Färdplan för framtiden

– en utvecklad flygtrafiktjänst

Betänkande av Flygtrafiktjänstutredningen

Stockholm 2012

SOU 2012:27

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23720-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Catharina Elmsäter- Svärd

Regeringen bemyndigade den 10 november 2011 statsrådet Catharina Elmsäter-Svärd att tillkalla en särskild utredare med upp- gift att utreda Luftfartsverkets verksamhetsform, organisation och befogenheter. Direktivet för utredningen (dir. 2011:101) framgår av bilaga 1. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 7 december 2011 generaldirektören Jonas Bjelfvenstam som särskild utredare.

Som experter förordnades den 26 januari 2012 utredaren Pia Bergdahl, kanslirådet Tomas Brolin, den stf. generaldirektören Kristina Geiger, departementssekreteraren Josefin Grennert Johansson, experten Claes-Göran Gustavsson, enhetschefen Johan Holmér, överstelöjtnanten Anders Janson, enhetschefen Elisabeth Sallfeldt, avdelningschefen Magnus Thor, utredaren Anna Ullström, ämnesrådet Anita Wetterlöf Ajaxon, ämnesrådet Kristina Åkesson, samt rådgivaren Anders Österlund.

Som sekreterare anställdes den 12 december 2011 program- ledaren Åsa Vagland och den 10 januari 2012 departementssekre- teraren Olof Andersson. Konsulten Anders Björklund har bistått utredningen. Kanslisekreteraren Anna Ek har svarat för textredi- gering och layout.

Utredningen har antagit namnet Flygtrafiktjänstutredningen och jag överlämnar härmed mitt betänkande Färdplan för framtiden – en utvecklad flygtrafiktjänst (SOU 2012:27).

Stockholm i april 2012

Jonas Bjelfvenstam

/ Åsa Vagland Olof Andersson Anders Björklund

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Summary ..........................................................................			21
1	Inledning ..............................................................		31
1.1	Uppdraget ...........................................................................		31
1.2	Utredningsarbetet...............................................................		32
1.3	Betänkandets disposition ...................................................		34
2	Författningsförslag .................................................		37
1	Förslag till förordning om ändring i
	luftfartsförordningen (2010:770) ......................................		37
2	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2010:184) med instruktion för Luftfartsverket...............		39
3	Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund.............		41
3.1	Luftfarten i Sverige – några nyckeltal................................		41
3.2	Vad är flygtrafiktjänst – definitioner och begrepp ...........		43
	3.2.1	Vad är flygtrafiktjänst? ...........................................	43
	3.2.2 Definitioner och begrepp inom
		flygtrafiktjänsten.....................................................	44
	3.2.3	Indelningen av luftrummet.....................................	46

Innehåll SOU 2012:27

3.3	Flygtrafiktjä nstens utveckling i Sve rige.............................		50
	3.3.1	Bakgrund..................................................................	50
	3.3.2	Flygtrafiklednin skommittén och integr eringen
		av den civila och militära flygtrafikledni ngen........	50
	3.3.3	Luftfartsverksut edningen ......................................	51
	3.3.4	Lufträttsutredni ngen och fö rslaget till ny
		luftfartslag................................................................	52
	3.3.5	Översyn av Luft artsverkets verksamhetsstruktur
		och ö verföringen av myndig hetsuppgift er från
		Luftfartsverket till Luftfartsstyrelsen ....................	53
	3.3.6	Flyg platsutredningen och det nationella
		basutbudet av flygplatser ........................................	54
	3.3.7	Ändrad verksamhetsform för
		flygplatsverksamheten vid L uftfartsverket ............	55
	3.3.8	Ny l uftfartslag .........................................................	57
	3.3.9	Huv udmannaskapet för flyg trafiktjänsten.............	60
	3.3.10	Flygtrafiktjänsten idag ............................................	62
3.4	Konventioner och internationella re gelverk......................		63
	3.4.1	Chicagokonventionen .............................................	63
	3.4.2	Eurocontrolkon entionen ......................................	64
	3.4.3	EU:s transportp olitik och luftfarten......................	65
	3.4.4	Europeiska byrå n för luftfartssäkerhet, EASA......	66

3.5EU-lagstiftn ingen Single European Sky – det

	gemensamm a europeiska luftrumm et................................	67
3.6	Övriga internationella organisation er................................	70
	3.6.1 Internationella c vila luftfartsorganisationen –
	ICA O.......................................................................	70
	3.6.2 International Air Transport Association –
	IAT A........................................................................	71
	3.6.3 Civil Air Navigation Service s Organisation –
	CAN SO ...................................................................	72
4	Så fungerar flygtrafiktj änsten...................................	73

4.1Myndigheter med uppg fter koppla de till

f lygtrafiktjänst.....................................................................		73
4.1.1	Luftfartsverket.........................................................	73
4.1.2	Transportstyrelsen...................................................	73
4.1.3	Trafikverket .............................................................	74

SOU 2012:27		Innehåll
4.1.4	Sjöfartsverket...........................................................	74
4.1.5 Myndigheten för samhällsskydd och
	beredskap.................................................................	75
4.1.6	Försvarsmakten.......................................................	76
4.1.7 Sveriges meteorologiska och hydrologiska
	institut......................................................................	76

4.2Integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär

	luftfart..................................................................................		77
	4.2.1	Bakgrund..................................................................	77
	4.2.2	Försvarsmaktens flygplatser...................................	77
	4.2.3	Flygtrafiktjänstens militära funktion.....................	79
	4.2.4 Luftfartsverkets roll för den militära
		dimensionen av flygtrafiktjänsten..........................	80
	4.2.5	Luftfartsverkets samverkan med
		Försvarsmakten.......................................................	81
	4.2.6	Transportstyrelsens myndighetsansvar .................	82
4.3	Finansiering och avgifter....................................................		83
	4.3.1	Undervägsavgift och terminalavgift.......................	85
	4.3.2 Flygningar undantagna från avgift .........................		87

4.4Certifiering, uppdragsförfarande och utnämning med

	ensamrätt .............................................................................		88
	4.4.1	Certifiering ..............................................................	88
	4.4.2	Utnämning med ensamrätt.....................................	89
4.5	Utbildning av flygledare.....................................................		91
4.6	Myndighetsutövning inom flygtrafiktjänsten...................		92
	4.6.1	Myndighetsutövning inom
		flygtrafikledningstjänsten.......................................	93
	4.6.2 Myndighetsutövning vid utfärdande av lokal
		behörighet................................................................	94
4.7	Flygtrafiktjänstleverantörernas beställare och kunder.....		96
4.8	Tjänstesegment ...................................................................		97
	4.8.1 En route: monopol, ökat regionalt samarbete
		och konsolidering....................................................	98
	4.8.2 Lokal flygtrafiktjänst: begynnande konkurrens,
		nya aktörer och nya konstellationer ......................	99

Innehåll SOU 2012:27

	4.8.3	Teknik och infrastruktur: storskaliga och EU-
		övergripande samarbeten mellan leverantörer i
		samverkan med industrin......................................	100
4.9	Tillgängliga marknader för internationell konkurrens....		100
	4.9.1	Sverige ....................................................................	101
	4.9.2	Danmark ................................................................	102
	4.9.3	Finland ...................................................................	104
	4.9.4	Norge .....................................................................	104
	4.9.5	Spanien ...................................................................	105
	4.9.6	Storbritannien........................................................	106
	4.9.7	Tyskland.................................................................	107
	4.9.8	Schweiz...................................................................	108
	4.9.9	Mellanöstern ..........................................................	108
	4.9.10 USA........................................................................		109
4.10	Marknaden för flygtrafiktjänst i Sverige..........................		109
	4.10.1 Allmänt om den svenska marknaden ...................		109
	4.10.2 Konkurrenspåverkande egenskaper hos den
		svenska marknaden................................................	111

4.11Drivkrafter och trender på den internationella

	marknaden .........................................................................	113
5	Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida
	utveckling............................................................	115
5.1	Säkerhets- och försvarspolitik..........................................	115
5.2	Konkurrenspolitik.............................................................	117
5.3	Transportpolitik ................................................................	119
5.4	Förvaltningspolitik............................................................	122
	5.4.1 Affärsverksformen är inte nödvändig för
	affärsverksamhet i myndighetsform.....................	123
	5.4.2 Styrning och kontroll av verksamhet
	i bolagsform ...........................................................	125
	5.4.3 Särskilt om styrning av bolag under myndighet..	127
	5.4.4 Statlig tjänsteexport...............................................	130
	5.4.5 EU:s bestämmelser om statligt stöd ....................	130

SOU 2012:27

Innehåll

5.5Kriterier som bör vara uppfyllda vid en bolagisering

	av en myndighets verksamhet ..........................................	131
6	Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt
	åtagande.............................................................	135
6.1	Offentligt åtagande...........................................................	135
6.2	Motiv för offentliga åtaganden ........................................	136
6.3	Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom
	internationella överenskommelser...................................	139
	6.3.1 Vad är en konvention? ..........................................	139
	6.3.2 Internationella civila luftfartsorganisationen –
	ICAO.....................................................................	139
	6.3.3 EU-lagstiftningen Single European Sky –
	Det gemensamma europeiska luftrummet...........	140
	6.3.4 Sammanfattning internationella åtaganden .........	142

6.4Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom nationella

	uppgifter ............................................................................		142
	6.4.1 Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig
		verksamhet.............................................................	142
	6.4.2 Flygtrafiktjänsten är en del av ett militärt
		nationellt offentligt åtagande ...............................	143
	6.4.3 Sammanfattning av det nationella offentliga
		åtagandet................................................................	144
7	Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden ....		145
7.1	Luftfartsverkets uppgifter ................................................		145
7.2	Affärsidé och ekonomiska mål.........................................		146
7.3	Organisation och styrning ...............................................		147
7.4	Affärsområden och dotterbolag.......................................		147
	7.4.1	Luftfartsverkets affärsområden............................	147
	7.4.2 LFV Holding och dotterbolagen .........................		148
7.5	Personal .............................................................................		149
7.6	Ekonomi............................................................................		150
	7.6.1	Marknadsandelar ...................................................	152
			9

Innehåll SOU 2012:27

	7.6.2	Luftfartsverkets konkurrenter..............................	153
	7.6.3 Möjligheten att etablera verksamhet i egen regi..		156
8	Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med
	andra leverantörer ................................................		157
8.1	Samarbetsparter och samverkansformer..........................		157
	8.1.1 Samarbeten kring funktionella luftrumsblock.....		157
	8.1.2	Forsknings- och utvecklingssamarbeten..............	161
	8.1.3 Nordiskt samarbete kring flygledarutbildning....		163
	8.1.4 Luftfartsverkets engagemang är stort ..................		164
8.2	Luftfartsverkets konkurrensförmåga...............................		165
	8.2.1 Styrkor, svagheter, möjligheter och hot ..............		165

8.3Luftfartsverkets ekonomiska och finansiella

	förutsättningar...................................................................		166
	8.3.1	Bakgrund................................................................	167
	8.3.2 Luftfartsverket i nuvarande form .........................		168
	8.3.3 Förutsättningar för bolagisering av hela eller
		delar av Luftfartsverket .........................................	170
8.4	Intressekonflikter..............................................................		171
	8.4.1 Konkurrensneutralitet och statlig inblandning ...		171
	8.4.2 Omfattningen av konkurrensutsättningen och
		definitionen av lokal flygtrafiktjänst ....................	173
	8.4.3 Reglering av tillträde till infrastruktur, system,
		metoder m.m..........................................................	178
9	Ledande principer för val av verksamhetsform .........		181
9.1	Principiella scenarier .........................................................		181
	9.1.1	Kvarstå i affärsverksform ......................................	181
	9.1.2	Förvaltningsmyndighet.........................................	181
	9.1.3	Aktiebolag..............................................................	181
9.2	Parametrar för val av rekommenderad åtgärd .................		182
	9.2.1 Statens styrning och kontroll ...............................		182
	9.2.2 En bärande nationell aktör....................................		183
	9.2.3 Vidareutveckling och uppdatering av former för
		civil-militär integration .........................................	185

SOU 2012:27		Innehåll
9.3	Utvärdering av tillgängliga handlingsalternativ ..............	186
	9.3.1 Kvarstå i affärsverksform med bibehållna
	förutsättningar.......................................................	186
	9.3.2 Kvarstå i affärsverksform med förändrade
	förutsättningar.......................................................	187
	9.3.3 Bolagisering av hela Luftfartsverket.....................	188
	9.3.4 Bolagsbildning av konkurrensutsatt
	verksamhet.............................................................	189
9.4	Den separerade konkurrensutsatta verksamheten..........	191
10	Utvecklade former för den civil-militärt integrerade
	flygtrafiktjänsten..................................................	193

10.1Allmänna utgångspunkter för säkerställandet av en

	fungerande flygtrafiktjänst...............................................	193
	10.1.1 Det offentliga åtagandet och det statliga
	åtagandet................................................................	194
	10.1.2 Luftfartsverkets roll och ansvar ...........................	195
10.2	Beredskapsplanering för kris och höjd beredskap ..........	197
	10.2.1 Luftfartsverkets beredskapsplanering..................	197
	10.2.2 Beredskapsplanering med andra
	flygtrafiktjänstleverantörer...................................	198

10.3Försvarsmaktens möjligheter att ställa krav på

	flygtrafiktjänsten...............................................................	202
10.4	Redundans vid bristande leveransförmåga ......................	203
10.5	Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser....	207
10.6	Samverkan, insyn och kompetens....................................	209
11	Konsekvenser av utredningens förslag ....................	211

11.1Konsekvenser på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser av en bolagisering av delar av

	Luftfartsverket ..................................................................	212
11.2	Personalmässiga konsekvenser.........................................	214
11.3	Effekter av förändrat uppdrag till Luftfartsverket..........	218

Innehåll		SOU 2012:27
11.4	Konsekvenser av författningsändringar	...........................220

11.5Konsekvenser av förändringar i befogenheter,

	styrning och kontroll ........................................................	221
11.6	Samhällsekonomiska konsekvenser .................................	221

11.7Effekter för den civil-militärt integrerade

	flygtrafiktjänsten...............................................................	221
11.8	Framtida utvidgning i enlighet med de europeiska
	harmoniseringsmålen och det internationella
	samarbetet, inklusive samarbetet inom SESAR JU.........	223

11.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet/regionala effekter i olika delar

	av landet .............................................................................	223
11.10	Konsekvenser för små företag..........................................	224
11.11	Övrigt.................................................................................	224
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2011:101...................................................	225

2Vertikal integration och separation – samhällsekonomiska aspekter på konkurrensutsättning

	av flygledningstjänsten (Peter Andersson) ..........................	235
3	Flygtrafiktjänst och myndighetsutövning – en rättslig
	översikt (Thomas Bull och Patrik Bremdal).........................	261
4	Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden
	(Anders Oljelund)..................................................................	269

5LFV – Executive Summary, Finansiella analyser och indikativa värderingar (Anders Björklund och

Pär Ekeroth) ...........................................................................

283

Sammanfattning

Mitt uppdrag har enligt direktivet varit att med hänsyn till kon- kurrensöppningen av den europeiska marknaden, de EU-förord- ningar som reglerar flygtrafiktjänsten samt den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten, analysera Luftfartsverkets verksamhets- form, organisation och befogenheter och vid behov föreslå föränd- ringar. Direktiven återges i bilaga 1.

Mina utgångspunkter

Flygtrafiktjänst är en verksamhet som präglas av krav från flera per- spektiv. EU:s regelverk och den civil-militära integrationen är ett par exempel. Det svenska beslutet att öppna marknaden för lokal flygtrafiktjänst innebär en ny dimension för verksamheten och där- med ett ytterligare perspektiv. Att kombinera dessa olika perspek- tivs krav innebär med nödvändighet att avvägningar mellan olika samhällsintressen behöver göras och att målkonflikter behöver han- teras. Det föreligger inga djuplodande analyser av vilka effektivi- tetsvinster som t.ex. kan förväntas genom konkurrensutsättningen, eller vilka samhällsekonomiska värden som den civil-militära inte- grationen representerar. Det finns därför betydande svårigheter att ge försteg åt något perspektiv och att finna en avvägning mellan de olika intressena. Med beaktande av dessa utmaningar har utred- ningen arbetat utifrån följande utgångspunkter som regeringen givit för uppdraget:

•Luftfartsverkets uppdrag att med ensamrätt tillhandahålla flyg- trafiktjänst i det övre luftrummet ligger fast.

•Systemet med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst – både lokal flygtrafiktjänst och flygtrafiktjänst i det övre luftrummet – ligger fast.

Sammanfattning

SOU 2012:27

•Luftfartsverkets verksamhet bör även fortsättningsvis fullt ut finansieras genom avgifter respektive avtal.

Jag har kunnat konstatera att flygtrafiktjänsten påverkas av flera olika politikområden. Jag har därför valt att belysa verksamheten utifrån förvaltnings-, konkurrens- och transportpolitiska samt säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter. Två huvudfrågor har emeller- tid kunnat preciseras:

1.Hur ska Luftfartsverket organiseras för att ha så goda förutsätt- ningar som möjligt att hantera de förändringar på flygtrafik- tjänstområdet som har genomförts och successivt genomförs i Sverige och inom EU?

2.Vilka åtgärder krävs för att systemet med en integrerad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart ska fungera i samtliga beredskapsskeden?

Utöver dessa huvudfrågor har jag dessutom funnit det påkallat att se över formerna och lagstödet för myndighetsutövning inom ramen för flygtrafiktjänsten och angränsande verksamhet samt pröva det offentliga åtagandet. Slutligen har jag valt att se över avgränsningen av vad som anses utgöra lokal flygtrafikledningstjänst.

Flygtrafiktjänsten är ett offentligt åtagande

Vid en prövning av det offentliga åtagandet har jag konstaterat att flygtrafiktjänst en route är ett offentligt åtagande som staten bör säkerställa. Detsamma gäller för flygtrafiktjänst i anslutning till be- tydande flygplatser med internationell och nationell kommersiell linjetrafik. För detta talar Sveriges åtaganden enligt Chicagokonven- tionen och EU-lagstiftningen. Flygtrafiktjänsten är dessutom en samhällsviktig verksamhet och en del av det nationella offentliga åtagandet som det militära försvaret representerar.

SOU 2012:27

Sammanfattning

Luftfartsverkets organisation och verksamhetsform förändras

En av huvudfrågorna i mitt uppdrag är att föreslå åtgärder för att Luftfartsverket ska ha så goda förutsättningar som möjligt att han- tera de förändringar på flygtrafiktjänstområdet som har genom- förts och successivt genomförs i Sverige och inom EU. Nedan redovisar jag mina förslag för Luftfartsverkets framtida organisa- tion.

Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet bör särredovisas

Jag föreslår i ett första steg att Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet organisatoriskt och ekonomiskt separeras helt från den icke konkurrensutsatta verksamheten. Sammanfattningsvis föreslår jag att den icke konkurrensutsatta delen av Luftfartsverket i huvud- sak kommer att bestå av flygtrafiktjänst en route, lokal flyg- trafiktjänst för de militära flygplatserna, infrastruktur, beredskaps- planering, forskning och utveckling samt övriga myndighetsupp- gifter.

Bolagisering av de konkurrensutsatta delarna av Luftfartsverket

I ett andra steg föreslår jag att de konkurrensutsatta delarna av Luftfartsverket bolagiseras under verkets egen förvaltning. Senast den 1 januari 2015 föreslår jag att verksamheten inom det nuvar- ande affärsområdet Terminal samt konkurrensutsatt verksamhet inom övriga affärsområden överförs i bolagsform.

Luftfartsverket bör få möjlighet att bilda bolag utomlands

En viktig förutsättning för att kunna hävda sig på den internatio- nella arenan är att de ekonomiska förutsättningar och det hand- lingsutrymme som Luftfartsverket får motsvarar andra aktörers möjligheter. Det gäller även möjligheterna att etablera dotterbolag i andra länder. Enligt min bedömning medför inte affärsverksformen några begränsningar i detta avseende. Jag föreslår därför att Luft- fartsverket inom ramen för den konkurrensutsatta verksamheten får möjlighet att bilda bolag utomlands.

Sammanfattning

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

Den andra huvudfrågan i mitt uppdrag är att föreslå åtgärder för att systemet med en integrerad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart ska fungera i samtliga beredskapsskeden. Nedan redogör jag för mina förslag.

Flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden

Jag kan konstatera att Luftfartsverket, som statlig myndighet, har ett ansvar för flygtrafiktjänsten under samtliga beredskapsskeden. Samtidigt, med tanke på flygtrafiktjänstens militära funktion och Luftfartsverkets betydelse för att tillgodose de militära behoven, anser jag att detta ansvar behöver förtydligas. Jag föreslår att Luft- fartsverkets instruktion förändras så att det tydligt framgår att verket ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden.

Luftfartsverkets ansvar för beredskapsplanering utvidgas

Statliga myndigheters verksamhet för att minska sårbarheten i sam- hället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap regleras i krisbered- skapsförordningen. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskap respektive inför och vid höjd beredskap. Luftfarts- verket omfattas idag inte av ett sådant utvidgat ansvar. Jag anser dock att Luftfartsverkets verksamhet är av sådan karaktär att det är betydelsefullt att verket vidtar förberedelser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Jag föreslår därför att Luftfartsverkets ansvar enligt förordningen utvidgas. Det innebär att Luftfartsverket bör tas upp i förordning- ens bilaga som myndighet med särskilt ansvar.

Beredskapsplanering – en skyldighet för alla leverantörer av flygtrafiktjänst

Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig funktion där det finns behov av regularitet samt ett kontinuerligt arbete för att förebygga sårbar- heter och hantera olika former av störningar. Konkurrensutsätt-

SOU 2012:27

Sammanfattning

ningen av marknaden för den lokala flygtrafikledningstjänsten med- för ett behov att inkludera samtliga aktörer i beredskapsplaneringen. Jag anser att den som bedriver flygtrafiktjänst bör vara skyldig att samverka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap och föreslår därför att denna skyldighet förs in i luftfartsförordningen.

Leveranssäkerheten vid lokal flygtrafiktjänst tryggas

Jag har gjort bedömningen att flygtrafiktjänsten utgör en verksam- het av sådan samhällsviktig karaktär att en kontinuitet i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande. I en situation där den tidigare leverantören av flygtrafiktjänst vid en flygplats av någon anledning förlorat sin utnämning att med ensamrätt utföra flygtrafiktjänst, bör Luftfartsverket på begäran av flygplatshavaren överta driften av flygtrafiktjänsten under en begränsad period. På detta sätt kan leveranssäkerheten tryggas. Luftfartsverkets övertagande bör kunna ske genom verksamhetsövergång och ska finansieras av flyg- platshavaren så att Luftfartsverkets kostnader och avkastningskrav täcks. För att understryka detta redundansansvar föreslår jag att Luftfartsverkets instruktion förändras så att verket ska tillhandahålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.

Luftfartsverket får i uppgift att driva den lokala flygtrafiktjänsten vid militära flygplatser

Jag har kunnat konstatera att Luftfartsverket även efter en even- tuell bolagisering av den konkurrensutsatta verksamheten, bör be- driva viss lokal flygtrafikledningstjänst. Jag gör bedömningen att en bolagisering kräver åtgärder för att kunna säkerställa att det kvar- varande Luftfartsverket har förmåga att agera på statens uppdrag bl.a. i händelse av samhällskriser eller höjd beredskap. Det gäller förutom att säkerställa bemanningen av Försvarsmaktens insats- organisation även det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redundansansvar. Jag föreslår därför att Luftfartsverkets instruktion förändras så att verket får i uppgift att bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver.

Sammanfattning

SOU 2012:27

Ytterligare frågor av betydelse för flygtrafiktjänsten

Omfattningen av luftrum i anslutning till flygplats begränsas

I mitt uppdrag har jag kunnat konstatera att en allmän öppning av marknaden för flygtrafiktjänst inte har blivit gemenskapspolitik, utan att andra medel för kostnadskontroll har valts på den euro- peiska nivån. Flera medlemsstater har dock öppnat hela eller delar av marknaden för lokal flygtrafiktjänst för konkurrens.

Beslutet och inriktningen att den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst är öppen för konkurrens ligger fast. Jag har dock noterat att konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden kan medföra att olika aktörer bedriver flygtrafiktjänst inom ett och samma terminalområde, dock med ensamrätt inom den tilldelade sektorn. Jag bedömer att risken för höga transaktionskostnader, suboptimeringar och intressekonflikter är påtaglig vid konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten inom samfällda terminalområden. Dessutom anser jag att det ur ett effektivitetsperspektiv bör vara rationellt att integrera flygtrafik- ledningen i samfällda terminalområden med den i det övre luft- rummet, snarare än med motsvarande i kontrollzonen. Mitt förslag är att luftfartsförordningen kompletteras så att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas.

En samlad bedömning behöver göras av behovet av flygledarutbildning

För att det inte ska uppkomma en framtida brist på flygledare är det viktigt att säkerställa att det finns ett tillräckligt stort utbud av flygledarkandidater att tillgå. Som en följd av marknadsöppningen och det faktum att det finns flera aktörer på marknaden har jag funnit att behovet av flygledarutbildning behöver bedömas på natio- nell nivå. Jag föreslår därför att Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för sådana bedömningar. Transportstyrelsen bör genom sin ekonomiska tillsyn av kostnadsunderlaget till den nationella presta- tionsplanen säkerställa att relevanta kostnader läggs in när natio- nella prestationskrav fastställs.

SOU 2012:27

Sammanfattning

Tillträde till infrastruktur m.m. behöver övervakas

Alla leverantörer av lokal flygtrafiktjänst bör erbjudas tillträde till nödvändig infrastruktur i bland annat radarcentraler och radarsta- tioner på lika villkor. Det finns ett behov av att övervaka utveck- lingen när det gäller tillträde till infrastruktur m.m. och vid behov föreslå åtgärder. Jag föreslår att Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå proportionerliga åt- gärder utifrån sitt uppdrag som explicit marknadsövervakare.

Utfärdandet av lokal behörighet för flygledare är myndighetsutövning

Inom mitt uppdrag har jag sett över formerna och lagstödet för myndighetsutövning inom ramen för flygtrafiktjänsten och an- gränsande verksamhet. Jag kan konstatera att utfärdandet av lokal behörighet för flygledare är en befogenhet som bygger på offent- ligrättsliga regler och starka skäl talar för att det är fråga om myn- dighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas. Jag bedömer att det föreligger ett behov av lagstöd för delegering av uppgiften att utfärda lokal behörighet för flygledare. Mitt förslag är att Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en sådan reglering bör se ut.

Viktiga bedömningar och förslag i punktform

•Flygtrafiktjänsten är ett offentligt åtagande.

•Luftfartsverkets konkurrensutsatta delar särredovisas och bolagi- seras under verkets egen förvaltning senast den 1 januari 2015.

•Luftfartsverket får möjlighet att bilda bolag utomlands.

•Luftfartsverkets instruktion förändras så att Luftfartsverket ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden

•Luftfartsverkets ansvar enligt krisberedskapsförordningen ut- vidgas.

Sammanfattning

SOU 2012:27

•En skyldighet för samtliga leverantörer av flygtrafiktjänst att sam- verka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap förs in i luftfartsförordningen.

•Luftfartsverkets instruktion förändras så att verket ska tillhanda- hålla flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.

•Luftfartsverkets instruktion förändras så att verket ska bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver.

•Luftfartsförordningen kompletteras så att omfattningen av luft- rummet i anslutning till en flygplats tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas.

•Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för bedömningar av behovet av kapacitet för flygledarutbildningen och säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav fast- ställs.

•Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka tillträdet till infra- struktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå åtgärder.

•Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en reglering för att delegera uppgiften att utfärda lokal behörighet för flyg- ledare bör se ut.

Summary

In accordance with the terms of reference for my enquiry, my mis- sion has been to analyse the organisational status, structure and powers of the Air Navigation Services of Sweden (LFV) and where necessary to propose changes based on the liberalisation of the European market, on the EU regulations that regulate air naviga- tion services and on the consequences for the integrated civil- military air navigation services. These terms of reference are given in Appendix 1.

My starting-points

Air navigation services are subject to demands from several differ- ent perspectives. The regulatory framework of the EU and civil- military integration are two of these perspectives. The Swedish decision to liberalise the market for local air traffic services adds a new dimension to operations and hence constitutes an additional perspective. Combining these different demands requires various public interests to be weighed against each other and potential trade-offs to be managed. No in-depth analyses of the potential efficiency gains of liberalisation or of the socioeconomic values of civil-military integration have been performed. It is hence very difficult to give precedence to any particular perspective and to find a balance between the different interests. Considering these challenges, the inquiry has worked on the basis the following starting points that the Swedish Government has given the mission:

•LFV shall continue to provide air navigation services in the upper controlled area on an exclusive basis.

•The system of integrated civil-military air navigation services – both local services and those in the upper controlled airspace – shall remain in place.

Summary

SOU 2012:27

•LFV’s operations should continue to be fully financed by charges and agreements respectively.

I have been able to ascertain that air navigation services are affected by several different policy areas. I have therefore chosen to high- light LFV’s operations from a public administration, competition and transport policy perspective and from a security and defence policy perspective. It has been possible however to define two main questions more precisely:

1.How shall LFV be organised in order to give the organisation the best possible prerequisites to deal with the implemented and ongoing changes in the field of air navigation services in Sweden and the EU?

2.What measures are required to ensure that the system of inte- grated air navigation services for civil and military aviation functions in all stages of preparedness?

In addition to these main questions, I have also found it necessary to review the forms of and legal support for the exercising of public authority within the framework of air navigation services and adjacent operations and to examine the public undertaking. In conclusion, I have chosen to review the definition of what is con- sidered to constitute ‘local air traffic management services’.

Air navigation services are a public undertaking

Upon examination of the public undertaking, I have ascertained that en route air navigation services are a public undertaking that should be safeguarded by the Swedish state. The same is true for air navigation services adjacent to major airports with scheduled inter- national and domestic commercial traffic. This is in line with Sweden’s undertakings under the Chicago Convention on Interna- tional Civil Aviation and under EU legislation. Air navigation services are also of considerable importance to society and a part of the national public undertaking with regard to Sweden’s military defence.

SOU 2012:27

Summary

An LFV in change

One of the key aspects of my mission has been to propose measures to ensure that LFV has the best possible prerequisites for dealing with changes in the field of air navigation services that have already been and are continuing to be implemented in Sweden and the EU. I outline my proposals for LFV’s future organisation below.

LFV’s deregulated operations should be reported separately

As a first step, I propose that LFV’s deregulated operations be completely separated both organisationally and financially from its closed operations. In summary, I propose that the non-competitive side of LFV consist mainly of en route air navigation services and local air navigation services for military airfields, infrastructure, contingency planning, research and development and other public administration tasks.

Corporatisation of LFV’s deregulated operations

As a second step, I propose that LFV’s deregulated operations be corporatised but remain under the governance of the agency. I pro- pose that operations within the Terminal business area and any other deregulated operations in other business areas be corpo- ratised no later than 1 January 2015.

LFV should be allowed to establish companies abroad

An important precondition that must be satisfied before LFV can compete in the international arena is that it has the same financial prerequisites and room for manoeuvre as other market players. This includes the possibility of establishing subsidiaries in other countries. In my view, having the status of a public service com- pany does not imply any limitations in this respect. I therefore propose that LFV be allowed to establish companies abroad within the context of its deregulated operations.

Summary

SOU 2012:27

Enhanced forms of integrated civil-military air navigation services

My other main task has been to propose measures that would ensure the efficient functioning of the system of integrated air navigation services for civil and military aviation in all stages of preparedness. I outline my proposals for this below.

Air navigation services in all stages of preparedness

I can ascertain that LFV, as a central government agency, has a responsibility for air navigation services during all stages of prepar- edness. Considering the military function of air navigation services and the importance of LFV in satisfying the military needs, however, I feel that this responsibility needs to be further clarified. I propose that LFV’s instructions be amended to the effect that the agency is required to provide air navigation services in all stages of preparedness.

LFV to have greater responsibility for contingency planning

The operations of central government agencies to reduce vul- nerability in society and to develop a sound capacity for fulfilling their tasks during emergency peacetime situations and states of heightened alert are regulated in the Ordinance on Emergency Preparedness and Heightened State of Alert. Certain agencies have extended responsibilities for emergency preparedness and prior to and during states of heightened alert. LFV does not currently have such extended responsibilities. I am of the opinion, however, that LFV’s operations are of such a nature that it is vital for the agency to make preparations so that it can handle both peacetime threats and risks and a state of heightened alert. I therefore propose that LFV’s responsibilities be in accordance with the abovementioned ordinance. This will involve LFV being included in the annexe to the ordinance as a government agency with extended response- bilities.

SOU 2012:27

Summary

Contingency planning – an obligation for all air navigation service providers

Air navigation services fulfil a function that is critical to society, where there is a need for regularity and where continuous effort is required to minimise vulnerability and deal with different kinds of disturbances. The liberalisation of the market for local air traffic management services has therefore created a need for including all actors in contingency planning. It is my opinion that an air navi- gation service provider should be obliged to cooperate with LFV on planning and preparations for emergencies and heightened alert and I therefore propose that this obligation be incorporated into the Swedish Aviation Ordinance.

Security of supply safeguarded for local air navigation services

It is my assessment that air navigation services are so critical to society that they should be covered by a state undertaking. In a situation where the previous provider of air navigation services at an airport for some reason or other is no longer designated to provide such services on an exclusive basis, LFV should, at the request of the airport owner, take over air navigation service oper- ations for a limited period. This will safeguard security of supply. The take-over of operations should be possible via a transfer of business and shall be financed by the airport owner so that LFV’s costs and required return on investment are covered. To underline this redundancy responsibility, I propose that LFV’s instructions be amended so that the agency is required to provide air navigation services for civil and military aviation.

LFV to be given the task of operating local air navigation services at military airfields

I have been able to ascertain that LFV should continue to operate certain local air navigation services even after corporatisation of its deregulated operations. I have made the assessment that corporat- isation requires measures to ensure that what’s left of LFV retains the capacity to perform government assignments, e.g. in the event of emergency peacetime situations or state of heightened alert. It is also a question of safeguarding adequate staffing of the Swedish

Summary

SOU 2012:27

Armed Forces operational defence force, the arrangements for the Danish-Swedish cooperation on NUAC (Nordic Unified Airspace Traffic Control) and of ensuring it is possible to fulfil a redun- dancy responsibility. I therefore propose that LFV’s instructions be amended so that the agency is given the task to operate air traffic services at, and for airspace adjacent to, airfields run by the Swedish Armed Forces.

Additional issues of importance to air navigation services

The range of airspace adjacent to airport is limited in extent

As part of my assignment, I have been able to ascertain that a general liberalisation of the air navigation services market has not become Community policy. Other cost control instruments have been chosen on the EU level. Several Member States have, how- ever, deregulated the whole or parts of the local air navigation services market.

The decision and aim to deregulate the Swedish market for local air navigation services remain unchanged. I have noted however that deregulation of air navigation services in joint terminal areas may lead to different actors operating air navigation services within the same terminal area, although on an exclusive basis within the allocated sector. I consider that the risk of high transaction costs, suboptimisations and conflicts of interest in some cases are considerable when joint terminal areas are deregulated. I further- more consider that it should be rational from an efficiency perspec- tive to integrate air-traffic management in joint terminal areas with air-traffic management in the upper airspace, rather than with management in the control zone. My proposal is to supplement the Swedish Aviation Ordinance so that the range of the airspace adjacent to an airport is limited in extent so that other airports are not affected.

An overall assessment of the need for air-traffic controller education is required

In order to avoid a future lack of air-traffic controllers, it is im- portant to ensure that there is a sufficiently large number of pro- spective controllers to recruit from. As a consequence of the liber-

SOU 2012:27

Summary

alisation and the fact that there are several actors on the market, I have found that an assessment of the need for air-traffic control education is required on the national level. I therefore propose that the Swedish Transport Agency be given the task to perform such an assessment. Through its financial supervision of the cost-base for the national performance plan, the Swedish Transport Agency should ensure that the relevant costs are submitted once national performance requirements have been established.

Access to infrastructure needs to be monitored

All providers of local air navigation services should be offered access to the necessary infrastructure in e.g. radar information centres on equal terms. There is a need to monitor development as regards access to infrastructure, etc., and propose measures where necessary. I propose that the Swedish Transport Agency be in- structed to monitor development as regards access to infrastruc- ture, systems, methods, etc., and where necessary propose propor- tionate measures based on its assignment as the explicit supervisory authority.

The issuing of local air-traffic controller licenses is the exercising of public authority.

As part of my assignment, I have reviewed the forms and legal support for the exercising of public authority within the frame- work of air navigation services and adjacent operations. I can ascertain that the issuing of local licenses is a competence that is based on public law regulations and there are strong reasons for treating it as the exercising of public authority. I consider that there is a need for legal support for delegating the task of issuing local controller licenses. My proposal is that the Swedish Transport Agency be given the task of reporting on how such a regulation should be formulated.

Summary

SOU 2012:27

Key conclusions and proposals as bullet points:

•Air navigation services are a public undertaking.

•LFV’s deregulated operations to be reported separately and corporatised no later than 1 January 2015. They should, however, remain under the governance of the agency.

•LFV to be allowed to establish companies abroad.

•LFV’s instructions to be amended to the effect that LFV is required to provide air navigation services in all stages of prepar- edness.

•LFV to be included in the Ordinance on Emergency Pre- paredness and Heightened State of Alert as an agency with extended responsibilities.

•An obligation for all air navigation service providers to cooper- ate with LFV on planning and preparations for emergencies and heightened states of alert to be incorporated into the Swedish Aviation Ordinance.

•LFV’s instructions to be amended to the effect that the agency is required to provide air navigation services for civil and military aviation.

•LFV’s instructions to be amended so that the agency is given the task to operate air traffic services at, and for airspace adjacent to, airfields run by the Swedish Armed Forces

•The Swedish Aviation Ordinance to be supplemented so that the range of the airspace adjacent to an airport is limited in extent to ensure that other airports are not affected.

•The Swedish Transport Agency should be given the task of being responsible for assessments of the need for air-traffic controller education capacity and of ensuring that the relevant costs are submitted once national performance requirements have been established.

•The Swedish Transport Agency should be instructed to monitor access to infrastructure, systems, methods, etc., and propose measures where necessary.

SOU 2012:27

Summary

•The Swedish Transport Agency to be tasked to report on how a regulation on the delegation of the task of issuing local con- troller licenses should be formulated.

1 Inledning

1.1Uppdraget

Mitt huvuduppdrag har enligt direktivet1 varit att med hänsyn till konkurrensöppningen av den europeiska marknaden, de EU-för- ordningar som reglerar flygtrafiktjänsten samt den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten, analysera Luftfartsverkets verksam- hetsform, organisation och befogenheter och vid behov föreslå för- ändringar. Direktiven återges i bilaga 1.

Regeringen har bl.a. givit följande utgångspunkter för uppdraget:

•Luftfartsverkets uppdrag att med ensamrätt tillhandahålla flyg- trafiktjänst i det övre luftrummet ligger fast.

•Systemet med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst – både lokal flygtrafiktjänst och flygtrafiktjänst i det övre luftrummet – ligger fast.

•Luftfartsverkets verksamhet bör även fortsättningsvis fullt ut finansieras genom avgifter respektive avtal.

Jag har kunnat konstatera att flygtrafiktjänsten tangerar flera olika politikområden. Det har således varit nödvändigt att belysa verk- samheten utifrån förvaltningspolitiska, konkurrenspolitiska, trans- portpolitiska samt säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter. Två huvudfrågor har emellertid kunnat preciseras:

1 Kommittédirektiv Utredning av verksamhetsform och förutsättningarna för flygtrafiktjänst i Luftfartsverket (dir. 2011:101), se bilaga 1.

Inledning

SOU 2012:27

2.Vilka åtgärder krävs för att systemet med en integrerad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart ska fungera i samtliga beredskapsskeden?

Utöver dessa huvudfrågor har jag dessutom funnit det påkallat att se över formerna och lagstödet för myndighetsutövning inom ramen för flygtrafiktjänsten och angränsande verksamhet. Slutligen har jag valt att se över avgränsningen av vad som anses utgöra lokal flygtrafikledningstjänst.

1.2Utredningsarbetet

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Den tid som stått till mitt förfogande har emellertid begränsat möjligheterna att bygga analyser och förslag på material som utredningen på egen hand samlat in.

Expertgruppen

Jag och sekretariatet har genomfört tre sammanträden med expert- gruppen. Expertgruppen har samlat kompetens från Regerings- kansliet, Riksgälden, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket, Försvarsmakten, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen och Luftfartsverket.

Genomförda möten

För att skapa mig en närmare bild av hur flygtrafiktjänsten bedrivs, vilka särskilda förutsättningar som präglar den och vilka synpunkter som finns på den, har jag som en del av utredningsarbetet träffat ett antal olika aktörer.

Jag har vid ett flertal tillfällen träffat och samverkat med Trans- portstyrelsen, Luftfartsverket och Försvarsmakten. Jag har även träffat flygtrafiktjänstleverantörerna Naviair, Avinor, ACR och NATS.

Jag har också bl.a. inom ramen för arbetet i expertgruppen sam- verkat med Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Riksgälds- kontoret och Konkurrensverket.

SOU 2012:27

Inledning

Jag har under arbetets gång informerat och gett de berörda arbetstagarorganisationerna inom Fackförbundet ST och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) möjlighet att framföra synpunkter.

I syfte att få en bättre uppfattning om den övergripande utveck- lingen på europeisk nivå, har jag träffat EU-kommissionen (DG MOVE), Eurocontrol, SESAR JU och Europeiska försvarsbyrån (EDA).

Jag har vidare genomfört möten med aktörer som representerar de större beställarna respektive brukarna av flygtrafiktjänster, främst Swedavia, intresseorganisationerna Svenskt Flyg och Svenska regio- nala flygplatsförbundet, samt flygbolaget SAS.

Genomförda utredningar

Ekonomisk-teoretiska grunder

Peter Andersson, lektor vid Linköpings universitet, har på mitt uppdrag gjort en analys av marknaden för flygtrafiktjänster på ekonomisk-teoretisk grund.

Analysen återfinns i bilaga 2 och innehåller bl.a. en precisering av marknaden och dess delmarknader, en redogörelse för de eko- nomisk-teoretiska grunderna för en marknadsanalys av flygledning, samt en kartläggning av förutsättningar för en vertikal separation av marknaden och en analys av förutsättningarna för konkurrens- utsättning.

Myndighetsutövning

Thomas Bull, professor vid Uppsala universitet, och jur.dr. Patrik Bremdal har på mitt uppdrag med utgångspunkt i regeringsformens krav på lagform vid delegering till enskild av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning, gjort en rättslig analys.

Analysen återfinns i bilaga 3 och inbegriper en analys av huru- vida utförandet av flygtrafiktjänst respektive utfärdandet av lokal behörighet i rättslig bemärkelse kan anses inbegripa moment av myn- dighetsutövning.

Inledning

SOU 2012:27

Försvars- och säkerhetspolitiska utgångspunkter

Förre ambassadören Anders Oljelund har på mitt uppdrag gjort en säkerhets- och försvarspolitisk analys av flygtrafiktjänstens betydelse som verksamhet betraktat. Syftet har varit att närmare analysera implikationerna av att flygtrafiktjänsten är civil-militärt integrerad, redovisa konsekvenserna av att delar av marknaden för flygtrafik- tjänsten idag är konkurrensutsatt, samt att ge förslag på vilka åt- gärder som eventuellt bör vidtas för att säkerställa flygtrafiktjänstens militära funktion. Analysen återfinns i bilaga 4.

Finansiell analys av Luftfartsverket

Jag har gett konsultföretaget PwC i uppdrag att undersöka om Luftfartsverket i nuvarande form och med nu gällande marknads- förutsättningar, har affärsmässiga förutsättningar att i sin helhet eller i delar ombildas till fristående statligt ägt bolag. Syftet har varit att erhålla ett finansiellt underlag för bedömning av huruvida Luftfartsverkets verksamhetsform kan eller bör förändras. Analysen återfinns i bilaga 5.

Genomförda seminarier

Den 6 februari 2012 genomfördes ett informationsmöte med sär- skilt inbjudna deltagare från myndigheter, organisationer och före- tag med intressen i flygtrafiktjänsten. I anslutning till informations- mötet genomfördes även ett seminarium om flygtrafiktjänsten i Trafikanalys regi.

1.3Betänkandets disposition

I de inledande kapitlen 3 och 4 beskriver jag flygtrafiktjänstens his- toriska utveckling på nationell och europeisk nivå, liksom hur flyg- trafiktjänsten är organiserad, bedrivs och utvecklas idag.

I kapitel 5 redogör jag för de övergripande utgångspunkterna för flygtrafiktjänstens framtida utveckling. Jag har också funnit det nödvändigt att i kapitel 6 närmare identifiera vilka motiv som finns för att se flygtrafiktjänsten som ett offentligt åtagande.

SOU 2012:27

Inledning

I kapitel 7 redogör jag för Luftfartsverkets verksamhet, ansvars- områden och organisation, vilket ligger till grund för den analys av verkets framtida utveckling på en delvis konkurrensutsatt marknad som följer i kapitel 8. Jag ger i kapitel 9 min syn på vilka principer som jag anser bör vara vägledande vid valet av Luftfartsverkets fram- tida verksamhetsform samt mina förslag i detta avseende. Av kapi- tel 10 framgår mina förslag till hur formerna för den civil-militära integrationen av flygtrafiktjänsten bör utvecklas.

Mina förslag redovisas löpande i texten. En del förslag är av sådan karaktär att jag i kapitel 2 också redovisar vissa författningsförslag. Betänkandet avslutas i kapitel 11 med de bedömda konsekvenserna av förslagen.

2 Författningsförslag

1Förslag till

förordning om ändring i luftfartsförordningen (2010:770)

Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartsförordningen (2010:770) dels att 6 kap. 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen 6 kap. ska införas en ny paragraf, 15 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

10 §

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om uppgifter, om- fattning och utformning när det gäller flygledningstjänst, informa- tionstjänst för luftfarten, flygvädertjänst, kommunikations-, naviga- tions- och övervakningstjänster samt flygräddningstjänst och de flygsäkerhetsföreskrifter för verksamheten som behövs. Föreskrift- erna ska i förekommande fall meddelas efter samråd med Försvars- makten samt, när det gäller flygvädertjänsten, efter samråd med Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, och när det gäller flygräddningstjänst efter samråd med Sjöfartsverket.

Verksamhet som avser flygtrafiktjänst ska vara godkänd av Trans- portstyrelsen för att få bedrivas. Om sådan verksamhet inte upp- fyller flygsäkerhetskraven får Transportstyrelsen återkalla godkän- nandet eller begränsa det.

Transportstyrelsen får meddela föreskrifter om de kompetens- krav som ska gälla för anställda inom flygtrafiktjänsten och för tek- nisk personal som installerar eller underhåller utrustning för flyg- trafiktjänsten.

Författningsförslag

SOU 2012:27

Frågor som gäller flygtrafik- ledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats enligt 6 kap. 13 § tredje stycket luftfarts- lagen (2010:500) prövas av Trans- portstyrelsen.

Omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats enligt 6 kap. 13 § tredje stycket luftfarts- lagen (2010:500) ska bestämmas så att andra flygplatser inte på- verkas. Frågor som gäller flyg- trafikledningstjänst i detta luftrum prövas av Transportstyrelsen.

15 a §

Den som bedriver flygtrafik- tjänst är skyldig att samverka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd be- redskap.

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2013.

SOU 2012:27

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 §
Luftfartsverkets huvuduppgift	Luftfartsverket ska tillhanda-
är att tillhandahålla en säker,	hålla en säker, effektiv och miljö-
effektiv och miljöanpassad flyg-	anpassad flygtrafiktjänst för civil
trafiktjänst för civil och militär	och militär luftfart i alla bered-
luftfart.	skapsskeden.

Luftfartsverket får överlämna till någon annan att på verkets vägnar ombesörja verksamhet som avses i första stycket. Verksam- het som rör militära förhållanden får överlämnas endast i samråd med Försvarsmakten.

Luftfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen upp-

nås. Förordning (2010:778).
	2 §
Luftfartsverket ska	Luftfartsverket ska
1. inom och utom landet till-	1. inom och utom landet till-
handahålla flygtrafiktjänster samt	handahålla flygtrafiktjänster samt
service- och konsulttjänster som	service- och konsulttjänster som
är knutna till verksamheten, och	är knutna till verksamheten,
2. nationellt och internatio-	2. nationellt och internatio-
nellt främja forskning, utveck-	nellt främja forskning, utveck-
ling och införande av ny teknik	ling och införande av ny teknik
av betydelse för verksamheten.	av betydelse för verksamheten,
	samt
	3. bedriva flygtrafiklednings-
	tjänst på och för luftrum i anslut-
	ning till de flygplatser som För-
Luftfartsverket får	svarsmakten driver.
Luftfartsverket får

1.bedriva utbildning av flygledare,

2.direkt eller genom till verket knutna bolag bedriva tjänste- export inom sitt verksamhetsområde.

Författningsförslag

SOU 2012:27

Denna förordning träder ikraft den 1 januari 2013.

3F lygtrafiktjänstens utveckling – e n bak grund

3.1Luftfarten i Sverige – några ny ckeltal

Under 2009 bedrevs det linje- oc h chartertrafik på 41 fl ygplatser i Sverige. Av dessa var 1 3 statligt äg da.1 Elva av de statligt ägda flyg- platserna drevs av Luftfartsverket/Swedavia2, två var militä ra flottilj- flygplatser, där den civila flygtrafi ken administrerades av Luftfarts- verket/Swedavia. Av de övriga 28 flygplatser na var 24 k ommunala och fyra var privata.3

Efter e n kraftig minskning av antalet passagerare u nder 2009 vände flyg trafiken i Sverige åter uppåt under 2010. Sam mantaget uppgick antalet passagerare på de 41 svenska trafikflygpla tserna till drygt 26,9 miljoner un der 2010. A v dessa var 6,2 miljon er inrikes- passagerare och 20,8 m iljoner utrikes. Jämför t med 2009 ökade det totala antalet passager are med n ärmare sex procent, vilket mot- svarar cirka 1,5 miljoner passagerare.4 Det totala antalet landningar uppgick 20 10 till närmare 369 9 00, vilket är en minskning med cirka 0,7 pr ocent jämf ört med 2009.5 Enligt preliminära siffror från Transportstyrelsen h ar såväl antalet landningar so m antalet passagerare ökat under 2011. Antalet landningar under år et uppgick till cirka 385 000. Utv ecklingen a vseende det totala antalet land- ningar på svenska flygplatser (som redovisar statistik t ill Trans- portstyrelsen) under de senaste se x åren framg år av tabell en nedan.

1Skellefteå flyg plats övergick i kommunal regi den 1 april 2010 och Karlstad fly gplats den 31 december samma år.

2Verksamheten överfördes till Swedavia AB den 1 april 2010.

3Trafikanalys rapport Luftfart 2 010, Statistik 20 11:06, s. 7.

4Ibid, s. 7.

5Ibid, s. 12.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

Antal landningar på svenska flygplatser

395 000

390 000

385 000

380 000

375 000

370 000

365 000

360 000

355 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Flygtrafiken är i viss utsträckning konjunkturkänslig, vilket avspeg- lade sig i siffrorna för 2009 och 2010. Under 2011 har emellertid en återhämtning skett. Mycket pekar också på att flygtrafiken över tiden kommer att fortsätta att öka. Det är också utgångspunkten för den pågående effektiviseringen av luftfarten i Europa genom Single Sky.6

Enligt Transportstyrelsens preliminära siffror genomfördes nästan tre fjärdedelar av det totala antalet landningar vid endast tio av landets flygplatser. Arlanda är Sveriges ojämförligen största flyg- plats med cirka 106 000 landningar under 2011 enligt de prelimi- nära siffrorna.

Antalet flygplansrörelser i kontrollerat luftrum uppgick under 2010 till knappt 655 000. Det är cirka 27 000 färre än 2006, men cirka 11 000 fler än 2009.7

Överflygningar är den trafik som sker i det svenska luftrummet utan att flygplanen startar eller landar på svensk flygplats. Under 2010 uppgick de till drygt 275 500, vilket var cirka 4 900 fler än året innan. Det motsvarade en ökning med 12,8 procent.8 Överflyg- ningar utgör cirka 42 procent av flygplansrörelserna i kontrollerat luftrum.

6Se 3.5 EU-lagstiftningen Single European Sky – det gemensamma europeiska luftrummet.

7Trafikanalys rapport Luftfart 2010, Statistik 2011:06, s. 43.

8Ibid, s. 16.

SOU 2012:27 Flygtrafiktjänste ns utveckling – en bakgrund

Antal flygpla nsrörelser i kontrollerat luftrum 2006–2010

	2006	2007	2008	20 09	2010
Hela landet	681 533	701 975	7 26 195	643 8 86	654 885
Varav	275 212	295 810	3 10 361	270 6 69	275 543
överflygningar
Starter/landnin gar	570 180	565 532	5 72 804	520 2 17	523 848
Max antal	2 502	2 489	2 642	2 2 25	2 419
luftrumsrörelser
per dygn
Min antal	452	486	513	4 92	2
luftrumsrörelser
per dygn
Antal	1 868	1 924	1 985	1 7 65	1 794
luftrumsrörelser i
medeltal per dygn

3.2Vad är flygtrafiktjänst – definitioner och begrepp

3.2.1Vad är flygtrafiktjänst?

För att säkerställa att luftfarten k n bedrivas med säkerhet, regula- ritet och effektivitet fi nns det en f ygtrafiktjän st.

Inom ramen för flygtrafiktjänsten bedrivs bl.a. flygtrafikledning. Flygtrafikl edning sker globalt enligt de prin ciper som etablerats genom IC AO (International Civil Aviation Organisati on). Flyg- trafikledni ngen ska fr ämja en väl ordnad trafik. Detta gö rs genom att trafikledningen op timerar trafikflödena o ch därmed minimerar eventuella förseningar.

Flygtrafikledningens två primä a uppgifter är att förhi ndra kolli- sioner mellan flygplan inbördes samt mellan flygplan och fordon på flygplatser nas manöve rområden, dvs. rull- oc h taxibanor (vägar för markkörni ng). Detta sker genom flygkontrolltjänst och denna uppgift har högsta prio ritet inom flygtrafikledningen.

Andra u ppgifter är att lämna råd och informationer av betydelse för flygplanets säkra framförand e, vilket sk er genom flygrådgiv- nings- eller flyginfor mationstjän t som grund för pilo tens eget beslut. Inom ramen för flygtrafiktjänsten bedrivs även alarmerings- tjänst, vilke t innebär att flygräddni ngscentral k ontaktas om det skulle bedömas v ara nödvändigt.

För närvarande finns det två certifierade leverantörer av flyg- trafikledni ngstjänst och flygkontrolltjänst i Sverige. Del s det stat-

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

liga affärsverket Luftfartsverket, dels det privatägda företaget Aviation Capacity Resources AB (ACR). Luftfartsverket är idag utnämnd leverantör med ensamrätt för luftrum i anslutning till 36 civila och militära flygplatser medan ACR är utnämnd leverantör med ensamrätt vid fyra civila flygplatser.

Vid sidan av dessa aktörer driver ett antal kommuner, kommu- nala företag och privata aktörer flyginformationstjänst vid flyg- platser där det inte finns kontrollerat luftrum9. Dessa är totalt 16 till antalet och är med enstaka undantag även driftorganisation för flygplatsen.

Någon leverantör med ett certifikat utfärdat i annat EU-land är för närvarande inte utnämnd att bedriva flygtrafikledning med ensamrätt i Sverige.

3.2.2Definitioner och begrepp inom flygtrafiktjänsten

I proposition Luftfartens lagar redovisar regeringen följande förkla- ringsmodell över flygtrafiktjänstens område.10

Flygtrafiktjänsten (ANS) består av fem olika delar;

•flygledningstjänst (ATM),

•informationstjänst för luftfarten, ofta kallad flygbriefingtjänst (AIS),

•flygvädertjänst (MET),

•flygräddningstjänst (SAR) och

•kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster (CNS).

Flygledningstjänst (ATM) är en sammanfattande benämning på flygtrafikledning (ATS), flödesplanering (ATFM) och luftrums- planering (ASM).

Flygtrafikledningen (ATS) är i sin tur ett sammanfattande be- grepp som inrymmer flygkontrolltjänst (ATC), flygrådgivnings- tjänst, flyginformationstjänst och alarmeringstjänst. Syftet med flygtrafikledning är att dels förebygga kollisioner mellan luftfartyg i luften och på manöverområde samt mellan luftfartyg och hinder på sådant område, dels åstadkomma ett snabbt, effektivt och eko- nomiskt trafikflöde under ett optimalt utnyttjande av luftrummet.

9Se 3.2.3 Indelningen av luftrummet.

10Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 212.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Flygkontrolltjänst (ATC) är slutligen en sammanfattande benämning på områdeskontrolltjänst, inflygningskontrolltjänst11 och flygplatskontrolltjänst12. Denna definition av flygledningstjänst är något vidare än den definition som återfinns exempelvis i för- ordning (EG) nr 549/2004 (se fig. nedan). Av förordningen fram- går följande definitioner av flygtrafiktjänsten och dess olika under- kategorier.13

Begrepp	Definition
Flygtrafiktjänster	Flygtrafiklednings-, kommunikations-, navigations- och
	övervakningstjänster, flygvädertjänst och flygbriefingtjänster.
Flygledningstjänst	Den samling luftburna och markbaserade funktioner
	(flygtrafikledningstjänst, luftrumsplanering, och flödesplanering)
	som krävs för att säkerställa säkra och effektiva rörelser för
	luftfartyg under alla faser av flygningen.
Flygtrafikledningstjänst	Olika flyginformations-, alarmerings-, flygrådgivnings- och
	flygkontrolltjänster (områdeskontrolltjänst, inflygningskontrolltjänst
	och flygplatskontrolltjänst).
Flygkontrolltjänst	En tjänst som tillhandahålls i syfte att:
	a) förebygga kollisioner
	•	mellan luftfartyg, och
	•	mellan luftfartyg och ett hinder inom manöverområdet, samt
	b) påskynda och bibehålla ett välordnat flygtrafikflöde.
Områdeskontrolltjänst	Flygkontrolltjänst för kontrollerade flygningar i ett luftrumsblock.
Inflygningskontrolltjänst	Flygkontrolltjänst för ankommande eller avgående kontrollerade
	flygningar.
Flygplatskontrolltjänst	En flygkontrolltjänst för flygplatstrafik.
Flygbriefingtjänst	En tjänst som inrättats inom ett avgränsat täckningsområde och
	som ansvarar för tillhandahållandet av sådan information till
	luftfarten och sådana data som är nödvändiga för en säker,
	regelbunden och effektiv flygtrafik.
Flygvädertjänst	De hjälpmedel och tjänster som förser luftfartyg med meteorologiska
	prognoser, briefing och observationer liksom all annan meteorologisk

information och data som staterna tillhandahåller för användande inom luftfarten.

Det är värt att notera att definitionerna och förklaringsmodellerna varierar något beroende på vilken källa som används. I lagrådets yttrande över den lagrådsremiss som föregick propositionen Luft-

11Inflygningskontrolltjänst benämns ibland terminalkontrolltjänst.

12Flygplatskontrolltjänst benämns ibland tornkontrolltjänst.

13Artikel 2, förordning (EG) nr 549/2004.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

fartens lagar (prop. 2009/10:95) efterlystes en lagbunden definition av vad som menades med ”flygtrafiktjänst”, eller åtminstone de väsentligaste komponenterna i flygtrafiktjänsten. Regeringen kon- staterade emellertid att begreppet till sin innebörd kunde härledas till bestämmelser som tagits fram inom ICAO och som även åter- fanns i EU-rättsakter. Begreppen inom ICAO och EU var dock inte exakt likalydande. Regeringen gjorde därför bedömningen att en svensk legaldefinition inte var nödvändig. En sådan skulle i olyckliga fall till och med kunna medföra större skada än nytta, menade man.

Om inget annat uttryckligen framgår, används i den fortsatta framställningen regeringens förklaringsmodell i propositionen Luft- fartens lagar i förening med definitionerna i förordning (EG) nr 549/2004.

3.2.3Indelningen av luftrummet

Flyginformationsregioner

Allt luftrum är indelat i flyginformationsregioner (FIR). Varje land bestämmer själva vilka luftfartyg som får trafikera dess luftrum och vilka regler som ska gälla i luftrummet. En flyginformationsregion är ett luftrum av definierad omfattning inom vilket flyginforma- tions- och alarmeringstjänster tillhandahålls.14 En flyginformations- region kan omfatta såväl nationellt som internationellt luftrum. Exempelvis omfattar den svenska flyginformationsregionen även luftrum utanför territorialgränsen och delar av danskt luftrum (Bornholm och Christiansö). Sverige har gentemot det internatio- nella samfundet (genom ICAO) ett åtagande att bistå med flyg- informations- och alarmeringstjänster i hela detta luftrum. I den utsträckning flyginformationsregionen utgörs av kontrollerat luft- rum omfattas även flygkontrolltjänster av åtagandet. Oavsett var ett luftfartyg befinner sig i den svenska flyginformationsregionen kan befälhavaren således få tillgång till dessa flygtrafiktjänster.

14 Artikel 2 punkten 22 förordning (EG) nr 549/2004.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Kontrollerat och okontrollerat luftrum

Luftrummet är i sin tur indelat i kontrollerat luftrum respektive okontrollerat luftrum. Med kontrollerat luftrum avses luftrum där flygtrafiken övervakas och leds av något flygkontrollorgan.15

Det innebär att flygledare i samarbete med piloten bestämmer luftfartygens färdväg. För flygning i kontrollerat luftrum krävs i regel färdtillstånd. För att skydda luftfarten vid start och landning inrättas t.ex. kontrollerat luftrum vid flygplatserna. I kontrollerat luftrum ska flygtrafiktjänster för luftfartyg som ska landa på eller starta från flygplatsen finnas tillgängliga.16 Flygtrafiktjänst tillhanda- hålls även för flygplans- och fordonsrörelser på kontrollerade flyg- platsers manöverområde.

I det okontrollerade luftrummet krävs inget färdtillstånd. Vidare ansvarar inget flygkontrollorgan för att separation i förhållande till andra luftfartyg upprätthålls. Det ansvaret åvilar istället luftfar- tygens befälhavare.

Luftrumsblock

För att underlätta flygtrafikledningen indelas det kontrollerade luftrummet i luftrumsblock. Ett luftrumsblock är ett luftrum av definierad omfattning, i tid och rum, inom vilket flygtrafiktjänster tillhandahålls.17 EU-regleringarna på luftfartsområdet gäller civil luftfart. Sverige har emellertid valt att samordna tillämpningen för civil luftfart med motsvarande för militär luftfart. Det är Transport- styrelsen som under regeringen har myndighetsansvaret för flyg- trafiktjänsten. Det är således Transportstyrelsen som fastställer vilka luftrumsblock som ska finnas inom den svenska flyginforma- tionsregionen.18

Det finns olika typer av luftrumsblock. Det kontrollerade luft- rummet är indelat i:

•yttäckande kontrollerat luftrum (CTA alt. UTA),

•terminalområde (TMA) och

•kontrollzon (CTR alt. TWR).

15Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 243.

16Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 217.

17Artikel 2 punkten 6 förordning (EG) nr 549/2004.

18Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 214.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

Luftrummet är okontrollerat utanför dessa luftrumsblock. Således tillhandahålls ingen flygkontrolltjänst, men väl övriga flygtrafik- tjänster. Dessa övriga flygtrafiktjänster kan antingen utföras av Luft- fartsverket eller av någon annan aktör utnämnd av Transport- styrelsen.

Allt luftrum över cirka 2 900 meter19 och under cirka 20 000 meter20 utgör det yttäckande kontrollerade luftrummet, som ibland även kallas för det övre luftrummet. I detta luftrum bedrivs flygtrafikledningstjänst, inklusive flygkontrolltjänst för alla flyg- ningar, såväl civila som militära. Syftet är att säkerställa separation mellan luftfartyg ”en route”, dvs. luftfartyg som i detta luftrums- block stiger till, är på, eller har lämnat sin marschhöjd på väg mot sin destination. Andra begrepp för en route är ”underväg” eller ”på sträcka”.

Under det yttäckande kontrollerade luftrummet finns s.k. termi- nalområden (TMA), vilka också utgörs av kontrollerat luftrum enligt ovan. Dessa är inrättade över en eller flera flygplatser för att säkerställa att flygtrafik i anslutning till flygplats(er) sker i kon- trollerat luftrum. Terminalområde kan variera betydligt i storlek. Terminalområden som är inrättade över flera flygplatser benämns samfällda terminalområden. I dessa luftrumsblock bedrivs flygtrafik- ledningstjänst på samma sätt som i det yttäckande kontrollerade luftrummet. Terminalområdet sträcker sig vanligtvis ner till cirka 600 meter.

I luftrummet i flygplatsens absoluta närområde finns ytterligare ett luftrumsblock, den så kallade kontrollzonen (CTR alt. TWR). Här bedrivs huvudsakligen flygplatskontrolltjänst för luftfartyg vid start och landning, samt för luftfartyg och markfordon på flyg- platsens manöverområde.

Huvudregeln är att det ska finnas kontrollerat luftrum vid samt- liga flygplatser. För flygplatser där trafiken är av mindre kom- plexitet eller omfattning får Transportstyrelsen meddela föreskrifter om, eller i ett enskilt fall besluta, om undantag från det kravet.21

19Höjdförhållandet benämns vanligen flygnivå 95 (FL 95), där 95 står för 9 500 fot. I fjäll- område 3 800 meter (FL 125).

20Höjdförhållandet benämns vanligen flygnivå 660 (FL 660), där 660 står för 66 000 fot.

216 kap. 11 § luftfartsförordningen (2010:770).

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Certifiering och utnämning av leverantör av flygtrafiktjänst

I enlighet med förordningen (EG) nr 550/2004 utfärdar Transport- styrelsen certifikat till leverantörer av flygtrafiktjänster som upp- fyller vissa gemensamma krav. De gemensamma kraven omfattar bl.a. teknisk och operativ kompetens och lämplighet, ansvar och försäkringstäckning samt mänskliga resurser. En leverantör av flyg- trafiktjänster, statlig såväl som privat, måste vara certifierad och uppfylla de EU-gemensamma kraven för att få bedriva verksamhet och som sådan också vara underställd Transportstyrelsens tillsyn och kontroll.

En leverantör av flygtrafikledningstjänster, som innehar ett giltigt certifikat utfärdat i en EU-stat, kan av Transportstyrelsen utnäm- nas att med ensamrätt tillhandahålla sådana tjänster inom särskilda luftrumsblock avseende det luftrum som de ansvarar för.22 Med denna utnämning följer uppgiften att tillhandahålla samtliga flyg- trafikledningstjänster för det aktuella luftrumsblocket.

Sektorer

För att lättare organisera flygtrafiktjänsten i det kontrollerade luft- rummet kan flygtrafiktjänstleverantören inrätta sektorer. Det svenska luftrummet är indelat i luftrumspaket, så kallade sektorer. I Sverige finns det omkring 30 sektorer varav 15 övervakas av kontroll- centralen vid Arlanda utanför Stockholm och 15 av kontrollcen- tralen vid Sturup, Malmö. En eller två flygledare arbetar i varje sektor, och en flygledare kan ha behörighet att arbeta i flera olika sektorer.

På motsvarande sätt är luftrummet indelat i sektorer över hela världen. För att flödet ska fungera optimalt övervakas alla flyg- ningar i Europa av en enhet inom Eurocontrol, (Central Flow Management Unit, CFMU), som har sitt huvudkontor i Bryssel. CFMU:s huvuduppgift är att skydda sektorerna från att bli för hårt belastade och att minimera förseningar.

22 6 kap. 13 § tredje stycket luftfartslagen (2010:500).

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

3.3Flygtrafiktjänstens utveckling i Sverige

3.3.1Bakgrund

De första civila flygledarna hade en bakgr und som trafikpiloter i Aktiebolaget Aerotransport, ABA, och var till en början också an- ställda där. De första militära flygledarna, som då kal ades trafik- ledare, b örjade anställas på flottiljerna 194 2. Den 1 juli 1939 för- statligade s all civil flygledning och samlade s i en organisation, en enhet inom Kungliga väg- och vattenbyggn adsstyrelsens järnvägs- och luftfartsbyrå. Personalen i om flygled ningen upp gick då till tolv pers oner. Luftfartsverket bildades därefter, som en självständig myndighet, genom ett beslut av riksdagen 1945 och blev affärsverk två år sen are, 1947.

3.3.2Flygtrafikl edningskommittén och integreringen av den civila och militära flygtrafikledningen

1966 tillsattes Flygtr afikledningskommittén för att utreda flygtrafik- ledningen s organisation m.m.23 U tredningen uppdrogs att bl.a. klar- lägga förutsättningarna för ökad samordnin g av eller sammanslag-

ning av	de militära och civila flygtrafikledningsuppgif terna, samt
föreslå	e ventuella ödvändiga organisatoriska förändringsåtgär-
der.24

Utredningsarbetet delades upp i tre etapper, varav den första redovisad es 1969 i delbetänkandet Utbildning av flygtra fiklednings- personal (Ds K 1969:2). Den andra etappen omfattade bland annat frågor r örande fly gtrafikledni gssystemet, luftrums organisation samt flyg trafiklednin gens framtida organisatoriska utformning och redovisad es 1971 i delbetänkan det Flygtrafikledning 1980 – system och organ isation (Ds K 1971:2). Den tredje och sista etappen redo- visades 1 974 i delbet änkandet Flygvädertjänst 1980 (Ds K 1974:15).

Flygtrafikledningskommittén föreslog i delbetänkandet rörande flygtrafik ledningens system och organisati on att civil och militär flygtrafik ledning helt skulle integreras i ett gemensam t tekniskt- operativt system. De operativa flygtrafikledningsorga nisationerna skulle, an såg utredningen, överf öras från Luftfartsverket respektive

23Missiv ”Flygtrafikledning 1980 – system och organisation” (Ds K 1971:2).

24Yttrande till statsrådsprot okoll den 11 november 1966.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Flygvapnet och sammanföras till en integrerad flygtrafiktjänst i en fristående civil organisation.

Regeringen föreslog i Proposition angående samordning av den civila och militära flygtrafikledningen i en organisation m.m. (prop. 1973:27) bl.a. att civila och militära flygtrafikledningsorganisa- tioner skulle sammanföras i en gemensam organisation inom Luft- fartsverket. Vidare skulle den fortsatta utvecklingen av flygled- ningssystemet inriktas mot en övergång till yttäckande flygkon- troll. Riksdagen godkände förslaget, men förutsatte att de närmare organisatoriska konsekvenserna av den nya integrerade flygtrafik- ledningsorganisationen skulle bli föremål för en särskild utred- ning.25

3.3.3Luftfartsverksutredningen

År 1973 tillsattes Luftfartsverksutredningen med uppgift att utarbeta förslag till ny organisation för Luftfartsverket.

Utredningen redovisade 1974 betänkandet Luftfartsverkets organisation (Ds K 1974:14). Utredningens förslag rörde såväl verkets inre organisation och lokalisering som ansvar och upp- gifter. Inte minst berördes vissa verksamhetsöverföringar från då- varande Televerket samt Försvarets materielverk.

Luftfartsverksutredningens förslag resulterade i regeringens

Proposition om ny organisation för Luftfartsverket m.m.26. Regeringen avsåg genomföra den nya organisationen i etapper. Överföringen av den militära flygtrafikledningsorganisationen skulle påbörjas 1976.

År 1977 fastställde regeringen i ett särskilt beslut en ansvars- och uppgiftsfördelning avseende flygtrafiktjänst mellan Luftfarts- verket och Flygvapnet som verket, i samråd med flygvapenchefen, utarbetat. Vid samma tillfälle godkände regeringen också det första huvudavtalet mellan parterna.27

Verksamhetsöverföringen var slutligt genomförd 1978 och 1983 inrättades det yttäckande kontrollerade luftrum som i dag täcker hela landet.28 Därmed var också inriktningen i 1973 års proposition angående samordning av den civila och militära flygtrafikledningen

25Bet. 1973:TU12, rskr. 1973:160.

26Prop. 1975:81, bet. 1975:TU16, rskr 1975:197.

27Bilaga 3 till regeringsbeslut 1977-12-22, II 1008/76, II 760/77 och II 2663/77 med ändring 1994-02-17, K92/1627/2.

28Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 231.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

i en organisation m.m. förverkligad och Luftfartsverket kom att ansvara för den integrerade civil-militära flygtrafikledningen i fred.

3.3.4Lufträttsutredningen och förslaget till ny luftfartslag

År 1996 tillsattes en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av gällande författningar på den civila luftfartens område. Syftet med utredningen var att anpassa lagstiftningen till utveck- lingen på den civila luftfartens område, som bl.a. påverkats av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Utredningen antog namnet Lufträttsutredningen.

Lufträttsutredningen redovisade 1997 delbetänkandet, Rättig- heter i luftfartyg (SOU 1997:122), som behandlades i propositionen

Rättigheter i luftfartyg29.

Lufträttsutredningen redovisade sitt slutbetänkande Ny luftfarts- lag (SOU 1999:42) 1999. Angående flygtrafiktjänsten konstaterade utredaren bland annat att det inte fanns några hinder mot att Luft- fartsverket med stöd av delegationsbestämmelsen i luftfartslagen30 överlät produktion av flygkontrolltjänst till annan. Luftfartsverkets ansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart i fred innebar att verket skulle ha det övergripande ansvaret för flygtrafiktjänsten. Det innebar dock inte något krav på att Luftfartsverket måste pro- ducera flygtrafiktjänster, menade utredaren.31 Vidare föreslog ut- redaren att bestämmelserna om flygtrafiktjänst även skulle gälla för militär luftfart.32

Slutbetänkandet remissbehandlades, men av olika skäl hanns det inte med att slutföra lagstiftningsarbetet i sådan tid att man kunde utgå från slutbetänkandets förslag. Bland annat hade nya EU-rätts- akter tillkommit i sådan utsträckning att förslaget måste ses över för att kunna ligga till grund för fortsatt lagstiftningsarbete.33 2007 utarbetade därför tjänstemän inom Näringsdepartementet prome- morian Ny luftfartslag – supplement (Ds 2007:36), i vilken Lufträtts- utredningens förslag uppdaterades där det var nödvändigt.

29Prop. 2003/04:27, bet. 2003/04:LU10, rskr. 2003/04:135.

306 kap. 3 § tredje stycket luftfartslagen (1957:297).

31Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 232 f.

32Ibid s. 340 f.

33Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 118.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

3.3.5Översyn av Luftfartsverkets verksamhetsstruktur och överföringen av myndighetsuppgifter från Luftfartsverket till Luftfartsstyrelsen

På uppdrag av Regeringskansliet (Näringsdepartementet) genom- förde Öhrlings PriceWaterhouseCoopers under hösten 1999 en över- syn av Luftfartsverkets verksamhetsstruktur. I uppdraget ingick att belysa eventuella rollkonflikter i den dåvarande organisationen som även innefattade de myndighetsuppgifter som den 1 januari 2005 överfördes till Luftfartsstyrelsen, sedermera Transportstyrelsen. I uppdraget ingick även att belysa om en delning av verket skulle lösa eventuella rollkonflikter, ge ökad kundnytta och bidra till för- bättrad företagsekonomisk lönsamhet. I redovisningen av uppdraget behandlades frågan om associationsform och det konstaterades att rollkonflikterna inte påverkades om verksamheten drevs som affärs- verk eller som aktiebolag. Däremot gjordes bedömningen att en bolagisering av produktionsverksamheten skulle leda till ökad inter- nationell konkurrensförmåga, förbättrat finansiellt resultat samt ökad kundnytta och ökad kundtillfredsställelse. Regeringen vidtog inga åtgärder med anledning av redovisningen.34

Under 2003 presenterades departementsskrivelsen Uppdelning av Luftfartsverket (Ds 2003:32) med förslag till ny organisation för statens verksamhet inom luftfartssektorn. I denna föreslogs en upp- delning av Luftfartsverket som skulle syfta till att:

•stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de trans- portpolitiska målen

•skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att elimi- nera målkonflikter

•anpassa den svenska strukturen till övriga EU-länders organisa- tion av luftfartsverksamheter gällande myndighets- och produk- tionsverksamhet.

Förslagen i departementsskrivelsen behandlades i samband med budgetpropositionen för 200435 och den 1 januari 2005 delades Luftfartsverket upp i två enheter. Myndighetsuppgifterna över- fördes till den nybildade förvaltningsmyndigheten Luftfartsstyr-

34Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket (prop. 2009/10:16), s. 4 f.

35Prop. 2003/04:1 utgiftsområde 22, bet. 2003/04:TU1, rskr. 2003/04:75.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

elsen.36 Syftet var att stärka den politiska styrningen i arbetet för att uppnå de transportpolitiska målen, skilja mellan myndighetsroll och produktionsroll för att eliminera målkonflikter samt att an- passa den svenska strukturen till organisationen i övriga EU-länder. Sedan den 1 januari 2009 har verksamheten vid Luftfartsstyrelsen upphört och ingår numera i myndigheten Transportstyrelsen.37

3.3.6Flygplatsutredningen och det nationella basutbudet av flygplatser

Regeringen tillsatte 2006 en särskild utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet. Syftet med översynen var att med utgångspunkt i de transportpolitiska målen lämna förslag till inriktning och prioritering av det långsiktiga statliga ansvaret för flygplatser (dir. 2006:60).

Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2006:104), av vilka framgår att utredaren ytterligare skulle analysera och ge förslag i de delar som rör internationell tillgänglighet, stödsystemets utformning, flygfrakt, Luftfartsverkets organisation och finansiering. Genom ytterligare tilläggsdirektiv ändrades tid- punkten för redovisning av uppdraget (dir. 2007:1).

I oktober 2007 redovisade den särskilda utredaren betänkandet

Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet

(SOU 2007:70). I betänkandet lämnades bland annat förslag om bolagisering av Luftfartsverkets verksamhet. Utredningen föreslog att verksamheten skulle ombildas till två fristående aktiebolag för förvaltningen och driften av flygplatser respektive flygtrafiktjänsten. Utredaren föreslog även att samtliga flygplatser med linjetrafik skulle delas in i följande tre kategorier:

•nationellt strategiska flygplatser

•regionalt strategiska flygplatser

•övriga flygplatser.

Utredaren föreslog också att staten bör garantera driften av de nationellt strategiska flygplatserna genom att ersätta underskottet för driften av dessa flygplatser.

36Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70), s. 120 f.

37Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket (prop. 2009/10:16), s. 5.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Regeringen fattade 2008 beslut om proposition Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35), i vilken förslagen till inriktning av åtgärder i transportinfrastruk- turen för perioden 2010–2021 redovisades.

Regeringen föreslog bland annat att statligt driftbidrag till icke- statliga trafikflygplatser, efter en övergångstid, huvudsakligen skulle ges till de flygplatser där Rikstrafiken upphandlar transportpoli- tiskt motiverad flygtrafik. Regeringen bedömde att staten borde ansvara för att tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgäng- lighet. Åtminstone flygplatserna Göteborg/Landvetter, Kiruna, Luleå, Malmö, Ronneby, Stockholm/Arlanda, Stockholm/Bromma, Umeå, Visby och Åre/Östersund skulle ingå i detta utbud.38

Samtliga de tio flygplatserna som bedömdes lämpliga att ingå i det nationella basutbudet av flygplatser var statliga och förvaltades av Luftfartsverket. Regeringen anförde att det nationella basutbudet även på sikt huvudsakligen borde vara ett statligt ansvar och finan- sieras inom ramen för Luftfartsverkets verksamhet. Luftfartsverket skulle vidare säkerställa att det nationella basutbudet av flygplatser vidmakthölls och utvecklades på ett ekonomiskt effektivt sätt med beaktande av de transportpolitiska målsättningarna.

Regeringen erinrade även om det arbete som pågick rörande en konkurrensutsättning av den lokala flygtrafiktjänsten och redovisade ambitionen att återkomma i frågan inom ramen för en proposition om en ny luftfartslag.

Riksdagen biföll propositionen i december 2008.39 Regeringen fastställde därefter genom beslut40 ett nationellt basutbud av flyg- platser som staten på sikt bör ansvara för att tillhandahålla.

3.3.7Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket

I september 2009 fattade regeringen beslut om proposition Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket (prop. 2009/10:16).

I propositionen föreslogs att flygplatsverksamheten vid Luft- fartsverket skulle överföras till ett eller flera av staten direkt eller

38Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35), s. 200.

39Bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145.

40Beslut nr 10 den 19 mars 2009 (N2009/2391/TR).

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

indirekt helägda aktiebolag. Bolaget eller bolagen skulle ansvara för drift, utveckling och finansiering av sina flygplatser, vilka på sikt skulle utgöras av det av regeringen fastställda nationella basutbudet av flygplatser. De flygplatser som inte ingick i det nationella bas- utbudet borde på sikt, anförde regeringen, kunna övertas av regio- nala och lokala intressen, t.ex. kommuner, landsting eller närings- livet. Flygtrafiktjänsten vid Luftfartsverket skulle även fortsätt- ningsvis bedrivas i myndighetsform (affärsverk).

Skälen för regeringens bedömning att flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket skulle bolagiseras var bland annat följande:

•Flygplatsverksamheten bedömdes i huvudsak uppfylla de gene- rella kriterierna för bolagisering som riksdagen fastställt.41

•Bolagiseringen bedömdes bidra till större fokus och utvecklings- förutsättningar för såväl flygplatsverksamheten som flygtrafik- tjänsten. En separation av flygplatsverksamheten från flygtrafik- tjänsten skulle dessutom ge tydligare roller vid konkurrens- utsättning av flygtrafiktjänster vid flygplatser genom att beställare och utförare organisatoriskt skiljdes åt. Regeringen anförde där- till att risken för korssubventionering mellan flygplatsverksam- heten och flygtrafiktjänsten dessutom eliminerades helt genom separationen.

•Utveckling och effektivisering av konkurrensutsatt verksamhet bedömdes förutsätta att verksamheten bedrivs i aktiebolagsform. Regeringen anförde bland annat att det är svårare att skapa motsvarande incitament för kostnadseffektiv verksamhet liksom konkurrensneutralitet om verksamheten bedrivs i en myndighet.

Som skäl för bedömningen att flygtrafiktjänsten inte skulle bolagi- seras anförde regeringen att verksamheten endast delvis uppfyllde de generella bolagiseringskriterierna. Vid den aktuella tidpunkten rådde ingen konkurrens inom flygtrafiktjänstområdet och Luft- fartsverket var ensam utövare av sådana tjänster i Sverige. Rege- ringen ansåg med anledning av detta att en bolagisering av verk- samheten inte var aktuell. Regeringen konstaterade dock att det pågick ett arbete med att möjliggöra en framtida konkurrens av- seende flygtrafiktjänster vid flygplats. Det var regeringens ambition att återkomma i denna fråga inom ramen för en proposition om en ny luftfartslag.

41 Prop. 1992/93:100 bilaga. 1, bet. 1992/93:FiU10 och bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93:189.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

Riksdagen biföll propositionen den 3 december 2009.42 Det nya flygplatsbolaget Swedavia AB bildades den 1 april 2010. Swedavia äger och driver elva flygplatser och omsätter cirka 4,5 miljarder kronor. Bolaget är helägt av staten och har omkring 2 500 med- arbetare.

3.3.8Ny luftfartslag

I februari 2010 fattade regeringen beslut om proposition Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95).

Propositionen baserades i väsentliga delar på det arbete som genomförts inom ramen för 1996 års Lufträttsutredning i betänk- andet Ny luftfartslag (SOU 1999:42) samt Näringsdepartementets efterföljande departementsskrivelse Ny luftfartslag – supplement (Ds 2007:36).

Regeringen föreslog i propositionen en ny luftfartslag, varvid luftfartslagen (1957:297) skulle upphävas. Genom den nya luft- fartslagen skedde en generell anpassning av luftfartens regler med anledning av det svenska medlemskapet i Europeiska unionen. Vidare fick bestämmelsen om att den myndighet som svarar för flygtrafiktjänsten får uppdra åt annan att ombesörja sådan tjänst43 ingen motsvarighet i den nya luftfartslagen. Detta med hänvisning till att regleringen innebar vissa hinder mot konkurrens för den lokala flygtrafikledningen. Regeringen anförde att reformen öppnade legala förutsättningar för att exempelvis en kommunal flygplats skulle kunna upphandla flygtrafikledningstjänsten i flygplatsens närområde från andra aktörer än Luftfartsverket.

Frågan om en konkurrensutsättning av lokala flygtrafikled- ningstjänster hade inte direkt behandlats av Lufträttsutredningen. Utredaren hade emellertid konstaterat att delegationsbestämmelsen i 6 kap. 3 § tredje stycket innebar att det inte förelåg något krav på att Luftfartsverket måste producera flygtrafiktjänster.

I det efterföljande supplementet (Ds 2007:36) hade emellertid frågan behandlats utförligare. Av förordningen (EG) nr 550/2004 framgår att det är medlemsstaten som ska se till att flygtrafikled- ningstjänster tillhandahålls med ensamrätt inom särskilda luftrums- block. Leverantörer av flygtrafiktjänster får emellertid använda sig av tjänster från andra leverantörer som har blivit certifierade i

42Bet. 2009/10:TU7, rskr. 2009/10:114.

436 kap. 3 § tredje stycket luftfartslagen (1957:297).

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

unionen. I huvudsak med hänvisning till denna EU-reglering, före- slogs att delegationsbestämmelsen kunde utgå. Remissinstanserna hade inte kommenterat förslaget.

Regeringen anförde att det var svårt att se att bestämmelsen i 6 kap. 3 § tredje stycket fortfarande hade någon funktion att fylla och att det bör därför inte borde finnas någon motsvarighet i den nya luftfartslagen.44

Som en konsekvens av ovan redovisade förändring föreslog regeringen också att flygtrafikledningstjänst för lufttrafik i luftrum i anslutning till en flygplats skulle få tillhandahållas av innehavaren av en flygplats, eller den som erhållit ett sådant uppdrag av inne- havaren av flygplatsen. I sådana fall skulle regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriva omfattningen av detta luftrum. Regeringen konstaterade även att en leverantör av flyg- trafikledningstjänst, i enlighet med förordningen (EG) nr 550/2004, ska vara godkänd (certifierad) av den nationella tillsynsmyndig- heten, dvs. Transportstyrelsen. Dessutom ska leverantören utnäm- nas att ”med ensamrätt” tillhandahålla den aktuella flygtrafik- tjänsten.45 Medlemsstaterna får själva lägga fast de rättigheter och skyldigheter som skulle uppfyllas av den som utnämndes. Rege- ringen konstaterade att Transportstyrelsen även fortsättningsvis borde bibehålla ansvaret för tillsyn och kontroll av flygtrafikled- ningstjänsten.

Regeringen föreslog vidare att den som erhållit uppdrag att om- besörja flygtrafikledningstjänst skulle få lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg till luftfartyg, samt besluta om anmaning till ett luftfartyg att landa eller att lämna ett restrik- tionsområde. Tillstånd och anmaningar skulle få lämnas i den ut- sträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

I skälen för regeringens förslag konstaterades bland annat följande:

Den nuvarande regleringen tillåter inte att en enskild leverantör till- handahåller flygtrafiktjänster utan uppdrag av myndighet. Luftfarts- verket har i dag en ensamrätt att ansvara för flygtrafiktjänsten. Verket har en möjlighet att under vissa förutsättningar uppdra åt annan att på verkets vägnar utföra vissa delar av flygtrafiktjänst. Det betyder inte att verket har lämnat ifrån sig hela ansvaret. En förutsättning för att öppna marknaden för flygtrafikledningstjänster vid flygplatser för kon- kurrens är därför att det i luftfartslagen förs in en bestämmelse som

44Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 215.

45Denna befogenhet ankommer på Transportstyrelsen enligt 2 § punkt 16 förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på luftfartens område.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

tillåter att den som erhållit uppdraget från den som driver en flygplats får ombesörja sådana tjänster. Bestämmelsen bör ges en utformning som tillåter att även staten i egenskap av flygplatshavare anlitar andra leve- rantörer än myndigheter. På så sätt öppnas en möjlighet att utvidga marknaden för flygtrafikledningstjänster, om det i framtiden skulle anses lämpligt. I enlighet med Luftfartsverkets önskemål om ett för- tydligande att det formellt sett även ska vara möjligt för den som driver en flygplats att själv låta utföra den lokala flygtrafikledningstjänsten har regeringen anpassat den aktuella bestämmelsen i lagförslaget. Om en flygplatshavare vill bedriva lokal flygtrafiktjänst vid den egna flyg- platsen måste samtliga krav som omnämnts i förra stycket vara upp- fyllda. En kommun, som själv driver en flygplats direkt eller genom ett kommunalt ägt bolag, måste också följa de begränsningar i sin kompe- tens som följer av bl.a. lokaliseringsprincipen som rör möjligheten att agera utanför den egna kommunen. Eftersom flygtrafiktjänst är en dyrbar verksamhet som är kringgärdad av åtskilliga säkerhetskrav torde i praktiken en möjlighet för en flygplats att bedriva flygtrafiklednings- tjänst i egen regi bara kunna komma i fråga vid någon av landets största flygplatser.46

Regeringen poängterade vidare särskilt att det luftrum som om- fattas av konkurrensutsättningen ska vara begränsat till det luft- rumsblock som upprättats för att skydda trafiken vid den aktuella flygplatsen. Någon närmare reglering av omfattningen av det luft- rum som avses bedömdes dock inte vara praktiskt genomförbar.

Regeringen konstaterade även att Sverige sedan 1970-talet tillämpade ett system med integrerad flygtrafiktjänst. Detta innebar att Luftfartsverket svarade för all flygtrafiktjänst, både civil och militär. I och med att Luftfartsverket svarade för verksamheten även under höjd beredskap och i krig skulle verket inom sin orga- nisation säkerställa att nödvändiga beredskapskrav tillgodosågs. Det gällde bland annat kravet på svenskt medborgarskap hos flyg- ledarna och att det fanns nödvändig infrastruktur för flygtrafik- tjänsten i Sverige.

Regeringen anförde att systemet med integrerad flygtrafiktjänst var ändamålsenligt och att det borde bibehållas när den lokala flyg- trafikledningstjänsten konkurrensutsattes. Regeringen erinrade om att konkurrensutsättningen inte förändrade Luftfartsverkets ansvar för verksamheten under höjd beredskap och i krig. Verket skulle därför även fortsättningsvis se till att beredskapskraven uppfylldes, bland annat att det fanns personal som kunde tjänstgöra vid grund- beredskap, höjd beredskap och i krig.

46 Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 217.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

Regeringen menade också att Luftfartsverket och dess bered- skapsorganisation – och därmed staten – inte borde belastas med merkostnader därför att den lokala flygtrafikledningstjänsten kon- kurrensutsattes. Om en flygplatshavare upphandlade tjänsten av en annan aktör än Luftfartsverket och detta, i det enskilda fallet, ledde till kostnader av beredskapsskäl borde dessa kostnader belasta den upphandlade aktören. Någon närmare reglering i detta avseende föreslog regeringen inte. Regeringen aviserade emellertid avsikten att i förordningsform reglera hur de berörda myndigheterna ska behandla bl.a. frågorna om försvarsberedskapen.

Slutligen framgår av propositionen att bestämmelserna om flyg- trafiktjänst i 6 kap. 13 § i den föreslagna luftfartslagen även skulle gälla för militär luftfart, vilket inte var fallet i 1957 års luftfartslag.47

Riksdagen biföll regeringens proposition den 26 maj 2010.48

3.3.9Huvudmannaskapet för flygtrafiktjänsten

Efter beslutet om samordning av den civila och militära flygtrafik- ledningen i en organisation49, fastställde regeringen 1977 ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan de berörda myndigheterna.50 Inte- grationen innebar att de tidigare civila och militära flygtrafiktjänst- organisationerna samordnades under Luftfartsverket i fred. Denna ansvars- och uppgiftsfördelning innebar att Försvarsmakten över- tog huvudmannaskapet för flygtrafiktjänst vid höjd beredskap, eller efter regeringens beslut. Flygtrafiktjänsten var således militärt krigs- organiserad inom Försvarsmakten. Den grundläggande orsaken till denna reglering var vikten av militär handlingsfrihet i en krigssitua- tion. I och med att huvudmannaskapet för flygtrafiktjänsten över- gick till Försvarsmakten kunde prioriteringar i luften, för nationens säkerhet, verkställas utan fördröjning.

Ansvaret för de myndighetsuppgifter som rör flygtrafiktjänsten under fred överfördes den 1 januari 2005 från Luftfartsverket till en ny myndighet, Luftfartsstyrelsen. Luftfartsstyrelsen fick ett sektors- ansvar för den civila luftfarten och skulle bl.a. svara för de myn- dighetsuppgifter som rörde flygtrafiktjänst för civil luftfart och i

47Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 378.

48Bet. 2009/10:CU15, rskr. 2009/10:295.

49Prop. 1973:27, bet. 1973:TU12, rskr. 1973:160.

50Bilaga 3 till regeringsbeslut 1977-12-22, II 1008/76, II 760/77 och II 2663/77 med ändring 1994-02-17, K92/1627/2.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

fred för militär luftfart.51 Luftfartsverkets huvuduppgift var alltjämt att ansvara för drift och utveckling av flygtrafiktjänst i fred för civil och militär luftfart.52 Någon revision av den ansvars- och uppgifts- fördelning mellan Luftfartsverket och Försvarsmakten avseende flygtrafiktjänsten som beslutades 1977, gjordes inte i samband med delningen av Luftfartsverket.

Försvarsmakten redovisade 2006 till regeringen att instruktion- erna till Luftfartsstyrelsen och Luftfartsverket inte var samstäm- miga vad avsåg flygtrafiktjänsten. Det framgick inte tydligt hur ansvarsfördelningen gällande huvudmannaskapet skulle vara under olika beredskapsskeden. Regeringen uppdrog därför åt Försvars- makten att, i samverkan med Luftfartsstyrelsen och Luftfartsverket, klarlägga och lämna förslag på förändringar av huvudmannaskapet avseende flygtrafiktjänsten i Sverige.53

I redovisningen54 av uppdraget föreslog Försvarsmakten bl.a. att:

•Luftfartsstyrelsen under alla beredskapsskeden skulle ansvara för myndighetsuppgifter gällande flygtrafiktjänst för såväl militär som civil luftfart.

•Luftfartsverket under alla beredskapsskeden skulle ansvara för drift och utveckling av flygtrafiktjänst för såväl militär som civil luftfart, samt för utbildning av flygledare.

•Försvarsmakten under alla beredskapsskeden skulle vara krav- ställare på flygtrafiktjänst för militär luftfart.

Som grund för detta ställningstagande redovisade Försvarsmakten att myndighetens uppgifter sedan 1977 hade förändrats väsentligt. Invasionsförsvaret hade ersatts av ett insatsförsvar och Försvars- makten hade inte längre något behov av att överta ansvaret för flygtrafiktjänsten under höjd beredskap. Det föreföll därför inte längre ändamålsenligt, främst från resursmässiga utgångspunkter, att bibehålla uppdelningen mellan myndigheterna avseende flyg- trafiktjänsten.

Förslaget resulterade bl.a. i en förändring av Luftfartsverkets instruktion, i vilken verket 2007 ålades huvuduppgifter att ansvara för drift och utveckling av flygtrafiktjänst för såväl civil som militär

511 § förordningen (2004:1110) med instruktion för Luftfartsstyrelsen.

521 § förordningen (2004:1120) med instruktion för Luftfartsverket.

53Regeringsbeslut 7, 2006-12-14 (Fö2006/1338/MIL).

54HKV dnr 02805:61337.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

luftfart.55 Även Luftfartsstyrelsens instruktion reviderades såtillvida att myndighetens huvuduppgifter kom att omfatta även flygtrafik- tjänst för militär luftfart vid höjd beredskap och krig.56 Denna upp- gift följde med när Luftfartsstyrelsen sedermera uppgick i Trans- portstyrelsen.57

I den revidering av Luftfartsverkets instruktion som gjordes i samband med implementeringen av den nya luftfartslagen (2010:500), gjordes en justering av ordalydelsen innebärande att verkets huvud- uppgift blev att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.58

Sammanfattningsvis kan således konstateras att den ursprung- liga kopplingen mellan ansvars- och uppgiftsfördelning och bered- skapsgrad upphävdes 2007. Före reformen hade Försvarsmakten myndighets- och driftsansvaret för flygtrafiktjänsten för militär luftfart vid höjd beredskap och i krig. I dag har Luftfartsverket och Transportstyrelsen sina respektive uppgifter oberoende av bered- skapsgrad, vilket ställer krav på en kontinuerlig samverkan mellan Försvarsmakten och dessa myndigheter.

3.3.10Flygtrafiktjänsten idag

Flygtrafiktjänsten har genomgått betydande förändringar under det senaste decenniet, inbegripande bl.a.:

•uppdelningen av den operativa verksamheten och myndighets- ansvaret genom tillskapandet av Luftfartsstyrelsen, sedermera Transportstyrelsen,

•bolagiseringen av den statliga flygplatsverksamheten,

•överföringen av huvudmannaskapet för flygtrafiktjänsten för militär luftfart vid höjd beredskap och krig från Försvarsmakten till Luftfartsverket samt

•konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten.

Dessa förändringar innebär också att Luftfartsverkets roll och an- svar förändrats på ett genomgripande sätt. Den rättsliga utveck-

552 § förordningen (2007:1156) med instruktion för Luftfartsverket.

562 § förordningen (2007:959) med instruktion för Luftfartsstyrelsen.

57Jmf. 6 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

581 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

SOU 2012:27 Flygtrafiktjänste ns utveckling – en bakgrund

lingen ino m EU har medfört ytt rligare förändringar oc h anpass- ningar, bl.a. genom eta bleringen av s.k. funktionella luftru msblock.59 Idag be driver Luftf artsverket flygtrafiktjänst för civil o ch militär luftfart i alla beredska psskeden. Flygtrafiktjä nsten i huvu ddelen av den svensk a flyginfor mationregionen genomförs vid kontrollcen- tralerna vid Arlanda och Sturup. Efter etable ringen av d et dansk- svenska fu nktionella luftrumsbl ocket drivs flygtrafik tjänsten i samverkan med Luftfartsverkets d anska motsvarighet Na viair. Av- sikten är att det gemensamt ägda bolaget N UAC HB ska ta över driftansvar et för flygtrafiktjänsten i luftrums blocket från och med

halvårsskif tet 2012.

Marknaden för lokala flygtrafikledningstjä nster är konkurrens- utsatt. Fly gtrafikledni ngstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats får ombesörjas av den so m driver fly gplatsen eller den som fått ett såd ant uppdrag av den so m driver flygplatsen.60 Fram till idag har fy ra flygplats er upphand lat lokal flygtrafikledningstjänst av en anna n aktör än Luftfartsverket.

Detta in nebär sam mantaget at Luftfartsv erket dels agerar som aktör på en konkurrensutsatt mark nad, dels bedriver flygtrafiktjänst på en marknad som om fattas av ett naturligt monopol. Vid sidan av detta bedriver verket flygtrafiktjänst för militär luftfart och bi- träder såled es Försvarsmakten me d en militär funktion.

I kapitel 4 utvecklas beskrivning en av flygtrafiktjänstens funktion och hur de n idag bedrivs.

3.4K onvention er och internationella regelverk

3.4.1Chicagokonventionen

Chicagokonventionen, konventionen angåen de internationell civil luftfart, undertecknad es 1944 och är den centrala konve ntionen på den interna tionella civila luftfartens område. S taterna för binder sig dock att vid utformnin gen av regl er för statsl uftfartyg (t.ex. militär luftfart) ta vederbörlig hänsyn till säkerheten för civila lu ftfartyg61. Sverige ratificerade konventionen 1946. Konventionens 96 artiklar reglerar staternas rätti gheter och skyldigheter. De svenska reglerna om luftfar t och även hur luftfar tsolyckor s ka utredas bygger på

59Se stycke 3.5 EU-lagstiftninge n Single Europe an Sky – det gemensamma europeiska luftrummet.

606 kap. 13 § tredje stycket luftfartslagen (2010:500).

61Chicagokonventionen, Artikel 3 d.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

konventionen. I konventionens första artikel fastställs att varje land har absolut suveränitet över sitt luftrum. Det innebär att all flyg- ning till, från och över ett lands territorium måste godkännas av den berörda staten.

För att underlätta internationell civil luftfart tecknades i anslut- ning till Chicagokonventionen den så kallade ”transitöverenskom- melsen” (International Air Services Transit Agreement) som reg- lerar rätten att flyga över och landa för andra än trafikmässiga ända- mål i av konventionen och överenskommelsen bunden stats terri- torium.

Genom konventionen instiftades också den internationella civila luftfartsorganisationen ICAO (International Civil Aviation Orga- nisation). Genom medlemskapet i ICAO har Sverige som stat för- bundit sig att se till att flygtrafiktjänst tillhandahålls i Sverige i den omfattning som krävs för att trygga och underlätta luftfarten.62

3.4.2Eurocontrolkonventionen

Genom Eurocontrolkonventionen som trädde i kraft 1963 skapades en ”Europeisk organisation för luftfartens säkerhet” (European Orga- nisation for the Safety of Air Navigation, Eurocontrol). Sverige är medlem i Eurocontrol sedan 1995. Sammanlagt har 38 stater tillträtt Eurocontrolkonventionen.

Ursprungligen var det främsta syftet med Eurocontrol att skapa en organisation som skulle sköta flygtrafikledningstjänsten för så- väl militär som civil flygtrafik i medlemsstaternas övre luftrum. Det visade sig emellertid att medlemsstaterna, trots betydande påtryck- ningar från såväl Europaparlamentet som Europeiska kommissionen, i mycket begränsad omfattning var beredda att överlåta kontrollen av sina luftrum till Eurocontrol.

Eurocontrol kom i stället att definieras som ett planeringsorgan och planerings- och utvecklingsfrågor fick en framskjuten plats i verksamheten. Eurocontrol handhar endast flygtrafikledningstjänsten inom det övre luftrummet av norra delen av det tidigare Väst- tyskland och Beneluxstaterna.

Eurocontrols främsta uppgift är att värna om flygsäkerheten och detta görs bl.a. genom att Eurocontrol har till uppgift att få till stånd en harmonisering och integrering av medlemsstaternas flyg-

62 Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 139ff samt Transportstyrelsens rapport Flygtendenser 03/2010.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

trafikledningssystem. Förutom dessa uppgifter handhar Eurocontrol hanteringen av undervägsavgifter. Undervägsavgift, eller ”en route”- avgift, är den avgift som tas ut för utnyttjande av den flygtrafik- tjänst och de navigeringshjälpmedel och andra hjälpmedel som den överflugna staten tillhandahåller inom sitt flyginformationsområde, dvs. det luftrum inom vilket man svarar för flygtrafiktjänsten. Av- giften omfattar den tjänst som tillhandahålls ”underväg”, dvs. under hela flygningen bortsett från start och landning samt ut- och inflyg- ning.63

Eurocontrol biträder också stater som så önskar, med uppbörd av terminalavgifter. Eurocontrol svarar för fakturering och indriv- ning av terminalavgifter för Stockholm-Arlanda och Göteborg- Landvetter genom ett avtal med Luftfartsverket.

3.4.3EU:s transportpolitik och luftfarten

Den gemensamma luftfartspolitiken inom EU syftar till att avreg- lera luftfarten inom unionen och att stärka konkurrensen. Genom- förandet har skett genom antagandet av tre åtgärdspaket. År 1987 antogs det första paketet som innehöll direktiv om prissättning för tidtabellsenliga flygningar mellan medlemsstaterna, kapacitet och marknadstillträde samt tillämpningen av EG:s konkurrensregler på företag. I det andra paketet genomfördes förändringar i bland annat förordningarna om biljettpriser för regelbunden luftfart och luft- trafikföretags tillträde till flyglinjer i regelbunden trafik inom gemen- skapen. Strax därefter liberaliserades också reglerna om flygfrakt. Prissättningen blev helt fri och marknadstillträdesreglerna för- enklades.

Det tredje luftfartspaketet, som kom 1992, innehöll förord- ningar med krav för utfärdande och upprätthållande av operativa licenser för de lufttrafikföretag som är etablerade i unionen samt föreskrev att unionens flygbolag hade rätt att fritt bedriva trafik mellan unionens alla flygplatser i den mån de var öppna för civil trafik. I november 2008 ersattes dessa förordningar med förord- ningen om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen64. Rådet har även antagit gemensamma regler för för- delning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flyg- platser, vilket huvudsakligen är baserat på frivilliga riktlinjer från

63Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 144 ff.

64Förordning (EG) nr 1008/2008.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

luftfartsorganisationen, IATA. Förutom dessa har en mängd för- ordningar rörande den civila luftfarten antagits, exempelvis om buller, harmonisering av tekniska krav och godkännande av certifikat.65

3.4.4Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, EASA

År 2002 fastställdes gemensamma bestämmelser på det civila luft- fartsområdet och Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, EASA, inrättades. Det främsta målet med förordningen var att införa och upprätthålla en hög, enhetlig nivå när det gäller luftfartssäkerhet i Europa. Förordningen syftade också till att säkerställa en hög och enhetlig miljöskyddsnivå, att underlätta den fria rörligheten för varor, personer och tjänster, att främja kostnadseffektiviteten i reglerings- och certifieringsprocessen samt att undvika dubbelarbete på nationell och europeisk nivå. Den skulle dessutom bistå med- lemsstaterna när de ska fullgöra sina åtaganden i enlighet med Chicagokonventionen och lyfta fram unionens sätt att se på den civila luftfartssäkerheten.

EASA har ett särskilt ansvar att bl.a.:

•bistå kommissionen i lagstiftningsarbetet

•bistå kommissionen vid genomförandet av standardiserings- inspektioner hos alla unionens nationella myndigheter för säker- het inom den civila luftfarten,

•hjälpa medlemsstaterna att uppfylla sina internationella åtagan- den,

•utfärda certifikat och kompletterande typcertifikat för produkter, m.m. samt säkerställa en fortlöpande luftvärdighet.

De nationella myndigheterna för säkerhet inom den civila luftfarten behåller uppgiften att utfärda enskilda certifikat för luftvärdigheten och certifikat till organisationer och personal baserade i det egna landet, men i enlighet med gemensamma regler och med skyldighet att godta standardiseringsinspektioner från EASA. EASA tar fort- löpande över allt fler av de tillstånds- och tillsynsuppgifter som gäller för flygbolag och liknande aktörer som tidigare utfördes av de nationella myndigheterna. 66

65Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 146 ff.

66Ibid, s. 149 ff.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänste ns utveckling – en bakgrund

3.5E U-lagstiftningen Si ngle Europ ean Sky – det gemen samma europeiska luftrummet

Skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum 199967

Kommissionen anser i dokumentet att omfatt ande åtgärde r behöver vidtas för att göra fly gledningstjänsten förenlig med ge menskaps- principen o m en väl fungerande inre marknad och säkerställa skap- andet av ett verkligt gemensamt europeiskt l uftrum. En av de vik- tigaste orsakerna till att åtgärder ansågs nödvändiga var att luft- rummet var överbelastat.

Kommi ssionen ans åg att ett gemensamt eu ropeiskt lu ftrum inte kunde ska pas enbart g enom gemensamma te kniska och operativa åtgärder, utan att det k rävdes en gemensam styrning av luftrummet och en bet ydande omo rganisation av luftrum mets strukt ur och an- vändning.

Ram för inrättande av det gemensamma eur opeiska luftrummet

– ramföror dningen 200468

Förordningen ingår i ett lagstiftni ngspaket om flygledningstjänsten som syftar till att det ska finnas ett gemensam t europeiskt luftrum. Syftet med det europeiska luftrummet är att sä kerställa att det euro- peiska luftrummet utnyttjas på ett optimalt sätt så att det uppfyller samtliga användares krav.

Lagstift ningspaketet omfattar r amförordnin gen samt tre tekniska förordningar69 om tillh andahållan de av flygtr afiktjänster, organisa- tion och användning av luftrummet respektive driftskompa tibiliteten hos det europeiska nä tverket för flyglednin gstjänst. Förordning- arna syftar till att förb ättra och stärka säkerheten och till att om- strukturera luftrummet med hänsyn till trafi ken istället för natio- nella gräns er.

Syftet med ramförordningen är att förbättra flygsäkerhets- standarder na och den allmänna flygtrafikens övergripan de effek- tivitet i Europa, att o ptimera kapaciteten och samtidigt tillgodose samtliga luftrumsanvändares beho v samt att minimera försening- arna.

67KOM(1999) 614 slutlig.

68(EG) nr 549/2004.

69 (EG) nr 549/2004, (EG) nr 550/2004, (EG) r 551/2004, (E G) nr 552/2004.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

Nationella tillsynsmyndigheter – EU-länderna ska utse ett eller flera organ som ska fungera som nationella tillsynsmyndigheter. Myndigheterna ska vara oberoende av leverantörerna av flyg- trafiktjänster.

Kommittén för ett gemensamt luftrum – En kommitté för det gemensamma europeiska luftrummet ska inrättas och ha till uppgift att bistå kommissionen vid luftrummets förvaltning och se till att hänsyn tas till intressena hos alla kategorier användare av luftrummet. Kommittén består av två företrädare för varje EU-land och har en företrädare för kommissionen som ord- förande.

Militära frågor – EU-länderna har antagit ett gemensamt uttal- ande om militära frågor som hänger samman med det euro- peiska luftrummet. Enligt detta uttalande ska det militära/civila samarbetet stärkas i den utsträckning som alla berörda EU- länder anser det vara nödvändiga.

Rådgivande branschorgan – Det rådgivande branschorganet ger kommissionen råd om inrättandet av det gemensamma euro- peiska luftrummet.

Prestationsgranskning – Införandet av ett prestationssystem syftar till att förbättra kvaliteten på flygtrafiktjänster och nät- funktioner inom det gemensamma europeiska luftrummet. Det består av dels EU-omfattande prestationsmål, dels nationella planer och prestationsmål och dels regelbunden granskning av kvaliteten på flygtrafiktjänster och nätfunktioner.

Organisation och användning av det gemensamma luftrummet70

Förordningen syftar till att stödja införandet av ett mer integrerat operativt luftrum i Europa och att inrätta gemensamma förfaranden för utformning, planering och förvaltning som säkerställer att flyg- ledningstjänsten fungerar effektivt och säkert.

Gemenskapen och dess medlemsstater ska sträva efter att inrätta en gemensam europeisk övre flyginformationsregion (EUIR) som erkänns av ICAO och ett nätverk för flygledningstjänsten ska möj- liggöra optimerad användning av luftrummet och säkerställa att luftrummets användare kan trafikera förstahandsflygvägar sam-

70 Förordning (EG) nr 551/2004.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

tidigt som maximal tillgång till luftrum och flygtrafiktjänst möjlig- görs.71

Ett gemensamt företag för utveckling av en ny generation av den europeiska flygledningstjänsten (SESAR)72

Syftet med förordningen är att skapa ett gemensamt företag för modernisering av den europeiska flygledningstjänsten. Företaget ska sammanföra de olika forsknings- och utvecklingsinsatserna i gemenskapen i projektet SESAR (Single European Sky ATM Re- search) som går ut på att skapa en ny generation av det europeiska systemet för flygledningstjänsten.

Det gemensamma europeiska luftrummet II – SES II 200873

Kommissionen har konstaterat att det gemensamma europeiska luftrummet, som inrättades 2004, inte har uppfyllt förväntningarna på flera viktiga punkter exempelvis funktionella flygblock, flygled- ning, kostnadseffektivitet och effektiv design av det europeiska luftnätet.

Kommissionen anser därför att de fyra direktiven om det gemen- samma luftrummet bör ändras i syfte att förbättra luftfarten, an- passa lagstiftningen till de senaste årens förändringar och åstad- komma ett sammanhängande luftrum, ett gemensamt europeiskt luftrum.

Kommissionen föreslår bland annat följande åtgärder:

•Ett oberoende organ för resultatövervakning ska se över och bedöma systemets prestanda samt föreslå gemenskapsövergrip- ande mål.

•De funktionella luftrumsblocken ska inrättas senast i slutet av 2012.

•Designen av det europeiska ruttnätet, samordningen av ankomst- och avgångstider samt tillämpningen av en ny generation av det europeiska systemet för flygledningstjänsten (SESAR) ska på- skyndas.

71Förordning (EG) nr 551/2004.

72Förordning (EG) nr 219/2007.

73KOM (2008) 389.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

•En ge mensam europeisk strategi för en harmonisera d utveckling av säkerhetsbestä mmelser krävs.

•EASA :s behörighet bör utvidgas till att ä ven omfatta flygplatser och fl ygledning/l ufttrafiktjänster.

• EU b ör impleme tera SESA för att ku nna höja säk erhetsnivån och kapaciteten f ör hanteringen av trafik en.

•Investeringar för att flygplatskapacitete n ska kopplas till flyg- ledningskapaciteten bör genomföras.

Rapport om genomförandet av lagstiftning en om ett gemensamt europeis kt luftrum: Dags för handling74

Kommiss ionen konstaterar at det andra lagstiftningspaketets grundläg gande program för framtagning a v regler är färdigt. Be- stämmelserna och de viktigaste genomför andeåtgärderna har an- tagits, e xempelvis p restationssy stemet, systemet för undervägs- avgifter, samråd om de funktionella luftrumsblocken o h nätverks- funktion erna.

Den nya institu tionella str ukturen är på plats, bland annat genom att organet för kvalitetsgranskning (Performance Review Body, P RB) inrätta des i juli 2010 genom att Euroco ntrols kom- mitté för kvalitets- och produktionsöver vakning (P erformance Review C ommission) blev utsedd; samordnaren för de funktionella luftrums blocken (F AB Coordinator) utsågs i augusti 2010 och genom at t Eurocontrol utnämnd es som nätförvaltare fö r EU:s nät- verk för f lygledningstjänst (Net work Manag er).

3.6Övriga in ternationella organisationer

3.6.1Internation ella civila luftfartsorga nisationen – ICAO

Den internationella civila luftfartsorganisationen(The International Civil Aviation Organisation) u prättades g enom Chicagokonven- tionen och de lände r som undertecknar konventionen blir med- lemmar i ICAO. ICAO, som består av en församling, ett råd och olika und erorgan är numera knutet till Förenta Natione rna som ett av deras fackorgan. ICAO har till uppgift att främja u tvecklingen

74 KOM/2011/0731.

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

av internationell civil luftfart, särskilt genom att ta fram internatio- nella standarder och rekommendationer på luftfartens område. Med- lemsstaterna åtar sig att implementera de standarder och rekom- mendationer för den internationella civila luftfarten som har fast- ställts och som finns i bilagor (annex) till Chicagokonventionen. I Sverige har dessa implementerats genom EU-förordningar, luft- fartslagen, luftfartsförordningen och Transportstyrelsens före- skrifter. Även om mycket lagstiftningsarbete pågår inom EU har ICAO fortfarande en central roll som det enda globala regel- skapande organet för civil luftfart.75 76

ECAC

Den europeiska luftfartskonferensen (The European Civil Aviation Conference) grundades 1955 av de europeiska länder som är med- lemmar i ICAO. ECAC är ett rådgivande organ som har som mål- sättning att gynna utvecklingen av ett säkert, effektivt och uthålligt europeiskt flygtransportsystem. ECAC utfärdar därför resolu- tioner, rekommendationer och policybeslut, men dessa är inte rätts- ligt bindande. De brukar dock få genomslag i de nationella rätts- ordningarna. ECAC:s inflytande har minskat med åren främst som en konsekvens av att flertalet av de aktuella frågorna numera han- teras inom ramen för EU:s lagstiftning.77

3.6.2International Air Transport Association – IATA

International Air Transport Association (IATA) är en rent privat- rättslig sammanslutning av flygföretag. IATA, grundat 1919, är en intresseorganisation vars medlemmar huvudsakligen består av de större reguljärbolagen som bedriver internationell trafik men även charterflygföretag kan vara medlemmar. IATA spelar stor roll när det gäller utformning och standardisering av kommersiella villkor, normer och procedurer för den nationella luftfarten. Exempelvis kan nämnas IATA:s roll när det gäller frivilliga överenskommelser om internationella flygpriser vilka accepteras av IATA:s medlems- företag när de endast utför en del av den transport som resenären ingår avtal om. Genom överenskommelsen kan passageraren köpa

75Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 173.

76Transportstyrelsens rapport Flygtendenser 03/2010.

77Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 174.

Flygtrafiktjänstens utveckling – en bakgrund

SOU 2012:27

en flygbiljett för en resa som omfattar flera delsträckor och utförs av flera flygföretag till ett lägre pris än om passageraren köper en biljett för varje delsträcka. IATA sköter också avräkningen mellan medlemsföretagen när det gäller biljettintäkter. IATA är också ett viktigt remissorgan inom lufttransportområdet, särskilt på det tek- niska området.78

3.6.3Civil Air Navigation Services Organisation – CANSO

Civil Air Navigation Services Organisation, CANSO, är en inter- nationell luftfartsorganisation som representerar leverantörer av flyg- trafiktjänster. CANSO startades i samband med delningen mellan myndighet och utförare av flygtrafiktjänst i Europa men har sedan dess vuxit till en världsomfattande organisation. Arbetet inom CANSO sker genom arbetsgrupper och syftar till att skapa en gemensam policy inom ett antal frågor på politisk, säkerhetsmässig, social och teknisk nivå. Exempelvis försöker CANSO påverka den europeiska lagstiftningen inom flygsäkerhet och miljö.79

78Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 175.

79Luftfartsverkets rapport LFV:s internationella engagemang, daterad 2012-02-21, s. 12.

4 Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.1Myndigheter med uppgifter kopplade till flygtrafiktjänst

4.1.1Luftfartsverket

Luftfartsverkets uppgifter, verksamhet och ansvarsområden fram- går av kapitel 7.

4.1.2Transportstyrelsen

Transportstyrelsen har enligt instruktionen myndighetsansvaret för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart och ska upprätta avtal med Försvarsmakten i fråga om den praktiska tillämpningen av myn- dighetsansvaret för flygtrafiktjänst som berör militär luftfart.

Transportstyrelsen har i enlighet med luftfartsförordningen rätt att utfärda föreskrifter för flygtrafiktjänst. Föreskriftsrätten gäller flygtrafiktjänst för såväl civil som militär luftfart. Föreskrifterna ska meddelas efter samråd med Försvarsmakten. När det gäller flygvädertjänst krävs dessutom samråd med Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och på motsvarande sätt krävs samråd med Sjöfartsverket för föreskrifter rörande flygräddnings- tjänsten.

Transportstyrelsen har också utsetts till nationell tillsynsmyn- dighet i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordningar om det gemensamma europeiska luftrummet, vilket innebär att myn- digheten ansvarar för att utfärda certifikat och tillstånd samt utför tillträdes- och tillsynskontroller av flygtrafiktjänster. Transport- styrelsen ansvarar även för den svenska förvaltningen av avgifts- systemet för flygtrafiktjänst (Route Charges System). Vidare svarar Transportstyrelsen för det nationella införandet och förvaltningen av prestationssystemet för flygtrafiktjänsten. Transportstyrelsen be-

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

slutar i detta sammanhang om åtaganden för Sveriges del i den gemensamma dansk-svenska prestationsplanen.

Transportstyrelsen ansvarar för övergripande och strategisk pla- nering av det svenska luftrummet med målsättningen att säkerställa ett optimalt utnyttjande som tar hänsyn till alla användare. Det är Transportstyrelsen som certifierar svenska leverantörer av flyg- trafiktjänster samt utnämner sådana att med ensamrätt tillhanda- hålla flygtrafikledningstjänster i ett specifikt luftrumsblock. Trans- portstyrelsen är också den som föreskriver omfattningen av luft- rumsblocket ifråga, exempelvis när det gäller luftrum i anslutning till en flygplats. Slutligen utövar myndigheten tillsyn över leveran- törerna samt har en s.k. explicit marknadsövervakande funktion, med vilket avses att myndigheten ska säkerställa konkurrensen på mark- naden.

4.1.3Trafikverket

Inom luftfartsområdet har Trafikverket uppdraget att svara för luftfartens långsiktiga infrastrukturplanering och ansvarar för luftfartens riksintressen. Trafikverket ska vidare ingå och ansvara för statens avtal om transportpolitiskt motiverad flygtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. De icke statliga flygplatserna får i mån av prioritering sedan 2012 bidrag från länsplanerna för regional trans- portinfrastruktur. Driftbidrag utgår till icke-statliga flygplatser med statligt upphandlad flygtrafik från 2012. Trafikverket ska också genom överenskommelser med flygplatshållare säkerställa att det finns ett nationellt nät av flygplatser som upprätthåller en grundläggande beredskap för att samhällsviktiga lufttransporter ska kunna utföras. Den nationella beredskapen med en timmes insats- beredskap är införd på tio flygplatser från och med 2012.1

4.1.4Sjöfartsverket

En av Sjöfartsverkets huvuduppgifter är enligt instruktionen att till- handahålla sjöräddnings- och flygräddningstjänst. Sverige har genom artikel 25 i Chicagokonventionen förbundit sig att inom landets territorium vidta åtgärder för undsättning av luftfartyg i nöd. I

1 Organisering av det offentliga åtagandet för flygtrafiktjänster, Trafikanalys PM 2011:12, s. 30.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

Chicagokonventionens annex 12 finns även bestämmelser om upp- rätthållande och utförande av sjöräddnings- och flygräddnings- tjänst. Verksamheten drivs av Sjöfartsverket vid Joint Rescue Co- ordination Centre (JRCC) och finansieras av undervägsavgiften till den del som rör flygräddningstjänst. Under hösten 2011 förvärvade Sjöfartsverket Scandinavian Helicopter Invest AB, där även bolagets dotterbolag Norrlandsflyg AB ingår, i syfte att säkerställa en fullödig sjöräddnings- och flygräddningstjänst i Sverige.2

Sjöfartsverket har liksom Luftfartsverket sitt huvudkontor i Norrköping. De båda affärsverken har därför utvecklat ett sam- arbete kring administrativa frågor. Sedan 2003 är de båda affärs- verkens tryckerier sammanslagna och lokaliserade till Luftfarts- verket. 2011 beslutades att servicefunktionerna ska samordnas och vara gemensamma. Luftfartsverket har under hösten 2011 tagit över cirka 30 anställda från Sjöfartsverket och blir arbetsgivare för den nya organisationen. Den gemensamma organisationen ska hantera reception, växel, resetjänst, kontorsservice, redovisning, lön, inköp, förvaltning av berörda system, samt arkiv och registratur för de båda myndigheterna.

4.1.5Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret.

MSB ska bl.a. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser, samordna berörda aktörer för att förebygga och hantera sådana händelser, samt följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete.

En del av myndighetens ansvarsområde är också att införa, för- valta och utveckla radiokommunikationssystemet för skydd och säkerhet (Rakel-systemet). Luftfartsverket ska enligt 2011 års reg- leringsbrev kunna använda och samverka med Rakel. Luftfarts- verket betalar en abonnemangsavgift till MSB för detta system.

2 Regeringens proposition Säkerställande av sjö- och flygräddning (prop. 2011/12:11, bet. 2011/12:TU2, rskr. 2011/12:17).

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

4.1.6Försvarsmakten

Försvarsmakten ansvarar för det militära försvaret av Sverige. Myn- digheten har enligt luftfartsförordningen med vissa begränsningar rätt att besluta om föreskrifter för militär luftfart och den militära markorganisationen. Transportstyrelsens föreskriftsrätt gäller emel- lertid även flygtrafiktjänst för militär luftfart.

Flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart integrerades 1978. Det finns idag ett omfattande samarbete mellan Försvarsmakten och Luftfartsverket. Några exempel på detta är att Luftfartsverket bedriver lokal flygtrafikledningstjänst vid Försvarsmaktens nio flyg- platser och utbildar flygledare för Försvarsmaktens behov. Luft- fartsverkets flygledare bemannar även flygledarfunktionen inom Försvarsmaktens insatsorganisation.

Försvarsmakten bedriver därutöver vissa kommunikations-, navi- gations- och övervakningstjänster samt meteorologiska tjänster, främst för militär luftfart. Transportstyrelsen har med stöd av för- ordning (EG) nr 550/2004, artikel 7 punkten 5 medgivit att detta sker utan certifiering.

Sammanfattningsvis är Försvarsmakten således en intressent i flygtrafiktjänsten av flera olika skäl. Dels i egenskap av att vara flygplatshavare, dels eftersom myndigheten nyttjar tjänsten i det svenska luftrummet. Därutöver är Försvarsmakten beroende av Luft- fartsverkets personal för bemanningen av insatsorganisationen och av verket självt för utförandet av driften av flygtrafiktjänst i För- svarsmaktens regi.

4.1.7Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) ska inom sitt verksamhetsområde producera och förmedla bl.a. meteorologiskt beslutsunderlag samt bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra myndigheter.

I enlighet med ICAO:s regelverk åligger det respektive med- lemsstat att utse en metrologiskt ansvarig myndighet för att till- handahålla avtalade metrologiska tjänster till civilflyg i internatio- nell trafik. SMHI ansvarar på Luftfartsverkets uppdrag för en stor del av produktionen av flygväderprodukter som flygbolag och piloter behöver före och under flygning.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.2Integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart

4.2.1Bakgrund

1978 överfördes de militära flygledarna i Flygvapnet till Luftfarts- verket, som sedan dess bedrivit flygtrafiktjänsten för civil och mili- tär luftfart. Luftfartsverket har således haft såväl en civil som en militär funktion och flygtrafiktjänsten har följaktligen också varit civil-militärt integrerad.

Som en följd av detta system är Försvarsmakten beroende av Luftfartsverket som leverantör av flygtrafiktjänster. Verksamhetens militära betydelse åskådliggjordes inte minst av Försvarsmaktens huvudmannaskap för flygtrafiktjänsten under höjd beredskap och krig.3 Denna ordning avskaffades emellertid 2007, varpå Luftfarts- verkets ansvar gjordes oberoende av beredskapsgrad.4

Myndighetsansvaret för flygtrafiktjänsten överfördes 2005 från Luftfartsverket till den nybildade förvaltningsmyndigheten Luftfarts- styrelsen, som sedermera uppgick i Transportstyrelsen. Trans- portstyrelsen har idag föreskriftsrätt avseende flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.

I och med införandet av den nya luftfartslagen (2010:500) kon- kurrensutsattes den lokala flygtrafikledningstjänsten. Luftfartsverket förlorade därmed sin monopolställning på denna marknad.

De sammantagna implikationerna av dessa förändringar är ännu inte tydliga. Avsikten är att nedan tydliggöra hur den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten bedrivs idag och klargöra vilka fak- torer som är särskilt viktiga för att bibehålla grunddragen i den struktur som byggts upp sedan 1970-talet.

4.2.2Försvarsmaktens flygplatser

Försvarsmakten driver sju flygplatser med regelbunden flygverk- samhet. Dessa är:

•Luleå/Kallax,

•Vidsel,

•Uppsala,

3Regeringsbeslut nr 25, 1977-12-22; II1008/76, II 760/77 och II 2663/77 (delvis).

4Se stycke 3.3.9 Huvudmannaskapet för flygtrafiktjänsten.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

•Såtenäs,

•Karlsborg,

•Malmen och

•Ronneby

Därutöver driver Försvarsmakten två flygplatser (Jokkmokk och Hagshult) som brukas intermittent för övning av insatsförband.5 Samtliga Försvarsmaktens flygplatser ägs av staten och förvaltas av Fortifikationsverket.6

Vid sidan av den militära verksamheten vid Ronneby och Luleå/Kallax bedrivs civil flygplatsdrift av det statliga flygplats- bolaget Swedavia AB.

Vid samtliga Försvarsmaktens flygplatser är Luftfartsverket idag leverantör av lokal flygtrafiktjänst. Försvarsmakten tillhandahåller den infrastruktur som behövs för att verket ska kunna utöva flyg- trafiktjänst för militär luftfart.7

Försvarsmakten har för sin verksamhet under grundberedskap behov av ett antal flygplatser utöver dem som myndigheten driver. Dessa kan vara statligt ägda, privata eller kommunala. Särskilda pro- duktionsavtal upprättas i dessa fall med respektive flygplats.8 Exem- pel på sådana flygplatser är Bromma och Visby, som båda drivs av Swedavia.

Luftfartsstyrelsen konstaterade i sin rapport Tillträde till infra- strukturen – en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flyg- trafiktjänsten (rapport 2007:08) att Totalförsvarets behov av andra flygplatser än de Försvarsmakten driver behövde identifieras. Luft- fartsstyrelsen ansåg vidare att Totalförsvarets kravbild på flyg- trafiktjänsten vid dessa flygplatser under olika beredskapsgrader särskilt borde belysas.9 Några sådana åtgärder har dock inte vid- tagits.

5Luftfartsstyrelsens rapport Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för kon- kurrens inom flygtrafiktjänsten (rapport 2007:08), s. 33.

6Enligt beslut i budgetpropositionen för 2012 (prop. 211/12:1 utg.omr 2) kommer Forti- fikationsverkets fastigheter och verksamhet att fördelas till andra aktörer och när omstruk- tureringen är genomförd läggs myndigheten ned. En särskild utredare har tillsatts av rege- ringen för att svara på frågan om hur de fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikations- verket ska förvaltas i framtiden samt vilka fastigheter som inte längre bör ägas av staten.

7Luftfartsstyrelsens rapport Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för kon- kurrens inom flygtrafiktjänsten (rapport 2007:08), s. 34.

8Ibid, s. 34.

9Ibid, s. 35.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.2.3Flygtrafiktjänstens militära funktion

Flygtrafiktjänstens direkta militära funktion

Flygtrafiktjänstens primära syfte är att upprätthålla separationen mellan luftfartyg, men även att säkerställa att nödvändig och korrekt information finns tillgänglig för planering och genomförande av flygningar. Det gäller oaktat huruvida det enskilda luftfartyget är civilt eller militärt. Militära luftfartyg har hög prioritet i luft- rummet och ska normalt sett med kort varsel kunna vinna före- träde framför civil trafik. Det är betydelsefullt bl.a. för Försvars- maktens möjligheter att hävda Sveriges suveränitet vid eventuella kränkningar av luftrummet.

Integreringen av flygtrafiktjänsten för civil och militär luftfart innebär att Försvarsmakten, som ovan antytts, inte disponerar över några egna resurser för flygtrafiktjänst. Myndigheten är således be- roende av att den civila flygtrafiktjänsten kan hantera militär luft- fart i den omfattning det är nödvändigt.

Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänster gäller oavsett bered- skapsgrad. Även vid höjd beredskap och krig behåller Transport- styrelsen och Luftfartsverket sina respektive ansvarsområden.

I egenskap av flygplatshavare avtalar Försvarsmakten med Luft- fartsverket om lokal flygtrafiktjänst vid de militära flygplatserna. Även den lokala flygtrafiktjänsten vid de civila flygplatserna be- höver ha kapacitet att hantera militär luftfart i viss omfattning. Det är nödvändigt för att t.ex. säkerställa att militära luftfartyg bereds möjlighet till en snabb och säker passage genom det kontrollerade luftrummet i anslutning till den ifrågavarande flygplatsen. Den lokala flygtrafiktjänsten är också nödvändig för Försvarsmaktens möjligheter att ombasera och tillfälligt upprätta flygplatsverksam- het vid civila flygplatser.

Flygtrafiktjänsten har således en direkt funktion för militär luft- fart, vilket också ligger i innebörden av begreppet ”civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst”. Den direkta militära funktionen under- stryker betydelsen av att verksamheten bedrivs i enlighet med en kravbild som motsvarar de militära behoven. Det innebär också att flygtrafiktjänstleverantören måste inneha en kompetens som mot- svarar dessa behov.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänstens indirekta militära funktion

Försvarsmakten är beroende av flygledare med särskild militär kompetens för bemanningen av vissa flygledarbefattningar i insats- organisationen. Dessa flygledare är reservofficerare i Försvars- makten, men till vardags huvudsakligen verksamma som flygledare inom Luftfartsverket. Den ordinarie anställningen inom Luftfarts- verket möjliggör upprätthållandet av kompetens inom fackområdet.

Vid exempelvis övningar eller en insats internationellt kallas dessa flygledare in för tjänstgöring i Försvarsmakten. Luftfartsverket har i avtal åtagit sig att bevilja tjänstledighet för dessa medarbetare. I dessa fall räknas flygledarna också till Försvarsmaktens organisa- tion. För den faktiska verksamhetsutövningen lånas reservoffi- cerarna/flygledarna emellertid ut av Försvarsmakten till Luftfarts- verket. Detta omständliga förfarande är nödvändigt för att flyg- ledarna i tjänsteutövningen ska omfattas av de godkända regelverk och rutiner som gäller för Luftfartsverket. Syftet är att inte bryta den flygsäkerhetskritiska ansvarskedjan mellan flygledare och verket som formell utövare.

Den flygtrafikledning som bedrivs genom Försvarsmakten sker således formellt sett genom Luftfartsverkets försorg, dvs. enligt verkets drifthandbok och på verkets ansvar.

Flygtrafiktjänstens indirekta militära funktion utgörs således av upprätthållandet av personal och kompetens för bemanningen av Försvarsmaktens insatsorganisation. I detta avseende är Försvars- makten idag beroende av Luftfartsverket som enskild aktör; dels eftersom de ifrågavarande reservofficerarna är anställda av verket, dels eftersom verket bär flygsäkerhetsansvaret för den flygtrafik- tjänst som bedrivs i Försvarsmaktens regi.

4.2.4Luftfartsverkets roll för den militära dimensionen av flygtrafiktjänsten

Luftfartsverket har enligt instruktionen i huvuduppgift att till- handahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.

Luftfartsverket tillhandahåller med ensamrätt flygtrafiktjänst i det yttäckande kontrollerade luftrummet. Verket är också leveran- tör av lokala flygtrafiktjänster vid Försvarsmaktens flygplatser och

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

svarar för bemanningen av flygledarbefattningar i insatsorganisa- tionen samt driften av flygtrafiktjänst i Försvarsmaktens regi.

Därutöver är Luftfartsverket en betydelsefull kompetensbärare av Försvarsmaktens behov och de särskilda förutsättningar som präglar militär luftfart.

Tidigare har Försvarsmaktens perspektiv i flygtrafiktjänsten kom- mit till uttryck genom att en företrädare för myndigheten varit ledamot i Luftfartsverkets styrelse. Flygtrafikledningskommittén anförde bl.a. att:

… man på organisatorisk väg måste tillförsäkra chefen för flygvapnet ett rimligt inflytande på de principiella avgöranden och prioriteringar, som har direkt eller indirekt inverkan på flygvapnets tjänstbarhet, övningsmöjligheter, ekonomiska planering och övriga förhållanden för vilka chefen för flygvapnet instruktionsenligt har ansvar.10

Denna ordning frångicks emellertid under 2000-talet och Försvars- makten har numera ingen representant i Luftfartsverkets styrelse.

4.2.5Luftfartsverkets samverkan med Försvarsmakten

Luftfartsverket ska enligt instruktionen upprätta avtal med Försvars- makten om drift och utveckling av flygtrafiktjänster som rör mili- tär luftfart samt utbildning av flygledare för Försvarsmaktens be- hov.11 För detta ändamål har ett ramavtal slutits mellan myndig- heterna.12 Avtalet omfattar bl.a. produktion av flygtrafiktjänster för Försvarsmaktens behov, inbegripande såväl förbandsproduktion som insatsorganisationens verksamhet i Sverige under samtliga beredskapsskeden. Avtalet omfattar även den infrastruktur, tjänster och produkter som Försvarsmakten tillhandahåller för Luftfarts- verkets verksamhet.

Luftfartsverkets åtaganden enligt ramavtalet är bl.a. att tillgodo- se Försvarsmaktens krav på flygtrafiktjänstens kapacitet och kvali- tet, säkerställa flygtrafiktjänstkompetens för Försvarsmaktens natio- nella behov samt ställa personal till förfogande för medverkan i flygtrafiktjänstrelaterade uppdrag inom Försvarsmakten. Luftfarts- verkets tjänster för Försvarsmakten finansieras genom avgifter överenskomna i avtalet. Vid sidan av ramavtalet finns ett antal ”bi-

10Flygtrafikledning 1980 – system och organisation (Ds K 1971:2), s. 426.

114 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

12Ramavtal mellan Luftfartsverket och Försvarsmakten om flygtrafiktjänst, daterat den 7 maj 2007.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

avtal” rörande ekonomi, verksamhet, infrastruktur samt personal och utbildning.

4.2.6Transportstyrelsens myndighetsansvar

Transportstyrelsen har föreskriftsrätt avseende flygtrafiktjänsten. Föreskrifterna ska i förekommande fall meddelas efter samråd med Försvarsmakten.13 Transportstyrelsen ska också samråda med För- svarsmakten i frågor som rör bl.a. krav och omfattning av kon- trollerat luftrum, flygvägar samt navigationshjälpmedel och andra anläggningar.14

Utöver detta ska Transportstyrelsen också upprätta avtal med Försvarsmakten i fråga om den praktiska tillämpningen av myndig- hetsansvaret för flygtrafiktjänst som berör militär luftfart.15 Av avtalet16 följer bl.a. att Transportstyrelsen i sin verksamhet gente- mot utövare av flygtrafiktjänst ska hantera de krav som genereras av Försvarsmaktens verksamhet avseende flygtrafiktjänst för mili- tär luftfart och som är överenskomna med Försvarsmakten. Trans- portstyrelsen ska också inhämta samråd från Försvarsmakten före utnämning av utövare av flygtrafiktjänst.

Eftersom Transportstyrelsen har myndighetsansvaret för flyg- trafiktjänsten och därmed företräder Sverige i en rad internationella fora med koppling till området, ska styrelsen enligt avtalet också beakta Försvarsmaktens särskilda behov i denna verksamhet.

Försvarsmaktens krav på flygtrafiktjänsten har tillställts Trans- portstyrelsen i en promemoria.17 Försvarsmakten ska bl.a. kunna nyttja hela det svenska luftrummet och militära flygföretag ska ha prioritet. Vidare ska samtliga utövare av flygtrafiktjänst inom Sverige kunna hantera militär luftfart. De ska också kunna tillhandahålla flygtrafiktjänst för militär luftfart enligt Försvarsmaktens krav.

Försvarsmaktens krav omsätts av Transportstyrelsen i före- skrifter i Transportstyrelsens författningssamling (TSFS). Från den 15 mars 2012 gäller Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygtrafikledningstjänst (TSFS 2012:6). Tillämpningsområdet för dessa föreskrifter är när flygtrafikledningstjänst utövas för civil

1310 § 1 stycket luftfartsförordningen (2010:770).

1415 § luftfartsförordningen (2010:770).

156 § 2 stycket förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

16Avtal mellan Transportstyrelsen och Försvarsmakten avseende flygtrafiktjänst, daterat den

29januari 2010.

17Försvarsmaktens krav på flygtrafiktjänst till Transportstyrelsen (dnr 02 805:52543), daterad den 23 februari 2010.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

och militär luftfart. Föreskriften gäller för alla utövare av flygtrafik- ledningstjänst i svenskt luftrum.

4.3Finansiering och avgifter

Kostnaderna för flygtrafiktjänst för civil luftfart finansieras i allt väsentligt genom avgifter från luftrummets användare. Grunderna för finansieringen av flygtrafiktjänsten regleras i förordning (EG) nr 1794/2006 om ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafik- tjänster.

Figuren nedan representerar en illustration av luftrummet i an- slutning till och ovanför en flygplats, samt flygtrafiklednings- tjänsten inom detta luftrum.

Okontrollerat luftrum med flyginformationstjänst.

Flygnivå 660/20.000 meter

Yttäckande kontrollområde (YKL) - flygkontrolltjänst

flygtrafiktjänsten fungerar Så

Trafik som stiger till, flyger på eller lämnar sin marschhöjd.

Flygnivå 95/2.900 meter

Terminalområde (TMA) - flygkontrolltjänst

Främst stigande sjunkande trafik

2000 fot/600 meter

Okontrollerat luftrum med	(CTR) - flygplatskontrolltjänst	Okontrollerat luftrum med
flyginformationstjänst.		flyginformationstjänst.
flyginformationstjänst.		flyginformationstjänst.

Främst flygplatstrafik (start/Landning)

Mark/vatten

Flygplats med flygplatskontrolltjänst (TWR)

Principskiss över luftrumutformning

Se även stycke 3.2.3: Indelning av luftrummet

2012:27 SOU

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.3.1Undervägsavgift och terminalavgift

Flygtrafikledningstjänster vid flygplatser kan tillhandahållas i ett luftrumsblock som ingår i både undervägs- och terminalavgifts- zoner. Avgiftszoner är ett administrativt begrepp för påförande av avgifter för flygtrafiktjänsten. Grundprincipen är att för flygning på sträcka (underväg) påförs undervägsavgift och för inflygning till, och start från flygplats påförs terminalavgift. En terminalavgift på- förs i och med att ett luftfartyg landar eller startar från en flygplats. Undervägsavgift påförs alltid för flygning som inte är undantagen för avgift enligt de undantag varje medlemsstat valt (jmf stycke 4.3.2).

Huvudprincipen enligt förordningen är att kostnaderna för ter- minaltjänster ska finansieras genom terminalavgifter och att kost- nader för flygtrafiktjänster en route ska finansieras genom under- vägsavgifter. Således sker en tydlig uppdelning av vad respektive avgift ska täcka. På Stockholm-Arlanda är denna uppdelning fullt tillämpbar, då flygtrafiktjänsten vid flygplatsen enbart bedöms tillhandahålla terminaltjänst. Någon ersättning från undervägs- avgifter utgår därmed inte för flygtrafiktjänst vid Stockholm- Arlanda flygplats.

På samma sätt sker en direkt allokering av kostnaderna för flygtrafiktjänst undervägs i de fall där det finns en tydlig uppgift för flygtrafiktjänsten att ansvara för undervägstrafiken, som i om- rådeskontrollcentralerna i Stockholm respektive Malmö. Flyg- trafiktjänst som tillhandahålls vid andra flygplatser än Stockholm- Arlanda omfattar även flygtrafiktjänst undervägs i så måtto att den inkommande och avgående trafiken separeras från trafik som passerar genom luftrummet i anslutning till flygplatsen samt då en del av sträckan vid in- och utflygningen betraktas som flygning under- vägs. Någon uttömmande definition för när en flygning ur ett flyg- trafiktjänstperspektiv lämnar undervägsskedet och övergår till ter- minal finns inte. Inom gemenskapen har några försök gjorts till att skapa en sådan definition utan framgång. Medlemsstaterna gör olika, och något förhärskande system går inte att identifiera.

Transportstyrelsen har fastställt fördelningstal som anger i vilken omfattning flygtrafiktjänsten vid en flygplats anses tillhandahålla flygtrafiktjänst undervägs. Utgångspunkten är operativa förutsätt- ningar och det faktiska trafikmönstret vid svenska trafikflygplatser. Dessa fördelningstal är fastställda i ett allmänt råd18 från Transport- styrelsen.

18 TSFS 2010:153.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Den operativa gränsen mellan flygning på sträcka till inflyg- ning/utflygning bedöms sammanfalla med in- och utflygningspunkter som benämns IAF/FAF och dess medianvärde för avståndet från banans mittpunkt är 13 km. Vid tidpunkten för överflygning av dessa punkter ska luftfartyget vara etablerat för landning eller för flygning på sträcka genom dess konfiguration och enligt de in- och utflygningshjälpmedel som flygningen kräver.

Det innebär att en viss del av kostnaderna som uppkommer inom terminalområde (TMA) och kontrollzon (CTR) eller trafik- informationsområde (TIA) och trafikinformationszon (TIZ) och respektive områdes yttre gräns fördelas på undervägsavgiftszonen enligt de fördelningstal som är fastställda i Transportstyrelsens allmänna råd19. Terminalavgift betalas av flygföretagen till flyg- platserna i samband med start. En terminalavgiftszon omfattar en flygplats eller en grupp flygplatser, inom vilken en enhetlig kost- nadsbas och en gemensam enhetsavgift har fastställts. Kostnaderna för terminaltjänster ska finansieras genom terminalavgifter från luftrummets användare, och/eller andra intäkter; bl.a. sådan kors- subventionering som är förenlig med gemenskapslagstiftningen. Terminalavgifterna var före 2010 helt oreglerade, men nu fastställer Transportstyrelsen årligen terminalavgifter för Arlanda och Land- vetter. För övriga flygplatser gäller regeringens beslut om undantag enligt artikel 1.5 i förordning (EG) nr 1794/2006, och nivån för terminalavgifter är därmed fortfarande oreglerad på dessa flyg- platser.

Flygplatserna är kategoriserade efter vilka tjänster som levereras och luftrummets indelning och förutsättningar. Kategoriseringen styr schablonmässigt hur stor andel av kostnaderna för flygplatser i respektive kategori som finansieras genom undervägsavgiftssystemet. Indelningen sker i stort enligt följande:

a)flygtrafikledningsenheter som i huvudsak utövar flygtrafik- ledningstjänst innanför den operativa klareringsgränsen

b)flygtrafikledningsenheter som utövar flygtrafikledningstjänst inom terminalområdet med terminalkontroll som omfattar flera flygtrafikledningsenheter

c)övriga flygtrafikledningsenheter som utövar flygtrafiklednings- tjänst i terminalområdet

19 TSFS 2010:153.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

d)flygtrafikledningsenheter som utövar flygtrafikledningstjänst i trafikinformationsområdet.

Fördelningstal/schablonmässig fördelning

	Terminalavgiftszon	Undervägsavgiftszon
	(flygplats)
a)	100 %	0 %
b)	40 %	60 %
c)	25 %	75 %
d)	55 %	45 %

Dessa tjänster ska inte sammanblandas med de tjänster som erbjuds av flygplatsen och som bl.a. finansieras genom start- och land- ningsavgiften. Som en följd av detta kommer kostnader för flyg- platsens egna tjänster, t.ex. utrustningar och byggnader vid en flyg- plats, att flyttas från flygplatskostnader till flygtrafiktjänstkost- nader och därmed fördelas mellan undervägsavgiftszonen och ter- minalavgiftszon/flygplats enligt ovanstående fördelningsnyckel.

4.3.2Flygningar undantagna från avgift

Vissa undantag från den huvudsakliga principen om avgiftsfinan- siering från luftrummets användare förekommer, bl.a. gällande undan- tag för statsluftfart. Statsluftfarten är undantagen avgifter för flyg- trafiktjänst inom hela gemenskapen. Militär luftfart, såväl som flyg- ningar för Polisen, Kustbevakningen samt vissa andra typer av flyg- ningar kan undantas avgift för flygtrafiktjänst. Detta är valbart för den enskilda medlemsstaten och det föreligger inte någon huvud- princip kring huruvida undantag ska ske. Sverige har idag ett reellt undantag för militär luftfart, samt för vissa typer av utbildnings- flygningar, samt flygningar som startar och landar på samma flyg- plats (s.k. rundflyg). Kostnaden för undantagna flygningar ska inte belasta luftrummets användare. Medlemsstaten ska anvisa finan- siering för den kostnad som uppstår för de undantagna flygning- arna. Kostnaden beräknas genom att andelen undantagna flyg- ningar (mätt i antalet tjänsteenheter) läggs till grund för beräk- ningen av en lika stor andel av den nationella kostnadsbasen för till- handahållande av flygtrafiktjänster.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

För terminalavgifter finns möjligheten att undanta flygplatser inom medlemsstaten som har färre än 50 000 kommersiella rörelser per år.20 En flygplats som är undantagen från förordningen är fri att bestämma om sin terminalavgift. Regeringen har beslutat att tillämpa detta undantag. Detta innebär att de delar av avgiftsförord- ningen som reglerar terminalavgifter enbart påverkar flygplatserna Stockholm Arlanda och Göteborg Landvetter. Vissa delar i förord- ning (EG) nr 1794/2006 är dock tillämpliga på s.k. undantagna flygplatser (med färre än 50 000 kommersiella rörelser per år). Detta genom att flygtrafiktjänst vid flygplats bedöms under vissa förutsättningar även innebära att flygtrafiktjänst undervägs till- handahålls. För dessa delar är dock förordningen gällande på samma sätt som för flygtrafiktjänst undervägs.

4.4Certifiering, uppdragsförfarande och utnämning med ensamrätt

4.4.1Certifiering

Alla utövare av flygtrafiktjänst ska inneha ett certifikat för den tjänst som avses utövas21. Kravbilden för leverantörer av flygtrafik- tjänst finns enligt EU-parlamentets och rådets förordning (EG) nr 550/2004 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1035/2011 som bl.a. omfattar krav på teknisk och operativ kom- petens och kapacitet, organisationsstruktur och ledning, flygsäker- hets- och kvalitetsstyrning, mänskliga resurser, finansiell styrka, ansvar och försäkringstäckning m.m. En ansökan om ett certifikat granskas av Transportstyrelsen i förhållande till kravbilden enligt förordning (EU) nr 1035/2011 som efter godkänd granskning (till- trädeskontroll) utfärdar certifikat för den tjänst som ansökan avser.

För att utöva lokal flygtrafikledningstjänst vid en flygplats ska det finnas ett uppdrag från flygplatsen att bedriva tjänsten, oavsett om flygplatsen är civil eller militär. Flygplatshavaren kan även an- söka om certifiering för att bedriva tjänsten i egen regi. Ett uppdrag innebär att omfattning av tjänster som avses är reglerade i ett avtal mellan flygplatsen och tjänsteleverantören. Ett sådant avtal kan vara resultatet av en upphandling som flygplatshavaren genomfört. Finns

20Artikel 1 punkten 5 förordning (EG) nr 1794/2006.

21Transportstyrelsen kan göra undantag, t.ex. för Försvarsmakten att bedriva tjänster utan certifikat, se moment 4.1.6 ovan.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

det ett uppdrag från flygplatsen att bedriva flygtrafiktjänst inom ett specifikt luftrum så lämnas en ansökan om utnämning till Trans- portstyrelsen att bli utnämnd med ensamrätt i ett definierat luft- rum.

Mot bakgrund av Transportstyrelsens myndighetsansvar för flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart22, har vissa krav med avseende på militär luftfart tagits in i myndighetens föreskrifter. Ett krav för utnämning med ensamrätt (se nedan) är därmed att den som blir utnämnd ska kunna omhänderta såväl civil som militär luftfart.

4.4.2Utnämning med ensamrätt

Vid utnämning av leverantör av flygtrafikledningstjänst åligger det Transportstyrelsen att granska att den sökanden uppfyller alla de krav som föreskrivits i TSFS 2011:72. Vid vissa utpekade flyg- platser ska leverantören dessutom ha fördjupad kompetens för han- tering av militär luftfart för att kunna utnämnas. Utnämning sker i samråd med Försvarsmakten och utnämnd leverantör ska upprätta nödvändiga avtal med Försvarsmaktens luftbevakning och strids- ledning.

För att kunna utnämnas av Transportstyrelsen ska leverantören av flygtrafikledningstjänst leva upp till kraven i myndighetens före- skrifter.

Krav för utnämning 23

3 § För att kunna utnämnas av Transportstyrelsen ska leverantören av flygtrafikledningstjänst kunna visa att denne

1.innehar ett certifikat som är utfärdat i enlighet med förordning (EG) nr 550/2004,

2.har som uppdrag att tillhandahålla flygtrafikledningstjänst inom ett särskilt luftrumsblock,

3.uppfyller tillämpliga krav för att tillhandahålla flygtrafiklednings- tjänst,

4.har säkerställd samordning med andra flygtrafikledningstjänstenheter och fördelningen av ansvar för luftrummets tidsmässiga nyttjande i förhållande till dessa,

5.utöver den civila luftfarten kan hantera förekommande militär luft- fart, och

6.har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning.

226 § första stycket förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

23TSFS 2011:72.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

4 § Leverantören ska se till att personalen har fördjupad kompetens för hantering av militär luftfart för att kunna utnämnas för luftrum i an- slutning till följande flygplatser:

1.Karlsborg,

2.Linköping/Malmen,

3.Linköping/SAAB,

4.Luleå/Kallax,

5.Ronneby,

6.Såtenäs,

7.Uppsala,

8.Vidsel, och

9.Visby.

Byte av leverantör – vad händer med finansieringen?

Som en del i inrättandet av det Europeiska gemensamma luft- rummet (Single European Sky) införs år 2012 ett prestationssystem för flygtrafiktjänsten i Europa. Prestationssystemet ska bidra till en hållbar utveckling av den europeiska flygtrafiktjänsten genom att öka effektiviteten inom fyra nyckelområden, kostnadseffektivitet, säkerhet, kapacitet och miljö. Mål fastställs för en referensperiod uppgående till fem år, den första referensperioden uppgår emeller- tid till tre år. Vad gäller kostnadseffektivitet fastställs kostnaden per leverantör för en hel referensperiod.

Den konkurrensutsättning som numera råder i Sverige för till- handahållande av flygtrafiktjänst i anslutning till flygplats innebär att flygplatsen kan upphandla en leverantör av flygtrafiktjänst. Detta kan ske under en pågående referensperiod. För att säkerställa att den nya leverantören erhåller berättigad ersättning finns det behov av att reglera hanteringen av dessa kostnader. Transportstyrelsen föreslår i en remiss24 i februari 2012 en kompletterande bestäm- melse som reglerar hanteringen av kostnader vid byte av leverantör under pågående referensperiod. Av remissen framgår följande:

Vid byte av leverantör under pågående referensperiod ska kostnaden för flygtrafiktjänster för såväl den tidigare som den nya leverantören fastställas. Den fastställda kostnaden för den nya leverantören får inte överskrida tidigare fastställd kostnad. Om ett överskott uppstår på grund av lägre kostnader hos en ny leverantör ska detta återföras kostnads- basen för undervägsavgifter. Ett beslut om fastställande av kostnad för flygtrafiktjänst kan återkallas eller begränsas om uppdraget att till- handahålla flygtrafiktjänst förändras eller upphör.

24 http//www.transportstyrelsen.se/Global/Regler/Remisser/Luftfart/Remissforslag_Hanter ing_av_avgifter_flygtrafikledningstjanst_120203.pdf

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.5Utbildning av flygledare

Utredningens bedömning: Behovet av flygledarutbildning på nationell nivå behöver bedömas i den nya konkurrenssitua- tionen.

Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för sådana bedömningar och säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav ska fastställas.

De förändringar som skett på flygtrafiktjänstens område, kon- kurrensutsättning av flygtrafiktjänst vid flygplats, mål för kost- nadseffektivitet i prestationsplanen m.m. har blottlagt att utform- ningen av grundutbildningen av flygledare och dess finansiering inte anpassats till förändringen.

I nuläget ansvarar Luftfartsverket för grundutbildningen av flyg- ledare i Sverige. Utbildningen bedrivs idag i den nordiskt samägda (Danmark, Norge och Sverige) skolan EPN, Entry Point North. Utbildningen till flygledare är en del av den sju terminer långa högskoleutbildningen Flygtrafik och Logistik som är förlagd till Linköpings universitet, och de tre första terminerna läses också vid universitetet. Fjärde terminen påbörjas ”Initial Training” (totalt tre terminer) vid EPN i Malmö. Utbildningen avslutas med termin sju som består av distanskurser (14 högskolepoäng) samt examens- arbete (16 högskolepoäng). Utbildningen ger en kandidatexamen i flygtrafik och logistik. Efter utbildningen har studenterna erbjudits en tidsbegränsad anställning som flygledarkandidat i Luftfartsverket. Därefter följer lokal utbildning inom Luftfartsverkets egen regi.

Grundutbildningen finansieras uteslutande via systemet för undervägsavgifter genom att Luftfartsverket tar upp kostnaden i sitt underlag. Ingen särredovisning i kostnadsbasen sker. Inför 2012 särredovisades kostnaden under övriga upplysningar för att tydliggöra kostnaden. På grund av konstruktionen är det också Luftfartsverket som helt styr över dimensioneringen och utform- ningen av utbildningen. Luftfartsverket kan anpassa utbildningen till sina behov utan att Transportstyrelsen, som ansvarig för sys- temet för undervägsavgifter, kan ingripa. Luftfartsverket behöver således inte heller beakta de behov av flygledare som övriga aktörer på marknaden har.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Möjligheterna till ersättning via systemet för undervägsavgifter är inte uppdaterade. Eftersom ACR inte tagit med dessa kostnader i sitt underlag finns ingen möjlighet för ACR att få finansiering för flygledarutbildning förrän efter 2014. ACR har också undersökt möjligheterna att själva upphandla utbildning vid EPN. EPN har lämnat en offert på en utbildning på 26 veckor som skulle resultera i flygledarkandidater redo för lokal utbildning.

Det kan konstateras att målet för kostnadseffektivitet inom prestationsplanen för flygtrafiktjänst i EU, samt konkurrensutsätt- ningen av flygtrafikledningstjänst vid flygplats, innebär föränd- ringar som gör att nuvarande arrangemang för utbildningen av flygledare i Sverige inte är optimalt.

Det är viktigt att säkerställa ett tillräckligt stort utbud flygledar- kandidater för att inte åstadkomma en brist på flygledare. Inom ramen för nuvarande uppdrag kan Transportstyrelsen genom sin ekonomiska tillsyn av kostnadsunderlaget från leverantörer av flyg- trafiktjänst gällande referensperiod 2 ställa upp tydliga kriterier i detta syfte. Däremot är det i dag inte möjligt att betala ersättning från systemet för undervägsavgifter direkt till EPN då skolan inte är en myndighet eller tjänsteleverantör.

Om Transportstyrelsen ska ta ett mer sammanhållande ansvar för grundutbildningen av flygledare bör myndighetens uppdrag ändras så att inga tveksamheter kring finansieringen av verksam- heten via systemet för undervägsavgifter uppstår. Finansieringen av utbildningen bör på ett eller annat sätt ske genom Transport- styrelsen. Jag föreslår att Transportstyrelsen får i uppdrag att ansvara för att göra en nationell bedömning av behovet av flyg- ledarutbildning. Transportstyrelsen bör också, genom sin ekono- miska tillsyn av kostnadsunderlaget till den nationella prestations- planen säkerställa att relevanta kostnader läggs in när nationella prestationskrav fastställs.

4.6Myndighetsutövning inom flygtrafiktjänsten

I bilaga 3 redovisas en mer ingående analys över begreppet myn- dighetsutövning samt myndighetsutövningen vid utförandet av flyg- trafikledningstjänst och utfärdande av lokal behörighet.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.6.1Myndighetsutövning inom flygtrafikledningstjänsten

Frågan om huruvida flygtrafikledningstjänsten innebär myndig- hetsutövning har tidigare diskuterats vid flera tillfällen. Lufträtts- utredningen konstaterade att en del av verksamheten inom flyg- trafiktjänsten utgörs av myndighetsutövning. Den består huvud- sakligen i att meddela föreskrifter och att hålla uppsikt över flyg- trafiktjänsten och dess anordningar.25 Föreskriftsrätten ligger idag inom ramen för Transportstyrelsens myndighetsansvar för flyg- trafiktjänsten. Utredningen utvecklade inte vad som avsågs med att hålla uppsikt över flygtrafiktjänsten och dess anordningar. Troligen avses tillsynsansvaret för verksamheten, även om detta inte tydligt uttalas. Även ansvaret för tillsyn ligger idag på Transportstyrelsen.

Lufträttsutredningen konstaterade även att en del av flygkon- trolltjänsten innehåller väsentliga moment av myndighetsutövning. Till stöd för detta hänvisade utredningen till en dom i arbetsdom- stolen26. Utredningen anförde vidare att denna myndighetsutövning i princip består i att flygkontrolltjänsten, vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan, tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för be- fälhavare. Plikten är också förenad med straffansvar27.28

Regeringens bedömning avvek inte i nämnvärd utsträckning från Lufträttsutredningens. I propositionen Luftfartens lagar29 kon- staterade regeringen att en del av verksamheten inom flygtrafik- tjänsten utgör myndighetsutövning. I princip består denna myndig- hetsutövning i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för be- fälhavare. Även regeringen framförde särskilt att denna plikt är förenad med straffansvar enligt ovan nämnda lagrum. I regeringens förslag till ny luftfartslag kunde den som inte följer en instruktion från flygtrafiktjänsten komma att göra sig skyldig till vårdslöshet i flygtrafik eller till ett brott som kan medföra böter.

Regeringen konstaterade även att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen endast får överlämnas till enskild med stöd av lag. För att göra det möjligt för enskilda att ombesörja flygtrafikled-

25Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 232.

26AD nr. 123/83.

27Jmf. 13 kap. 2 § luftfartslagen (1957:297).

28Ny luftfartslag (SOU 1999:42), s. 232.

29Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 218.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

ningstjänst infördes därför en bestämmelse i luftfartslagen om att den som erhållit uppdraget ska få lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg till luftfartyg. Även bestämmelsen om anmaning att landa kompletterades, eftersom en sådan anmaning bör kunna lämnas även av ett flygledningsorgan som inte är en del av en myndighet.30

Slutsatsen av den rättsutredning jag låtit genomföra avviker inte från Lufträttsutredningens och regeringens ovan redovisade slutsatser.31 Eftersom delar av flygtrafikledningens anvisningar skapar en plikt som är förenad med straffansvar måste det således anses vara fråga om myndighetsutövning.

4.6.2Myndighetsutövning vid utfärdande av lokal behörighet

Utredningens bedömning: Det föreligger ett behov av lagstöd för delegering av uppgiften att utfärda lokal behörighet för flyg- ledare.

Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att redovisa hur en sådan reglering bör se ut.

Enligt regeringsformen32 föreligger krav på lagstöd vid delegering till enskild av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. I luftfartslagen föreligger ett sådant lagstöd för enskild att ombesörja flygtrafikledningstjänst i enlighet med vad som redovisats under föregående rubrik. Det är i sammanhanget betydelsefullt att se över huruvida det finns ytterligare moment inom ramen för flygtrafik- tjänsten, eller den angränsande verksamheten, som bör betraktas som myndighetsutövning och som därför på motsvarande sätt bör bli föremål för lagstöd.

För att en åtgärd ska vara att betrakta som myndighetsutövning kan generellt sägas att det ska vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler och som ålägger eller bemyn- digar en myndighet att agera på ett visst sätt. Agerandet ska riktas mot en enskild och det ska handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten.

30Ibid, s. 216 samt 218.

31Se bilaga 3.

32RF 12 kap. 4 § andra stycket.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

Det exempel på åtgärd som jag uppmärksammat i verksamhet relaterad till flygtrafiktjänsten, som skulle kunna utgöra myndig- hetsutövning utan nödvändigt stöd i lag, är utfärdandet av lokal behörighet till flygledarelever.

För att erhålla ett flygledarcertifikat krävs det att den som söker har genomgått en lokal utbildningsplan och fått en lokal behörig- het.33 Frågan om vem som ansvarar för utfärdande av lokala be- hörigheter är inte tydligt reglerad i EU-rätten. Transportstyrelsen har pekat ut den befattningshavare som ansvarar för säkerhet vid en flygtrafikledningsenhet (CO ATS) som behörig att utfärda och dra in en lokal behörighet.34

Inom EU utarbetas det genom EASA för närvarande ytterligare en EU-förordning på området som förväntas hantera frågorna om lokala behörigheter. En ny regelgivning på området kan således för- väntas under de kommande åren.

Jag kan konstatera att utfärdande av lokal behörighet är en be- fogenhet som bygger på offentligrättsliga regler. Det handlar dels om EU-rätt, dels om Transportstyrelsens föreskrifter. Regelverket bemyndigar CO ATS att utfärda lokal behörighet, något som för den enskilde är avgörande för att kunna utöva ett yrke, dvs. det innebär ett bestämmande av något rättsligt och faktiskt betydelse- fullt. Agerandet riktas mot en enskild, i detta fall flygledareleven. Avslutningsvis handlar det om ett ärende som avgörs ensidigt. Detta sammantaget leder till slutsatsen att starka skäl talar för att anse det vara fråga om myndighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas av CO ATS. Enligt 12 kap. 4 § RF andra stycket kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Min bedömning är att det därför föreligger ett behov av lagstöd för delegering av upp-

33Kommissionens förordning 805/2011 av den 10 augusti 2011 om detaljerade bestämmelser för flygledarcertifikat samt vissa andra certifikat och intyg enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008. Vidare 9 § TSFS 2009:79.

342 kap. 6 § Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygtrafikledningstjänst (TSFS 2012:6).

35Se bilaga 3, s. 8.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

giften att utfärda lokal behörighet för flygledare. Utredningstiden har inte gett förutsättningar att ta fram ett konkret förslag till en sådan reglering. Transportstyrelsen bedöms dock kunna redovisa ett sådant förslag och jag föreslår därför att myndigheten uppdras att göra det.

4.7Flygtrafiktjänstleverantörernas beställare och kunder

Ett särdrag hos marknaden för flygtrafiktjänster är det faktum att brukarna, flygoperatörerna, i stor utsträckning finansierar verksam- heten, men inte har direkt inflytande vare sig över vem som får uppdraget eller hur tjänsten utförs. Den som lämnar uppdrag åt leverantörer av flygtrafiktjänst, flygplatshavaren, finansierar å andra sidan endast en begränsad del av kostnaden med egen budget. Slut- ligen finns det ytterligare kravställare utifrån säkerhets- och för- svarspolitiskt motiverade behov som måste beaktas.

Det råder en betydande konkurrens mellan de största flygplats- erna i Norden om framför allt den interkontinentala trafiken. Den internationella trafiken har en direkt påverkan på överflygningar och en route-intäkter, vilket innebär att även denna monopolverk- samhet mycket tydligt påverkas av marknadskrafter.

Det finns en viss konkurrens mellan Stockholmsflygplatserna om passagerartrafiken inom Europa. Detsamma gäller för Göteborg. För inrikestrafiken är konkurrensen mer begränsad. Däremot råder i många reserelationer en klar konkurrenssituation mellan flyget och andra transportslag, främst väg och järnväg.

Det finns idag 56 flygplatser i Sverige som har någon form av flygtrafikledningstjänst, antingen flygkontrolltjänst eller flyginfor- mationstjänst. 31 av dessa flygplatser är kommunala, fyra är privata, elva ägs helt eller delvis av Swedavia och tio hyrs av Försvars- makten genom Fortifikationsverkets förvaltning. På 16 flygplatser ansvarar flygplatsen för sin egen flygtrafiktjänstverksamhet och innehar ett giltigt certifikat från Transportstyrelsen. Dessa är huvud- sakligen mindre regionala flygplatser med flyginformationstjänst. Luftfartsverket är leverantör av flygtrafikledningstjänst på 31 och Aviation Capacity Resources (ACR) på fyra flygplatser.

Flertalet svenska flygplatser drivs med negativa ekonomiska re- sultat, dvs. kostnaderna för att driva flygplatsen och upprätthålla nödvändig servicenivå överstiger i många fall väsentligt de direkta

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

intäkterna. Många flygplatser har begränsade trafikvolymer från linjeluftfart. Kostnaden för flygtrafikledningstjänst vid flygplats utgör enligt uppgifter från Sveriges regionala flygplatsers förbund runt tio procent av flygplatsens budget. Den ansträngda ekono- miska situation som råder för flera flygplatshavare innebär att prismedvetenheten är hög och effektiviseringsbehovet för flygtrafik- tjänstleverantörer är därmed betydande.

Det konkurrensutsatta luftrummet i Sverige där flygtrafiktjänster tillhandahålls för i första hand civil luftfart omsätter enligt Luft- fartsverkets egen bedömning i dagsläget omkring 650 miljoner kronor. De samfällda terminalområdena utgör en marknad som be- döms vara värd uppemot 300 miljoner kronor. Totalt ger det en flygtrafiktjänstmarknad om cirka 950 miljoner kronor, exklusive den militära verksamheten.

Luftfartsverket är idag den största aktören på marknaden. Öv- riga aktörers omsättning beräknas till cirka 50 miljoner kronor. Därutöver bedriver vissa flygplatser flygtrafiktjänstverksamhet i egen regi och kostnaden för dessa uppskattas till cirka 20 miljoner kronor.

4.8Tjänstesegment

Det finns inom flygtrafiktjänstområdet några olika tjänsteområden där de strukturella förutsättningarna och branschlogiken för mark- nadskrafter och konkurrens i vissa avseenden skiljer sig åt väsent- ligt. Det finns synergier mellan de olika segmenten, men det finns även tydliga begränsningar som motverkar monopolisternas möjlig- heter att korssubventionera mellan kostnader som omfattas av det gemensamma systemet för undervägsavgifter och annan verksam- het. Vissa delar av flygtrafiktjänsten är konkurrensutsatt, medan andra delar väsentligen utgör naturliga och reglerade monopol.

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

4.8.1En route: monopol, ökat regionalt samarbete och konsolidering

SES II innebär ambitiösa prestationsmål och prestationsplaner som kommer att innebära förstärkta incitament för internationell sam- verkan mellan leverantörer av flygtrafiktjänst. En route-tjänster36 levereras traditionellt genom statliga monopol där olika leveran- törer har egna systemlösningar. Avgifter för tjänsterna har be- stämts efter självkostnadsprincipen i ett gemensamt avgiftssystem mellan medlemsstaterna. Full kostnadstäckning har inneburit svaga incitament för kostnadseffektivisering, systemmässig samordning och internationell samverkan.

Dessa ineffektiviteter har resulterat i introduktionen av ett refor- merat avgiftssystem där avgifter från 1 januari 2012 baseras på schabloniserade kostnader utifrån EU-gemensamma prestationsmål och nationellt anpassade prestationsplaner.

Totalt omfattar en route-intäkterna i Europa runt sex miljarder euro per år, och den gemensamma ambitionen är att under refe- rensperioden 2012–14 minska dessa med tio procent. Inom detta reglerade monopol är trenden tydlig. Genom att koordinera tjänster i flera länder kan betydande kostnadsreduceringar reali- seras. Det finns dock ännu inga tecken på att något enskilt land har planer på att fullt ut slå samman verksamhet för en route-trafik med ett annat lands organisation och helt eliminera den egna orga- nisationen. Det exempel som kommit längst är NUAC, där per- sonal sekonderas in till samarbetsprojektet från ägarna Luftfarts- verket och Naviair.

Totalt omfattar (enligt Performance Review Body of the Single European Sky) det dansk-svenska samarbetet runt fyra procent av den totala kostnaden i EU29 för produktion av flygtrafiktjänster (kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster samt flyg- ledningstjänster). Kostnaderna för en route-tjänster inom Danmark och Sverige uppgår årligen till cirka 3 100 miljoner kronor.

36 Med en route-tjänster avses flygledningstjänster i det yttäckande kontrollerade luft- rummet.

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.8.2Lokal flygtrafiktjänst: begynnande konkurrens, nya aktörer och nya konstellationer

Fem nationella marknader för lokal flygtrafiktjänst i Europa har öppnat för konkurrens, och i ett sjätte (Schweiz) finns ett lag- förslag om avreglering. Tillsammans med möjligheter på andra kontinenter börjar en internationell marknad kunna skönjas, där ett fåtal aktörer kan få avsättning för sin kompetens och erfarenhet även utanför sin nationella hemmamarknad. Tre nya nationella marknader har öppnats för konkurrens sedan 2007, dock omfattar konkurrensen typiskt sett endast lokal flygtrafiktjänst.

Utvecklingen mot fler avregleringar är osäker och beror i hög utsträckning av de erfarenheter som nu görs i Spanien och Sverige. Det finns exempel på nya aktörer på marknaden såsom ACR i Sverige, men vanligen handlar det om koalitioner mellan existe- rande statligt ägda leverantörer samt industriella och infrastruk- turella aktörer.

I Danmark, Sverige och i Storbritannien är lokal flygtrafikled- ningstjänst i varierande utsträckning formellt konkurrensutsatt för samtliga flygplatser. I Spanien och Tyskland är det bara verksam- heten vid lokala och regionala flygplatser som upphandlas i kon- kurrens. Lagförslaget i Schweiz föreslår en liknande avreglering.

I både Sverige, Danmark, Tyskland och Storbritannien har de enskilda flygplatserna själva fått utforma processen för upphand- ling utifrån de givna riktlinjer som berörda myndigheter ger. Upp- handlingen kan antingen vara utformad som en strukturerad pro- cess med ett kluster av flygplatser eller som en bilateral förhandling mellan den enskilda flygplatsen och en eller flera leverantörer.

På de avreglerade marknaderna för lokal flygtrafiktjänst agerar såväl tidigare monopolister som andra länders leverantörer och nya små aktörer. Ökad konkurrens över gränserna kan förväntas. I takt med att konkurrensen hårdnar och vinstmarginalerna pressas för befintliga aktörer uppstår möjligheter att lämna anbud utifrån kommersiella bedömningar och mer flexibla kostnadsmässiga förutsättningar än den befintliga leverantören. Det är efter hand troligt att större europeiska aktörer kommer ha konkurrensfördelar genom starka varumärken, synergier och skalfördelar. Dessutom har de stora aktörerna ofta djupare erfarenhet av upphandlings- processer och rutiner.

I både Sverige och Spanien har koalitioner och konsortier for- mats mellan olika leverantörer och mellan leverantörer och in-

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

dustriella eller infrastrukturella aktörer. I Sverige har ACR offent- liggjort samarbete med Skyguide (Schweiz). Av de som fullföljde upphandlingsprocessen av det första flygplatsklustret som bjöds ut i Spanien fanns följande leverantörer: Austro Control (Österrike), DFS (Tyskland), Serco (Storbritannien), NAV Portugal (Portugal) och NATS (Storbritannien). Ferronats, ett konsortium mellan NATS och spanska Ferrovial, vann kontrakten för tio av de 13 flyg- platserna som upphandlades.

4.8.3Teknik och infrastruktur: storskaliga och EU- övergripande samarbeten mellan leverantörer i samverkan med industrin

SESAR koordinerar utvecklingen av teknologiska system i form av samarbetsprojekt mellan bl.a. leverantörer av flygtrafiktjänst, flyg- platshavare och industrin. Den bedömda kostnaden för utveck- lingsfasen är 2,1 miljarder euro. Det finns även andra samarbeten för inköp och teknikutveckling i form av olika konsortier (t.ex. COOPANS).

För de tekniska systemen bedrivs omfattande samarbeten inom systemutveckling medan ägande och drift/ underhåll av infrastruk- tur främst sköts av flygplatshavare och de statligt ägda leveran- törerna. Samarbetena inom systemutveckling omfattar både leve- rantörer och industriella aktörer, och koordineras främst inom ramarna för SESAR.

Mark och byggnader ägs ofta av flygplatserna, medan fördel- ningen av ägandet för de tekniska systemen varierar mellan länderna och mellan olika typer av flygplatser.

4.9Tillgängliga marknader för internationell konkurrens

I nedanstående stycke presenteras ett urval av marknader som i varierande grad är öppna för internationell konkurrens. Den till- gängliga marknaden för flygtrafiktjänster vid flygplatser utgörs enligt Luftfartsverket av USA (mindre flygplatser), Storbritannien, Spanien (delvis), Sverige, Danmark, Tyskland (mindre flygplatser), Irak, Förenade Arabemiraten, Bahrain och Qatar. Schweiz tillkom- mer sannolikt med ett antal mindre flygplatser under 2014.

100

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

På marknader utanför Europa är två internationella aktörer aktiva, engelska NATS och Serco. Serco är en stor brittisk leverantör av olika tjänster till både den civila och militära tjänstemarknaden. Bolaget omsätter cirka 45 miljarder kronor, och flygtrafiktjänst- verksamheten är en mindre del. Bolaget har i Europa cirka 750 an- ställda flygledare som bedriver lokala flygtrafiktjänster.

Marknaden för flygtrafikledningstjänster vid flygplatser i övriga Europa berör huvudsakligen flygplatsens kontrollzoner. Luftrummet är i övrigt inte konkurrensutsatt, dvs. verksamheten bedrivs av den nationella flygtrafiktjänstorganisationen med ensamrätt.

I några länder är enbart mindre flygplatser konkurrensutsatta som Tyskland (ej de största 16 flygplatserna) och Schweiz (ej de tre största). Det innebär att huvuddelen av marknaden för flyg- trafiktjänster där är förbehållen den nationella aktören. Marknaderna i t.ex. Tyskland och Schweiz är styrda av statliga direktiv rörande vilka flygplatser som får konkurrensutsättas. Helt avreglerade marknader i Europa finns för närvarande i Sverige, Danmark och Storbritan- nien.

I de flesta europeiska länder är de nationella aktörerna också de som bedriver en route-verksamheten och dessutom ansvarar för den lokala flygtrafiktjänsten vid de största flygplatserna.

4.9.1Sverige

I Sverige har den som driver verksamheten vid flygplatsen ansvaret för tillhandahållandet av flygtrafiktjänster vid respektive flygplats. Luftfartslagen stadgar att flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flygplats får ombesörjas av den som driver flyg- platsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen.

Det luftrum som Transportstyrelsen definierat som flygplatsens ansvarsområde är kontrollzon samt terminalområdet upp till flyg- nivå 95. Så vitt känt är Sverige det enda land som definierat ett så stort luftrum runt flygplatsen för konkurrensutsättning av flyg- platsens flygtrafiktjänstverksamhet.37 Grunden till detta står delvis att finna i den ”svenska modellen” där Luftfartsverket vid de flesta regionala flygplatser, främst på grund av relativt små trafikvolymer, sköter all flygtrafikledningstjänst i TMA och kontrollzoner/flyg-

37 I Danmark inkluderas TMA i det luftrum som formellt är konkurrensutsatt, men inga alternativa leverantörer har etablerat sig.

101

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

platser från samma tornposition. Alla svenska flygplatser kan upp- handla sina flygtrafiktjänstoperatörer. Sverige har även en unik lösning med en fullständigt integrerad civil/militär flygtrafikled- ning.

Den svenska marknaden omfattar cirka 900 000 flygrörelser, inklusive den militära trafiken.

4.9.2Danmark

I Danmark finns för närvarande ingen konkurrens på marknaden. Även om det är formellt möjligt att upphandla leverantörer av flyg- trafiktjänst i konkurrens så har ingen flygplatshavare valt att göra det. De danska flygplatserna är sedan många år avskilda från statlig verksamhet och drivs av kommunala och privata aktörer, inklusive Köpenhamns flygplats, som dessutom har internationella ägare i form av kanadensiska pensionsfonder. Tillsynsmyndighet är Trafik- styrelsen, som ansvarar för reglering av civil luftfart och utfärdar regler för den civila luftfarten, utövar tillsyn och även driver flyg- platserna på Bornholm och Vagar (Färöarna).

Vid flygplatser med mindre än 15 000 flygrörelser bedöms flyg- informationstjänst vara tillräcklig ur säkerhetssynpunkt, och flyg- kontrolltjänst tillhandahålls inte.

Flygtrafiktjänsten för civila flygplatser i övrigt tillhandahålls av Naviair som ligger under Transportministeriet. Naviair var fram till 2001 en del av Statens Luftfartsvæsen (SLV – numera Trafik- styrelsen), men skildes då från SLV och blev vad som kallas ”selv- stændig statsvirksomhed” från den 1 januari 2001. I oktober 2010 ändrades Navairs organisationsform till vad som kallas ”selvstændig offentlig virksomhed” med stöd i särskild lagstiftning. Innebörden är att bolaget är underkastat sedvanliga aktiebolagsrättsliga regler men inte kan byta ägare. Naviair har också full frihet att agera i andra länder och ingå samarbeten med andra aktörer. Bolaget stöds inte heller av några statliga garantier.38 Den ekonomiska handlings- friheten möjliggör bl.a. samarbeten på internationell nivå för att nå kostnadseffektivisering. Samtidigt omfattas verksamheten av lagen om offentlig förvaltning. Navairs styrelse måste kvartalsvis under- rätta Transportministeriet om händelser av väsentlig betydelse,

38 Navairs årsrapport 2010, s. 8.

102

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

inklusive ekonomisk rapportering och skriftlig verksamhetsrapport och svara på frågor som ministeriet efterfrågar.39

Den bakomliggande bedömningen var att Naviairs tidigare orga- nisationsform och dess knytningar till det statliga budget- och beslutssystemet förväntades utgöra en begränsning och ett hinder jämfört med andra internationella leverantörer av flygtrafiktjänst. Omorganisationen betraktades som en åtgärd för att säkerställa en ökad effektivisering av civil flygtrafiktjänst, och ett tillfredsställ- ande tillvaratagande av försvarets behov såväl i fredstid som i händelse av kris eller krig.

I likhet med Luftfartsverket har Naviair organiserat sin verk- samhet i affärsområden där en route-tjänster och lokal flygtrafik- tjänst organiseras i separata enheter. Dessutom har Naviair ett affärsområde som hanterar tekniskt underhåll, men till skillnad från Luftfartsverket saknas omfattande utvecklings- eller konsultverk- samhet. Naviair äger och underhåller sin egen CNS-infrastruktur.

Flygplatsmarknaden liberaliserades 1989. Flygplatshavare är fria att välja vilken certifierad leverantör de vill – utan formella krav på upphandling – men Naviair är den enda inhemska certifierade leverantören av lokal flygtrafiktjänst. Det finns heller ingen aktiv utmanare som driver marknadsöppningen i Danmark, vilket medför att Naviair har ett slags tillfälligt de facto-monopol. Det finns således en möjlighet för flygplatserna att när som helst välja att bjuda in andra aktörer och konkurrensutsätta t.ex. lokal flyg- trafikledningstjänst. Det gäller även flygtrafiktjänst för Köpenhamn TMA, som är ett s.k. samfällt terminalområde där även Roskilde flygplats ingår.

Militära flygledare finns på två flygstationer och det danska för- svaret förfogar över ett fåtal egna flygledarresurser. I den dagliga verksamheten är dock de militära flygledarna helt integrerade med den civila verksamheten och både civil och militär personal kan hantera såväl civil som militär trafik. De militära flygledarna arbetar under civilt befäl, och samtliga flygledare utbildas vid Entry Point North. Det finns inga krav på medborgarskap men i händelse av krig kommer Naviairs ledning att tas över av militär personal.

39 Governo, Varför affärsverk? Tillbakablick och nordisk utblick, oktober 2011, s. 18.

103

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

4.9.3Finland

I Finland har verksamhetens organisation förändrats väsentligt under senare tid. 2006 överfördes myndighetsuppgifterna från Luftfarts- verket till ett separat ämbetsverk, Luftfartsförvaltningen (numera Trafiksäkerhetsverket, TraFi). Luftfartsverket bytte samtidigt namn till Finavia. Finavia ansvarade för flygtrafiktjänst, flygplatser och luftfart fram till 2010, då verket bolagiserades. I samband med bolagiseringen stiftades en rad nya lagar och föreskrifter togs fram, bl.a. om aktiebolagets grundläggande uppgifter, om ett riksomfattande flygplatsnätverk och om prissättningen på militär luftfart. Det statliga bolaget Finavia Abp har idag ansvaret för 25 flygplatser och flygtrafiktjänst i Finland.

Finavia ansvarar själv för utbildningen av all sin operativa per- sonal. Flygledarutbildningen ges vid det helägda Avia College, som finns vid flygplatsen i Helsingfors-Vanda.

Flygtrafiktjänsten är funktionellt organiserad, vilket innebär en liknande struktur som Avinors med en tjänste-/driftenhet och en teknisk enhet. All infrastruktur (förutom meteorologisk) ägs och underhålls av Finavia.

Den finska marknaden är liberaliserad när det gäller flyginfor- mationstjänst, men inte för flygkontrolltjänst. Två flygplatser har valt att anlita privata leverantörer av flyginfomationstjänster. Finavia har uttryckt att man förväntar en avreglering inom flygtrafiktjänst och att kostnadsreduceringsprogram pågår för att vara kon- kurrenskraftig när det händer.

4.9.4Norge

I Norge förstatligades 1997 samtliga flygplatser som då hade linje- trafik. Flertalet var dessförinnan kommunala. De kom att förvaltas av det dåvarande norska luftfartsverket, som ansvarade för flyg- trafiktjänst och flygplatser. Det finns fortfarande ett mindre antal icke-statliga flygplatser, varav Sandefjord Torp är den största. Fram till 2001 var det norska luftfartsverket även övervakningsmyndig- het för den civila luftfarten. 2003 bolagiserades Luftfartsverket och blev Avinor, som övertog ansvaret för flygplatser och flygtrafik- tjänst. Avinor är ett av staten helägt aktiebolag som finansierar den egna verksamheten, men är underställt Samferdselsdepartementet. Bolaget äger och driver de 46 flygplatserna och ansvarar för civil

104

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

och militär flygtrafiktjänst vid dessa. Avinor ansvarar för utbild- ningen av all sin operativa flygledningspersonal. Den grundläggande flygledarutbildningen har utkontrakterats till UNDAF i North Dakota, USA, men Avinor är även delägare i flygledarskolan Entry Point North som levererar uppdateringskurser till Avinor.

Regelgivning och tillsyn över flygsäkerhet och luftrum sker genom övervakningsmyndigheten Luftfartstilsynet. Ekonomisk reglering hanteras av Samferdselsdepartementet. Inom Avinor organiseras flygtrafiktjänsten i en teknisk systemenhet med ansvar för installa- tion och drift av infrastruktur, medan en tjänsteenhet ansvarar både för de tre kontrollcentralerna och för lokal flygtrafiktjänst.

Den norska marknaden för lokala flygtrafiktjänster är inte avreglerad. Avinor är ensam leverantör av flygtrafikledningstjänst vid 21 flygplatser och flyginformationstjänst vid ytterligare 25 flyg- platser. Tre mindre flygplatser har dock valt att själva driva flyg- informationstjänst. Avinor har även ansvar för driften av de tre kontrollcentraler där en route-tjänster produceras.

4.9.5Spanien

Spanien är en av Europas största marknader och omfattar totalt cirka 2,1 miljoner rörelser. Den del som avreglerades under 2011 omfattade cirka 700 000 rörelser.

Den spanska nationella flygplats- och flygtrafiktjänstaktören AENA bedriver verksamhet vid cirka 40 flygplatser. Efter en upphandling lämnade AENA i mars 2012 över flygtrafiktjänst- verksamheten vid tio flygplatser till FerroNats, ett samriskbolag med 50/50-ägande mellan NATS och spanska Ferrovial (bygg- och anläggningsföretag). Den lokala flygtrafiktjänsten vid tre flygplatser på Kanarieöarna övertogs samtidigt av SAERCO, en spansk teknik- konsult.

Luftfartsverket hade långtgående planer på att lämna in en offert på driften av lokal flygtrafiktjänst i AENA:s upphandling. Dessa planer fullföljdes emellertid inte.

Avregleringen i Spanien förväntas fortsätta med upphandling av ytterligare flygplatser under 2012. Upphandlingarna i Spanien om- fattar enbart kontrollzonerna, dvs. luftrummet i omedelbar anslut- ning till flygplatserna.

105

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Utvecklingen i Spanien kommer på sikt att innebära konkurrens- utsättning på samtliga flygplatser förutsatt att regeringen fullföljer nuvarande planer.

4.9.6Storbritannien

Marknaden i Storbritannien är sedan länge konkurrensutsatt. Det upphandlade luftrummet omfattar enbart kontrollzonerna som i Storbritannien vid mindre regionala flygplatser ofta är mycket små cirkulära områden med cirka åtta kilometers omkrets. Terminal- områden utgör delar av NATS monopol. NATS har dock rätten att upphandla underleverantörer till dessa områden om man så önskar.

I Storbritannien finns två stora aktörer; NATS delägd av staten till 49 procent och med en ”golden share” som ger majoritet i vissa beslutssituationer och Serco, en börsnoterad tjänstekoncern. Serco är en liten aktör i Storbritannien, med en marknadsandel på ungefär två procent, men stor på de utomeuropeiska marknaderna. Därut- över finns ett 50-tal certifierade operatörer för flygtrafiktjänst vid flygplatser. Nästan samtliga är flygplatshavare som arbetar i egen regi men som inte erbjuder tjänster till andra. Dessa representerar sammantaget cirka 38 procent av marknaden mätt i antalet flygrö- relser.

NATS levererar tjänster till de 15 största flygplatserna, bland annat till de fem stora trafikflygplatserna i Londonområdet.

Det finns idag ingen utländsk aktör verksam i Storbritannien. Den engelska marknaden omfattar cirka tre miljoner rörelser och är den största flygmarknaden i Europa. NATS har med sina 15 flyg- platser en marknadsandel mätt i antal rörelser som motsvarar cirka

60procent.

Den näst största leverantören Serco har mindre än 75 000 rörelser

vid de sex flygplatser (varav två militära) där man har verksamhet. Som jämförelse omfattar Luftfartsverkets verksamhet ca 900 000 rörelser på svenska flygplatser, inklusive den militära trafiken. Totalt finns i Storbritannien mer än 70 flygplatser med flygtrafiktjänster.

NATS har relativt omfattande affärsrelationer mellan dotter- bolaget för en route-tjänster och dotterbolaget för lokala flyg- trafiktjänster. NSL (flygtrafiktjänstbolaget) får cirka 15 procent av sina intäkter från tjänster till NERL (en route-verksamheten).

106

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

Dessa affärsrelationer är dock föremål för ingående löpande gransk- ning av den brittiska tillsynsmyndigheten CAA40.

4.9.7Tyskland

Det statligt helägda bolaget DFS GmbH, Deutsche Flugsicherung, skapades 1993. Ett viktigt skäl var att regeringen inte längre kunde finansiera förnyelse och modernisering av infrastrukturen för flyg- trafiktjänst. Ett annat skäl var att rekrytering av flygledare var be- tydligt svårare i myndighetsform, och regeringen förutsåg svårig- heter i att i myndighetsform kunna tillgodose användarnas, dvs. flygbranschens behov av kapacitet, säkerhet och modern infra- struktur. DFS strävar nu efter att identifiera andra delägare som kan förvärva en del av aktierna från den tyska staten.

Den tyska staten har gjort bedömningen att flygtrafiktjänster är ett offentligt åtagande, och att staten kan anförtro ett privaträttsligt aktiebolag alternativt en statlig myndighet att utföra detta åtagande efter egen bedömning. DFS ansvarar för 16 större flygplatser i Tyskland. Dessa flygplatser betecknas som tyska internationella flygplatser, även om flera regionala flygplatser också har internationell trafik. DFS kommer inte att utsättas för kon- kurrens avseende flygtrafiktjänst på de internationella flygplats- erna.

DFS flygtrafiktjänstverksamhet omfattar cirka 1,9 miljoner rörel- ser eller 87 procent av det totala antalet flygrörelser i landet. Den konkurrensutsatta marknaden representerar således en liten del av Tysklands rörelsevolym; cirka 13 procent av totala antalet rörelser.

Regionala flygplatser är konkurrensutsatta och kan upphandla lokal flygtrafiktjänst. DFS vann under 2000-talet endast nio av de 22 regionala kontrakten. Den österrikiska statligt helägda flygtrafik- tjänstleverantören Austro Control GmbH lyckades i juni 2007 komma in på den tyska marknaden i kraft av ett kostnadseffektivt erbjudande och vann tio kontrakt. Vid resterande tre flygplatser drevs lokal flygtrafiktjänst i egen regi av flygplatshavaren.

Som en reaktion på Austro Controls framgångar skapade DFS ett helägt dotterbolag benämnt The Tower Company, som med lågkostnadsprofil fokuserar på den regionala marknaden för lokal flygtrafiktjänst. The Tower Company har sedan 2006 kontrakt på

40 Civil Aviation Authority.

107

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

flygtrafiktjänster vid tio regionala flygplatser. Bolaget driver även egen utbildningsverksamhet.

4.9.8Schweiz

Från 2014 avregleras vissa flygplatser. Den schweiziska flygtrafik- tjänstleverantören Skyguide behåller monopolet på Zürichs och Genèves flygplatser samt de militära flygplatserna. Ingen annan aktör finns i landet. Den totala marknaden omfattar 5–7 flygplatser, de flesta av allmänflygkaraktär. Totalt utgör trafiken vid dessa cirka 200 000 rörelser.

4.9.9Mellanöstern

Mellanöstern är en av de största avreglerade marknaderna för lokala flygtrafiktjänster. Totalt finns cirka 12–15 flygplatser i staterna utmed Persiska Viken som normalt upphandlar flygtrafiktjänster. Marknaden är av ungefär samma storlek som den svenska och omfattar cirka 800 000 rörelser, dock fördelad på färre men större flygplatser. Generellt är britterna mycket starka som leverantörer i Mellanöstern. Ingen annan aktör finns ännu etablerad, förutom NATS och Serco.

Qatar är på väg att utvecklas till en av de större transferflyg- platserna i regionen genom emiratets satsning på att utveckla Qatar Airways. Flygplatsen är passagerarmässigt jämförbar med Sveriges största flygplats, Stockholm Arlanda, men har färre rörelser då flyg- planstorlekarna är betydligt större. Trafikvolymen är cirka 140 000 rörelser likvärdigt med Manchester, en av Englands större flyg- platser.

Bahrain har länge varit en av de större transfer- och bränsle- stoppen för flygningar till Sydostasien och Australien. Flygplatsens kommersiella betydelse har minskat något under de senaste åren, men den är fortfarande en betydande regional infrastruktur. Flyg- platsen omsätter cirka 110 000 rörelser per år. Serco har sedan lång tid kontraktet för flygtrafiktjänst i landet. Kontraktet omförhand- las under konkurrens med jämna mellanrum.

Marknaden i Förenade Arabemiraten omfattar fem emirat och 10 flygplatser. Trafiken är betydande på två flygplatser, Dubai och

108

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

Abu Dhabi. Dessa två har tillsammans cirka 450 000 rörelser. Totalt är trafiken på de tio flygplatserna cirka 550 000 rörelser.

Serco har kontrakten i både Dubai och Abu Dhabi. En upp- handling pågår i Abu Dhabi, och Luftfartsverket har prekvalifi- cerats. Det finns också en lokal aktör, Global Aviation Logistics som idag bedriver utbildning och underhåll av utrustning samt mili- tär flygtrafiktjänst för Förenade Arabemiratens militära flygplatser. Upphandlingen omfattar fem flygplatser med cirka 140 000 rörel- ser, mest kommersiell luftfart.

4.9.10USA

Federal Aviation Authority, FAA, bedriver och har ansvaret för flyg- trafiktjänsten vid samtliga flygplatser. Dock har man valt att nyttja underleverantörer i vissa fall, och då särskilt vid de mindre flygplatserna. 233 flygplatser i 46 stater (cirka 46 procent av alla flygplatser) omfattas av FAA’s Contract Tower Program. Verksam- heten är ett mellanting mellan flygtrafikledningstjänst och flyg- informationstjänst. Det finns fyra aktörer på marknaden och Serco är störst med 64 torn.

4.10Marknaden för flygtrafiktjänst i Sverige

4.10.1Allmänt om den svenska marknaden

Fram till 2005 var Luftfartsverket ensam leverantör av flygtrafik- tjänster i Sverige, förutom ett antal kommunala flygplatser som drev flyginformationstjänst i egen regi och att Försvarsmakten till- handahållit vissa kommunikations-, navigations- och övervaknings- tjänster samt flygvädertjänster för främst militär luftfart. Vid års- skiftet 2004/2005 genomförde ett antal icke-statliga flygplatser upphandling av flyginformationstjänst. Sveriges regionala flygplats- förbund (SRFF) drev aktivt frågan om en avreglering av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Ett svenskt bolag inom flygtrafikledning och flygplatstjänst, Aviation Capacity Resources AB (ACR), bildades under denna period.

ACR (Aviation Capacity Resources) vann upphandlingen av flygtrafiktjänst på Västerås, Växjö och Örebro flygplatser. Den 1 mars 2011 skulle ACR överta driften på de tre flygplatserna, men

109

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

utbildad personal till Västerås flygplats saknades.41 Luftfartsverket och ACR tecknade i slutet av mars 2011 ett avtal för flygtrafik- ledningstjänst på Västerås flygplats där Luftfartsverket som under- leverantör åtog sig att bedriva flygtrafikledningstjänst för Västerås flygplats och utbilda ACR:s personal för att de senare ska kunna överta driften. Avtalet löpte över ett år och är nu avslutat. ACR bedriver nu verksamheten med vissa kapacitetsbegränsningar.

Den 1 januari 2012 övertog ACR även driften av flygtrafik- tjänsten vid Trollhättan-Vänersborgs flygplats.

Swedavia, som har ett tillsvidareavtal med Luftfartsverket som löper med ett års uppsägning, påbörjade under 2011 en upphand- ling av flygtrafiktjänst till bolagets flygplatser från och med 1 april 2012. Swedavia har enligt lag skyldighet att genomföra upphand- lingen. Den 6 oktober 2011 meddelade dock Swedavia att upphand- lingen av flygtrafiktjänster försenas, eftersom förutsättningarna för upphandlingen och omfattningen av konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst var oklar. En oklarhet var bland annat utform- ning och ikraftträdande av Transportstyrelsens föreskrifter om vilket luftrum som avregleringen faktiskt omfattar.

Transportstyrelsen beslutade den 2 december 2011 om omfatt- ningen av det luftrum i svenskt luftrum där flygtrafikledningstjänst är utsatt för konkurrens. Beslutet överklagades av Luftfartsverket och Försvarsmakten. Förvaltningsrätten inhiberade Transport- styrelsens beslut med bedömningen att utgången i målet framstår som ovisst och för att målets karaktär är sådant att det får anses medföra betydande olägenheter om de överklagade besluten ska gälla omedelbart. Transportstyrelsen överklagade i sin tur inhibi- tionen. Kammarrätten upphävde förvaltningsrättens beslut om inhibition med motiveringen att Luftfartsverket inte anses kunna överklaga beslut av en annan statlig myndighet utan särskilt författ- ningsstöd. Mot denna bakgrund avvisade förvaltningsrätten Luft- fartsverkets talan. Processen har därefter fortsatt och rättsläget får därför i skrivande stund betecknas som oklart.

Vid månadsskiftet oktober/november 2011 tecknade tre flyg- platser, Göteborg City Airport, Linköpings flygplats och Norr- köpings flygplats avtal med Luftfartsverket om flygtrafiktjänster. ACR begärde överprövning av tilldelningsbeslutet gällande Göteborg City Airport till förvaltningsrätten i Göteborg, och gjorde gällande att upphandlingen inte genomförts i enlighet med lagen (2007:1092)

41 Flygledarna i Örebro och Växjö accepterade erbjudandet om ny anställning hos ACR, vilket flygledarna i Västerås inte gjorde.

110

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUV). Eftersom flygplatsens huvudägare, Göteborgs kommun och Swedavia, omfattas av regler för offentlig upphand- ling fattade rätten beslut som innebär att upphandlingen måste göras om.

Storleken på marknaden för flygtrafiktjänst i Sverige är svår att uppskatta och beror av hur olika delområden för tjänster definieras. Flygtrafiktjänster upphandlas av flygplatshavaren, vilket i Sverige i princip innebär kommuner/kommunägda bolag, Swedavia eller För- svarsmakten. Dessa tre grupper har kraftigt skilda förutsättningar att kravställa och förhandla med sina leverantörer. Vissa kommu- nala flygplatser bedriver flyginformationstjänst i egen regi, och de kommunala flygplatsernas huvudmän har drivit frågan om att lokala flygtrafiktjänster bör konkurrensutsättas för att få högre kostnads- effektivitet.

Bedömningen av marknadens storlek beror av vilka avgräns- ningar som görs geografiskt och produktmässigt. Den samlade marknadens storlek för flygtrafiktjänst vid icke-statliga flygplatser uppskattades 2005 av Luftfartsstyrelsen till mellan 50–60 miljoner kronor. Även om denna marknad har ett begränsat värde är den mycket betydelsefull för de flygplatser som berörs. Som jämförelse uppskattades den samlade marknaden för flygtrafiktjänst vid samt- liga svenska flygplatser till 400 miljoner kronor.

4.10.2Konkurrenspåverkande egenskaper hos den svenska marknaden

Även om ett antal konventioner och regelverk är gemensamma för flertalet länder så finns det också av historiska skäl ett betydande utrymme för variationer och anpassning till nationella och lokala förhållanden. Det gör att de delar av flygtrafiktjänsten som kan anses präglas av marknadsmässiga förutsättningar (köpare och säljare förhandlar och överenskommer leveransvillkor i en konkurrens- utsatt miljö) skiljer sig väsentligt åt i olika länder. De svenska förutsättningarna är i några avseenden närmast unika i en inter- nationell jämförelse, och i andra avseenden ovanliga. Dessa omstän- digheter kan försvåra inträde för nya leverantörer på marknaden, och därmed påverka hur väl den nationella konkurrensen fungerar.

Ett särdrag inom det svenska systemet för flygtrafiktjänst är att flertalet flygtrafiktjänster i regel tillhandahålls även på flygplatser

111

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

med mycket begränsad trafik. Detta har sin bakgrund i ett utpräglat säkerhetsmedvetande som gjort att man valt att föreskriva att instru- mentflygplatser42, där antalet flygrörelser är mycket lågt, antingen ska ha flygkontrolltjänst eller flyginformationstjänst. För att för- bättra kostnadseffektiviteten kan samma person bedriva flygkon- trolltjänst i såväl kontrollzon som i det ovanvarande terminal- området, vilket inte tillåtet i t.ex. brittiska flygledartorn.

Ett annat särdrag är den civil-militära integrationen som medför specifika kompetens- och behörighetskrav för den personal som levererar integrerade flygtrafiktjänster. Dessa krav skiljer sig åt mellan olika flygplatser beroende på de militära behoven avseende respek- tive flygplats.

Vid en vunnen upphandling av lokal flygtrafiktjänst erhåller den vinnande parten, beroende på omfattningen av det luftrum utnäm- ningen avser, ersättning både från den upphandlande flygplatsen och ur systemet för undervägsavgifter. Ersättningssystemets utform- ning försvårar i nuläget konkurrensen på marknaden genom att kontraktsperioder för lokal flygtrafiktjänst inte ligger i fas med prestationsplanens referensperioder, vilket ställer krav på likvidi- teten hos en tillträdande aktör. Systemet för undervägsavgifter administreras gemensamt för medlemsstaterna av Eurocontrol som även svarar för fakturering och indrivning av avgiften från flygföre- tagen. Det innebär mellan tre och fem månaders fördröjning innan en ny aktör erhåller ersättning för en given period. Detta påverkar likviditetsbehovet hos leverantören, och innebär således att framför allt mindre leverantörer behöver säkerställa en tillräcklig kapitali- sering. Även om den ekonomiska regleringen således kompenserar för trafikrisk så uppstår ett ekonomiskt glapp mellan nuvarande avtalsperioder och prestationsplanens referensperioder, vilket sanno- likt är ett större problem för nya aktörer och därmed snedvrider konkurrensen.

Vidare är den europeiska flygtrafiktjänsten ekonomiskt reglerad i nationella prestationsplaner där varje medlemsstat åtar sig att successivt minska sin undervägsavgift. Detta sker genom att ålägga leverantörerna ett kostnadstak. En ny leverantör kan beroende på tidpunkt för tillträde få ärva det kostnadstak som den tidigare leve- rantören har varit åsatt.

42 Med instrumentflygplats (Instrument aerodrome) avses flygplats där godkänd personal utövar flygtrafikledning. Flygtrafikledningen ska minst utgöras av flyginformationstjänst för flygplats (AFIS) i vilken viss meteorologisk observationstjänst ska ingå.

112

SOU 2012:27

Så fungerar flygtrafiktjänsten

4.11Drivkrafter och trender på den internationella marknaden

Utredningens bedömning:

•Leverantörer av flygtrafiktjänst står inför utmaningar rela- terade till bl.a. osäkra trafikprognoser, en betydande andel fasta kostnader, ökande konkurrens och reglerade presta- tionskrav om kostnadseffektivitet och trafiksäkerhet.

•Ett fåtal aktörer är aktiva på internationella marknader.

•Möjligheterna att finansiera sin verksamhet och agera fram- gångsrikt beror av förmågan att realisera stordriftsfördelar.

•Nya aktörer på en konkurrensutsatt marknad har goda möj- ligheter att konkurrera kostnadsmässigt.

Efterfrågan för flygtrafiktjänst är nära förknippad med antalet flyg- rörelser. Flygtrafiken i Europa bedöms komma att dubbleras till år 2030, i ett luftrum där det redan idag finns ett stort antal flask- halsar.

Europeiska leverantörer har en utmanande uppgift utifrån sina kunders behov och gemensam reglering att bibehålla och förbättra flygsäkerhet, öka luftrummets kapacitet markant, öka kostnads- effektivitet, tillgodose miljömål och säkerställa flexibelt nyttjande för civila såväl som militära behov.

I det fåtal länder (Storbritannien, Sverige, Tyskland och Spanien) som valt att konkurrensutsätta delar av flygtrafiktjänsten uppstår en kamp om marknadsandelar. Detta kan innebära ett reellt hot mot tidigare monopolister när lokala flygtrafiktjänster på deras hemmamarknad konkurrensutsätts. Prispress och minskade mark- nadsandelar på hemmamarknaden medför ett behov och en möj- lighet att uppnå storskalighet och samordningsvinster genom att finna avsättning för kompetens på andra marknader. De aktörer som nu är aktiva i flera länder är framför allt befintliga eller tidigare statliga monopolister som NATS och DFS.

Det råder på internationell nivå betydande osäkerhet kring den framtida branschomvandlingen, och fortsatt relativt begränsade marknadsmässiga incitament för effektivisering och förbättring. De huvudsakliga incitamenten baseras på ekonomisk reglering. Avreg-

113

Så fungerar flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

lering av tidigare monopol är ytterligare ett sätt att skapa nya förut- sättningar och incitament, t.ex. inom lokal flygtrafiktjänst.

Möjligheterna för en leverantör av flygtrafiktjänst att finansiera sin verksamhet och agera framgångsrikt på en i utgångsläget natio- nell marknad beror starkt av möjligheterna att absorbera variationer i efterfrågan över tid. Detta innebär tillsammans med de betydande infrastruktur- och systemmässiga investeringar som behövs för tjänsterna att konkurrensförmågan starkt beror av möjligheten att realisera stordriftsfördelar, t.ex. inom administration och stödtjänster. Det uppstår dessutom genom prestationskraven ytterligare starka incitament för internationell samverkan och ökad storskalighet.

Möjligheten att överta driften av flygtrafiktjänst från tidigare leverantör genom verksamhetsöverlåtelse underlättar för en ny aktör att komma in på marknaden. Utöver certifierings- och utnämnings- kraven, som reglerar vilka kompetenser som är nödvändiga för att bedriva lokal flygtrafiktjänst vid den ifrågavarande flygplatsen, be- hövs endast några få personella resurser från egen verksamhet för att kunna konkurrera. Detta förenklar anbudsförfarandet och kan innebära fördelar för en ny leverantör, eftersom denne kan basera sitt anbud för lokala flygtrafiktjänster på marginalkostnaden för att ta i anspråk just de resurser och kompetenser som upphandlaren efterfrågar, utöver den personal man kan rekrytera om man skulle vinna upphandlingen. En aktör med redan etablerad verksamhet i ett annat land har därmed goda förutsättningar att erbjuda en kon- kurrenskraftig lösning genom låga fasta kostnader och/eller stra- tegisk prissättning i upphandlingen för att komma in, lära och till- skansa sig erfarenheter inför efterföljande anbud.

114

5Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

I detta kapitel redogör jag för några olika politiska perspektiv som har betydelse för vilken verksamhetsform som är lämpligast för be- drivande av flygtrafiktjänst. I senare kapitel återkommer jag till vilka perspektiv som bör vara vägledande och prioriterade för valet av lämplig verksamhetsform för flygtrafiktjänst.

5.1Säkerhets- och försvarspolitik

Utredningens bedömning: Konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten har inneburit att Luftfartsverkets roll förändrats. Samtidigt är flygtrafiktjänstens militära funktion – och följaktligen Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänster – oförändrat. Förekomsten av ytterligare aktörer på marknaden för flygtrafikledningstjänster medför att det föreligger ett behov av åtgärder för att utveckla strukturerna för den civil-militära integrationen. Målsättningen bör vara att säkerställa en försörj- ningstrygghet.

Säkerhets- och försvarspolitiska aspekter på flygtrafiktjänsten har inte dokumenterats i någon större omfattning vid tidigare genom- förda utredningar av lämplig verksamhetsform för Luftfartsverket och flygtrafiktjänsten. Jag har därför genomfört en särskild analys på detta tema.1

Det finns anledning att särskilt uppmärksamma de risker som kan uppstå för leveranssäkerhet – robustheten i samband med leve-

1 Se bilaga 4 Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden.

115

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

ransen av tjänster – i samband med ett överlåtande av integrerade civil-militära flygtrafiktjänster till icke statliga operatörer. Hur dessa risker kan och bör hanteras beror starkt av hur konkurrensutsätt- ningen av lokal flygtrafiktjänst regleras. Potentiella konflikter mellan privata tjänsteleverantörers intressen och svenska säkerhetspoli- tiska intressen kan uppstå och konsekvenserna av sådana konflikter måste kunna hanteras gentemot samtliga leverantörer av flygtrafik- tjänst i Sverige.

Om konkurrensutsättningen innebär att Luftfartsverkets verk- samhet minskar i omfattning, finns det en risk att verket inte längre har kapacitet att tillgodose militära behov. I ett scenario där flyg- trafiktjänsten hamnar i orätta händer, eller bedrivs av en aktör som inte är väl förtrogen med de krav som ställs på flygtrafiktjänst för militär luftfart, kan ytterligare problem förutses. En enskild opera- tör kan dessutom upphöra att utföra tjänsten pga. krig eller kris, genomgå ägarbyte, hamna i finansiella problem eller till och med kontrolleras av fientliga krafter. Det kan finnas risker även om leverantören är en statlig myndighet eller ett statligt bolag, men då är statens ansvar och åtgärdsmöjligheter mer uppenbara.

Försörjningstryggheten2 hos flygtrafiktjänsten är direkt avgörande för det militära flygets möjligheter att lösa sina uppgifter i olika beredskapslägen. Försvarsmakten saknar egna flygledare och andra nödvändiga resurser för flygtrafiktjänst. Oavsett verksamhetsform eller konkurrenssituation är det därför av central betydelse att För- svarsmakten kan förmedla sina krav på den eller de aktörer som ska bedriva flygtrafiktjänst.

Det faktum att Försvarsmakten för sin verksamhet är beroende av tjänster från privata aktörer är i och för sig ingenting nytt. Så- dana beroendeförhållanden har funnits under en längre tid på bl.a. försvarsmaterielområdet och inom försvarslogistiken. I högre ut- sträckning måste den försörjningstrygghet som råder vid drift och produktion i egen regi vägas mot kostnadseffektiviteten som ofta är högre om verksamheten utkontrakteras på en extern aktör. En tillfredsställande grad av försörjningstrygghet måste då istället säker- ställas genom ett omsorgsfullt val av leverantörer och en kravställ- ning med ersättningsmekanismer kopplade till långsiktig leverans- säkerhet. När staten inte agerar beställare, och således inte har en affärsmässig relation till leverantören, måste andra åtgärder sökas.3

2Med försörjningstrygghet avses säkerhet av leverans med avseende på överenskommen tid och innehåll, samt möjligheten att styra och kontrollera leveranserna.

3Se vidare stycke 8.4.3 Offentliga mål och icke-statliga aktörer.

116

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

Sammanfattningsvis kan det konstateras att den militära luft- fartens behov av flygtrafiktjänster måste tillgodoses av civila leve- rantörer. Dessa behov kommer att kvarstå så länge Försvarsmakten inte disponerar över egna resurser för flygtrafikledning. Flygtrafik- tjänst för militär luftfart måste finnas att tillgå under alla bered- skapsskeden. Vidare ställer den militära luftfarten särkrav på tjänstens utförande som måste uppfyllas.

Konkurrensutsättningen av lokala flygtrafikledningstjänster med- för att Luftfartsverket har kompletterats med alternativa aktörer. Ur ett säkerhets- och försvarspolitiskt perspektiv erbjuder detta ut- maningar utifrån de nya drivkrafter som de nya aktörerna verkar under, vilka inte alltid är förenliga med statens intressen. Samtidigt minskar Luftfartsverkets möjligheter att självt tillgodose statens behov i den utsträckning som verkets marknadsandel minskar. Det leder till en reducerad försörjningstrygghet. Marknadsöppningen medför således att det föreligger ett behov av åtgärder för att ut- veckla formerna för den civil-militära integrationen inom flygtrafik- tjänsten.4 Målsättningen bör vara att säkerställa försörjningstrygg- het i samtliga beredskapsskeden. En viktig förutsättning för att detta ska fungera är att den militära luftfartens behov och förvänt- ningar kan formuleras och preciseras i förhållande till nya leveran- törer.

5.2Konkurrenspolitik

Utredningens bedömning: Det är angeläget att konkurrens- neutrala förutsättningar och transparenta konkurrensvillkor kan vidmakthållas, med beaktande av de inträdeshinder och stordrifts- fördelar som präglar marknaden för flygtrafiktjänster.

Den 25 maj 2000 fattade regeringen beslut om proposition Kon- kurrenspolitik för förnyelse och mångfald5.

Regeringen redovisade bland annat att man under 1999 hade låtit utreda Luftfartsverkets organisation. Syftet var att tydliggöra roller och utreda om en delning av verket borde genomföras. Luftfarts- verket hade en sektorsroll inom vilken bl.a. luftfartspolitik bedrevs, en säkerhetsroll med normgivning och tillsyn och en produktions-

4Se vidare i kapitel 10.

5Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140).

117

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

roll. Regeringen avsåg att utveckla konkurrensen vad gällde flyg- trafiktjänsten och i samband med översynen hade problemen med Luftfartsverkets monopolsituation uppmärksammats. Avgörande för en fungerande konkurrens inom flygtrafiktjänstområdet ansågs vara att flygtrafiktjänsten separerades från Luftfartsverkets flyg- platsverksamhet. Privata och kommunala flygplatser som kon- kurrerade med de flygplatser som Luftfartsverket drev skulle vid en separation inte behöva köpa flygtrafiktjänster från sin störste kon- kurrent. Vidare fanns ett större incitament för de statliga flygplatserna att utnyttja den kommande konkurrensen på marknaden och anlita den leverantör som kan erbjuda bästa kvalitet till bästa pris om flygtrafiktjänsten separeras från flygplatsverksamheten. En uppdel- ning skulle även göra kostnader och intäkter mellan flygtrafiktjänst och flygplatsverksamhet transparenta och förhindra eventuella korssubventioneringar och underprissättningar av verksamheterna. Regeringen anmälde att man avsåg att återkomma till riksdagen med ett förslag till ny organisation för Luftfartsverket.

Riksdagen biföll regeringens proposition efter behandling i näringsutskottet.6

Statliga myndigheter bör som regel inte sälja varor och tjänster på marknaden

I den förvaltningspolitiska propositionen7 gör regeringen bedöm- ningen att statliga myndigheter som regel inte bör bedriva säljverk- samhet på marknaden samt att möjligheten att reglera detta i lag bör övervägas. Regeringen avser också att se över myndigheternas instruktioner i syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet de bedriver på marknaden och för att förbättra möjligheten till kontroll och styrning av densamma. Även myndigheternas redovisning av intäkter och kostnader bör utvecklas och bli tydligare. Omfattningen av statliga myndigheters säljverksamhet ska fortsätta att minska. Regeringen avser att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksamhet och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna är verk- samma.

6Bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16.

7Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

118

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

För företag som uppnår viss omsättning per år och som mottar medel eller andra förmåner från det allmänna, gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser. Reglerna är uppställda för att EU-kommissionen ska kunna få insyn för kontroll av bland annat korssubventionering. En öppen redovisning ska gälla för vilka medel som tillförts och hur de används. Krav på särredovisning finns också för verksamhet som bedrivs av bland annat monopol- företag och andra företag i särställning, när dessa även bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Reglerna finns i det så kallade trans- parensdirektivet och har införts i svensk lagstiftning genom lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. Vidare innebär lagen krav om öppen redovisning och åtskillnad mellan konkurrensskyddad och konkurrensutsatt verksamhet i myndig- heter/offentliga företag.

I konkurrenslagen8 finns även ett förbud mot offentlig säljverk- samhet. Med stöd i denna bestämmelse kan Konkurrensverket för- bjuda ett konkurrensbegränsande förfarande – för kommuner en hel verksamhet – om det snedvrider eller hotar snedvrida kon- kurrensen.

En viktig åtgärd för att åstadkomma konkurrensneutralitet är separation av affärsverksamhet från myndighetsuppgifter och myndighetsutövning

För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas. Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offent- liga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten, i synnerhet från myndighetsutövning och myndighetsuppgifter i stort. Därigenom minskar risken för korssubventionering och otill- börligt gynnande av den egna affärsverksamheten.

5.3Transportpolitik

Utredningens bedömning: Organiseringen av flygtrafiktjänsten, såväl verksamhetsform som marknadsstruktur, bör ske på ett sätt som kan bidra till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen.

8 3 kap. 27–28 §§ konkurrenslagen (2008:579).

119

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

I instruktionen till Luftfartsverket anges att myndigheten ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Det övergripande trans- portpolitiska målet är ”att säkerställa en samhällsekonomiskt effek- tiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”.9

Därutöver finns två jämbördiga funktionsmål som rör tillgäng- lighet och hänsyn. Tillgänglighetsmålet innebär att ”transport- systemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet”. Därtill sägs att transportsystemet likvärdigt ska svara mot kvinnors respek- tive mäns transportbehov.

Hur tillgänglighetsmålet kan uppfyllas har preciserats ytterligare i ett antal punkter. Av dessa är främst tre tillämpningsbara på flyg- trafiktjänst, nämligen att ”medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet”, att ”kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den internationella konkurrenskraften” och att ”arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett jämställt sam- hälle”. Tillförlitlighet handlar i detta sammanhang om att flyg- trafiktjänsten fungerar på ett sätt som gör att transporter kan ut- föras vid den tidpunkt som transportören har utlovat. Med begreppet trygghet avses resenärens subjektiva upplevelse av risk. Luftfarts- verket har således en uppgift att reducera upplevelsen för flyg- resenären av att befinna sig i en riskfylld situation. Målet innebär även att Luftfartsverket har som uppgift att bidra till att effek- tivisera flygningarna och arbeta för att resor med flyg blir ”klimat- smartare, har lägre miljöpåverkan och blir säkrare”. När det gäller preciseringen avseende jämställdhet bör Luftfartsverket genom jämställdhetsintegrering arbeta för att kvinnor och män ges ”samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och att deras värderingar ska tillmätas samma vikt”.

Hänsynsmålet innebär att ”transportsystemet utformning, funk- tion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt”. Dessutom ska transportsystemet utformning, funktion och användning bidra till ”att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa”. Hänsynsmålet om säkerhet har för luftfartsområdet preciserats i att antalet omkomna och allvarligt skadade inom luft- fartsområdet fortlöpande ska minska. Hänsynsmålet om miljö och

9 Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93).

120

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

hälsa har preciserats i att transportsektorn ska bidra till att miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan nås genom en ”stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet fossil- beroende”. I hänsynsmålet Miljö och hälsa inbegrips även övriga miljökvalitetsmål, som omfattar exempelvis minskade luftföroren- ingar och minskat buller.

Regeringen konstaterar slutligen att ett av de viktigaste medlen för att nå de transportpolitiska målen är organisering och styrning av myndigheter. I den transportpolitiska propositionen10 anförs att ”[v]alet av organisering av statliga myndigheter har en stor betyd- else för transportpolitikens utformning och resultat”.

Nämnas bör även EU:s vitbok ”Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurs- effektivt transportsystem”, som utgör kommissionens förslag till hur den framtida europeiska transportpolitiken ska utformas och ersätter den tidigare vitboken som sträckte sig fram till 2010. I vitboken föreslår kommissionen att det övergripande målet för europeisk transportpolitik ska vara att bidra till att få till stånd ett system som stöder ekonomiska framsteg, ökar konkurrenskraften och erbjuder transporttjänster med hög kvalitet samtidigt som re- surserna används effektivare. Till 2050 ska utsläppen av växthus- gaser från transporterna minska med 60 procent. Kommissionen pekar särskilt på vikten av att skapa ett enhetligt europeiskt trans- portområde, utveckla ny teknik och nya beteenden, behovet av modern infrastruktur och att arbeta internationellt. Flygtrafik- tjänsten berörs bland annat genom att kommissionen lyfter fram att effektiviteten hos trafikledning och flygplan behöver förbättras, att flygplatsernas kapacitet behöver ökas, att resultaten av SESAR ska vara införda 2020 och att det gemensamma europeiska luft- rummet Single European Sky (SES) slutligt ska genomföras. Dess- utom understryker kommissionen att säkerhet och skydd i alla transportslag ska förbättras.

10 Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), s. 14.

121

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

5.4Förvaltningspolitik

Utredningens bedömning:

•Statlig verksamhet ska bedrivas i myndighetsform. Kon- kurrensutsatt verksamhet ska dock i första hand bedrivas i bolagsform.

•Det finns inga avgörande skillnader mellan affärsverksformen och förvaltningsmyndighetsformen.

•Myndigheter kan tillåtas etablera verksamhet i andra länder baserat på särskilda omständigheter och en bedömning från fall till fall. En viktig förutsättning bör vara att eventuella underskott efter etablering inte behöver finansieras av myn- digheten eller får andra statsfinansiella konsekvenser.

•Det finns möjligheter att låta en myndighet förvalta verksam- het i aktiebolagsform utifrån särskilda omständigheter efter en bedömning av potentiella intressekonflikter och under förutsättning att statens ägarpolicy tillämpas.

I 2010 års förvaltningspolitiska proposition11 framgår att myndig- hetsformen som huvudregel ska användas för styrande och policy- inriktade uppgifter. Däremot kan operativt genomförande av tjänster som faller inom ramen för det allmännas ansvar överföras till pri- vaträttsliga organ.

Den statliga verksamheten styrs av vissa förvaltningspolitiska riktlinjer och värden. En central del i de förvaltningspolitiska rikt- linjerna är en renodling av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. Till statens kärnverksamhet brukar räknas upprätthållandet av ett rättväsende, skydd mot inre och yttre fiender samt olika former av myndighetsutövning. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan således moti- veras utifrån förvaltningspolitiska överväganden genom att verksam- heten ifråga inte befinns tillhöra den statliga kärnverksamheten och därför heller inte bör bedrivas i myndighetsform.

11 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).

122

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

5.4.1Affärsverksformen är inte nödvändig för affärsverksamhet i myndighetsform

Under en längre tid har affärsverksformen fört en relativt undan- skymd tillvaro. Kunskapen om denna förvaltningsform har minskat över tid och enhetligheten i styrningshänseende har försvunnit. Utvecklingen av affärsverket som organisationsform har främst handlat om arbetet med att pröva förutsättningar för att bolagisera verksamheter vid rätt tillfälle och under rätt omständigheter. I sam- band med översyner och utredningar rörande det förvaltningspoli- tiska ramverket respektive riktlinjer för styrning av myndigheter har affärsverken på sin höjd nämnts i förbigående.

I samband med omstruktureringen av Luftfartsverket och bild- andet av Swedavia aktualiserades frågeställningar om affärsverks- formens relevans, och frågan har sedan dess blivit föremål för analys från bl.a. Trafikanalys och Ekonomistyrningsverket12. Sam- manfattningsvis visar dessa analyser att tidigare generella motiv för att bedriva verksamhet i affärsverksform gradvis begränsats.

Jag kan konstatera att ett affärsverk i grunden är en statlig myn- dighet som av speciella skäl förlänats vissa särregler. Dessa regler syftar bl.a. till att styra verksamheten och reglera dess beteende gentemot samhället i övrigt utifrån affärsmässiga förutsättningar. Regleringen och den affärsmässighet som ska prägla hur ett affärs- verk kan förväntas agera ändrar dock inte det faktum att affärs- verken fortfarande formellt är en del av staten.

De kvarvarande affärsverken har i nuläget mindre gemensamt med varandra än med andra förvaltningsmyndigheter respektive statliga bolag. Det finns inte längre några avgörande skillnader mellan verksamhet som bedrivs i affärsverksform och i förvaltningsmyn- dighetsform.13 Det finns däremot ett antal riktlinjer för vilken typ av verksamhet som bör bedrivas i bolagsform snarare än som en del av den statliga förvaltningen.

En omvandling av affärsdrivande enhet vid en myndighet till ett aktiebolag kan förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet, under förutsättning att den affärsdrivande enheten får förbättrade förut- sättningar att verka utifrån kommersiella mål. För det första är aktie- bolagsformen mer lämpad för att driva en verksamhet med kom-

12Organisering av det offentliga åtagandet för flygtrafiktjänster, Trafikanalys, pm 2011:12 och Affärsverksform eller inte för LFV:s flygtrafiktjänst, 2009-12-03, dnr 49-1195/2009, Ekonomistyrningsverket, 2009.

13Affärsverksform eller inte för LFV:s flygtrafiktjänst, 2009-12-03, dnr 49-1195/2009, Eko- nomistyrningsverket, 2009.

123

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

mersiella drivkrafter. Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. För det andra gäller att en utförarenhet vid en statlig myndighet har vad som på ekonomjargong brukar kallas för en ”mjuk” budgetrestriktion. Ett aktiebolag är tvunget att ha intäkter som överstiger kostnaderna för att inte på sikt tvingas likvidera företaget. Budgetrestriktionen är i denna mening ”hård”. För en utförarenhet vid en statlig myndighet gäller inte denna fundamen- tala ekonomiska lag i samma utsträckning. Finansiellt stöd kan i utsatta ekonomiska lägen erhållas från myndighetsdelen. Utförar- enheten hotas inte av konkurs, vilket försvagar drivkrafterna att vara kostnadseffektiv jämfört med ett aktiebolag.

Konkursrisken, risken för övertagande och en större fokusering på vinst – faktorer som alla är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet.

Även om myndighetsformen sålunda är norm kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anfördes att detta kan vara aktuellt när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen14. Som huvudprincip anges att man här bör skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett ope- rativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvud- regel.

När det gäller utförande av operativ verksamhet kan det av effektivitetsskäl vara motiverat att utkontraktera till företag. En annan verksamhetsform än myndighetsformen ska också kunna väljas om den bedöms mer ändamålsenlig och bättre bidrar till den aktuella lösningen. I fråga om konkurrensutsatt verksamhet har vidare gällt att bolagsformen bör väljas. Verksamhetens karaktär bör vara avgörande för organisationsform, anförs det i propo- sitionen. Konsekvenser av valet av organisationsform ska dock be- dömas så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styr- ning, insyn och kontroll.

14 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), avsnitt 12.5.

124

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

5.4.2Styrning och kontroll av verksamhet i bolagsform

En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten får status som egen juridisk person

I formell mening är en myndighet en del av den juridiska personen staten. Det innebär att formellt sett har en myndighet vare sig tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. En konsekvens av detta är till exempel att myndigheter inte utan särskilt författningsstöd kan överklaga varandras beslut. I den ut- sträckning en myndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är den förpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten vid en myndighet bolagiseras och övergår i aktiebolagsform. Till skillnad från statliga myndigheter är nämligen statliga aktiebolag självständiga juridiska personer, som lyder under aktiebolagslagen. I juridisk mening förekommer heller inte någon skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller privata ägare. Alla aktiebolag lyder under samma lagar. Ombildningen från myndighet till bolag inne- bär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till aktiebolaget. Som ersättning erhåller staten aktier i bolaget.

En bolagisering innebär en överföring av verksamheten från en offentligrättslig till en privaträttslig sfär

För statliga förvaltningsmyndigheter gäller vissa regler. Myndig- heter är t.ex. underställda regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler, tryckfrihetsförordningens offentlighets- princip. Myndigheterna är också ålagda ett allmänt krav på saklig- het och opartiskhet samt är tvungna att följa lagen (2007:1091) om offentlig upphandling15. Vidare är de underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av Justitieombudsmannen (JO), Justitie- kanslern (JK) samt Riksrevisionen. När en myndighet eller delar av en myndighet bolagiseras ändras detta förhållande i grunden efter- som verksamheten överförs från en offentligrättslig sfär till en privaträttslig sfär. De grundläggande reglerna om aktiebolag finns i aktiebolagslagen (2005:551). Ett aktiebolag är varken underkastad offentlighetsprincipen, JO:s, JK:s eller Riksrevisionens tillsyn. Bolags-

15 Även bolag och företag med särskilda uppgifter kan omfattas av LOU, t.ex. vid tillhanda- hållande av infrastrukturtjänster och publika nät.

125

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

ordningen kan dock innehålla bestämmelser om att offentlighets- principen ska gälla.

En övergång från myndighetsform till aktiebolagsform ändrar de ekonomiska villkoren för verksamheten

En överföring av en verksamhet från myndighetsform till aktie- bolagsform innebär vidare andra ekonomiska villkor. Finansieringen av en myndighets verksamhet sker antingen i form av anslag från staten eller i form av avgifter. Ofta utgörs en myndighets finansiering av både anslag och avgifter. Kommersiell verksamhet inom ramen för en myndighets verksamhet bedrivs ofta som uppdragsverksam- het, vilket innebär att myndigheten inom vissa ramar får balansera det resultat som uppdragsverksamheten eventuellt skapar på kort sikt. På några års sikt ska verksamheten gå ihop men inte lämna något överskott med hänsyn tagen till den avkastning som verksamheten lämnar i form av ränta på räntekonto och lån till anläggningstill- gångar i Riksgälden. Verksamheten i ett aktiebolag finansieras helt och hållet genom intäkter eller förlusttäckning genom kapitaltill- skott från ägaren. Anläggnings- och rörelsekapitalbehov tillgodoses i form av lån som bolaget tar upp och genom aktiekapital och vinst- medel. Ett aktiebolag är således ofta tvunget att åtminstone delvis finansiera sin egen expansion i såväl nominella som reala termer. I händelse av att intäkterna understiger kostnaderna kan verksam- heten temporärt drivas vidare genom att det egna kapitalet tas i anspråk. Det egna kapitalet får dock inte understiga hälften av det registrerade aktiekapitalet. Händer detta kan företaget försättas i konkurs om inte ägaren tillför kapital.

En bolagisering av en myndighets affärsverksamhet innebär ett tydligare fokus på att verksamheten ska drivas i vinstsyfte

Aktiebolagslagen utgår från att ett aktiebolags verksamhet drivs i vinstsyfte och att vinsten ska komma aktieägarna till del eller an- vändas för expansion. Detta förhållande innebär i sig att en bolagi- sering av en myndighets affärsverksamhet skapar en ökad tydlighet på att verksamheten ska drivas för att göra skillnaden mellan in- täkter och kostnader så stor som möjligt eller åtminstone på en marknadsmässig nivå med hänsyn till de ändamål som bolagsord-

126

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

ningen ställer upp för bolagets verksamhet. Bolagsordningen kan uttrycka att bolaget ska ha någon form av samhällsuppdrag eller ta särskilda hänsyn. Vidare kan en verksamhet med stöd av lag ha kvar uppgifter som innebär myndighetsutövning efter en bolagisering.

Statens möjligheter att styra en verksamhet påverkas av en bolagisering, men huruvida detta är problematiskt beror på verksamhetens karaktär och inriktning

Den offentliga förvaltningen styrs med ett antal grundläggande värden för ögonen. Till dessa brukar räknas demokrati eller politiskt styr- barhet, rättssäkerhet samt effektivitet. De offentligrättsliga reglerna är en viktig del för att kunna upprätthålla dessa värden i förvalt- ningen. Eftersom en bolagisering innebär en överföring av verksam- heten till en privaträttslig sfär så påverkas statens möjligheter att styra förvaltningen och värna dessa värden.16 Detta behöver dock inte vara ett problem. I vilken utsträckning de förvaltningspolitiska grundvärdena hotas beror högst sannolikt på vilken sorts verk- samhet som bolagiseras och vilken miljö bolaget kommer att verka i. För en verksamhet som inte primärt styrs av politiska mål eller uppgifter, som inte innebär myndighetsutövning och som agerar på en väl fungerande marknad med konkurrens, så finns det knappast någon anledning att vara orolig för att en bolagisering ska hota demokrati, rättssäkerhet eller effektivitet.

5.4.3Särskilt om styrning av bolag under myndighet

Förvaltningsmandat

Regeringen avser att i samråd med övriga ägare verka för att ägar- policyn även tillämpas i delägda bolag. Dessutom finns ytterligare bo- lag som förvaltas av andra myndigheter än Regeringskansliet vilka på motsvarande sätt ska tillämpa statens ägarpolicy.17

Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens dis- position enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF). Enligt 9 kap. 9 § RF ska riksdagen i den omfattning som behövs fastställa grunderna för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över denna.

16Myndighet eller marknad (SOU 1997:38), s. 99–102.

17Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, Regeringskansliet 2010.

127

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för för- valtningen av företag med statligt ägande. Uppdraget innebär att regeringen under vissa förutsättningar behöver riksdagens god- kännande vid väsentliga ändringar av företagets inriktning, kapital- tillskott samt för försäljningar och köp av aktier eller andra föränd- ringar av ägandet. Inom uppdraget ryms även att utveckla statens ägarpolicy och tillämpa den i majoritetsägda bolag med statligt ägande. I övriga bolag där staten är delägare verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn tillämpas.18

Aktier i statliga bolag kan förvaltas dels av olika departement inom regeringens egen myndighet Regeringskansliet, dels av myndigheter under Regeringskansliets styrning. Statens ägarpolicy är tillämplig oavsett vilken myndighet som förvaltar aktierna och representerar staten som ägare. Aktiebolagslagen blir gällande även för statliga bolag vilket bl.a. innebär att bolagen kan företa nyinvesteringar eller ta upp lån på den externa kapitalmarknaden utan att bolagen be- höver få ett godkännande av regeringen19.

Enligt budgetlagen ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som på- verkar statens lånebehov.

Utgiftstaket ställer krav på att samtliga utgifter under budget- året måste rymmas under det fastställda taket. Finansiella åtaganden inom bolag under myndigheter redovisas inte för riksdagen efter- som bolagen inte ingår i budgetbehandlingen. Det bör i detta sam- manhang även noteras att inte heller avgiftsbelagd verksamhets resultat redovisas i budgetbehandlingen. Luftfartsverkets nuvarande verksamhet i affärsverksform liksom i bolagsform ingår därmed inte i den budgetbehandling som riksdagen tar ställning till. Samma sak gäller för övrigt även andra myndigheter som finansieras genom privaträttsliga avgifter.

De statligt ägda bolag där staten har ett dominerande inflytande omfattas av en reglering i konkurrenslagen (2008:579). Stockholms tingsrätt får på talan av Konkurrensverket förbjuda ett sådant före- tag att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider förutsättningarna för en effek- tiv konkurrens eller om det hämmar förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Samma gäller också för landstingsägda och

18Ibid.

19Det krävs inte heller riksdagsbeslut för förvärv, avyttringar eller nedläggningar som bolag genomför inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat.

128

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

kommunalägda bolag. Denna reglering går dock utöver den som gäller för andra företag enligt konkurrenslagen.

Det är bolagsstämman som utser styrelsens ledamöter i aktie- bolagen. Om aktierna i bolaget förvaltas av myndigheten Rege- ringskansliet så utser det ansvariga statsrådet ledamöter på bolags- stämman efter delegation av regeringen. Om en annan myndighet förvaltar aktierna i bolaget så kan styrelsenominering delegeras till styrelsen i myndigheten eller till generaldirektören, som på bolags- stämman representerar staten som ägare och utser styrelseleda- möter. I några fall finns undantag från denna princip där regeringen har förbehållit sig rätten att utse ordförande i bolaget. Övriga leda- möter utses av bolagsstämman. Detta är reglerat i respektive aktie- bolags bolagsordning.

Bolagsbildning kräver riksdagens godkännande. Varken myndig- heterna eller regeringen har bemyndigande att utan riksdagens med- givande använda statens medel för bildandet av bolag. Kapitalför- sörjningsförordningen (2011:210) innehåller ett förbud för myndig- heterna att utan regeringens medgivande använda statens medel vid bildandet av bolag m.m. Med stöd av bemyndigande från riksdagen har regeringen sedan behörighet att medge sådana önskemål.

Den exakta ordalydelsen i kapitalförsörjningsförordningen är:

En myndighet får inte utan regeringens medgivande förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapitaltillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag.

En åtgärd enligt första stycket ska finansieras med anslag.20

Statliga bolag under myndigheter ska prövas i varje enskilt fall. Det finns ett antal fall där aktiebolag av särskilda skäl förvaltas av andra myndigheter än Regeringskansliet. Någon policy eller praxis som anger att myndigheter inte ska äga bolag finns inte. Ett förslag om förvaltning av ett bolag under en myndighet ska prövas av rege- ringen i varje enskilt fall. Det finns inte heller några generella skäl för att en myndighet ska tillåtas bilda bolag. Det måste i stället över- vägas om det kan finnas intressekonflikter mellan myndigheten och ägarintressen i bolaget.

20 2 kap. 7 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210).

129

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

5.4.4Statlig tjänsteexport

Den förvaltningspolitiska propositionen behandlar även tjänste- export:

Regeringens bedömning: Statliga myndigheter bör inte agera i kon- kurrens med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport bör be- drivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers exportmöjligheter påverkas negativt.21

Skrivningen ger uttryck för en ambition att precisera styrningen av statlig tjänsteexport, samt att utgångspunkten är att statliga myndig- heter inte ska konkurrera med inhemska privata aktörer. Statlig tjänsteexport ska bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverk- samhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompe- tens som regeringen bedömer att marknaden inte kan tillhandahålla i önskvärd grad och som inte innebär att privata aktörers export- möjligheter påverkas negativt.

5.4.5EU:s bestämmelser om statligt stöd

Det finns vissa bestämmelser som tar sikte på kapitaltillskott och andra ekonomiska förmåner från staten. I praktiken gäller reglerna om statligt stöd för allt stöd från staten till företag, såväl statligt ägda som privata, och baseras på EU:s bestämmelser om statligt stöd. Dessa regler är särskilt viktiga eftersom staten som aktieägare kan behöva lämna kapitaltillskott. Syftet med reglerna är att för- hindra att en medlemsstat snedvrider konkurrensen genom stöd som stärker den inhemska industrins konkurrenskraft till nackdel för företag i en annan medlemsstat.

Enligt EU:s regelverk ska den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen (Market Economy Investor Principle, MEIP) tillämpas vid insatser av ägarkapital i statligt ägda bolag.22 Normalt är MEIP uppfylld om det kapitaltillskott som lämnats sker på vill- kor och under förutsättningar som skulle ha accepterats av en privat investerare. Om medlemsstaten vid tidpunkten för kapitaltillskottet har anledning att tro att insatsen långsiktigt kan ge tillräcklig av- kastning, utgör det därmed inte olagligt statsstöd.

21Prop. 2009/10:175, kap. 7.6.2 Styrningen av den statliga tjänsteexporten behöver bli tydligare, s. 62.

22Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, Regeringskansliet 2010.

130

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

Statligt stöd kan ges när det är nödvändigt för att åtgärda mark- nadsmisslyckanden men måste i sådana fall notifieras och godkännas av EU-kommissionen. En aktör som både har en kommersiell roll och en skyldighet att utföra ett offentligt åtagande måste, för att statligt stöd ska kunna godkännas, leva upp till kravet att kon- kurrensen på den marknad som aktören verkar på inte snedvrids genom korssubventionering eller en sammanblandning av myndig- hetsrollen och den kommersiella rollen.

5.5Kriterier som bör vara uppfyllda vid en bolagisering av en myndighets verksamhet

Utredningens bedömning: De kriterier som regeringen har tillämpat och prövat i samband med bolagisering har delvis varierat över tiden, men har aldrig tillämpats som absoluta kri- terier. Regeringen har i dessa sammanhang lyft fram vilka kriterier som har varit av störst betydelse i de enskilda fallen. Om en granskning visar att alla dessa kriterier är uppfyllda så är förutsättningarna för en bolagisering goda. Ju fler av kriterierna som inte är uppfyllda desto mer olämplig bedöms en bolagi- sering av verksamheten vara.

Statsmakterna har lagt fast ett antal generella kriterier för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktie- bolagsform.23

•Verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor.

•Verksamheten är av betydande omfattning.

•Verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel.

•Verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål.

•Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning.

23 Prop. 1992/93:100 bil 1, bet. 1992/93: F, U 10 respektive F, U 20, rskr 1992/93: 189.

131

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

Konkurrensen på marknaden bör fungera

Verksamheten bör bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns leverantörsalterna- tiv inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii) det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga leverantören befinner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns potentiell konkurrens på markna- den.

Perfekt fungerande marknader existerar inte, utan alla marknader har olika former av s.k. marknadsmisslyckanden. Det finns ett antal regelverk som är avsedda att förbättra konkurrens på olika typer av marknader. Risken att oönskade monopoleffekter uppstår är större ju sämre konkurrensen på den aktuella marknaden är. Ett sätt att hantera och övervaka sådana risker är att tilldela någon myndighet ett tillsynsansvar för prissättning och avtalsbildning.

Det kan konstateras utifrån erfarenheter från flera tidigare bo- lagiseringar att detta krav inte har varit absolut eller tvingande. Swedavia och Infranord har till exempel båda haft mycket starka marknadspositioner vid bolagiseringstillfället.

Verksamheten bör vara av betydande omfattning

Verksamheten som är föremål för bolagisering bör vara av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser för dessa funktioner måste till- föras. En omvandling till ett bolag innebär också vissa omstruk- tureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med en bolagisering har statsmakterna gjort bedömningen att verksamheten måste vara av en viss minsta omfattning för att kunna bära dessa kostnader. Dåvarande Riksrevisionsverket upp- skattade 1992 denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone 10 procent.

Detta kriterium kan även beakta en sammanvägning av de kost- nader som en bolagisering kan medföra (utifrån bl.a. större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter) och de nyttor som förväntas. Ett framtida bolag måste utöver nuvarande verksamhet kunna bära även dessa kostnader. Det har dock såvitt

132

SOU 2012:27

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

känt inte förekommit att en verksamhet har varit aktuell för bolagi- sering men att bolagisering har avfärdats utifrån detta kriterium. Det finns heller inga fastslagna riktlinjer om hur stor verksamhetens omfattning måste vara i absoluta eller relativa termer, inte heller några förslag till mått.

En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts

Verksamheten bör ha uppnått en affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör utförarenhetens verk- samhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen.

Verksamhet som ska bedrivas i bolagsform underlättas av ett kommersiellt synsätt och en kultur som bygger på kommersiellt agerande (t.ex. kontinuerligt sträva efter att förbättra lönsamhet). Inte heller här finns det några mätetal eller indikatorer på affärs- mässig mognad, men väl exempel på att man avvaktat med att genom- föra bolagisering tills verksamheten hunnit ställas om till högre effektivitet och/eller förändrade styrningsprinciper och styrmedel. I flera fall har till exempel internstyrelser tillsatts för att accelerera omställningsprocessen.

Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben

Verksamheten ska kunna bedrivas oberoende av direkta anslags- medel och långsiktigt kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst, en marknadsmässig avkastning.

Verksamheten innebär ingen myndighetsutövning samt styrs inte av politiska mål

Verksamheten som är föremål för bolagiseringsprövning ska inte primärt styras av politiska uppgifter och mål eller innebära myndig- hetsutövning. För att detta kriterium ska vara uppfyllt bör verk-

133

Utgångspunkter för flygtrafiktjänstens framtida utveckling

SOU 2012:27

samheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll m.m. bör vara underordnade krav.

134

6Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

Som inledning till kapitlet om motiven för offentligt åtagande av flygtrafiktjänsten i Sverige har jag valt att beskriva allmänt vad ett offentligt åtagande kännetecknas av och vilka motiven kan vara för ett offentligt åtagande. Därefter redogör jag för vad en konvention är och vilka internationella åtaganden som finns inom flygtrafik- tjänsten. Slutligen finns ett resonemang om vilka andra statliga åtaganden som kan finnas för flygtrafiktjänst i Sverige.

6.1Offentligt åtagande

Utredningens bedömning: Sverige har åtagit sig att tillhanda- hålla flygtrafiktjänst i enlighet med Chicagokonventionen och ICAO:s regelverk. Sverige har också i enlighet med EU-lag- stiftningen åtagit sig att utse en nationell tillsynsmyndighet med uppgift att utarbeta och övervaka den prestationsplan och de prestationsmål som Sverige har antagit. Flygtrafiktjänsten är dessutom en samhällsviktig verksamhet och en del av det natio- nella offentliga åtagandet som det militära försvaret represen- terar. Av detta drar jag slutsatsen att flygtrafiktjänsten bör vara ett offentligt åtagande som staten bör säkerställa.

Ett offentligt åtagande innebär någon form av offentligt ingripande i samhället. Det kan exempelvis handla om produktion i offentlig regi, regelstyrning, ekonomiska styrmedel som skatter och bidrag eller informationsinsatser. Grundtanken är att ett offentligt åtag- ande är en tjänst eller en verksamhet som staten bör ansvara för därför att tjänsten inte skulle bli utförd alls eller inte i den omfatt-

135

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

SOU 2012:27

ning eller på det vis som är önskvärt om inte staten beställde eller utförde den.

Ett offentligt åtagande betyder alltså inte att det offentliga måste vara utförare. Avgörande är inte vem som utför verksamheten eller i vilken verksamhetsform det utförs i, utan att det är den offentliga sektorn som styr eller finansierar den. Det innebär att ett offentligt åtagande kan upphandlas eller att marknadens aktörer på andra sätt kan kontrakteras att tillhandahålla verksamhet i önskvärd omfatt- ning och utförande. Ett offentligt åtagande kan vara finansierat av staten eller finansieras via avgifter.

6.2Motiv för offentliga åtaganden

Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för samhället. Vissa funktioner måste därför garanteras genom offent- liga åtaganden. Försvar, polisväsende och räddningstjänst är typiska exempel på offentliga åtaganden.

De generella motiven för offentliga åtaganden har oftast sina ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. De ekonomiska motiven för offentliga åtaganden bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsmisslyck- anden, vilket innebär att en fri marknad inte uppnår en samhälls- ekonomiskt optimal resursanvändning, vilket måste korrigeras genom insatser av det offentliga. Förekomsten av marknadsmiss- lyckanden som kollektiva nyttigheter, externa effekter och natur- liga monopol antyder att verksamheten bör ingå i det offentliga åtagandet.1

Resonemang om motiv för offentliga åtaganden förs bland annat i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53) samt ett antal andra skrifter.2 Nedan sammanfattas de motiv för ett offentligt åtagande som generellt sett brukar lyftas fram. Motiven ska ses som ett stöd för en analys av motiv och inriktning av offentliga insatser. Att ett eller flera motiv är aktuellt behöver inte betyda att någon form av offentligt åtagande är nödvändigt.

1Styra rätt! (SOU 2008:53), s. 77 ff.

2Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53), Det offentliga åtagandet. En antologi, Riks- revisionsverket (RRV 1996:41), Statsförvaltning i förändring. Möjligheter och utmaningar, Stats- kontorets småskrifter 2 (Statskontorets årsbok 2007).

136

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

Negativa externa effekter

Externa effekter innebär att en verksamhet påverkar utomstående utan att de som förestår verksamheten behöver ta hänsyn till det. Ett exempel på en negativ extern effekt är luftföroreningar. En fabriksägare kan sakna incitament att begränsa luftförorenande utsläpp, eftersom skadorna huvudsakligen drabbar någon annan. Negativa externa effekter kan leda till marknadsmisslyckanden.

Positiva externa effekter och kollektiva nyttigheter

En positiv extern effekt kan t.ex. uppstå i samband med teknisk utveckling om alla kan dra nytta av framsteget. Kollektiva nyttig- heter är en form av positiv extern effekt. Utmärkande för en kollektiv nyttighet är att nyttan kommer alla potentiella brukare till del, utan att inkräkta på andras möjligheter att ta del av nyttigheten (så kallad icke exkluderbarhet). Det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga den som inte bidrar till finansieringen. Vägar och gatubelysning är exempel på kollektiva nyttigheter. Vidare kan en kollektiv nyttighet vara utspridd över ett stort antal aktörer där ingen har så stor nytta att det är intressant att ensam bära kost- naden. En persons konsumtion av nyttigheten innebär inte att till- gängligheten minskar för andra.

Lång tidshorisont

Lång tidshorisont innebär att en beslutsfattare som ska jämföra handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser ställs inför pro- blemet att värdera kostnader och nyttor som kan ligga långt bort i tiden. Det finns därför en risk att kortsiktig nytta prioriteras på bekostnad av långsiktig nytta.

Informations- eller autonomibrister

Beslutsfattarna antas kunna samla in och bearbeta information och korrekt värdera den, liksom att kunna avgöra när det inte lönar sig att samla in ytterligare information. De antas dessutom ha auto- nomi i den meningen att de korrekt kan avgöra vad som är bäst för

137

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

SOU 2012:27

dem själva och handla därefter. Informations- eller autonomibrister kan motivera ett offentligt åtagande.

Marknads- och konkurrensproblem

Om effektiviteten ska kunna garanteras får det inte vara svårt för nya producenter att ta sig in på marknaden. Svårigheter kan bero antingen på särskilda egenskaper hos de varor och tjänster som er- bjuds eller på institutionella förhållanden. Om det exempelvis finns starka stordriftsfördelar i produktionen kommer producenter som redan finns på marknaden att ha ett försteg gentemot potentiella konkurrenter. Naturliga monopol kan uppstå.

Fördelningspolitik och stabiliseringspolitik

Staten har en fördelnings- och stabiliseringspolitisk roll som moti- verar statliga ingrepp, till exempel att påverka fördelningen inom ekonomin eller att stabilisera tillfälliga konjunktursvängningar. Det offentliga kan exempelvis omfördela resurser från den produktiva åldern till behov som kanske finns före och efter yrkeslivet, som till exempel barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Vidare kan det offentliga exempelvis genom investeringar eller på andra sätt för- söka kompensera för konjunktursvängningar, vilket kan kallas sta- biliseringspolitik.

Internationella överenskommelser

Ett offentligt åtagande kan också motiveras av att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Ansvaret för att internationella åtag- anden kan fullföljas bör åligga staten.3

3 Styra rätt! (SOU 2008:53), s. 77 ff.

138

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

6.3Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom internationella överenskommelser

6.3.1Vad är en konvention?

En konvention är en överenskommelse mellan stater men även inter- nationella organisationer, exempelvis EU, kan vara parter. Genom att ansluta sig till konventionen blir staten eller organisationen bunden av avtalets bestämmelser. För att bestämmelserna i en konvention ska bli juridiskt bindande för staten, och till exempel kunna åberopas i domstolar, krävs normalt att reglerna har inför- livats i nationell rätt, eller om EU är part att de regler i konven- tionen som faller inom EU:s kompetensområde har införlivats i EU-rätten. Detta sker genom att staten, eller EU, utfärdar de be- stämmelser som krävs enligt konventionen.4

6.3.2Internationella civila luftfartsorganisationen – ICAO

Den internationella civila luftfartsorganisationen, ICAO, har som uppgift att främja utvecklingen av internationell civil luftfart, särskilt genom att ta fram internationella standarder och rekom- mendationer på luftfartens område. Medlemsstaterna åtar sig att genomföra de standarder och rekommendationer för den inter- nationella civila luftfarten som har fastställts och som finns i bi- lagor (annex) till Chicagokonventionen. I Sverige har dessa imple- menterats genom EU-förordningar, luftfartslagen, luftfartsförord- ningen och Transportstyrelsens föreskrifter.5

För flygtrafiktjänsten har Sverige som stat och medlem i ICAO förbundit sig att se till att flygtrafiktjänst tillhandahålls i Sverige i den omfattning som krävs för att trygga och underlätta luftfarten.6 Närmare bestämt innebär det att vi lovat passage över Sverige med flygtrafiktjänst (inklusive flygräddningstjänst) för andra ICAO- medlemmars flygplan samt att de svenska flygplatser som har inter- nationell trafik ska ha flygtrafiktjänst.7 Ytterligare ett åtagande är att staten enligt Chicagokonventionen åtar sig att ta ”vederbörlig hänsyn” till säkerheten för den civila internationella luftfarten när

4Transportstyrelsens publikation Flygtendenser 03/2010, s. 8.

5Ibid, s. 3 ff.

6Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 139 ff.

7Chicagokonventionen, Annex 11, 2.1 ff.

139

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

SOU 2012:27

man utfärdar föreskrifter för statsluftfartyg, exempelvis militära luftfartyg.8

6.3.3EU-lagstiftningen Single European Sky – Det gemensamma europeiska luftrummet

EU-lagstiftningen inom flygtrafiktjänstområdet behandlas i förord- ningarna tillhörande Single European Sky. I analysen av det offent- liga åtagandet handlar det främst om åtaganden inom nationell tillsyn, EU:s prestationssystem och det gemensamma avgiftssystemet för flygtrafiktjänster.

Nationell tillsyn

Enligt ramförordningen9 ska medlemsstaterna utse en nationell till- synsmyndighet som ska vara oberoende av leverantörer av flyg- trafiktjänst. I Sverige har Transportstyrelsen utsetts som nationell tillsynsmyndighet och är därmed ansvarig för övervakningen av ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster och kon- trollen av att leverantörer av flygtrafiktjänster följer de gemen- samma bestämmelser som har fastställts på gemenskapsnivå.

Den nationella tillsynsmyndigheten ska utfärda certifikat till leverantörer av flygtrafiktjänster om de uppfyller de gemensamma krav som fastställts i förordningen10. Ett utfärdat certifikat till en leverantör av flygtrafiktjänster medför att dessa har möjlighet att erbjuda sina tjänster till andra leverantörer av flygtrafiktjänster, luftrumsanvändare och flygplatser i gemenskapen. De nationella tillsynsmyndigheterna ska övervaka att de gemensamma kraven och de villkor som är knutna till certifikaten uppfylls. Medlemsstaterna ska erkänna alla certifikat som utfärdats i en annan medlemsstat.

Medlemsstaterna ska se till att flygtrafikledningstjänster tillhanda- hålls med ensamrätt inom särskilda luftrumsblock avseende det luftrum som de ansvarar för.

Medlemsstaterna ska även vidta nödvändiga åtgärder för att se till att det mellan behöriga civila och militära myndigheter upp- rättas skriftliga överenskommelser eller likvärdiga juridiska överens- kommelser avseende förvaltningen av särskilda luftrumsblock.

8Chicagokonventionen, artikel 3d.

9Förordningarna (EG) nr 549/2004 samt (EG) nr 550/2004.

10Artikel 6 förordningen (EG) nr 550/2004.

140

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

EU:s prestationssystem

De nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för att nationellt, eller på nivån för funktionella luftrumsblock, utarbeta prestationsplaner samt utöva tillsyn över flygtrafiktjänstleverantörer, inbegripet gransk- ning av prestationsplaner och prestationsmål.

Prestationssystemets första referensperiod ska omfatta kalender- åren 2012–2014. Medlemsstaten ska anta prestationsplanen med bindande prestationsmål för säkerhet, kostnadseffektivitet, kapa- citet och miljö.11 I Sverige omfattas Arlanda och Landvetter av prestationskraven.

Gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster

Avgiftssystemet ska grundas på de beräknade kostnader för flyg- trafiktjänster som tjänsteleverantörerna har. De fastställda kost- naderna för flygtrafiktjänster en route ska finansieras genom under- vägsavgifter som påförs användare av flygtrafiktjänster. De fast- ställda kostnaderna för terminaltjänster ska finansieras genom ter- minalavgifter som påförs användare av flygtrafiktjänster. Medlems- staterna får besluta att inte tillämpa avgiftssystemet på flygtrafik- tjänster som tillhandahålls vid flygplatser med mindre än 50 000 kommersiella rörelser per år.

Medlemsstaterna ska inrätta avgiftszoner i det luftrum som faller under deras ansvarsområde där flygtrafiktjänster levereras till luft- rummets användare. Medlemsstaterna ska se till att enhetsavgifter fastställs för varje avgiftszon per årsbasis. Enhetsavgifterna för referensperiodens första år ska beräknas utifrån den prestationsplan som medlemsstaten meddelat kommissionen. En avgiftszon för undervägsavgifter ska sträcka sig från marken upp till och med det övre luftrummet. Medlemsstaterna får inrätta en särskild zon i komplexa terminalområden inom en avgiftszon.12

11Förordning (EU) nr 691/2010.

12Förordning (EU) nr 1191/2010.

141

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

SOU 2012:27

6.3.4Sammanfattning internationella åtaganden

Sammanfattningsvis har jag konstaterat att Sverige har åtagit sig att tillhandahålla flygtrafiktjänst i enlighet med Chicagokonventionen och ICAO:s regelverk. Dessutom har Sverige i enlighet med EU- lagstiftningen åtagit sig att utse en nationell tillsynsmyndighet som ansvarar för övervakningen av ett säkert och effektivt tillhanda- hållande av flygtrafiktjänster samt för att utarbeta och övervaka den prestationsplan och de prestationsmål som Sverige har antagit. Dessa åtaganden anser jag vara av karaktären offentliga åtaganden som staten bör ansvara för.

6.4Åtaganden inom flygtrafiktjänsten genom nationella uppgifter

Enligt luftfartslagen13 ska det finnas flygtrafiktjänst för att trygga och underlätta den civila och den militära luftfarten. Verksamheten inom flygtrafiktjänst ska vara godkänd från flygsäkerhetssynpunkt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten.

Flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till en flyg- plats får ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om om- fattningen av detta luftrum. Den som utför flygtrafiktjänst för luft- rummet i anslutning till en flygplats får lämna tillstånd i form av klarering och anvisningar om färdväg för luftfartyg.

6.4.1Flygtrafiktjänsten är en samhällsviktig verksamhet

Transportsektorn är en av de samhällssektorer inom vilken viktiga samhällsfunktioner kan identifieras.14 Transportsektorn represen- terar dessutom en sådan funktion som är en förutsättning för att samhällsviktiga verksamheter i alla andra sektorer i samhället ska fungera.15 En samhällsviktig verksamhet eller funktion definieras som en samhällsfunktion av sådan betydelse att ett bortfall av eller

136 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500).

14Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld, MSB publikation nr 266, s. 21.

15Ibid, s. 25.

142

SOU 2012:27

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

en svår störning i funktionen skulle innebära stor risk eller fara för befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet eller sam- hällets grundläggande värden.16

Flygtrafiktjänsten som verksamhet och funktion utgör en förut- sättning för flygtransporter inom den svenska flyginformations- regionen. Med utgångspunkt i definitionen av samhällsviktig verk- samhet kan det konstateras att ett bortfall av eller en svår störning i flygtrafiktjänsten skulle få menlig inverkan på samhällets funktio- nalitet. Flygtrafiktjänsten bör därför också definieras som en sam- hällsviktig verksamhet. Detta innebär bl.a. att det bör bedrivas ett systematiskt och långsiktigt arbete med att motverka störningar inom flygtrafiktjänsten. Exempelvis kan privata aktörers incitament för att arbeta systematiskt med säkerhet utifrån ett samhällsper- spektiv behöva klargöras. I detta arbete kan olika stimulansåtgärder behöva kombineras med krav i lagstiftning.17

Att en verksamhet är att beteckna som samhällsviktig, förstärker enligt min bedömning motiven för att verksamheten omfattas av ett nationellt offentligt åtagande.

6.4.2Flygtrafiktjänsten är en del av ett militärt nationellt offentligt åtagande

Det militära försvaret utgör en av samhällsorganisationens kritiska kärnverksamheter. Det kan därför ses som ett nationellt offentligt åtagande. Samtidigt kan det militära försvaret betraktas som en s.k. kollektiv nyttighet. Det är dessutom en verksamhet med lång tids- horisont, som är beroende av statlig finansiering och styrning över tiden.

Målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja Sveriges säkerhet.18 Syftet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundlägg- ande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.19

Flygtrafiktjänst är ett offentligt åtagande med hänvisning till de internationella åtaganden som Sverige gjort. Eftersom flygtrafik-

16Ibid, s. 10.

17Ibid, s. 28.

18Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140), s. 33.

19Ibid, s. 14.

143

Flygtrafiktjänsten i Sverige – motiv för offentligt åtagande

SOU 2012:27

tjänsten i Sverige är civil-militärt integrerad, utgör den även en del av det nationella offentliga åtagande som det militära försvaret representerar. Min bedömning är, mot bakgrund av detta, att den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten långsiktigt bör utformas för att även möta de krav som följer av målet för det militära för- svaret och svensk säkerhetspolitik i övrigt.

6.4.3Sammanfattning av det nationella offentliga åtagandet

När det gäller ett nationellt offentliga åtagande för flygtrafiktjänsten kan jag konstatera att det enligt luftfartslagen ska finnas flyg- trafiktjänst för att trygga och underlätta den civila och den militära luftfarten. Dessutom utgör flygtrafiktjänsten enligt min bedöm- ning en samhällsviktig verksamhet, vilket stärker motiven för ett offentligt åtagande. Vidare gör jag bedömningen att flygtrafik- tjänsten är en del av det nationella åtagandet som det militära för- svaret representerar. Av detta drar jag slutsatsen att flygtrafiktjänsten även av dessa skäl bör vara ett offentligt åtagande.

144

7Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

7.1Luftfartsverkets uppgifter

Luftfartsverket skapades som självständig myndighet genom beslut av riksdagen år 1945 och gavs ställning som affärsverk två år senare.

Luftfartsverket har enligt instruktionen i huvuduppgift att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. Uppgiften kan överlåtas till någon annan, men endast med Försvarsmaktens samråd för det fall att verksamheten rör militära förhållanden.1

Enligt instruktionen ska Luftfartsverket vidare verka för att de transportpolitiska målen uppnås.2 Det övergripande transport- politiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och närings- livet i hela landet3. De transportpolitiska målen består av funktions- mål, som behandlar tillgänglighet samt hänsynsmål som behandlar säkerhet, miljö och hälsa.

Därutöver ska Luftfartsverket inom och utom landet tillhanda- hålla flygtrafiktjänster samt service- och konsulttjänster som är knutna till verksamheten samt nationellt och internationellt främja forskning, utveckling och införande av ny teknik av betydelse för verksamheten.4

Luftfartsverket ska se till att regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare, företag och myndigheter.5 Verket ska även upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst som rör

11 § första och andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

21 § tredje stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

3Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93), s. 14.

42 § första stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

53 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

145

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

militär luftfart samt utbildning av flygledare för Försvarsmaktens behov.6

Luftfartsverket får enligt förordningen bedriva utbildning av flygledare samt direkt eller genom till verket knutna bolag bedriva tjänsteexport inom sitt verksamhetsområde.7

7.2Affärsidé och ekonomiska mål

Luftfartsverkets affärsidé är att vara en säker, miljöeffektiv och prisvärd leverantör av flygtrafiktjänster för sina kunder.

I Luftfartsverkets regleringsbrev för 20128 fastställs att verkets långsiktiga ekonomiska mål avseende räntabilitet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till fyra procent av eget kapital. Det långsiktiga soliditetsmålet är minst femton procent.

Det bör noteras att detta avkastningskrav fastställdes 2010 utifrån dåvarande situation med förhållandevis låga risker, full kostnadstäckning för en stor andel av kostnadsmassan (med viss eftersläpning) för undervägskostnader och utan konkurrens på den nationella marknaden för lokal flygtrafikledning. Den nivå som fastställdes 2010 och som låg till grund för avkastningskravet innebar att avkastningskravet implicit förväntades öka till sex pro- cent av eget kapital på ett par års sikt. Rekommendationen innebar vidare att kravet skulle ses över utifrån effekterna av framtida prestationskrav för en route-verksamheten, konkurrensutsätt- ningen av den lokala flygtrafiktjänsten samt möjligheterna att lösa in delar av Luftfartsverkets pensionsskuld.9

I affärsplanen för perioden 2012–2016 formuleras verkets övergripande strategiska mål. För perioden är målen att effek- tivisera verksamheten för att säkerställa en solid ekonomisk bas samt att verka för en bevarad marknadsandel på den svenska mark- naden och att öka omsättningen från internationella marknader.

64 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

72 § andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

8N2011/7181/TE.

9ANS Finansiell analys och förslag på kapitalstruktur, PwC, dat. 2010-03-29.

146

SOU 2012:27

Luftf artsverkets verk samhet och an varsområden

7.3O rganisatio n och styrning

Luftfartsverket är ett affärsverk som bedriv er flygtrafiktjänst för civila och militära kun der vid 35 torn i Sverige samt vid två kon- trollcentraler.

Verket leds av en styrelse som utses av regeringen och som är kollektivt ansvarig för verksamheten. Styrelsen ansvarar för att statens intressen som ägare tas tillvara i affärsverkskoncernens företag oc h i andra företag där v erket förvaltar statens aktier och andelar utses av regeringen. Verk ets generaldirektör ingår i styrel- sen och ut ses av regeringen. Generaldirektören svarar för den löp- ande verksamheten enligt de riktlinjer och beslut som styrelsen fattar.

Koncer nen består av affärsverket, det he lägda holdingbolaget LFV Holding AB, det av holding bolaget helägda aktiebolaget LFV Aviation Consulting AB, samt intresseför etagen Entry Point North AB till 33 procent och NU AC HB till 50 procent.

7.4A ffärsområden och dotterbolag

7.4.1Luftfartsverkets affärso mråden

Luftfartsverkskoncernen utgörs av affärsverk et med int ressebolag och dotterbolag i LFV Holding A B. Verksam heten omfattar flyg- trafiktjänster samt ser vicefunktioner och består av följande fyra affärsområden:

147

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

•Affärsstöd tillhandahåller administrativt stöd och strategisk upphandling till Luftfartsverkets koncern. Sedan 2011 samord- nas servicefunktionerna med Sjöfartsverket.

•Produktion Terminal bedriver lokal flygtrafiktjänst på 35 civila och militära flygplatser för både civil och militär flygtrafiktjänst på 37 orter i Sverige. Infrastruktur och lokaler som nyttjas av affärsområdet ägs av respektive flygplats, civila eller militära.

•Produktion En Route leder flygtrafiken i det övre luftrummet från två kontrollcentraler, Malmö Airport och Stockholm– Arlanda. I verksamheten ingår även Flight Planning Centre, som ansvarar för registrering av färdplaner.

•Produkter och tjänster bedriver operativt och tekniskt utveck- lingsarbete samt konsulttjänster. Affärsområdet ansvarar för drift och underhåll av infrastruktur för kommunikations-, naviga- tions- och övervakningstjänst. Andra tjänster som tillhandahålls är flygmätning, produktion av flyginformation och utbildnings- verksamhet.

7.4.2LFV Holding och dotterbolagen

LFV Holding AB bildades 1995 för att samordna och förvalta Luftfartsverkets bolagsverksamhet. 2011 uppgick omsättningen till 24 miljoner kronor. LFV Holding AB består av moderbolaget, dotterbolaget LFV Aviation Consulting AB samt intressebolagen NUAC HB och Entry Point North AB. Luftfartsverket utser representanter för att företräda ägaren vid bolagsstämma i respek- tive bolag.

LFV Aviation Consulting AB

LFV Aviation Consulting AB bildades 1982 och är ett helägt dotterbolag till Luftfartsverket. Bolaget tillhandahåller konsult- tjänster inom civil luftfart till svenska och internationella kunder.

Regeringen fick i samband med beslutet om statens budget för 2011 bemyndigande av riksdagen att samordna tjänsteexporten inom väg och luftfart. Enligt regleringsbrev för budgetår 2011 ska samtliga aktiebrev i LFV Aviation Consulting AB överföras till Kammarkollegiet då bolaget framöver ska förvaltas av Regerings-

148

SOU 2012:27

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

kansliet.10 Bolaget har ännu inte övertagits utan är fortfarande ett helägt dotterbolag till Luftfartsverket. Enligt 2012 års budgetpro- position bereds frågan för närvarande i Regeringskansliet.

NUAC HB

2009 beslutade Sverige och Danmark att ingå i ett samarbete för att etablera ett gemensamt funktionellt luftfartsblock i det dansk- svenska luftrummet. Syftet med det gemensamma luftrumsblocket är att maximera funktionalitet och effektivitet.

NUAC bildades 2010 för att driva de tre kontrollcentralerna i Köpenhamn, Malmö och Stockholm. Från och med 1 juli 2012 kommer NUAC att bedriva all operativ verksamhet i det övre luftrummet, inklusive en route-verksamheten, givet att NUAC har erhållit certifikat. Centralerna kommer även fortsättningsvis att ägas av sina moderbolag och personalen lånas ut till NUAC. NUAC ägs till lika delar av Luftfartsverket, via LFV Holding AB, och danska Naviair.

Entry Point North AB

Luftfartsverket driver tillsammans med verkets danska och norska motsvarigheter Naviair och Avinor skolan Entry Point North för utbildning av flyglednings- och flyginformationspersonal. Verk- samheten startade 2006 och bedrivs i bolagsform. Luftfartsverket äger genom LFV Holding AB 33 procent av bolaget.

7.5Personal

Luftfartsverket sysselsätter drygt 1 300 medarbetare och har cirka 1 140 årsarbetare.11 Produktion En Route har cirka 500 med- arbetare, varav omkring 450 är flygledare och ”flight data ope- rators”. Produktion terminal har cirka 430 medarbetare och Pro- dukter och tjänster sysselsätter omkring 240 personer. Till Affärs- stöd har cirka 30 medarbetare tillkommit från Sjöfartsverket, för verksamheter som sedan årsskiftet 2011/2012 ingår i Luftfarts-

10Regeringsbeslut III 10 av den 22 december 2010 (N2010/8025/TE).

11Fjärde kvartalet 2011.

149

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

verkets organisation. Samlad personalstyrka i den gemensamma servicefunktionen uppgår till drygt 100 medarbetare.

Av totalt antal medarbetare har cirka 60 procent flygledar- kompetens och det råder en balans mellan tillgång och efterfrågan på flygledare. Luftfartsverket har drygt 30 flygledarelever som är i olika behörighetsskeden av sin utbildning. Genom ökad samord- ning med Entry Point North hoppas Luftfartsverket realisera ytterligare synergier för att effektivisera sina utbildningskostnader.

7.6Ekonomi

Luftfartsverket har en årlig omsättning om cirka 2,5 miljarder kronor. Intäkterna består till 70 procent av undervägsavgifter, dvs. kostnadsbaserade avgifter för nyttjande av flygtrafiktjänst en route.12 Från och med 2012 tillämpas ett prestationsbaserat avgiftssystem som ersätter det tidigare kostnadsbaserade avgiftssystemet. Det nya avgiftssystemet har förändrat verkets ekonomiska förutsätt- ningar och Luftfartsverket ska under perioden 2012–2014 enligt planerat ersättningsutrymme reducera sina enhetskostnader.

Luftfartsverkets intäkter består även av ersättning för lokal flyg- trafiktjänst. Efter avregleringen som trädde ikraft 1 september 2011 bedrivs lokal flygtrafikledningstjänst på en konkurrensutsatt mark- nad. Försvarsmakten, som är en av verkets större kunder, har för avsikt att även fortsättningsvis använda sig av Luftfartsverket som leverantör av dessa tjänster vid de militära flygplatserna.

Kommersiella intäkter, exklusive lokala flygtrafiktjänster, utgör cirka sex procent av den totala omsättningen och består främst av försäljning av konsulttjänster, både inom affärsverkets egna verk- samheter samt via LFV Aviation Consulting AB. De kommersiella intäkterna omfattar även hyresintäkter samt intäkter för flygmät- ning och andra tekniska uppdrag.

Verksamheten är personalintensiv, kostnader för personal inklu- sive pensionsskuldens räntedel utgör cirka 70 procent av de totala rörelsekostnaderna.

År 2009 präglades av lågkonjunktur vilket bidrog till att antalet flygrörelser i svenskt luftrum minskade med drygt elva procent. Under 2011 ökade flygrörelserna med cirka åtta procent. Den största volymökningen kan hänföras till utrikesflygningar som

12 Budgetproposition för 2012, prop.2011/12:1, utgiftsområde 22.

150

SOU 2012:27

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

ökade med drygt nio procent, följt av inrikes- och överflygningar vilka ökade med cirka sju procent vardera.

Luftfartsverkets affärsplan för perioden 2012–2016 avspeglar de krav som ställs på prestationer, besparingar och effektiviseringar till följd av den gemensamma prestationsplan som Sverige och Danmark har utvecklat.

Effektiviseringsprogrammet som inleddes år 2010 innefattar bland annat ökade kommersiella intäkter, strukturella och organisa- toriska förändringar samt ett fortlöpande effektiviseringsarbete i alla delar av verksamheten. Under 2012–2014 genomförs effektivi- seringar motsvarande cirka 200 miljoner kronor.

Även investeringarna har begränsats under perioden 2012–2016. Investeringen i det pågående internationella samarbetsprojektet avseende utveckling av flygledningssystemet (COOPANS) ligger på en lägre nivå för 2011 och framåt än tidigare. Under perioden 2012–2016 har investeringsnivåerna reducerats till 660 miljoner kronor.

Omsättningstillväxten förväntas öka marginellt från 2 489 miljoner kronor år 2011 till 2 497 miljoner kronor år 2016.

Intäktsmässiga förutsättningar avseende en route-verksamheten återfinns i prestationsplanen och baseras på en fastställd unit rate (avgift per service unit). Luftfartsverket har budgeterat enligt denna avgift och Luftfartsverkets egen trafikprognos. Trafikprog- nosen uppskattar cirka 55 miljoner kronor lägre intäkter än presta- tionsplanens trafikprognos under perioden 2012–2014.

Pensionskostnaderna under 2011 ökade med cirka 190 miljoner kronor vilket följer av att Statens tjänstepensionsverk, efter beslut av Finansinspektionen, har sänkt realräntan från 1,4 procent till 1,1 procent. Pensionskostnader, inklusive pensionsskuldens räntedel, förväntas öka med närmare 45 procent 2016 jämfört med 2011. På sikt eftersträvar Luftfartsverket en ändrad finansieringsform för sina pensionsåtaganden. Inlösen av delar eller hela pensionsskulden medför en mer förutsägbar utveckling av pensionskostnaderna och minskar den finansiella risken.

Sammanfattningsvis kan sägas att Luftfartsverkets ekonomiska förutsättningar präglas av den ekonomiska regleringen. I stor utsträckning garanteras intäkterna genom ersättning från under- vägsavgifter. Det finns en tydligt trafikvolymberoende komponent i intäkterna, men den ekonomiska regleringen gör att den fasta kostnadsmassan i viss utsträckning kan ersättas även vid volym-

151

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

bortfall i kortsiktiga trafikintäkter. Den viktigaste ekonomiska risken handlar i stället om kontraktsförluster.

7.6.1Marknadsandelar

Luftfartsverket har i omsättning räknat över 90 procent av den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst. Luftfartsverket har ett gott förtroende hos kunderna och de lokala kunddialogerna bekräftar detta med över lag höga betyg för leveransförmåga, be- mötande och kvalitet.

Luftfartsverket har förlorat fyra upphandlingar till ACR. Pris- skillnaderna har generellt varit små i de upphandlingar som genom- förts i konkurrens, oavsett vem som vunnit. De privata flygplats- bolag som har kunnat direktupphandla har valt Luftfartsverket. Fem flygplatser har valt att utnyttja optionsår i befintliga kontrakt. Övriga kontrakt löper ut enligt tabell nedan.

Flygplats	Kontrakt löper ut	Swedavias flygplatser (löpande	Försvarsmakten
		uppsägningstid 12 mån)	(tillsvidareavtal)
Kalmar	2012-12-31	Arlanda	Luleå/Kallax
Gällivare	2012-12-31	Bromma	Uppsala
Arvidsjaur	2012-06-30	Landvetter	Karlsborg
Örnsköldsvik	2012-12-31	Sturup	Såtenäs
	(option 12 mån)
Halmstad	2012-12-31	Visby	Linköping/Malmen
Kristianstad	2012-12-31	Sundsvall	Ronneby/Kallinge
	(option 12 mån)	(ska säljas under 2012)
Ljungbyhed	2012-12-31	Umeå	Vidsel
Jönköping	2013-12-31	Kiruna
Skellefteå	2013-12-31	Östersund
	(option 12 mån)
Karlstad	2013-12-31
	(option 12 mån)
Norrköping	2013-12-31
	(option 12+12 mån)
Linköping	2013-12-31
	(option 12 mån)
Borlänge	2013-03-31
	(option 36 mån)
Ängelholm	2014-03-31 (option
	12 mån)
152

SOU 2012:27 Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

Skavsta	2014-12-31
	(option 12 mån)
Säve	2014-12-31
	(överklagat av ACR,
	ny upphandling)
Pajala	2014-12-31
	(option 12 mån)

7.6.2Luftfartsverkets konkurrenter

Vid sidan av Luftfartsverket är för närvarande en konkurrent, ACR, verksam på den svenska marknaden. Det finns dock ett stort intresse för Swedavias upphandling. Swedavia är den ojämförligt största upphandlaren på marknaden och deras genomförda pre- kvalificering visade på intresse från flera utländska aktörer. Swedavia har även liksom övriga flygplatshavare möjlighet att övergå till att bedriva verksamheten i egen regi, förutsatt att man uppfyller kraven för certifiering. Swedavia påbörjade en upphand- ling vintern 2011, men avbröt senare upphandlingen med hänvis- ning till oklarheter om det upphandlade luftrummets omfattning.

ACR – Aviation Capacity Resources

ACR bildades 2004. Bolaget är ännu ganska litet men har enligt information på sin hemsida en målsättning att nå minst 50 procent marknadsandel i Sverige. Efter att ha etablerat sig på den svenska marknaden vill ACR även etablera sig i övriga Europa. Av de upphandlingar som genomförts sedan hösten 2010 har ACR vunnit fyra, avstått/ej varit kvalificerad för två och upphandlingen för Göteborg City Airport ska göras om efter överklagande. Såvitt känt var bara Luftfartsverket och ACR konkurrenter i dessa upp- handlingar. När det gäller Swedavia-upphandlingen har ACR ingått ett partnerskap med den schweiziska flygtrafikledningsleverantören Skyguide. ACR har hittills enligt tillgängliga årsredovisningar från Bolagsverket ännu inte visat vinst och senaste årsredovisningen (2010) uppvisade en förlust på fyra miljoner kronor.

153

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

NATS (Storbritannien)

NATS är ett brittiskt bolag och en av de stora aktörerna bland europeiska leverantörer av flygtrafikledningstjänster och verkar redan idag utanför Storbritanniens gränser. Det konsortium där NATS ingick vann två av de tre kontrakt som upphandlades i Spanien 2011. NATS är sedan 2001 delvis privatiserat och är uppdelat i två enheter, dels NERL (NATS En Route plc) som sköter en route- verksamheten i Storbritannien med ett licensierat monopol om 20 år och dels NSL (NATS Services Ltd) som verkar på en kon- kurrensutsatt marknad.

NSL verkar på den konkurrensutsatta marknaden som i Stor- britannien enbart omfattar flygplatsens kontrollzoner. Bolaget säljer operativ flygtrafikledningstjänst, projektledning, tekniska tjänster och konsulttjänster. Det är ett lönsamt företag som för det brutna verksamhetsåret 2010/11 omsatte 193,4 miljoner brittiska pund (cirka 2 100 miljoner kronor) och gjorde en vinst före skatt på 35,6 miljoner brittiska pund (cirka 400 miljoner kronor).

NSL är utanför Storbritannien verksamt som flygtrafiktjänst- leverantör på Gibraltar och i Qatar. Företaget har även bildat bolag i USA och deklarerat att man avser att etablera verksamhet på den amerikanska marknaden. Likaså har NSL uttryckt ett tydligt in- tresse för att etablera sig i Sverige och har bland annat fört samtal med flygarbetsgivarna om medlemskap.

DFS – Deutsche Flugsicherung GmbH (Tyskland)

DFS är den tyska statliga leverantören av flygtrafikledningstjänster. Företaget har en mycket stark ställning i Tyskland och vid sidan av sitt en route-monopol kontrollerar företaget mer än 85 procent av marknaden (mätt i antal rörelser) för flygtrafikledningstjänster vid flygplatser. DFS verkar enbart på den del av marknaden som inte är avreglerad. För att kunna verka mer effektivt på den konkurrens- utsatta delen av den tyska marknaden bildade DFS 2007 ett särskilt dotterbolag, The Tower Company (TTC), med målsättningen att kunna utgöra ett lågprisalternativ. DFS omsatte 2010 1 012 miljoner euro (cirka 9 500 miljoner kronor) och visade för verksamhetsåret en nettovinst före skatt på 91,3 miljoner euro (cirka 800 miljoner kronor). Dotterbolaget TTC visade för samma verksamhetsår en

154

SOU 2012:27

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

vinst på cirka en miljon euro (cirka nio miljoner kronor) och har ett eget kapital om 223 000 euro (cirka två miljoner kronor).

DFS har hittills valt att uppträda som DFS i de upphandlingar utomlands där också Luftfartsverket deltagit. Det gäller såväl upp- handlingen i Spanien som den pågående upphandlingen i Luton. Därav följer att det idag råder viss osäkerhet om vilken roll The Tower Company förväntas spela i DFS-koncernen.

Serco (Storbritannien)

Serco är den enda större privata leverantören av flygtrafikled- ningstjänster i världen. Serco Group är ett stort brittiskt företag i servicebranschen med inriktning på tjänster mot hela den offentliga sektorn, både civil och militär. Bolaget omsätter cirka 45 miljarder kronor och har över 100 000 anställda. Flygtrafikledning utgör en liten del av företagets verksamhet.

Serco verkar på global basis och hanterar cirka sex miljoner flygrörelser per år på flygplatser huvudsakligen i Mellanöstern och Nordamerika. Serco erbjuder även meteorologiska tjänster, räddnings- och brandbekämpningstjänster samt andra stödtjänster för flyg- platser såsom catering och städning. Bolaget bedriver verksamhet i Sverige, för närvarande dock inte inom luftfartssektorn.

Serco har nyligen annonserat att man återupptagit ett samarbete med tyska DFS för verksamheter i Asien.

Swedavia

Swedavia har i sin bolagsordning inga begränsningar vad gäller att engagera sig i produktion av flygtrafikledningstjänster och kan där- med själva välja att certifiera sig som flygtrafiktjänstleverantör. Det är tämligen vanligt i t.ex. Storbritannien att flygplatser bedriver sin flygtrafikledningstjänst i egen regi. Swedavia håller på att certifiera sig som tjänsteleverantör inom kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster och bolaget har uttalat avsikten att bygga upp en flygledningsorganisation. Syftet sägs vara att i första hand bli en kompetent beställare, men steget till att bli certifierad som egen leverantör är då kort.

155

Luftfartsverkets verksamhet och ansvarsområden

SOU 2012:27

7.6.3Möjligheten att etablera verksamhet i egen regi

Utredningens bedömning: Möjligheten för flygplatshavare att etablera verksamhet i egen regi bidrar tydligt till en effektiv konkurrens mellan aktörer på den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst.

Genom den marknadsöppning som skedde när luftfartslagen trädde i kraft har möjligheten öppnats för innehavare av en flygplats att uppdra åt Luftfartsverket eller andra leverantörer att bedriva flyg- trafiktjänst. Det är även möjligt att bedriva flygtrafiktjänst i egen regi. Flygplatshavaren måste bli godkänd av Transportstyrelsen enligt tillämpliga certifieringsrutiner, och även fortsättningsvis leva upp till de krav som ställs för certifiering. Inte desto mindre kan möjligheten att bedriva verksamhet i egen regi utgöra ett attraktivt alternativ för många mindre flygplatser. De möjligheter som finns att få en stor andel av kostnaden för lokal flygtrafiktjänst täckt genom det EU-gemensamma avgiftssystemet innebär i vissa fall starka ekonomiska incitament för en flygplats att överväga egen regi. Tillkommande kostnader i termer av utbildning och upprätthåll- ande av de krav som gäller för certifiering måste beaktas, men för många flygplatser kan ändå fördelarna överväga. På detta sätt und- går även flygplatsen de kostnader och risker som är förknippade med upphandling av flygtrafiktjänst, ett område där erfarenhets- nivån är obefintlig för flertalet flygplatser. Även för större flyg- platser utgör denna möjlighet ett viktigt referensalternativ vid ut- värdering av vilka kostnadsnivåer olika alternativa leverantörer kan erbjuda i samband med upphandling.

156

8Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

8.1Samarbetsparter och samverkansformer

Utredningens bedömning: På europeisk nivå pågår omfattande omstrukturering genom samarbeten och samverkan i olika former, både i den operativa verksamheten och inom forskning och ut- veckling. Att kunna realisera samordningsfördelar genom inter- nationella samarbeten förutsätter att medverkande organisationer är beredda att överlämna delar av sin egen operativa verksamhet till gemensamägd regi. Detta beslut är dock ofta problematiskt ur nationell synvinkel, vilket har försvårat samarbeten och för- dröjt utvecklingen på europeisk nivå.

8.1.1Samarbeten kring funktionella luftrumsblock

På europeisk nivå pågår en omfattande omstrukturering genom sam- arbeten och samverkan i olika former, både i den operativa verk- samheten och inom forskning och utveckling. Detta kommer att innebära att vissa aktörer lämnar över delar av sin operativa verk- samhet och kompetens till gemensamma organisationer eller till ex- terna leverantörer. Konkurrenskraft uppnås genom förmåga att rea- lisera synergier och samordningsfördelar.

Samordningsambitionerna innebär även att konkurrensen om den lokala flygtrafiktjänsten sannolikt inte i första hand förväntas komma från samarbetsorganisationer. Det är snarare sannolikt att samarbets- organisationer lämnar gemensamma anbud på konkurrensutsatt verksamhet på sina respektive marknader.

157

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

Det pågår ett flertal samarbeten mellan leverantörer av flyg- trafiktjänst i Nordeuropa för att utveckla verksamheten i befintliga eller kommande funktionella luftrumsblock i enlighet med initiativet inom Single European Sky. I dagsläget finns det dock endast två etablerade funktionella luftrumsblock, dels det dansk-svenska funk- tionella luftrumsblocket, dels ett funktionellt luftrumsblock där Storbritannien och Irland ingår.

Det dansk-svenska funktionella luftrumsblocket, DK/SE FAB

Efter flera års samarbete enades Sverige och Danmark i maj 2010 om att etablera ett gemensamt funktionellt luftrum. Samarbetet formaliserades på ett tidigt stadium i form av ett europeiskt infra- strukturprojekt inom TEN-T, delvis finansierat av EU, som av- slutades 2009.

Syftet med sammanslagningen av det danska och det svenska luft- rummet var att reducera kostnaderna för flygtrafiktjänsten inom det gemensamma luftrumsblocket samtidigt som säkerheten skulle öka. Sammanslagningen har inneburit kortare flygvägar med minskade bränslekostnader och därmed minskade koldioxidutsläpp som följd.

Den dansk-svenska FAB:en grundas på ett avtal mellan staterna Sverige och Danmark som skrevs under i december 2009. Ett under- liggande avtal finns även mellan tillsynsmyndigheterna Transport- styrelsen och Trafikstyrelsen avseende styrning och tillsyn av arbetet inom FAB:en. Mellan danska Naviair och Luftfartsverket finns dels ett ägaravtal avseende NUAC HB, dels ett trepartsavtal mellan Luftfartsverket, Naviair och NUAC som reglerar verksamheten i i det sistnämnda bolaget.

Etableringen av – och samarbetet kring – DK/SE FAB möjlig- gjordes i stor utsträckning genom tidigare etablerade samarbeten: NUAC (2009), COOPANS (2006) och Entry Point North, EPN (2005), som beskrivs nedan.1

1 Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9.

158

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

NUAC HB

NUAC etablerades hösten 2009 som ett handelsbolag där Luft- fartsverket och Naviair äger 50 procent var. Det primära syftet med NUAC är att effektivisera luftrumsanvändningen, reducera kost- naderna och i övrigt harmonisera, standardisera och effektivisera verksamheten genom att slå ihop den svenska och den danska en route-verksamheten.

Avsikten är att NUAC från och med den 1 juli 2012 ska svara för driften av flygtrafiktjänsten en route vid de tre kontrollcentralerna i Stockholm, Malmö och Köpenhamn. En förutsättning för det är att bolaget erhåller ett certifierat som leverantör av Transportstyrelsen i samverkan med den danska tillsynsmyndigheten. NUAC avses däremot inte självt bli utnämnd som leverantör med ensamrätt. Det kommer även i fortsättningen att vara Luftfartsverket och Naviair som är utnämnda för att leverera flygtrafikledningstjänsterna i det övre luftrummet. NUAC avses istället utföra tjänsten som under- leverantör. Vidare kommer kontrollcentralerna även fortsättnings- vis att ägas av Luftfartsverket respektive Naviair. På samma sätt kommer den operativa personalen kommer att vara anställd vid Luftfartsverket respektive Naviair, men placerad vid NUAC. När NUAC är i full drift beräknas cirka 650 personer i Sverige och Danmark tjänstgöra för bolaget på uppdrag av sina respektive arbetsgivare. NUAC finansieras genom de avgifter som luftfarten betalar för en route-tjänster.2

NEAP

NEAP, North European ANS Providers, är ett samarbete mellan de nordeuropeiska leverantörerna av flygtrafiktjänst som startades 2006 med leverantörer från Danmark, Estland, Island, Irland, Lettland, Norge, Storbritannien och Sverige. Samarbetet syftar till att genom att harmonisera tjänster och infrastruktur bidra till bild- andet av ett funktionellt luftrumsblock för Nordeuropa samt främja den modernisering av de tekniska systemen som ligger i SESAR.3

2Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 10.

3http://www.neaproviders.com/magnoliaPublic/home.html.

159

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

FAB 4

I mars 2011 undertecknade Luftfartsverket och Naviair samt brittiska NATS och Irish Aviation Authority ett Memorandum of Coope- ration med syftet att etablera en gemensam FAB för luftrummet i de redan existerande funktionella luftrumsblocken för Sverige, Danmark, Storbritannien och Irland. Genom att harmonisera, stan- dardisera och tillvarata synergieffekter av att slå samman de funk- tionella luftrumsblocken skulle ytterligare kostnadsreduceringar kunna åstadkommas.4

NEFAB

Det nordeuropeiska funktionella luftrumsblocket5, NEFAB, är ett projekt sprunget ur NEAP, vars inriktning i flera steg har omdefi- nierats. Nu har projektet målsättningen att samordna luftrummen i den etablerade dansk-svenska FAB:en med luftrummen i Norge, Finland, Estland, Lettland samt Island.6 En överenskommelse finns undertecknad mellan länderna som innebär att samtliga parter ska sträva efter att slå samman luftrummen så fort det finns gemen- samma förutsättningar för att uppnå kostnadseffektiviseringar i det gemensamma luftrummet.7 För närvarande pågår samarbetet mellan Norge, Finland, Estland och Lettland för att enas om förutsätt- ningar för en sammanslagning. Sverige, Danmark samt Island ingår i samarbetet men avvaktar för närvarande överenskommelserna mellan övriga länder. Tanken är att NEFAB ska etableras som ett funk- tionellt luftrumsblock i enlighet med SES i december 2012 men det är osäkert hur långt sammanslagningen av flygtrafiktjänsterna hinner utvecklas.

Borealis

Ur NEAP etablerades under 2011 Borealis, där syftet är att sam- arbetet för att åstadkomma det gemensamma nordeuropeiska luft- rumsblocket ska formaliseras genom mer affärsmässiga avtal mellan

4Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 8.

5North European Functional Airspace Block.

6Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9.

7Declaration of Commitment for the Cooperation in Airspace Development. (aug 2011).

160

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

parterna än som var fallet med NEAP och som hinns med i den första versionen av NEFAB. Ett avtal om det framtida samarbetet kommer att finnas klart för beslut till halvårsskiftet 2012.8

8.1.2Forsknings- och utvecklingssamarbeten

Forskning och utveckling samordnas och finansieras väsentligen på EU-nivå genom SESAR JU, vilket är ett tydligt uttryck för behovet av kostnadseffektivitet genom internationell samordning. Möjlighet- erna att påverka inriktningen och utvecklingen är direkt beroende av hur delaktig och aktiv en medlemsstat är.

SESAR Joint Undertaking

SESAR Joint Undertaking, SESAR JU, är det gemensamma företag som ansvarar för att genomföra forskningsprogrammet SESAR, Single European Sky ATM Research.9 SESAR JU bildades av Eurocontrol och EU-kommissionen 2007 och har nu 17 medlemmar. Den totala budgeten för att genomföra SESAR-programmet är beräknat till 2,1 miljarder euro där en tredjedel kommer från EU- kommissionen, en tredjedel kommer från flygbolagen som under- vägsavgifter genom Eurocontrol och en tredjedel från industrin. Medlemmarna består, förutom Eurocontrol och EU-kommis- sionen, av flygplatsoperatörer, leverantörer av flygtrafiktjänster, flygplanstillverkare och andra tillverkare av utrustning till flygplan och/eller flygplatser. Arbetet inom SESAR-programmet genomförs i 16 arbetsgrupper. Luftfartsverket är medlem i SESAR JU genom NORACON.10

NORACON

NORACON, NORth European and Austrian CONsortium, är ett samarbete för flygtrafiktjänstleverantörer där de nordeuropeiska leverantörerna och den österrikiska leverantören arbetar tillsammans

8Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9.

9SESAR JU är till sin karaktär ett exempel på s.k. offentlig-privat samverkan (OPS).

10www.sesarju.eu, LFV-broschyr Det här är SESAR, Luftfartsverkets promemoria

LFV:s internationella engagemang, s 8ff.

161

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

för att få större inflytande på forskningen och utvecklingen inom SESAR JU.

Förutom Luftfartsverket ingår Avinor, Finavia, Naviair, Irish Aviation Authority, Isavia (Island), EANS (Estland) och Austro- control (Österrike) samt Swedavia.

NORACON ingår i flera arbetsgrupper inom SESAR JU och leder arbetsgruppen WP 8 Information Management. De viktigaste områdena för Luftfartsverket inom NORACON och SESAR är:

•WP 3 som innebär att säkerställa en vidareutveckling av COOPANS som är den tekniska plattform som flera av de europeiska flygtrafiktjänstleverantörerna använder.

•WP 5 som innebär en vidareutveckling av terminaloperationer för reducerad miljöpåverkan och ökad effektivitet i flygtrafik- tjänsten.

•WP 6 som innebär utveckling och realisering av fjärrstyrda torn, remote tower control.

•WP 8 om insamling av information från olika källor och distri- bution till en eller flera användare i form av tjänster.

Eftersom luftrummet är relativt lågtrafikerat och det finns flyg- platser med ledig kapacitet under vissa tidsperioder i norra Europa ansvarar NORACON för att genomföra ett flertal tester inom SESAR-programmet.11 Totalt sett ingår NORACON i 70 projekt, varav Luftfartsverket ingår i 49 projekt, av totalt 300 projekt inom SESAR. Luftfartsverkets engagemang i SESAR omfattar igenom- snitt 30 årsarbeten som finansieras till ungefär hälften av SESAR och ungefär hälften av undervägsavgifter från luftfarten över Sverige12. Luftfartsverkets nuvarande åtagande omfattar utvecklingsfasen som kulminerar under 2011–2013 för att sedan successivt minska fram till 2016 då denna fas ska vara avslutad.

11www.sesarju.eu, LFV-broschyr Det här är SESAR, Luftfartsverkets promemoria

LFV:s internationella engagemang, s 8ff.

12I Luftfartsverkets är 90 procent av utvecklingskostnaderna inom SESAR-projekten finan- sierade av en route-avgifter och 10 procent finansieras av terminalavgifterna på Arlanda där också terminalprojekten utförs.

162

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

COOPANS

COOPANS, COOPeration between ANS-providers, är ett sam- arbete mellan leverantörer av flygtrafiktjänst som grundades 2006 av Luftfartsverket, Naviair och Irish Aviation Authority. Senare har även Austrocontrol (Österrike) och Croatia Control ltd anslutit sig. Dessutom ingår Thales, som leverantör av flygtrafiklednings- system, i COOPANS. Syftet är att tillsammans utveckla nästa gene- ration av flygtrafikledningssystem samt en teknisk plattform som har gemensam standard men som även kan anpassas till nationella förutsättningar.13 Luftfartsverkets engagemang i COOPANS om- fattar i genomsnitt 25 årsarbeten och finansieras genom undervägs- avgifter.14

8.1.3Nordiskt samarbete kring flygledarutbildning

Entry Point North, EPN

Flygledarskolan Entry Point North, EPN, är certifierad av Trans- portstyrelsen och bedriver grundutbildning för flygledare i enlighet med krav från EU och/eller ICAO, utbildning av instruktörer samt viss fortbildning av flygledare. EPN etablerades som bolag 2006 och ägs med en tredjedel vardera av Luftfartsverket, Naviair och norska Avinor men är även öppen för uppdragsutbildningar från andra länder och leverantörer. I EPN:s VD-instruktion finns inskrivet att minst 80 procent av omsättningen ska utgöras av tjänster åt ägarna, det vill säga Avinor, Luftfartsverket och Naviair. Restrik- tionen innebär en möjlighet för Luftfartsverket att direktupphandla flygledarutbildning men innebär samtidigt svårigheter för EPN att expandera sin verksamhet för att nå ytterligare skalfördelar. I sam- band med etablering i andra länder har EPN valt att köpa lokala bolag.

Syftet med sammanslagningen av de skandinaviska flygledar- utbildningarna var att reducera kostnaderna och få synergier av en större utbildningsvolym.15 I dagsläget är det främst Luftfartsverket och Naviair som utnyttjar möjligheten att utbilda flygledare på EPN. Både Luftfartsverket och Naviair vittnar om att de har fått

13Irish Aviation Authority, www.iaa.ie.

14Luftfartsverkets promemoria LFV:s internationella engagemang, s. 9.

15Ibid, s. 10.

163

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

kraftigt reducerade utbildningskostnader som en följd av bildandet av EPN och varken Luftfartsverket eller Naviair upphandlar sina utbildningstjänster. Luftfartsverket driver dessutom viss utbildning i egen regi. Avinor har valt att konkurrensupphandla flygledar- utbildningen och har ersatt EPN som leverantör av grundutbild- ning genom ett avtal med University of North Dakota, Aerospace Foundation, UNDAF, om att utbilda de norska flygledarna fram till och med 2012 med möjlighet till förlängning av avtalet till 2014. Avinor har dock viss vidareutbildning förlagd till EPN.16

8.1.4Luftfartsverkets engagemang är stort

Luftfartsverket har ett stort engagemang i den europeiska forsk- nings- och utvecklingsagendan och medverkar i ett flertal av forsk- nings-och utvecklingsprojekten inom SESAR via NORACON samt har en aktiv roll i COOPANS. Totalt sett avsätter Luftfarts- verket knappt 50 årsarbeten i forsknings- och utvecklingsprojekt inom SESAR och COOPANS. Finansieringen ligger som en del i den nationella kostnadsbasen och består av undervägsavgifter som betalas av flygbolagen. Här skiljer sig Luftfartsverket från sina skandinaviska grannar där varken Naviair eller Avinor är särskilt aktiva inom forskning och utveckling.

Även när det gäller samarbeten kring framtida funktionella luft- rumsblock ligger Luftfartsverket tillsammans med Naviair i fram- kant. Luftfartsverket och Naviair var starkt bidragande till bildandet av DK/SE FAB som är ett av de första funktionella luftrums- blocken. Det finns nu planer på att slå samman det dansk-svenska luftrumsblocket med det brittiska-irländska. Luftfartsverket med- verkar också i samarbetet för att på längre sikt även slå samman det hela nordeuropeiska luftrummet till ett funktionellt luftrumsblock.

16 Norsk Flygelederforenings tidskrift Flygelederen nr 3/09.

164

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

8.2Luftfartsverkets konkurrensförmåga

8.2.1Styrkor, svagheter, möjligheter och hot

Styrkor

Luftfartsverket uppvisar en relativt god kostnadseffektivitet mätt i termer av enhetsavgift jämfört med andra leverantörer. Delvis är detta en följd av goda förutsättningar i det svenska luftrummet samt den effektiva integrationen mellan civil och militär luftfart.

Det omfattande internationella utvecklingsarbete som Luftfarts- verket engagerar sig i innebär en stark plattform för framtida effek- tiviseringar och genomförande av tekniska landvinningar.

Luftfartsverkets etablerade samarbete med Naviair i DK/SE FAB och NUAC ger en stark position inför vidare utveckling och utvidgning av detta samarbetsprojekt.

Svagheter

Luftfartsverkets möjligheter att bedriva verksamhet och bredda sin verksamhet till andra länders konkurrensutsatta marknader är i nu- läget begränsad, vilket försvårar god hushållning med de resurser verket förfogar över.

Det finns osäkerheter i fråga om framtida intäkter och presta- tionskrav för en route-verksamheten.

Avgiftsmodellen med prestationskrav som följer effektiviseringar innebär begränsningar för möjligheterna att på nuvarande marknad förbättra lönsamheten.

Möjligheter

Luftfartsverket har goda förutsättningar att framgångsrikt etablera ny verksamhet på internationella konkurrensutsatta marknader. Den kompetensbas Luftfartsverket besitter är efterfrågad av andra länders flygtrafiktjänst.

Fjärrstyrda torn (Remote Tower Centre), möjligheten att effek- tivisera driften av flygtrafiktjänst genom att flygledare leder och övervakar trafiken utan att vara placerade i flygplatsernas tornbygg- nader, innebär även möjligheter för Luftfartsverket att delta i den affärsmässiga spridningen av detta koncept på internationell basis.

165

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

Hot

Konkurrensutsättningen innebär att Luftfartsverkets starka marknads- position per definition är hotad på den nationella marknaden, såväl av små nya aktörer som av internationella konkurrenter och verk- samhet i flygplatsernas egen regi. Även lönsamheten hotas av samma skäl.

De besparingsåtgärder som är planerade och intecknade i den nationella prestationsplanen är ännu inte genomförda. Det innebär ett hot om åtgärderna uteblir eller försenas, eftersom sådana för- seningar inte kan kompenseras genom planerade ersättningsnivåer.

Luftfartens utveckling är oförutsägbar vilket innebär varierande trafikvolymer och intäkter samtidigt som Luftfartsverket i viss ut- sträckning har fasta kostnader. Den trafikrisk som uppstår täcks i viss mån av det gemensamma undervägsavgiftssystemet, i synner- het när det gäller nationella variationer, men som helhet är luft- fartssystemet beroende av trafiken för sina intäkter. Detta innebär ekonomiska risker som är tydliga i den icke konkurrensutsatta verksamheten där kostnader i mindre utsträckning är skalbara, men även inom lokal flygtrafiktjänst. Denna asymmetri mellan fasta kost- nader och föränderliga intäkter innebär en betydande ekonomisk risk. För Luftfartsverket förvärras situationen av risken att förlorade kontrakt i Sverige innebär kostnader för överlämning samt brist- ande möjligheter att söka kompletterande intäkter från verksamhet i andra länder.

8.3Luftfartsverkets ekonomiska och finansiella förutsättningar

Utredningens bedömning:

•Ur ekonomiskt och finansiellt perspektiv behöver avkastnings- krav och hantering av pensionsskulden ses över.

•Såväl bolagsbildning av hela Luftfartsverket som av kon- kurrensutsatta delar kan hanteras utan tillskjutande av anslags- medel.

166

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

8.3.1Bakgrund

I samband med uppdelningen av Luftfartsverket per 1 april 2010 bedömdes en soliditetsnivå om cirka 16 procent, motsvarande 450 miljoner kronor (prognos för december 2010), vara rimlig för det kvarvarande affärsverket. Bedömningen gjordes mot bakgrund av då rådande verksamhetsförutsättningar, bl.a. monopolverksamhet inom såväl en route som lokal flygtrafiktjänst och full kostnads- täckning för en route-intäkter. Vidare grundades bedömningen på den finansiella risken relaterad till pensionsskulden i form av effekter från förändrade ränteantaganden vid beräkning av skuldens storlek.

Sedan ovan beskrivna bedömning gjordes har förutsättningarna förändrats. De mest genomgripande förändringarna är de nya presta- tionskraven för kostnader som finansieras genom undervägsavgifter och konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst. Sammantaget medför de förändrade förutsättningarna att den operativa risknivån för Luftfartsverket har ökat.

Vidare kan konstateras att pensionsskulden efter amortering av cirka 1 900 miljoner kronor under 2011 har vuxit snabbare än tidigare prognostiserat. Bland annat har en lägre diskonteringsränta vid beräkning av skulden medfört en ökning av densamma. Det pågår en process för att möjliggöra ytterligare amortering av pensionsskulden och Luftfartsverket har förhoppningar om att under 2014 kunna lösa in cirka 65 procent av nuvarande skuld, motsvarande den del av pensionsskulden som utgörs av ej antast- bara pensioner.

167

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

8.3.2Luftfartsverket i nuvarande form

I bilaga 5 återfinns en sammanfattning av en finansiell analys av Luft- fartsverket samt olika handlingsalternativ för strukturella lösningar.

Tabellen nedan sammanfattar Luftfartsverkets affärsplan.

LFV Koncern
(MSEK)	2012	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	2 344	2 356	2 430	2 489	2 502
- Luftfartsintäkter	2 193	2 199	2 223	2 247	2 262
- Kommersiella & övriga intäkter	150	157	207	243	240
Rörelsekostnader	-2 079	-2 074	-2 137	-2 193	-2 207
- Personalkostnader	-1 505	-1 515	-1 561	-1 603	-1 617
- Externa driftkostnader	-574	-559	-576	-590	-590
EBITDA	264	282	293	296	295
Avskrivningar, materiella anl.tillg.	-190	-196	-199	-198	-198
EBIT	75	85	94	98	97
Andel i intressebolag	-1	-1	0	0	0
Finansiella intäkter	47	56	78	93	107
Finansiella kostnader	-75	-78	-106	-123	-132
Resultat efter fin. poster	45	62	66	68	72
Skatt *	-12	-16	-17	-18	-19
Nettoresultat	33	46	49	50	53

Nyckeltal företagsledningens prognos
Omsättningstillväxt	-2,1%	0,5%	3,1%	2,4%	0,5%
EBITDA %	11,3%	12,0%	12,0%	11,9%	11,8%
EBITA %	3,2%	3,6%	3,9%	3,9%	3,9%
EBIT %	3,2%	3,6%	3,9%	3,9%	3,9%
Resultat efter fin. poster %	1,9%	2,6%	2,7%	2,7%	2,9%
Räntabilitet bokfört eget kapital	4,9%	6,4%	6,4%	6,2%	6,2%
Investeringar	160	130	120	150	150
Pensionsskuld	3 609	4 022	4 456	4 893	5 313

I tabellen presenteras LFV:s prognos för perioden 2012–2016. Prognosen har utarbetats baserat på det nya avgiftssystemet som föreslagits för perioden 2012–2014.

* Antagen skattesats om 26,3%.

Källa: LFV

Intäkter hänförliga till en route-verksamheten följer föreslagen prestationsplan, vilket innebär en kostnadsminskning i reala termer om tio procentenheter till och med 2014, samt prognostiserad trafik- utveckling. Intäkter hänförliga till terminalavgifter vid Arlanda och Landvetter har budgeterats enligt gällande regelverk med full kost- nadstäckning.

Fortsatta effektiviseringar i enlighet med det besparingsprogram som initierades 2009 fortlöper under perioden 2012–2014 och be-

168

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

räknas vid full effekt innebära årliga kostnadsbesparingar om 400 miljoner kronor.

Avkastning på eget kapital förväntas öka från 4,9 procent 2012 till 6,2 procent 2016, vilket i viss mån överstiger nuvarande avkast- ningskrav om fyra procent.

Pensionsskulden antas öka i linje med Statens tjänstepensions- verks prognos, vilket medför att likvida medel successivt ökar och beräknas överstiga fem miljarder kronor per 2016. Ökningen av pensionsskulden får en negativ effekt på Luftfartsverkets soliditet som under perioden beräknas minska från 15 procent 2011 till 12,8 procent 2016.

Enligt uppgift från Luftfartsverket har Statens tjänstepensions- verk bekräftat att det nu är tekniskt möjligt att särskilja antastbara pensioner från övriga. Detta medför förutsättningar för ytterligare amortering av skulden. En sådan amortering skulle få en positiv effekt på soliditeten och samtidigt skapa möjligheter för högre av- kastning. För detta krävs dock regeringens och riksdagens godkän- nande. I genomförd finansiell analys har inga antaganden gjorts om ytterligare amorteringar av nuvarande pensionsskuld.

Baserat på beräknat avkastningskrav på eget kapital samt bedömd lånekostnad och kapitalstruktur kan genomsnittlig vägd kapital- kostnad beräknas till 7,3 procent för Luftfartsverket i nuvarande form, vilket är i nivå med andra aktörer på marknaden för vilka avkastningskravet har ökat de senaste åren.

Luftfartsverkets affärsplan indikerar att soliditeten sjunker till cirka 13 procent till 2016. Prognosen är till stor del en följd av för- väntad tillväxt av pensionsskulden (omräkningseffekt av lägre dis- konteringsränta ej antagen i planen). Det är viktigt att notera att ytterligare amortering av pensionsskulden momentant skulle minska den finansiella risken. En amortering om 2 800 miljoner kronor, mot- svarande den del som utgörs av ej antastbara pensioner, per 2014 skulle öka soliditeten till omkring 25–30 procent.

Ett inslag av ökad risk har tillförts Luftfartsverket i och med konkurrenssituationen och det prestationsbaserade avgiftssystemet. Det motiverar, allt annat lika, ett högre avkastningskrav. Aktuella avkastningsnivåer varierar i relativt stor utsträckning för europeiska leverantörer av flygtrafiktjänst. Genomsnittlig nivå uppgår till 6,9 pro- cent (7,0 procent median).

Motsvarande siffror för ett par år sedan indikerar att avkast- ningskraven har ökat. Det är dock viktigt att notera att de angivna avkastningskraven avser bokförda värden vilket, i de fall bokförda

169

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

värden avviker kraftigt från motsvarande marknadsvärden, kan ge en skev bild.

Luftfartsverkets nuvarande avkastningskrav på fyra procent på eget kapital är således lågt såväl utifrån en teoretisk beräkning som jämfört med aktuella nivåer för konkurrenter i Europa. En implika- tion av detta är att Luftfartsverket vid upphandlingar av lokal flyg- trafiktjänst har en konkurrensfördel gentemot konkurrenter med högre, mer marknadsmässiga, avkastningskrav. Vid tillämpande av ett högre avkastningskrav ökar Luftfartsverkets resultatkrav vilket ställer än starkare krav på kostnadsbesparingar. Noteras kan att Luft- fartsverkets affärsplan indikerar en avkastning som är större än nu- varande nivå17.

8.3.3Förutsättningar för bolagisering av hela eller delar av Luftfartsverket

Den finansiella analysen indikerar att en bolagisering av Luftfarts- verket som helhet (”LFV AB”) är möjlig att genomföra på mark- nadsmässiga grunder. Likaså kan affärsområdet Produktion Terminal (”Terminal AB”) ombildas till bolag på marknadsmässiga grunder. De finansiella prognoserna indikerar visserligen att en fullt ut mark- nadsmässig avkastning inte uppnås i ett kort perspektiv, men är rea- listisk att uppnå efter något års verksamhet i bolagsform.

Under förutsättning att ytterligare amortering av pensionsskulden kan genomföras förbättras förutsättningarna för såväl alternativet ”LFV AB” som för ”Terminal AB” på så sätt att en marknads- mässig avkastning kan förväntas betydligt tidigare.

Vid gängse tillvägagångssätt enligt tidigare tillämpad modell för bolagiseringstransaktion uppstår heller inget behov av ytterligare kapitaltillskott vid något av de analyserade alternativen (utöver erläggande av aktiekapital). Ett nytt bolag skapas och förvärvar in- kråmet i aktuell verksamhet till ett pris som motsvarar ett bedömt marknadsvärde per bolagiseringsdatum. Förvärvet betalas med en revers av det nybildade bolaget. Det nya bolaget antas överta be- fintliga lån (inklusive pensionsskuld), samt genomföra en nyemission

17 Nuvarande avkastningskrav omfattar såväl konkurrensutsatt verksamhet som monopol- verksamhet. Om separata avkastningskrav kan fastställas för dessa båda delar kommer avkastningskravet även för monopolverksamheten att behöva ses över. I detta fall kan det vara mer relevant att avkastningskrav baseras på motsvarande krav i andra länder snarare än marknadsmässiga jämförelser.

170

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

där den nya ägaren erlägger betalning för nyemissionen genom att kvitta betalning för aktier mot sin fordran på bolaget (reversen).

8.4Intressekonflikter

8.4.1Konkurrensneutralitet och statlig inblandning

Utredningens bedömning: Den konkurrensutsatta delen av Luft- fartsverkets verksamhet bör organisatoriskt och ekonomiskt sepa- reras från verkets övriga verksamhet.

I kapitel 5 har bl.a. de övergripande konkurrenspolitiska utgångs- punkterna belysts. Sammanfattningsvis kan det konstateras att rege- ringen genom förvaltningspolitiken under de senaste två decennierna har understrukit att statens uppgifter ska renodlas och att uppgifter som inte hör till statens kärnområden ska avvecklas eller överlåtas till någon annan. En ökad tydlighet mellan myndigheter och mellan dessa och andra rättsubjekt har eftersträvats.18 Statskontoret menar att själva myndighetsuppgiften bör definieras som uppgifter som är av sådan väsentlig betydelse att samhället inte kan riskera att de inte blir utförda om ingen beställer dem.19 Regeringens ståndpunkt har varit att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte bör bedrivas i myndighetsform.20 Utgångspunkten för denna bedömning är att det är svårt att uppnå konkurrensneutralitet, eftersom det finns en risk för korssubventionering och otillbörligt gynnande av den egna affärsverksamheten. Det kan i sin tur leda till att nya aktörer har svårt eller helt avstår från att etablera sig. Samtidigt har regeringen konstaterat att den utifrån ett samhälleligt perspektiv emellanåt måste kunna ge en myndighet möjligheten att sälja en vara eller tjänst på marknaden. Universitetens och högskolornas uppdragsutbildning och uppdragsforskning är exempel på sådana verksamheter. Det kan också handla om att säkerställa att en viss tjänst tillhandahålls över

18Trafikanalys promemoria Organisering av det offentliga åtagandet för flygtrafiktjänster

(PM 2011:12), s. 40.

19Statskontorets rapport Prognos för SMHI – myndighet, bolag eller både och? (rapport 2002:3), s. 13.

20Regeringens förvaltningspolitik (skrivelse 2000/01:151) samt Statlig förvaltning i medborgar- nas tjänst (prop. 1997/98:136).

171

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

hela landet eller en viss myndighets möjlighet att ha lokal förank- ring och god geografisk täckning21.

Regeringen har tydliggjort att offentliga aktörer som agerar på en konkurrensutsatt marknad inte får göra det på ett sätt som hämmar det privata företagandet, dvs. myndighetsuppgifter ska hållas isär från kommersiell verksamhet och statligt stöd får inte snedvrida konkurrensen.22 För all kommersiell, konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs av statliga aktörer bör det därför finnas ett generellt krav på särredovisning, i synnerhet om den kommersiella verksamheten är av viss omfattning.23 Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden för att uppnå konkurrensneutralitet är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten.24

Vad gäller flygtrafiktjänsten finns det en rad motiv för ett offent- ligt åtagande. Bakgrunden till detta har belysts i kapitel 6. Omfatt- ningen och utformningen av det offentliga åtagandet beror inte minst på hur väl marknaden kan förväntas tillgodose de krav som ställs på verksamheten i det enskilda fallet. Flygtrafiktjänstens verk- samhet är av en sådan karaktär att den kräver statlig inblandning; dels på normerande nivå, dels på operativ nivå. I detta ligger en tänkbar intressekonflikt. Det är förenat med utmaningar att säker- ställa en fungerande övergång från en marknad med ett naturligt monopol till en fungerande marknad i konkurrens men med fort- satt betydande statlig inblandning. Det är därför betydelsefullt att marknaden för lokala flygtrafiktjänster utformas på ett sådant sätt att syftet med konkurrensutsättningen – en mer effektiv lokal flyg- trafikledningstjänst – uppnås. Den statliga verksamheten bör således fortskrida under sådana betingelser att det varken påverkar kon- kurrensen eller det offentliga åtagandet negativt. Min bedömning är att en förutsättning för en sådan utveckling är att den konkurrens- utsatta delen av Luftfartsverkets verksamhet organisatoriskt och eko- nomiskt separeras från verkets övriga verksamhet.

21Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), s. 63.

22Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140, bet. 2000/01:NU4, rskr. 2000/01:16).

23Ibid.

24Se stycke 5.2 Konkurrenspolitik.

172

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

8.4.2Omfattningen av konkurrensutsättningen och definitionen av lokal flygtrafiktjänst

Utredningens bedömning:

•Konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänst i anslut- ning till flygplats riskerar i samfällda terminalområden att skapa intressekonflikter och höga transaktionskostnader.

•Omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats bör därför tydligt avgränsas så att andra flygplatser inte påverkas.

•I vissa fall bör marknaden kunna hantera riskerna med in- tressekonflikter på egen hand. Så kan exempelvis vara fallet i Östgöta och Göteborg TMA.

•För det fall andra aktörer kontrakteras för lokala flygtrafik- ledningstjänster vid flygplatser i Östgöta och Göteborgs TMA, bör Luftfartsverket överväga att överlämna till dessa aktörer att på verkets vägnar ombesörja flygtrafikledningstjänsten i respektive terminalområde.

Utredningens förslag:

•Ett tillägg görs i luftfartsförordningen (2010:770) med inne- börden att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte påverkas.

I propositionen Luftfartens lagar föreslog regeringen att flygtrafik- ledningstjänst för lufttrafik i luftrum i anslutning till en flygplats får tillhandahållas av innehavaren av en flygplats eller den som erhållit ett sådant uppdrag av innehavaren av flygplatsen.25 I skälen för regeringens förslag konstaterade regeringen att kontrollerat luft- rum inrättas vid flygplatserna för att skydda luftfarten vid start och landning. I kontrollerat luftrum ska flygtrafiktjänster för luftfartyg som ska landa på eller starta från flygplatsen finnas tillgängliga. Regeringen anförde vidare att det luftrum som omfattas av kon- kurrensutsättningen ska vara begränsat till det luftrumsblock som upprättats för att skydda trafiken vid den aktuella flygplatsen. Att i luftfartslagen reglera omfattningen av det luftrum som avses fram- stod enligt regeringens bedömning inte som praktiskt genomför-

25 Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 216.

173

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

bart. Istället föreslogs riksdagen ge regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigandet att meddela de mer de- taljerade föreskrifter som är nödvändiga.26

Det är Transportstyrelsen som bestämmer omfattningen av det luftrum som är konkurrensutsatt. Transportstyrelsen har tolkat luft- fartslagen27 och förarbetena till lagen så att luftrummet ”i anslut- ning till flygplats” omfattar inte endast kontrollzon utan även terminalområde.28 Tolkningen medför i de allra flesta fallen inga större praktiska förändringar jämfört med hur flygtrafiklednings- tjänsten tidigare bedrivits. Detta eftersom flygtrafikledningstjänsten i kontrollzon och terminalområde i Sverige vanligen bedrivs av en och samma flygledare. Det finns betydande samdriftsfördelar mellan produktion av flygtrafikledningstjänster i dessa luftrumsblock och det saknas erfarenheter av eventuella transaktionskostnader om produktionen skulle delas upp.29 Transportstyrelsen gör i sin tolkning av luftfartslagen emellertid ingen principiell åtskillnad mellan särskilda/enskilda och samfällda terminalområden. Luftfartsverket och Försvarsmakten anser att Transportstyrelsens tolkning är fel- aktig och har därför överklagat styrelsens beslut.

Ett samfällt terminalområde karaktäriseras av att det innefattar kontrollerat luftrum över fler än en kontrollzon. Den flygkontroll- tjänst som bedrivs i det samfällda terminalområdet berör således flyg- ningar till och från flera flygplatser.

Det finns idag fyra samfällda terminalområden i svenskt luftrum:

•Stockholm TMA,

•Malmö TMA,

•Göteborg TMA samt

•Östgöta TMA.

Inrättandet av dessa samfällda terminalområden sammanfaller i allt väsentligt med de delar av det svenska luftrummet med mest flyg- trafik, dvs. det luftrum där det finns störst behov av flygtrafikled- ning. Samtliga samfällda terminalområden innefattar flygplatser med olika ägare. Stockholm, Göteborg och Östgöta TMA innefattar

26Ibid, s. 217.

276 kap. 13 § luftfartslagen (2010:500).

28Se stycke 3.2.3 Indelningen av luftrummet.

29Bilaga 2, s. 19.

174

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

också militära flottiljflygplatser. Malmö TMA präglas av den starka kopplingen till trafiken på Kastrup.

De särskilda förhållanden som präglar de samfällda terminalom- rådena har föranlett Transportstyrelsen att bl.a. göra vissa anpass- ningar av luftrumsindelningen samt besluta om en införandetid för konkurrensutsättningen om tre år.

I Stockholm och Malmö TMA bedrivs flygtrafikledningstjänsten främst från de kontrollcentraler som är lokaliserade i anslutning till Arlanda respektive Sturup. Med andra ord är verksamheten i huvud- sak samlokaliserad med områdeskontrolltjänsten i kontrollcentral- erna, men särskild från den flygplatskontrolltjänst som bedrivs i flygledartornen vid respektive flygplats.

Konkurrensutsättningen av flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden medför att olika aktörer kan komma att bedriva flygtrafiktjänst inom ett och samma terminalområde, dock med en- samrätt inom den tilldelade sektorn. Om två flygplatser ligger tillräckligt nära varandra kan en sektionering vara omöjlig. Det är då troligtvis ägaren till den större flygplatsen som ges rätt att upphandla flygtrafikledningstjänsten i luftrummet. I dessa fall be- driver således leverantören flygtrafikledningstjänst för såväl sin kunds räkning, som för en annan flygplatshavares räkning.

Flygplatsernas kapacitet begränsas i stor utsträckning av miljö- koncessioner samt de flygleder som Transportstyrelsen godkänner för inflygning till och från flygplatsen. Vid inflygningar mot ter- minalområden med begränsad kapacitet måste flygplanen anpassa fart m.m. redan i det övre luftrummet för att separationen till andra luftfartyg ska bibehållas under hela inflygningen. Ibland kan det även vara nödvändigt att avvakta i det övre luftrummet i väntan på klarering för att fortsätta inflygningen. Av miljö- och effektivitets- skäl är det önskvärt att dels minimera flygplanens tid i luften, dels minimera bränsleåtgången genom s.k. ”gröna inflygningar”30. I dessa fall samplaneras flygplanets rörelser i såväl det övre luft- rummet som i terminalområdet. Det finns således ett stort inslag av koordinering inom terminalområdena, liksom mellan terminalom- råde och områdeskontrollen för det övre luftrummet.31 Utmaning- arna med att minimera utsläpp och förseningar är mest påtagliga

30Grön inflygning innebär att flygplanet sjunker kontinuerligt från sin marschhöjd till land- ningsbanan. Genom att sjunka kontinuerligt behövs i det närmaste inget motorpådrag vilket sparar bränsle och utsläpp.

31Bilaga 2, s. 19 f.

175

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

vid flygningar till och från flygplatser inom samfällda terminalom- råden.

Att överlåta flygtrafikledningstjänsten i samfällda terminalområden till leverantörer som handlar på uppdrag av – eller står under direkt kontroll av – enskilda flygplatshavare, kan generera intressekonflik- ter. Detta eftersom det naturliga konkurrensförhållandet mellan flyg- platshavarna riskerar att fortplanta sig till luftrummet och flyg- trafiktjänsten. Om flygtrafikledningstjänsten för samfällda terminal- områden upphandlas i förening med motsvarande tjänst för kon- trollzonen i anslutning till de olika flygplatserna inom terminalom- rådet, finns det således risk för att vissa inblandade aktörer söker gynna den egna flygplatsen/beställaren vid kapacitetsbegränsningar och trängsel eller genom konstruktion av flygvägar.32 Det skulle totalt sett kunna leda till suboptimeringar inom flygtrafiksystemet.

Det är Transportstyrelsens ansvar att säkerställa neutralitet vid konstruktion av flygvägar samt att alla levererar den flygtrafiktjänst som krävs enligt den kravbild som finns och därmed främjar ett välordnat trafikflöde. Det får dock anses vara försvårande med ett system som teoretiskt sett ger en flygplatshavare ett påtagligt inflyt- ande över en annan flygplatshavares verksamhet med hänsyn till de svårhanterliga konkurrenssituationer det skulle kunna leda till.

En mycket tydlig utgångspunkt för flygtrafiktjänsten är att flyg- säkerheten kommer i första hand. Konkurrens kan vara ett medel för att uppnå högre kostnadseffektivitet. Förändringar av detta slag får dock inte ske till priset av att ekonomiska intressen påverkar förmågan att lösa konflikter i luftrummet. Ambitionen vid en kon- kurrensutsättning bör därför vara att den inte påverkar den ope- rativa verksamheten negativt, varken i effektivitets- eller i flygsäker- hetshänseende.

När luftrummet i samfällda terminalområden sektioneras för att möjliggöra att fler flygtrafiktjänstleverantörer bedriver flyglednings- tjänst i området, kan ett par olika konsekvenser förutses. För det första skapas ett antal gränsytor mellan de olika inblandade flyg- trafiktjänstleverantörerna, vilket förutsätter att dessa ska samverka för att tillsammans säkerställa separationen i luftrummet. Om denna samverkan skulle vara särskilt komplicerad, kan det leda till kapaci- tetsbegränsningar i flygtrafiken för att säkerställa flygsäkerheten. För det andra måste de olika leverantörerna enskilt svara för be-

32 Ibid, s. 19.

176

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

manningen med flygledare för att med ensamrätt kunna bedriva flygledningstjänst i det ifrågavarande luftrummet. Det skulle i sin tur kunna leda till ett behov av fler flygledare, vilket innebär ökade transaktionskostnader.3334

Förutsättningarna för en lösning där marknaden själv hanterar de ovan nämnda riskerna skiftar i de olika terminalområdena.35 Ett tänkbart tillvägagångssätt är en s.k. ”klubb” där de konkurrenter som har behov av koordination t.ex. konstruerar en gemensam funk- tion.36 En enhetlig lösning för alla fyra samfällda terminalområden är således inte nödvändig ur ett operativt perspektiv. Möjligheter till sådana marknadsbaserade lösningar förefaller vara bäst i Östgöta och Göteborgs TMA, eftersom dessa inte belastas av lika många kom- plicerande faktorer som Stockholm och Malmö TMA. Dessa två sistnämnda terminalområden har starkare anknytning till områdes- kontrolltjänsten vid kontrollcentralerna och i Malmös fall till trafiken på Kastrup. Mycket talar därför för att en vertikal integration av flygtrafikledningstjänsten i kontrollzon och terminalområde i dessa fall skulle leda till höga transaktionskostnader. Utifrån ekonomisk teori talar därför mycket för att de samfällda terminalområdena istället bör integreras vertikalt med områdeskontrolltjänsten och följaktligen inte upphandlas av flygplatserna.37

Sammanfattningsvis bedöms risken för höga transaktionskost- nader, suboptimeringar och intressekonflikter vara påtaglig vid konkurrensutsättningen av samfällda terminalområden. Framför allt intressekonflikter kan i sin tur resultera i ytterligare effektivitets- brister, eller i att en flygplatshavare missgynnas i förhållande till en annan. Ur ett effektivitetsperspektiv synes det även vara rationellt att integrera flygtrafikledningen i samfällda terminalområden med den i det övre luftrummet, snarare än med motsvarande i kontroll- zonen. Min bedömning är därför att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats tydligt bör avgränsas så att andra flyg- platser inte påverkas.

33Ibid, s. 20.

34Flygbolaget SAS har i ett yttrande till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) avstyrkt en konkurrensutsättning av samfällda terminalområden bl.a. med hänsyn till flygsäkerheten, risken för ökade kostnader för brukarna (flygbolagen) samt att en ökad fragmentisering av luftrummet går stick i stäv med strävandena mot ett gemensamt europeiskt luftrum. (N2011/6758/TE).

35Bilaga 2, s. 21.

36Ibid, s. 20.

37Ibid, s. 21.

177

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

Av luftfartslagen framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får besluta om omfattningen av luft- rummet i anslutning till en flygplats (där flygtrafikledningstjänst får ombesörjas av den som driver flygplatsen eller den som fått ett sådant uppdrag av den som driver flygplatsen).38 Enligt luftfarts- förordningen prövar Transportstyrelsen frågor som gäller flygtrafik- ledningstjänst i anslutning till en flygplats enligt det ovan nämnda lagrummet i luftfartslagen.39 Mot bakgrund av de skäl som jag tidi- gare redovisat, föreslår jag att luftfartsförordningen kompletteras såtillvida att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte påverkas. Denna förändring innebär inte att samfällda terminalområden i sin helhet undantas från konkurrensutsättningen. Förändringen medför dock att luftrummet i anslutning till en flygplats begränsas i omfattning beroende av de omkringliggande flygplatserna. Samfällda terminal- området har en relativt hög flygplatstäthet och påverkas följakt- ligen, medan flygplatser med särskilda/enskilda terminalområden inte påverkas alls jämfört med idag.

I fallen Östgöta och Göteborgs TMA bedömer jag att det kan finnas förutsättningar för marknaden att hantera de utmaningar som följer av konkurrensutsättningen. Jag anser därför att Luftfarts- verket – även sedan luftrummet i anslutning till de berörda flyg- platserna har begränsats i omfattning – bör överväga att överlämna till andra aktörer att på verkets vägnar ombesörja flygtrafikled- ningstjänsten i dessa terminalområden.40 I den utsträckning som verket vinner upphandlingarna av den lokala flygtrafikledningstjänsten vid de berörda flygplatserna, bör någon sådan överlämning natur- ligtvis inte ske.

8.4.3Reglering av tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m.

Utredningens bedömning: Alla leverantörer av lokal flygtrafik- tjänst bör erbjudas tillträde till nödvändig infrastruktur i bland annat radarcentraler och radarstationer på lika villkor. Det finns

386 kap. 13 § tredje stycket luftfartslagen (2010:500).

396 kap. 10 § fjärde stycket luftfartsförordningen (2010:770).

40Jmf. 1 § andra stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

178

SOU 2012:27

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

ett behov av att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur m.m. och vid behov föreslå åtgärder.

Utredningens förslag: Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå proportionerliga åtgärder.

En frågeställning som har belysts av dåvarande Luftfartsstyrelsen genom regeringsuppdrag är att tillträde till nödvändig infrastruktur och information är en viktig aspekt i samband med konkurrens- utsättning av lokal flygtrafiktjänst. Olika metoder för att komma till rätta med eventuella konkurrensproblem har övervägts, bl.a. kost- nadsbaserad prisreglering för tillträde. Jag har dock inte funnit an- ledning att utveckla, ompröva eller förnya tidigare genomfört ana- lysarbete i ljuset av de erfarenheter som nu vunnits genom den på- började konkurrensutsättningen.

Transportstyrelsen har på eget initiativ nyligen gjort en förnyad bedömning41 av behovet av reglering av tillträde och tillgänglighet till Luftfartsverkets existerande system, metoder och andra nyttig- heter som kan vara kritiska för att en ny aktör ska kunna överta uppdraget från flygplatsen.

Luftfartsverket har utnämnts att tillhandahålla flygtrafiktjänst undervägs med ensamrätt inom den svenska flyginformations- regionen. I kraft av denna utnämning har verket möjlighet att säkerställa finansiering för utveckling av system, metoder eller andra nyttigheter genom den nationella kostnadsbasen för under- vägsavgiftssystemet.

Dessa system, metoder och andra nyttigheter är ofta relevanta och intressanta för andra leverantörer av flygtrafiktjänst vid flyg- plats. Som exempel kan nämnas radardata, radiostationer, deltag- ande i SESAR-projektet med framtagande av system och metoder för bl.a. fjärrstyrda torn m.m.

Luftfartsverket har alltså möjlighet att finansiera utvecklings- insatser vars huvudändamål kan vara verksamhet som verket be- driver utan konkurrens, men som sedan även kan komma till an- vändning i den konkurrensutsatta verksamheten. Sådana synergier

41 Transportstyrelsens promemoria Behov av reglering av tillträde och tillgänglighet till system, metoder och andra nyttigheter inom flygtrafiktjänsten, daterad 2012-03-12.

179

Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer

SOU 2012:27

mellan Luftfartsverkets delverksamheter kan innebära en snedvrid- ning av förutsättningarna för konkurrens på marknaden för flyg- trafiktjänst vid flygplats.

Transportstyrelsen menar att en reglering behövs för att nyttig- heter vars huvudändamål är den icke-konkurrensutsatta verksam- heten (och som finansierats genom avgiftssystemet för flygtrafik- tjänst undervägs) även bör tillgängliggöras för övriga leverantörer av flygtrafiktjänst på den svenska marknaden.

Denna reglering bör utgå från marginalkostnadsbaserad prissätt- ning för tillträde till sådana nyttigheter. En annan möjlighet är att direkt reglera prissättningen och framtidssäkra den med en index- uppräkning.

Regleringen bör enligt Transportstyrelsen även omfatta tillgången till data och system som en leverantör av flygtrafiktjänst vid flyg- plats ska säkerställa i samband med utnämning för ett luftrum. Från de upphandlande flygplatserna upplevs det enligt Transportstyrel- sen som ett problem i samband med kravformulering att Luft- fartsverket inte på ett transparent sätt redogör för prissättning och andra villkor för tillträde. Transportstyrelsen bedömer även att det behöver belysas i vilken utsträckning information som genereras inom Luftfartsverkets icke konkurrensutsatta verksamhet kan vara föremål för EU:s PSI-direktiv som i Sverige genomförts genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

Idag regleras tillträde i separata överenskommelser mellan respek- tive flygplats, Luftfartsverket och den berörda leverantören. I Stor- britannien är dessa nyttigheter på förhand reglerade genom vill- koren i det koncessionsavtal som den brittiska staten har med bo- laget NATS En Route Limited, och på så sätt regleras tillträde, till- gänglighet och prissättning.

Jag har inte funnit anledning att utveckla eller ompröva Trans- portstyrelsens förnyade bedömning avseende behovet av tillträdes- reglering. Jag föreslår mot denna bakgrund att Transportstyrelsen får i uppdrag att övervaka utvecklingen när det gäller tillträde till infrastruktur, system, metoder m.m. och vid behov föreslå pro- portionerliga åtgärder. Transportstyrelsen har en explicit mark- nadsövervakande funktion och uppdraget angränsar således till myndighetens ordinarie ansvarsområde. Om myndigheten redo- visar förslag till åtgärder bör det värderas huruvida dessa medför ytterligare administration eller andra bördor för marknadens aktörer.

180

9Ledande principer för val av verksamhetsform

9.1Principiella scenarier

9.1.1Kvarstå i affärsverksform

För analysen av vilken verksamhets- och organisationsform som är lämpligast är en möjlighet att låta nuvarande affärsverkskoncern kvarstå även fortsättningsvis. Som ett referensalternativ är det vik- tigt att förstå vad som kan ske om denna verksamhetsform och nu- varande förutsättningar fortsätter gälla.

9.1.2Förvaltningsmyndighet

En annan principiellt möjlig inriktning är att omforma affärsverket till en förvaltningsmyndighet. Eftersom kommersiell verksamhet principiellt inte bör bedrivas i myndighetsform, kommer i så fall den långsiktiga inriktningen och uppdraget att innebära en reducering av myndighetens kommersiella ambitioner och möjligheter. Dessutom kommer det att innebära en starkare fokusering mot myndighets- uppgifter och aktiviteter som är av sådan karaktär att de inte kan bedrivas av andra aktörer än en statlig myndighet.

En sådan utveckling skulle dock inte vara förenlig med den inter- nationella utvecklingen på området som snarare går mot ökad affärs- mässighet och storskalighet under gemensam ekonomisk reglering.

9.1.3Aktiebolag

Bolagsformen är också ett viktigt alternativ. Redan i nuläget be- drivs delar av verksamheten i hel- eller delägda dotterbolag, och i sam- arbetsprojekt är bolagsformen ofta en utgångspunkt. Bolagiseringar

181

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

har genomförts bl.a. för att i linje med gällande förvaltningspolitik principer begränsa statliga myndigheters affärsverksamhet på mark- nader.1 Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om be- hovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort kan dock myndighetsformen vara lämpligast. Regeringen har i fråga om flygtrafiktjänsten tidigare gjort bedömningen att de kriterier som gäller för bolagisering av en myndighets verksamhet inte var uppfyllda, främst eftersom ingen fungerande marknad tidigare funnits (se kap. 5). Bedömningen av detta kriterium behöver dock uppdateras utifrån nuvarande situation där den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst har konkurrensutsatts och där internatio- nella statligt ägda leverantörer av flygtrafiktjänst nu söker sam- arbetsformer som i förlängningen innebär en viss konsolidering och minskning av antalet internationellt aktiva europeiska aktörer.

9.2Parametrar för val av rekommenderad åtgärd

9.2.1Statens styrning och kontroll

Utredningens bedömning: Statens möjligheter till inflytande över flygtrafiktjänsten förändras men äventyras inte vid bolagsbild- ning av delar av Luftfartsverket.

Affärsverken, som är myndigheter, har friare ekonomiska villkor än vanliga förvaltningsmyndigheter genom att verksamhetens kostnader redovisas utanför statsbudgeten. Detsamma gäller en förvaltnings- myndighet till den del verksamheten inte finansieras med anslag. Affärsverksformen medger en mer direkt styrning än aktiebolags- formen.

Affärsverken är en del av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten och äger således inte några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotterbolag.

En konsekvens av detta är att den förvaltning av innehav i dotter- bolag som bedrivs i affärsverkets regi ska ske enligt de riktlinjer för statligt ägande som regeringen har fastslagit. Enligt Statens ägar- policy2 ska statligt majoritetsägda bolag tillämpa Svensk kod för bolags-

1Förvaltningspolitisk proposition, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt

(prop. 2009/10:175), s. 62.

2Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, Finansdepartementet 2011.

182

SOU 2012:27

Ledande principer för val av verksamhetsform

styrning, med vissa i policyn angivna avvikelser. I övriga delägda bo- lag verkar staten för att koden tillämpas. Koden anger en norm för god bolagsstyrning på en mer utförlig nivå än aktiebolagslagen.

Koden bygger på principen följ eller förklara, vilket innebär att ett bolag inte måste följa varje regel i koden. Om bolaget finner att en viss regel inte passar med hänsyn till bolagets särskilda omstän- digheter kan det välja en annan lösning än den koden anvisar förut- satt att bolaget tydligt redovisar detta.

Statens inflytande över verksamheten sker dels genom reglering och tillsyn, dels genom ägarstyrning respektive myndighetsstyrning över egna och helägda verksamheter.

Regeringen har i viss mån dubbla roller som ägare/förvaltare och reglerare av flygtrafiktjänsten. Hur dessa dubbla roller hanteras och organiseras från regeringens sida har en avgörande betydelse för möjligheterna att styra verksamheten i önskad riktning och på ett transparent sätt. Det ligger till exempel en risk för sammanblandade intressen om förvaltning och reglering samordnas. Ägarförvaltningen handlar om att ge verksamheten goda förutsättningar att utvecklas och överleva, medan regleringen utgår från samhällets samlade be- hov. Det finns en fara i att staten, till följd av sina dubbla roller, vill undvika risken för misstanke att den egna verksamheten får otill- börliga konkurrensfördelar. Detta kan i sin tur leda till att staten satsar mindre på att utveckla sina bolag än vad som skulle vara rationellt för en motsvarande privat ägare.

9.2.2En bärande nationell aktör

Utredningens bedömning: Sverige behöver en bärande natio- nell aktör inom flygtrafiktjänst, dels för att långsiktigt säker- ställa driften av flygtrafiktjänsten, dels för att understödja ut- vecklingen i Sverige mot en ökad europeisk samordning i enlighet med målen för SES II.

Luftfartsverket har goda förutsättningar för att vara en sådan bärande nationell aktör. För det krävs emellertid ett verksam- hetsunderlag på hemmamarknaden samt att Luftfartsverket bereds möjlighet att agera på den internationella marknaden. Det innebär bland annat att Luftfartsverket inom ramen för sin kon- kurrensutsatta verksamhet bör få möjlighet att bilda bolag utomlands.

183

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

För att kunna medverka och påverka den europeiska utvecklingen kommer det att vara en nödvändig förutsättning att identifiera sam- arbetsparter och samordna resurser och luftrum i enlighet med den grundläggande tanken bakom Single European Sky-paketen. Natio- nella leverantörer av en route-tjänster i medlemsstaterna formerar samarbeten i enlighet med kommissionens riktlinjer, om än med blandad framgång. Luftfartsverket har varit en föregångare på detta område och har framgångsrikt etablerat och utnyttjat internatio- nella samarbetsprojekt som är förenliga med SES II-målen. Däri- genom har flygsäkerhetshöjande åtgärder, ekonomiska och miljö- mässiga effektiviseringar och ett effektivare utnyttjande av luft- rummet möjliggjorts. Luftfartsverket är därutöver starkt engagerat inom ramen för SESAR:s internationella forsknings- och utveck- lingsprogram, vilket möjliggör ytterligare steg i denna riktning.

Utvecklingen i Europa går mot koordinering av luftrum och i förlängningen mot färre nationella aktörer som kan ta ansvar för övergripande utvecklingsarbeten av organisatorisk och teknisk karak- tär. Sverige har en välrenommerad och utvecklingsinriktad flyg- trafiktjänst som väl kan anpassas till rådande europeiska utveck- lingstrender. Min bedömning är att Luftfartsverket har goda förut- sättningar att vara en aktör i en av ett fåtal europeiska grupperingar av flygtrafiktjänstleverantörer. För det krävs emellertid ett verksamhetsunderlag på hemmamarknaden. Verkets affärsverksam- het bör således i någon mån anpassas till de nya förutsättningar som råder på hemmamarknaden. Det innebär att Luftfartsverket bör få förutsättningar och incitament att agera så att verksamheten på den svenska marknaden inte marginaliseras i konkurrensen från nya aktörer, samtidigt som det är av stor betydelse att verksamheten bedrivs utifrån likvärdiga konkurrensvillkor. Detta understryks av att marknaden i sig självt eventuellt kommer att minska i omfatt- ning till följd av att flygtrafiktjänst i ökad utsträckning bedrivs i flygplatshavarens egen regi.

För att Luftfartsverket ska kunna bibehålla och utveckla sin position, är det av central betydelse att den ekonomiska hand- lingsfriheten inte begränsas i onödan. Det kommer att uppstå möj- ligheter att på konkurrensutsatta marknader för lokala flygtrafik- ledningstjänster (t.ex. Schweiz och Spanien) etablera verksamhet inom lokal flygtrafiktjänst. I takt med marknadsöppningen upp- kommer sannolikt även ökade möjligheter till strategiska samarbeten och allianser kring utbildning och administrativa stödtjänster.

184

SOU 2012:27

Ledande principer för val av verksamhetsform

Den verksamhet som Luftfartsverket bedriver är finansierad genom väl definierade och reglerade avgifter. Därför kommer en viktig förutsättning för att kunna hävda sig på den internationella arenan att vara att de ekonomiska förutsättningar och handlings- utrymme som Luftfartsverket får motsvarar andra aktörers möjlig- heter. I synnerhet gäller detta möjligheterna att etablera dotter- bolag i andra länder och på detta sätt delta med lokal närvaro och på konkurrenskraftiga villkor.

9.2.3Vidareutveckling och uppdatering av former för civil- militär integration

Utredningens bedömning: Formerna för den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten behöver utvecklas för att strukturella förändringar ska kunna hanteras.

Att flygtrafiktjänsten är civil-militärt integrerad påverkar betingel- serna för verksamheten och de aktörer som verkar på marknaden för dessa tjänster.

Jag har tidigare konstaterat att det från säkerhets- och försvars- politiska utgångspunkter är betydelsefullt att försörjningstrygg- heten i flygtrafiktjänsten säkerställs, samt att det finns en stark motivbild för att flygtrafiktjänsten omfattas av ett offentligt åtag- ande. Jag har också utvecklat perspektiven på de särskilda åtgärder som kan behövas för att påverka en icke-statlig aktörs utförande av en verksamhet med offentliga mål.

När det gäller det militära perspektivets implikation för val av verksamhetsform, anser jag att den är begränsad så länge ambi- tionen är att verksamheten långsiktigt ska ägas och styras av staten. Även en bolagiserad verksamhet kan således styras i den utsträck- ning det är nödvändigt för att omhänderta statens samlade behov, så länge ägarinflytandet finns kvar. Det militära perspektivet bör därför snarare påverka vilka delar av verksamheten som kan vara aktuella för en bolagisering. Detta eftersom verksamheten till sin karaktär kan vara sådan att en bolagisering är mindre lämplig, bl.a. med hänsyn till de av riksdagen fastställda bolagiseringskriterierna.

Formerna för den civil-militära integrationen av flygtrafiktjänsten torde i högre utsträckning påverkas av konkurrensutsättningen av verksamheten, än av verksamhetsformen i sig. Det kan därmed inte

185

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

uteslutas att en organisationsuppdelning kan föranleda ett behov av att formerna för integrationen ses över i något ytterligare avseende. Jag gör mot denna bakgrund bedömningen att strukturella föränd- ringar, främst i form av konkurrensutsättningen av den lokala flyg- trafikledningstjänsten, föranleder att formerna för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten behöver utvecklas.

I kapitel 10 utvecklar jag hur den civil-militära integrationen behöver utvecklas för att anpassas till flygtrafiktjänstens förutsätt- ningar och fortsatta utveckling.

9.3Utvärdering av tillgängliga handlingsalternativ

9.3.1Kvarstå i affärsverksform med bibehållna förutsättningar

Utredningens bedömning: Att kvarstå i oförändrad organisa- tionsform med nuvarande förutsättningar innebär att Luftfarts- verket på några få års sikt kommer att få svårt att upprätthålla sin nuvarande förmåga, kompetens och position, såväl på det nationella som på det internationella planet. Det kommer att medföra att Luftfartsverket inte kan fortsätta utföra sina upp- drag på ett tillfredsställande sätt, och att möjligheterna att fort- sättningsvis finansiera verksamheten utan anslag försämras.

I tidigare kapitel har jag redogjort för det uppdrag Luftfartsverket har och vilka ekonomiska och finansiella förutsättningar som på- verkar verksamheten. Effektiviseringstrycket som uppstår i sam- band med att marknaden för lokal flygtrafikledningstjänst har liberaliserats, samt införandet av EU:s prestationsplan, innebär att en allt mindre del av Luftfartsverkets verksamhet kan bidra till en marknadsmässig avkastning. En viss ytterligare administration kan dessutom förväntas med kostnader som följd, dels i samband med överlämning till nya leverantörer i de fall där Luftfartsverket inte får förnyat förtroende, men även i samband med att samfällda terminalområden upphandlas och måste koordineras mellan olika leverantörer. I det senare fallet är kostnaderna sannolikt ersätt- ningsbara via undervägsavgiften. I förlängningen kommer utveck- lingen på den svenska marknaden i kombination med oförändrade verksamhetsbetingelser att medföra att Luftfartsverket tydligare måste prioritera sådan verksamhet som finansieras av direkta avgifter.

186

SOU 2012:27

Ledande principer för val av verksamhetsform

Det utgör i sin tur ett hot mot förutsättningarna att lösa myn- dighetsuppgifter utan tillskott av anslagsmedel. Många myndig- hetsuppgifter saknar i dagsläget direkt finansiering3, vilket gör att dessa uppgifter i en förlängning kan komma att nedprioriteras eller hanteras med försämrad kvalitet.

9.3.2Kvarstå i affärsverksform med förändrade förutsättningar

Utredningens bedömning: Att kvarstå i affärsverksform men med skärpta krav på särredovisning samt organisatorisk och eko- nomisk separation mellan konkurrensutsatt och icke konkur- rensutsatt verksamhet, innebär att många av de identifierade problemen rörande Luftfartsverkets marknadsaktiviteter kan om- händertas. Detta är även ett viktigt mellansteg på vägen mot en separation av konkurrensutsatt verksamhet i bolagsform.

Utredningens förslag: För att bl.a. underlätta kontrollen av dessa villkor bör en ekonomisk och organisatorisk separation genom- föras mellan Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet och den icke konkurrensutsatta verksamheten.

Eventuella möjligheter och misstankar om korssubventionering mellan Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet och icke konkurrensutsatta verksamhet vållar konkurrensproblem på mark- naden för lokal flygtrafiktjänst. Potentiella samordningsfördelar behöver övervakas och särredovisning och separation av kon- kurrensutsatt verksamhet kan underlätta en sådan bedömning.

Vid en vunnen upphandling av lokal flygtrafiktjänst erhåller den vinnande parten ersättning både från den upphandlande flygplatsen och ur undervägsavgiftssystemet. Att tillhandahålla lokal flygtrafik- tjänst innebär att en betydande andel av ersättningen erhålls från undervägsavgiftssystemet med mellan tre och fem månaders för- dröjning innan en ny aktör erhåller ersättning för en given period. Detta ställer krav på att likviditetssituation är adekvat hos leve- rantören, och innebär således att framför allt mindre leverantörer behöver säkerställa en tillräcklig kapitalisering. I detta sammanhang

3 Luftfartsverkets myndighetsutövning och myndighetsuppgifter, presentation Luftfartsverket,

2012-01-16.

187

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

måste det säkerställas att den kapitalisering som Luftfartsverket kan utnyttja inte delas av konkurrensutsatt och icke konkurrens- utsatt verksamhet.

De nationella prestationsplanerna innebär vidare att varje med- lemsstat åtar sig att successivt minska sin undervägsavgift genom att ålägga leverantörerna ett kostnadstak. En nytillkommande leverantör kan beroende på tidpunkt för tillträde få ärva det kostnadstak som den tidigare leverantören har varit åsatt. Det utrymme som en ny leverantör kan begära ersättning för begränsas därmed av tidigare leverantörs kostnadsbild, vilket ur ett kon- kurrensperspektiv understryker vikten av att aktuella kostnader inte korssubventioneras av icke konkurrensutsatt verksamhet. Er- sättningskonstruktionen skapar ett potentiellt hinder för kon- kurrensen i och med risken för korssubventionering mellan kost- nader som härrör från driften av flygtrafiktjänst en route och kostnader förknippade med lokal flygtrafiktjänst.

För att minska riskerna för korssubventionering föreslår jag därför att Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet så långt som möjligt separeras från den icke konkurrensutsatta verksam- heten. En fullständig separation genom bolagsbildning kan förbe- redas genom skärpta krav på särredovisning och organisatorisk separation.

9.3.3Bolagisering av hela Luftfartsverket

Utredningens bedömning: Att överlåta hela det nuvarande affärs- verket Luftfartsverket till ett statligt ägt bolag är genomförbart ur ekonomiskt och marknadsmässigt perspektiv men mindre lämpligt. Ett antal av de samhällsuppdrag och kvarvarande myn- dighetsuppgifter som Luftfartsverket har innebär att delar av verksamheten enligt statens bolagiseringskriterier är mindre lämp- liga att bedriva i bolagsform på en konkurrensutsatt marknad.

I kapitel 5.5 har jag redogjort för innebörden i de kriterier staten har använt i samband med tidigare bolagiseringsprövningar. Rege- ringen har tidigare bedömt4 att flygtrafiktjänsten mot bakgrund av att den inte varit konkurrensutsatt och utifrån verksamhetens karak- tär inte uppfyller bolagiseringskriterierna och därmed inte bör be-

4 Ändrad verksamhetsform för flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket (prop. 2009/10:16).

188

SOU 2012:27

Ledande principer för val av verksamhetsform

drivas i bolagsform. I vissa delar av verksamheten kvarstår dessa egenskaper. Det finns i och för sig flera exempel på statliga bolag som är verksamma inom ramen för reglerade naturliga monopol, oaktat statens kriterier. I detta fall omges den icke konkurrens- utsatta verksamheten av en relativt omfattande reglering, vilket gör att en bolagsbildning inte skulle innebära ytterligare vinster i form av ekonomisk transparens. Statens kriterier innebär att bolagsbild- ning försvåras om marknaden har karaktären av monopol. Till- sammans med de samhällsuppgifter som präglar delar av verksam- heten gör detta att en bolagsbildning av hela Luftfartsverket enligt min bedömning inte är det mest ändamålsenliga alternativet.

9.3.4Bolagsbildning av konkurrensutsatt verksamhet

Utredningens bedömning:

•Konkurrensutsatt verksamhet bör separeras ekonomiskt, styr- ningsmässigt och organisatoriskt från ej konkurrensutsatt verksamhet.

•Konkurrensen inom lokal flygtrafikledningstjänst är att be- trakta som tillräckligt väl fungerande för bolagisering.

•En betydande andel av Luftfartsverkets verksamhet kan och bör bedrivas i bolagsform under verkets egen förvaltning.

•Den statliga styrningen av verksamhet i bolagsform är mindre direkt än myndighetsstyrning, vilket bör beaktas i bedöm- ningen av vilken verksamhet som kan bedrivas i bolagsform.

•Så länge statens ägarpolicy följs och bolagsbildningen genom- förs i enlighet med EU:s statsstödsregler och enligt gängse marknadsekonomiska principer vid bolagsbildning inom staten, så är det av mindre betydelse vilken myndighet som får upp- draget att förvalta statens ägarintressen i ett sådant bolag.

Utredningens förslag:

•Ett principbeslut om bolagisering av Luftfartsverkets verk- samhet för flygtrafiktjänst vid flygplatser fattas med sikte om en genomförd bolagisering den 1 januari 2015. Bolaget bör förvaltas för statens räkning av Luftfartsverket.

189

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

Tidigare har regeringen bedömt att det saknas en fungerande mark- nad för flygtrafiktjänsten. Utvecklingen i EU och konkurrens- utsättningen av den svenska marknaden för lokal flygtrafikled- ningstjänst gör dock att Luftfartsverket nu agerar på marknader som är tydligt regelstyrda, men även tydligt konkurrensutsatta. Det gäller såväl på det nationella som på det internationella planet. Kon- kurrensen inom lokal flygtrafikledningstjänst är därmed att betrakta som tillräckligt väl fungerande för bolagisering.

Bolagsbildning av konkurrensutsatta delar inom det nuvarande Luftfartsverket kan bidra till att konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst på svenska flygplatser blir framgångsrik. Ett bolag kommer även att ha bättre möjligheter att delta i upphandlingar i andra länder. En bolagisering kräver åtgärder för att säkerställa det kvarvarande Luftfartsverkets förmåga att agera på statens uppdrag bl.a. i händelse av samhällskriser eller höjd beredskap. Att identi- fiera och organisera de konkurrensutsatta delarna av Luftfarts- verket på ett transparent och marknadsmässigt sätt handlar om mer än att låta nuvarande affärsområdet Produktion Terminal med sin verksamhet inom flygtrafikledning övergå till bolagsform. Även i andra delar av nuvarande verksamhet finns verksamheter som be- drivs på en öppen konkurrensutsatt marknad.

Så länge statens ägarpolicy följs och bolagsbildningen genom- förs i enlighet med EU:s statsstödsregler och enligt gängse mark- nadsekonomiska principer vid bolagsbildning inom staten, så är det av mindre betydelse vilken myndighet som får uppdraget att förvalta statens ägarintressen i ett sådant bolag. Ett antal frågeställ- ningar avseende hur statens ägarförvaltning av bolag bör organis- eras har nyligen utretts, och resultatet av denna utrednings förslag är ännu inte klart.5 Jag anser dock utifrån nu rådande förutsätt- ningar att Luftfartsverket är ett naturligt val för att förvalta det nya bolaget i kraft av sin kompetens på området under förutsättning att bolaget inte får ekonomiska fördelar jämfört med sina kon- kurrenter. Jag föreslår därför att förvaltningen av det nya bolaget hanteras av Luftfartsverket. Att bolaget förvaltas av Luftfartsverket innebär inte med automatik att Luftfartsverket ansvarar för själva bolagiseringen. Med utgångspunkt i hur bolagiseringar hanterats när det t.ex. gällt resultatenheter i Banverket och Vägverket är modermyndigheten ”säljare” och det nya tomma aktiebolaget ”köpare” och bör inte förväntas ha identiska intressen. Det finns

5 Ekonomiskt värde och samhällsnytta (SOU 2012:14).

190

SOU 2012:27

Ledande principer för val av verksamhetsform

därmed anledning för Näringsdepartementet att leda bolagiserings- processen.

Jag har i stycke 5.4.1 konstaterat att det inte finns några av- görande skillnader mellan verksamhet som bedrivs i affärsverks- form och i förvaltningsmyndighetsform även om villkoren kan variera mellan olika myndigheter. Av det skälet är en ombildning av affärsverket till förvaltningsmyndighet inte befogad, och jag har därför inte särskilt analyserat en sådan förändring. Generellt sett kan regeringen efter bedömning i varje enskilt fall ge undantag eller göra tillägg i regleringsbrev eller motsvarande, som innebär att även den vanliga förvaltningsmyndigheten i princip kan fungera som ett affärsverk gör idag6. Regeringen kan t.ex. besluta att myndigheten ska ha ett avkastningskrav och ges möjligheten att balansera ett större överskott över tiden.

9.4Den separerade konkurrensutsatta verksamheten

Utredningens bedömning: En detaljerad genomgång av vilken verksamhet som kan separeras från den icke konkurrensutsatta verksamheten bör ske i ett genomförandeskede. Som huvud- princip bör konkurrensutsatt verksamhet särredovisas från icke konkurrensutsatt verksamhet, och inga otillbörliga ekonomiska fördelar får förekomma gentemot konkurrerande leverantörer.

Den konkurrensutsatta verksamheten, som bör separeras och senast den 1 januari 2015 överföras till bolagsform, omfattar nuvarande affärsområde Produktion Terminal och konkurrens- utsatt verksamhet inom övriga affärsområden. I den icke kon- kurrensutsatta delen av Luftfartsverket kommer i huvudsak följ- ande delar att återfinnas: flygtrafiktjänst en route samt lokal flygtrafiktjänst för de militära flygplatserna, infrastruktur, bered- skapsplanering, forskning och utveckling samt övriga myn- dighetsuppgifter.

Nuvarande dotter- och intressebolag (exkl. NUAC HB) inom LFV Holding representerar en begränsad andel av omsättningen för Luftfartsverket, cirka 1,9 procent. Mot bakgrund av detta för- hållande, samt den begränsade tid som stått till förfogande, har

6 Affärsverksform eller inte för LFV:s flygtrafiktjänst, ESV 2009-12-03, ESV dnr 49-1 19512009.

191

Ledande principer för val av verksamhetsform

SOU 2012:27

scenarier där ett eller flera dotter- och intressebolag inkluderas inte analyserat.

Inom affärsområdet Produkter och Tjänster bedrivs viss kon- kurrensutsatt kommersiell verksamhet som skulle kunna inkluderas i en separation. Denna möjlighet har dock inte analyserats djupare.

En mer detaljerad genomgång av vilka delar av nuvarande verk- samhet som bör tillföras den konkurrensutsatta verksamheten har inte kunnat genomföras under den tid som stått till förfogande, utan måste utföras i ett genomförandeskede och som underlag för ett eventuellt överlåtelseavtal mellan staten och ett nytt aktiebolag.

192

10Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

I detta kapitel redogör jag för de aspekter jag anser bör vara väg- ledande för utformningen av flygtrafiktjänstens civil-militära inte- gration.

10.1Allmänna utgångspunkter för säkerställandet av en fungerande flygtrafiktjänst

Jag har i kapitel 4 redovisat en övergripande beskrivning av inne- börden av att flygtrafiktjänsten är civil-militärt integrerad. Dels vad gäller de berörda myndigheternas inbördes samverkan, dels vad gäller flygtrafiktjänstens militära funktion. I kapitel 5 har de säker- hets- och försvarspolitiska utgångspunkterna för den framtida utveck- lingen av flygtrafiktjänsten redovisats. Jag har i det sammanhanget konstaterat att det föreligger ett behov av åtgärder för att säker- ställa försörjningstryggheten i flygtrafiktjänsten. I kapitel 6 har jag redogjort för de särskilda motiv för ett offentligt åtagande som följer av flygtrafiktjänstens betydelse för transportsektorn samt dess militära funktion. I kapitel 9 konstaterar jag slutligen att formerna för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten behöver utveck- las för att möta bl.a. konkurrensutsättningen av den lokala flyg- trafikledningstjänsten.

193

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

10.1.1Det offentliga åtagandet och det statliga åtagandet

Motiven för det offentliga åtagandet kopplat till flygtrafiktjänsten är flera och sammantaget relativt starka. Över lag finns det också flera aspekter, vilka tidigare redovisats, som pekar på att strukturerna runt flygtrafiktjänsten bör stärkas, bl.a. för att säkerställa en till- räcklig grad av försörjningstrygghet.1 Omfattningen av det statliga åtagandet blir en kärnfråga i sammanhanget, liksom de förvaltnings- politiska utgångspunkterna för detta.

Förvaltningskommittén gjorde följande bedömning:

Det statliga åtagandet är i Sverige och de flesta andra stater endast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Uppdelningen av offent- liga uppgifter på olika förvaltningsnivåer uppvisar stor variation mellan stater, samhällsområden och över tiden. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid bedömningstillfället. Såväl demo- krati-, rättsäkerhets- som effektivitetsargument måste beaktas. En gene- rell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs.2

Förvaltningskommittén pekar också på några principer som kan användas vid fördelning av offentliga uppgifter mellan olika huvud- män.3 Dessa uppgifter kan delas upp i tre övergripande kategorier. En första kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla varor och tjänster av endast ett lokalt intresse. Det rör t.ex. vatten- och avloppsnät, lokala vägar, brandförsvar och vissa lokalt knutna anord- ningar för fritid och kultur. Statliga myndighetsuppgifter är här i första hand begränsade till föreskrifts- och tillsynsverksamhet.

En andra kategori av verksamhet handlar om att tillhandahålla offentliga varor och tjänster som – även om de primärt är av lokalt intresse – kan ha externa effekter på omgivande regioner, t.ex. vissa väg-, transport- och miljöfrågor. Här krävs förmodligen en statlig medverkan – utöver nyss nämnda – avseende planering och sam- ordning av olika lokala aktörer. Själva förvaltningen av sådana upp- gifter kan dock till stor del fortfarande vara lokal.

Slutligen finns en tredje kategori offentliga varor och tjänster som kan tillhandahållas på lokal nivå men där dessa varor och tjänster också fyller viktiga nationella funktioner och ska tillgodose krav på rättsäkerhet och medborgerlig likabehandling. Det rör t.ex. utbild-

1Jmf. stycke 5.1 Säkerhets- och försvarspolitik.

2Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118), s. 31.

3Ibid, s. 35.

194

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

ning samt hälso- och sjukvårdsfrågor där nationella ambitioner ligger till grund och där verksamheten ofta har en omfördelande karaktär. Om man antar att lokala eller regionala beslutsorgan bäst kan bedöma behovet av en viss tjänst, behöver ändå en harmonisering göras med nationella bestämmelser och som sannolikt till betyd- ande del påverkar utförandet och omfattningen av verksamheten.

Vid denna kategorisering av offentliga uppgifter tycks flyg- trafiktjänsten falla in mellan den andra och den tredje kategorin. Verksamheten har externa effekter på omgivande regioner, vilket motiverar en statlig medverkan avseende planering och samordning av olika lokala aktörer. Det är också så att flygtrafiktjänsten fyller en viktig nationell funktion, även om den bedrivs lokalt.4 Vid en jämförelse mot de övergripande bedömningar som Förvaltnings- kommittén gör, kan det således finnas skäl att anta att det statliga åtagandet för flygtrafiktjänsten skulle kunna omfatta bl.a. en över- gripande planering och samordning av olika lokala aktörer, men eventuellt även ytterligare åtgärder.

10.1.2Luftfartsverkets roll och ansvar

Utredningens förslag: Luftfartsverkets instruktion förändras såtillvida att verket ska tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart i alla beredskapsskeden.

I den instruktion som Luftfartsverket löd under mellan 2007 och 2010 hade verket huvuduppgiften att ansvara för drift och utveck- ling av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.5 Detta ansvar omfattade samtliga beredskapsskeden. I den revidering som gjordes i samband med bolagiseringen av den statliga flygplatsverksam- heten, gjordes en justering av ordalydelsen innebärande att verkets huvuduppgift blev att tillhandahålla en säker, effektiv och miljö- anpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart.6

I och med konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafik- ledningstjänsten förändrades Luftfartsverkets ställning såtillvida att det naturliga monopolet för dessa tjänster undanröjdes. Regeringen framförde likväl att systemet med integrerad flygtrafiktjänst är

4Jmf. stycke 4.2.3 Flygtrafiktjänstens militära funktion.

52 § förordningen (2007:1156) med instruktion för Luftfartsverket.

61 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

195

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

ändamålsenligt och att det bör bibehållas även när den lokala flyg- trafikledningen konkurrensutsätts. Regeringen erinrade särskilt om att konkurrensutsättningen inte förändrar Luftfartsverkets ansvar för verksamheten under höjd beredskap och i krig och att verket därför även fortsättningsvis ska se till att beredskapskraven upp- fylls. Vidare anfördes att verket inom sin organisation ska säker- ställa att nödvändiga beredskapskrav tillgodoses. Regeringen konsta- terade samtidigt att det fanns behov av en kompletterande reglering i förordningsform med anledning av den nya lagen.7

I regleringsbrevet för 20118 uppdrog regeringen åt Luftfarts- verket att i samverkan med Försvarsmakten redovisa hur man avser säkerställa tillhandahållandet av flygtrafiktjänst för militär och civil luftfart över tiden i enlighet med instruktionen. Verket redovisade sitt svar i promemorian Flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart över tiden9.

I redovisningen konstaterade Luftfartsverket bl.a. att ansvars- uppgiften avseende drift och utveckling av flygtrafiktjänst togs bort ur verkets instruktion i samband med överföringen av de statliga civila flygplatserna till Swedavia AB. Vidare saknar verket författ- ningsstöd för att ta ansvar för den verksamhet som bedrivs i luft- rum där andra organisationer utnämnts att verka med ensamrätt. Luftfartsverket föreslog därför att verket ges ett författnings- mässigt ansvar för sin egen beredskapsplanering och för den som andra leverantörer av flygtrafiktjänster utför.

Varken den kompletterande reglering som regeringen aviserade i propositionen Luftfartens lagar, eller Luftfartsverkets förslag om ett utvidgat ansvar för beredskapsplaneringen, har hittills resulterat i någon åtgärd från regeringens sida. Konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten har således inte föranlett några för- ändringar av Luftfartsverkets roll och ansvar.

Det kan mot bakgrund av detta konstateras att Luftfartsverket, i enlighet med vad regeringen anfört, som statlig myndighet förvisso har ett ansvar för flygtrafiktjänsten under samtliga beredskapsskeden. Likafullt talar inte minst flygtrafiktjänstens militära funktion, och Luftfartsverkets betydelse för att tillgodose de militära behoven, för att detta ansvar förtydligas i verkets instruktion.

7Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 217 f.

8N2010/8025/TE.

9LFV dnr D 2011-010955 daterad den 29 juni 2011.

196

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

10.2Beredskapsplanering för kris och höjd beredskap

10.2.1Luftfartsverkets beredskapsplanering

Utredningens förslag: Luftfartsverkets ansvar enligt förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ut- vidgas till att omfatta förberedelser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Detta innebär att Luftfartsverket bör tas upp i förordningens bilaga som myndighet med särskilt ansvar enligt 11 och 18 §§.

Den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig kallas totalförsvar och regleras i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

Totalförsvaret består av det civila försvaret och det militära försvaret. Totalförsvarsresurser ska utformas så att de bl.a. kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar.10 För att stärka försvarsförmågan kan beredskapen höjas. Det finns två olika grader av höjd beredskap; skärpt beredskap respektive högsta beredskap. Om Sverige är i krig råder högsta beredskap. Under högsta beredskap omfattar totalförsvaret all samhällsverk-

samhet som då ska bedrivas.11

Statliga myndigheters verksamhet för att minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap regleras i för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. För- ordningen omfattar endast det civila försvaret. Försvarsmakten är således undantagen förordningens tillämpningsområde.

Av förordningen följer bl.a. ett ansvar för att årligen upprätta en risk- och sårbarhetsanalys, genomföra en planlagd utbildnings- och övningsverksamhet samt beakta totalförsvarets krav för att myndig- heten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt.12

Vissa utpekade myndigheter har enligt förordningen därutöver ett särskilt ansvar att:

101 § 3 stycket samt 2 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

111 § 2 stycket samt 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

129–10 samt 16 §§ förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

197

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

•enligt 11 § planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker,

•enligt 18 § vidta de förberedelser som krävs vid höjd beredskap.

De myndigheter som har ett särskilt ansvar enligt 18 § kallas bevak- ningsansvariga myndigheter. Av 11 § följer även att myndigheten ifråga ska samverka med bl.a. de sammanslutningar och närings- idkare som är berörda.13

En god beredskapsplanering är ett viktigt hjälpmedel i samhälls- viktig och försvarsrelaterad verksamhet, eftersom det minskar risken för – och konsekvenserna av – störningar vid yttre påfrestningar.

Luftfartsverket omfattas idag inte av ett sådant utvidgat ansvar för beredskapsplanering enligt 11 och 18 §§. Luftfartsverket har också redovisat att detta faktum kan ha bidragit till att frågan om en särskild beredskapsorganisation inte har kommit att hanterats.14 Den verksamhet som Luftfartsverket bedriver är av sådan karaktär att det får anses vara betydelsefullt att verket vidtar förberedelser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Jag bedömer därför att en utvidgning och ett förtydligande av verkets ansvar enligt krisberedskapsförordningen stärker beredskapsstrukturerna runt flygtrafiktjänsten. Mot denna bakgrund föreslår jag att Luftfartsverket tas upp i förordningens bilaga som myndighet med särskilt ansvar enligt 11 och 18 §§.

10.2.2Beredskapsplanering med andra flygtrafiktjänstleverantörer

Utredningens bedömning:

•En beredskapsplanering bör omfatta samtliga som bedriver flygtrafiktjänst.

•Luftfartsverket bör ha goda förutsättningar för att samverka med övriga leverantörer av flygtrafiktjänst samt med För- svarsmakten kring en sådan beredskapsplanering.

1311 § andra stycket, andra punkten förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

14LFV PM Flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart över tiden (LFV dnr. D 2011-010955), s. 6.

198

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

Utredningens förslag:

•En skyldighet för den som bedriver flygtrafiktjänst att sam- verka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap regleras i luftfartsförordningen (2010:770).

Som jag ovan konstaterat bör formerna för den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten utvecklas för att möta bl.a. konkurrens- utsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten. Flygtrafik- tjänstens samhällsviktiga funktion understryker behovet av regularitet och för det krävs ett kontinuerligt arbete för att förebygga sårbar- heter och en förmåga för att hantera olika former av störningar. Etableringen av icke-statliga aktörer på en marknad för tjänster med en delvis militär funktion medför också ett behov av att inklu- dera dessa aktörer i en kontinuerlig dialog om deras roll, ansvar och planering. Konkurrensutsättningen av marknaden för den lokala flygtrafikledningstjänsten medför således ett behov av att i en bered- skapsplanering inkludera samtliga de aktörer som är aktiva på mark- naden. På motsvarande sätt bör konkurrensutsättningen inte leda till att det saknas en beredskapsplanering för verksamheten, eller att planeringen endast berör statliga aktörer, trots att verksamheten har samma funktion och betydelse oavsett vem som driver den.

I kapitel 4 har jag redogjort för Transportstyrelsens myndighets- ansvar för flygtrafiktjänsten. Detta myndighetsansvar omfattar samt- liga beredskapsskeden. Transportstyrelsen har också ett utvidgat ansvar för beredskapsplanering enligt 11 och 18 §§ i bilagan till för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Där- utöver är myndigheten en s.k. totalförsvarsmyndighet15. Med total- försvar avses det civila och det militära försvaret.16 17

Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, är bl.a. näringsidkare skyldiga att på begäran av totalförsvarsmyndig- het delta i totalförsvarsplaneringen.18

Näringsidkaren ska på begäran lämna vissa upplysningar som totalförsvarsmyndigheten behöver för sitt planeringsarbete. Närings-

151 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisa- tioner m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

161 § tredje stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap.

17Värt att notera är att krisberedskap faller utanför definitionen av totalförsvarsbegreppet.

181 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

199

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

idkaren ska också, om det behövs, medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Betydande kostnader hänför- liga till dessa skyldigheter kan ersättas av allmänna medel.19

I rapporten Flygtrafiktjänst – bara i statens regi? (rapport 2006:4) konstaterade dåvarande Luftfartsstyrelsen att i huvudsak inga krav ställdes på företag inom luftfartssektorn att genomföra förbered- elser för höjd beredskap enligt lagen (1982:1004) och förordningen (1982:1005) om skyldigheter för näringsidkare, arbetsmarknads- organisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Jag kan konstatera att det torde finnas formella förutsättningar för Transportstyrelsen att hålla en totalförsvarsplanering som inte endast omfattar myndighetens egen verksamhet, utan även inbegriper andra aktörer, även privata sådana. Givet konkurrensutsättningen av marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster, kan behovet av en sådan totalförsvarsplanering ha ökat under de senaste åren. Total- försvarsplaneringen kan, enligt min mening, också ses som en natur- lig del av Transportstyrelsens myndighetsansvar för flygtrafik- tjänsten.

Jag kan samtidigt konstatera att totalförsvarsplaneringen är ett snävare begrepp än beredskapsplaneringen, som även inkluderar krisberedskap. Med hänsyn till flygtrafiktjänstens samhällsviktiga funktion, bör den vara föremål för en planering som är baserad på en bred hot- och riskbild.

Jag kan vidare konstatera att regeringen i propositionen Luft- fartens lagar uttalade att om en flygplatshavare upphandlar tjänsten av en annan aktör än Luftfartsverket och detta, i det enskilda fallet, leder till kostnader av beredskapsskäl borde dessa kostnader belasta den upphandlade aktören.20 Mot bakgrund av dessa utgångspunkter anser jag inte att lagen (1982:1004) om skyldighet för närings- idkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvars- planeringen helt motsvarar behoven i det förevarande fallet. Jag redovisar nedan därför möjligheterna att vidta en annan, mer ända- målsenlig åtgärd.

I enlighet med förordning artikel 8.3 (EG) nr 550/2004 ska medlemsstaterna fastställa de rättigheter och skyldigheter som ska uppfyllas av de leverantörer av flygtrafikledningstjänster som ut- nämns. Enligt luftfartslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om flygtrafik-

192 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisa- tioner m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

20Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 218.

200

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

tjänsten.21 Regeringen har således möjlighet att närmare bestämma vilka skyldigheter som förenas med driften av flygtrafiktjänst. Flyg- trafiktjänstens allmänna betydelse för flygtrafikens säkerhet och regularitet, men även integrationen av flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, talar för att ett ansvar kopplat till en beredskaps- planering är rimligt. Mot bakgrund av detta föreslår jag att den som bedriver flygtrafiktjänst åläggs en skyldighet att samverka vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap. En sådan skyldighet bör också kunna föras in i luftfartsförordningen.

Jag bedömer att Luftfartsverket har goda förutsättningar för att samverka med övriga leverantörer av flygtrafiktjänst kring en sådan beredskapsplanering. Luftfartsverkets roll, ansvar och kontinuerliga samverkan med Försvarsmakten möjliggör att verket genom bered- skapsplaneringen torde kunna identifiera risker och vidta åtgärder för att avhjälpa eventuella brister på ett verkningsfullt sätt. Jag an- ser därför att flygtrafiktjänstleverantörerna bör samverka med verket i beredskapsplaneringshänseendet. Detta påverkar inte Trans- portstyrelsens möjligheter att vid behov och om det är ändamåls- enligt bedriva en totalförsvarsplanering. Jag föreslår inga föränd- ringar i detta avseende.

Jag har ovan föreslagit att Luftfartsverkets krisberedskapsansvar bör innefatta de skyldigheter som följer av 11 och 18 §§ förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Jag har vidare konstaterat att det av 11 § följer ett ansvar att samverka med bl.a. de sammanslutningar och näringsidkare som är berörda.22 Mot denna bakgrund gör jag bedömningen att en reglerad skyldighet för den som bedriver flygtrafiktjänst (att samverka med Luftfarts- verket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap) inte behöver förenas med något ytterligare uppdrag till Luftfarts- verket. I den del beredskapsplaneringen rör flygtrafiktjänst för mili- tära ändamål bör Luftfartsverket avtala med Försvarsmakten om beredskapsplaneringens närmare innehåll.

216 kap. 13 § andra stycket luftfartslagen (2010:500).

22Se stycke 10.2.1 Luftfartsverkets beredskapsplanering.

201

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

10.3Försvarsmaktens möjligheter att ställa krav på flygtrafiktjänsten

Utredningens bedömning:

•Försvarsmaktens kravställning på leverantörer av flygtrafik- ledningstjänst bör kunna omhändertas inom ramen för pro- cessen för utnämning av leverantör att med ensamrätt till- handahålla flygtrafikledningstjänst inom ett särskilt luftrums- block.

•Försvarsmaktens kravställning för utnämning bör ytterligare konkretiseras så att den är förutsebar för samtliga aktörer.

•Frågan faller inom ramen för Försvarsmaktens och Trans- portstyrelsens myndighetssamverkan.

Flygtrafiktjänst bedrivs för civil och militär luftfart. Kraven på flygtrafiktjänsten vad gäller hanteringen av militär luftfart fastställs i Transportstyrelsens föreskrifter efter samverkan med Försvars- makten.23 Det finns dels krav som måste uppfyllas för att leve- rantören ska kunna utnämnas, dels föreskrifter som ska tillämpas när flygtrafikledningstjänst för civil och militär luftfart utövas.

Transportstyrelsen har som krav för utnämning föreskrivit att leverantören av flygtrafikledningstjänst ska kunna visa att denne dels kan hantera förekommande militär luftfart, dels har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning. Fördjupad kompetens för hantering av militär luftfart krävs för att kunna utnämnas för luftrum i anslutning till vissa flygplatser med betydande andel militär luftfart.24

Med stöd av luftfartsförordningen (2010:770) har Transport- styrelsen beslutat om föreskrifter som ska tillämpas när flygtrafik- ledningstjänst för civil och militär luftfart utövas.25

Föreskrifterna innehåller dels generella bestämmelser, dels be- stämmelser som särskilt ska tillämpas vid flygtrafikledningstjänst

23Se stycke 4.2.6 Transportstyrelsens myndighetsansvar.

24TSFS 2011:72.

25TSFS 2012:6.

202

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

för militär luftfart. Föreskrifterna är av grundläggande betydelse för att flygtrafikledningstjänsten ska bedrivas på ett sådant sätt att den motsvarar Försvarsmaktens kravbild.

För såväl Försvarsmakten som den enskilde leverantören av flyg- trafikledningstjänst, liksom för dennes uppdragsgivare (flygplats- havaren), är det viktigt att de krav som ställs på flygtrafikled- ningstjänst av militär luftfart är tydliga och förutsebara. Ett skäl till det är att upphandlingen av flygtrafiktjänsten bör ha förutsätt- ningar att vara så fullständig som möjlig. Flygplatshavaren bör å sin sida kunna göra förfrågningsunderlaget så fullständigt som möjligt och leverantören bör på motsvarande sätt kunna beräkna de kost- nader som driften av verksamheten kommer att föranleda. För Försvarsmaktens vidkommande är det också betydelsefullt att Transportstyrelsens föreskrifter så långt möjligt motsvarar krav- ställningen.

Det kan konstateras att utnämningskraven idag inte är specifika till sin karaktär. Leverantören av flygtrafikledningstjänst meddelas endast att denne ska kunna visa på kapacitet att hantera förekom- mande militär luftfart. Detta har under utredningstiden lyfts fram som ett potentiellt problem, dels eftersom förutsebarheten i krav- ställningen är begränsad, dels eftersom Försvarsmakten – som ska ge samråd vid Transportstyrelsens utnämningsbeslut – har svårt att skapa sig en bild av om kraven uppnås.

Mot bakgrund av detta gör jag bedömningen att det troligtvis inte finns några brister i processen för utnämning i sig, utan att det snarare är utnämningskriterierna som bör utvecklas. Denna fråga förefaller i hög utsträckning ligga inom ramen för Försvarsmaktens och Transportstyrelsens myndighetssamverkan.

10.4Redundans vid bristande leveransförmåga

Utredningens bedömning:

•Flygtrafiktjänsten utgör en verksamhet av sådan samhälls- viktig karaktär att kontinuiteten i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande.

•Ett sådant åtagande bör utövas inom marknadens ramar och bör inte vara dimensionerande för Luftfartsverket.

203

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Utredningens förslag:

•Luftfartsverkets instruktion förändras såtillvida att verket ska tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flyg- trafiktjänst för civil och militär luftfart.

Leveranssäkerheten i flygtrafiktjänster är betydelsefull såväl för den enskilde flygplatshavaren som för tjänstens brukare i övrigt, inklu- sive flygbolag, resenärer, Försvarsmakten, m.fl.

Det kan i undantagsfall hända att leverantörer av olika skäl brister i leveransförmåga och inte i tillräcklig utsträckning klarar av att möta efterfrågan på vissa samhällsviktiga produkter och tjänster. Skälet till sådana brister kan ligga i att leverantörens ekonomiska förut- sättningar inte visar sig vara tillräckliga till följd av oförutsedda händelser eller brister i avtalet.

Ekonomistyrningsverket konstaterar i sin rapport Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?26 att en risk vid upphand- ling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfreds- ställande sätt eller helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får den ser- vice de har rätt att kräva. Ekonomistyrningsverket konstaterar att entreprenörers bristande leveransförmåga kan öka kostnaderna för det offentliga. Det viktigaste medlet för att minska denna risk är enligt Ekonomistyrningsverket att upphandlingen sköts professionellt och att risker av detta slag behandlas i avtalet med leverantören. Det innebär bl.a. förmåga att bedöma olika anbuds rimlighet (genom- skåda glädjekalkyler) samt att bedöma entreprenörens kompetens, finansiella styrka och möjligheter att genom olika typer av försäk- ringslösningar skydda leveransen av tjänster från störningar vid oförutsett byte av leverantör eller vid kontraktsbrott.

Dåvarande Luftfartsstyrelsen har i två rapporter redovisat för- slag om att regeringen i Luftfartsverkets instruktion bör ålägga verket att tillhandahålla flygtrafiktjänster i den mån inte någon annan utför tjänsten på uppdrag av innehavaren av flygplatsen.27 Luftfarts- styrelsens uppfattning var att förslaget skulle innebära att till- gången till nödvändiga flygtrafiktjänster säkerställs på samtliga flyg- platser.

26ESV rapport Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? (ESV 2006:15).

27Jmf. Luftfartsstyrelsens rapporter Flygtrafiktjänst – bara i statens regi? (rapport 2006:4) s. 51, respektive Tillträde till infrastrukturen – en nödvändig förutsättning för konkurrens inom flygtrafiktjänsten (rapport 2007:08) s. 36.

204

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

Ett sådant ”redundansansvar” skulle utgöra ett relativt omfattande statligt åtagande i händelse av allvarliga leveransstörningar. Åtgär- der bör därför prövas dels mot behovet, dels mot den praktiska genomförbarheten. Vidare måste det särskilt belysas under vilka förutsättningar ett sådant ansvar ska gälla samt huruvida det är att betrakta som en ny uppgift för myndigheten.

Behovet av ett statligt åtagande för att tillförsäkra driften av flygtrafiktjänsten utgår ifrån risken för ett marknadsmisslyckande. Än så länge är den liberaliserade marknaden för lokala flygtrafik- ledningstjänster förhållandevis ny. Det finns således begränsade erfarenheter att lägga till grund för en bedömning. Det kan dock konstateras att formerna för marknadsöppningen erbjuder en möj- lighet för nya aktörer att etablera sig som flygtrafiktjänstleve- rantörer, inklusive flygplatshavarna själva. Som tidigare nämnts tycks det exempelvis finnas ett intresse hos flera flygplatshavare att be- driva verksamheten i egen regi. En konsekvens av detta är att krav på leveranssäkerheten i tjänstens utförande måste bevakas i sam- band med utnämning med ensamrätt i det enskilda fallet. Aktören kan gå i konkurs, misslyckas med att uppfylla kraven för certi- fiering, eller på annat sätt underlåta att utföra tjänsten på det sätt som är avsikten. Det kan i sin tur få konsekvenser för såväl den civila som den militära luftfarten. Samtidigt är det viktigt för att marknaden ska fungera att inte oproportionella krav ställs för ut- nämning av leverantör avseende finansiella garantier och försäk- ringar.

I ett tillstånd av höjd beredskap understryks av naturliga skäl det militära behovet av ett statligt åtagande för driften av flyg- trafikledningstjänsten. Även i fredstid talar emellertid flygtrafik- tjänstens samhällsviktiga funktion för ett statligt åtagande i någon form.

Den praktiska genomförbarheten av ett statligt åtagande för redundansen i flygtrafiktjänsten gynnas av att Luftfartsverket idag är en dominerande aktör på marknaden för lokala flygtrafikled- ningstjänster. Det finns således kompetens och rutiner för att inom ramen för nuvarande organisation vid behov överta driften av tjänsten.

Vidare talar utformningen av marknaden för lokala flygtrafik- ledningstjänster för att ett redundansansvar kan göras gällande. Kon- kurrensen på marknaden upprätthålls i påfallande hög utsträckning genom verksamhetsövergångar. En nyetablerad aktör har sällan egna anställda flygledare vid tidpunkten för upphandlingen av tjänsten. Istället förlitar sig aktören på att kunna ta över de flyg-

205

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

ledare som är anställda av den tidigare leverantören. Detta talar för att Luftfartsverket kan förfara på motsvarande sätt om den upp- handlade aktören sedermera exempelvis tvingas försätta verksam- heten i konkurs. Genom att övergångsvis överta ansvaret och erbjuda befintlig personal att fortsätta verksamheten tills ny upphandling eller annan lösning kan ske bör det i regel således vara möjligt att fortsätta driften i någon omfattning.

Formerna för ett redundansansvar är betydelsefulla. Ett sådant statligt åtagande måste ske enligt de principer som råder på mark- naden men ska för den sakens skull inte förväxlas med att under sedvanliga förhållanden konkurrera med andra aktörer. Eftersom det är flygplatshavaren som enligt luftfartslagen (2010:500) har rätt att själv eller genom uppdrag till annan ombesörja den lokala flyg- trafikledningstjänsten, bör ett säkerställande av driften av verksam- heten endast ske på flygplatshavarens begäran. Vidare bör redundans- ansvaret inte påverka en utnämnd leverantörs rätt att med ensam- rätt tillhandahålla tjänsten. Åtgärden bör därför endast kunna komma ifråga för det fall att den tidigare leverantör inte längre är utnämnd. Inte heller bör redundansansvaret i något avseende på- verka flygplatshavarens eventuella skyldigheter enligt upphandlings- lagstiftningen. Slutligen kan det konstateras att förutsättningarna för att fullgöra ett redundansansvar beror av huruvida den tidigare leverantörens personal vid verksamhetsstället är villig att övergå i Luftfartsverkets anställning. Att kontinuerligt inneha en överkapa- citet för att vid behov kunna överta driften kan inte anses vara pro- portionellt mot de konsekvenser som allvarliga leveransstörningar kan resultera i. Ett redundansansvar bör därför inte vara en dimen- sionerande – och därmed kostnadsdrivande – uppgift för Luftfarts- verket.

Sammanfattningsvis bedömer jag att flygtrafiktjänsten utgör en verksamhet av sådan samhällsviktig karaktär att kontinuiteten i driften bör vara föremål för ett statligt åtagande. Detta åtagande bör enligt min bedömning utövas inom ramen för de möjligheter som finns på marknaden. Övertagandet av driften av flygtrafik- ledningstjänsten bör därför ske på begäran av flygplatshavaren och för det fall att ingen leverantör längre är utnämnd att med ensam- rätt tillhandahålla tjänsten i luftrummet. Uppgiften bör inte heller vara dimensionerande för Luftfartsverket och följaktligen ska verket täcka kostnader och avkastningskrav med avgifter.

Det kan konstateras att Luftfartsverket idag har till huvudupp- gift att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flyg-

206

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

trafiktjänst för civil och militär luftfart.28 Vidare ska Luftfartsverket verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Detta medför sammantaget att verket redan idag får anses ha till uppgift att under- stödja regulariteten och funktionen inom flygtrafiktjänsten. Det kan därför ifrågasättas huruvida en förändring av instruktionen är nödvändig. Det finns dock ett värde av att det statliga åtagandet tydliggörs, såväl för verket som för övriga berörda aktörer. Mot denna bakgrund finna det skäl att skärpa formuleringen i 1 § för- ordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket såtillvida att verket inte endast har till huvuduppgift att tillhandahålla flygtrafiktjänster, utan faktiskt ska göra det.

Det bör i sammanhanget påpekas att formuleringen inte är ex- kluderande i förhållande till verkets övriga uppgifter. Den verk- samhet som Luftfartsverket idag bedriver utöver vad som faller inom ramen för huvuduppgiften enligt instruktionens nuvarande lydelse, ska därför även fortsättningsvis fullgöras.

Vid en eventuell bolagisering av den konkurrensutsatta verk- samheten vid Luftfartsverket bör ansvaret kvarstå på myndigheten.29

10.5Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser

Utredningens bedömning: För att säkerställa bemanningen av Försvarsmaktens insatsorganisation, det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redundansansvar, bör Luftfartsverket även efter en eventuell bolagisering av den konkurrensutsatta verksamheten bedriva viss lokal flygtrafikled- ningstjänst.

Utredningens förslag: Luftfartsverkets instruktion förändras såtillvida att verket ska bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvarsmakten driver.

281 § första stycket förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket.

29Jmf. stycke 10.5 Lokal flygtrafikledningstjänst vid militära flygplatser.

207

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

Luftfartsverket är idag utnämnd att med ensamrätt tillhandahålla lokala flygtrafikledningstjänster vid samtliga Försvarsmaktens flyg- platser30. Utnämningen grundas på ett tillsvidareavtal mellan de båda myndigheterna.31

I kapitel 9 gör jag bedömningen att en bolagsbildning av kon- kurrensutsatta delar inom det nuvarande Luftfartsverket kan bidra till att konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst på svenska flygplatser blir framgångsrik. Jag gör vidare bedömningen att en bolagisering kräver åtgärder för att säkerställa det kvarvarande Luft- fartsverkets förmåga att agera på statens uppdrag bl.a. i händelse av samhällskriser eller höjd beredskap. Jag konstaterar samtidigt att formerna för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten be- höver utvecklas för att hantera dessa förändringar.32

En bolagisering av all lokal flygtrafikledningstjänst som idag bedrivs inom ramen för Luftfartsverket skulle medföra att För- svarsmakten får upphandla motsvarande tjänst på marknaden. Från principiella utgångspunkter kan detta tyckas vara en naturlig ut- veckling. Jag har dock i kapitel 4 även beskrivit flygtrafiktjänstens indirekta militära funktion som resurs för bemanningen av För- svarsmaktens insatsorganisation. Jag har också konstaterat att För- svarsmakten i detta avseende är beroende av Luftfartsverket som enskild aktör, för att flygledarna i tjänsteutövningen ska omfattas av de godkända regelverk och rutiner som verket har. Jag kan konstatera att en förutsättning för den civil-militära integrationen av flygtrafiktjänsten är att den civila flygtrafiktjänstorganisationen även klarar av att bemanna insatsorganisationen. Om så inte är fallet tvingas Försvarsmakten skapa en egen organisation för flygtrafik- tjänst. Det skulle kunna medföra fördyringar och utmaningar med att bibehålla kompetensen inom insatsorganisationen.

Från och med den 1 juli planeras NUAC, genom överlåtelse från de utnämnda leverantörerna Luftfartsverket och Naviair, överta driften av kontrollcentralerna vid Arlanda, Sturup och Kastrup. Detta innebär att Luftfartsverket inte självt kommer att bedriva någon flygtrafikledningstjänst utöver den på och i anslut- ning till civila och militära flygplatser där verket är utnämnd leverantör. En eventuell bolagisering av den lokala flygtrafikled- ningstjänsten i sin helhet skulle således kunna medföra att Luft-

30 Luleå/Kallax, Vidsel, Uppsala/Ärna, Såtenäs, Karlsborg, Malmen, Ronneby/Kallinge, Jokkmokk och Hagshult.

31Se stycke 4.2.2 Försvarsmaktens flygplatser.

32Se stycke 9.3.3 Bolagsbildning av konkurrensutsatt verksamhet samt stycke 9.2.4 Vidare- utveckling och uppdatering av former för civil-militär integration.

208

SOU 2012:27

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

fartsverket inte längre alls bedriver flygtrafikledningstjänst. Detta kan innebära att verkets certifikat förfaller, vilket i sin tur skulle resultera i att förutsättningarna för det dansk-svenska samarbetet kring NUAC väsentligen förändras. Det finns därmed skäl av närmast teknisk karaktär som talar för att Luftfartsverket, även efter en bolagisering av den konkurrensutsatta delen av verkets verksamhet, i någon omfattning bör bedriva flygtrafiklednings- tjänst.

Slutligen konstaterar jag ovan att driften av flygtrafiktjänsten bör omfattas av ett statligt åtagande samt att Luftfartsverket mot denna bakgrund bör ha ett visst redundansansvar. Efter en even- tuell bolagisering av Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksam- het bör ett sådant åtagande med hänsyn till bl.a. bolagiserings- kriterierna inte belasta det nya bolaget, även om verksamhets- formen i och för sig inte medför några direkta hinder för det. Även detta talar för att Luftfartsverket bör bibehålla rutiner och kapa- citet för att bedriva lokal flygtrafikledningstjänst inom ramen för sin organisation.

Mot bakgrund av dessa aspekter bedömer jag att Luftfartsverket ska ha till uppgift att bedriva flygtrafikledningstjänst vid de flyg- platser som Försvarsmakten driver. Jag föreslår därför ett tillägg till 2 § förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket med denna innebörd.

10.6Samverkan, insyn och kompetens

Tidigare har Försvarsmaktens perspektiv i flygtrafiktjänsten kommit till uttryck genom att en företrädare för myndigheten av regeringen har förordnats till ledamot i Luftfartsverkets styrelse. Denna ord- ning frångicks emellertid under 2000-talet och Försvarsmakten har numera ingen representant i Luftfartsverkets styrelse.33

De förslag som jag i övrigt presenterar medför delvis ett för- tydligat och utvidgat ansvar för Luftfartsverket. Detta leder samman- taget till Luftfartsverket även fortsättningsvis kommer att vara en betydelsefull aktör, inte minst för Försvarsmakten. Det understryker i sin tur behovet av att verksledningen har nödvändig förståelse och kunskap rörande det militära försvarets behov. Jag bedömer att styrelserepresentation från Försvarsmakten alltjämt kan vara ett ändamålsenligt sätt att tillgodose behovet av ett militärt perspektiv

33 Se stycke 4.2.4 Luftfartsverkets roll för den militära dimensionen av flygtrafiktjänsten.

209

Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

SOU 2012:27

i Luftfartsverkets interna styrning. Att utse en representant från Försvarsmakten som ledamot i Luftfartsverkets styrelse kan vara ett sätt åstadkomma det.

210

11Konsekvenser av utredningens förslag

Nedan görs en bedömning av konsekvenser av utredningens förslag i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) samt i enlighet med direktivet till uppdraget.

En stor del av konsekvenserna av mina förslag har redan redo- visats i tidigare kapitel. Det gäller exempelvis de konsekvenser som rör olika delar av Luftfartsverkets verksamhet och då särskilt Luft- fartsverkets verksamhet för det fall att möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas. Även konsekvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten, både gällande lokal flyg- trafiktjänst och flygtrafiktjänst i det yttäckande kontrollerade luft- rummet, av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig, finns redovisat i tidigare kapitel. En genomgång av förut- sättningarna för statsmakternas styrning av myndighetsuppgifter samt regeringens möjligheter att i det omedelbara perspektivet styra en bolagiserad verksamhet har också gjorts. Slutligen har konsekvenser på statsbudgeten och övriga finansiella konsekvenser redogjorts i samband med förslagen.

I allt väsentligt bedömer jag att förslaget att renodla och bolagi- sera Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet kommer att på- verka marknadens funktionssätt, konkurrensen och affärsmöjlig- heterna på ett positivt sätt. Sammantaget bedömer jag att detta bör kunna bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Dessa konse- kvensbedömningar kommer inte att återupprepas här utan endast kort beröras i tillämpliga delar. Det är också viktigt att påpeka att jag i det följande kommer att belysa de mest betydelsefulla konsekvenserna. Den analys som genomförts har identifierat en mängd mindre frågor och konsekvenser av bl.a. praktisk natur. Dessa redovisas inte här men finns dokumenterade i form av under- lagspromemorior etc. och kan användas i en fortsatt berednings- process.

211

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

11.1Konsekvenser på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser av en bolagisering av delar av Luftfartsverket

Min bedömning, baserad på Luftfartsverkets affärsplan och den finan- siella analys som utredningen har genomfört, är att en organisatorisk och ekonomisk separation av konkurrensutsatt verksamhet inom Luftfartsverket följd av en bolagisering inte får några konsekvenser för statens finanser.

Bolagisering av den konkurrensutsatta delen av Luftfartsverket

Bedömda omställningskostnader relaterade till en bolagisering av affärsområdet Terminal baseras på uppgifter framtagna av Luft- fartsverket. Uppgifterna är behäftade med osäkerhet, vilket är en effekt av den relativt begränsade tidsperiod som stått till förfog- ande för framtagande av bedömningarna.

Delnings- och omställningskostnader av engångskaraktär förväntas uppgå till 26,5 miljoner kronor och avse IT-funktioner, personal- omställning och det nya bolagets varumärke. Delningskostnader av bestående karaktär beräknas till 17 miljoner kronor per år. Kost- naderna uppkommer till följd av IT-funktioner, administration, för- säkring samt ersättning till styrelse och ledning.

Det ska noteras att de bedömda kostnaderna avser en bolagi- sering av affärsområdet Terminal inom LFV-koncernen. Vid ett bild- ande av ett separat Terminalbolag bedömer dock Luftfartsverket att det skulle uppkomma tillkommande merkostnader till följd av att två organisationer måste ha separata system för ledning och uppfölj- ning av flygsäkerhet och kvalitet inklusive upprätthållande av sepa- rata certifikat. Dessa merkostnader bedöms av Luftfartsverket över- siktligt till omkring fem till 10 miljoner kronor per år.

Bedömningen är att omställningskostnaderna kan hanteras utifrån Luftfartsverkets nuvarande ekonomiska förutsättningar.

Bolagisering av hela Luftfartsverket

Luftfartsverket har inte gjort någon djupare bedömning avseende tillkommande kostnader vid en bolagisering av hela Luftfartsverket. Verket framhåller dock att en bolagisering sannolikt medför kost-

212

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

nader relaterade till bl.a. personalomställning, varumärke, försäk- ringar. Vidare föranleder sannolikt en överföring av fastighets- beståndet kostnader avseende t.ex. stämpelskatt. Dessa kostnader har dock inte inkluderats i föreliggande analys. Vid en fortsatt pro- cess mot en eventuell bolagisering av hela Luftfartsverket bör dessa aspekter analyseras djupare.

EU:s statsstödsregler

När det gäller en bolagisering av en statlig myndighet äger EU:s statsstödsregler endast giltighet i de fall då ägaren i form av staten tillskjuter kapital till ett bolag och tillskottet kan anses utgöra stat- ligt stöd. Kapitaltillskott får enligt den så kallade marknadsekono- miska investerarprincipen endast ske då det anses sannolikt att en privat investerare hade agerat på samma sätt. Den marknadsekono- miska investerarprincipen utgör således basen vid en bedömning av huruvida ett kapitaltillskott kan anses utgöra statligt stöd eller inte. Kommissionen har definierat den marknadsekonomiska investerar- principen i ett fall som bl.a. omfattade en granskning av Ryanair:

stöd kan ej anses omfatta investeringar eller fördelar som givits om mottagaren är i samma situation som ett jämförbart privat företag, med samma mål avseende lönsamhet på lång sikt, vid tillfället som en inve- stering eller ett kommersiellt kontrakt överväges.1

Kommissionen skriver vidare i Ryanair-fallet att det måste fastställas

huruvida den förväntade avkastningen vid tiden när avkastningen med- gavs är i linje med vad ett privat företag skulle förvänta sig. För att göra detta är det nödvändigt att analysera risken på den aktuella mark- naden, kapitalkostnaden, den information som investeraren hade till- gång till när beslutet togs och operationella risker i verksamheten.2

I den finansiella analysen av tänkbar verksamhet för bolagisering som redovisas i bilaga 5 görs utförliga bedömningar som visar att bolagi- seringen kan baseras på marknadsvärden på tillgångar och skulder, en kapitalstruktur som motsvarar vad jämförbara bolag respektive konkurrenter har samt att de kan uppnå en avkastning som är mark-

1IP/04/157 The Commission’s decision on Charleroi airport promotes the activities of low-cost airlines and regional development, 3 februari 2004.

2IP/04/157 The Commission’s decision on Charleroi airport promotes the activities of low-cost airlines and regional development, 3 februari 2004.

213

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

nadsmässig. Bedömningen är således att bolagiseringen inte innefattar något statligt stöd.

11.2Personalmässiga konsekvenser

Allmän beskrivning

Personalmässiga konsekvenser vid bolagisering, inklusive pensions- frågor, har principiellt beskrivits av tidigare utredningar. Nedan- stående är i princip anpassat från SOU 2007:78 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet3.

Den aktuella verksamheten som är föremål för bolagisering är till sin karaktär mycket personalintensiv. Det gör det viktigt att reda ut de personalmässiga konsekvenserna av de föreslagna åtgärderna. Följande konsekvenser bedöms som särskilt viktiga i samband med förändrade anställningsförhållanden i samband med en bolagisering: anställnings- och lönevillkor, trygghetsfrågor samt pensionsfrågor. När det gäller dimensionering av verksamheten personalmässigt förut- ses inte några behov av att reducera mängden personal på grund av eventuell bolagisering. Här redovisas i stora drag hur dessa villkor kan komma att påverkas av en bolagisering. Det är dock viktigt att framhålla att det inte är möjligt att på det här stadiet med säkerhet säga vilka konsekvenserna kommer att bli. En viktig anledning till detta är att villkoren med all sannolikhet kommer att bestämmas i en förhandling mellan det nya bolagets ledning och de fackliga orga- nisationerna.

Allmänt om reglerna vid övergång av verksamhet

Konsekvensanalysen av personalmässiga konsekvenser utgår från att bolagisering av de aktuella verksamheterna vid Luftfartsverket är att betrakta som övergång av verksamhet. Att utgå från någon- ting annat är enligt min uppfattning orimligt eftersom det skulle medföra mycket stora negativa konsekvenser för verksamheterna och medföra betydande statsfinansiella kostnader. Att det handlar om verksamhetsövergång är alltså utgångspunkten för min analys.

3 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket Betänkande av Utredningen om förut- sättningar för att ombilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till aktiebolags- form, Stockholm 2007.

214

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verk- samhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), vilket innebär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbets- givaren till den förvärvande arbetsgivaren.

Personalen vid de verksamheter som är föremål för bolagiseringar har då rätt att övergå till det nya bolaget på de villkor som regleras i de enskilda anställningsavtalen. Personalen behöver dock inte följa med i verksamhetsövergången utan kan välja att stanna kvar i myn- digheten. De kan då komma att varslas om uppsägning med hänvis- ning till arbetsbrist. Det finns ingen anledning att tro att någon be- tydande andel av den nuvarande personalen kommer att välja att inte gå över till det nya bolaget. Det förtjänar dock att påpekas att benägenheten att vilja gå över i viss mån är avhängig anställnings- villkoren i det nya bolaget.

Kollektivavtalen

Att det är fråga om en verksamhetsövergång har även betydelse för kollektivavtalen, vilket regleras i 28 § lagen (1976:580) om med- bestämmande i arbetslivet (MBL). Två olika fall kan här särskiljas beroende på om den förvärvande arbetsgivaren, dvs. bolaget, har tecknat kollektivavtal eller inte. I det fall den nya arbetsgivaren inte tecknat ett eget kollektivavtal så följer med automatik att den gamla arbetsgivarens kollektivavtal gäller i tillämpliga delar. Detta förhåll- ande gäller tills det gamla kollektivavtalet upphör. I det fall den nya arbetsgivaren har tecknat ett kollektivavtal så gäller tredje stycket 28 § MBL. Innebörden i detta är att arbetsgivaren är skyldig att under maximalt ett år tillämpa de gamla kollektivavtalen.

Det finns två viktiga områden som vid verksamhetsövergång inte regleras i LAS: trygghetsavtal och pensioner. Ingen övergång av vare sig trygghetsavtal eller pensioner sker, utan det är den nya arbets- givarens villkor som gäller. I teorin kan detta komma att medföra försämrade villkor vad gäller tryggheten för den övergående perso- nalen. Det kan också innebära att personalen mister pensionsförmåner vid övergången. Det gäller framför allt de antastbara pensionsför- månerna som riskerar att gå förlorade vid en bolagisering.

215

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

Inrangeringsavtal

I praktiken kommer med all sannolikhet s.k. inrangeringsavtal för- handlas fram mellan det nya bolaget och de fackliga organisation- erna. Resultatet av denna förhandling kan falla ut på ett flertal olika sätt. Ett möjligt utfall är ett inrangeringsavtal i vilket den övergående personalen erbjuds ett kollektivavtal med i princip samma villkor som det gamla kollektivavtalet. Ett annat möjligt utfall är att all per- sonal rangeras in på det kollektivavtal som gäller hos den arbets- givarorganisation där bolaget valt att bli medlem i.

Villkoren kan då skilja sig åt från det gamla avtalet. Erfarenhets- mässigt vid tidigare bolagiseringar har den övergående personalen fått behålla samma anställningsvillkor som gällt hos den gamla arbets- givaren.

Arbetsgivartillhörighet

För de nya bolagen finns flera olika alternativ för kollektivavtalade anställningsvillkor. Kollektivavtalet kan skilja sig åt beroende på vilken arbetsgivarorganisation bolagen väljer att ansluta sig till. Almega och Arbetsgivarverket kan vara aktuella alternativ.4

Det är svårt att på förhand avgöra vilket avtal som är mest för- månligt för det nya bolaget att ansluta sig till och det är heller inte en fråga för utredningen att föreslå utan för det nya bolagets led- ning.

Processen

Det är viktigt att så tidigt som möjligt i bolagiseringsprocessen göra klart vilka anställningsvillkor som kommer att gälla i framtida kollek- tivavtal. Det nybildade bolaget bör, så snart det är möjligt, tydligt presentera vilka kollektivavtalade anställningsvillkor som kommer att gälla för personalen.

4 Det är möjligt att ansöka medlemskap i Arbetsgivarverket som frivillig medlem. Då bibehålls i princip samma villkor som i dagens kollektivavtal.

216

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

Meddelarfrihet

Med meddelarfrihet menas det komplex av regler i tryckfrihets- förordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekre- tessbelagda uppgifter för publicering i massmedier.5 Denna frihet ingår således som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.6

Meddelarfriheten innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgift- erna i media, t.ex. författare, nyhetsbyråer eller radioredaktioner. Den gäller, som huvudregel, även för tjänstemän inom den offent- liga förvaltningen om de vill lämna sekretessbelagda uppgifter som de fått i sitt arbete.7

Inom flygtrafiktjänsten kan meddelarfriheten vara av indirekt betydelse för flygsäkerheten, eftersom den ger den enskilde flyg- ledaren rätt att utan repressalier offentliggöra brister i verksamheten.

En bolagisering av delar av Luftfartsverkets verksamhet, medför att denna verksamhet inte längre omfattas av bestämmelserna om efterforskningsförbud.8 Det är därför av stor betydelse att det kom- penseras genom motsvarande skrivningar i exempelvis bolagsordning och/eller kollektivavtal.

Rutiner i samband med byte av leverantör

En flygledare som tjänstgör i ett torn måste ha behörighet på just det tornet, s.k. lokal behörighet. Det innebär att det i praktiken endast är den aktör som innehar driften vid upphandlingstillfället som har tillgång till flygledare med den utbildning som krävs för att leverera lokala flygtrafiktjänster.

En ny aktör på marknaden kan antingen ta över personal från tidigare aktör (genom hyresavtal eller verksamhetsövergång) eller utbilda egen personal. Beroende på hur komplex verksamheten i tor- net är, varierar längden på den utbildning som krävs för att uppnå lokal behörighet. Beroende på flygledarens erfarenhet uppgår utbild-

51 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.

6Ds Ju 1977:11/Del 1 s. 172.

7Insyn och sekretess (SOU 2004:75), s. 150 f.

8Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efter- forska t.ex. vem som har lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten. Jmf. 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen.

217

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

ningens längd enligt Transportstyrelsens bedömning9 till mellan en och fyra månader för mindre flygplatser och till mellan fyra och tio månader för större flygplatser. För en flygledare som har ett upp- daterat certifikat krävs framför allt utbildning på plats i tornet, vilket förutsätter assistans från den operatör som innehar driften.

För verksamhetsövergång från den tidigare operatören, krävs sam- tycke från personalen. På Västerås flygplats valde personalen att i ett sent skede tacka nej till ACR:s erbjudande om verksamhets- övergång, vilket gjorde att ACR inte hade tillgång till utbildad personal så sent som en vecka innan driften skulle gå över till ACR.

För att undvika liknande problem, föreslår Transportstyrelsen att rutiner och regler upprättas för att den tidigare leverantören under en övergångsperiod på upp till tio månader ska upprätthålla driften i tornet och vid behov vara behjälplig vid utbildning av den nya aktörens personal.

11.3Effekter av förändrat uppdrag till Luftfartsverket

Utredningen presenterar flera förslag till förtydligade och utökade uppgifter för Luftfartsverket.10

Utredningens förslag innebär att Luftfartsverkets uppdrag för- tydligas såtillvida att verket, enligt den föreslagna lydelsen i instruk- tionen, ska tillhandahålla flygtrafiktjänst i alla beredskapsskeden. Förslaget bedöms inte få några statsfinansiella konsekvenser, efter- som det rör sig om ett förtydligande av det ansvar verket redan har, enligt de allmänna bestämmelserna i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap samt enligt vad regeringen an- fört i propositionen Luftfartens lagar11. Förtydligandet bedöms trots detta vara relevant i ljuset av dels flygtrafiktjänstens civila och mili- tära betydelse, dels oklarheter som förevarit avseende myndighetens möjligheter och ansvar att bedriva verksamheten under höjd bered- skap.

Utredningen föreslår vidare att Luftfartsverkets ansvar enligt för- ordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ut- vidgas genom att verket tas upp i förordningens bilaga som myn- dighet med särskilt ansvar enligt 11 och 18 §§. Förändringen med-

9Hinder för konkurrensen på marknaden för lokal flygtrafiktjänst, PM Transportstyrelsen, 2011-08-23.

10Se bl.a. kapitel 10 Utvecklade former för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten.

11Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95), s. 218.

218

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

för att verkets skyldigheter utsträcks till att bl.a. omfatta förbered- elser för att kunna hantera såväl fredstida hot och risker som ett tillstånd av höjd beredskap. Förändringen bedöms stärka beredskaps- strukturerna inom flygtrafiktjänsten och vara angelägen bl.a. med hänvisning till vad som anförs i stycket ovan. Förändringen utgör i hög utsträckning en formalisering av ett förhållande som är natur- ligt med hänsyn till verksamhetens art och natur.

Utredningen föreslår därutöver att Luftfartsverkets instruktion förändras såtillvida att verket inte endast har till huvuduppgift att tillhandahålla flygtrafiktjänster, utan att verket ska göra det. Motivet för detta är att stärka det statliga åtagandet för regulariteten i flyg- trafiktjänstsystemet, i synnerhet vid andra aktörers bristande leve- ransförmåga. Detta likställs med ett visst redundansansvar för Luft- fartsverket. Det konstateras bl.a. att verket redan idag får anses ha till uppgift att understödja regulariteten och funktionen inom flyg- trafiktjänsten. Det kan därför ifrågasättas huruvida en förändring av instruktionen är nödvändig. Utredningens slutsats är dock att det finns ett värde av att det statliga åtagandet tydliggörs, såväl för verket som för övriga berörda aktörer. Eftersom detta utökade an- svar ska utövas inom ramen för de förutsättningar som marknaden för lokala flygtrafikledningstjänster erbjuder, bedöms åtgärden inte få några finansiella konsekvenser. Luftfartsverket ska alltjämt till- handahålla dessa flygtrafiktjänster för ett pris som motsvarar verkets kostnader, inklusive avkastningskrav.

Det utvidgade statliga åtagandet för kontinuiteten i driften av flygtrafiktjänsten, motiveras av kraven på regularitet inom flyg- trafiktjänsten samt de överordnade transportpolitiska målen. Ett plötsligt avbrott i försörjningen av flygtrafiktjänsten bedöms med- föra svåra konsekvenser på lokal och regional nivå, samt för den enskilde flygplatshavaren. Utredningen konstaterar även att det kan få betydande konsekvenser för Försvarsmaktens möjligheter att operera med flygstridskrafter i det aktuella luftrummet. Sam- mantaget bedömer därför utredningen att det utökade åtagandet motiveras av flygtrafiktjänstens funktion, samt att åtgärden är pro- portionell, eftersom den inte bedöms medföra några statsfinansiella konsekvenser.

Slutligen föreslår utredningen att Luftfartsverket ska bedriva flyg- trafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flyg- platser som Försvarsmakten driver. Syftet är att säkerställa beman- ningen av Försvarsmaktens insatsorganisation, det dansk-svenska samarbetet kring NUAC samt möjligheten att fullgöra ett redund-

219

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

ansansvar. Inte heller denna utvidgning av verkets uppdrag får några finansiella konsekvenser, eftersom det endast befäster dagens situa- tion. Verkets kostnader ersätts av Försvarsmakten i enlighet med den överenskommelse som upprättats mellan myndigheterna.

11.4Konsekvenser av författningsändringar

Utredningen föreslår att omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats ska bestämmas så att andra flygplatser inte på- verkas.12 Detta påverkar i enskilda fall omfattningen av det luftrum som flygplatshavaren har att själv, eller genom uppdrag till annan, driva flygtrafikledningstjänst i.

Åtgärden motiveras av att konkurrensutsättningen i samfällda terminalområden riskerar att skapa intressekonflikter, vilket kan påverka effektiviteten och medföra ökade transaktionskostnader. I enskilda fall kan enskilda flygplatshavare kraftigt missgynnas av den flygtrafikledningstjänst som en annan aktör bedriver eller har ett inflytande över. Omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats bör därför tydligt avgränsas så att inte andra flygplatser inte påverkas.

Den föreslagna förordningsändringen medför att det naturliga monopolet för Luftfartsverket till viss del utökas. Detta sker på be- kostnad av den potentiella marknaden för lokala flygtrafiktjänster. Luftfartsverkets möjligheter, eller de ekonomiska incitamenten, för att i samfällda terminalområden överlåta åt andra aktörer att ombe- sörja flygtrafiktjänsten om det är ekonomiskt lönsamt påverkas emel- lertid inte. Det ekonomiska värdet av förändringen har därför inte med exakthet kunna kvantifieras, men bedöms vara begränsat.

Redan genomförda upphandlingar av lokal flygtrafiktjänst vid enskilda flygplatser inom samfällda terminalområden kan teoretiskt sett komma att påverkas av förändringen. Eftersom författnings- förslaget inte innebär att samfällda terminalområden i sin helhet undantas från konkurrensutsättningen bedömer emellertid utred- ningen att risken för det är liten.

12 Se kapitel 8 Luftfartsverket i samarbete och konkurrens med andra leverantörer.

220

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

11.5Konsekvenser av förändringar i befogenheter, styrning och kontroll

Mina förslag motiverar inte några förändringar av befogenheter när det gäller styrning och kontroll av Luftfartsverkets verksamhet. Där- emot återfinns i mina förslag till författningsändringar ett antal för- ändringar av bl.a. Luftfartsverkets uppdrag.

11.6Samhällsekonomiska konsekvenser

I allt väsentligt bedömer jag att förslaget att renodla och bolagisera Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet kommer att påverka marknadens funktionssätt, konkurrensen och affärsmöjligheterna på ett positivt sätt. Sammantaget bedömer jag att detta bör kunna bi- dra till ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Det har varken tidigare eller inom ramen för denna utredning gjorts några kvantifieringar av vilka effektivitetsvinster som t.ex. konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikledningstjänsten kan förväntas ge. Inte heller har någon närmare uppskattning av vilka samhällsekonomiska värden som den civil-militära integrationen representerar genomförts.

De förändringar som föreslås avseende omfattningen av det konkurrensutsatta luftrummet, samt skyldigheten att samverka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap, kan påverka enskilda företag. Dessa åtgärder bedöms dock sammantaget ge positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Dels eftersom transaktionskostnader och risker för att vissa flyg- platshavare otillbörligt missgynnas minskar, dels mot bakgrund av att Försvarsmakten inte nödgas bygga upp en egen organisation för flygtrafiktjänst för militär luftfart.

11.7Effekter för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten

Utredningen har kunnat konstatera att det finns skäl att, mot bak- grund av de förändringar som flygtrafiktjänsten under senare tid genomgått, utveckla formerna för den civil-militära integrationen. Utredningen har redovisat förslag till ett flertal åtgärder, bl.a. med

221

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

avseende på beredskapsplanering, redundans vid bristande leverans- förmåga samt flygtrafiktjänst vid Försvarsmaktens flygplatser.

Åtgärderna får konsekvenser i två övergripande riktningar; dels tydliggörs och utökas Luftfartsverkets roll och ansvar avseende verk- samhet av beredskaps- och försvarsmaktsnära karaktär, dels inklu- deras icke-statliga leverantörer av flygtrafiktjänst i beredskapsplane- ringen på ett tydligt sätt.

Såväl den lokala flygtrafiktjänsten som flygtrafiktjänsten i det yttäckande kontrollerade luftrummet är av betydelse för luftfarten, liksom för försvaret av Sverige. Det har därför befunnits vara nöd- vändigt att föra in samtliga flygtrafiktjänstleverantörer i en gemen- sam beredskapsplanering för att stärka kapaciteten att motstå hot och risker, samt fullgöra verksamheten vid höjd beredskap. Det har samtidigt varit betydelsefullt att inte i alltför hög utsträckning förändra de grundläggande förutsättningarna för marknadsöppningen, eller påföra krav relaterade till flygtrafiktjänstens militära funktion, som på ett alltför genomgripande sätt avviker från annan civil för- svarsrelaterad verksamhet. Utredningen har funnit lösningen vara väl avvägd, eftersom den bedöms stå i proportion till flygtrafik- tjänstens potentiella externa effekter. Beredskapsplaneringen kommer i viss utsträckning att belasta flygtrafiktjänstleverantörerna – och därmed i slutändan flygtrafiken. Samtidigt måste en sådan planering anses ligga inom ramen för vad som är naturligt med hänsyn till verksamhetens beskaffenhet.

Utredningen har kunnat konstatera ett behov av att balansera en stärkt konkurrensneutralitet mot ett förtydligat – och i viss mån utökat – statligt åtagande. För att inte tvingas till mer genomgrip- ande åtgärder inom den konkurrensutsatta marknaden, är det nöd- vändigt att till del utöka Luftfartsverkets uppgifter. Flygtrafik- tjänstens militära funktion har således fått genomslag inte minst i att Luftfartsverket får i uppdrag att bedriva flygtrafikledningstjänst på, och för luftrum i anslutning till, de flygplatser som Försvars- makten driver.

Sammantaget bedömer utredningen att de föreslagna åtgärderna stärker formerna för den civil-militära integrationen inom flygtrafik- tjänsten jämfört med idag. Det bedöms förbättra försörjningstrygg- heten i verksamheten samt skapa förutsättningar för att Försvars- maktens behov i alla beredskapsskeden bättre kan tillgodoses, trots de långsiktiga implikationer som marknadsöppningen och utveck- lingen på europeisk nivå kan medföra för Luftfartsverkets verk- samhet i övrigt.

222

SOU 2012:27

Konsekvenser av utredningens förslag

11.8Framtida utvidgning i enlighet med de europeiska harmoniseringsmålen och det internationella samarbetet, inklusive samarbetet inom SESAR JU

Mina förslag innebär inte några konsekvenser som förändrar möj- ligheterna till utvidgning i enlighet med europeiska harmoniserings- mål och det internationella samarbetet. Snarare bibehålls och säker- ställs fortsatta möjligheter till ett gott samarbete mellan Sverige och andra medlemsstater där Sverige även fortsättningsvis har en ledande roll.

11.9Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet/regionala effekter i olika delar av landet

De flesta av Sveriges flygplatser är regionala och relativt små. En gemensam egenskap för flertalet mindre flygplatser är att de drivs med ekonomiska underskott och kräver löpande kapitaltillskott från sina ägare. Flygplatsens verksamhet är av en så stor betydelse för regional utveckling och konkurrenskraft att sådana tillskott kan vara motiverade. Det innebär också att det finns starka skäl för flygplatshavarna att bedriva en så kostnadseffektiv verksamhet som möjligt. Det tidigare beslutet om att öppna marknaden för lokal flygtrafikledningstjänst har inneburit att flygplatshavaren numera har möjlighet att antingen upphandla tjänsten i konkurrens eller att ansöka om certifikat för egen regi. I samband med en upphandling i konkurrens kan kostnadsbilden förändras, inledningsvis ofta genom sänkta kostnader. I förlängningen kan det förslag som jag har an- gående omfattningen av luftrummet i anslutning till en flygplats eventuellt påverka kostnaden för att tillhandahålla flygtrafiktjänst. Jag kan samtidigt konstatera att den fördelning av kostnader som gäller för undervägsavgifter och den lokala flygtrafiktjänsten är gynnsam för de regionala flygplatserna.

223

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2012:27

11.10 Konsekvenser för små företag

Historiskt sett är systemet med flygtrafiktjänst uppbyggt utifrån nationella monopol. I samband med att marknaden för lokal flyg- trafikledningstjänst har öppnats, har ett mindre företag etablerats på den svenska marknaden. Fördelar med att vara ett mindre före- tag kan handla om att vara mer flexibelt och lättfotat samtidigt som upphandlingar kräver en administrativ resurs för att beräkna och skriva anbud.

Utredningens förslag avseende skyldighet för den som bedriver flygtrafiktjänst att samverka med Luftfartsverket vid planering och förberedelser för kris och höjd beredskap, ställer vissa krav på aktörens administrativa resurs. Detta kan i större utsträckning komma att påverka små företag. Samtidigt har utredningen gjort bedöm- ningen att några alternativa lösningar inte står till buds. Vidare kan det konstateras att det redan idag föreligger en möjlighet att dessa aktörer tas i anspråk för detta ändamål enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Den ökade administrativa bördan till följd av kravet att samverka med Luftfartsverket i beredskaps- planeringen, bedöms vara begränsad och bör följaktligen inte med- föra någon allvarligare etableringströskel.

11.11 Övrigt

Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska även förslagens kon- sekvenser för bland annat kommunal självstyrelse, brottslighet och jämställdhet mellan män och kvinnor belysas. Min bedömning är att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Förslagen innebär inte heller några konsekvenser på individnivå vilket gör att det inte heller förekommer några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen påverkar slutligen inte heller brottsligheten eller övriga faktorer som nämns i kommittéförord- ningen.

224

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Utredning av verksamhetsform och	Dir.
förutsättningarna för flygtrafiktjänst i	2011:101
Luftfartsverket

Beslut vid regeringssammanträde den 10 november 2011

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera Luftfartsverkets verksamhets- form, organisation och befogenheter.

Utredaren ska bl.a.

•analysera Luftfartsverkets möjligheter att inom ramen för nu- varande verksamhetsform och instruktion verka på en kon- kurrensutsatt marknad inom ramen för den fortsatta kon- kurrensöppningen av den europeiska marknaden för flygtrafik- tjänster, samt klarlägga Luftfartsverkets roll inom flygtrafikled- ningsområdet och beskriva konsekvenserna för verksamheten om möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas,

•beskriva hur de EU-förordningar som reglerar flygtrafiktjänsten, liksom framtida utvidgning i enlighet med de europeiska harmo- niseringsmålen och det internationella samarbetet påverkar förut- sättningarna för verksamheten,

•analysera och bedöma konsekvenser för den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig, samt redovisa förslag till en lång- siktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst,

•vid behov föreslå ändringar av befogenheter av juridisk och/eller finansiell art, liksom överföring av uppgifter och/eller ändrad verksamhetsform utifrån perspektivet att det ska finnas förut-

225

Bilaga 1

SOU 2012:27

sättningar för en fungerande konkurrens för flygtrafiktjänster i Sverige, samt

•belysa de eventuella konflikter som följer av kravet på affärs- mässighet i förhållande till andra uppgifter och föreslå sätt att hantera sådana konflikter, bl.a. vilka åtgärder som behövs i fråga om den integrerade civil-militär flygtrafiktjänsten.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2012.

Definition av det offentliga åtagandet och klarläggande av Luftfartsverkets roll inom området flygtrafiktjänst

Den 1 april 2010 genomfördes en omorganisation av Luftfarts- verket som innebar att flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket fördes över till det statligt ägda bolaget Swedavia AB. Affärsverkets verksamhet består efter delningen i sin helhet av flygtrafiktjänst.

Redan 2005 renodlades myndighets- och produktionsrollerna i fråga om luftfartstjänster och myndighetsrollen fördes över till den då nyinrättade Luftfartsstyrelsen. Vid bildandet av Transportstyrel- sen 2009 övertog den då nya myndigheten dessa uppgifter och an- svarar i dag för förvaltningsuppgifterna inom området, bland annat normgivning, tillståndsgivning, tillsyn och registerhållning. Tidigare sektorsansvar för den civila luftfarten ersattes dock av specificerade uppdrag i instruktion och regleringsbrev till myndigheten. Bland annat har Transportstyrelsen ett myndighetsansvar för flygtrafik- tjänst för både civil och militär luftfart.

Luftfartsverkets huvuduppgift är därmed att tillhandahålla en säker, effektiv och miljöanpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luft- fart i alla beredskapslägen.

En av Luftfartsverkets viktigaste uppgifter är att med ensamrätt tillhandahålla flygtrafiktjänst i det övre luftrummet. Luftfartsverket ska, enligt förordningen (2010:184) med instruktion för Luftfarts- verket, ”inom och utom landet tillhandahålla flygtrafiktjänster samt service- och konsulttjänster som är knutna till verksamheten, och nationellt och internationellt främja forskning, utveckling och in- förande av ny teknik av betydelse för verksamheten”.

Den 1 september 2010 trädde en ny luftfartslag (2010:500) i kraft. I den nya luftfartslagen ges möjlighet för den som driver en flyg- plats att själv, eller genom uppdrag till någon annan, ombesörja flygtrafikledningstjänst för luftrummet i anslutning till flygplatsen.

226

SOU 2012:27

Bilaga 1

I första hand var förändringen inriktad på icke-statliga flygplatser, vilka står för en mindre del av marknaden för flygtrafiktjänst, men lagen ger också utrymme för att även staten i egenskap av flygplats- havare kan anlita andra leverantörer. Swedavia AB har under 2011 inlett förberedelser för upphandling av flygtrafiktjänster. Det inne- bär att den konkurrensutsatta delen av marknaden ökar och att Luftfartsverkets andel av marknaden, och därmed verkets omsätt- ning, kan komma att minska. Bibehållen och utvecklad flygsäkerhet samt tryggande av funktionstillförlitligheten ställer vissa krav på personalförsörjning och tekniska system, liksom på finansieringen av dessa. Dessa krav ska beaktas vid bedömningen av förslaget till strategi för Luftfartsverkets framtida åtagande.

Den 10 mars 2004 antogs de EU-förordningar som reglerar tillskapandet av det gemensamma europeiska luftrummet genom att ett paket om fyra förordningar antogs. Syftet är att öka effek- tiviteten och säkerheten i unionens flygtrafiksystem. Detta sker bl.a. genom en mer rationell indelning av luftrummet i s.k. funk- tionella luftrumsblock. Vidare ska medlemsländerna förbättra sam- arbetet mellan civila och militära myndigheter för att nå en mer flexibel användning av luftrummet. Det skapas även gemensamma regler för tillhandahållande av flygtrafiktjänster och ett mer genom- skådligt system för avgiftssättning. Slutligen sker en teknisk har- monisering av system och komponenter som används i flygtrafik- ledningen. Det senare sker bl.a. genom Europeiska kommissionens, Eurocontrols och de nationella flygtrafiktjänstleverantörernas offentlig-privata samverkan (OPS) SESAR Joint Undertaking (SESAR JU). Luftfartsverket är part i OPS genom ett nord- europeiskt konsortium (NORACON) som Luftfartsverket leder. Valet av strategi för utveckling av Luftfartsverket måste beakta den roll verket för svensk del har inom ramen för utvecklingen av det gemensamma europeiska luftrummet, liksom de förutsättningar som följer av utvecklingen av avgiftssystemet för europeisk flyg- trafiktjänst och det europeiska åtagandet om effektiviseringen av verksamheten med därav följande krav på minskade undervägs- avgifter. Utöver detta är Luftfartsverket aktivt i en rad internatio- nella samarbeten.

Sedan 1970-talet tillämpas i Sverige ett system med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst. Även under höjd beredskap och i krig ska verket inom sin organisation säkerställa att nödvändiga bered- skapskrav tillgodoses. Regeringen framförde i propositionen Luft- fartens lagar (prop. 2009/10:95) att systemet med integrerad flyg-

227

Bilaga 1

SOU 2012:27

trafiktjänst är ändamålsenligt och att det bör bibehållas även när den lokala flygtrafikledningen konkurrensutsätts. Regeringen erinrade särskilt om att konkurrensutsättningen inte förändrar Luftfarts- verkets ansvar för verksamheten under höjd beredskap och i krig och att verket därför även fortsättningsvis ska se till att bered- skapskraven uppfylls, men konstaterade samtidigt att det fanns be- hov av en kompletterande reglering i förordningsform med anled- ning av den nya lagen. Utredningen bör utgå från att den beslutade inriktningen ligger fast. Det kan också konstateras att den svenska modellen, även om den är unik, väl överensstämmer med inrikt- ningen av den europeiska utvecklingen mot flexibel användning av luftrummet.

I juni 2011 redovisade Luftfartsverket uppdraget i reglerings- brevet för 2011 om flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart. I redovisningen anför Luftfartsverket att verket bör ges ett författ- ningsmässigt ansvar för sin egen beredskapsplanering och för den som andra leverantörer av flygtrafiktjänster utför. Vidare bör enligt Luftfartsverket Transportstyrelsen åläggas att vid utnämning av leverantörer av flygtrafikledningstjänster särskilt ange vilka rättig- heter och skyldigheter som följer med utnämningen. Luftfarts- verket avser att se över behovet av en särskild beredskapsorga- nisation för myndigheten med avseende på sina nuvarande upp- gifter och verksamheter.

Sammantaget kan det konstateras att ett antal förändringar har genomförts och att en samlad analys av Luftfartsverkets förutsätt- ningar behöver genomföras. Analysen ska ske mot bakgrund av verkets uppdrag i instruktion och regleringsbrev, och mot bak- grund av de förändringar som beskrivs ovan. Analysen ska bl.a. omfatta Luftfartsverkets roll, med uppgifter av såväl myndighets- karaktär som inom konkurrensutsatt verksamhet, och internatio- nella engagemang, liksom behovet av kompetens och därmed sam- manhängande verksamhetsomfattning och organisatoriska behov.

Behov av kompetens och befogenheter

I syfte att fullgöra de uppgifter Luftfartsverket har krävs en viss nivå av kompetens och omfattning av verksamheten för att säker- ställa funktionstillförlitligheten. Det gäller inte minst för förmågan att upprätthålla den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten och det internationella samarbetet. I det senare deltar Luftfartsverket i

228

SOU 2012:27

Bilaga 1

det faktiska genomförandet av de samarbeten som ligger inom ramen för det gemensamma europeiska luftrummet, inklusive – men inte begränsat till – samarbetet inom intressebolagen Entry Point North AB, där Luftfartsverket genom dotterbolaget LFV Holding AB äger 33 procent och övriga ägare är danska Naviair och norska Avinor, respektive NUAC HB, där Luftfartsverket genom dotterbolaget LFV Holding AB äger 50 procent och den andre ägaren är danska Naviair. Det gäller också generellt med avseende på möjligheterna att upprätthålla en hög säkerhetsnivå för flygtrafiktjänsten sam- tidigt som effektiviseringar genomförs i syfte att sänka kostnaderna.

Luftfartsverket har för närvarande drygt 90 procent av den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst. Luftfartsverket förlorade under 2010 upphandlingen av tre mindre flygplatser. Om Luftfarts- verket skulle förlora stora delar av marknaden för lokal flygtrafik- tjänst skulle det få konsekvenser för verket och för möjligheten att i alla beredskapslägen ansvara för att nödvändiga flygtrafiklednings- tjänster finns tillgängliga.

Verksamheten finansieras i dag fullt ut genom avgifter respektive avtal. Det innebär att Luftfartsverket inte får några anslag över statsbudgeten. När det gäller uppgifterna för Försvarsmakten finan- sieras dessa genom ersättning som regleras i avtal. Inriktningen bör vara att verksamheten även fortsättningsvis fullt ut ska finansieras genom avgifter respektive avtal.

Vid sidan av Sverige är marknaden för lokal flygtrafiktjänst för närvarande avreglerad i Danmark, Spanien, Storbritannien och, till viss del, Tyskland. På dessa marknader agerar för tillfället såväl privata som statliga aktörer. Dessa stater tillämpar inte ett system med civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst. Den militära flygverksam- heten påverkas därför inte av konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten på samma sätt som Försvarsmakten påverkas i Sverige.

På avreglerade marknader skulle Luftfartsverket kunna lägga anbud i upphandlingar inom Sverige samt inom och utom EU, vilket skulle kunna säkerställa tillräcklig volym för att fortsatt finansiera verksamheten genom avgifter. Sådana anbud, särskilt i affärsupplägg som inkluderar förvärv av bolag eller inrättande av bolag med extern part, liksom affärsrisker kopplade till sådana an- bud, kan dock inte självklart hanteras inom affärsverksformen. Principiellt uppkommer också frågan hur en sådan verksamhet för- håller sig till det förvaltningspolitiska regelverket, dvs. om det är

229

Bilaga 1

SOU 2012:27

motiverat, vilka fördelarna och nackdelarna är och konsekvenserna av att inte medge utvidgad affärsverksamhet.

I regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) görs bedömningen dels att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet, dels att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Riksdagen delade regeringens bedömning (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). När det gäller Luftfarts- verket kan det konstateras att den nuvarande verksamhetsformen, affärsverk, innebär att verket är en myndighet, och att verksam- heten alltså måste prövas utifrån detta regelverk. Samtidigt gjordes bedömningen av konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst utifrån förutsättningen att Luftfartsverket skulle kunna vara en aktör på marknaden. Verket har också i sin instruktion myndighetsupp- gifter, men samtidigt möjlighet att verka på marknaden både inom och utom Sverige. Det finns dock för närvarande oklarheter kring de förutsättningar affärsverksformen ger och konsekvenserna för verksamhetsformen av den utvidgning av affärsverksamheten som konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten kan ge upp- hov till.

En alternativ verksamhetsform skulle kunna vara att bedriva hela eller den specifikt konkurrensutsatta verksamheten i ett bolag. Ett syfte med en sådan verksamhetsform skulle kunna vara att genom renodling av vad som hör till det offentliga åtagandet och vad som hör till den konkurrensutsatta verksamheten garantera förutsätt- ningar för konkurrens på lika villkor på marknaden för flygtrafik- tjänster. I det sammanhanget behövs en belysning av konsekvenserna för olika delar av Luftfartsverkets verksamhet, för statsmakternas styrning av myndighetsuppgifterna samt för konkurrensen på mark- naden för flygtrafiktjänster. Det finns också ett särskilt behov av att redovisa konsekvenserna för den civil-militärt integrerade flyg- trafiktjänsten – lokal flygtrafiktjänst och flygtrafiktjänst avseende det övre luftrummet – vid höjd beredskap och i krig, liksom rege- ringens möjligheter att i det omedelbara perspektivet styra en så- lunda bolagiserad verksamhet.

230

SOU 2012:27

Bilaga 1

Uppdraget

En särskild utredare ska analysera Luftfartsverkets möjligheter att inom ramen för nuvarande verksamhetsform och instruktion verka på en konkurrensutsatt marknad. De oklarheter som för när- varande finns kring de förutsättningar affärsverksformen ger och den utvidgning av affärsverksamheten som konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten kan ge upphov till, och innebörden av detta för verksamhetsformen, behöver belysas. Baserat på den analysen ska utredaren föreslå åtgärder som är nödvändiga för fortsatt affärsverksamhet inom ramen för en fortsatt konkurrens- öppning av den europeiska marknaden för flygtrafiktjänster. Ut- redaren ska även tillgodogöra sig erfarenheter från andra länder när det gäller organisatoriska lösningar för denna typ av verksamhet. Utredaren ska också beskriva vilka aktörer som kan förväntas upp- träda på både den svenska och övriga EU-marknaden och under vilka förutsättningar dessa bedöms verka. En utgångspunkt för ut- redningen ska vara att Luftfartsverkets uppdrag att med ensamrätt tillhandahålla flygtrafiktjänst i det övre luftrummet ligger fast. En annan utgångspunkt ska vara att systemet med civil-militärt inte- grerad flygtrafiktjänst – både lokal flygtrafiktjänst och flygtrafik- tjänst i det övre luftrummet – också ligger fast.

Utredaren ska analysera:

•Luftfartsverkets roll och internationella engagemang,

•Luftfartsverkets behov av kompetens och därmed sammanhäng- ande verksamhetsomfattning och befogenheter, samt

•Luftfartsverkets organisation utifrån det faktum att Luftfarts- verket både har uppgifter av myndighetskaraktär och inom kon- kurrensutsatt verksamhet.

Utredaren ska också beskriva konsekvenser för verksamheten om möjligheterna att verka på en konkurrensutsatt marknad begränsas, med särskild vikt vid de förändringar som följer av den svenska marknadsöppningen av lokal flygtrafiktjänst, och de krav på kom- petens, befogenheter och omfattning av verksamheten som följer av verkets olika uppgifter.

Utredaren ska vidare beskriva hur de EU-förordningar som reg- lerar flygtrafiktjänsten, liksom den framtida utvidgningen i enlighet med de europeiska harmoniseringsmålen och det internationella samarbetet, särskilt i fråga om utbildning av flygtrafikledare inom

231

Bilaga 1

SOU 2012:27

ramen för Entry Point North AB respektive det gemensamma svensk-danska luftrumsblocket och det gemensamma dansk-svenska bolaget NUAC HB, liksom samarbetet inom SESAR JU (EU:s program för att utveckla tekniska och operativa förutsättningar för det gemensamma europeiska luftrummet), påverkar och påverkas av de olika alternativen. En del i detta är att redovisa hur de svenska beredskapskraven kan tillgodoses inom NUAC HB och liknande samarbeten. Utredaren ska härutöver analysera och bedöma konse- kvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten av de olika alternativen och under olika beredskapsgrader och i krig. Ut- redaren ska i anslutning till belysningen av olika alternativ föreslå såväl ändringar av befogenheter av juridisk och/eller finansiell art som överföring av uppgifter till en annan myndighet om det är på- kallat. I det fall överföring av uppgifter föreslås ska även för- och nackdelar med en sammanhållen verksamhet jämfört med att splittra verksamheten på flera aktörer redovisas, särskilt med beaktande av tillhandahållandet av flygtrafiktjänst för militär luftfart. Utredaren ska även bedöma vilken effekt olika scenarier får i olika delar av landet. Utredaren ska vidare analysera myndighetsstrukturen och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter avseende den civil- militärt integrerade flygtrafiktjänsten och redovisa förslag till en långsiktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst i enlighet med regeringens redovisning i prop. 2009/10:95. Utredaren ska i detta sammanhang redovisa för- slag till de eventuella organisations- och författningsändringar som behövs.

Utredaren ska särskilt

•kartlägga vilka uppgifter av myndighetskaraktär som i dag be- drivs inom Luftfartsverket och beskriva vilka förutsättningar dessa kräver,

•genomföra en marknadsanalys för vilka typer av uppdrag och på vilka marknader som dessa kan vara aktuella för Luftfartsverket och vilka affärsupplägg och affärsrisker dessa involverar,

•beskriva hur sådana affärsupplägg kan hanteras och vilka konse- kvenser hanteringen ger upphov till, samt bedöma om åtgärderna ryms inom affärsverkets befogenheter,

•analysera eventuella konkurrenspåverkande effekter när det gäller såväl andra aktörer som Luftfartsverket av nuvarande uppgifter i syfte att uppnå förbättrad konkurrensneutralitet,

232

SOU 2012:27

Bilaga 1

•lämna förslag till de förändringar av uppgifter, verksamhetsform eller befogenheter som analysen och bedömningarna i övrigt föranleder, inklusive statsbudgetkonsekvenser och övriga finan- siella konsekvenser,

•genomföra en konsekvensanalys för olika verksamhetsscenarier beroende på volym av erhållna uppdrag och påverkan på nuvar- ande uppgifter, inklusive eventuella statsbudgetkonsekvenser, samt

•tydliggöra Luftfartsverkets eventuella ansvar för andra aktörers tillhandahållande av flygtrafiktjänster vid höjd beredskap och krig, liksom vid andra aktörers oförmåga att fullgöra sina uppgifter, och vid behov föreslå åtgärder.

Samråd och redovisning av uppdraget

Luftfartsverket ska lämna utredaren de underlag utredaren behöver för uppdraget. Under arbetet ska utredaren samråda med och infor- mera Luftfartsverket.

Utredaren ska samråda med Transportstyrelsen, Trafikanalys, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Riksgäldskontoret, Kon- kurrensverket, Försvarsmakten samt den danska luftfartsmyndig- heten.

Utredaren ska kontinuerligt rapportera till och samråda med företrädare för Regeringskansliet (Näringsdepartementet) i den ut- sträckning dessa bestämmer. I frågor som rör den civil-militärt inte- grerade flygtrafiktjänsten ska utredaren på motsvarande sätt rappor- tera även till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).

Berörda arbetstagarorganisationer ska kontinuerligt informeras under arbetets gång och ges möjlighet att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2012.

(Näringsdepartementet)

233

Bilaga 2

Vertikal integration och separation

– samhällsekonomiska aspekter på konkurrensutsättning av flygledningstjänsten

Inledning

Föreliggande bilaga har till syfte att på ekonomisk-teoretisk grund genomföra en analys av marknaden för flygtrafiktjänster. Bilagan innehåller först en precisering av marknaden och dess delmarkna- der, sedan ekonomisk-teoretiska grunder för en marknadsanalys av flygledning och därefter en kartläggning av förutsättningar för en vertikal separation av marknaden och en analys av förutsättningarna för konkurrensutsättning.

Marknaden för flygtrafiktjänster

För att ett flygplan skall förflytta sig från A till B krävs insatser av olika slags resurser (produktionsfaktorer): arbetskraft i form av personal, energi, infrastruktur i form av flygplatser med mera. En av resurserna utgörs av den information som är nödvändig för att planet säkert ska förflyttas. Denna tillhandahålls av flygplatserna i form av bland annat banljus och markeringar för förflyttning på marken och av någon som tillhandahåller den information som krävs för rörelser i luften. Den produkt som analyseras i denna bilaga är sålunda den information som krävs för säker flygning mellan A och B: flygtrafiktjänster.

Denna består inte enbart av flygledning utan även av informa- tion om flygväder, färdplanering med mera. Marknaden för flyg- trafiktjänster kan sålunda delas upp på flera delmarknader. De senare utgör separata delmarknader och visas i den skuggade delen i

235

Bilaga 2

SOU 2012:27

figur 2.1. Flygledningen utgör i sig en delmarknad som har tre produktionsled: torntjänster, terminaltjänster och områdestjänster

(enroute). Här finns dessutom en del som utgörs av infrastrukturen. Merparten av den är knuten till enroutesystemet medan resten ägs av flygplatserna.

Figur 2.1 Flygtrafiktjänstens delmarknader

flygväder

färd och flödesplanering alarmeringstjänst

TW	TM	ATCC	TM	TW

infrastruktur

Marknaden för flygledningstjänster

För att föra ett flygplan säkert mellan A och B kan man köpa flygledningstjänster på marknaden. Det finns två nivåer på tjänsten: delar av luftrummet är okontrollerat men flygledningen kan ge information om andra flygplansrörelser för att underlätta för kap- tenen att själv säkert navigera under goda väderförhållanden (VFR). Andra delar av luftrummet är kontrollerat och här är det flygplanets färdplan och instruktioner från flygledare som hjälper kaptenen med höjd och kurs med hjälp av instrument (IFR).

Luftrummet är i princip indelat i fyra delar: luftrummet över 9500 fot är alltid kontrollerat, medan därunder råder ett okontrol- lerat luftrum. Runt flygplatser finns emellertid en kontrollzon som sträcker sig ca 13 km från banans mitt. Utanför och ovanför kontrollzonen sträcker sig ett terminalområde, i normalfallet upp till 9500 fot (knappt 3000 meter).

236

SOU 2012:27

Bilaga 2

Figur 2.2 En principsk iss av ett tvärsnitt av luftrummet

En princip skiss av luftrummet vis as i figur 2.2 , som utgör ett tänkt tvärsnitt a v en del av landet. Ovanför 9500 fot kontrolleras luft- rummet av områdesko ntrollen (A TCC), vilket visas av (A1, A2) i figuren. I Sverige finn s två kontrollcentraler: den i Malmö kon- trollerar luftrummet u pp till strax söder om Stockholm och den andra centralen i Arlanda resten av Sverige norr därom.

Vid marken finns ett antal f ygplatser med tillhörande kon- trollzon so m leds frå n tornet på flygplatsen (CTR) och visas av (C1,…,C8). Flertalet flygplatser är civila (statliga, kommunala, privata) men några är militära, vilket i figuren illustr eras med tjockare streck. De statliga flygplatserna ägs av bolaget Swedavia, som avknoppades från Luftfartsverket 2010. R unt flygplatsområdet finns terminalområdet (T1,…,T4) med sin ter minalkontroll (TMC). Flertalet r ymmer en enda flygpl ts, men några termin alområden flera, s.k. samfällda T MA. I Sve rige finns fyra sådana: Malmö, Östgöta, G öteborg oc h Stockholm .

En flyg ning kan följa den stre ckade linjen i figuren. Efter start passerar pla net kontrollzonen och terminalområdet upp i ”enroute”; luftrummet som kontrolleras av o mrådeskontrollen. Ned stigningen

237

Bilaga 2

SOU 2012:27

börjar i detta luftrum och kommer småningom in i terminalområde och kontrollzon vid destinationen. Vid lite trafik kan planen sjunka i jämn takt, medan vid kapacitetsbegränsningar sjunker man i ett trappstegliknande mönster för att undvika konflikter med andra flygplan. Principskissen skulle kunna visa en flygning från Växjö till Arlanda med passering över Jönköping, Östgöta samfällda TMA för att sluta i Stockholms TMA med Bromma, Arlanda, militärflyg- platsen i Uppsala (och Västerås som inte medtagits i principskissen). I Stockholms samfällda TMA måste planet hålla sig på viss höjd och/eller sidledes över Bromma för att inte konfliktera med tra- fiken till den flygplatsen.

Enroute och tättrafikerade terminalområden är indelade i flera sektorer, där varje flygledare sköter en sektor vars storlek beror på trafikvolym. På stora flygplatser med flera banor kan tornet ha flera flygledare som hanterar olika banor samt ytterligare fler för taxande flygplan på marken.

Efterfrågan och utbud

Den direkta kunden för flygledningstjänster är flygplanet som ut- nyttjar dem och det flygbolag som betalar för tjänsterna. Slut- konsumenten är givetvis den enskilde passageraren som reser med flyg och som betalar biljettpris till flygbolaget (eller de som köper godstransport av fraktflyg).

För utbudet av flygtrafiktjänster hade tidigare Luftfartsverket monopol på dessa. Från och med 2010 har marknaden för lokal flyg- ledning öppnats för konkurrens med stöd i den nya Luftfartslagen (2010:500). Fortfarande har Luftfartsverket driften för flertalet flygplatser, men det privata företaget ACR har vunnit upphand- lingen vid fyra flygplatser. Vid en av dessa har man dock senare anlitat Luftfartsverket som underentreprenör. Flera upphandlingar kommer att göras innevarande år och även utländska operatörer kan komma att lägga anbud på svenska flygplatser.

Marknaderna i Storbritannien och Spanien har konkurrens- utsatts och därtill har flera tidigare statliga flygledningsoperatörer helt eller delvis privatiserats med bibehållet monopol. Det finns sålunda utländska operatörer som skulle kunna konkurrera på den svenska marknaden i framtiden.

Kännetecknande för utbudssidan är att de lokala flyglednings- operatörerna i stort sett inte äger det realkapital som används i

238

SOU 2012:27

Bilaga 2

produktionen. Den lokala flygledningen utnyttjar lokalen i form av torn och teknisk utrustning som ägs av flygplatsen. Därtill utnyttjar man också information i form av radar- och radiosignaler som kommer från det nationella systemet för undervägskontroll. Huvud- sakligen tillhandahåller man sålunda arbetskraft och kan närapå be- traktas som bemanningsföretag.

Luftfartsverket sköter områdeskontrollen och äger den tekniska utrustning som ger den nödvändiga informationen. Verksamheten bedrivs i egna lokaler, där också terminalkontrollen för Malmö och Stockholm är lokaliserad. De andra samfällda terminalkontrollerna är samlokaliserade med flygplatserna i Landvetter och Norrköping.

Pris

Priset som kunden betalar för flygtrafiktjänsterna består av två delar. Dels betalar man en undervägsavgift. Denna betalar flygbolaget till Eurocontrol som sedan fördelar den till de länder som berörts av flygningen. Avgiften baseras på distans utanför flygplatsområdet, samt flygplanets vikt. Den senare faktorn påverkar inte kostnader- na, utan är ett sätt att prisdiskriminera, precis som exempelvis sjöfartsavgifter gör. Dels betalar man en flygplatsavgift direkt till berörd flygplats. Denna ska täcka samtliga kostnader vid flyg- platsen, varav flygledning bara utgör en mindre del. För flygled- ningen i flygplatsens område, där flygledningen utförs från tornet, får flygplatsen en del av undervägsavgiften enligt en fördelnings- modell som bestämts av Transportstyrelsen. I praktiken leder den till en viss omfördelning mellan stora och små flygplatser. Arlanda är enda flygplats som inte erhåller någon del alls av undervägs- avgifterna medan flertalet småflygplatser får 75 % av kostnaden för flygledningen täckt av undervägsavgifter och sålunda själva bara skjuter till 25 % av kostnaden från flygplatsavgiften.

Institutioner

Förutom efterfrågan och utbud karaktäriseras marknader av dess institutioner i form av lagar, förordningar och särreglering. Flyget är omgärdat av ett omfattande regelverk av säkerhetsskäl; dessa lämnas i stort sett utanför analysen här om de inte direkt har betydelse för den samhällsekonomiska bedömningen av konkurrensutsättning.

239

Bilaga 2

SOU 2012:27

Likaså behöver flygplatserna miljötillstånd av främst bullerskäl, vilket begränsar de möjliga flygvägarna till och från flygplatserna.

Luftfartsverket har legalt monopol på flygledningen över 9500 fot och det kommer inte att beröras av nuvarande marknadsöppning. Omfattningen av beslutet om konkurrensutsättning av lokal flyg- ledning har varit ifrågasatt. Transportstyrelsen har tolkat det som att terminalområdena ingår, något som Luftfartsverket överklagat.

Sedan 1978 finns också en civil-militär integration som dels innebär att hela luftrummet kan utnyttjas av civil trafik och därmed kan flygvägarna kortas utom när militära aktiviteter gör anspråk på vissa luftrumsblock. Dels sköter Luftfartsverkets flygledare även den militära flygledningen även vid förhöjt beredskapsläge. Denna ordning anses effektiv och skall fortgå men konsekvenserna av marknadsöppningen av lokal flygledning ger nya förutsättningar för integrationen.

En flygledningsoperatör måste ha en egen drifthandbok som fastställer rutiner för verksamheten, och den ska godkännas av Transportstyrelsen. Flygledarna måste förutom generell behörighet också ha lokal behörighet för den aktuella platsen, en sådan tar normalt 4–6 månader att få men kan ta kortare eller längre tid be- roende på flygplatsens komplexitet. Flygledarna måste också kunna tala svenska. Kommunikationen med alla kommersiella flyg sker visserligen på engelska men flygledarna behöver också göra sig förstådda hos privatflyg och personal på marken.

Marknadens omfattning

Marknaden i Sverige är relativt liten i en europeisk jämförelse. År 2010 skedde i totalt 706 417 flygrörelser i kontrollerat luftrum, enligt LFV officiella uppgifter. I genomsnitt blir det 1 935 per dag, med ett maximum på 2 476 den mest trafikerade dagen. Det kan jämföras med Tyskland som har över 8 000, Frankrike 7 500 och Förenade Konungariket ca 6 000, enligt Eurocontrol. I det svenska luftrummet hade Malmö ACC i genomsnitt 1 296 flygrörelser per dag med ett max på 1 658 medan Stockholm ACC hade 1 021 i genomsnitt och ett max på 1 444. Ett antal flygningar passerar emellertid båda luftrummen. Flygrörelserna fördelade sig år 2011 på inrikes 22 %, internationella ankomster och avgångar 36 % samt överflygningar 42 %. För den största delen står alltså inter-

240

SOU 2012:27

Bilaga 2

nationellt flyg, bland annat trafik på Finland och långdistansflyg mellan Europa och Asien.

Under 2011 summerar antalet starter och landningar i Sverige till totalt 566 056, vilket ger i genomsnitt 1 551 per dag. Till dessa siffror ska läggas ett antal flygningar under enklare former (VFR) av typen privatflyg och de militära flygningarna. De förra upp- skattar LFV till ca 25 000, vilket gör 70 per dag i genomsnitt, dock utförs de flesta under bra väder på sommarhalvåret. Militärflyg- verksamheten bedöms till ytterligare 25 000 per år, huvudsakligen förlagda till arbetsveckan.

Kostnaderna för tillhandahållandet av enroutetjänster år 2009 var totalt 1,7 miljarder kronor. De fördelar sig på arbetskraft 780 miljoner, kapitalkostnader och avskrivning 165 miljoner samt övriga operativa kostnader 692 miljoner.

Undervägsavgiften baseras som nämnts på en kombination av sträcka och flygplansvikt, från detta konstrueras en avgiftsbas, service unit, SU. År 2009 producerades 2,9 miljoner SU i det svenska luftrummet. Det gav en enroutekostnad på 56,29 euro per SU. Hittills har undervägsavgifterna varit helt kostnadsbaserade, så att olika länder har fått full kostnadstäckning för de faktiska kostna- derna. I dessa ingår inte bara direkta kostnader för flygledningen utan även sådant som flygledarutbildning och teknisk utveckling.

Eurocontrol har nyligen beslutat om en treårig sänkning av enrouteavgifterna. 2012 är enhetspriset 57,88 euro per SU, det ska sänkas till 55,87 år 2013 och 53,92 år 2014. Enligt prestationsplanen kommer sänkningarna av avgifterna fortsätta även efter detta år, allt för att sätta press på en icke konkurrensutsatt bransch att sänka sina kostnader.

Den internationella flygtrafikmarknaden är i viss långsiktig tillväxt, men utvecklingen är konjunkturberoende. Det traditionella passagerarflyget dominerar fortfarande men tappar marknadsandelar till lågkostnadsflyget. År 2010 svarade enligt Eurocontrol den traditionella trafiken för 57,3 % med en minskning på 1,1 % från föregående år. Lågprisflyg svarade för 22,1 % av trafiken med en ökning på 6,9 % medan affärsflyget utgjorde 7,2 % med en ökning från 2009 på 5,5 %.

241

Bilaga 2

SOU 2012:27

Ekonomisk-teoretiska grunder för marknadsanalysen

Av föregående kapitel framgår att flygledningstjänsten ur kundens synvinkel är helt integrerad. Visserligen kan ett flygplan från A till B passera ett flertal olika luftrumsblock och sektorer och ha kon- takt med ett antal olika flygledare på olika radiofrekvenser. Var dessa är lokaliserade och vilka företag som tillhandahåller tjänsten är dock inte relevant för kunden, som ju betalar genom undervägs- och flygplatsavgiften.

En viktig utgångspunkt är att tjänsten ska uppfattas som en verti- kal produktionskedja, såsom visades i figur 2.1. I varuproduktionen kan denna traditionellt bestå av råvaruproduktion – framställning av halvfabrikat – sluttillverkning – distribution – försäljning. För tjänster kan förädlingskedjan vara mer komplex, för exempelvis postdistribution består den av uppsamling – sortering – transport – spridningssortering – utdelning.

Den ekonomisk-teoretiska frågeställningen gäller vilken mark- nadsstruktur som är effektivast. De tre huvudformer som finns för en vertikal produktionskedja är:

1.totalt fristående produktionsled som har fristående transaktioner med varandra på (spot-)marknader,

2.vertikal kontroll som innebär långsiktiga kontrakt mellan före- tag i olika vertikala produktionsled,

3.total vertikal integration som innebär att samma företag utför samtliga produktionsled.

För att förklara strukturen används transaktionskostnadsteorin, vilken utvecklas i avsnitt 3.1. Konkurrensutsättning har som syfte att öka effektiviteten på en marknad. Förutsättningarna för att detta ska vara framgångsrikt utvecklas i avsnitt 3.2.

Transaktionskostnadernas betydelse för vertikal integration

Transaktionskostnadsansatsen skapad av Coase och utvecklad av framförallt Williamson (Carlton, Perloff 2008) analyserar förut- sättningarna för om en produktionskedja blir vertikalt integrerad eller inte främst utifrån vilken marknadsstruktur som ger de lägsta transaktionskostnaderna. Privata företag kan antas vinstmaximera och välja att vertikalt integrera om det är kommersiellt bäst för dem att

242

SOU 2012:27

Bilaga 2

göra så. Ett företag i produktionskedjan köper upp ett annat tidigare eller senare i kedjan. Det går dock inte att enkelt avgöra om sådana beslut är effektiva ut samhällsekonomisk synvinkel. Å ena sidan är grunden ofta att sammanslagningar kan leda till stor- driftsfördelar och sänka transaktionskostnader, även om samman- slagningskostnader också finns. Då leder det till en vinst även för samhället. Å andra sidan kan besluten också motiveras med att det skapar en ökad marknadsmakt och försvagat konkurrenstryck. I så fall kan effektiviteten i ett samhällsperspektiv försvagas: produk- tionsvolymerna blir för små vilket ger välfärdsförluster, och före- tagen vinner på konsumenternas bekostnad. För dominerande företag måste Konkurrensverket ibland ge sitt godkännande och då väga specialiseringsvinster mot ökad marknadsmakt. Man kan då lägga på restriktioner utöver vad som följer av de allmänna konkurrens- reglerna, exempelvis som vid Postens integrering bakåt i produk- tionskedjan genom köpet av printföretaget Strålfors.

Gäller frågan den offentliga verksamheten gäller inte samma kommersiella logik för vertikal integration. I stället kan staten välja den effektivaste lösningen och hantera de eventuella effektivitets- problem som uppstår med andra metoder än reglering av privata företag. Föreliggande analys handlar just om det mest effektiva sättet för staten att organisera produktionskedjan för flyglednings- tjänster.

Enligt transaktionskostnadsteorin är det graden av specifika tillgångar som är den mest betydelsefulla faktorn som avgör hur den vertikala produktionskedjan organiseras. Sådana tillgångar an- vänds för produkter som kräver mycket specialiserade produk- tionsfaktorer. De specifika tillgångarna kan vara fysiska: byggnader, maskiner och utrustning för unika ändamål, platsspecifika kopplade till en viss nödvändig lokalisering av produktionen, eller human- kapital som är högt specialiserad för en viss produktion.

Med specifika tillgångar ökar risken för opportunistiskt beteende om verksamheten inte är integrerad inom samma företag. Om parterna i produktionskedjan köper och säljer direkt på marknader eller etablerar mer långsiktiga kontrakt så är det i praktiken omöj- ligt att förutse vad respektive part kan tänkas göra när väl kon- traktet är slutet. Dessutom kan förhållandena på marknaden ändras på ett sätt som inte förväntades vid tidpunkten för kontrakts- skrivandet.

Opportunistiskt beteende har av Williamson beskrivits som ’self-seeking interest with guile’. Man söker alltså inom ramen för

243

Bilaga 2 SOU 2012:27

kontrakt tillskansa sig själv förd elar för egen vinning. Ju högre grad av specifika tillgångar en bransc h har, desto mer ökar risken för att dessa ut nyttjas till egen fördel på bekostnad av an dra parter i kedjan oc h den total a effektiviteten minskar.

Figur 3.1 Effektiv m arknadsstruktur beroende av grad av spe cifika tillgångar

Betydelsen av grad n av specifika tillgångar för mest effektiva marknad sstruktur visas i figur 3.1. Där vi sas transaktionskostna- derna (Tr) för tre o lika marknadsstrukturer. Kurvan C(M) visar kostnaderna för att använda marknaden. Vid låg grad av specifika tillgångar är marknaden överlä sen på gru nd av dess låga trans- aktionsk ostnader, men kostnaden stiger snabbt vid hö gre grad av sådana tillgångar då den som innehar de specifika tillgångarna enkelt kan agera opportunistiskt.

Kurvan C(K) visar på mots varande sätt kostnader na för lång- siktiga kontrakt. Den formen h ar högre st artkostnad r, eftersom parterna ska finna varandra, förhandla fram kontrakt som sedan ska övervakas och sanktioner utfärdas vid överträdelser. D äremot ökar transakti onskostnad erna långsa mmare än f ör marknaden, då kon- trakten kan förebygga opportun stiskt beteende till viss del.

Slutlig en visar k urvan C(I) transaktion skostnaderna (Tr) för vertikal integration. Initialkost naderna är här ännu h ögre då all

244

SOU 2012:27

Bilaga 2

verksamhet ska integreras i en enda organisation, men när väl detta är gjort så medför kontroll genom intern hierarki och övervakning inom företaget/organisationen små ytterligare transaktionskostnader.

Slutsatsen blir att marknadslösningar är effektivast när graden av specifika tillgångar understiger S1, kontrakt att föredra mellan S1 och S2 medan integration ger lägst kostnad vid hög grad av spe- cifika tillgångar utöver S2.

Det finns fler faktorer än graden av specifika tillgångar som kan påverka transaktionskostnaderna. Transaktionernas frekvens på- verkar på det enkla sättet att ju fler transaktioner, desto större blir transaktionskostnaderna om de beror av antalet transaktioner. Risk och osäkerhet talar också för vertikal integration då sådan oftast lättare hanteras inom ett företag. Höga transaktionskostnader för att erhålla information är en tredje faktor som talar för vertikal inte- gration. Slutligen kan hanterande av komplex koordination också ge stigande transaktionskostnader om det ska hanteras mellan företag i stället för inom ett enda. Samtliga fyra dessa faktorer skulle skifta kostnadskurvorna för marknadslösningar och kontrakt uppåt rela- tivt kurvan för integration i figur 3.1.

Genom att bedöma graden av specifika tillgångar tillsammans med övriga fyra faktorer har man en grund för att avgöra om flygledningen ska vara helt vertikalt integrerad eller kan delas upp utan ökade transaktionskostnader.

Effektivitetseffekter av marknadsöppning

Grundtanken med konkurrensutsättning är att produktionen ska ske med mindre resursåtgång och samhället vinna på att andra viktiga ändamål får större tillgång till de samlade resurserna. I den här analysen antas output vara givet, det vill säga de volymer i form av antal flygplan som ska hanteras och de säkerhetsnivåer som är fastställda. Det handlar sålunda då om det mer begränsade begrep- pet kostnadseffektivitet, dvs. att åstadkomma en viss produktion till lägsta samhällsekonomiska kostnad.

Vinsterna kan åstadkommas på flera sätt. Om en ökad volym leder till lägre genomsnittskostnader kan det ha två förklaringar. Ett sätt är att genom samordning av verksamheter uppnå ökade volymer om det råder stordriftsfördelar. Om produktionen i utgångs- läget kännetecknas av fallande genomsnittskostnader (kostnad per enhet) ökar effektiviteten om ett företag kan öka sin produktion.

245

Bilaga 2 SOU 2012:27

En näraliggande vins t består i samproduktionsfördelar, economies of scope.

Ett an nat sätt är att, exemp elvis genom konkurrensutsättning, öka prod uktiviteten. Företag s m under lång tid inte utsatts för konkurrens kan ten dera att få svag kostna dskontroll p å kort sikt, bli okänsliga för ku ndernas behov och kra v på kvalité och service samt int e heller i ett långsikti gt perspektiv utveckla teknik och organisation för att vässa verksamheten. De stigande kostnaderna kan komma ägarna till del geno m höga vinster eller materiella sido-

förmåner, arbetskraf ten till del genom lö ner över de	marknads-
mässiga (wage prem ium), sem ester, pensionsvillkor	eller genom

lägre arbetsbelastning. Ibland kan de ocks å komma kunderna till del genom en service- och kvalitetsnivå som överstige r vad de är beredda a tt betala fö r (som i det traditionell a flyget).

De bå da principerna visas i figur 3.2, d är den vänstra figuren visar lägr e genomsnittskostnad r genom utnyttjade s ordriftsför- delar och den högra genom ökad produktivitet.

Figur 3.2 Sänkta genomsnittskostnader (AC) genom (a) stordriftsfördelar

(b) ökad produktivitet

De effektivitetsvinster som erhålls genom upphandlin g är i första hand av typ (b). Genom att upphandla större mängder kan even- tuellt även vinster av typ (a) uppnås. M an skiljer här mellan anläggningsspecifika o ch företagss pecifika stordriftsfördela r. De först- nämnda finns i den enskilda produktionsa nläggningen genom att exempelv is fasta kostnader slås ut på fler enheter. De n andra exi-

246

SOU 2012:27 Bilaga 2

sterar på företagsnivå och kan b estå i gemensam företa gsledning och administration, li ksom att d et kan finn as stordrifts fördelar i själva anbudsgivandet för stora företag som lä gger många anbud.

Figur 3.3 Effektivitetsvinster som motverkas av tr ansaktionskostnader och externa effe kter

Effektivite tsvinsterna kan dock helt eller delvis motver kas av två anledningar. Det första är transaktionskostn aderna för att uppnå vinsterna. Anbudsprocessen tar esurser för både den upphand- lande och de anbudsgivande parterna. Kostnader kan d ärtill upp- komma i samband me d att arbetsk raft måste byta arbetsgivare eller realkapital bytas ut (’switching c osts’). Den andra är eventuella externa effe kter, i det här fallet om det med för försämringar för kunderna i form av e xempelvis f örseningar och väntetid er, sämre service eller säkerhet. De effektivi etsvinster som erhölls i (b)-fallet i form av l ägre produktionskostnader per enhet motverkas av såväl transaktion skostnader, som i huvudsak kan ligga i de fasta kost- naderna, oc h externa effekter som ligger i de rörliga. Där med gäller i stället AC 3 och då erhålls inte punkten B u tan C, som teoretiskt tom. kan ligga högre än A. Konkurrensutsättningen leder i så fall till en totalt sett lägre e ffektivitet.

Man kan tänka sig att transaktionskostnaderna i må nga fall är engångsko stnader som uppkommer främst första året, medan pro- duktivitetsvinsten kan bestå i fram tiden. I fallet med att man väljer att driva v erksamheten i egen regi bortfaller helt tra nsaktions- kostnaderna för uppha ndling, me dan vissa ko stnader i f orm av att

247

Bilaga 2

SOU 2012:27

bygga upp kompetens fortfarande finns. Å andra sidan kan små flygplatser med flygledning i egen regi merutnyttja sina flygledare även för andra arbetsuppgifter.

Några empiriska studier

De internationella erfarenheterna av konkurrensutsättning är ännu begränsade. McDougall och Roberts (2008) har analyserat pri- vatisering av flygledning i tio länder mellan 1997 och 2004. De finner att kostnaderna i flertalet fall sjunkit med 5–15 % under sjuårsperioden. Samtidigt har säkerheten förbättrats, teknologin ut- vecklats, servicen förbättrats och förseningarna i flera fall reducerats. I de flesta länderna har samtidigt relativlönerna för flygledare stigit. Det bör dock tilläggas att storleken av effekter av marknadsöpp- ning beror på situationen i utgångsläget. Författarna drar slutsatsen att privatiseringen varit framgångsrik, främst vad gäller anpassning till kundernas behov, men att en tydlig roll för staten vad gäller säkerheten, ekonomisk kontroll, miljö- och konsumenthänsyn samt regelverk behövs.

Steuer (2010) har studerat det nya systemet i Storbritannien med offentligt-privat partnerskap och är betydligt mer reserverad vad gäller de positiva effekterna. Visserligen kan förbättringar ses i bland annat produktiviteten, men forskaren menar att det på inget sätt säkert kan tillskrivas delprivatiseringen utan bättre teknik och andra faktorer som kunde inträffat ändå. Skälen var att det skulle bli lättare att finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten. ”…so far it is hard to make a case for any great advantage for the customers or the owners due to the partial commercialisation of UK ATC”.

Comendador, Arnaldo Valdés och Perez Sanz (2012) skriver om planerna för den spanska liberaliseringen av marknaden att det har sin bakgrund i den låga effektiviteten i landets flygledning. Man har fyra gånger så hög kostnad som genomsnittet i Europa. Framförallt är flygledarlönerna hela 91 % högre än genomsnittet samtidigt som produktiviteten är 31 % lägre än det europeiska genomsnittet och förseningarna näst störst i Europa. Kommande analyser av utveck- lingen i Spanien bör sålunda ses mot bakgrund av det dåliga utgångs- läget och inte tjäna som referenspunkt för Sverige.

248

SOU 2012:27

Bilaga 2

Samhällsekonomisk analys

Stor- och samdriftsfördelar

Figur 4.1 Genomsnittskostnader per landning för 27 flygplatser

1200

1000

800

600

400

200

10 000

20 000

30 000

40 000

Figuren visar genomsnittskostnaden för 27 flygplatser som LFV sköter. Den är uttryckt som totalkostnad för den aktuella platsen, exklusive LFV overheads och eventuella kostnader för militär verk- samhet, dividerad med antal landningar per år inklusive alla flyg- ningar, inte enbart IFR. Överflygningar inom området, dvs. flygplan som flyger igenom luftrummet men inte landar, ingår inte. I kost- naden ingår i flertalet fall även TMA-tjänsterna, men för de flyg- platser som ingår i något av de fyra samfällda TMA ingår dessa kostnader inte. Den största flygplatsen visas inte i figuren då den har över 100 000 landningar.

Genomsnittskostnaden är först fallande men i intervallet 20– 30 000 landningar når den sitt minimum. En statistisk analys ger följande resultat (Q=antal landningar per år, t-värden i parentes):

Konstant	= 1 913	(1,58)
Q	= 0,15	(2,10)
Q2	= 0,000006	(9,86)
TMA-dummy	= -432	(-0,42)
R2 = 98,7 %

249

Bilaga 2

SOU 2012:27

Resultaten får tolkas så att för den typiska flygledningsfunktionen vid en flygplats med TMA-tjänster finns en fast kostnad på drygt 1,5 miljoner och att totalkostnaden tilltar något med ökat volym (eftersom det finns en positiv Q2-term). Genomsnittskostnaden är sålunda fallande i början då de fasta kostnaderna slås ut på fler en- heter, men stiger småningom då stordriftsnackdelar visar sig. Den ökade genomsnittskostnaden vid högre volymer skulle alternativt kunna förklaras av språngkostnader exempelvis genom dubblering av antalet flygledare om mer än en bana används när man når över en viss volym.

Dummyvariablen för de flygplatser där tornet även utför terminal- kontrollen har överraskande fel tecken: minustecknet säger att kostnaden skulle vara lägre här. Variabeln är dock inte signifikant och tolkningen är snarast att det inte gör någon skillnad. Om vari- abeln utesluts ur analysen för konstanten i stället värdet 1 463 (t- värde 2,62) vilket torde styrka tolkningen. Sannolikt uttrycker det just de förmodade samdriftsfördelarna, dvs. att i de torn där man även sköter terminalkontrollen ökar inte kostnaden eftersom man har tillräcklig kapacitet att utföra också dessa tjänster.

Notera att analysen gäller lokal flygledning och kostnads- sambandet inte helt säkert kan appliceras på flygledning i terminal- eller områdeskontroll. På grund av den likartade verksamheten torde dock kostnadsstrukturen vara likartad.

Slutsatsen av analysen blir att flygledning i ett visst luftrums- block är ett naturligt monopol ur ekonomisk synvinkel. Upp till en flygplats av medelstor storlek är genomsnittskostnaden fallande, annorlunda uttryckt är marginalkostnaden mindre än genomsnitts- kostnaden, vilket implicerar stordriftsfördelar: vinster av typ (a) i teoriavsnittet. Dessutom kan det betraktas som ett tekniskt natur- ligt monopol, eftersom koordinationen är nödvändig och man inte kan ha flera operatörer som leder flygplan i samma luftrum. Men det tekniskt nödvändiga monopolet är sålunda ekonomiskt moti- verat.

Det innebär inte att flygledning är ett naturligt monopol över hela landet eller att samma företag ska driva alla flygledning. Lika lite som om en viss järnvägslinje eller brevbärarrutt är ett naturligt monopol behöver samma företag driva alla linjer eller rutter.

Eftersom det rör sig om ett naturligt monopol är konkurrens om monopolet i stället för att splittra monopolet en lämplig metod. I den upphandlingsprocessen behöver dock transaktionskostnader och eventuella externa effekter beaktas.

250

SOU 2012:27

Bilaga 2

Vid flertalet flygplatser, alla de som har separata TMA finns uppenbarligen samdriftsfördelar mellan torntjänster och terminal- tjänster. Det kan uttryckas som att kostnaden för att producera dem tillsammans är lägre än om de produceras var och en för sig.1 Dessa samhällsekonomiska vinster bör inte elimineras genom en vertikal separation. Risken för transaktionskostnader är begränsad, vilket utvecklas nedan.

Effektivitetsvinster av marknadsöppning

Det finns empiriska belägg för att upphandling har lett till betydan- de produktivitetsvinster. I de fyra upphandlingar som hittills har gjorts har det nya företag som vunnit anbuden legat mellan 1–20 pro- cent under LFV anbud. Man kan dessutom anta att LFV anbud ligger lägre än de kostnader man tidigare haft för verksamheten.

Produktivitetsvinster på 10–20 % är en relativt vanlig nivå på konkurrensutsättningens effekter inom andra nätverksbranscher, enligt gjorda utredningar. (SOU 2005:4), Exempelvis ökade Postens produktivitet med ca 20 % åren efter monopolet avskaffades (Andersson 2008). Inom flygledning verkar det synbarligen som liknande vinster finns att hämta. De är till och med något större än i flertalet av länderna i den tidigare refererade studien. Effekter av typ (b) existerar sålunda.

Egentligen borde möjligheterna till effektivisering vara begrän- sade eftersom operatörerna bara kan spara på arbetskraft då man inte äger realkapital. Enligt uppgifter har de lägre anbuden åstad- kommits genom lägre overheadkostnader än LFV, inga kostnader för pensionsskuld, bättre schemaläggning och lägre pensionskost- nader. Vid de tre flygplatser som hittills bytt operatör arbetar totalt 15 flygledare. Enligt uppgift har LFV tagit 2500 kronor per timme. Med en antagen årsarbetstid på 1600 timmar skulle en tioprocentig besparing motsvara ungefär 30 miljoner kronor. Överför man samma antaganden på 450 flygledare skulle den potentiella maximala eko- nomiska vinsten för flygplatserna uppgå till 180 miljoner kronor.

Den samhällsekonomiska vinsten blir sannolikt betydligt mindre. Det finns icke obetydliga transaktionskostnader för upphandlingen. Swedavia uppger att man på sikt behöver avdela 10–15 personer med

1 Om samdriftsfördelar råder mellan kontrollzon C1 och terminalområde T1 är ((TC(C1)+TC(T1))-(TC(C1+T1))/(TC(C1+T1) > 0. Villkoret torde vara uppfyllt för alla isolerade TMAn.

251

Bilaga 2

SOU 2012:27

flygledningskompetens som arbetar med upphandlingsunderlag. De som ska lägga anbud lägger också betydande resurser på detta, exempelvis har den nya operatören ACR satsat betydande resurser på anbudskonstruktionen och haft 1–2 personer som sysslat med detta. Med tanke på att de mindre flygplatserna har 1–7 flygledare anställda är transaktionskostnaderna för att erhålla produktivitets- vinsterna betydande.

Det medför i sin tur att små operatörer skulle kunna missgynnas relativt stora som har stora resurser och kan utveckla kompetens för upphandlingsprocessen, såsom exempelvis LFV och brittiska NATS. Å andra sidan kan de anlita intermediärer med specialkunskap av upphandling. Länstrafiken i Örebro har exempelvis bidragit i upp- handlingen av de tre kommunala flygplatserna i Växjö, Örebro och Västerås. Snedvridningen till stora operatörers förmån verkar så- lunda begränsad.

Den potentiella vinsten för samhället reduceras också av att vissa kostnader som LFV debiterar inte är samhällsekonomiska kost- nader, utan sunk costs. Se avsnitt 4.4.

Det kan också finnas mer långsiktiga effekter av konkurrens- utsättningen. Om det existerar ett wage-premium för flygledare i Sverige kan det på längre sikt reduceras. Eftersom utbildningen av flygledare under några år var för liten skedde då relativt stora löne- ökningar. Med ökad konkurrens, särskilt från utlandet, skulle ett eventuellt sådant löneläge över en konkurrensutsatt nivå elimineras. Även den tekniska utvecklingen kan på lång sikt stimuleras om flera operatörer kommer in med nya idéer om tekniska lösningar.

En tänkbar effekt vid konkurrensutsättning är att ingen operatör lägger anbud på en viss flygplats. Detta skulle givetvis få förödande effekter på den samhällsekonomiska effektiviteten då flygningar helt skulle behöva ställas in, reduceras eller genomföras under mindre strikt flygledning.

På andra områden inom kommunikationssektorn finns en ’uni- versal service obligation’ som garanterar servicen inom ett visst område till alla och till ett visst stipulerat pris. Efter liberaliseringen är det rimligt att regleringen tar höjd för ett sådant scenario. Eftersom LFV är statligt kan det åläggas en plikt att alltid lägga ett anbud på flygplatser till en kostnadsbaserad taxa, som i det fallet ska inkludera en marknadsmässig avkastning – man ska inte för- sämra finanserna genom detta åtagande. Sådan reglering kan göras dubbel genom såväl särreglering som ägarstyrning. Det kan sålunda

252

SOU 2012:27

Bilaga 2

ske via regleringsbrev eller stipuleras i bolagsordning samt skrivas in i lämplig förordning.

Vertikal separation av luftrummet?

Vid de mindre, isolerade flygplatserna som inte delar TMA med andra finns det ett begränsat utrymme för opportunistiskt beteende mellan CTR och TMA. Infrastrukturen ägs nämligen i huvudsak dels av flygplatsen som kunden som tjänsten utförs åt, dels av LFV. Det är visserligen både produktionsspecifikt och platsspecifikt, vilket i sig talar för höga transaktionskostnader. Men eftersom det inte ägs av operatören reduceras problemet till största delen. Personalen som utför tjänsterna har en relativt hög grad av att vara humankapitalspecifik. Detta har visat sig i problem vid övertagande vid en flygplats. Däremot finns inga erfarenheter av eventuella transaktionskostnader om CTR och TMA skulle delas upp efter- som de hittills skötts av samma personer.

Eftersom det finns betydande samdriftsfördelar mellan produk- tion av torntjänster och terminaltjänster vid de isolerade flyg- platserna och en relativt liten risk för transaktionskostnader på grund av opportunistiskt beteende blir slutsatsen att de bör skötas ihop.

Eftersom graden av specifika tillgångar är måttlig så bör kon- trakt vara den bästa formen av integration. Till detta kommer en måttlig grad av komplex koordination och på grund av den måttliga volymen flygrörelser är antalet transaktioner begränsat.

Ekonomisk teori kan inte besvara frågan om vem som ska inte- grera med vem, alltså om den som sköter CTR ska integrera bakåt och även hantera terminalområdet eller motsatsen. Allt talar dock för att en integration genom kontrakt är den lämpliga formen.

När det gäller de samfällda TMA är slutsatsen delvis en annan. De har större trafikvolymer, i synnerhet Stockholms TMA, de har flera flygplatser med olika ägare och i tre fall ingår en militär flyg- plats. Malmö TMA har stark koppling till trafiken på Kastrup. Om verksamheten i de samfällda TMA samordnas med torntjänsten för flygplatserna finns stor risk för opportunistiskt beteende i form av att gynna den egna flygplatsen vid kapacitetsbegräsningar och trängsel eller genom konstruktion av flygvägar.

Vidare finns här ett stort inslag av komplex koordination, dels inom TMA dels mellan terminalområde och områdeskontrollen. I

253

Bilaga 2

SOU 2012:27

samband med s.k. ”gröna inflygningar” (och utflygningar) samplane- ras flygplanets rörelser i såväl det övre luftrummet som i terminal- området. Vid inflygningar mot terminalområdet när kapaciteten är begränsad måste planen anpassa farten undervägs för att anlända vid rätt tidpunkt till terminalområdet eller ibland även vänta i om- rådeskontrollens luftrum. Även vid utflygningar sker koordination mellan plan från olika flygplatser, exempelvis Arlanda och Bromma, för att de ska komma i ett bra flöde i det övre luftrummet.

Om det sker en uppdelning finns även risk för externa effekter i form av förseningar för flygplanen genom längre flygvägar, vilket både påverkar flygbolagen med högre bränslekostnader och passage- rarna genom högre tidskostnader.

Integrationen mellan TMA och CTR är emellertid mer begrän- sad, eftersom flygplanen redan ligger på ett jämnt flöde in mot flygplatsen då de ordnats i sekvens av terminalkontrollen.

Slutsatsen blir att av främst transaktionskostnadsskäl bör de samfällda TMA hanteras som en helhet och de bör inte heller administreras från en enda dominerande flygplats med tillhörande risk för transaktionskostnader. LFV har för utredningen uppskattat att behovet av flygledare inom Stockholms TMA skulle öka med ett inte obetydligt antal personer om terminalområdet delades upp från enroute. Man skulle dessutom behöva sektorisera mera inom TMA för trafiken till de olika flygplatserna. Transportstyrelsen hävdar däremot att det totala behovet av flygledare inte påverkas även om området delas upp, men en mer djupgående analys är inte gjord.

En tänkbar lösning på problemet en s.k. ”klubb” där marknaden själv hanterar problemet genom att de olika konkurrenter som har behov av koordination konstruerar en gemensam funktion. Det klassiska exemplet på en sådan klubblösning är bankgirot, på senare tid även bolaget Svensk Adressändring inom postsektorn. Erfaren- heterna visar dock att klubblösningar fungerar bäst med några jämn- stora aktörer, och att nystartade små företag kan bli utestängda från klubben som därmed låser in konkurrensen till de existerande företagen. Den risken torde vara liten i flygsektorn då nya flyg- platser sällan öppnas. Däremot är aktörerna knappast jämnstora, då de samfällda TMA rymmer flygplatser av skiftande storlek. Även om de har samma ägare i dag kan det komma att förändras. Till ytter- mera visso ligger det militära flygplatser i flera av dem.

Förutsättningarna skiftar i de olika TMA och en enhetlig lösning för alla fyra är inte nödvändig. Förutsättningarna för klubblösningar

254

SOU 2012:27

Bilaga 2

förefaller bäst i Östgöta och Göteborgs TMA. I de båda andra är behovet av komplex koordination och risken för opportunistiskt beteende betydligt större. Dessa TMA har starkare knytning till områdeskontrollen och i Malmös fall till trafiken på Kastrup. För att få så låga transaktionskostnader som möjligt talar mycket utifrån ekonomisk teori för att dessa båda områden vertikalt integreras med områdeskontrollen och inte upphandlas av flygplatserna.

’A level playing field’

I samband med konkurrensutsättning är det viktigt att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar både för etablerade och nya operatörer, ’a level playing field’. De existerande företagen kan ha såväl fördelar av gjorda investeringar, etablerat varumärke som nackdelar i form av åtaganden eller felinvesteringar under monopol- tiden. Nya operatörer möter ofta etableringshinder. Dessa kan vara naturliga i form av exempelvis stor- eller samdriftsfördelar hos de befintliga företagen och då ska man inte tvinga fram konkurrens som splittrar marknaden och sänker effektiviteten. Men de kan också vara onaturliga och då bör de om möjligt begränsas för att främja konkurrensen.

Vid upphandling är själva poängen att den operatör som har lägsta tillkommande genomsnittliga kostnad per enhet (average incremental cost) ska vinna kontraktet. Fasta kostnader av typen ’sunk costs’ ska inte inräknas i upphandlingsunderlaget. LFV be- lastas enligt uppgift med betydande fasta kostnader för bland annat teknisk utveckling, flygledarutbildning och dessutom en stor pen- sionsskuld. Enligt årsredovisningen 2010 uppgick pensionsskulden till 5,4 miljarder. Utbildning och utvecklingsprojekt finansieras i princip av undervägsavgiften. Enligt uppgift från LFV görs ändå påslag göras på anbuden för att täcka gemensamma kostnader inklu- sive pensionsskulden.

Detta är samhällsekonomiskt felaktigt. LFV sitter med dessa kostnader oavsett om de vinner anbud eller inte och om de så för- lorar alla anbud ska pensionsskulden fortfarande betalas. Det är inte relevant att ta med dem vid anbudsgivningen och det finns en risk att en mindre effektiv operatör som inte belastas av historiska kost- nader vinner kontraktet. Det är därför viktigt att skilja ut sådana historiska kostnader, oavsett om LFV blir bolag eller förblir affärs- verk.

255

Bilaga 2

SOU 2012:27

I sammanhanget kan man också ifrågasätta om utbildningen av flygledare ska vara en angelägenhet för branschen eller helt skiljas ut och bli en uppgift inom det reguljära högskolesystemet, såsom exempelvis utbildning till sjöbefäl, läkare och polis. Efter konkurrens- utsättningen måste annars konkurrensneutrala villkor skapas, både så att nya operatörer får del av de som utbildas men också bidrar till finansieringen. Det kan också övervägas om det inte är Transport- styrelsen som ska fastställa behovet av utbildningsplatser, så att det blir konkurrensneutralt för branschen som helhet.

Nya operatörer möter ofta etableringshinder. Dock är inte alla fasta kostnader att betrakta som sådana, om de är lika för alla före- tag i branschen, nya som gamla. Dessutom är de fasta kostnaderna relativt små just i den här branschen eftersom det i huvudsak rör sig om arbetskraft, då kapitalet ägs av andra. Nya företag ska ta fram en drifthandbok som visar att de uppfyller säkerhetskrav och rutiner, men det ska även befintliga operatörer ha, liksom att flyg- ledare med lokal kompetens måste utbildas.

Det finns dock vissa etableringshinder som framkommit under utredningen. Ett är att utbildningen för lokal kompetens måste ske i de lokaler och med den personal som tillhör den befintliga opera- tören. Visserligen ska man i första hand överta befintlig personal, men om det inte är aktuellt måste det vara möjligt att utbilda sin egen. Det kan vara problem att få en befintlig operatör att släppa in en konkurrent i sin verksamhet och för personalen ifråga att ut- bilda de personer som snart ska ta över deras jobb. Det måste sålunda tydligt regleras nya operatörers rättigheter till detta om konkurrensen inte ska försvåras. Dessutom måste upphandlingarna ske i så god tid före kontraktsperiodens utgång att ny personal hinner komma på plats, exempelvis sex månader som Transport- styrelsen föreslagit.

Det civil-militära samarbetet kan också utgöra ett etablerings- hinder. I vissa sammanhang kan det finnas skäl att försvarsmakten samarbetar med en annan myndighet. Det är dock viktigt att FM har incitament att välja den mest effektiva lösningen och låter andra operatörer vara med och konkurrera om det är möjligt ur säker- hetssynpunkt. Enbart argumentet som framförts till utredningen om att man endast vill ha en leverantör av flygtrafiktjänsterna är inte förenligt med marknadsöppning. I de fall FM har särskilda krav på flygledningen vid en viss flygplats bör man specificera dem i så god tid att flygplatsen kan tydliggöra dem i sitt upphandlings- underlag.

256

SOU 2012:27

Bilaga 2

Språkkrav på svenska utgör i och för sig också etableringshinder för utländska operatörer, och begränsar konkurrensen. Den typen av krav måste man dock acceptera om det krävs av säkerhetsskäl.

Ytterligare ett möjligt etableringshinder kan vara stordrifts- fördelar i själva upphandlingen. Som nämnts krävs ett betydande arbete, vilket skulle kunna begränsa möjligheterna annat än för stora internationella flygledningsföretag. Erfarenheter från andra avreglerade branscher visar att det ibland är svårt för mindre före- tag att etablera sig och marknaden övergår i privat oligopol. De begränsade erfarenheter som finns från flygbranschen visar dock att det varit möjligt för både ett nytt, privat företag och en enskild kommun att arbeta med att slå sig in på marknaden. Att driva verk- samheten i egen regi medför inga andra kostnader för upphand- lingen är att möjligen göra en kostnadsjämförelse mellan egen drift och entreprenad.

Det talar också för att inte upphandla i kluster för att ge till- räckligt stor volym att lägga anbud på. Då begränsar man dels operatörernas egna bedömningar av lönsamhet, dels kan små lokala operatörer slås ut. Däremot är det önskvärt att många flygplatser upphandlas samtidigt. Det ger också möjlighet till kombinations- upphandling, så att de som lägger anbud själva kan kombinera flygplatser och då uttrycka eventuella sam- eller stordriftsfördelar.

Ett annat hinder är att nya operatörer har ett litet underlag att göra vinst på. Det går inte att ta ut någon vinst på den 75 %-iga andel av intäkterna som kommer från enroutesystemet då detta är kostnadsbaserat och man bara får ta ut vinst på kapital. Men opera- törerna äger inte kapitalet själva. En förändring för att jämna ut kon- kurrensförhållandena vore att flygplatsen, som äger kapitalet tog emot hela ersättningen för flygledning och sedan blev fakturerad av operatören med det pris som överenskommits i upphandlingen. Ytterligare en osäkerhet som skapas av prissystemet är att volymen i överflygningarna påverkar enrouteintäkterna och därmed ersätt- ningen. Det drabbar dock alla operatörer lika, men möjligen kan risken vara svårare att bära för ett litet nystartat företag.

Systemet med Eurocontrols undervägsavgifter är utformat för statliga monopol. När man nu under 2012 inför en s.k. price-cap och tvingar ner ersättningen med 10 % är syftet att tvinga fram produktivitetsökningar i en monopoliserad bransch utan kon- kurrenstryck. Men för Sverige och ett par andra länder som just öppnat för konkurrens kan konsekvensen bli en dubbel effekt. Först leder konkurrensen genom anbudsförfarande till de önskade pro-

257

Bilaga 2

SOU 2012:27

duktivitetsökningarna, sedan minskar intäkterna till den som vunnit upphandlingen. Länder som inför konkurrens på marknaden borde undantas från den nya principen.

Slutligen skulle tillgången till viss infrastruktur kunna bli ett etableringshinder. Den lokala flygledningen använder information som genereras i de tekniska anläggningarna för områdeskontrollen. Först måste man klargöra vad som anses vara infrastruktur. I flyg- ledningsfallet är det all denna tekniska utrustning och den information den genererar. Däremot är inte flygledningsoperatörernas egna anläggningar, såsom lokaler och utrustning i form av datorer, skär- mar och annan kommunikationsutrustning att betrakta som infra- struktur. Varje operatör måste tillhandahålla sin egen produktions- anläggning. Det är analogt med att järnvägsföretag har sina egna lok och vagnar eller posten sina egna sorteringsmaskiner. En ny operatör måste tillhandahålla sina egna produktionsanläggningar.

LFV kommer att ha ett fortsatt monopol på områdeskontrollen. Huvudsakligen finansieras investeringar i teknik av undervägsavgif- terna. I den utsträckning den inte gör det ska LFV ha en reglerad rätt att ta ut en avgift av dem som brukar informationen, eller åtminstone för merkostnaden för att förmedla informationen till mottagaren. I en skarp konkurrenssituation skulle en uppströms monopolist kunna neka konkurrenter nedströms tillgång till infor- mationen. Detta bör emellertid förhindras redan av befintlig lag- stiftning genom att denna omfattas av konkurrensreglernas begrepp nödvändig resurs (’essential facility’). Sådana ska tillhandahållas på konkurrensneutrala, transparanta och icke-diskriminerande villkor.

Det torde sålunda sannolikt inte behövas någon särreglering gällande infrastrukturen. Konkurrensreglerna kan dock ha nack- delen att de verkar med eftersläpning (lags). Först om detta skulle visa sig kan det vara relevant med reglering genom tillägg i Luft- fartslagen. Den prissättning som i så fall ska tillämpas enligt eko- nomisk teori är s.k. long-run incremental cost (LRIC). Denna pris- sättning ska ge så korrekta incitament som möjligt till en lång- siktigt effektiv utveckling. I relation till de transaktionskostnader som finns gällande upphandlingen i stort torde övervakningskost- naderna här vara små. Det finns god erfarenhet från PTS område gällande tillämpning av sådan prissättning. Det är viktigt att regle- ringen inte bara leder till effektivitetsvinster på kort sikt utan också befrämjar en långsiktig teknisk och organisatorisk utveckling. Det talar för en funktionell separering inom LFV, så att de som driver verksamhet har en nära koppling till de som utvecklar tekniken.

258

SOU 2012:27

Bilaga 2

Slutsatser

De hittillsvarande erfarenheterna visar att det finns betydande pro- duktivitetsvinster att göra genom en konkurrensutsättning av flyg- ledningen. Man kan uppskatta de kortsiktiga vinsterna till i uppåt 20 % med en maximalt tänkbar vinst på 180 miljoner.

Dessa vinster kan dock till delvis framstå som överskattade. Transaktionskostnaderna för upphandling och anbudsgivning är inte obetydliga utom vid drift i egen regi. Det finns därtill switching costs vid byte av operatör. Dessutom kan LFV kostnadsnivå delvis bero på historiska kostnader som är sunk costs och som inte är relevanta för effektivitetsfrågan.

Det framstår som viktigt att integrera kontrollzon och terminal- område vid isolerade flygplatser beroende på starka samdrifts- fördelar och låga transaktionskostnader. Dessa bör vara vertikalt integrerade. Mycket talar däremot för höga transaktionskostnader och externa effekter vid en motsvarande integrering i samfällda TMA och en separering av terminal- och områdeskontroll. En effektivare lösning förefaller här vara en vertikal integration med områdeskontrollen om inte de berörda flygplatserna gemensamt kan skapa en egen organisation för detta, en s.k. klubblösning, vilket främst gäller de båda områdena Östgöta och Göteborg.

Det är viktigt att tillskapa ett ’level playing field’ för LFV och nya konkurrenter. LFV ska inte belastas med sunk costs för exem- pelvis historiska pensionsskulder eller utbildning. Samtidigt måste nya operatörer ha tillgång till sådan infrastruktur som utgör en nödvändig resurs på konkurrensneutrala villkor och regleras rätten att utbilda egen personal inför övertaganden. Om infrastrukturen inte betalas av undervägsavgifter är LRIC ett relevant kostnadsbas för att ge riktiga incitament till teknisk utveckling. Infrastrukturen bör dock i första hand betraktas som en nödvändig resurs och därmed tillhandahållas på icke-diskriminerande villkor. I övrigt förefaller inte branschen kännetecknas av betydande onaturliga etableringshinder, men viss reglering är nödvändig.

Det civil-militära samarbetet är med största sannolikhet en be- tydligt effektivare lösning än om verksamheterna skulle bedrivas helt separat. Men en fördjupad analys av effektiviteten är befogad och det bör finnas effektivitetsvinster av att möjliggöra konkurrens även här där så är möjligt av säkerhetsskäl.

259

Bilaga 2

SOU 2012:27

Källor

Andersson Peter (2008): “Liberalisation and market performance: towards higher efficiency in Sweden”. I Crew M., Kleindorfer P., Campbell J. (eds): Handbook of Worldwide Postal Reform.

Edward Elgar.

Carlton D., Perloff J. (2008): Modern Industrial Organization. 4 uppl. Pearson.

Eurocontrol: European ANS Performance Review.

Gomez Comendador F., Arnaldo Valdés R. M., Perez Sanz L. (2012): Liberalisation of Air Traffic Services in Spain. Transport Policy volume 19, Issue 1, Jan 2012, pp 47–56.

Luftfartsverket. Årsredovisning 2010.

McDougall och Roberts (2008): Commercializing air traffic control: Have the reforms worked? Canadian Public Administration, volume 51, Issue 1, pp 45–68.

SOU 2005:4. Regelutredningen.

Steuer M. (2010): The partially private UK system for air traffic control. Journal of Air Traffic Management, vol 16, pp 26–35.

Internt material och mail från Luftfartsverket.

Intervjuer med representanter för: Luftfartsverket, Transport- styrelsen, ACR, Försvarsmakten, Svenskt Flyg, Terminal- kontrollen Arlanda, Svenska regionala flygplatser AB.

260

Bilaga 3

Flygtrafiktjänst och myndighetsutövning

– en rättslig översikt

Av Thomas Bull och Patrik Bremdal

Inledning

Uppdraget består i att för flygtrafiktjänstutredningens räkning utreda om flygtrafiktjänst i rättslig bemärkelse kan anses som myn- dighetsutövning. I uppdraget ingår även att utreda om det under utfärdandet av lokal behörighet ingår något moment som rättsligt kan klassas som myndighetsutövning. Detta mot bakgrund av att kravet i RF 12:4 st. 2 på lagform vid delegering till enskild av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.

Då begreppet myndighetsutövning är det centrala begreppet i denna utredning kommer vi att inleda med en genomgång av dess historiska framväxt och utveckling för att få fram kärnan i dess rättsliga betydelseområde såsom det tolkas i dag. I detta ingår att ta fram de allmänna kriterierna för vad som utgör myndighets- utövning och sätta in dessa i sitt rättsliga sammanhang. Därefter kommer flygledarnas rättsliga och praktiska verkningar att identi- fieras och ställas mot kriterierna för myndighetsutövning. Det- samma kommer att göras avseende utfärdandet av lokal behörighet för flygledare. Utredningen kommer att avslutas med en samman- fattande bedömning av utredningens uppdrag.

261

Bilaga 3

SOU 2012:27

Begreppet myndighetsutövning

Enligt 12 kap. 4 § RF andra stycket kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer men om uppgiften innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Vid regeringsformens tillkomst hänvisades avseende begreppet ”myndighetsutövning” till den dåvarande förvaltningslagen (1971:290). Även om denna lag i sig inte innehöll begreppet myndighetsutövning återfanns det i förarbetena till lagen som en sammanfattande benämning på de mera kvalificerade ärendena i lagen. Enligt dåvarande förvaltningslagens 3 § första stycket framgick att ”lagens särskilda bestämmelser för vissa ären- den” endast gällde ”i den mån fråga är om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disci- plinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Detta är också denna definition som senare lagstiftning hänvisat till.1

I utredningen om en ny förvaltningslag diskuterades begreppet myndighetsutövning och dess innebörd. Vad gäller den legaldefini- tion som lyfts fram ovan menade utredningen att:

Tre ord eller uttryck i den definition som gavs i 1971 års lag har an- getts som riktmärken i försöken att precisera begreppet myndig- hetsutövning. Resonemangen kan i komprimerad form återges enligt följande.

Det ska vara fråga om utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet kan grunda sig på ett konkret beslut av regering eller riksdag men framför allt på stadganden i den offentligrättsliga lagstiftningen, som bemyndigar eller ålägger myndig- het att agera på visst sätt. Däremot avses inte befogenheter, som här- rör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler.

Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i förhållande till enskild. De för myndighetsutövning reserverade reg- lerna är alltså principiellt inte tillämpliga i ärenden, där en myndighet uppträder som part hos en annan myndighet.

Uttrycket bestämma om markerar, att det ska röra sig om ärenden, som ensidigt avgörs av myndighet; ärenden om ingående av avtal till- hör den civilrättsliga sfären och faller alltså utanför. Enligt förarbetena indikerar uttrycket också, att det ska röra sig om ”bindande” beslut, som är uttryck för samhällets ”maktbefogenheter” i förhållande till med- borgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Som ovan påpekats, anses emellertid också ett gynnande beslut utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade för-

1 Se t.ex. SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 100 ff.

262

SOU 2012:27

Bilaga 3

månen är tvungen att vända sig till myndighet och dennas tillämpning av offentligrättsliga regler blir av avgörande betydelse för utgången.2

Sammanfattningsvis ska det således vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler som ålägger eller bemyn- digar en myndighet att agera på ett visst sätt. Agerandet ska riktas mot en enskild och det ska handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. I definitionen ingår både betungande och gynnande beslut. Det har lyfts fram som betydelsefullt att den enskildes position påverkas i någon väsentlig mån.3 Av betydelse för denna utredning är också att tillsättande av statlig tjänst har an- setts innefatta myndighetsutövning.4

Transportstyrelsen, Luftfartsstyrelsen och flygtrafiken

– en bakgrund

Angående flygtrafiktjänst i allmänhet gäller att Transportstyrelsen är den myndighet, som inom ramen för ett övergripande ansvar för trafikfrågor, ansvarar för att få luftfarten över Sverige att fungera väl. Myndigheten uppdrag framgår av dess instruktion och reg- leringsbrev.5 Däri ingår att utfärda certifikat för piloter och flyg- ledare, både som ett första tillstånd och för den förnyade prövning som reglerna kräver med vissa intervall. Enligt uppgift från myn- dighetens hemsida finns knappt 800 flygledarcertifikat utfärdade och ett 20-tal verkar förnyas varje månad.6

Utbildning till flygledare kan ske på ett flertal ställen i landet. Luftfartsverket bedömer sökandes behörighet, varefter den som fått ett behörighetsintyg kan söka en utbildning som är en direkt yrkesutbildning för flygledare. Flygledarna anställs sedan av LFV eller en av de privata aktörer som sedan en viss tid finns.

2A SOU s. 102.

3Marcusson, Lena, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus Förlag 1989, s. 188 med hänvisningar.

4Se prop. 1993/94:65 s. 43 med vidare hänvisningar.

5Se förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen, och Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Transportstyrelsen, regeringsbeslut 2011-12-20, N2011/6905/TE.

6http://www.transportstyrelsen.se/sv/Luftfart/Certifikat-och-utbildning/Statistik- certifikat-certifikat-statistik/

263

Bilaga 3

SOU 2012:27

Flygtrafikledningstjänst

Frågan om flygtrafikledningstjänsten innebär myndighetsutövning har tidigare diskuterats vid flera tillfällen. Nedan kommer några av dessa diskussioner att kortfattat återges.

Arbetsdomstolen berörde denna fråga i samband med ett avgör- ande gällande stridsåtgärder.7 Frågan i domstolen var om en blockad stred mot 3 kap. 1 § lagen om offentlig anställning på den grunden att flygkontrolltjänst innefattade myndighetsutövning. Domstolen konstaterar inledningsvis att flygkontrolltjänsten i praktiken är fråga om ett informationssystem där flygledarna upplyser befäl- havarna om bland annat ”lämplig flygsträcka, flyghöjd, väderför- hållanden etc. liksom också om start- och landningsbanor är klara”. Det konstateras även att det är befälhavarna som har det yttersta ansvaret för flygsäkerheten. Dock menar domstolen att det finns flera situationer där befälhavaren inte har något annat val än att följa flygtrafikledningens anvisningar, exempelvis i fråga om när ett plan får starta.

Det finns även situationer där en befälhavare måste följa flyg- trafikledningen. Exempelvis om en befälhavare ”landar eller startar utan att ha tillstånd till det eller som byter färdväg eller flyghöjd utan någon föregående kontakt med flygledningen åsidosätter den gällande färdplanen och kommer därmed att flyga utan att ha veder- börligt färdtillstånd”. Detta är i enlighet med luftfartslagen straff- bart. På grund av detta kommer domstolen till slutsatsen att flyg- kontrolltjänst innefattar moment av myndighetsutövning.

Arbetsdomstolens slutsats kom sedan att bekräftas av Lufträtts- utredningen8 som i sitt betänkande konstaterar att en del av flyg- trafiktjänsten innefattar myndighetsutövning.9 Utredningen skriver att:

I princip består denna myndighetsutövning i att flygkontrolltjänsten vid sina instruktioner till befälhavaren på ett flygplan tillämpar en offentligrättslig lag eller annan författning varigenom en plikt eller rättighet skapas för befälhavare. Plikten är förenad med straffansvar

Detta uttalande har nyligen upprepats av regeringen.10 I defini- tionen ovan av myndighetsutövning påpekas att det ska vara fråga om en befogenhet som kan härledas ur offentligrättsliga regler som

7AD 129/1983.

8SOU 1999:42.

9A.a. s. 232.

10Prop. 2009/10:95.

264

SOU 2012:27

Bilaga 3

bemyndigar en myndighet att agera på ett visst sätt. Det ska vara fråga om ett agerande som riktas mot enskild och som ensidigt avgörs av myndigheten. Eftersom delar av flygtrafikledningens an- visningar skapar en plikt som är förenad med straffansvar måste det anses vara fråga om myndighetsutövning.

Flygledarutbildning och utfärdande av lokal behörighet

EU-rättens krav

Vägen från flygledarutbildning till behörig flygledare sker i flera steg i enlighet med förordning 805/2011.11 För det första ska den presumtive flygledaren avklara en inledande utbildning för att där- efter kunna söka ett certifikat för flygledarelev (art. 8). Flygledar- elevcertifikatet ger behörighet att tillhandahålla flygkontrolltjänster under överinseende av en operativ instruktör i enlighet med de be- hörigheter och behörighetstillägg som framgår av certifikatet (art. 8.1). För att kunna få ett certifikat som flygledare ska flyg- ledareleven genomgå en lokal utbildningsplan (art. 9.3c). Enligt bilaga II B i förordningen gäller följande krav för den lokala ut- bildningsplanen:

Den lokala utbildningsplanen ska i detalj beskriva de förfaranden och den tidsplan som krävs för att kunna tillämpa de lokala förfarandena för det lokala området under överinseende av en operativ instruktör. Den godkända planen ska inbegripa uppgifter om alla delar av kompe- tensbedömningssystemet, inklusive arbetsarrangemang, bedömning av framstegen och examination, tillsammans med förfaranden för anmäl- ningar till den behöriga myndigheten. Den lokala utbildningen kan innehålla vissa delar av den inledande utbildningen som är specifika för de nationella förhållandena.

Under den lokala utbildningen ska flygledare få tillräcklig utbildning i säkerhet, luftfartsskydd och krishantering.

Den lokala utbildningens längd ska fastställas i den lokala utbild- ningsplanen. De obligatoriska kvalifikationerna ska bedömas genom lämplig examination eller genom ett system med fortlöpande bedöm- ning, av godkända kompetensexaminatorer eller kompetensbedömare som ska vara neutrala och objektiva i sin bedömning. I detta syfte ska de behöriga myndigheterna inrätta överklagandemekanismer för att säkerställa att eleverna behandlas rättvist.

11 Kommissionens förordning 805/2011 av den 10 augusti 2011 om detaljerade bestämmelser för flygledarcertifikat samt vissa andra certifikat och intyg enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 216/2008.

265

Bilaga 3

SOU 2012:27

De svenska regleringarna

Enligt Luftfartslagen (2010:500) 6 kap. 19 § krävs certifikat för att arbeta som flygledare. Närmare bestämmelser om detta kan enligt samma lagrum utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt luftfartsförordningen (2010:770) 6 kap. 20 § är det Transportstyrelsen som utfärdar dessa regler. Enligt TSFS 2009:8112 12 § krävs det certifikat för flygledarelev för att genomgå utbildning och prov för att få behörighet eller certi- fikat. Enligt 13 § ska en ansökan om certifikat eller behörighets- bevis inlämnas till Transportstyrelsen. Som nämnt ovan krävs enligt EU-rätten att en sökande ska ha genomgått en lokal utbildnings- plan för att ha rätt till ett flygledarcertifikat. Detta krav finns även i de svenska regleringarna, närmare bestämt i TSFS 2009:7913 9 §. Det hänvisas i nämnda föreskrift till TSFS 2009:81 bilaga 1 B som i stora drag är en upprepning av innehållet i förordning 805/2011 bilaga II B. En skillnad är att de svenska reglerna inte reglerar den rätt till överklagande som nämns i EU-regleringen.14

I LFS 2008:1,15 som reglerar allmänna bestämmelser om certi- fikat och behörigheter, stadgas (19–21 §§)vissa krav på innehavaren av certifikatet eller behörighetsbeviset, bland annat att han eller hon enligt 21 § inte får förrätta sin tjänst ”om innehavaren genom underkänd kompetenskontroll eller på annat sätt blivit medveten om sådan förändring i sin standard att tjänsten inte kan utföras på ett säkert sätt”. Vad gäller kompetensbrist avseende lokal behörig- het hos flygledare regleras detta i TSFS 2012:616 2 kap. 9 §. Där stadgas:

Kompetensbrist uppstår

1.när individen inte har fullföljt enhetens program för kompetens- säkring eller inte har uppnått ett godkänt resultat vid kompetens- säkringen,

2.när befattningshavaren har bedömt att individen inte har de till- räckliga kunskaper och färdigheter som krävs för den operativa tjänsten, eller

3.när befattningshavaren har bedömt att individen av andra skäl har bedömts olämplig för operativ tjänst.

12Transportstyrelsens föreskrifter om utbildning av personal för flygtrafiktjänst.

13Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om certifikat för flygledare och flygledarelev.

14Det finns dock en generell möjlighet till överklagande i Luftfartslagen (2010:500) 12:4.

15Luftfartsstyrelsens föreskrifter om allmänna bestämmelser för certifikat, auktorisationer och behörighetsbevis. Senare ändrad genom LFS 2008:32 Luftfartsstyrelsens föreskrifter om ändring

iLuftfartsstyrelsens föreskrifter (LFS 2008:1) om allmänna bestämmelser för certifikat, aukto- risationer och behörighetsbevis. Ändringarna berör dock inte de aktuella regleringarna.

16Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om flygtrafikledningstjänst (ATS).

266

SOU 2012:27

Bilaga 3

Befattningshavaren som nämns i regleringen är den befattnings- havare med ansvar för säkerhet vid en flygtrafikledningsenhet (CO ATS) som regleras i TSFS 2012:6 2 kap. 1–7 §§. Det är CO ATS som enligt 2 kap. 6 § i nämnda föreskrift ansvarar för den lokala behörighetens utformning och innehåll.

I likhet med reglerna i EU-förordningen ovan måste en flyg- ledarelev, enligt TSFS 2009:81 12 §, som utövar flygtrafiktjänst göra detta under överinseende av en så kallad operativ instruktör. Det är han eller hon som leder flygledareleven under träning i operativ position. Detta är en del av den träning som leder fram till den lokala behörigheten. Rekommendation om godkännande av lokal behörighet fattas av ett kollegium av godkänd examinator vid den aktuella flygtrafikledningsenheten. Det är dock, enligt TSFS 2009:79 11 § st. 2 CO ATS som godkänner den lokala behörig- heten och för in den i certifikatet.

Flygledarens certifikat måste enligt TSFS 2009:79 14 § förnyas åtminstone vart fjärde år. Vid förnyelse av certifikat måste CO ATS intyga att sökanden har lokal behörighet eller att sökanden har förutsättning att påbörja lokal behörighetsutbildning (TSFS 2009:79 20 respektive 18 §§). Vid återtagande av lokal behörighet sker träning och uppföljning av operativ instruktör vid flygtrafikled- ningsenheten.

Är utfärdande av lokal behörighet myndighetsutövning?

Enligt genomgången av begreppet myndighetsutövning ovan fram- går att det är tre krav som framträder för att ett handlande ska klassa som myndighetsutövning i rättslig bemärkelse. För det första ska det vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler som ålägger eller bemyndigar en myndighet att agera på ett visst sätt. För det andra ska agerandet riktas mot en enskild. För det tredje ska det handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. Det spelar i sammanhanget ingen roll om det är fråga om ett gynnande eller betungande beslut.

För att erhålla ett flygledarcertifikat krävs det att den som söker har genomgått en lokal utbildningsplan och fått en lokal behörig- het. Det är CO ATS som har befogenhet att utfärda en lokal behörighet. Det är även den CO ATS som har befogenhet att dra in den lokala behörigheten vid kompetensbrist. Även vid förnyande av behörighet och certifikat har CO ATS en viktig roll i och med

267

Bilaga 3

SOU 2012:27

att han eller hon ska intyga att den som söker förnyelse har genom- gått eller har förutsättning att genomgå en lokal behörighets- utbildning.

I EU-förordningen betonas vikten av överklagandemekanismer i samband med den lokala utbildningen för att säkerställa att flyg- ledareleverna behandlas rättvist. Denna skrivning ger en tydlig indikation om synen på utfärdandet av den lokala behörigheten från EU:s håll, nämligen att det är fråga om en ensidig makt- utövning.

CO ATS agerar utifrån offentligrättsliga normer när han eller hon utfärdar lokal behörighet och har en betydande maktposition gentemot den som söker behörigheten. Utfärdandet av behörig- heten är en förutsättning för att flygledareleven ska kunna arbeta som flygledare och en indragen behörighet innebär att flygledaren inte längre har rätt att utföra sitt arbete. I en inte helt olik situation gällande utfärdande av skriftliga s.k. slututlåtanden i samband med examination från trafikflygarutbildning, fann JK att detta utlåtande, genom sitt nära samband med möjligheterna att utöva yrket var att anse som ett led i den myndighetsutövning som skedde vid exami- nationen.17

Sammanfattningsvis kan konstateras att utfärdande av lokal be- hörighet är en befogenhet som bygger på offentligrättsliga regler. Det handlar dels om EU-rätt, dels om Transportstyrelsens före- skrifter. Regelverket bemyndigar CO ATS att utfärda lokal be- hörighet, något som för den enskilde är avgörande för att kunna utöva ett yrke, dvs. det innebär ett bestämmande av något rättsligt och faktiskt betydelsefullt. Agerandet riktas mot en enskild, i detta fall flygledareleven. Avslutningsvis handlar det om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. Detta sammantaget leder till slut- satsen att starka skäl talar för att anse det vara fråga om myn- dighetsutövning när den lokala behörigheten utfärdas av CO ATS.

17 JK beslut 2007-06-11, dnr 4400-05-40.

268

Bilaga 4

Flygtrafiktjänst – säkerhetspolitiska överväganden

Anders Oljelund 2012-03-04

Med anledning av den nya luftfartslagen och de senaste årens för- ändringar av luftfartsverket har en statlig utredare tillsatts för att analysera Luftfartsverkets verksamhetsform, organisation och be- fogenheter. I uppdraget ingår att analysera och bedöma konse- kvenser för den civil-militärt integrerade flygtrafiktjänsten under olika beredskapsgrader och i krig, samt redovisa förslag till en långsiktigt hållbar organisationsstruktur för en fortsatt civil-mili- tärt integrerad flygtrafiktjänst.

Utredaren har givit mig i uppdrag att för flygtrafiktjänstutred- ningens räkning belysa eventuella säkerhets- och försvarspolitiska konsekvenser för Sverige av dessa förändringar.

Bakgrund

Med den nya luftfartslagen (prop. 2009/10:65) öppnas möjlighet för den som driver en flygplats att upphandla flygtrafiklednings- tjänster för luftrummet i anslutning till flygplatsen. Med flyg- trafiktjänst menas i detta sammanhang lokal flygtrafiklednings- tjänst i ett för varje flygplats angivet luftrum kring flygplatsen, dvs. den flygtrafikledningstjänst som behövs för start och landning. Flygtrafiken i det övre luftrummet (trafik ”en route”) är inte konkurrensutsatt utan genomförs fortfarande av Luftfartsverket.

Civil och militär flygtrafikledningstjänst är i Sverige integrerad, både kring flygplatserna och i övre luftrummet. Detta betyder att konkurrensutsättning och andra förändringar av den civila flyg- trafikledningstjänsten definitionsmässigt och i realiteten också innebär motsvarande förändringar av flygtrafikledningstjänsten för

269

Bilaga 4

SOU 2012:27

militära flygplan. Försvarsmakten har i dag ingen egen flygtrafik- ledningstjänst och inga egna flygledare.

Den internationella situationen

Flygtrafikledning över de nationella luftrummen är fortfarande nationernas ansvar samtidigt som flygtrafik självfallet kräver nära internationellt samarbete. Det finns ett antal viktiga internationella konventioner för den civila luftfarten, däribland Chicagokonven- tionen med vilken ICAO upprättades, IATA som är bolagens samorganisation, Eurocontrol för samordning av den europeiska flygtrafikledningen och EASA för europeisk flygsäkerhet. Inom EU finns ett flertal samarbeten, bl.a. SESAR och NORACON. Dessa internationella konventioner och samarbeten är utarbetade för civilflygets behov men får också relevans för vårt luftförsvar eftersom civil och militär flygledningstjänst är integrerad i Sverige. För en närmare redogörelse av det internationella flygtrafik- samarbetet hänvisas till propositionen om Luftfartens lagar (prop. 2009/10:95) och utredningens huvudtext.

EU har sedan slutet av 1980-talet fattat ett antal beslut, som syftar till att avreglera luftfarten och stärka konkurrensen i den. Ett gemensamt europeiskt luftrum (Single European Sky, SES) skapades genom flera beslut år 2004. Drivkraften bakom SES är bl.a. att den europeiska flygtrafiken kommer att öka kraftigt de kommande åren, att det kommer att bli trängre i de europeiska luftrummen, att kraven på ett miljömässigt och tidsmässigt effektivt utnyttjande av luftrummet kommer att stiga och att tekniken numera medger centraliserad flygtrafikledning över stora ytor. Som ett led i Single European Sky ska länder kunna gå samman om att etablera euro- peiska funktionella luftrumsblock, i syfte att effektivisera både flygtrafikledning och utnyttjandet av luftrummet. Flera EU-för- ordningar inom ramen för Single European Sky berör också flygtrafiktjänsten vid enskilda flygplatser. En handlar om tillhanda- hållande av flygtrafiktjänster (EG-550/2004), en om användningen av det gemensamma europeiska luftrummet (EG 551/2004) en om driftskompabilitet (552/2004) och en om gemensamma krav ifråga om flygtrafiktjänster (EG 1035/2011).

Sveriges integrerade civil-militära flygtrafiktjänst torde på ett generellt plan vara i samklang med internationella och europeiska strävanden mot ökad harmonisering av reglerna för flygtrafiken.

270

SOU 2012:27

Bilaga 4

Den svenska civil-militära integrationen har väckt intresse i flera europeiska länder. Det förefaller angeläget att Sverige i sitt nu pågående förändringsarbete bevarar denna fördel och samtidigt deltar i de fortsatta europeiska harmoniseringssträvandena. Ett svenskt bidrag kan bl.a. bestå i en enkel och tydlig organisations- struktur.

På flygledningsområdet har Sverige inlett ett samarbete med Danmark och upprättat ett danskt-svenskt funktionellt luftrums- block inom ramen för Single European Sky. År 2010 bildades det svensk-danska företaget NUAC HB som från den 1 juli 2012 ska driva de tre kontrollstationerna i Köpenhamn, Malmö och Stock- holm för flygtrafikledning av ”en route”-trafiken i det gemen- samma svensk-danska luftrumsblocket. Det betyder att flygtrafik- ledningen över svenskt luftrum ”en route” i framtiden kan komma att ledas av en dansk flygledare. Redan detta kan behöva bedömas ur försvarspolitisk synvinkel. I ännu högre grad kommer svenska försvarspolitiska bedömningar att behöva göras om i en framtid det bildas större europeiska luftblock med central flygledning. Någon sådan bedömning har såvitt bekant ännu inte gjorts. Den bör bl.a. göras i ljuset av de förändringar som svensk säkerhetspolitik genomgått under senare år (se nedan).

Även med Norge har Luftfartsverket och två privata bolag ett samarbete, som gäller utbildning av flygledare (Entry Point North).

I en framtid kan även lokal flygtrafikledningstjänst vid flera flygplatser utövas från ett fåtal centraler (remote towers). Tek- niken finns redan. Vad detta kan komma att betyda för den svenska integrerade civil-militära flygtrafiktjänsten i luftrummet kring en flygplats är för tidigt att säga. Behörighetskraven på enskilda flyg- ledare och flygleverantörer, som i dag är nära knutna till förhåll- andena på en viss flygplats, torde emellertid att vara nödvändiga att upprätthålla, även om flygledarens fysiska placering kan komma att bli på annan plats än i det ”egna tornet”.

Den militära luftfarten i Europa är i motsats till den civila en nationell angelägenhet och saknar i stort sett internationell regle- ring även om tekniskt och annat samarbete självfallet förekommer och är nödvändigt i många situationer. EUs medlemsländer har gjort ett gemensamt uttalande i anslutning till förordningen 549 om ett europeiskt luftrum av innebörd att länderna ska samarbeta med varandra ifråga om militära luftfartsfrågor. Det är att betrakta som en viljeyttring och har ingen bindande operativ innebörd. Det finns dock en förordning om vissa gemensamma regler för en

271

Bilaga 4

SOU 2012:27

flexibel användning av luftrummet för civilt och militärt flyg (EG 2150/2005). Nato kan ha gemensam flygtrafikledningstjänst i en- skilda operationer men samordnar i övrigt inte medlemsländernas militära flygningar. Inom bl.a. Eurocontrol och SESAR pågår tekniskt och annat arbete för att underlätta kompatibilitet mellan civilt och militärt flyg.

Det är svårt att i dag förutse vilka försvarspolitiska implika- tioner för Sverige som den internationella och europeiska utveck- lingen av luftfarten och kontrollen över luftrummen skulle kunna få på längre sikt. I en framtid som inte behöver vara avlägsen kan flygtrafiktjänst över svenskt luftrum komma att ledas inom ramen för ett internationellt samarbete i vilket Sverige bara är ett av flera länder. Det ligger i det internationella samarbetets natur. I en för- svarspolitisk bedömning är det dock viktigt att erinra sig att svensk säkerhets- och försvarspolitik under senare år genomgått stora förändringar och numera alltmer är inriktad på samarbeten, som Sverige under det kalla krigets och neutralitetspolitikens dagar inte kunde bedriva.

Situationen i Sverige

Sverige är som nämnts unikt i Europa i det att den militära och civila flygtrafiktjänsten är helt integrerad. Det betyder att försvars- makten inte har någon egen flygledartjänst eller egen flygledar- utbildning. Integrationen genomfördes år 1978 efter flera års utredande. Skälet var huvudsakligen praktiskt och effektivitets- mässigt men genomförandet drevs kanske också fram av total- försvarsidén som i korthet innebar att alla samhällets verksamheter skulle samverka i syfte att klara påfrestningar i händelse av avspärrning, kris eller krig. Den civil-militära integrationen bedöms av alla parter ha stora fördelar. Propositionen om luftfartens lagar förutsätter i att integrationen ska bestå även efter den konkurrens- utsättning som beslutats och inletts för flygledningstjänsten.

Luftfartsverket var tidigare myndighet för all flygtrafiktjänst i Sverige. Luftfartsverket drev i egen regi alla statliga flygplatser i Sverige och hade huvudansvar för utbildning av flygledare och för flygtrafiktjänsten på alla civila och militära flygplatser. År 2005 övergick myndighetsuppgifterna till Luftfartsstyrelsen, vars upp- gifter år 2009 togs över av den nybildade Transportstyrelsen. Året därpå bolagiserades de statliga flygplatserna, som i dag ägs av Swed-

272

SOU 2012:27

Bilaga 4

avia. År 2010 beslutade riksdagen att konkurrensutsätta luftfarts- verkets civila flygledningstjänst (prop. 2009/2010:95). Det betyder att flygplatsägarna, om de vill, kan upphandla flygledningstjänster på marknaden. Möjligheten gäller alla flygplatser; statliga, kommu- nala, privata och militära. Hittills har flygtrafiktjänsten vid fyra privata flygplatser upphandlats från annan aktör än Luftfartsverket. De kommunala AFIS-flygplatserna driver tjänst själva via kom- munen eller kommunala bolag eller l efter upphandling. Försvars- makten, som äger och driver nio militära flygplatser, kommer sannolikt inte att vilja konkurrensutsätta dem.

Liknande konkurrensutsättning av den civila flygtrafiktjänsten förekommer i andra länder, exempelvis Storbritannien. Inget land har – till skillnad från Sverige - konkurrensutsatt den militära flyg- ledningen.

Tre myndigheter har i dag delat ansvar för den militära flyg- trafikledningstjänsten i Sverige. Transportstyrelsen som luftfarts- myndighet, Luftfartsverket som är ansvarig för bl.a. säkerhet och beredskap och Försvarsmakten som är brukare av flygledartjänster

Transportstyrelsen har som huvuduppgift att svara för regel- givning, tillståndsprövning och tillsyn inom hela transportområdet. Transportstyrelsen är den meningen överordnad myndighet för luftfarten i Sverige, under näringsdepartementet. Transport- styrelsen har emellertid inte regleringsrätt för beredskapsfrågor. Den tillkommer regeringen.

Transportstyrelsen utnämner flygtrafiktjänstleverantörer och ska upprätta avtal med Försvarsmakten om den praktiska tillämp- ningen av myndighetsansvaret för flygtrafiktjänst, som berör mili- tär luftfart. Luftfartsverket har ingen beslutsrätt över utnämning av leverantör och bör i egenskap av konkurrent på marknaden rim- ligtvis inte ha det.

Luftfartsverket ska tillhandhålla en säker, effektiv och miljö- anpassad flygtrafiktjänst för civil och militär luftfart, tillhandahålla flygtrafiktjänst samt servicetjänster som är anknutna till verksam- heten, främja forskning och utveckling och utbilda flygledare. Luftfartsverket ska upprätta avtal med Försvarsmakten om drift och utveckling av flygtrafiktjänst.

Luftfartsverkets instruktion beskriver verkets ansvar med ordet ”tillhandhålla”. Det framstår som något oklart vilken grad av ansvar som avses med ”tillhandhålla” och hur detta ansvar kan komma att förändras till följd av de strukturella förändringar av luftfarten och marknaden för luftfartstjänster som du pågår. Det är också kan

273

Bilaga 4

SOU 2012:27

också indirekt utläsas av instruktionen att Luftfartsverkets ansvar - hur det än definieras – gäller alla beredskapsgrader och krig. Det är en princip som vedertagen i svensk förvaltning. Myndigheter ska ha samma ansvar i fred som i krig. Men det står inte uttryckligen i Luftfartsverkets instruktion att ansvaret gäller i alla beredskaps- grader och var detta ansvar börjar och slutar.

Försvarsmakten har som grundläggande uppgift att försvara Sverige i händelser av angrepp. Det är en uppgift som är av helt annan natur än andra myndigheters. Det militära flyget är inte ett av flera trafikslag. I rollfördelningen mellan de här berörda myn- digheterna är försvarsmakten efterfrågare, ”demandeur”, av tjänster. Den civil-militära integrationen kan beskrivas som en integration mellan i vissa avseenden relativt ojämlika parter; det civila flyget och det militära. Det civila flyget styrs av en i hög grad kon- kurrensutsatt och internationaliserad marknad. Det militära flyget styrs av nationella försvarsbehov, inte av marknadsbehov. Till stöd för Försvarsmaktens särskilda behov finns därför ett regelverk och ett avtalsförhållande som säger att Försvarsmaktens krav på olika sätt ska tillgodoses. I Luftfartsverkets och i Transportstyrelsens instruktioner ges Försvarsmakten en särskild roll och ett inflyt- ande. Vid behov ska militär trafik ges företräde. Transportstyrelsen kan på kort varsel stänga delar av luftrummet för civil trafik. Vid utseende av leverantörer av flygtrafiktjänster ska transportstyrelsen samråda med försvarsmakten och följa försvarsmaktens kravlistor för den integrerade flygtrafiktjänsten. På lokal nivå ska det finnas avtal mellan militära och civila flygfält om användandet av an- gränsande luftrum. Fler exempel på samråd och samarbete mellan försvarsmakten och transportstyrelsen i dessa avseenden kan nämnas.

Men försvarsmakten har inte givits någon vetorätt i utseendet av flygtjänstoperatörer när marknaden nu blivit konkurrensutsatt. Så länge svenska staten genom Luftfartsverket mer eller mindre hade monopol på all flygtrafiktjänst ansågs det sannolikt inte nödvändigt att ge försvarsmakten ett mer uttalat inflytande över beslut som gällde flygtrafikledningstjänsten.

Säkerhets- och försvarspolitiska bedömningar

Mot den bakgrund som tecknats i det föregående blir den centrala säkerhets- och försvarspolitiska frågan för denna promemoria: ” Finns det en risk för att Sveriges säkerhet skulle kunna påverkas

274

SOU 2012:27

Bilaga 4

negativt genom ett överlåtande av den militära flygledningstjänsten till icke-statliga operatörer även i krislägen?” En liknande fråga kan ställas vad gäller Luftfartsverket: ”Behöver det göras några för- svarspolitiska överväganden om Luftfartsverket helt eller delvis bo- lagiseras?”

Militär flygledning är en del av Sveriges försvarspolitik. Försvars- politiken är i sin tur en del av den svenska säkerhetspolitiken. En brist i försvarspolitiken blir också en brist i säkerhetspolitiken. Försvarspolitiken är den del av säkerhetspolitiken som i särskilt hög grad är ett statligt ansvar och ett uttryck för statssuveräniteten. Om vitala delar av Sveriges militära försvar anförtros icke statliga operatörer kan det hävdas att ett avgörande steg tas. Det är ett rimligt synsätt. Staten har det yttersta ansvaret för Sveriges suve- ränitet och säkerhet och förväntas ha en egen kontroll över de resurser som behövs för att garantera denna säkerhet. I bedöm- ningen av riskerna med en konkurrensutsättning av flygtrafik- ledningstjänsten måste eventualiteten av att flygledningen hamnar i orätta eller inkompetenta händer finnas med. En enskild operatör kan ha bristande förståelse för militära krav, kan upphöra att fungera pga krig eller kris, kan köpas upp och genomgå ägarbyte, kan gå i konkurs och kan i värsta fall visa sig vara köpt av fientliga krafter. Något motsvarande kan naturligtvis gälla även om leve- rantören är en statlig myndighet, men då är statens styrmöjlighet mer omedelbar.

Farhågor av detta slag kan te sig konstruerade men är högst legitima för den som har ansvar för Sveriges försvar.

Ännu mycket mer gäller detta i lägen av kris. En fungerande militär flygtrafiktjänst är en av många förutsättningar för luftför- svarets insatsberedskap. I den svenska hotbildsbedömning som görs i dag har just flygvapnet blivit allt viktigare. Försvarsmakten, och i ytterst det svenska folket, måste därför kunna lita på att den myndighet, som har ansvar för att tillhandhålla flygtrafiktjänst i alla beredskapslägen, har den kapaciteten även på flygplatser för vilka den inte själv har ett operativt ansvar. I dag är det inte självklart att Luftfartsverket har den kapaciteten.

Samtidigt är det viktigt att erinra sig att både den svenska säker- hetspolitiken i stort och försvarspolitiken genomgått mycket stora förändringar under senare år. Det har blivit alltmer uppenbart att Sverige är del av ett större säkerhetspolitiskt sammanhang. I ökande grad måste den trygghet som består i att själv äga, driva och tillverka vägas mot den kostnadseffektivitet som ligger i att köpa på

275

Bilaga 4

SOU 2012:27

marknaden. Materielförsörjningen ett tidigt sådant exempel. På logistikområdet finns andra. Försörjningstrygghet får istället upp- nås genom val av leverantörer och genom att det i upphandlingen ställs krav på långsiktig leveranssäkerhet. Samarbete mellan den svenska försvarsmakten och icke-statliga operatörer i Sverige och utomlands är alltså sedan länge ett faktum. Det yttersta syftet är öka försvarets operativa förmåga inom givna ekonomiska ramar. Senast i inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) anges att materialsamarbetet bör fortsätta. Därvid hade regeringen uppen- barligen bedömt att de försvarspolitiska fördelarna överväger eventuella risker och nackdelar.

Som en följd av EU-medlemskapet – och kanske oavsett det - har vårt säkerhetspolitiska samarbete med andra länder breddats ytterligare och motiveras numera med att Sverige har sin del i ansvaret för säkerheten i vårt närområde. Ett uttryck för detta är en s.k. solidaritetsförklaringen. Också detta är en utveckling som innebär att fler aktörer agerar tillsammans och att både regelverk och förmågor behöver utformas med inriktning på den situationen. Perspektivet av ett allt närmare säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder kommer sannolikt att ställa Sverige inför ett fortsatt behov av avvägningar som liknar dem som nu görs ifråga om den civilmilitära flygtrafikledningstjänsten.

Men regeringens ansvar för det egna landets säkerhet finns alltid kvar. Ingen annan har det ansvaret.

Riksdagen har med godkännande av proposition 2009/2010:95 beslutat att konkurrens ska råda på marknaden för flygtrafiktjänst och ansett att den civil-militära integration Sverige som haft i mer än fyrtio år samtidigt ska bestå. Propositionen innehöll inte några egentliga överväganden om de försvarspolitiska implikationerna av denna fråga men beslutet gäller och det är utifrån det som regelverk och praxis måste utformas.

Den fråga som ska ställas blir då: Hur ser vi till att minimera eventuella risker?

Överväganden och förslag

I syfte att säkerställa att den integrerade flygledartjänsten fungerar tillfredsställande i alla beredskapslägen, även efter den beslutade konkurrensutsättningen och även efter andra eventuella föränd- ringar av luftfartsverket organisation är det enligt min mening tre

276

SOU 2012:27

Bilaga 4

faktorer särskilt avgörande, nämligen ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, metoderna för att utse flygtrafiktjänstoperatörer och planeringen för höjda beredskapslägen.

1 Ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter

Det är ett försvarspolitiskt intresse, i Sverige och i relationen till andra länder, att ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som är närmast berörda av den militära och civila flygledningstjänsten är klarlagd och uppfattas på samma sätt av alla, särskilt i lägen av höjd beredskap.

Transportstyrelsen är i dag tillsyns- och tillståndsmyndighet för lufttrafiktjänsten och är i den meningen överordnad myndighet för viktiga delar av den flygtrafikverksamhet som är av särskild be- tydelse för försvarsmakten. Vid sidan av Transportstyrelsen har Luftfartsverket ett något otydligt formulerat ansvar för viktiga delar av helheten när det gäller den militära beredskapsplaneringen, flygsäkerhet, utbildning och flygtrafiktjänsten. Samtidigt konkurrerar Luftfartsverket på marknaden med företag vars verksamhet Luftfartsverket har ett slags övergripande nationellt ansvar för. Rollfördelningen mellan Transportstyrelsen och Luftfartsverket behöver förtydligas, särskilt om luftfartsverket helt eller delvis bolagiseras. Transportstyrelsens utnämningsrätt för i en ny kon- kurrenssituation med sig ett vidare försvarspolitiskt ansvar än det som gäller i dag. Detta bör förmodligen också förtydligas i in- struktionen.

Försvarsmakten bör ges en tydligare roll och ges möjlighet att finns med i hela processen för urval och upphandling av flygtrafik- tjänstoperatörer. Transportstyrelsen måste å sin sida ta till sig för- svarsmaktens krav och använda dem i sin kravprofil mot och dialog med flygplatsägaren/upphandlaren och med den upphandlade tjänste- leverantören. Flygplatsägaren bör i sin upphandlarfunktion få en bättre kunskap om beredskapsplanering och andra militära krav.

Till en del är detta en fråga om vanor och samarbetskultur inom och mellan berörda förvaltningar. Till en del är det emellertid en fråga om ansvarsfördelning såsom den uttrycks i instruktioner och regelverk. Det är regeringens uppgift att bedöma och besluta hur ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i en delvis ny situation bör se ut. Näringsdepartementet och försvarsdepartementet har här

277

Bilaga 4

SOU 2012:27

ett gemensamt ansvar, som inte kan överlåtas på myndigheterna ensamma.

2 Utseende och utnämning av flygtjänstoperatörer

Riksdagsbeslutet om konkurrensutsättning av flygtrafiktjänsten omfattar alla svenska flygplatser; statliga, kommunala, privata och militära. Det är flygplatsägaren som beslutar om upphandling av flygplatsens tjänster, inkl. flygtrafiktjänsten. Enligt gällande kon- kurrensregler måste upphandlingen vara offentlig. Leverantörer av flygtrafiktjänster ska tillhandahålla flygtrafiktjänster på ett öppet sätt. Villkoren för tillgång till tjänsterna ska offentliggöras, och det ska finnas ett fast remissförfarande för regelbundet samråd med dem som använder flygtrafiktjänsterna. Samråd ska hållas minst en gång om året och kan ske individuellt eller kollektivt.

Leverantörer av flygtrafiktjänster får enligt EU-beslut 1035/2011 inte diskriminera någon användare eller grupp av användare på grundval av nationalitet eller identitet i enlighet med tillämplig unionsrätt. Medlemsstater som har beslutat att tillhandahållandet av specifika flygtrafikledningstjänster ska konkurrensutsättas får vidta alla lämpliga åtgärder för att hindra leverantörerna av sådana specifika tjänster från att med eller utan avsikt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen, eller att agera på ett sätt som enligt nationell rätt eller unionsrätt utgör missbruk av dominerande ställ- ning. Försvarsmakten kan i egenskap av ägare av sina flygplatser dock direktupphandla av en annan statlig myndighet – exempelvis luftfartsverket – utan hinder av nationella regler eller EU-regler. Om emellertid luftfartsverket bolagiseras torde inte försvarsmakten utan vidare kunna upphandla därifrån.

Efter genomförd upphandlingsprocess utnämner Transport- styrelsen flygtrafiktjänstoperatörer i enlighet med gällande före- skrifter (TSFS 2011:72). Däri heter det i par 3 att leverantören av flygtrafikledningstjänst ska kunna visa att denne

1.innehar ett [europeiskt] certifikat som är utfärdat i enlighet med förordning (EG) nr 550/2004,

2.har som uppdrag att tillhandahålla flygtrafikledningstjänst inom ett särskilt luftrumsblock,

3.uppfyller tillämpliga krav för att tillhandahålla flygtrafiklednings- tjänst,

278

SOU 2012:27

Bilaga 4

4.har säkerställd samordning med andra flygtrafikledningstjänstenheter och fördelningen av ansvar för luftrummets tidsmässiga nyttjande i förhållande till dessa,

5.utöver den civila luftfarten kan hantera förekommande militär luft- fart, och

6.har rutiner för samverkan med Försvarsmaktens stridsledning och luftbevakning.

I par 4 står att

Leverantören ska se till att personalen har fördjupad kompetens för hantering av militär luftfart för att kunna utnämnas för luftrum i anslutning till följande flygplatser:

1.Karlsborg,

2.Linköping/Malmen,

3.Linköping/SAAB,

4.Luleå/Kallax,

5.Ronneby,

6.Såtenäs,

7.Uppsala,

8.Vidsel, och

9.Visby.

Vad som avses med ”tillämpliga krav” i par 3:3 framgår av Trans- portstyrelsens föreskrifter för flygtrafikledningstjänst, TSFS 2012:6.

Innebörden av förteckningen över flygplatser i par 4 är att vissa flygplatser har särskild militär betydelse. Det gäller i första hand flygflottiljerna och andra av Försvarsmakten ägda flygplatser men även civilt ägda flygplatser. Så länge Försvarsmakten kan direkt- upphandla flygtrafiktjänster för de av Försvarsmakten ägda flyg- platserna från LFV kan Försvarsmakten för de flygplatserna själv ställa de krav den önskar. Dit hör dock inte den försvarspolitiskt viktiga flygplatsen i Visby som är ägd av Swedavia. Det framgår inte tydligt av de föreskrifter som här återgivits vilken roll försvars- makten har gentemot transportstyrelsen före och under upphand- lingen.

Transportstyrelsen krav bygger bl.a. på ett avtal mellan Trans- portstyrelsen och Försvarsmakten, i vilket det står att transport- styrelsen ska inhämta samråd från försvarsmakten innan utnämning (av leverantör) sker. Försvarsmakten har dock inte någon vetorätt vid utnämning av leverantör när upphandling genomförts.

279

Bilaga 4

SOU 2012:27

Transportstyrelsen måste enligt i dag gällande regler utnämna den leverantör som uppfyller de i förväg specificerade kraven, inkl. försvarsmaktens krav. Europaparlamentets och rådets förordning 550/2004 ger enligt Transportstyrelsens mening inte möjlighet att därutöver vägra utnämning med hänvisning till allmänna försvars- politiska bedömningar. Här finns enligt min mening en brist. Det kan finnas situationer då Sverige av försvarspolitiska skäl skulle vilja avstå från upphandling eller avstå från utnämning av en leve- rantör som i och för sig uppfyller alla yrkesmässiga krav i Trans- portstyrelsens föreskrifter men som av försvarspolitiska skäl bedöms olämplig. Sådana skäl kan vara svåra eller omöjliga att i förväg indikera i en kravlista. Icke desto mindre bör det finnas möjlighet för ett land att göra bedömningar av vad som krävs för att skydda egna försvarspolitiska intressen.

I EU-förordningen 549/2004 om inrättande av det gemensamma europeiska luftrummet, artikel 13, finns dock ett allmänt stadgande som säger att medlemsländerna inte kan hindra medlemsländerna att tillämpa sådana åtgärder som behövs för att skydda väsentliga säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Huruvida denna artikel skulle kunna användas för att undanta försvarspolitiskt viktiga flygplatser från en konkurrensutsatt upphandlingsprocess eller särbehandla dem i den, är en tolkningsfråga som i sista hand kan komma att behöva avgöras av EU-domstolen.

3 Beredskapsfrågor

Luftfartsverket har ansvar för flygtrafiktjänsten i alla beredskaps- grader. Detta är inte uttryckligen utsagt i instruktionen. men eftersom begränsningen ”i fred” i ett tidigare skede togs bort ur instruktionen får Luftfartsverket ansvar nu anses omfatta alla be- redskapsgrader. Detta är också luftfartsverkets egen uppfattning. Samtidigt anser sig Luftfartsverket i ett beredskapsperspektiv inte ha rådighet över den flygtrafikledningstjänst man inte själv bedriver. Detta torde betyda att luftfartsverket bara kan säkerställa tillhandhållandet av tjänster när verket är utnämnt av transport- styrelsen. Om konkurrensutsättningen av flygledartjänsten leder till att ett betydande antal flygledartjänster inte bemannas av luft- fartsverket, finns det risk för att Luftfartsverket efter hand kommer att gå miste om den volym som gör det möjligt att stå för de uppgifter i form av utbildning, långsiktigt utvecklingsarbete,

280

SOU 2012:27

Bilaga 4

internationell kontaktverksamhet och beredskapsplanering som anges i verkets instruktion och att i ett beredskapsläge tillhandhålla flygledare och vad som i övrigt krävs i en krissituation. Om det finns en sådan risk är det viktigt att statsmakterna överväger hur man i en fortsatt konkurrensutsättning ser till att ansvarig myndig- het, i dag luftfartsverket, på annat sätt bibehåller nödvändig kom- petens för denna del av sina uppgifter. Behovet av ett sådant klarläggande förutskickades redan i propositionen 2009/2010:95. Det behöver också fastställas vilka åligganden nyutnämnda leveran- törer har i beredskapshänseende och hur genomförandet av dessa åligganden i praktiken kan säkerställas. Det kan ske genom lag- stiftning som ålägger leverantören att hålla en viss beredskaps- kapacitet eller genom avtal mellan ansvarig myndighet och leve- rantören.

Det är Flygtrafiktjänstutredningens uppgift att lämna förslag som syftar till att säkerställa beredskapskraven för flygtrafik- tjänsten i dessa frågor.

Till ämnesområdet hör också utbildning av flygledare för civil- militär flygledning. Enligt en uppgift är det i dag oklart vilken den militära kravbilden är för utbildning av civil-militära flygledare och hur den offereras på dagens konkurrensutsatta marknad. Tydliga och förutsägbara utbildningskrav är också en beredskapsfråga av försvarspolitiskt betydelse.

En försvarspolitisk fråga är självfallet också själva tillgången på flygplatser. Den faller utanför ramen för denna promemoria men det kan ändå erinras om att de militära flygplatserna har blivit färre och att de statliga, kommunala och privata alla arbetar under mark- nadsvillkor, vilket i ett längre perspektiv kan riskera att slå ut mindre lönsamma men i ett beredskapsläge viktiga flygplatser.

Slutsatser och rekommendationer

1.Ansvarsfördelningen mellan Transportstyrelsen, Luftfartsverket och Försvarsmakten i frågor som gäller den civil-militära inte- grerade flygtrafikledningstjänsten behöver förtydligas i regeringens instruktioner.

2.Huvudansvaret för flygtrafiktjänsten och ansvaret för utnäm- ning av operatörer bör ligga hos Transportstyrelsen. Innebörden och omfattningen av detta ansvar, även i försvarspolitiskt hän-

281

Bilaga 4

SOU 2012:27

seende, bör förtydligas i instruktionen och i transportstyrelsens interna föreskrifter.

3.Försvarsmakten bör ges större möjlighet att ställa sina krav på upphandlare och flygtrafiktjänstoperatörer i ett tidigt skede av upphandlingsprocessen.

4.Transportstyrelsen bör ges möjlighet att i samråd med försvars- makten göra en försvarspolitisk bedömning före och under upp- handlingsprocessen.

5.Flygplatsägarens ansvar för militära behov som ska beaktas i upphandlingsprocessen bör förtydligas.

6.Det bör fastställas vilken myndighet som har huvudansvaret för flygtrafiktjänstens beredskapsorganisation. Innebörden och om- fånget av detta ansvar bör förtydligas.

7.Enskilda flygtrafiktjänstoperatörer bör exempelvis genom lag- stiftning eller avtal få sin del av ansvaret för beredskapsorga- nisationen fastställd.

8.Om luftfartsverket har kvar ett ansvar för beredskapsorganisa- tionen och samtidigt helt eller delvis bolagiseras bör det klar- läggas hur lagstiftning och regelverk bör utformas för att tilldela ett bolag sådana uppgifter.

282

Bilaga 5

LFV – Executive Summary

Finansiella analyser och indikativa värderingar

2012-03-22

283

Bilaga 5

SOU 2012:27

Introduktion

Uppdrag och syfte

Uppdrag

PwC har fått i uppdrag av kommittén för utredningen ”N 2011:07 Utredning av verksamhetsform och förutsättningar för flygtrafiktjänst i Luftfartsverket” (”Kommittén”) att undersöka frågan om LFV i nu- varande form och med nu gällande marknadsförutsättningar har affärsmässiga förutsättningar att i sin helhet eller i delar ombildas till fristående statligt ägt bolag. Detta dokument utgör en samman- fattning av rapporten, framtagen av PwC, ”LFV – finansiella analyser och indikativa värderingar” daterad mars 2012.

Huvudinriktningen för vårt arbete är att, ur ett finansiellt per- spektiv, bedöma förutsättningar för samt konsekvenser av bolagi- sering av:

1.Hela LFV, alternativt

2.Affärsområdet Produktion Terminal (”Terminal”) (för definition av Terminal, se sidan 7).

Vid analysen av Terminals förutsättningar för en bolagisering har vi gjort antagandet att verksamheten bildar ett separat bolag utanför LFV-koncernen. Huruvida ett alternativ där Terminal bolagiseras som ett dotterbolag till LFV medför skillnader i slutsatser besvaras inte i föreliggande analys. Det är dock inte orimligt att anta att t.ex. skalfördelar inom vissa områden skulle kunna påverka ett Termi- nalbolag inom LFV-koncernen. En sådan analys bör dock genom- föras tillsammans med en analys av juridiska aspekter vad avser bl.a. Lagen om Offentlig Upphandling (LoU).

Syfte

Syftet med uppdraget är att utgöra underlag för Kommittén för slut- satser och rekommendationer avseende bl.a. lämplig verksamhets- form och organisering av flygtrafiktjänst i LFV.

284

SOU 2012:27

Bilaga 5

Begränsningar

Framtagandet av underlaget har krävt att LFV, under en begränsad tidsperiod, har behövt göra ett stort antal ställningstaganden och bedömningar utöver vad som behövs i den dagliga verksamheten. Mot bakgrund av detta är levererat material förknippat med osäkerhet och gjorda antaganden kan komma att förändras under en eventuell fortsatt process mot en bolagisering.

Bedömda indikativa värden i rapporten representerar vår kvalifi- cerade bedömning baserat på tillgängligt material samt tillvägagångs- sätt beskrivna i denna rapport. Vi vill dock understryka att vär- dering inte är en exakt vetenskap utan har inslag av subjektiv be- dömning, varför olika aktörer kan komma till olika slutsatser om marknadsvärdet av ett bolag.

Vi har inte inkluderat analys av konsekvenser av att samfällda TMA:n konkurrensutsätts, då osäkerheten kring denna utveckling är hög. LFV har meddelat att de inte, på ett tillräckligt trovärdigt sätt, kan beräkna de ekonomiska effekterna. De gör dock bedöm- ningen att en konkurrensutsättning av samfällda TMA:n kan få stora konsekvenser för LFV oavsett organisationsform.

Marknad

Prognos av flygrörelser i svenskt luftrum

Under perioden 1986–2011 har antalet flygrörelser i svenskt luft- rum ökat från 404 422 till 706 417 rörelser, motsvarande en genom- snittlig årlig ökning (”CAGR”, Compound Average Growth Rate) om 2,3 %.

LFV bedömer att antalet flygrörelser under perioden 2012–2016 kommer att öka med en CAGR om 1,5 % vilket är i linje med ut- vecklingen under den senaste tioårs perioden. LFV framhåller att osäkerheten avseende utvecklingen under kommande år är hög och att utfallet kan bli såväl högre som väsentligt lägre än huvudscenariot.

285

Bilaga 5

SOU 2012:27

Flygrörelser i svenskt luftrum

Tusental	400	800	Tusental
	350	700
	300	600
	250	500
	250	500
	200	400
	150	300
	100	200
	50	100
	-	0

Totalt (höger axel)	Inrikes	Utrikes	Överflygningar

Källa: LFV, prognos upprättad hösten 2011.

En route

Traditionellt levereras en route-tjänster via statliga monopol där olika leverantörer av flygtrafiktjänster har egna systemlösningar. Avgifts- nivån för en route-tjänster har tidigare fastställts enligt självkostnads- principen med full kostnadstäckning, vilket inneburit svaga incita- ment för kostnadseffektivisering, systemmässig samordning samt internationell samverkan.

Med anledning av bristande incitament till effektiviseringar har avgiftssystemet reformerats vilket innebär att från och med januari 2012 baseras avgifterna på schablonmässiga kostnader med utgångs- punkt i EU:s prestationsmål och nationellt anpassade prestations- planer.1

Det nya avgiftssystemet innebär att full kostnadstäckning ersätts med en modell med riskdelning mellan leverantörer och brukare. En styrande kostnadsnivå fastställs och avvikelser från denna nivå blir direkt resultatpåverkande. Undantaget görs för kostnadsökningar som ej kan påverkas av leverantören, t.ex. pensioner och skatter. Befintliga underskott tillåts kompenseras för genom högre avgifter kommande år.

1 Den första referensperioden är tre år (t.o.m. 2014) och omfattar endast en route-verksam- heten. Därefter tillämpas femåriga referensperioder och fr.o.m. 2015 omfattas även terminal- avgifter (i Sverige endast terminalavgifter på Arlanda samt Landvetter).

286

SOU 2012:27

Bilaga 5

Terminaltjänster

I Europa har idag fem marknader (Sverige, Danmark, Spanien, Stor- britannien och Tyskland) utsatts för konkurrens, dessutom finns i ett sjätte land (Schweiz) ett lagförslag om avreglering. Utanför Europa utgörs tillgängliga marknader av USA (mindre flygplatser), Irak, UAE, Bahrain samt Quatar.

I Sverige, Danmark och Storbritannien är torntjänster konkurrens- utsatta vid samtliga flygplatser medan det endast är verksamheten vid lokala och regionala flygplatser som omfattas av konkurrens i Spanien och Tyskland. Utvecklingen av ytterligare avregleringar är osäker och är i stor utsträckning beroende av erfarenheter från bl.a. Spanien och Sverige.

LFV:s affärsplan

Omsättningstillväxt

Intäkter hänförliga till en route-verksamheten följer föreslagen presta- tionsplan innebärandes en kostnadsminskning i reala termer om 10 %- enheter till och med 2014 samt prognostiserad trafikutveckling.

Under 2015–2016 antar LFV att intäkt per service unit minskar med ca 0,5 % per år och att den årliga trafiktillväxten uppgår till ca 1,5 %. Intäkter hänförliga till terminalavgifter vid Arlanda och Land- vetter har budgeterats enligt gällande regelverk om kostnadsbaserad prissättning.

Resultat och marginal

Fortsatta effektiviseringar i enlighet med det besparingsprogram som initierades 2009 fortlöper under perioden 2012–2014 och be- räknas vid full effekt innebära årliga kostnadsbesparingar om 400 MSEK.

Avkastning på eget kapital förväntas öka från 4,9 % 2012 till 6,2 % 2016, vilket i viss mån överstiger ägarens (svenska statens) avkastningskrav om 4 %.

287

Bilaga 5

SOU 2012:27

Pensionsskulden

Pensionsskulden antas öka i linje med SPV:s prognos, vilket med- för att likvida medel successivt ökar och beräknas överstiga 5 mil- jarder kr per 2016. Ökningen av pensionsskulden får en negativ effekt på LFV:s soliditet som under perioden beräknas minska från 14,3 % 2011 till 12,8 % 2016.

Enligt uppgift från LFV har SPV bekräftat att det är tekniskt möjligt att särskilja antastbara pensioner från övriga, vilket medför att förutsättningar för ytterligare amortering av skulden föreligger. Det skulle få en positiv effekt på soliditeten och samtidigt skapa möjligheter för högre avkastning samt ge en mer förutsägbar re- sultatutveckling. För detta krävs dock godkännande från regeringen.

LFV Koncern
(MSEK)	2012	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	2 344	2 356	2 430	2 489	2 502
- Luftfartsintäkter	2 193	2 199	2 223	2 247	2 262
- Kommersiella & övriga intäkter	150	157	207	243	240
Rörelsekostnader	-2 079	-2 074	-2 137	-2 193	-2 207
- Personalkostnader	-1 505	-1 515	-1 561	-1 603	-1 617
- Externa driftkostnader	-574	-559	-576	-590	-590
EBITDA	264	282	293	296	295
Avskrivningar, materiella anl.tillg.	-190	-196	-199	-198	-198
EBIT	75	85	94	98	97
Andel i intressebolag	-1	-1	0	0	0
Finansiella intäkter	47	56	78	93	107
Finansiella kostnader	-75	-78	-106	-123	-132
Resultat efter fin. poster	45	62	66	68	72
Skatt *	-12	-16	-17	-18	-19
Nettoresultat	33	46	49	50	53

Nyckeltal företagsledningens prognos
Omsättningstillväxt	-2,1%	0,5%	3,1%	2,4%	0,5%
EBITDA %	11,3%	12,0%	12,0%	11,9%	11,8%
EBITA %	3,2%	3,6%	3,9%	3,9%	3,9%
EBIT %	3,2%	3,6%	3,9%	3,9%	3,9%
Resultat efter fin. poster %	1,9%	2,6%	2,7%	2,7%	2,9%
Räntabilitet bokfört eget kapital	4,9%	6,4%	6,4%	6,2%	6,2%
Investeringar	160	130	120	150	150
Pensionsskuld	3 609	4 022	4 456	4 893	5 313

I tabellen presenteras LFV:s prognos för perioden 2012–2016. Prognosen har utarbetats baserat på det nya avgiftssystemet som föreslagits för perioden 2012–2014.

* Antagen skattesats om 26,3 %.

Källa: LFV

288

SOU 2012:27

Bilaga 5

Bolagskandidaterna LFV AB respektive Terminal AB

Definitioner – bolagiseringskandidater

I föreliggande analys har två alternativa bolagsbildningar prövats:

1.LFV som helhet (”LFV AB”)

2.Terminal (”Terminal AB”)

En bolagisering i enlighet med alternativ (i) innebär att hela nuva- rande LFV-koncernen bildar ett statligt ägt bolag.

Under alternativ (ii) delas LFV i två separata enheter; Terminal AB (omfattande nuvarande affärsområde Produktion Terminal) och Affärsverket LFV (omfattande kvarvarande verksamhet, inklu- sive bl.a. affärsområde Produktion En Route och LFV Holding- koncernen).

LFV Holding-koncernens andel av LFV:s totala omsättning är relativt begränsat, ca 1,9 %. Mot bakgrund av det, samt den korta tidsperiod som utgjort en förutsättning för vårt arbete, har vi inte analyserat scenarier där ett eller flera dotter/intressebolag inklu- deras i ett Terminal AB.

Inom affärsområdet Produkter & Tjänster bedrivs viss kom- mersiell verksamhet som skulle kunna inkluderas i en bolagisering av Terminal. I föreliggande analys har dock denna möjlighet inte beaktats. En sådan analys rekommenderas dock i framtida överväg- anden för bolagisering av den kommersiella verksamheten inom LFV.

Förutsättningar och antaganden vid en delning

Nedan följer huvuddelen av de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för delning i samband med analysen av alternativ (ii):

-Koncerninterna intäkter och kostnader blir externa.

-Kostnader för koncerngemensamma funktioner2 allokeras med 24 % till Terminal AB och 76 % till kvarvarande LFV.

2 Koncerngemensamma funktioner inkluderar bl.a. ledning och pensionskostnader, men även centrala delnings- och omställningskostnader.

289

Bilaga 5

SOU 2012:27

-LFV Holding AB, samt i koncernen ingående dotter- och intressebolag, har antagits kvarstå efter bolagisering av Terminal AB, i LFV.

Indikativ värdebedömning LFV AB & Terminal AB

Avkastningskrav

Underlag för beräkning av WACC3

För beräkning av marknadsvärden härleds marknadsmässiga avkast- ningskrav för LFV AB och Terminal AB, dvs. de avkastningskrav som en välinformerad, relevant investerare förväntar sig/kräver av motsvarande typ av investering.

Då utbudet av direkt jämförbara noterade bolag är begränsat har vi som underlag för vår bedömning studerat relevanta data för tre delgrupper (konsult-, bemanningsbolag och flygplatsoperatörer).

3 Weighted Average Cost of Capital – vägd kalkylränta.

290

SOU 2012:27

Bilaga 5

Marknadsmässigt avkastningskrav på eget kapital

Utifrån vår analys av de jämförbara bolagen samt LFV respektive Terminals verksamhet och finansiella position bedömer vi att rimlig skuldsättningsgrad (baserat på marknadsvärden) kan bedömas till 0,54 för LFV AB samt 0,11 för Terminal AB.

Marknadens riskpremie bedöms baserat på bl.a. PwC:s studie per mars 2011 till 6 %. Vidare har vi, baserat på bl.a. nämnd studie, applicerat en småbolagspremie om 2 % för LFV AB respektive 4 % för Terminal AB.

Mot bakgrund av LFV:s verksamhet, som i stor utsträckning är av monopolkaraktär samtidigt som rådande avgiftssystem innebär att en betydande andel av intäkterna genereras via kostnadstäck- ning, har vi bedömt det motiverat med ett specifikt riskavdrag om 0,5 %-enheter för ett LFV AB. För Terminal AB, vars verksamhet är konkurrensutsatt har vi bedömt det rimligt att tillämpa en speci- fik riskpremie om 6 %-enheter. Premien motiveras bl.a. av betyd- ande prognosrisk, då risken för att fler kontrakt tappas i kommande upphandlingar är betydande.

Utifrån ovanstående antaganden kan LFV AB:s och Terminal AB:s avkastningskrav på eget kapital beräknas till 9,9 % respektive 16,6 %.

Beräknad WACC

Baserat på beräknat avkastningskrav på eget kapital samt bedömd lånekostnad och kapitalstruktur kan WACC beräknas till 7,3 % för LFV AB respektive 15,3 % för Terminal AB. Beräknade avkast- ningskrav för LFV AB är i nivå med andra aktörer på marknaden för vilka avkastningskravet har ökat de senaste åren.

291

Bilaga 5			SOU 2012:27

	WACC-beräkning	LFV AB	Terminal AB

	Bedömt tillgångsbeta	0,70	0,70
	Bedömd skuldsättning	0,54	0,11

	Beta	1,08	0,78
	Riskfri ränta	1,9%	1,9%
	Marknadsriskpremie	6,0%	6,0%
	Storleksrelaterat tillägg	2,0%	4,0%
	Specifikt tillägg/avdrag	-0,5%	6,0%

	Avkastningskrav på eget kapital	9,9%	16,6%
	Lånemarginal	1,5%	3,0%
	Skatt	26,3%	26,3%

	Långfristig låneränta efter skatt	2,5%	3,6%
	Andel eget kapital	64,9%	90,1%
	Andel lånefinansiering	35,1%	9,9%

	Vägd kalkylränta (WACC)	7,3%	15,3%

Bolagiseringseffekter

Pensionsskulden

Efter genomförd bolagisering finns möjlighet för LFV AB och Ter- minal AB att tillämpa redovisning enligt IFRS. Givet rådande förut- sättningar skulle en omräkning av pensionsskulden i enlighet med IFRS sannolikt minska skulden marginellt. Vi har dock i föreligg- ande analys inte kvantifierat och beaktat eventuella effekter vid en omräkning i enlighet med IFRS.

I samband med att pensionsskulden överförs till LFV AB re- spektive Terminal AB antas utbetalning av löneskatt om 24,26 % ske. Utbetalning av löneskatt har antagits belasta affärsverket under 2012 och således inte det nya bolaget. Den utbetalda löne- skatten avser redan intjänad pension vilket innebär att framtida in- tjäning av pension belastas med löneskatt. I de prognoser vi erhållit ifrån LFV inkluderas löneskatt för nyintjäning av pensioner i per- sonalkostnader.

Avkastningsskatt motsvarande 15 % av den genomsnittliga statslåneräntan på ingående balans av respektive års pensionsskuld tillkommer för ett bolagiserat LFV AB och Terminal AB. Skatten betraktas i resultaträkningen som en rörelsekostnad och belastar således rörelseresultatet. Den aktuella statslåneräntan uppgår till

292

SOU 2012:27

Bilaga 5

2,76 % (2010), vilket innebär en skattesats om 0,414 % för be- skattningsåret 2011. Denna nivå har antagits gälla för hela prog- nosperioden.

Omställningskostnader

LFV AB

LFV har inte gjort någon djupare bedömning avseende tillkom- mande kostnader vid en bolagisering av hela LFV. De framhåller dock att en bolagisering sannolikt medför kostnader relaterade till bl.a. personalomställning, varumärke, försäkringar etc. Vidare för- anleder sannolikt en överföring av fastighetsbeståndet kostnader avseende t.ex. stämpelskatt etc.

Dessa kostnader har dock inte inkluderats i föreliggande analys. Vid en fortsatt process mot en eventuell bolagisering bör dessa aspekter analyseras djupare.

Terminal AB

Estimerade omställningskostnader relaterade till en delning och bo- lagisering av Terminal baseras på uppgifter framtagna av LFV enligt tabellen nedan. LFV framhåller att angivna uppgifter är behäftade med betydande osäkerhet, vilket är en effekt av den relativt begrän- sade tidsperiod som stått till förfogande för framtagande av estimaten.

Vidare bör det noteras att estimerade kostnader avser en bolagi- sering av Terminal inom LFV-koncernen. Vid ett bildande av ett separat Terminalbolag bedömer dock LFV att det skulle uppkomma merkostnader till följd av att två organisationer måste ha separata system för ledning och uppföljning av flygsäkerhet och kvalitet inklusive upprätthållande av separata certifikat. Dessa merkost- nader bedöms av LFV översiktligt till omkring 5 MSEK till 10 MSEK per år.

Dessa kostnadsuppskattningar har inte inkluderats i föreligg- ande analys och beräkningar då de är behäftade med hög osäkerhet samt då de inkommit alltför sent för att på ett säkert sätt inklu- deras i beräkningarna.

293

Bilaga 5					SOU 2012:27

	Delnings- och omställningskostnader
	(MSEK)	2012	2013	2014	2015	2016

	Kostnader av engångskaraktär
	IT-funktioner	-5,0
	Personalomställningskostnader	-15,0
	Varumärke	-6,5
	Summa engångkostnader	-26,5
	Bestående kostnader
	IT-funktioner	-5,0	-5,0	-5,0	-5,0	-5,0
	Administration	-3,0	-3,0	-3,0	-3,0	-3,0
	Försäkringskostnader idag	-2,7	-2,7	-2,7	-2,7	-2,7
	Tillkommande försäkringskostnader	-1,3	-1,3	-1,3	-1,3	-1,3
	Ersättning styrelse	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5	-1,5
	Ersättning befattningshavare	-3,5	-3,5	-3,5	-3,5	-3,5
	Summa löpande kostnader	-17,0	-17,0	-17,0	-17,0	-17,0


	Totala delnings- och omställningskostnader	-43,5	-17,0	-17,0	-17,0	-17,0

Delnings- och omställningskostnader relaterade till en bolagisering av Terminal AB.

Källa: LFV

Kassaflödesprognos och beräknat indikativt värde – LFV AB

Prognosförutsättningar

Till grund för värdeberäkningen ligger prognos i enlighet med LFV:s affärsplan samt justeringar för utbetalning av löneskatt och avkast- ningsskatt.

Från och med 2017 har vi antagit en uthållig tillväxt om 2 % per år motsvarande Riksbankens inflationsmål, en långsiktig rörelse- kapitalbindning motsvarande 0,8 % av omsättningen (liksom under prognosperioden) samt en långsiktig EBITDA-marginal om 11,1 % vilket är i linje med LFV:s prognostiserade marginal år 2016 (jus- terat för avkastningsskatt).

Vi har vidare, baserat på LFV:s bedömning, antagit en långsiktig investeringsnivå om 150 MSEK per år. Från och med 2017 antas avskrivningar motsvarande 95 % av investeringarna.4

4 Långsiktiga antaganden är i viss utsträckning schablonmässiga. Vi rekommenderar därför att dessa analyseras djupare i en tänkbar fortsatt process och en mindre översiktlig värdering.

294

SOU 2012:27

Bilaga 5

Indikativt värde

Baserat på ovan redovisade antaganden kan avkastningsvärdet på operativt kapital i LFV AB per 1 januari 2013 beräknas återfinnas inom intervallet 1 592 MSEK till 1 998 MSEK, med ett riktvärde på 1 770 MSEK.

Med justeringar för finansiell nettoskuld, värdetidpunkt samt beräknad skattesköld kan marknadsvärdet på nettotillgångarna beräknas återfinnas inom intervallet 865 MSEK till 1 388 MSEK, med ett riktvärde på 1 095 MSEK.

LFV AB
(MSEK)	2011	2012	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	2 394	2 344	2 356	2 430	2 489	2 502
EBIT	231	75	73	80	83	80
Avskrivningar (återläggning)	210	190	196	199	198	198
EBITDA	442	264	270	279	281	278
Rörelsekapital (förändring)	86	0	0	-1	-1	0
Investeringar	-84	-160	-130	-120	-150	-150
Kassaflöde före skatt	444	104	139	159	130	128
Schablonskatt (baserad på EBIT)	0	-20	-19	-21	-22	-21
Fritt kassaflöde	444	85	120	138	109	107

Nyckeltal värderingsprognos
Omsättningstillväxt	4,5%	-2,1%	0,5%	3,1%	2,4%	0,5%
EBITDA %	18,4%	11,3%	11,4%	11,5%	11,3%	11,1%
EBIT %	9,7%	3,2%	3,1%	3,3%	3,3%	3,2%
Rörelsekapital / omsättning	0,8%	0,8%	0,8%	0,8%	0,8%	0,8%
Investeringar	84	160	130	120	150	150

LFV AB		WACC
(MSEK)	6,6%	7,3%	7,9%

Nuvärde kassaflöde prognosperioden	419	415	410
Nuvärde kassaflöde efter prognosperiod	1 579	1 355	1 182
Avkastningsvärde operativt kapital	1 998	1 770	1 592
Avgår finansiell nettoskuld	-826	-826	-826
Justering kassaflöde år 2012 till värderingstidpunkt	63	63	63
Skatteeffekt av avskrivningar på övervärden	153	88	37
Marknadsvärde nettotillgångar	1 388	1 095	865

Prognostiserat bokfört värde eget kapital per dec 2012	698	698	698

Indikerat övervärde	690	397	167

295

Bilaga 5

SOU 2012:27

Kassaflödesprognos och beräknat indikativt värde – Terminal AB

Prognosförutsättningar

Till grund för värdeberäkningen ligger prognos i enlighet med LFV:s affärsplan samt justeringar för omställningskostnader, utbetalning av löneskatt och avkastningsskatt.

Från och med 2017 har vi antagit en uthållig tillväxt om 2 % per år motsvarande Riksbankens inflationsmål, en långsiktig rörelse- kapitalbindning motsvarande 0,0 % av omsättningen (inklusive ett värderingsteoretiskt antagande om ett operationellt likviditets- behov motsvarande det negativa rörelsekapitalet) samt en långsiktig EBITDA-marginal om 9,3 % vilket är i linje med LFV:s prog- nostiserade marginal år 2016 (justerat för bolagiseringskostnader).

Vidare har vi antagit en långsiktig investeringsnivå motsvarande 1 % av omsättningen samt avskrivningar motsvarande 95 % av in- vesteringarna.5

Indikativt värde

Baserat på ovan redovisade förutsättningar och antaganden kan ett indikativt avkastningsvärde på operativt kapital i Terminal AB per 1 januari 2013 beräknas återfinnas inom intervallet 285 MSEK till 328 MSEK, med ett riktvärde på 305 MSEK.

Med justeringar för finansiell nettotillgång, värdetidpunkt samt beräknat värde av skattesköld kan marknadsvärdet på nettotillgång- arna beräknas återfinnas inom intervallet 338 MSEK till 391 MSEK, med ett riktvärde på 363 MSEK.

5 Långsiktiga antaganden är i viss utsträckning schablonmässiga. Vi rekommenderar därför att dessa analyseras djupare i en tänkbar fortsatt process och en mindre översiktlig värdering.

296

SOU 2012:27							Bilaga 5

LFV Terminal AB
(MSEK)	2011	2012	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	706	685	702	717	730	738
EBIT	-27	-8	19	40	60	62
Avskrivningar (återläggning)	1	7	7	7	7	7
EBITDA	-26	-2	25	47	67	69
Rörelsekapital (förändring)	52	1	0	0	0	0
Investeringar	0	-7	-7	-7	-7	-7
Kassaflöde före skatt	26	-7	18	40	59	62
Schablonskatt (baserad på EBIT)	0	0	-3	-11	-16	-16
Fritt kassaflöde	26	-7	16	29	44	45

Nyckeltal värderingsprognos
Omsättningstillväxt	4,9%	-3,0%	2,4%	2,2%	1,8%	1,0%
EBITDA %	-3,7%	-0,4%	3,5%	6,5%	9,0%	9,3%
EBIT %	-3,8%	-1,3%	2,6%	5,5%	8,0%	8,3%
Rörelsekapital / omsättning*	-7,4%	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%

* Justerad för antagande om operationell likviditet.

LFV Terminal AB		WACC
(MSEK)	14,4%	15,3%	16,2%

Nuvärde kassaflöde prognosperioden	98	97	95
Nuvärde kassaflöde efter prognosperiod	230	209	190
Avkastningsvärde operativt kapital	328	305	285
Avgår finansiell nettoskuld*	-2	-2	-2
Justering kassaflöde år 2012 till värderingstidpunkt	-18	-18	-18
Skatteeffekt av avskrivningar på övervärden	83	78	73
Marknadsvärde nettotillgångar	391	363	338

Prognostiserat bokfört värde eget kapital per dec 2012	-50	-50	-50

Indikerat övervärde	442	413	388

* Justerad för antagande om operationell likviditet.

Kapitalstruktur LFV AB & Terminal AB

Förutsättningar

Genomförande av bolagisering

Det vanligaste sättet att genomföra omstruktureringar inom staten i samband med bolagiseringar och överförande av aktier mellan olika statliga aktörer är en kombination av försäljning av berörd

297

Bilaga 5

SOU 2012:27

verksamhet, betalning med revers och därefter en kvittningsemis- sion i det förvärvande bolaget.

Det innebär att ett nytt bolag, LFV AB alternativt Terminal AB, skapas som förvärvar inkråmet avseende aktuell verksamhet. För- värvet görs till ett pris som motsvarar ett bedömt marknadsvärde för inkråmet per bolagiseringsdatum. Förvärvet betalas med en revers av det nybildade bolaget. Det nya bolaget antas normalt överta befintliga lån (inklusive pensionsskuld), samt genomföra en ny- emission där den nya ägaren erlägger betalning för nyemissionen genom att kvitta betalning för aktier mot sin fordran på bolaget (reversen).

Redovisningsregler förvärvsbalansräkning

Vid ett förvärv skall en förvärvsbalansräkning fastställas. RR 1:00 innehåller detaljerad vägledning avseende koncernredovisning. En grundläggande punkt är § 46 som kräver att förvärvaren vid för- värvstidpunkten skall fördela anskaffningsvärdet på identifierbara tillgångar och skulder till deras verkliga värden vid förvärvs- tidpunkten.

En begränsning för detta arbete är att en så kallad ”Förvärvs- analys” behöver göras för att identifiera om över-/undervärden finns avseende de redovisade tillgångarna/skulderna samt för att identifiera värdet på eventuella tillgångar/skulder som ej tidigare tagits med.

Baserat på de indikativa värdeberäkningar av LFV AB respektive Terminal AB som genomförts har övervärden beräknats till 397 MSEK respektive 413 MSEK. Till den del anskaffningsvärdet överstiger det verkliga nettovärdet på identifierade tillgångar och skulder, redovisas detta som goodwill. Goodwill skrivs av löpande under högst 5 år om annan längre avskrivningstid ej kan fastställas med rimligt säkerhet (maximalt 20 år). I föreliggande analys har beräknade övervärden antagits utgöras av goodwill. I en senare ana- lys rekommenderar vi dock att möjligheten till en alternativ alloke- ring analyseras, t.ex. i undervärden i fastigheter eller ej bokförda immateriella tillgångar.

Statliga bolag har möjlighet att tillämpa IFRS, vilket innebär att ingen löpande avskrivning av goodwill görs. Istället testas den år- ligen för nedskrivningsbehov. Vi har i det följande gjort antagandet

298

SOU 2012:27

Bilaga 5

att såväl LFV AB som Terminal AB tillämpar IFRS från och med ett tänkt bolagiseringsdatum.

Kapitalstruktur

Med kapitalstruktur avses hur bolaget finansieras, dvs. fördelningen mellan rörelsekapitalfinansiering (leverantörsskulder etc.), lån och eget kapital. I överväganden avseende kapitalstruktur ingår även en bedömning av erforderlig storlek på det egna kapitalet och hur det egna kapitalet skall allokeras mellan aktiekapital, övrigt bundet och fritt eget kapital. Det egna kapitalet utgör bolagets främsta risk- buffert vid variationer i resultatet. Det är därvid en säkerhet för bo- lagets borgenärer och en grund för bolagets möjlighet att erhålla extern finansiering.

Ofta inriktas bedömningen av en rörelses kapitalstruktur på en analys av det egna kapitalet i förhållande till balansomslutningen (soli- ditet). En viktig faktor vid bedömning av vad som utgör en lämplig kapitalstruktur är risken för variation i rörelseresultatet.

Finansiell prognos LFV AB

Prognos LFV AB

Finansiella prognoser baseras på tidigare beskrivna prognoser in- klusive omställningskostnader, avkastningsskatt etc. Ränteintäkter på likvida medel har beräknats baserat på en ränta om ca 2,0 %, vilket är i nivå med nuvarande ränta på en tioårig statsobligation.

Under perioden 2013–2016 prognostiseras ett successivt sjunkande nettoresultat från 27 MSEK till 14 MSEK. Det lägre resultatet jämfört med LFV:s prognos förklaras i huvudsak av lägre ränte- intäkter till följd av att likvida medel minskar som en effekt av ut- betalning av löneskatt. I takt med att pensionsskulden prognosti- seras växa ökar också det negativa räntenettot samt kostnader för avkastningsskatt (speglas av den svagt sjunkande EBITDA-margi- nalen).

299

Bilaga 5				SOU 2012:27

	Prognostiserad resultaträkning LFV AB
	(MSEK)	2013	2014	2015	2016

	Nettoomsättning	2 356	2 430	2 489	2 502
	Rörelsekostnader	-2 086	-2 151	-2 208	-2 224
	EBITDA	270	279	281	278
	Avskrivningar, materiella anläggningstillgångar	-196	-199	-198	-198
	EBITA	73	80	83	80
	Avskrivningar, goodw ill	0	0	0	0
	EBIT	73	80	83	80
	Ränteintäkter	41	53	64	72
	Räntekostnader	-77	-107	-124	-133
	Resultat efter fin poster	37	26	22	19
	Skatt	-10	-7	-6	-5
	Nettoresultat	27	19	16	14

	Nyckeltal resultaträkning
	Omsättningstillväxt	0,5%	3,1%	2,4%	0,5%
	EBITDA %	11,4%	11,5%	11,3%	11,1%
	EBITA %	3,1%	3,3%	3,3%	3,2%
	EBIT %	3,1%	3,3%	3,3%	3,2%
	Räntabilitet eget kapital	2,5%	1,7%	1,5%	1,4%

Utveckling balansräkning

Vi har antagit utdelningar om totalt 180 MSEK under perioden främst i syfte att nå bedömd marknadsmässig kapitalstruktur, 0,5. Solidi- teten beräknas under perioden minska från 24,2 % till 16,6 % som ett resultat av nämnda utdelningar i kombination med förväntad till- växt av pensionsskulden.

Avkastningen på operativt kapital beräknas öka från 4,0 % till 5,2 % under perioden. Avkastningen på eget kapital förväntas ligga inom intervallet 1,4 %–2,5 %. Således uppnås inte beräknat mark- nadsmässigt avkastningskrav under affärsplanperioden. Den främsta orsaken är de höga avskrivningar som prognostiseras under kom- mande period. Enligt LFV förväntas investeringsbehovet bli lägre i ett framåtriktat perspektiv, vilket medför att även avskrivningarna sjunker och på sikt harmoniseras med investeringsnivån. Som ett resultat kommer, allt annat lika, också avkastningen att öka.

En översiktlig analys av utvecklingen under en längre tidsperiod (baserat på oförändrade antaganden avseende t.ex. tillväxt av pen- sionsskulden, skuldsättningsgrad, omsättningstillväxt, marginaler etc.) indikerar att en marknadsmässig avkastning på operativt kapi- tal uppnås i takt med att avskrivningsnivåerna sjunker.

300

SOU 2012:27

Bilaga 5

Vad avser avkastning på eget kapital ökar även den i ett längre perspektiv. Dock begränsas avkastningen på eget kapital av de successivt växande finansiella kostnaderna som blir en följd av antagandet om en årlig tillväxt om 10 % av pensionsskulden.

Prognostiserad koncernbalans - LFV AB
(MSEK)	2013-01-01 2013-12-31 2014-12-31 2015-12-31 2016-12-31

Goodw ill	397	397	397	397	397
Övriga immateriella tillgångar	1	1	1	1	1
Finansiella fordringar - underfinansiering	395	287	176	65	0
Andelar i intressebolag	9	9	9	9	9
Materiella anläggningstillgångar	1 442	1 376	1 297	1 249	1 201
Omsättningstillgångar	528	531	548	561	564
Likvida medel	1 755	2 347	2 946	3 421	3 813
Summa tillgångar	4 527	4 948	5 374	5 702	5 984
Aktiekapital	438	438	438	438	438
Fritt eget kapital	657	684	703	630	554
Eget kapital	1 095	1 122	1 141	1 068	992
Pensionsskuld (exkl löneskatt)	2 916	3 267	3 630	3 995	4 342
Övriga finansiella skulder	6	6	6	6	6
Rörelseskulder (inkl. övriga avsättningar)	510	553	597	634	644
Summa skulder och eget kapital	4 527	4 948	5 374	5 702	5 984

Nyckeltal balansräkning
Bokfört värde operativt kapital	1 858	1 752	1 646	1 574	1 518
Rörelsekapital	18	-22	-49	-73	-80
Rörelsekapital / omsättning	0,8%	-0,9%	-2,0%	-2,9%	-3,2%
Finansiell nettoskuld	1 167	926	690	580	536
Soliditet	24,2%	22,7%	21,2%	18,7%	16,6%
Skuldsättningsgrad	1,1	0,8	0,6	0,5	0,5
Räntabilitet operativt kapital	n.a.	4,0%	4,7%	5,1%	5,2%
- exklusive goodw ill	n.a.	5,2%	6,2%	6,8%	7,0%
Räntabilitet eget kapital	n.a.	2,5%	1,7%	1,5%	1,4%
- exklusive goodw ill	n.a.	3,8%	2,6%	2,3%	2,2%
Utdelningar		0	0	90	90
ackumumlerade utdelningar		0	0	90	180

Finansiell prognos Terminal AB

Prognos Terminal AB

Som framgår av tabellen till nedan prognostiseras nettoresultatet under den studerade perioden öka från 11 MSEK till 35 MSEK. Ök- ningen förklaras av att kostnaderna, bl.a. till följd av prognosti-

301

Bilaga 5

SOU 2012:27

serade besparingsåtgärder, inte ökar i takt med att omsättningen växer.

Prognostiserad resultaträkning Terminal AB
(MSEK)	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	702	717	730	738
Rörelsekostnader	-677	-671	-665	-669
EBITDA	25	46	66	68
Avskrivningar, materiella anläggningstillgångar	-7	-7	-7	-7
EBITA	18	40	59	61
Avskrivningar, goodw ill	0	0	0	0
EBIT	18	40	59	61
Ränteintäkter	28	33	39	45
Räntekostnader	-31	-35	-49	-58
Resultat efter fin poster	15	37	49	48
Skatt	-4	-10	-13	-13
Nettoresultat	11	28	36	35

Nyckeltal resultaträkning
Omsättningstillväxt	2,4%	2,2%	1,8%	1,0%
EBITDA %	3,5%	6,5%	9,0%	9,3%
EBITA %	2,6%	5,5%	8,0%	8,3%
EBIT %	2,6%	5,5%	8,0%	8,3%
Räntabilitet eget kapital	3,3%	8,4%	10,9%	10,7%

Utveckling balansräkningar

Vi har antagit utdelningar om totalt 142 MSEK under perioden, vilket resulterar i att bedömd marknadsmässig kapitalstruktur bibehålls. Soliditeten beräknas under perioden minska från 24,7 % per januari 2013 till 17,4 % per december 2016 som ett resultat av nämnda utdelningar i kombination med förväntad tillväxt av pensionsskulden.

Som framgår av nyckeltalen når Terminal AB det beräknade avkastningskravet på operativt kapital under 2015. Avkastningen på eget kapital ökar successivt till knappt 11 % under den studerade perioden, vilket understiger det beräknade avkastningskravet på eget kapital.

Orsaken är att det negativa räntenettot, relaterat till den snabbt växande pensionsskulden, successivt ökar under perioden och be- lastar nettoresultatet och därmed avkastningen på eget kapital.

302

SOU 2012:27						Bilaga 5

Prognostiserad koncernbalans - Terminal AB
(MSEK)	2013-01-01 2013-12-31 2014-12-31 2015-12-31 2016-12-31

Goodw ill	413	413	413	413	413
Finansiella fordringar	1	1	1	1	1
Materiella anläggningstillgångar	1	2	2	2	3
Omsättningstillgångar	28	28	29	29	30
Likvida medel	1 022	1 114	1 231	1 343	1 457
Summa tillgångar	1 466	1 558	1 676	1 789	1 903
Aktiekapital	145	145	145	145	145
Fritt eget kapital	218	184	184	185	186
Eget kapital	363	329	330	331	331
Pensionsskuld (exkl löneskatt)	1 021	1 147	1 264	1 375	1 488
Övriga finansiella skulder	2	2	2	2	2
Rörelseskulder (inkl. övriga avsättningar)	80	80	81	82	82
Summa skulder och eget kapital	1 466	1 558	1 676	1 789	1 903

Nyckeltal balansräkning
Bokfört värde operativt kapital	363	360	361	353	350
Rörelsekapital	-52	-52	-52	-52	-53
Rörelsekapital / omsättning	-7,4%	-7,4%	-7,2%	-7,2%	-7,1%
Finansiell nettoskuld	1	35	35	34	33
Soliditet	24,7%	21,1%	19,7%	18,5%	17,4%
Skuldsättningsgrad	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Räntabilitet operativt kapital	n.a.	5,0%	11,0%	16,5%	17,5%
Räntabilitet eget kapital	n.a.	3,3%	8,4%	10,9%	10,7%
Utdelningar		45	27	35	35
ackumumlerade utdelningar		45	72	107	142

LFV exklusive Terminal, dvs. kvarvarande LFV

LFV:s prognos kvarvarande LFV

Resultaträkning

Omsättningen i kvarvarande LFV förväntas öka från 1 737 MSEK 2012 till 1 845 MSEK 2016, motsvarande en CAGR om 1,5 %. Under perioden 2012–2016 prognostiseras EBITDA-marginalen vara rela- tivt stabil inom intervallet 11 %–14 %.

Det kan noteras att en bolagisering av Terminal AB medför svårigheter för kvarvarande LFV att uppnå nuvarande avkastnings- mål (avseende bokfört värde på eget kapital). Prognosen indikerar en avkastning på eget kapital inom intervallet 2,1 %–4,5 %.

Vi noterar dock att periodens avskrivningar är höga relativt prog- nostiserade investeringar, vilket i förlängningen indikerar att av- kastningen kommer att öka (givet oförändrade rörelsemarginaler).

303

Bilaga 5

SOU 2012:27

Tillgångar och pensionsskuld

Kvarvarande LFV:s balansräkning motsvarar i stor utsträckning balansräkningen för LFV som helhet. En delning medför dock att den del av pensionsskulden som är hänförlig till anställda inom Terminal lyfts ut och motsvarande minskning av likvida medel sker.

Som en effekt förbättras soliditeten i kvarvarande LFV, sam- tidigt som avkastningsmåtten försämras. Det är dock värt att notera att risknivån för kvarvarande LFV är lägre än för LFV som helhet. Efter en delning är det möjligt att genom utdelning justera ner soli- diteten vilket, allt annat lika, också skulle innebära något högre avkastning.

LFV exklusive Terminal
(MSEK)	2012	2013	2014	2015	2016

Nettoomsättning	1 737	1 733	1 792	1 838	1 845
- Luftfartsintäkter	1 515	1 508	1 522	1 542	1 549
- Kommersiella & övriga intäkter	143	147	191	217	215
- Externa intäkter (Terminal)	78	78	79	79	80
Rörelsekostnader	-1 514	-1 497	-1 567	-1 630	-1 641
- Personalkostnader	-1 033	-1 035	-1 077	-1 122	-1 137
- Externa driftkostnader	-480	-462	-490	-508	-504
EBITDA	223	236	225	208	204
Avskrivningar, materiella anl.tillg.	-189	-196	-198	-198	-198
EBIT	34	40	27	10	6
Extraordinära poster	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Finansiella intäkter	47	56	78	93	107
Finansiella kostnader	-51	-52	-70	-82	-88
Resultat efter fin. poster	30	44	35	22	25
Skatt (26,3%)	-8	-12	-9	-6	-7
Nettoresultat	22	32	26	16	19

Nyckeltal resultat
Omsättningstillväxt	-1,9%	-0,2%	3,4%	2,6%	0,3%
EBITDA %	12,9%	13,6%	12,5%	11,3%	11,0%
EBIT %	2,0%	2,3%	1,5%	0,6%	0,3%
Räntabilitet på eget kapital	3,3%	4,5%	3,4%	2,1%	2,4%
Soliditet	20,4%	19,6%	18,5%	17,5%	16,7%

304

SOU 2012:27

Bilaga 5

Nollalternativ – LFV i nuvarande form

Kapitalstruktur LFV

Bakgrund

I samband med uppdelningen av LFV per 1 april 2010 bedömdes en soliditetsnivå om ca 16 %, motsvarande 450 MSEK (prognos för december 2010), vara rimlig för kvarvarande affärsverk LFV.

Bedömningen gjordes bl.a. mot bakgrund av då rådande verk- samhetsförutsättningar, bl.a. monopolverksamhet inom såväl en route som lokal flygtrafiktjänst och full kostnadstäckning för en route-intäkter. Vidare grundades bedömningen på den finansiella risken relaterad till pensionsskulden i form av effekter från för- ändrade ränteantaganden vid beräkning av skuldens storlek.

Förändrade förutsättningar

Sedan ovan beskrivna bedömning gjordes har förutsättningarna för LFV:s verksamhet förändrats. De mest genomgripande förändring- arna är det nya avgiftssystemet för en route-verksamheten och konkurrensutsättningen av lokal flygtrafiktjänst. Sammantaget med- för de förändrade förutsättningarna att den operativa risknivå för LFV har ökat.

Vidare kan konstateras att pensionsskulden efter amortering av ca 1 900 MSEK under 2011 har vuxit snabbare än vad LFV tidigare prognostiserat. Bland annat har en lägre diskonteringsränta vid beräkning av skulden medfört en ökning av densamma. Det pågår en process för att möjliggöra ytterligare amortering av LFV:s pen- sionsskuld och LFV har förhoppningar om att under 2014 kunna lösa in ca 65 % av nuvarande skuld, motsvarande den del av pen- sionsskulden som utgörs av ej antastbara pensioner. För detta krävs dock bl.a. ett regeringsbeslut, varför sannolikheten för ytterligare amortering av skulden är svår att bedöma.

305

Bilaga 5

SOU 2012:27

Möjliga implikationer för kapitalstruktur och avkastningskrav

Kapitalstruktur

LFV:s affärsplan indikerar att soliditeten sjunker till ca 13 % till 2016. Prognosen är till stor del en följd av förväntad tillväxt av pen- sionsskulden (omräkningseffekt av lägre diskonteringsränta ej an- tagen i planen). Det är viktigt att notera att ytterligare amortering av pensionsskulden momentant skulle minska den finansiella risken. En amortering om 2 800 MSEK, motsvarande den del som utgörs av ej antastbara pensioner, per 2014 skulle öka soliditeten till om- kring 25 %–30 %.

Avkastningskrav

Ett inslag av ökad risk har tillförts LFV i och med konkurrenssitua- tionen och det prestationsbaserade avgiftssystemet. Det motiverar, allt annat lika, ett högre avkastningskrav. Aktuella avkastningsnivåer varierar i relativt stor utsträckning för europeiska leverantörer av flygtrafiktjänst. Genomsnittlig nivå uppgår till 6,9 % (7,0 % median).6 Motsvarande siffror för ett par år sedan indikerar att avkastnings- kraven har ökat. Det är dock viktigt att notera att de angivna av- kastningskraven avser bokförda värden vilket, i de fall bokförda värden avviker kraftigt från motsvarande marknadsvärden, kan ge en skev bild.

Vår beräkning av ett marknadsmässigt avkastningskrav på eget kapital för LFV AB indikerar en nivå om 9,9 % (WACC om 7,3 %), vilket är i nivå med de högre av ovan nämnda avkastningskrav för en route-verksamheter.

Slutsatser

1)Förutsättningar för bolagisering

Våra analyser indikerar, ur ett rent finansiellt perspektiv, att en bolagisering av LFV som helhet respektive Terminal är möjlig att genomföra på marknadsmässiga grunder, även om prognoserna in- dikerar att en fullt ut marknadsmässig avkastning inte uppnås i ett kort perspektiv.

6 Avkastningskraven avser underlag för beräkning av en route-avgifter.

306

SOU 2012:27

Bilaga 5

Under förutsättning att ytterligare amortering av pensionsskulden kan genomföras förbättras förutsättningarna för såväl LFV AB som Terminal AB. Det är viktigt att poängtera att genomförda analyser, till följd av begränsad tidsram och underlag, i flera avseende baseras på i viss mån schablonmässiga antaganden och att våra slutsatser i detta läge därför ska tolkas med försiktighet.

Givet att tidigare tillämpad modell för en bolagiseringstransak- tion tillämpas uppstår inget behov av ytterligare kapitaltillskott vid något av de analyserade alternativen (utöver erläggande av aktie- kapital). Ett nytt bolag skapas som förvärvar inkråmet i aktuell verk- samhet till ett pris som motsvarar ett bedömt marknadsvärde per bolagiseringsdatum. Förvärvet betalas med en revers av det nybildade bolaget. Det nya bolaget antas överta befintliga lån (inklusive pen- sionsskuld), samt genomföra en nyemission där den nya ägaren erlägger betalning för nyemissionen genom att kvitta betalning för aktier mot sin fordran på bolaget (reversen).

2)a) Indikativa värdeberäkningar av LFV AB & Terminal AB

Indikativt marknadsvärde av nettotillgångarna i LFV AB bedöms ligga inom intervallet 865 MSEK till 1 388 MSEK med ett riktvärde om 1 095 MSEK, vilket beaktat prognostiserat bokfört värde av eget kapital om 698 MSEK, implicerar ett övervärde om 397 MSEK.

Indikativt marknadsvärde av nettotillgångarna i Terminal AB bedömts ligga inom intervallet 338 MSEK till 391 MSEK med ett riktvärde om 363 MSEK, vilket innebär ett övervärde om 413 MSEK i jämförelse med av LFV prognostiserad balansräkning.

b) Avkastningskrav

Estimerade avkastningskrav har legat till grund för värdeberäkning- arna och inkluderar således ett relativt betydande inslag av risk- påslag relaterat till LFV:s prognoser avseende i synnerhet utveck- lingen för den lokala flygtrafiktjänsten, Terminal. Å andra sidan medför monopolsituationen inom en route och de i stor utsträck- ning kostnadsdrivna intäkterna att risken i verksamheten minskar.

Sammantaget har WACC respektive avkastningskrav på eget kapital bedömts enligt följande:

307

Bilaga 5			SOU 2012:27

			Avkastningskrav på
		WACC	eget kapital

	LFV AB	7,3%	9,9%
	Terminal AB	15,3%	16,6%

3)a) Prognostiserad avkastning – LFV AB

Våra analyser indikerar att LFV AB under perioden t.o.m. 2016 inte når beräknade avkastningskrav på operativt eller eget kapital. I takt med att kommande års höga avskrivningsnivåer sjunker beräknas dock avkastningen på operativt kapital nå en marknadsmässig nivå.

Avkastningen på eget kapital begränsas för ett LFV AB av den förväntade relativt höga tillväxttakten för pensionsskulden, vilken enligt prognosen medför successivt ökande finansiella kostnader samtidigt som soliditeten begränsas. En ytterligare amortering av pensionsskulden skulle öka soliditeten och skapa bättre förutsätt- ningar för en fullt ut marknadsmässig avkastning på eget kapital.

b) Prognostiserad avkastning – Terminal AB

Analyserna indikerar att Terminal AB inom tre år efter en bolagi- sering uppnår en marknadsmässig avkastning på operativt kapital. Det relativt högt beräknade avkastningskravet på eget kapital (till följd av bl.a. prognosrisker) uppnås dock inte inom en överskådlig framtid till följd av successivt tilltagande räntekostnader relaterade till den förväntat snabbt växande pensionsskulden.

I likhet med LFV AB ökar möjligheterna att nå en marknads- mässig avkastning om ytterligare delar av pensionsskulden kan lyftas ur bolagets balansräkning. Vidare noteras att genomförd ana- lys indikerar att Terminal AB:s balansräkning, utöver pensions- skuld och motsvarande likvida medel, i huvudsak utgörs av en rela- tivt betydande goodwillpost. Det utgör en risk då denna post, under förutsättning att IFRS införs, årligen ska testas för eventuell nedskrivning.

308

SOU 2012:27

Bilaga 5

4)Kvarvarande LFV exklusive Terminal

Vid en bolagisering av Terminal kvarstår merparten av tillgångarna i kvarvarande LFV, undantaget de likvida medel som krävs i Termi- nal AB för finansiering av överförd pensionsskuld.

Det medför avkastningen i kvarvarande LFV sjunker som en följd av, i princip, oförändrad kapitalbas i kombination med lägre resultat. Det är dock rimligt att avkastningskravet för ett kvar- varande LFV är lägre än för LFV AB, då terminalverksamheten (som är förknippad med högre risk) inte längre ingår. I samband med överföring av Terminal AB:s andel av pensionsskulden ökar soliditeten för kvarvarande LFV. Genom utdelning kan soliditets- nivån minskas något vilket, allt annat lika, påverkar avkastningen positivt.

5)Noll-alternativet

LFV:s avkastningskrav på eget kapital uppgår för närvarande till 4 %. I samband med delning av LFV 2010 indikerade då framtagen prognos för ANS (dvs. nuvarande LFV) en avkastning på eget kapital om 6 %. Dock gjordes vid detta tillfälle ingen värdeberäk- ning av verksamheten, varför den prognostiserade avkastningen av- ser bokförda värden.

Med anledning av inrättandet av det nya prestationsbaserade avgiftssystemet för en route (fr.o.m. 2015 även för terminal) samt konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafikmarknaden har risk- nivån för LFV ökat.

Avkastningskrav på eget kapital bland europeiska aktörer indi- kerar genomsnittliga nivåer omkring 7 %. Vi noterar att nivåerna mellan aktörer varierar i relativt stor utsträckning, från 1 % i Albanien till 11,5 % för NATS och 15 % för svenska ACR. I detta samman- hang bör dock påpekas att avkastningsmåtten avser bokförda värden då ingen av aktörerna är börsnoterade.

LFV:s nuvarande avkastningskrav på 4 % på eget kapital är så- ledes lågt i jämförelse med såväl en teoretisk beräkning i enlighet med CAPM som med aktuella nivåer för konkurrenter i Europa. En implikation av detta är att LFV vid upphandlingar av lokal flyg- trafiktjänst har en konkurrensfördel gentemot konkurrenter med högre, mer marknadsmässiga, avkastningskrav. Vid tillämpande av ett högre avkastningskrav ökar LFV:s resultatkrav vilket ställer än

309

Bilaga 5

SOU 2012:27

högre krav på kostnadsbesparingar. Noteras kan att LFV:s affärs- plan indikerar en avkastning överstigandes nuvarande krav.

Kontaktpersoner

Anders Björklund

Director anders.bjorklund@se.pwc.com +4670 929 40 80

Pär Ekeroth

Manager paer.ekeroth@se.pwc.com +4670 929 35 27

310

Statens offentliga utredningar 2012

Kronologisk förteckning

1.Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. U.

2.Framtidens högkostnadsskydd i vården. S.

3.Skatteincitament för riskkapital. Fi.

4.Kompletterande regler om person- uppgiftsbehandling på det arbetsmarknadspolitiska området. A.

5.Högskolornas föreskrifter. U.

6.Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. S.

7.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012

– långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. M.

8.Skadeståndsansvar och försäkringsplikt vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. Ju.

9.Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. A.

10.Läsarnas marknad, marknadens läsare

–en forskningsantologi. Ku.

11.Snabbare betalningar. Ju.

12.Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. Ju.

13.En sammanhållen svensk polis. Ju.

14.Ekonomiskt värde och samhällsnytta

–förslag till en ny statlig ägarförvaltning. Fi.

15.Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. M.

16.Att angöra en kulturbrygga – för stöd till nyskapande kultur. Ku.

17.Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straff- ansvar och samhällsskydd. S.

18.Så enkelt som möjligt för så många som möjligt.

–den mjuka infrastrukturen på väg. N.

19.Nationella patent på engelska? N.

20.Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. U.

21.Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. N.

22.Mål för rovdjuren. M.

23.Mindre våld för pengarna. Ku.

24.Likvärdig utbildning

–riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. U.

25.Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. S.

26.En ny brottsskadelag. Ju.

27.Färdplan för framtiden

–en utvecklad flygtrafiktjänst. N.

Statens offentliga utredningar 2012

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Skadeståndsansvar och försäkringsplikt

vid sjötransporter – Atenförordningen och försäkringsdirektivet i svensk rätt. [8]

Snabbare betalningar. [11]

Penningtvätt – kriminalisering, förverkande och dispositionsförbud. [12]

En sammanhållen svensk polis. [13] En ny brottsskadelag. [26]

Socialdepartementet

Framtidens högkostnadsskydd i vården. [2]

Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. [6]

Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd. [17]

Enklare för privatpersoner att hyra ut sin bostad med bostadsrätt eller äganderätt. [25]

Finansdepartementet

Skatteincitament för riskkapital. [3]

Ekonomiskt värde och samhällsnytta

– förslag till en ny statlig ägarförvaltning. [14]

Utbildningsdepartementet

Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. [1]

Högskolornas föreskrifter. [5]

Kvalitetssäkring av forskning och utveckling vid statliga myndigheter. [20]

Likvärdig utbildning

– riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsned- sättning. [24]

Miljödepartementet

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012

– långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. [7]

Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. [15]

Mål för rovdjuren. M. [22]

Näringsdepartementet

Så enkelt som möjligt för så många som möjligt

– den mjuka infrastrukturen på väg. [18] Nationella patent på engelska? [19]

Här finns mer att hämta – it-användningen i småföretag. N. [21]

Färdplan för framtiden

– en utvecklad flygtrafiktjänst. [27]

Kulturdepartementet

Läsarnas marknad, marknadens läsare

–en forskningsantologi. [10] Att angöra en kulturbrygga

–för stöd till nyskapande kultur. [16]

Mindre våld för pengarna. [23]

Arbetsmarknadsdepartementet

Kompletterande regler om personuppgifts- behandling på det arbetsmarknadspolitiska området [4]

Förmån och fälla – nyanländas uttag av föräldrapenning. [9]