Längre liv, längre arbetsliv, del 1

Längre liv, längre arbetsliv

Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre

Delbetänkande av Pensionsåldersutredningen

Stockholm 2012

SOU 2012:28

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23721-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 14 april 2011 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av pensionsrelaterade åldersgränser och möjligheter för ett längre arbetsliv. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2011:34). Den 12 januari 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2012:1).

Till särskild utredare förordnades den 14 april 2011 departe- mentsrådet Ingemar Eriksson.

Som sekreterare anställdes den 5 september 2011 departements- sekreteraren Anna Hessel och den 1 oktober 2011 utredaren Viktoria Bergström.

Utredningen överlämnar delbetänkandet Längre liv, längre arbets- liv(SOU 2012:28). Anna Hessel har varit huvudansvarig för arbetet med delbetänkandet.

Stockholm i april 2012

Ingemar Eriksson

/Anna Hessel

Viktoria Bergström

Innehåll

1	Sammanfattning ........................................................	15
Längre liv, längre arbetsliv ................................................................		15
Förutsättningarna är gynnsamma.....................................................		16
Det finns betydande hinder ..............................................................		17
Breda lösningar behövs .....................................................................		24
2	Uppdraget .................................................................	25
3	Genomförande ...........................................................	27
4	Ålderspensioneringens välfärdseffekter .........................	29
4.1	Hundra år senare......................................................................	29
4.2	Den ekonomiska standarden efter pensionering ...................	31
4.3	Pensioneringens effekter på livsstilsfaktorer .........................	36
4.4	Blir man friskare av att pensionera sig ....................................	39
4.5	Effekter på kognitiva förmågor...............................................	41
4.6	Ökar lyckan efter pensioneringen?.........................................	44
4.7	Stor brist på kunskaper ............................................................	46
5	Därför bör fler äldre arbeta längre ................................	49
5.1	Längre liv och försörjningsbördan..........................................	49
5.2	Effekter på pensionssystemet .................................................	56
		5

Innehåll SOU 2012:28

	5.2.1	Beräkningsförutsättningar............................................	57
	5.2.2	Beräkningsresultat.........................................................	58
	5.2.3	Avgiftsnettot .................................................................	59
	5.2.4	Fondstyrka och balanstal..............................................	62
5.3	Vad händer med pensionerna ..................................................		65
5.4	En uthållig finansiering av välfärden .......................................		68
5.5	Arbetskraftsbrist ......................................................................		71
5.6	Vi arbetar allt mindre ...............................................................		72
5.7	Arbete, pensionering och livskvalitet......................................		74
5.8	Arbete, konsumtion och fritid ................................................		75
6	Genomförda reformer ..................................................		79
6.1	Pensionsreformen.....................................................................		79
6.2	Skattesystemet..........................................................................		84
6.3	Arbetsmarknadsåtgärder m.m. ................................................		87
6.4	Reformerade socialförsäkringar...............................................		89
6.5	Omfattande reformer...............................................................		91
7	Erfarenheter från andra länder .....................................		93
7.1	Om förändringar av pensionssystemen ..................................		93
7.2	Om att definiera vad pensionsåldern är ..................................		94
7.3	Förändringar av pensionsåldern 1950–2050 ...........................		95
8	Medellivslängdens utveckling.....................................		105
8.1	Medellivslängdens utveckling ................................................		105

8.2Längre medellivslängd än prognoserna inför

	pensionsreformen...................................................................	108
8.3	Ökade sociala skillnader i dödlighet......................................	111
8.4	Vad förklarar ökade sociala skillnader i dödlighet................	113
6

SOU 2012:28 Innehåll

9	Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv ....		117
9.1	De äldre blir allt friskare ........................................................		117
9.2	Äldres kognitiva hälsa och förmågor ....................................		122
	9.2.1	Kognitivt åldrande ......................................................	124
	9.2.2	Reaktionstid ................................................................	124
	9.2.3 Avståndet till döden – terminal nedgång ..................		125
	9.2.4	Generations- och kohorteffekter...............................	126
	9.2.5 Kognition – vardagslivets krav och
		pensioneringseffekter .................................................	128
	9.2.6 Hur påverkar pensionering den kognitiva
		förmågan?....................................................................	128
	9.2.7 Kognition i vardagslivet – ekologisk validitet ...........		130
9.3	Äldres fysiska arbetsförmåga ................................................		132
	9.3.1 Fysiska och mentala exponeringars inverkan på
		den äldre arbetaren .....................................................	133
	9.3.2	Arbetsförmåga ............................................................	142
9.4	Risk för allvarliga sjukdomar bland äldre .............................		143

10	Äldre arbetskraft ......................................................	145
10.1	Sysselsättning .........................................................................	145
10.1	Arbetsmarknadsanknytning ..................................................	150
10.2	Frånvaro..................................................................................	162
10.3	Produktivitet ..........................................................................	163
10.4	Utbildning ..............................................................................	165
10.5	Arbetslöshet bland äldre........................................................	166
10.6	Arbetskraftspotential bland äldre arbetskraft ......................	169
10.7	Är fler äldre på arbetsmarknaden ett hinder för yngre att
	få arbete?.................................................................................	171

11	Arbetsförhållanden och tidigt utträde .........................	175
11.1	Inledning.................................................................................	176
11.2	Tidigare arbetsmiljööversyner...............................................	179
		7

Innehåll SOU 2012:28

11.3	Prioriterade frågor i arbetsmiljöpolitiken .............................	183
11.4	EU och arbetsmiljö, anpassning av arbetet och ett längre
	arbetsliv ...................................................................................	184
11.5	Vad är ett gott arbete?............................................................	184
11.6	Arbetsmiljöns utveckling enligt olika indikatorer ...............	185
	11.6.1 Den fysiska arbetsmiljön ............................................	186
	11.6.2 Den psykosociala arbetsmiljön ..................................	190
	11.6.3 Samband mellan arbetsmiljöexponeringar och
	besvär och sjukdomar .................................................	195
11.7	Utträdet från arbetsmarknaden via sjukförsäkringen ..........	196
11.8	Arbetsmiljö, ohälsa och förtidspension ................................	198
	11.8.1 Utvecklingen av arbetsskador ....................................	198
	11.8.2 Förändrade förtidspensionsregler ..............................	199
	11.8.3 Utvecklingen av förtidspensionering av äldre över
	tiden .............................................................................	200
	11.8.4 Sambanden mellan ohälsa och
	förtidspensionering .....................................................	204
	11.8.5 Relativa risker för förtidspensionering och
	sjukskrivning i olika yrken .........................................	205
	11.8.6 Samband mellan arbetsmiljöbrister och
	förtidspensionering .....................................................	209
	11.8.7 Relativa risker för sjukskrivning i olika yrken ..........	211
	11.8.8 Vad förklarar långtidssjukskrivning och
	förtidspensionering .....................................................	214
11.9	Relativa risker för förtidspensionering .................................	215
	11.9.1 Utträde via förtidspension efter 2008 års reform .....	221
11.10Arbetsmiljön och de äldres hälsa...........................................		222
	11.10.1 Anpassas arbetsmiljön/arbetslivet till äldres
	behov?..........................................................................	223
11.11Kunskaperna behöver förstärkas ...........................................		227
12	Beslutet att gå i pension ...........................................	233
12.1	Ekonomiska drivkrafter .........................................................	234
12.2	Hälsa........................................................................................	235
8

SOU 2012:28		Innehåll
12.3	Utbildning ..............................................................................	236
12.4	Omgivningens betydelse .......................................................	237
12.5	Tidigare undersökningar om pension och längre
	arbetsliv...................................................................................	239
12.6	Enkät om attityder till pension 2011 ....................................	241
	12.6.1 Vid vilken ålder vill dagens äldre gå i pension?.........	242
	12.6.2 Vad skulle få fler att arbeta längre?............................	244
	12.6.3 Vill fler arbeta längre?.................................................	246
13	Attityder mot äldre arbetskraft ...................................	249
13.1	Vad säger forskningen?..........................................................	250
13.2	Sammanställning av enkätsvaren ...........................................	251
	13.2.1 Genomförande av undersökningen ...........................	251
	13.2.2 Arbetsgivares attityder till äldre yrkesverksamma ...	253
	13.2.3 Tidigt utträde från arbetsmarknaden.........................	259
	13.2.4 Att skapa förutsättningar för fler år i arbete.............	264
13.3	Reglering mot åldersdiskriminering .....................................	268
14	Lönar det sig att arbeta längre för dagens äldre?.........	271
14.1	Betydelsen av pensionsinformation ......................................	272
14.2	Samband mellan ekonomiska drivkrafter och
	pensionsbeslut ........................................................................	274
14.3	Institutionellt ramverk kring pensionsbeslutet....................	276
	14.3.1 Det allmänna ålderspensionssystemet.......................	276
	14.3.2 Bostadstillägg till pensionärer (BTP) och särskilt
	bostadstillägg till pensionärer (SBTP).......................	280
	14.3.3 Pension till efterlevande .............................................	282
	14.3.4 Äldreförsörjningsstöd ................................................	285
	14.3.5 Tjänstepension ............................................................	286
	14.3.6 Privat pensionssparande .............................................	292
	14.3.7 Skattesystemet ............................................................	293
14.4	Ekonomiska drivkrafter till arbete för äldre arbetskraft .....	294
	14.4.1 Lågt utbyte av senareläggning av pension till efter
	65 för låginkomsttagare..............................................	294
		9

Innehåll SOU 2012:28

	14.4.2 Att kombinera pension och arbete ............................	298
	14.4.3 Effekten av garantiregeln på ekonomiskt utbyte
	av extra års arbete........................................................	302
	14.4.4 Tjänstepensionernas påverkan på ekonomiska
	drivkrafter att arbeta ...................................................	303
	14.4.5 Lönsamt för medianinkomsttagare att förlänga
	det förvärvsaktiva livet................................................	311
	14.4.6 Ersättning till äldre anställda vid arbetsbrist .............	316
	14.4.7 Avgångspension ..........................................................	319
	14.4.8 Övriga pensionsrelaterade speciallösningar inom
	kollektivavtalade försäkringar ....................................	321
	14.4.9 Änkepension och äldre kvinnors ekonomiska
	utbyte av arbete ...........................................................	328
	14.4.10 Egenföretagare...........................................................	329
	14.4.11 Har de ekonomiska drivkrafterna förbättrats
	för yngre generationer? ..............................................	331
15	Tjänstepensionskostnader för äldre arbetskraft.............	337
15.1	Skatteregler avseende tjänstepensionssparande....................	339
15.2	Typfallsberäkningar tjänstepensionskostnader ....................	340
	15.2.1 Tjänstepensionspremier och den anställdas ålder .....	343
	15.2.2 Tjänstepensionspremier och extra löneökningar ......	347
	15.2.3 Tjänstetidens betydelse för
	tjänstepensionspremier ...............................................	351
15.3	Arbetsgivarens kostnader vid olika typer av tidig
	pension ....................................................................................	352
	15.3.1 Typfallsberäkningar – avgångspension för
	privatanställda tjänstemän ..........................................	353
	15.3.2 Typfallsberäkningar – pensionsersättning för
	anställda inom staten ..................................................	356
16	Vilken ekonomisk standard får framtidens
	pensionärer? ............................................................	359
16.1	Inledning .................................................................................	360
16.2	Demografiska och ekonomiska förutsättningar...................	361
	16.2.1 Pensionssystemet ........................................................	363
	16.2.2 Inkomstpensionens utbetalningsprofil......................	364
10

SOU 2012:28		Innehåll
	16.2.3 Utbetalningsprofilen i avgiftsbestämda fonderade
	system..........................................................................	365
	16.2.4 Grundskyddet och boendekostnaderna ....................	366
16.3	Pensionärernas inkomster vid oförändrad
	pensionsuttagsålder................................................................	367
	16.3.1 Pensionärernas inkomster ökar realt .........................	368
	16.3.2 Inkomster före och efter pensionering .....................	369
	16.3.3 Ersättningsgraden sjunker för senare
	generationer ................................................................	372
	16.3.4 Pensionerna ökar långsammare än lönerna ...............	375
	16.3.5 Andelen pensionärer med låg ekonomisk
	standard ökar...............................................................	377
16.4	Pensionärernas inkomster vid höjd pensionsuttagsålder ....	381
	16.4.1 Högre pensionsuttagsålder ger livsvarigt högre
	inkomster ....................................................................	382
	16.4.2 Ersättningsgraderna ökar vid höjd
	pensionsuttagsålder ....................................................	383
	16.4.3 Pensionerna ökar långsammare än
	arbetsinkomsterna – även med en höjd
	pensionsuttagsålder ....................................................	384
	16.4.4 Högre pensionsuttagsålder medför färre
	garantipensionärer ......................................................	386
	16.4.5 Liten effekt på andelen pensionärer med låg
	ekonomisk standard....................................................	390
16.5	Komplexa samband ................................................................	393
17	Åldersgränser...........................................................	395
17.1	Utgör åldersgränser ett hinder för längre arbetsliv?............	398
	17.1.1 Bidrar åldersgränser i kringliggande system till att
	konservera pensionsåldern? .......................................	398
	17.1.1 Faktorer som styr den faktiska pensionsåldern
	skiljer sig åt mellan olika grupper ..............................	400
	17.1.2 Åldersgränser och pensionsreformens
	genomslagskraft ..........................................................	406
	17.1.3 Samordningen mellan åldersgränsen i Lagen om
	anställningsskydd (LAS) och åldersgränser i
	kringliggande system ..................................................	411

Innehåll SOU 2012:28

	17.1.4 Betydelsen av åldersgränser i arbetsrättslig
	lagstiftning...................................................................	412
	17.1.5 Äldre och kompetensutveckling ................................	417
17.2	Sammanställning av åldersgränser i
	transfereringssystemen ..........................................................	420
	17.2.1 Offentliga pensionsrelaterade ersättningar ...............	421
	17.2.2 Ersättning vid arbetslöshet .........................................	428
	17.2.3 Ersättning vid sjukdom...............................................	437
17.3	Kollektivavtalade pensioner...................................................	440
17.4	Privata pensioner ....................................................................	445
17.5	Åldersgränser i skattesystemet ..............................................	447
17.6	Åldersgränser i arbetsrättslig lagstiftning .............................	448
	17.6.1 Rätt att kvarstå i anställningen ...................................	449
	17.6.2 Åldersgränser i LAS och EU-arbetsrätt ....................	452
18	Pensionsbeteenden i dag...........................................	455
18.1	Uttag av allmän ålderspension...............................................	455
18.2	Utträde från arbetsmarknaden ..............................................	460
18.3	Utträde enligt den ekonomiska statistiken...........................	462
18.4	Utbildningsnivåns betydelse för utträdesåldern...................	464
18.5	Arbetslivets längd...................................................................	465
18.6	När kommer framtida generationer att lämna
	arbetslivet? ..............................................................................	467
19	Förutsättningar och hinder för äldre att arbeta längre ...	469
19.1	Behövs åtgärder ......................................................................	469
19.2	Hälsa, arbetsförmåga och medellivslängd .............................	471
19.3	Därför behöver äldre arbeta längre........................................	475
	19.3.1 Längre liv – längre arbetsliv ........................................	475
	19.3.2 Tillräckliga pensioner..................................................	477
	19.3.3 Välfärdens finansiering ...............................................	477
	19.3.4 Risk för arbetskraftsbrist............................................	478
12

SOU 2012:28			Innehåll
	19.3.5 Längre arbetsliv kan höja de äldres livskvalitet		......... 479
19.4	Gynnsamma förutsättningar .................................................		479
	19.4.1 Äldre blir allt friskare .................................................		480
	19.4.2 Äldre blir smartare......................................................		481
	19.4.3 Äldre alltmer välutbildade ..........................................		481
	19.4.4 Pensioneringsnormer försvagas .................................		482
	19.4.5 Arbetsförhållandena förbättras..................................		482
19.5	Betydande hinder ...................................................................		483
	19.5.1 Arbetsutbudet.............................................................		483
	19.5.2 Efterfrågan ..................................................................		497
19.6 Vägar till längre arbetsliv .......................................................			502
Referenser		......................................................................	505
Bilagor
Bilaga 1–2 Kommittédirektiv.........................................................			511
Bilaga 3		Förteckning av deltagare i referensgrupp,
		expertpanel m.m...........................................................	523

1 Sammanfattning

Pensionsåldersutredningens analyser visar att förutsättningarna för äldre att arbeta längre är allt bättre. Det finns åtskilliga hinder som behöver mötas med breda och ömsesidigt förstärkande åtgärder. Arbetsförhållanden behöver förbättras och anpassas till de äldres behov. Reglerna i allmänna och avtalade pensioner behöver ses över för att underlätta ett längre arbetsliv. Myndigheter, arbetsgivare, parterna på arbetsmarknaden m.fl. bör sträva efter att bli ålders- blinda. Det kan motverka de negativa attityderna till äldre arbets- kraft och tendenserna till ålderism.

Utredningen redovisar i detta delbetänkande en kunskaps- översikt av förutsättningarna och hindren för ett längre arbetsliv för äldre och en höjning av den faktiska pensionsåldern. Med utgångspunkt från dessa bedömningar redovisas inriktningen i utredningens fortsatta arbete.

Längre liv, längre arbetsliv

De flesta inser antagligen att när vi lever längre måste vi arbeta längre, annars blir försörjningsbördan efter hand omöjlig för dem som arbetar. Om sysselsättningsgraden fortsätter att minska i samma takt som under de senaste 30 åren kommer 100 sysselsatta att behöva försörja 100 icke sysselsatta 15 år och äldre inklusive pensionärer om ca 20 år. Det är svårt att föreställa sig hur ett sådant alternativ skulle kunna fungera.

Ett längre arbetsliv höjer välfärden för de äldre, framför allt genom att säkerställa en god ekonomisk standard efter pensio- neringen. I dag väljer fortfarande mer än 80 procent av alla äldre att pensionera sig vid 65 års ålder eller tidigare. Om detta pensions- beteende inte förändras kommer kompensationsgraden i de allmänna pensionerna att sjunka med 10-15 procentenheter redan

Sammanfattning

SOU 2012:28

inom 20 år. En sådan utveckling är inte hållbar. Förtroendet för det allmänna pensionssystemet kan komma att undergrävas.

Ett längre arbetsliv även för äldre behövs också för att bidra till en uthållig finansiering av välfärden. Välfärdspolitiken står inför stora utmaningar när den stora gruppen 40-talister om något årtionde närmar sig den ålder då behoven ökar av vård och omsorg. Med realistiska antaganden om en fortsatt standardutveckling inom välfärdstjänsterna uppstår ett finansieringsgap på 150 miljarder kronor redan 2030. Om äldre förlänger sitt arbetsliv stärks de offentliga finanser kraftigt.

Sverige går nu in i en ny fas då man får räkna med en i stort sett oförändrad arbetskraft antalsmässigt för årtionden framåt. Sam- tidigt uppstår det emellertid arbetskraftsbrist inom åtskilliga sektorer på arbetsmarknaden när 40-talisterna slutar att arbeta. Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, beräknar exempelvis att välfärdssektorn behöver rekrytera 420 000 nya medarbetare fram till år 2020. De äldre behöver stanna längre i arbetslivet bl.a. för att minska risken för arbetskraftsbrist.

Det kan också vara så att ett längre arbetsliv kan bidra till en bättre livskvalitet. För personer med slitsamma och enformiga arbeten kan pensioneringen förbättra hälsa och livskvalitet. För de allt fler äldre, som inte har fysiskt krävande arbeten som de trivs med, kan fortsatt arbete gynnsamt påverka hälsan, kognitiva för- mågor, sociala aktiviteter och livskvaliteten.

Förutsättningarna är gynnsamma

Förutsättningarna som formade nuvarande allmänna och avtalade ålderspensioner har förändrats påtagligt under de senaste år- tiondena. Dagens och framtidens äldre har goda förutsättningar att arbeta längre, även om de individuella variationerna är stora.

Äldre blir allt friskare visar alla mått på hälsan. Andelen i åldern 55-74 år med god eller mycket god hälsa har exempelvis ökat från 57 procent 1980 till 64 procent 2004. Antalet s.k. hälsoår har ökat med 0,5-1 år.

Undersökningar pekar på att äldre blir allt smartare. Vissa kognitiva förmågor avtar med åldern, andra behålls eller till och med förbättras när man blir äldre. Resultatet på kognitiva tester förbättras i senare födelsekohorter. Det kan bero på ökad

SOU 2012:28

Sammanfattning

utbildning, förbättrade levnadsförhållanden, ökad intellektuell sti- mulans osv.

Statistiken visar att äldre blir allt mer välutbildade. Andelen män 55-64 år med låg utbildning har minskat från 57 procent år 1985 till mindre än 30 procent 2010. Bland kvinnor är nedgången ännu mer dramatisk, från 64 till 25 procent. Andelen med eftergymnasial utbildning har i det närmaste fördubblats.

Det finns tecken på att pensioneringsnormerna försvagas. Andelen sysselsatta i åldern 55-64 år har stigit från 62 procent 1987 till 71 procent 2012. Andelen äldre som uppger att man vill arbeta efter 65 års ålder har fördubblats på 10 år.

En viktig faktor är att arbetsförhållandena förbättras. Olika indikatorer pekar på totalt sett successivt något förbättrade arbetsförhållanden sedan 1980-talet. Andelen personer som uppger olika arbetsmiljöproblem är oförändrad eller minskar något över tiden på de flesta indikatorer. Allt färre drabbas av sjukdomar och skador i arbetet.

Det finns betydande hinder

Trots att allt fler äldre vill arbeta längre ökar sysselsättningen lång- samt i åldersgruppen. Det pekar på att de finns avsevärda hinder för äldre som vill och kan jobba längre.

Vägarna från arbetslivet är breda

Stora grupper äldre lämnar fortfarande arbetslivet tidigt. Ungefär hälften har redan i 64-årsåldern sin försörjning huvudsakligen från pensioner eller andra ersättningar. De vanligaste vägarna från arbetslivet är ersättningar på grund av arbetsoförmåga, arbets- löshetsersättning och ersättning från kollektivavtalade försäkringar.

Utredningen bedömer att den viktigaste frågan för att höja den faktiska pensionsåldern och förlänga arbetslivet är att försöka minska andelen äldre som lämnar arbetslivet tidigt. Utredningen avser att i det fortsatta utredningsarbetet ge hög prioritet till åtgärder som minskar tidiga utträden och pensioneringar.

Sammanfattning

SOU 2012:28

Arbetsmiljöproblem bidrar till tidiga utträden

Åtgärder som bidrar till längre arbetsliv och högre faktisk pensionsålder kan få bred acceptans bara om fördelarna av denna utveckling kommer de allra flesta till del. Därför kan det behövas bl.a. insatser för bättre arbetsförhållanden för att stärka uthållig arbetshälsa under hela arbetslivet och ökade möjligheter till vidare- utbildning för äldre.

Bättre hälsa och ökad medellivslängd har inte kommit alla till del. Stora skillnader i arbetsvillkor bidrar fortfarande till en ojämlik hälsa. Skillnaderna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat sedan 1980-talet. Räknat från 30-årsåldern har personer med eftergymnasial utbildning drygt fem år högre medellivslängd än personer med enbart förgymnasial utbildning.

Trots en något positiv utveckling av arbetsförhållanden finns det fortfarande stora behov av förbättringar. Det är alltjämt en stor andel arbetstagare som upplever sig ha slitsamma och enformiga arbeten. Fysiskt krävande arbeten är fortfarande vanliga och har dessutom ökat bland kvinnor. Arbetsmiljöproblem som stress och psykosocial press, som bl.a. följer av ett gap mellan krav och kontroll i arbetet, är utbredda. Fler tar dessutom med jobbet hem och får svårt att koppla av.

Mellan 20 och 30 procent av alla arbetstagare upplever fort- farande fysiska arbetsmiljöbrister. Det är påfallande att över- riskerna för förtidspensionering i vissa yrken sammanfaller med fysisk tyngd och påfrestning i arbetet. Ett systematiskt och effektivt arbetsmiljöarbete med särskild hänsyn till behovet av anpassning till äldres behov är därför nödvändigt för en rättvis tillgång till det längre arbetsliv som samhället och individerna kommer att behöva.

Slitsamma och enformiga arbeten som inte medverkar till de anställdas tillfredsställelse kan väntas bidra till att många lämnar arbetslivet tidigt på olika vägar. Det är rimligt att anta att de som är utslitna eller inte trivs med sitt arbete har en högre benägenhet att lämna arbetslivet tidigt genom tjänstepensioner, avgångspensioner eller tidigt uttag av den allmänna ålderspensionen.

Kunskaperna behöver förstärks om sambanden mellan arbets- förhållanden och utslagning genom förtidspension och långtids- sjukskrivning. Sambanden mellan de utbredda psykosociala och stressrelaterade arbetsmiljöbristerna, som särskild drabbar kvinnor i välfärdssektorn, och riskerna för ohälsa och förtidspensionering

SOU 2012:28

Sammanfattning

är dåligt kartlagda. Det är särskilt angeläget att fördjupa kunska- perna om kvinnors höga och ökande relativa risker för förtids- pension.

Kunskaperna behöver förstärkas också om vilka interventioner på arbetsplatser som fungerar för att förebygga eller motverka tidigt utträde på grund av nedsatt arbetsförmåga.

Den stora utmaningen när det gäller ett längre arbetsliv är att ge möjligheter för fler äldre att kunna fortsätta att arbeta också i 60- årsåldern. Utredningen ska i det fortsatta arbetet överväga på vilka områden det kan finnas behov av förstärkta insatser, också när det gäller statistiken över arbetsmiljöbrister.

Utredningen avser att också överväga hur kunskapsupp- byggnaden kan förstärkas om sambanden mellan arbetsförhåll- anden, ohälsa och tidigt utträde från arbetslivet, särskilt vad gäller psykosociala arbetsmiljöproblem och kvinnors höga förtids- pensionering. De organisatoriska formerna för detta behöver också övervägas.

Utredningen ska uppdra till forskare att sammanfatta kunskapsläget från bl.a. finsk forskning om hur regler och institutioner kan förändras för att minska de hinder som finns för ett längre arbetsliv och hur arbetet bättre kan anpassas till äldres förutsättningar.

Utredningen avser att uppdra till forskare att sammanställa kunskaper kring äldres deltidsarbete och delpensioner samt disku- tera under vilka förutsättningar ökade möjligheter till deltid kan vara en effektiv metod att öka antalet arbetade timmar bland den äldre arbetskraften.

Normerande åldersregler i allmänna system

Forskningen och experternas bedömningar pekar på att pensions- regler och pensioneringsnormer är de viktigaste faktorerna som styr besluten att sluta arbeta och pensionera sig. Även efter pensionsreformen finns det kvar en rad styrande och normerande åldersregler i det allmänna pensionssystemet, exempelvis 65- årsgränsen för garantipension och 61-årsgränsen då man tidigast kan ta ut pension.

Utredningen bedömer att dessa regler både formar pensio- neringsnormer, styr besluten om pensionering och påverkar kringliggande system inklusive tjänstepensioner. Utredningen avser

Sammanfattning

SOU 2012:28

därför att i det fortsatta arbetet överväga förslag så att de ålders- relaterade reglerna i det allmänna pensionssystemet anpassas till en ökande medellivslängd och pröva hur åldersregler i kringliggande system kan anpassas till dessa regler.

Tjänstepensionsregler och längre arbetsliv

De avtalade tjänstepensionerna omfattar ca 90 procent av alla anställda. Tjänstepensionerna utgör en allt större del av den totala ålderspensionen. Men hänsyn till tjänstepensionernas stora ekono- miska betydelse och täckning i arbetskraften är det rimligt att anta att tjänstepensionernas regler i hög grad påverkar de äldres beslut om pensionering eller att arbeta längre.

Statistiken visar att många äldre lämnar arbetslivet tidigt genom att ta ut tjänstepension. Bland tjänstemän som lämnar arbetsmar- knaden med annan inkomstkälla än ålderspension är tjänste- pensionen den vanligaste utträdesvägen. Bland män lämnar cirka 22 procent av privatanställda tjänstemän och cirka 14 procent av anställda inom staten arbetsmarknaden via tjänstepension.

Utredningens granskning av tjänstepensionerna visar att det finns en rad regler som kan bidra till tidig pensionering och mot- verka ett längre arbetsliv. Ca 70 procent av dagens äldre anställda har en formell pensionsålder på 65 år via tjänstepensionsavtalen. Flera tjänstepensionsavtal ger relativt sett förmånliga villkor för den som pensionerar sig tidigt. På de flesta avtalsområden finns möjligheten att erbjuda äldre anställda avgångspension eller andra pensionslösningar på grund av arbetsbrist, kompetensväxling etc., som till vissa delar subventioneras av kollektivet och genom förmånliga skatteregler. I de flesta tjänstepensioner finns det normalt ingen möjlighet att tjäna in pensionsrätt efter 65 års ålder. I flera avtal om tjänstepensioner finns det arbetsutbuds- begränsningar om man har tagit ut sin pension. Analyserna visar att arbetsgivarens incitament att erbjuda pension ökar dramatiskt vid vissa bestämda åldersgränser.

Dessa och andra regler bedöms bidra till tidig pensionering och motverka ett längre arbetsliv. Det är arbetsmarknadens parter som träffar överenskommelser i kollektivavtal om villkoren i anställ- ning. Avtalsfriheten utgör en viktig del i den svenska modellen på arbetsmarknaden. Samtidigt finns det ett växande intresse och ökad förmåga bland många äldre att arbeta längre. Det bör finnas ett

SOU 2012:28

Sammanfattning

gemensamt intresse mellan staten och arbetsmarknadens parter att ömsesidigt och på olika sätt bidra till att underlätta ett längre arbetsliv för äldre.

Utredningen avser i det fortsatta arbetet fördjupa samtalet med de avtalande parterna om förutsättningarna att anpassa reglerna för tjänstepensionerna och informationen om pensionerna för att underlätta ett längre arbetsliv.

Utredningen avser också att överväga åtgärder vad gäller förbättrad tillsyn och information samt förutsättningarna för att staten kan gå före med förhandlingar som kan leda till bättre villkor för äldre som vill arbeta längre.

Svaga ekonomiska incitament för vissa att arbeta längre

Utredningens analyser visar att det ekonomiska utbytet av att arbeta längre är ganska avsevärt. Ett års extra arbete och uppskjuten pension kan höja den disponibla inkomsten under resten av pensionärslivet med 10 procent varje år. Utredningen anser att de ekonomiska incitamenten att arbeta längre och skjuta upp uttaget av pension i det allmänna pensionssystemet inklusive effekter av skatter och bidrag på det hela taget är ändamålsenligt utformade och tillräckliga.

För vissa grupper är dock incitamenten svaga. Många bland den tredjedel av alla pensionärer som har låga pensioner och uppbär garantipension och bostadstillägg till pensionärer (BTP) skulle kanske vilja förbättra sin ekonomi genom arbete. De flesta av dem befinner sig dock i en fattigdomsfälla. Den disponibla inkomsten resten av livet ökar obetydligt eller inte alls om de arbetar längre. Ett svagt ekonomiskt utbyte gäller också många äldre med högre inkomster, som följd av bl.a. marginalskatter och att premier till tjänstepensionern normalt inte betalas efter 65 år.

Utredningen ska fortsättningsvis undersöka om incitamenten ytterligare kan förstärkas, i synnerhet för de grupper som har ett svagt ekonomiskt utbyte av att arbeta längre. Utredningen avser också att prioritera förslag som kan bidra till att öka äldres kunskaper om fördelarna för den ekonomiska standarden resten av livet med att jobba längre och skjuta upp uttaget av pensionen.

Sammanfattning

SOU 2012:28

Negativa attityder bland arbetsgivare

Äldre som vill arbeta längre möts ofta av ointresse från arbets- givaren, oförstående kollegor och undrande kamrater. Pensions- myndighetens enkätundersökning från 2012 visar att arbetsgivare i allmänhet har en relativt negativ inställning till den äldre arbetskraften.

Det finns fortfarande en cementerad föreställning att äldre bör ge plats till ungdomarna bl.a. för att minska ungdomsarbetslös- heten. Ca 25 procent av fackliga representanter och 15 procent bland tillfrågade arbetsgivare anser att de äldre borde gå i pension tidigare för att lämna plats för de yngre.

Ett tecken på arbetsgivarnas inställning är att det är ytterst ovanligt att personer över 67 år får fortsätta sin anställning. De flesta arbetsgivare har som policy att avsluta en persons anställning vid denna tidpunkt.

Utredningen bedömer att bristande kunskaper om äldres förbättrade förutsättningar att arbeta längre bidrar till en negativ inställning hos många arbetsgivare till att anställa eller behålla äldre arbetskraft. Utredningen avser att fortsätta samtalen med bl.a. parterna på arbetsmarknaden hur man effektivare ska kunna sprida kunskaperna om äldres ökande arbetsförmåga.

Åldersdiskriminering

Nyare forskning visar att diskrimineringen av äldre i arbetslivet i Sverige är omfattande och t.o.m. kraftigare än etnisk diskri- minering. I enkäter till äldre uppger mer än var fjärde arbetstagare över 50 år att man har blivit diskriminerad på arbetsmarknaden på grund av sin ålder och så många som åtta av tio menar att deras ålder är ett hinder om de vill byta jobb. Den som diskriminerar löper egentligen ingen risk att straffas, ytterst få ärenden leder till böter.

Utredningen bedömer att s.k. ålderism hör till de viktigaste hindren för äldre att arbeta längre. Utredningen anser att den främsta vägen att motverka negativa attityder och diskriminering är med åtgärder som bidrar till att öka andelen äldre på arbetsplatserna. Utredningen avser också att inleda en dialog med ansvariga myndigheter och experter om behoven och förutsättningen för en effektivare lagstiftning mot åldersdiskriminering.

SOU 2012:28

Sammanfattning

Brister i de äldres kunskaper och kompetens

Nyare generationer äldre är relativt sett välutbildade. Deras kunskaper kan dock efter hand förlora i värde i förhållande till de högre krav som ställs i arbetslivet. Äldre ställs ofta utanför kompetensutveckling på jobbet och har i praktiken inte tillgång till samhällets vuxen- eller arbetsmarknadsutbildningar. Enligt SCB är det bara någon tiondels procent i åldersgruppen 55-64 år som under ett år höjer sin formella utbildningsnivå. Den viktigaste orsaken till urholkad kompetens kan dock vara åldersreglerna och pensionsnormerna som gör att äldre och deras arbetsgivare inte satsar på fortbildning eftersom de är inställda på en tidig pensionering.

Utredningen avser i det fortsatta utredningsarbetet bedöma om ytterligare åtgärder behövs för att göra utbildning tillgänglig och ekonomiskt realistisk för äldre arbetstagare, inklusive frågan om kompetenskonton.

Anställningsskyddet och 67-årsregeln

Mycket talar för att lagen om anställningsskydd, LAS, bidrar till att sysselsättningsgraden bland äldre är högre i Sverige än i de flesta andra länder. Höjningen av åldersgränsen i lagen om anställnings- skydd LAS år 2002 till 67 år sammanfaller i tiden med en ökad sysselsättningsgrad bland personer 65 år och äldre, vilket kan tyda på att regeländringen kan ha påverkat benägenheten att arbeta längre. Det finns dock enligt utredningens bedömning inget som talar för att 67-årsregeln har haft en betydande effekt på de äldres arbetsutbud. En strikt 67-årsregel för anställningsskyddet kan dessutom bidra till att försvåra för äldre att arbeta längre.

Biologisk ålder, upp till 70 år eller ännu högre, är inte en användbar mätare på fysisk, psykisk och social förmåga. Skill- naderna mellan individers förmåga ökar med åldern. Utredningen avser i det fortsatta arbetet ta fram förslag till ändrade regler av 67- årsgränsen så att fler äldre kan fortsätta sin anställning efter 67 år.

Arbetskraftskostnader och produktivitet

Kostnaderna att behålla eller anställa äldre personer är dryga bl.a. beroende på höga premier för tjänstepensioner. Tjänstepensions- kostnaden för att anställa en person i 60-årsåldern kan inom vissa

Sammanfattning

SOU 2012:28

förmånsbaserade avtalspensioner vara fyra gånger högre än kost- naden att anställa en 40-åring. Nästan var femte arbetsgivare inom avtalsområdet för privatanställda tjänstemän och cirka 15 procent av arbetsgivare inom avtalsområdet SAF-LO anger att tjänstepensions- premier utgör ett hinder för att anställa och behålla äldre arbetskraft.

Det tycks finnas en tumregel att den genomsnittliga arbets- produktiviteten avtar någonstans mellan 40 och 50 år. Senare års forskning pekar dock i annan riktning. Äldre bevarar ofta sin produktivitet långt upp i åldern.

Utredningen bedömer att förhållandet mellan de äldres prestationer och arbetskraftskostnaderna kan vara ett viktigt hinder för äldres möjligheter att arbeta längre. Utredningen anser att åldersberoende tjänstepensionspremier utgör ett viktig hinder för äldre arbetskraft.

Breda lösningar behövs

Den svenska ekonomin är dålig på att ta tillvara en ökad förmåga och vilja bland äldre att arbeta längre. Det behövs därför breda och ömsesidigt förstärkande justeringar inom en rad olika system för att underlätta för äldre att arbeta längre.

Utredningen anser att regelsystem och institutioner så långt möjligt bör anpassas till de äldres förbättrade förutsättningar och deras växande intresse att jobba längre, oavsett när och hur man vill ta ut sin allmänna pension och tjänstepension.

Parterna på arbetsmarknaden har en avgörande roll för de äldres möjligheter att arbeta längre genom avtalen om tjänstepensioner, anställningsskydd, arbetstider m.m. En viktig fråga i det fortsatta utredningsarbetet är om parterna kan ta ett ökat ansvar för att minska de hinder som finns för äldre att arbeta längre.

Utredningen vill framhålla att myndigheter, parterna på arbets- marknaden, pensionsförvaltare m.fl. bör sträva efter att bli mer åldersblinda. Information som mer eller mindre direkt signalerar att nu är det dags för pension och regler som föreskriver vad som är normal pensionsålder borde ses över. Den som går i pension ska uppfatta övergången som mer självvald och inte påtvingad.

2 Uppdraget

Enligt uppdraget ska utredningen göra en översyn av pensions- relaterade åldersgränser och möjligheter till ett längre arbetsliv (direktiv, se bilaga 1). Översynen ska göras mot bakgrund av en ökande medellivslängd och ett förestående ökande antal äldre i förhållande till antalet förvärvsaktiva. Utredningen ska analysera åldersgränserna samt de hinder och möjligheter som finns för ett längre arbetsliv.

Utredningen ska ta fram förslag och alternativa strategier för hur de pensionsåldersrelaterade åldersgränserna ska hanteras. Utred- ningen ska vidare lämna förslag till åtgärder inom arbetsmiljö eller andra områden som ger bättre förutsättningar för att arbeta längre upp i åldrarna.

Analysen ska redovisas senast den 15 april 2012. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 april 2013.

3 Genomförande

Uppdraget berör arbetsmiljöfrågor, arbetstidsfrågor och tjänste- pensioner och har därmed en direkt koppling till arbetsmarknaden och dess organisationer. En särskild referensgrupp har därför enligt direktivet inrättats för löpande dialog och samråd med företrädare för dessa organisationer.

Anna Hedborg, f.d. generaldirektör och statsråd, är samman- kallande i referensgruppen, dessutom rådgivare till utredningen.

Utredningen får ett omfattade stöd från bl.a. Pensions- myndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen, Arbetsmiljö- verket, Försäkringskassan samt experter på social-, finans- och arbetsmarknadsdepartementet.

Pensionsåldersutredningens uppdrag spänner över vittom- fattande och komplexa områden, från pensionsregler och lång- siktiga prognoser till arbetsmiljö och de äldres hälsa. Utredningen behöver därför konsultera experter med olika inriktning och kom- petens. En bred panel av experter har accepterat att biträda utred- ningens arbete med rådgivning, granskning av material och i vissa fall med underlag i särskilda frågor.

Utredningstiden för detta delbetänkande har varit kort. Utred- ningen har haft stor nytta av de analyser och kunskapsöversikter som under senare år presenteras av bl.a. Pensionsmyndigheten, Finansdepartementet och Finanspolitiska rådet.

Utredningen har beställt 10 underlagsrapporter från forskare och experter som har presenterats på seminarier. Rapporterna har publicerats på utredningens hemsida. Underlagsrapporterna ligger bl.a. till grund för utredningens analyser i olika kapitel.

I arbetet med analyserna av de avtalade tjänstepensionerna har utredningen fått omfattande stöd och hjälp av sakkunniga på de institutioner som förvaltar tjänstepensionerna.

Ole Settergren, Hans Olsson, Daniel Hallberg, Marcela Cohen Birman, Gabriella Sjögren Lindquist, Eskil Wadensjö, Olle Sundberg,

Genomförande

SOU 2012:28

Kristoffer Lundberg, Tomas Pettersson, Patric Tirmen och Lena Lundqvist har hjälpt utredningen med textunderlag och analyser till olika kapitel. Marja Lemne har biträtt utredningen med redak- tionell granskning.

Utredningen har under arbetet haft möten och samtal med bl.a. chefsekonomer, personalchefer, analytiker och konsulter på arbets- marknadens organisationer, arbetsplatser, intresseorganisationer, företag som bedriver rådgivning om äldres arbetsmarknad osv.

Utan medverkan från referensgruppen, myndigheter och departement, experterna och andra skulle uppdraget inte kunna utföras. Myndigheter och sakkunniga stödjer utredningens arbete på olika sätt men de ska inte ta ansvar för utredningens analyser och slutsatser.

Pensionsåldersutredningen ska enligt direktivet ha ett utåtriktat arbetssätt. Utredningen har därför bl.a. löpande publicerat analyser, underlag och intressant forskning på en blogg/hemsida som används av både experter, intresserade och media (se www.pensionsaldersutredningen.blogspot.se).

En förteckning av deltagarna i referensgruppen, expertpanelen och andra som på olika sätt medverkat i detta delbetänkande redovisas i bilaga.

4Ålderspensioneringens

välfärdseffekter

Ålderspensionering och livskvalitet

En central fråga är, om den faktiska pensionsåldern höjs och arbetslivet förlängs, kommer detta att minska eller öka välfärden? Frågan om ålderspensioneringens välfärdseffekter har egentligen aldrig ägnats något större intresse, de positiva effekterna har an- tagligen tagits för givna. Hur effekterna ska beskrivas och mätas är inte heller självklart, varför redovisningen i detta kapitel utgår från en ganska pragmatisk ansats. Här ges en kortfattad översikt hur pensionering påverkar ekonomi, livsstil, hälsa och dödlighet, kogni- tiva förmågor samt tillfredsställelsen med livet, allt enligt senare års forskning. Studierna brottas med åtskilliga metodproblem, främst selektionen av vilka personer som går i pension respektive fort- sätter att arbeta. Utredningens korta arbetstid har inte medgett en fullständig kunskapsöversikt. Ambitionen är mer att ställa frågor och ge exempel från forskningen, snarare än att ge ett uttömmande svar.

4.1Hundra år senare

När liberalen Adolf Hedin 1884 motionerade i riksdagen om en ålderdomsförsäkring för arbetare var försörjningsproblemen bland äldre akuta. Livlinan mellan barn och föräldrar i det gamla jord- brukssamhället hade brutits sönder för den nya industriarbetar- klassen. Arbetare som hade turen att bli gamla var normalt utslitna och orkeslösa och kunde inte försörja sig. De blev alltför ofta fattighjon och fick avsluta sina liv utan värdighet.1 De som inte

1 Holmqvist C., Från ättestupa till ATP. En fyrk per daler: pensioner i ett historiskt perspektiv, SPV, 2003.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

kunde försörja sig fick lita till kommunernas fattigvård, vilket blev en stor börda för många små kommuner.

När den allmänna pensionsförsäkringen beslutades 1913 fram- gick detta tydligt i andra paragrafen, som sa: ”Rätt till pension in- träder vid varaktig oförmåga till arbete och senast vid fyllda 67 år, även om varaktig arbetsoförmåga då ännu icke är för handen”.2 Den första ålderspensionen var i princip en sjukpension, den som då hade nått den aktningsvärda åldern 67 år kunde antas vara orkeslös.

Annat är det 2012. För hundra år sedan kunde en nybliven pensionär vid 67 år vänta sig 7 pensionärsår. Dagens pensionär kan vid 65 år hoppas på närmare 18 pensionärsår. Många lämnar arbets- marknaden ännu tidigare, genom förtidspension, avtalspension eller särskilda avgångspensioner, varför de arbetsfria åren blir ännu fler. Kanske har ålderspensionen under de gångna hundra åren omed- vetet omvandlats från en slags sjukpension till något som liknar det romarna kallade otium. De rika romarna lämnade tidigt yrkeslivet, drog sig tillbaka till landet eller bergen, för att som Cicero sa, kunna få: ”Otium cum dignitate” – ledighet med värdighet. Där kunde man förverkliga sig själv.3 Så har de rika gjort sedan dess. Numera är arbetsbefrielse en social rättighet för alla äldre oavsett hälsa och arbetsförmåga.

Denna välfärdsambition för äldre kontrasterar mot hur sam- hället ser på arbete för personer i ”förvärvsaktiv ålder”. Ett viktigt argument för arbetslinjen är att arbetet betyder så mycket mer än pengar och ekonomisk tillväxt. Det kan uttryckas så här: ”Ett meningsfullt arbete är viktigt för individens självbestämmande, vår upplevelse av livskvalitet och delaktighet. Att ha ett arbete handlar inte bara om att klara sin försörjning, utan handlar lika mycket om att kunna känna trygghet och vara en del av en arbetsgemenskap”.4 Det är en grundläggande värdering som omfattas av de flesta politiska partier och parter på arbetsmarknaden. Frågan är dock om arbetets betydelse upphör runt 65 år. Om arbetet är så viktigt, hur påverkas dagens ofta friska och välutbildade äldre av att förlora sin delaktig- het?

Politiker, arbetsmarknadens parter och medborgare i allmänhet har länge i stort varit överens om att ålderspensioneringen ökar väl- färden. Övertygelsen om pensionernas goda effekter har inneburit att vi använt en betydande del av det ökade ekonomiska välståndet

2Prop. nr 126, 1913.

3Christina Holmqvist, 2003.

4Prop. 2006/07:1.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

under 100 år till att förkorta den del av livet som vi förvärvsarbetar. Så övertygade har man varit att forskning för att utvärdera pensionernas välfärdseffekter knappast har genomförts. Först under de senaste årtiondena har forskarna börjat bygga upp inne- hållsrika databaser där äldres hälsa, ekonomi m.m. följs för indi- vider över många år. Det började i USA med Health and Retirement Study, HRS, som sedan följts av liknande undersökningar i Europa (Survey of Health, Ageing and Retirement in Europa, SHARE).

Nu börjar forskare främst i andra länder ställa sig frågan, är väl- färdsvinsterna lika entydigt positiva i dag när de flesta runt 65 år är friska, välutbildade och kan väntas leva kanske 20 år till? Hur på- verkas ekonomin, hälsan, sociala aktiviteter, livskvaliteten osv. av att sluta arbeta och hur påverkar pensionsreglerna behovet av vård och omsorg? Vad händer med äldres välfärd och livskvalitet om pensioneringen skjuts upp och arbetslivet förlängs?

4.2Den ekonomiska standarden efter pensionering

Ett centralt mål för välfärdspolitiken är att pensionerna ska vara tillräckliga (adequate). Pensioner som är otillräckliga är inte ut- hålliga utan kommer efterhand att skapa ett politiskt tryck på kompenserande reformer. Vad som är en tillräcklig pension är omöjligt att definiera och beror bl.a. på medborgarnas varierande preferenser och politikens ambitioner. Man brukar tala om att pensionerna bör säkerställa att äldre inte riskerar fattigdom eller behov av socialbidrag. De äldre ska kunna behålla en rimlig del av sin levnadsstandard efter pensioneringen, utan att det sker på be- kostnad av kommande generationer. Pensionärerna anses klara sig på lägre inkomster för att de inte behöver spara till pensionen, arbetsrelaterade utgifter försvinner, försörjningsbördan är lägre och de flesta har betalat av stora delar av sina skulder.

Ofta mäts tillräcklighet i den sammanlagda kompensationsnivån av allmänna och avtalade pensioner efter skatt (net replacement rate). Det finns inga accepterade metoder att räkna ut vad en till- räcklig pension är. Studier av pensionärers inkomster före och efter pensionering brukar visa ersättningsnivåer i olika länder på runt 70–75 procent men variationerna är betydande.5 På liknande nivåer ligger ofta pensionärernas inkomster i genomsnitt i förhållande in-

5 Pensions at a Glance Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries, OECD, 2011.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

komsterna bland dem som arbetar. Vad som är en rimlig standard bestäms också av priserna för de tjänster äldre ofta använder, som vård och hemtjänst. Hur indexeringen av pensionerna utformas får betydelse för hur den ekonomiska standarden utvecklas som pen- sionär.

Pensionärernas ekonomi

I takt med ATP:s utbyggnad har pensionärernas ekonomiska standard i genomsnitt närmat sig standarden för personer i ”för- värvsaktiv ålder”, visar SCB:s inkomststatistik. Pensionärernas in- komster utvecklades relativt gynnsamt också mellan 2007 och 2009.6 En förklaring till detta är att pensionerna inte påverkades direkt av den ekonomiska krisen utan med en viss eftersläpning. Pensionerna påverkades först under 2010 och 2011 när pensions- systemets automatiska balansering aktiverades.

Socialdepartementet publicerar regelbundet rapporter om pensio- närernas levnadsvillkor och ekonomiska situation. Den senaste rapporten visar bl.a. att nyblivna pensionärer i genomsnitt har en ekonomisk standard som i stort sett är lika hög som före pensio- nen.7 Den som är 66 år har disponibla inkomster som motsvarar 96 procent av inkomsterna de hade i åldern 61–63 år men spridningen är stor. För de 66-åringar som förvärvsarbetade blev inkomsterna efter pension 92 procent. De relativa inkomsterna efter pensio- nering jämfört med före pensionstidpunkten har varit ganska oför- ändrade sedan 2004.

En bidragande förklaring till den mycket höga relativa eko- nomiska standarden efter 65 års ålder är att allt fler äldre fortsätter att arbeta. Enligt rapporten har andelen 66-åringar med löne- inkomst ökat från 19 procent till 36 procent mellan 1997 och 2009. Arbetsinkomsterna utgör dock endast en mindre del av in- komsterna, cirka 5 procent för alla över 65 år och 19 procent för 66-åringarna. Analyserna tyder på att ersättningsgraden även från- räknat arbetsinkomster i genomsnitt ligger nära 90 procent.

Det höga genomsnittet förklaras också delvis av att många äldre får en garantipension inklusive bostadsstöd som är väsentligt högre än inkomsten före pensioneringen.

6Fördelningspolitisk redogörelse. Bilaga 3. Prop. 2010/11:100.

7Örnhall Ljungh S., Sjöström M, Efter 65 – inte bara pension. Socialdepartementet, Ds 2011:42.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

Om man tänker på att pensionärer ofta kan minska sina utgifter och dra fördel av olika pensionärsrabatter m.m. är det inte uteslutet att den ekonomiska standarden de första åren efter pensioneringen för många faktiskt är lika hög eller högre än standarden några år före pensionen. Äldre är också mer förmögna än yngre, de har den högsta nettoförmögenheten.

Inkomstskillnaderna bland pensionärerna är dock betydande. För många äldre sjunker pensionerna markant efter fem år när avtalspensionerna upphör eller minskas. För personer i 75–80- årsåldern är inkomsten väsentligt lägre jämfört med tidigare in- komster och i förhållande till inkomsterna bland yngre som arbetar (se kapitel 16). Även skillnaderna i förmögenhet är betydande bland pensionärerna.

Få pensionärer är ekonomiskt utsatta

Sverige utmärker sig i internationella jämförelser med att ha en låg andel äldre som faller under olika mått på fattigdom. OECD:s jämförelse visar att andelen ekonomiskt utsatta äldre över 65 år (med inkomster under 50 procent av medianinkomsten) är 10,6 procent i genomsnitt i OECD, mot 6,2 procent i Sverige.8 I de flesta länder är ekonomisk utsatthet betydligt mer utbredd bland pensionärer än bland alla i befolkningen, med undantag för i länder som bl.a. Tyskland, Kanada och Sverige.

8 Pension at a Glance. Ibid.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

Källa: OECD

Pensionsmyndighetens beräkningar i Socialdepartementets rapport visar att pensionerna under 2000-talet utvecklats särskilt gynnsamt för personer med garantipension. Man har beräknat ålderspension efter skatt för typfall med ogifta pensionärer med olika nivå på in- komstpensionen. Beräkningarna visar att personer utan inkomst- grundad pension har fått de största förbättringarna sedan det nya pensionssystemet infördes, den reala pensionen efter skatt har ökat med cirka 21 procent.

Andelen ekonomiskt utsatta över 65 år, med inkomster under 60 procent av medianinkomsten, har ökat sedan mitten av 2000- talet enligt SCB:s beräkningar i Socialdepartementets rapport (diagram 4.2). De äldre har visserligen i genomsnitt fått en ökad standard, men inte i samma takt som de yngre i befolkningen. Den s.k. relativa fattigdomen för äldre ökade när ökade reallöner och jobbskatteavdrag höjde de disponibla inkomsterna för yngre mer än inkomsterna för äldre. De senaste åren minskar andelen ekonomiskt utsatta. Förändringarna är givetvis beroende av den allmänna ekonomiska utvecklingen.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

Källa: (Ds 2011:43): Efter 65 – inte bara pension. Socialdepartementet

Ett annat sätt att försöka mäta ekonomisk sårbarhet görs i ULF- undersökningarna. SCB har sedan början av 1980-talet frågat hushåll om de har svårt att klara löpande utgifter. Mätningarna visar att äldre i betydligt lägre grad svarade att de har svårt att klara sig än genomsnittet för alla svarande (diagram 4.3). Andelen som uppger svårigheter ökade för både äldre och samtliga i befolk- ningen under 1990-talskrisen, men har sedan gått ner igen.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

Källa: ULF-undersökningen, SCB

Även i Sverige arbetar de äldre allt oftare längre. Både andelen sysselsatta och medelarbetstiden har ökat de senaste åren (se kapitel 10). Frågan är om äldre fortsätter att arbeta för att pen- sionen inte räcker. Anders Klevmarken har dock visat att det främst är välutbildade män och egenföretagare som fortsätter att arbeta.9 Personer med högre inkomster arbetar oftare vidare, ett basbelopp högre inkomst minskar sannolikheten att sluta förvärvs- arbeta med cirka 6 procent.

4.3Pensioneringens effekter på livsstilsfaktorer

En viktig fråga för att bedöma pensioneringens välfärdseffekter är hur övergången till pension påverkar livsstilsfaktorer som i sin tur inverkar på hälsa, kognitiv förmåga och livslängd. Pensioneringen är en genomgripande livshändelse som kan antas påverka en rad beteenden. Den kan påverka livsstilsfaktorer som alkoholkonsum- tion, fysisk aktivitet, rökning och kostvanor. Sådana livsstils-

9 Anders Klevmarken. Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys. SOU 2010:85.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

faktorer samspelar också med naturliga förändringar som följer med åldrandet, som efter hand minskad fysisk kapacitet.

Alkoholkonsumtion

Tyvärr är våra kunskaper om pensioneringens effekter på alkohol- konsumtionen begränsad. I tidigare studier har man jämfört alkoholkonsumtionen bland pensionärer och personer som arbetar, men inte funnit några större skillnader. Perreira och Sloan följde personer 51–61 år under sex år och rapporterade att alkohol- konsumtionen ökade efter pensioneringen.10

I en ny studie har professor Hugo Westerlund vid Stress- forskningsinstitutet vid Stockholms Universitet tillsammans med utländska forskare visat att pensioneringen medför en ökad andel med mycket hög alkoholkonsumtion runt pensionstillfället.11 För män sjönk sedan konsumtionen efter hand, men vissa grupper av kvinnor hade oförändrat högre konsumtion under de fem år man följde dem. Forskarna har använt den franska kohortunder- sökningen GAZEL, som sedan 1989 följer hälsa och andra för- hållanden för anställda i det statliga franska gas- och elverket EDF- GDF. Undersökningen bygger på årliga enkäter till de anställda om hälsa, livsstil m.m. En osäkerhet i studien som forskarna noterar är att resultaten bygger på självrapporterad alkoholkonsumtion, som man vet ofta underskattar den faktiska konsumtionen. Andra fak- torer som måste beaktas är att dessa offentligt anställda var ganska unga när de pensionerades, och att gruppen inte är representativ för äldre. Dessutom har Frankrike ett helt annorlunda konsumtions- mönster än t.ex. Sverige. Studien säger inte heller något om kon- sumtionen utvecklas annorlunda för pensionärer jämfört med andra som fortsätter att jobba.

Socialstyrelsens analyser visar att alkoholmissbruket hos den äldre delen av befolkningen har ökat kraftigt under 2000-talet.12 Andelen personer i åldern 60–79 år som vårdas med en diagnos som kan relateras till hög alkoholkonsumtion har ökat kraftigt under perioden 2000–2010. Ökningen uppgår till 45 procent för

10Krista M Perreira, Frank A. Sloan, Life events and alcohol consumption among mature adults: A longitudinal analysis. Journal of Studies on Alcohol, Vol 62, 2001.

11Marie Zins, Hugo Westerlund et al., Effect of Retirement on Alcohol Consumption: Longitudinal Evidence from the French Gazel CohortStudy. PLoS ONE, 2001

12Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjukvård och socialtjänst – Lägesrapport 2012. Socialstyrelsen.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

både män och kvinnor. Dessutom dör allt fler äldre med en diagnos som kan relateras till alkohol. Alkoholskadorna bland äldre beror troligen främst på alkoholvanorna före pensioneringen.

Fysisk aktivitet och kost

Även studier av pensioneringens effekter på fysisk aktivitet är säll- synta. De senaste åren har det kommit omfattade bevis för att fysisk aktivitet är mycket betydelsefull för att äldre ska kunna behålla en god livskvalitet. Men populationsstudier visar tyvärr att den fysiska aktiviteten går ned linjärt med åldern.

Forskarna Ursula Berger och kollegor vid Glasgow Universitet har undersökt hur den fysiska aktiviteten ändras efter pension- eringen för knappt 700 skottar.13 De fann att jobbet i genomsnitt medförde en ganska stor fysisk aktivitet men den försvann efter pensioneringen. Även om pensionärerna blev något mer aktiva under sin nya fritid kompenserades inte bortfallet i jobbrelaterad aktivitet. Samtidigt kan fysiska ansträngningar i arbetet negativt påverka den generella fysiska förmågan.

Den tidigare nämnda GAZEL-databasen har också använts för att undersöka vad som händer med fysisk aktivitet och övervikt efter pensioneringen.14 Enkätdata om motion m.m. undersöktes för omkring 3 800 personer, 75 procent av dem män, före och efter pensioneringen. Högre fysisk aktivitet (promenader minst 5 km per vecka) ökade med 36 procent för män och med 63 procent för kvinnor. Andelen äldre som deltog i sportaktiviteter ökade också. Vikten påverkades obetydligt av pensioneringen, den ökade dock närmare ett kg för fysiskt inaktiva personer.

I en ny kunskapsöversikt av Barnett, Ogilvie och Guell har forskarna gått igenom resultaten om pensionering och fysisk akti- vitet i 24 studier, de flesta genomförda efter 2000 i USA.15 Trots olika metoder och undersökta grupper pekade de flesta resultat på att fritidsbaserade fysiska aktiviteter ökar efter pensioneringen men den totala aktiviteten minskar, eftersom jobbrelaterade aktiviteter inkl. förflyttning till och från arbetet, aktiviteter i jobbet osv., faller bort.

13Ursula Berger et al., The impact of retirement on physical activity. Ageing and Society, 2005.

14Nora Sjösten et al., Change in physical activity and weight in relation to retirement: the French. BMJ Open.GAZEL Cohort Study, 2012.

15I Barnett1, D Ogilviel, C Guell, Physical activity and the transition to retirement: A mixed- method systematic review. J Epidemiol Community Health, 2011.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

Det finns flera studier som undersöker om kosten förbättras efter pensioneringen. I en ny studie av Anni Helldán och kollegor vid Helsingfors universitet finner man att kvinnor väljer mer hälso- sam mat efter pensioneringen jämfört med kvinnor som fortsätter att arbeta.16

4.4Blir man friskare av att pensionera sig

De flesta äldre tänker antagligen att hälsan blir bättre, eller för- sämras långsammare, när man går i pension. Man slipper slitsamma arbetsresor och krävande jobb, och kan använda den nya fritiden till hälsosamma verksamheter som motion, sociala aktiviteter och att laga nyttig mat. Höjer man den faktiska pensionsåldern skulle det kunna medföra försämrad välfärd och kostnader som följd av ökad sjuklighet och förtidig död.

Forskningen har visat att hälsotillståndet är en viktig faktor som påverkar beslutet att gå i pension (se kapitel 12). Det finns också flera undersökningar som visar att äldre upplever sin hälsa posi- tivare efter pensioneringen. Hugo Westerlund har tillsammans med andra forskare följt den självrapporterade hälsan före och efter pensioneringen. 17 Även här har forskarna använt GAZEL-data- basen. Studien pekar på att efter pensioneringen sjönk andelen personer som upplevde ohälsoproblem, som motsvarar 8–10 års förbättring i upplevd hälsa. Förändringarna var likartade i grupper med olika kön och yrke. Förbättringen var starkast för dem som före pensioneringen upplevde dålig arbetsmiljö eller ohälsa. Perso- ner som inte upplevde arbetsrelaterade problem före pensio- neringen uppgav inga förbättringar efter.

I en ny uppmärksammad studie har forskarna Andreas Kuhn, Jean-Philippe Wuellrich, Josef Zweimüller i Österrike lyckats ut- nyttja det faktum att rätten till förtidspension tidigarelades 3,5 år i vissa regioner.18 Reformen genomfördes i slutet av 1980-talet för att möta stålkrisen som drabbade vissa delar av landet. Därmed kunde man jämföra hur dödligheten utvecklades för industri- arbetare i dessa regioner efter reformen med andra delar av landet.

16Anni Helldán, Tea Lallukka, Ossi Rahkonen and Eero Lahelma: Changes in healthy food habits after transition to old age retirement. European Journal of Public Health.

17Hugo Westerlund et al, Self-rated health before and after retirement: findings from the French GAZEL cohort study.The Lancet, 2009.

18Andreas Kuhn, Jean-Philippe Wuellrich, Josef Zweimüller, Fatal Attraction?,

Access to Early Retirement and Mortality. IZA DP No. 5160, 2010.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

Resultaten visar att ökad förtidspensioneringen medförde för män en kraftig höjning av risken att dö före 67 år (13 procent). Döds- orsakerna och andra data indikerar en tydlig ökad incidens av hjärt- kärlsjukdomar, vilket kan peka på att pensioneringen medförde ogynnsamma förändringar i livsstilen. Det är naturligtvis svårt även i studier av detta slag att kontrollera för selektion.

En ny dansk studie kommer till motsatt resultat. Forskarna Paul Bingley och Peder J. Pedersen har undersökt hur införandet av efterlön 1979 påverkade hälsa och dödlighet.19 Efterlön är en för- tida pension som kan beviljas personer 60–66 år som arbetat ett visst antal år, utan hänsyn till deras hälsa eller andra förhållanden. Efterlönen blev mycket populär och har bidragit till en kraftig minskning av de äldres arbetskraftsdeltagande i Danmark. I studien har man i paneldata följt manliga industriarbetare födda 1906–1921 och utnyttjat det faktum att rätten till efterlön bara gäller personer som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa en tillräcklig tid. Forskarna tar hänsyn till hälsa före reformen genom att använda data om sjukhusvistelse och diagnos. Dessutom beaktar man skillnader i inkomst. Sedan följer man dödligheten i olika sjuk- domar. Resultaten visar att de som valde att pensionera sig tidigare fick en bättre hälsa och minskad dödlighet före 80 år.

I ytterligare en studie som visar positiva effekter på hälsan av pensioneringen följer forskarna Markus Jokela och kollegor tjänstemän i den s.k. Whitehall II-databasen där man över tiden samlar in data om tjänstemän i Storbritanniens regeringsför- valtning.20 Resultaten visar att självrapporterad hälsa förbättrades både vid obligatorisk och frivillig pensionering jämfört med hälsan för dem som fortsatte att arbeta, men förbättringen avtog med tiden.

19Paul Bingley and Peder J. Pedersen, Does early retirement keep you healthy and extend your life? The Danish National Center for Social Research, 2011.

20Markus Jokela et al., From midlife to early old age. Health trajectories associated with retirement. Epidemiology, 2010.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

4.5Effekter på kognitiva förmågor

En central fråga är givetvis hur människors kognitiva förmågor påverkas av att sluta att arbeta. Professor Boo Johanssons under- lagsrapport till utredningen visar att det finns en ganska om- fattande forskning om hur kognitiva förmågor försämras särskilt bland de äldsta, men betydligt mindre om åldrarna 55–70 år.21 En genomgång av tillgängliga kunskaper ges i kapitel 9.

Arbetet innebär för många personer höga krav i åtskilliga av- seenden, inte minst intellektuella ansträngningar. Både fysisk och social aktivitet i jobbet kan också bidra till att de kognitiva för- mågorna stimuleras. Förlusten av dessa stimulanser i arbetet efter pensioneringen, som inte kompenseras på annat sätt, kan bidra till en snabbare nedgång i kognitiva förmågor.

En viktig slutsats i underlagsrapporten är att nedgången av kognitiva förmågor under åldrandet inte är statisk och på förhand given. Både den enskildes och samhällets val kan med andra ord påverka utvecklingen för de äldre. De kognitiva förmågorna är en del av landets humankapital, vårdas detta kapital bland äldre kan det bidra både till tillväxten och till att reducera behovet av vård och omsorg. Regler och normer för pensionering har således vid- sträckta effekter på välfärden och ekonomin.

Forskningen om hur pensionering påverkar kognitiva förmågor är bara i sin början. Det finns endast ett fåtal studier som antingen undersöker samband på makronivå eller följer äldres förmågor före och efter pensioneringen, visar Boo Johanssons underlagsrapport.

Studien Mental Retirement pekar på att de äldres mentala för- måga är lägre i länder där man pensionerar sig tidigare.22 Under- sökningen omfattar data dels från USA, dels från Storbritannien och 11 andra europeiska länder. Som mått på kognitiv förmåga an- vänds ett enkelt minnestest som mäter hur många av 10 ord som man kan komma ihåg direkt och efter 10 minuter. Om man kommer ihåg alla ger det 20 poäng. Tester av detta slag visar att minnet försämras med åldern och testresultat har ett tydligt sam- band med den allmänna kognitiva förmågan.

Amerikanerna klarade testet bäst med i genomsnitt 11 poäng, följt av danskar och engelsmän med siffror strax över 10. I Italien var medelpoängen omkring 7, i Frankrike 8 och i Spanien bara

21Boo Johansson, Kognitiv hälsa och funktion under åldrandet. Underlagsrapport till Pensionsåldersutredningen, 2012.

22Susann Rohwedder, Robert Willis, Mental Retirement. RAND, 2009.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

något över 6. Forskarna visar att testpoängen samvarierade tydligt med den genomsnittliga pensionsåldern i länderna. I USA arbetar 65–70 procent i 60-årsåldern mot 10–20 procent i Frankrike och Italien.

Frågan är om det också finns samband på individuell nivå, dvs. hur påverkas kognitiva förmågor av att gå i pension. I en ny studie har forskaren Eric Bonsang och kollegor försökt mäta pensio- neringens kausala effekter genom att använda data i HRS för 1998– 2008 och i SHARE för 14 europeiska länder i de två första under- sökningsetapperna 2004 och 2006.23 Forskarna använder också bl.a. testet av förmågan att minnas 10 ord omedelbart och efter en stund. Information om pensionsstatus och tid med pension erhölls från enkätfrågor. Skillnader i olika länders pensionsbeteende an- vänds för att mäta effekten. Man använder sofistikerade ekono- metriska metoder för att kontrollera för bl.a. sammansättnings- effekter och endogenitet. Resultaten pekar på att pensionering har en stark och signifikant negativ effekt på den kognitiva förmågan, en nedgång av förmågan med närmare 10 procent.

Bonsang och kollegor framhåller att bristande kognitiva för- mågor är en stor och växande faktor bakom de ökade kostnaderna för vård och omsorg av äldre: ”…promoting labor force participation at an older age may not only insure the sustainability of social security systems but may also create positive health externalities that may in turn affect expenditures on long-term care”.

Den engelska forskaren Beverly A. Roberts och kollegor har undersökt om pensionering påverkar resultaten på kognitiva tester, när man kontrollerar för dessa förmågor före pensioneringen och andra faktorer som hälsa, livsstil, typ av arbete m.m.24 De använder den s.k. Whitehall II-databasen. Flera olika standardmetoder an- vänds för att mäta kognitiv förmåga, bl.a. minnestest och olika test av språkförmåga, före och efter pensioneringen. Resultaten visar att testpoängen ökade mellan de två mättidpunkterna, dvs. den kogni- tiva förmågan steg trots att tjänstemännen blev äldre. För personer som pensioneras var dock ökningen mer blygsam.

Paul Bingley och Alessandro Martinello vid det danska Social- forskningsinstitutet finner också att pensioneringen förbättrar de

23 Eric Bonsang, Stephane Adam, Sergio Perelman, Does Retirement Affect Cognitive Functioning? Netspar, 2010.

24 Beverly A. Roberts et al, Does retirement influence cognitive performance? The Whitehall II Study. J Epidemiol Community Health, 2010.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

kognitiva förmågorna.25 De har också undersökt förmågan att minnas ord i 12 länder. Man mäter hur ländernas pensionsålder och obligatorisk skolnivå påverkar minnesförmågan, allt annat lika. Undersökningen baseras på den amerikanska databasen HRS och motsvarande i Europa, SHARE, för personer i åldern 55–70 år.

Studien pekar på att de negativa effekterna av pensionering för- svinner om man kontrollerar för ålder och utbildning. Det finns bakomliggande samband mellan pensionsålder och utbildningsnivå. Högre utbildning leder både till senare pensionering och bättre kognitiv förmåga. Forskarna pekar på att resultaten kan tolkas så att de äldres produktivitet i dag sjunker långsammare än vad många väntar sig.

Forskningen lyfter ofta fram utbildningens betydelse också för den kognitiva utvecklingen på äldre dagar. Flera studier pekar på att de äldres förmågor i hög grad påverkas av tidig intellektuell träning och utbildning, men också av aktivitetsnivån när man blir äldre. Det råder konsensus om att kognitiv förmåga kan behållas och även utvecklas genom träning och ändrad livsstil som t.ex. fysiskt aktivitet.

I en ny studie av Stefan Agrigoroaei and Margie E. Lachman har man undersökt hur olika beteenden och faktorer förändrar de kognitiva förmågorna efter en 10-årsperiod.26 Studien omfattar cirka 5 000 amerikaner i åldern 32–84 år och mätningar gjordes 1995–1996 resp. 2004–2005. Sju olika kognitiva förmågor testades vi två tidpunkter genom en telefonenkät. Samtidigt undersöktes om deltagarna regelbundet engagerade sig i kognitiva aktiviteter som läsning, korsord, kurser osv. Andra enkätfrågor berörde graden av självkontroll, fysisk aktivitet, rökning, alkoholkonsum- tion m.m.

Resultaten visar att ju fler kognitiva aktiviteter deltagarna enga- gerade sig i, desto bättre kognitiva testvärden fick man i viktiga förmågor som episodiskt minne och analyskapacitet, även bland de äldre. Särskilt lovande enligt forskarna var att sådana aktiviteter, och andra aktiviteter som fysisk träning och sociala kontakter, till betydande del kunde kompensera för den kognitiva nackdel som personer med lägre utbildning kan ha som äldre.

25Bingley, P. and Martinello, A. Retirement improves cognitive performance. The Danish National Centre for Social Research Working Paper 07:2011, 2011.

26Stefan Agrigoroaei, Margie E. Lachman, Cognitive Functioning in Midlife and Old Age: Combined Effects of Psychosocial and Behavioral Factors. The Journals of Gerontology, 2011.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

I en studie av Coe m.fl. undersöktes hur tiden som pensionär påverkar kognitiva förmågor med hjälp av Health and Retirement Study i USA.27 Man undersökte olika minnesförmågor och nume- risk förmåga vid olika tidpunkter. Resultaten visar inga samband mellan dessa förmågor och tiden som pensionär.

Föreställningen att kognitiva förmågor avtar med någon slags lagbundenhet vid en viss ålder förefaller alltför statisk. Utveckling- en kan påverkas både i ungdomen och när man blir äldre. Detta är säkert en förklaring till att dagens generationer av äldre på olika tester i flera studier får bättre resultat än tidigare generationer. De nya generationerna av äldre fick bättre utbildning som unga och de kan som äldre dra nytta av växande möjligheter till intellektuella stimulanser, inte minst i det digitala samhället.

4.6Ökar lyckan efter pensioneringen?

På senare tid har främst ekonomer börjat studera om pensio- neringen ökar lyckan (happiness).28 Lyckoforskningen är ett ganska nytt område som också har blivit politiskt uppmärksammat i flera länder, bl.a. i Storbritannien och Frankrike. Lyckoforskningens problem är att man mäter subjektiva tillstånd genom att fråga människor hur lyckliga de är. Det kan variera mycket mellan olika tidsperioder och kulturer. Stora ansträngningar har lagts på att validera enkäter och frågor med mätningar av hjärnans aktiviteter m.m. Det börjar finnas en konsensus att lyckomätningar på ett meningsfullt sätt kan mäta livskvalitet och tillfredsställelse i livet, och dessutom bidra till nya kunskaper om vilka faktorer i livet som bidrar till ökad lycka.

I en tidig studie visade Kerwin Kofi Charles att förtida pension kan förbättra tillfredsställelsen i livet, givet att man försöker kontrollera för det faktum att personer med från början låg till- fredsställelse har en ökad benägenhet att gå i tidig pension.29

Forskaren Esteban Calvo har använt den amerikanska Health and Retirement Study HRS för att undersöka hur arbetsstatus 2000 påverkade välbefinnandet år 2002 för personer 59–69 år.30 Han för-

27Coe N.B. et al., The effect of retirement on cognitive functioning. Health Econ, 2011.

28För en översikt av forskningen om lycka, se Richard Layard, Happiness – Lessons From a New Science, 2005.

29Charles, K. K. Is retirement depressing? Labor force inactivity and psychological wellbeing in later life. NBER, 2002.

30Esteban Calvo, Does Working Longer Make People Healthier and Happier? MPRA, 2006.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

söker kontrollera för bakomliggande faktorer bl.a. genom att an- vända hälsostatus år 1998 och uppgifter om livsstil som rökning, motion osv. Undersökningen innehåller ett flertal frågor om hur man upplever sin situation, känsla av ensamhet och lycka. Calvo finner att äldre personer som arbetade år 2000 rapporterade större tillfredsställelse med livet än de som inte arbetade. Calvo och kollegor har också visat att en stegvis övergång till pension inte tycks förbättra livskvaliteten. Det som avgör tillfredsställelsen är om pensioneringen är självvald eller påtvingad. Även här kan selek- tionen ställa till problem om exempelvis från början ”lyckligare”

äldre oftare väljer att fortsätta att arbeta.

Peder J. Pedersen och Torben Dall Schmidt har visat att lämna arbetskraften, allt annat lika, har en tydligt negativ inverkan på tillfredsställelsen med livet, främst i sydliga Europa.31 De har använt data om självrapporterad livskvalitet i undersökningen

European Community Household Panel som följer personer över tiden. Även dessa forskare pekar på att lyckan förmodligen beror på om man frivilligt lämnar ett mindre tillfredsställande jobb resp. om man uppfattar sig mer eller mindre tvingad att lämna jobbet. Man visar också att de som är äldre än 60 år är den åldersgrupp som rapporterar högst tillfredsställelse med nuvarande aktivitets- situation.

De holländska forskarna Eric Bonsang och Tobias J. Klein finner i en ny studie att efter pensioneringen känner äldre mindre tillfredsställelse med inkomsten men mer tillfredsställelse med sin ökade fritid.32 Pensionärerna förefaller ändra den vikt man tillmäter dessa faktorer, och ger mer vikt till den ökade fritiden och mindre till inkomsten. Frivillig pension har en obetydlig effekt på lyckan, men påtvingad pension försämrar tillfredsställelsen. Forskarna har använd longitudinella data i den tyska German Socio-Economic Panel GSOEP.

31Peder J. Pedersen, Torben Dall Schmidt, Happiness in Europe: Cross-Country Differences in the Determinants of Subjective Well-Being. IZA, 2009.

32Eric Bonsang, Tobias J. Klein, Retirement and Subjective Well-Being. Maastricht University. IZA, 2011.

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

4.7Stor brist på kunskaper

Denna översikt har fokuserat på pensioneringens effekter på indi- viduell livskvalitet och välfärd och förbigått hur pensionsregler m.m. kan påverka sysselsättning, ekonomisk tillväxt och offentliga finanser. Som visas i kapitel 5 skulle en högre faktisk pensionsålder och fortsatt ökad sysselsättning bland äldre bidra till ökade resurser i samhället och en mer uthållig finansiering av välfärdstjänsterna. På ett samhällsekonomiskt plan har pensioneringsbeteendet påtagliga effekter på det ekonomiska välståndet och vilken kvalitet som kan erbjudas i välfärdstjänsterna i framtiden.

Forskningen om pensioneringens effekter på livskvalitet och välfärd är fortfarande i sin linda. Det kan finnas fler studier som visar positiva eller negativa effekter av ålderspensioneringen som inte har beaktats. De olika studiernas kvalitet har inte heller be- dömts ingående.

Sammanställningen indikerar dock att våra föreställningar att ålderspensionering generellt sett ökar välfärden inte kan styrkas med kunskaper från forskningen, men heller inte förkastas. På de flesta områden är resultaten motstridiga. Somliga studier pekar på att välfärden förbättras efter pensioneringen, andra på för- sämringar. Effekterna är olika beroende på individuella förhållan- den. För personer med slitsamma jobb kan pensioneringen bidra till bättre livskvalitet. Andra, som har jobb som intresserar dem, som maskinförare eller professorer, kan känna större tillfreds- ställelse om de kan och får fortsätta att jobba. Det går inte att bedöma om en högre faktisk pensionsålder och ett längre arbetsliv i genomsnitt kommer att förbättra eller försämra välfärden.

På en punkt verkar man dock kunna dra vissa slutsatser. Pensio- neringen förefaller får åtskilliga äldre leda till en bättre ekonomi än före pensionen, åtminstone de första åren och om man tar hänsyn till minskade kostnader. Givetvis är spridningen betydande, somliga får betydligt bättre ekonomi efter pensioneringen, andra får försämringar. Det är dock helt klart att ett längre arbetsliv påtagligt förbättrar den ekonomiska standarden efter pensio- neringen (se kapitel 14).

När det gäller pensioneringens effekter på livsstil, hälsa, dödlig- het, kognitiv förmåga och tillfredsställelse med livet brottas forsk- ningen med betydande metodologiska problem, trots allt bättre longitudinella data där man följer individer över tiden.

SOU 2012:28

Ålderspensionens välfärdseffekter

Ett sådant problem är att flera studier undersöker vad som händer med välfärd och livskvalitet efter tidig pensionering, och inte efter ålderspensionering. Det är väl styrkt att personer med hälsoproblem resp. som upplever arbetsmiljöbrister i jobbet har en större benägenhet att gå tidigt i pension. Det är självklart att äldre som känner sig utslitna och kanske har hälsoproblem kan uppleva att pensioneringen ger en högre livskvalitet. Risken att gå i tidig pension ökar också för personer som bor i regioner med hög arbetslöshet. Personer med egna företag, stimulerande och fria arbeten tenderar att fortsätta att jobba. Det finns således kraftiga selektioner till tidig pensionering som kan bidra till att överskatta de positiva effekterna av pensionering. Det kan å andra sidan vara så att personer som går i tidig pension ofta gör det ofrivilligt, under påtryckningar från arbetsgivare, kamrater och facket, vilket tycks leda till sämre tillfredsställelse med livet. Forskarna försöker givet- vis att kontrollera för dessa selektioner, men ofta saknas data för att rimligt säkert eliminera eller minimera problemen när man jäm- för välfärden före och efter pensionering.

Ett annat problem är att skilja effekterna från pensioneringen från effekter av det naturliga åldrandet när man studerar välfärden före och efter pensionering. När man följer välfärd och livskvalitet före och efter pensioneringen för en grupp äldre kommer en del av förändringarna av t.ex. hälsa och kognitiva förmågor att bero på åldrandet i sig.

Tyvärr är det ytterst få studier som försöker besvara huvud- frågan, nämligen hur välfärd och livskvalitet påverkas av pensio- nering jämfört med att fortsätta att jobba. Det är också svårt att särskilja effekten av ett aktivt arbetsliv från ett aktivt liv efter pensioneringen. De flesta studier undersöker statistiska samband, få försöker fastställa kausala effekter. Några undersökningar har dock använt experimentliknande situationer, som exempelvis att nya regler har gällt vissa men inte alla äldre. I denna första och ofullständiga genomgång har det dock inte varit möjligt att bedöma vilka av de fåtal studier som finns vars resultat man bör tillmäta störst vikt. Ett intryck är dock att kausalt inriktade studier ger mindre positiva effekter av pensioneringen.

En annan begränsning är att samtliga studier är genomförda i andra länder, ofta på speciella grupper, inte sällan på förhållande som gällde för många årtionden sedan. Betydande skillnader i be- folkningens hälsa, arbetsmarknad och arbetsliv, pensionsregler osv. mellan länder samt de omfattande förändringar som sker över tiden

Ålderspensionens välfärdseffekter

SOU 2012:28

gör att man bör vara försiktig med att överföra resultaten till Sverige i dag.

En viktig observation är dock att forskningsresultaten pekar på att den som känner sig tvingad att gå i pension – av pensionsregler, attityder eller omgivningens förväntningar – kan uppleva att livet försämras efter pensioneringen. Arbetets betydelse för delaktighet och gemenskap kanske också gäller äldre personer; arbetslinjen kanske har en roll att spela även efter 65.

En generell slutsats förefaller också vara att den successiva för- sämringen av hälsa, fysisk och kognitiv förmåga när man blir äldre bara delvis är en följd av åldrandet. Nedgången är antagligen till en större del än vad vi i dag vet en följd av de val som varje individ och samhället gör. Äldre som väljer att minska ansträngningarna för kroppen och hjärnan upplever ett snabbare åldrande än andra som försöker upprätthålla en högre aktivitet. På liknande sätt påverkar samhället och arbetsmarknadens parter det fysiska och psykiska åldrandet, genom de regler som styr normer och formar pensio- neringsbeteendet.

Ålderspensionens effekter på medborgarnas välfärd och livs- kvalitet är en central men bortglömd fråga där det behövs både mer kunskapsöversikter och svensk forskning.

5Därför bör fler äldre arbeta längre

De flesta inser antagligen att när vi lever längre måste vi arbeta längre, annars blir försörjningsbördan efter hand omöjlig för dem som arbetar. Även äldre behöver arbeta längre. Ett stort antal analyser och rapporter har påvisat detta självklara samband under många år. Frågan uppmärksammas återkommande i media och den offentliga debatten. Det kan ändå finnas skäl att här sammanställa och uppdatera argumenten för ett längre arbetsliv. Redovisningen i detta kapitel bygger bl.a. på underlagsrapporten ”Högre pensions- ålder – motiv för och emot”.1

5.1Längre liv och försörjningsbördan

Den ökande livslängden är ett av välfärdssamhällets viktigaste framsteg. Det kan upprepas många gånger. För tidig död är den största förlusten, inte bara för den som dör, utan också för närstående och samhället. När allt fler får leva allt närmare sin maximala livslängd minskar den mest grundläggande orättvisan, spridningen i livslängd.

Det sagt, den demografiska utvecklingen med en ökad andel äldre i befolkningen är en permanent förändring som kommer att få betydande konsekvenser på en rad samhällsområden. Försörj- ningsbördan för äldre beskrevs förr – och långt in på 1990-talet – oftast som ett puckelproblem: den stora 1940-talsgenerationen var ett ”köttberg” som skulle bli bekymmersamt fram till 2030-talet, men sedan försvinna. Vad man inte räknade med var den långsiktigt ökande medellivslängden. SCB antog i sina befolkningsprognoser att medellivslängden skulle fortsatta att öka under högst ett par

1 Olsson H., Högre pensionsålder – motiv för och emot, underlagsrapport till Pensionsålders- utredningen, 2012.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

decennier framåt. Numera räknar SCB och andra demografiska prognosmakare i utvecklade länder med en fortsatt långsiktig ökning av livslängden (se kapitel 8). Den väntade livslängd- sökningen har höjts med drygt ett år på 10 år. År 2001 beräknades den behövliga pensionsåldern för årskullen född 1955 till 66 år och 1 månad mot 67 år och 2 månader i den senaste beräkningen. När pensionsreformen beslutades 1994 var den senast kända förväntade återstående livslängden vid 65 års ålder 17,4 år. År 2009, dvs. 16 år senare, hade den återstående livslängden ökat med cirka två år. Utan anpassningsmekanism i pensionssystemet skulle det innebära en höjning av de samlade pensionsutgifterna med närmare 15 procent. Medellivslängden för män antas i dag öka från 79,5 till 84,2 år mellan åren 2010 och 2050. För kvinnor väntas medel- livslängden under samma period öka från 83,5 till 86,5 år. Fram till 2085 ökar medellivslängden med ytterligare 2 år för såväl män som kvinnor, dvs. i något minskad takt jämfört med 2010–2050.

Demografiska försörjningskvoter

Den vanligaste metoden att illustrera den grundläggande struktu- rella förändringen i befolkningens sammansättning är att använda demografiska försörjningskvoter. Internationellt använda försörj- ningskvoter visar att antalet personer som är 65 år och äldre i för- hållande till den s.k. förvärvsaktiva befolkningen (15–64 år alter- nativt 15–64 år) med relativt kortvariga uppehåll, kommer att fort- sätta stiga (se diagram 5.1).

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

Källa: SCB samt egna beräkningar.

I dag går det cirka 30 personer i åldern 65 år och äldre på 100 personer i åldern 20–64 år. Om 30 år kommer det att finnas över 40 personer i åldern 65 år eller äldre per 100 personer i åldern 20–64 år.

Att befolkningen i högre åldrar ökar i förhållande till den övriga befolkningen beror i huvudsak på antagandet om en fortsatt minskad dödlighet i högre åldrar. I SCB:s befolkningsprognos ökar den förväntade livslängden vid 65 år från 21,1 till 23,6 år för kvinnor och från 18,1 till 21,8 år för män mellan 2010 och 2060. Om i stället dödlighet i högre åldrar antas oförändrad skulle antalet invånare i åldern 65 år och däröver på sikt stabiliseras i förhållande till antalet invånare i åldersgruppen 20–64 år.

Den kraftiga ökningen av antalet äldre under prognosperiodens två första decennier beror däremot till relativt liten del på att dödligheten minskar. Orsaken är i stället att inflödet till ålders- gruppen 65 år och äldre blir betydligt större än tidigare. I diagram 5.2 åskådliggörs utvecklingen av antalet 65-åringar i befolkning

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

Källa: SCB

De äldre ökar således både i antal och i relation till den övriga befolkningen. Till det kan läggas att det sker en förskjutning i

ålderssammansättningen inom gruppen äldre. Antalet ”äldre äldre” i de övre åldersgrupperna ökar i snabbare takt än gruppen ”yngre äldre”. Förskjutning i de äldres åldersammansättning är i huvudsak en följd av antagandet om en fortsatt minskad dödlighet bland äldre. Med en oförändrad dödlighet skulle utvecklingen av antalet äldre i olika åldrar bli mer likartad.

I diagram 5.3 framgår hur antalet personer i olika åldersgrupper utvecklas relativt antalet personer i åldersgruppen 20–64 år enligt SCB:s befolkningsprognos. Åldersgruppen 80 år och äldre för- dubblar sin andel samtidigt som de i åldersgruppen 65–79 år ökar med en ungefär en tredjedel. Antalet barn och ungdomar utvecklas däremot på ungefär samma sätt som antalet invånare i åldern 20– 64 år.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

0,45

0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

80+ 65-79 0-19 år

Källa: SCB

Antalet personer i åldern 80 år och äldre per 100 sysselsatta perso- ner kommer att öka särskilt kraftigt (diagram 5.3). Det är i denna ålder som människors behov av äldreomsorg börjar ökar. I dag går det cirka 11 i denna åldersgrupp på 100 sysselsatta. Antalet har inte ökat nämnvärt de senaste 10 åren och kommer inte att göra det under de närmaste åren heller. Orsaken är att det var relativt få som föddes på 1930-talet. Snart närmar sig dock 40-talistgenerationen åldern 80 år och äldre. Om sysselsättningsgraden framöver minskar i samma takt som under perioden 1980–2010 kommer det år 2070 att finnas 25 personer i åldern 80 år eller äldre per 100 sysselsatta.

Källa: SCB

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

”Ekonomisk försörjningsbörda”

Demografiska försörjningskvoter är ganska stelbenta och under- skattar de utmaningar vi står inför. I dessa kvoter bortser man framför allt från att inte alla i åldern 15–64 år arbetar och att en del som är över 65 år fortsätter att arbeta. Dessa förhållanden för- ändras över tiden, vilket kan ge upphov till vilseledande slutsatser.

Det är mer relevant att beräkna en ”ekonomisk försörj- ningsbörda” som visar över tiden hur många icke sysselsatta respektive 65 år och äldre som framöver ska försörjas av dem som är sysselsatta. I dag (2010) finns det 75 icke-sysselsatta 15 år och äldre (dvs. inkl. pensionärer) per 100 sysselsatta. Bara hälften av dessa utgörs av gruppen 65 år och äldre. De övriga är studerande, förtidspensionerade med sjuk- eller aktivitetsersättning, personer med pension före 65 års ålder (allmän pension, tjänstepension, avgångsvederlag, hemarbetande m.fl.) Sjukskrivna som har kvar sin anställning räknas som sysselsatta.

Om antalet sysselsatta fortsätter att växa i takt med befolk- ningen i åldern 15–64 år kommer det redan 2035, när ”40-talist- puckeln” börjat ebba ut, att finnas 89 icke-sysselsatta 15 år och äldre per 100 sysselsatta (diagram 5.4).

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

Alt. 1. Antalet sysselsatta antas förändras i samma takt som befolkningen 1 5–64 år.

Alt. 2. Antalet sysselsatta i relation till befolkningen 15 –64 år antas minska i samma takt som under perioden 1980–2010, dvs. med 0,3 procent per år.

Källor: SCB, arbetskraftsundersökningar (AKU), befolkningsstatistik och befolkningsprognos 2011.

För att eliminera ökningen i försörjningsbördan till år 2070 behöver sysselsättningen öka med cirka 500 000 personer, dvs. cirka 10 procent. Befolkningen måste förlänga sitt arbetsliv med i genomsnitt 4 år, givet oförändrad ålder vid debuten på arbets- marknaden.

Risken att utvecklingen går åt motsatt håll är dock inte obetyd- lig, dvs. att sysselsättningsgraden fortsätter att minska (sysselsatta i relation till åldersgruppen 15–64 år). Om sysselsättningsgraden framöver minskar i samma takt som under perioden 1980–2010 kommer det om cirka 20 år att finnas 100 icke-sysselsatta i åldern 15 år och däröver inklusive pensionärer per 100 sysselsatta. Det ska då noteras att under 1980-talet ökade sysselsättningsgraden som följd av att kvinnornas inträde på arbetsmarknaden fullbordades. Sedan 1990 har kvinnors och mäns sysselsättningsgrader utvecklats

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

i stort sett parallellt. Tar man 1990 som utgångspunkt för kalkylen blir ökningen av icke-sysselsatta per sysselsatt ännu kraftigare.

5.2Effekter på pensionssystemet

I detta avsnitt sammanfattas Pensionsmyndighetens senaste kalkyl över den allmänna inkomstpensionens finansiella utveckling och förändringarna av pensionsnivåerna.2 Framskrivningen baseras på oförändrat pensionsbeteende, dvs. äldre väljer att pensionera sig relativt tidigt även framöver trots den ökande medellivslängden. Kalkylen utgår från delvis inaktuella antaganden om den samhällsekonomiska utvecklingen.3 Den bedöms trots detta rimligt väl fånga huvuddragen i pensionernas utveckling om ingenting händer med pensionsåldern.

Att den förväntade återstående livslängden vid 65 år gradvis höjs och att landets pensionärer lever allt längre utgör långsiktigt inget hot mot pensionssystemets stabilitet. Det finns mekanismer inbyggda som gör pensionerna lägre om pensionsåldern inte stiger. I takt med att medellivslängden höjs sker en höjning av pensio- nernas delningstal vilket, allt annat lika, ger en lägre årlig inkomst- pension för den enskilde pensionären. Delningstalet relaterar pensionen till den återstående livslängden vid pensionerings- tillfället. Balanseringen, den s.k. bromsen, träder i kraft om systemets tillgångar understiger skulderna och sänker både pen- sioner och de pensionsrätter som är under intjänande. Om pensionsbeteendet inte följer med livslängdsökningen kommer balanseringen oftare att träda i kraft. Förtroendet för pensions- systemet kan väntas försvagas om många anser att kompensa- tionsgraden är för låg vid en oförändrad pensionsålder. Krav kan ställas på förändringar och kompletteringar som river ned grund- erna för pensionsreformen. Pensionssystemets politiska stabilitet kan undergrävas. Även för pensionssystemet är det således ange- läget att längre liv också för med sig längre arbetsliv.

2Orange rapport 2011, Pensionsmyndigheten.

3Pensionsmyndighetens Orange rapport 2012 är försenad av tekniska orsaker.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

5.2.1Beräkningsförutsättningar

Som grund för Pensionsmyndighetens framskrivning, som redo- visas i avsnitt 5.2.2, ligger den bedömning av samhällsekonomins utveckling som Konjunkturinstitutets publicerade i december 2010, dvs. före den aktuella skuldkrisen och inbromsningen i framför allt Europas ekonomier. I bedömningen förutsågs en fortsatt åter- hämtning av svensk ekonomi efter den omfattande nedgång som inträffade i samband med finanskrisen 2008/2009. Svensk BNP antas växa med 3,8 respektive 2,9 procent åren 2011 och 2012 efter att ha ökat med inte mindre än 5,6 procent år 2010. Trots de höga tillväxttalen och en ökad sysselsättning minskar emellertid arbets- lösheten ganska långsamt och uppgår till 7,5 procent år 2012. Detta är en högre nivå än den arbetslöshet som Konjunkturinstitutet bedömer vara förenlig med konjunkturell balans på arbets- marknaden. Konjunkturinstitutet bedömde i december 2010 att balans på arbetsmarknaden först nås 2015 då arbetslösheten når ner i 6,7 procent4.

I Pensionsmyndighetens framskrivning förutsätts att arbets- kraftsdeltagande, relativ arbetslöshet, sjukskrivningsfrekvens m.m. efter år 2012 är i princip konstant inom varje årsklass i be- folkningen.5 Metoden innebär att man låser de förhållanden som förutsätts råda på arbetsmarknaden år 2012.

För förhållandet mellan pensionssystemets inkomster och utgifter har det betydelse i vilket konjunkturläge som framskrivningen startar. Om 2015 i stället använts som startpunkt för fram- skrivningen hade pensionssystemets inkomstsida blivit starkare även fortsättningsvis. Det beror på att man då hade utgått från ett läge med konjunkturell balans med ett högre arbetskrafts- deltagande och en lägre arbetslöshet än år 2012.

Att utgå från ett läge med konjunkturell balans är brukligt vid längre framskrivningar av samhällsekonomins utveckling. Framtida konjunkturförändringar saknar då betydelse för framskrivningen

4Konjunkturinstitutets senaste bedömning från augusti 2011 uppvisar mycket små skillnader jämfört med bedömningen från december 2010 vad avser läget på arbetsmarknaden år 2012. Arbetslösheten beräknas för år 2012 bli 7,5 procent jämfört med 7,6 procent i den tidigare bedömningen. Däremot har bedömningen av arbetslöshetens långsiktiga nivå vid kon- junkturell balans sänkts med ungefär en halv procentenhet till 6,1 procent. Institutet räknar med andra ord med en högre långsiktig förvärvsfrekvens denna gång jämfört med i den bedömning som gjordes i december 2010.

5Antagandet om oförändrat arbetskraftsdeltagande i respektive åldersgrupp innebär bland annat att utbildningssystemet förutsätts ha oförändrad omfattning, men också att det är ålder och inte utbildning eller etnisk bakgrund som avgör omfattningen av sjukskrivningar och arbetslöshet eller när medborgarna slutligen lämnar yrkeslivet.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

och dess resultat. Men detta förutsätter i sin tur att framtida konjunktursvängningar är symmetriska, dvs. att låg- och hög- konjunkturerna är lika långa och har samma amplitud. Att så skulle bli fallet fortsättningsvis är emellertid inte självklart. Under de senaste decennierna förefaller lågkonjunkturerna ha varit både mer utdragna och mer uttalade än högkonjunkturerna. Tillstånd av låg- konjunktur har med andra ord varit vanligare än tillstånd av hög- konjunktur. År 2012 skulle möjligen vara att föredra som utgångs- punkt för Pensionsmyndighetens framskrivning. I Pensions- myndighetens framskrivning förutsätts i princip oförändrade inkomstförhållanden; ett oförändrat arbetskraftsdeltagande är ett uttryck för detta. Men framskrivningsmetoden förutsätter också att taken i socialförsäkringssystemen gradvis höjs i takt med lönerna, ett inte orimligt antagande när perspektivet är så långt. Alternativet med realt oförändrade tak skulle annars efter hand leda till att trygghetssystemen omvandlades från inkomsttrygghet till grundtrygghet. Ett avsteg från denna beräkningsprincip görs dock för garantipensionen. Taket för garantipension förutsätts även fortsättningsvis följa pris- och inte löneutvecklingen. Antagandet bidrar på sikt till att de med lägst pension får allt lägre pension i förhållande till genomsnittsinkomsten.

Andelen personer i förvärvsaktiv ålder med en årsinkomst över ett inkomstbasbelopp antas i beräkningen långsiktigt ligga på en nivå kring 88 procent vilket motsvarar den beräknade nivån 2012. Den reala tillväxten i snittinkomst har efter 2012 satts till 1,8 procent per år. Buffertfondens reala avkastning har antagits vara 3,25 procent. Samma avkastning, efter förvaltningskostnader, har antagits för premiepensionsfonderna.

Beräkningen av pensionssystemets utveckling fram till och med 2085 baseras på SCB:s befolkningsprognos från 2010.

5.2.2Beräkningsresultat

Denna analys av pensionssystemets framtid avser inkomstpen- sionssystemets finansiella utveckling. Tre huvudsakliga aspekter tas upp:

avgiftsnettot

fondstyrkan

balanstalet

SOU 2012:28		Därför bör fler äldre arbeta längre

Källa: Pensionsmyndigheten

Det finansiella sparandet bidrar till förändringen i AP-fondernas storlek. Till detta kommer förändringar i tillgångarnas marknads- värden vilka kan vara av betydande storlek. År 2010 ökade AP- fondernas tillgångar med sammanlagt 68 miljarder kronor, främst beroende på aktiekursernas kraftiga uppgång.

Pensionssystemets finansiella ställning beror på utvecklingen av flera faktorer av demografisk och ekonomisk natur. I den först- nämnda kategorin återfinns faktorer som nativitet, nettoinvandring och mortalitet. Ekonomiska faktorer av betydelse är utvecklingen av de förvärvsaktivas inkomster, arbetskraftsdeltagandet och AP- fondernas framtida avkastning.

5.2.3Avgiftsnettot6

Förhållandet mellan antalet avgiftsbetalare och antalet pensionärer har stor betydelse för avgiftsnettot. Ett ökat antal avgiftsbetalare innebär, allt annat lika, att avgiftsinkomsterna ökar i förhållande till pensionsutbetalningarna. Antalet avgiftsbetalare bestäms av antalet personer i ”förvärvsaktiv ålder” och andelen av dessa som har förvärvsarbete eller annan pensionsgrundande och avgiftsbelagd inkomst.

Antalet avgiftsbetalare kan öka endera genom ett ökat arbets- kraftsdeltagande eller genom att befolkningen i förvärvsaktiv ålder

6 Avgiftsnettot är skillnaden mellan systemets avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Avgiftsnettot motsvarar (efter avdrag för förvaltningskostnader m.m.) systemets primära finansiella sparande. Det totala finansiella sparandet innefattar även AP-fondernas avkastningsnetto, som består av räntor och aktieutdelningar.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

ökar. Det senare kan ske genom en ökad nettoinvandring, vilket ger en omedelbar effekt, eller genom ett ökat barnafödande, vilket ger effekt på den förvärvsaktiva befolkningens storlek först på ett par decenniers sikt. Befolkningen i förvärvsaktiv ålder kan också öka genom en minskad dödlighet, men eftersom dödligheten i denna åldersgrupp redan i utgångsläget är låg är denna potential förhållandevis begränsad.

Ett ökat antal avgiftsbetalare påverkar pensionssystemets in- komstsida positivt oavsett om anledningen är ett tillskott till befolkningen eller en ökad andel avgiftsbetalare. Däremot blir effekten på utgiftssidan till vissa delar olika. Ett tillskott till be- folkningen i förvärvsaktiv ålder leder med tiden till ett tillskott av pensionärer. Ett högre arbetskraftsdeltagande och en ökad andel avgiftsbetalare ger inte upphov till ett i motsvarande grad ökat antal pensionärer, men däremot till på sikt högre genomsnittliga pen- sioner7. I båda fallen blir därmed pensionsutbetalningarna större på sikt.

Som tidigare beskrivits antas i pensionsmyndighetens kalkyl ett oförändrat arbetskraftsdeltagande efter 2012. Trots en fortsatt positiv, om än avtagande, nettoinvandring, ökar antalet invånare i åldersgruppen 20–64 år mycket lite under kommande 25-årsperiod. Den årliga ökningen uppgår endast till i genomsnitt cirka 0,1 pro- cent. Även under efterföljande 50 år är ökningen ytterligt begränsad. Här spelar de fortsatt relativt låga födelsetalen in. Det innebär att antalet avgiftsbetalare är i stort sett oförändrat fram- över. Denna utveckling ska ställas i relation till den kraftiga ökningen av antalet äldre.

7 Ett ökat arbetskraftsdeltagande i högre åldersgrupper kan t.o.m. leda till ett minskat antal pensionärer.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

Källa: SCB och Pensionsmyndigheten.

Anm.: Den inverterade äldrekvoten är beräknad som antalet invånare i åldersgruppen 20–64 år relativt antalet invånare i åldersgruppen 65 år eller äldre. Avgiftsnettot är skillnaden mellan inkomstpensionssystemets avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar räknat som procent av avgiftsinkomsterna.

Det höga inflödet av pensionärer medför att pensionssystemets avgiftsnetto reduceras påtagligt under innevarande decennium (diagram 5.5). Den bestående förbättring som sedan sker är inte i första hand ett resultat av befolkningsutvecklingen utan av tidigare genomförda regeländringar i systemet. I takt med att antalet ATP- pensionärer blir allt färre och i takt med att livslängdsantagandena får ökat genomslag sker en anpassning av pensionsutbetalningarna till avgiftsinkomsternas nivå. En större del av den inkomst- grundande pensionen har då också flyttats över till premie- pensionssystemet. Denna process är utdragen, men är i stort sett avslutad i samband med att avgiftsnettot övergår till att bli positivt, dvs. kring 2040.

Förhållandet mellan antalet avgiftsbetalare och antalet pensio- närer har, som tidigare understrukits, stor betydelse för avgifts- nettot, men det råder inget enkelt samband mellan dem. Avgifts- nettot förbättras avsevärt mellan 2020 och 2050 trots att antalet äldre ökar gradvis i förhållande till åldersgruppen 20–64 år

Tillväxten i de förvärvsaktivas genomsnittinkomster spelar en avgörande roll för nivån på de pensioner som i framtiden ska

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

betalas ut, men har begränsad betydelse för pensionssystemets finansiella stabilitet. Eftersom pensionerna genom sin anknytning till inkomstindex följer genomsnittsinkomsten medför förändrad genomsnittsinkomst en parallell förändring i avgiftsinflödet och pensionsutbetalningarna och följaktligen – i princip – ingen effekt på avgiftsnettot.

5.2.4Fondstyrka8 och balanstal9

Avkastningen på AP-fonderna påverkar AP-fondernas storlek och därmed fondstyrkan och balanstalet. Den negativa effekten på fondstyrkan och balanstalet av en svag utveckling av avgiftsnettot kan kompenseras av hög avkastning på fondkapitalet. I kalkylen används en real avkastning på 3,25 procent. Av fundamental bety- delse både för fondstyrkan och balanstalet är avkastningens storlek i relation till genomsnittsinkomsten. Med en avkastning lika med ökningen i genomsnittsinkomsten bidrar i princip inte buffert- fondens avkastning till den långsiktiga finansieringen av pensio- nerna. Buffertfonden blir demografiskt betingad och för systemets finansiering en neutral förvaring av pensionskapital. Om däremot avkastningen på AP-fonderna är högre än ökningen av genom- snittsinkomsten kommer fondkapitalet att ge ett positivt bidrag till pensionssystemets finansiering.

8Fondstyrkan är storleken på det marknadsvärderade AP-fondskapitalet dividerat med årets pensionsutbetalningar. Fondstyrkan visar hur många års pensionsbetalningar som fonden räcker till.

9Balanstalet är ett sammanfattande mått på pensionssystemets finansiella ställning. Balans- talet är kvoten mellan systemets totala tillgångar och dess skulder. Tillgångarna utgörs av avgiftstillgången (värdet av systemets rätt att ta ut pensionsavgift) samt AP-fondernas marknadsvärden. Avgiftstillgången är värdet av avgiftsflödet till inkomstpensionen. Det beräknas genom att multiplicera den utjämnade avgiftsinkomsten med omsättningstiden där omsättningstid speglar den förväntade tiden från det att pensionsrätt tjänas in till dess den betalas ut som inkomstpension.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

Källa: Pensionsmyndigheten.

Hur avgörande AP-fondernas avkastning är för pensionssystemets finansiella ställning åskådliggörs i diagrammen 5.6 och 5.7. Vid sidan av Pensionsmyndighetens basscenario, där avkastningen förutsätts vara 3,25 procent, redovisas en kalkyl där avkastningen satts till 5,5 procent. I detta scenario antas också en något snabbare tillväxt i genomsnittsinkomsten än i basscenariot (2,0 procent jämför med 1,8 procent). Skillnaderna i genomsnittsinkomst bör dock ha liten betydelse för jämförelsen.

Till följd av att avgiftsnettot under de närmaste decennierna är negativt sker en gradvis nedgång i fondstyrkan när AP-fondernas avkastning antas till 3,25 procent. I alternativet med en real avkastning på 5,5 procent stabiliseras fondstyrkan kring 3,5 och stiger sedan påtagligt från och med år 2040. År 2060 motsvarar fonden 10 års pensionsutbetalningar och mindre än 20 år senare är fondstyrkan den dubbla.

Eftersom AP-fonderna ingår i balanstalets täljare påverkas också detta av vilket antagande som görs om avkastningen. I basscenariot förbättras balanstalet gradvis från 2020. Det når 1,1 år 2060 och fortsätter sedan uppåt. Med ett antagande om en avkastning på 5,5

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

procent nås balanstalet 1,1 redan i mitten av 2030-talet. År 2060 uppgår balanstalet till 1,3 i detta alternativ.

Källa: Pensionsmyndigheten.

Det är uppenbart att antagandet om AP-fondernas avkastning har stor betydelse för utfallet av beräkningarna. Ju större fonderna blir desto större betydelse får också antagandet om avkastningen. Linjerna som visar det högre avkastningsalterantivet har en expo- nentiell utveckling. Med en fondstyrka som överstiger 20 och en avkastning på 5,5 procent behövs det inte längre några avgifter för att finansiera pensionsutbetalningarna. Under sådana förhållanden blir en diskussion om eventuella osäkerheter kring övriga para- metrar i beräkningen, t.ex. födelsetal, nettoinvandring och arbets- kraftsdeltagande, relativt ointressanta. Det antagande som görs om AP-fondernas avkastning blir därmed i hög grad avgörande för bedömningen av pensionssystemets finansiella stabilitet.

Ett oförändrat pensionsbeteende kommer att medföra påfrest- ningar för inkomstpensionssystemet. Under innevarande decen- nium kommer pensionsutbetalningarna att öka snabbare än avgifts- inkomsterna. Avgiftsnettot kommer att i ökad grad bli negativt. De växande underskotten sammanhänger med ett omfattande inflöde

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

av nya pensionärer, samtidigt som antalet avgiftsbetalare ökar obetydligt.

Trots en fortsatt ogynnsam befolkningsutveckling inträffar en vändpunkt kring år 2020. Därefter förbättras pensionssystemets avgiftsnetto gradvis. Det gör att underskotten gradvis minskar och att avgiftsnettot från och med år 2040 beräknas bli positivt.

Pensionssystemets finansiering fram till denna tidpunkt klaras genom en reducering av AP-fondernas tillgångar. År 2040 beräknas AP-fondernas värde motsvara endast ett års pensionsbetalningar mot drygt 4 år 2010.

Pensionsmyndigheten nya framskrivningar förväntas ge ännu något försvagade resultat vad gäller avgiftsnetto, fondstyrka och balanstal. Det beror på att kalkylerna på grund av bl.a. skuldkrisen utgår från en sämre konjunkturell situation inklusive längre värden i AP-fondernas tillgångar. Utmaningarna som följer av fortsatt ökad medellivslängd kommer i de nya beräkningarna att visas vara större än vad som tidigare har antagits.

Tekniskt sett är pensionssystemet finansiellt uthålligt. Förtro- endet kommer dock inte bli lika uthålligt om den genomsnittliga bruttkompensationsgraden sjunker kraftigt för dagens och fram- tidens pensionärer. Ett viktigt argument för ett längre arbetsliv för äldre är att värna om pensionssystemets faktiska uthållighet.

5.3Vad händer med pensionerna

Nuvarande avgiftsbestämda allmänna pensionssystem innebär att pensionernas kompensationsgrad, dvs. pensionen i förhållande till inkomstnivån under det sista året före pensioneringen, med oför- ändrat pensionsbeteende sänks i takt med att vi lever allt längre. Dagens yngre generationer som kan väntas leva längre än dagens äldre kommer således att behöva arbeta några extra år för att få till- räckliga pensioner, dvs. pensioner på motsvarande nivå som dagens äldre erhåller.

Vad händer med pensionsnivåerna i det allmänna systemet om pensionsbeteendet inte förändras i takt med ökad livslängd? Pensionsmyndighetens underlag visar att om inte äldre arbetar längre kommer kompensationsgraden att falla mer än 10 procent- enheter om 40 år.10 I basscenariot sjunker kompensationsgrad från 66 procent för årskullen född 1946 till cirka 52 procent för

10 Pensionsmyndigheten, Orange rapport pensionssystemet årsredovisning 2010, s. 28.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

årskullen född 1990. Cirka 9 procentenheter av denna minskning beror på den förväntade ökningen i medellivslängd.

I beräkningarna antas ett oförändrat arbetskraftsdeltagande och pensionsbeteende. Det innebär att de äldre i framtiden lämnar arbetslivet vid ungefär samma tidpunkt i livet som i dag. Tiden som pensionär blir i genomsnitt allt längre. Med fler år som pensionen ska fördelas på blir följden att genomsnittspensionen försämras i förhållande till genomsnittlig förvärvsinkomst. Därmed ökar skill- naden i inkomst mellan förvärvsarbetande och pensionärer. För den enskilda pensionären märks detta också genom en ökad skillnad mellan mottagen pension och vad man som förvärvsarbetande fått ut i lön.

I kapitel 16 görs en grundlig analys av konsekvenserna på fram- tida pensionsnivåer vid oförändrat pensionsbeteende.11 Det framgår bland annat att det finns en påtaglig risk att äldre i framtiden kommer att få en försämrad ekonomisk standard jämfört med de förvärvsaktiva. Att äldre även i framtiden kommer att behöva en större andel grundtrygghet än yngre kan bli en följd av det faktum att de inkomstgrundade pensionerna utvecklas långsammare än inkomsterna för de förvärvsaktiva. Detta accentueras av att fattig- domsbegreppet är relativt, inte absolut.

Behövlig pensionsålder

Hur mycket längre behöver kommande generationer arbeta för att neutralisera effekten av livslängdsökningen sedan pensionsrefor- men beslutades 1994? Detta illustreras av Pensionsmyndighetens kalkyler över ”behövlig pensionsålder”.12 Beräkningarna baseras på SCB:s befolkningsprognoser och utgår från i övrigt oförändrat arbetsmarknadsbeteende, t.ex. vid vilken ålder man i genomsnitt träder in i arbetslivet. Kalkylerna visar den ålder olika födelse- kohorter måste arbeta till och ta ut pension vid för att livslängd- sökningen och det högre delningstalet inte ska ge en lägre kompen- sationsgrad. Genom att fortsätta att arbeta efter 65 års ålder tjänar man in ny pensionsrätt och genom att ta ut pensionen vid en högre ålder blir delningstalet lägre. Även de s.k. arvsvinsterna blir högre, dvs. det tillskott till pensionsbehållningen som uppkommer genom

11Beräkningar i kapitel 16 baseras på Regeringskansliets mikrosimuleringsmodell SESIM.

12Pensionsmyndigheten, Orange rapport pensionssystemet årsredovisning 2010. Beräk- ningar har gjorts som beskriver genomsnittlig pension vid 65 års ålder i procent av genomsnittsinkomsten.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

att en del hinner avlida. Detta samverkar till att öka pensionernas storlek.

Den behövliga pensionsåldern i det allmänna pensionssystemet stiger påtagligt mellan årskullarna födda 1940 respektive 1955 (tabell 5.3). Årskullar födda före 1954 har vissa delar av pensionen beräknad enligt de äldre reglerna. För årskullar födda från 1955 och framåt stiger den behövliga pensionsåldern med ungefär en halv månad per årskull. Huvudförklaringen till höjningen av den behöv- liga pensionsåldern är, vid sidan av effekten av ökande livslängd, att det nya pensionssystemet ger en något lägre kompensationsgrad än ATP-systemet, allt annat lika.

Källa: Pensionsmyndigheten.

Även om man arbetar så mycket längre som beräkningen visar för- väntas ändå varje årskull i genomsnitt leva fler år som pensionär. Beräknat antal år som pensionär ökar från 17 år och 5 månader för årskullen född 1930 om den pensionerades vid 65 års ålder, till 19 år och 1 månad för årskullen född 1990 om den pensioneras vid sin behövliga pensionsålder på 68 år och 10 månader.

För att förhållandet mellan genomsnittlig allmän pension och genomsnittlig pensionsgrundande på sikt ska vara konstant krävs att förhållandet mellan yrkesaktiv tid och tid som pensionär är

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

ungefärligen konstant. För att detta villkor ska uppfyllas krävs endera att inträdesåldern i yrkeslivet sjunker eller att åldern vid utträdet från yrkeslivet stiger.

I Pensionsmyndighetens pessimistiska scenario räknas med en avkastning på AP-fondernas kapital som är lika med den antagna reala lönetillväxten. I detta scenario aktualiseras systemets s.k. balansering under en mycket stor del av de framtida decennierna. I så fall blir de behövliga pensionsåldrarna högre. I ett optimistiskt scenario, där avkastningen antas bli 3,5 procentenheter högre än den reala lönetillväxten, blir överskotten i pensionssystemet mycket stora. Då sänks den behövliga pensionsåldern betydligt.

5.4En uthållig finansiering av välfärden

Många länder i västvärlden höjer pensionsåldern för att hantera finanskrisen och skuldproblemen (se kapitel 7). Effekterna är dock långsiktiga och kan inte bidra till att minska de akuta skuldproble- men. I Sverige, som sedan många år har välordnade offentliga finanser, har krisargumentet inte haft någon särskilt stor tyngd i diskussionen om höjd pensionsålder.

Samtidigt är den långsiktiga finansieringen av välfärden ett av de viktigaste argumenten för att också äldre behöver arbeta längre. Offentligt finansierade välfärdstjänster av hög kvalitet tillgängliga för alla oavsett inkomst och sociala förhållanden är i dag en grund- pelare i politiken för att skapa förutsättningar för en effektiv eko- nomi och en rättvis fördelning. Dagens välfärdssystem utformades för länge sedan när det var många personer i förvärvsaktiv ålder som försörjde ganska få äldre som fick pension, omsorg och vård. Förändringarna i demografiska försörjningskvoter och ”ekonomisk försörjningsbörda” visar att förutsättningarna har ändrats radikalt.

Välfärdspolitiken står således inför stora strukturella utma- ningar. Inom en tioårsperiod kommer de offentliga finanserna att bli allt mer ansträngda. Då närmar sig som nämnts de stora 40- talskullarna den vårdkrävande åldern samtidigt som ganska stora kullar av 60-talister börjar gå i pension. Befolkningen i arbetsför ålder ökar däremot knappast alls.

För att undersöka hållbarheten i välfärdens finansiering görs långsiktiga kalkyler. Det kan möjligen tyckas något orealistiskt att beräkna ekonomiska scenarier för 50–80 år framåt i tiden. Det räcker med att gå tillbaka motsvarande tid för att inse hur genom-

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

gripande förändringar som kan inträffa under ett så långt tidsspann. Men sådana kalkyler är centrala för att testa om samhällskontrak- ten är uthålliga mellan yngre och äldre, givet dagens politik och vad man nu vet om olika ekonomiska samband. En nyckelfråga är om dagens omfördelningssystem medför en rimlig fördelning av kon- sumtionsmöjligheter och levnadsstandard inkl. vård och omsorg mellan förvärvsarbetande och äldre, dvs. utan stora skattehöjningar. Finns det risk att pågående demografiska förändringar medför att dagens generationer vältrar över stora skulder på kommande gene- rationer?

Den finanspolitiska hållbarheten analyseras vanligen genom att man schablonmässigt skriver fram banan för offentliga inkomster och utgifter. I framskrivningens huvudscenario antas normalt både en oförändrad politik och ett oförändrat beteende hos medborgare och samhällets aktörer. Dessa antagande görs för att skapa transpa- rens och jämförbarhet. Kalkylen ska därför inte ses som en bästa bedömning på den framtida utvecklingen. Man antar förenklat att standarden i en viss offentlig tjänst förblir densamma i en demo- grafisk grupp. För utvecklingen på arbetsmarknaden antas oför- ändrat beteende. Det innebär t.ex. att sysselsättningsgraden, arbets- kraftsdeltagandet och medelarbetstiden i en viss åldersgrupp är oförändrad framöver. Kalkylerna är känsliga för vilka antaganden som görs för utvecklingen på arbetsmarknaden. Mest känsliga är de för vad som antas om standarden i välfärdstjänsterna.

Det är naturligtvis grannlaga att göra kalkyler över demografi och samhällsekonomi för så långa tider. Somliga faktorer kan man redan i dag veta ganska mycket om, som exempelvis befolkningsut- vecklingen under de närmaste 10–15 åren. För längre fram i tiden får man gissa, vilket ofta är mycket svårt redan för demografiska variabler. Kan den förväntade livslängden fortsätta att öka som under de senaste årtiondena om fler människor väljer en ohälsosam livsstil. En annan svårbedömd faktor är nettoinvandringen, kommer den att ligga på dagens nivåer eller kanske successivt öka som följd av både minskade barriärer mellan länder och ojämn efterfrågan i olika regioner.

Även ”oförändrad politik” kan tolkas olika. Ska man exempelvis anta att barnbidragets värde hålls konstant eller ska man anta att bidraget enligt historiska mönster efter hand anpassas till inkomst- utvecklingen. Vanligen antar man att sådana bidrag skyddas mot urholkning.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

Kalkylerna är således osäkra och måste tolkas med stor för- siktighet. Små förändringar i antagandena kan helt förändra bilden vid slutet av framskrivningen. Trots det ger huvudscenarier och olika känslighetsanalyser en fingervisning om under vilka förut- sättningar finansieringen av den offentliga välfärden kan vara uthållig.

Långsiktskalkyler görs återkommande av Långtidsutredningar, Finansdepartementet, olika intresseorganisationer, forskare m.fl. 13 Även om metoder och antaganden varierar en smula är resultaten ganska lika. Finansdepartementets långsiktskalkyler visar exempel- vis att de offentliga finanserna är uthålliga, men endast om man antar att standarden i välfärdstjänsterna inte ökar i takt med ett ökat välstånd.14 Den privata konsumtionen växer starkt samtidigt som välfärdstjänsternas standard förblir oförändrad.

Ett typiskt mönster i flertalet länder under lång tid är dock att när ekonomin växer så efterfrågar människor välfärdstjänster med högre standard. Beräkningar för Sverige pekar på att standarden i offentliga tjänster historiskt har ökat med i genomsnitt 0,5–1 pro- cent per år.15 De flesta bedömare anser därför att det är realistisk att anta att efterfrågan på välfärdstjänster även framöver kommer att öka både som följd av den ekonomiska tillväxten och den teknologiska utvecklingen, som exempelvis gör att allt fler sjuk- domar kan behandlas eller rentav botas. Till ökade kostnader bidrar också att välfärdstjänster ofta är svåra att effektivisera, även om intressanta försök pågår med bl.a. nya IT-stöd.

I mer realistiska scenarier beräknas därför den offentliga kon- sumtionen fortsätta att växa snabbare än vad som är demografiskt motiverat, exempelvis i samma takt som BNP. En rad kalkyler visar att ett finansieringsgap då uppstår som efter hand leder till en snabbt växande offentlig skuld. Räkneexempel visar att om kon- sumtionen av välfärdstjänster fram till 2030 ska öka i åtminstone samma takt som BNP behövs 150 miljarder kronor tillföras väl- färdstjänsterna, vilket är mer än utgifterna för hela försvaret, den högre utbildningen och forskningen samt biståndet.16 Med liknande kalkyler beräknar Sveriges kommuner och Landsting att välfärdens

13Se bl.a. Vi har råd med framtiden. Arenaidé och Timbro 2010. Framtidens utmaningar. Välfärdens långsiktiga finansiering. SKL 2010 Den långsiktiga finansieringen – välfärdspolitikens klimatfråga ESO 2009:1

Sveriges ekonomi – Scenarier på lång sikt, bilaga 1 till LU 2008, SOU 2008:108 Förstudie: Konjunkturinstitutets beräkning av S2-indikatorn. KI 2012

142011 års ekonomiska vårproposition. Prop 2010/11:100

15Prop. 2010/11:100

16Den långsiktiga finansieringen – välfärdspolitikens klimatfråga, ESO 2009:1.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

finansiering år 2035 motsvarar 13 kronor mer i skatt. Experter och forskare är i stort sett eniga att det på sikt finns ett växande pro- blem som bör angripas så tidigt som möjligt.

Ökad sysselsättning kan bidra till att förstärka finansieringen av den offentliga välfärden. Om fler arbetar stiger skatteinkomsterna samtidigt som, beroende på antaganden om pensionering m.m., utgifterna för transfereringar kan sjunka. Om äldre antas successivt förlänga sitt arbetsliv med i genomsnitt två år fram till 2099 stärks det offentliga finansiella sparandet med 46 miljarder kronor motsvarande 0,6 procent av BNP redan till 2030 och med 4 244 miljarder kronor motsvarande 4,8 procent av BNP 2090, visar Finansdepartementets känslighetsberäkning.17 Fler äldre i arbete kan således bidra betydligt till att minska finansieringsgapet.

5.5Arbetskraftsbrist

Förutom åldrandet är en annan central komponent av den struktu- rella förändringen i befolkningens sammansättning att arbets- kraften inte längre väntas öka nämnvärt. Aktiviteten på arbets- marknaden är central för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Ju fler arbetade timmar i ekonomin desto bättre blir hållbarheten. Sedan 1970-talet har Sveriges ekonomiska utveckling och omvand- ling gynnats av en växande arbetskraft, både genom kvinnornas inträde i avlönat arbete och en tidvis hög arbetskraftsinvandring.

Enligt både Riksbankens och Finansdepartementets långsiktiga beräkningar kommer andelen i arbetskraften att i det närmaste plana ut för avsevärd tid framåt. Det är ett resultat om antagandet om oförändrat beteende på arbetsmarknaden. Enligt Finansdepar- tementets kalkyler i den senaste ekonomiska vårpropositionen kommer arbetskraften de närmaste 20 åren att öka med endast drygt 3 procent eller drygt 150 000 personer, även med hänsyn till nettoinvandring.18 Under samma tid beräknas antalet personer som är 65 år och äldre att öka med mer än 600 000 personer eller cirka 34 procent.

Varningar för en kommande brist på arbetskraft har utfärdats flera gången under de senaste decennierna, men bristsituationen har inte uppstått. Orsakerna har varit olika, från fallande arbets- kraftsefterfrågan till följd av djupa ekonomiska kriser till oväntade

17Prop. 2011/12:100.

18Prop. 2011/12:100.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

ökningar av nettoinvandringen genom krig och konflikter i vår omvärld.

Under de kommande åren sker den största generationsväxlingen i modern tid när de stora kullarna födda på 1940-talet successivt lämnar arbetslivet.19 Enligt Arbetsförmedlingen kommer det inom den offentliga sektorn att behövas 650 000 personer inom tio år. SKL beräknar att välfärdssektorn behöver rekrytera 420 000 nya medarbetare fram till år 2020.20 Generationsväxlingen slår brett och inom åtskilliga sektorer kommer brist att uppstå på utbildad perso- nal. Inom vissa yrken kommer fler än hälften av de yrkesverk- samma att gå i ålderspension under perioden 2010–2025. De demo- grafiska förändringarna krymper tillgången på arbetskraft inom allt fler yrken på de regionala arbetsmarknaderna.

Intill en viss gräns kan avgångarna hanteras genom produktivi- tetsökningar och ökad medelarbetstid. I takt med att de senaste årens ekonomiska kriser övergår i en återhämtning kan dock bris- ten på arbetskraft leda till både flaskhalsar och en svag ekonomiskt tillväxt. Inom vissa regioner kan det bli svårt att hålla uppe kvali- teten i välfärdstjänsterna. Ett längre arbetsliv bland äldre kan bidra till att lindra problemen i spåren av generationsväxlingen, särskilt inom vissa regioner och sektorer av arbetsmarknaden.

5.6Vi arbetar allt mindre

En vanlig föreställning är att vi i Sverige arbetar allt mer. Kvin- nornas arbetskraftsdeltagande har ökat, äldre arbetar allt längre och fler vill arbeta heltid. Olika tidsserier bl.a. i SCB:s AKU-under- sökningar visar på denna utveckling.

Ett annat sätt att se på detta är att fråga sig hur stor del av livet som man arbetar. Då beaktar man att medellivslängden ökar samtidigt som inträdet i och utträdet från arbetslivet ändras. En sådan kalkyl baserad på SCB:s AKU-undersökningar visar att vi arbetar en allt mindre del av våra liv. Män arbetar inte fullt 10 procent av livets totala antal timmar medan kvinnor arbetar 7 procent. Männens arbetstidsandel har minskat kraftigt sedan 1970, kvinnornas har minskat betydligt mindre. Det är dock tveksamt om

19Generationsväxlingen på arbetsmarknaden – i riket och i ett regionalt perspektiv, Arbets- förmedlingen, 2011.

20Här finns Sveriges viktigaste jobb – En rekryteringsprognos för välfärdssektorn, Sveriges Kommuner och Landsting, 2011.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

beräkningarna för kvinnor är rättvisande eftersom kvinnornas arbete har flyttat från hemmen till den betalda arbetsmarknaden.

16
14
Män
12
10
8
Kvinnor
6
4
2
0
Källa: SCB, egna beräkningar.

Livsarbetstiden minskar således år från år, på grund av längre utbildningstider, senare inträde i arbetslivet fram till 1990-talet, reformer som ger längre ledigheter, tidigare utträde och inte minst ökad medellivslängd. Med rimliga antaganden om en fortsatt ökad livslängd och sysselsättningsandelar kan man vänta sig att denna relativa livsarbetstid kommer att fortsätta att minska, om dagens pensionsbeteenden inte ändras.

Beräkningen är starkt schabloniserad och ska betraktas som illustrativ.21 Den baseras på arbetslivets längd (utträdesålder minus debutålder) i ett fortvarighetstillstånd (se kapitel 18), där kom- mande generationer antas ha samma arbetskraftsdeltagande som

21 Ett liv i timmar beräknas som återstående medellivslängd vid födseln multiplicerad med 24 x 365,25.

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

under beräkningsåret. När det gäller antalet årsarbetstimmar används löpande uppgifter om timmar per person och år.

5.7Arbete, pensionering och livskvalitet

Ålderspensioneringens positiva välfärdseffekter har tagits för givna under 100 år. Medborgarna, experterna och politikerna har utgått från att när man går i ålderspension så förbättras i allmänhet livs- kvaliteten. Hälsan blir bättre och fritiden ger utrymme för ökade sociala aktiviteter och fysiskt träning. Äntligen får man tid för barnbarnen. Det blir tid över för resor, bildning och kultur som stimulerar den kognitiva förmågan.

Först under senare år har forskningen börjat undersöka ålders- pensioneringens välfärdseffekter. Nya databaser har byggts upp där man följer äldre före och efter pensioneringen. Forskningen om pensioneringens effekter på livskvalitet och välfärd är fortfarande i sin linda. Utredningens översikt i kapitel 4 visar att den senaste forskningen inte är entydig.

För äldre som upplever sig haft slitsamma och enformiga arbe- ten är det troligt att ålderspensioneringen kan bidra till en större tillfredsställelse med livet. Detsamma gäller givetvis äldre som har olika hälsoproblem som försvårar arbetet.

Sammanställningen i kapitel 4 visar dock att det finns åtskilliga resultat som pekar på att ett fortsatt arbete för många äldre gynn- samt kan påverka hälsan, kognitiva förmågor, sociala aktiviteter, livskvaliteten osv. Det gäller i synnerhet för de allt fler som har inte fysiskt krävande arbeten, jobb som de dessutom trivs med.

Vår föreställning att ålderspensionering generellt sett ökar väl- färden kan inte styrkas med kunskaper från forskningen, men heller inte förkastas. På de flesta områden är resultaten motstridiga. Effekterna är olika beroende på individuella förhållanden. På en punkt verkar man dock kunna dra vissa slutsatser. Pensioneringen förefaller ofta leda till en bättre ekonomi än före pensionen, åt- minstone de första åren och om man tar hänsyn till minskade kostnader.

En viktig observation är också att forskningsresultaten pekar på att den som känner sig tvingad att gå i pension – av pensionsregler, attityder eller omgivningens förväntningar – kan uppleva att livet försämras efter pensioneringen.

SOU 2012:28

Därför bör fler äldre arbeta längre

Arbetslinjen bygger på insikten att arbetet betyder så mycket mer än lönen. Mycket talar för att denna insikt gäller inte bara gäl- ler personer i ”förvärvsaktiv ålder” utan också många äldre.

5.8Arbete, konsumtion och fritid

Behöver staten egentligen påverka pensionsåldern när det finns ett väl utformat pensionssystem? I marknadsekonomin, med fria val för individen att fördela sin potential mellan förvärvsarbete och fritid, maximeras välfärden om individen gör sitt val med ledning av lönenivån per timme och värdet av en extra timmes fritid. Ju mindre fritid individen har, desto värdefullare är varje timme, jäm- fört om han/hon redan har mycket fritid. Individen bör arbeta pre- cis så mycket att värdet av den sista fritidstimmen är lika med tim- lönenivån. Fritiden är en konsumtionsvara bland andra konsum- tionsvaror, och det gäller att fördela sina resurser mellan dem på ett optimalt sätt. Enligt teorin skulle det saknas anledning för staten att införa regler om t.ex. pensionsåldern. Men teorin var redan när den kom en stark förenkling av verkligheten. Det gäller i än högre i dag.

Teorin utgår från att arbetet är ett nödvändigt ont och att friti- den är tillvarons egentliga mening. Så var det förmodligen i högre grad förr än nu. Det finns visserligen fortfarande åtskilliga som upplever arbetet som slitsamt och trist. Men efter hand som fysiska påfrestningar i arbetet minskas och fler arbetsuppgifter upplevs socialt och intellektuellt stimulerande uppfattar fler att arbetet har ett värde i sig. Arbetet blir därmed också delvis en konsumtions- vara, vid sidan av fritid och exempelvis materiella konsumtionsva- ror. Denna förändring ligger troligen delvis bakom att utträdes- åldern höjts under senare år, särskilt bland högutbildade personer med stimulerande arbeten.

Teorin förenklar också genom att utgå från att människor beta- lar sin konsumtion själv. Så är det inte, och i mindre grad nu än förr. En betydande del av konsumtionen finansieras med skatteme- del och dessutom får man skattefinansierade sociala transfereringar. Det skapar en ”skattekil” som snedvrider individens val mellan arbete och fritid. Den som använder tid till arbete betalar skatter och avgifter för kollektiva ändamål, medan fritiden är skattefri. Fria val för individerna riskerar att leda till en tidsanvändning som inte är i överensstämmelse med deras verkliga preferenser när det gäller

Därför bör fler äldre arbeta längre

SOU 2012:28

offentligt finansierad konsumtion och socialförsäkringar. När en stor del av hushållens konsumtionsbehov tillhandahålls genom offentlig konsumtion, finansierad med skatter, kan det ligga i den enskildes privata intresse att hålla nere arbetstiden, eftersom inkomsten efter skatt blir liten. Man får den offentligt finansierade konsumtionen i alla fall. Men om alla gör så blir slutresultatet en lägre konsumtion än vad individerna egentligen vill ha, givet deras intjäningsförmåga, eftersom de tillgängliga skattemedlen blir för små.

I dagens pensionssystem reduceras problemet delvis, genom att den inkomstgrundade pensionen står i proportion till hur länge man arbetat. Men problemets grundläggande kärna finns kvar. Den nedre åldersgränsen på 61 år för pensionsuttag kan ses som uttryck för bedömningen att skattekilen är betydelsefull. Att som ibland sägs, den enskilde själv bekostar en tidig pensionering genom ett tidigt uttag av inkomstgrundad ålderspension är därför inte kor- rekt, eftersom skatter för gemensamma ändamål som betalas på arbetsinkomsterna också minskar när inkomsten blir lägre.

En ytterligare begränsning av teorin är det s.k. fripassagerarpro- blemet. De flesta allmänna pensionssystem har någon form av eko- nomisk grundtrygghet. Den innebär normalt att personer med låga inkomster får ett svagt ekonomiskt utbyte av att fortsätta arbeta eftersom den inkomstrelaterade pensionen inte höjs över grund- trygghetsnivån.

I den allmänna ålderspensionen kan en person välja att pensi- onera sig från 61 års ålder eller senare. Pensionens storlek bestäms av pensionsavgifterna som betalats fram till pensioneringstillfället. Pensionen blir lägre vid en tidig pensionering. Pensionen anpassas dessutom till den förväntade återstående livslängden som pensionär genom det s.k. delningstalet. Syftet är att göra systemets samlade förväntade utbetalningar oberoende av åldern vid pensioneringen. Individen betalar alltså i princip själv merkostnaden för en tidig pensionering, och tillgodogör sig själv vinsten av att välja en sen.

Denna princip gäller dock med begränsningar, bl.a. genom ris- ken för moturval. Personer som är medvetna om att de kan ha en kortare förväntad livslängd än genomsnittligt kan ha anledning att välja en låg pensioneringsålder i syfte att hinna få ut mer från systemet. Personer som däremot tror sig leva länge kan vilja vänta med pensioneringen för att kunna få högre pension under sina för- väntat många år i hög ålder. Statistiskt hör män och låginkomstta- gare till den förra gruppen, kvinnor och höginkomsttagare till den

6 Genomförda reformer

En rad reformer har genomförts under de senaste årtiondena som kan väntas förstärka de ekonomiska drivkrafterna att arbeta längre och stimulera efterfrågan på äldre arbetskraft. I detta kapitel ges en översikt av reformerna och vad man vet om effekterna.

6.1Pensionsreformen

”Raka rör”

Forskningsöversikter pekar tydligt på att olika egenskaper i pen- sionssystem kan stimulera till tidigt eller senarelagt utträde från arbetsmarknaden (se kapitel 14). Pensionsreformen som började gälla 2001 hade som ett huvudsyfte att skapa en starkare länk mellan vad man betalar till systemet och vilken pension man får. Reformen innehåller flera komponenter som kan väntas bidra till ökade drivkrafter att arbeta längre:

Bruttokompensationsgrad vid en viss given pensionsålder sänks i takt med livslängdsökningen.

En mer flexibel pensionsålder.

Höjda åldersgränser.

En tydligare koppling mellan intjänad inkomst och pension.

Ingen övre åldersgräns för intjänande av pension.

Ingen övre åldersgräns för att påbörja uttag av pension.

Förmånligare att vänta till efter 65 med att ta ut pension.1

Den antagligen viktigaste egenskapen i dagens pensionssystem som ökar drivkrafterna att arbeta längre är att kompensationsgraden vid oförändrat pensionsbeteende i genomsnitt är lägre än i det tidigare

1 Omräkning med definitiva delningstal vid 65 samt utformningen av regler kring garanti- pension.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

ATP-systemet. Givet den bestämda nivån på pensionsavgiften ger de nya kompensationsgraderna ett finansiellt uthålligt pensions- system. Beräkningarna inför pensionsreformen pekade på att den nya ålderspensionen i genomsnitt kunde väntas ge cirka fem pro- centenheter lägre kompensationsgrad brutto (pension i procent av slutlön) vid oförändrat pensionsbeteende.2 Beräkningen var kanske inte så klargörande, eftersom man jämförde kompensationsgrad i ett inte finansiellt uthålligt ATP-system med kompensationsgraden i ett uthålligt pensionssystem. I takt med att livslängden ökar, sjunker kompensationsgraden i nuvarande pensionssystem, allt annat lika. Det är ett ganska robust resultat i forskningen att lägre pensioner, eller pensionsförmögenhet, ökar drivkrafterna att arbeta längre och skjuta upp pensionsuttaget. Det är rimligt att anta att i takt med att den nya inkomstpensionen efter hand ersätter ATP kan detta leda till ett längre arbetsliv för att säkerställa en tillräcklig ålderspension.

Den andra egenskapen som kan bidra till ett längre arbetsliv är införandet av en något mer flexibel pensionsålder. Åldersregler i pensionssystemen har en styrande inverkan på pensionsbeslutet, även om det är svårt att mäta den faktiska effekten. I det tidigare ATP-systemet gällde en formell pensionsålder på 65 år. Det fanns dock möjlighet att ta ut pensionen tidigare eller senare. I ATP- systemet räknades pensionen exempelvis upp med 0,7 procent för varje månad som man väntade med uttaget.

Med pensionsreformen slopades den formella pensionsåldern och en flexibel pensionsålder infördes. Dessutom slopades ålders- gränsen för högsta ålder för uttag av ålderspension. Fortfarande gäller dock 65 år som pensionsålder för garantipensionen och för när garantitillägget till övergångsgenerationerna börjar betalas ut. Man ska rimligen vänta att signaleffekten av att slopa den formella pensionsåldern i det allmänna systemet kan ha en viss effekt på pensionsbeteendet.

Genom reformen höjdes också åldern för tidigaste uttag av ålderspension från 60 till 61 år. Även denna förändring av ålders- gränserna kan bidra något till att förlänga arbetslivet.

Ytterligare en faktor som delvis kan bidra till att stimulera till ett längre arbetsliv är att nuvarande inkomstpension är avgifts- bestämd, dvs. den är beroende av individens livslön och inte enbart av inkomsterna under ett begränsat antal år. Det gamla ATP-

2 Se bl.a. Ett reformerat pensionssystem. Ds 1992:89 och prop. 1993/94:250.

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

systemet baserades på de 15 bästa inkomståren under en ramtid på 30 år och gav därmed inget ekonomiskt utbyte för intjänande utöver denna period. För att få en tillräcklig pension i dagens system bör man arbeta heltid under omkring 40 år.3 Det betyder att den som studerar länge och börjar arbeta sent i livet behöver arbeta längre för att få en tillräcklig pension.

Den direkta kopplingen mellan intjänade inkomster och pension gäller dock långt ifrån alla arbetstagare. En tredjedel av alla nyblivna pensionärer, hälften av alla kvinnor, får garantipension (GARP). För dessa är sambandet svagt mellan vad man tjänar in och pensio- nen. En svagare kopplingen gäller även för personer vars inkomster är högre än den övre inkomstgränsen för intjänande av pensions- rätt.

Ungefär en femtedel av alla förvärvsarbetande har inkomster över taket 7,5 inkomstbasbelopp (motsvarar enligt reglerna en gräns på 440 622 kronor 2012). Även för dessa personer ger inte högre inkomster en bättre pension. Samtidigt bör poängteras att deras pensioner ökar i takt med fler år i arbete.

En annan faktor som försvagar den direkta kopplingen mellan intjänade inkomster och pension är att en allt större andel av pensionen i framtiden kommer från premiepensionen. Denna del av ålderspensionen är, förutom arbetsinkomster, även beroende av börsens utveckling och den enskildes förmåga att förvalta sina tillgångar. År 2030, dvs. när födda 1965 uppnår pensionsålder, beräknas cirka 10 procent av ålderspensionen i genomsnitt bestå av premiepension, men variationerna mellan pensionärerna kan väntas bli betydande.4

I nuvarande pensionssystem intjänas pensionsrätt för inkomster även efter 65 års ålder. De ekonomiska effekterna för vanliga inkomsttagare av att skjuta upp uttaget av pension med ett år var ungefär 8 procent i ATP-systemet och uppgår till 9–10 procent i det reformerade systemet. Tilläggspension (ATP) räknades upp med 0,7 procent för varje extra månad efter 65 års ålder. Upp- räkningen i det reformerade systemet beror på flera faktorer. Det beror dels på lägre delningstal och ett års extra förräntning av pensionsbehållning (både inkomstpension och premiepension), dels på ett extra års intjänade pensionsrätter.5

3Orange rapport 2010, Pensionsmyndigheten.

4Orange rapport 2010, Pensionsmyndigheten.

5Observera att efter 65 års ålder sker all intjänande för övergångsgenerationer inom inkomst- och pensionssystemet.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

För en stor del av dagens äldre gäller både det gamla och nya pensionssystemet eftersom övergångsregler finns för de som är födda 1938–1953. Det innebär att den tydliga kopplingen mellan inkomst och pension inte är lika stark för de som går i pension de närmaste åren.

Pensionsreformens effekter på arbetsutbudet

Det finns åtskillig forskning som visar att pensionsreformer som medför en tydligare koppling mellan arbetsinkomster och pension leder till ett ökat arbetsutbud bland äldre. Det finns såvitt känt bara enstaka forskningsresultat som visar effekterna av den svenska pensionsreformen, vilket bl.a. beror på att reformen ännu inte är fullt genomförd.

Erik Glans vid Uppsala universitet har dock visat i att reformen kan väntas bidra till senarelagd pension, särskilt bland offentlig- anställda.6 Glans har jämfört pensionsbeteendet bland äldre som påverkades olika av reformen. Resultaten visar att om man kontrollerar för utbildning, inkomst och demografiska faktorer är personer födda 1940 och senare betydligt mindre benägna att ta tidig pension i åldern 60–64 år än äldre generationer.

Resultaten kan dock delvis vara effekter av debatten om pensionerna och att bl.a. kommunalanställdas pensionsålder höjdes under perioden.

Genom pensionsreformen höjdes flera åldersgränser, bl.a. gränsen för när man kan ta ut sin ålderspension. Det finns relativt få studier av effekten av höjd pensionsålder på utträdesåldern.7 De studier som finns indikerar ett genomslag på mellan 10 och 50 procent, dvs. om pensionsåldern höjs 1 år så ökar utträdesåldern med 0,1–0,5 år. Om mittpunkten i detta intervall används (0,3) skulle det innebära att en höjning av åldersgränsen från 65 till 67 år skulle höja utträdesåldern med 0,6 år. Detta motsvarar en sysselsättningsökning med cirka 1,5 procent.

I kapitel 14 analyseras ingående de kombinerade ekonomiska incitamenten i det allmänna pensionssystemet, de avtalade tjänste- pensionerna och skatterna. Beräkningarna visar att systemen till- sammans ger ett relativt gott ekonomiskt utbyte av att jobba

6Glans E., Pension Reforms and Retirement Behaviour, Uppsala universitet, 2009.

7van Sonsbeek, J-M, Micro Simulations on the Effects of Ageing-Related Policy Measures, VU University Amsterdam, 2009.

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

längre, även för dagens äldre. Samtidigt är de ekonomiska motiven att arbeta längre ganska svaga för personer som pensioneras de närmaste årtiondena.

Avtalade pensioner påverkar

Tjänstepensionerna bedöms spela en viktig roll för att påverka besluten om att sluta att arbeta och ta ut pension (se kapitel 14 och 17). Tjänstepensionerna påverkar exempelvis genom åldersrela- terade regler och genom att delvis försvaga de ekonomiska inci- tamenten att arbeta längre.

Efter pensionsreformen har tjänstepensionerna delvis anpassats till de nya reglerna i det allmänna systemet. Inom SAF-LO området ersattes STP av Avtalspension SAF-LO år 1996, vilket innebar en övergång från ett förmånsbaserat till ett avgiftsbaserat system. De nya reglerna gäller för personer födda 1968 eller senare. De som är födda under perioden 1932–1967 får även tjänstepension efter särskilda övergångsregler.

Även på det statliga området har den förmånsbestämda pensio- nen delvis ersatts med en avgiftsbestämd pension. PA 03 gäller sedan januari 2003 och omfattar alla födda 1943 eller senare och i vissa yrkesgrupper alla födda 1948 eller senare. PA 03 har ett större inslag av avgiftsfinansierad pension än PA-91. För inkomster överstigande taket gäller även fortsättningsvis de förmånsbestämda reglerna.

För privatanställda tjänstemän trädde ett nytt ITP-avtal, s.k. ITP1, i kraft den 1 juli 2007. ITP1 omfattar alla tjänstemän födda 1979 och senare. Den nya ITP-planen är avgiftsbestämd vilket innebär att arbetsgivaren betalar premier på 4,5 procent av kontant utbetald bruttolön på lönedelar upp till 7,5 inkomstbasbelopp och 30 procent på lön däröver.

Avtalen på det kommunala området har förändrats i flera steg. År 2006 ersattes PFA med ett nytt avtal, KAP-KL. Genom detta avtal fick samtliga grupper inom kommun och landsting samma pensionsavtal. Dessutom infördes inkomstbasbeloppet fullt ut. Den förmånsbestämda ålderspensionen minskades och i stället höjdes den avgiftsbestämda delen.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

Avtalspensionernas effekter på arbetsutbudet

Avtalspensionerna utgör en allt viktigare del av medborgarnas totala ålderspensioner. Såvitt känt finns inga studier som specifikt undersöker hur reglerna i tjänstepensionerna påverkar enskildas beslut att gå i pension och sluta att förvärvsarbeta.

Så småningom kommer de avtalade tjänstepensionerna i högre grad att vara avgiftsbestämda. Övergångstiderna är dock mycket långa. För avsevärd tid framöver kommer pensionsbeteendet för en stor del av arbetskraften att i hög grad påverkas av nuvarande förmånsbestämda system.

6.2Skattesystemet

Jobbskatteavdraget

Jobbskatteavdraget (JSA) infördes den 1 januari 2007. Syftet är att öka den varaktiga sysselsättningen och minska utanförskapet genom att göra det mer lönsamt att arbeta. JSA är egentligen en skatte- reduktion för skattepliktiga arbetsinkomster (inklusive inkomster från aktiv näringsverksamhet). Sjukpenning, arbetslöshetsersätt- ning, föräldrapenning, pension och andra transfereringar ger inte rätt till skattereduktion. Det innebär att jobbskatteavdraget ökar det ekonomiska utbytet av arbetsinkomster i förhållande till inkomster från sociala transfereringar. Avdraget byggdes ut i ytter- ligare tre steg under perioden 2008–2010. JSA ökar med inkomsten och det högsta avdraget 2012 är 21 896 kronor per år vid en genomsnittlig kommunalskattesats om 31,60 procent. Jobbskatte- avdraget beräknas 2012 uppgå till cirka 83 miljarder kronor.

Jobbskatteavdragets effekter

JSA baseras på både teoretiska och empiriska studier i Sverige och andra länder som visar att om man får behålla en större del av lönen efter skatt och bidrag så väljer fler att delta i arbetskraften, och att arbeta fler timmar. Åtskilliga länder, bl.a. USA och Storbritannien, har genomfört liknande reformer, som i utvärderingar har visat sig framgångsrika och ökat sysselsättningen.

Ett antal olika bedömare, däribland Riksrevisionen, Konjunktur- institutet och Finanspolitiska rådet, har utvärderat jobbskatte-

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

avdragets effekter på sysselsättning och antalet arbetade timmar.8 Den samlade bedömningen är att jobbskatteavdraget har betydande positiva effekter för att få fler i arbete. Effekten bedöms vara i storleksordningen 70 000–120 000 fler årsarbetskrafter och cirka 2 till 3 procent fler arbetade timmar.

Dessa bedömningar grundas på ex ante-studier, dvs. simu- leringar av förväntade effekter som bygger på skattade arbets- utbudsmodeller. Karin Edmark och kollegor vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har försökt att använda registerdata för att ex post mäta hur de första två stegen i jobbskatteavdraget påverkade sysselsättningen på kort sikt.9 Forskarna konstaterar att det är svårt att utvärdera reformen eftersom alla förvärvsarbetande får JSA. Man kan således inte jämföra personer som har respektive inte får JSA. Små skillnader mellan individerna och komplexa samtidiga sysselsättningstrender gör det omöjligt att trovärdigt utvärdera reformen, anser forskarna.

Riksrevisionen har påpekat att endast cirka 40 procent av för- värvsarbetande i en enkätundersökning 2009 känner till JSA, vilket kan bidra till att minska reformens effekter på kort sikt.

Förhöjt jobbskatteavdrag och grundavdrag

Personer som fyllt 65 år vid årets ingång har fått extra förmånliga skatteregler.

Särskilda skattelättnader infördes 2009 genom ett förhöjt grundavdrag för personer som fyllt 65 år vid årets ingång.10 Syftet var i första hand att förbättra den ekonomiska standarden för ålderspensionärer, särskilt för dem med låga pensioner. Det förhöjda avdraget trappas av vid högre inkomster.

År 2009 förenklades jobbskatteavdraget för dem som fyllt 65 år samtidigt som avdraget höjdes. Det förhöjda jobbskatteavdraget är maximalt 30 000 kronor 2012.11

Det ekonomiska utbytet av att fortsätta att arbeta efter 65 års ålder har således förstärkts betydligt p.g.a. det utökade jobb- skatteavdraget för äldre. År 2009 höjdes grundavdraget för perso-

8Prop. 2010/11:100, 2011 års ekonomiska vårproposition.

9Edmark K., Liang C-Y., Mörk E., Selin H., Jobbskatteavdraget, IFAU, 2012.

10Se Prop. 2008/09:38. Omfattar alla som vid årets ingång har fyllt 65 år och som har inkomster mellan cirka 18 000 och 360 000 kr/år (steg 1). Inkomster över cirka 18 000 kr/år (steg 2). Inkomster över cirka 42 000 kr/år (steg 3).

11Omfattar alla som vid årets ingång har fyllt 65 år och som har arbetsinkomster som överstiger grundavdraget.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

ner som vid årets ingång fyllt 65 år. En ytterligare höjning skedde 2010. Det förhöjda grundavdraget för äldre ska ses som en välfärdsreform och inte en reform som förväntas påverka de äldres situation på arbetsmarknaden. Det finns inga kända studier som särskilt undersöker effekterna på arbetsutbudet av dessa åtgärder riktade till äldre.

Nedsatta socialavgifter

År 2007 genomfördes riktade sänkningar av socialavgifterna för att stimulera efterfrågan på äldre arbetskraft genom att den särskilda löneskatten på vissa förvärvsinkomster slopades för personer över 65 år. Detta innebär att på ersättning till personer som vid årets ingång har fyllt 65 år och som omfattas av det reformerade pensionssystemet, dvs. är födda 1938 eller senare, ska bara ålders- pensionsavgiften om 10,21 procent betalas. Detta gäller även de som betalar egenavgifter. För personer som är födda 1937 eller tidigare tas inga socialavgifter ut.

De sänkta socialavgifterna gör det billigare att ha äldre som anställda, vilket förväntas stimulera efterfrågan på denna grupp. Det finns dock såvitt känt inga djupare utvärderingar av de nedsatta socialavgifterna för äldre. Forskningssammanställningar pekar i all- mänhet på att riktade sänkningar av socialavgifter trots stora kost- nader sällan bidrar mer än marginellt till ökad sysselsättning, oav- sett om de riktas till speciella regioner eller grupper.12

I en bilaga till Långtidsutredningen 2011 studeras den samlade effekten av jobbskatteavdraget och nedsatta socialavgifter på äldres sysselsättning. Detta görs genom att jämföra förändringen av sysselsättningsgraden, från tiden före till efter införandet av det mer generösa jobbskatteavdraget och de nedsatta socialavgifterna för äldre, mellan ålderskategorierna 55–64 år och 65–74 år. Syssel- sättningsgraden ökar den aktuella perioden i större utsträckning för den äldre ålderskategorin, det vill säga för den grupp som påverkats av reformerna. Slutsatsen utifrån resultaten är att reformerna lett till en ökning av sannolikheten att arbeta bland äldre. Det går inte att utifrån resultaten säga något om de två olika reformernas relativa betydelse.

12 Se bl.a. Bennmarker H., Mellander E., Öckert B., (2008) och Camilo von Greiff (2009).

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

Ytterligare en reform som bör uppmärksammas i detta samman- hang är nedsatta arbetsgivaravgifter för arbetsgivare som anställer äldre arbetslösa (s.k. nystartsjobb).

6.3Arbetsmarknadsåtgärder m.m.

Ett antal åtgärder har genomförts inom arbetsmarknadspolitiken för att underlätta för äldre att jobba längre.

Den dubbla räkningen av anställningstid för äldre enligt lagen om anställningsskydd LAS slopades 2007.

Rätten enligt LAS att kvarstå i anställning höjdes 2002 från 65 till 67 år(67-årsregeln, se vidare kapitel 17).13

Personer i åldern 55–64 år kan sedan 2007 få nystartsjobb i maximalt 10 år, vilket är dubbelt så lång tid som yngre personer.

Kvalificeringstid för nystartsjobb för personer som är 55 år eller äldre har tillfälligt förkortats från 12 månader till 6 månader.

Regler mot diskriminering på grund av ålder infördes 2009.

Förkortningen av kvalifikationstiden för nystartsjobb motiveras av att äldre som blir arbetslösa löper särskilt hög risk att fastna i arbetslöshet. Erfarenheten från 1990-talskrisen visar att äldre som drabbades av arbetslöshet då hade betydligt svårare än andra grup- per att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden.

Inom arbetsmarknadspolitiken har inga specifika åtgärder i övrigt genomförts det senaste årtiondet för att underlätta ett längre arbetsliv.

Anställningsskyddet och äldre

Den nedsättning av arbetsförmågan som kan följa med naturligt åldrande är enligt LAS inte saklig grund för uppsägning. Tur- ordningsreglerna ”sist in, först ut” borde gynna äldre arbetstagare som i allmänhet har längre anställningstider.

Forskningsöversikter visar att anställningsskyddets utformning påverkar sammansättningen av anställda och arbetslöshetstider.

13 Malmberg J., Anställningsskyddet och pensionsåldern. Underlagsrapport till Pensions- åldersutredningen, 2012.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

Skedinger framhåller att flera studier pekar på att strikt anställ- ningsskydd har ogynnsamma sysselsättnings- och arbetslöshets- effekter för ungdomar, vilket torde innebära att äldre gynnas. 14

Tidigare räknades antalet anställningsår dubbelt för anställda 45 år och äldre. Regeln slopades 2007 eftersom den bedömdes kunna utgöra ett hinder för äldre arbetslösa att komma tillbaka i arbete.

Effekter av 67-årsreglen i LAS

Det finns knappast någon publicerad forskning om effekterna av 67-årsreglen, trots att det har gått 10 år sedan reformen genom- fördes (se kapitel 17). SCB har i en rapport visat att den största procentuella ökningen av antalet anställda i offentlig sektor har inträffat bland 65- och 66-åringarna under perioden 2000-2004.15 I en studie visas att förvärvsfrekvensen för 66 och 67-åringar ökar stadigt från att stabilt ha legat kring cirka 10 procent för årskullar födda 1930 till 1936 för att sedan börja stiga först med ett hopp till 15,7 procent för den första årskullen som omfattades av de nya LAS-reglerna (födda 1937).16 Det förhållandet att ökningen av andelen 65–66 åringar som arbetar sammanfaller i tiden med lag- ändringen kan indikera ett samband, men det kan finnas andra rimliga orsaker, som en generell trend att jobba längre.

I en ny kandidatuppsats har Markus Karlsson och My Börjesson utnyttjat det faktum att höjningen till 67 år i LAS genomfördes vid olika tidpunkter inom olika branscher.17 Genom detta naturliga experiment kan de bättre isolera effekten av lagändringen från andra förändringar. Man använder LINDA databasen som följer ett stort antal individer över tiden. En person räknas som pensionerad beroende på inkomsternas storlek från arbete resp. pension. Ana- lyserna pekar på att höjningen av ”LAS-åldern” hade en obetydlig effekt på andelen som fortsatte att jobba.

Studien bygger på en liten tidsskillnad när reformen infördes för olika branscher men jämför också med sysselsättningsutvecklingen för egenföretagare som inte berördes av reformen. Trots höjningen till 67 år har ganska få äldre valt att fortsätta att jobba efter 65. De ändrade reglerna i LAS kan dock bidra till trenden att fler arbetar

14Skedinger P., Effekter av anställningsskydd – vad säger forskningen, SNS, 2008.

15Brantingson S., med fl, Allt fler 65+ arbetar, SCB, 2003.

16Klevmarken A., Vem arbetar efter 65 års ålder? SOU 2010:85.

17Karlsson M., Börjesson M., När slutet är nära. Nationalekonomiska institutionen. Stockholms universitet, 2011.

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

efter 65 års ålder genom en signaleffekt, dvs. genom att påverka normerna för vad som är en lämplig pensionsålder. Det kan också ta tid innan pensionsbeteenden påverkas av de nya reglerna.

Diskrimineringslagen

Som ett av de sista länderna i EU införde Sverige 2009 en lag som förbjuder diskriminering av äldre på arbetsmarknaden. Det finns vissa undantag bl.a. för tillämpning av åldersgränser för rätt till pensions-, efterlevande- eller invaliditetsförmåner i individuella avtal eller kollektivavtal.er och speciella anställningar. Även sär- behandling på grund av ålder, som har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet är undantaget. Trots hundratals anmälningar finns endast ett fåtal fällande domar.

Det finns såvitt känt ingen forskning som belyser effekter av den svenska lagstiftningen, vilket kan bero på att lagen bara gällt en kort tid. En rad studier har genomförts för att mäta effekterna av den amerikanska diskrimineringslagen, som anses relativt sträng. Undersökningar som bl.a. jämför effekter av delstatliga lagar och av den nationella lagen indikerar att lagstiftningen kan ha bidragit till något ökad sysselsättning bland äldre och lägre pensioneringsgrad före 65 år, med en starkare positiv effekt på sysselsättningen för personer över 65 år. Samtidigt finns det indikationer på att lagen kan minska de äldres chanser vid rekryteringar (se kapitel 13).18

6.4Reformerade socialförsäkringar

En rad reformer har genomförts sedan slutet av 1990-talet för att minska det tidiga utträdet från arbetslivet genom långtidssjuk- skrivning, förtidspensionering och långtidsarbetslöshet. Några av de viktigaste är följande.

18 Neumark D., Song J, Do Stronger Age Discrimination Laws Make Social Security Reforms More Effective?, NBER, 2011.

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

SOU 2012:28

Fasta tidsgränser för prövning av arbetsförmågan i sjukför- säkringen infördes 2006 (”rehabiliteringskedjan”), 12 månaders tidsgräns för sjukpenning, förlängd sjukpenning med lägre ersättning.

Förtidspension i form av sjukersättning beviljas endast vid en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan och då alla reha- biliteringsinsatser prövats, generösare regler om förtidspen- sionärer återgår i arbete.19

Omfattande insatser har genomförts för att stärka rehabili- teringen av långtidssjuka och underlätta omställningen, t.ex. rehabiliteringsgarantin, den s.k. kömiljarden, förstärkt sam- arbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen osv.20

Åtgärder har vidtagits för att underlätta för personer med svag förankring på arbetsmarknaden att få ett arbete, t.ex. genom sänkta arbetsgivaravgifter och skydd mot sjuklönekostnader för arbetsgivare som anställer långtidssjukskrivna.

Möjligheterna att få en ny ersättningsperiod i arbetslöshetsför- säkringen utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor har avskaffats.

Kompensationsgraden har sänkts och trappas ned vid längre ersättningstid i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen.

Statistiken visar att sjukfrånvaron och inflödet till förtidspensionen minskat påtagligt sedan början av 2000-talet. Nivåerna ligger nära eller under vad som är vanligt i andra länder. De geografiska skill- naderna i sjukfrånvaro har minskat starkt. De flesta som lämnar sjukförsäkringen återvänder till arbete.21

Flera utvärderingar av sjukförsäkringsreformerna av Inspek- tionen för socialförsäkringen, Finanspolitiska rådet, Försäkrings- kassan, Riksrevisionen m.fl. pekar på att reformerna har minskat sjukfrånvaron och därmed risken för tidiga utträden från arbets- livet.22 Det finns goda skäl att anta att detsamma gäller reformerna av förtidspensionen. Olika indikatorer på arbetsmarknadens funk- tionssätt pekar på att bl.a. reformerna av arbetslöshetsförsäkringen har bidragit till ökat arbetsutbud och högre sysselsättning. Det är

19Förtidspension benämns officiellt sjuk- och aktivitetsersättning.

20Förändringar har också vidtagits i olika avtal för omställning på arbetsmarknaden för att minska det tidiga utträdet från arbetslivet.

21Se prop. 2009/10:100.

22Se bl.a. ISF 2010:1: Rehabiliteringskedjan förkortade sjukskrivningarna samt Svensk finans- politik, Finanspolitiska rådets rapport 2010.

SOU 2012:28

Reformerna som stimulerar fortsatt arbete

dock oklart om reformerna har haft sidoeffekter, exempelvis att en ökad andel äldre tar ut allmän och eller avtalad ålderspension tidigt, en ökad ”sjuknärvaro” osv.

Även om åtgärderna inte specifikt har riktats till äldre är de relativt sett mer berörda än andra grupper, eftersom äldre oftare än andra är långtidssjuka och långtidsarbetslösa. Det är rimligt att anta att socialförsäkringsreformerna sammantaget också har bidragit förstärkt drivkrafterna att arbeta även för äldre.

6.5Omfattande reformer

Under en stor del av 1900-talet var det sociala reformarbetet inriktat på att med olika åtgärder förkorta arbetslivet för äldre. Denna sammanställning, som säkerligen inte är fullständig, visar ett tydligt trendbrott. Under det senaste decenniet har ett stort antal reformer genomförts för att direkt eller indirekt stimulera till och underlätta ett längre arbetsliv för äldre.

Reformerna är tyvärr inte utformade för att underlätta utvärde- ringar och relativt få uppföljningar har genomförts. Det finns dock flera resultat som pekar på att särskilt skatte- och social- försäkringsreformerna kan ha bidragit till trenden att fler äldre arbetar längre. På sikt kan man också vänta sig att pensions- reformen och omlagda avtalspensioner ytterligare kan förstärka denna trend.

Sett över en längre tid är det antagligen andra åtgärder som har störst effekter på de äldres förvärvsaktivitet. En relativt låg utslag- ning i grundskolan och en hög andel som skaffade sig efter- gymnasial utbildning på 1960- och 1970-talen är antagligen en central faktor bakom trenden till att allt fler äldre i dag arbetar längre. Stora framsteg inom hälso- och sjukvården har säkerligen också bidragit.

7 Erfarenheter från andra länder

För snart två decennier sedan reformerades den allmänna pen- sionen i grunden. En flexibel pensionsålder infördes och alla fick möjlighet att tjäna in pensionsrätt oavsett ålder. Syftet var bl.a. att underlätta ett längre arbetsliv. I en rad andra länder har mot- svarande debatt förts och förändringar i pensionssystemen beslutats. I detta kapitel redovisas översiktligt några av erfaren- heterna från olika länder med tyngdpunkten på diskussionen om utträdesåldern1.

7.1Om förändringar av pensionssystemen

OECD hävdar att det stora intresset för pensionsåldern kan förklaras av att dessa regler är de mest tydliga och synliga egen- skaperna i ett pensionssystem. Reglerna om pensionsålder har stor betydelse för de äldres beslut om när man ska gå i pension.

De förändringar som genomförts i OECD-ländernas pensions- system har i många fall varit omfattande. Det finns stora likheter mellan ländernas pensionsreformer, både på ett övergripande sätt och när gäller detaljerna. Detaljerna är dock lika olika mellan länderna som de var före pensionsreformerna. Alla pensions- ordningar syftar till att säkra en inkomst under ålderdomen. Trots det är det slående att lösningarna skiljer sig så mycket som de gör från ett land till ett annat. Även om de senaste decenniernas utveckling uppvisar några gemensamma drag finns det inte någon tydlig tendens till konvergens av pensionssystemen i olika länder.

En gemensam inriktning i utvecklingen bland OECD-länderna har dock varit att de allmänna pensionssystemen reformerats till att vara mindre generösa. För att minska risken för att de med lägst pensioner då ska få försörjningsproblem är det vanligt att generella

1 Redovisningen bygger på underlagsrapport från Ole Settergren, Pensionsmyndigheten.

Erfarenheter från andra länder

SOU 2012:28

nivåminskningar kombineras med förstärkta grundpensioner. Tiden sedan 2008, en period som för många länder sammanfallit med skuldkris och ekonomisk inbromsning, har det varit relativt vanligt med höjningar av grundpensionerna eller skattesänkningar riktade särskilt till pensionärer med låga inkomster. Så har skett i Australien, Belgien, Chile, Finland, Frankrike, Grekland, Kanada, Korea, Storbritannien, Spanien, Sverige (bl.a. skattesänkningen för pensionärer 2009 och tilläggsbelopp till bostadstillägget 2012), Kanada och Tjeckien.

7.2Om att definiera vad pensionsåldern är

I alla OECD-länder finns lagreglerade obligatoriska pensions- system. Med formell pensionsålder avses normalt pensionsåldern i det allmänna systemet, även om andra pensionsordningar finns med andra åldersgränser. I många fall är det relativt entydigt vad som menas med pensionsålder. Det är den ålder då en i förhållande till uttagsåldern oreducerad pension kan erhållas från det lag- reglerade allmänna pensionssystemet. I ATP-systemet var denna ålder 67 år fram till 1976, därefter 65 år.

I flera länder kombineras sådana regler med bestämmelser som innebär att oreducerad pension också kan erhållas tidigare om ett antalet inkomstår uppgår till ett visst antal. I t.ex. Tyskland kan en sådan oreducerad pension erhållas efter minst 45 år och i Spanien efter 38,5 år. Ibland förekommer att den lägsta ålder från vilken pension kan tas ut från det allmänna pensionssystemet redovisas som pensionsåldern, det är dock mindre vanligt.

I länder som i likhet med Sverige saknar en lagstadgad pen- sionsålder för inkomstgrundad allmän pension är det svårare att fastställa pensionsåldern. OECD exemplifierar detta med just Sverige, men samma svårighet gäller också Finland. Norge ingår i en mindre grupp av länder där livslängdsutvecklingen påverkar pensionsbeloppen, men utan en specifik åldersgräns. Även Polen kan räknas till denna grupp. OECD definierar i dessa fall pensions- åldern som den ålder vid vilken inkomstprövade åldersförmåner utbetalas. Det innebär en pensionsåldern för Sverige och Finland räknas som 65 år. I Norge blir pensionsåldern definierat på detta sätt 67 år.

Italien har ett pensionssystem som liknar det svenska, men det saknar en garantipension. Där redovisar OECD en pensionsålder

SOU 2012:28

Erfarenheter från andra länder

som följer livslängdsutvecklingen. Dessa exempel visar tydligt hur svårt det är att definiera vad formell pensionsålder är och att göra jämförelser mellan olika länder. OECD slår också fast att det är problematiskt, bl.a. mot bakgrund av att pension fortsatt kan utgå utan minskning före den normala pensionsåldern om antalet inkomstår uppgår till 40 eller mer.

En tanke med det svenska pensionssystemets utformning är, utöver att skapa finansiell stabilitet, att pensionsåldersbeslutet ska vara individualiserat, varav följer att det inte går att fixera en, enda bestämd allmän pensionsålder.

Under senare år har några länder beslutat om att indexera den formella pensionsåldern med livslängdsutvecklingen. Så har skett i Danmark, Grekland och i viss mån även Tjeckien. Dessa auto- matiska höjningar av normalpensionsåldern kommer emellertid att få effekt först efter 2020.

7.3Förändringar av pensionsåldern 1950–2050

Under en stor del av efterkrigstiden har pensionsåldern varit sjunk- ande (diagram 7.1). I nio av 32 studerade OECD-länder sänktes den genomsnittliga pensionsåldern för män och i tretton av dem för kvinnor fram till början av 1990-talet. Den genomsnittliga pensionsåldern för män sänktes från 64,3 år 1949 till 62,5 år 1993, dvs. en minskning med närmare två år. För kvinnor handlade det under samma period om en minskning med två år, från 62,9 till 60,9. Från mitten av 1990-talet har pensionsåldern börjat höjas.

Erfarenheter från andra länder

SOU 2012:28

Källa: OECD.

År 2010 hade den genomsnittliga pensionsåldern enligt OECD:s beräkningar höjts med 0,5 år för männen och med 0,8 år för kvinnorna, jämfört med den genomsnittliga pensionsåldern femton år tidigare. Om man tar hänsyn till beslutade förändringar kommer den genomsnittliga lagstadgade pensionsåldern att öka till 65,4 år för män och till 65,0 för kvinnor år 2050. Den genomsnittliga pen- sionsåldern för män kommer att nå samma nivå som rådde 1950 först år mellan 2020 och 2030. Kvinnornas pensionsålder kommer att öka mer än för män, men från en lägre nivå. Kvinnorna når inom några år samma genomsnittliga pensionsålder som rådde år 1950 före 2020.

I tabell 7.1 visas vilka länder som beslutat respektive inte beslutat om förändringar av pensionsåldern, inklusive de oför- ändrade eller förändrade/höjda pensionsåldrar som beslutats efter 2010. I många fall är dock infasningstiderna av dessa höjningar av pensionsåldern mycket långvariga.

SOU 2012:28			Erfarenheter från andra länder

Källa: OECD.

*Land med livslängdsanpassning av endera pensionsbeloppet i den inkomstgrundade delen av den allmänna pensionen eller av den formella pensionsåldern.

Redovisningen avser pensionsåldern för både män och kvinnor, med undantag för Slovenien, Chile, Polen, Schweiz och Israel. Dessa länder har med nuvarande lagstiftning fortfarande år 2050 lägre pensionsålder för kvinnor. I Polen har regeringen dock lagt fram förslag om att höja pensionsåldern för kvinnor från nuvarande 60 år till 65, varefter att den ska höjas till 67 år för både män och kvinnor.

Några länder har enligt OECD:s definition sänkt pensions- åldern. Sverige tillhör den grupp länder som sedan 1950 har sänkt den lagfästa allmänna pensionsåldern – från 67 till 65 år, vilket skedde år 1976 – och som därefter inte har höjt den med den definition som OECD använder. Andra länder som sänkt pen- sionsåldern är Norge, som sänkte den från 70 till 67 år 1973. Kanada har från 1949 stegvis sänkt pensionsåldern från 70 till 65 år i början av 1990-talet. Irland sänkte från 70 till 65 år på 1980-talet,

Erfarenheter från andra länder

SOU 2012:28

men har nu fattat beslut som innebär att pensionsåldern är 68 år fr.o.m. år 2027.

Andra länder har höjt pensionsåldern. USA är det OECD-land som först beslutade att höja pensionsåldern från 65 år. Beslutet fattades redan 1983 men innebär en mycket långsam infasning av den nya pensionsåldern. Personer födda 1960 är den första årskull som får pensionsåldern 67 år. Den årskullen var 23 år då beslutet fattades. Infasningen innebär att pensionsåldern för personer födda 1938 höjdes från 65 till 65 och 2 månader, födda 1939 höjdes den till 65 år och 4 månader osv. Pensionsåldern för personer födda 1944 blev då 66 år, vilket för närvarande därför räknas som den lagstadgade pensionsåldern. Nya höjningar med 2 månader per årskull påbörjas 2021 med årskullen född 1955 och avslutas år 2026, med årskull född 1960.

Att pensionsåldern i det amerikanska pensionssystemet är ett relativt entydigt begrepp innebär inte att det saknas möjlighet att göra förtida respektive sena uttag. Tidiga respektive sena uttag medför mer eller mindre exakt försäkringsmässig minskning respektive ökning av pensionsbeloppet. En höjning av pensions- åldern från t.ex. 65 till 66 år i ett förmånsbestämt system av det amerikanska slaget innebär i princip att ett uttag av pension vid 65 års ålder kommer att ge samma pension som före höjningen utgick vid 64 års ålder. Om pensionen i stället tas ut vid den nya normal- pensionsåldern 66 blir pensionen lika stor som den före höjningen av pensionsåldern var vid 65.

President Obamas särskilda Deficit Commission föreslog 2010 även förändringar i det amerikanska allmänna pensionssystemet. Bl.a. föreslogs att både lägsta åldern som nu är 62 år och normal- pensionsåldern, som är 67 år från 2026 skulle kopplas till livs- längdsutvecklingen. Detta beräknades innebära att normal- pensionsåldern skulle bli 68 år cirka 2050 och 69 år cirka 2075. Kommissionen pekade på behov av att mildra effekterna av sådana förslag för personer som av hälsoskäl vare sig kan senarelägga pensionen eller få ”förtidspension”. Detta förslag har dock hitintills inte genomförts.

SOU 2012:28

Erfarenheter från andra länder

Källa: OECD.

Erfarenheter från andra länder

SOU 2012:28

Källa: OECD.

År 2007 beslutades i Tyskland att pensionsåldern skulle höjas från 65 till 67 år, och att höjningen skulle genomföras stegvis mellan 2012 och 2027. Det finns dock fortsatt möjlighet att få en oredu- cerad pension från 65 års ålder för dem som har 45 inkomstår. Den höjda pensionsåldern har dock följts av en relativt omfattande debatt i Tyskland. Bland annat handlar denna om de eventuella

100

SOU 2012:28

Erfarenheter från andra länder

möjligheterna att genom förbättrade deltidsvillkor och mer flexibla pensioner öka tiden i arbetslivet utan att höja den formella pensionsåldern.

Pensionsåldern i Storbritannien har höjts genom flera olika beslut. Kvinnornas pensionsålder höjs i snabb takt från 60 till 65 år, samma som för männen under perioden 2012–2018. Vidare har en lag antagits som innebär att pensionsåldern ökar för alla från 65 till 68 år mellan 2018 and 2046. Slutligen har regeringen lagt förslag om att öka takten i pensionsåldershöjningen så att åldern 66 nås 2020, i stället för 2026, och åldern 67 nås 2026–2028, dvs. 10 år tidigare än vad som följer av nuvarande lag.

I Danmark planeras pensionsåldern höjas från 2024 till 2027, från 65 till 67 år. Vidare har beslutats att man därefter ska indexera pensionsåldern med livslängdens ökning. Med utgångspunkt från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen i Danmark har OECD beräknat att pensionsåldern år 2050 kommer att vara till 68,8 år.

I Frankrike sänktes under 80-talet pensionsåldern från 65 till 60 år. Alltsedan detta beslut har en omfattande ekonomisk och politisk debatt förts om att höja åldern. Först hösten 2010 be- slutades att stegvis fram till 2018 höja pensionsåldern till 62 år, denna nya ålder gäller fr.o.m. årskullen född 1951. Höjningen sker med 4 månader per år från och med år 2012. Försäkrade med särskilt slitsamma eller farliga yrken eller som bedömts ha en funktionsnedsättning om minst 20 procent har kvar pensionsåldern 60 år. Den gruppen bedöms utgöra cirka 4 procent av blivande pensionärer.

Under 2000-talet har Frankrike stegvis ökat det antal år med försäkrad inkomst som krävs för oreducerad pension. Antalet höjdes 2008 från 37,5 till 40 år, och det höjs till 41 år 2012. För många individer innebär detta att den ålder vid vilken de kan få en

”full” pension har förskjutits uppåt. Om man antar att en person börjar arbeta vid 20 års ålder, vilket OECD gör, kan även före den höjning av pensionsåldern som beslutades 2010, pensionsåldern 60 år anses ha höjts från 60 till 61 år 2012, eftersom försäkringstiden för oreducerad pension då höjs till 41 år. I samband med 2010 års beslut om fortsatt höjning av pensionsåldern till 62 år beslutades att stegvis höja kravet på intjänandeår till 42 år för oreducerad pension.

I Frankrike finns regler som medger en maximal allmän pension om pensionen tas ut först från en viss ålder, även om inkomst- historiken inte i sig självt medger en sådan pensionsålder. Denna

101

Erfarenheter från andra länder

SOU 2012:28

ålder har tidigare varit 65 år men är nu höjd till 67. Höjningen sker med 3 månader per år från och med år 2016 till 2023.

I januari 2011 beslutade Spanien höja pensionsåldern från 65 år till 67, stegvis mellan 2013 och 2027. Nuvarande bestämmelse om att oreducerad pension kan utbetalas från 65 för dem som har 38,5 intjänande år gäller även i fortsättningen. Samtidigt med höjningen av pensionsåldern har åldern för tidigaste uttag höjts från 61 till 63 års. Denna ålder ska kunna sänkas tillbaka till 61 vid ekonomiska kriser. Kravet på antalet intjänande år för ”full” pension har höjts från 35 till 37 intjänandeår, och för tidigt uttag av pension från 30 till 33.

I Italien beslutade regeringen, bl.a. efter påtryckningar från EU- kommissionen 2010 att höja pensionsåldern för kvinnor i den offentliga sektorn från 60 till 65 år. Höjningen sker i princip utan övergångsregler och gäller från 2012. I det allmänna pensions- systemet pågår en höjning av pensionsåldern för kvinnor till att bli 65. Pensionsåldern för både män och kvinnor höjs stegvis fram till 2026 så att den då är 67 år. Därefter höjs pensionsåldern med livslängdsutvecklingen. På samma sätt som för Danmark, dvs. utgående från FN:s prognos för livslängdsutvecklingen – beräknar OECD förmodad pensionsålder år 2050 för Italien – den hamnar då på 68,9 år. Vidare behålls en regel om att det är möjligt att gå i pensions vid vilken ålder som helst förutsatt att man har minst 40 inkomstår.

Liknande problem med att fastställa pensionsåldern finns för Turkiet. ”Pensionsåldern” avskaffades 1969, och enda kravet för att få en ”full” pension blev 25 års intjänande. En följd av detta är att, med antagandet om ett inträde på arbetsmarknaden vid 20 års ålder, att pensionsåldern kan anses ha sjunkit till 45 år. På senare tid har pensionsåldern återinförts, och avsikten är att stegvis höja denna.

År 2002 var pensionsåldern i Ungern 62 år för män och 58 år för kvinnor. Sedan 2009 är pensionsåldern dock 62 år för både män och kvinnor. Dock var en oreducerad pension för män möjlig att få redan vid 60 års ålder, förutsatt 38 intjänandeår. Kvinnor kunde få en oreducerad pension redan från 55 års ålder, förutsatt 37 in- tjänandeår. Under senare år har regelförändringar gjort det svårare att få tidig pension, och för män födda efter 1950 och för kvinnor födda efter 1958 kommer det inte längre vara möjligt att få tidig pension utan reduceringar.

102

SOU 2012:28

Erfarenheter från andra länder

På liknande sätt är den lagfästa pensionsåldern i Belgien 65 år för både män och kvinnor. Dock är försäkringsmässigt oreducerade pensioner tillgängliga från 60 års ålder, förutsatt 35 års intjänande.

Även i Grekland är den formella pensionsåldern 65 år, men oreducerade pensioner betalas för närvarande från vilken ålder som helst, förutsatt 37 års intjänande. Det medför att den pensionsålder som redovisas fram till 2010 är 57 år (20 + 37). Nyligen har reglerna ändrats så att pension framgent kan fås först från 60 års ålder, OECD anger pensionsåldern 65 år 2020. Därefter indexeras pensionsåldern med livslängdshöjningen, med effekten att pen- sionsåldern 2050 antas vara 67,1.

103

8 Medellivslängdens utveckling

Medellivslängden är en central parameter i det nya pensions- systemet. Den bestämmer i hög grad hur länge vi behöver arbeta för att få en tillräcklig pension. I detta kapitel ges en översikt över utvecklingen av medellivslängden, särskilt efter pensionsreformen, och hur väl befolkningsprognoserna har lyckats fånga förändring- arna.1 Därtill ges en kort beskrivning av de ökande sociala skill- naderna i dödlighet och vilka faktorer som kan antas ligga bakom utvecklingen.

8.1Medellivslängdens utveckling

Uppgången i medellivslängd sedan början av 1900-talet har varit betydande.2 I början av 1900-talet hade kvinnor och män en medel- livslängd på 54 respektive 51 år och år 2010 hade medellivslängden ökat till 83,5 respektive 79,5 år.

Fram till 1950 ökade medellivslängden i samma takt för kvinnor och män och kvinnor hade mellan två och tre års högre medel- livslängd.3

1 Redovisningen bygger på en underlagsrapport till Pensionsåldersutredningen från Lena Lundquist, SCB.

2Med medellivslängd avses den genomsnittliga ålder som en människa vid födseln beräknas uppnå, räknat på en bestämd grupp.

3Sveriges framtida befolkning 2009–2060, SCB, 2009.

105

Medellivslängdens utveckling

SOU 2012:28

100							Utfall
							Utfall									Prognos
90
80
70
60
50
40
1900	1908	1916	1924	1932	1940	1948	1956	1964	1972	1980	1988	1996	2004	2012	2020	2028	2036	2044	2052	2060	2068	2076	2084	2092	2100
									Män					Kvinnor

Källa: SCB.

Från 1950-talet fortsatte medellivslängden öka i nästan oförändrad takt för kvinnor. För män uppmäts en allt långsammare ökning av medellivslängden. Under 1970-talet ökade medellivslängden för män mycket långsamt vilket fick till följd att skillnaden i medel- livslängd mellan kvinnor och män började öka. Medellivslängden började dock åter stiga snabbare för män i mitten av 1980-talet.

De senaste tio åren har medellivslängden i Sverige ökat med ungefär två år, enligt SCB. Medellivslängden för män har under de senaste åren ökat snabbare än för kvinnor. Detta ledde till att skillnaden i medellivslängd mellan kvinnor och män åter börjat minska. Enligt SCB låg minskad risk att dö i infektions-, respira- tions- och bristsjukdomar bakom ökningen av medellivslängden.

SCB räknar i sin senaste prognos med att medellivslängden i Sverige kommer öka markant för såväl män som kvinnor framöver.4 Medellivslängden för kvinnor antas i prognosen öka från 83,5 år 2009 till 88,6 år 2100. För män antas medellivslängden för samma

4 SCB, Sveriges framtida befolkning 2011−2060 (BE 18 SM 1101), 2011.

106

SOU 2012:28

Medellivslängdens utveckling

period öka från 79,5 till 86 år. I diagram 8.2 redovisas återstående medellivslängd vid 65 års ålder.

Utfall	Prognos
26
24
22
20
18
16
14
12
10
1900 1983 1993 2003 2013 2023 2033 2043 2053 2063 2073 2083 2093
	Män	Kvinnor

Källa: SCB.

Om den faktiska pensionsåldern i ålderspensionssystemet ligger kvar på 65 år, så betyder det att i slutet av prognosperioden kommer vi att i genomsnitt vara pensionärer under en tredjedel av livet, till skillnad från en fjärdedel enligt prognosen för 2011.

Hur medellivslängden kommer att förändras under de närmaste åren beror på flera faktorer. Av betydelse är huruvida ökande dödsrisker på grund av övervikt, rökning, alkoholkonsumtion, stress och miljöproblem kommer att väga mer eller mindre än exempelvis sjunkande dödsrisker på grund av nya vaccin och effektiv behandling av olika allvarliga och kroniska sjukdomar.

107

Medellivslängdens utveckling

SOU 2012:28

8.2Längre medellivslängd än prognoserna inför pensionsreformen5

SCB gör en befolkningsprognos varje år och var tredje år publiceras den i en demografisk rapport. Den senaste prognosen publiceras under våren 2012. Prognosen som gjordes 1994 låg till grund för principbeslutet om det reformerade pensionssystemet (prop. 1993/ 94:250). I den senare propositionen (Prop.1997/98:151 Inkomst- grundad ålderspension, m.m.) användes den prognos som gjordes 1997 (och även en jämförelse med prognosen 1994). Det har visat sig att dödlighetsutvecklingen de senaste 20 åren varit annorlunda än antagandena 1994.

Kvinnor	Män
24.00	24.00
22.00	22.00

20.00 20.00

18.00						18.00
						18.00
16.00						16.00
						16.00
14.00						14.00
						14.00
12.00						12.00
						12.00
10.00						10.00
10.00
1950	1970	1990	2010	2030	2050
1950	1970	1990	2010	2030	2050	1950	2000	2050
						1950	2000	2050

Framskrivning 1994 Framskrivning 1997 Framskrivning 2009

Källa: SCB.

Den prognos som gjordes 1994 har en klart lägre nivå när det gäller återstående medellivslängd vid 65 års ålder än både observerat och de senare befolkningsframskrivningarna. För kvinnor gäller att den prognos som gjordes 1997 stämmer väl överens med det obser-

5 Redovisningen bygger på underlagsrapport från Lena Lundquist, SCB.

108

SOU 2012:28

Medellivslängdens utveckling

verade och också med prognosen 2009. För männen har dödlig- heten minskat mer än vad som förutsågs både i prognosen 1994 och prognosen 1997.

Antagandena om dödlighet 1994 byggde främst på förändringar i dödligheten mellan perioderna 1983–87 och 1988–92. Under tidi- gare perioder hade förändringarna i medellivslängden främst hän- fört sig till förbättrad dödlighet i de yngre åldrarna, men under denna period hade förändringar i dödligheten för de över 65 år större betydelse för förändringen i medellivslängd.

I SCB: s rapport från 1991 bedömdes det att den nedgång i de åldersspecifika dödstalen som observerats för kvinnor kunde avta. Senare generationers kvinnor har utsatts för större hälsorisker som rökning och påfrestning i arbetslivet. Konsekvenserna kan visa sig när dessa kvinnor når högre åldrar. För männens del diskuterades i rapporten om dödsriskerna, som är nästan dubbelt så höga som kvinnornas, kan pressas ned i framtiden. Det övervägdes om och hur mycket en hälsosammare livsstil kunde sänka dödsriskerna. En särskild fråga var om den ökade familjesplittringen kunde påverka dödsriskerna i framtiden. En annan aspekt som övervägdes var om det finns fysiologiska, genetiska och medicinska gränser för möjligheten att rädda människoliv. I prognosen 1991 antogs ingen dödlighetsförbättring efter år 2010, i prognosen 1994 är det ingen dödlighetsförbättring efter 2023.

År 1997 gjorde SCB en befolkningsprognos som inte publi- cerades i någon rapport. Det innebär att det inte är möjligt att närmare klarlägga vilka överväganden som låg bakom de valda antagandena.

Antagandena om återstående medellivslängd förändrades kraftigt mellan prognoserna 1994 och 1997 (se diagram 8.3). I befolknings- prognosen 2000 konstateras att dödsriskerna har fortsatt att minska under den senaste femårsperioden. Det var enligt SCB:s bedömning förbättrade levnadsförhållanden som låg bakom nedgången. När det gäller framtiden övervägs i rapporten om livsstilsförbättringar och medicinska framsteg kan leda till fortsatt minskad dödlighet. Samtidigt diskuteras motverkande negativa faktorer såsom rök- och alkoholvanor, stress och övervikt.

Antagandena i SCB:s befolkningsprognos 2009 ligger i linje med de prognoser som gjordes 2003 och 2006. Det finns utvecklings- tendenser som påverkar dödligheten både i positiv och i negativ riktning. Den sammanvägda bilden är att dödligheten på sikt borde minska men i varierande grad i olika åldrar. Dödligheten bedöms

109

Medellivslängdens utveckling

SOU 2012:28

reduceras i alla åldrar och under hela prognosperioden. Nedgången blir kraftigare i början av perioden och tydligare för yngre än för äldre.

I diagram 8.4 visas dödsriskerna i åldrarna 65, 75, 85 och 95 år. Den observerade utvecklingen jämförs med antagandena i befolk- ningsprognoserna 1994, 1997 och 2009 (1994 högst upp och 2009 längst ner). Här syns tydligt skillnaden mellan de olika progno- serna. Antaganden i prognosen 1997 ligger nära de för 2009 för kvinnorna i åldrarna 65 och 75 år. Nedgången i dödlighet för 85- åriga kvinnor har blivit större än vad man tidigare antagit. För männen har dödlighetsantagandet sänkts i varje prognos. Det är en större skillnad mellan prognoserna 1994 och 1997 än mellan prog- noserna 1997 och 2009. Den kraftiga nedgången i mäns dödlighet den senaste 20-årsperioden var svår att förutse. Den förutsågs inte heller i några andra länder.

1000

100

Kvinnor

1000

Män

	100	85
85	100	85
85
85


		75
75
75
	10
	10
65		65
65

1			1
1
1950	2000	2050
1950	2000	2050	1950	2000	2050
			1950	2000	2050

Källa: SCB.

110

SOU 2012:28

Medellivslängdens utveckling

8.3Ökade sociala skillnader i dödlighet

Det finns relativt bred enighet om att de relativa skillnaderna i dödlighet mellan socioekonomiska grupper har ökat sedan 1970- talet i Sverige. I Folkhälsorapporten 2009 beskrev Socialstyrelsen och SCB trenden i ojämlikhet genom att beräkna skillnader i för- väntad livslängd för olika utbildningsgrupper i den svenska be- folkningen, år för år under perioden 1986 till 2007.6 År 1986 var skillnaden i förväntad livslängd mellan hög- och lågutbildade 2–3 år, 2007 hade skillnaden ökat till 5 år (se diagram 8.5).

Källa: Folkhälsorapporten, SoS 2009.

I Världshälsoorganisationens (WHO) oberoende kommission för hälsans sociala bestämningsfaktorer konstateras att såväl anställ- ningsvillkor som arbetets karaktär i sig påverkar hälsan.

6 Folkhälsorapport 2009, Socialstyrelsen.

111

Medellivslängdens utveckling SOU 2012:28

Dödligheten är högre bland arbetstagare med tillfälliga an- ställningar jämfört med de med fast anställda.7

Personer med grundskoleutbildning, gymnasieutbildning respek- tive postgymnasial utbildning skiljer sig alltmer år i förväntad livslängd. Skillnaden mellan samtliga tre grupper ökar.8

En nyligen publicerad nordisk studie undersöker ojämlikheten i dödlighet med fyra olika mått (se tabell 8.1).

Källa: Denny Vågerö, Socialmedicinsk tidskrift 4/2011

Tabellen visar att de sociala skillnaderna i dödsrisk ökar bland både män och kvinnor, både relativt och absolut mätt. Skillnaden i absoluta tal mellan en hög- och en lågutbildad man var 6,4 dödsfall per 1 000 personer och för kvinnor 4,2 dödsfall per 1 000 personer (kolumn 3). I relativa tal är dödsrisken 1,5 gånger högre för låg- utbildade jämfört med högutbildade (kolumn 4).9 I dessa två första mått jämförs enbart de två grupperna med högst och lägst ut-

7Utjämna hälsoskillnaderna inom en generation. Jämlikhet i hälsa genom påverkan av de sociala bestämningsfaktorerna. World Health Organization, Commission on Social Deter- minants of Health, Statens Folkhälsoinstitut, 2008.

8Vågerö, D., En folkhälsopolitisk kardinalfråga: ökade sociala skillnader i dödlighet under fyra decennier, Socialmedicinsk tidskrift nr 4, 2011.

9Vågerö D., En folk hälsopolitisk kardinalfråga: ökade sociala skillnader i dödlighet under fyra decennier, Socialmedicinsk tidskrift nr 4 2011.

112

SOU 2012:28

Medellivslängdens utveckling

bildning. I de tredje och fjärde måtten (kolumn 5 och 6) tas hänsyn till utvecklingen i samtliga tre grupper och hänsyn tas dessutom till att gruppernas storlek förändras över tid. Med reservation för den stora svårighet det medför att jämföra olika utbildningsgrupper över tid, som diagram 8.5 visar, ökar även med dessa mått skill- naden i dödsrisk mellan de olika utbildningsgrupperna under den undersökta perioden 1970–2000.

8.4Vad förklarar ökade sociala skillnader i dödlighet

Det råder inte konsensus om att de ökande sociala skillnaderna i dödlighet kan tillskrivas en viss bestämd faktor. De flesta experter och forskare pekar på olika förklaringar som dessutom bidrar olika mycket över tiden.

Utbildningsnivå och arbetsförhållanden samvarierar kraftigt. Personer med lägre utbildning återfinns oftast i slitsamma och en- formiga arbeten som ställer höga fysiska och psykiska krav, exempelvis i form av hög stress och lågt inflytande på arbetet. Högre utbildade har oftare omväxlande och stimulerande arbeten med större inflytande och lägre fysiska krav. Det finns åtskillig forskning som pekar på att dåliga arbetsförhållanden kan bidra till överdödlighet. Det finns också bedömare som anser det troligt att skillnaderna i arbetsförhållanden ökar över tiden (se kapitel 11). Sådana växande skillnader kan vara en faktor bakom ökade sociala skillnader i dödlighet.

En annan viktig förklaring kan vara den mycket kraftiga expan- sionen av utbildningen som inleddes på 1960-talet som gör det svårt att jämföra utvecklingen för olika utbildningsgrupper. Äldre personer som har eftergymnasial utbildning kan antas vara en i flera avseende positivt selekterad grupp. På liknande sätt kan yngre med enbart förgymnasial utbildning i dag vara en negativt selekterad grupp. En hög utbildning kan ge bättre livschanser och bidra till längre liv, men hög medellivslängd kan också orsakas av faktorer som fanns hos individerna före utbildningen.

Utbildningsgruppernas storlek i förhållande till varandra har ändrats kraftigt över tiden i och med att utbildningsnivån bland äldre generellt ökar (se kapitel 10).

Ytterligare en förklaring som diskuteras till växande sociala skillnader i dödlighet är att hälsotillståndet förändras på olika sätt i olika grupper. Till exempel har dödlighet i lungcancer bland

113

Medellivslängdens utveckling

SOU 2012:28

kvinnor med kort utbildning ökat. Samtidigt har dödligheten i bröstcancer inte minskat för kvinnor med kort utbildning lika mycket som för kvinnor med lång utbildning. Skadedödligheten är också större bland dem med låg utbildning. Personer med funktionshinder har oftare kort utbildning, och de har ofta sämre ekonomisk situation jämfört med befolkningen i stort.10 Arbets- löshet är också vanligare bland de med kort utbildning. Dessutom är fysiskt slitsamma och utarmande arbetet vanligare bland dem med kort utbildning, vilket påverkar medellivslängdens utveckling.

En teori om vad som påverkar skillnader i dödlighet är den om social status betydelse. Den brittiske forskaren Michael Marmot har visat att den relativa sociala positionen påverkar hälsan och livslängden. Social status bestäms av faktorer som utbildningsnivå, inkomst, sysselsättning och arbetsförhållanden. Låg social status innebär mindre möjligheter till socialt deltagande och kontroll som påverkar hälsan negativt.11

En annan fråga som ställs är vilken betydelse som kan tillskrivas livsstilsfaktorer och förändringen i dessa över tiden mellan olika grupper.

I en finsk studie publicerad 2011 undersöks förändringen i dödlighet i olika inkomstgrupper i den finska befolkningen under tjugo år.12 Skillnaden i dödlighet mellan den lägsta och den högsta inkomstkvantilen ökade under den undersökta perioden, med 5,1 år för män och 2,9 år för kvinnor. År 2007 var gapet i dödlighet mellan den lägsta och den högsta kvantilen 12,5 år för män och 6,8 för kvinnor. Den huvudsakliga förklaringen till det ökade gapet är stagnation i den lägsta inkomstkvantilen, för både kvinnor och män. Stagnationen beror på ökad dödlighet i alkoholrelaterade sjukdomar och ökad eller stagnerad dödlighet i många cancer- sjukdomar, samt en saktare minskning i kärlkramp och hjärtinfarkt hos män i den lägsta inkomstkvantilen. Skillnaden är större när den mäts efter inkomst snarare än yrke och utbildning eftersom in- komst identifierar en mer utsatt grupp. En slutsats som forskarna drar av studien är att insatser behöver riktas till de allra fattigaste för att minska de sociala skillnaderna i dödlighet.

10Svenska lärdomar av Marmot-kommissionens rapport Closing the gap, Statens folkhälso- institut, Socialstyrelsen.

11Marmot M., Statussyndromet. Hur vår sociala position påverkar hälsan och livslängden, 2006.

12Tarkainen, Martikainen, Laaksonen, Valkonen, Trends in life expectancy, by income from 1988 to 2007: decomposition by age and cause of death.

114

SOU 2012:28

Medellivslängdens utveckling

En annan studie undersöker rökningens betydelse för skillnader i dödlighet mellan grupper med olika utbildning.13 I studien under- söks i vilken utsträckning rökning bidragit till utbildningsrelaterade skillnader i dödlighet och förväntad livslängd mellan 1971 och 2005 i Finland. Återstående livslängd vid 50 års ålder med och utan rökningsrelaterad dödlighet beräknades efter utbildningslängd och ålder. Beräkningen av rökningsrelaterad dödlighet är baserad på en indirekt metod där dödlighet på grund av lungcancer används som proxy för rökningens påverkan på dödligheten. I början av 1970- talet fanns stora skillnader i rökningsrelaterad dödlighet mellan män i olika utbildningsgrupper. 28 procent av dödsfall hos män med den lägsta utbildningen var rökningsrelaterade, medan samma siffra för män i den högsta utbildningsgruppen var 14 procent. Återstående livslängd var 3,4 år längre för män med hög utbildning jämfört med män med den lägsta utbildningsnivån. Skillnaden skulle ha varit 1,5 år mindre om rökning kunnat uteslutas. Rökning stod för 55 procent av gapet i återstående livslängd mellan män med olika utbildningslängd i början av 1970-talet. I början av 2000- talet hade rökningsrelaterade dödsfall sjunkit med 20 procent bland män med den lägsta utbildningsnivån och 9 procent bland de mest högutbildade männen. Gapet i återstående livslängd hade vuxit från 3,4 år till 4,4 år. Utan rökning hade gapet varit 3,1 år. Den del av gapet som kan förklaras av rökning minskade från 1,9 år i början av 1970-talet till 1,3 år i början av 2000-talet.

Dödsfall som kunde förklaras av rökning var extremt ovanliga bland kvinnor på alla utbildningsnivåer under 1970-talet och rök- ningens bidrag till utbildningsskillnader i förväntad återstående livslängd var försumbar. I början av 2000-talet hade rökningens bidrag till skillnader i återstående livslängd mellan kvinnor över 50 år med olika utbildningslängd vuxit till ungefär 0,3 år av en total skillnad på 2,7 år. Ökningen i skillnad i återstående livslängd mellan kvinnor mellan början av 1970-talet och 2000-talet kan helt förklaras av rökning. Om rökning utesluts har skillnaden mellan grupper med olika utbildningslängd sjunkit något.

13 Martikainen P., Ho J.,Preston S.,Elo I.T., The changing contribution of smoking to edu- cational differences in life expectancy: indirect estimates for Finnish men and women from 1971 to 2005.

115

Medellivslängdens utveckling

SOU 2012:28

Forskarna avslutar med att poängtera att vidare forskning bör inriktas mot att kvantifiera andra riskfaktorers bidrag till ökade skillnader i dödlighet, som till exempel hög alkoholkonsumtion och fetma.

116

9Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

En av det moderna samhällets paradoxer är att samtidigt som medellivslängden ökat mycket kraftigt med omkring två år per tio- årsperiod har den ålder vid vilken man lämnar arbetslivet knappast förändrats, även om en tidigare tendens till minskning nu förbytts i en viss ökning. Resultatet har blivit att en allt längre del av livet tillbringas som ålderspensionär – och detta i stor utsträckning vid god hälsa och med goda ekonomiska förhållanden. Ålders- pensioneringen infördes ursprungligen för att göra det möjligt för äldre personer med nedsatt hälsa att lämna arbetslivet och kunna

åtnjuta några år i lugn och ro ”på ålderns höst”. Denna situation är sedan länge passerad. De många åren som pensionär är i dag till allra största delen år med förhållandevis god hälsa innan de mer avgörande ålderskrämporna och det oundvikliga slutskedet av livet sätter in. Men det är ostridigt att hälsan försämras med åldern och att äldre personer är mer utsatta för olika kroniska, funktions- nedsättande sjukdomar än yngre. Frågan är om den ökande livs- längden också har fört med sig en förlängning av åren med hälsa och bevarad förmåga till förvärvsarbete.

9.1De äldre blir allt friskare

Hälsoutvecklingen i åldersgruppen 55–74 år har under perioden 1980–2004 på det hela taget varit positiv enligt självskattad hälsa i SCB:s undersökning av levnadsförhållanden ULF (se diagram 9.1). 1 Utvecklingen i gruppen 55–64 år har däremot varit något sämre än i gruppen 65–74 år. Männen har haft en något mer gynnsam hälso- utveckling än kvinnorna. Hälsoutvecklingen har varit något bättre

1 För mer detaljerad analys se Lagergren M., Finns det hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv?, underlagsrapport till Pensionsåldersutredningen, 2012.

117

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

för dem med kort utbildning jämfört med dem med längre utbildning. Antalet år med hälsa har ökat med ett halvt till ett år i åldersintervallet 55–64 år och omkring ett år i intervallet 65–74 år. Ökningen i antalet friska år har varit något större för männen än för kvinnorna.

80%

70%

60%

50%

1980

40%

1992

30%

2004

20%

10%

Summa kvinnor

Summa män

Källa: SCB/ULF

Undersökningar som gjorts av hälsa och funktionsförmåga hos olika åldersgrupper mellan 55 och 74 år visar att som genomsnitt över olika utbildningsgrupper är männens skattade hälsotillstånd något bättre än kvinnornas och att gruppen 55–64 anger att de har bättre hälsa än gruppen 65–74 även om skillnaden är ganska liten.

Förändringen över tiden ”hoppar” en del mellan år och ålders- grupper, men huvudintrycket är att andelen med god hälsa ökat över tiden även om det finns undantag. Utvecklingen ser bättre ut för männen än för kvinnorna och för de ”äldre äldre” än för de ”yngre äldre”. Speciellt de ”yngre yngre” kvinnorna med kort eller medellång utbildning visar en negativ utveckling. Bland kvinnorna verkar gruppen med medellång utbildning ha haft en sämre utveckling än de båda övriga utbildningsgrupperna. För männen

118

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

kan man inte se någon sådan tendens. Där är utvecklingen likartad i alla tre utbildningsgrupperna.

Andelen personer utan långvarig sjukdom är genomgående lägre och tendenserna de omvända jämfört med hälsoläget. I så gott som samtliga grupper minskar andelen som inte har någon långvarig sjukdom – i vissa fall drastiskt. Det är dock tveksamt om detta ska tas till intäkt för en försämrad hälsa. Snarare kan det handla om en bättre uppföljning av hälsotillståndet från bl.a. hälso- och sjuk- vårdens sida med ökad diagnostisering av till exempel diabetes. Det kan också vara fråga om förändrade kriterier för vad som kall betecknas som sjukdom, till exempel ändrade gränser för högt blodtryck.

Liksom för god självskattad hälsa minskar andelen som uppger att de inte har nedsatt arbetsförmåga med åldern och är något lägre för kvinnorna än för männen. Grupperna med lång utbildning har så gott som genomgående en högre andel utan nedsatt förmåga till arbete. Utvecklingen över tiden liknar den för den självskattade hälsan, men ser här något sämre ut. Förbättringar och försämringar väger här ungefär lika. Liksom förut ser utvecklingen något bättre ut för männen än för kvinnorna och i detta fall klart bättre för de äldre än för de yngre. Anmärkningsvärt är att de med lång utbild- ning haft en sämre utveckling av arbetsförmågan än övriga utbild- ningsgrupper. Äldre med kort utbildning har haft den mest positiva utvecklingen.

Andelen personer som uppger att de är utan rörelsehinder i dessa åldersgrupper är genomgående hög – högre för de yngre än för de äldre och för männen än för kvinnorna. Liksom för övriga enkätfrågor är andelen utan rörelsehinder högre i gruppen av personer med hög utbildning än i övriga grupper och skillnaden är här ganska stor. Speciellt i gruppen äldre kvinnor med kort utbild- ning är andelen utan rörelsehinder låg. Utvecklingen över tiden är här klart bättre än i fråga om svaren övriga enkätfrågor. I samtliga fall utom ett (kvinnor 55–59 år med kort utbildning) är det fråga om ökade andelar ”friska”. Förbättringarna faller ganska jämnt ut på de olika delgrupperna. Utifrån enkätfrågorna om självskattad hälsa, långvarig sjukdom, nedsatt arbetsförmåga och olika variabler som beskriver rörelsehinder har SCB tagit fram ett hälsoindex med fyra nivåer. SCB-indexet visar återigen något högre andelar med god hälsa för män än för kvinnor, men utfallet per åldersgrupp är mer oklart. Den positiva samvariationen med utbildningens längd syns klart för män, något mindre tydligt för kvinnor. Utvecklingen

119

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

över tiden har enligt detta index varit betydligt sämre för de yngre än för de äldre och verkar ha varit något sämre för kvinnorna än för männen. Även enligt SCB:s index har utvecklingen varit bättre för de med kort utbildning än de med längre.

2,00
1,50	LE55/74 - friska tillagda år
1,50	LE55/74 - sjuka tillagda år
	LE55/74 - sjuka tillagda år
1,00
0,50
0,00
-0,50	1980-92	1992-04	1980-04
-0,50

-1,00

-1,50

Källa: SCB/ULF, egna beräkningar.

2,50
2,00		LE55/74 - friska tillagda år


1,50		LE55/74 - sjuka tillagda år


1,00
0,50
0,00
0,00	1980-92		1992-04	1980-04
-0,50	1980-92		1992-04	1980-04
-0,50

-1,00

-1,50

-2,00

Källa: SCB/ULF, egna bearbetningar.

120

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

Diagrammen 9.2 och 9.3 visar att kvinnorna enligt denna beräkning fått 1,5 nya ”friska” två år i åldersintervallet 55–74 år under perio- den 1980–2004, männen knappt 2 år. För kvinnorna ligger ökningen till sin huvuddel i delperioden 1992–2004, för männen fördelar den sig jämnt över delperioderna. En motsvarande något mindre minskning har skett av antalet ”sjuka” år. Nettot utgörs av de levnadsår i åldersintervallet som tillkommit genom den minskade dödligheten.

En motsvarande beräkning för åldersintervallet 65–74 år ger resultatet att antalet tillagda ”friska” år är här givetvis lägre – ett år för kvinnor och lite mer för män. Liksom för intervallet 55–74 har antalet ”sjuka” år minskat något mindre och nettot utgörs av levnadsår som tillkommit genom minskad dödlighet.

Huvudresultatet är sålunda att hälsan i de studerade åldersgrup- perna har förbättrats så att ett halvt till ett år med hälsa tillkommit i åldrarna 55–64 år och ytterligare ett hälsoår i gruppen 65–74 år.

De flesta experter bedömer att denna positiva utveckling har fortsatt efter 2004 fram till i dag.2 Det är givetvis svårt att bedöma hur hälsan kommer att utvecklas framöver. Många förvärvsarbetar idag, trots att de upplever ohälsa. Den framtida hälsoutvecklingen i bland äldre bestäms av faktorer, som redan i dag stor utsträckning kan observeras i yngre åldersgrupper. Det handlar om levnads- villkor och livsstil, som i sin tur kan ge upphov till kroniska sjukdomar och nedsatt funktionsförmåga och för tidig död. Det finns vissa tecken som tyder på att hälsoutvecklingen i yngre åldersgrupper inte är lika positiv som i äldre.3 Detta syns också här när åldersgrupperna 55–64 år jämförs med grupperna 65–74 år.

Som riskfaktorer för framtiden framförs ökad alkoholkonsum- tion och övervikt, den senare innebär bland annat en riskfaktor för diabetes. Till detta bidrar ökande fysisk inaktivitet i vissa grupper av befolkningen. För kvinnorna handlar det också om ökad stress och övertagandet av en manlig livsstil. Psykiska problem verkar vara ökande. Enligt Socialstyrelsen har dock fetma-ökningen planat ut och den alkoholrelaterade dödligheten minskar för männen och är oförändrad för kvinnorna i här aktuella åldrar. Rökningen är sedan länge på tillbakagång.

Det verkar alltså trots vissa negativa signaler som hälsoläget generellt sett förbättras. Medellivslängden fortsätter att öka i stort

2Jämförelser i SCB:s ULF-undersökning före och efter 2004 försvåras på grund av brott i dataserierna.

3Socialstyrelsens folkhälsorapport 2009.

121

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

sett oförändrad takt – dock något snabbare för män än för kvinnor. Till detta bidrar att andelen med medellång eller lång utbildning ökar, vilket i sig bidrar till att en förbättrad folkhälsa, eftersom de sociala skillnaderna i hälsa fortfarande är ganska stora.

Analysen av självskattad hälsa i ULF-undersökningarna pekar tydligt på att det finns hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv. Men detta gäller bara i genomsnitt – för de enskilda personerna kan det se mycket olika ut. Sextiofem års ålder är ingen skiljelinje som markerar gränsen mellan hälsa och ohälsa. De individuella förutsättningarna när det gäller ohälsan och arbetets hälsokrav spelar mycket större roll än den kronologiska åldern.

9.2Äldres kognitiva hälsa och förmågor

Kognitiva förmågor – högre tanke- och minnesförmågor – har en avgörande betydelse för vår anpassning till föränderliga krav i den yttre miljön, liksom för att förändra dessa villkor.4 Med stigande ålder krävs mer av anpassning till förändringar av de egna primärt åldersrelaterade förändringar, till exempel den ohälsa som med ökad risk drabbar oss under åldrandet.

Är hjärnans förmåga tillräcklig livet ut? Frågan har fog för sig då många har erfarenheter av att så inte är fallet. Äldre hänvisar ofta till att man inte längre kommer ihåg som förr och att detta ställer till problem i vardagen. Hos andra verkar hjärnan fungera som den alltid gjort och man fortsätter i hög ålder att spela schack, bridge och lösa korsord och detta ibland kanske bättre än vad många yngre förmår.

Hjärnan och dess funktion tilldrar sig stort intresse i åldrande- forskningen då man funnit att många neurobiologiska förändringar är åldersrelaterade. En del förändringar kan påverka individens beteende och funktion vilket innebär att de blir observerbara för omgivningen, medan andra inte har samma funktionella konse- kvenser.

Olika metoder används för att mäta kognitivt åldrande. I tvär- snittsstudier jämförs yngre och äldre personer. Åldersskillnader används som underlag för att bedöma om hur den kognitiva för- mågan i genomsnitt förändras med stigande ålder. Nackdelen med sådana studier är att de ofta inte tar hänsyn till andra faktorer än

4 Avsnittet om kognition bygger på Boo Johanssons Kognitiv hälsa och funktion under åldrandet, underlagsrapport till Pensionsåldersutredningen, 2012.

122

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

ålder som också kan bidra till observerande åldersskillnader.5 Till exempel påverkar uppväxtvillkoren åldrandet. Det är svårt att jämföra det kognitiva åldrandet hos dem som föddes för hundra år sedan och de som föddes för femtio år sedan.

Longitudinella studier kan ta hänsyn till skillnaderna som bl.a. beror på generationstillhörighet.

Distinktionen mellan åldersskillnader och åldrandeförändringar är central då den lyfter frågan om betydelsen av en individs eller en ålderkohorts levnadsomständigheter, från fostertid till miljön för uppväxt och vuxenliv.

Tvärsnittsstudier, i vilka man jämfört kognitiva prestations- nivåer för olika födelsekohorter, visar att senare födelsekohorter oftast presterar bättre än tidigare kohorter vid samma kronologiska ålder. Undantagen för denna kohort- eller Flynn-effekt (trend- mässiga förbättring på tester av kognitiv funktion som ett resultat av bättre hälsa och intellektuell stimulans i senare födelsekohorter) kan ses i test av numerisk förmåga där senare kohorter inte fått samma träning och där exempelvis miniräknare och datorer fått ersätta huvudräkning.

Longitudinella undersökningar i vilka man följer en eller flera åldersgrupper över tid har visat att prestationsnivån hos den enskilde kan vara tämligen stabil även högt upp i åren. Skillnaderna mellan olika kognitiva funktioner är dock stor varför man kan tala om mer eller mindre ålderskänsliga funktioner.

En studie har visat att det först är efter 70-årsåldern som man noterar en mer påtaglig försämring.6 Detta resultat kan dock inte generaliseras till yngre kohorter. Det finns dock longitudinella studier som påvisar kognitiva försämringar redan i tidigt vuxenliv och under medelåldern. I en nyligen publicerade, omfattande studie visas exempelvis att personer i åldersintervallet 45–70 år genom- snittligt försämras i episodminne, logisk förmåga och verbal snabb- het, medan ordförståelse snarare förbättras under en 10-årsperiod.7

5Bosworth H.B., & Hertzog C., Ageing and cognition. Research methodologies and empiri- cal advances Washington 2009, Hofer S.M., & Alwin D.F., Handbook of cognitive ageing. Interdisciplinary perspectives, 2008.

6Schaie K.W., Intellectual development in adulthood. The Seattle longitudinal study. New York 1995.Adult cognitive development from a lifespan developmental perspective, 2010.

7Sing-Manoux A., Kivikmaki M., Glymour M.M., Elbaz A., Berr C., Ebmeier K.P., Ferrie J.El, & Dugravot A., Timing of onset of cognitive decline, 2012.

123

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

9.2.1Kognitivt åldrande

Mer omfattande studier av hur hjärnaktiviteten förändras över tid hos enskilda individer saknas ännu. Däremot finns en tvärsnitts- undersökningar där man jämfört yngre och äldres aktivitets- mönster. Vid sådana undersökningar har man bl.a. funnit att äldre verkar engagera större delar av hjärnan än vad yngre gör. Man har sökt förklara detta med att äldre kanske behöver göra så för att kompensera brister. En annan förklaring är att äldre under livet genom erfarenhet också lärt sig att tänka på ett annat sätt. En tanke- eller minnesuppgift som bemästrades och löstes på ett visst sätt i ungdomen kanske löses på ett annat sätt när man är äldre.8

Stigande ålder medför ökad långsamhet, även om det finns stora skillnader mellan individer. En till synes så enkel rörelse som att röra en arm eller ett ben i en sidorörelse minskar i hastighet med stigande ålder. Generellt minskar även muskelstyrkan då muskel- cellerna minskar i volym eller förtvinar och dör. Nervsystemets åldrande bidrar till denna celldöd genom att också nervceller som reglerar muskulaturen successivt dör. Våra kroppsrörelser är i hög grad beroende av hjärnans funktion.

Försämrad rörelseförmåga, koordination och balans samt en mer framåtböjd kroppshållning och släpig gång med kortare steg, kan ge ökade svårigheter till lägesförändringar. Även relativt friska och vitala äldre kan besväras av gångsvårigheter, problem med att resa sig och att hålla balansen. Man ser här vissa likheter med vad som är än mer påtagligt vid Parkinsons sjukdom där halten av dopamin är kraftigt reducerad. Även under ett normalt åldrande finner man att enzymer som påverkar bildandet eller nedbryt- ningen av dopamin minskar eller ökar i mängd.

9.2.2Reaktionstid

Reaktionstiden försämras med stigande ålder. Skillnaderna mellan individer är dock stor, både bland yngre och äldre. Försämrad reak- tionstid beror i mindre utsträckning på långsammare lednings- hastighet i de sensoriska och motoriska ledningsbanorna, för- sämrad funktion i sinnesorgan eller på ett försämrat svar från muskulatur. Försämringen beror främst på de kognitiva processer

8 Cabeza R., Anderson N.D., Houle S., Mangels J.A., Nyberg L., Age-related differences in neural activity during item and temporal-order memory retrieval: a positon emission tomography study, Journal of Cognitive Neuroscience, 2000.

124

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

som måste aktiveras, först för att bli medveten om ett ljud eller synintryck (perception) och därefter den beslutstid som behövs innan en signal aktiveras till den muskulatur som ska utföra den motoriska aktiviteten.

Neuropsykologiska och kognitiva test är ofta konstruerade med en tidsbegränsning, vilket innebär att prestationen också värderas utifrån hur snabbt man klarar att genomföra en viss uppgift. Tester som är ämnade att mäta en viss specifik kognitiv förmåga inklu- derar därför många gånger faktorn psykisk snabbhet även om syftet är att mer specifikt undersöka språkliga förmågor, logisk förmåga, spatial förmåga, förmåga till problemlösning och beslutsfattande eller olika minnesfunktioner.

9.2.3Avståndet till döden – terminal nedgång

Med ålder menas vanligtvis kronologisk ålder, dvs. hur lång tid som gått sedan födelsen. Även om ålder visar ett negativt samband med minne och tankeförmåga så minskar ”förklaringsvärdet” för krono- logisk ålder alltmer. Ålder i sig kan självfallet inte utgöra en för- klaring, utan vad som avses är underliggande förändringar som visar ett tidsberoende samband. I högre åldrar återfinns generellt starkare samband mellan kognitiva förmågor och återstående livs- längd än med avstånd från födelse eller kronologisk ålder.

Detta terminala nedgångsfenomen har bekräftats i många longi- tudinella undersökningar. Terminal nedgång innebär att presta- tionsnivån vid ett visst givet tillfälle skiljer sig mellan individer beroende på hur länge dessa kommer att leva. När man studerar detta fenomen går man således tillbaka och jämför resultaten vid tidigare undersökningstillfällen för individer som fortfarande är i livet med de som avlidit vid olika tidpunkter.

I en longitudinell studie av personer som var 70 år vid första undersökningstillfället och som sen följdes ändå till död, gavs stöd för en accelererad nedgång 15 år före död i ett test för psykisk snabbhet. Motsvarande tidpunkt för test av visuo-spatial och verbal förmåga var cirka 8 respektive 7 år.9

Flera år innan en individ avlider kan man därför förvänta sig försämrad kognitiv funktion. Man kan dock inte predicera död för enskilda individer med kännedom om kognitiv prestation. Man har

9 Thorvaldsson V., Hofer S.M., Berg S., Skoog I., Sacuiu S., Johansson B., Onset of terminal decline in cognitive abilities in individuals without dementia Neurology, 2008.

125

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

tidigare hävdat att sambanden mellan död och kognitiv prestation är starkare för yngre-äldre än för de i hög ålder. Senare forskning visar att så inte är fallet. Avståndet till döden kan alltså vara en bättre markör för kognitiv funktion än avståndet från individens födelse, dvs. kronologisk ålder.

9.2.4Generations- och kohorteffekter

Betydelsen av den yttre miljön för livslopp och åldrande framgår när man studerar åldersrelaterade förändringar i olika generationer eller för skilda födelsekohorter.10 Att tillhöra en viss generation eller kohort innebär att individer påverkats på ett annorlunda sätt, än vad som var fallet med tidigare eller senare generationer. Även våra kognitiva funktioner påverkas av omgivnings- och samhälls- förhållanden. Generation och kohort är centrala begrepp när man undersöker egenskaper och förmågor som påverkas av förändringar i den yttre miljön, oavsett om dessa utgörs av nutritionsför- hållanden, utbildning, intellektuell stimulans eller exponering för miljögifter och andra negativa faktorer. Man brukar i detta sam- manhang även tala om periodeffekter. Man avser då förändringar vid en viss historisk tidpunkt. För äldre i dag kan ett exempel vara när TV och senare datorn med internet, gjorde entré i hemmen. Informationsflödet ökade betydligt och gav ny intellektuell stimu- lans. Långt tidigare hade boktryckarkonsten gett möjligheter att ta del av andras tankemöda.

När svar söks på frågan om omfattning och orsak till ålders- relaterade kognitiva förändringar är vi hänvisade till studier inom en viss generation, vilka sen longitudinellt kan följas under ett antal år. Alternativet är att jämföra åldersgrupper och studera ålders- skillnader. I den senare designen blir kohort- och periodeffekterna påtagliga. Oavsett undersökningsdesign så är erhållna testresultat för en viss generation eller födelsekohort inte nödvändigtvis identiska med vad man skulle ha fått om man undersökte en annan generation eller andra födelsekohorter.

Betydelsen av kohorteffekter kan ses när man exempelvis jämför testresultat för personer med samma kronologiska ålder men med skilda födelseår. Diagram 9.4 illustrerar detta med testresultat från två grupper av kvinnor med skilda födelseår. Kvinnorna födda 1922

10 Shaie K.W., Willis S.L., Pennak S., An historical framework for cohort differences in intelligence, 2005

126

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

uppvisade bättre resultat på de fyra testade variablerna jämfört med kvinnor födda 1906/1907.

Källa: H70 undersökningen, Göteborgs universitet.

Skillnader mellan olika kohorter har dokumenterats i många studier.11 Det genomgående mönstret är att är att senare födelse- kohorter visar bättre testprestationer. Även det motsatta kan naturligtvis vara fallet. Våra högre tankeförmågor och minnes- förmåga präglas av de erfarenheter som görs under livet samt hur kunskaper och färdigheter värderas. Utbildning är t.ex. intimt för- bunden med generations- och kohortskillnader i kognitiva presta- tioner.

11 Steen G., Berg S., Steen B., Cognitive functionin 70-year old men and women: a 16-year cohort difference population study, 1999.

127

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

9.2.5Kognition – vardagslivets krav och pensioneringseffekter

Forskningen om åldersrelaterade kognitiva förändringar baseras i huvudsak på experimentella och epidemiologiska studier, i vilka man undersöker skilda delfunktioner av minne och andra kognitiva funktioner under standardiserade former. Som redovisats finner man ofta ett negativt samband mellan prestation och ålder, även om omfattningen kan skilja sig markant mellan olika funktioner. Frå- gan om det är möjligt att åldras med bevarade tanke- och minnes- förmågor kan dock besvaras olika beroende på typ av åldrande och om utgångspunkten tas i en avläsning av resultaten på kognitiva test eller om fokus ligger mer på en ekologisk bedömning som görs när man prövas gentemot vardagslivets krav på kognitiv förmåga. För att besvara den senare frågan måste en samtidig bedömning göras av omgivningskrav och individens kognitiva funktions- förmåga.12

9.2.6Hur påverkar pensionering den kognitiva förmågan?

Arbetslivet är på populationsnivån generellt hälsobringande och det är rimligt att utgå ifrån att så är fallet också för vår kognitiva hälsa. I en omfattande litteraturgranskning redovisas det stöd som finns för denna generella slutsats.13 Man efterlyser dock mer solid kun- skap baserad på longitudinella data för att kunna besvara frågan om

”the relative balance of adverse/benefical effects of (early) retire- ment) vs. continued working on the physical and mental health of older workers”.

Att lämna arbetslivet och pensioneras har framhållits som en påtaglig riskfaktor potentiellt förenad med ett ökad ”disuse”.14 De få studier som gjorts i vilka man jämfört personer som fortsätter att arbeta med de som slutar måste dock tolkas med stor för- siktighet.15 Som framhålls av några forskare riskerar tvärsnitts-

12Johansson B., & Wahlin Å., Cognition and Geropsychological Assessment, 1998 Johansson B., Memory and cognition in ageing, 2008.

13Waddel G., & Burton A.K., Is work good for your health and well-being?, 2006.

14Rohwedder S., & Willis R.J., Mental retirement, 2009, Bonsang E., Adam S., Perelman S.,

Does retirement affect cognitive functioning? 2010.

15Roberts B.A., Fuhrer, Marmot M., Richards M., Does retirement influence cognitive performance?, 201.1

128

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

studier att exempelvis bortse från tidsaspekten, dvs. hur länge man varit pensionär.16

I en prospektiv studie gjordes ett försök att besvara frågan om i vilken utsträckning som pensioneringen haft negativa kognitiva effekter, enligt antagande om ”disuse”.17 Man gjorde en femårs- uppföljning av en grupp som vid första tillfället var mellan 38–60 år, av vilka 470 hade pensionerats medan drygt 1 500 fortfarande arbetade i olika funktioner inom statsförvaltningen i London. I analyserna kontrollerades för kognitiv nivå vid första tillfället. Resultaten visar att de som pensionerade sig var äldre, hade lägre utbildning samt att kvinnor i högre utsträckning pensionerats. Man fann inga skillnader i självskattad hälsa eller i kognitiv nivå innan pensioneringen vilket tyder på att detta inte var skäl för pensio- nering. De som var pensionerade vid uppföljningen hade i högre utsträckning angett lägre arbetskrav vid första tillfället. Beträffande kognitiv funktion vid uppföljningstillfället fann man att en mindre ökning bland de som pensionerats, även om detta endast var signifikant för ett logiskt test. Trots detta tycker sig författarna få visst stöd för ”disuse”-hypotesen. Inga skillnader beroende på hur lång tid man varit pensionär kunde observeras.

I en studie baserad på data från the US Health and Retirement Study, undersöktes också kognitiva effekter av pensionering, och här mer specifikt den tid man varit pensionär, för att testa hypotesen om en effekt av pensionstiden.18 De kognitiva förmågor som undersöktes var förutom självvärderad minnes- förmåga, arbetsminne, episodminne samt numerisk förmåga. Man fann inga direkta samband mellan kognitiva förmågor och tid som tjänstemannapensionär med en genomsnittlig pensionsålder på 60,5 år. Bland arbetare var sambandet snarare positivt vilket tyder på att pensionärstillvaron också kan ha gynnsamma effekter. Den genomsnittliga pensionsåldern var i båda grupperna drygt 60 år, med en variation mellan 50 och drygt 77 år. Den genomsnittliga tiden som pensionär var cirka 3 år vilket förhindrar slutsatser om mer långvariga effekter. Resultaten är dock intressanta då de enligt författarna pekar på att intellektuell stimulans kan vara mer till-

16Coe N.B., von Gaudecker H-M., Lindeboom M., Maurer J., The effect of retirement on cognitive functioning, 2011.

17Roberts B.A., Fuhrer, Marmot M., Richards M., Does retirement influence cognitive performance? 2011.

18Coe N.B., von Gaudecker H-M., Lindeboom M., Maurer J., The effect of retirement on cognitive functioning, 2011.

129

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

gängligt i vissa yrken medan andra snarare får denna stimulans utanför arbetslivet.

Det stora metodologiska problemet i studier av pensioneringens eventuella effekter på kognition är emellertid en påtvingad pen- sionering av arbetsmarknadsskäl eller den självselektion som motiverar en del till fortsatt arbete och andra till pensionering Denna oundvikliga omständighet måste ställas i relation till vad resultaten från en randomiserad studie skulle kunna visa, om det var möjligt att genomföra en sådan. Slutsatser om eventuella pensioneringseffekter på kognitiv hälsa och funktion måste också mer specifikt relateras till typ av arbete, arbetskrav och innehåll, förutom till den selektion som beror på skillnader i hälsomässiga och socioekonomiska förutsättningar, vilka kan innebära eller motivera till fortsatt yrkesverksamhet för vissa och pensionering för andra. Frågan om pensionering kan bidra till försämrad kog- nition måste därför behandlas i den vidare kontexten av individuella olikheter och samspel med typ av arbete. Om pensionering leder till påtaglig ”kognitiv disuse” finns naturligtvis alltid risken att en tidigare funktionsnivå kommer att försämras jämfört med personer som fortsätter med ett aktivt leverne, vare sig detta innebär fortsatt yrkesverksamhet eller rik och intellektuellt stimulerande fritid.19

9.2.7Kognition i vardagslivet – ekologisk validitet

Vardagslivet tillåter ofta individen att kompensera för vissa kog- nitiva brister. Genom ”hjälpmedel” kan personen upprätthålla tillräcklig funktionsförmåga eller undvika situationer där den egna förmågan uppfattas som otillräcklig. Om omgivningskraven är höga, vilket är fallet vid exempelvis bilkörning, så kan dock dessa förmågor visa sig vara otillräckliga. I kognitiva test dokumenteras även subtila förändringar i specifika förmågor och i longitudinella undersökningar kan man studera förändringar över tid och finna att personer som senare utvecklar Alzheimer sjukdom många år tidi- gare visat kognitiva försämringar.

Olika miljöer ställer skilda krav på kognitiv funktion. Intakt semantiskt och procedurminne kan tillsammans och bevarad verbal förmåga vara fullt tillräckligt för att fungera i vissa sammanhang. I andra ställs även krav på psykisk snabbhet, god spatial förmåga och

19 Agahi N., Ahacic K., Parker MG., Continuity of leisure participation from middle age to old age, 2006.

130

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

intakt episodminne. Bilkörning är ett vardagligt exempel på en aktivitet som fordrar många välbevarade kognitiva funktioner. Då merparten av alla äldre lämnar arbetslivet kan förväntningarna på prestation dock minska och begränsas alltmer till privatlivets sfär. Skillnaderna mellan testprestationer och vardagslivets krav på kog- nitiv funktion är viktig för våra slutsatser om betydelsen av ålders- relaterade förändringar. En bedömning av äldres kognitiva status fordrar en noggrann prövning av olika kognitiva funktioner, där hänsyn även tas till hälsotillstånd och andra faktorer som påverkar prestationerna. Även om man här finner objektiva försämringar eller låga prestationer visar det sig ändå att många har tillräcklig minnes- och tankeförmåga för att klara det dagliga livet.

Några forskare analyserade förändringar över en 7-årsperiod i olika åldersintervall, från 25 års-åldern ända upp till 88 års ålder.20 Man beräknade andelen i resp. åldersintervall som visade signifikant förbättring, stabilitet respektive försämring. Som förväntat ökade andelen för varje åldersintervall som visade försämrad prestation, men det var först i det äldsta intervallet (mellan 81–88 år) som man fann att andelen med signifikant försämring var större än andelen som var stabila. Över alla 7-årsintervall, även bland de äldsta, fann man en grupp som visade förbättringar.

En rad forskare har diskuterar diskrepansen mellan resultat från epidemiologiska, experimentella och kvasiexperimentella studier och observationer av hur äldre faktiskt fungerar i vardagslivs- situationer inklusive mer arbetsrelaterade sådana eller den eko- logiska validiteten. En studie ställer exempelvis frågan varför inte större problem observeras och mer påtagliga konsekvenser av primärt neurobiologiska och åldersrelaterade kognitiva förändr- ingar och föreslår fyra möjliga förklaringar, (1) det finns sällan krav på maximal prestation, (2) vi förlitar oss mer på erfarenhet och ackumulerad kunskap, (3) kognitiv förmåga har en begränsad betydelse för ett gott och välfungerande liv, samt (4) bemästrings- strategier som minskar de funktionella konsekvenserna av kogni- tiva försämringar.21

Medan kognitiva och neuropsykologiska test avser att under- söka individens maximala prestation för en avgränsad kognitiv funktion, så erbjuder ofta den ekologiska kontexten en mängd stödsystem för vår kognition. Andra kognitiva förmågor kan

20Schaie K.W., Developmental influences on adult intelligence: The Seattle longitudinal study, New York, 2005.

21Salthouse T., Consequences of age-related cognitive declines, 2012.

131

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

engageras som stöd men även många yttre stöd och hjälpmedel kan användas som utvecklats för att underlätta vår bemästring av de kognitiva krav som man dagligen ställs inför i olika situationer, oavsett ålder.

9.3Äldres fysiska arbetsförmåga

Åldrandets påverkan på förmågan i allmänhet kan analyseras inom ramen för den medicinska vetenskapen – vad händer fysiologiskt och mentalt med människan när tiden går? På detta område är det människans förmåga, eller funktionalitet, som står i förgrunden utan särskild eller specifik inriktning på förvärvsarbete. Hur påverkar åldrandet nedsättning av människans funktionsförmåga?22

Erfarenheter från hela arbetslivet påverkar hälsotillståndet för de äldre arbetarna. De faktorer som förvandlar ökande ålder till ett handikapp är främst relaterade till arbetsförhållanden som försvårar för den anställde att utnyttja sin aktuella kapacitet och arbets- organisationer som hindrar den anställde från att växa i arbetet.

Ofta påverkar miljöfaktorer även sådana förändringar som ger intryck av att bero på biologiska förhållanden. En grundförut- sättning är inställningen till arbetet. Med en allt bättre arbetsmiljö är arbetet något som försörjer oss men också strukturerar tiden, skapar mening, ger status och identitet samt uppmuntrar till annan aktivitet och kreativitet. Mycket om vad arbetet betyder har vi lärt från forskningen om sysselsättning och arbetslöshet och vad som händer med personer som förlorar sitt arbete.

De grundläggande förutsättningarna för att de äldre ska bevara hälsan och arbetsförmågan är desamma som för de yngre: en trygg ekonomi, god hälsa, bra socialt nätverk på och utanför arbetet, meningsfull sysselsättning, inflytande över arbetssituationen, rimlig arbetsbelastning, möjligheter att tillämpa sitt yrkeskunnande och att få lära sig nytt.

Förhållandet mellan åldrande och arbete har många dimen- sioner, bl.a. hur åldrandet påverkar förmågan att klara arbetskraven, hur arbetsmiljön påverkar åldrandeprocessen, hur äldre arbetare kan bibehålla och uppdatera sina yrkeskunskaper, hur ålder bestäm- mer pensionsbeslutet, hur den äldre arbetarens expertis och

22 Följande avsnitt baseras på underlagsrapport till Pensionsåldersutredningen 2012, Vad vet vi om arbete, hälsa och ålder – en kunskapsöversikt av Eva Vingård och Christer Hogstedt.

132

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

erfarenheter kan utnyttjas och hur arbetet ska utformas så att den arbetande kan lämna arbetet med optimal hälsa.

9.3.1Fysiska och mentala exponeringars inverkan på den äldre arbetaren

Olyckor och skador

Flera studier visar att äldre arbetare råkar ut för färre olyckor än yngre men att skadorna ofta är allvarligare och tar längre tid att läka. Yngre arbetare drabbas oftare av ögon- och handskador medan äldre arbetare får mer ryggskador. Den lägre olycksfalls- frekvensen beror sannolikt på större yrkesskicklighet och längre erfarenhet av arbetsuppgifterna. Det finns metodproblem när det gäller att bedöma skadornas allvarlighet, som ofta mäts i antal sjukdagar. Hur länge en arbetare blir borta från arbetet efter en skada kan bero på sämre läkningsförmåga vid högre ålder men kan också bero på att äldre arbetare i mindre utsträckning sjukskriver sig för lindrigare åkommor eller tillåts vara sjukskrivna längre än yngre vid motsvarande skada.

Synkrav

Synkrävande arbeten, dvs. arbeten som karaktäriseras av att man måste kunna se tydligt på nära håll, under lång tid och under utförande av precisionsrörelser eller där fokus växlar mellan olika synavstånd kräver högre ljusstyrka för äldre än för yngre samt en god korrigering med glasögon eller linser. Denna typ av arbeten kräver högre ljusstyrka hos äldre än hos yngre samt en god kor- rigering med glasögon eller linser. Ögonsjukdomar som grå och grön starr ökar också i frekvens med stigande ålder. Dessa påverkar synen radikalt men är numera möjliga att bota.

I det framtida arbetslivet förutspås en ökad förekomst av syn- krävande arbeten. Behovet av individuell arbetsanpassning med hänsyn till arbetstagarens syn kommer därmed att öka. Med lämpliga glasögon eller andra synhjälpmedel kan man i många lindra och motverka åldersrelaterade synproblem.

133

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

Vibrationer

Cirka 22 procent av männen i åldern 50–64 år med arbetaryrken angav i Arbetsmiljöundersökningen att de är utsatta för vibrationer från handhållna verktyg minst en fjärdedel av tiden. Exponering för vibrerande handhållna verktyg är särskilt vanlig bland maskin- användare i Sverige där cirka 350 000 personer regelbundet expo- neras för detta. Verktygen varierar i storlek, vikt, accelerations- amplitud och frekvens.

Vibrationsexponering kan orsaka symtom som kan vara utgå från nerver, kärl eller muskler och som kan visa sig som kärlkramp i fingerartärerna (vita fingrar), känselstörningar och/eller som muskulär svaghet och trötthet. Den interindividuella känsligheten kan variera mellan olika användare och dos-responsförhållandena är ofullständigt klarlagda.

Arbetare med vibrationsorsakade kärl- och nervskador drabbas ofta av störd finmotorik och ökad fumlighet. Det är också vanligt att handstyrkan minskar utöver den normalt åldersrelaterade försämringen. Dessa faktorer kan få en avgörande betydelse för arbetsförmågan hos de drabbade individerna.

Buller

Hörselsinnet är relativt opåverkat av ålder men en försämring av uppfattningen av höga toner kan uppstå. Med stigande ålder finns risk för att man varit utsatt för hörselskadande buller som kan ge hörselnedsättning och försvåra att uppfatta instruktioner och varningsalarm. Hörselapparater avhjälper detta. Cirka 44 procent av äldre män i arbetaryrken och 22 procent av kvinnorna angav i Arbetsmiljöundersökningen 2007/2009 att de var utsatta för buller under minst en fjärdedel av arbetstiden. En dålig ljudmiljö med dålig akustik kan göra arbetsuppgifterna mer ansträngande och den ökade påfrestningen kan leda till ökad stress och trötthet med risk för sämre arbetsprestation och fler misstag.

Nedsatt hörsel drabbar många äldre, antingen beroende på ärftliga faktorer, andra sjukdomar eller till följd av ogynnsam bullerexponering i eller utanför arbetet. Hörselnedsättning kan försvåra möjligheterna att uppfatta muntliga instruktioner, särskilt i bullriga miljöer. Det ökar också risken för olyckor, bl.a. därför att varningsalarm kanske inte uppfattas.

134

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

Kyla och värme

Äldre personer har sämre anpassningsförmåga till kyla även om de för övrigt är friska och drabbas lättare av känselbortfall i händerna vid stark kyla vilket gör det svårare att greppa verktyg och kräver mer kraft.

Äldre arbetare kan ha sämre regleringsförmåga av den inre kroppstemperaturen och sämre förmåga att anpassa sig till tempe- raturändringar. Vid hårt arbete i värmebelastade miljöer blir äldre arbetare lättare värmepåverkade än yngre om de har cirkulations- besvär.

Luftföroreningar

Med ålder sker en viss försämring av lungornas function, till exempel minskar flimmerhårens aktivitet i lungorna liksom elastici- teten i lungstrukturerna. Även andningsmuskulaturen blir svagare vid mycket hög ålder. I och med denna process minskar syr- gasutbytet, syreupptagningsförmågan blir sämre, och en äldre person klarar inte en fysisk ansträngning på samma sätt som en yngre. En ökad fysisk aktivitet kräver mer syrgas och andningen påverkas tidigare hos en äldre person jämfört med en yngre. En 65- åring har ungefär 70 procent av en 25-årings syreupptagnings- förmåga. Kvinnor har ungefär 70 procent av en mans syreupp- tagningsförmåga, detta oavsett ålder. Skillnaderna mellan en väl- tränad kvinna och en dåligt tränad man kan vara minimala medan skillnaderna mellan en vältränad yngre man och en dåligt tränad äldre kvinna kan vara mycket stora.

I arbeten som kräver hög fysisk kapacitet kan förändringarna i lungfunktion vid stigande ålder vara ett hinder. Närmare hälften av männen och en fjärdedel av kvinnorna i åldern 50–64 år i arbetar- yrken angav i Arbetsmiljöundersökningen 2007/2009 att de utsat- tes för luftföroreningar – damm och kemikalier – minst en fjärde- del av arbetstiden.

De flesta av lungornas egenskaper försämras med ökande ålder. Hur mycket som beror på rena åldersförändringar och hur mycket som är effekter av tidigare infektioner, tobaksrökning eller livslång påverkan av fibrer och partiklar av olika storlek, gasformiga luft- föroreningar, allergen, inomhus, på arbetet och i utomhusluften är individuellt.

135

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

En lång rad luftföroreningar i arbetsmiljön har visats påverka lungfunktionen, t.ex. kvarts, asbest, nitrösa gaser, svaveldioxid eller ozon. Personer med nedsatt lungfunktion påverkas värre av dessa föroreningar och har svårare att bära andningsskydd.

Lungfunktionen påverkas också av hjärtfunktion och andra system. Nyare forskning visar att långvarig inandning av mycket små partiklar ökar risken för hjärtkärlsjukdom och död. Även exponering för måttliga halter av kolmonoxid försämrar funk- tionen hos hjärtsjuka.

Fysiskt tungt arbete, påfrestande arbetsställningar och repetitivt arbete

Arbeten som kräver hög fysisk förmåga och innebär obekväma arbetsställningar eller ett statiskt/monotont arbete blir svårare att utföra ju äldre man blir. För äldre arbetstagare är det därför extra viktigt med ergonomiskt väl anpassad arbetsmiljö. Den fysiska förmågan kan tränas upp i alla åldrar och i yrken som kräver hög fysisk prestation bör individuellt anpassad träning ingå i arbets- uppgifterna.

Förändringarna i hjärta och kärl som orsakas av det rent fysio- logiska åldrandet är inte så omfattande. En viss stelhet i kärlen inträder, både i mindre och i större kärl. Detta i sin tur ger ett ökande blodtryck för att hjärtat ska orka pumpa runt blodet mot detta motstånd. Stelheten gör också att den maximala hjärt- frekvensen går ner. Detta innebär att ett åldrande hjärta kanske högst kan komma upp till 170 slag per minut medan ett ungt hjärta har sin maxfrekvens vid kanske 220 slag per minut. Detta har betydelse för hur hårt och tungt man kan jobba. En viss minskning av hjärtmuskelceller inträder också vid hög ålder.

I arbeten som kräver hög fysisk kapacitet kan de mindre förändringar som inträder i hjärtfunktionen vara ett hinder. Med stigande ålder sker en förlust av benmassa och i svåra fall kan en sjuklig osteoporos uppstå. Detta drabbar främst kvinnor efter kli- makteriet då östrogenproduktionen avtar. Med träning kan osteo- poros förhindras och senareläggas. Muskelmassan minskar också med åldern, vilket minskar styrka och uthållighet. Ledförändringar i form av minskat ledbrosk tillsammans med sämre muskelfunktion gör en äldre person generellt sett mindre rörlig än en yngre.

Sammanfattningsvis betyder nedgången av flera fysiska funk- tioner att arbeten som kräver hög fysisk förmåga, innebär obe-

136

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

kväma arbetsställningar eller ett statiskt/monotont arbete blir svå- rare att utföra ju äldre man blir. Detta gäller på gruppnivå och enskilda individer kan behålla en mycket god fysisk kapacitet långt upp i åldern meden vissa yngre individer har en dålig kapacitet redan tidigt.

Exempel på arbeten med höga krav på fysisk kapacitet är bygg- nadsarbete, vissa vårdarbeten, manuell lastning och lossning av varor, manuellt lager och packningsarbete, arbete med små barn i stora barngrupper, vissa delar av lantbruks- och trädgårdsarbete, flyttningsarbete, vissa industriarbetsuppgifter som inte är mekani- serade och specialarbetsuppgifter som rökdykning.

Den fysiska förmågan kan tränas upp i alla åldrar och både för det fysiska och psykiska välbefinnandet är det viktigt med avpassad regelbunden fysisk träning. Speciellt i yrken som kräver hög fysisk prestation bör fysisk träning, individuellt anpassad, ingå i arbets- uppgifterna. För äldre arbetstagare är det också extra viktigt med ergonomiskt väl anpassad arbetsmiljö samt möjlighet att kunna organisera arbetet så att det passar även en äldre arbetstagare med lägre fysisk kapacitet. Ergonomiska belastningar är fortfarande mycket vanliga i svenskt arbetsliv som framgår av tabell 1 längre fram, särskilt i arbetaryrken. 30–60 procent av de tillfrågade äldre männen i arbetaryrken angav olika ogynnsamma belastningar. Endast 34 procent av de äldre kvinnorna i arbetaryrken angav att de hade möjlighet att sitta mer än en tiondel av arbetstiden.

Muskel- och skelettsjukdomar är den vanligaste orsaken till funktionsnedsättning hos äldre arbetare. Muskel- och skelettbesvär uppträder när den mekaniska arbetsbelastningen är för hög. Att bära tunga bördor och utföra tunga lyft under lång tid ökar risken för rygg- och nackbesvär. Muskel- och skelettapparaten påverkas både av ålder och av arbetsbelastningen under hela yrkeslivet. Eftersom äldre arbetare kan ha drabbats av förslitningar tidigare i livet så ökar också detta risken för besvär vid måttlig påfrestning. Å andra sidan har många äldre arbetare skaffat sig en arbetsteknik som minimerar belastningen vid de tyngsta lyften.

Det finns också många arbetsuppgifter där de fysiska kraven kan tyckas måttliga, men där nedsatt kapacitet medför trötthet mot slutet av arbetsdagen vilket förvärras under arbetsveckan. För att de äldre ska orkar arbeta kvar är det viktigt att de kan välja sin arbets- takt och ha möjligheter att ta pauser.

Inom bygg-, vård- och städsektorn samt i storkök är det vanligt att äldre tangerar den gräns som är acceptabel med hänsyn till deras

137

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

kapacitet. Bland dessa yrkesgrupper finns många äldre kvinnor. Medan män ofta går från fysiskt tunga till lättare arbeten blir kvinnor ofta kvar i fysiskt krävande arbeten.

Tunga lyft, besvärliga arbetsställningar, repetitiva moment och otillräckligt med vilopauser ökar risken för nack-skulderbesvär liksom okompenserad, nedsatt syn vid datorarbete.

Skiftarbete, övertid och oregelbunden arbetstid

Dåligt organiserade skiftschema eller mycket övertidsarbete ökar risken för trötthet och stress. Vissa äldre arbetare kan ha svårare att reglera sovtider än i yngre dagar och kan vara mer känsliga för ändringar i arbetsschema, ljus och ljud.

En litteraturgenomgång för att finna vetenskapligt stöd för att äldre arbetare skulle tåla skiftesarbete sämre än yngre har nyligen publicerats.23 Översikten stödjer inte att skiftesarbete generellt tolereras sämre av äldre arbetare även om del studier tyder på detta. Olika studier har kommit till olika resultat. Det finns emellertid ett stort metodproblem i sådana jämförelser. Det är främst de arbetare som står ut med skiftarbete som finns på arbetsplatsen och kan delta i studierna. Inga långtidsstudier som kunnat kontrollera för denna potentiella felkälla har publicerats. Äldre arbetare med morgonskift har mindre problem med sömnkvalitet och sömnens längd än yngre men tvärtom för nattskift. Äldre arbetare föredrar skiftbyten som ändras till en senare tidpunkt på dygnet, dvs.

”framåt” i stället för ”bakåt”.

Risken för arbetsolyckor, arbetsskador, hjärtsjukdom och högt blodtryck ökar hos äldre arbetare om alltför många arbetsdagar för- längs till nio timmar och mer.24

Stress och arbetstempo

Det finns ett flertal studier med fokus på sjuklighetsutfall i för- hållande till arbetets belastning och möjligheterna att påverka arbetet (beslutsutrymmet). Kombinationen av hög belastning och litet beslutsutrymmet ökar risken för hjärt-kärlsjukdom, högt

23Blok MM, de Looze MP, What is the evidence for less shift work tolerance in older workers?

Ergonomics, 2011.

24Wegman DH, McGee JP (eds), Health and safety needs of older workers, Washington DC, 2004.

138

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

blodtryck, muskel- och skelettskador och depression.25 Riskerna har varit högre för medelålders anställda än för de närmare pen- sionsåldern i flera studier, vilket kanske kan förklaras av att de äldre har större beslutsutrymme och dessutom nöjt sig med det utrymme man erbjudits.26

Dålig kontroll över sin arbetstid har betydelse för risken att behöva gå i förtida pension enligt en finsk studie av drygt 30 000 kommunalt anställda. Möjligheterna att kontrollera sin arbetstid bedömdes 2000–2001 och sedan följdes de svarande i knappt fem år.27 De tillfrågade svarade på sju frågor om kontrollmöjligheten: arbetsdagens längd, tidpunkt för att börja och sluta arbetsdagen, raster, sköta privata angelägenheter under arbetsdagen, schema- läggningen vid skiftesarbete, planering av semester och möjlig- heterna att ta tjänstledigt utan lön. Muskel- och skelettsjukdomar var den vanligaste orsaken till förtidspension och risken för förtids- pension var lägst för dem med goda möjligheter att kontrollera sin arbetstid.

Informationsbehandling

Åldrande och kognitiva förmågor, som beskrivs i avsnitt 9.2, ska också ses i relation till arbetslivets krav. Kunskaper om detta sam- band är grundläggande för hur arbetslivet bättre kan anpassas till äldres förutsättningar.

Ur arbetslivssynpunkt är precisionssvaghet och långsammare uppfattningsförmåga de viktigaste åldersförändringarna i de men- tala funktionerna. Några studier har funnit att äldre arbetare i genomsnitt arbetar långsammare än yngre och kan ha svårare med snabba beslut. För de flesta arbetsuppgifter kompenseras emellertid nedsatt snabbhet och precision av större motivation, mer erfaren- het och bättre helhetsbedömning förutom starkare lojalitet med arbetet och mindre frånvaro. Det perceptuella minnet är till för att identifiera objekt i omvärlden. Det kallas ofta för implicit minne.

25Wegman DH, McGee JP (eds), Health and safety needs of older workers, Washington DC, 2004.

26Theorell T, Tsutsumi A, Hallquist J, Reuterwall C, Hogstedt C, Fredlund P, Emlund N, Johnson JV, Decision latitude, job strain, and myocardial infarction: A study of working men in Stockholm, The SHEEP Study Group, Stockholm Heart Epidemiology Program. Am J Public Health.

27Vahtera J, Laine S, Virtanen M, Oksanen T, Koskinen A, Pentti J, Kivimäki M, Employee control over working times and risk of cause-specific disability pension: the Finnish Public Sector Study, Occup Environ Med, 2010.

139

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

Det semantiska minnet är del av vår kognitiva förmåga eller en nödvändig del för att använda denna förmåga. Detta minne gör det möjligt att förstå omvärlden på ett mer abstrakt plan och att koppla olika inlärda teoretiska begrepp till varandra. Dessa tre minnen är minnen i nuet och att användas i framtiden.

Det episodiska minnet opererar bakåt i tiden och består av händelser och episoder i vårt förflutna. Det episodiska minnet är i högsta grad beroende av kontextuella ledtrådar för att hitta rätt.

Den femte minneskategorin är arbetsminnet, som har en aktiv roll i att processa ny information som just för tillfället står i fokus för individen. Lagringstiden är kort och tillfällig och detta minne opererar helt på medveten nivå.

I långtidstester som gjorts har det som tidigare nämnts visat sig att minnet håller sig bra över tid och att det inte påverkas så mycket av ålder som många befarar. Det episodiska minnet är det som fortast försvagas vid högre åldrar men det håller sig relativt intakt till 65–70 års åldern. Kvinnor har en något bättre funktion än män. Övriga minnestyper är betydligt mindre påverkade av ålder och håller sig intakta till 70–75 års ålder.

Inlärning är beroende av minnesfunktioner för inkodning, lagring och så småningom återgivning. Även tidigare utbildning, psykologiska och sociala funktioner är av betydelse för hur väl inlärningen lyckas. Att kunskapen är meningsfull och att den som lär sig har motivation är viktigt för inlärningen. Både minne, motivation och meningsfullhet kan variera med vad man ska lära sig och varför. Förutfattade meningar om vad som är möjligt att lära sig spelar också in.

Äldre personer har inte svårare att lära nya saker men det tar i allmänhet litet längre tid att få en fördjupad kunskap. Dålig moti- vation och misstro mot den egna förmågan att lära nytt kan sätta käppar i hjulet. För äldre i arbetslivet gäller att inlärningsprocessen måste vara ständigt pågående och att pedagogiken vid inlärningen är anpassad efter målgrupp och kunskapsmål. Negativa attityder mot ett kontinuerligt lärande och nya utmaningar måste bearbetas. Förmågan att koda och identifiera information, ta fram från minnet och välja och producera svar eller handlingar, kan avta med åren.

Det finns också flera studier som tyder på att ökande ålder innebär sämre möjlighet att hantera situationer som kräver antingen selektiv eller delad uppmärksamhet. Anledningen till detta har troligen fysiologisk grund. Äldre blir lättare distraherade av för uppgifter ovidkommande ”brus” som t.ex. musik, sorl eller ljud

140

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

från maskiner. Delad uppmärksamhet innebär att det krävs att man samtidigt kan uppmärksamma två olika typer av information sam- tidigt som vi fokuserar på en annan uppgift.

Denna s.k. ”flytande intelligens” börjar minska redan i 40-års- åldern, men de individuella skillnaderna är stora och ökar med sti- gande ålder. Det har visats att de som arbetar med intellektuellt mer komplexa arbeten i högre grad bevarar sin intellektuella flexi- bilitet och funktion. Det är således betydelsefullt att arbeten i största möjliga mån utformas så att hjärnan hålls igång.28

Precisionssvaghet och långsammare uppfattningsförmåga beror av flera faktorer.29 Vid åldrande påverkas alla tre delarna av syste- met för informationsprocessen: det sensoriska som uppfattar informationen, det kognitiva som bearbetar informationen och det motoriska systemet som ska utföra hjärnans beslut.

Det förefaller emellertid inte som att detta har någon större betydelse för arbetskarriären. Vissa kognitiva funktioner som språkanvändning eller förmågan att lösa komplexa problem i osäkra situationer förbättras med åldern. För de flesta arbetsuppgifter kompenseras nedsatt snabbhet och precision av större motivation, mer erfarenhet och bättre helhetsbedömning förutom starkare lojalitet med arbetet och mindre frånvaro. Detsamma gäller inlär- ning. Den lägre takten för inlärning kompenseras av större moti- vation. Motivation och attityder till arbete är komplexa kombi- nationer av intresse och behov. Samhällets signaler och attityden mot äldre arbetstagare på en arbetsplats är av större betydelse än faktorer som direkt är kopplade till en viss kronologisk ålder. Erfa- renhet grundar sig på att göra samma sak många gånger och kunna sätta detta handlande i relation till omgivningen och annan erfaren- het. Erfarenhet kommer med åldern och är ofta en mycket bra egenskap vid lösningen av komplexa problem. En viss risk finns att erfarenheten kan bli konserverande om man inte samtidigt erbjuder möjligheter till fortbildning för att förädla erfarenheten.

Expertis innebär att erfarenheten har genomgått en process och blivit mer domänspecifik. Expertis finns hos äldre arbetstagare och är mycket bra så länge den efterfrågas. Ny teknologi kan dock snabbt göra expertisen överflödig. I en enkätundersökning riktad till arbetsgivare framgår att det framförallt är arbetsgivare inom teknologiintensiva branscher som har negativa attityder till äldre arbetskraft (se kapitel 13). Undersökningen indikerar även att

28Hellberg A (red), Anpassning av arbetsmiljön med ålderperspektiv, Arbetsmiljöverket 2004.

29Ilmarinen JE, Aging workers, Occup Environ Med, 2001.

141

Hälsomässiga förutsättningar för ett längre arbetsliv

SOU 2012:28

situationen har försämrats de senaste tio åren.30 Att bevaka att detta inte sker utan att en äldre arbetstagare har möjlighet att bredda och diversifiera sin expertis är en god investering för en väl fungerande arbetsorganisation.

9.3.2Arbetsförmåga

Begreppet arbetsförmåga är otydligt och starkt beroende av det sammanhang det diskuteras i. I boken Arbets(o)förmåga31 beskri- ver Lars Söderström och Eric Rehn arbetsförmåga ”som en upp- sättning färdigheter som värderas efter dess användbarhet. Värdet är beroende av situationen och de investeringar i form av utbild- ning, hälsovård mm som görs i färdigheterna. Investeringar som är lönsamma för en individ i en situation behöver inte vara det för samma individ i en annan situation”.

När det gäller ålder och arbete finns inget som säger att en äldre person i genomsnitt har sämre arbetsförmåga och färdigheter än en yngre men uppenbart är arbetsförmågan relativ. I ett fysiskt tungt arbete saknar de flesta äldre personer (50–55 år) en fullgod arbets- förmåga och samma sak gäller för många kvinnor även i yngre åldrar beroende på lägre generell fysisk kapacitet. Som tidigare nämnts, är dock de individuella variationerna stora och helt andra förhållanden kan råda för en viss individ som skiljer sig från gruppens medelvärden. Den mentala arbetsförmågan är relativt opåverkad på gruppnivå fram till åtminstone 70 års ålder.

Faktorer i samhället av betydelse är bl.a. samhällets regelsystem och normer, sjukvård och rehabilitering, folkhälsoarbete och arbetarskydd. Arbetets krav bestäms av arbetsmiljö, arbetsorga- nisation och arbetsmarknad. De individuella bestämningsfakto- rerna för fysisk och mental kapacitet är många och betydligt fler än de viktiga exempel som ges här.

30Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare, 2012.

31Söderström L, Rehn E. Arbetsförmåga – en fråga om efterfrågade färdigheter. I Lotta Vahlne Westerhäll (red). Arbets(o)förmåga – ur ett mångdisciplinärt perspektiv. Stockholm, 2008.

142

SOU 2012:28

Hälsomässiga förutsättning för ett längre arbetsliv

9.4Risk för allvarliga sjukdomar bland äldre

Vissa arbetsgivare kan vara mindre benägna att anställa – och även att behålla – anställda över 55-årsåldern på grund av risken för pro- duktionsstörningar till följd av allvarliga sjukdomar bland äldre.

Analyser av SCB:s statistik över dödsrisker för män och kvinnor visar emellertid att dödsriskerna är mycket begränsade i åldrarna vid slutet av arbetslivet för såväl kvinnor som män. Risken för män att dö i dessa åldrar var 50 procent högre för 30 år sedan och har länge varit låg för kvinnor. De med största dödsriskerna blir aldrig aktuella för anställning till följd av kronisk sjukdom. Cirka 95 procent eller fler av anställningsbara personer över 55 års ålder torde överleva 65-årsdagen.

SCB visar i en rapport att den minskning i dödlighet som skett det senaste decenniet varit störst bland de äldsta, dvs. de som är 65 och äldre.32 Den kraftigt minskade dödligheten i hjärt- och kärl- sjukdomar har bidragit till kvinnors sjunkande dödlighet. Dödlig- heten i cancer har dock ökat något bland äldre kvinnor, medan den minskat för äldre män. Bland män över 40 års ålder har den minskade dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar varit främsta bidragande orsaken till männens minskning i dödlighet.

Risk för hjärt- och kärlsjukdomar och tumörer ökar med åldern. I åldersgruppen 50–54 dör cirka 50 per 100 000 av medelfolk- mängden i hjärt- och kärlsjukdomar (2008–2010). I åldersgruppen 55–59 dör cirka 75 personer, och mellan 60–64 dör motsvarande 100 personer. För gruppen 65–69 är siffran cirka 400 och för grup- pen 70–74 är den cirka 500 personer och för gruppen 75–79 nästan 1 000 st. I åldersgruppen 50–54 dör drygt 100 per 100 000 av medelfolkmängden i tumörer. I åldersgruppen 75–79 har detta ökat till knappt 1 000 personer.

Dödligheten i dessa sjukdomar har minskat över tid. Men ökningen av dödlighet för varje åldersgrupp är stor. Antalet som dör är ändå litet.

32 SCB, Demografiska rapporter 2011:2.

143

10 Äldre arbetskraft

De äldres ökade deltagande på arbetsmarknaden och högre syssel- sättning de senaste 15 åren är intressant och i högsta grad relevant för en diskussion om behovet av eventuella åtgärder för att höja den faktiska pensionsåldern. Det är dock fortfarande så att arbets- kraftsdeltagande och sysselsättning faller kraftigt efter 65 år. Men även här har det skett en tydlig ökning av andelen sysselsatta i åldrarna 65–74 år, från cirka 9 % år 1995 till 12 % år 2010. I följande kapitel redovisas arbetskraftsanknytningen hos de äldre. Dels redovisas utvecklingen över tid, dels jämförs situationen med yngre åldersgrupper.

Internationellt sett har Sverige ett högt arbetskraftsdeltagande bland äldre. Män i åldersgruppen 55 till 64 år har ett högre deltagande än i exempelvis Danmark och Finland och lika högt arbetskraftsdeltagande som män i Norge. Bland kvinnor i åldern 55 till 64 år har de i Sverige ett högre arbetskraftsdeltagande än i Danmark, Norge och Finland men lägre än på Island.

10.1Sysselsättning

I diagram 10.1 redovisas arbetskraftstillhörigheten som andel av respektive åldersgrupp. Arbetskraftsdeltagandet är lägre bland äldre och yngre än bland övriga åldersgrupper. År 2010 var 71 procent av 55–64 åringarna sysselsatta, vilket är markant lägre än genomsnittet för 25–54 åringar som låg på 85 procent.

145

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Källa: AMU, SCB (2010).

Samtidigt är dagens andel sysselsatta bland äldre kvinnor på den högsta nivån under de senaste 50 åren (se diagram 10.2). Detta gäller framförallt åldersgruppen 60–64 år. Fram till mitten av 1990- talet konvergerade sysselsättningsgraden för kvinnor och män i denna åldersgrupp och uppgick till cirka 50 procent för båda könen.

146

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Källa: AKU, SCB.

Kvinnors inträde på arbetsmarknaden under 1970-talet syns tydligt i statistiken. För både män och kvinnor går att utläsa två trender: sysselsättningen i åldersgruppen 60–64 år minskade kraftigt från ungefär början av 1990-talet för att återigen öka i början av 2000- talet.

147

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Källa: AKU, SCB

Den långvariga trenden mot ett minskat arbetsmarknadsdeltagande bland män mellan 1970-talet och 1990-talet kan delvis antas ha orsakats av ändrade regler och tillämpning vad gäller rätten till förtidspension. Reglerna avseende förtidspension ändrades år 1970. Enligt de nya reglerna kunde de som fyllt 63 år få förtidspension fram till ålderspensioneringen av kombinerade medicinska och arbetsmarknadsskäl.1 År 1972 infördes ytterligare en förändring som möjliggjorde att vid 63 års ålder få förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl för dem som hade blivit utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen.2 Senare sänktes åldersgränsen i dessa båda former av förtidspensionering till 60 år. För förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl infördes sänkningen år 1974 och för förtidspension av kombinerade arbetsmarknads- och medicinska skäl år 1976. År 1977 ändrades reglerna ytterligare. Förtidspension kunde därefter beviljas utan hänsyn tagen till orsaken till ned- sättningen av arbetsförmågan.

Wadensjö påpekar i sin rapport att under dessa år utvecklades också andra vägar för ett tidigt utträde från arbetslivet. Några exempel är avtal om lägre pensionsålder för vissa grupper, arbets-

1Den medicinska prövningen skulle i sådana fall även vara mindre sträng än annars.

2Wadensjö E., underlagsrapport till AKU 50 år, 2011.

148

SOU 2012:28 Äldre arbetskraft

givarpensioner vid neddragningar, ersättningar från andra inkomst- transfereringssystem och kombinationer av olika system.

Under 1990-talet påbörjades ett omfattande åtstramningsarbete inom socialförsäkringssystemen. År 1991 avskaffades förtids- pensionering av enbart arbetsmarknadsskäl, förtidspension av kombinerade arbetsmarknads- och medicinska skäl avskaffades 6 år därefter. Förtidspensioneringen bland dem i åldern 60–64 sjönk också men var fortfarande mycket omfattande bland äldre i Sverige jämfört med i många andra länder. 3

Sedan slutet av 1990-talet har sysselsättningen i åldersgruppen 60–64 år ökat stadigt. Sysselsättningen för denna åldersgrupp på- verkades endast marginellt av kriserna. Detta kan delvis förklaras av turordningsreglerna, delvis av att flera äldre (framförallt kvinnor) arbetar inom offentlig sektor vilken är mindre konjunkturkänslig jämfört med den privata. Det finns också andra möjliga förklaringar t.ex. att andel avgångspensioneringar har minskat jämfört med 1990-talskrisen och av att dagens äldre arbetskraft har högre utbildning än äldre för 10 års sedan vilket gör dem mer kon- kurrenskraftiga.

I tabell 10.1 redovisas arbetsmarknaden för befolkningen i åldern 55–74 år efter åldersgrupp och kön.4 Det framgår att det relativa arbetskraftstalet, dvs. andelen av befolkningen i arbets- kraften, har ökat från cirka 70,5 procent år 1990 till nära 75 procent år 2010. Sysselsättningsgraden har också stigit kraftigt från 62 procent till 71 procent.

3Wadensjö E., underlagsrapport till AKU 50 år, 2011.

4Redovisningen är hämtad från SCB:s rapport från 2010 (AM11 SM 1004) och avser åren 1987–2010.

149

Äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: Arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen 15–74 år, AKU 2:a kvartalet 2010, SM AM 11 SM 1004 samt Grundtabeller AKU, 15–74 år, SCB.

Både arbetskraftsdeltagande och sysselsättning faller dock kraftigt efter 65 år. Mer än tio år efter pensionsreformen är det fortfarande en etablerad tradition att gå i pension vid 65 år. Cirka 70 procent av födda 1942 tog ut ålderspension vid just 65, trots att formell pensionsålder avskaffades i samband med pensionsreformen.

10.1Arbetsmarknadsanknytning

Med arbetsmarknadsanknytning avses om man har fast anställning, visstidsanställning, är egenföretagare eller är medhjälpande hus- hållsmedlem till egenföretagare.

Fast och tidsbegränsat anställda

Bland sysselsatta kvinnor och män i åldersgruppen 55-64 år är det 90 respektive 75 procent som är fast anställda. Andelen med fast anställning minskar kraftigt efter 65 års ålder då det är i genomsnitt var fjärde man och var tredje kvinna som har en fast anställning.

150

SOU 2012:28	Äldre arbetskraft

Källa: SCB/AKU

Andelen som har en tidsbegränsad anställning är betydligt större bland dem som är över 64 år jämfört med yngre sysselsatta. För kvinnor i åldersgruppen 65–74 år har andelen med tidsbegränsade anställningar nästintill fördubblats mellan 2005 och 2011 och uppgår numera till 36 procent av sysselsatta inom åldersgruppen. (se tabell 10.3).

151

Äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: SCB/AKU

Egen företagare

Över hälften av de förvärvsaktiva männen över 65 års ålder och drygt en tredjedel av de förvärvsarbetande kvinnorna är egna företagare. Egenföretagandet för männen över 65 år har dock minskat något under de senare åren (se tabell 10.4). Cirka 30 procent av förvärvsarbetande kvinnor i åldern 65–69 år var egen- företagare år 2011, vilket är 10 procentenheter lägre än 2005.

152

SOU 2012:28	Äldre arbetskraft

Källa: SCB/AKU

I en nyligen publicerad rapport visas att egenföretagare tenderar att vara äldre än individer i andra anställningsformer. Äldre människor uppvisade dessutom en högre sannolikhet för egenföretagande än yngre.5

Antalet personer över 65 år som får sin huvudinkomst från egna mindre företag ökade med 27 procent från 2008 till 2010, och var då 38000 personer.6

År 2009 fanns det knappt 149 000 företagare som var 55 år eller äldre. Ungefär en fjärdedel av dessa var över 64 år. Ungefär 30 procent av äldre företagare är kvinnor. Äldre företagare arbetar främst inom handel, företagstjänster samt inom jordbruk. Manliga

5Ohlsson H, Bromé P., Bevelander P., Egenföretagande bland invandrare och svenskfödda i Sverige– en flernivåanalys, Ekonomisk debatt nr 8, 2011.

6I siffran från SCB, ingår personer med enskild firma och delägare i fåmansbolag, exkl. familjemedlemmar. Observera att många med egen firma får sin huvudsakliga inkomst på annat sätt.

153

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

företagare återfinns även inom byggbranschen och kvinnliga före- tagare inom vård och omsorg samt inom personliga och kulturella tjänster.

Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), SCB

Sektor och bransch

Ungefär var fjärde anställd inom offentlig sektor är 55 år eller äldre. Det är en rätt jämn könsfördelning mellan sektorer.

154

SOU 2012:28	Äldre arbetskraft

Källa: SCB

Kvinnorna som idag är 55 år eller äldre arbetar framför allt inom vård och omsorg och inom utbildning. Männen arbetar främst inom tillverkning och utvinning samt finansiell verksamhet.

Källa: SCB/AKU:s tilläggstabeller 2011.

Det är större andel sysselsatta män än kvinnor efter 65 års ålder. Det finns en påtaglig skillnad i sysselsättningsnivån mellan arbetare

155

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

och tjänstemän bland personer som är 65 år och äldre. För fram- förallt kvinnor har skillnaden ökat under de senaste tio åren.

4,5

4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

2001	2003	2005	2007	2009	2011
		Tjänstemän	Arbetare

Källa: SCB.

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

2001	2003	2005	2007	2009	2011
		Tjänstemän	Arbetare

Källa: SCB.

156

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Arbetad tid

Sysselsättningsgraden bland personer 55 år och äldre har ökat samtidigt som det har blivit vanligare att äldre tar ut sin ålderspension före 65 år (se kapitel 18). Frågan är då om den ökade sysselsättningen faktiskt innebär ett ökat antal arbetade timmar bland äldre i befolkningen, eller om fler i stället arbetar deltid.7

För att besvara frågan har utredningen beställt bearbetningar från SCB av medelarbetstiden bland äldre sedan 1987.

Medelarbetstid

Totalt för båda könen ökade medelarbetstiden bland personer 55- 64 år med 2–3 timmar per vecka. Det faktum att fler äldre tar ut sin ålderspension före 65 år förefaller motverkas bl.a. av att andelen personer som lämnar arbetsmarknaden med förtidspension har minskat.

För kvinnor både i åldern 55–59 och 60–64 år har den överens- komna medelarbetstiden per vecka ökat sedan 1987 med 5–6 timmar, trots en viss nedgång under 1990-talskrisen (se diagram 10.7).

7 En person räknas som sysselsatt i AKU om man arbetat minst en timma under mätveckan.

157

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Ålder 55-59 Ålder 60-64 Ålder 65-69 Ålder 70-74

Källa: SCB.

För män i åldern 55–59 år är medelarbetstiden ganska oförändrad sedan slutet av 1980-talet. Bland 60–64-åriga män minskade där- emot medelarbetstiden tydligt i mitten av 1990-talet, men har ökat tydligt därefter (se diagram 10.8).

158

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Ålder 55-59 Ålder 60-64 Ålder 65-69 Ålder 70-74

Källa: SCB.

För personer 65 år och äldre finns jämförbara data endast från 2001. Medelarbetstiden i dessa mätningar varierar dock påtagligt mellan åren, vilket kan bero på små urval och slumpmässiga variationer. För personer 65–74 år ökade medelarbetstiden tydligt under första halvan av 2000-talet, men arbetstiden har fallit tillbaka under de senaste åren. Det är svårt att se någon tydlig trend för de äldsta.

Den samlade bilden av de äldres arbetsmarknadsdeltagande under de senaste två decennier visar en positiv trend. De eko- nomiska kriserna har inte påverkat de äldres arbetade tid i någon större utsträckning. Man kan göra en schablonmässig kalkyl av årsarbetstiden per person genom att beräkna det totala antalet sysselsatta och deras medelårsarbetstid i förhållande till antalet i befolkningen varje år. En sådan förenklad kalkyl pekar på att det totala antalet arbetade timmar per individ har ökat påtagligt bland personer i åldern 55 år och äldre, kanske uppemot 10 %, framför allt under 2000-talet. Genom att de stora 40-talskullarna närmar sig 65 års ålder tillsammans med höjningen av medelantalet arbetade

159

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

timmar ökar de äldres bidrag till det totala antalet arbetade timmar i ekonomin påtagligt.

Sett över ett kortare tidsperspektiv har medelarbetstiden för kvinnor och män i åldern 55–59 år varit relativt oförändrad. För kvinnor i åldern 65-74 år har den överenskomna medelarbetstiden minskat tydligt sedan 2005 och uppgår 2011 till 17,6 timmar per vecka. Även bland 65–74-åriga män minskade medelarbetstiden dock inte i lika stor utsträckning.

Källa: SCB/AKU 2011.

Den genomsnittliga överenskomna arbetstiden för män är 39,7 timmar per vecka och 35,4 timmar per vecka för kvinnor mellan 55 och 64 år. För kvinnor i åldersgruppen 65 till 74 år är den genom- snittliga arbetstiden ungefär hälften så stor som för åldersgruppen 55–64 år. Män i åldern 65 till 74 år har en överenskommen arbetstid på i genomsnitt drygt 25 timmar per vecka.

Trots minskningen i medelarbetstid för 65-74 åringar har det totala antalet arbetade timmar ökat.8 Tendensen att ålderspension tas ut tidigare motsvaras inte av ett sänkt arbetskraftsdeltagande i åldern 60–64 år, tvärtom. Det ökade från 55 till 63 procent mellan åren 2000 och 2008. Ökningen ägde dock i huvudsak rum åren fram till och med 2004 – därefter har ökningen avtagit.

8 Klevmarken A., Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys, SOU 2010:85.

160

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Deltid

Äldre arbetar i större utsträckning deltid än yngre. I åldern 65 år och äldre arbetar de flesta deltid, 37 procent av männen och 59 procent av kvinnorna i denna åldersgrupp arbetar under 20 timmar.

Källa: SCB/AKU 2011.

Drygt 30 procent av männen och 16 procent av kvinnorna i åldrarna 65 till 74 år arbetar mer än 35 timmar per vecka.

Övertid

Ungefär 14 procent av kvinnorna i åldersgruppen 55–74 och cirka 17 procent av männen anger att de jobbar övertid. Det är relativt små skillnader mellan olika åldersgrupper. Andel betald övertid tenderar dock att minska med ålder.

161

Äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: SCB/AKU 2011.

10.2Frånvaro

Frånvaroorsaken varierar relativt mycket mellan olika ålders- grupper (se tabell 10.10). Bland yngre åldersgrupper dominerar frånvaron p.g.a. andra skäl än sjukdom och semester.

Bland sysselsatta som är 55–74 år är sjukdom och semester de vanligaste orsakerna till frånvaro.

Källa: SCB/AKU 2011.

162

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Man kan även notera att det finns vissa könsskillnader. Det är vanligare bland kvinnor i alla åldrar med frånvaro p.g.a. sjukdom.

10.3Produktivitet

Efterfrågan på äldre arbetskraft kan påverkas negativt om presta- tionerna sjunker med åldern samtidigt som arbetskraftskostnaden fortsätter att stiga fram till pensioneringen. Produktiviteten kan minska av flera orsaker, som avtagande kognitiv och fysisk förmåga, hälsoproblem, kunskaper som inte uppgraderas i takt med högre krav i arbetslivet osv. Samtidigt har äldre ofta mer kunskaper och erfarenheter i arbetet och betraktas i regel som mer pålitliga och omdömesgilla. De har inte högre frånvaro än yngre, som ofta har barn. De drabbas mer sällan av olyckor och är mindre benägna att byta jobb. För äldre personer som förlorar sitt jobb tar det dock ofta mycket lång tid att få ett nytt jobb, vilket bl.a. brukar förklaras med gapet mellan lön och produktivitet.

Studier visar att de flesta arbetsgivare, och även människor i allmänhet, förefaller tro på tumregeln att den genomsnittliga arbetsproduktiviteten avtar någonstans mellan 40 och 50 år.

De senaste årens forskning tycks dock ge grund för tvivel till dessa kategoriska slutsatser. Det är mycket komplicerat att i empiriska studier klarlägga sambanden mellan ålder och produk- tivitet, inte minst för att det är mycket svårt att mäta produktivitet, som varierar kraftigt mellan individer, sektorer och kan påverkas av selektionseffekter. Det faktum att äldre personer ofta arbetar i äldre industrier och företag men yngre i unga företag kan missleda resultaten. Mätningar bör helst göras på företagsnivå, eller på arbetsställen, gärna med panelansats. Sådana studier är ännu ganska ovanliga. Dessutom måste man med avancerade statistiska metoder kontrollera för skillnader i företagens sammansättning vad gäller utbildning, yrken, kön, arbetstider för olika delgrupper m.m. Brist på sådana data med god kvalitet kan medföra att resultaten snedvrids.

En studie genomförd vid Institutet för Framtidsstudier visade att anställda inom tillverknings- och gruvindustrin överskattade produktiviteten hos unga och underskattade de äldres produk-

163

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

tivitet. Undersökningen baserades på en panel av företag inom tillverknings- och gruvindustrin under perioden 1985–1996.9

En nyligen presenterad liknande studie undersöker produk- tiviteten i tillverkningsföretag under åren 2000–2005. Data om value-added, sysselsättning, lönekostnader m.m. har matchats för cirka 14 000 företag med individdata om ålder, kön m.m. I likhet med flera av senare års studier finner forskarna inget stöd för ett gap mellan äldres produktivitet och lönekostnader när man tar hänsyn till olika skillnader i sammansättning m.m.10

En aktuell belgisk studie kommer fram till ett motsatt resultat.11 Där har man undersökt hur fördelningen av anställda på olika åldersgrupper påverkar produktiviteten i företag i den belgiska privata sektorn. De använder longitudinella data där företags- och individdata kopplats för åren 1999–2006. Undersökningen pekar på att personer över 49 år har en signifikant lägre produktivitet än yngre samtidigt som timlönerna stiger med åldern.

En ny studie från tyska forskare kommer delvis runt många av de invändningar som gäller andra undersökningar.12 De mäter produktivitet som antal fel per dag under fyra år vid löpande bandet i en stor tysk lastbilsfabrik och kan relatera detta mått både till individuell ålder och till arbetsgruppens genomsnittliga ålder. Rika bakgrundsdata gör att man kan korrigera för många viktiga skillnader i sammansättning. Trots att arbetet vid löpande bandet är fysiskt och psykiskt krävande kan forskarna inte finna någon minskning i produktiviteten bland äldre. På individuell nivå stiger faktiskt produktiviteten ända fram till 65 år.

Finska forskare har studerat produktiviteten bland manliga arbetare i finsk tillverkningsindustri mellan 1996 och 2000.13 Forskarna har utgått ifrån löner hos de som arbetade på ackord och jämfört produktiviteten bland dem som arbetat på jämfört de som arbetade med ackordslön med de som arbetade med fast lön. Dess- utom studerades en grupp som under ett och samma år bytte från det ena till det andra. Resultaten visar att produktiviteten ökade under större delen av arbetskarriären. I början ökade produk- tiviteten mer än lönen, men från 30 års ålder ökade produktiviteten

9 Malmberg B., Lindh T., Halvarsson M., Productivity consequences of workforce ageing – stagnation or a horndal effect? Institutet för framtidsstudier, 2005.

10Van Ours J., Stoeldraijer L., Wage and productivity.

11Cataldi A., Kampelmann S., Rycx F., Does it pay to be productive? The case of age groups

12Börsch-Supan A., Weiss M., Productivity and age: evidence from work teams at the assembly line.

13Pekkarinen T., Usitalo R., Ageing and productivity – evidence fron piece-rates, Helsingfors, 2008.

164

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

mindre än lönen. Resultaten antyder att anställda är underbetalda under arbetslivets början och överbetalda under dess slut.

Listan av senare års studier kan göras längre. Forskningsöver- sikterna visar att resultaten är motstridiga och t.o.m. kontro- versiella. Man kan inte heller veta om de olika resultaten beror på skillnader mellan olika länder respektive förändringar som sker över tiden i regler, utbildningssystem, institutioner, lönebildnings- processer, värderingar osv. Det förefaller dock vara en rimlig bedömning att kategoriska påståenden om äldres fallande produk- tivitet och gapet mellan produktivitet och arbetskraftskostnad inte har stöd i de senaste årens forskning.

10.4Utbildning

Dagens äldre är allt mer välutbildade. Man kan säga att 40-talisterna som nu går i pension är den första välutbildade generationen. På drygt tio år har äldres utbildningsnivå ökat dramatisk för både män och kvinnor (se diagram 10.9).

Källa: SCB.

165

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Andelen män 55–64 år med eftergymnasial utbildning har ökat från drygt 20 procent år 2000 till cirka 28 procent i dag. Bland kvinnor är uppgången ännu mer dramatisk, från 23 till 33 procent.

Det är dock fortfarande fler personer med enbart förgymnasial utbildning bland personer som är 55 år och äldre jämfört med yngre åldersgrupper. För kvinnor är det exempelvis nästa dubbelt så många i åldersgruppen 55–64 år som enbart har förgymnasial utbildning jämfört med åldersgruppen 45–54 år.

Källa: SCB, 2010

10.5Arbetslöshet bland äldre

Äldre personer som förlorar sitt arbete möter ofta svårigheter att få ett nytt arbete och riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet eller lämna arbetskraften. Under den ekonomiska krisen 2008 ökade arbetslösheten bland äldre. Arbetslöshetsuppgången var betydligt större för äldre män än för kvinnor (se diagram 10.10 och 10.11). Det förklaras bland annat med att kvinnor i större utsträckning arbetar inom offentlig sektor, som inte påverkas lika mycket av konjunktursvängningar.

166

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Källa: SCB, AKU

Arbetslösheten för äldre utvecklas inte alltid i takt med syssel- sättningsgraden. Vissa äldre som förlorar sitt arbete väljer att lämna

167

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

arbetsmarknaden för gott via exempelvis kollektivavtalade ersättningar eller tidigt uttag av ålderspension.

I kapitel 18 beskrivs de olika utträdesvägarna ur arbets- marknaden. Äldre har i dag lägre formell utbildning än yngre personer vilket kan ha en negativ inverkan på möjlighet att hitta ett nytt arbete.

De äldres arbetskraftsdeltagande har ökat snabbare än syssel- sättningsgraden under de senaste åren (se tabell 10.1). Effekten av detta är att arbetslösheten för äldre har ökat. Detta är dels en effekt av att fler äldre väljer att jobba längre, men även av att de äldre som förlorar arbetet blir arbetslösa under en längre period. Av tabell 10.12 framgår arbetslöshetens längd 2011 för olika åldersgrupper. Det är tydligt att arbetslöshetsperioderna ökar kraftigt efter 55-års ålder.

Källa: SCB.

I andra länder finns regler som tar hänsyn till att äldres arbets- löshetsperiod i genomsnitt är längre och de är berättigade till arbetslöshetsersättning under längre perioder än yngre innan de blir utförsäkrade. Sådana regler fanns även i Sverige fram till 2001 då de togs bort i och med att arbetslöshetsersättningens tillämp- ning anpassades till aktivitetsgarantin.14

Enligt rapporten från Finanspolitiska rådet från 2009 finns det bland äldre en grupp som anger att de arbetar färre timmar än vad

14 Lalive R., How do extended benefits affect unemployment duration? A regression discontinuity approach, University of Zurich, Working paper 2006:8.

168

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

de skulle vilja.15 Andra har lämnat arbetskraften och är latent arbetssökande. De vill och kan arbeta, men söker inte arbete då de inte tror att de kan få något arbete. De latent arbetslösa och de undersysselsatta i åldern 65 till 69 år uppgick år 2005 tillsammans till 6 700 personer för att öka till 10 600 personer år 2008. Av de latent arbetssökande och undersysselsatta 65–69-åringarna är majoriteten män. Det finns även 3 300 latent arbetssökande och undersysselsatta i gruppen 70 till 74 år 2008. Det totala antalet latent arbetssökande i åldrarna 70 till 74 år har ökat från 2 500 i mitten på 2000-talet, dock har antalet män i denna grupp minskat över tiden men detta har uppvägts av att antalet kvinnor har ökat mer. År 2008 var fler kvinnor än män i åldern 70 till 74 år undersysselsatta eller latent arbetssökande. Det fanns ett outnyttjat arbetskraftsutbud bland män och kvinnor mellan 65 och 74 om nästan 300 000 timmar per vecka år 2008, att jämföra med knappt 200 000 timmar per vecka år 2005.

10.6Arbetskraftspotential bland äldre arbetskraft

Det finns en relativ stor arbetskraftspotential bland dagens äldre. Den genomsnittliga faktiska pensionsåldern, mätt som den genom- snittliga tid då ålderspension eller sjukersättning (f.d. förtids- pension) har höjts under de senaste tio åren (se kapitel 18). Sam- tidigt försenas inträdet i arbetslivet, de äldre blir allt friskare och den beräknade återstående livslängden vid 65 år fortsätter att stiga.

Det potentiella arbetsutbudet bland åldersgruppen 65 och äldre är dock begränsat, eftersom de flesta av dem som redan lämnat arbetslivet inte kommer tillbaka. Majoriteten av befolkningen börjar ta ut sin allmänna ålderspension när de fyller 65. Medel- åldern för det första pensionsuttaget har legat strax under 65 år under en lång period. Under senare år har dock spridningen ökat, och fler skjuter upp uttaget och fler påbörjar det tidigare. År 2008 hade närmare 90 procent av alla 65-åringar ålderspension. Vid 67 års ålder är det dock fortfarande bara ett fåtal som inte tar ut pension.

Arbetsutbudspotentialen bland dagens äldre, mätt i antal arbetslösa, undersysselsatta eller latent arbetssökande är cirka

15 Sjögren Lindquist G., Wadensjö E., Arbetsmarknaden för de äldre, Finanspolitiska rådet 2009/7.

169

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

101 000 personer år 2010, motsvarande cirka 13 procent av samtliga i gruppen 16–74 år (se tabell 10.13).

Källa: AKU, SCB (2010).

Anm. Heltidsekvivalent arbetskraft erhålls genom att dela antalet timmar per vecka med 40.

Generationsstorlekarna spelar stor roll för framtida arbetskrafts- deltagande och återspeglas även i antalet personer som utgör outnyttjat arbetskraftsutbud. Den fyrtiotalistgeneration som har uppnått pensionsåldern under de senaste åren är relativt stor, vilket förklarar en del av den kraftiga ökningen av antalet personer som utgör outnyttjat arbetskraftsutbud (se diagram 10.12). Även konjunkturnedgången under 2008 påverkade antalet personer som utgör outnyttjat arbetskraftsutbud. Det är framförallt andel arbets- lösa och latent arbetssökande som har ökat under de senaste åren.

170

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Källa: AKU, SCB (2010).

Ökad sysselsättning och ett ökat antal arbetade timmar bland dagens äldre utgör med andra ord en relativt stor källa till poten- tiellt arbetsutbud jämfört med tidigare år.

Det finns även en grupp om knappt 2 procent som anger att de arbetar färre timmar än de önskar eller är latent arbetssökande (tillhör inte arbetskraften längre men vill ha arbete).

10.7Är fler äldre på arbetsmarknaden ett hinder för yngre att få arbete?

Både i Sverige och i ett flertal andra OECD-länder har andelen äldre som stannar kvar i arbetslivet ökat under senare år. Detta har rest frågan om de yngre härigenom har fått svårare att etablera sig i arbetslivet. Nationalekonomernas allmänna svar är nej. Ju fler som arbetar desto större blir inkomsterna, och desto högre blir efter- frågan på företagens produkter och därmed deras efterfrågan på arbetskraft. Det finns inte en viss förutbestämd mängd arbete som

171

Äldre arbetskraft

SOU 2012:28

behöver utföras i samhället. Det finns heller inte en förutbestämd lönebudget i samhällsekonomin som helhet, som gör att man måste skjuta på att anställa en ung person bara för att en äldre person arbetar ett år till. Till detta kommer argumentet att äldre och yngre personer kan ha olika slags kompetenser, som inte alltid kon- kurrerar med varandra. Föreställning om att de äldre tar arbets- tillfällen från de yngre skulle kunna liknas vid de föreställningar som fanns före kvinnornas breda inträde på arbetsmarknaden om att kvinnor vid giftermål borde lämna sina arbeten till förmån för män.16

Källa: OECD Factbook 2006, Economic, Environmental and Social Statistics.

16 Se exempelvis Neunsinger S. (2001), Frangeur R.(1999).

172

SOU 2012:28

Äldre arbetskraft

Diagram 10.13 illustrerar sambandet mellan andelen sysselsatta unga (15–24 år) och äldre (55–64 år) som sammanställdes av OECD år 2006. Bilden indikerar att i de flesta länder finns det positiv korrelation mellan äldres och ungas sysselsättningsnivå.

Ungdomarnas arbetslöshet är nästan överallt och i alla tider högre än den totala. I ett läge med dålig konjunktur på arbets- marknaden är det lätt att tycka att det bli särskilt besvärligt för de yngre om de äldre biter sig fast starkare. Men även under ett utpräglat högkonjunkturår som 1990 var ungdomarnas arbetslöshet avsevärt högre än de äldre gruppernas, både i Sverige och på andra håll. Det ligger i sakens natur att det kan ta tid för unga personer att etablera sig i arbetslivet, också när det generellt sett är god efterfrågan eller rentav brist på arbetskraft.

173

11Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Utredningen har i uppdrag att identifiera och analysera problem på dagens arbetsmarknad och kartlägga vilka hinder som finns för ett längre arbetsliv och vilka faktorer som leder till att människor lämnar arbetsmarknaden före 65 år. Det kan vara hinder i form av krävande fysiska miljöer men också brister i den psykosociala miljön eller i arbetslivets organisation, exempelvis vad gäller arbets- tider och tillgången till utbildning.

Frågeställningarna är ytterst omfattande, komplicerade och spänner över en rad områden. De griper in i några av samhällets mest svåranalyserade frågor, som vilka samband finns mellan arbetsförhållande och hälsa, vilka faktorer styr utvecklingen av för- tidspensioneringen och hur man kan förebygga utslagning från arbetsmarknaden. Det är frågor som man forskat om i årtionden utan att konsensus i dag har kunnat nås. Det saknas dessutom en samlad analys av hela kunskapsområdet. Det är givetvis inte realistiskt att utredningen på den korta tid som stått till förfogande ska kunna reda ut alla dessa komplexa frågor.

Som visats i kapitel 18 har hälften av alla äldre lämnat arbetslivet redan före 65 år, om man mäter huvudförsörjningen. Det finns en rad vägar att lämna arbetslivet tidigt, genom exempelvis tjänste- pensioner, avgångspensioner m.m. Det finns säkerligen äldre med slitsamma och enformiga arbeten som tidigt lämnar arbetslivet på dessa vägar. Det finns dock ingen statistik eller forskning som be- lyser hur vanligt detta är. Utredningen har därför valt att prioritera frågan hur arbetsförhållanden påverkar utträdet via förtidspension och långtidssjukskrivning.

175

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

I detta kapitel redovisas en översiktlig sammanställning och be- dömning av ett följande huvudfrågor som följer av uppdraget:

Hur har förhållandena i arbetsmiljön utvecklats de senaste decennierna?

Vilka brister i arbetsmiljön leder till sjukdomar?

Vilka samband finns mellan hälsa och utträde genom förtids- pension och långtidssjukskrivning?

Vilka faktorer i arbetsmiljön bidrar till högre risker att lämna arbetslivet tidigt genom långtidssjukskrivning eller förtids- pension?

Utredningen har uppdaterat analyserna av arbetsmiljöns utveckling och av trenderna i fråga om tidigt utträde från arbetslivet. Ut- redningen har också tagit fram en sammanställning ett antal studier på svenska förhållanden som belyser frågeställningarna, vilka bl.a. rekommenderats av utredningens expertpanel. Det finns en omfat- tande svensk och internationell forskning på dessa områden. Det har inte varit möjligt att granska och sammanställa alla dessa analyser.

11.1Inledning

Trots att förhållandena i arbetslivet förbättrats de senaste decen- nierna är det fortfarande många som har slitsamma och enformiga arbeten. Sverige har en i internationell jämförelse en god arbets- hälsa. Trots det har många fortfarande en instrumentell inställning till arbetet, dvs. de svarar att det enda som betyder något är för- tjänsten och skillnaden mellan arbetare och tjänstemän är stor. En femtedel av alla arbetstagare anger att de har en instrumentell inställning till arbetet år 2007. Ett undantag är kvinnliga facklärda arbetare där påtagligt färre anger instrumentell inställning till arbetet. Det kan avspegla att dessa kvinnor ofta arbetar med människor inom välfärdssektorn.

176

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Källa: ULF/SCB.

Karriärvägar och möjligheter att utvecklas i yrket är begränsade för många arbetstagare, inte minst i arbetaryrken och inom många kvinnodominerade sektorer i arbetslivet.

Psykosociala arbetsmiljöproblem är vanligare förekommande för tjänstemän än fysiska arbetsmiljöproblem. Och trots att psyko- sociala arbetsmiljöproblem kanske inte på samma sätt som fysiska arbetsmiljöproblem leder till sjukdom och/eller förtidspension kan förhållandena i arbetslivet ändå leda till att viljan att lämna arbets- livet tidigt är stor. Vägarna ut från arbetslivet är många. Förtids- pension och långtidssjukskrivning är vanligt förekommande, men det finns andra vägar, till exempel sekventiellt uttag av tjänste- pension, tidigt uttag av ålderspension, avgångspension.

177

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Källa: Pensionsmyndigheten & Pensionsåldersutredningen.

I enkäten genomförd av Pensionsmyndigheten år 2011 om in- ställningen till pension framgår att viljan att avsätta tid för fritid, och att personen länge planerat att gå vid en viss ålder de vanligaste orsakerna till att man önskade gå i pension. Arbetsförhållanden, att man har möjlighet att gå i pension via avtal, att man tror att det skulle vara svårt att få ett nytt arbete är också vanliga skäl. Hälso- skäl och bristande ork anges också som orsak till pensionsbeslut, men betydligt mer sällan än de möjligheter till egna val som angetts.

Ett längre arbetsliv är inte enbart en fråga om att arbeta till 67 eller 69 år. I allra högsta grad handlar det också om att fler ska få möjlighet att arbeta fram till det som traditionellt utgjort pensions- åldern, kring 65 år. En central fråga för utredningen är varför så många människor lämnar arbetsmarknaden före 65 års ålder. Det är inte ovanligt med en period med annan försörjning än lönein- komster, som till exempel sjukersättning, sjukpenning, arbetslös- hetsersättning eller arbetsskadelivränta. Tidigare arbetsmiljö- problem har ofta uppfattats handla om krävande fysiska miljöer. Sådana miljöer finns fortfarande kvar. Problem finns dock i ökad utsträckning också i psykosocial miljö och arbetslivets organisa- tion. En viktig fråga är vilka orsaker som ligger bakom att människor lämnar arbetsmarknaden tidigt. I tidigare kapitel analy- seras tidig pensionering via tjänstepension. I det här kapitlet ligger

178

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

tyngdpunkten på orsaker till tidig pensionering inom ramen för sjukförsäkringen och arbetsmiljöfaktorer.

11.2Tidigare arbetsmiljööversyner

Det är mer än 20 år sedan det genomfördes en grundlig och syste- matisk analys av arbetsmiljöns utveckling i Arbetsmiljö- kommissionen. Flera utredningar och rapporter har dock belyst olika aspekter av arbetsmiljöns utveckling. Några tydliga tendenser i dessa rapporter är dels ökningen av psykosociala besvär, dels ökningen av arbetsmiljöproblem bland kvinnor i välfärdssektorn.

Arbetsmiljökommissionen

I november 1988 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsmiljö- kommission. Arbetsmarknadsministern Ingela Thalén sade i riks- dagen att

Bakgrunden till regeringens ställningstagande är den oroande utveck- lingen när det gäller antalet arbetsskador, långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar. Bakom denna utveckling döljer sig mänskliga problem och lidanden som i många fall leder till utslagning från arbets- marknaden. Människor som skadas i arbetet, går långvarigt sjukskrivna och som tvingas lämna arbetslivet i förtid, känner sig ofta ned- värderade. De förlorar arbetsgemenskapen, isolerar sig och får år av sina liv förstörda. Samtidigt har den andel av de anmälda arbets- sjukdomarna, som godkänts som arbetsskador enligt arbetsskade- försäkringens regler, ökat. Detta gäller främst skador och sjukdomar till följd av olika belastningsfaktorer. Också förtids-pensioner och sjukbidrag ökar. Särskilt markant är utvecklingen av förtidspensioner och sjukbidrag för kvinnor i åldrarna 45–59 år.

Trots denna dystra bild av utvecklingen menade Thalén att

[D]enna utveckling skall inte tas som ett tecken på att arbetsmiljöerna generellt sett skulle ha försämrats.

Svåra skador och olyckor med dödlig utgång hade minskat be- tydligt och övriga olycksfall hade minskat sett i ett längre tids- perspektiv, även om minskningen de senaste åren hade avstannat. Förtidspensioner och sjukbidrag ökade och utgjorde det största problemet. Därför tillsatte regeringen en arbetsmiljökommission med det breda uppdraget att kartlägga förhållanden i arbetsmiljön

179

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

som gav upphov till arbetsskador. De mest utsatta arbetena skulle identifieras. Kommissionens uppgift var inte enbart att utgå från sådana faktorer som gav upphov till ”relativt lätt identfierade” skador eller sjukdomar utan även till ”förhållanden av mer samman- satt natur”. Kombination av fysisk arbetsmiljö, arbetets organi- sation och psykiskt påfrestande inslag i arbetet eller otillräckligt inflytande över den egna arbetssituationen nämndes som ett exempel på sådana förhållanden. Kommissionens mål var att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron och utslagningen men även att förebygga uppkomsten av nya hälsorisker i arbetsmiljön.

Arbetsmiljökommissionens betänkande presenterades i juni 1990.1 I ett antal bilagerapporter redovisades den omfattande kart- läggning som kommissionen haft i uppdrag att genomföra.

Utredningens förslag var omfattande, såväl vad gäller arbets- miljölagen, statistikutveckling och 350 nya inspektörstjänster till Arbetarskyddsverket. Att inrikta forskningsfokus mot arbetslivets villkor i termer av psyko-social arbetsmiljö, arbetsmiljöaspekter på jämställdhet mellan könen, arbetsorganisationsutveckling, kompe- tensutveckling och inflytande poängterades som mycket viktigt. Förslagen inkluderade också att en ny kartläggning, liknande den som gjorts inom ramen för utredningen, skulle göras år 1994 i uppföljande syfte.

När Arbetsmiljökommissionen blickade framåt förväntade de sig en påtaglig arbetskraftsbrist under det kommande decenniet. Bristen på utbildad arbetskraft betonades också, liksom att arbets- kraften hade sådana förväntningar som skulle leda till högre krav på arbetsmiljön och arbetsuppgifterna.

Arbetsliv och hälsa – en kartläggning

Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetslivsinstitutet och Rådet för arbets- livsforskning redovisade 1995 den uppföljande kartläggning som Arbetsmiljökommissionen föreslagit i sitt betänkande fem år tidigare.2

Kartläggningen inleds med ett konstaterande att knappast någon femårsperiod i modernt svenskt arbetsliv inneburit snabbare, större och delvis mer oväntade förändringar än 1990-talets första hälft.

1Arbete och hälsa. SOU 1990:49.

2Arbetsliv och hälsa – en kartläggning. Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetslivsinstitutet och Rådet för arbetslivsforskning 1995. Rådet för arbetslivsforskning 1995.

180

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Förändringarna beskrivs främst som en trend mot allt fler tids- begränsade anställningar, särskilt behovsanställningar och projekt- anställningar samt att omvandlingen av arbetsmarknaden mot att tjänstesektorn utgör en allt större andel fortsätter. Mellan 1985 och 1995 minskade sysselsättningen inom jord- och skogsbruk, till- verknings- och byggnadsindustri med 20 procentenheter till 25 procent. Anställningsvillkoren för tidsbegränsade varierar stort, från projektanställdas ganska goda villkor till behovsanställda med betydligt sämre villkor.

I övrigt tecknas en likartad bild som fem år tidigare. Arbets- marknaden är könsuppdelad. Kvinnor arbetar oftare deltid, har arbetsuppgifter med lägre status och som lägre krav på utbildning och lärotid. Kvinnor är mer utsatta för ensidigt arbete och drabbas av fler yrkesskador i rörelseorganen. Män har oftare tunga lyft. En utjämning av den könsuppdelade arbetsmarknaden kan iakttas, och förändringen går snabbast inom akademiska yrken. Äldre kvinnor som arbetar inom vård och omsorg identifieras som en särskild riskgrupp. Deras fysiska förmåga minskar med stigande ålder men arbetsuppgifterna innebär många tunga lyft.

Buller utgör fortfarande ett stort problem på svensk arbets- marknad, cirka 800 000 svenskar utsätts för så högt buller att de inte kan samtala i normalt röstläge på jobbet. 200 000 personer exponeras för vibrationer minst en fjärdedel av arbetstiden.

De psykiska kraven i arbetet har ökat det senaste kvartsseklet, främst inom omsorg, sjukvård och utbildning. I tillverknings- industrin är förändringarna små. Kvinnor har generellt sämre psykosociala arbetsvillkor än män. Risken för hjärtinfarkt varierar mellan olika yrkesgrupper, men någon förklaring finns inte. Kunskap om hur man förebygger infarkt är också ofullständig.

Arbetsvillkorens samband med psykisk sjukdom är mycket lite utforskat, liksom kunskap om verksamma förebyggande insatser.

Trots att skador i rörelseorganen står för en stor del av kost- naderna för sjukskrivning och förtidspension finns ingen riktigt tillförlitlig information i form av statistik om skadorna.

Det finns behov av vetenskapliga longitudinella studier. På den positiva sidan har målmedvetna satsningar på förebyggande åt- gärder givit positiva resultat. Det gäller klassiska yrkessjukdomar som metallförgiftningar, stendammslunga, asbestos. Cancerrisker har förebyggts, färre utsätts för kemikalier, liksom insatser mot arbetsolyckor och dödsolyckor.

181

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet

År 2000 tillsattes en utredning med uppdrag att göra en hand- lingsplan för ökad hälsa i arbetslivet. Två år senare när utredningens betänkande publicerades stod den snabbt ökade sjukfrånvaron i fokus.3 År 2002 motsvarade den totala frånvaron från arbetslivet på grund av ohälsa 800 000 årsarbeten eller 14 procent av befolkningen i arbetsför ålder.

Kommunerna hade en nära 60 procents överrepresentation bland helårssjukskrivna anställda. Det stod också klart att fördelningen av sjukfrånvaron mellan sektorer, branscher, företag i samma bransch eller inom stora företag inte kunde förklaras med faktorer som berodde på enskilda individer. Inga nya epidemier eller andra sjukdomar som påverkade frånvaron oberoende av yrke, arbetsplats, kön eller liknande hade tillkommit. Sjukfrånvaron var starkt arbetsplatsberoende och dess förändringar bestämdes av en relation mellan individens faktiska och/eller upplevda sjukdoms- symtom och den egna arbetsplatsen. Den goda arbetsplatsen producerade mindre sjukfrånvaro, konstaterades. Det var dock inte nödvändigtvis så att sjukfrånvaron i det enskilda fallet berodde på arbetsplatsen. Olika arbetsplatser visade olika förmåga att minska faktisk sjukdom och att förkorta sjukdomsperioden.

Välfärdsbokslutet

I utredningen Välfärdsbokslutet gjordes en samlad bedömning av utvecklingen av människors välfärd i Sverige under 1990-talet.4 Utredningen konstaterade att flertalet indikatorer på psykosociala arbetsförhållanden pekade på en försämrad situation under 1990- talet. Jäktigt arbete hade under 1990-talet ökat på hela arbets- marknaden men var generellt sett vanligare bland tjänstemännen. Underlagsrapporter till utredningen hade visat att försämringarna av psykosocial arbetsmiljö främst skett inom skola, vård och omsorg samt vissa andra delar av tjänstesektorn. På grund av den könsuppdelade arbetsmarknaden hade utvecklingen särskilt drabbat kvinnor. Denna skillnad hade också vidgats under decenniet. Bland de indikatorer som visade på en negativ utveckling återfanns

3Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet SOU 2002:5.

4Bokslut över välfärden SOU 2001:79.

182

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

negativ stress, det vill säga kombinationen höga psykiska krav och låg autonomi, som dessutom var särskilt vanlig i välfärdssektorn.

11.3Prioriterade frågor i arbetsmiljöpolitiken

I regeringens handlingsplan för arbetsmiljöpolitiken för åren 2010– 2015 lyfts strategiskt prioriterade områden fram och kopplade in- satser utgör grund för arbetet under den avsedda perioden.5 Handlingsplanen byggde på Ds 2008:16 Arbetsmiljön och utanför- skapet – en tankeram för den framtida arbetsmiljöpolitiken. Rege- ringens ambitioner med arbetsmiljöarbetet är att arbetsmiljön ska bidra till den övergripande prioriteringen att bryta utanförskapet. Insatserna ska motverka utslagning från och öka möjligheterna till inträde i arbetslivet. Arbetsmiljöpolitiken ska som tidigare handla om att minska riskerna att drabbas av olycksfall och sjukdomar men i högre grad handla om att arbetsmiljön ska vara utvecklande och bidra till hälsa.

2008 tillsattes ett arbetsmiljöpolitiskt kunskapsråd med upp- draget att förse regeringen med kunskapsunderlag inom arbets- miljöområdet. En ny förordning (2009:1423) om bidrag till före- tagshälsovård med vissa insatser inom rehabiliteringsområdet finns och Delegationen för kunskapsområdet företagshälsovård (dir. 2009:18) har inrättats.

Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet har föreslagit att ett kun- skapscentrum ska inrättas.6 Kunskapscentret ska ha till uppgift att omvärldsbevaka, kunskapsbevaka, tillgängliggöra kunskap, sam- manställa kunskap samt ha en nationell representationsfunktion. Det finns ett behov av att kunskap bevakas, tas om hand, sprids på ett sätt som gör den tillgänglig för dem som kan och bör dra praktisk nytta av den. Arbetslivsinstitutet fyllde tidigare en del av denna roll. Regeringens handlingsplan för arbetsmiljö talar också om behovet av kunskapsspridning.

5En handlingsplan för åren 2010–2015.

6Ett nationellt kunskapscentrum för arbetsmiljö – behov och förutsättningar SOU 2011:60.

183

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

11.4EU och arbetsmiljö, anpassning av arbetet och ett längre arbetsliv

Inom ramarna för den sociala dialogen i EU kommer kommissionen att uppmana arbetsmarknadens parter att ta fram metoder för anpassning av arbetsplats- och arbetsmarknadspraxis, bl.a. karriär- hantering i synnerhet när det gäller människor med fysiskt krävande arbeten, och därmed främja en förlängning av det yrkesverksamma livet för män och kvinnor. Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor och Europeiska arbetsmiljöbyrån kommer att ge expertrådgivning på EU-nivå. Kommissionen kommer på grundval av sitt förslag om Europeiska socialfonden under pro- gramperioden 2014–2020 att uppmuntra medlemsstaterna att använda Europeiska socialfonden för att stödja ett aktivt åldrande med bibehållen hälsa, inklusive möjligheterna att förena arbete och familjeliv, och den kommer noga att övervaka om ESF-pro- grammen effektivt stöder de reformbehov som har kartlagts på detta område i de landspecifika rekommendationerna. Kommis- sionen kommer att samråda med arbetsmarknadens parter om hur omotiverade obligatoriska pensionsåldrar kan ses över i kollek- tivavtal och i nationell lagstiftning.7

11.5Vad är ett gott arbete?

Bilden av arbetet och hälsan har komplicerats sedan Arbetsmiljö- kommissionens betänkande. I Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet tecknades arbetsmiljön som ett intrikat samspel mellan individ och miljö. De olika översynerna av arbetsmiljöproblemen, arbetsmiljöns utveckling och den ohälsorelaterade frånvaron från arbetslivet sedan slutet av 1980-talet speglar det senaste kvarts- seklet och de samhällsförändringar som har skett. Det har skett en glidning mellan att behandla arbetsskador och olycksfall till att behandla ohälsorelaterad frånvaro från arbetslivet. 8

Arbetsmiljöarbetets fokus och utformning kan ses som en evolutionär process som följt utvecklingen på arbetsmarknaden och i samhällsekonomin i stort. Det industriella samhället tvingade fram krav på reglering av arbetsolyckor. Krav på medbestämmande för de anställda ställdes under det kapitalistiska produktionssättet.

7EU-kommissionens vitbok om pensioner.

8Vingård och Lindberg, Lindberg.

184

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Välfärdsstaten medförde behov av ökad kunskap om skadliga arbetsmiljöfaktorer. Det postindustriella samhället eller tjänste- samhället, det råder ingen konsensus kring hur vår samtid bäst be- skrivs, ställer högre krav på självreglering. Tyngdpunkten i arbets- miljöarbetet har förflyttats, ansatsen har breddats utan att för den sakens skull de mest basala nivåerna, att hindra dödsolyckor, övergivits. De preventiva och skyddande perspektiven att begränsa och förebygga skador har dominerat. Nästa steg på den evolutio- nära arbetsmiljötrappan börjar märkas, nämligen det hälsofräm- jande perspektivet som inriktar sig mer på arbetslivets frisk- faktorer. Detta ”nya” perspektiv anas redan i Arbetsmiljölagen från

1977 där det står att arbetet ska bidra till att uppnå god hälsa och personlig och yrkesmässig utveckling. Perspektivet märks också i den nationella handlingsplanen för arbetsmiljö som presenterar god arbetsmiljö som hälsofrämjande, utvecklande och som ett kon- kurrensmedel.9

11.6Arbetsmiljöns utveckling enligt olika indikatorer

Det finns inga invändningsfria metoder att mäta om arbetsmiljön förbättras eller försämras. Bedömningen av utvecklingen måste baseras på ett flertal olika indikatorer. Det finns flera olika arbets- miljöstatistiska undersökningar som genomförs regelbundet i form av enkäter till arbetstagare. SCB:s undersökning av levnadsnivå, ULF, genomförs vartannat år sedan flera decennier. SCB genomför också en Arbetsmiljöundersökning på uppdrag av Arbetsmiljö- verket vartannat år sedan 1989.

Enkäter till och intervjuer med arbetstagare om hur olika arbets- miljöfaktorer upplevs kan dock vara svårtolkade. Resultaten och förändringar över tiden speglar både faktiska förhållanden på arbetsplatserna, upplevelserna av dessa förhållanden samt hur förväntningarna på arbetet ändras över tiden. Nya frågor har till- kommit under de år undersökningarna genomförts, men några frågor finns med sedan länge och går att följa över lång tid. Olika mätproblem kan bidra till tolkningssvårigheter.

En annan sak som kan vara betydelsefull är arbetskraftens ålderssammansättning som kan återspeglas i nivåer på själv- rapporterade arbetsmiljöproblem. Arbetskraftens ålderssamman- sättning kan dessutom vara olika i olika sektorer på arbets-

9 Vingård och Lindberg.

185

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

marknaden vilket kan återspeglas i skillnader mellan olika sektorer i fråga om nivåer på rapporterade besvär och problem.

Statistiken över utvecklingen av arbetsskador används också ibland som en indikator över utvecklingen.

11.6.1Den fysiska arbetsmiljön

Arbetsmiljöverkets och SCB:s Arbetsmiljöundersökning och SCB:s ULF-undersökningar visar att det fortfarande är många arbetstagare som upplever fysiska arbetsmiljöbesvär. Drygt en tredjedel av de svarande angav 2007/2009 att de utför monotont arbete10. Fördelat på kön och sektor angav störst andel män i privat sektor och kvinnor i landstingssektorn att de arbetar på detta sätt, 38 procent för respektive grupp. En relativt stor andel kvinnor i privat sektor och i kommunal sektor angav också detta, 36 respektive 35 procent. 50 procent anger också i Arbetsmiljö- undersökningen 2007/2009 att de har ont i övre eller nedre delen av rygg, axlar eller höft/ben varje vecka, 45 procent av männen och 57 procent av kvinnorna mellan 16 och 64 år.

Ungefär 14 procent anger att man lyfter minst 15 kg flera gånger per dag. Siffran varierar mellan olika grupper. 18 procent av männen och 10 procent av kvinnorna anger dagliga tunga lyft. I privat sektor anger 20 procent av männen och 16 procent av kvinnorna att de lyfter tungt i arbetet, liksom 15 procent av kvinnorna i kommunal sektor. Bland de som arbetar i statlig sektor är det mycket få som anger att de lyfter minst 15 kg flera gånger varje dag, 2 procent av männen och noll procent av kvinnorna.

Andelen arbetstagare som angav att arbetet innebar dagliga tunga lyft var högre i mitten av 1990-talet, 18 procent, fördelat på 21 procent av männen och 15 procent av kvinnorna. Under den mellanliggande tiden har andelen minskat. Samma nedåtgående trend kan iakttas för arbetare fördelade på arbetsmarknadens olika sektorer. Det är dock inte någon dramatisk minskning av tunga lyft som skett de senaste dryga tio åren. Metodförändringar som genomförts i ULF försvårar slutsatser men trenden är tydlig.

En annan återkommande undersökning är undersökningen om arbetsorsakade besvär som görs vartannat år sedan 1991, den senaste genomfördes 2010. Besvär på grund av fysisk belastning har

10 Böjer och vrider kroppen på samma sätt många gånger i timmen varje dag, arbetar i vriden arbetsställning minst ¼ av tiden samt med händerna upplyfta minst ¼ av tiden.

186

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

under lång tid varit vanligare än besvär av psykiska orsaker (se diagram 11.3). I den senaste undersökningen var för kvinnor psy- kiska arbetsmiljöbesvär lika vanliga som de fysiska besvären. För män är de fysiska besvären fortfarande vanligare men skillnaden minskar även för dem. Diagrammet visar en summering av sådana besvär som har fysisk respektive psykisk orsak.

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB

Uppdelningen på olika grupper visar att andelen som uppger fysiska besvär är olika för kvinnor och män (diagram 11.4).

187

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Buller och vibrationer
Böjer, vrider,				2007/2009



olämpliga…				1999/2001


Lyfter minst 15 kg				1991/1993



Ont i rygg, axlar,
höft/ben
Påfrestande tungt

0	20	40	60

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB

En större andel män anger att de utsätts för buller och vibrationer. En större andel kvinnor anger att de har ont i rygg, axlar, höft och ben.

188

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Buller och vibrationer

Böjer, vrider, olämpliga arbetsställningar

2007/2009

Lyfter minst 15 kg

1999/2001

1991/1993

Ont i rygg, axlar, höft

Påfrestande tungt

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB

Andelen som uppger att de har ont i rygg, axlar, höft och ben är högre än andelen som anger att arbetet är påfrestande tungt, att de lyfter minst 15 kg flera gånger per dag varje dag. Det är naturligtvis komplicerat att uttala sig om orsakerna bakom svaren. Frågorna är av lite olika karaktär. Påfrestande tungt är en relativt ospecifik fråga, medan den om lyft är mycket konkret. Samtidigt är de båda frågorna frågor om arbetets karaktär medan den om värk är en fråga om arbetets påföljd. Dessutom, som tidigare påtalats, kan värk vara till följd av exponering för såväl fysiskt som psykiskt skadlig arbetsmiljö. Högre andel kvinnor än män i åldersgruppen 55–64 anger att arbetet innebär dagliga tunga lyft.

Att de fysiska kraven i arbetslivet minskar behöver inte leda till att arbetstagarna i genomsnitt upplever minskade fysiska besvär. Kapaciteten hos dem som arbetar har också betydelse.

Trots att de fysiska kraven i arbetet minskat totalt sett kan det dock ändå innebära att en del jobb blivit fysiskt tyngre medan andra har blivit fysiskt lättare.

189

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

11.6.2Den psykosociala arbetsmiljön

Fysiska arbetsmiljöfaktorer samverkar med psykosociala faktorer. Belastningsskador förefaller kunna orsakas av en kombination av psykiska och fysiska faktorer. Studier har till exempel visat att i en studerad grupp kvinnor inom hälso- och sjukvård var de viktigaste faktorerna för de som långtidssjukskrevs för värk och besvär i rörelseorganen att de känt sig utfrusna av arbetskamrater eller chefer, att de hade hög fysisk belastning i arbetet liksom livsstils- faktorer som rökning och kraftig övervikt.11 Andelen arbetstagare som anger att de utsätts för olika psykosociala arbetsmiljöproblem har fortsatt att öka, för både män och kvinnor (diagram 11.6 och 11.7).

Bristande stöd, uppmuntran…

Arbeta över, dra in på luncher

2007/2009

Begränsat inflytande när…

1999/2001

Begränsat inflytande över arbetets…

1989

Stressigt, hinner inte prata eller…

Begränsat inflytande arbetstakt,…

Uttröttad, håglös, olust att gå till…

Psykiskt påfrestande

100

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB.

En högre andel kvinnor än män anger att de utsätts för olika psykosociala arbetsmiljöproblem. Kvinnor svarar oftare än män att de har begränsat inflytande över arbetstakten och möjligheterna att ta pauser, att arbetet stor del av tiden är stressigt i den ut-

11 Hållbar arbetshälsa i kommuner och landsting, Karolinska institutet, 2004.

190

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

sträckningen att de inte hinner tänka på eller prata om något annat än arbetet.

Bristande stöd, uppmuntran…

Arbeta över, dra in på luncher

2007/2009

Begränsat inflytande när…

1999/2001

Begränsat inflytande över arbetets…

1989

Begränsat inflytande arbetstakt,pauser

Uttröttad, håglös, olust att gå till arbetet

Psykiskt påfrestande

100

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB.

Ökningen av andelen arbetstagare som uppger psykosociala besvär kan indikera att den psykosociala arbetsmiljön blivit sämre över tiden och att skadlig psykosocial arbetsmiljö är mer utbredd än skadlig fysisk arbetsmiljö. Som nämnts tidigare kan dock själv- skattade svar spegla både förändrad arbetsmiljö och förändrade förväntningar.

En uppdelning av statistiken på sektor visar hur besvären fördelar sig över olika delar av arbetsmarknaden. Nedan följer ett par arbetsmiljöfaktorer uppdelade på sektor och kön. En reser- vation mot bilden måste dock göras utifrån att stora skillnader kan föreligga inom en sektor. Till exempel finns inom privat sektor naturligtvis både arbetar-, tjänstemanna- och akademikeryrken och de som arbetar i de olika yrkena har ibland mycket olika arbets- förhållanden. En uppdelning som adderar väsentliga insikter till den mer traditionella tudelningen mellan arbetare och tjänstemän är tredelningen PDT (people, data, things) som beskriver arbete med människor, symboler och ting. Mycket tyder på att arbete med människor (vård, skola, omsorg och vissa privata tjänster) ofta är

191

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

mentalt mycket krävande. T ligger nära arbetare, och D nära tjänstemän. P-arbete förekommer både bland arbetare och tjänste- män, men skiljs ofta inte ut specifikt. Relevansen av PDT har för- stås ökat markant genom den stigande andelen kvinnor i arbets- livet. PDT urskiljs sällan i svenska undersökningar medan upp- delningen är vanlig främst i USA. I Levnadsundersökningarna (LNU) 2010 finns explicit information om PDT men den har inte funnits tillgänglig i tid för att inkluderas i den här analysen.

Uppdelningen på olika sektorer visar som i tidigare studier att psykosociala besvär är vanligast, både för kvinnor och män, i kommunal sektor och landstingssektor (diagram 11.8 och 11.9). En förklarande faktor kan vara att arbetet inom kommuner och landsting i hög utsträckning innebär att arbeta med människor. Detta innebär i sin tur att de som arbetar där möter människor i kris, människor som är gamla och sjuka. En relativt sett högre psykisk belastning är kanske inte på ett sätt oväntad i dessa sek- torer. Det ställer i sin tur högre krav på att hantera en komplicerad arbetssituation.

	70	Privat Män
		Privat Män
	65	Privat Kvinnor
		Privat Kvinnor
	60	Statlig Män
	55	Statlig Män
	55
	50	Statlig Kvinnor
	50
	45	Kommunal Män
	45
	40	Kommunal Kvinnor
	40
	35	Landsting Män
	30	Landsting Kvinnor

Källa: Arbetsmiljöverket, SCB.

Lägst andel med kvinnor och män i trötta, håglösa och

psykosociala problem på jobbet finns bland statlig sektor. Högst andel som anger att de är uttröttade efter arbetet varje vecka är kvinnor i

192

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

kommunal sektor, landstingssektorn och privat sektor. Särskilt stor andel av kvinnorna i kommunal sektor och i landstingssektorn men även män i kommunal sektor och kvinnor i privat sektor anger att de maximalt hälften av arbetstiden kan bestämma arbetstakten eller har möjlighet att ta pauser.

	90	Privat
		Privat
	80	Män
	80	Privat
		Privat
		Kvinnor
	70	Statlig
		Män
	60	Statlig
	60	Kvinnor
		Kvinnor
	50	Kommuna
	50	l Män
		l Män
		Kommuna
	40	l Kvinnor
		Landsting
	30	Män
	30	Landsting
		Landsting
		Kvinnor
	Källa: Arbetsmiljöverket, SCB.

Andra inflytandefrågor visar samma mönster men med lägre an- delar. Män i landstingssektorn och i privat sektor anger i störst utsträckning att de tre senaste månaderna arbetar övertid och drar in på luncher på grund av arbetet.

En viktig faktor för att förstå ökningen av uppgivenhetsproblem i arbetslivet, dvs. ökningen av den andel som uppger håglöshet, olust och bristande inflytande, är den under senare decennier förändrade åldersstrukturen bland de anställda. Jämfört med före 1990-talskrisen har andelen äldre, i betydelsen de som är äldre än 50 år, klart ökat och andelen yngre, i betydelsen de som är yngre än 30 år, markant minskat. Detta har fått till följd till dels ett mekaniskt tryck uppåt på genomsnittliga andelar med besvär (eftersom äldre har fler besvär) och dels ett reellt tryck uppåt på grund av att de

193

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

äldre som är kvar i arbetet har mindre hjälp av yngre jämfört med tidigare. Dessutom har de mindre hjälp överhuvudtaget eftersom den ändrade åldersstrukturen delvis avspeglar minskad personal- täthet på grund av avtagande rekrytering.

Det finns tendenser till att hot och våld i arbetslivet har ökat de senaste decennierna. En förklaring till den iakttagna ökningen av anmälningar om hot och våld kan vara en ökad anmälningsvilja som i sin tur kan ha sin grund i ändrade regler och skyldigheter att till exempel rapportera avvikelser. Hot och våld är vanligast före- kommande i kvinnodominerade branscher som skola, vård och omsorg, vilket gör att två tredjedelar av de som drabbas är kvinnor. Flest anmälningar från särskilda branscher är säkerhetsverksamhet och psykiatrisk hälso- och sjukvård.

Det föreligger konsensus om sambanden mellan exponering av vissa fysiska krav i arbetet, sjukdomar och nedsatt arbetsförmåga och efter hand utslagning via förtidspension, åtminstone inom vissa yrken. Sambanden mellan psykosociala arbetsmiljöproblems nega- tiva inverkan på hälsan är välbelagda i forskning. Däremot råder det större oklarhet kring sambanden mellan negativ psykosocial arbets- miljö och tidigt utträde från arbetsmarknaden. Det kan handla om metodologiska svårigheter att mäta sambanden. Det kan också bero på att det tar lång tid mellan exponeringen och uppkomsten av skada.

De ökade kunskaperna om den psykosociala arbetsmiljöns betydelse kan också tänkas påverka kraven som ställs i arbetslivet på psykosociala välmående. Skulle det förhålla sig så är det tänkbart att det bidrar till andelen som anger psykosociala besvär i arbetet. Ett resultat av ökade kunskaper kan helt enkelt vara ökade krav.

Den medicinska vetenskapliga evidensen är också säkrare för de exponeringar som män utsätts för i arbetslivet jämfört med kvinnor. Det visar till exempel en genomgång av bedömningar av arbetsskadeanmälningar ur jämställdhetsperspektiv som Inspek- tionen för socialförsäkringens genomfört.12 Genomgången visar att yttranden från försäkringsmedicinska rådgivare väger mycket tungt för utgången av ett ärende. De mest förekommande vetenskapliga referenserna i utlåtanden avser litteratursammanställningar där studier är genomförda i mansdominerade yrken. Trots lagändringar och nya bedömningsgrunder med målet att jämna ut könsskillnader består skillnaderna.

12 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv, Inspektionen för socialförsäkringen, Rapport 2011:15.

194

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

11.6.3Samband mellan arbetsmiljöexponeringar och besvär och sjukdomar

Förutsättningen för framgångsrika insatser för att förebygga arbetsmiljöskador är goda kunskaper om vilka brister i arbetsmiljön som riskerar att leda till skador eller sjukdomar. Som framhållits tidigare finns det omfattande kunskaper om sambanden mellan olika fysiska brister i arbetsmiljön och skador respektive ohälsa. Däremot är det fortfarande brist på kunskap om sambanden mellan specifika psykosociala arbetsmiljöbrister och ohälsa.

Kunskapsläget illustreras i en nyligen publicerad litteraturöver- sikt från Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU). SBU har genomfört en systematisk litteraturöversikt av arbetets be- tydelse för uppkomst av besvär och sjukdomar i nacken och övre rörelseapparaten. Arbetsrelaterade besvär från rörelseapparaten, särskilt de som gäller nacke, rygg och axlar, är vanliga i de industri- aliserade länderna. Omkring hälften av alla anmälda arbetsskador i Sverige rör sjukdomar i muskler och leder. SBU har samlat in och gått igenom forskningsrapporter om hur fysisk respektive psykosocial exponering påverkar problem i nacke, axlar, armar, händer osv. Resultaten bedöms efter studiernas kvalitet och evidensstyrka, dvs. hur starkt det sammanlagda vetenskapliga underlaget är. I den nya rapporten har SBU från drygt 22 000 rapporter identifierat ett sjuttiotal främst kohortstudier och kunskapsöversikter som bedömningarna grundas på. I kohort- studier följer man förenklat personer över tiden och jämför sjukdomshändelser bland de som exponeras för arbetsmiljörisker med andra som inte exponeras.

Enligt SBU finns det begränsat, men dock, vetenskapligt stöd för att arbete med böjd, vriden bål, kraftkrävande arbete (lyfta, bära skjuta, dra), kombinationen av höga krav och låg kontroll eller en- bart höga krav i arbetet, låg kontroll eller lågt beslutsutrymme leder till risk för besvär och sjukdomar i nacke och/eller axlar.13 Både fysiska och psykosociala arbetsmiljöfaktorer kan alltså leda till fysiska besvär och sjukdomar. Begränsat vetenskapligt stöd defini- eras av SBU som att det ”bygger på studier med hög eller medelhög kvalitet med försvagande faktorer vid en samlad bedömning.”

13 Arbetets betydelse för uppkomst av besvär och sjukdomar. Nacken och övre rörelse- apparaten. En systematisk litteraturöversikt. Statens beredning för medicinsk utvärdering, 2012.

195

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Det finns också vetenskapligt bevis för att kraftkrävande arbete och långvarigt arbete med datormus innebär risk för besvär och sjukdomar i axlar, och att kraftkrävande arbete innebär risk för besvär och sjukdom i armbågar och underarmar. Detsamma gäller biomekanisk belastning, dvs. kombinationen av repetitiva hand- rörelser och kraft, innebär risk för besvär och sjukdomar i hand- leder och händer.

Dock visar den systematiska litteraturöversikt som SBU tagit fram att det för närvarande finns otillräckligt vetenskapligt under- lag för att dra slutsatsen att arbete med armarna över axelhöjd samt vid repetitivt arbete innebär risk för besvär och sjukdomar i nacken. Detsamma gäller att repetitivt arbete och kraftkrävande arbete leder till risk för karpaltunnelsyndrom. Det gäller också samband mellan en mängd olika fysiska såväl som psykosociala exponeringar.

11.7Utträdet från arbetsmarknaden via sjukför- säkringen

I kapitel 18 visas att det finns en rad olika vägar att lämna arbets- livet före 65 år. Under årtionden har det varit mycket vanligt att äldre arbetstagare slutat att arbeta tidigt på grund av nedsatt arbets- förmåga. I början av 2000-talet beviljades årligen cirka 70 000 personer förtidspension. Under år 2002 startade cirka 440 000 sjukfall som blev längre än 30 dagar. En stor del av dessa var personer som var 55 år och äldre.

Utträdet från arbetslivet via sjukförsäkringen och förtids- pensionen har minskat kraftigt sedan 2002.14 Under 2010 startade 250 000 sjukfall 30 dagar och längre. En jämförelse av sjukfall som inträffade fjärde kvartalet 2005 respektive 2009 och blev minst 30 dagar visar att efter ett år är det hälften så många kvar bland fallen som startade 2009. Antalet nybeviljade förtidspensioner har minskat till cirka 10 000 personer.

Statistiken tyder på att nedgången gäller alla åldersgrupper. Det är således betydligt färre äldre som i dag lämnar arbetslivet genom långtidssjukskrivning och förtidspension.

På grund av det höga inflödet till sjukförsäkringen och förtids- pensionen under årtionden är det dock fortfarande många äldre

14 Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar.

196

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

som inte arbetar fram till ålderspensionen. Socialdepartementets analyser visar att mellan 10 och 15 procent av 55-åringarna hade sin huvudsakliga försörjning från sjukförsäkringen 2009. Andelen ökar sedan fram till 65 år då den utgör ungefär 20 procent. Åldern 65 år utgör en bortre åldersgräns i sjukersättningen (mer om ålders- gränser i sjukförsäkringen, se kapitel 17).

Källa: LISA, Socialdepartementet, 2009.

En viktig fråga är givetvis om det minskade inflödet till sjuk- försäkringen och förtidspensionen kommer att bestå på den låga nivån. Det finns ännu inga utvärderingar som visar i vilken om- fattning nya regler i försäkringarna och satsningarna på tidiga åtgärder för sjukskrivna ökar återgången till arbete. Försäkrings- kassans prognoser pekar dock på bedömningen att ett lågt inflöde ska bestå.

197

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

11.8Arbetsmiljö, ohälsa och förtidspension

Arbetsmiljöbrister kan leda till dödsfall, olyckor, arbetsskador, arbetssjukdomar och förtidspensioneringar. En central fråga i väl- färdspolitiken i mer än 100 år har därför varit att minska riskerna att arbetet leder till ohälsa och därmed nedsatt arbetsförmåga. Sjukfrånvaro och tidigt utträde från arbetsmarknaden samman- hänger samtidigt med en persons hela livssituation, där sambandet mellan kraven i familjelivet och i arbetslivet utgör en central del, särskilt för kvinnor.

11.8.1Utvecklingen av arbetsskador

Industrialiseringen medförde en dramatisk ökning av antalet olycksfall i arbetet. Det är också i allmänhet ganska enkelt att hänföra orsaken bakom dödsolyckor i arbetet till just arbets- förhållanden. Under stor del av 1900-talet byggdes arbetarskyddet ut för att minska allvarliga olyckor och dödsfall. 1912 års arbetar- skyddslag reglerade det fysiska arbetarskyddet. En chefsmyndighet för yrkesinspektörerna inrättades, arbetstidsreglering för kvinnor och minderåriga ansågs angeläget. En uttrycklig bestämmelse om inrättandet av arbetarombud, numera benämnda skyddsombud, infördes.

I takt med industrisamhällets utveckling utvidgades arbetar- skyddet från att främst handla om dödsfall och invalidiserande olyckor till att fokusera på kemisk och fysisk belastning och så småningom även till psykosocial och organisatorisk belastning samt faktorer som rör inflytande och medbestämmande. Samtidigt har inte frågorna om skyddsteknik övergivits, utan det handlar om en utvidgning till att arbetsmiljöarbetet omfattar detta tillsammans med arbetsmiljön i sin helhet och miljöns koppling till de anställdas välfärd.

Det finns olika statistikkällor med fokus på arbetsskador och olyckor. Statistiken sammanställs av bland annat Arbetsmiljö- verket, Försäkringskassan och AFA Försäkring. Samtliga har olika begränsningar. T.ex. innehåller ingen av de statistiska källorna det faktiska antalet arbetsskador. Det finns källor som anger anmälda arbetsskador och inte faktiska, det vill säga en del av de anmälda skadorna bedöms senare ha uppkommit av annan orsak. Infor- mation från undersökningen om Arbetsorsakade besvär indikerar

198

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

att det föreligger en underanmälning till Försäkringskassan av arbetssjukdomar.15

Försäkringskassans statistik visar att antalet beviljade ansök- ningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen minskar. 2009– 2010 beviljades färre än 2 000 fall av livränta på grund av arbets- sjukdom.16 Vid utgången av 2011 hade drygt 38 000 personer egen livränta från arbetsskadeförsäkringen. Det är dock möjligt att arbeta med livränta. Arbetsskadeförsäkringen utgör ingen bred väg ut från arbetslivet, relativt sett.

Vare sig Arbetsmiljöverkets, Försäkringskassans eller AFA För- säkrings statistik kan var och en betraktas som tillräcklig för att analysera utvecklingen av arbetsmiljöbrister och effekterna på tidigt utträde från arbetslivet. Anmälningsbenägenheten varierar mellan yrken, sektorer och över tiden. Regeländringar är antagligen viktigare förklaringar till förändringar av andelen arbetsskador per förvärvsarbetande än faktiska förändringar i arbetsmiljön.

Dödsolyckor, olycksfall, arbetsskador är centrala i arbetsmiljö- arbetet. Däremot utgör dessa fall en mindre andel av dem som inte är kvar i arbetslivet fram till traditionell pensionsålder på grund av nedsatt arbetsförmåga.

11.8.2Förändrade förtidspensionsregler

Sedan invalidpensionen infördes genom pensionsreformen 1914 har reglerna ändrats ofta, vilket starkt har påverkat de äldres utträde tidigt från arbetslivet. Invalidpension var en relativt strikt in- komstbortfallsförsäkring vid invaliditet. Införandet av förtids- pension innebar en utvidgning till att ge möjlighet att lämna arbets- marknaden i förtid för den som med stigande ålder inte längre klarade av arbetslivets krav.

Mellan 1972 och 1991 var äldre långtidsarbetslösa berättigade till förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder efter att ha utförsäkrats från arbetslöshetskassan. Mellan 1972 och 1974 gällde detta äldre än 63 år, mellan 1974 och 1991 äldre än 60 år. Mellan 1970 och 1997 bedömdes dessutom för denna åldersgrupp rätt till förtidspension mildare om det fanns medicinska skäl som gjorde att personen inte längre orkade arbeta. Äldre personer hade inga

15 En alternativ arbetsskadeförsäkring. Underlagsrapport till den parlamentariska socialför- säkringsutredningen, 2012.

16 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv. Livränta till följd av sjukdom. Inspek- tionen för socialförsäkringen, rapport 2011:15.

199

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

krav att genomgå rehabiliteringsprogram eller omskolningskurser. Hälsoproblem orsakade av normalt åldrande berättigade också till förtidspension. Från 1976 blev det möjligt att få förtidspension oavsett orsaken till nedsättningen av arbetsförmågan, dvs. en ned- sättning av t.ex. drogmissbruk eller alkoholism kunde ge rätt till förtidspension.

Reformen till sjukersättning, istället för förtidspension, indikerar en återgång mot en ohälsoförsäkring och frånvaron av ordet ”pension” pekar mot att det inte är tänkt att utgöra en livslång ersättning. Sedan 1997 är det endast medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan som kan ge rätt till förtidspension.

11.8.3Utvecklingen av förtidspensionering av äldre över tiden

Omfattningen av utträdet från arbetslivet bland äldre genom förtidspension har varierat kraftigt över tiden. År 1970 hade cirka 10 procent av dem mellan 60 och 64 år förtidspension och 1990 hade andelen ökat till 35 procent. 17 Andelen har sedan dess sjunkit, till cirka 20 procent för män och 30 procent för kvinnor. Minskningen har alltså varit större för män än för kvinnor.

För män i åldersgruppen 55–59 år ökade andelen med förtids- pension från cirka 5 procent i början av 1960-talet till nästan 20 procent i början av 1990-talet och minskade sedan till runt 15 procent under 2000-talet. För kvinnor i åldersgruppen 55–59 år har andelen ökat från cirka 5 procent i början av 1960-talet till cirka 20 procent 2009. I mitten av 2000-talet var andelen närmare 25 pro- cent. För den yngsta åldersgruppen, de mellan 45 och 54, har andelen med förtidspension ökat från cirka 3 procent för både män och kvinnor till nästan 10 procent för män och nästan 15 procent för kvinnor.

17 Lisa Jönsson, Ingemar Svensson, Mårten Palme, 2010.

200

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Källa: Jönsson, Palme, Svensson 2010.

De särskilda äldrereglerna och möjligheten att bevilja förtids- pension av arbetsmarknadsskäl förklarar en stor del av ökningen av andelen med förtidspension i den äldsta åldersgruppen. Som en följd av reglernas avskaffande på 1990-talet minskade andelen med förtidspension, främst för män.

När äldrereglerna och arbetsmarknadsskälens avskaffades minskade också nybeviljningen av förtidspension i den berörda

201

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

åldersgruppen, 60–64, men också i åldersgruppen 55–59.18 Det är också tydligt att nybeviljning av förtidspension var mycket hög bland främst män mellan 60–64 år fram till i mitten av 1990-talet.

En bidragande orsak till variationerna i förtidspensionering över tid och mellan individer är arbetslöshet. Detta även sedan förtidspension av arbetsmarknadsskäl upphörde.19

Från strax före 2000 och några år framåt ökade nybeviljningen av förtidspension i de äldre grupperna trots att förtidspensionen sedan 1997 endast kan beviljas på medicinsk grund. På grund av skärpta regler har antalet nybeviljade förtidspensioner har minskat betydligt de senaste åren.

18Jönsson ibid.

19Wadensjö E., Sjögren G., Arbetslinjen för äldre i praktiken. En studie för Riksdagens revisorer, SOFI, 2000.

202

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Källa: Palme, Svensson, Jönsson 2010.

203

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

11.8.4Sambanden mellan ohälsa och förtidspensionering

Det finns flera studier som med individdata visar att ohälsa ökar risken att lämna arbetslivet genom förtidspension.20 Även detta samband är vedertaget är det inte lika klart att förändringarna i förtidspensionens omfattning sammanhänger med befolkningens hälsa.

Mortalitet som mått på folkhälsa visar generellt sett inga samband med prevalensen av förtidspension.21 För några grupper finns vissa samband. I gruppen 45–54 år sammanföll ökningen av andelen som har förtidspension åtminstone mellan början 1990- talet och 2005 med ökad mortalitet, och särskilt gäller detta för kvinnor. Män i gruppen 60–64 år visade den största minskningen av mortalitet och den mest entydiga förbättringen i självupplevd hälsa under den studerade perioden, och detta sammanföll med en stor minskning av andelen som hade förtidspension sedan mitten av 1990-talet.

Folkhälsan har förbättrats med avseende på cirkulationssjuk- domar (inkl. hjärt- och kärlsjukdomar) och tillflödet till förtids- pension på grund av cirkulationssjukdomar har långsiktigt gått ned. Muskuloskeletala sjukdomar är en annan vanlig diagnos bland för- tidspensionärer. Förekomsten av diagnosen i ULF-undersök- ningarna och antalet beviljade förtidspensioner var konstant eller minskande i början av 1980-talet och ökade sedan kraftigt i slutet av 1980-talet. Detta följdes av en kraftig nedgång i nybeviljade förtidspensioner med den diagnosen vilket dock inte motsvarades av en liknande nedgång av diagnosen i ULF-undersökningarna. Färre med muskuloskeletala sjukdomar skulle alltså ha blivit beviljade förtidspension trots att lika många i befolkningen hade sjukdomarna som tidigare. I början av 2000-talet ökar nybevilj- ningen av muskuloskeletala sjukdomar något. En tredje stor diagnos- grupp bland förtidspensionärer är psykiska besvär. För samtliga åldersgrupper i undersökningen ökar antalet nybeviljade förtids- pensioner på grund av psykiska besvär markant. För kvinnor fyr- dubblas andelen beviljade förtidspensioner till följd av psykiska besvär på bara några år.

20ULF-, LNU-rapporter.

21Jönsson ibid.

204

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

11.8.5Relativa risker för förtidspensionering och sjukskrivning i olika yrken

För att kunna överväga insatser för att minska äldres tidiga utträde från arbetslivet behöver man kunskaper om i vilka yrken och sektorer av arbetsmarknaden, där det finns många anställda, som riskerna för förtidspensionering är särskilt hög. Olika yrken inne- bär olika stora hälsorisker och sliter olika mycket på kroppen, och själen, över tiden sett. Förtidspensionering föregås också ofta, men inte alltid, av en lång sjukskrivningsperiod. Långtidssjukskrivning och förtidspension är således indikatorer på att människor inte längre klarar av sitt arbete och därför lämnar det i förtid.

En analys av nybeviljade förtidspensioner och yrke har inte genomförts sedan Arbetsmiljökommissionens kartläggningsgrupp undersökte förhållandena 1988.

Källa: Stattin och Höög,

Analysen visade att yrken med störst relativ risk för förtidspension 1988 återfanns inom industrin. Gruvbrytare/bergsprängare, hytt- och metallugnsarbetare och städare var de yrken som för män innebar störst risk för förtidspensionering. För kvinnor var de främsta riskyrkena traditionella mansyrken, som kran- och travers- förare, gummivaruarbetare och svetsare. Höög och Stattin stu- derade också antalsmässigt största yrkesgrupperna bland förtids-

205

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

pensionärer och det gav en något annan bild. Till att börja med skilde sig spridningen åt mellan män och kvinnor. Bland männen fanns en större spridning mellan olika yrken medan kvinnor var samlade inom färre yrkesgrupper. Yrken som städare, socialt arbete, varuförsäljning och hälso- och sjukvårdsarbete bidrog med relativt sett många kvinnliga förtidspensionärer. Verkstadsarbete var en vanlig yrkeskategori bland manliga förtidspensionärer.

Källa: Stattin och Höög.

206

SOU 2012:28	Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Källa: Stattin och Höög

Den starkaste riskfaktorn för förtidspension var ålder, den näst var födelseland, särskilt utanför Norden födda personer löpte förhöjd risk. Yrke utgjorde den tredje viktigaste riskfaktorn, de som 1980– 1985 var etablerade på arbetsmarknaden i okvalificerade arbetar- yrken löpte dubbelt så stor risk att beviljas förtidspension jämfört med jämförelsegruppen som huvudsakligen utgjordes av tjänste- män. Förhöjd risk led också facklärda arbetare och lägre tjänste- män. Påfrestning i yrket visade också tydliga samband med förtidspension, liksom att ha låg inkomst eller deltidssyssel- sättning. Deltidssysselsättning hade dock ett starkare samband med förtidspension för män än för kvinnor. Frånskilda och personer boende i områden med ansträngt arbetsmarknadsläge löpte också högre risk. För kvinnor var det en riskfaktor om de hade ett arbete som var antalsmässigt minskande, det vill säga det krympte i andel på arbetsmarknaden. Risken var högre för kvinnor än för män.

År 2001 publicerade Mikael Stattin och Jonas Höög en jäm- förelse mellan de som förtidspensionerades 1988, 1993 och 1998. De fann att betydande förändringar skett under den studerade tioårsperioden. Andelen kvinnor hade ökat trendmässigt, medel-

207

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

åldern hade sjunkit, andelen som före beslutet levt som ogifta och/eller frånskilda ökat. Andelen med psykiska diagnoser hade ökat medan diagnoser som beskriver belastningsbesvär (muskler och skelett) hade minskat. De partiella ersättningarna hade också ökat andelsmässigt. Utbildningsnivån bland de som nybeviljades förtidspension i slutet av 1990-talet var högre än under början av den studerade perioden. Andelen från tjänstemannayrken ökade. I växande utsträckning förtidspensionerades också personer med olika typer av handikapp och en komplicerad social situation oavsett klass- och yrkesmässig bakgrund.

Ett annat sätt att mäta den yrkesrelaterade risken att bli förtids- pensionerad och att dö i förtid är att studera antalet år i medeltal som personer i yrket förlorar genom dödsfall eller ohälsa. I en stu- die av Roland Kadefors och Anders Wikman gjordes en sådan analys. En fördel med att beräkna arbetslivslängd är att det visar ojämlikheten mellan olika yrken delvis oberoende av förändringar i socialförsäkringarna. Beroende på programmens utformning kan en och samma person som har samma besvär vid olika tidpunkter blivit beviljad sjukpenning eller förtidspension. Arbetslivslängden för ett yrke beräknas genom att om en person arbetar i samma yrke från fyllda 36 år, hur många år av tiden fram till 65 (i denna studie) kan man väntas vara kvar i arbetslivet utan att förtidspensioneras, bli långtidssjukskriven eller dö. Förlorade år beräknas som de antal år mellan fyllda 36 och fyllda 65 som kan väntas förloras på grund av risken för död, förtidspensionering eller långtidssjukskrivning.

Arbetslivslängden för samtliga män var 27 år och för kvinnorna 26,2 år. Män förlorade således 2,5 år och kvinnor 3,3 år. De yrken som hade kortast arbetslivslängd var för män övriga servicearbeten, handpaketerare och andra fabriksarbetare och industrirobotopera- törer. Motsvarande för kvinnor övriga servicearbeten, handpakete- rare och andra fabriksarbetare och tidningsdistributörer, vaktmäs- tare m.fl. De yrken med längst arbetslivslängd var för män admi- nistratörer i offentlig förvaltning, barnmorskor och sjuksköterskor med särskild kompetens och jurister. För kvinnor var motsvarande yrken pedagoger med teoretisk specialistkompetens, gymnasielä- rare och administratörer i intresseorganisationer. Bland de 20 mest drabbade yrkena förekommer praktiskt taget enbart arbetaryrken, både för kvinnor och för män. Bland de 20 minst drabbade yrkena omfattar för både kvinnor och män enbart tjänstemannayrken. Studien inkluderar inte någon analys av risken i relation till hur många som finns i respektive yrkesgrupp. Skillnaden i förlorade år

208

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

speglar såväl dödlighet som förtidspension och långtidssjukskriv- ning, både risker i arbetslivet och selektion av personer till olika yrken.

11.8.6Samband mellan arbetsmiljöbrister och förtids- pensionering

Studier som visar sambanden mellan yrken och relativa risker att lämna arbetslivet tidigt genom förtidspension ger en viss väg- ledning för var insatser kan behövas. Ännu bättre vägledning kan man få om analyserna närmare kan visa sambanden mellan arbets- miljöbrister och förhöjda risker för tidigt utträde från arbetslivet. Sådana studier är dock ganska sällsynta, särskilt undersökningar som följer individer över tiden och kan bättre isolera effekterna av arbetsmiljöbrister från andra faktorer som t.ex. skillnader i grupp- ernas sammansättning och i livsstil.

Det är väl känt och belagt i forskning att personer med god hälsa klarar svåra arbetsförhållanden bättre än andra, och därmed också stannar längre i sitt yrke medan personer med svagare hälsa byter krävande arbeten mot lättare uppgifter. Personer med t.ex. hälsoproblem eller missbruksproblem har svårt att få kvalificerade eller på andra sätt krävande arbeten vilket

I sin studie av nybeviljade förtidspensioner 1988 analyserade Stattin och Höög också den klassmässiga skiktningen genom att beräkna risk efter socioekonomisk indelning och fann att okvalificerade arbeten innebar störst överrisk för såväl kvinnor som män. Ju högre upp i yrkeshierarkin man kom desto lägre blev risken att förtidspensioneras. Stattin och Höög gjorde också en analys av i vilken utsträckning skillnader i arbetsmiljömässiga krav påverkade risken att förtidspensioneras. Yrkena delades in i grupper efter grad av påfrestning mätt som andelen anställda som i ULF-undersökningarna upplevde fysisk och psykosocial an- strängning i sitt arbete. Forskarna fann ett tydligt samband mellan yrken med hög arbetsmiljömässig belastning och risk att förtids- pensioneras. Stattins och Höögs analys visade att sannolikheten att förtidspensioneras främst betingades av ålder, och den ålders- relaterade risken kulminerade vid 62–63 år vilket forskarna tolkade som att de som kvarstod i arbete efter dessa år hade ett av olika skäl något starkare fotfäste på arbetsmarknaden.

209

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Mikael Stattin och Bengt Järvholm har också i en studie av byggnadsindustrin påvisat att olika yrken inom industrin är förknippade med olika stora risker för senare förtidspension och att olikheterna i risker kan hänföras till fysiska, ergonomiska och psykosociala arbetsmiljöfaktorer. Till exempel hade de som rapporterade de sämsta fysiska arbetsförhållandena betydligt högre risk att få förtidspension jämfört med dem som rapporterade att deras fysiska arbetsmiljö var god. Ännu större skillnader rådde mellan dem som rapporterade sämst ergonomiska förhållanden jämfört med dem som rapporterade att arbetsförhållandena ur ergonomisk synvinkel var goda. Rapporterade höga krav i arbetet ökade också risken att få förtidspension. I en bilaga till utredningen Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet gjordes en analys av samband mellan arbetsmiljöfaktorer och förtidspensionering. De som deltog i SCB:s Arbetsmiljöundersökning 1995 följdes upp fyra år senare för att undersöka hur många och vilka som fått för- tidspension. Andelen av de som uppgivit att de utsatts för be- lastande arbetsmiljöfaktorer var större bland kvinnor än bland män och andelen steg tydligt med ålder för båda könen. Andelen med sjukersättning minskade hos män med stigande utbildningsnivå. Detta var inte lika tydligt för kvinnor. Kvinnor med eftergymnasial utbildning hade i betydligt större utsträckning förtidspension jäm- fört med män med samma utbildningsnivå. Den ergonomiska arbetsmiljön gav utslag i större andel som senare fick förtids- pension, liksom olika grader av repetitiva arbetsmoment och ont i kroppen vid arbetsdagens slut.

Arbeten som betecknas som högt anspända och förknippade med negativ stress var särskilt förknippade med förtidspension. Arbeten som betecknas som aktiva, och inte är förknippade med negativ stress och bristande kontroll, var signifikant mindre för- knippade med förtidspension. Dock betydligt vanligare hos kvinnor än män.

Framför allt var det hög andel av kvinnor i kommunal sektor som hade höga andelar förtidspension. Lägsta andelen fanns bland högre tjänstemän och den största bland ej facklärda arbetare. Påfallande stor andel har förtidspension bland kvinnliga tjänstemän på mellannivå. Mellan 1995 och 1999 hade den fysiska arbetsmiljön varit relativt stabil, medan psykisk och social arbetsmiljö hade försämrats till viss del, liksom en viss ökning av ohälsa i form av både ont i kroppen och olust inför att gå till arbetet och sömn- svårigheter. Det konstaterades att visserligen hängde en väsentlig

210

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

del av sjukfrånvaron samman med arbetsmiljöförhållanden, men att det oklart i vilken utsträckning. Andra förhållanden i arbetssitua- tionen liksom i livssituationen i stort behövde beaktas för att kunna svara på den frågan.

11.8.7Relativa risker för sjukskrivning i olika yrken

Långtidssjukskrivning föregår och leder i allmänhet till förtids- pension, dvs. till ett permanent utträde från arbetslivet. Analyser av sambandet mellan yrke och sjukskrivning kan således ge värdefull kompletterande information om var det kan finnas arbetsmiljö- problem.

AFA Försäkring publicerar statistik över sjukpenning, för- tidspension och yrke. I tabell 11.4 visas att bland industriarbetare, yrkesförare och städare är den relativa risken hög för långtids- sjukskrivning och förtidspension bland kvinnor. För män är år riskerna höga bland industriarbete, anställda inom städ och måleri, lackering och skorstensfejararbeten.

Källa: AFA Försäkring

211

Arbetsförhållanden och tidigt utträde		SOU 2012:28

Källa: AFA Försäkring

Tabellerna visar också att risken är högre i vissa yrken men att andra yrken står för större antal. Bland kvinnors sjukfall utgör de som arbetar inom vård- och omsorg 7 500 personer. Bland männens sjukfall utgör metall- och övrigt industriarbete 3 600 personer. Kvinnors sjukfall är på totalen fler än männens.

Försäkringskassan har visat att anställda inom offentlig sektor, främst inom kommunala verksamheter som vård, skola och omsorg var kraftigt överrepresenterade vid långtidssjukskrivning (längre än 60 dagar) år 2006.22

Försäkringskassans analys 2010 baserat på sjukskrivningar 2008 visade att det på gruppnivå finns stora skillnader i sjukfrånvaro mellan olika yrkesgrupper och yrken.23 Antal ersatta sjuk- skrivningsdagar per anställd 2008 för samtliga yrken i undersök- ningen var för kvinnor 10 dagar och för män 6 dagar. De yrken

22 Lidwall U., Långtidssjukskrivna – demografi, arbete, yrke, diagnos, sjukpenningrätt och återgång i arbete 2003, 2005 och 2006, Försäkringskassan redovisar 2007:6.

23 Sjukskrivning i olika yrken, Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2010:17.

212

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

med flest antal dagar (25 dagar) var för kvinnor yrkesgruppen övriga servicearbetare. Därefter kom fordonsförare (16 dagar), konsthantverkare (15 dagar), maskinoperatörer, kemisk-teknisk industri (15 dagar), präster (15 dagar), städare m.fl. (15 dagar), maskinoperatörer, trävaruindustri (14 dagar), gjutare, svetsare, plåtslagare m.fl (14 dagar), övriga maskinoperatörer och montörer (14 dagar), processoperatörer, kemisk basindustri (14). Samman- lagt var i dessa uppräknade yrkesgrupper 2008 närmare 95 000 personer anställda. Yrkesgruppen med flest anställda kvinnor 2008 var vård- och omsorgspersonal med närmare 439 000 personer. Antal ersatta sjukskrivningsdagar bland vård- och omsorgspersonal var 13 år 2008, det vill säga jämförelsevis ett ganska stort antal dagar.

Yrkesgrupper med flest antal (15 dagar) för män var precis som för kvinnor övriga servicearbetare. Därefter kom däckspersonal (10 dagar), städare m.fl. (9 dagar), fordonsförare (9 dagar), ren- hållnings- och återvinningsarbetare (9 dagar), tidningsdistributörer, vaktmästare m.fl. (9 dagar), speciallärare (9 dagar), maskinopera- törer, textil- skinn och läderindustri (9 dagar), behandlingsassistenter, fritidsledare m.fl. (8 dagar), målare, lackerare, skorstensfejare m.fl. (8 dagar). Sammanlagt var i dessa uppräknade yrkesgrupper 2008 drygt 192 000 anställda. Yrkesgrupper med flest anställa män 2008 var Säljare, inköpare, mäklare m.fl. med drygt 115 000 personer. Antal ersatta sjukskrivningsdagar i den yrkesgruppen var 3 år 2008, det vill säga jämförelsevis ett mycket litet antal dagar. Byggnads- och anläggningsarbetare var drygt 99 000 anställda och hade 8 ersatta sjukskrivningsdagar per anställd 2008.

Rapporten beskriver flera tänkbara orsaker till skillnader mellan grupperna. Skillnader i arbetsmiljörelaterade exponeringar, möjlig- het att anpassa arbetet vid sjukdom, livsstilsfaktorer, hälsoselek- tion, utbildning eller socioekonomisk status. Rapporten innehåller dock inte någon analys av någon av dessa faktorer. En annan faktor som kan betydelse är ålderssammansättningen bland de anställda i en yrkesgrupp.

213

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

11.8.8Vad förklarar långtidssjukskrivning och förtids- pensionering

I några studier har man under senare år försökt att bedöma vilka faktorer som förklarar långtidssjukskrivning och förtidspensio- nering, och särskilt de stora förändringarna som inträffat.

I en ny rapport har man försökt analysera skillnader i sjuk- frånvaro (sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning)mellan män och kvinnor och varför skillnaden har ökat sedan början av 1980-talet.24 Analysen visade att kvinnors relativt sett ökande sjuk- frånvaro inte kan förklaras med ökade könsskillnader i självskattad hälsa eller i förändrad arbetsmiljö på den könssegregerade arbets- marknaden. Däremot visade sig förekomst av barn vara starkt förknippad med högre sjukfrånvaro för kvinnor men inte för män. Forskarna bedömde att det ökade arbetsutbudet bland kvinnor under de senaste trettio åren, i kombination med föräldraskap, är den huvudsakliga orsaken till ökande skillnader över tid mellan mäns och kvinnors sjukfrånvaro. Förklaringar kan således sökas i bristande jämställdhet.

Analysen visade också att andelen personer med sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning sedan mitten av 1990-talet ökat bland dem som uppger att de har medelgod eller god hälsa men inte bland dem som uppger att de har dålig hälsa. Skillnaden mellan könen verkar också ha ökat bland dem med medelgod och framför allt god hälsa både när det gäller sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning men inte bland dem med dålig hälsa. Särskilt är detta markant hos gruppen med sjuk- och aktivitetsersättning och som uppger god hälsa. Detta indikerar att kvinnors ökade sjukfrånvaro inte beror på att en större andel kvinnor uppger dålig hälsa utan snarare att fler kvinnor som uppger medelgod och god hälsa blir beviljade sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning.

Analysen visade dessutom att för den undersökta perioden (2002 och 2003) kunde en tredjedel av könsskillnaden i förekomst av förtidspension tillskrivas att fler kvinnor är kommunanställda. Detta skulle kunna indikera att kommunalanställda har skadlig arbetsmiljö. Det kunde dock i studien inte uteslutas att selektion kunde vara en förklaring, subjektivt uppfattad dålig hälsa är överre- presenterad hos anställda i kommunal sektor.

24 Angelov, Johansson, Lindahl och Lindström, Kvinnors och mäns sjukfrånvaro. IFAU, Rapport 2011:2, 2011.

214

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Flera studier som undersökt förklaringsfaktorer bakom förtids- pension har pekat på betydelsen av livsstilsfaktorer. Resultaten i en finsk studie (Leinonen, Martikainen och Lahelma 2012) pekar mot att åtgärder för att förebygga och undvika förtidspension borde rikta in sig på livsstilsfaktorer och utbildning. En delrapport i ett projekt på Karolinska Institutet om kvinnors och mäns sjukfrån- varo har också visat att ökad tobaksanvändning, ökad alkohol- konsumtion och en ökad BMI för kvinnor är förknippat med viss ökad risk för framtida förtidspension i muskuloskeletala diagnoser.25

11.9Relativa risker för förtidspensionering26

Stora förändringar har inträffat i arbetslivet och arbetsmiljön sedan Arbetsmiljökommissionen för drygt 20 år sedan undersökte i vilka yrken riskerna var störst att förtidspensioneras. Utredningen har därför låtit genomföra en uppdaterad analys av relativa risker för förtidspensionering som gjordes år 1988 av Michael Statin och Jonas Höög. Uppdateringen gäller bland annat nybeviljande av förtidspension åren 2006–2007.27

I dag går knappt hälften av männen och 40 procent av kvinnorna direkt från arbete till ålderspension. Detta innebär att hälften av männen och 60 procent av kvinnorna numera lämnar arbetslivet på andra vägar. Den största gruppen som tar en alternativ väg ut ur arbetskraften är den som får sjukersättning. Drygt 40 procent av kvinnorna och 30 procent av männen lämnar arbetslivet före 65 års ålder med sjukersättning som huvudsaklig inkomstkälla. Av dessa har cirka 80 procent en hel sjukersättning.

Nästan hälften av alla kvinnor som arbetar i åldern 50–65 år arbetar inom 10 yrken. Den största gruppen är vård- och omsorgs- personal, här arbetar en fjärdedel av kvinnorna i åldern 50–55 år. Andelen minskar något för de äldre. Cirka 20 procent av kvinnor i åldern 60–65 år som arbetar gör det inom vården och omsorgen.

Andra stora yrken bland kvinnorna över 50 år är förskollärare och grundskollärare, kontorspersonal, bokförings- och redovis-

25”Betydelsen av arv och miljö för sjukskrivning och sjukersättning bland kvinnor och män i en kohort av svenska tvillingar. Svedberg, Narusyte, Samuelsson, Ropponen, Lichtenstein, Alexandersson, KI, 2011.

26Avsnittet bygger på en kommande underlagsrapport av Gabriella Sjögren Lindqvist. Tolkningarna är utredningens.

215

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

ningsassistenter, sekreterare, men även en stor andel städerskor och köks- och restaurangbiträden.

Männen är inte lika koncentrerade till ett fåtal yrken på samma sätt som kvinnorna. I de tio mest vanliga yrkena arbetar cirka en femtedel av männen som är 50 till 65 år. Flest arbetar som last- bilschaufförer, företagssäljare och fastighetsskötare. Bland dem över 60 år arbetar även många som administratörer inom offentlig förvaltning.

Hur ser det då ut yrkesvis för nybeviljade sjukersättningar? För att undersöka detta har data från SCB:s yrkesregister matchats med data från Försäkringskassan över alla nybeviljade sjukersättningar under 2006 och 2007. I datamaterialet saknas uppgifter om ersättningsgrad, därför omfattar analysen alla som får någon form av sjukersättning. Ungefär 75–80 procent av männen i åldern 55–64 år som har sjukersättning har hel sjukersättning.28 För kvinnorna varierar ersättningsgraden med åldern. Bland kvinnorna som är 55– 59-åringarna och har sjukersättning har 2/3 hel sjukersättning. För dem som är 64 år har cirka 80 procent hel sjukersättning.

Andel nybeviljade sjukersättningar i olika yrken

I tabell 11.6 listas de 20 yrken med störst andel som fått sjuker- sättning beviljad 2006 och 2007 för män respektive kvinnor. Under 2006 och 2007 beviljades i genomsnitt 1,5 procent av kvinnorna och 1,0 procent av männen i åldern 50 till 64 år sjukersättning. Resultaten visar att, i likhet med tidigare studier, störst andel kvinnor som beviljas sjukersättning arbetar inom mansdominerade yrken som exempelvis lackerare, slaktare och styckare. Kvinnor som arbetar som maskinoperatörer inom industrin eller hand- paketerare eller annan fabriksarbetare utan krav på yrkesutbildning lämnar också arbetslivet i stor utsträckning genom sjukersättning. I gruppen övrig servicepersonal ingår de servicearbetare som utför yrken som är en kombination av någon av följande yrken; städare, kök- och restaurangbiträden, tidningsdistributörer, vaktmästare, torg- och marknadsförsäljare eller renhållnings- och återvinnings- arbetare alternativt ett serviceyrke utan krav på särskild yrkes- utbildning som inte har kategoriserats att tillhöra någon av ovan- stående yrken.

28 Sjögren Lindquist och Wadensjö, 2010.

216

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

De kvinnodominerade yrken där störst andel beviljas sjuk- ersättning är kioskpersonal, sömmerskor, kafépersonal och hotell- och kontorsstäderskor. Av de största kvinnoyrkena, dvs. de yrken som flest antal kvinnor i åldrarna 50 till 64 år arbetar i, som listades i tabell 11.3 är det endast hotell- och restaurangbiträden som åter- finns bland de 20 yrken med störst andel som beviljas sjuk- ersättning.

Yrken med störst andel som beviljas sjukersättning sammanfal- ler bara delvis för män och kvinnor. Yrken som både en stor andel män och kvinnor som får sjukersättning återfinns inom är som lackerare, kafépersonal, övriga servicearbeten utan krav på yrkesut- bildning (kombination av t.ex. städning, köks- och restaurangbiträ- den, m.m.), hotell och kontorsstädare, maskinoperatörer om väv- ning och stickning och handpaketerare och andra fabriksarbetare utan krav på yrkesutbildning. En stor andel män som beviljas sjuk- ersättning har även arbetat i traditionellt mansdominerade hårt fysiska arbeten som slaktare, lackerare, stenhuggare, brunnsbor- rare, glashyttearbetare, stålkonstruktionsmontörer och grovplåtsla- gare, medhjälpare inom jordbruk, trädgård, skogsbruk och fiske samt som svetsare, gravörer och i arbete med tryckmedier.

Precis som kvinnorna beviljas en stor andel av manliga maskinoperatörerna sjukersättning, men dessa återfinns till stor del inom andra industrier än kvinnorna.

217

Arbetsförhållanden och tidigt utträde		SOU 2012:28

Källa: LISA och data från Försäkringskassan.

218

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Relativa risker för sjukersättning i olika yrken

Tidigare studier har visat att andelen som beviljas sjukersättning varierar med bl.a. ålder, kön, bostadsort, födelseort och vilken sektor man arbetar i. I tabell 11.6 har ingen av dessa faktorer tagits hänsyn till utan här visas endast vilka yrken som har störst andel utövare som beviljas sjukersättning. I samma tabell redovisas resultaten av s.k. probitskattningar som visar den relativa risken att förtidspensioneras i olika yrken i gruppen 50–64 år, när man försöker statistiskt att kontrollera för skillnader i sammansättning m.m. inom olika yrken.

Sannolikheten för att beviljas sjukersättning ökar med åldern och ökningen är lika stor för män och kvinnor. Äldre som in- vandrat till Sverige har en högre sannolikhet att beviljas sjuker- sättning än de som är födda i Sverige med undantag för dem födda i Nordamerika och Oceanien samt för männen som är födda i f.d. Sovjetunionen, som har lika stor sannolikhet som infödda att få sjukersättning.

Det finns även länsskillnader, vilket bekräftar resultaten från tidigare studier. Störst är risken att förtidspensioneras för kvinnor i Norrbotten och för män och kvinnor i Blekinge län.

Tidigare studier har visat att sannolikheten för att beviljas sjuk- ersättning är högre för personer som arbetar i den kommunala sektorn29. Så är även fallet i detta datamaterial om man inte kon- trollerar för skillnader i könssammansättning. Efter en kontroll för kön så är emellertid risken för att få sjukersättning större i privat sektor, följt av kommunal sektor. Risken är högst för både män och kvinnor i privat sektor, följt av kommunal sektor, landstings- sektorn och statlig sektor.

Efter att statistiskt tagit hänsyn till yrke har inte längre männen som är födda i EU 15-länderna, Afrika eller Sydamerika högre sannolikhet än de som är födda i Sverige att få sjukersättning. Det pekar på att många från dessa länder arbetar i yrken som har en stor andel som får sjukersättning. Även skillnaden mellan länen minskar markant, särskilt för männen, när hänsyn tas till yrke. Detta indi- kerar att yrken där många får sjukersättning är koncentrerade till vissa län.

De yrken där kvinnorna har störst sannolikhet att beviljas sjuk- ersättning när vi har kontrollerat för ålder, födelseland, bostadslän och sektor sammanfaller delvis med de yrken som har högst andel

29 Se t.ex. IFAU rapport 2011:2.

219

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

nybeviljade sjukersättningar, som exempelvis maskinoperatörs arbeten inom olika yrken. Det finns även andra yrken som har stora andelar kvinnor som beviljas sjukersättning, som traditionellt mansdominerade tunga yrken (takmontörer, betongarbetare, drift- maskinister och tunnplåtslagare). De stora kvinnodominerade tyngre yrkena som t.ex. vårdbiträde, undersköterskor och barn- sköterskor inte finns representerade bland de yrken med högst relativ risk att beviljas sjukersättning

Högst relativ risk bland män återfinns bland yrken som kännetecknas av manuellt arbete så som exempelvis hembiträde, korgmakare och borstbindare. Andra yrken med hög sannolikhet för sjukersättning är tunga mansdominerade arbeten som slaktare och murare blandat med kvinnodominerade yrken som hotell- och kontorsstädare och röntgensjuksköterskor. Även serviceyrken utan krav på yrkesutbildning som köks- och restaurangbiträden och ”övriga serviceyrken” har många utövare som får sjukersättning.

Flest kvinnor i åldersgruppen 50 till 64 år arbetar som under- sköterskor, sjukvårdsbiträden, vårdbiträden, förskollärare och personliga assistenter. Dessa är yrken som ofta betraktas som tunga yrken med risk för arbetssjukdomar som förslitningsskador. Analysen visar att det dock inte är inom dessa yrken som störst andel kvinnor som får sjukersättning arbetar.

Kvinnorna inom mansdominerade yrken som lackerare, slaktare och styckare, slipare och valsverksoperatörer har de högsta an- delarna kvinnor som beviljas sjukersättning. Kvinnor som arbetar som maskinoperatörer inom industrin eller som handpaketerare eller andra fabriksarbetare utan krav på yrkesutbildning lämnar också arbetslivet i stor utsträckning genom sjukersättning. De kvinnodominerade yrken där en stor andel arbetar som beviljas sjukersättning är kioskpersonal, sömmerskor, kafépersonal och hotell- och kontorsstäderskor. Av de största kvinnoyrkena, dvs. de yrken som flest antal kvinnor i åldrarna 50 till 64 år arbetar i, är det endast hotell- och restaurangbiträden som återfinns bland de 20 yrken med störst andel som beviljas sjukersättning.

Yrkeskoden utgör en sannolikt komplicerande faktor i analysen. De två största yrkeskategorierna för kvinnor, benämnda 5132 (undersköterskor, vårdbräden etc.) och 5133 (vårdbiträden, per- sonliga assistenter etc.) i SCB:s yrkeskod SSYK, omfattar samman- lagt drygt 78 000 personer i undersökningen. Det kan vara så att yrkeskoden är alltför ospecifik och döljer skillnader i risk mellan

220

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

olika grupper inom dessa två yrkeskategorier som omfattar en lång rad varierande yrken.

Analysen tillför mycket viktig kunskap. Det finns dock en rad faktorer som det inte har kontrollerats för i analysen, på grund av att material för att göra så inte funnits tillgängligt inom den utsatta arbetstiden. Till exempel kan självskattad hälsa, förekomst av deltidsarbete, livsstilsfaktorer etc. påverka resultatet. I analysen av samband mellan yrke och förtidspension måste hänsyn också tas till hur länge en person haft ett yrke. Det kan tänkas att nedsättningen av arbetsförmåga som leder till förtidspension kan härledas från ett yrke som personer hade tidigare. Det blir i så fall

”fel” yrke som i statistiken ser ut att vara en bidragande orsak till förtidspensionen. Utredningen avser att i det fortsatta arbetet fördjupa analysen.

11.9.1Utträde via förtidspension efter 2008 års reform

Som nämnts tidigare var nivån på nybeviljade förtidspension i form av sjuk- och aktivitetsersättning mycket hög i början av 2000-talet. Från 2005 började antalet nybeviljningar av förtidspension minska. År 2008 reformerades regelverket för förtidspension och reglerna för beviljning skärptes. Nybeviljade förtidspensioner ligger nu på historiskt låga nivåer.

Till följd av att färre beviljats förtidspension sedan 2005 och särskilt efter 2008 kommer det alltså inte att vara dramatiskt många färre som lämnar arbetsmarknaden via förtidspension i framtiden. Samtidigt finns det många människor med långa sjukskrivnings- perioder som efter genomgången arbetslivsintroduktion på Arbets- förmedlingen återgår till sjukpenning. Man kan spekulera i om dessa kommer att beviljas förtidspension så småningom eller om de kommer att fortsätta uppbära sjukpenning. De kommer antagligen inte i någon större omfattning återvända till arbetsmarknaden.

Minskningen av nybeviljningen av förtidspension är antagligen en effekt av regeländringar snarare än att arbetslivet blivit mer välkomnande för äldre arbetskraft eller att äldre arbetskraft bättre i dag klarar arbetslivets krav. Hur kommer den reformerade för- tidspensionen att påverka det förtida utträdet från arbets- marknaden? En del personer, som får avslag på sjukersättning återgår till förvärvsarbete, de kommer eventuellt behöva byta yrke ifall arbetsoförmågan innebär att de inte kan utföra sina gamla

221

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

arbetsutgifter. Men en del personer kommer att lämna arbets- marknaden via alternativa vägar. De olika transfereringssystemen är kommunicerande kärl, minskningen i en socialförsäkring kan leda till ökning i en annan. Andra människor helt enkelt vare sig får andra ersättningar beviljade eller återgår till sysselsättning utan helt enkelt försvinner från den statistiska radarn och försörjer sig genom anhöriga eller på den svarta arbetsmarknaden.

Om möjligheten till förtidspension inte längre står till buds skulle det även kunna leda till att fler tar ut sin tjänstepension, i den mån de tidigare intjänat sådan. Det kan också leda till att fler tar ut ålderspension tidigare, från 61 som är tidigaste möjligheten att göra så, med lägre pension som följd. Ytterligare en möjlighet är att perioden av sjukpenning blir lång, avbruten av vändor i arbetsliv- introduktionen hos Arbetsförmedlingen och subventionerade arbeten. En ökning av försörjningsstödet och av arbetslöshets- ersättning är också tänkbara.

11.10 Arbetsmiljön och de äldres hälsa

Ytterligare kunskaper om arbetets betydelse för utträdet från arbetslivet kan erhållas från studier av ojämlikheter i hälsa. Trots att livsvillkoren i det svenska samhället totalt sett kraftigt för- bättrats under 1900-talet finns betydande olikheter mellan olika grupper i samhället. Det finns indikationer på att de sociala ojäm- likheterna i hälsa och dödlighet inte minskar eller t.o.m. ökar. Relationen mellan socioekonomisk position i samhället och hälsa är väl etablerad enligt forskningen men vilka konkreta mekanismer som påverkar skillnaderna i hälsa är inte klarlagt. Olika faktorers förklaringsvärde har undersökts, till exempel barndomsför- hållanden, hälsorelaterad beteende och livsstilsfaktorer, materiella och miljömässiga faktorer, psykosociala faktorer, hälsomässig selektion (att en persons hälsotillstånd avgör den socioekonomiska positionen) och utbildningsnivå. De olika arbetsmiljöförhållanden människor varit exponerade för har sannolikt förklaringsvärde för skillnader i hälsostatus hos olika socioekonomiska grupper av äldre.

Longitudinella studier av äldres levnadsvillkor har tidigare visat att före detta tjänstemän genomgående hade bättre hälsa än de före detta arbetarna.30 En annan liknande undersökning har visat på det

30 Se bl.a. Fors et al., 2008; Kåreholt, 2000; Thorslund & Lundberg, 1994; Thorslund et al., 1996.

222

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

tydliga sambandet mellan socioekonomisk position och ohälsa hos den äldre befolkningen, som beror på arbetsmiljöförhållanden de haft under de arbetsföra åren.31 Andelen som uppgav att de utsatts för en skadlig fysisk arbetsmiljö minskade dock över den under- sökta tiden. Andelen som uppgav att de utsatts för skadlig psykisk arbetsmiljö var större och ökade över den undersökta tiden. Analysen visade att den fysiska miljön i arbetslivet inverkade på sambandet mellan både utbildning och social klass (baserat på yrke) och utfallen fysisk funktionsnedsättning och smärta i rörelseorgan.

De psykiska förhållandena i arbetslivet förklarade genomgående mycket litet eller inget alls av sambanden mellan socioekonomisk position och hälsa hos de äldre på det sätt att lägre socioekonomisk position skulle ge mer ohälsa. Ett omvänt samband däremot fanns, de med högre socioekonomisk position hade upplevt sämre psykisk arbetsmiljö.

11.10.1 Anpassas arbetsmiljön/arbetslivet till äldres behov?

Det är självklart i dag att arbetsförhållandena anpassas till olika gruppers speciella förutsättningar, exempelvis till anställda med små barn eller arbetstagare med någon funktionsnedsättning. Trots att äldre kan ha behov av anpassade arbetsförhållande och trots att andelen äldre ökar i arbetskraften är det relativt ovanligt med särskilda insatser för äldre i arbetslivet.

Arbetsmiljöverket har dock tagit fram en särskild handledning om att anpassa arbetsmiljön till äldre arbetstagares särskilda för- utsättningar i fysiskt och psykiskt avseende.32 Handledningen går igenom ålderns betydelse i arbetslivet utifrån publicerad, veten- skaplig forskning av fysiologiska och psykologiska aspekter. I arbetsmiljölagen och i flera av Arbetsmiljöverkets föreskrifter finns bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för att anpassa arbets- förhållanden till den enskilda arbetstagarens förutsättningar för arbetet. Handledningen ger också råd för policyarbete för att åldersanpassa arbetsplatser.

Enligt enkät genomfört i samarbete med Pensionsmyndigheten anger ungefär hälften av arbetsgivarna inom statlig sektor anger att äldre väntar allt längre med uttag av pension. För anställda inom

31After Work – En longitudinell studie i arbetsmiljöns långsiktiga inverkan på sambandet mellan socioekonomisk position och äldres ohälsa.

32Anpassning av arbetsförhållandena med åldersperspektiv, Arbetsmiljöverket 2004.

223

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

kommun- och landsting ligger siffran på 42 procent. Bland privat- anställda arbetsgivare är det var tredje som har märkt en förändrat beteende bland äldre.

Det är relativt få arbetsgivare som anser att äldre anställda be- höver i större utsträckning än övriga åldersgrupper riktade åtgärder när det gäller t ex arbetsinnehåll och arbetsformer.

Källa: Pensionsmyndigheten

Ungefär var fjärde arbetsgivare anger att företaget har utarbetat policydokument som reglerar hur arbetsmiljön ska anpassa till äldres villkor. Andelen är något större bland arbetsgivare inom SAF-LO. Samtidigt anger endast ett fåtal arbetsgivare att äldre erbjuds större flexibilitet än yngre vad gäller arbetstider, övertid och specialanpassad arbetsmiljö (se kapitel 13, tabell 13.12).

224

SOU 2012:28	Arbetsförhållanden och tidigt utträde

Källa: Pensionsmyndigheten

Möjlighet att gå ner i arbetstid till deltid anges framför allt av arbetsgivare inom SAF-LO och KAP-KL. KAP-KL är ett avtals- område som har utarbetat särskilda delpensionslösningar.

Cirka var tionde arbetsgivare inom avtalsområde för privatanställda tjänstemän anger att äldre erbjuds större möjlighet att yngre regel- bunden företagshälsovård. För övriga avtalsområden ligger andelen på mellan två och fem procent av arbetsgivare.

Samtidigt anger cirka 5 procent inom samtliga sektorer anger att de erbjuder mindre kompetensutveckling till äldre jämfört med yngre arbetskraft.

Det finns även en handfull exempel på aktivt arbete med att anpassa arbetsplatser och företag med syfte att behålla och rekry- tera äldre arbetskraft. Några både större och mindre företag, några regioner och kommuner arbetar aktivt med dessa frågor Ett par exempel är projektet Generations i Region Västerbotten och projektet Best Agers i Norrbottens läns landsting. En viss ökning av medvetenhet om behovet av nyrekrytering drivet av den demo- grafiska omvandlingen kan skönjas.

Ambitiöst och aktivt arbete med att anpassa arbetslivet till en åldrande befolkning har emellertid genomförts i Finland. Bak-

225

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

grunden till arbetet med age management i Finland var att landet har en mycket ofördelaktig ålderspyramid. Efter andra världskriget föddes extremt stora barnkullar som nu står inför att lämna arbets- livet.

Detta uppmärksammades tidigt och i slutet av 1990-talet presenterade professor Juhani Ilmarinen en analys som fick stor uppmärksamhet.33 Studien redovisade en omfattande kartläggning av den europeiska arbetskraften och förslag på hur arbetslivet behövde anpassas utifrån en allt åldrande befolkning. Den analy- serade bl.a. den europeiska arbetskraftens åldersstruktur, för- sörjningskvoter, äldres arbetskraftsdeltagande och förtida utträde från arbetslivet, äldres arbetslöshet, arbetsförmåga, hälsostatus, ut- bildning, arbetstillfredsställelse, fysiska och psykiska arbetsmiljö, krav och möjligheter för äldre arbetskraft att påverka sin arbetstid.

Ilmarinen och hans kollegor tog fram modeller för hur man ta tillvara äldres arbetskraft och arbetsförmåga. Åtgärder behövs både på individ-, organisations- och samhällsnivå. Ledarskapet utgör en nyckelfaktor för att tillvarata den äldre arbetskrafts förmågor. Arbetssättet kallas age management eller generation management, ett åldersmedvetet ledarskap. Programmen har utvecklats inom Finnish Institute of Occupational Health och där ingår utbild- nings- och träningsprogram för chefspersoner på alla nivåer för att utveckla ledarskapet.

Under 1990-talet initierades flera omfattande age management- program i Finland i syfte att förbättra hälsan, arbetsförmågan och välbefinnandet hos äldre arbetskraft. Programmen involverade Finnish Institute of Occupational Health, ett stor antal forskare, finska arbetsmiljöfonden etc. Ansatsen var bred och omfattade stora delar av arbetsmarknaden och många typer av yrken. Såväl industrin som hälso- och sjukvården, såväl fysiskt tunga arbeten som administrativa yrken undersöktes. Syftet var att testa teo- retiska modeller, och samla data för att göra analyser. Resultaten har illustrerats med en bild av ett hus, där olika komponenter tillsammans byggs på varandra som olika våningar i ett hus och bygger upp människors arbetsförmåga. Ilmarinen och hans kolle- gor framhåller förvisso att äldres kapacitet avtar på vissa sätt. Men de framhåller också att äldre arbetskraft också har fördelar, som

33Juhani Ilmarinen, Ageing workers in the European Union – Status and promotion of work ability, employability and employment, Finnish Institutet of Occupational Health, Ministry of Social Affairs and Health, Ministry of Labour, 2001.

226

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

t.ex. expertkunskap som ofta mer än väl kompenserar för sådant som t.ex. snabbhet, fysisk styrka och snabb reaktionsförmåga.

Liknande arbetssätt har också prövats i flera svenska företag och arbetsplatser, som exempelvis inom Vattenfall och Sandvik.

11.11 Kunskaperna behöver förstärkas

Utredningen har på den begränsade tid som stått till förfogande försökt göra en inventering av kunskapsläget av sambanden mellan förhållanden i arbetslivet och tidigt utträde från arbetsmarknaden bland äldre. Även om utredningen har fått stöd av bl.a. deltagare i expertpanelen är kartläggningen långtifrån fullständig och det kan finnas viktiga studier som kan ha missats. Analysen kommer dock att fortlöpande fördjupas under utredningens återstående tid, bl.a. genom uppdrag att analysera dessa samband på individnivå med hjälp av Levnadsnivåundersökningarna (LNU).

Sverige har en i internationell jämförelse god arbetsmiljö. Aktivt arbetsmiljöarbete, strukturförändringar på arbetsmarknaden, tek- nologisk utveckling m.m. har enligt forskare och experter medfört en totalt sett successivt förbättrad arbetsmiljö. Den fysiska be- lastningen i arbetslivet har totalt sett minskat. Exponeringen av kemikalier har minskat. Dödsfall och svåra skador i arbetet har minskat i omfattning sett över längre tid.

Trots den gynnsamma utvecklingen har fortfarande en stor andel av alla arbetstagare slitsamma och enformiga arbeten och upplever brister i arbetsmiljön.

Mellan 20 och 30 procent av alla arbetstagare upplever fort- farande fysiska arbetsmiljöbrister enligt olika enkätfrågor om tunga lyft, svåra arbetsställningar, fysiska besvär, buller osv. Män anger betydligt oftare att de besväras av tunga lyft och buller medan kvinnor oftare anger att de har ont i rygg och axlar på grund av fysiskt tungt arbete. Arbetsmiljöverkets undersökningar visar dock att andelen personer som fått besvär till följd av fysisk belastning har minskat påtagligt sedan 2002. Betydligt fler kvinnor än män uppger sådana besvär.

Andelen arbetstagare som upplever besvär till följd av stress och andra psykiska orsaker ökade i början av 2000-talet men har sedan dess minskat till nästan samma nivå som 1999. Kvinnor uppger oftare än män sådana besvär men andelen har minskat snabbare bland kvinnor de senaste åren.

227

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Det finns tydliga skillnader mellan olika sektorer på arbets- marknaden men utvecklingen över tiden har varit likartad. Psyko- sociala besvär är relativt vanligare i kommunal sektor och inom landstingen, både för män och för kvinnor.

Utträdet från arbetslivet bland äldre genom förtidspensionering och sjukskrivning har varierat kraftigt de senaste 40 åren. Andelen med förtidspension i åldersgruppen 60–64 år ökade exempelvis från cirka 10 procent 1970 till cirka 35 procent 1990 för både män och kvinnor. Sedan dess har den markant minskat främst på grund av minskat nybeviljande under det senaste decenniet. Samtidigt har dock andelen med nedsatt arbetsförmåga ökat både bland personer med försörjningsstöd och bland arbetssökande registrerade hos Arbetsförmedlingen.

Uppenbart är att arbetsmiljöbrister kan leda till ohälsa, nedsatt arbetsförmåga och tidigt utträde från arbetslivet. Det är dock inte troligt att de stora variationerna i förtidspensionering över tiden enbart och uteslutande sammanhänger med förändringar i folk- hälsan eller i arbetsliv och arbetsmiljö. Till exempel har som visats tidigare i kapitlet från slutet av 1970-talet till början av 1990-talet arbetsmarknadsskäl utgjort grund för förtidspension. Forskning visar på allt bättre hälsa även bland äldre, och att den ökade medellivslängden medför fler år med god hälsa. Det mesta talar för att variationerna i inflödet till sjukskrivning och förtidspension styrs av regler och tillämpningen i socialförsäkringen.

Tydliga indikationer på samband föreligger dock på dis- aggregerad nivå. Många yrken med höga relativa risker för för- tidspension och sjukskrivning är också yrken där arbetstagare ofta uppger fysiska besvär och höga fysiska krav. Det gäller framför allt traditionella manliga yrken inom industrin och inte minst för kvinnor som arbetar i dessa yrken.

För andra yrken och sektorer, som står för höga andelar av förtidspensionerna, kan man dock inte visa några höga relativa risker för förtidspensionering. Det gäller exempelvis inom väl- färdssektorn, där en stor andel kvinnor upplever psykosociala arbetsmiljöbrister. Kvinnor har en högre risk för sjukskrivning och förtidspension än män inom de flesta yrken och sektorer. Det betyder att i sektorer där många kvinnor arbetar blir också många förtidspensionerade. Det antyder att kvinnors förtidspensionering- ar är ett strukturellt fenomen som inte kan angripas enbart på yrkes- eller sektorsnivå. Det kan bero på att män och kvinnor har

228

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

helt olika arbetsförhållanden och att det är hur väl dessa arbets- förhållanden är undersökta som orsakar skillnaden.

Det finns dock ett visst samband mellan fysiskt tungt arbete och förhöjd risk för förtidspension, både för män och för kvinnor. Sambandet är dock tydligast för män.

Det är enligt utredningen en angelägen uppgift i det fortsatta utredningsarbetet att fördjupa kunskaperna om kvinnors höga och ökande relativa risker för förtidspension. Det finns behov av fler studier av kvinnors fysiskt tunga arbeten, särskilt i andra sektorer än inom industrin som är relativt sett bättre beforskad.

Som IFAU:s rapport antyder kan strukturella förklaringar finnas till kvinnors relativt högre risk för långtidssjukskrivning och förtidspension. Belastning i form av huvudansvar för hem och familj skulle kunna utgöra en delförklaring, liksom det utbredda deltidsarbetet. IFAU

Det finns dock fler vägar att lämna arbetsmarknaden på än genom förtidspension och långtidssjukskrivning. Delpensions- lösningar, avgångspensioner, tidigt och koncentrerat uttag av tjänstepension är möjliga vägar. Siffror visar att sådana vägar är särskilt vanliga inom sektorer där stor andel kvinnor arbetar(se kapitel 18). I kapitel 13 redovisas en undersökning av arbetsgivares och fackliga representanters attityder till äldre arbetskraft. Den visar att en tredjedel av de tillfrågade angav att avgångspensions- lösningar för att möjliggöra att gå i pension före 65 års ålder förekommer på deras arbetsplats. Vanligast är det inom avtals- områdena KAP-KL (44 procent) och PA03 (44 procent). Mer än hälften av arbetsgivarna inom offentlig förvaltning och hälso- och sjukvård angav de anställdas hälsa och arbetsförhållanden som orsak till pensionering före 65 års ålder (oavsett väg). Inom PA03 och KAP-KL angav en tredjedel av de tillfrågade arbetsgivarna också att tjänstepension förekommer som skäl till tidigt utträde. Arbetsgivare inom offentlig sektor angav oftast hälsotillstånd som skäl därtill. Synen på hälsotillstånd och arbetsförhållanden.

Några studier som följer individer över tiden finns i vilka man visar att upplevda arbetsmiljöbrister ökar riskerna för förtids- pension. Även i dessa studier förefaller fysiska arbetsmiljöbrister medföra höga risker till förtidspension för män. Samband mellan muskuloskeletala sjukdomar och förtidspension bland män med tunga jobb har exempelvis påvisats av forskningen.34

34 Vingård, Alfredsson, Fellenius, Hogstedt, 1992.

229

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

SOU 2012:28

Vad som orsakar den relativt höga och över tiden ökande sjuk- skrivningen och förtidspensioneringen bland kvinnor är oklart. Det finns dock resultat som pekar på att detta inte enbart och ute- slutande sammanhänger med arbetsförhållanden eller ohälsa, utan att sambanden är komplicerade och mångfacetterade.

Den inriktning som dagens arbetsmiljöarbete har bedömer ut- redningen som till allra största del vara rimlig och relevant. Utifrån den kunskap som finns om ökade förtidspensionsrisker riktas det förebyggande arbetet mot yrken där kunskap om att arbetsför- hållandena ligger till grund för skadorna finns. Orsaken till kvinnors arbetsmiljöskador vet vi mindre om.

Utredningen bedömer sammantaget att kunskapsläget när det gäller sambanden mellan arbetsförhållanden och utslagning genom förtidspension och långtidssjukskrivning behöver förstärkas. Det är i nuläget svårt att identifiera inom vilka yrken och sektorer där förebyggande insatser kan behövas för att minska tidiga utträden från arbetslivet. Det är dessutom på de flesta områden inte möjligt att klart visa vilka moment eller belastningar i arbetet som efter- hand ökar risken för ohälsa och utslagning.

Kunskaperna pekar dock på att fortsatta förbättringar av den fysiska arbetsmiljön kan bidra till en minskad risk för förtidspen- sionering, både bland kvinnor och bland män.

Initiativ bör tas till att öka kunskapen om vilka åtgärder som är effektiva för att hjälpa sjukskrivna tillbaka i arbete. Forsknings- sammanställningar har visat att det inte finns något entydigt stöd inom forskningen för att de medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som används ökar möjligheterna för åter- gång i arbete. Bristen på kontrollerade studier på området, det vill säga studier där behandlings- och kontrollgrupper används, är på- fallande. För att aktiva insatser ska ha förutsättningar att göra nytta fordras kunskap om vilka insatser som är verkningsfulla, och för vilka de är det.35

Kunskapsläget är också svagt när det gäller vilka interventioner för att förebygga långtidssjukskrivning och förtidspensioner möjligen med undantag för fysisk träning för att förebygga be- lastningsskador.

Det finns viss evidens i bl.a. finsk forskning att äldre har speci- ella behov av anpassning av arbetet.

35 Effekter av tidiga insatser för sjukskrivna, Inspektionen för socialförsäkringen, Rapport 2011:17.

230

SOU 2012:28

Arbetsförhållanden och tidigt utträde

För att kunna minska tidiga utträden från arbetslivet bland äldre på grund av arbetsförhållande behövs bättre kunskaper om dessa samband och vilka förebyggande åtgärder som fungerar.

231

12 Beslutet att gå i pension

Under senare år har flera rapporter publicerats som beskriver kunskapsläget angående vilka faktorer som styr pensionsbeslutet.1 I detta kapitel sammanfattas översiktligt dessa olika faktorer.

Faktorer som kan bidra till att minska arbetsutbudet är exempelvis ohälsa, nedsatt arbetsoförmåga och att ha ett slitsamt eller enformigt arbete. Andra faktorer är exempelvis närståendes pensionering, önskan om att ägna sig åt fritid och fritidsaktiviteter och att vilja tillbringa mer tid med familj, släkt och vänner. Även normer i samhället kan styra pensioneringsbeslutet. Statistiken visar att det är en väl etablerad norm att ansöka om uttag av allmän ålderspension vid 65 år, vilket blir tydligt både därför att majori- teten går i pension vid just 65 och att åtskilliga signaler sänds ut om att arbetslivet tar slut vid 65 års ålder.

Även faktorer som pensionssystemets konstruktion, skatte- systemet och ersättningsgrader i transfereringssystem kan påverka individens beslut att gå i pension.

Trygghetssystemens ersättningar som komplement till löne- inkomster har i välfärdsstaten höjt den allmänna levnadsstandarden i samhället vilket skulle kunna bidra till tidigare pensionering eftersom fler anser sig ha råd med detta. Förbättrad hälsa, bättre och längre utbildning, längre semester, möjligheter till generös föräldraledighet och hög inträdesålder driver antagligen utveck- lingen mot att fler önskar förlänga arbetslivet.

Det finns också ett antal faktorer som påverkar efterfrågan, som negativa attityder mot äldre, åldersdiskriminering, upplevda brister i de äldres kunskaper, höga arbetskraftskostnader och produk- tivitet.

I det här kapitlet redogörs för olika faktorer som enligt forsk- ning kan tänkas påverka pensionsbeslutet.

1 Se bl.a. Hallberg D., Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning. En kunskaps- översikt, Ds 2007:21 och Sjögren Lindquist G., Wadensjö E., Arbetsmarknaden för de äldre, Finanspolitiska rådet 2009/7.

233

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

Pensionsmyndigheten har i samarbete med utredningen tagit fram en enkät riktad till äldre arbetskraft i syfte att undersöka vilka faktorer som styr pensionsbeteendet. Enkätsvaren redovisas i avsnittet 12.4.

12.1Ekonomiska drivkrafter

Inom den ekonomiska forskningen betonas vikten av olika eko- nomiska faktorer att välja förvärvsarbete framför pension. Den enskilda antas med utgångspunkt i sin preferens värdera olika tänkbara kombinationer av fritid och inkomst och besluta vad som ger maximal välfärd. Inför pensioneringen antas man förenklat jämföra värdet av ett extra år ledigt med vad man skulle vinna i livsinkomst på att arbeta ett år till. Arbete kan ge värden utöver de strikt ekonomiska, och i praktiken kanske många äldre dessutom jämför exempelvis olika kombinationer av fortsatt deltid med partiella uttag av pension.

Forskarna har försökt undersöka betydelsen av ekonomiska drivkrafter empiriskt genom att mäta sannolikheten att arbeta som en funktion av pensionsförmögenheten och hur den skulle påverkas av att fortsätta arbeta. Resultaten är enligt denna forskning delvis motstridiga och beroende av hur analyserna görs. De kan också snedvridas av att det kan finnas bakomliggande faktorer som man inte kan kontrollera, t.ex. skillnader i preferenser, som en önskan att gå i tidig pension, som påverkar både löneutvecklingen och pen- sionsförmögenheten. Flera mikroekonomiska studier och under- sökningar baserade på kvasinaturliga experiment, t.ex. att olika pensionsregler har gällt personer med i övrig liknande förhållanden, pekar på att de ekonomiska incitamenten spelar en begränsad roll för när man går i pension. Det kan dock inte uteslutas att effek- terna underskattas eftersom man ofta inte beaktar s.k. smitto- effekter.

Effekten av ekonomiska drivkrafter att gå i pension varierar kraftigt beroende på om och hur kontroll för de undersökta per- sonernas ålder utförs i studien. Det visar sig att det finns gemensamma ålderseffekter som samvarierar med ekonomiska incitament men som inte kan förklaras av dem. Till exempel kan det mycket typiska mönstret med att många går i pension vid 65

234

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

inte förklaras av detta. Här är det snarare andra ting, som till exempel pensioneringsnormer i samhället, som påverkar.2

Den nya trenden i många länder att fler äldre arbetar längre tycks ofta inträffa samtidigt som regler ändras i pensioner och skattesystem. Det ger enligt många ekonomer tydliga indikationer på att ekonomiska incitament faktiskt spelar en viktig roll för beslutet när man ska gå i pension.

Riksförsäkringsverket genomförde år 2000 en enkätunder- sökning om arbetsförhållanden, hälsa och pension. Enligt resultatet av denna enkät hade ekonomiska drivkrafter betydelse för viljan att lämna arbetsmarknaden snarare än att vara kvar.3 Det konstaterades att avtalspension medverkade till ett tidigare utträde genom att den gav en högre nivå på pensionen och dessutom erbjöd nya vägar för tidigt utträde genom att den kan tas ut före 65-årsdagen. Genom- snittlig inkomstnivå över intjänandetaket i den allmänna pensionen medförde också större sannolikhet för önskan att lämna arbets- kraften i förtid. Undersökningen visade vidare att ekonomiska drivkrafter till fortsatt arbete avtar då individen inte får kompen- sation för inkomster över 7,5 basbelopp.

12.2Hälsa

Inom socialmedicinsk forskning lyfts ofta hälsans betydelse för pensioneringen fram. En del äldre slutar arbeta långt före 65 års ålder och övergår till förtidspension (i form av sjukersättning) på hel- eller deltid eller till långtidssjukskrivning.

Många studier visar att långvariga och återkommande perioder med hälsoproblem ökar risken för förtidspension. Den som har en sjukdomshistorik med perioder på sjukhus har större sannolikhet att lämna förvärvslivet tidigare än den som inte har det.4 I en ny undersökning har samverkan mellan olika mått på folkhälsan, som dödlighet, sjuklighet och självupplevd hälsa och utnyttjandet av för- tidspension studerats.5 Den finner att under långa perioder förefaller utnyttjandet i flera grupper tämligen opåverkat av hälsan. Många andra faktorer påverkar utvecklingen t.ex. institutionella för- ändringar mot generösare hälsokrav och generösare villkor för att

2Palme M., och Svensson L., Income security programs and retirement in Sweden, 2004.

3Skogman Thoursie P. och Valck L. Vad får oss att arbeta fram till 65? RFV 2001:4.

4Klevmarken A., Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys, SOU 2010:85.

5Jönsson L., Palme M., Svensson I,. Påverkar folkhälsan utnyttjandet av sjukersättningen?

Ekonomisk debatt nr 4 2011.

235

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

bevilja ersättning mot att också godkänna arbetsmarknadsskäl för rätt till förmåner. I vissa grupper förefaller sambanden tydligare. Den starka nedgången i utnyttjandet av sjukförsäkringen i gruppen män 60–64 år på senare år kan, åtminstone delvis, förklaras av en hälsoförbättring. Det är dock svårt att i studier av faktorer som ligger till grund för beslutet att lämna arbetsmarknaden särskilja mellan effekter av ekonomiska incitament respektive hälsa.

Även utan lika omfattande forskningsunderlag är det rimligt anta att egen och närståendes hälsa spelar en roll också för beslutet när man ska ta ut ålderspension. Eftersom hälsan påverkar för- mågan att fortsätta att arbeta och den förväntade livslängden. Pensionering kan också lindra hälsobesvär för personer med slit- samma arbeten. De äldres allt bättre hälsa kan ha bidragit till att allt fler äldre arbetar längre. Det förefaller dock omöjligt att bedöma hur stora effekterna är och hur de samverkar exempelvis med eko- nomiska incitament. Personer med högre utbildning pensionerar sig i genomsnitt senare än personer med lägre utbildning, visar bl.a. Sjögren Lindquists och Wadensjös genomgång av forskningen. Det är oklart om detta speglar kausala samband, dvs. att exempelvis högre utbildning på individnivå bidrar till bättre hälsa och lägre risk för förtida pension. En viss sådan effekt är rimlig, t.ex. att bättre utbildning bidrar till en sundare livsstil. Det är dock troligare att sambandet beror på vilka yrken man har. Yrke samvarierar starkt med utbildning eftersom många yrken har utbildningskrav.

12.3Utbildning

Arbetskraftens sammansättning, till exempel skillnader i utbild- ning, kan medverka till både till utbud av och efterfrågan på äldre arbetskraft. Äldre är vanligtvis mer utbildade nuförtiden vilket torde leda till att efterfrågan på äldre arbetskraft är större idag jämfört med tidigare. Samtidigt är det osäkert hur attraktiva de anses vara på arbetsmarknaden jämfört med dem med nyare exa- mina som oftast är yngre. Äldre har å andra sidan ett erfarenhets- mässigt försprång, och ett stort nätverk vilket är betydelsefullt i många yrken.6

Studier indikerar att utbildningsgraden kan påverka benägen- heten att jobba efter 65 år. Sannolikheten att stanna kvar i förvärvs-

6 Hallberg D., Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning. En kunskapsöversikt, Ds 2007:21.

236

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

arbete ökar med stigande utbildning. Det är särskilt slående att de som har en forskarutbildning har en betydligt högre benägenhet att stanna i förvärvsarbete än övriga. Även i 70-årsåldern är cirka 25 procent av de forskarutbildade förvärvsarbetande. Även egna före- tagare har enligt undersökningen betydligt större benägenhet att fortsätta arbeta efter 65 års ålder än anställda.7

I en tankeväckande studie från nationalbanken i Schweiz ställs frågan om sammansättningen av yrken i olika länder delvis kan förklara skillnader i den genomsnittliga faktiska pensionsåldern. Idén är att pensionsåldern är specifik för olika yrken och beror bl.a. på fysiska och psykiska krav, den takt kunskaperna blir omoderna osv. Med hjälp av amerikanska data kalkylerar forskarna förväntad pensionsålder för ett stort antal olika yrken. Därefter beräknar de med hjälp av dessa värden den genomsnittliga förväntade faktiska pensionsåldern för 38 länder med data från bl.a. folk- och bostads- räkningar. Forskarna finner överraskande att 38 procent av varia- tionen i faktisk pensionsålder mellan länder kan statistiskt förklaras av skillnader i sammansättningen av olika yrken.8

Olika resultat om yrken och pensionsålder pekar på utbild- ningens betydelse. En successivt högre kunskapsnivå i samhället bidrar till en omvandling av produktionen från enkla, ofta fysiskt slitsamma yrken, till mer komplexa arbeten, både inom industrin och inom tjänstesektorn. Utbildningen bidrar därmed till den teknologiska och strukturella förändringen i arbetslivet, som kan medverka till förbättrade arbetsförhållanden. En huvudstrategi för att långsiktigt förlänga arbetslivet är troligen att förbättra med- borgarnas kunskaper.

12.4Omgivningens betydelse

Forskningen har visat att benägenheten att sjukskriva sig delvis är smittsam. Forskarna kallar det ”peer effects” (ungefär kamrat- effekt), dvs. en persons beteende påverkar kamraters beteenden. Forskare vid IFAU har exempelvis visat att ha sjukfrånvarande personer i sin omgivning ökar den egna korta sjukfrånvaron.9 Man

7Klevmarken A., Vem arbetar efter 65 års ålder? En statistisk analys, SOU 2010: 85.

8Sauré P., Zoabi H., Retirement Age Across Countries: The Role of Occupations, 2011.

9Hesselius P., Johansson P., Vikström J., Påverkas individen av omgivningens sjukfrånvaro?

IFAU 2008:11.

237

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

har också funnit att benägenheten att skaffa barn påverkas av om kamraterna får barn.

Frågan är då om människors pensionsbeslut på liknande sätt påverkas av omgivningen. Pensionering är ett komplicerat beslut som bygger på en sammanvägning av många faktorer. Det kan vara naturligt att ta intryck av andras bedömningar. Dessutom, det är kanske roligare att vara pensionär om kamraterna också är det.

Det finns endast ett fåtal studier av ”peer effects” på beslutet att gå i pension. I en ny studie har forskare vid Universitet i Illinois undersökt pensioneringsbesluten bland lärare i Los Angeles.10 Lärarna har en förmånsbestämd tjänstepension som beror bl.a. av slutlön, pensionsålder och antalet anställningsår, som ersätter den allmänna pensionen. Forskarna utnyttjar två stora oväntade pen- sionsreformer som påverkade lärare olika för att mäta effekterna av ekonomiska drivkrafter. I den ena reformen höjdes pensionen oväntat med 10–20 procent för lärare 60 år och äldre. Den andra reformen införde en engångshöjning för lärare med lång tjänst- göringstid. Man använder sedan administrativa register för att följa hur höjningen av pensionstillgångarna påverkade tidpunkten att gå i pension. Samtidigt mäter forskarna effekterna av lärarkollegornas pensionsbeslut i samma skola. Resultaten visar inte oväntat att även pensionsbeslut smittar. För varje kollega som pensioneras höjs sannolikheten signifikant för en annan lärare att välja att gå i pension, med i genomsnitt cirka 2 procent.

Forskarna gör sedan simuleringar av effekterna av höjd pen- sionsålder för vissa äldre lärare. De visar att effekten inte bara blir att de som berörs av reformen förlänger sitt arbetsliv, det påverkar också alla andra lärare. En slutsats kan vara, skriver forskarna, att effekten av ändrade ekonomiska incitament ofta underskattas, eftersom man sällan beaktar smittoeffekten.

Det är en utbredd uppfattning att pensionsregler ofta skapar normer om när det är ”normalt” att gå i pension. Det anses delvis förklara varför de flesta i Sverige fortfarande går i pension när man fyller 65 år, trots att vi inte längre har en fast pensionsålder. Forsk- ningen om tankesmitta, eller smittsamma beteenden, illustrerar kanske hur dessa normer fungerar. Men den pekar också på att små förändringar i pensionsreglerna efter hand kan få mycket större effekter än vad man kunde vänta sig.

10 Brown K., Laschever R., When They’re Sixty-Four: Peer Effects and the Timing of Retirement, 2009.

238

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

Flera internationella studier har visat att det är relativt vanligt att makar koordinerar sina pensionstidpunkter.11 Detta medför svårigheter att tolka resultat av individbaserade studier av personers pensionsbeslut. Få studier är gjorda på svenska data. En studie från 2003 visar att makars arbetsmarknadsdeltagande tenderar att sam- manfalla, vilket indikerar att makar påverkar varandra i pensions- beslutet.12

12.5Tidigare undersökningar

om pension och längre arbetsliv

Det genomförs återkommande enkätstudier till äldre om deras inställning till pensionering och arbetsliv. Här återges resultaten från några större studier.

Riksförsäkringsverket genomförde år 2000 en enkätunder- sökning om arbetsförhållanden, hälsa och pension.13 Författarna fann att självskattad psykosocial arbetsmiljö uppvisade ett positivt samband med sannolikheten att vilja lämna arbetskraften i förtid, liksom självskattade höga krav i arbetet och försämrad arbets- förmåga. Ekonomiska incitament hade enligt enkätsvaren också betydelse. Avtalspension medverkade till ett tidigare utträde genom att den medförde en högre nivå på pensionen vid uttag långt före 65 års ålder.

Genomsnittlig inkomstnivå över taket i den allmänna pensionen medförde också större sannolikhet för önskan att lämna arbets- kraften i förtid. Ekonomiska drivkrafter för fortsatt arbete inom det allmänna pensionssystemet avtar med högre inkomst, då individen inte får kompensation för inkomster över 7,5 basbelopp. Samtidigt kompenseras inkomstbortfall över intjänandetaket av tjänstepensioner eller eventuell privat pensionsförsäkring. Skillna- der i utbildningsnivå gav i enkäten inte något signifikant utslag på sannolikheten att vilja lämna arbetskraften i förtid.

Arbetslivsinstitutet genomförde år 2004 en enkätundersökning bland anställda inom hälso- och sjukvården i Region Skåne.14

11Hallberg D., Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning. En kunskapsöversikt, Ds 2007:21

12Hallberg D., Äldres arbetsutbud och möjligheter till sysselsättning. En kunskapsöversikt, Ds 2007:21

13Skogman Thoursie P., Valck L., Vad får oss att arbeta fram till 65? RFV 2001:4.

14Nilsson K., Äldre medarbetares attityder till ett långt arbetsliv. Skillnader mellan olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården, Arbetslivsinstitutet 2006:10.

239

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

Knappt 30 procent av de tillfrågade tänkte gå i pension vid 64 år eller tidigare, knappt 60 procent tänkte gå vid 65 år och drygt 10 procent efter 66 år.

Ett mönster som tycks höra samman med strukturen inom hälso- och sjukvården framträdde vid analysen av de olika yrkes- gruppernas inställning till ett längre arbetsliv. Läkare och psyko- loger planerade i högst utsträckning att arbeta efter 65. Under- sköterskor och arbetsterapeuter de som i minst utsträckning tänkte arbeta efter 65. Sjuksköterskor och undersköterskor ville i högst utsträckning gå i pension före 65 och psykologer och kuratorer i minst utsträckning.

Bland dem som uppgav att de varken kunde eller ville arbeta till 65 var undersköterskor, sjuksköterskor och skötare överrepresent- erade. Läkare och psykologer var osäkra på att deras kompetens var tillräcklig för att klara att arbeta till 65 eller äldre. Läkare upplevde sig omsprungna av yngre kollegor med nya kunskaper och de önskade lugnare arbetstakt och arbetstidsförkortning. Sjuksköterskor upplevde mer än andra grupper att arbetstakten var hög och att de ställde höga krav på sig själva trots att personalbrist var anled- ningen till stressen. Undersköterskor upplevde arbetet som fysiskt och kroppsligt tungt och ansträngande och fann det därför svårt att arbeta fram till 65. Undersköterskorna upplevde sig inte heller som sedda i organisationen. Skötarna önskade i högre utsträckning än andra grupper ägna tid åt familj och fritid, arbetet var inte särskilt viktigt i deras liv, de var inte stolta över det och de skulle sluta före 60 ifall de kunde. Läkarsekreterare ville också ägna tid åt fritid och familj och upplevde arbetet som fysiskt belastande främst för nacke, rygg, skuldra och arm. Sjukgymnasterna och arbetstera- peuterna upplevde arbetet som fysiskt och psykiskt utmattande. Psykologerna kände sig åsidosatta därför att det medicinska perspektivet ansågs viktigare. Kuratorerna upplevde kraftig psy- kiskt belastning.

Bland dem som planerade att gå i pension vid 65 eller senare var läkare, psykologer och kuratorer överrepresenterade. De upplevde i högre utsträckning att deras yrkesskicklighet tillvaratogs och att yrkesrollen var stimulerande. De upplevde inte arbetet som lika krävande och såg fram emot den högre pension som ett längre arbetsliv skulle medföra. I de fall de upplevde en påfrestande arbets- miljö kompenserades detta av att arbetet var motiverande och stimulerande. Det visade sig också att bland de med relativt god arbetsmiljö, som till exempel läkarsekreterare, arbetsterapeuter och

240

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

sjukgymnaster, gjorde känslan av brist på motivation och stimulans att de ändå ville gå i pension före 65 års ålder. Undersköterskor, sjuksköterskor och skötare upplevde stora brister i arbetsmiljön och upplevde brist på motivation och stimulans. Undersköterskor och skötare upplevde att andra yrkesgrupper ansåg att de kan utföra deras arbetsuppgifter, även om de inte skulle vilja göra det.

Att ekonomin ansågs betydelsefull för ett längre arbetsliv fram- kom av enkäten men diskuterades inte utförligt i rapporten. Fler i fysiskt och psykiskt utsatta yrken inom hälso- och sjukvård såg ekonomiska skäl till att arbeta fram till 65, det vill säga ansåg sig inte ha möjlighet att gå i pension tidigare trots att de önskade detta på grund av den dåliga arbetsmiljön. De oroade sig i högre grad för organisationsförändringar, och de ansåg sig inte ha inflytande i organisationen.

År 2011 genomförde Statens tjänstepensionsverk (SPV) en enkät bland statsanställda om deras syn på pension.15 Enkäten visade att 75 procent av de anställda trodde att de skulle sluta arbeta för att gå i pension vid 65 år eller tidigare (svarsalternativen tillät alternativen 65, 64–61, 60–56, före 55 år). Noll procent trodde de skulle sluta arbeta före 55. Knappt 20 procent trodde de skulle sluta arbeta för att gå i pension från 66 år eller senare.

12.6Enkät om attityder till pension 2011

Tidigare enkätbaserade undersökningar pekar mot att ekonomiska förhållanden, normer kring när man går i pension och arbetsför- hållanden och vilket yrke man har betydelse för när man går i pension.

År 2011 genomförde TNS SIFO på uppdrag av Pensions- myndigheten en undersökning riktad till ett slumpmässigt urval personer i åldern 61–70 år. Syftet med undersökningen var att ta reda på hur människor resonerar vad gäller uttag av allmän ålderspension respektive fortsatt förvärvsarbete. Ett slumpmässigt bruttourval av 6 000 personer gjordes av Pensionsmyndigheten. 3 000 av dem hade nyligen börjat ta ut allmän ålderspension. 3 000 hade rätt att ta ut allmän ålderspension men hade ännu inte börjat gör det. Undersökningen genomfördes med telefonintervju. Drygt 550 personer i varje grupp föll omedelbart bort på grund av giltigt telefonnummer saknades. Ytterligare knappt 150 personer i

15 Anställda i staten – synen på pension och information, SPV 2011.

241

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

respektive grupp föll bort då de inte tillhörde målgruppen eller inte talade svenska. Drygt 1500 personer totalt önskade inte delta i undersökningen. Knappt hälften av dessa angav tidsbrist och ointresse och drygt hälften att de av principiella skäl inte önskade delta i undersökningen. I resterande grupp var svarsfrekvensen knappt 44 procent i varje grupp vilket enligt SIFO är relativt nor- malt för denna typ av undersökningar.16

Enkäten har likheter med den som togs fram av RFV för tio år sedan, 2001. Jämförelse mellan svar i de båda enkäterna kan ge oss värdefull information om huruvida inställningen till pensionering har förändrats under det senaste decenniet.

12.6.1Vid vilken ålder vill dagens äldre gå i pension?

På frågan om när de tillfrågade planerar att gå i pension svarar cirka 80 procent att de planerar gå i pension före eller vid 65 års ålder (diagram 12.1). Mer än tio år efter pensionsreformen då den formella pensionsåldern 65 togs bort vill så många som 60 procent gå i pension vid 65 års ålder. Det är nästan dubbelt så många som vill gå i pension före som efter 65. Siffrorna är samstämmiga med tidigare enkäter och studier. Pension vid 65 är otvetydigt fort- farande en etablerad norm i samhället.

Källa: Pensionsmyndigheten.

16 Rapport från Pensionsmyndigheten, under publicering.

242

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

Detta bekräftas även av svaren som redovisas i diagram 12.2 där det redogörs för vilka orsaker som ligger bakom önskan att gå i pen- sion hos de tillfrågade. Viljan att avsätta tid för familj och fritids- aktiviteter anges som den främsta anledningen. Den näst viktigaste faktorn som påverkar de äldres pensionsbeslut är att man länge har planerat att gå i pension vid den tidpunkten, vilket kan ha att göra med de normer som finns i samhället kring pensionsålder och pensionsbeslut. Ungefär hälften av männen och en tredjedel av kvinnorna angav att planer sedan gammalt att ta ut pension före 65 utgör en viktig faktor bakom beslutet. På frågan om vilka orsaker som låg bakom att man planerade gå i pension vid just den åldern var det vanligaste svaret hos både män och kvinnor att de önskade mer tid för fritid och familj.

Källa: Pensionsmyndigheten.

Den tredje viktigaste faktorn bakom pensionsbeslutet hos de till- frågade är att möjligheten finns att gå i pension via avtal, vilket också var en viktig faktor i Riksförsäkringsverkets enkät från 2000. Var tredje anger att det är svårt att få nytt jobb för äldre. Detta i sin tur kan vara ett tecken på negativa attityder till äldre arbetskraft, något som bekräftats i Pensionsmyndighetens enkät riktad till arbetsgivare (se kapitel 13).

Arbetsförhållanden är enligt enkätsvaren en viktig faktor bakom beslutet när man planerar att pensionera sig. De som planerar att gå i pension före 65 anger mera sällan att de har en bra chef, att de får uppskattning på jobbet, att de har möjlighet till flexibel arbetstid,

243

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

att organisationen är välfungerande eller att de har tillräckligt med tid för att hinna med arbetet (diagram 12.3). De anger oftare att arbetet är fysiskt tungt och att arbetstempot är högt. De som planerar att gå i pension efter 65 anger oftast av de svarande att det är god sammanhållning på jobbet, att de har frihet att bestämma hur arbetet ska utföras och att arbetet är intressant och utvecklande. Över huvud taget pekar svaren mot att de som beskriver arbets- förhållandena som goda planerar att arbeta längre och de som beskriver arbetsförhållandena som mindre bra planerar att sluta arbeta tidigare.

Källa: Pensionsmyndigheten.

12.6.2Vad skulle få fler att arbeta längre?

Äldre personer fick frågan om vilka faktorer som skulle kunna leda till att de övervägde att arbeta längre än planerat. Möjlighet att arbeta deltid visade sig vara en faktor som angavs av flest män och kvinnor (diagram 12.4–5). Ekonomiskt utbyte är också viktigt enligt enkäten, särskilt för äldre som vill gå i pension vid 65. För kvinnor är bättre friskvård och bättre företagshälsovård viktigt, liksom flexibel arbetstid och mindre stress. För män är förändrade attityder hos arbetsgivaren viktigt, särskilt för de som planerar att gå före 65. Det intressanta är att enligt enkäten riktad till arbetsgivare

244

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

om attityder till äldre arbetskraft var det framförallt på de mans- dominerade arbetsplatserna som de äldres kompetens ifrågasattes som mest (se kapitel 13). Mindre stress och anpassad arbetsmiljö är också viktigt för män. Liksom flexibel arbetstid för dem som planerar att gå vid 65.

Källa: Pensionsmyndigheten.

245

Beslutet att gå i pension

SOU 2012:28

Enkätsvaren indikerar även att det finns efterfrågan hos äldre på flexibilitet, vad gäller arbetstider, arbetsmiljö och arbetsför- hållanden för att de ska tänka sig att förlänga arbetslivet med något eller några år.

12.6.3Vill fler arbeta längre?

Resultaten från flera enkäter under senare år pekar tydligt att att fler äldre vill arbeta längre och skjuta upp uttaget av pension. De preliminära resultaten av en kommande studie av Mikael Stattin vid Umeå universitet visar att andelen som önskar gå i pension senare än 65 har fördubblats på tio år.17 En liknande bild visar en jäm- förelse av svaren i Riksförsäkringsverkets enkät från 2001 med Pen- sionsmyndighetens enkät från 2011. Diagram 12.6 jämför svaren i RFV:s enkät från 2001 med Pensionsmyndighetens enkät från 2011. År 2001 planerade 40 procent av de tillfrågade att gå i pension före 65. Tio år senare är motsvarande siffra drygt 15 procent för män och knappt 15 procent för kvinnor.

Källa: Pensionsmyndigheten

17 Stattin M., (Forthcoming 2012) Pensionspreferenser i Sverige 2002-2011. Working paper inom Välfärdsstudier. Sociologiska institutionen, Umeå Universitet.

246

SOU 2012:28

Beslutet att gå i pension

Det har skett en viss förändring av vilka orsaker som ligger bakom viljan att gå i pension. Man kan urskilja en viss trend mot att betydelsen av mer tid för familj och fritid har minskat, liksom negativa arbetsförhållanden och att kompetens inte värdesätts Där- emot indikerar svaren att betydelsen av att man känner sig tvungen att gå i pension har ökat. Resultaten bekräftas av en enkät riktad till arbetsgivare. Det finns indikatorer på att attityder mot äldre arbetskraft har försämrats de senaste tio åren, inom framför allt teknikintensiva yrken och på mansdominerade arbetsplatser.

247

13 Attityder mot äldre arbetskraft

Både den senaste forskningen och erfarenheter på arbetsmarknaden talar för att det också i Sverige finns negativa stereotyper om äldre och deras arbetsförmåga, kanske grundade på förhållanden för många årtionden sedan, som försämrar de äldres chanser att få och behålla sina jobb. Kanske är det en indikation på att det stora problemet för äldre som vill arbeta något längre inte är regler för pensioner m.m. utan systematisk ”ålderism”. En effektiv lagstiftning mot åldersdiskriminering förefaller kunna bidra till att öka sysselsättningen för äldre. En fråga är givetvis om det finns andra åtgärder som staten kan genomföra för att aktivt motverka diskriminering.

Arbetsgivarnas attityder och inställning till äldre yrkesverk- samma har betydelse när dessa överväger att lämna arbetslivet tidigt. I enkätundersökningen om individernas inställning till att ar- beta kvar (se kapitel 12) framkom att var fjärde kvinna och var tredje man anger att förändrade attityder till äldre skulle få de att arbeta under flera år. Drygt var tionde äldre anger att ”känner sig tvungna att lämna över till yngre” som ett skäl för vilja att gå i pension före 65.

Många äldre som gärna vill fortsätta att arbeta vittnar därmed om att de ofta möter ointresse från arbetsgivare och chefer, plus för- domar från omgivningen. Pensionsmyndigheten har i samarbete med Pensionsåldersutredningen tagit fram en enkät riktad till ar- betsgivare och fackliga representanter med frågor kopplade till attityder mot äldre arbetskraft. Syftet med enkäten är att under- söka arbetsgivares och fackliga representanters attityder och in- ställning till äldre yrkesverksamma, huruvida arbetsgivarnas atti- tyder skiljer sig åt mellan branscher och sektorer, samt om de skil- jer sig åt beträffande arbetsplatsens könsstruktur, storlek samt geografiska lokalisering. Andra syften med enkäten är att analysera

249

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

vilka orsaker som kan ligga bakom äldres tidiga avgång, samt vilka åtgärder arbetsgivare vidtar för att få de äldre att arbeta kvar längre.

En liknande undersökning genomfördes av Riksförsäkrings- verket för drygt tio år sedan. I detta avsnitt redovisas resultaten från dessa två undersökningar. Genom att jämföra attityderna i dag och för tio år sedan får man en värdefull kunskap om huruvida attityder mot äldre arbetskraft har förändrats under de senaste tio åren. De som utgjorde den äldre arbetskraften för tio år sedan var födda på 1930-talet. Dagens äldre på arbetsmarknaden är födda på 1940-talet. De har bättre hälsa, är mer välutbildade och de är fram- för allt fler än de födda på 1930-talet, vilket påverkar åldersstruk- turen på dagens arbetsplatser. Alla dessa faktorer talar för att ut- vecklingen borde innebära förbättrade attityder mot äldre arbets- kraft. Enkätresultat pekar dock på att inom utbildningsintensiva branscher har attityden mot äldre arbetskraft försämrats på tio år. Förändringar i befolkningsstrukturen som uppmärksammades i tidi- gare avsnitt medför att det är av stor vikt att arbetsgivares attityder till äldre yrkesarbetande är positiva för att de äldre skall förlänga det förvärvsaktiva livet. De människor som kan, vill och orkar ar- beta ska ges förutsättningar att göra det.

En nyligen publicerad undersökning bland 30 000 arbetsgivare i 28 länder visade att var femte arbetsgivare har en strategi för att behålla äldre arbetskraft. Med äldre menas i undersökningen de som är över 50 år. Sverige placerar sig på botten bland de under- sökta länderna. Åtta procent av svenska arbetsgivare har utarbetade strategier för att behålla äldre arbetskraft. Fyra procent av svenska arbetsgivare har en strategi för att stärka kompetensbristen genom att anställa äldre arbetskraft.1

13.1Vad säger forskningen?

Det finns många experiment som mäter diskriminering p.g.a. etnisk bakgrund eller kön. På 1990-talet gjordes sådana experiment i USA också för att mäta åldersdiskriminering. Flera forskare påpekar dock att det är svårare att bevisa åldersdiskriminering än andra former av diskriminering, eftersom det kan finnas sakliga skäl till varför ålder kan påverka anställningar och uppsägningar, som t.ex. skillnader i

1 Older worker recruiting and retention survey, Global results, Manpower 2012.

250

SOU 2012:28

Attityder mot äldre arbetskraft

fysisk kapacitet, kunskaper och produktivitet som beror av ålder.2

Dessutom är det nästan omöjligt att i experiment konstruera ”lika fall” eftersom äldre bl.a. ska väntas ha längre erfarenheter i arbets- livet. I en översikt av forskningsläget konstateras ändå att de ameri- kanska experimenten sammantaget ger den tydligaste bilden av ålders- diskriminering vid rekrytering. Andra studier bl.a. av självrappor- terad diskriminering pekar på diskriminering också vid befordran.

Experiment har senare genomförts i Frankrike. Ett exempel är en studie där forskare skickade ut två fiktiva förfrågningar om chansen att få anställning som (manlig) kypare till vardera 345 hotell och restauranger i Frankrike.3 Den enda skillnaden mellan förfråg- ningarna var den angivna åldern, som i ena fallet var 27 år och i andra 47 år. Man jämför sedan andelen positiva svar för yngre med äldre. Resultaten visade den högsta graden av diskriminering som någonsin uppmätts med denna typ av skriftliga experiment för diskriminering på grund av etnisk bakgrund. Liknande under- sökningar har genomförts i Storbritannien och Spanien med unge- fär samma resultat.

Den första liknande studien i Sverige presenterades 2011. I studien skickades två liknande jobbansökningar från en fiktiv man på 31 år resp. 46 år till 466 utannonserade lediga för restaurantarbetare respektive affärsbiträde.4 Den fiktive yngre arbetssökanden mottog tre gånger fler positiva svar än den äldre fiktive arbetssökanden. Det är högre tal än som tidigare uppmätts för t.ex. etnisk diskri- minering i Sverige. Forskarna konstaterar att det förefaller finnas ett allvarligt diskrimineringsproblem som berör personer redan i fyrtioårsåldern.

13.2Sammanställning av enkätsvaren

13.2.1Genomförande av undersökningen

På uppdrag av Pensionsmyndigheten och Pensionsåldersutred- ningen har TNS SIFO genomfört en undersökning riktad till ett urval av arbetsgivare och fackliga representanter. Syftet med under-

2Neumark D., The age discrimination in employment act and the challange of population aging, Cambridge 2008. Bendick M.Jr., Brown LE., Wall K.J., No foot in the door: an experimental study of employment discrimination against older workers. Washington 1999

3Riach P. A., Rich J., An experimental investigation of age discrimination in the french labour market, Bonn 2006.

4Ahmed A.M., Andersson L., Hammarstedt M., Does age matter for employability? A field experiment on ageism in the Swedish labour market, Linnéuniversitetet, 2011.

251

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

sökningen har varit att ta reda på arbetsgivares och fackliga repre- sentanters inställning till den äldre arbetskraften. Ett annat syfte har varit att identifiera olika åtgärder som arbetsgivare/staten kan bidra med för att anställda ska vilja jobba under flera år. Målgrupp för undersökningen har varit arbetsgivare i form av företagsledare eller personalchef, samt facklig representant för den fackliga orga- nisationen med flest antal medlemmar på arbetsplatsen.

Undersökningen bygger på ett slumpmässigt bruttourval av arbetsgivare från PAR stratifierat på variablerna antal anställda samt avtalsområde (SAF/ LO, ITP, KAP-KL, PA03). I slutet av varje intervju med arbetsgivare har respondenten ombetts lämna kontakt- information till facklig representant på arbetsplatsen.

Av bruttourvalets 6 504 arbetsgivare var 10 procent inte aktuella för målgruppen och 47 procent användes inte på grund av spärrade telefonnummer eller uppnådd intervjukvot. Från det återstående nettourvalet har en svarsfrekvens på 43 procent uppnåtts. Privata arbetsgivare har en lägre svarsfrekvens än offentliga.

Av bruttourvalets 1 037 fackliga representanter var 10 procent inte aktuella för målgruppen och 19 procent användes inte på grund av spärrade telefonnummer eller uppnådd intervjukvot. Från det återstående nettourvalet har en svarsfrekvens på 68 procent upp- nåtts med en relativt jämn fördelning av svar hos olika typer av arbetsgivare.

Arbetsgivarundersökningen som genomfördes 2001 bygger på ett stratifierat urval baserat på antalet anställda vid olika arbets- platser. För att ingå i urvalet krävdes att arbetsstället hade minst 20 anställda. Arbetsställena delades sedan in i små, medelstora och stora arbetsställen, där arbetsställen med 20–49 anställda klassifi- cerades som små arbetsställen, 50–499 anställda klassificerades som medelstora och 500 eller fler anställda klassificerades som stora.

Totalt 750 arbetsgivare svarade på frågor om bland annat arbets- miljö, arbetsvillkor, attityder samt huruvida det förekommer någon extra satsning på de äldre anställda. Eftersom urvalet gjordes efter arbetsställenas storlek är vissa branscher och sektorer under- respektive överrepresenterade jämfört med hur bransch- och sek- torsfördelningen såg ut på riksnivå. RFV gjorde bedömningen att antalet observationer i urvalet var tillräckligt stort för att analyser om förhållandena på bransch- och sektorsnivå kunde genomföras, om än med en viss försiktighet för vissa branscher.

2012 års undersökning är stratifierad både utifrån företagsstor- lek och utifrån sektor, jämfört med undersökningen som genom-

252

SOU 2012:28

Attityder mot äldre arbetskraft

fördes 2001 som enbart var stratifierad efter företagsstorlek. Detta innebär att jämförelse mellan åren vad gäller indelning efter sektor och bransch ska göras med försiktighet.

13.2.2Arbetsgivares attityder till äldre yrkesverksamma

I enkäten genomfördes 2012 ställdes frågan till arbetsgivare om anställda över 60 år borde stanna kvar längre på arbetsmarknaden till följd av den förväntade framtida bristen på arbetskraft. Cirka 45 procent instämde med påståendet, dvs. mer än hälften är av en annan åsikt. Cirka 15 procent anser att de äldre borde gå i pension tidigare för att lämna plats för yngre.

En stor andel arbetsgivare anser dels att äldre har svårare att ta till sig förändringar på arbetsplatsen som t.ex. teknologi och om- organisationer, dels att yngre är bättre utbildade än äldre.

Närmare 50 procent av arbetsgivare på stora företag anser att äldre är sämre utbildade än de yngre. Andelen på medelstora före- tag är cirka 40 procent. Detta skiljer sig med andra ord åt beroende på företagets storlek. Andelen som anser detta har dock minskat avsevärt jämfört med arbetsgivares attityder för tio år sedan. Enligt resultaten i undersökningen som genomfördes 2001 ansåg 75 procent av arbetsgivare vid stora arbetsplatser att yngre är bättre utbildade, jämfört med endast cirka hälften av arbetsgivare vid små och medelstora arbetsplatser.

253

Attityder mot äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga representanter, 2012.

En något lägre andel arbetsgivare vid arbetsplatser med fler än 500 anställda anser att yngre är mer produktiva och att äldre har svårare att ta till sig förändringar på arbetsplatsen. Det tycks således vara förenat med svårigheter att hävda att arbetsgivare vid arbetsplatser inom en viss storleksklass har en entydigt negativ inställning till äldre.

Störst skillnad mellan arbetsgivare inom olika sektorer före- ligger beträffande inställningen till äldres produktivitet och huru- vida äldre borde gå i pension tidigare för att bereda plats för de yngre. Det är framför allt arbetsgivare inom SAF-LO som har svarat positivt på dessa påståenden. Andelen som anser att äldre borde lämna plats för de yngre är lägst inom avtalsområde KAP- KL, vilket kan beror på den utbredda medvetenheten om den förväntade framtida bristen på arbetskraft inom välfärdssektorn. Det är även värt att notera att inställningen till äldres produktivitet och åsikten att de äldre borde lämna över till de yngre förefaller sammanhänga.

254

SOU 2012:28	Attityder mot äldre arbetskraft

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga representanter, 2012

Det är större andel fackliga representanter än arbetsgivare som anser att äldre är mindre anpassliga inför omorganisationer. Var tredje facklig representant inom SAF-LO anser att äldre är mindre produktiva och borde gå i pension tidigare för att lämna plats för yngre. Motsvarande andel bland arbetsgivare är 14 respektive 21 procent.

255

Attityder mot äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga representanter, 2012

Arbetsplatsens könsstruktur förefaller ha betydelse för arbets- givares attityder till äldre yrkesarbetande. Det är framför allt arbetsgivare på mansdominerade arbetsplatser som är negativt inställda till äldre anställda, den könsfördelning som är i majoritet inom just SAF-LO kollektivet. Det är nästan dubbelt så stor andel av arbetsgivare på mansdominerande arbetsplatser som anser att äldre är mindre produktiva och bör överlämna till yngre förmågor. Skillnaden i inställning till äldre anställda mellan mansdominerande och kvinnodominerande arbetsplatser har ökat det senaste decenniet. I enkäten som genomfördes 2001 framgick att i jämförelse med kvinnodominerade arbetsplatser är det endast en något större andel arbetsgivare vid mansdominerade arbetsplatser som anser att äldre är mer produktiva. Att det framför allt är äldre kvinnors utbildningsnivå som har förbättrats på tio år kan vara en bakomliggande förklaring. Den kraftiga ökningen av arbets- kraftsdeltagande bland kvinnor födda på 1940-talet jämfört med födda på 1930-talet sammanhänger med förändrad utbildningsnivå.

256

SOU 2012:28	Attityder mot äldre arbetskraft

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

En stor andel av arbetsgivarna inom samtliga branscher anser att yngre anställda är bättre utbildade. Andelen som anser detta är störst inom offentlig förvaltning, utvinning samt handel och kom- munikation (se diagram 13.1). Det går att urskilja en viss trend- ändring i attityder mot äldre inom vissa branscher. Inom exem- pelvis hotell- och restaurangbranschen anser färre arbetsgivare i dag att yngre är bättre utbildade än äldre jämfört 2001. Dagens äldre arbetskraft skiljer sig i flera avseenden från de som var äldre än 60 år för tio år sedan. Dagens äldre är exempelvis friskare och mer välutbildade än de födda på 1930-talet, dvs. de som svarade på enkät- undersökningen för tio år sedan.

257

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Hälso- och sjukvård

Utbildning

Offentlig förvaltning

Finansiell och fastighetsverksamhet

Hotell- och restaurang

Handel, kommunikation

Byggverksamhet

Utvinning


0		10	20		30	40	50	60
	Yngre är mer produktiva			Yngre är bättre utbildade

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Även inom finansiell verksamhet och fastighetsverksamhet har utvecklingen gått mot att färre anser att yngre är bättre utbildade jämfört med äldre. Värt att notera är dock att skillnaden mellan branscherna vad gäller påståendet att yngre är bättre utbildade kan spegla arbetsgivares olika syn på utbildning. En del tänker enbart på den formella utbildningen medan andra betraktar yrkeserfarenhet som utbildning vilket innebär att det är svårt att dra generella slut- satser om skillnader mellan branscher.

Inom utbildningsbranschen samt inom hälso- och sjukvård har dock utvecklingen gått i motsatt riktning. Man kan urskilja en viss trendökning av andelen arbetsgivare inom utbildningsbranschen som anser att yngre är bättre utbildade jämfört med 2001. Den snabba utvecklingen inom informations- och kommunikationsteknologin kan utgöra en bidragande orsak till utvecklingen.

Arbetsgivares svar angående äldres relativa utbildning samvari- erar inom vissa branscher med arbetsgivares inställning till äldres produktivitet. Det gäller framför allt byggverksamhet och handel- och kommunikation.

258

SOU 2012:28

Attityder mot äldre arbetskraft

13.2.3Tidigt utträde från arbetsmarknaden

Kapitlen 14 och 17 behandlar hur tjänstepensioner utgör ett sätt att lämna arbetsmarknaden tidigt. Vid sidan om ordinarie avtals- bestämmelser inom respektive kollektivavtalsområde förekommer ett flertal speciallösningar som skapar ekonomiskt utrymme för tidig pensionsavgång, t.ex. löneväxling där individer avstår från löne- ökning för att placera det i tjänstepensionen, deltidspensionslös- ningar samt avgångspension eller liknande som möjliggör att gå i pension före 65 års ålder.

Löneväxling, dvs. möjligheten att öka placeringen i tjänste- pensionssparande i stället för löneökning förekommer i större ut- sträckning på de stora företagen, cirka hälften av arbetsgivare på stora företag anger att detta förekommer. Även avgångspensions- lösningar i syftet att möjliggöra tidig pensionsavgång förekommer främst på de större företagen. Så många som hälften av arbetsgivare på stora företag anger att de tillämpar avgångspensionslösningar.

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Avgångspensionslösningar tillämpas framförallt av offentligt anställda (PA03 och KAP-KL). Cirka 46 procent av arbetsgivare inom offentlig förvaltning och cirka 38 procent inom hälso- och sjukvård anger att de erbjuder avgångspensionslösningar.

259

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Löneväxling och extra pensionssparande förekommer i störst utsträckning inom avtalsområdet för privatanställda tjänstemän.

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

I de fall avgångspensionslösningar förekommer på företaget anger majoriteten av arbetsgivare för de offentligt anställda att pensio- nering sker vid 63 års ålder eller tidigare. Inom PA03 anger var fjärde arbetsgivare att avgångspension erbjuds vid 61 års ålder eller tidigare. Bland privatanställda tjänstemän (ITP) och privatanställda arbetare (Avtalspension SAF-LO) erbjuds de flesta avgångs- pensionslösningar vid 62-63 års ålder.

260

SOU 2012:28	Attityder mot äldre arbetskraft

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Avgångspensionslösningar före 61 års ålder är vanligast på mans- dominerande arbetsplatser (se tabell 13.8).

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

261

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

På frågan vilka faktorer som gör att de anställda går i pension före 65 anger mer än hälften av arbetsgivare inom offentlig förvaltning och hälso- och sjukvård hälsa och arbetsförhållanden som anled- ningar som brukar förekomma. Andelen är därmed större än inom branscher som utvinning och byggverksamhet. Arbetsgivare inom offentlig förvaltning, hotell- och restaurang samt inom hälso- och sjukvård anger i störst utsträckning möjligheten att sluta genom avtalspension som skäl till att de äldre lämnar arbetsplatsen för 65.

Var femte inom offentlig förvaltning och inom hotell- och restaurangbranschen anger att det finns en etablerad pensionsnorm inom branschen som, i vissa fall, kan ligga bakom pensionering före 65.

60				Offentlig förvaltning


50				Utvinning
40				Byggverksamhet


30				Handel, kommunikation


20				Hotell- och restaurang
10				Finansiell och
				fastighetsverksamhet
0				Utbildning

Hälso- och sjukvård

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Att avtalspension förekommer som skäl för förtida utträde anges av cirka en tredjedel av arbetsgivare inom PA03 och KAP-KL och cirka var fjärde arbetsgivare inom ITP. Hälsotillstånd anges oftast av arbetsgivare inom offentlig sektor.

262

SOU 2012:28	Attityder mot äldre arbetskraft

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Synen på vilka orsaker som ligger till grund för förtida pensio- nering skiljer sig mellan arbetsgivare och facket inom samtliga sektorer. Synen att hälsotillstånd och arbetsförhållanden ligger till grund för förtida utträde är i mycket större omfattning hos fackliga representanter inom KAP-KL och SAF-LO. Var fjärde facklig rep- resentant inom SAF-LO och PA03 anger detta som orsak till skill- nad från 12 respektive 16 procent bland arbetsgivare inom respek- tive sektor.

263

Attityder mot äldre arbetskraft		SOU 2012:28

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012.

13.2.4Att skapa förutsättningar för fler år i arbete

Ungefär hälften av arbetsgivare inom statlig sektor anger att äldre väntar allt längre med att ta ut pension. Bland arbetsgivare inom kommuner och landsting ligger siffran på 42 procent.

Det är relativt få arbetsgivare som anser att äldre anställda i större utsträckning än övriga åldersgrupper är i behov av riktade åtgärder avseende sådant som arbetsinnehåll och arbetsformer.

264

SOU 2012:28

Attityder mot äldre arbetskraft

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

Ungefär var fjärde arbetsgivare anger att företaget har utarbetat policydokument som reglerar hur arbetsmiljön ska anpassas till äldres villkor. Andelen är något högre bland arbetsgivare inom SAF-LO-området. Samtidigt anger endast ett fåtal arbetsgivare att äldre erbjuds större flexibilitet jämfört med yngre avseende arbetstider, övertid och specialanpassad arbetsmiljö (se tabell 13.12).

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

265

Attityder mot äldre arbetskraft

SOU 2012:28

Möjlighet att gå ner i arbetstid till deltid anges framförallt av arbets- givare inom SAF-LO och KAP-KL. På KAP-KL:s område finns ut- arbetade särskilda delpensionslösningar.

Cirka var tionde arbetsgivare inom avtalsområdet för privat- anställda tjänstemän anger att äldre erbjuds utökade möjligheter till regelbunden företagshälsovård jämfört med yngre. Inom övriga av- talsområden ligger andelen av arbetsgivare som anger detta på mellan två och fem procent.

Samtidigt anger cirka 5 procent inom samtliga sektorer att de erbjuder kompetensutveckling i mindre utsträckning till äldre jäm- fört med till yngre arbetskraft.

I 2012 års enkät ställdes även frågor om effekterna av höjning av LAS-åldern till 67 år samt frågan om högre kostnader för äldre arbetstagare (t.ex. relativa lönenivåer och tjänstepensionspremier) har betydelse för efterfrågan på äldre arbetskraft. Enligt resultatet av undersökningen anger något lägre än var femte arbetsgivare på mansdominerande arbetsplatser att tjänstepensionspremier utgör ett hinder för att anställa och behålla äldre arbetskraft. Flera arbets- givare på mansdominerande företag anser även att äldres löner är för höga i relation till övriga anställda.

Källa: Pensionsmyndighetens enkät till arbetsgivare och fackliga företrädare, 2012

266

SOU 2012:28

Attityder mot äldre arbetskraft

Främst inom SAF-LO anges höjningen av LAS-åldern anges som ett skäl till att företagare är mer försiktiga att anställa äldre. Det är värt att notera att det är inom samma avtalsområde som flest arbetsgivare anser