns inte något sådant direkt stadgande om att direkta val sker genom röstning på parti. Av 14 kap. 6 § vallagen framgår emellertid att mandaten i kommunfullmäktige ska fördelas mellan partier som fått röster i kommunen samt att mandaten i landstingsfullmäktige ska fördelas mellan partier som fått minst 3 procent av rösterna i landstinget.1 Av detta framgår att det endast är partier som kan kandidera till fullmäktige. Detta har i sin tur betydelse för hur fördelning av platser sker i styrelser och nämnder.
9.3Kommunallagens regler gällande inrättande av nämnder
Kommuner och landsting har enligt kommunallagen i princip fullständig frihet att organisera nämnder och styrelser på det sätt som passar enskilda kommuner och landsting bäst. Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen ska fullmäktige tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter.
Begreppet nämnd används kommunalrättsligt för att beteckna ett organ som har beredande och verkställande uppgifter samt vissa beslutsfunktioner. Nämnder inrättas således för att ansvara för en viss kommunal verksamhet.
1 Vallag (2005:837).
197
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
9.3.1Geografiska nämnder
Sedan 1980 har det i kommunerna funnits en möjlighet att införa nämnder som ska ha hand om en eller flera verksamheter inom ett visst geografiskt område.2 Ledamöterna i dessa nämnder väljs av fullmäktige och utses oftast proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. I ett antal kommuner finns således, förutom nämnder som hanterar viss kommunal verksamhet, även geografiska nämnder s.k. kommundels- eller stadsdelsnämnder. Sedan möjligheten att införa geografiskt avgränsade nämnder infördes har antalet kommuner som infört denna typ av nämnder varierat. Sammantaget kan man säga att antalet kommuner som har någon form av geografisk nämnd stadigt har minskat.
Källa: SCB.
9.3.2Hinder mot att tillsätta nämnder med ledamöter tillsatta på annan grund än politisk
Vanligtvis är ledamöterna i en nämnd tillsatta på politisk grund men fullmäktige kan inom ramen för kommunallagen besluta att nämndernas ledamöter ska väljas på annan grund än partipolitisk. Ledamöter i en sådan s.k. opolitisk nämnd måste dock uppfylla
2 Lag (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna, upphävd genom kommunallagen (1991:900). Stadgandet återfinns numer i 3 kap. 4 § 2 kommunallagen.
198
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
de valbarhetsvillkor som lagen ställer upp d.v.s. att de ska vara folkbokförda i kommunen och ha fyllt 18 år vid valtillfället.
Fullmäktige kan också besluta att utse ledamöter som föreslagits på annat sätt, t.ex. personer som nominerats genom särskilda val bland invånarna i ett berört område. Gällande lagstiftning tillåter inte direktval men det finns inget som hindrar att en kommun låter kommuninvånarna i en kommundel rösta fram vilka de vill ska representera dem i kommundelsnämnder, varefter kommunfullmäktige konfirmerar valresultatet genom att utse ledamöter och ersättare i enlighet med hur väljarna har röstat.
Ett hinder mot en sådan ”direktvalsliknande” tillsättning av opolitiska nämnder är reglerna om proportionella val i 5 kap. 46 § kommunallagen och lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige.
Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en relativt liten minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Hur stor minoriteten måste vara för att driva igenom proportionella val avgörs både av antal ledamöter i fullmäktige och av hur många ledamöter som ska väljas, det vill säga nämndens storlek. Ju större fullmäktigeförsamling och ju mindre nämnd, desto större minoritet krävs. I en fullmäktigeförsamling bestående av 31 ledamöter kan, vid val till en nämnd som ska bestå av sju ledamöter, fyra fullmäktigeledamöter driva igenom att valet görs proportionellt. I en fullmäktigeförsamling med 101 ledamöter är motsvarande antal 13 stycken. Vid val till större nämnder krävs något färre fullmäktigeledamöter.
Om fullmäktige har beslutat att tillsätta en opolitisk nämnd och att utse ledamöter som föreslagits på annat sätt än genom förslag i fullmäktige, så innebär det i praktiken att fullmäktige måste vara enigt om att frångå principen om proportionella val.
199
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
Det räcker annars med en minoritet på runt tio procent i fullmäktige för att i praktiken förhindra en ordning som innebär att fullmäktige utser ledamöter och ersättare i nämnder t.ex. i enlighet med hur kommundelsinvånarna har röstat.
9.4Exempel på indirekt valda nämnder samt andra former av rådgivande församlingar
9.4.1Svågadalsnämnden
Svågadalen ligger i nordvästra hörnet av Hudiksvalls kommun. Svågadalen är ett glesbygdsområde som har fått vidkännas kraftiga befolkningsminskningar de senaste
Kommunstyrelsen tillsatte en utredning, ”Samhällsservice i Svågadalen”. Utredningsgruppen bestod av kommunala politiker och chefstjänstemän. Utredningen var klar våren 1987. Den handlade huvudsakligen om underlaget för skolan i den norra delen av dalgången. Utredningen förordade en nedläggning av Brännås skola och föreslog en koncentration av all samhällsservice (kommun- och landstingsservice) till Ängebo i en gemensam anläggning. Tanken var att en sådan anläggning hade möjlighet att bryta sektorstänkandet och därmed bidra till samordningsvinster.
Kommunstyrelsen beslutade att överlämna utredningen till dellenbygdens nyinrättade kommundelsnämnd för handläggning. En ledningsgrupp för projektet tillsattes och Svågadalsprojektet hade därmed kommit igång. År 1987 blev Svågadalen utsedd till en av landets tre framtidsbyar inom ramen för ett pilotprojekt som drevs av Glesbygdsdelegationen. Projektets grundtanke var
200
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
att byinvånarna skulle ta utvecklingen i egna händer, snarare än att bli föremål för glesbygdspolitik. Byinvånarna skulle definiera vilka åtgärder som behövdes för att göra den egna byn till en attraktiv plats att bo i.
I februari 1996 beslöt Hudiksvalls kommunfullmäktige att inrätta en partiopolitisk nämnd i Svågadalen. Nämndens ledamöter väljs utifrån personligt förtroende. Nämnden förvaltar skattemedlen för området och ansvarar för skola, barnomsorg, äldreomsorg samt kultur och fritid. I augusti 2002 permanentades nämnden.
De sju ledamöterna och deras ersättare utses av invånarna i Svågadalen genom ett eget lokalval. Valet genomförs en månad efter det allmänna valet och de som har fått flest röster utses därefter som nämndledamöter av Hudiksvalls kommunfullmäktige. Konstruktionen vilar på en överenskommelse mellan partierna i fullmäktige.
På senare år har intresset för Svågadalsnämnden varierat och valdeltagandet har sjunkit. Inför ett förstående hot om nedläggning steg dock valdeltagandet igen vid 2010 års val.
9.4.2Kall, Åre kommun
Kallbygden utgörs av ett antal byar nordväst om Åre kommuns centralort Järpen. I Kalls församling finns ca 500 invånare. Som ett försök genomfördes 1998 det första valet av Kalls ledamöter i samband med ordinarie val. Valet föregicks av ett nomineringsförfarande där samtliga mantalsskrivna i bygden fick lämna förslag på lämpliga personer. De föreslagna tillfrågades därefter om de stod till förfogande. Alla som sa ja sattes upp på en lista i bokstavsordning som utgjorde valsedel. Väljarna fick sedan kryssa för fem namn. De fem personer som fick flest röster utsågs sedan formellt av kommunfullmäktige att ingå i områdesstyrelsen.
Efter utvärdering 2001 beslutade kommunfullmäktige att permanenta verksamheten varvid nytt val genomfördes 2002.
201
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
Samtidigt minskades antalet ledamöter i de kommunala nämnderna vilket innebär att områdesstyrelsen nu utgörs av tre partipolitiskt valda ledamöter och tre ledamöter valda direkt av Kallborna på det sätt som beskrivits ovan. För områdesstyrelsen finns ett reglemente som antagits av fullmäktige som innebär att den har ansvar för förskola, skola upp till årskurs 6, fritidshem och hemvård i bygden. Områdesstyrelsen är sedan 2003 en del av kommunens verksamhetsförvaltning. Budgeten ligger på drygt 10 miljoner kronor per år och verksamheten leds av en områdes- chef med kontor i Kall.
9.4.3Kosternämnden
Kosteröarna Nordkoster och Sydkoster ligger i Strömstads kommun. Runt öarna finns Kosterarkipelagen med en mängd skär och holmar. På öarna finns ca 200 fastigheter med 320 fastboende och ca 500 fritidsfastigheter.
År 1997 inrättades ett öråd. Örådet utgörs av ett stormöte två gånger per år. Vid örådet växte idén med ett representativt forum fram. Forumet skulle främst hantera övergripande frågor och kontakter med myndigheter. Lösningen blev en direktvald nämnd utan koppling till Strömstads kommun.
Den s.k. Kosternämnden har nio ledamöter och det första valet skedde år 2000. Valet är lokalt anordnat och helt frikopplat från de allmänna valen. Det går till så att en lista med samtliga mantalsskrivna på ön från 16 år sätts upp i åldersordning. Listan distribueras till samtliga hushåll. Ingen nomineringslista förekommer och inte heller någon personvalskampanj. På den lokala valdagen går man till vallokalen och lämnar sin lista med nio förkryssade namn. De nio personer som fått flest röster utgör sedan nämnden. De som valts har möjlighet att säga nej men det har bara skett i ett fåtal fall.
Genom Kosternämnden har man skapat ett lokalt representativt organ vars syfte är att ha kontakt med olika myndigheter. Verksamheten bedrivs helt utan kommunala
202
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
medel. Man har dock fått tillgång till
”Lokal mobilisering” på ca 100 000 kronor.
9.5Direktvalda geografiska nämnder
Enligt gällande lagstiftning utgör kommunallagen och vallagen hinder mot att införa direktvalda nämnder. Frågan om att flytta ned den representativa demokratin och införa direktvalda geografiska nämnder har debatterats och utretts vid ett antal tillfällen sedan slutet av
De former av direktvalda nämnder som har framförts som förslag är områdesstyrelser i bostadsområden, bygder eller kommundelar. 4 Förslagen bygger på att en kommun genom beslut i fullmäktige och med utgångspunkt i ett uttalat önskemål från invånarna i området ska kunna besluta om att införa direktvalda nämnder.
Syftet med att införa någon form av direktvald nämnd anges oftast vara att medborgarna ska få ett gemensamt organ som företräder dem i lokala frågor gentemot kommunen och andra externa aktörer och medverkar till en tydligare samordning av behov och intressen i det avgränsade geografiska området. Tanken är att de direktvalda nämnderna får en starkare legitimitet genom att invånarna väljer sina företrädare direkt genom allmänna val.
För att kunna införa en möjlighet till direktvalda nämnder krävs förändringar i kommunallagen och i vallagen.
I de förslag som framförts är avsikten inte att införa en ny
3SOU 1996:162 På medborgarnas villkor s 115 f.
4Behöver den lokala och regionala demokratin förnyas? Diskussionsunderlag från SKLs Brytpunktsprojekt s 59 f.
203
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
kommunfullmäktige och förvaltning ska fungera. Anslag ska också fördelas så att det lokala organet tilldelas medel för sin verksamhet, eftersom en kommundel aldrig kan ha beskattningsrätt. En möjlighet enligt förslagen är att reglera att fullmäktige kan träffa avtal med områdesstyrelsen om särskilda åtaganden och resurser. En sådan nämnd skulle, i likhet med andra nämnder, omfattas av den kommunala revisionen utifrån dess uppdrag från fullmäktige.
Ledamöter i en direktvald nämnd utses antingen genom partilistor eller genom renodlade personval.
9.6Direktvalda lokala råd i Skottland
I Storbritannien finns en nivå av lokala organ som kallas
”community councils” (i den fortsatta texten kommer de att kallas lokala råd). I England kan de utgöras av formella organ, ungefär motsvarande en kommunal nämnd, inrättade i enlighet med Local Government and Public Involvement in Health Act från 2007 eller så kan de vara informella råd. I Skottland och Wales är det alltid fråga om formellt tillsatta lokala råd.
De lokala råden är det absolut mest lokala skiktet i det representativa styret i Skottland. Råden utgör en kanal för att medvetandegöra offentliga organ om lokalsamhällenas åsikter och behov. Rådens primära syfte är att uttrycka sina synpunkter till kommunerna men de deltar också i en lång rad aktiviteter som t.ex. lokala miljö- och undervisningsprojekt. Det finns ungefär 1 200 lokala råd.
Ett lokalt råd kan bara existera om det finns lokala kandidater som är villiga att ställa upp i valen. De lokala råden är inte partipolitiska.
I en utvärderingsrapport från 1999 framhölls de lokala rådens unika karaktär.5 Det framgår att råden har en formell ställning men att de till skillnad från t.ex. medborgarpaneler inte är en del
5 The McIntosh Commission Report: Moving forward - Local Government and the Scottish Parliament (1999).
204
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
av den kommunala organisationen. Samtidigt som det är frivilligt att införa ett lokalt råd kan kommunen inte, när ett råd väl existerar, välja att bortse från deras synpunkter eller deras beslut.
Till skillnad från lokala råd i England och Wales, så har de skotska råden inte rätt att uppbära lokal skatt. De är beroende av finansiering från den kommun de tillhör och budgeten uppgår normalt endast till de administrativa kostnaderna för råden.
I de lokala råden sitter lokalt invalda ledamöter. Hur valen ska gå till och antalet ledamöter regleras i det lokala reglementet. Ungdomar mellan 14 och 18 år kan väljas in särskilt som lokala ungdomsföreträdare. Det finns också en möjlighet att sänka rösträttsåldern från 18 till 16 år för den lokala råden.
De lokala rådens huvudsakliga uppgift är att vara en kanal för lokalsamhället. Uppgifterna varierar beroende på vilka frågor som är aktuella för det enskilda samhället. När det gäller frågor om fysisk planering är kommunerna skyldiga att underrätta och ta emot synpunkter från de lokala råden.
9.7En uthållig demokrati och andra utredningar
9.7.1En uthållig demokrati! Demokratiutredningen SOU 2000:1
I september 1997 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret skulle möta inför
I sitt betänkande betonade kommittén att den lokala självstyrelsen borde vidgas för att göra det politiska deltagandet mer meningsfullt. En vidgad kommunal självstyrelse skulle bl.a. kunna återskapa den lokala nivån som en vital bas för att bedriva nationell och europeisk politik. Kommittén menade också att det borde skapas större möjligheter att ge utrymme för andra demokratiska organisationer att självständigt lösa konflikter och ordna sina gemensamma angelägenheter på ett sätt som gynnar
205
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
medborgarandan. Medborgarna måste få ett större direkt utrymme för demokratisk organisering för att konstruktivt lösa de problem som gäller vissa geografiska eller funktionella delar av kommunen.
Kommittén förhöll sig delvis kritisk till den demokratiska nytta som införandet av kommundelsnämnder inneburit.6 Man ansåg att det kunde finnas ett samband mellan den begränsade demokratiska nyttan och att nämnderna utgjorde en demokratisk anomali genom att vara indirekt valda. Kommittén föreslog därför att kommunerna borde ges rätt att få införa direktval till kommundelsnämnder för att öka transparensen och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som ska företräda dem. Man betonade dock att variationsrikedomen på stads- eller kommundelsnämnder inte fick bli så stor att medborgarnas rätt till likvärdig offentlig service skulle kunna äventyras.
9.7.1.1Lokala demokratiexperiment – exempel och analyser
I en av Demokratiutredningens skrifter har Stig Montin fått i uppdrag att lyfta fram lokala försök runtom i landet på temat demokrati. Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till författarens synpunkter.
I avsnittet om direkta val till kommundelsnämnder och stadsdelsnämnder anför författaren att ett deltagande- och autonomiperspektiv står mot ett styrningsperspektiv. Författaren menar att om ett högt deltagande och utkrävande av politiskt ansvar inför kommundelsbefolkningen skulle vara högsta prioritet, så skulle direktval vara en självklarhet. Enligt författaren är det dock styrningsprincipen och det övergripande politiska ansvaret som är viktigast i Sverige. Tillsammans med övriga nordiska länder utgör Sverige härvidlag ett undantag i
6 SOU 2000:1, En uthållig demokrati! s. 158.
206
SOU 2012:30 Direktvalda geografiska nämnder
förhållande till Europa i övrigt där direkta val till sub- kommunala enheter är vanliga.
En bakomliggande faktor i sammanhanget skulle kunna vara kommunernas ställning som lokala välfärdsinstitutioner med en relativt stark statsintegration. Styrningsperspektivet överordnas deltagande- och autonomiperspektivet. Om så inte vore fallet skulle det vara naturligt att partierna i fullmäktige själva skulle få avgöra om de ville tillämpa direktval eller inte.
9.7.2Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting SOU 2001:48
I november 1999 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin och som stärker den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Kommundemokratikommittén, KDK, överlämnade sitt huvudbetänkande i maj 2001. En av kommitténs uppgifter var att göra en samlad utvärdering av hur kommundelsnämnderna hade fungerat under 1980- och
När det gällde frågan om vad som ska bestämmas på vilken nivå erinrade KDK om vad Demokratiutvecklingskommittén framhållit angående medborgarperspektiv på demokratin:
Frågan om vilka som är berörda av ett visst beslut är inte enkel att besvara. Detta måste avgöras från fall till fall på pragmatiska grunder. Utgångspunkten bör vara att beslut skall fattas på lägsta möjliga nivå. Istället för att fråga ’Vad kan decentraliseras?’ bör frågan ställas ’Vad kan inte lösas lokalt?’. Bevisbördan ligger rimligen hos den som anser att beslutet skall fattas på en högre nivå.7
7 SOU 1996:162.
207
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
När det gällde kommundelsnämnder konstaterade kommittén att det ofta finns stora förväntningar inom vad som brukar kallas underprivilegierade grupper. Kommundelsnämnder ses som något som kan ge nya möjligheter till inflytande för dem som tycker sig sakna detta. Resultatet är dock sällan så positivt. Det är i allt väsentligt samma grupper som redan tidigare var aktiva som utnyttjar den nya kanalen för inflytande. Detta är något som leder till besvikelse hos dem som haft förväntningar om något nytt.
Vad gäller de politiker som sitter i kommundelsnämnder ansåg kommittén att de i stor utsträckning driver det lokala intresset. Majoriteten av dem skulle se sig som företrädare för kommundelen snarare än för kommunen om det skulle uppstå någon konflikt mellan dessa intressen. Det finns klara tecken på att politikernas lokala förankring ökar. Kommundelspolitikerna ägnar sig till stor del åt problem som knappast kan ses som partipolitiska. Det kan till exempel röra sig om att lösa praktiska problem för medborgarna. De förefaller närma sig den gamla förtroendemannarollen snarare än en mer ”modern” politikerroll.
Kommittén konstaterade att de demokratiska effekterna av kommundelsnämnder varit måttliga på medborgarnivå. De förväntningar som funnits i samband med att kommundels- nämnder införts kunde inte sägas ha blivit uppfyllda. Däremot tycktes effekterna ha varit större på politikernivå. Bland annat hade kommundelsnämnder på många håll lett till fler förtroendevalda, en förändrad politikerroll från sektorspolitiker till allmänpolitiker och en vitalisering av partierna ute i kommundelarna.
Sammantaget ansåg kommittén att kommundelsnämnder haft en viss positiv effekt på den kommunala demokratin. Samtidigt som antalet kommuner med kommundelsnämnder minskat så har det på flera håll knutits lokala utvecklingsgrupper närmare den kommunala organisationen. I enstaka fall har grupperna helt integrerats i den kommunala organisationen och fått status som kommunal nämnd. De lokala utvecklingsgrupperna utgör på
208
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
många håll en stor resurs som både kan förbättra den lokala demokratin och bidra till en mer effektiv förvaltning av gemensamma angelägenheter. Kommitténs slutsats var att de modeller av direktvalsliknande tillsättning i nämnder som redan fanns var tillräckliga och man kunde därför inte se något behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. De demokratiska vinsterna av direktval ansågs osäkra och kunde inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära.
9.8Projekt inom ramen för Sveriges Kommuner och Landstings arbete
9.8.1Sveriges Kommuner och Landstings skrivelse till regeringen
I sin begäran till regeringen om att tillsätta en ny demokratiutredning har Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, efterfrågat en ändring i kommunallagen som ger fullmäktige möjlighet att inrätta direktvalda styrelser samt en särskild lag om val till dessa styrelser.
Som en följd av projektet Brytpunkt har SKL bildat ett nätverk för kommuner som är intresserade av att pröva lösningar inom kommunallagens ram. Syftet är att bygga vidare på de erfarenheter som redan vunnits och att vinna ytterligare erfarenheter om hur medborgarnas engagemang på områdesnivå ska kunna tas till vara för att utveckla nya former för medborgarnas engagemang i form av områdesstyrelser eller liknande organ. Nätverket tycks i dagsläget inte vara särskilt aktivt. Efterfrågan tycks inte heller vara särskilt stort. Inom SKL pågår samtidigt ett antal projekt angående medborgardialog m.m. En kortare redogörelse för några olika projekt följer nedan.
209
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
9.8.2Nätverk för lokala service
SKL har under perioden juni 2010 – september 2011 ingått i projektet Hållbara lokala servicelösningar (se avsnitt 9.9).
9.8.3Medborgardialog
Sedan 2006 driver SKL projekt ”Medborgardialog”. De faktorer som utgör bakgrunden till förbundets arbete i projektet är förändringen av demokratin i Sverige, med ett över tid sjunkande valdeltagande samt de stora skillnaderna mellan olika kommuner, områden och valkretsar. Färre och färre blir medlemmar i politiska partier och förtroendemannauppdraget har blivit mer och mer professionaliserat. Fler lokala partier har bildats och koalitioner med många partier kan innebära att partipolitiken blir otydlig för medborgarna.
SKL ser att behovet av engagemang på lokal nivå blir allt större och att detta är en utmaning för den lokala demokratin där kommuner och landsting har en avgörande roll.
Projektet "medborgardialog" arbetar med att ge stöd till medlemmarna för att utveckla styrning och kvalitet med hjälp av medborgardialoger. Projektet fokuserar på såväl demokrati- utveckling som effektivitetsutveckling.
Inom ramen för projektet har ett antal nätverk bildats. Bland dessa finns följande.
Nätverket
Nätverk Medborgarbudget
Medborgardialog som del i styrningen
Nätverk Ungdomsdialog
210
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
9.8.4Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting
Hösten 2008 ingick regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL en överenskommelse. Överenskommelsen utgår från att det i huvudsak är landsting och kommuner som ansvarar för välfärden. En gemensam utgångspunkt för parterna är att ett gott samspel mellan offentlig sektor och civilt samhälle är centralt för en god samhällsutveckling.
Överenskommelsen syftar till att tydliggöra de ideella aktörernas roll inom det sociala området. Inom gällande lagstiftning väljer kommuner och landsting om och i vilken omfattning man konkurrensutsätter sin verksamhet. Syftet med överenskommelsen är att möjliggöra för de idéburna organisationerna att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer verksamma på området.
9.9Hela Sverige ska leva
I slutet av
Hela Sverige ska leva är en ideell förening och medlemmarna består av lokala utvecklingsgrupper samt cirka 40 medlems- organisationer. I varje län finns länsbygderåd, bildade av de
211
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
lokala grupperna. Länsbygderåden stöttar de lokala utvecklingsgrupperna och ger råd på regional nivå.
Hela Sverige ska leva har till uppgift att ge stöd till Byarörelsen på nationell nivå genom att bland annat sprida erfarenheter, stimulera samverkan, bilda opinion och påverka politiken för landsbygden.
I dagsläget finns cirka 4 700 lokala utvecklingsgrupper i Sverige. De kan ha olika namn, som byalag, samhällsförening eller intresseförening. Den gemensamma nämnaren är att de består av människor som gått samman för att forma sin bygds eller sitt närområdes framtid. Det är vanligast med lokala utvecklingsgrupper på landsbygden eller i små samhällen, men de finns även undantagsvis i storstäderna. Syftet med de lokala utvecklingsgrupperna är att representera den lokala allmännyttan och att arbeta med för bygden viktiga frågor. Det kan t.ex. vara att ta över en skola, bygga ett vindkraftverk, arbeta med lokal turism eller underlätta för företagen i bygden.
Riksorganisationen Hela Sverige ska leva har under tiden juni 2010 till 30 september 2011 drivit projektet Hållbara lokala servicelösningar. Projektet har finansierats av Tillväxtverket tillsammans med Hela Sverige ska leva, kommuner och länsstyrelser. Projektet omfattar ett femtontal orter spridda över landet och ett antal partners, däribland Sveriges Kommuner och Landsting och SMÅKOM. Projektets huvudinriktning är att nå största möjliga lokala samverkan för utveckling av en god service med medborgarnas behov i fokus.
Bakgrunden till projektet är att man konstaterat att serviceutbudet på landsbygden väsentligen har reducerats under de senaste tjugo åren och reduceringen har accelererat under
212
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
Projektets mål är att sammanföra olika intressenter i en bygd för att ta ett samlat grepp och tillhandahålla olika tjänster.
Hela Sverige ska leva har till kommittén framfört att organisationen upplever att det finns en lokal efterfrågan på att återigen ta ett ordentligt tag i frågan om opolitiska geografiska nämnder. Organisationen konstaterar dock att det inte finns något politiskt tryck i frågan och ser att det ofta finns hinder på den kommunala nivån mot att genomföra t.ex. ”direktvalda” nämnder i likhet med Svågadalsmodellen. Organisationen skulle därför gärna se att det införs någon form av lagstiftning som bygger på att fullmäktige har en skyldighet att inrätta en lokal nämnd om ett visst antal invånare begär detta.
9.10Kommitténs överväganden och förslag
9.10.1Direktvalda nämnder
Kommitténs bedömning: Kommittén anser att de möjligheter som finns att besluta om att inrätta indirekt valda geografiska nämnder är tillräckliga och ser därför inget behov av ändringar i lagstiftningen i detta avseende. Vinsterna av direktvalda nämnder kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära.
Kommittén anser att det finns ett antal argument både för och emot direktvalda geografiska nämnder. Ett argument för direktvalda geografiska nämnder skulle kunna vara att det kan skapa ett incitament för de förtroendevalda att lyssna på invånarna i det geografiska området. En indirekt vald geografisk nämnd har sitt mandat från fullmäktige medan de direktvalda får ett direkt mandat från invånarna i sitt område. Därigenom blir de direktvalda ledamöterna primärt ansvariga inför invånarna i det geografiska området. Detta skulle i sin tur kunna leda till ett bättre samspel mellan väljare och valda.
213
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
Ett argument som kan anföras mot direktvalda geografiska nämnder är att en sådan ordning inte alls ansvaret tydligare. Eftersom de geografiska nämnderna saknar egen beskattningsrätt skulle de även vid direktval vara beroende av kommunen för finansieringen. Det kan därför bli ännu svårare för väljarna att veta vem som bär ansvaret för den geografiska nämndens verksamhet. Ett alternativ som kommittén ser skulle kunna tydliggöra situationen är att nämnden i sådana fall, likt Svågadalsnämnden, får rätt att för vissa särskilt utpekade uppgifter förvalta skattemedlen för området.
Ett annat argument mot direktvalda nämnder är att de kan innebära att en motstridig politik bedrivs på kommuncentral nivå och på kommundelsnämndsnivå. Kommunen kan därigenom komma att bli svårstyrd.
Ett tredje argument mot direktval är att den kommunala likställighetsprincipen kan sättas ur spel. Denna sista invändning kan även gälla kommundelsnämnder som inte är direktvalda. Kommittén anser dock att det kan antas att direktvalda kommundelar behöver få ett större handlingsutrymme för egna prioriteringar än indirekt valda kommundelsnämnder och att risken för att likställighetsprincipen skulle sättas ur spel därmed också är större.
Även om det i dagsläget inte kan sägas att det finns direktval i formell mening kan kommuner inom ramen för den befintliga lagstiftningen, enligt den modell som tillämpas i Svågadalen, låta invånarna i en kommundel i praktiken själva välja vilka som ska representera dem i nämnden. Det finns dessutom möjligheter i kommunallagen att tillämpa reglerna om medborgarförslag eller folkinitiativ för att inleda en process för inrättandet av en geografisk nämnd.
De uppgifter som kommittén inhämtat bl.a. från Sveriges Kommuner och Landsting och det faktum att det inte har inrättats fler geografiska nämnder liknande Svågadalen talar enligt kommitténs mening för att det inte finns en särskilt stor efterfrågan på denna typ av nämnd. Kommittén anser dock att det är värdefullt att ta vara på det lokala engagemanget och ser
214
SOU 2012:30 |
Direktvalda geografiska nämnder |
att det kan finnas visst behov av att kunna tillsätta ett gemensamt organ som företräder medborgarna i lokala frågor och som kan medverka till en tydligare samordning av behov och intressen i området. Kommittén anser dock inte att det finns behov av att införa någon lagligen reglerad organiserad form för medborgerligt inflytande på den lokala nivån. Kommittén kan också konstatera att det pågår ett relativt stort antal andra aktiviteter som syftar till att tillvara medborgarnas åsikter och att involvera dem i beslutsfattandet. Kommittén anser därför att de möjligheter som redan finns är tillräckliga och ser inget behov av ändringar i lagstiftningen för att kunna införa direktvalda geografiska nämnder. Vinsterna av direktval kan sammantaget inte sägas överväga de nackdelar som en sådan ordning skulle kunna innebära.
9.10.2Indirekt valda nämnder
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att kommunallagen ändras på så sätt att reglerna om proportionella val inte ska vara tillämpliga på geografiska nämnder som fullmäktige med kvalificerad majoritet beslutat att tillsätta på annan grund än partipolitisk.
Kommittén kan se att det finns ett visst behov av att underlätta för de kommuner som vill införa en ”indirekt vald” geografisk nämnd och anser därför att det finns skäl att förändra reglerna om proportionella val. Reglerna har tillkommit för att skydda den politiska minoriteten så att den garanteras ett inflytande i av fullmäktige tillsatta kommunala organ.
Enligt 3 kap. 3 § kommunallagen är det fullmäktige som beslutar om den kommunala nämndorganisationen. Beslut härom tas med enkel majoritet. Det är först vid val av ledamöter och ersättare i nämnderna som reglerna om proportionella val blir tillämpliga. Detsamma gäller vid tillsättandet av en
215
Direktvalda geografiska nämnder |
SOU 2012:30 |
geografisk nämnd enligt 3 kap. 4 § första stycket 2. Fullmäktige kan med enkel majoritet besluta att tillsätta en geografisk nämnd. Om fullmäktige vill att lokala
Kommittén anser å ena sidan att det är viktigt att fullmäktiges frihet att besluta om nämndorganisationen inte kan kringskäras av reglerna om proportionella val. Å andra sidan anser kommittén att det är viktigt att det råder en bred samstämmighet i fullmäktige om att inrätta geografiska nämnder med företrädare som inte är tillsatta på politiska grunder. Kommittén föreslår därför att kommunallagens regler om proportionella val inte ska vara tillämpliga på en geografisk nämnd vars ledamöter fullmäktige med kvalificerad majoritet beslutat ska väljas på annan grund än partipolitisk.
216
10 Kommunal samverkan
10.1Direktiven
Enligt direktiven kommer kommunal samverkan få allt större betydelse i framtiden. Behovet av samverkan förväntas öka i takt med att kraven på specialistkompetenser blir större samt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen och ekonomiska utmaningar. Det har framförts kritik mot att de reglerade samverkansformerna är för komplicerade och enligt regeringen verkar detta leda till att samverkan ibland inte kommer till stånd. Regeringen anser att kommunal samverkan bör underlättas och att den att den rådande situationen därför är otillfredsställande. Enligt regeringen är det vidare ett problem att omfattningen av samverkan är svåröverskådlig eftersom många kommuner samtidigt deltar i olika former av samverkan i olika konstellationer. Regeringen anser att det vore värdefullt om samverkan blev mer lättöverskådlig genom att lagstiftningen uppmuntrade till färre samverkans- konstellationer.
Av propositionen Kommunala kompetensfrågor (prop. 2008/09:21) framgår bl.a. att regeringen vill åstadkomma en mer strukturerad och långsiktig samverkan mellan angränsande kommuner i en form som också har demokratisk förankring. I propositionen gjordes bl.a. bedömningen att det förslag som kommunala kompetensutredningen (SOU 2007:72) lämnade om gemensam styrelse skulle kunna vara en väg för att åstadkomma sådan samverkan. Eftersom det framkom frågetecken om kommunal samverkans förenlighet med reglerna om offentlig upphandling lämnades dock inget förslag om införandet av gemensam styrelse. Regeringen anser dock att frågan om utvidgade möjligheter till samverkan bör utredas vidare. Kommittén ska därför,
217
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
utreda nuvarande former för kommunal samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer, samt
särskilt analysera förslaget om gemensam styrelse och då särskilt om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen.
10.2Inledning
Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och form. Omfattningen av samverkan kan variera från samråd och informationsutbyte till fördjupad samverkan som innebär en gemensam politik på ett eller flera områden. Det finns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är företag, stiftelser och föreningar. Samverkan i mer informella konstellationer, exempelvis nätverk, är också vanligt förekommande. Den vanligaste formen för samverkan är emellertid interkommunala avtal.
Valet av form styrs i stor utsträckning av vilken verksamhet som samverkan avser, om den t.ex. innefattar myndighetsutövning eller om den bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Omfattningen av verksamheten är också av betydelse. Samverkan i mer lösa, informella konstellationer är mycket vanlig.
Det är vanligen politiska, ekonomiska och demografiska förändringar som ligger bakom initiativ till samverkan mellan kommuner. Samarbete bygger på att båda parter har behov av att agera i en större konstellation eller ett beroende av varandras resurser, t.ex. bättre kunskap, större handlingskraft på marknaden, ökad effektivisering, och få ut fördelar av det.
I enstaka fall är kommunal samverkan obligatorisk. Skyldighet att samverka förskrivs exempelvis i 1 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och i 7 a § bibliotekslagen (1996:1596).
Kommunal samverkan kan syfta till effektivisering och rationalisering genom stordrift. Kommunerna kan spara genom att dela resurser och kostnader. Samverkan kan emellertid även ha utvecklingsmotiv. Det kan handla om att stärka ekonomin och konkurrenskraften, påverka eller föra dialog med viktiga omvärldsaktörer eller att genomföra resurskrävande projekt. Vanligtvis syftar utvecklingsinriktad samverkan till att öka
218
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
kommunernas handlingskapacitet genom tillgång till erfarenheter, resurser och arbetssätt över sektorsgränser.1
De faktorer som är styrande för kommunernas och landstingens behov av att samverka sinsemellan har skiftat i takt med samhällsutvecklingen och kommer sannolikt att göra så även i framtiden. Detta ställer krav på att samverkansformernas överensstämmelse med behoven analyseras löpande och att reglerna förändras när så krävs. Det är i grova drag denna analys som kommittén har fått uppgiften att utföra. I det följande kommer kommittén att redovisa de former för kommunal samverkan som finns för närvarande och belysa vissa av de problem och möjligheter som kännetecknar dessa. En del av de förslag till förändringar av samverkansformerna som lagts fram på senare tid kommer också att tas upp. En av kommitténs uppgifter är att undersöka behovet av nya samverkansformer. Kommittén kommer därför att beskriva vilka behov som finns och undersöka ifall dessa kan tillgodoses på ett lämpligt sätt inom ramen för de samverkansformer som finns idag eller om det behövs några nya former.
Frågor om offentlig upphandling framstår som centrala i många diskussioner om kommunal samverkan. En redogörelse för upphandlingsreglernas betydelse för möjligheterna till kommunal samverkan kommer därför att lämnas.
10.3Former för samverkan
10.3.1Interkommunala avtal
Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som samverkansform. Frågan om lagreglering diskuterades redan vid tillkomsten av 1957 års kommunalförbundslag, men avvisades bl.a. med hänvisning till att de uppgifter som var föremål för avtalssamverkan var så skiftande att avtalsreglerna skulle få ett mycket allmänt innehåll. En reglering sågs också som ett olämpligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen2. Tanken på en lagreglering avfärdades senast 2008 av regeringen, som avrådde från att införa en specifik reglering i kommunallagen eftersom det ansågs innebära
1SOU 2004:126 s. 67.
2SOU 2007:72 s. 287.
219
Kommunal samverkan SOU 2012:30
för stora principiella förändringar rörande den kommunala kompetensen.3
Samverkan genom avtal innebär principiellt att kommunerna agerar vidare i eget namn och inom den egna organisationen, även om det sker en anpassning till avtalsparten.4 Avtalen kan utgöras av allt ifrån lösa överenskommelser till formella skrivna avtal med en hög grad av bundenhet för parterna.
Informella avtal
Det finns en lång tradition bland svenska kommuner och landsting av att hjälpas åt och bidra till varandras utveckling genom olika typer av utbyten. Utbytena kan betraktas som en informell form av avtalssamverkan. Ett exempel på en informell avtalsform på organisatorisk nivå är skapandet av samrådsgrupper, som innebär att parterna tillsätter någon form av kommitté. Gruppen har inte någon formell beslutsrätt utan syftet är snarare att utbyta information och underlätta koordination inom de olika organisationerna. Deltagarna binder sig ofta inte juridiskt till varandra, utan det handlar normalt om en slags tyst moralisk förpliktelse att iaktta det som överenskommits. Utöver informationsutbyte kan denna samverkansform också påverka genom ömsesidiga anpassningar av verksamheterna.5 Samverkan genom informella överenskommelser är ofta kopplad till individer och har fördelar genom att vara flexibel och lätt att initiera. Konsensus är en förutsättning och parterna riskerar inte att bli fångade i något eller tvingas in i något. Man kan alltså välja att enbart delta när potentialen är tillräckligt intressant och fördelningen upplevs som rimlig. Samverkansformen fungerar väl inom och mellan förvaltningar. Nackdelen är att avtalen är lätta att bryta. De saknar också formell tyngd och det finns inga särskilda resurser avsatta. Frivillig ömsesidig anpassning kan dock vara en bra förberedelse inför en formaliserad samverkan.6
3Prop. 2008/09:21 s. 71.
4Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting s. 18.
5Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting, s. 18.
6Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting, s. 19.
220
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
Formella avtal
Ett formellt avtal innebär en fastare form av samverkan som reglerar juridiskt utkrävbara rättigheter och skyldigheter mellan parterna. Parterna agerar emellertid fortfarande inom ramen för respektive organisationer.7 Kommunerna använder ofta formella avtal om samarbete när det gäller utnyttjandet av varandras resurser såsom anläggningar, utrustning och personal.
Det finns inte någon speciell reglering kring samverkan genom formella avtal i lagstiftningen för kommuner och landsting. Kompetensenligheten av avtalssamverkan får alltså bedömas utifrån kommunallagens allmänna kompetensregel. Föremålet för avtalssamverkan får därmed bedömas utifrån vad som skulle ha varit kompetensenligt för varje kommun om denna ensam hade utfört åtgärden. Enligt den allmänna kompetensregeln får kommuner t.ex. inte vidta åtgärder uteslutande i en annan kommuns intresse, eller utan rimlig ersättning för sina insatser. Det måste alltså finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet.
Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun utan särskilt lagstöd. I speciallagstiftningen finns dock på flera områden särskilt lagstöd för avtalssamverkan som ligger utanför den allmänna kompetensen.8 Sådant lagstöd krävs t.ex. när det gäller samverkan kring uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Därför är interkommunala avtal i första hand lämpade för frivillig verksamhet eller för sådan obligatorisk verksamhet där utrymme ges för andra alternativa lösningar än egen regi.9
Specialreglerade avtal
Det finns som nämnts flera områden där kommuner genom särskilt lagstöd i speciallag har möjlighet att samverka i avtalsform. Här följer några exempel.
Socialtjänst: Enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:435) får en kommun sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en
7Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting, s. 19.
8SOU 2007:72 s. 288.
9SOU 2007:72 s. 288.
221
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Beslutsfattande (i ärenden som innefattar myndighetsutövning) går dock inte att överlåta på annan kommun, utan ligger kvar på ansvarig nämnd.
Stöd och service till vissa funktionshindrade: Enligt 17 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, får ett landsting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt LSS. Ansvar för uppgifter kan även överlåtas från en kommun till ett landsting eller vice versa.
Skolan: Förskolan m.m.: Enligt 23 kap.
Enligt 10 kap. 24 § skollagen får en hemkommun komma överens med en annan kommun om att denna i sin grundskola ska ta emot elever vars grundskoleutbildning hemkommunen ansvarar för.
Gymnasieskola, särskola och gymnasiesärskola: Genom bestämmelser i 15 kap. 30 § skollagen kan kommuner genom att sluta avtal med annan kommun eller annat landsting uppfylla sina skyldigheter att erbjuda gymnasieutbildning. Även när det gäller grundsärskola och gymnasiesärskola kan kommuner fullgöra sina skyldigheter genom avtalssamverkan med annan kommun (11 kap. 24 § och 18 kap. 27 § skollagen).
Skolhälsovård: Kommunerna är huvudmän för skolhälsovården, men kan enligt 23 kap. 9 § skollagen teckna avtal med landstinget om skolhälsovård.
Tillsyn: På tillsynsområdet finns flera möjligheter till avtalssamverkan, bl.a. inom områdena alkohol, tobak och plan- och bygg. Lagarna innehåller generell rätt till avtalssamverkan med varierande former för delegation till anställd i en annan kommun.
Räddningstjänst: Enligt 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor kan en kommun träffa avtal med en annan om att uppgifter som kommunen har enligt lagen kan utföras även av den andra kommunen.
222
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
Parkeringsövervakning: Enligt 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m. får en kommun till parkeringsvakter även förordna arbetstagare hos andra kommuner.
Plan- och byggområdet: Det förekommer sedan länge att kommuner anlitar privata konsulter eller andra kommuners anställda i plan- och byggärenden. Det kan t.ex. handla om en gemensam stadsarkitekt. Enligt 12 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) ska byggnadsnämnden ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Bestämmelsen anses tillräcklig som stöd för att få överlämna utredningsuppgifter till anställd i en annan kommun. Däremot saknas lagstöd för delegering av beslutanderätt till tjänsteman i en annan kommun.
10.3.1.1Kommunala kompetensutredningens behandling av frågan om en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen (SOU 2007:72)
Utredningen undersökte möjligheten att införa en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen eftersom kommunala företrädare efterfrågat ett enklare alternativ till kommunalförbund och gemensam nämnd. Att en form var enkel kunde enligt utredningen innebära t.ex. att de ingående kommunerna inte behövde skapa en politisk överbyggnad till varje enskild fråga de ville samverka kring. Regelverket kring samverkansformen skulle inte heller upplevas som krångligt.
Utredningen kunde se fördelar med vidgade möjligheter till avtalssamverkan, t.ex. för mindre kommuner som på ett enkelt sätt vill kunna dela på en specialistkompetens. En sådan bestämmelse skulle enligt utredningens mening kunna innebära en förenkling jämfört med de olika bestämmelser om interkommunala avtal som finns i speciallagstiftningen.
Vid övervägandet av en generell bestämmelse fann dock utredningen sammantaget flera nackdelar än fördelar med en så långtgående bestämmelse och bedömde därför att en sådan inte borde införas.
Utredningen pekade vidare på att reglerna om offentlig upphandling skulle kunna bli ett problem vid införandet av en
223
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
generell regel. Utredningen ansåg också att den ökade mångfalden av samverkanslösningar, t.ex. i avtal och projekt, kunde få vissa negativa konsekvenser för demokratin genom att systemet på sikt riskerar att bli omöjligt att överskåda då allt fler överlappande nätverk utvecklas. Denna åsikt delades av regeringen.10
10.3.2Kommunalförbund
Kommuner kan bilda kommunalförbund och överlämna vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Det enda krav som ställs på den verksamhet man vill samverka om är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens kompetens. Samverkan i kommunalförbund är således möjlig för alla kommunala angelägenheter och kan även avse uppgifter som innefattar myndighetsutövning. På denna punkt skiljer sig kommun- förbunden från samverkan i privaträttsliga former.
Den uppgift som överlämnas behöver inte vara gemensam för alla förbundsmedlemmar. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet.11
Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Kommunalförbundet blir huvudman för de frågor som medlemmarna flyttar över till förbundet. De frågor som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens. Medlemmarna av ett kommunalförbund har alltså inte någon direkt politisk påverkan på förbundets löpande verksamhet. Användningen av kommunalförbundsformen har ökat kraftigt under det senaste decenniet. Kommunalförbundsformen var dock ännu vanligare före kommunsammanslagningarna som ledde till dagens struktur. Som samverkansform anses kommunalförbundet fungera väl både vad gäller möjligheter till verksamhetsmässig styrning och demokratisk förankring och styrning.
Kommunförbundets svaghet handlar om att formen anses tungrodd och krånglig.
10Prop. 2008/09:21 s. 71.
11Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting, s. 21.
224
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
10.3.3Gemensam nämnd
Kommuner och landsting kan sedan 1997 samverka i gemensam nämnd. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna (s.k. värdkommun) och ingår i denna kommuns organisation. Till skillnad från ett kommunalförbund är en gemensam nämnd inte någon egen juridisk person. I stället verkar den gemensamma nämnden som företrädare för sina huvudmän. Även om den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens organisation, ska övriga ingående kommuner (eller landsting) ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har.
Varje kommun bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. Nämnden kan inte fatta beslut, anställa personal och ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens räkning. Gentemot externa avtalsparter är det de samverkande kommunerna och landstingen som är ansvariga för att avtal följs m.m. Varje huvudman är gentemot sina invånare ansvarig för nämndens verksamhet.12
Ekonomiskt tillhör en gemensam nämnd värdkommunen, som upprättar nämndens budget.13 Det är styrelsen i värdkommunen som ansvarar för budgetprocessen. Värdkommunen förvaltar också den gemensamma nämndens medel. Övriga deltagare markerar i sina budgetar de medel som avser den gemensamma nämnden.
En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommunala angelägenheter som inte faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt.
För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Regeringen har inte sett något hinder mot att samverka i gemensam nämnd även i dessa fall. Inte heller på socialtjänstens område, där socialtjänstlagen stadgar att fullmäktige ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra vissa uppgifter, är en kommun förhindrad att överlåta uppgifter till en gemensam nämnd.14 Vidare får kommuner med stöd av 19 kap. 16 § föräldrabalken (1949:381) besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd. Föreskrifter om en gemensam nämnd i kommunallagen gäller också en gemensam överförmyndarnämnd. Även obligatoriska uppgifter som innefattar myndighetsutövning
12Prop. 1996/97:105 s. 38 f.
138 kap. 4 § kommunallagen.
14Prop. 1996/97:105 s. 41.
225
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
kan flyttas över till den gemensamma nämnden. Den ska alltså kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som en kommunal nämnd. För de samverkande parterna måste dock uppgifterna som ska överlämnas vara gemensamma, d.v.s. en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande.
Kommunala kompetensutredningen tyckte sig se vissa oklarheter rörande tolkningen av begreppet ”gemensam uppgift”.
Utredningen ansåg att en gemensam nämnd inte borde få skapas enbart för att göra det möjligt för en kommun eller ett landsting att sköta arbetsuppgifter åt en eller flera andra kommuner eller landsting. I ett sådant sammanhang ansåg utredningen att det saknades inslag av ”gemensam uppgift”. Enligt utredningens mening kunde det dock inte anses vara lagstiftarens mening att ställa krav på att ansvaret för exakt samma uppgifter överlåts till en gemensam nämnd, med tanke på att olika kommuners eller landstings verksamheter varierar i omfattning och inriktning. Utredningen såg det som givet att det skulle röra sig om uppgifter inom samma verksamhetsområde.15
En och samma gemensamma nämnd kan samverka kring flera olika uppgifter. Kommuner och landsting behöver således inte bilda en ny politisk överbyggnad för varje enskild uppgift de önskar samverka kring.
En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden (6 kap. 33 § kommunallagen). Liksom för övriga nämnder finns vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § kommunallagen).
Gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet
Numera finns även särreglerade möjligheter till samverkan mellan kommuner och landsting inom vård- och omsorgsområdet, trots att uppgifterna där inte är gemensamma. Lagen om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet (SFS 2003:192) innebär att parterna inte behöver lägga in gemensamma uppgifter. Det krävs dock att varje samverkanspart lämnar över någon uppgift
15 SOU 2007:72 s. 302.
226
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
inom det i lagen uppräknade området till den gemensamma nämnden.
Samverkansformen gemensam nämnd anses lämplig när ett mindre antal parter söker gemensamma aktiviteter av driftkaraktär såväl som myndighetsutövning eller produktion. Vid flera parter än tre anses formen kunna bli administrativt otymplig och otydlig. Vidare anses gemensam nämnd vara olämplig vid större investeringar eftersom värdkommunen redovisar hela verksam- heten inom ramen för sin organisation.16
10.3.4Kommunal samverkan i privaträttsliga subjekt
De privaträttsliga samverkansformerna är bolag, stiftelser och ideella föreningar. När två eller flera kommuner eller landsting samverkar i sådan form talar man om interkommunala företag. Företagen är egna juridiska personer, men är inga myndigheter. Kommunrättsliga principer gäller i princip inte för kommunala företag.
Kommunallagen gäller dock när kommunen bildar eller hanterar företaget. Således måste den verksamhet som överlämnas falla inom den kommunala kompetensen. Kommunen har som ägare olika styrmedel till sitt förfogande och kan genom dessa kräva att exempelvis kommunalrättsliga regler följs.17 Fullmäktige ske t.ex., enligt 3 kap. 17 § kommunallagen, fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten i ett kommunalt företag.
Grundläggande förutsättningar
Grundläggande förutsättningar för all privaträttslig samverkan, oavsett form, ges i kommunallagen. Det framgår där att kommuner får överlämna vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ (3 kap. 16 §). Att särskild ordning föreskrivits gäller stora delar av den obligatoriska verksamheten, t.ex. grundskolan och räddningstjänsten.
16Anell, Mattisson, Samverkan i kommuner och landsting, s. 25.
17Ds 2009:36 s. 55.
227
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. På vissa områden kan utförandet av verksamheter, t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg, i den mån utförandeuppgifterna inte innefattar myndighetsutövning överlåtas till privaträttsliga associationer.
10.4Kommunal samverkan om myndighetsutövning
En stor del av den kommunala verksamheten består av myndighetsutövning. Framför allt inom det obligatoriska området har kommunerna att i mycket stor utsträckning handlägga ärenden och fatta beslut som berör enskilda människor på ett mer eller mindre ingripande sätt. Större delen av dessa beslut är rättsligt sett att betrakta som myndighetsutövning. Detta ställer stora krav på att beslutshandläggarna har god erfarenhet och kompetens – ibland till och med specialistkompetens för att säkerställa att ärendena hanteras enligt de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna och med hänsyn till regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i förvaltningen. Myndighetsutövningsärenden kan vara av skiftande karaktär och svårighetsgrad. Den frekvens med vilken olika ärendetyper hanteras skiftar också mycket från kommun till kommun och från tid till annan. Inslaget av myndighetsutövning är mer begränsat när det gäller landstingen.
Begreppet myndighetsutövning saknar en entydig definition, men begreppet innefattar beslut eller andra åtgärder som ger uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan handla om gynnande beslut, som tillståndsgivning, eller missgynnande beslut, t.ex. förbud eller föreläggande. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs vidare att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Det är bara ärenden som mynnar ut i bindande beslut som omfattas av begreppet myndighetsutövning. Det är ofta svårt att dra en exakt gräns mellan vad som är service- och tjänsteproduktion och vad som är myndighetsutövning. Många gånger har verksamheterna inslag av båda delar. Det är t.ex. inte alltid lätt att avgöra i vilken utsträckning beredningen av ett beslut i ett myndighetsärende och
228
SOU 2012:30 Kommunal samverkan
själva beslutsfattandet utgör en del av en och samma förvaltningsuppgift.
Kommunal samverkan om myndighetsutövning kan ske inom ramen för kommunalförbund och gemensam nämnd, men kan också grundas på avtal i den mån specialregleringen anvisar en sådan möjlighet. Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen krävs dock stöd i lag för att överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till en privat aktör.
Från kommunalt håll har det hävdats att det finns ett behov av att kunna ta vara på och använda sig av den kompetens som finns i andra kommuner. Många kommuner ser stora ekonomiska svårigheter att kunna täcka alla specialområden med egen expertis. Detta gäller särskilt för specialområden där ärendefrekvensen är låg eller mycket låg, s.k. sällanärenden. När det gäller myndighetsutövning så finns det som regel ingen marknad som kommunerna kan vända sig till. I detta fall handlar det alltså om att alla kommuner och landsting själva måste bygga upp en egen kompetens och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor såvida man inte kan samverka med andra myndigheter. Många gånger torde det mest rationella alternativet vara att kunna utnyttja befintlig kompetens hos t.ex. grannkommunen eller någon av landets större kommuner.
För att kommuner och landsting ska kunna samverka vid hanteringen av myndighetsutövningsärenden krävs lagstöd. Inom några områden finns det redan i dag sådant lagstöd. Enligt 26 kap. 7 § miljöbalken (1998:808) och 14 § livsmedelslagen (2006:804) kan en kommun delegera beslutanderätt i tillsynsärenden till anställda i en annan kommun. Båda bestämmelserna innehåller till att börja med regler som tillåter avtalssamverkan. Kommunerna ges därigenom rätt att, med avsteg från lokaliseringsprincipen, avtala med annan kommun om att den senare helt eller delvis ska ombesörja tillsynsuppgifter. Tillsynsuppgifterna kan enligt förarbetena bestå i sådana uppgifter som inte innefattar meddelande av beslut. Det kan exempelvis röra sig om inspektioner, mätningar och andra utredningar av betydelse för tillsynen. Bestämmelserna innehåller vidare regler som ger kommunen rätt att delegera beslutanderätt till anställd vid annan kommun efter överenskommelse med den kommunen. Lagstöd för delegering av myndighetsuppgifter till anställd i annan kommun finns vidare i 3 kap. 12 § lagen(2003:778) om skydd mot olyckor, 26 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, 8 §
229
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 15 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning, 19 kap. 14 § föräldrabalken.18
10.5Demokratiska konsekvenser av samverkan i olika former19
Institutet för framtidsstudier har i en promemoria redovisat två demokratiteoretiska perspektiv på samverkan. Å ena sidan det formella perspektivet, som utgår från att en kommuns anslutning till samverkansorgan inte i sig kan vara odemokratiskt, om det beslutats genom omröstning i fullmäktige och under förutsättning att fullmäktige också kan besluta om utträde ur samverkansorganet. Å andra sidan det normativa perspektivet där det ställs krav på att vissa demokratiska värden uppfylls, utöver fullmäktiges beslutsmakt. Som exempel på sådana värden nämns representativitet (att de styrande ska representera de styrdas åsikter) och demokratiskt ansvars- utkrävande, t.ex. genom insyn i beslutsprocesser.20 Båda perspektiven är användbara vid analyser av de demokratiska konsekvenserna av olika former av kommunal samverkan.
I promemorian konstateras att anslutning till kommunalförbund inte kan ses som ett demokratiskt problem i sig. Samtidigt anses demokratin kunna vara hotad om större delen av kommunens uppgifter hanteras av olika samarbetsorgan, eftersom detta torde begränsa den enskilda kommunens handlingsfrihet starkt. Promemorian slår fast att den demokratiska legitimiteten kan hotas även om den demokratiska styrningskedjan formellt sett fungerar. Enligt promemorian blir insyns- och representationsproblemen än tydligare i informella samrådsorgan. Problem kan där uppstå genom att förtroendevalda saknar kunskap om organets verksamhet eller inte har reell möjlighet att delta. Formellt sett sker beslutsfattandet förvisso i fullmäktige, men ur ett normativt demokratiperspektiv kan kritik riktas mot att besluten då är utredda och diskuterade i andra fora och att fullmäktige saknar reellt inflytande över besluten. Medborgarna saknar, enligt
18Jfr. prop. 1993/94:251 s. 148 f. och 291f.
19SOU 2007:72 s. 322 ff.
20Falkerby, Gossas, Kommunal samverkan och demokrati, Dnr Fi2006:04/2006/5.
230
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
promemorian, dessutom ofta kännedom om samrådsorganens existens.21
10.5.1Demokratiska konsekvenser av samverkan genom interkommunala avtal22
Samverkan i avtalsform kan sägas ha stark demokratisk förankring eftersom de samverkande kommunernas fullmäktige behåller ett stort mått av inflytande över verksamheten. Även när det gäller avtalssamverkan som regleras särskilt i speciallag fattas de formella besluten av ansvarig nämnd i respektive kommun.
Däremot kan negativa konsekvenser för demokratin tänkas uppstå när antalet avtal blir så stort och avtal sluts med så många olika parter att systemet blir svårt att överblicka.
10.5.2Kontroll av och insyn i kommunalförbunden23
En vanlig invändning mot att bilda kommunalförbund är att de förtroendevalda i medlemskommunerna (landstingen) upplever att de inte kan påverka förbundets verksamhet, att förbundet ”lever sitt eget liv”. Vilka verktyg för styrning, påverkan och kontroll finns då att använda enligt dagens lagstiftning? Som tidigare framgått kan ett kommunalförbund ha en direktion eller ett fullmäktige som beslutande organ. Direktionsmodellen är vanligast förekommande, då den upplevs som enklare än modellen med fullmäktige. Ur demokratisynpunkt kan t.ex. anmärkas att direktionens sammanträden inte är offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, samt att den partipolitiska representationen inte blir lika lätt att tillgodose.
Kommunallagen ger kommuners eller landstings fullmäktige och styrelser ett stort antal ”verktyg” för att styra och påverka kommunalförbunden.
21SOU 2007:72 s. 324.
22SOU 2007:72 s. 325.
23SOU 2007:72 s. 322 ff.
231
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
10.5.3Kontroll av och insyn i samverkan i gemensam nämnd24
En gemensam nämnd tillsätts formellt av en av de samverkande parterna, värdkommunen. De övriga ingående kommunerna eller landstingen har dock insyns- och kontrollmöjligheter via sina representanter i nämnden.
När det gäller kommunal revision ska en gemensam nämnd granskas av var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen.25 Av 5 kap. 25 a § kommunallagen framgår att fråga om ansvarsfrihet för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. Revisionen av den gemensamma nämndens verksamhet är således en fråga för samtliga huvudmän. När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan emellertid endast prövas av fullmäktige som valt personen i fråga. Det finns vidare särskilda bestämmelser i kommunallagen som möjliggör styrning, kontroll och insyn i en gemensam nämnd.
10.5.4Demokrati och samverkan i privaträttsliga former26
De senaste åren har regeringen på olika sätt förbättrat möjligheten till insyn och kontroll av kommunala företag. Efter förslag i regeringens demokratipolitiska proposition ändrades bestämmelsen i 3 kap. 17 § kommunallagen så att fullmäktige, om vården av en kommunal angelägenhet överlämnas till ett helägt kommunalt aktiebolag, ska se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars större vikt fattas. Genom förslag i om prop. 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting kom även bestämmelserna om styrning, insyn och kontroll i 3 kap. 17 § kommunallagen att gälla indirekt ägda bolag (dotterbolag). Från den 1 juli 2006 gavs anställda och uppdragstagare i kommunala företag ett starkare och tydligare meddelarskydd. Det innebär att anställda och uppdragstagare i kommunala bolag, stiftelser och föreningar, som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess, får meddelarfrihet i förhållande till arbetsgivaren respektive uppdragsgivaren på samma
24SOU 2007:72 s. 329.
259 kap. 2 § tredje stycket kommunallagen.
26SOU 2007:72 s. 331.
232
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
sätt som om de vore anställda i myndigheter.27 Vidare kan nämnas att styrelsens uppsiktsplikt över kommunal verksamhet även gäller kommunala företag.28 Regeringen har nyligen lagt förslag om förstärkningar i reglerna om styrning, insyn och kontroll i 3 kap. 17 § kommunallagen samt om styrelsens uppsiktsplikt.29
En annan fråga som är intressant ur demokratisynpunkt är den begränsade möjligheten till laglighetsprövning av kommunala företags beslut.
10.5.5Behovet av att förstärka det demokratiska perspektivet vid kommunal samverkan
Kommunala kompetensutredningen gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen att lagstiftningen redan innehöll många verktyg för påverkan och kontroll av kommunalförbund och gemensamma nämnder. Samverkan i demokratiska former var därför, ansåg man, inte i så hög grad en lagstiftningsfråga utan snarare en fråga om tillämpning regelverket. Utredningen ansåg att det behövdes mer kunskap om vilka verktyg och möjligheter som står till buds samt sammanställning av erfarenheter av tillämpning av bestämmelserna i praktiken. Utredningen instämde i Ansvarskommitténs bedömning att det är den snabba utvecklingen mot allt fler, överlappande samverkanskonstellationer som är den stora bristen med kommunal samverkan ur demokratisk synvinkel. En fortsatt utveckling i den riktningen innebär, menade utredningen, att varken medborgare eller förtroendevalda till slut har någon överblick av den samverkan som den egna kommunen eller landstinget deltar i.30 I den efterföljande propositionen instämde regeringen i utredningens bedömning.31
27Prop. 2005/06:162.
286 kap. 1 § kommunallagen.
29Prop. 2011/12:106.
30SOU 2007:72 s. 332.
31Prop. 2008/09:21 s. 74
233
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
10.6Upphandlingsrättsliga aspekter på kommunal samverkan
10.6.1Inledning
Kommuner och landsting utgör var för sig fristående juridiska personer. Kommunal samverkan innebär därför i många fall att avtalsförhållanden uppstår antingen direkt mellan de samverkande kommunerna/landstingen eller mellan de samverkande kommunerna/landstingen och något helt eller delvis fristående samverkansorgan som samarbetsparterna etablerat. Det upphandlingsrättsliga regelverket kan aktualiseras i en lång rad fall där från varandra fristående enheter ingår avtal om t.ex. inköp av varor eller utförande av tjänster. En upphandlande myndighet som anskaffar varor eller tjänster från en från myndigheten fristående juridisk person är således normalt sett upphandlingsskyldig.
Att den upphandlingsrättsliga lagstiftningen blir tillämplig får ofta följden att kommunen eller landstinget som gör en anskaffning, t.ex. av en viss tjänst, inte fritt kan välja att denna ska utföras av en annan kommun eller ett fristående organ som ett led i en kommunal samverkan. Kommunens eller landstingets anskaffning måste i ett sådant fall i stället utsättas för konkurrens på den fria marknaden i enlighet med de regler för detta som återfinns i den nationella och den
Utvecklingen inom den kommunala sektorn kan sägas gå mot att offentliga verksamheter bryts ut från den traditionella kommunala nämndförvaltningen och förläggs i från kommunen fristående juridiska personer och samverkansorgan. Kommuner och landsting lämnar i allt högre grad rollen som utförare av allmännyttiga tjänster för att övergå till att beställa utförandet av sådana tjänster från utomstående aktörer. Denna trend kan förväntas förstärka det avtalsrättsliga inslaget i den kommunala förvaltningen och därmed även upphandlingsrättens inflytande inom den kommunala sfären.
Mot denna bakgrund är kunskap om upphandlingsreglernas tillämpningsområde av stor betydelse för att kommuner och landsting ska kunna avgöra vilka samverkansalternativ som står
234
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
öppna i en viss situation. Särskilt betydelsefullt får det sägas vara att kommuner och landsting känner till och kan tillämpa de undantag som finns från skyldigheten att upphandla. Inom detta område spelar bl.a.
Kommittén kommer därför i detta avsnitt att allmänt belysa innehållet den upphandlingsrättsliga lagstiftningen och särskilt beskriva de delar av regelsystemet som kan antas ha betydelse vid kommunal samverkan. Beskrivningen kommer även i korthet beröra andra områden inom den marknadsrättsliga regleringen som kan ha inverkan på möjligheterna till kommunal samverkan.
Som ett led i utredningen i detta avsnitt har kommittén inhämtat ett rättsutlåtande från docent Jörgen Hettne.32 Utlåtandet avser bl.a. vilken betydelse myndighetsbegreppet har inom EU- rätten samt hur former för kommunal samverkan berörs av EU:s regler, särskilt om upphandling, vad beträffar offentlig verksamhet, tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och
10.6.2Grundläggande upphandlingsrättsliga regler vid kommunal samverkan
De svenska bestämmelserna om offentlig upphandling och upphandling i de s.k. försörjningssektorerna33 återfinns i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten energi, transporter och posttjänster, LUF. Lagarna trädde i kraft den 1 januari 2008 och ersatte då lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
LOU reglerar förfaranden m.m. för offentlig upphandling som görs av – förenklat uttryckt – myndigheter och offentligt styrda organ.
LUF reglerar förfaranden m.m. för upphandling inom försörjningssektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster.
32Hettne, Kommunal samverkan i
33Upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
235
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
Liksom LOU gäller LUF för upphandling som görs av myndigheter och offentligt styrda organ. Därutöver gäller LUF för upphandling som görs av dels företag vilka en myndighet har ett bestämmande inflytande över (offentliga företag), dels privata företag som bedriver verksamhet inom försörjningssektorerna. Upphandling inom de områden som omfattas av LUF har undantagits från tillämpningsområdet för LOU.
LOU och LUF bygger i huvudsak på
Lagbestämmelser med anknytning till upphandling finns också i lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, som trädde i kraft den 1 januari 2009. I lagen finns regler om vad som gäller för de kommuner och landsting som vill konkurrenspröva kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av
Valfrihetssystem enligt LOV är ett alternativ till upphandling enligt LOU och lagen tillämpas bl.a. på omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på vård- och sjukvårdstjänster.
Tillämpningsområdet för LOU och LUF
LOU och LUF gäller vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt byggkoncessioner. De gäller också när upphandlande myndigheter anordnar projekttävlingar. Avgörande för när en upphandling ska göras enligt LUF är vilken typ av verksamhet som en upphandlande enhet bedriver.
I respektive lag anges ett antal olika undantag från lagens tillämpningsområde. Exempelvis gäller lagarna inte sådana kontrakt som avser förvärv, arrenderätt, hyresrätt, bostadsrätt, tomträtt, servitutsrätt eller någon annan rättighet till fastighet. LOU och
34 Direktiven 2004/18/EG om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och 2004/17/EG om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling på områdena vatten energi, transport och posttjänster.
236
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
LUF är inte heller tillämpliga på t.ex. ett tjänstekontrakt som tilldelas en upphandlande myndighet som har en särskild ensamrätt att utföra tjänsten. Tjänstekoncessioner är endast i begränsad utsträckning reglerade i LOU och omfattas inte av tillämpningsområdet för LUF. Tilldelning av byggkoncessioner omfattas inte heller av regleringen i LUF.
Begreppet kontrakt
För tillämpligheten av LOU och LUF är definitionerna av begreppet kontrakt som används i lagarna av särskilt intresse. För att upphandlingsskyldighet ska föreligga enligt LOU och LUF måste affärstransaktionen ifråga utgöra ett upphandlingskontrakt. Med kontrakt avses därvid ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som
1.sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer,
2.avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster, och
3.undertecknas av parterna eller signeras av dem med en elektronisk signatur.
Definitionen av ”kontrakt” bygger på artikel 1 i direktiv 2004/18/EG.
I de fall t.ex. en kommun eller ett landsting väljer att organisera sin verksamhet i egen regi regleras anskaffning av varor och tjänster från sådan verksamhet inte av upphandlingslagarna. I en sådan situation anses den beställande respektive den utförande enheten som ett och samma rättssubjekt. Eftersom det i dessa fall inte är fråga om ett avtal med ekonomiska villkor som ingåtts med en i förhållande till den upphandlande myndigheten fristående juridisk person, föreligger inte något upphandlingskontrakt. Därmed uppstår inte heller någon upphandlingsskyldighet beträffande dessa interna transaktioner (s.k. egenregi- eller in
En upphandlande myndighet som anskaffar varor eller tjänster från en från myndigheten fristående juridisk person är således
35 Jfr NJA 2001 s. 3.
237
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
normalt sett upphandlingsskyldig. Av
Trots Teckaldomen har det både i Sverige och i flera andra europeiska länder rått en viss oklarhet om bl.a. kommuner är skyldiga att tillämpa ett upphandlingsförfarande när de anskaffar tjänster från sina hel- och delägda bolag. Det har vidare varit osäkert om ett sådant förfarande ska tillämpas vid kommunal samverkan i offentligrättslig form.
Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) har dock i ett antal domar (det s.k.
Undantagen från EU:s upphandlingsregler för företag som på visst sätt är knutna till en upphandlande enhet (Teckalkriterierna), ansågs inte vara tillämpliga i den situationen och kommunerna skulle därför enligt Högsta förvaltningsdomstolen ha upphandlat
238
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
tjänster från det kommunala bolaget i konkurrens. Högsta förvaltningsdomstolen anförde att
Före avgörandet i
Tidsbegränsad lagstiftning till följd av
Som en följd av
Regeringen tillsatte år 2009 en utredning som skulle analysera om det långsiktigt behövdes ett generellt undantag från skyldigheten att tillämpa LOU när kommunerna gör anskaffningar från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i.36 Utredaren skulle också analysera om det behövdes ett sådant undantag i fråga om kommunal samverkan i offentligrättslig form. Utredningen, som antog namnet Utredningen om offentliga
36 Utredningen om offentliga företag – upphandling, kontroll, insyn (Fi 2009:08).
239
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
företag – upphandling, insyn och kontroll,
10.6.3Teckalkriterierna
Kontroll- och verksamhetskriterierna (Teckalkriterierna) anger när den upphandlande myndigheten och en i formellt hänseende fristående enhet ska ses som ett och samma rättssubjekt på så sätt att det i upphandlingsdirektivets mening inte föreligger något kontrakt.
10.6.3.1 Kontrollkriteriet
Det första villkoret som ska vara uppfyllt är att den offentliga myndigheten ska utöva en kontroll över den fristående enheten motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet). Vid bedömning av om detta villkor är uppfyllt ska samtliga relevanta bestämmelser och omständigheter beaktas.
Kontrollen över den fristående enheten ska motsvara den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning, men det krävs inte att den i alla aspekter är identisk med denna. Det är däremot viktigt att kontrollen som utövas över den fristående enheten är effektiv.
Frågan om vilken som är den relevanta tidpunkten för bedömningen av om kontrollkriteriet är uppfyllt har behandlats i
37SOU 2011:43 s. 486
38Prop. 2011/12:106.
240
SOU 2012:30 |
Kommunal samverkan |
enligt domstolen i allmänhet är lämpligt att av rättssäkerhetsskäl bedöma en eventuell upphandlingsskyldighet utifrån de förutsättningar som gäller när kontraktet tilldelas.
-strategiska mål och viktiga beslut,
-privata intressen i den fristående juridiska personen,
-delägarskap.
Strategiska mål och viktiga beslut
Vid undersökningen av om kontrollkriteriet är uppfyllt ska det framgå att den fristående enhet som tilldelats kontraktet är underställd en kontroll som gör det möjligt för myndigheten att påverka de beslut som fattas av nämnda enhet. Det ska vara fråga om en möjlighet att utöva ett bestämmande inflytande i fråga om såväl den fristående enhetens strategiska mål som dess viktiga beslut.
Privata intressen i den fristående enheten
241
Kommunal samverkan |
SOU 2012:30 |
Delägarskap
Av
10.6.3.2 Verksamhetskriteriet
Det andra kriteriet som ska vara uppfyllt för att upphandlingsskyldighet inte ska föreligga är verksamhetskriteriet. Kriteriet innebär att den fristående enheten ska utföra huvuddelen av sin verksamhet till