Ekonomisk värde och samhällsnytta

– förslag till en ny statlig ägarförvaltning

Betänkande av Ägarutredningen

Stockholm 2012

SOU 2012:14

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2012

ISBN 978-91-38-23700-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade den 8 april 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda Regeringskansliets förvaltning av företag med statligt ägande. Den 27 maj 2011 förordnades Hans Dalborg som särskild utredare.

Till sakkunniga i utredningen förordnades den 10 juni 2011 Marianne Förander, Christina Nyström, Lovisa Strömberg, Oskar Thorslund och Per Östensson. Till experter förordnades samma dag Dag Ekman, Eva Halvarsson, Per Lekvall, Lars G. Nordström och Lars Thalén.

Den 1 juni 2011 anställdes Johan Hellman som sekreterare i utredningen, med uppgift att vara utredningens projektledare. Samma dag anställdes Ingrid Strömberg som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Ägarutredningen (Fi 2011:06). I tilläggsdirektiv den 22 december 2011 beslutade regeringen att

utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2012.

Den 13 december 2011 entledigades Per Lekvall och den 20 december entledigades Lars Thalén från uppdraget att vara experter i utredningen. Utredningen har i stället på uppdragsbasis anlitat Per Lekvall och Lars Thalén i utarbetandet av utredningens betänkande.

Utredaren överlämnar härmed betänkandet Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning (SOU 2012:14). Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i mars 2012

Hans Dalborg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

13

Summary ..........................................................................

23

Författningsförslag .............................................................

33

1

Utredningsuppdraget och dess genomförande ...............

37

1.1

Utredningsuppdraget...............................................................

37

1.2

Tolkning av uppdraget.............................................................

38

1.3

Utredarens genomförande.......................................................

38

1.4

Betänkandets disposition.........................................................

39

2

Statligt ägda bolag .....................................................

41

2.1

Statligt ägda bolag ....................................................................

41

2.2

Bakgrund och historik .............................................................

47

2.3

Omprövning av det statliga ägandet .......................................

49

2.4

Genomgång och kategorisering av bolagen............................

50

 

2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen.........................

50

 

2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen ..........................

52

2.5

Sammanfattning och iakttagelser ............................................

53

5

Innehåll

 

SOU 2012:14

2

Statligt ägda bolag......................................................

41

2.1

Statligt ägda bolag ....................................................................

41

2.2

Bakgrund och historik .............................................................

47

2.3

Omprövning av det statliga ägandet .......................................

49

2.4

Genomgång och kategorisering av bolagen ............................

50

 

2.4.1 Parametrar som styr kategoriseringen .........................

50

 

2.4.2 Resultat av genomgången av bolagen...........................

52

2.5

Sammanfattning och iakttagelser ............................................

53

3

Ägarstyrning och förvaltning.........................................

55

3.1

Statens ägarförvaltning.............................................................

55

 

3.1.1 Generell utveckling .......................................................

55

 

3.1.2 Statens ägarpolicy och förvaltningen av statligt

 

ägda företag ...................................................................

56

3.2Konstitutionella ramar för förvaltningen av statligt ägda

 

bolag

..........................................................................................

58

 

3.2.1 Reglering av regeringens förvaltning av statens

 

 

..............................................................

ägande av bolag

58

 

3.2.2 ...............................Övriga riktlinjer för förvaltningen

61

 

3.2.3 ...............Information och rapportering till riksdagen

61

 

3.2.4 Former för riksdagens insyn och granskning av

 

 

.................................................................

förvaltningen

64

3.3 Internationella .........................................riktlinjer och ramar

66

 

3.3.1 ...........................................................................

OECD

66

 

3.3.2 ..................................................................................

EU

68

3.4

Förvaltningsorganisationen .....................i Regeringskansliet

68

 

3.4.1 ........................................................................

Inledning

68

 

3.4.2 ....................................................

Finansdepartementet

69

 

3.4.3 Några andra departement med ansvar för statliga

 

 

...............................................................................

bolag

71

 

3.4.4 ......................Nuvarande kostnader för förvaltningen

74

3.5

Sammanfattning ............................................och iakttagelser

75

6

SOU 2012:14 Innehåll

4

Tidigare former för ägarförvaltning i staten....................

77

4.1

Inledning...................................................................................

77

4.2

Statsföretag AB ........................................................................

77

4.3

Fortia AB..................................................................................

81

4.4

Andra förvaltningsbolag ..........................................................

83

4.5

Sammanfattning och iakttagelser ............................................

83

5

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell ...............

85

5.1

Inledning...................................................................................

85

5.2

Regeringen och Regeringskansliet ..........................................

85

5.3

Bolagens erfarenheter av nuvarande modell ...........................

86

5.4

Riksdagen .................................................................................

89

5.5

Tidigare utredningar och granskningar ..................................

90

 

5.5.1

Inledning .......................................................................

90

 

5.5.2

Förtroendekommissionen............................................

90

 

5.5.3

Regelutredningen..........................................................

92

 

5.5.4

Översyn av förvaltningen.............................................

94

 

5.5.5

Riksrevisionen...............................................................

96

5.6

Sammanfattning och slutsatser ...............................................

98

6

Andra förvaltningsformer .............................................

99

6.1

Inledning...................................................................................

99

6.2

Förvaltningsformer i staten.....................................................

99

 

6.2.1

Riksgäldskontoret.........................................................

99

 

6.2.2

Kammarkollegiet.........................................................

101

 

6.2.3

AP-fonderna ...............................................................

102

6.3

Förvaltningsmodeller i andra länder .....................................

103

 

6.3.1

Finland.........................................................................

103

 

6.3.2

Norge...........................................................................

106

 

6.3.3

Danmark......................................................................

107

 

6.3.4

Storbritannien .............................................................

108

 

6.3.5

Frankrike .....................................................................

109

 

 

 

7

Innehåll SOU 2012:14

6.4

Förvaltningsmodeller hos större privata ägare .....................

110

 

6.4.1

Bolagsformer för ägarförvaltning...............................

110

 

6.4.2

Mål för ägarförvaltningen ...........................................

114

 

6.4.3 Ägarförvaltning av noterade och onoterade bolag....

115

 

6.4.4

Arbetsprocesser och metoder ....................................

115

 

6.4.5

Organisation och bemanning .....................................

116

 

6.4.6

Styrelsearbete ..............................................................

117

 

6.4.7

Kostnader ....................................................................

118

6.5

Sammanfattning och iakttagelser ..........................................

119

7

Aktuell forskning ......................................................

123

7.1

Inledning.................................................................................

123

7.2

Om ägarstyrning i statligt ägda företag ................................

123

7.3

Sammanfattning och iakttagelser ..........................................

129

8

Verksamhetsformer i staten........................................

131

8.1

Inledning.................................................................................

131

8.2

Statlig förvaltning och verksamhetsformer ..........................

131

 

8.2.1

Grundläggande utgångspunkter.................................

131

 

8.2.2

Förvaltningsmyndigheter under regeringen..............

132

 

8.2.3

Affärsverk....................................................................

134

8.3

Privaträttsliga verksamhetsformer ........................................

135

 

8.3.1

Aktiebolag ...................................................................

136

 

8.3.2

Stiftelser.......................................................................

139

8.4Alternativa verksamhetsformer för förvaltning av

 

statens ägande av bolag ..........................................................

140

 

8.4.1 Inledning......................................................................

140

 

8.4.2 Jämförelse mellan olika verksamhetsformer för

 

 

förvaltning ...................................................................

140

8.5

Myndighet eller bolag – en närmare jämförelse ...................

143

 

8.5.1 Modell med förvaltning i myndighet .........................

143

 

8.5.2 Modell med förvaltning i aktiebolag ..........................

150

8.6

Sammanfattning......................................................................

159

8

SOU 2012:14 Innehåll

9

Problem och utvecklingsbehov i den statliga

 

 

ägarförvaltningen .....................................................

161

9.1

Inledning.................................................................................

161

9.2

Bakgrund ................................................................................

161

 

9.2.1

Direktivens utgångspunkter ......................................

161

 

9.2.2

Tidigare utredningar och granskningar .....................

161

 

9.2.3

Utredningens kartläggningar och observationer ......

162

 

9.2.4

Best practice ................................................................

165

9.3

Samlad problembild ...............................................................

167

 

9.3.1

Politisk respektive företagsekonomisk

 

 

 

rationalitet ...................................................................

167

 

9.3.2. Regeringen har dubbla roller – ”både spelare och

 

 

 

domare” .......................................................................

168

 

9.3.3. Regeringskansliet är för operativt i ägarfrågor .........

168

 

9.3.4 Otydligt och ostrukturerat politiskt inflytande .......

169

 

9.3.5 Ad hoc-styrning av bolagen i brist på strategisk

 

 

 

ägarstyrning av portföljen ..........................................

170

 

9.3.6 Många bolag har otydliga och ibland svårförenliga

 

 

 

mål ...............................................................................

171

 

9.3.7 En enhetlig förvaltningsmodell passar inte för alla

 

 

 

bolag ............................................................................

171

9.4

Bedömning av problemens effekter ......................................

173

 

9.4.1 Potential för höjt värdeskapande ...............................

173

 

9.4.2

Otydligt demokratiskt inflytande .............................

174

9.5

Behov av strukturerad ägarpolitisk styrning ........................

175

 

9.5.1

Inledning .....................................................................

175

 

9.5.2

Tydliga roller...............................................................

176

 

9.5.3 Tydliga former för strategisk styrning ......................

177

 

9.5.4 Ägarstyrning av förvaltningsorgan respektive

 

 

 

enskilda portföljbolag.................................................

178

 

9.5.4

Sammanfattning av styrmodellen ..............................

180

10

Gruppering av bolagen för en professionell

 

 

ägarförvaltning .........................................................

183

10.1

Inledning och bakgrund ........................................................

183

 

10.1.1 Inledning .....................................................................

183

 

10.1.2 Staten äger en mycket diversifierad portfölj .............

183

 

 

9

Innehåll

 

SOU 2012:14

 

10.1.3 Ett av dagens problem är strävan att förvalta

 

 

bolagen ”enhetligt” .....................................................

184

10.2

Parametrar för gruppering av bolagen...................................

184

 

10.2.1 Inledning......................................................................

184

 

10.2.2 Tidigare och nuvarande kriterier och aspekter i

 

ägarförvaltningen ........................................................

185

 

10.2.3 Parametrar använda i underlagsrapport .....................

186

 

10.2.4 Analys av parametrars betydelse för gruppering

 

av bolag och inriktning av ägarorgan .........................

188

10.3

Val av parametrar för gruppering av bolagen........................

191

 

10.3.1 Inledning......................................................................

191

 

10.3.2 Huvudsakliga parametrar för gruppering ..................

191

 

10.3.3 Mål och restriktioner ..................................................

193

 

10.3.4 Olika dimensioner av begreppet

 

 

”samhällsuppdrag” ......................................................

193

 

10.3.5 Övervägande uppdrag .................................................

194

10.4

Utformning av bolagsgrupper ...............................................

196

 

10.4.1 Vissa övergripande principer ......................................

196

 

10.4.2 Bolagsgrupp 1: övervägande uppdrag att skapa

 

ekonomiskt värde........................................................

197

 

10.4.3 Bolagsgrupp 2: övervägande uppdrag att skapa

 

samhällsnytta...............................................................

199

 

10.4.4 Överväganden och inplacering av vissa företag i

 

grupperna.....................................................................

200

 

10.4.5 Inplacering i två bolagsgrupper med vardera två

 

undergrupper...............................................................

202

11

Överväganden och förslag ..........................................

205

11.1

Utgångspunkter och problembild .........................................

205

11.2

Mål och inriktning av förslagen.............................................

206

11.3

Två specialiserade förvaltningsbolag .....................................

209

 

11.3.1 Den operativa ägarförvaltningen överförs till

 

enheter utanför Regeringskansliet .............................

209

 

11.3.2 Förvaltning i aktiebolagsform ....................................

213

 

11.3.3 Två förvaltningsbolag .................................................

219

10

SOU 2012:14

Innehåll

11.4

Förvaltningsbolagens inriktning och verksamhet................

225

 

11.4.1 Bolagens uppdrag, mål och verksamhet ....................

225

 

11.4.2 Förvaltningsbolagens ledning, organisation och

 

 

finansiering..................................................................

238

 

11.4.3 Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt

 

 

hantering av utdelningar och kapitaltillskott ............

246

11.5

Ägarpolitiskt ramverk............................................................

250

 

11.5.1 Regeringens styrning av förvaltningsbolagen ...........

251

 

11.5.2 Riksdagens inflytande och insyn ...............................

256

 

11.5.3 Samlad reglering..........................................................

260

12

Författningskommentarer ..........................................

263

12.1

Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i

 

 

vissa statligt ägda aktiebolag..................................................

263

13

Konsekvenser av förslagen.........................................

269

13.1

Inledning.................................................................................

269

13.2

Konsekvenser för verksamhet och personal.........................

270

13.3

Ekonomiska konsekvenser ....................................................

274

13.4

Rättsliga konsekvenser ..........................................................

282

 

13.4.1 Inledning .....................................................................

282

 

13.4.2 Utgångspunkter ..........................................................

282

 

13.4.3 Framtida förvärv och avyttring, kapitaltillskott

 

 

m.m..............................................................................

284

 

13.4.4 Statsstöd ......................................................................

285

 

13.4.5 Koncentrationsprövning m.m....................................

288

 

13.4.6 Ägarförändringsklausuler...........................................

291

 

13.4.7 Garantier och krediter ................................................

293

 

3.4.8 Ägar- och ledningsprövning ......................................

294

 

13.4.9 Lagen om offentlig upphandling ...............................

295

13.5

Behov av författningsändringar i övrigt................................

296

13.6

Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244)

 

 

om konsekvensutredning vid regelgivning...........................

297

13.7

Övriga konsekvenser .............................................................

300

11

Innehåll

SOU 2012:14

14

Förslag till genomförande ..........................................

301

14.1

Centrala processer ..................................................................

301

 

14.1.1 Regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen .........

302

 

14.1.2 Ägarstyrning och styrelsefrågor.................................

302

 

14.1.3 Avgränsningsförberedelser.........................................

303

 

14.1.4 Bolagiseringstransaktioner och olika

 

 

bolagsformalia .............................................................

304

 

14.1.5 EU-processen m.m. ....................................................

305

14.2

Bolagiseringsaktiviteter..........................................................

305

Särskilt yttrande...............................................................

307

Bilagor

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv Dir.2011:33........................................

309

Bilaga 2 Förteckning över externa uppdrag..................................

321

Bilaga 3 Företrädare för bolag med statliga ägare som har

 

 

intervjuats .........................................................................

323

Bilaga 4 Företrädare för stora privata ägare som har

 

 

intervjuats .........................................................................

325

Bilaga 5 Om ägarstyrning i statligt ägda företag ..........................

327

Bilaga 6 Principiell organisationsstruktur för de två

 

 

förvaltningsbolagen..........................................................

391

Bilaga 7 Ordlista .............................................................................

395

12

Sammanfattning

Utredarens uppdrag

Ägarutredningens uppdrag är att lämna förslag till hur statens ägande i de bolag som i dag förvaltas av Regeringskansliet i fort- sättningen ska organiseras och bedrivas. Det gäller således inte omfattningen eller inriktningen av detta ägande utan enbart om hur det ska förvaltas för att nå målen på mest effektiva sätt.

I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för ägarförvaltningen. Utredaren har tagit del av erfarenheter hos nuvarande statliga bolagsförvaltare och ägar- förvaltade statliga bolag, undersökt modeller som tillämpas i andra länder, inom andra områden i staten i dag och tidigare samt tagit del av modeller och erfarenheter hos större privata ägare.

Som utgångspunkter för utredningsarbetet har gällt att för- valtningen av statens ägande av bolag ska vara aktiv, effektiv, professionell och ansvarsfull. Den ska också ge en långsiktigt hög värdeutveckling och uppfylla särskilda samhällsuppdrag. Regeringens och riksdagens möjligheter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Av direktiven framgår också att regeringen eftersträvar en renodling av Regeringskansliet.

Staten är Sveriges största företagsägare

Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag, varav ett mindre antal är delägda, vilka i dag förvaltas i Regerings- kansliet. Tre av bolagen är börsnoterade. Bolagen utgör en mycket heterogen grupp. De svarar för vitt skilda verksamheter och har också olika bakgrund och storlek. Några har helt eller delvis monopol på sin marknad medan andra verkar under konkurrens. En del bolag är delvis anslagsfinansierade.

13

Sammanfattning

SOU 2012:14

I juni 2011 värderades den statliga bolagsportföljen tillcirka600 miljarder kronor. Strax över 100 000 personer är anställda i bolagen med statligt ägande. Om intressebolagen räknas in är antalet cirka 190 000.

Problem i nuvarande förvaltning

Utredaren har identifierat ett antal problem i den nuvarande modellen för ägarförvaltning

det finns en grundläggande skillnad mellan politisk och företags- ekonomisk rationalitet i styrningen av det statliga bolagsägandet som inte i tillräckligt hög grad avspeglas i hur förvaltningen är organiserad och bedrivs,

staten har dubbla roller som både reglerare och företagsägare, något som i nuvarande organisation inte hålls isär tillräckligt tydligt,

regeringen och Regeringskansliet riskerar att få en alltför operativ roll i ägarstyrningen av bolagen, vilket bl.a. leder till att rågången mellan hantering av ägarfrågor och bolagsfrågor blir oklar,

den politiska och ägarstrategiska styrningen av förvaltningen blir därigenom otydlig och ostrukturerad,

i stället tenderar styrningen av bolagen att bli ”ad hoc-mässig” och kännetecknas av ryckighet, kortsiktighet och bristande konsekvens,

de sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder som kännetecknar många av de statligt ägda bolagen har inte klar- gjorts tillräckligt för att kunna ligga till grund för en tydlig och effektiv ägarstyrning,

dessa olikheter avspeglas heller inte i tillräcklig grad i synen på hur ägandet i bolagen bör förvaltas, vilket leder till en alltför likriktad och odifferentierad förvaltningsmodell som inte passar alla bolag.

Enligt utredaren får dessa problem följande konsekvenser

14

SOU 2012:14

Sammanfattning

ägarförvaltningen blir inte tillräckligt effektiv och tillvaratar inte fullt ut potentialen för värdeutveckling i de bolag som staten äger,

den nuvarande modellen innehåller inte heller ett tydligt demo- kratiskt inflytande genom riksdagen över den strategiska in- riktningen av ägarförvaltningen.

För att lösa dessa problem finner utredaren att en självständigt ansvarig, professionell organisation för den operativa ägarför- valtningen bör läggas in som en länk mellan den politiska och ägar- strategiska styrningen från riksdag och regering och de enskilda bolagen (portföljbolagen). De förslag som lämnas syftar till att skapa denna länk.

Övergripande ägarstrategi

Enskilda bolagsbeslut

Politisk

 

Företagsekonomisk

rationalitet.

Professionell

rationalitet

Riksdag/Regering

ägarförvaltning

Bolagsstyrelse

 

Mål

Med utgångspunkt i utredarens direktiv och identifierade problem har utredaren formulerat följande övergripande mål för för- valtningen av statens ägande i bolag

förstärkt värdeutveckling i alla bolag,

15

Sammanfattning

SOU 2012:14

tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå, samt

stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling.

Operativ ägarförvaltning i aktiebolag

Utredaren föreslår att den operativa förvaltningen av statens ägande i de statligt hel- och delägda bolagen överförs till två statligt helägda aktiebolag som äger portföljbolagens aktier och har följande ansvar och uppgifter:

Förvaltningsbolag 1 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag.

Förvaltningsbolag 2 ansvarar för ägarförvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag.

Utredaren bedömer att en lösning med en separat organisation för den operativa ägarförvaltningen lägger grunden för en tydligare struktur och en tydligare roll- och ansvarsfördelning i för- valtningen av statens ägande av företag. Med operativ förvaltning avses här de uppgifter som utförs i syfte att verkställa den styrning som har beslutats av riksdag och regering.

Ansvaret för den övergripande och strategiska styrningen av statens ägande och bolagens uppdrag kommer fortsatt att ligga hos riksdagen och regeringen medan den operativa ägarutövningen kommer att skötas av förvaltningsbolagen. Härigenom skapas förutsättningar för att förena ett demokratiskt inflytande över statens ägande med en aktiv, effektiv och professionell förvaltning som kan bidra till en bättre långsiktig värdeutveckling i vid mening i de statligt ägda bolagen.

Motivet för att förvaltningen ska ske i aktiebolagsform är att detta bedöms vara den verksamhetsform som bäst tillgodoser kraven på en effektiv och professionell förvaltning och som har bäst förutsättningar att attrahera den kompetens, affärskunnande och erfarenhet som behövs i ledningen av förvaltningen.

Alternativet med en förvaltning i myndighetsform är möjligt men har inte bedömts ha lika stora fördelar. Det reducerar inte heller i lika hög grad problemet med regeringens dubbla roller som reglerare och operativ företagsägare, vilket är en central utgångs- punkt i utredningsdirektivet.

16

SOU 2012:14

Sammanfattning

Aktiebolagsformen är dessutom särskilt avpassad för att bedriva förvaltning av näringsdrivande företag. I den senaste förvaltnings- politiska propositionen från 2010 anförs att andra verksamhets- former än myndighet ska kunna väljas om de bedöms mer ändamålsenliga och bättre bidrar till den aktuella lösningen.

En uppdelning på två bolag motiveras av att utredaren i sin genomgång och analys av bolagen identifierat två huvudgrupper av statligt ägda bolag

bolag med övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde,

bolag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta.

Denna skillnad i ägaruppdrag och förvaltningsinriktning kan enligt utredarens mening bäst stödjas genom en uppdelning på två förvaltningsorganisationer.

Förvaltningsbolagen ska styras av regeringen, som ansvarar för förvaltningsbolagens verksamhet och resultatet av förvaltningen inför riksdagen. Regeringen ska som företrädare för ägaren utforma bestämmelser i bolagsordningen och i övrigt ge de riktlinjer som behövs för verksamheten. Regeringen ska vid bolagsstämmorna utse styrelseordförande och styrelser i förvaltningsbolagen.

Förvaltningsbolagen bör enligt utredarens bedömning kunna inleda sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013.

Förvaltningsbolagens uppdrag

Förvaltningsbolagens uppdrag ska vara att operationalisera och verkställa den ägarstyrning som beslutas av riksdag och regering. De ska som ägare av portföljbolagen effektivt fullgöra de uppgifter som krävs för en aktiv och professionell ägarstyrning och utse styrelse och ordförande i bolagen.

I uppgifterna ingår att utforma och precisera ägaruppdrag och långsiktiga mål för varje bolag och stödja och kontrollera uppfyllandet av dessa. Stor vikt ska läggas vid att formulera tydliga och konsekventa mål för varje bolag. Dessa mål ska ge uttryck för bolagens samlade uppdrag både i termer av ekonomiskt värde och samhällsnytta.

Förvaltningsbolagens förvaltning ska vara aktiv med inriktning på att utveckla och realisera portföljbolagens potential till värde- skapande i vid mening. Förvaltningen ska präglas av öppenhet, tydlighet, ansvar och hög professionalitet samt bedrivas med utgångs-

17

Sammanfattning

SOU 2012:14

punkt i statens särskilda roll som ägare och den värdegrund denna vilar på.

Förvaltningsbolagen ska ledas, organiseras och bemannas på ett sätt som avspeglar bolagens skilda inriktningar. Stor vikt bör dess- utom läggas vid att utveckla och ta tillvara synergier både mellan och inom förvaltningsbolagen.

Kapital i portföljbolagen som inte behövs för fullgörande av bolagens uppdrag ska delas ut till ägaren och, med undantag för begränsade belopp för att finansiera förvaltningsbolagens verksam- het samt ge visst utrymme för kapitalomflyttningar mellan port- följbolagen, delas ut vidare till staten.

Förvaltningsbolag 1 innefattar de portföljbolag som har eko- nomiskt värdeskapande som övervägande ägaruppdrag med huvudsakligen ekonomiska mål och kompletterande restriktioner avseende samhällsnytta. Totalt 28 portföljbolag föreslås ingå i detta förvaltningsbolag, däribland flertalet av de största och ekonomiskt mest värdefulla bolagen.

Huvudsakligt mål för förvaltningsbolaget bör vara att skapa långsiktigt stabil värdetillväxt mätt som summan av portfölj- bolagens värdeutveckling över tiden. Kompetenskraven på styrelse, ledning och förvaltning i bolaget inrymmer hög affärsmässig kompetens och gott politiskt omdöme.

Förvaltningsbolag 1 bör delas in i två undergrupper, stora bolag och mindre och medelstora bolag.

Undergruppen stora företag kommer att svara för 80 procent eller mer av värdet i statens portfölj av hel- och delägda bolag. Samtliga bolag är mogna företag som drivs kommersiellt men som också kan ha vissa särskilda åligganden eller restriktioner.

Undergruppen mindre och medelstora företag utgörs av några mindre men huvudsakligen av medelstora bolag, där flera kan antas ha en betydande utvecklingspotential, vilken ägarförvaltningen bör inriktas på att tillvarata. Flera av företagen går att inordna i några sammanhållande branschgrupper.

Förvaltningsbolag 2 innefattar de portföljbolag som har skapande av samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag, totalt 27 bolag. I vissa fall handlar det om bolagiserad statlig verksamhet med företags- specifika samhällsuppdrag som överordnat uppdrag.

Portföljbolagen i detta förvaltningsbolag har huvudsakligen sektorpolitiska mål i en strategi för sektorn. Flera av bolagen har också ekonomiska mål, vilka i enlighet med utredarens synsätt utgör restriktioner för fullgörandet av det specifika samhälls-

18

SOU 2012:14

Sammanfattning

uppdraget. För styrelse, ledning och förvaltare krävs betydande politiskt omdöme och kompetens samt särskild sakkunskap om berörda politikområden som komplement till nödvändig affärs- mässig kompetens.

En viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 blir att utarbeta metoder och tekniker för effektiv förvaltning av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Bolaget behöver utveckla en ny professionell kunskaps- och erfarenhetsbas för effektiv ägarförvaltning av bolag som inte har huvudsakligen ekonomiska mål.

Även portföljbolagen i detta förvaltningsbolag kan delas in i två undergrupper. En föreslås innehålla ett betydande antal företag med syftet att bidra till att skapa ekonomiskt tillväxt. Det är huvudsakligen bolagen inom den näringspolitiska sfären, vilka oftast saknar avkastningsmål.

Den andra undergruppen föreslås innehålla bolag med syftet att huvudsakligen bidra till medborgarnas välfärd. Bolagen är av skiftande storlek och verkar inom flera politikområden men fram- för allt med socialt, kulturellt och miljöinriktat motiverade upp- drag.

Kostnader och finansiering

Kostnaderna för de två nya förvaltningsbolagen beräknas uppgå till i storleksordningen cirka 175 miljoner kronor per år. Nuvarande förvaltning i Regeringskansliet beräknas kosta cirka 115 miljoner kronor per år. Skälet till de ökade kostnaderna är en väsentligt höjd ambitionsnivå för förvaltningsorganisationens bemanning och kompetens. Vid en jämförelse med andra aktörer som bedriver likartad verksamhet i både privat och offentlig sektor är kostnaden för utredarens förslag dock avsevärt lägre, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och till antalet anställda.

Kostnaderna för förvaltningen föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera en mindre andel av vinst- utdelningarna från portföljbolagen efter förslag av regeringen och beslut av riksdagen, vilket innebär att de inte finansieras över stats- budgeten. I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår vissa uppbyggnadskostnader som bedöms uppgå till 20 miljoner kronor. Därutöver kan kostnader uppkomma i samband med över- föringen av bolag till förvaltningsbolagen

19

Sammanfattning

SOU 2012:14

Utdelningar och kapitaltillskott

Vinstutdelningar från de statliga bolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Utredaren föreslår dock att förvaltningsbolagen får möjlighet att inom en begränsad ram kunna omfördela vinstmedel mellan port- följbolagen i värdeskapande syfte under förutsättning att detta sker inom befintlig verksamhetsinriktning för bolaget. Denna ram ska beslutas av riksdagen efter förslag av regeringen.

Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även i fortsättningen beslutas av riksdagen i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. Förvaltningsbolagen föreslås inte få möjlighet att lånefinansiera sin verksamhet.

Ägarpolitiskt ramverk

En ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska förenas med ett starkt demokratiskt in- flytande över statens ägande. Regeringens och riksdagens möjlig- heter till insyn i och övergripande styrning av de förvaltade bolagen ska inte begränsas. Regeringen får det operativa ägaransvaret för förvaltningsbolagen.

Det finns ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur riksdagens och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska utövas. Syftet är att skapa tydliga roller inom ägarstyrningen med en tydlig mål- och resultatorientering, bättre redovisning och uppföljning samt ökad transparens.

Ramverket föreslås innehålla:

långsiktig ägarstrategi med övergripande strategiska mål för förvaltningen av det statliga ägandet av bolag,

årliga riktlinjer för förvaltningen,

utvärderingar av förvaltningen, samt

grundläggande regler i lag.

Inrättandet av förvaltningsbolag innebär att regeringens ägar- styrning i högre grad behöver ske med utgångspunkt i ett över- gripande ägarperspektiv. Regeringen föreslås utarbeta ett förslag till en långsiktig ägarstrategi för staten som riksdagen beslutar. Ägar-

20

SOU 2012:14

Sammanfattning

strategin ska lägga fast den övergripande strategiska inriktningen av ägarpolitiken och ägarstyrningen på flera års sikt och ange långsiktiga mål och principer för statens ägande och förvaltningen av bolagen En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas och redovisas minst en gång per mandatperiod. Den långsiktiga ägarstrategin ska utgöra grunden för regeringens styrning av förvaltningsbolagen med långsiktiga mål och principer för statens ägande och för- valtningen av bolagen

Regeringen föreslås besluta om årliga riktlinjer för den för- valtning som förvaltningsbolagen ansvarar för. Det bidrar till att öka tydligheten och transparensen i regeringens ägarstyrning och stödjer en ökad öppenhet i statens agerande som ägare. En jäm- förelse kan här göras med de riktlinjer som regeringen fastställer i fråga om förvaltningen av statsskulden.

Förvaltningen av statliga bolag bör i likhet med annan för- valtning bli föremål för grundliga utvärderingar som underlag för regeringens och riksdagens styrning. Förslaget är att utvärderingar genomförs vartannat år och redovisas i en skrivelse till riksdagen. Riksdagen får därigenom ett underlag för granskning av för- valtningsbolagen och förvaltningen av de statliga bolagen. Denna form av utvärderingar görs i dag för t.ex. statsskuldsförvaltningen och AP-fondernas förvaltning.

Det behöver också säkerställas att riksdagen får den insyn, information och de underlag som krävs för att riksdagen ska kunna utöva en övergripande styrning och granskning av förvaltningen. Utredaren bedömer att gällande ordning med riksdagsledamöters närvarorätt vid bolagsstämmor fortsatt ska gälla även i den föreslagna organisationen med förvaltningsbolag.

Riksrevisionen har en viktig roll i granskningen av det statliga företagsägandet. Enligt förslaget ska Riksrevisionen kunna granska både förvaltningsbolagen och portföljbolag där staten har ett bestämmande inflytande. Utredaren bedömer vidare att det bör vara möjligt att utveckla formerna för information mellan förvaltnings- bolagen och riksdagens ledamöter.

21

Sammanfattning

SOU 2012:14

Utredaren bedömer att vissa grundläggande bestämmelser som rör förvaltningen och styrningen av statens ägande av bolag bör regleras i lag. Utredaren lämnar därför ett lagförslag.

Regeringen behöver som stöd för sin ägarstyrning ha kvar en ägarfunktion i Regeringskansliet. En central uppgift för den nya ägar- funktionen blir att stöda regeringen i styrningen och uppföljningen av förvaltningsbolagens och tillsätta styrelseordförande och ledamöter i förvaltningsbolagens styrelser.

22

Summary

The Committee’s remit

The State Ownership Committee’s remit is to submit proposals for how state ownership in enterprises currently administrated by the Swedish Government Offices should be organised and conducted in the future.

Analysis and assessment of alternative forms of organisation to the current system were also part of the Committee’s remit. The Committee has consulted with current company administrators and owner-managed businesses, examined models applied in other countries and those in use both now and previously in other areas of central government as well as looked at the models and listened to the experiences of major private owners.

The starting-point for the Committee’s work has been the premise that the administration of the state-owned enterprises shall be active, efficient and professional, and responsible. It shall also generate long-term value and fulfil specific public service assign- ments. The scope of the Swedish Government and the Swedish Riksdag for insight into and overall governance of state-managed enterprises shall not be restricted. The Committee’s terms of reference also state that the Government is looking to streamline the Government Offices.

The state is Sweden’s largest business-owner

The Swedish state is a significant business-owner. It has an owner- ship stake in 58 enterprises, a small number of which are part- owned and three of which are listed on the stock exchange. These enterprises constitute a heterogeneous group. Their activities are vastly different and they are of varying backgrounds and sizes. Some have a complete or partial monopoly on their market while

23

Summary

2012:14

others are exposed to competition. Furthermore, some enterprises are partially financed by appropriations.

In June 2011, the state enterprise portfolio was valued at approximately SEK 600 billion (EUR 68 billion). Just over 100 000 people are employed in enterprises in which the state has an owner- ship stake. If we include associated companies, the figure rises to about 190 000.

Problems in the current administration model

The Committee has identified a number of problems in the current ownership administration model:

There is a fundamental difference between political and business rationality when it comes to the governance of state-owned enterprises - a difference that is not sufficiently reflected in how the administration is currently organised and conducted.

The state has a dual role as both legislator and business owner, two functions that are not differentiated clearly enough in the current system.

The Government and the Government Offices risk taking on far too operative a role in their corporate governance of the enterprises, causing the boundary between the handling of ownership issues and corporate issues to become fuzzy.

As a result, the political and owner-strategic governance of the administration becomes unclear and unstructured.

Instead, the governance of companies tends to become “ad-hoc” and is characterised by disjointedness, a short-term approach and a lack of consistency.

The complicated owner tasks and complex goals that characterise many of the state-owned enterprises have not been sufficiently clarified to be able to form the basis for clear and effective corporate governance.

Neither are these differences adequately reflected in the view of how ownership of the enterprises should be administrated, which leads to a far too uniform and undifferentiated manage- ment model that does not suit all the enterprises.

24

SOU 2012:14

Summary

These problems have significant consequences:

The shortcomings lead to ineffective corporate governance that does not realise the potential for value generation in enterprises owned by the state.

Neither does the current model provide satisfactory democratic influence, as exercised by the Swedish Riksdag, over the strategic focus of the corporate administration.

To solve these problems, an independently accountable, professional organisation for operative corporate administration should be established as a link between the political and strategic governance from the Riksdag and the Government on the one side, and the individual portfolio companies on the other. The proposals sub- mitted aim to create this link.

Overarching ownership

Individual corporate

strategy

decisions

Political rationality

Professional corporate

Business rationality

Riksdag/Government

administration

Board of directors

 

Objectives

Based on its terms of reference and the problems identified, the Committee has formulated the following overarching objectives for the administration of the state’s corporate ownership:

Better value generation in all enterprises.

25

Summary

2012:14

Clear political influence on the strategic level.

Stable conditions for the enterprises’ operations and develop- ment.

Operative administration in limited companies

The Committee proposes that the operative administration of enterprises owned by the state be transferred to two 100 percent state-owned limited companies that own the shares in the portfolio companies and have the following responsibilities and tasks:

Holding Company 1 will be responsible for the corporate administration of enterprises whose main task is to generate value.

Holding Company 2 will be responsible for the corporate administration of enterprises whose main task is to generate public benefit.

A solution with a separate organisation for operative admini- stration lays the foundation for a clearer structure and more distinct division of roles and responsibilities in the administration of the state’s corporate ownership.

Responsibility for the overarching and strategic governance of the state’s ownership and the tasks of the enterprises will continue to rest with the Riksdag and the Government while operative manage- ment will be implemented by the holding companies. This will create the prerequisites for combining democratic influence over the state’s ownership with active, efficient and professional admini- stration that can contribute to long-term value generation in state- owned enterprises in the broad sense.

The reason why the enterprises shall be administrated by limited companies is because this business form is considered to be the one that best satisfies the demands for efficient and professional administration and that is best-placed to attract the skills, business acumen and experience required at the top executive level.

The alternative of the administration being conducted by a government agency is feasible but is considered to be less bene- ficial.

The limited company corporate model is also particularly well suited to the administration of business-driven enterprises.

26

SOU 2012:14

Summary

Dividing the administration of state-owned enterprises between two holding companies is motivated by the fact that two main cate- gories of state-owned enterprise have been identified:

enterprises whose fundamental objective is to generate financial value,

enterprises whose fundamental objective is to create public benefit.

In the Committee’s opinion, this difference in mandate and focus can best be underpinned by dividing the function between two manage- ment organisations.

The holding companies shall be controlled by the Government, who will be responsible for operations and have to report results to the Riksdag. The Government shall formulate provisions in the articles of association and otherwise provide the necessary opera- tional guidelines. At annual shareholders’ meetings, the Govern- ment shall appoint the chairpersons and members of the holding company boards.

In accordance with the Committee’s proposal, the holding companies could start operations at the beginning of July 2013.

The holding companies’ mandate

The mandate of the holding companies shall be to operationalise and implement the corporate governance adopted by the Riksdag and Government. They shall fulfil the tasks required to implement active and professional corporate governance and as owners appoint boards and chairpersons in the portfolio companies.

The tasks also include defining clear mandates and objectives for each company and supporting and monitoring their fulfilment. Major emphasis shall be put on formulating clear and consistent governance targets for each company that reflect the companies’ collective task in terms of both financial value and public benefit.

The administration and management of the enterprises shall be active, focusing on developing and realising the potential of the portfolio companies to generate value in a broad sense. The admini- stration shall be characterised by transparency and accountability and a high level of professionalism, and be implemented based on the state’s specific role as owner and the core values it is founded upon.

27

Summary

2012:14

The holding companies shall be led, organised and staffed in a way that reflects the enterprises’ different mandate. Considerable emphasis shall also be put on developing and utilising synergies both between and inside the holding companies.

Capital in the portfolio companies that is not needed to fulfil the companies’ tasks shall be distributed to the owner and, with the exception of limited amounts to finance the holding companies’ operations and provide scope for capital transfers between the portfolio companies, passed on to the state.

Holding Company 1 comprises portfolio companies that have financial value generation as their main task and whose targets are mainly financial in nature. They may also, to the extent deemed necessary, be subject to supplementary restrictions of a public benefit nature. It is proposed that 28 portfolio companies be included in this holding company, including the majority of the largest and financially most valuable enterprises.

The governance target for this holding company should be to generate long-term stable growth in value measured as the sum of the value generated in all its portfolio companies over time. The skills requirement for the board, executive and administration in the company include a high level of business acumen and sound political judgment.

Holding Company 1 should be divided into two sub-categories, large enterprises and small and medium-sized enterprises (SME) based on different governance rationales.

Large enterprise sub-category will be responsible for 80 percent or more of the value in the state’s portfolio of wholly or partly owned companies. All the businesses are mature companies that are commercially run but may have certain special commitments or restrictions.

SME sub-category consists of a few small but mainly of medium- sized enterprises, several of which may be deemed to have con- siderable development potential. Accordingly, the corporate governance of these enterprises should be focused on utilising this potential. Several of the enterprises can be categorised into a few coherent industrial groups.

Holding Company 2 comprises portfolio companies whose over- arching task is to create public benefit. It is proposed that 27 enter- prises be included in Holding Company 2. In some cases, it is a question of corporatised government operations that have a business- specific public assignment as their main task.

28

SOU 2012:14

Summary

The portfolio companies in this holding company have sector- political targets. Several of the companies also have financial objectives, which constitute restrictions for the fulfilment of their specific public assignment. In their running of the holding comp- any and their administration of the portfolio companies, board members, executives and administrators must have sound political judgement, good skills and specific expert knowledge in the relevant policy areas in addition to the required business acumen.

An important task for Holding Company 2 will be to develop methods and techniques for the efficient administration of compa- nies that have public benefit as their main objective. The company needs to develop a new bank of professional expertise and experience in order to be able to effectively administrate companies whose main objectives are not financial.

The portfolio companies in this holding company can also be divided into two sub-categories. It is proposed that one of these contain a significant number of companies with the purpose of sustaining economic growth. These are mainly companies in the enterprise policy area that often have no profitability targets.

The other proposed sub-category would contain companies whose purpose is to contribute to public welfare. These companies are of varying size and are active in several policy areas although most of them have socially, culturally and environmentally moti- vated assignments.

Costs and financing

The costs of the new management organisation are estimated to be approximately SEK 175 million (EUR 20 million) per year. The current management system is estimated to cost about SEK 115 million (EUR 13 million) a year. The reason for the increased costs is a significantly higher level of ambition regarding both in terms of numbers and skills. Compared to other actors, however, the costs are considerably lower, in relation both to the value of the portfolio holdings and to the number of employees.

It is proposed that the costs be financed by allowing the holding companies to keep a small proportion of the profit dividends from the portfolio companies which means they would not be financed from the central government budget Certain start-up costs will be incurred in connection with the establishment of the holding

29

Summary

2012:14

companies, estimated to be in the region of SEK 15–20 million (EUR 1.7–2.3 million).

Dividends and capital contributions

Profit dividends from state-owned companies will continue to go to the state and be assigned as earnings in the central government budget. The Committee proposes however that the holding companies be given the opportunity to redistribute the profits in an efficient manner among the portfolio companies within a framework established by the Riksdag.

Major capital contributions or contributions aimed at achieving strategic reorientations of a company’s operations shall continue to be decided by the Riksdag under the provisions of the Budget Act. It is proposed that the holding companies not be allowed to finance their operations through loans.

Ownership policy framework

The premise is that a new organization may be reconciled with a strong democratic influence over state ownership. The scope of the Swedish Government and the Swedish Riksdag for insight into and overall governance of the state-owned enterprises shall not be restricted. The Government is responsible for the governance of the holding companies.

There is a need to develop a clear framework for how to exercise parliamentary and governmental governance of and influence over the administration of state-managed companies. The aim is to create clearl corporate governance roles, better accounting and monitoring, and greater transparency.

It is proposed that this framework include:

A long-term ownership strategy with overarching strategic goals for the administration of the state’s corporate ownership.

Annual administration guidelines.

Administration assessments

Legal framework.

30

SOU 2012:14

Summary

The establishment of holding companies means that the Govern- ment’s corporate governance needs to be based to a greater degree on an overarching ownership perspective. It is proposed that the Government develop a long-term ownership strategy that establishes the overarching strategic focus of the ownership policy and corporate governance for many years to come.

This long-term ownership strategy shall constitute the basis for the Government’s governance of the administration and of the holding companies. It is proposed that the ownership strategy form the basis for a consultation with the Riksdag on issues that concern overarching and long-term objectives and principles for state ownership and corporate governance. This consultation could take place at least once per term of government.

It is proposed that the Government adopt annual administration guidelines in the form of governance tasks to the holding companies. This is help to increase transparency in the Govern- ment’s corporate governance and support more openness is the state’s role as an owner. A comparison can be drawn here with the guidelines established by the Government as regards management of the national debt.

The administration of state-owned enterprises should, as is the case with other management activities, be the subject of thorough assessments as a basis for the Government’s and the Riksdag’s governance. The proposal is to perform assessments every second year and for them to be presented in a report to the Riksdag, which will then have a basis for its audit of the holding companies and the administration of state-owned enterprises. This type of assessment is already carried out by the authorities responsible for manage- ment of the national debt and the national pension funds.

The Riksdag must also be given the insight, information and basis necessary for it to be able to exercise overall governance and perform an audit of the administration in its capacity as represent- ative of the owners and the country’s citizens. It is the assessment of the Committee that the current arrangement whereby members of the Riksdag are allowed to attend annual shareholders’ meetings shall continue to apply even in the proposed new organisation with holding companies.

The National Audit Office has an important role in the auditing of the state’s corporate ownership. According to the Committee’s proposal, the National Audit Office shall be able to audit both the

31

Summary

2012:14

holding companies and the portfolio companies in which the state has a controlling influence. The Committee also considers that it should be possible to develop forms for disseminating information between the holding companies and members of the Riksdag.

The Committee is also of the opinion that certain fundamental provisions concerning the administration and governance of the state’s corporate ownership could be regulated by lawThe Committee is submitting a complete legislative proposal.

To support its corporate governance, the Government needs to retain resources in the Government Offices. This new ownership function shall support the Government in its role as an owner representative. A central task will be to support the Government in its governance and monitoring of the holding companies’ activities, including the appointment of chairpersons and members to the holding company boards.

32

Författningsförslag

Förslag till

lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag och vissa bestämmelser för statens förvaltningsbolag som gäller utöver bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551).

Statens förvaltningsbolag

2 § Med statens förvaltningsbolag avses i denna lag de två aktiebolag som bildats för att äga och förvalta aktier i bolag som överlåtits till bolagen från staten eller förvärvats av bolagen efter godkännande av regeringen.

Principer och riktlinjer för förvaltningen

3 § Regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag ska ske i enlighet med av riksdagen fastställda principer samt bestämmelserna i 4– 8 §§.

Regeringen ska även tillse att statens förvaltningsbolag utövar sin förvaltning i enlighet med de principer som avses i första stycket.

33

Författningsförslag

SOU 2012:

4 § Regeringen ska årligen besluta om närmare riktlinjer för den förvaltning som avses i 3 §.

Utdelningar och finansiering

5 § Statens förvaltningsbolag ska betala samtliga utdelningar som bolaget erhåller till staten med de undantag som anges i andra stycket.

Regeringen får efter bemyndigande av riksdagen godkänna att statens förvaltningsbolag

1.för finansiering av sin verksamhet behåller en del av de ut- delningar förvaltningsbolaget erhåller, och

2.använder en mindre del av de medel som avses i punkt 1 för att tillskjuta kapital till företag i vilka förvaltningsbolaget innehar aktier.

Förändringar i innehav av aktier och andelar m.m.

6 § Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande godkänna att statens förvaltningsbolag

1.förvärvar aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt ökar sin röst- eller ägarandel i ett företag,

2.genom försäljning eller på annat sätt minskar sin ägarandel i företag där bolaget har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, eller

3.tillskjuter kapital till ett företag, utöver vad som följer av 5 §

2.

7 § Statens förvaltningsbolag får inte utan regeringens god- kännande

1.förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka sin röst- eller ägarandel i ett företag,

2.genom försäljning eller på annat sätt minska sin ägarandel i företag där bolaget har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, eller

3.tillskjuta kapital till ett företag, utöver vad som följer av 5 § 2.

34

SOU 2012:

Författningsförslag

Riksdagsledamöters närvarorätt

8 § Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämmor i de

1.statliga förvaltningsbolagen, och

2.bolag i vilka de statliga förvaltningsbolagen innehar mer än hälften av aktierna eller rösterna., förutsatt att bolagen har mer än 50 anställda.

Granskning

9 § Riksrevisionen får i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska den verksamhet som bedrivs av statens förvaltningsbolag och de bolag i vilka de statliga förvaltningsbolagen som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har bestämmande inflytande över verksamheten.

Vid tillämpningen av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551) ska de bolag som avses i första stycket jämställas med bolag som avses i 2 § 4 lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Redovisning och utvärdering m.m.

10 § Regeringen ska årligen för riksdagen redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av regeringen.

11 § Statens förvaltningsbolag ska årligen för regeringen redovisa resultatet av förvaltningen och redogöra för den förvaltning som har bedrivits av bolaget.

12 § Regeringen ska från och med 2015 och därefter vartannat år i en skrivelse till riksdagen utvärdera den förvaltning som bedrivs av statens förvaltningsbolag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2013.

35

1Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1Utredningsuppdraget

Utredarens uppdrag har varit att lämna förslag till hur den förvaltning av företag med statligt ägande som i dag sker i Regeringskansliet lämpligast bör bedrivas och organiseras med ut- gångspunkt i målen för verksamheten, kravet på en effektiv och professionell förvaltning samt riksdagens och allmänhetens möjlig- heter till insyn i förvaltningen.

I uppdraget har ingått att kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande samt undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området. Enligt direktiven ska utredaren särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin hel- het eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed in- ordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen.

Utredarens förslag ska innehålla en redovisning av organisation, ansvarsfördelning och resursbehov för den nya organisationen och formerna för den löpande styrningen av förvaltningsorganisa- tionen. Om utredaren föreslår att förvaltningen helt eller delvis ska föras till en myndighet eller ett aktiebolag ska utredaren lämna för- slag till en ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursfördelning samt grundläggande styrdokument för verksamheten.

Utredaren ska redovisa rättsliga konsekvenser av förslagen och bedöma behovet av författningsändringar eller andra förändringar som rör styrningen av förvaltningen. Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statsbudgeten och andra finansiella konsekvenser för staten samt föreslå hur eventuella kostnader ska

37

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2012:14

finansieras. Även konsekvenser av betydelse för miljön ska be- dömas. En tidsplan för genomförandet av förslaget ska redovisas.

Utredarens direktiv återfinns som bilaga (1) till betänkandet.

1.2Tolkning av uppdraget

Utredarens uppdrag är enligt direktiven avgränsat till i första hand de organisatoriska frågor som rör förvaltning av ägandet i bolag med statligt ägande. Att analysera och söka en lösning på de organisatoriska frågorna har också varit huvudinriktningen i utredningsarbetet. Oavsett organisationslösning är det en förut- sättning att den valda modellen respekteras, dvs. att aktörerna håller sig till sina rollbeskrivningar.

Under arbetets gång har det dock bedömts nödvändigt att bredda frågeställning till att omfatta även frågor som rör statens ägarstyrning som helhet. Det har också bedömts angeläget att skapa ökad klarhet kring några grundläggande förhållanden och begrepp. Utredaren menar härvidlag att förvaltningen av de bolag eller de innehav i bolag som staten äger inte handlar om bolags- förvaltning utan om en förvaltning av statens ägande av bolag. Utredaren skiljer vidare mellan den övergripande och strategiska styrningen av förvaltningen av statens ägande i bolag, som utövas av riksdag och regering, och den operativa förvaltningen, med vilket avses de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats.

Det ska slutligen framhållas att det inte ingått i utredarens uppdrag att pröva statens ägande av bolag. Utgångspunkten har varit att de bolag som staten äger alltid ska förvaltas så väl att maximal värdeutveckling – ekonomisk eller sektorpolitisk – efter- strävas.

1.3Utredarens genomförande

Utredaren har som stöd för sitt arbete haft sammanlagt 13 möten med utredningens förordnade experter och sakkunniga. Sekre- tariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med flera av experterna. Två av experterna, Per Lekvall och Lars Thalén, har också medverkat i utarbetandet av utredarens betänkande. Patric

38

SOU 2012:14

Utredningsuppdraget och dess genomförande

Thomsson har bistått i juridiska frågor och i utarbetandet av lag- förslag.

En hearing hölls den 21 september 2011 till vilken ordföranden och verkställande direktörer i bolag med statligt ägande inbjudits. Syftet med denna hearing var att inhämta synpunkter på och erfarenheter av statens ägarstyrning och förvaltning.

Mot bakgrund av den begränsade tid som stått till utredarens förfogande har utredaren valt att lägga ut vissa uppdrag på externa utförare. Dessa uppdrag har bland annat gällt kartläggningar av olika frågor. En förteckning över uppdragen och utförare finns i bilaga 2.

Ett studiebesök i Finland har genomförts inom ramen för ut- redningsarbetet.

Utredaren har i enlighet med direktiven inhämtat synpunkter från berörda delar av Regeringskansliet och även i arbetet haft kontakt med berörda myndigheter som Arbetsgivarverket, Ekonomistyrnings- verket och Riksrevisionen.

1.4Betänkandets disposition

Utredarens betänkande är uppdelat i fyra delar enligt följande. Kapitel 2 till och med 8 innehåller redovisningar av bakgrund,

nuvarande förhållanden och redovisningar av de olika kartläggningar som genomförts inom ramen för utredningsarbetet.

Därefter följer i kapitel 9 och 10 en analysdel som innehåller en samlad problembeskrivning med analys och därefter utredarens analyser av de statliga bolagen och möjliga kategoriseringar av dessa.

Kapitel 11 innehåller utredarens överväganden och förslag. I ett inledande avsnitt presenteras övergripande mål och inriktning av förslagen. Därefter redovisas utredarens förslag till förvaltnings- organisation och former för styrning, kontroll och insyn. Utredaren lämnar ett lagförslag med författningskommentarer.

Kapitel 13 och 14 behandlar konsekvenser av förslagen samt frågor om genomförande av förslagen.

39

2 Statligt ägda bolag

2.1Statligt ägda bolag

Staten är en betydande företagsägare. Staten är ägare i 58 bolag var- av 44 är helägda och 14 delägda.1 Tre av bolagen är börsnoterade. De statliga bolagen hade 2010 en omsättning på totalt 373 miljarder kronor och ett samlat rörelseresultat på 73 miljarder kronor. År 2009 var omsättningen 352 miljarder kronor.2

Den statliga bolagsportföljen värderades i juni 2011 till 600 miljarder kronor. Värderingen baserar sig på en värdering av de 32 största bolagen. Det börsnoterade aktieinnehavet, som avser Telia- Sonera Aktiebolag, SAS AB och Nordea Bank AB, värderades vid utgången av 2010 till knappt 131 miljarder kronor.

Utdelningarna från de statligt ägda bolagen uppgick 2010 till 39 miljarder kronor och 2009 till 21 miljarder kronor. Bolag som under de senaste åren har gett stora utdelningar är Vattenfall AB, LKAB, AB Svenska Spel AB, Posten Norden AB, TeliaSonera AB, Nordea Bank AB och Akademiska Hus AB. Utdelningarna varierar dock mellan åren.

De statliga bolagen motsvarar mycket stora ekonomiska värden. Staten är genom de statliga bolagen även en stor arbetsgivare. År 2010 uppgick antalet anställda till cirka 102 000 personer, eller 190 000 inkl. intressebolagen.

1Utöver dessa bolag, som förvaltas i Regeringskansliet, finns även bolag som förvaltas av statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, eller av andra statliga bolag.

2Uppgifterna är hämtade från Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010 (www.regeringen.se).

41

Statliga bolag

SOU 2012:14

Bolag och branscher

De största bolagen och innehaven är Vattenfall, som står för nära hälften av den totala omsättningen (214 mdkr 2010), TeliaSonera AB (109 mdkr), LKAB (29 mdkr), Apoteket AB (26 mdkr), Posten Norden AB (ca 42 mdkr 2009) och Systembolaget AB (24 mdkr). Tillsammans står dessa bolag för närmare 80 procent av den totala omsättningen och för merparten av det samlade rörelseresultatet i den statliga bolagsportföljen.3

De statliga bolagen är verksamma inom en rad olika sektorer eller branscher. Omkring en tredjedel av bolagen, eller sammanlagt 18 bolag, är verksamma inom infrastruktur- och transportområdet. Flertalet av dessa företag var tidigare affärsverk eller affärsdrivande verksamheter inom andra myndigheter. Andra stora branscher är bank, finans och riskkapital (10 bolag), fastigheter (6 bolag), läke- medel (4 bolag) samt miljö och naturresurser (4 bolag). Som andel av den totala omsättningen dominerar sektorerna naturresurser genom framförallt Vattenfall och infrastruktur och transport och telekommunikationer.

Källa: McKinsey&Company AB

Staten kan betraktas som en långsiktig ägare. Merparten av bolagen och verksamheterna har varit i statlig ägo eller förvaltning under mycket lång tid, även om omstruktureringar har gjorts av verksam- heterna. Till de äldsta bolagen hör LKAB, de tidigare affärsverken

3 Redovisningen bygger på en rapport av McKinsey & Company AB, se bilaga 2.

42

SOU 2012:14

Statliga bolag

och numera bolagen Statens Järnvägar AB, Green Cargo AB m.fl. samt även innehaven i Posten Norden AB, TeliaSonera AB, SAS AB och Nordea Bank AB, även om dessa minskat under senare år. Även kulturinstitutionerna Dramaten och Operan är av mycket gammalt datum liksom Göta Kanalbolag, som dock blev statligt ägt först på 1970-talet.

Sedan 1980-talet, då stora delar av statens bolagsinnehav om- strukturerades, har staten inte gjort några strategiska nybildningar eller förvärv av företag. Ett undantag är dock de förvärv av aktier eller nybildade företag som gjorts i samband med ekonomiska och sektorsspecifika kriser. Ett exempel här är Fouriertransform, som bildades i samband med den finansiella krisen och problemen inom fordonsindustrin 2008. De statliga bolag som har tillkommit under senare år utgörs i första hand av bolagiseringar av tidigare affärs- drivande myndighetsverksamhet, bland annat som följd av om- struktureringen av myndigheter inom infrastrukturområdet. Det finns också ett antal relativt nya bolagsbildningar med anknytning till förvaltningen av ny infrastruktur. En sammanställning över de statliga bolagens finns nedan i tabell 2.1.

4

5

4 I tabellen saknas Norrlands Center, som är under likvidation, och Preaktio, som är ett vilande bolag.

5 För vissa nya bolag saknas uppgifter för 2010.

43

Statliga bolag

SOU 2012:14

 

 

 

44

SOU 2012:14

Statliga bolag

 

 

Källa: Finansdepartementet

Ekonomiska mål eller samhällsuppdrag

De statliga bolagen har sinsemellan olika uppdrag, förutsättningar och konkurrensvillkor. Gemensamt är att de någon gång bildats eller övertagits av staten i syfte att bedriva eller kontrollera en viss verksamhet. Bolagens uppdrag och verksamhet, som fastställts genom riksdagsbeslut, kan dock förändras över tid.6

De konkurrensutsatta bolagen, som innefattar många av de större bolagen samt de börsnoterade, styrs och följs upp med ut- gångspunkt i att de ska ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som andra aktörer på marknaden. För dessa bolag ställs främst ekonomiska mål som gäller lönsamhet eller utdelningar.

Det finns också en stor grupp av bolag med i huvudsak särskilt beslutade samhällsuppdrag eller sektorspolitiska uppgifter. Till denna grupp kan räknas också de bolag som har monopolställning eller verkar på marknader med ofullständig konkurrens. För dessa bolag

6 En förteckning över propositioner och riksdagsbeslut där de statliga bolagen behandlats redovisas i den årliga verksamhetsberättelsen.

45

Statliga bolag

SOU 2012:14

finns främst samhällsekonomiska mål eller särskilda sektors- politiska mål som kan vara fastställda av riksdagen eller av regeringen. Det förekommer också att vissa uppgifter regleras i avtal mellan företaget och staten. De ekonomiska målen blir för dessa bolag inte lika styrande även om stor vikt läggs vid bolagens effektivitet.

Tidigare gjordes en uppdelning av bolagen i två huvudgrupper:

företag som verkar under marknadsmässiga villkor

företag med särskilda samhällsintressen

Företagen i den första gruppen karakteriserades av att de verkade på en marknad med full konkurrens och/eller att ägaren, staten, främst ställde marknadsmässiga krav på resultat och avkastning. Uppföljning av verksamheten skulle ske utifrån dessa krav, men även utifrån krav på kostnadseffektivitet. Företagen i den andra gruppen kännetecknades främst av de verkade på en marknad med särskilda förbehåll. Uppföljning av verksamheten skulle ske främst med utgångspunkt i samhällsekonomiska eller sektorspolitiska parametrar.

Många av de statligt ägda bolagen har en kombination av ekonomiska mål och samhällsuppdrag. Detta kan innebära att de samhällspolitiska kraven inte kan tillgodoses inom ramen för affärsmässiga ekonomiska. Bland de statligt ägda bolagen finns bolag som erhåller årliga anslag från staten för att utföra vissa uppdrag eller sköta viss verksamhet. För år 2010 uppgick de statliga anslagsmedlen till statliga bolag till 5,8 miljarder kronor. Merparten av dessa medel avsåg Samhall, som erhåller anslagsmedel för sitt särskilda uppdrag att erbjuda arbetsmarknadspolitiska insatser för personer med funktionsnedsättning. Stora bidrag i förhållande till sin omsättning har även Operan och Dramaten för sina uppdrag som nationalscener samt några bolag med sektorsuppgifter inom innovation, regional utveckling och främjande av turism, som ALMI, Innovationsbron, RISE och Visit Sweden.

46

SOU 2012:14

Statliga bolag

2.2Bakgrund och historik

Det statliga företagsägandet i Sverige har tillkommit vid olika tid- punkter och av skilda skäl. 7 De första egentliga statliga företags- engagemangen ägde rum i samband med utbyggnaden av infra- strukturen post, telegraf, vattenkraft och järnvägar under senare delen av 1800-talet. Det äldsta affärsverket Postverket hade dock grundats redan 1636, men nu tillkom Svenska telegrafstyrelsen, senare Televerket, 1856, Statens Järnvägar 1876, Domänstyrelsen och senare Vattenfallsstyrelsen 1909. Flera av de statliga företags- engagemangen vid denna tid var att betrakta som s.k. naturliga monopol. Staten kom att engageras som en direkt finansiär men tog också över privat verksamhet som inte kunde bära osäkerheten i investeringarna. Utbyggnaden av infrastrukturen var också en viktig del i utvecklingen av industrisamhället.

Den statliga företagsverksamheten drevs vid denna tid i huvudsak som affärsverk, en myndighetsform som hade anpassats till affärsdrivande verksamhet. Det första aktiebolaget med statligt ägande blev Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB), i vilket staten 1907 förvärvade hälften av aktierna. Motiven var att säkra tillgången till en viktig råvara för industrin men också att stimulera industrialiseringen i en region med ekonomiska svårigheter.

Vid tiden för första världskriget kom staten att bilda ytterligare aktiebolag med ansvar för produktion och distribution av tobak, alkohol och läkemedel och senare även avseende lotteriverksamhet. Bakgrunden var socialpolitiska mål men även fiskala skäl.

Under 1930-talet tillkom statliga bolag inom bank- och kredit- väsendet, vilket bland annat förorsakades av den ekonomiska krisen. Andra nya områden där staten gick in som ägare av företag var handel och lagring av spannmål och foder, utveckling av flygtransporter, AB Aerotransport 1937, senare moderbolag till SAS. År 1939 bildades Norrbottens Järnverk, med motiv att säkra den svenska industrins försörjning av tackjärn och sysselsättning och försörjningsmöjligheter i Norrbotten.

Under andra världskriget övertog eller grundade staten företag med betydelse för beredskapen och försörjningen av viktigare varor och förnödenheter. Under krigsåren samordnades vidare försvarets verkstäder i Försvarets Industriverk, som senare blev affärsverket

7 För en aktuell genomgång av det statliga företagandet, se Från problemföretag till kapital- förvaltning, Sveriges statliga företag 1980–2007, akademisk avhandling av Gunnar Holmgren vid Åbo akademi 2009.

47

Statliga bolag

SOU 2012:14

FFV. Beredskapsaspekter blev avgörande för valet av affärsverks- formen framför aktiebolag.

Från 1960- talet och framåt började den statliga företagssektorn växa i snabbare takt och utvidgas till nya områden. Nya områden var varvsindustrin och energiområdet. Strukturomvandlingen inom textil- och konfektionsindustrin under 1970-talet medförde också statliga ingripanden och förvärv av företag. Nya statliga kredit- institut som Svensk exportkredit och Sveriges Investeringsbank bildades i syfte att lösa finansieringsproblem i företagssektorn. En statlig bankkoncern, PK-banken, bildades 1974 i syfte att bland annat utgöra en motvikt till koncentrationen på den privata sidan.

Den statliga företagsverksamheten var omfattande då staten 1970 bildade företagsgruppen och koncernen Statsföretag. Bildandet av Statsföretag syftade till att skapa en större enhetlighet i den statliga företagsverksamheten men hade också som mål att att stärka och utveckla det statliga företagandet, som sågs som angeläget för landets ekonomiska och industriella utveckling. Vid denna tid bildades också flera koncerner inom varvs- och stålindustrin. Stora investerings- program genomfördes i syfte att stödja en strukturomvandling av basindustrin.

Under senare delen av 1970-talet skedde en markant utvidgning av statens ägarengagemang inom konkurrensutsatt industrisektorn. Staten förvärvade en rad företag som följd av strukturkriserna inom svensk basindustri och varvsnäringen. Omfattande omstruktu- reringar av företagen genomfördes under 1980-talet. Statsföretags- gruppen rekonstruerades och kom sedan att utgöras av en grupp större industrikoncerner. Statens ägarengagemang minskade genom olika åtgärder, bl.a. genom försäljning eller att bolag introducerades på börsen.

I början av 1990-talet inleddes en privatisering av statliga före- tag. Bakgrunden var en mer restriktiv syn på statens roll som företagsägare. Utförsäljningen, som planerades omfatta 35 bolag, avsåg i första hand bolag som verkade under kommersiella villkor och på konkurrensutsatta marknader. Den skulle även omfatta sådan verksamhet i myndigheter eller affärsverk som var kon- kurrenssatt. Som en förberedelse skulle därför dessa verksamheter bolagiseras för att senare kunna bli föremål för en försäljning. Den planerade utförsäljningen av statliga bolag avbröts i samband med den ekonomiska och statsfinansiella krisen 1992/93.

Bakgrunden till bolagisering av tidigare affärsverk och konkurrensutsatt verksamhet i andra myndighet var emellertid också

48

SOU 2012:14

Statliga bolag

den omfattande avreglering som skedde inom en rad olika områden där staten tidigare hade haft monopolställning. Nya konkurrens- och marknadsförhållanden hade uppkommit som följd av ny teknik, ökad globalisering och som följd av Sveriges medlemskap i EU år 1995. Exempel på affärsverk som vid denna tid bolagiserades var Statens vattenfallsverk, Domänverket, Televerket och Posten. Vissa av de verksamheter som ombildades till bolag har kvarstått som statligt ägda bolag medan andra har avyttrats. Några av bolagen har också börsnoterats varigenom statens ägarandel har minskat.

Under perioden 2006–2010 har försäljningar av bolag och innehav gjorts i syfte att minska det statliga bolagsägandet. Sam- tidigt har några bolag tillkommit som följd av framför allt en fort- satt bolagisering av tidigare myndighetsverksamhet.

2.3Omprövning av det statliga ägandet

Regeringen har sedan 2007 haft målsättningen att minska det stat- liga bolagsägandet. I budgetpropositionen för 2007 redovisades ett antal principer som ska vara avgörande för om ett bolag ska vara i statlig ägo. 8

Den grundläggande utgångspunkten är att statens främsta näringspolitiska uppgift är att ange ramar och regelsystem för näringslivets verksamhet och bidra till att skapa förutsättningar för långsikt tillväxt. Om staten samtidigt uppträder som ägare och som utformare av regler finns risk för konkurrenssnedvridning. Det an- förs dock att det inte finns skäl att sälja bolag som utvecklas bättre med staten som ägare eller där marknadsförhållandena är sådana att en försäljning skulle försämra konkurrensen eller motverka en god sysselsättningsutveckling. Ett fortsatt statligt ägande kan också vara motiverat om det föreligger särskilda nationella intressen eller samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt in- flytande. En genomgång och analys av alla statligt ägda företag skulle genomföras för att pröva skälen för och emot ett statligt ägande.

De analysområden som sålunda skulle ligga till grund för genom- gången av bolagen sammanfattades av Riksrevisionen i en senare granskning i följande punkter:9

8Prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:NU1, rskr. 2007/08:98.

9Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag, Riksrevisionen, RiR 2007:8.

49

Statliga bolag

SOU 2012:14

-bolagets utveckling

-konkurrenssituation

-sysselsättning

-nationella intressen

-samhällsuppdrag

-statens dubbla roller

Under perioden 2006–2010 genomfördes försäljningar av aktier i statligt ägda bolag som totalt har inbringat nära 100 miljarder kronor i försäljningsintäkter till staten. Försäljning har skett av aktier i TeliaSonera Aktiebolag, OMX AB, Civitas HoldingAB som ägde Vasakronan AB och V&S Vin & Sprit AB. Under 2011 har försäljning av aktier i Nordea Bank AB och en försäljning av aktie- innehavet i Arbetslivslivsresurs AB genomförts. 10

2.4Genomgång och kategorisering av bolagen

Utredningen har låtit genomföra en kartläggning av den statliga bolagsportföljen. 11 Resultaten av kartläggningen redovisas i detta avsnitt. I uppdraget ingick också att identifiera de parametrar som är relevanta och styrande för en kategorisering av bolagen och konsekvenser för organiseringen av bolagens förvaltning. Dessa delar behandlas vidare i kapitel 9 i betänkandet.

2.4.1Parametrar som styr kategoriseringen

Kartläggningen av den statliga bolagsportföljen har genomförts genom att analysera samtliga bolag avseende sju parametrar, som är relevanta för att kategorisera och organisera bolagen. Dessa para- metrar är följande:

bransch

ägarförhållanden

finansiell information

samhällsuppdrag

samhällsuppdrag övervägande

nationellt intresse

fungerande marknad

10Prop. 2011/12:1 (UO24), bet. 2011/12:FiU10, rskr. 2011/12:113

11Kartläggningen är utförd av McKinsey & Company AB, se bilaga 2..

50

SOU 2012:14

Statliga bolag

Bransch: Bolagets branschtillhörighet baserad på bolagets huvud- sakliga verksamhetsinriktning. Ett bolags bransch påverkar vilken industriell kompetens som är nödvändig i förvaltningsorganisationen och hur bolaget bör styras.

Ägarförhållanden: Statens ägarandel, och om bolaget är börs- noterat eller inte, är ägarförhållanden som påverkar vilken styrnings- modell som är relevant för bolaget.

Finansiell information: Ett bolags storlek, lönsamhet och tillväxt är ett mått på företagets ekonomiska värde och därmed i vilka bolag staten som ägare har störst möjligheter att skapa eko- nomisk värde genom aktivt ägarskap.

Samhällsuppdrag: Bedömning om bolaget har ett uppdrag att utföra specifika samhällsuppgifter på statens uppdrag. Bolaget har bedömts ha ett samhällsuppdrag om ett sådant uppdrag kan utläsas av bolagsordningen, bolagets ägaranvisning och/eller annan be- stämmelse (t.ex. förordning). Ett bolags samhällsuppdrag kan på- verka vilken kompetens som krävs i förvaltningen och hur bolaget bör styras och målsättas samt behovet av parlamentarisk insyn och kontroll.

Samhällsuppdrag övervägande: Bedömning om bolagets sam- hällsuppdrag utgör bolagets huvudsakliga uppdrag, dvs. om bolaget enbart har ett samhällsuppdrag och inga ekonomiska mål eller om bolagets ekonomiska mål är underordnade samhällsuppdraget. Om ett bolag har ett övervägande samhällsuppdrag kan behovet av specifik kompetens som är viktig för styrning och uppföljning av samhällsuppdraget och behovet av parlamentarisk insyn och kon- troll öka ytterligare.

Nationellt intresse: Bedömning om bolaget har en speciell betydelse för Sverige och landets utveckling av en eller flera av följande orsaker. Dessa kan vara att bolaget bidrar till att utveckla unika kompetensmiljöer, att bolaget förvaltar strategiska till- gångar, t.ex. naturresurser eller känslig infrastruktur, att bolaget har en viktig säkerhetspolitisk betydelse eller utgör en viktig funk- tion för att bevara landets kulturarv. Liksom för bolag med samhällsuppdrag kan det finnas anledning att t.ex. styra och mål- sätta bolag med nationellt intresse på ett annat sätt än andra bolag.

51

Statliga bolag

SOU 2012:14

2.4.2Resultat av genomgången av bolagen

Resultaten från kartläggningen av bolagen visar att ett fåtal bolag står för större delen av det ekonomiska värdet i den statliga port- följen. De fem största bolagen baserat på både omsättning och rörelseresultat stod 2010 för ca 80 procent av hela portföljens omsättning respektive rörelseresultat. Enbart Vattenfall och LKAB stod för ca 60 procent av portföljens totala rörelseresultat.

Kartläggningen visar vidare att ca 60 procent av bolagen eller 34 bolag kan grupperas i fyra huvudsakliga branschgrupperingar: infrastruktur & transport, fastighetsbolag, bank & finans samt riskkapital. Däremot blir bilden en annan om man tittar på hur portföljens omsättning fördelar sig på olika branscher. 54 procent av omsättningen kommer från bolag inom basnäring/naturresurser (Vattenfall, LKAB och Sveaskog) följt av infrastruktur & transport 16 procent och telekom 9 procent.

52

SOU 2012:14

Statliga bolag

Vidare visar kartläggningen att 55 procent av de statliga bolagen har ett samhällsuppdrag och att 45 procent av bolagen har ett övervägande samhällsuppdrag. I relation till den totala om- sättningen är dock bilden en annan. Bolagen med övervägande samhällsuppdrag utgör mindre än ca 10 procent av den total omsättningen i portföljen. Enligt den definition av nationellt intresse som använts i kartläggningen har 27 procent av de statliga bolagen någon form av nationellt intresse och bolagen med nationellt intresse motsvarar 56 procent av omsättningen av portföljen, drivet av Vattenfall och LKAB som innehar strategiska råvaror där ett långsiktigt värde kan vara svårt att fastställa (t.ex. vattenkraft) eller där utvinningen av råvaran är tätt sammanlänkad med samhällets utveckling (t.ex. LKAB och flytten av staden Kiruna).

2.5Sammanfattning och iakttagelser

Som framgår av redovisningen är det statliga ägandet av bolag mycket omfattande sett till antalet bolag och de olika verksamheter de representerar. De statliga bolagen och innehaven utgör en betydande del av statens samlade tillgångar. En mindre del av bolagen och innehaven står dock för merparten av det totala värde som den statliga bolagsportföljen uppskattas motsvara.

Resultaten från kartläggningen av bolagen visar att ett fåtal bo- lag står för större delen av det ekonomiska värdet i den statliga portföljen. De fem största bolagen baserat på både omsättning och rörelseresultat stod 2010 för ca 80 procent av hela portföljens om- sättning respektive rörelseresultat. Enbart Vattenfall och LKAB stod för ca 60 procent av portföljens totala rörelseresultat.

De statligt ägda bolagen är verksamma inom en rad olika sek- torer. Dominerar gör dock bolagen inom naturresurser och energi, dominerat av Vattenfall, samt infrastruktur och transporter, fastig- hetsbolag, bank och finans samt riskkapital.

Regeringens övergripande ambition under de senaste mandat- perioderna har varit att minska det statliga ägandet. Sedan 2006 har försäljningar av bolag och innehav av aktier genomförts mot- svarande cirka 120 miljarder kronor. Samtidigt tillkommer nya bo- lag framför allt som resultat av omstrukturering av konkurrens- utsatt verksamhet hos myndigheter.

53

3 Ägarstyrning och förvaltning

3.1Statens ägarförvaltning

3.1.1Generell utveckling

Förvaltningen av det statliga företagsägandet har genomgått stora förändringar.

Generellt kan sägas att förvaltningen tidigare hade bolagens operationella verksamhet och mål i fokus. Styrningen av bolagens verksamhet var en del i verkställandet av politiken inom olika sektorsområden på samma sätt som styrningen av förvaltningen och myndigheterna. Staten använde också i större utsträckning än i dag affärsverksformen för affärsdrivande verksamhet. Affärs- verken, som är myndigheter, har friare ekonomiska villkor än van- liga förvaltningsmyndigheter med egen balansräkning utanför statsbudgeten. Affärsverksformen medger en mer direkt styrning än aktiebolagsformen.

Efter omstruktureringen av Statsföretag och det statliga bolags- innehavet i samband med de ekonomiska och strukturella kriserna på 1970- och 1980-talet kom nya riktlinjer att dras upp för för- valtningen. 1 Kraven ökade på de statliga bolagens ekonomiska lön- samhet, som på sikt skulle anpassas till vad som gällde för privata företag. Sådana åtaganden som inte var företagsekonomiskt moti- verade skulle tydliggöras och regleras i särskild ordning.

Inriktningen mot en mer professionaliserad ägarroll för staten förstärktes under 1990-talet. Från att tidigare sett staten som en särskild ägare skulle staten alltmer agera på samma villkor och inom samma ramar som andra ägare. Detta innebar ökade och förändrade krav på statens ägarroll, ägarutövning och förvaltning. Till detta bi- drog också att flera bolag hade börsnoterats, vilket ansågs ställa högre krav på kompetens och effektivitet i utövandet av ägar-

1 Prop. 1982/83:68, bet. 1982/83: NU25, rskr. 1982/83:181.

55

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

rollen.2 Ett aktivt och effektivt ägarutövande bedömdes kräva att regeringen inom vissa ramar skulle kunna fatta egna beslut som rörde förvaltningen. Regeringen begärde därför vid flera tillfällen mandat att kunna omstrukturera, tillföra kapital eller köpa eller sälja aktier i de statliga bolagen. Ett ytterligare steg mot en sådan mera marknadsanpassad förvaltning var inrättandet av förvaltnings- bolaget Fortia 1990 (se vidare kapitel 6). En ytterligare förändring var Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen 1995, som bland annat innebar ökad konkurrens för de statliga företagen och nya regler för bland annat statligt stöd till bolag.

Under 2000-talet gjordes ytterligare förändringar i syfte att tydliggöra statens roll som en aktiv och professionell ägare. För- valtningen av merparten av bolagen koncentrerades till en särskild ägarfunktion i Näringsdepartementet. Målet var att samla ägandet av flertalet av bolagen men också att verka för en större enhetlighet förvaltningen av de statligt ägda bolagen. En separat ägarfunktion skulle tydliggöra statens roll som ägare. I samband med denna för- ändring fick också en särskild minister ansvar för frågor som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik.

Flera policydokument och riktlinjer har utvecklats för statens ägarstyrning och förvaltningen av bolag med statligt ägande, främst Statens ägarpolicy samt regeringens särskilda riktlinjer i olika frågor. Inriktningen har varit att utveckla en gemensam ram för styrningen av bolagen. Ett ökat fokus har getts ett antal horison- tella frågor.

3.1.2Statens ägarpolicy och förvaltningen av statligt ägda företag

Regeringen har som övergripande mål och inriktning att staten inte ska äga företag utom när det motiveras av samhällspolitiska skäl eller nationella intressen. Mot denna bakgrund görs sedan 2007 genomgångar av de statliga bolagen i syfte att pröva skälen för fortsatt statligt ägande (se avsnitt 2.3). Så länge staten äger bolagen har förvaltningen som övergripande mål att skapa värde genom en aktiv och professionell förvaltning och se till att de särskilt be- slutade samhällsuppdragen utförs. I den budgetpropositionen för 2012 formulerades denna målsättning enligt följande:

2 Se bl.a. prop. 1995/96:141 Aktiv förvaltning av statens företagsägande, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302.

56

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

Regeringens övergripande mål för förvaltningen är att den långsiktiga finansiella värdeutvecklingen med hänsyn till rimlig risk blir den bästa möjliga för ägaren och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs.3

Statens ägarpolicy

I Statens ägarpolicy redogör regeringen för mål och ramar för sitt förvaltningsuppdrag och inställningen i vissa principfrågor av- seende bolagsstyrningen av samtliga statligt ägda bolag. Redo- visningen för riksdagen sker i samband med skrivelsen med den årliga redogörelsen som i huvudsak utgörs av verksamhets- berättelsen, i vilken statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer ingår.4

Statens bolagsstyrning ska enligt ägarpolicyn ske med utgångs- punkt i aktiebolagslagen (2005:551), annan relevant lagstiftning och i tillämpliga delar koden för bolagsstyrning5. Härutöver styrs förvaltningen av EU:s bestämmelser om statligt stöd samt redo- visning av allmänna medel, konkurrenslagstiftningen, lagen om offentlighet och sekretess samt OECD:s riktlinjer för statligt ägda företag.6 Regeringen har också beslutat följande särskilda riktlinjer:

-riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande,

-riktlinjer för extern rapportering för företag med statligt ägande.

Enligt ägarpolicyn ska styrningen av bolagen främst utövas på bolagsstämmor, genom en professionell och strukturerad styrelse nomineringsprocess samt genom dialog med styrelseordförande. Statens ägarpolicy, regeringens riktlinjer och beslut om en effektiv kapitalstruktur i bolagen är andra viktiga verktyg i bolagsstyrningen.

Uppföljning och utvärdering av bolagen ska ske bland annat genom ekonomiska analyser, branschanalyser och olika typer av rapporter från bolagen. Även mål utöver ekonomiskt värde- skapande ska följas upp och utvärderas. Regeringen redogör för förvaltningen av bolag med statligt ägande i sin årliga skrivelse till riksdagen.

3Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 24 Näringsliv, s. 68 f.

4Statens ägarpolicy ingår i den årliga verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande.

5Svensk kod för bolagsstyrning (www.bolagsstyrning.se/koden).

6OECD Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises (www. oecd.org).

57

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

Verktyg för ägarstyrningen

Statens ägarpolicy innehåller en redogörelse för de olika verktyg som finns för ägarstyrningen. Här betonas bolagsstämman som forum för aktieägarnas inflytande, bolagsordningen, vikten av att i statens bolagsstyrning se till att bolagen har en effektiv kapital- struktur, syftet med fastställande av ekonomiska mål samt defini- tioner. Vidare behandlas styrelsens ansvar, styrelsenominerings- processen, styrelseordförandes roll, ledamöternas oberoende, arvoden, m.m.

Det framhålls att staten ska vara ett föredöme som bolagsägare vad avser miljömässigt och socialt ansvar, jämställdhetsarbetet, i arbetet för mångfald och mot diskriminering. Slutligen finns anvis- ningar för extern rapportering och ersättningar till ledande be- fattningshavare. Ägarpolicyn anger också att Svensk kod för bolags- styrning ska tillämpas, med vissa undantag som återges i ett särskilt avsnitt i ägarpolicyn.

3.2Konstitutionella ramar för förvaltningen av statligt ägda bolag

3.2.1Reglering av regeringens förvaltning av statens ägande av bolag

Regeringsformen

De grundläggande bestämmelserna om riksdagens och regeringens befogenheter i fråga om statens tillgångar och åtaganden regleras i regeringsformen, förkortad RF. Enligt 9 kap. 8 § förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar om de inte avser riks- dagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 9 kap. 9 § beslutar riksdagen om grunder för förvaltningen av och förfogan- det över statens tillgångar.

Regeringsformen är en grundlag. Detaljerade bestämmelser finns därför i annan lag.

58

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

Budgetlagen

Budgetlagen (2011:203) reglerar regeringens skyldigheter och be- fogenheter på finansmaktens område. Med finansmakten avses främst rätten att bestämma över statens inkomster och utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar. Den första budget- lagen antogs av riksdagen 1996 och hade som syfte att ge en sammanhållen och tydlig reglering på finansmaktens område och stärka budgetdisciplinen.7 De bestämmelser som infördes i budget- lagen utgjorde till stor del en kodifiering av gällande praxis. Efter en översyn av budgetlagen har en ny reformerad budgetlag beslutats av riksdagen med ikraftträdande i mars 2011.8

Budgetlagen innehåller bestämmelser om statsbudgeten såsom budgetpolitiska mål, regler för budgetering och redovisning av in- komster, ekonomiska förpliktelser, investeringar och förvärv och överlåtelse av statens egendom. Den nya budgetlagen innehåller vidare regler för statens upplåning och skuldförvaltning, som tidigare reglera- des i annan lag. Slutligen finns bestämmelser om uppföljning och prognoser för statens inkomster och utgifter samt om redo- visningsskyldighet till riksdagen.

Förvärv och överlåtelse av aktier och finansiering av kapitaltillskott

Budgetlagens 8 kapitel Förvärv och överlåtelse av egendom inne- håller bestämmelser om förvärv och överlåtelse av aktier och finansi- ering av kapitaltillskott. Bestämmelserna har följande lydelse.

3 § Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägar- andel i ett företag. Regeringen får inte heller utan riksdagens be- myndigande tillskjuta kapital till ett företag.

Regeringen får dock förvärva aktier eller andelar i företag som ett led i förvaltningen av egendom som tillfallit staten genom testamente eller gåva.

4 § Regeringen får besluta om försäljning av aktier eller andelar i ett företag där staten har mindre än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar, om inte riksdagen bestämt annat för företaget.

Regeringen får inte utan riksdagens bemyndigande genom för- säljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten

7Lagen (1996:1059) om statsbudgeten

8SOU 2010:18 En reformerad budgetlag samt prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178.

59

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller an- delar.

Frågor om statens köp och försäljning av aktier handlar om den grundläggande befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen när det gäller att förfoga över statens tillgångar. Det är också en fråga om riksdagens rätt att besluta om i vilka former som statens verksamhet ska bedrivas.

När det gäller regeringens befogenheter att öka statens ägande genom förvärv av aktier i bolag fanns tidigare ingen formell reg- lering i budgetlagen. Bakgrunden var att ett beslut av regeringen om ett förvärv av aktier eller ett kapitaltillskott i ett företag ändå skulle kräva ett riksdagsbeslut om anslagsmedel och därmed ge riksdagen möjlighet att pröva åtagandet. På grundval av tidigare uttalanden av riksdagens utskott hade vidare en praxis utvecklats där riksdagens ställningstagande inhämtats före regeringens beslut. I samband med översynen av budgetlagen föreslogs dock att budgetlagen borde kompletteras med bestämmelser om regeringens befogenhet att öka statens kapital- eller röstandel i aktiebolag.9

Frågan om kapitaltillskott har behandlats i samband med att regeringen vid några tillfällen har begärt befogenheter att anpassa kapitalstrukturen i statliga aktiebolag. Innebörden var att regering- en skulle kunna använda överskottskapital i vissa bolag till att göra kapitalinsatser i bolag som behövde ytterligare kapital. Riksdagen beslutade dock senare att riksdagen i varje enskilt fall skulle besluta om kapitalinsatser. Vidare finns numera en bestämmelse i budget- lagen om att kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Detta regleras i budgetlagens sjunde kapitel Finansiering av investeringar och utlåning.

2 § Förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital ska finansieras med anslag.

I fråga om försäljning av aktier har formella regler funnits sedan den första budgetlagen 1996. Den grundläggande utgångspunkten är här att statlig egendom som regel har förvärvats genom beslut av riksdagen och att det därför också bör vara riksdagen som beslutar om en försäljning eller annan avyttring av egendom. Riksdagens beslutanderätt har bedömts viktigast i de bolag där staten har röstmajoritet och bestämmande inflytande.

9 För en närmare redogörelse och bakgrund, se SOU 2010:18, kap. 10.

60

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

I fråga om försäljning av aktier i bolag där staten inte har en röstmajoritet, dvs. har mindre än hälften av rösterna, har regering- en beslutsbefogenheter, såvida riksdagen inte har beslutat annat för bolaget. Regeringen har vidare beslutsbefogenheter när det gäller utdelningar från bolagen, eftersom det betraktas som en del av den löpande förvaltningen. Det krävs inte heller beslut av regering eller riksdag för de förvärv, avyttringar eller nedläggningar som de en- skilda bolagen genomför om de bedöms ligga inom ramen för den verksamhetsinriktning som riksdagen har beslutat.

3.2.2Övriga riktlinjer för förvaltningen

Utöver de bestämmelser som finns i budgetlagen finns även annan reglering som är vägledande för regeringens förvaltning av ägandet av de statliga bolagen.

Riksrevisionens revision

Riksrevisionen kan förordna en eller flera revisorer att delta i den årliga revisionen av bolag med statligt ägande enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. samt aktie- bolagslagen (ABL). Se vidare avsnitt 3.2.4.

Riksdagsledamöters deltagande i bolagsstämma

Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagstämmor i de aktie- bolag där staten har minst 50 procent av aktierna, under förut- sättning att bolaget, eller ett rörelsedrivande dotterbolag, har minst 50 anställda. Av detta följer att om staten direkt äger minst hälften av aktierna i ett sådant bolags ska bolaget i sin bolagsordning ha en bestämmelse om riksdagsledamots rätt att efter anmälan närvara vid bolagets årsstämma. Denna ordning är reglerad genom ett tidigare riksdagsbeslut, se avsn. 3.2.3.

3.2.3Information och rapportering till riksdagen

Budgetlagen eller annan lag reglerar inte formerna för regeringens information och rapportering till riksdagen. Den gällande ord-

61

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

ningen innebär att regeringen i skrivelse lämnar en årlig redogörelse för förvaltningen. Frågor som kräver riksdagens godkännande tas upp i budgetpropositionen eller annan proposition.

Årlig skrivelse med redogörelse för förvaltningen av statliga företag

Den årliga redogörelse som regeringen lämnar avseende förvalt- ningen av de statliga företagen grundar sig i ett riksdagsbeslut från 1980. Regeringen hade i en proposition till riksdagen, som före- gåtts av ett utredningsarbete, föreslagit åtgärder för att förbättra riksdagens insyn i de statliga bolagen.10

För att ge riksdagen möjlighet till en samlad riksdagsbehandling av verksamheten i de statliga bolagen föreslogs att regeringen årligen skulle överlämna en redogörelse över de statliga företagens verksamhet. Denna redogörelse, framhålls det i propositionen, skulle även ”med vissa mellanrum kunna omfatta en princip- deklaration om det statliga företagandets mål och riktlinjer liksom en översiktlig redogörelse för i vad mån uppställda mål har upp- nåtts.” (s. 6). Den årliga redogörelsen föreslogs ersätta den tidigare ordningen med överlämnande och granskning av riksdagen av årsredovisningarna för dåvarande Statsföretag AB och Svenska Varv AB. Regeringens årliga redogörelse skulle utformas så att den även skulle fungera som informationskälla för allmänheten.

De andra åtgärder som föreslogs och beslutades av riksdagen var att utvidga möjligheten för riksdagsledamöters möjlighet att när- vara och ställa frågor vid bolagsstämmor i bolag där staten var majoritetsägare samt av möjligheten att delta i särskilda informa- tionsmöten med dåvarande koncerner Statsföretag AB och Svenska Varv AB.

Innehållet i den årliga skrivelsen som regeringen överlämnar har under åren utvecklats och förändrats i flera avseenden. Sedan 1999 gäller att regeringen i sin årliga skrivelse överlämnar den verksam- hetsberättelse för företag med statligt ägande som upprättas varje år.

Den årliga skrivelsen till riksdagen omfattas av den allmänna motionsrätten. Näringsutskottet samordnar behandlingen av skriv- elsen och inkomna motioner och avger ett särskilt betänkande med förslag till kammarens beslut. Om Riksrevisionen, som lyder under

10 Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.

62

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

riksdagen, har genomfört granskningar av de statliga bolagen under året kan även sådana rapporter behandlas i detta sammanhang.

De frågor som behandlas i samband med den årliga skrivelsen eller under den allmänna motionstiden rör flera områden eller aspekter på det statliga företagen. Vanligen behandlas mer principiella frågor som till exempel motiv för fortsatt ägande eller utförsäljning av hela eller delar av företag. Även bolagens roll och syfte i förhållande till andra politiska frågor kan behandlas. Mer sällan behandlas frågor som rör regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen. Det har dock förekommit granskningar av Riksrevisionen av regeringens han- tering av vissa enskilda frågor.

Extern rapportering

Vid sidan av den information som riksdagen får genom regeringens årliga redogörelse för de statliga bolagen finns den information och rapportering som bolagen själva ansvarar för. Kraven på den externa rapporteringen har ökat under åren. Regeringen har som ovan nämnts utformat särskilda riktlinjer för bolagens rapport- ering.

Budgetpropositionen

De statliga bolagen och de frågor som rör regeringens förvaltning behandlas i budgetpropositionen främst under utgiftsområde 24 Näringsliv, under rubriken Vissa frågor angående förvaltningen av statliga ägda företag. Vissa frågor som rör statliga bolag och deras verksamhet kan även behandlas under andra utgiftsområden i bud- getpropositionen.

Redogörelsen i budgetpropositionen har fokus på frågor i för- valtningen av bolagen som kräver riksdagens godkännande. Detta kan gälla ett förslag till bemyndigande från riksdagen att kunna agera i en viss fråga som ägare, till exempel ett bemyndigande att verkställa en försäljning. Det kan också gälla förslag till ändrat upp- drag eller mål för ett bolag. Under senare år har regeringen redo- visat resultaten av de förändringar i ägandet som gjorts med hänsyn till tidigare bemyndiganden, och redovisar även vissa bedömningar med avseende på den genomgång av bolag som sker.

63

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

Under det framåtriktade avsnittet Politikens inriktning redo- visar regeringen prioriteringar för hela utgiftsområdet. När det gäller förvaltningen av de statligt ägda bolagen redovisas här den övergripande inriktningen av regeringens förvaltning av bolagen.

Slutligen behandlas i budgetförslaget förslag till anslag, som till exempel kan röra förslag till medel för en kapitalinsats i ett bolag. Det finns också ett särskilt anslag 1:18 Kostnader för omstruktu- rering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. på drygt 40 miljoner kronor, som används för externt stöd i samband med försäljningar, rådgivning och utarbetandet av verksamhetsberättel- sen.

3.2.4Former för riksdagens insyn och granskning av för- valtningen

Riksrevisionen

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten.11 Granskningen omfattar regeringen, Regeringskansliet, domstolar, och statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen. Den omfattar även verk- samhet som bedrivs av riksdagens förvaltning och myndigheter under riksdagen, verksamhet vid Kungliga Slottsstaten och kung- liga Djurgårdens Förvaltning, statliga bolag och stiftelser och annan verksamhet som bedrivs med stöd av statliga medel. Riks- revisionens granskningar avser dels årlig revision, som är gransk- ningar av årsredovisningar, dels effektivitetsrevision som avser granskningar av effektivitet, resursutnyttjande och måluppfyllelse inom olika områden av statlig verksamhet. 12

Riksrevisionens verksamhet leds av riksrevisorer som utses av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar om granskningsområden. För samråd och insyn i Riksrevisionens verksamhet finns ett parlamen- tariskt råd. 13

Riksrevisionen rapporterar till riksdagen samt till regeringen vad avser den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar. De viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen och effektivitets- revisionen redovisas i en årlig rapport som lämnas till riksdagen.

1113 kap. 7 regeringsformen

12Lag 2002: 1022 om revision av statlig verksamhet m.m.

13Lag 2002:1023 med instruktion för Riksrevisionen

64

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

Granskning av statligt ägda aktiebolag sker i första hand genom att effektivitetsrevision. Sådana granskningar har bland annat rört enskilda bolag eller verksamheter eller särskilda frågor som rört regeringens förvaltning av bolagen. Riksrevisionen har härutöver möjlighet att förordna revisorer, s.k. förordnanderevision, i aktie- bolag (och stiftelser) om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel, genom avtal eller på annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten.14 Bestämmande in- flytande i ett aktiebolag anses enligt ett beslut av riksrevisorerna föreligga när staten äger minst 50 procent av aktiebolaget eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande. För år 2011 omfattades sex statliga bolag av förordnanderevision.

Möjligheten att förordna revisor utgör ett komplement till effektivitetsrevisionen. Förordnanderevisionen ska användas främst för förberedande granskning inför en effektivitetsrevision eller som ett verktyg för uppföljning av en utförd och avrapporterad gransk- ning. Förordnanderevision bedrivs i regel inte parallellt med en på- gående effektivitetsgranskning.

Konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet utgör liksom Riksrevisionen en del av riks- dagens kontrollmakt. Konstitutionsutskottet granskningar avser statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.15 Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut protokoll över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till ärendena.

Sådana granskningar har vid några tillfällen behandlat frågor som rör regeringens förvaltning av statligt ägda bolag och hand- läggningen av ärenden med anknytning till detta.

Andra former för insyn och information

Riksdagsledamöter har som ovan framgått möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i aktiebolag där staten har bestämmande inflytande (se avsnitt 3.2.2). Härutöver gäller att riksdagens utskott har

149 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551)

1513 kap. 1 § regeringsformen

65

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

möjlighet att kalla företrädare för de statligt ägda bolagen för in- formation och insyn i bolagens verksamhet.

3.3Internationella riktlinjer och ramar

3.3.1OECD

Den ekonomiska samarbetsorganisationen OECD har genomfört flera studier som gällt statligt ägda bolag. Mot bakgrund av att statligt ägda bolag fortfarande har en viktig roll i ländernas ekono- mier, och dessutom ofta förekommande i viktiga samhällsfunk- tioner och infrastruktur, har styrningen av de statligt ägda bolagen betraktats som ett viktigt område. Samtidigt saknades länge inter- nationella jämförelser och riktlinjer som stöd för ländernas ut- övande av äganderollen och styrningen av bolagen. Som resultat av ett gemensamt utvecklingsarbete publicerades 2005 en rapport med riktlinjer för bolagsstyrningen av statligt ägda bolag.16

OECD:s riktlinjer för bolagsstyrningen av statligt ägda bolag syftar således till att etablera en ”best practice” och ger rekommenda- tioner för hanteringen och styrningen av statligt ägda bolag. Rikt- linjerna har i första hand inriktning på statligt ägda bolag som verkar på kommersiella villkor i konkurrens med privata företag. De upp- ges dock kunna vara vägledande för förvaltningen av icke- kommersiella bolag med sektorsspecifika mål.

Riktlinjerna omfattar följande områden och rekommendationer.

Rättsligt ramverk

Utgångspunkten är att statligt ägda bolag ska agera på lika villkor och inom samma rättsliga ramverk som privata bolag med vilka de konkurrerar. Det rekommenderas därför att statens ägarfunktion särskiljs från andra statliga uppgifter som skulle kunna påverka konkurrensförhållandena, i synnerhet om det gäller marknads- regleringar. Det ska vidare klargöras inom vilka ramar de statligt ägda bolagen agerar. Åtaganden för bolagen som ligger utöver en grundläggande nivå ska tydliggöras och regleras i särskild ordning.

16 OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (2005), se även andra rapporter m.m. på www.oecd.org/Corporate Governance.

66

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

Statligt ägda bolag ska inte undantas från generella lagar och reg- leringar.

Statens ägarroll

Staten ska agera som en välinformerad och aktiv ägare. Regeringen bör utarbeta en ägarpolicy som klargör de övergripande målen för staten som ägare och hur policyn ska genomföras. Ägarpolicyn bör även klargöra eventuella prioriteringar eller avvägningar mellan olika mål. Regeringen ska inte vara involverad i den löpande för- valtningen av bolagens verksamhet utan låta bolagets styrelse ansvara för detta. Utövandet av ägarfunktionen ska vara tydligt utpekad i den statliga förvaltningen. Det rekommenderas att ägar- utövandet samordnas eller helst centraliseras i organisationen. I utövandet av ägarfunktionen ingår att representera ägaren på bolag- stämma, etablera en strukturerad nomineringsprocess och upprätta ett rapporteringssystem som möjliggör en regelbunden uppföljning och bedömning av bolagens prestationer.

Lika behandling av samtliga aktieägare

I de fall ett bolag har flera ägare ska säkerställas att samtliga ägare behandlas lika. Bolag med statligt ägande ska iaktta en hög grad av öppenhet mot samtliga aktieägare. Minoritetsägares deltagande i möten mellan aktieägare ska underlättas.

Relationer med intressenter

Statligt ägda bolag ska beakta och visa respekt för intressenternas rättigheter. Staten ska i sin ägarutövning verka för att bolagen eta- blerar en bred kommunikation med intressenter och kräva rapport- ering om detta.

Öppenhet och information

Statligt ägda företag ska iaktta en hög standard i fråga om öppenhet och tillgängliggörandet av information som rör de statligt ägda bo- lagens verksamhet. Den samordnande eller centraliserade ägarfunk-

67

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

tionen bör utveckla formerna för en samlad rapportering och årlig- en publicera sammanställda rapporter om bolagen. Bolag med stat- ligt ägande bör underställas samma krav på revision och informa- tion som noterade bolag. Informationen om bolagen bör bland annat innehålla en redovisning av bolagets mål och måluppfyllnad, information om bolagets ägarstruktur, eventuellt stöd eller garan- tier från staten.

Styrelsernas ansvar

Styrelserna i statligt ägda bolag ska ha nödvändiga befogenheter och mandat, kompetens och objektivitet för att kunna fullgöra sina uppgifter. De ska agera med integritet och hållas ansvariga för sina handlingar. Styrelserna är ansvariga för bolagets verksamhet och ska ha som uppgift att övervaka bolagets förvaltning och ge strategisk vägledning med utgångspunkt i de mål som regeringen och dess ägarfunktion lagt fast. Styrelserna ska ha möjlighet att till- sätta och avsätta bolagets verkställande direktör. En årlig intern utvärdering bör göras av styrelsens arbete.

3.3.2EU

De ramar och regler som följer av Sveriges EU-medlemskap rör bland annat regler och rapportering avseende statligt stöd samt regler som rör konkurrensförhållanden, det s.k. transparensdirek- tivet m.m.

3.4Förvaltningsorganisationen i Regeringskansliet

3.4.1Inledning

Som framgick ovan har Regeringskansliets organisation för för- valtningen av statliga bolag sedan mitten av 1990-talet i ökad grad samordnats och koncentrerats till särskilda funktioner. I samband med att ett nytt sammanslaget Näringsdepartement inrättades 1999, bildades en ny enhet för statligt ägande till vilken för- valtningen av flera bolag fördes. Syftet med förändringen var att samordna och professionalisera förvaltningen. Resurserna för- stärktes och en tydlig inriktning fanns på att rekrytera kompetens

68

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

och kunnande från det privata näringslivet. I samband med regerings- ombildningen hösten 2010 beslutades att enheten för statligt ägande skulle flyttas till Finansdepartementet.

Utöver denna centrala ägarfunktion ansvarar även andra departe- ment för förvaltningen av statligt ägda bolag. Dessa är Närings- departementet, Socialdepartementet, Kulturdepartementet samt i mindre omfattning Justitiedepartementet, Utbildningsdepartementet, Utrikesdepartementet samt Miljödepartementet.

Någon formellt fastställd riktlinje för gränsdragningen finns inte utan ansvarsfördelningen avgörs från fall till fall. De bolag som förvaltas av andra departement än Finansdepartementet är dock som regel bolag med tydliga samhällsuppdrag eller sektorsspecifika uppdrag, som ofta också till viss del är anslagsfinansierade. Nedan redogörs för förvaltningsorganisation och arbetsformer i de departement som hanterar flertalet av bolagen med statligt ägande.

3.4.2Finansdepartementet

Finansdepartementets ägarfunktion förvaltar 34 av de nära 60 bo- lagen med statligt ägande. Bolagen utgörs till stor del av större och värdemässigt betydelsefulla bolag som verkar på marknadsmässiga villkor inklusive de börsnoterade bolagen. Bland bolagen finns emellertid också bolag med samhällsuppdrag, helt eller delvis, t.ex. Samhall och SOS Alarm.

Förvaltningen av bolagen sker med utgångspunkt i de ramar och utgångspunkter som framgår av Statens ägarpolicy. Styrningen av bolagen sker i första hand inte genom ägardirektiv (ägaran- visningar). Ägardirektiv används i princip endast i de fall om ett bolag har samhällsuppdrag, erhåller statligt stöd, befinner sig i om- strukturering eller omreglering samt vid avregleringar eller andra väsentliga förändringar. I stället betonas styrelsens ansvar för verksamheten. Stor vikt läggs därför vid styrelsenominerings- arbetet. Som stöd för styrelsens uppdrag överlämnas vid bolagens årsstämma en pärm med samlade beslut och riktlinjer för bolagen, med bl.a. sammanställningar av riksdagsbeslut.

Den tidigare enheten för statligt ägande i Finansdepartementet har nyligen delats upp i två enheter inom avdelningen för kommuner och statligt ägande (Fi/KSÄ): en enhet för statlig bolagsförvaltning och en enhet för bolagsanalys och ägarstyrning. Enheterna har till- sammans en organisation och bemanning bestående av ett antal för-

69

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

valtare och analytiker samt specialister inom affärsjuridik, finans- iering och styrelsenominering. För varje bolag finns en bolagsgrupp eller team bestående av förvaltare och analytiker. Den fasta bemanningen uppgår till cirka 24 personer.

En bolagsförvaltare har till uppgift att följa bolagets utveckling, ofta också genom att själv sitta med i styrelsen för bolaget. Stor vikt läggs vid att inom ramen för det av riksdagen beslutade uppdraget utveckla bolagens verksamhet. Till uppgifterna hör också att verka för att bolaget följer svensk kod för bolagsstyrning, policys och riktlinjer, vidare fastställande och uppföljning av ekonomiska mål för avkastning, soliditet m.m. samt utdelningar. I dessa frågor arbetar man gemensamt med bolagets ledning. Generellt eftersträvas i förvaltningen en klar linje mellan reglering och bolagsstyrning.

Löpande kontakter med bolagen sker i första hand genom bolagsförvaltaren. Kontakter med bolagen sker också direkt mellan bolag och statsråd eller statssekreterare. Frekvensen i kontakterna varierar mellan bolagen. Särskilda uppföljningsmöten hålls regel- bundet. Tjänstemän på enheterna kan vara ledamöter i de statliga bolagen, vilket bland annat syftar till att underlätta kontakter och information mellan ägare och bolag. Bolagsförvaltarna på Finans- departementet rekryteras i huvudsak externt och har bakgrund från näringslivet, t.ex. från bank, finansanalys, investmentbank, revision, managementkonsult, controller med både branschkompetens och kompetens inom bolagsförvaltning.

Som stöd för enhetens arbete, i synnerhet vid försäljningar, an- litas externa konsulter. Beloppen varierar mellan åren. År 2010 uppgick externa tjänster till 33 miljoner kronor och år 2009 till 53 miljoner kronor.

Finansdepartementets enheter för statlig bolagsförvaltning respektive analys rapporterar till det statsråd som inom regeringen har ett särskilt ansvar för att samordna ärenden som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. I uppgifterna ingår därför att ha en sam- ordnande eller stödjande roll för arbetet med ägarfrågor i andra departement. Utöver framtagandet av policydokument och rikt- linjer, samt ansvaret för den årliga verksamhetsberättelsen för statliga bolag, handlar det om stöd och samråd till departementen i frågor som rör styrningen av bolagen och i samband med styrelse- nomineringar.

70

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

3.4.3Några andra departement med ansvar för statliga bolag

Näringsdepartementet

Näringsdepartementet förvaltar bolag inom transport- och infrastrukturområdet samt inom näringslivsområdet, sammanlagt nio bolag. Bolagen inom transport- och infrastrukturområdet är Arlandabanan Infrastruktur AB, Botniabanan AB, Svedab och Sweroad AB, och inom näringslivsområdet ALMI Företagspartner AB, V.S. Visit Sweden AB, Inlandsinnovation AB och Innovations- bron AB.17 Näringsdepartementet ansvarar också för stiftelserna Industrifonden och Norrlandsfonden.

Styrningen av bolagen sker dels via bolagsordningen men också med särskilda ägaranvisningar. Ägaranvisningar kan för näringslivs- inriktade bolag styra samhällsuppdraget och precisera verksam- hetens mål, vissa ekonomiska mål, återrapporteringskrav m.m. Ägaranvisningar är årliga och beslutas vid bolagets årsstämma. För bolag med infrastrukturförvaltande uppgifter finns i stället för ägaranvisningar särskilda avtal som reglerar uppdrag och uppgifter.

Bolagens verksamhet och styrning betraktas som en viktig del av politikens genomförande. Möten för avstämning och uppföljning med bolagen äger rum cirka1–2 gånger per år. Härutöver sker regelbundna kontakter mellan bolagens ledning och de tjänstemän som ansvarar för bolagets förvaltning.

Förvaltningen av bolagen ligger på sakområdesansvariga en- heter på departementet. För varje bolag finns en särskild tjänste- man, bolagsförvaltare, som ansvarar för handläggning och kontakt- er med bolaget. Sammantaget finns en förvaltare för infrastruktur- bolagen, en för ALMI och en för Visit Sweden. Förvaltarna har till viss del även andra arbetsuppgifter. Näringsdepartementet till- lämpar modellen att på tjänstemannanivå vara representerade i bolagens styrelser. För att särskilja rollerna får den tjänsteman som sitter som styrelseledamot inte själv handlägga ärenden som rör samma bolag.

Styrningen av bolagen samordnas med Fi/KSÄ genom gemen- sam beredning eller direkta kontakter. Det finns också behov av samordning i frågor där båda departementen har gemensamt ansvar, t.ex. inom transportområdet.

17 Vissa bolag inom transportområdet förvaltas av Fi/KSÄ, t.ex. SAS, SJ och Green Cargo.

71

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

Socialdepartementet

Socialdepartementet ansvarar för Systembolaget AB och för två bo- lag inom apoteksområdet, Apotekens Service AB och Apoteket Produktion & Laboratorier AB (APL). Härutöver, som följd av att vissa förvaltningsfrågor m.fl. områden förts över till Socialdeparte- mentet, förvaltar departementet även Statens Bostadsomvandling AB och Swedesurvey AB.

Systembolaget styrs genom bestämmelser i bolagsordningen, genom ägardirektiv och genom ett särskilt avtal som regleras vissa frågor mellan staten och bolaget. Systembolagets uppgifter regleras också i alkohollagen (2010:1622). En balans eftersträvas mellan sakpolitiska och ekonomiska mål för bolagen. De ekonomiska målen är viktiga, men är mer av en restriktion än ett mål i sig.

Styrningen av Systembolaget präglas av ett tydligt alkohol- politiskt perspektiv. Möten mellan statssekreterare och System- bolagets ordförande och ansvarig bolagsförvaltare äger rum en gång i månaden. Mötena dokumenteras och registreras i departementet. I samband med revision hålls särskilda revisionsmöten med bo- lagets revisorer och revisorer från Riksrevisionen.

APL och Apotekens Service har särskilda ägaranvisningar och bestämmelser i bolagsordningen som styr bolagens uppdrag. Härutöver finns reglering i sektorslagstiftningen. Ägardialog med bolagen äger rum fyra till fem gånger per år samt vid behov. Mötena dokumenteras och registreras i departementet. I samband med revision hålls särskilda möten med bolagets revisorer.

För förvaltningen av Systembolaget finns en handläggare, som utöver bolagsförvaltning även har andra uppgifter. För förvalt- ningen av APL och Apotekens Service AB finns en handläggare, som även den har andra uppgifter. I uppgiften som förvaltare ingår att sköta dialogen med bolaget, medverka vid möten med bolaget, hålla i nomineringsprocessen och att följa bolagets verksamhet. Fokus ligger på att strategiskt övervaka överensstämmelse med

ägardirektiven, utan att ”lägga sig i” bolagets operativa verksam- heten. En bolagsförvaltare sitter inte i bolagets styrelse.

Rekrytering av bolagsförvaltare sker i första hand internt. Personen ska gärna vara jurist eller ha företagsekonomisk kompe- tens eller erfarenhet av förvaltning av bolag. Resurser som stöd finns även i gemensamma funktioner i departementet för t.ex. juridiska frågor. Allmänt eftersträvar departementet att skilja

72

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

mellan regleringen av ett område och verksamhet och förvaltning av bolag inom området.

Samråd med Fi/KSÄ sker genom löpande kontakter eller i sam- band med gemensam beredning av någon bolags- eller ägarfråga.

Kulturdepartementet

Kulturdepartementet förvaltar Kungliga Operan AB, Kungliga Dramatiska Teatern AB och Voksenåsen A/S. Styrningen av Operan och Dramaten sker genom bolagsordningen och genom särskilda riktlinjer som årligen beslutas av regeringen. Operan och Dramaten får årliga bidrag via statsbudgeten för verksamheten. De årliga riktlinjerna liknar i hög grad de regleringsbrev som utfärdas för statliga myndigheter och innehåller mål och riktlinjer för verksam- heten, återrapporteringskrav, vissa uppdrag samt anvisningar för rapportering.

Kulturdepartementet har en löpande dialog med bolagen. Det handlar här i första hand om information och om att försöka stödja deras verksamhet i olika avseenden.

Även Voksenåsen får särskilda årliga riktlinjer av regeringen och ett årligt ekonomiskt bidrag för.

Återrapportering från bolagen sker genom årsredovisning och delårsrapporter två gånger per år. Ett årligt dialogmöte genomförs på enhetschefsnivå och ibland med medverkan från den politiska nivån.

En handläggare har ansvar för både Operan och Dramaten, men denna handläggare har även andra ansvarsområden. Kompetens- kravet är att handläggaren utöver sakkunskap ska ha lång erfarenhet av myndighetsstyrning. Man menar att bolagsstyrningen egentligen inte är så annorlunda än styrningen av myndigheterna. Tvärtom framhålls fördelar med bolagsformen, genom att bolagens styrelser har bred kompetens och självständigt ansvar.

Beredningsformerna inom Regeringskansliet är snarlika andra regeringsbeslut med gemensam beredning m.m. De frågor som samordnas styrningen med Fi/KSÄ gäller styrelsetillsättningar och eventuella ändringar i bolagsordningarna.

73

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

3.4.4Nuvarande kostnader för förvaltningen

Statens förvaltningskostnader för bolag med statligt ägande består dels av interna kostnader i Regeringskansliet som finansieras med anslaget 4:1 Regeringskansliet m.m., dels av externt köpta tjänster och utredningar som finansieras med anslaget 1:20 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m.

De interna kostnaderna omfattar huvudsakligen lönekostnader men också andra löpande kostnader som resor och andra om- kostnader. Köpta tjänster innefattar främst arvoden inom finansiell, ekonomisk och juridisk rådgivning m.m.

I den årliga verksamhetsberättelsen redovisas kostnaderna för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. Av denna redovisning fram- går emellertid inte hur stora de sammanlagda interna kostnaderna är i Regeringskansliet. Kostnader redovisas bara för enheten för statligt ägande vid Finansdepartementet (tidigare Näringsdeparte- mentet). Förvaltningskostnaderna för de bolag som förvaltas av andra departement redovisas inte i verksamhetsberättelsen efter- som dessa kostnader inte är lika lätt urskiljbara genom att tjänste- män också har andra arbetsuppgifter vid sidan av ägarförvaltningen.

För att få en uppfattning om storleken på de totala interna kostnaderna i Regeringskansliet har utredningen dels gjort en förfrågan till berörda departement, dels gjort en egen skattning av kostnaderna utifrån en enkel beräkningsmodell.18

Under perioden 2007–2010 har förvaltningskostnaderna ut- vecklats på följande sätt:

De interna kostnaderna i Regeringskansliet har fördubblats från cirka 25 miljoner kronor till strax över 50 miljoner kronor

Kostnaden för externa tjänster har varierat kraftigt mellan åren från cirka 35 miljoner kronor 2010 till cirka 110 miljoner kronor 2008 beroende på de försäljningar som har genomförts. Den genomsnittliga årliga kostnaden för externa tjänster har varitcirka65 miljoner kronor.

den totala förvaltningskostnaden (summan av Regerings- kansliets interna kostnader och kostnaderna för externa tjänst- er) har legat i intervallet 85 – 145 miljoner kronor per år. Den

18 Skattningen har gjorts genom att dividera kostnaderna för ägarenheten med antalet bolag som enheten förvaltat under de aktuella åren. Kostnaden för de övriga departementens förvaltning har därefter beräknats genom att multiplicera den tidigare beräknade kvoten med antalet bolag.

74

SOU 2012:14

Statens ägarförvaltning

genomsnittliga totala årliga kostnaden har varit cirka 115 miljo- ner kronor vilket motsvarar cirka 0,018 procent av förvaltat kapital.

3.5Sammanfattning och iakttagelser

Det kan konstateras att förvaltningen av statligt ägda bolag har genomgått stora förändringar. Övergripande kan sägas att fokus i ägandeförvaltningen har förskjutits från bolagens operativa verk- samhet till deras ekonomiska prestationer och värdeutveckling.

Organisatoriskt har förvaltningen i ökad grad samordnats och samlats till specifika ägarfunktioner. Merparten av bolagen och de värdemässigt största innehaven förvaltas i dag av en särskild ägar- funktion i Regeringskansliet. Förvaltningsformer, kompetens och bemanning inom denna funktion har i flera delar anpassats till kraven på en professionell förvaltning liknande den hos privata ägare.

Förvaltningen av det statliga ägandet och den styrmodell som utvecklats (Statens ägarpolicy) kan sägas ha skett i linje med inter- nationell praxis och framför allt de riktlinjer som OECD utformat. Tillämpningen av en sådan styrmodell, som i första hand avser bo- lag som verkar på konkurrensmässiga villkor, har haft ambitionen att också omfatta bolag som i första hand har samhällsuppdrag eller icke-kommersiella uppdrag.

I praktiken finns dock vissa skillnader i tillämpningen av den styrmodell som beskrivs i Statens ägarpolicy. Uppdelningen av bo- lag mellan den centrala ägarenheten i Finansdepartementet och övriga departement avspeglar möjligen de skillnader som finns mellan bolagens uppdrag och förutsättningar. Exempelvis tillämpas ägaranvisningar eller liknande former av styrning för de bolag som sorterar under andra departement än Finansdepartementet. Det finns också skillnader mellan departementen när det gäller frågan om att ha tjänstemän som ledamöter i bolagens styrelser. Dessa frågor har tidigare varit föremål för en intern översyn i Regerings- kansliet 2006, se vidare avsnitt 5.5.4.

Det kan konstateras att riksdagen får samlad information om de statliga bolagen och regeringens förvaltning i huvudsak genom den årliga skrivelsen. Sedan ett antal år tillbaka utgörs denna i huvudsak av den verksamhetsberättelse som upprättas årligen. Verksamhets- berättelsen, som har en bredare spridning och syfte, ger dock ingen

75

Statens ägarförvaltning

SOU 2012:14

närmare information om regeringens ägarförvaltning. Den inne- håller heller ingen redogörelse för regeringens bedömning av bo- lagens samlade prestationer och resultat. Den framåtriktade redo- visningen sker i huvudsak i budgetpropositionen.

76

4Tidigare former för ägar- förvaltning i staten

4.1Inledning

Förvaltningen av statens ägande av bolag har under några perioder skett i särskilda förvaltningsbolag. I följande avsnitt redovisas bak- grund och erfarenheter av de två förvaltningsbolagen Statsföretag AB och Fortia AB samt några övriga exempel på förvaltnings- eller holdingbolag i staten.

4.2Statsföretag AB

Statsföretag inrättades 1970 efter förslag från regeringen och riks- dagens beslut.1 Som grund för regeringens förslag låg ett betänk- ande från en utredning som regeringen tillsatt 1968 med uppgift att föreslå inriktningen av den långsiktiga vidareutvecklingen av affärs- verken och de statliga bolagen och pröva formerna för organiserat samarbete mellan olika företag, den s.k. företagsdelegationen.

Den statliga företagsverksamheten var vid denna tid omfattande. En väl fungerande statlig företagssektor skulle bidra till uppfyllandet av ekonomiska och näringspolitiska mål för att stimulera sysselsätt- ning, utveckling i regionerna samt teknisk utveckling.

Problemet var den bristande samordningen. Den statliga före- tagsverksamheten bedrevs i olika företagsformer, vilket ansågs för- svåra samordningen. Förutom ett 40-tal aktiebolag fanns affärs- verken, som i juridisk mening var myndigheter men med större frihet i ekonomiska frågor. Aktiebolagen och affärsverken i sin tur hade underliggande bolag. Ett ytterligare problem var den organisato- riska splittringen på ägarnivå. De statliga affärsverken och bolagen sorterade under sju olika departement. Målen för den statliga före-

1 Prop. 1969:121, SU 168, rskr 381.

77

Tidigare förvaltningsformer i staten

SOU 2012:14

tagsverksamheten var heller inte samordnade och entydigt formu- lerade. Beslutsformerna varierade och resultaten av verksamheten var svår att bedöma.

Den övergripande målsättningen för förvaltningsbolaget formu- lerades som ”att under krav på lönsamhet uppnå största möjliga expansion”. Samtidigt framhölls att de statliga företagen skulle ha ett särskilt ansvar att ta hänsyn till samhällsintressen vid val mellan olika produktions- och lokaliseringsalternativ.

Förvaltningsföretaget skulle överta och förvalta statens ägar- intressen i flertalet statsägda aktiebolag och därmed utgöra moder- bolag i en koncern med ingående bolag som dotterbolag. Förvalt- ningsföretagets uppgifter var följande:

-att utifrån angivna mål för dess egen verksamhet ange målen för de i gruppen ingående företagen inom ramen för vad statsmakterna beslutat,

-att tillsätta styrelse i företagen,

-att underlätta för företagen att skaffa resurser för verksamheten,

-att följa företagens planering och kontrollera att uppställda mål infrias samt att vidta korrigerande åtgärder vid bristande mål- uppfyllelse.

Förvaltningsbolaget skulle ha ansvar för den översiktliga planeringen i stort, dvs. i frågor som rör investeringar innebärande en utvidgning eller utveckling av redan pågående verksamhet. Förvaltningsföre- taget skulle också medverka i koncernens kapitalanskaffning, dels genom att teckna aktier i dotterbolag vid nyemission, dels genom att underlätta dotterbolagens upplåning. Andra uppgifter skulle vara att stimulera utveckling, rationalisering och arbetsfördelning inom den statliga sektorn. Det betonades att förvaltningsbolaget inte skulle ta över ansvaret för den löpande verksamheten vid företagen.

Utgångspunkten var att det stora flertalet av de statligt ägda bo- lagen skulle överföras till förvaltningsbolaget. I första hand gällde detta de bolag som hörde till industridepartementet. Även bolag under andra departement föreslogs dock föras till förvaltningsbolaget. Undantag gjordes för kreditinstituten, vars verksamhet ansågs vara speciell och inte passa in i koncernen. Detta gällde även de s.k. fiskala bolagen, dvs. Systembolaget AB, Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst. Vissa bolag under kommunikationsdepartementet

78

SOU 2012:14 Tidigare förvaltningsformer i staten

ansågs heller inte passa in utan skulle av transportpolitiska skäl fortsatt handläggas av departementet.

De bolag som valdes ut att ingå i förvaltningsbolaget var samman- lagt 20 och var följande: Allmänna Bevaknings AB, AB Allmänna Förlaget, BS-Konsult AB, AB Ceaverken, Kalmar Verkstads AB, Karlskronavarvet AB, Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB), Norr- bottens Järnverk AB (NJA), AB Oljetransit, AB Statens Skogs- industrier (Assi), AB Statsgruvor, AB Svensk Torvförädling, Svenska Industrietablerings AB (SVETAB), Svenska Lagerhus, AB, Svenska Reproduktiones AB (SRA), Svenska Skifferolje AB, Svenska Tobaks AB, Svenska Utvecklings AB, Svenska Centrala Restaurang AB och Uddevallavarvet AB. Det samlade värdet av dessa bolag värderades till knappt 2 700 miljoner kronor.

Statsföretag AB, moderbolaget, leddes av en styrelse bestående av åtta ordinarie ledamöter inkl. ordförande och VD, samt två sup- pleanter. Som styrelseordförande satt inledningsvis statssekreteraren från industridepartementet. Vid starten 1970 var ca 19 personer an- ställda i bolaget.

Statsföretag AB med statsföretagsgruppen sorterade under indu- stridepartementet. I förhållande till departementet framhölls att bo- lagsformen erbjöd fördelar. Företagsfrågornas karaktär, menade man, skiljer sig från de i departementet vanligen förekommande. Behov finns av specialist- och servicefunktioner som inte bedömdes som lämpliga att ha på ett departement. Inrättandet av ett förvaltnings- bolag skulle vidare bidra till en tydligare åtskillnad mellan politiska beslut och beslut av verkställande karaktär, vilket framhölls ligga i linje med svensk förvaltningstradition.

Utveckling över tid

Statsföretag AB kom redan från starten att möta stora utmaningar.

De 22 företag som Statsföretag övertog beskrivs som ”heterogena” och uppvisade stora skillnader i inriktning, utveckling och finansiell styrka. Där fanns några mycket stora företag, t.ex. LKAB, ASSI, som inledningsvis hade god lönsamhet. Men där fanns också före- tag med betydande förluster samt flera mindre företag som befann sig i ett uppbyggnadsskede.

Under 1970-talet uppstod flera ekonomiska och strukturella kriser inom svensk ekonomi och näringsliv. Förutom uppgiften att bygga upp och konsolidera verksamheten inom koncernen fick Statsföre-

79

Tidigare förvaltningsformer i staten

SOU 2012:14

tag relativt omgående nya uppgifter och uppdrag att aktivt med- verka i de akuta kriser som uppkom inom flera sektorer som svensk varvsindustri, gruvindustri, textilindustri m.m. Som följd av över- tagandet av företag med ekonomiska och strukturella problem blev verksamheten förlusttyngd. Ägaren – staten – fick skjuta till ytter- ligare medel för att täcka underskott och kompensera för olika in- satser.2 Viljan att politiskt styra eller agera via Statsföretag AB ledde till att det kunde uppstå konflikter mellan ledningen för Statsföre- tag och departementet om målen för verksamheten.

År 1982 togs initiativ till en omstrukturering av Statsföretag. Före- tagsgruppen bedömdes ha blivit för stor och svårstyrd och behövde dessutom rekonstrueras finansiellt på grund av de stora underskotten i flera av de större bolagen och i koncernen som helhet. Förlusten i moderbolaget uppgick 1982 till 1,6 miljarder kronor. En organisa- torisk uppdelning föreslogs som innebar att LKAB, ASSI, SSAB, NJA och Svenska Petroleum skulle förvärvas av staten. LKAB, SSAB och NJA skulle förvaltas separat direkt under industrideparte- mentet med NJA som moderbolag. ASSI skulle samordnas med övriga statliga skogsengagemang, och Svenska Petroleum förvaltas av Vattenfall.3

Vidare föreslogs nya mål och riktlinjer för Statsföretagsgruppen. De nya målen innebar en ökad betoning på lönsamhet. Efter rekon- struktionen och konsolideringen av Statsföretag skulle målet vara att uppnå en lönsamhet som medgav en tillfredsställande avkast- ning på ägarkapitalet. På sikt skulle avkastningskravet anpassas till vad som gällde för enskilt ägda företag. Samtidigt skulle Statsföre- tag vara ett instrument i regeringens näringspolitiska planering. Det skulle vidare tydliggöras att åtaganden som inte var företagsekono- miskt motiverade skulle regleras genom särskilda avtal.

De nya övergripande riktlinjerna för styrningen av de statliga bolagen kom att ligga fast i många år. Det statliga ägarengagemanget minskade successivt under 1980-talet och flera bolag börsintrodu- cerades. Procordia AB, som inledningsvis utgjordes av de delar som låg kvar i Statsföretag efter rekonstruktionen 1982, börsintrodu- cerades 1987.

2Prop. 1981/82:125, bet. 1981/82: NU 53, rskr 1981/82:405.

3Prop. 1982/83, bet. 1982/83: NU 25: rskr 1982/83: 105.

80

SOU 2012:14

Tidigare förvaltningsformer i staten

4.3Fortia AB

Förslaget att inrätta ett förvaltningsbolag lades fram i en proposi- tion våren 1990 om vissa näringspolitiska frågor.4 Flera åtgärder redovisades och föreslogs med syfte att främja näringslivets utveck- ling och en ökad ekonomisk tillväxt.

De överväganden och åtgärder som redovisades hade bland annat sin grund i en tidigare utredning som hade sett över ägandestruk- turen i Sverige och föreslagit åtgärder som breddade ägandet i sam- hället.5

Förvaltningsbolaget skulle skapa förutsättning för ett effektivt statligt ägarengagemang i de enskilda bolagens utveckling och för medverkan i eventuell samverkan och strukturering över företags- gränserna. Ägarfunktion skulle bedrivas på effektivast möjliga sätt.

Förvaltningsbolaget skulle vara ett helägd förvaltningsaktiebolag med inriktning att verka som ett investmentbolag. Bolagets uppgift var att förvalta aktier, värdepapper och annan lös egendom. För- valtningen skulle vara aktiv och inriktas långsiktiga satsningar i svenska industri- och tjänsteföretag. Som förebild framhölls de för- valtnings- och investmentbolag på den svenska aktiemarknaden som man menade hade uppvisat en långsiktig industriell ägarrela- tion till de företag man placerat sitt kapital i. Regeringen föreslog inga närmare riktlinjer/inriktning av förvaltningsbolagets verksamhet. Huvudansvaret för den framtida placeringspolitiken och skulle åvila förvaltningsbolagets styrelse och ledning.

Det betonades att en helt avgörande förutsättning för utveck- lingen i statliga liksom i andra företag var en långsiktig lönsamhet. Här kan man kanske läsa in en markering mot tidigare Statsföretag. Bristande lönsamhet som måste kompenseras med löpande förlust- täckning över statsbudgeten är ingen grund för företagsutveckling, framhöll regeringen. Förvaltningsbolaget förväntas också kunna ge avkastning på insatt ägarkapital, på sikt i nivå med andra liknande investmentbolag.

För att förvaltningsbolaget skulle ha tillräckliga ekonomiska resur- ser för sin uppgift skulle man kunna utnyttja de finansiella instru- ment som fanns på kapitalmarknaden. Bland annat skulle företaget kunna ge ut konvertibla förlagslån.

Till förvaltningsbolaget föreslogs staten föra över aktier i ett an- tal konkurrensutsatta företag varav flera var större hel- och delägda

4Prop. 1989/90:99, bet. 1989/90:NU35, rskr. 1989/90:249.

5Ägande och inflytande i svenskt näringsliv (SOU 1988:38).

81

Tidigare förvaltningsformer i staten

SOU 2012:14

industrikoncerner. Dessa var Celsius Industrier AB, FFV AB (i samma prop föreslogs ombildande till AB), Luossavaara- Kiirunavaara AB (LKAB), NcB AB, Procordia AB, AB Statens Skogsindustrier (ASSI), SSAB Svenskt Stål, Sveriges Geologiska AB (SGAB), Cementa AB samt SIB-Invest AB. Det samlade marknadsvärdet beräknades uppgå till cirka 27 miljarder kronor.

Även aktier i andra konkurrensutsatta företag skulle senare kunna prövas för överföring till förvaltningsbolaget med bakgrund i såväl de enskilda företagens situation, syftet med statens ägarengagemang som de erfarenheter man successivt får av den nya förvaltnings- formen.

De bolag som inte ansågs lämpliga att lägga i förvaltningsbolaget var kreditaktiebolag, aktiebolag med monopolrättigheter, affärsverken

(7) samt företag med speciella uppdrag av a) social eller kulturell karaktär, b) med utvecklings- eller avvecklingsverksamhet eller c) med prövnings- eller skyddsfrågor.

Förvaltningsbolaget Fortia AB leddes av en styrelse bestående av sex ledamöter. Styrelsens ordförande rekryterades från närings- livet. Den verkställande ledningen hämtades ur industridepartementet: VD blev en tidigare statssekreterare och vice VD tidigare ansvarigt departementsråd för statliga bolag.

Utveckling över tid

Inrättandet av Fortia beslutades i maj 1990. Riksdagsbehandlingen visade dock på stora skillnader i synen på det statliga företagandet. I linje med en tidigare samlingsmotion från de borgerliga partierna (m, fp, c) motsatte sig oppositionspartierna inrättandet av ett förvaltningsbolag med motivet att detta skulle försvåra en senare försäljning av de statliga bolagen. Efter regeringsskiftet hösten 1991 lade den nytillträdda borgerliga regeringen redan i november en proposition med förslag om att dels sälja aktier i 35 helt eller delvis statsägda företag, bland dem de bolag som ingick i Fortia, dels att avveckla Fortia. Riksdagen beslutade i december 1991 i enlighet med regeringens förslag. Den 1 januari 1992 trädde Fortia i frivillig lik- vidation.6

Fortias livslängd blev därför kort och några mer långtgående slut- satser kan kanske inte dras. Till skillnad mot tidigare Statsföretag förvaltade Fortia aktier i framför allt större bolag. Ett problem som

6 Prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92.

82

SOU 2012:14

Tidigare förvaltningsformer i staten

uppges ha uppkommit i verksamheten var att dessa större bolag hade varit vana att ha direkt kontakt med regeringen och ansvariga i departementet. Genom förvaltningsbolaget hade ett mellanled i be- slutskedjan införts, vilket innebar nya krav på kontakter och sam- arbete mellan regeringen, förvaltningsbolaget och de enskilda bo- lagens företrädare.

4.4Andra förvaltningsbolag

Det finns även andra exempel på förvaltningsbolag i staten. Som framgick ovan i avsnitt 4.3 övertog Procordia AB ägaransvaret från för flera av de bolag som tidigare ägdes och förvaltades av Stats- företag AB. När Fortia AB avvecklades övergick förvaltningen av några bolag till Stattum AB, som fungerade som ett förvaltnings- eller holdingbolag under ett antal år. På senare tid kan nämnas det holdingbolag som bildades i samband med avregleringen och om- struktureringen inom apoteksområdet.

Vanligen har denna typ av konstruktioner med särskilda förvalt- nings- eller holdingbolag varit en mer tillfällig lösning i samband med någon form av omstrukturering.

4.5Sammanfattning och iakttagelser

Genomgången visar både skillnader och likheter för förvaltnings- bolagen Statsföretag respektive Fortia. Hänsyn måste också tas till skillnader i tid och andra förutsättningar. En gemensam utgångs- punkt är att i båda fallen fanns en tydlig näringspolitisk bakgrund och motivbild som grund för ägandet och förvaltningen av de stat- liga bolagen. Vid båda tillfällena fanns en i grunden positiv syn på möjligheterna för staten som ägare att kunna påverka utvecklingen av näringslivets utveckling.

Gemensamt var också att bildandet av förvaltningsbolag skulle skapa förutsättningar för en effektivare förvaltning. Beslut i frågor som rörde t.ex. kapitaltillskott skulle kunna tas snabbare. Vidare ville man avlasta regeringen och departementen de dagliga operativa upp- gifterna. Fokus i förvaltningen skulle ligga på långsiktig utveckling och lönsamhet. Genom en samlad förvaltning skulle också samarbete och effektiviseringar i företagsgruppen kunna tas tillvara och ut- vecklas. Tydligast var detta givetvis för Statsföretag. På sikt var

83

Tidigare förvaltningsformer i staten

SOU 2012:14

målsättningen att förvaltningsbolagen skulle ge god avkastning på ägarkapitalet.

När det gäller vilka bolag som skulle ingå i förvaltningsbolaget kan skillnader noteras. Statsföretag kom att omfatta en stor del av de statligt ägda aktiebolagen vid denna tid, såväl större som mindre. Därtill förvärvades ytterligare bolag genom de uppgifter bolaget fick under strukturkrisen. Den rekonstruktion som gjordes av Stats- företag och företagsgruppen i början av 1980-talet syftade till att reducera antalet företag i koncernen, lyfta ut de mycket stora före- tagen och att dela upp förvaltningen med utgångspunkt i bransch- inriktning. När Fortia inrättades valde man en annan inriktning. Fortia förvaltade framförallt större konkurrensutsatta företag. Före- tagsgruppen, portföljen, blev därför något mer homogen även om det fanns skillnader i bolagens ekonomiska styrka. Tanken var dock att successivt kunna utvidga förvaltningsbolagets omfattning.

För både Statsföretag och Fortia märks en problematik som gäller ansvarsfördelning och mandat mellan regeringen och ansvarigt departement och förvaltningsbolaget. För Statsföretag gällde det mål och inriktning, där regeringen själv ville kunna ta politiska initiativ under för att rädda företag i kris. För Fortia var ett problem att upp- fattas som ett mellanled mellan regeringen och de förvaltade bolagen. Det kan konstateras att en klar och tydlig rollfördelning är en cen- tral frågeställning i en modell med ett externt förvaltningsorgan.

84

5Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

5.1Inledning

I detta kapitel redovisas erfarenheter av den statliga ägarförvaltningen och nuvarande förvaltningsorganisation. Redovisningen utgår från intervjuer med berörda funktioner och tjänstemän i Regerings- kansliet samt intervjuer med representanter från de statliga bolagen. Vidare redovisas några tidigare utredningar och granskningar som rört den statliga ägarförvaltningen och statliga bolag.

5.2Regeringen och Regeringskansliet

I utredningsdirektiven framhålls att regeringen eftersträvar en ren- odling av Regeringskansliet och att uppgifter av operativ eller admini- strativ karaktär ska flyttas ut från Regeringskansliet. Det framgår vidare att den nuvarande ordningen medför en risk för att rege- ringen upplevs ha dubbla roller när den agerar både som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. För det tredje pekar direktiven på behoven att anpassa förvaltningen till ökade och förändrade krav i omvärlden.

I de intervjuer och möten med ansvariga tjänstemän i Regerings- kansliet som genomförts inom ramen för utredningsarbetet fram- hålls att det finns flera problem förknippade med att ha förvalt- ningen i Regeringskansliet och därmed så nära knuten till rege- ringen.1 Regeringen och ansvarigt statsråd belastas med ett stort antal frågor som egentligen borde kunna hanteras på verkställande nivå. Det finns också risk för att frågor blir ”politiserade” när för- valtningen ligger nära regeringen. Det framhålls att det kan finnas

1 Intervjuer har inte genomförts med personer som har eller har haft politiskt ansvar för ägarfrågor i regeringen.

85

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

fördelar med en förvaltning som ligger på ”armlängds avstånd” från regeringen.

Ett ytterligare problem som framförs rör resurser och bemanning och gäller främst enheterna för statligt ägande på Finansdeparte- mentet. Förvaltningen, som avser många av de största bolagen, be- döms vara mycket resurskrävande. Det anförs att det finns svårig- heter att rekrytera och behålla den särskilda kompetens som be- hövs för en professionell förvaltning som följd av att lönesättning och villkor måste anpassas till övriga Regeringskansliet.

Det upplevs vidare som komplicerat att hantera bolagsfrågor som kan kräva snabba ställningstaganden i en organisation som Rege- ringskansliet med de särskilda beredningsformer som där måste be- aktas. Det har också kommit att ställas ökade krav på dokumen- tation och öppenhet i handläggningen av ärenden som rör de stat- liga bolagen.

De problem i förvaltningen som beskrivs ovan gäller i första hand de bolag som förvaltas av Finansdepartementets ägarfunktion och som i huvudsak verkar på kommersiella grunder. När det gäller de bolag som förvaltas i fackdepartementen framförs inte samma problem. De bolag som det här är fråga om har särskilda samhälls- uppdrag eller sektorsspecifika uppgifter. Förvaltningen av dessa bolag förefaller vara mer anpassad eller lik andra förvaltnings- uppgifter i departementen och i Regeringskansliet. Det framhålls också att det finns fördelar med en förvaltning med nära koppling till sektorspolitiken för dessa bolag. Resursmässigt finns inte heller samma problembild.

5.3Bolagens erfarenheter av nuvarande modell

Utredningen har i syfte att få en god bild av den nuvarande ägar- styrningen och förvaltningen låtit utföra intervjuer med styrelse- ordföranden och verkställande direktörer i sammanlagt 15 statliga bolag.2 Härutöver har en hearing med bolagens styrelseordförande och verkställande direktörer som inbjudna genomförts i syfte att diskutera olika frågor kring ägarförvaltningen.

De intervjuer med företrädare för de statligt ägda bolagen som genomfördes utgick från bolagens perspektiv och koncentrerades till följande frågeområden:

2 Intervjuerna utfördes av Arkitraven/Trinovo Consluting Group, se bilaga 2.

86

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

Ägarstyrningsprocessen (mål, bolagsordning, ägaranvisningar m.m.).

Processen i relation till sakfrågorna.

Beskrivning av konkreta händelser som kan belysa för- och nack- delar med dagens ägarstyrning.

Förslag till hur ägandet kan vidareutvecklas.

I det följande redovisas de synpunkter som framfördes från de inter- vjuade.

Förvaltningsorganisationen

I intervjuerna framkommer att bolagsledningarna inte upplever några egentliga problem i kontakterna med ägaren och förvaltnings- organisationen i Regeringskansliet. Kontakterna med ansvariga stats- råd eller statssekreterare och departementens tjänstemän upplevs fungera bra. Förvaltningen fungerar väl och det framhålls att förvalt- ningsorganisationen har blivit alltmer professionaliserad.

Ägarens organisation och eventuella framtida förändringar är gene- rellt ingen fråga som röner något större intresse eller farhågor hos de intervjuade. Hur ägaren vill organisera sig är en fråga för ägaren själv, inte bolagen.

I intervjuerna betonas dock att de problem i ägarstyrningen, som beskrivits ovan, inte i första hand är frågor som kan förväntas lösas genom organisatoriska förändringar.

Ägarstyrningen

De frågeställningar eller problem i statens styrning som ägare av bolagen som togs upp handlade om främst följande områden:

målkonflikter i styrningen,

bristande koordination i RK/regeringen,

passivitet i ägarstyrningen.

När det gäller målkonflikter menade företrädare för vissa bolag att de har mål, uppdrag, eller ägardirektiv som ibland står i konflikt med varandra. Målen kan ibland vara motstridiga. Outtalade sam- hälleliga eller politiska mål och andra icke uttalade bevekelsegrunder finns också för flera bolag. Problemet med bristande koordination i

87

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

regeringen eller mellan departementen i Regeringskansliet handlar om de brister som bolagen upplever finnas i samordningen mellan ett sektorsansvarigt departement och finansdepartements ägarstyr- ningsenhet (KSÄ). Det handlar också om att staten inte är tydlig eller tar ansvar för alla delar i sitt ägande, dvs. att olika frågeställ- ningar och processer som rör företaget inte är synkroniserade.

Bolagen upplever ibland att de kan hamna i ”limbo” i avvaktan på besked från ägaren.

I intervjuerna framkommer kritik mot en viss passivitet i ägar- styrningen. Staten som ägare upplevs som passiv i frågor av stor betydelse för bolagets utveckling, t.ex. marknads- och konkurrens- förhållanden och grundläggande förutsättningar för bolagets verk- samhet. Ägarens förhållningssätt är mer reaktivt på problem eller störningar, eller att ägaren ”sitter på läktaren”. Här efterlyser vissa bolag en mer aktiv, engagerad och strategisk styrning från ägaren.

Vidare framfördes i intervjuerna att alltför stor vikt läggs vid horisontella frågor, dvs. krav som rör bolagens arbete och rappor- tering i frågor som etik, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mångfald och riktlinjer för ersättningsfrågor i stället för frågor som rör bolagens verksamhet.

Utveckling av förvaltningen

När det gäller frågan om ett holdingbolag eller motsvarande för- valtningsorganisation utanför Regeringskansliet framförs vid inter- vjuerna skäl både för och emot.

Som fördelar framhålls att förvaltningen hamnar på ett visst av- stånd från den politiska världen och därför kan ge stabilare förut- sättningar för bolagens verksamhet. Ägarens styrning skulle också kunna förstärkas och bli mer långsiktig och sektorsövergripande. Synergier mellan bolagen skulle kunna tas tillvara bättre än i dag. Fördelar skulle kunna finnas också kompetens- och resursmässigt.

Som nackdelar framhålls att ett holdingbolag skulle medföra oklarheter i maktfördelningen mellan holdingbolagets och koncern- bolagens styrelser och ledningar. För bolag med samhällsuppdrag skulle det kunna vara en nackdel att sortera under ett holdingbolag, som skapar ett onödigt ”mellanled” mellan bolaget och statsråd och statssekreterare. Risk finns också för ökad byråkrati och nya administrativa nivåer i förvaltningen. Det kan också försvåra rekry- tering av styrelsemedlemmar till det som blir dotterbolagsstyrelser.

88

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

För vissa bolag skulle skapandet av ett holdingbolag riskera att öka distansen till politiken skulle öka på ett för bolaget olyckligt sätt.

5.4Riksdagen

Övergripande gäller att riksdagen beslutar om bildandet av statliga bolag och om bolagens grundläggande uppdrag och syfte efter för- slag från regeringen. Riksdagen beslutar också om förvärv och för- säljning av aktier i bolag där staten har bestämmande inflytande, enligt bestämmelser i budgetlagen. I övrigt gäller att riksdagen be- handlar frågor som rör regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen i samband med behandlingen av förslag i budgetproposi- tionen. En samlad behandling sker vidare i samband med behand- lingen av den årliga redogörelsen med verksamhetsberättelse för de statligt ägda bolagen. Näringsutskottet har samordnande ansvar och avger ett samlat betänkande. De som i detta sammanhang be- handlas rör ofta mera övergripande och principiella frågor kring statens ägande av bolag, eventuella försäljningar av bolag eller innehav eller frågor som rör enskilda bolag. Närmare frågor om regeringens ägarförvaltning av bolagen eller förvaltningens orga- nisation behandlas vanligen inte i dessa sammanhang. Normalt är frågor som rör regeringens arbetsformer och Regeringskansliets organisation inte föremål för riksdagens prövning.

Riksdagen har dock genom Riksrevisionen och konstitutions- utskottet möjlighet att granska regeringens ägarförvaltning och även de statliga bolagen. Som framgår nedan av avsnitt 5.4.5 har Riks- revisionen genomfört flera granskningar som rört regeringens ägar- förvaltning av bolag. Riksdagen har vidare genom konstitutions- utskottet (KU) möjlighet att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

I samband med sådana granskningar har konstitutionsutskottet uttalat sig i frågor som har rört formerna för regeringens ägarför- valtning och ägarstyrning. Bland annat har utskottet påpekat be- hovet av en formaliserad och väl dokumenterad styrning av bolagen, som skapar möjlighet att i efterhand granska förvaltningen. Utskottet har också förordat att regeringens ägarförvaltning centraliseras.3

3 Se bl.a. bet. 2009/10:KU20 och bet. 2003/04:KU10.

89

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

5.5Tidigare utredningar och granskningar

5.5.1Inledning

Ägarstyrningen och förvaltningen av statliga bolag har behandlats i flera utredningar. Nedan görs en genomgång av problembeskriv- ningar, slutsatser och rekommendationer från tidigare offentliga utredningar, interna översyner samt Riksrevisionens granskningar.

5.5.2Förtroendekommissionen

I en bilaga till Förtroendekommissionens betänkande analyserade Rune Brandinger ägarstyrningen av de statliga bolagen.4 De tre pro- blemområden som togs upp var

om bolagens uppdrag var tillräckligt tydligt formulerade,

om målstyrning med icke-finansiella mått användes där så borde ske, samt

om staten hade de erforderliga resurserna för en effektiv ägar- styrning.

Brandinger konstaterade att de flesta statliga bolagen hade en be- tydligt mer komplex målbild än företagen inom det privata närings- livet. Detta gällde givetvis ”bolag med särskilda samhällsintressen” men också de företag som fått kategoriseringen ”bolag med mark- nadsmässiga krav”, eftersom även dessa bolag i regel hade fått rent företagsekonomiska mål, trots att ägaren i många situationer var tvingad att ta olika politiska hänsyn. Enligt Brandingers bedömning

hade ägaren underskattat medborgarna förståelse för att dessa politiskt betingade mål faktiskt finns,

skulle bolagen ha kunnat skötas bättre om staten tydligare och mer öppet (t.ex. i för allmänheten tillgänglig dokumentation) hade redovisat den fullständiga målbilden,

skulle medborgarnas förståelse för bolagens handlande och där- med också förtroendet för statligt företagande öka, som följd av större tydlighet.

4 Näringslivet och förtroendet, SOU 2004:47, bilaga 8.

90

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

När Brandinger genomförde sin studie 2004 ingick i den statliga bolagsgruppen företag med ”särskilda samhällsintressen” som hade ca 100 000 anställda och ca 95 miljarder kronor i omsättning. Brandingers bedömning var att dessa bolag endast i några få fall hade fått mål och lyckats hitta mått för att mäta måluppfyllelsen, som gav möjlighet till en verklig styrning av bolagen. Med tanke på verksamhetens omfattning och de viktiga samhällsfunktioner, som dessa företag hade att fylla, betydde detta inte bara brister i styr- ning och sannolikt effektivitet, utan också risker för att förtro- endeskadliga händelser skulle kunna inträffa. Brister i styrningen brukar få de konsekvenserna, enligt Brandinger. Dessa bolag borde därför få klart formulerade icke-finansiella mål som komplement till de finansiella målen. Brandinger menade att det i flera fall var svårt att över huvud taget hitta några mål med anknytning till bo- lagets ”samhällsintresse”. Likaså borde dessa bolag konsekvent börja använda sig av modern verksamhetsstyrning, främst genom att införa styrkort (”balanced scorecard”) som ett likställt komple- ment till den finansiella redovisningen, argumenterade Brandinger. Dessa åtgärder skulle inte bara öka effektiviteten i bolagen utan också påverka allmänhetens förtroende för bolagens ledningar i posi- tiv riktning, ansåg Brandinger.

Vid tidpunkten för studiens genomförande bedömde Brandinger att:

Regeringskansliets resurser var klart underdimensionerade, med hänsyn till omfattningen och komplexiteten av den statliga affärs- verksamheten,

det nya och mycket viktiga insatsområdet nomineringsarbete hotade att bli en ”papperstiger” eftersom det inte fanns resurser för att förverkliga idéerna.

Enligt Brandingers bedömning borde Regeringskansliets resurser för bolagsförvaltning ökas signifikant, kanske med 50 procent. Dessutom borde alla resurser samlas inom ett och samma departe- ment, Näringsdepartementet (som vid denna tid hade ansvaret för ägarfrågorna). Ett annat förslag var att en expertpool, tillgänglig vid behov för speciella uppgifter, skulle inrättas. Slutligen ansåg Brandinger att bolagsförvaltarna borde minska sitt styrelseengagemang och i stället öka sina insatser i den nya nomineringsprocess som hade utvecklats inom regeringskansliet.

91

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

5.5.3Regelutredningen

Även i Regelutredningen under ledning av Dan Andersson, belystes frågan om statens ägarstyrning.5 Enligt utredningen borde ägarstyr- ningen stärkas för att nå en effektivare verksamhet inom de om- råden (tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaderna) som utredningen hade att studera och för att nå en högre eko- nomisk effektivitet och bättre uppfyllelse av samhällsmålen.

Enligt utredningen är nyckelfaktorer en effektivare utvärdering av uppsatta mål samt ett tydligare ansvarsutkrävande. Det förut- sätter i sin tur rolltydlighet och transparens för en effektivare ut- värdering av företagen. Det fanns, enligt utredningens bedömning, en uppenbar risk för otydlighet och oklara roller i regeringens ägar- organisation.

Utredningen redovisar tre invändningar mot den dåvarande orga- nisationen, nämligen att

både reglerande myndigheter och de bolag var blev föremål för reglering och/eller tillsyn låg inom ett och samma departement, Näringsdepartementet

departementet hanterade politikområden som många av de stat- liga bolagen var verksamma inom. Det gäller främst företag med marknadsmässiga krav på avkastning och som verkar i en kon- kurrensutsatt miljö

Näringsdepartementet även har ansvaret för konkurrensfrågor som ska hanteras parallellt med ägarfrågor i statliga företag.

Enligt Regelutredningens bedömning pekade dessa invändningar på betydande roll- och intressekonflikter som riskerade att försvaga ägarrollen och även minska trovärdigheten inom andra områden. Enligt utredningens bedömning borde det därför tillskapas en mer samlad ägarfunktion knuten till Regeringskansliet. Funktionen borde hållas åtskild från den reguljära linjeorganisationen i Regerings- kansliet för att reducera uppenbara roll- och intressekonflikter.

Enligt Regelutredningen finns det flera tänkbara alternativ när gäller att förstärka ägarfunktionen. Till exempel skulle man kunna samla ägarfunktionen för samtliga statliga företag och affärsdriv- ande verk hos ett departement utan fackansvar för de områden som företagen/verken arbetar inom, eller så kan man inrätta ett särskilt

5 Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4).

92

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

departement för den statligaägarstyrningen. Regelutredningen över- vägde emellertid i stället inrättandet av ett eller flera statliga holding- bolag för att effektivisera ägarstyrningen. En nackdel med en sådan lösning var dock kontrollfunktionen, enligt utredningen, dvs. ”vem vaktar väktaren?” Alla modeller har sina för- och nackdelar, kon- staterar utredningen, som inte kunde ta ställning till de alternativ som redovisats ovan. Utredningen lade dock ett förslag om att ägarfunktionen i Regeringskansliet borde förstärkas och renodlas.

Enligt Regelutredningens bedömning leder organiseringen av ägandet i Regeringskansliet till flera problem. Den dubbla målupp- sättningen – att både nå ekonomisk effektivitet och samhällsmål – orsakar ofta problem. Styrningsmodeller från privat kommersiell verksamhet kan inte, enligt utredningen som här, enkelt överföras till statligt ägd verksamhet. Ofta finns mål som inte utvärderas effektivt. Det kan gälla offentlig verksamhet, t.ex. SJ, som har avkastningsmål som under långa perioder inte har uppnåtts. Detta får sällan några konsekvenser för styrelse och ledning, noterar Regelutredningen. Den ekonomiska utvärderingen är därmed inte fullt trovärdig eftersom det i praktiken inte ställs krav på att uppnå uppställda avkastningsmål. Samtidigt kan en företagsledning uppfatta implicita mål hos ägaren, eftersom statliga bolag hanterar verksamhet som arbetar i segment där både ekonomiska och politiska mål ska nås.

Statliga verksamheter har ofta en målfunktion som är skild från privat kommersiell verksamhet, konstaterar utredningen. Därför är det inte alla gånger lämpligt att ha mål om aktieägarvärde, vilket ägare av t.ex. börsförtag kan ha i sin målfunktion. Aktieägarvärde är ingen lämplig utgångspunkt när ägandet för företagen har andra syften än finansiella. Dessutom är flertalet av de statliga bolagen inte börs- noterade, varför det kan vara svårt att bedöma det egentliga värdet (det går dock att skapa sig en bild av värdet via företagsvärderings- modeller).

Många av de statliga företagen arbetar såväl inom legala och na- turliga monopolområden som i konkurrens med andra företag. Några explicita mål för de olika verksamheterna sätts dock inte utan målen förefaller gälla företagens/verkens hela verksamhet. Detta kan leda till konkurrenssnedvridningar och en felaktig resursallokering, anser utredningen. Styrningen, t.ex. avkastningskraven, bör, enligt utredningens mening, anpassas till att verksamheterna bedrivs under fundamentalt olika marknads- och konkurrensförhållanden.

93

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

Statliga företag har ofta ”gummiparagrafer” vad gäller syftet med företaget. Utredningen föreslog därför tydliga och realistiska avkastningsmål som kompletteras med verksamhetsmål, t.ex. kund- nöjdhet, tillgänglighet eller tidsanpassning. Dessa mål är icke finan- siella och avspeglar vad ägaren önskar med verksamheten. I många fall saknas sådana mål eller också är de otydliga. Om samhällsmålen för företagen klargörs och/eller tydliggörs nås en högre grad av transparens.

Det är viktigt att medborgare/ägare kan få information om mål och resultat i de statliga bolagen, menar utredningen. Målen kan dock många gånger vara multipla, otydliga och ofullständiga. Flera av utredningens förslag, t.ex. vad gäller ägarfunktionen och utform- ningen av målen, syftar därför till ökad transparens. Regelutred- ningen föreslog bl.a. att

målen för de statliga bolagen borde göras mer synliga, tydliga och mätbara,

det bör göras en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamheter och verksamhet som bedrivs under kon- kurrens,

målen och uppföljningen för bolag med särskilda samhälls- intressen borde utvecklas.

5.5.4Översyn av förvaltningen

En översyn av Regeringskansliets förvaltning av hel- och delägda bolag genomfördes 2006 av den tidigare statssekreteraren i Finans- departementet Peter Lagerblad. Utgångspunkten för översynen var att förvaltningen fortsatt skulle hanteras inom ramen för den gäll- ande ansvarsfördelningen. En huvudfråga gällde att redovisa för- och nackdelar med ordningen där anställda på departementen aktivt medverkar i styrelsearbetet i bolagen. En annan huvudfråga var att pröva lämpligheten av att ge bolagen vissa typer av bolagsspecifika anvisningar och hur sådana ägaranvisningar i så fall borde utformas. I rapporten lämnas ett antal rekommendationer som sammanfattas nedan.6

Enligt Lagerblad är en viktig grundförutsättning för att kunna utforma en god ägarstyrning att det står klart vad ägaren har för

6 Översyn av Regeringskansliets förvaltning av hel- och delägda bolag (N2006/5923/SÄ).

94

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

strategi med sitt ägande. Av detta skäl vore det en fördel om rege- ringen utformade en tydlig strategi för varje bolag. Av varje sådan bolagsstrategi bör framgå hur regeringen ser på ägandet i bolaget och vad som ska vara målet för bolaget. Både för de bolag som drivs på marknadsmässiga villkor och för de bolag som har sär- skilda samhällsuppdrag finns det ett generellt behov av att förtyd- liga ägarens mål samt strategin för hur dessa ska nås, ansåg Lagerblad.

Tjänstemän från Regeringskansliet bör som huvudregel inte ingå i styrelserna för de statliga bolagen. I styrelserna för bolag som drivs på marknadsmässiga villkor och som ägaren avser att behålla bör styrelsen representera den bästa finansiella och industriella kompe- tensen för uppdraget, menade Lagerblad. När det gäller bolag med samhällsmål bör det också ingå personer med särskild sakkunskap om berörda politikområden. Dessa personer bör dock inte samtidigt handlägga sakfrågor inom bolagets verksamhetsområde. Om det inte går att finna personer i Regeringskansliet med tillräcklig politisk sakkompetens, som är oberoende från regleringsfrågor, bör rekry- tering ske från annat håll, t.ex. riksdagen, föreslog Lagerblad.

I bolag där staten vill genomdriva en mer specifik agenda, t.ex. en förändringsprocess som en privatisering, kan det däremot finnas skäl att utse någon eller några styrelserepresentanter som står ägaren särskilt nära, ansåg Lagerblad.

Fokus i Regeringskansliets bolagsförvaltning bör, enligt Lagerblad, vara att utarbeta mål för bolagen, uppföljning och utvärdering av bolagens måluppfyllelse, nominering och utvärdering av styrelse och revisorer, arbete i valberedningen samt deltagande på bolagsstäm- man. Lagerblad konstaterade att en sådan modell kräver ett väl strukturerat och genomtänkt system för kontakter med bolagen, eftersom Regeringskansliets insyn i bolagen minskar om departe- menten inte deltar i styrelsearbetet.

Enligt Lagerblads uppfattning finns inte, till skillnad från Riks- revisionens, skäl att låta fler beslut än i dag fattas av bolagsstäm- morna, dvs. att öka mängden bolagsrättsligt bindande dokument. Det är viktigare att ägaren följer upp och utvärderar styrelsens arbete och är beredd att utkräva ansvar än att ytterligare instruktioner formaliseras i dokument. Av hänsyn till det särskilda intresse för öppenhet och insyn som finns i statligt ägda bolag bör beslut om bolagets mål samt ersättningar till bolagsledningen beslutas av bolags- stämman. När det gäller de ekonomiska och samhällsmässiga målen bör dessa beslutas årligen av bolagsstämman, ansåg Lagerblad.

95

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

Informella kontakter mellan ägaren, representerad av Regerings- kansliet, och bolagen är en naturlig del av bolagsstyrningen, hävda- de Lagerblad. De ställningstaganden i t.ex. strategiska frågor som ägaren då gör bör dokumenteras så att uppföljning kan göras i efterhand.

5.5.5Riksrevisionen

Riksrevisionen har gjort flera granskningar av de statliga bolagen och den statliga ägarstyrningen de senaste åren.

I en rapport från 20067 konstaterar revisorerna att, förutom att de statliga bolagen spelar en väsentlig roll i den svenska ekonomin, har riksdag och regering gett många av dem särskilda samhälls- uppdrag. Granskningen visade att styrningen av vissa enskilda stat- liga bolag varit otydlig och ibland präglats av motstridiga mål- sättningar. Granskningarna har vidare visat att de grundläggande dokument som används för styrningen av bolagen inte alltid behandlades så att de blev rättsligt bindande enligt aktiebolagslagen.

Enligt Riksrevisionen bör styrningen av bolagen baseras på aktie- bolagsrättsligt bindande dokument som klart återger uppdrag och mål för verksamheten. Detta är en förutsättning för att styrningen ska vara transparent och ge möjlighet till rimlig grad av insyn och kontroll. En styrning baserad på sådana dokument gör det tydligt vilka krav riksdagen och regeringen (som ägare respektive ägarföre- trädare) ställer på ett bolag. Det ger därmed också bolaget rimliga förutsättningar att genomföra sin verksamhet samt möjlighet att visa i vilken mån resultaten motsvarar kraven. På så sätt skapas en grund för riksdagen att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av det statliga ägandet och i förlängningen av de statliga bolagen.

Enligt Riksrevisionen fanns det betydande variationer i den for- mella styrningen av de statliga bolagen. Särskilt stora var skillnaderna inom gruppen med särskilda samhällsintressen. För vissa bolag an- vändes avtal, för andra ägardirektiv eller riktlinjer. För ytterligare bolag tillämpades regleringsbrevsliknande dokument. Av gransk- ningen framgick vidare att det fanns tydliga skillnader mellan de departement som ansvarar för regeringens styrning. Socialdeparte- mentet styrde t.ex. Apoteket och Systembolaget med direktiv som beslutats av bolagsstämma. Näringsdepartementet däremot över-

7 Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Se www.riksrevisionen.se.

96

SOU 2012:14

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

lämnade ägarmappar som information till flertalet bolag inom När- ingsdepartementets ansvarsområde. Utbildnings- och kulturdeparte- mentet styrde i sin tur Operan och Dramaten med detaljerade reg- leringsbrevsliknande dokument.

För flertalet av de statliga bolagen var samhällsuppdragen, när sådana framgick, inte tydligt preciserade i de styrdokument som bolagen hänvisat till, enligt Riksrevisionen. Variationen i målens konkretionsgrad var stor. För bolagen med särskilda samhälls- intressen och flera av bolagen med marknadsmässiga krav återfanns någon form av samhällsuppdrag i bolagsordningar eller andra styr- dokument. Det var dock enbart för ungefär hälften av bolagen med särskilda samhällsintressen som Riksrevisionen gjorde bedömningen att samhällsuppdraget konkretiseras i form av någorlunda tydliga målsättningar, dock inte så tydliga att de kunde användas utan ytter- ligare precisering.

För nästan alla bolag med marknadsmässiga krav och för några av bolagen med särskilda samhällsintressen ställdes det dock tydliga finansiella mål i form av avkastningskrav. I de fall bolagen hade så- väl samhällsuppdrag som finansiella målsättningar framgick det van- ligen inte hur avvägningar mellan dessa skulle göras.

Eftersom samhällsuppdraget vanligen var otydligt medan de finan- siella målsättningarna var preciserade fanns det enligt Riksrevisionen en uppenbar risk att de finansiella målsättningarna i realiteten prio- riteras på bekostnad av samhällsuppdragen.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument,

göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan an- vändas för bolagens styrning av verksamheten,

i de fall det finns flera målsättningar för ett bolag, vid behov tydliggöra hur avvägningen mellan dessa ska göras,

se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statligabolagen. Variationer kan givetvis vara lämpliga, men bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet.

Enligt Riksrevisionen borde de statliga bolagens styrelser vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig om att bolagets uppdrag och målsättningar är tillräckligt tydliga och preciserade för att tjäna som underlag för styrning och rapportering av bolagets verksam-

97

Erfarenheter av nuvarande förvaltningsmodell

SOU 2012:14

het. Det rekommenderas också att ta nödvändiga initiativ till att uppdraget förtydligas i de fall det bedöms vara otydligt eller inne- hålla svårförenliga mål, och slutligen, att se till att bolagets externa rapportering utgår från uppdraget.

5.6Sammanfattning och slutsatser

Utredningsdirektiven tar upp frågan om risken för dubbla roller i regeringens styrning och förvaltning av de statliga bolagen och behovet att renodla och professionalisera förvaltningen. I intervjuer framkommer även resurs- och kompetensfrågor samt svårigheterna att utveckla en effektiv och professionell förvaltning i Regerings- kansliet. Detta gäller framför allt de bolag som verkar på mark- nadsmässiga villkor och som förvaltas av Finansdepartementet.

Den problembild som framkommer vid intervjuer med före- trädare för de statligt ägda bolagen riktar i stället uppmärksam- heten mot själva innehållet i styrningen. Problemen handlar om otydliga eller ofullständigt uttalade uppdrag och mål för de statligt ägda bolagen, målkonflikter och en passiv ägarroll i bolagens strate- giska utvecklingsfrågor.

De problem som lyfts fram kan sägas vara typiska för staten som ägare. Målbilden för statligt ägda bolagen är ofta sammansatt av både ekonomiska och bredare samhällspolitiska mål. Vidare kan de styrmodeller för privata ägaren inte enkelt översättas och an- vändas i en offentlig administration.

Statens ägarstyrning och förvaltning har behandlats i tidigare utredningar. Tyngdpunkten i dessa utredningar har varit frågan om hur ägarstyrningen och förvaltningen bör bedrivas snarare än hur den bör organiseras. Det har lämnats förslag och rekommenda- tioner om att utveckla och bredda styrningen av bolagen för att omfatta hela bolagets verksamhet, uppdrag och mål. Andra förslag, som till många delar har genomförts, har handlat om att samla kom- petens och resurser till en ägarfunktion. Det har också diskuterats om denna borde placeras utanför Regeringskansliet.

98

6 Andra förvaltningsformer

6.1Inledning

I detta avsnitt redovisas i enlighet med direktiven och som bak- grund för utredningens överväganden några exempel på olika för- valtningsformer. I ett första avsnitt ges exempel på några statliga myndigheter som har uppdrag att förvalta olika tillgångar och skulder. Därefter redovisas resultaten av den kartläggning som genomförts av ägarförvaltningsmodeller i några andra länder. Slutligen redo- visas en kartläggning av förvaltningsmodeller hos privata större ägare.

6.2Förvaltningsformer i staten

6.2.1Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret har uppdraget att vara statens centrala finans- förvaltning och har bl.a. följande uppgifter:

-vara statens internbank

-ta upp lån och förvalta statsskulden

-ge statliga garantier och krediter

-ansvara för insättningsgarantin och investerarskyddet

-hantera statligt stöd till banker.

Riksgäldskontoret ansvarar för statens upplåning och skuldförvalt- ning på uppdrag av regeringen, som i sin tur får ett särskilt bemyn- digande av riksdagen för ett budgetår i sänder att ta upp lån för statens räkning. Denna ordning lades fast i samband med att Riks- gäldskontoret blev en myndighet under regeringen.

Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att kost- naden för skulden långsiktig ska minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Regeringen fastställer årligen, efter förslag från Riksgäldskontoret, övergripande riktlinjer för statsskuldens

99

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

förvaltning, med angivelse av riktvärden för statsskuldens samman- sättning, löptid m.m. Inom ramen för dessa riktlinjer har Riks- gäldskontoret sedan ansvaret för de strategiska besluten och den operationella förvaltningen.

Riksgäldskontoret har även andra förvaltande uppdrag. Ett sådant gäller förvaltningen av Stabilitetsfonden, som tillkom i samband med den finansiella krisen hösten 2008. Uppdraget innebar att Riks- gäldskontoret blev stödmyndighet med ansvar för att sluta avtal om stöd till kreditinstitut och förvalta aktier som lämnades som säker- het. Förvaltningskostnaderna för uppdraget får tas ur fonden upp till ett belopp som regeringen fastställt i regleringsbrevet till Riks- gäldskontoret (17 miljoner kronor 2011).

Nämnas kan också att det tidigare, under perioden 2003–2008, funnits ett särskilt konto i Riksgäldskontoret, dit extra utdelningar från statliga bolag förts i syfte att underlätta kapitalinsatser inom ramen för regeringens förvaltning av bolagen. Kontot avvecklades i maj 2011. Den nya budgetlagen reglerar att kapitalinsatser ska finan- sieras med anslag över statsbudgeten.

Riksgäldskontoret är sedan 1989 en myndighet under regeringen, från att tidigare ha varit en myndighet under riksdagen. Riksgälds- kontorets uppgifter regleras i en förordning (2007:1447) med in- struktion för Riksgäldskontoret. I årliga regleringsbrev beslutar regeringen om vissa mål, återrapporteringskrav, om vissa särskilda uppdrag samt om anslag och finansiella bemyndiganden. Riksgälds- kontorets verksamhet finansieras i huvudsak av anslagsmedel. För år 2011 uppgick förvaltningsanslaget till ca 300 mnkr.

När det gäller statsskuldsförvaltningen finns grundläggande be- stämmelser reglerade i lag. Tidigare fanns en särskild lag om statens upplåning och skuldförvaltning men sedan 2011 är bestämmelserna införda i ett särskilt kapitel i budgetlagen (2011:203). Lagen anger bl.a. övergripande mål för statsskuldsförvaltningen och ger rege- ringen bemyndigande att delegera förvaltningen till Riksgäldskon- toret. I lagen anges vidare att regeringen ska besluta om årliga rikt- linjer för förvaltningen av statsskulden och att regeringen vartannat år ska lämna en skrivelse till riksdagen med en utvärdering av för- valtningen.

Riksgäldskontorets uppgifter som stödmyndighet i fråga om Stabi- litetsfonden regleras i lag (2008:814) om statligt stöd till kredit- institut och förordning (2008:820) om statligt stöd till kreditinstitut.

Regeringen ska vartannat år lämna en utvärdering av statsskulds- förvaltningen. En genomgång görs av förvaltningen under en femårs-

100

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

period, med bedömning av mål, myndighetens strategiska och ope- rativa agerande, förvaltningens kostnader m.m. Den senaste utvär- deringen redovisades i skrivelse 2009/10:104 till riksdagen och base- rades på en utvärdering som gjorts av en oberoende expert (extern utredare).

6.2.2Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, dvs. till andra statliga myndigheter, stiftelser, m.m., inom områdena ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration.

Kammarkollegiet har även en rad andra uppgifter av olika karak- tär. Dessa uppgifter avser bl.a. miljörätt, stiftelserätt, registrering av trossamfund, fastställande av avgifter inom begravningsområdet, fast- ställande av resegarantier samt auktorisation av tolkar och översätt- are. Kammarkollegiet förvaltar även Allmänna arvsfonden.

Kammarkollegiet har särskilda uppgifter som rör kapitalförvalt- ning. Det första området rör den praktiska hanteringen av statens aktier i de bolag som förvaltas av Regeringskansliet, där uppgifterna är följande:

-värdera och redovisa statens aktieinnehav,

-förvara aktiebrev,

-bevaka och redovisa utdelningar, köp, försäljningar, aktieägar- tillskott och andra ekonomiska händelser i bolagen.

Kammarkollegiet kan vidare efter överenskommelse tillhandahålla kapitalförvaltning till myndigheter, stiftelser eller fonder inom det statliga eller kyrkliga området.

Inom myndigheten finns ett särskilt beslutsorgan för kapital- förvaltningen, kallad fonddelegationen. Delegationen har till uppgift att besluta om:

-långsiktig placeringsinriktning,

-ramar och riktlinjer för hantering av risker i kapitalförvaltningen,

-andra strategiska frågor.

Fonddelegationen består av högst sju ledamöter som utses av rege- ringen. Kammarkollegiets chef och generaldirektör leder delega-

101

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

tionen. Kammarkollegiets kapitalförvaltning uppges vara en av landets största förmögenhetsförvaltare. Den förvaltade volymen uppgick år 2010 till 130 mdkr.

Kammarkollegiet är en statlig myndighet under regeringen. Myn- dighetens uppgifter regleras i en förordning (2007:824) med instruk- tion för Kammarkollegiet och i årliga regleringsbrev.

Flera av myndighetens uppgifter styrs vidare av särskild lagstift- ning eller förordningar inom olika områden. Detta gäller bl.a. fond- och kapitalförvaltning, som regleras i en särskild förordning (1987:778). Kammarkollegiets verksamhet finansieras med anslag över statsbudgeten, som för år 2010 uppgick till ca 64 mnkr. Vissa av myndighetens uppgifter, framför allt särskilda uppdrag inom t.ex. ekonomisk service m.m. till andra myndigheter, finansieras dock med avgifter.

Kammarkollegiet redovisar sin verksamhet i årsredovisningen till regeringen. I samband med årsredovisningen lämnas en särskild verk- samhetsberättelse som rör kapitalförvaltningen och fonddelegationens verksamhet. Särskilda återrapporteringskrav kan också finnas an- givna i regleringsbrevet.

6.2.3AP-fonderna

De allmänna pensionsfonderna, AP-fonderna, förvaltar medel inom ålderspensionssystemet, som består av ett fördelningssystem och ett premiepensionssystem.

Sammantaget finns i dag sex AP-fonder. Första till Fjärde samt Sjätte AP-fonden utgör s.k. buffertfonder inom fördelningssys- temet. Buffertfonderna ska utjämna svängningar i flödet av pen- sionsmedlens in- och utbetalningar och bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. Sjätte AP-fonden har dock andra placerings- regler än de övriga fonderna i enlighet med en särskild lag (2000:193) om Sjätte AP-fonden. Sjunde AP-fonden är det statliga alternativet i premiepensionssystemet.

Regeringen utser fondernas styrelser, styrelseordförande och vice ordförande. Styrelsen utser verkställande direktör och ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel.

AP-fonderna ska förvaltas ”till största möjliga nytta” för pen- sionssystemet och dess åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Förvaltningen styrs av de allmänna placeringsregler i lag för de olika fonderna.

102

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Kostnaderna för förvaltningen finansieras från de medel som fond- erna förvaltar. AP-fondernas samlade tillgångar uppgick 2010 till ca 896 mdkr. Den samlade kostnaden för förvaltningen uppgick till ca 1,5 mdkr.

AP-fondernas uppdrag och verksamhet regleras i lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder samt lag (2000:193)om Sjätte AP- fonden.

AP-fonderna är enligt lag oberoende statliga myndigheter. De lyder dock inte under regeringen, och får inte styras genom förord- ning eller genom andra riktlinjer. AP-fonderna lyder heller inte direkt under riksdagen. På ett övergripande plan sker samråd i den s.k. pensionsgruppen som tillsattes i samband med pensionsöver- enskommelsen.1 AP-fonderna lämnar dock årsredovisning till rege- ringen. Regeringen ska årligen till riksdagen redovisa en samman- ställning av AP-fondernas årsredovisningar och göra en utvärdering av förvaltningen av fondmedlen. Redovisningen sker genom över- lämnande av en skrivelse till riksdagen, senast skr. 2010/11:130.

Regeringen beslutade i september 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att genomföra en översyn av AP-fondernas regelverk i syfte att förbättra förutsättningarna för en kost- nadseffektiv förvaltning av pensionssystemets buffertkapital (dir. 2011:84). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 augusti 2012.

6.3Förvaltningsmodeller i andra länder

I enlighet med direktiven har en kartläggning genomförts av statliga ägarmodeller i några andra länder. Kartläggningen har omfattat Finland, Norge och Danmark samt Storbritannien och Frankrike.2

6.3.1Finland

Det statliga ägandet i Finland har en historisk bakgrund som präg- las av ett tydligt nationellt intresse av att inom vissa delar av eko- nomin kunna verka för ett nationellt inflytande och för långsiktig stabilitet inom vissa sektorer i den finska industrin och ekonomin.

1 Denna består av företrädare för de fem partierna som står bakom pensionsöverens- kommelsen (S, M, FP, C och KD).

2 Genomgången bygger på den internationella kartläggning som genomförts av Quartz & Co, se bilaga 2.

103

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

Finska staten äger aktier i ca 60 bolag till ett värde av ca 21 miljarder euro.

Struktur för bolagens indelning

De statligt ägda bolagen indelas i två huvudgrupper: statsbolag, där staten har majoriteten av aktierna och rösträtten samt intressebolag, där statens aktier/rösträtt understiger 50,1 procent. Statsbolagen in- delas i sin tur på grundval av vilket intresse staten har som ägare av bolaget, dvs. placerarintresse eller strategiskt intresse. Med strategiskt intresse menas att det finns vissa politiska restriktioner eller in- tressen i styrningen av bolagen, medan det för bolag med placerar- intresse främst handlar om bolagens ekonomiska värden och avkast- ning. Statsbolagen delas vidare upp i bolag som verkar på mark- nadsvillkor respektive bolag som har specialuppgifter, t.ex. mono- polföretag.

Målet för det statliga ägandet formuleras olika för bolag med marknadsvillkor och för bolag med specialuppgifter. För bolag som verkar på marknadsvillkor är målet att ”i varje enskilt fall uppnå det bästa ekonomiska helhetsresultatet” utifrån en bedömning av lång- siktig utveckling av lönsamhet och ägarvärde. För bolag med spe- cialuppgifter är målsättningen också att verksamheten ska vara lön- sam men här grundar sig statens ägarpolitiska mål på ett så gott samhälleligt och ekonomiskt totalresultat som möjligt. Detta bedöms i första hand utgående från hur och med vilka kostnader bolaget sköter sin samhälleliga serviceuppgift.

Ägarstyrning och förvaltning

I Finland finns en särskild lag, Statsbolagslagen, som reglerar besluts- fattandet som rör statens bolag och ägarstyrningen. Statsbolags- lagen reglerar vilka frågor som kräver riksdagens ställningstagande och vilken behörighet som regeringen, ministeriet och ett even- tuellt ämbetsverk eller annat organ under regeringen har. För vissa bolag finns också speciallagstiftning.

Regeringen fastställer mål och riktlinjer för statens ägarpolitik. Det finns också ett särskilt finanspolitiskt ministerutskott som kan utfärda riktlinjer för ägarstyrningen i olika frågor. I regeringen finns en minister med särskilt ansvar för ägarstyrningen av de stats-

104

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

bolag som verkar på marknadsvillkor samt för den allmänna bered- ningen och samordningen av ägarpolitiken. Ägarstyrningen av bo- lag med specialuppgifter är fördelad på sju olika fackministerier.

Förhållandet med en särskild minister med ansvar för ägarfrågor har varit ett led i att renodla ägarfrågorna från andra regerings- ärenden och för att stärka samordningen i regeringen. Som stöd för arbetet finns en särskild avdelning för ägarstyrning placerad i Stats- rådets kansli. Avdelningen förvaltar de statsbolag som verkar på marknadsmässiga villkor men ansvarar också för samordningen av ägarpolitiken. Avdelningen leds av en avdelningschef (överdirektör) och består av cirka 18 medarbetare.

Holdingbolag

Utöver den förvaltning som sker inom Statsrådets kansli och fack- ministerierna förvaltas vissa bolag i särskilda holdingbolag: ett hol- dingbolag för fastighetsbolagen, Governia Oy, och ett holdingbolag för börsnoterade bolag av icke-strategiskt intresse (de s.k. intresse- bolagen), Solidium Oy.

Solidium bildades 2008 och har som uppgift att förvalta den finska statens aktier i börsnoterade bolag av icke-strategiskt intresse. Bildandet av Solidium var en del i en professionalisering av förvalt- ningen, men anses också ha bidragit till en tydligare skiljelinje mellan politiken och den operativa förvaltningen. Solidium förvaltade 2011 statens innehav i sammanlagt 11 bolag med ett samlat värde om cirka 7 miljarder euro. Bland bolagsinnehaven finns TeliaSonera, Sampo, Outokumpu och Stora Enso m.fl.

Solidium har särskilda riktlinjer för sin verksamhet, bl.a. för sina placeringar, som beslutats av det finanspolitiska ministerutskottet. Uppgiften är att stärka och stabilisera det inhemska ägandet i natio- nellt viktiga företag och långsiktigt utöka det ekonomiska värdet av sina innehav. Solidium ska vara en aktiv ägare och främja bolagens utveckling och tillväxt och värdeskapande. Bolaget ska därför äga en så stor del av aktierna i ett bolag så att man kan bidra till att påverka bolagets utveckling. Utöver en aktiv förvaltning av de in- gående bolagen ska Solidium också ha möjlighet att förvärva aktier i nya bolag. Solidium får i nuläget inte fritt disponera utdelningar för investeringar utan dessa ska betalas in till statskassan. För något år har dock utdelningarna efter särskilt beslut fått behållas. Solidium har härutöver möjligheter att låna upp pengar på marknaden.

105

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

Solidium leds av en styrelse med hög kompetens och bred kun- skapsbas. Ledamöterna har en bakgrund i finskt näringsliv och sam- hälle. Bolagets organisation består av totalt elva personer. Höga krav på kvalifikationer och erfarenhet har ställts vid rekryteringen och flera har bakgrund från investmentbolag.

6.3.2Norge

Den norska staten äger och förvaltar totalt 52 bolag med ett sam- manlagt värde om ca 600 miljarder norska kronor. Härutöver äger staten aktier via Norges Bank, Statens pensionsfond m.fl. De stat- ligt ägda bolagen är hel- majoritets- eller delägda och finns inom en rad olika sektorer och ca hälften av dem agerar på marknadsvillkor medan resten har statliga specialuppgifter. Värdet av de noterade innehaven (8 bolag) är cirka 500 miljarder norska kronor, vilket mot- svarar en tredjedel av Oslobörsen och domineras av Statoil.

I likhet med Finland finns ett tydligt nationellt synsätt på staten som ägare av bolag, Ett omfattande statligt ägande ses som be- tydelsefullt för landets näringsliv och ekonomi samt för att säkra samhällsviktiga funktioner. Det statliga ägande är viktigt också för att säkra utnyttjandet av Norges naturresurser inom olja, gas m.m.

Kategorisering av bolag

De statliga bolagen har delats in i fyra kategorier med utgångs- punkt i målen för bolagen:

1.Bolag med affärsmässiga mål: bl.a. SAS, Flytoget,

2.Bolag med affärsmässiga mål och nationell förankring: bl.a. Norsk Hydro, Statoil, Telenor,

3.Bolag med affärsmässiga mål och andra specifikt definierade mål: bl.a. Posten, Statskraft, Eksportfinans,

4.Bolag med sektorsspecifika mål: bl.a. NRK, Norsk Tipping, AS Vinmonopolet.

106

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Ägarstyrning och förvaltning

Regeringens ägarpolitik har målet att vara aktiv, långsiktig och förutsägbar. Stor vikt har lagts vid att utveckla statens som ägare i linje med internationell praxis, t.ex. OECDs riktlinjer. Centralisering av ägarstyrningen, separation från reglering, bildandet av en sär- skild ägarenhet och ökad betoning på transparens, långsiktighet och förutsägbarhet.

Förvaltningen av bolag med affärsmässig verksamhet har flyttats till en central ägarfunktion placerad i Närings- och handelsdeparte- mentet, bestående av cirka 17 personer. Denna ägarenhet förvaltar merparten av bolagen i grupp 1–3 i uppställningen ovan. Styrningen av dessa bolag utgår i hög grad från aktiebolagslagen med fokus på styrelsens ansvar. De bolag som har sektorspolitiska mål, grupp 4, förvaltas fortsatt i de relevanta departementen.

Stortinget beslutar i frågor som rör förändringar av statens ägande och kapitaltillskott till bolagen samt även i frågor som rör väsentliga förändringar av verksamheten i de bolag där staten är ensam ägare. Stortinget fastställer också vissa mål och riktlinjer för det statliga ägandet.

Regeringen beslutar om principiella riktlinjer för ägarstyrningen. Ansvarig minister – närings- och handelsministern respektive annan ansvarig minister – utser representant vid bolagsstämma och dennes instruktion.

Regeringen lämnar regelbundet, dock inte årligen, en redovisning till Stortinget som beskriver omfattningen av det statliga ägandet, inriktningen av ägarpolitiken, det praktiska utövandet av ägarstyr- ningen, formerna för förvaltningen. Med utgångspunkt i den nämnda kategoriseringen i fyra huvudgrupper av bolag görs en redovisning av bolagens mål, verksamhet och resultat samt även en redovisning av motiven för det statliga ägandet.3

6.3.3Danmark

Danmark har ett har ett begränsat statligt ägande jämfört med de övriga nordiska länderna och har ingen tradition av att genom inne- hav i för landet strategiskt viktiga företag bidra till utvecklingen av landets näringsliv. Danmark har en industristruktur som till större

3 Meld. St. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap– norsk statlig eierskap i en global okonomi. www. regjeringen.no/eierskap.

107

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

del än i övriga Norden består av små och medelstora bolag. Vidare har Danmark inga stora naturresurser vars avkastning man vill ska tillfalla statens medborgare.

Efter privatiseringar under 1990-talet består bolagsportföljen av ett fåtal större bolag av nationellt strategiskt intresse medan majo- riteten av bolag är mindre med sektorspecifika specialuppgifter, totalt sett 20 bolag varav fyra är börsnoterade. Vissa verksamheter som i andra länder bolagiserats drivs i Danmark i affärsverkslik- nande former, t.ex. DSB. Någon officiell indelning av bolagen finns inte.

Den överordnade målsättningen är att de statligt ägda bolagen ska bedrivas på ett sätt så att det skall vara möjligt att ta in en privat medägare, även om privatisering inte är syftet. De sektorpolitiska målsättningarna skall i möjligaste mån inkapslas i lagstiftning, vilket innebär att den statliga förvaltningen kan fokusera på värdeskapande. Övergripande principer finns fastlagda för som grund för ägarstyr- ningen och förvaltningen av bolagen.

Förvaltningen av de bolag som opererar på kommersiella grunder är sedan 2001 flyttad till en särskild avdelning i Finansmini- steriet, för att tidigare ha varit utspridda på de ministerier som har det sektorpolitiska ansvaret. Denna ägarstyrningsfunktion är rela- tivt liten, ca 3,5 personer, varför externa rådgivare står för den största kostnaden. Förvaltningen av bolag med specialuppgifter sker under respektive ministerium.

6.3.4Storbritannien

Storbritannien har ett begränsat statligt ägande av bolag, vilket är en följd av att många statligt ägda bolag såldes under 1980- och 1990-talet (telekom, energi, vatten, gas, flygplatser och flygbolag, osv.). Det enda bolaget med ett större värde som den brittiska staten fortfarande äger är Royal Mail. De övriga bolagen är framförallt små eller medelstora bolag som utför en specialuppgift. Av de stat- liga bolagen är 20 helägda och sju minoritetsägda. Staten äger dess- utom, helt eller delvis, genom aktiebolaget UK Financial Invest- ments (UKFI), fyra banker. Staten tog över ägarskapet under finanskrisen 2008. Detta ägande ses dock som tillfälligt och skall avvecklas på ett sätt som maximerar värdet från försäljningen.

108

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Det finns ingen komplett lista över statens samtliga bolag och heller ingen uppskattning av bolagens samlade värde. Bolagens om- sättning var 16,1 miljarder pund för 2009/2010.

I syfte att förbättra styrningen av de statliga bolagen bildades 2003 en central funktion, ”Shareholder Executive”, för frågor gäll- ande bolagsstyrning. Denna ägarfunktion fungerar som rådgivare mot andra departement med ansvar för bolag. För vissa större och mer komplexa bolag hanteras dock ägarstyrningen fullt ut av den cen- trala ägarfunktionen. Styrningen av dessa bolag är aktiv och inne- fattar utformning av direktiv till ordförande, bolagens strategi och ekonomi m.m. Enheten består av cirka 30 personer, varav omkring hälften är tjänstemän och hälften personer med bakgrund i banker och riskkapitalbolag.

6.3.5Frankrike

Frankrike har en stark tradition av statligt ägande. Franska staten har sedan 1945, då vissa sektorer (energi, flyg, bank och försäkring) och stora bolag (Renault) nationaliserades, haft ett omfattande ägande. Förändringar i detta ägande har sedan skett i form av att vissa bolag helt eller delvis har sålts av eller att det har öppnats upp för fri konkurrens. Jämfört med andra länder har franska staten inte i samma utsträckning bolagiserat delar av den offentliga sek- torn. Den franska staten äger totalt 57 bolag i vilka den är majori- tetsägare i 51 bolag och är minoritetsägare i nio bolag. Elva bolag är noterade på börsen. Staten har även betydande ägande genom Caisse des Dépôts (CDC), som idag framförallt sysslar med sociala bostadsprojekt.

Målet för det statliga ägandet är att skapa långsiktigt värde men också att bidra aktivt till regeringens näringspolitiska mål och för utveckling av arbetstillfredsställelse för de anställda i bolagen. Styr- ning och uppföljning ska vara aktiv för att säkerställa att bolagen uppfyller målen.

Förvaltningen av de statliga bolagen är samlad i en särskild myn- dighet under finansministeriet, kallad ”Agence des participations de l'État” (APE).4 APE bildades 2004 i syfte att få en klarare skiljelinje mellan statens olika roller i näringslivet och samhället, dvs. som reglerare av marknader, som ägare och som kund. Genom APE har

4 Se www.ape.minefi.gouv.fr

109

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

just rollen som ägare och förvaltare skilts ut från den övriga departe- mentsorganisationen.

APE ska fungera som ett gränssnitt mellan regeringen och bo- lagen, och har till uppgift att följa och rapportera om bolagens utveckling, hålla möten med bolagens ledning (avstämning, läges- rapportering och strategiska frågor), medverka i styrelsearbetet och att fungera som ett stöd för bolagens verkställande ledningar.

Myndighetens fyra principiella uppdrag är följande:

utöva statens ägarfunktion,

utföra de uppgifter som ligger i rollen som förvaltningsorgan (analyser, bereda frågor till ministeriet, m.m.),

bidra till transparens,

effektiv ägarfunktion.

Organisationen består av 57 personer och har en årlig kostnad på 9 miljoner euro. Organisationen är indelad i dels linjefunktioner med tre avdelningar för olika branscher eller bolagsgrupper (transport m.m./energi/telekom, flyg, försvar), dels i stabsfunktioner för finans och juridik. APE leds av en hög tjänsteman utsedd av landets presi- dent.

APE disponerar inte bolagens utdelningar, utan dessa levereras till statsbudgeten.

6.4Förvaltningsmodeller hos större privata ägare

Av direktiven framgår att utredaren ska kartlägga och redovisa vilka modeller för ägarförvaltning som tillämpas av stora privata före- tagsägare. För att inhämta detta har utredaren låtit genomföra intervjuer med ledande befattningshavare (se bilaga 4) från några av de större ägarsfärerna i landet.

6.4.1Bolagsformer för ägarförvaltning

Det finns några olika aktiebolagsformer som är helt anpassade till att förvalta och utveckla bolag. Dessa är

investmentbolag,

förvaltningsföretag,

holdingbolag, samt

110

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

riskkapitalbolag eller Private Equity-bolag.

Juridiskt och ansvarsmässigt skiljer sig dessa inte åt, däremot finns vissa skattemässiga skillnader. Ägande och förvaltning är den enda verksamheten som denna typ av bolag ägnar sig åt. På så sätt skiljer de sig från moderbolaget i en koncern som leder och förvaltar dotter- bolag eller ett koncernbolag med verksamheter som är besläktade med varandra i den operativa verksamheten.

Investmentbolag

Investmentbolagens affärsidé är att äga och förvalta aktier i andra bolag men också att förvärva och sälja bolag för att för att erhålla hög avkastning och skapa värde. Ägarförvaltningen är koncentrerad till ett antal bolag utifrån en uttalad strategi som bygger på ett aktivt och långsiktigt ägare. Bolagen är ofta delägda men med stora aktieposter (kontrollposter) för att skapa möjlighet till nödvändigt inflytande. Därmed fyller de också en funktion som ett kontroll- instrument. Investmentbolagen har således en egen organisation och besitter egen kompetens utöver den som finns i innehaven.

Det finns flera noterade investmentbolag på Stockholmsbörsen, som t.ex. Investor, Ratos, Kinnevik, Industrivärden och Lundberg- gruppen. Dessa kan delas upp i tre olika grupper, nämligen invest- mentbolag som

bara äger aktier i andra börsbolag (t.ex. Industrivärden)

äger aktier i en blandning av noterade och icke-noterade bolag (t.ex. Investor)

endast äger onoterade bolag (t.ex. Ratos).

Investmentbolagen har en speciell bolagsstatus och omfattas av särskilda skatteregler. Bolagen betalar ingen skatt på realisations- vinster, men får heller inte dra av förluster. Syftet med skattereg- lerna är att staten vill gynna en långsiktig utveckling av svenska företag. Ett investmentbolag ska förvalta aktier, inte handla och spekulera i dessa. Ett investmentbolag kan därför förlora sin skatte- status om det genomför många aktieaffärer, och därmed intar en alltför spekulativ hållning.

Investmentbolag ska uppfylla följande tre kriterier

111

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

1.bolagets verksamhet ska uteslutande, eller så gott som uteslutande, avse att förvalta värdepapper,

2.bolaget ska erbjuda delägarna ett välfördelat andelsinnehav med riskspridning, vilket innebär att ett innehav som består av ett eller några få bolag inte är tillräckligt,

3.bolaget måste ha ett stort antal fysiska personer som delägare.

Förvaltningsbolag

Förvaltningsbolagens verksamhet består i att äga och förvalta aktier och annan fast eller lös egendom. Förvaltningsbolag har inget krav på ett breddat ägande, som är fallet för investmentbolag.

Till skillnad från ett investmentbolag har ett förvaltningsbolag ofta mindre aktieposter och ett inte lika diversifierat ägande. Av detta skäl omfattas de inte av samma gynnsamma skatteregler som investmentbolag.

Holdingbolag

Ett holdingbolag äger vanligtvis mer än 50 procent av aktierna i sina bolagsinnehav och är därmed majoritetsägare. Oftast fungerar ett holdingbolag som ett moderbolag till dotterbolag som bedriver verksamhet i branscher som påminner om varandra. Dotterbolagen betraktas dock oftast som självständiga enheter. Syftet är att samla ägande och förvaltning i en särskild organisation. Till skillnad från investmentbolag kan holdingbolag även driva egen verksamhet parallellt. En annan skillnad är att investmentbolagen är mer aktiva när det gäller investeringar i andra bolag, dvs. frekvensen när det gäller köp och försäljningar är högre. Holdingbolaget agerar mer som ett moderbolag, och organisationen ses som mer permanent och långsiktig, mer likt en koncern. Även holdingbolagen bygger vanligen upp en central organisation för förvaltningen av dotter- bolagen.

I holdingbolagsformen är det möjligt att samla vinster och föra medel mellan bolagen och till investeringar både inom bolagsbild- ningen och utanför. Holdingbolag används ofta för att förvalta långsiktiga investeringar. Holdingbolag har inget riskspridningskrav och kan ägas av en enda fysisk person.

112

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Riskkapitalbolag eller Private Equity-bolag

Riskkapital är ett samlande begrepp för investeringar i ett bolags egna kapital, dvs. det kapital som aktieägarna riskerar, och omfattar både noterade och onoterade bolag. Under de senaste decennierna har det vuxit fram en stor grupp företagsägare som internationellt benämns Private Equity-bolag.5

Private Equtity-bolag (eller riskkapitalbolag) har som affärsidé att samla externa investerares kapital i fleråriga (ofta 10-åriga) fonder och att investera detta kapital och ett begränsat eget kapital i bolag, s.k. portföljbolag, utveckla bolagen och sedan sälja dem (s.k. ”Exit”).

Bolagskonstruktionen består av fonder som förvaltas av en s.k. Managing Partner, vilken är det egentliga riskkapitalbolaget. Detta får sina inkomster dels genom avgifter för förvaltning, s.k. Manage- ment Fee, dels på delad vinst med övriga investerare. Både fonderna och Managementbolaget är oftast registrerade utomlands i länder som inte dubbelbeskattar investerarna. Management Fee uppgår ofta till 1,5–2,5 procent av investerat kapital.

Man brukar skilja mellan två huvudsegment inom Private Equity

Venture Capital, avser investeringar i företag som befinner sig i en tidig utvecklingsfas

Buy Out, avser investeringar i mer mogna företag

Utvecklingen i branschen är att söka sig mot bolag i senare utveck- lingsfaser, eftersom avkastningen i detta segment varit betydligt bättre än i bolag i tidigare faser.

Riskkapitalbolagen skapar värde för sina investerare genom att effektivisera bolag, utveckla bolag till nya affärsmodeller och struk- turer samt genom en betydande belåning av sina investeringar.

Private Equity-bolagen besitter ofta en betydande branschkunskap, vilken förenas med ledningens och delägarnas egna erfarenheter av att effektivisera och utveckla företag samt finansiell kompetens.

Riskkapitalbolagen har både i Sverige och internationellt under en längre tid visat högre avkastning än börsindex och lockar de flesta institutionella investerare, som t.ex. AP-fonderna. De har dock blivit flitigt omdebatterade, bl.a. på grund av lokaliseringen till s.k. skatteparadis, en hög belåning som drabbar de förvärvade företagen, mycket stora lågt beskattade vinster för partners i manage-

5 Private Equity står för onoterat ägarkapital. I Sverige har dessa bolag (något oegentligt) kommit att kallas ”riskkapitalbolag”.

113

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

mentbolaget samt uppmärksammade internränteupplägg gentemot portföljbolagen.

6.4.2Mål för ägarförvaltningen

De stora privata ägare som har valts ut för intervjuer har i likhet med staten en stor ägarandel i bolagen, dvs. helägda eller delägda med få andra ägare (med något undantag) och bedriver aktiv ägar- förvaltning.

Det finns skillnader mellan de olika ägarna när det gäller tidshorisonten för deras innehav i bolag. För vissa innehav, s.k. kärninnehav, finns ofta ingen bortre tidsgräns uttalad. För andra innehav, s.k. placeringsinnehav, är däremot innehavet ofta tydligt tidsbegränsat till 5–10 år. Målet för de förra är ofta att ge en så hög och stabil årlig avkastning som möjligt vid en given risknivå. För de senare handlar det om att skapa så mycket värde som möjligt i bolaget för att sedan avyttra det och erhålla en så stor vinst som möjligt. Affärsidén är alltså att genom aktiv ägarförvaltning se till att bolagen utvecklas så bra som möjligt givet tidshorisonten för innehavet. Måttet på framgången är tydligt, nämligen hur bolagens aktiekurser eller värde utvecklas.

Även om förutsättningarna skiljer sig åt i flera avseenden mellan de stora privata ägarbolagen och staten, kan det vara av intresse att se vilka ekonomiska mål som de noterade ägarbolagen6 har fastställt för sin verksamhet. Uppgiften för de privata ägarbolagen är således att öka det samlade värdet av portföljbolagen. Utöver aktivt ägar- inflytande över varje enskilt portföljbolag kan ägarbolaget konsolidera och allokera tillgångar över hela portföljen. Fokus ligger på total- avkastningen (aktiekursutveckling inkl. återlagd utdelning) i förhåll- ande till olika jämförelsenormer. Dessa kan vara att överträffa genom- snittet på Stockholmsbörsen eller att överstiga marknadens avkast- ningskrav över en konjunkturcykel. En hög tillväxt eller ökning av substansvärdet anges vara ett medel för att nå detta. Vidare betonas utdelningarnas betydelse. Utdelningspolitiken ska vara offensiv, innebärande att en hög andel ska delas ut och man säger att det ska finnas tillväxt i årlig utdelning. Något förenklat kan sägas att de ekonomiska mål som gäller för statens ägarförvaltning, är av likartat slag som de privata, dvs. att fokus ligger på värdetillväxt och utdelningar.

6 Industrivärden, Investor, Kinnevik och Ratos

114

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

6.4.3Ägarförvaltning av noterade och onoterade bolag

Skillnader finns när det gäller ägarförvaltningen av noterade respek- tive onoterade bolag. I de onoterade bolagen kan en mer direkt styrning tillämpas jämfört med i de noterade, där även andra ägare kan ha ett avgörande inflytande, vilket kan begränsa styrmöjlig- heterna. Detta gör även att det blir lättare för ägarna till onoterade bolag att utkräva ansvar och att inhämta information från bolaget samt att kommunicera sina krav till styrelse och ledning. En majo- ritetsägares krav får direkt genomslag. En annan skillnad är att onoterade bolag kan verka mer ”ostört” än noterade, eftersom dessa inte är exponerade för noterade bolags öppenhetskrav eller ett mer kortsiktigt kvartalsfokus.

6.4.4Arbetsprocesser och metoder

En viktig gemensam nämnare för ägarförvaltningen bland de stora privata ägarna är att skapa en tydlig rågång mellan ägare, styrelse och bolagsledning. Därmed skapas möjlighet för ett tydligt ansvars- utkrävande. I denna modell anger ägaren i en ägarstrategi mål/krav för avkastning, värdeutveckling, kapitalstruktur m.m. som samman- fattas i ett uppdrag till bolaget. Bolagets styrelse tar därefter fram en affärsstrategi för hur ägarens mål/krav ska kunna uppfyllas. Det ankommer sedan på bolagets ledning att operationalisera styrelsens plan. Enligt denna hierarki sker även uppföljning och ansvars- utkrävande.

Ägaren utarbetar planer med olika tidsperspektiv, vilka följs upp löpande beroende på situationen. En mer djuplodande uppföljning och utvärdering görs vanligen en till två gånger per år. Om utveck- lingen i bolaget avviker alltför mycket från planen och det inte finns goda skäl som förklarar detta blir konsekvensen ofta att ordför- anden, eller hela styrelsen, skiljs från uppdraget.

Ägarförvaltningen består bl.a. i att föreslå styrelse- och valbered- ningsmedlemmar, delta i det övergripande strategiska arbetet, över- vaka och följa finansiell prestation samt analysera vilka ägarbeslut som behöver ske i företaget.

Ägarna lägger ner betydande ansträngningar och resurser på analys som sedan ligger till grund för beslut och åtgärder. Analysen består i förståelse av viktiga trender, affärsrisker och möjligheter i den bransch som bolaget verkar. Andra viktiga inslag i analysen är

115

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

marknadens utveckling samt bolagets positionering på marknaden. Viktiga hjälpmedel i analysen, åtminstone i de mer industriellt inriktade bolagen, är benchmarkingstudier och bedömningar av vad som kan anses utgöra ”best practice” i branschen.

Ett vanligt sätt att sköta ägarstyrningen av bolagen tycks vara att ha en huvudansvarig (ingår i vissa fall även i bolagets styrelse) utpekad per bolag. Denne har sedan stöd av andra experter som då har ett delansvar för bolaget.

Några gemensamma saker som de olika ägarna betonat som framgångsfaktorer för den egna verksamheten är att man

har utvecklat egna unika arbetsprocesser som är helt anpassade till den egna strategin. Dessa processer är i många fall mycket hårt strukturerade och det ska mycket till innan avsteg tillåts, efter- som uthållighet och viss ”fyrkantighet” erfarenhetsmässigt anses ge bäst resultat,

har tillgång till kvalificerade medarbetare med hög kompetens,

upplever att man har tillgång till nödvändiga resurser när situa- tionen kräver det.

6.4.5Organisation och bemanning

Ägarnas organisationsformer kännetecknas av flexibilitet, utveck- lingsfokus och arbete som stundtals bedrivs i mycket högt tempo och ofta långa arbetsdagar. Det vanligaste verkar vara att ha en matris- organisation i grunden, som man sedan kompletterar med olika pro- jekt. Arbetet med bolagen sker, som tidigare nämnts, i team.

När det gäller bemanningen eftersträvar man en kombination av seniora och juniora personer. En vanlig bakgrund är att ha arbetat på någon av de stora globala managementkonsultfirmorna eller invest- mentbankerna. Det är en utbredd uppfattning bland de intervjuade att det är relativt lätt att locka till sig de bästa förmågorna. Detta beror inte enbart på det höga, i vissa fall extremt höga, löneläget utan också på den prestige och det anseende som branschen åtnjuter i vissa kretsar.

Beträffande användning av konsulter finns olika skolor. En är att minimera konsultanvändningen och se till att ha tillräcklig analys- kapacitet och kompetens inom företaget. Ett återkommande skäl som angavs för denna strategi var en rädsla för att de inhyrda konsultbolagen ska ha ”egna agendor”. En annan skola är att ha en

116

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

extremt slimmad organisation med mycket stor konsultanvänd- ning. Förespråkarna av denna strategi menar att den ger stor flexi- bilitet samtidigt som team kan skräddarsys med de allra bästa för- mågorna. Ofta sker ett mer eller mindre regelbundet och formaliserat samarbete med vissa konsultfirmor som specialiserat sig inom vissa bestämda nischer.

Gemensamt för alla är dock att konsulter (investmentbanker) används vid försäljning av bolag. Att bygga upp och vidmakthålla tillräckligt med egen finansiell kompetens inom detta fält anses vare sig möjligt eller lönsamt. Dessutom krävs vid köp och försäljning ofta en utomståendes bedömning av berörda bolag.

6.4.6Styrelsearbete

De stora privata ägarna betraktar arbetet i bolagens styrelser som det viktigaste ur ägarförvaltningssynpunkt. I onoterade bolag kan ägaren ofta ha en eller flera ledamöter i styrelsen från den egna organisationen. Denna ordning tycks främst förespråkas av rent praktiska skäl, eftersom det bästa sättet att påverka och följa bo- laget är i dess styrelse – det är där de viktigaste diskussionerna sker innan besluten fattas.

En vanlig ordning när ägaren inte kan ha egna ledamöter i bolags- styrelsen från den egna organisationen är att bemanna styrelsen med utomstående personer som man har knutit till sig genom ett ”nät- verk” och som företräder ägaren i styrelsen. Dessa är högt kvalifi- cerade personer med stor vana av styrelsearbete, hög bransch- och sakområdeskompetens samt betydande strategiskt kunnande.

Ägarna tillämpar olika modeller för att driva sina frågor eller krav gentemot bolaget. Vanligaste sättet att driva sina krav är genom sin egen styrelseledamot. En annan variant som förekommer, och då handlar det uteslutande om onoterade bolag, är att gå direkt via VD och in i bolagsorganisationen med sina krav. Kritiken mot ett sådant förfarande, där ordförande blir ”rundad”, är att dennes auktoritet undergrävs vilket minskar effektiviteten i styrelsearbetet.

117

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

6.4.7Kostnader

Det finns ingen statistik tillgänglig som gör det möjligt att beräkna kostnaderna för ägarförvaltningen med någon större precision. De grova kostnadsuppskattningar som har lämnats i samband med inter- vjuerna indikerar att kostnaderna ligger i ett intervall någonstans emellan ca 0,1–0,5 procent av förvaltat kapital. I dessa uppskatt- ningar har kostnader som är förknippade med investeringsverksam- heten, som är en stor och tung post hos ägarna, räknats bort.

Kostnaderna i relation till investerat kapital är betydligt större för förvaltningen inom Private Equity-bolagen än inom investment- bolagen. I en nettobedömning, dvs. efter avkastning, är de dock ofta lägre.

För att i ett bredare perspektiv få en uppfattning om kostnadernas storlek i ägarförvaltningsverksamhet har en jämförelse gjorts mellan några centrala aktörer. Resultatet av denna sammanfattas i tabell 6.1. Tabellen redovisar jämförande uppgifter för några stora börsnote- rade ägarbolag (Investor, Industrivärden och Ratos), det finska statliga holdingbolaget Solidium samt Sjätte AP-fonden7 avseende 2010.

Notera att Ratos portfölj redovisas till anskaffningskostnad med avdrag för eventuella nedskrivningar. Övriga ägarbolags portföljer är redovisade till uppskattat marknadsvärde (av bolagen själva).

Källa: KPMG som har inhämtat uppgifter från respektive bolags årsredovisning avseende 2010. Uppgifter om AP 6 har hämtats från rapporten Utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2010 (till Finansdepartementet).

7 Placering av fondens riskkapital ska ske i små och medelstora, huvudsakligen svenska företag och därigenom bidra till utvecklingen av det svenska näringslivet.

118

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Investor har den högsta förvaltningskostnaden räknat i absoluta tal med 827 miljoner kronor och finska Solidium den lägsta med 44 mil- joner kronor.

Ett sätt att jämföra kostnaderna för olika aktörers ägarförvalt- ning är att beräkna på förvaltningskostnaden (FK) som andel av det förvaltade portföljvärdet (PV). Av kolumn 3 i tabellen framgår att högst förvaltningskostnad i relation till portföljvärdet har Ratos med 2,27 procent och lägst Solidium med 0,06 procent. Sjätte AP-fondens förvaltningskostnader uppgick till 167 miljoner kronor, vilket mot- svarar 0,88 procent av portföljvärdet.

Ett annat jämförelsemått är förvaltningskostnaden per anställd. Även med det måttet har Ratos den högsta kostnaden med 6,2 mil- joner kronor per anställd och Solidium den lägsta med 4,0 miljoner kronor per anställd.

Syftet med jämförelser av detta slag är att ge en grov indikation på kostnadseffektiviteten i förvaltningen. Det är dock viktigt att påpeka att de inte säger något om hur effektiv och framgångsrik de olika aktörernas ägarförvaltning har varit. Det går heller inte att på- visa något tydligt orsakssamband med innebörd att höga förvalt- ningskostnader automatiskt skulle leda till bra resultat och vice versa.

6.5Sammanfattning och iakttagelser

Den genomgång som redovisats ovan kan utgöra en grund för över- väganden kring en ”best practice” när det gäller förvaltning av bolag eller andra tillgångar. Någon entydig regel eller modell är dock inte möjlig att fastställa. Däremot går det att identifiera några para- metrar som kan ha betydelse för att bygga upp en effektiv och pro- fessionell förvaltning som är förenlig med krav på öppenhet och insyn.

Förvaltningsmodeller i staten

Jämförelsen med andra förvaltningsmodeller i staten ger vid handen att dessa är fastare reglerade än förvaltningen av statliga bolag. För- hållandet avspeglar sannolikt det faktum att det är regeringen som har förvaltningsmandatet av riksdagen och att det är regeringens beredningsorgan Regeringskansliet som ansvarar för verkställande uppgifter.

119

Andra förvaltningsmodeller

SOU 2012:14

En jämförelse kan göras med förvaltningen av statsskulden, där roller och befogenheter mellan beslutande och verkställande nivå är tydligt reglerade. Vidare har riksdagen genom lag fastställt ramar och regler för den förvaltning som regeringen ansvarar för. På mot- svarande sätt finns en tydlig roll- och uppgiftsfördelning mellan rege- ringen och den myndighet som ansvarar för förvaltningen.

Det kan således konstateras att förvaltningen av statliga bolag inte finns närmare reglerad när det gäller övergripande mål, grundlägg- ande om ansvar och befogenheter, t.ex. möjligheten att delegera förvaltningen. Det finns heller inga bestämmelser om att regeringens ska utvärdera förvaltningen och resultaten av denna och redovisa ett sådant underlag till riksdagen.

Modeller i andra länder

Jämförelsen med andra länder ger inte någon entydig bild av en

”best practice”. Det kan dock konstateras att länder med omfattande statligt ägande har genomfört någon form av kategorisering av bo- lagen i syfte att differentiera styrningen och förvaltningen av bolagen. De flesta länder gör en tydlig skiljelinje mellan bolag med i huvud- sak affärsmässig och konkurrensutsatt verksamhet och bolag med särskilda samhällsuppdrag/-uppgifter. Vanligt är också att man sär- skiljer bolag med mer strategiska (politiska) intressen.

Av de länder som studerats har Frankrike gått längst i att sepa- rera statens ägarroll från andra uppgifter genom att förlägga förvalt- ningen av samtliga statliga bolag i en separat myndighet. Finland har inrättat ett investmentbolag som på affärsmässiga principer an- svarar för förvaltningen av statens noterade innehav. I Finland finns även ett förvaltningsbolag för de statliga fastighetsbolagen.

De flesta länder har gått mot en centralisering av ägarfunktion och förvaltning till ett departement. En väl utvecklad och pro- fessionellt bemannad stödfunktion som den i Storbritannien kan vara en viktig faktor för att utveckla ägarstyrning och förvaltning.

120

SOU 2012:14

Andra förvaltningsmodeller

Privata ägare

Privata större ägare använder nästan uteslutande aktiebolagsformen för förvaltning. Bolagen kan dock ha olika mål och inriktning: invest- mentbolag, riskkapitalbolag osv. Ett utmärkande drag är således att man skiljer mellan olika innehav och förvaltningsinriktningar bero- ende på syftet med ägandet och tidshorisonten i ägandet. Bolags- portföljen är också avgränsad och anpassad till detta. Det finns dock ägare/bolag som har mer sammansatta bolagsportföljer.

Ett annat utmärkande drag är att man tydligt skiljer mellan ägarens roll att sätta målen och förvaltningsorganisationens ansvar för verk- ställandet. Modellen bygger således på att delegera ansvar och följa upp och värdera resultaten, och tydligt utkräva ansvar.

När det gäller själva förvaltningen finns flera modeller. Typiska drag är att man mycket aktivt arbetar med tydliga mål, dokumen- terade ägarstrategier och uppdrag för portföljbolagen och att det hela tiden pågår en process med en nära och tät uppföljning och analys mot uppställda mål.

De privata ägarna har ofta tillgång till specialiserade styrelseleda- möter. En vanlig ordning är att bemanna styrelsen med utomstående personer som man har knutit till sig genom ett ”nätverk” och som företräder ägaren i styrelsen. Dessa styrelseledamöter är högt kvali- ficerade personer med stor vana av styrelsearbete, hög bransch- och sakområdeskompetens samt betydande strategiskt kunnande.

121

7 Aktuell forskning

7.1Inledning

I syfte att ge en teoretisk ram för utredningen har ett uppdrag givits till två forskare vid Handelshögskolan i Stockholm, professor Sven-Erik Sjöstrand och professor Karl-Olof Hammarkvist, att be- lysa aktuell forskning inom området ägarstyrning. I det följande ges ett sammandrag av den rapport som finns i sin helhet i bilaga 5 till betänkandet.

7.2Om ägarstyrning i statligt ägda företag

Rapporten behandlar inledningsvis begreppet ”corporate governance” och grundläggande teori för företagsägande och ägarstyrning. Där- efter görs en genomgång och analys av statens särskilda ställning som företagsägare och förekommande forskningsarbete inom detta område. I ett avslutande avsnitt redogörs för några olika teorier och analysmodeller som kan ge vägledning för en utveckling av ägarstyr- ningen och förvaltningen av de statligt ägda bolagen.

Ägarstyrning

En kort historik ges över utvecklingen av teoribildningen inom området företagsägande och styrning. Den amerikanska ”corporate governance”-modellen utvecklades på 1930-talet och avspeglade fram- växten av allt större företag med allt fler inblandade ägare. Till en början låg fokus på företagens verkställande funktionerna, manage- mentnivån. De koncerner och holdingbolag som växte fram under andra halvan av 1900-talet, som härbärgerade en extra ägarnivå mellan aktieägarna och de verksamhetsdrivande bolagen, stärkte också in- tresset för ägarfunktionen.

123

Aktuell forskning

SOU 2012:14

Begreppet ”corporate governance” har inte någon allmänt entydig

översättning till svenska, men används synonymt med begrepp som ägarstyrning, bolagsstyrning och ibland företagsstyrning. I rapporten används begreppet ägarstyrning, som då innefattar ägarens åtgärder och agerande avseende styrning, kontroll och påverkan över före- taget.

Genomgången av tidigare och aktuell forskning visar att det inte finns någon entydig modell för ägarstyrning, menar författarna. Mycket av forskningen inom området rör institutioner och modeller i anglosaxiska länder, och framför allt amerikanska förhållanden, och är inte direkt överförbara eller relevanta för svenska förhållanden.

En slutsats i rapporten är dock att forskningen visar att ägar- styrningen och ägarens roll är betydelsefull för företagens presta- tioner och utveckling. Avgörande är vilken kompetens ägaren kan tillföra – här nämns affärskompetens och erfarenheter av kompli- cerade operativa och finansiella bedömningar – och vilken vision för företaget, här kallat ”ägaridè”, som ägaren tillför, och hur detta kommer till uttryck i handling.

Staten som ägare av företag

Modeller och forskning kring ägarstyrning har fokus på privata ägare och företag. Samtidigt är staten en betydande företagsägare i många länder. Rapporten lyfter fram några specifika förhållanden vad gäller staten som ägare av bolag.

Som den mest grundläggande skillnaden mellan en privat ägare och en statlig ägare framhålls att staten har andra instrument för att åstadkomma förändringar i samhället än att äga och driva företag. Staten kan påverka genom lagstiftning, genom att reglera marknader, annan styrning, genom att finansiera och kontrollera. Det faktum att staten uppträder i flera roller, har uppmärksammat behovet av att särskilja ägarrollen och förvaltningen från statens övriga upp- gifter. Som ägare av aktiebolag måste staten följa samma regler som privata ägare.

Staten har en speciell roll och förutsättningar som företagsägare. Karakteristiskt är att staten kan ha bredare och mer långsiktiga in- tressen i sitt ägande. Statens uppgift är att bidra till att alla med- borgares samlade välfärd ”maximeras” och fördelas på ett legitimt sätt. Staten kan också ha ett intresse av ett väl utvecklat näringsliv som bas för landets ekonomi. Detta ställer särskilda krav på statens

124

SOU 2012:14

Aktuell forskning

agerande som ägare. Staten kan härigenom ha en mer komplex mål- bild än en privat ägare. Vidare gäller att staten har ansvar för vissa samhällsviktiga funktioner.

Det finns också skillnader i förutsättningarna för styrningen av statligt ägda och privata företag. I styrningen av statligt ägda före- tag finns en mer komplex hierarki och flera nivåer mellan ägaren, som ytterst är medborgarna, och det enskilda företaget. Denna ”mellanhand” utgörs av riksdag, regering, departement och stats- tjänstemän, som sedan står i kontakt med företagets ordförande och ledning. Även om liknande hierarkier kan finnas också hos privata eller institutionella ägare är nivåerna fler i fråga om statligt ägda före- tag, framhåller författarna.

En ytterligare svårighet är att styrningen av statligt ägda bolag måste förena vad man kallar två olika ”aktörsrationaliteter”. Den politiska styrningen, baserade på medborgerligt uttryckta värderingar, ska möta ett företagsekonomiskt tänkande och kapitalrelaterade frågor och affärer. Det statliga företagsägandet är också förknippat med särskilda krav på öppenhet och transparens.

Bakgrund och motiv till statligt ägande

Statligt företagsägande har motiverats med att det för vissa verk- samheter förelegat så kallade naturliga monopol, dvs. en marknads- situation med en producent vanligen i branscher med höga inträdes- kostnader eller kapitalkrav. Historiskt har detta gällt områden som infrastruktur, kraftförsörjning, telekommunikationer m.m. Den tek- niska utvecklingen kan med tiden förändra denna situation, så som t.ex. skett inom telekommunikationsområdet. Naturliga monopol kan således erodera och därför är en kontinuerlig omprövning av statens engagemang på denna grund vara befogad. I en del fall har staten med tiden ersatt monopolmodellen med direktiv, regleringar och särskild tillsyn.

Ett annat motiv till statligt företagande har varit förekomsten av s.k. externa effekter. Med detta avses en positiv eller negativ effekt från en handling (ett utbyte) som påverkar nyttan för en icke- direkt involverad aktör (”tredje man”). Förhållandet indikerar att privata företag saknar företagsekonomiska incitament att bedriva sådan verksamhet som inte självklart inom överskådlig tid kan om- sättas i egna kommersiella fördelar, medan staten kan behöva an- lägga ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv. Det framhålls dock

125

Aktuell forskning

SOU 2012:14

att det finns andra alternativ för staten att korrigera sådana mark- nadsmisslyckanden, t.ex. genom reglering eller avgifter.

Ett närliggande motiv för statliga ingrepp är att säkra tillhanda- hållandet av vissa samhällsviktiga funktioner som det kan anses olämpligt eller alltför osäkert att överlämna till privata företag. Ut- över grundläggande nationella behov som rör rikets försvar och all- män säkerhet och rättsväsende, finns enligt författarna även andra bredare medborgerliga uppdrag som kan gälla grundläggande infra- struktur, betalningssystem, kommunikationer eller folkhälsa. De medborgerliga uppdragen kan också gälla miljö- och naturresurser och kulturarvet i en nation.

Slutligen finns, enligt författarna, också andra motiv eller bak- grund till att staten blir företagsägare. Ett exempel är de företag som bildats som följd av en om- eller avreglering inom ett område och en bolagisering av verksamhet som bedöms konkurrensutsatt.

Ägarstyrning och organisering

Rapporten diskuterar inledningsvis de formella ramarna för staten som företagsägare. De styrmedel som staten förfogar över är de samma som för privata ägare, dvs. bolagsordningen, som anger de långsiktiga villkoren och ramarna för bolagets verksamhet, ägar- direktiv eller ägaranvisningar och tillsättning av styrelser i före- tagen. Viktigt är också den kapitalstruktur som bolaget utrustas med.

Med utgångspunkt i en generell modell för företagsstyrning dis- kuteras förutsättningarna för statens ägarstyrning. Specifikt för stat- ligt ägda företag är som nämnts de många nivåerna mellan ägarna (medborgarna) och de enskilda företagen. Denna styrkedja illustre- ras i figuren nedan.

126

SOU 2012:14

Aktuell forskning

Enligt den styrmodell som presenteras behöver en ägare överväga hur och var påverkan ska ske i företaget: i det finansiella flödet eller i det operativa flödet. En ägare kan ha fokus i styrningen på i före- tagets finansiella resurser och flöde och överlämna den operativa styrningen i huvudsak till företagets styrelse. Omvänt kan ägaren ha fokus på företagets operativa flöde och det man i modellen kallar ”värdekedjan”. Ägaren behöver också ta ställning till på vilken nivå i styrkedjan som styrningen ska utövas och med vilka kompe- tenskrav. Sammantaget blir enligt denna modell valet av fokus i styr- ningen och behovet av specifik kompetens för denna styrning cen- trala faktor i avgörandet av hur en ägarförvaltning ska utformas och organiseras.

Tillämpat på de statligt ägda bolagen i nuvarande förvaltnings- organisation skulle detta enligt analysen innebära följande:

Bolag med samhällsuppdrag styrs i första hand i det operativa flödet, vilket fordrar den verksamhetskompetens som finns i fack- departementen.

127

Aktuell forskning

SOU 2012:14

Bolag med värdeutveckling som mål behöver i första hand styras i det finansiella flödet, vilket kräver kunskaper som i första hand finansdepartementet har.

Det framhålls samtidigt att styrningen av ett bolag kan kräva kompe- tens i båda flödena, t.ex. för ett bolag med samhällsuppdrag där också de ekonomiska frågorna är viktiga.

Rapporten diskuterar möjligheten att införa en särskild ägar- organisation mellan den beslutande nivån, ”statsapparaten”, och de operativa företagen. Ett holdingbolag som alternativ till den nuvarande förvaltningsorganisationen innebär att ägarfunktionen delegeras (ett steg) och att ägandet kan utövas av aktörer med annan hemvist och kompetens än i regeringen och departementen. För statens del inne- bär detta att ett formellt avstånd etableras emellan den politiska och den kommersiella rationaliteten.

En centralisering av ägarfunktionen i ett särskilt holdingbolag skulle enligt författarna möjliggöra rekryteringar till de exekutiva och verkställande positionerna på andra grunder än i dag sker när ägarstyrningen bedrivs i departementen. Härigenom skulle ytter- ligare ägarkompetenser kunna tillföras som gäller framför allt risk- hanteringsförmåga, allmän affärsförmåga och affärskunnande samt en förståelse för vad som skapar uthålliga värdeskapande strukturer i företag. Ett holdingbolag med en sådan tillförd styrkompetens skulle möjliggöra för staten att agera som en mycket aktiv ägare i olika för de ägda företagen centrala frågor, menar författarna. Holdingbolagets styrelse blir samtidigt ägarföreträdare och det politiska systemet förväntas inte löpande överpröva besluten.

Rapporten avslutas med ett försök att illustrera de presenterade teorierna och modellerna i några praktiska överväganden kring grup- peringar av olika statliga företag. Slutsatsen är att det inte finns något självklart ”bästa” sätt att organisera det statliga företagsägan- det. Som framgår av forskarnas inledande reservation i rapporten syftar rapporten i denna del inte till att presentera ett förslag till organiseringen av de statliga företagen, då detta skulle kräva större kunskap om bolagen och deras verksamhet. Ambitionen är enbart att åskådliggöra komplexiteten i frågeställningen och visa hur de presenterade teorierna och modellerna kan nyttjas som analyshjälp- medel.

128

SOU 2012:14

Aktuell forskning

7.3Sammanfattning och iakttagelser

Sammantaget kan sägas att det inte finns någon särskild teori eller forskning utvecklad för styrningen av statligt eller offentligt ägda företag. Den teoretiska ram som har byggts upp utgår i första hand från förhållanden med privata ägare.

De modeller för ägarstyrning som finns kan vara värdefulla för utvecklingen av ägarstyrningen och en professionell förvaltning också av statligt ägda företag. Rapporten tar upp några modeller som kan vara vägledande för utformningen av styrningen.

Rapporten framhåller samtidigt att staten har särskilda egen- skaper eller förhållanden som måste beaktas vid uppbyggnaden av en förvaltningsmodell. Staten har som ägare ofta bredare och mer sammansatta motiv och mål än en privat ägare. Staten har också bredare samhällsintressen och fler intressenter att ta hänsyn till. Det finns också flera nivåer och ett större avstånd mellan ägarna, som ytterst är medborgarna, och bolagen i den statliga företagsvärlden. Dessa faktorer gör statligt företagande mer komplext. Samtidigt gäller att staten har andra instrument för att påverka samhället. Ett alternativ till att bilda eller driva företag är att genom lagar reglera olika områden och genom ekonomiska styrmedel påverka ekono- min och samhällets utveckling.

I den modell för ägarstyrning som presenteras framhålls vikten av att som ägare ta ställning till var fokus i styrningen av ett bolag läggs: den operativa verksamheten eller det finansiella flödet. Detta blir också avgörande för vilken kompetens som behövs i styrningen.

129

8 Verksamhetsformer i staten

8.1Inledning

I detta kapitel redovisas utgångspunkter och alternativ för val av verksamhetsform för statlig verksamhet. Vidare redovisas en kart- läggning som gjorts inom ramen för utredaren av alternativa verk- samhetsformer för förvaltning av statens ägande av bolag.

8.2Statlig förvaltning och verksamhetsformer

8.2.1Grundläggande utgångspunkter

Regeringsformen föreskriver att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen.1

För den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheterna som lyder under regeringen har till uppgift att genomföra eller verkställa regeringens politik. Det finns också myndighet som lyder under riksdagen. Dessa är Riksbanken, Riksrevisionen och Justitieombudsmannen.

Regeringens och myndigheternas verksamhet ska genomföras på ett sätt som tillgodoser kraven på offentlighet och insyn, och som ytterst avspeglar att regerings makt och befogenheter vilar på riksdagens och folkets mandat. Riksdagen ska därför ha goda möjligheter att granska regeringens styre av landet och få insyn i hur olika ärenden hanterats.

Regeringen ska årligen lämna en resultatredovisning till riks- dagen. Detta görs i budgetpropositionen i samband med redo- visning av förslag till anslag på statsbudgeten. Riksrevisionen, är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksam- het som bedrivs i staten. Riksrevisionen utför årlig revision av den

1 Jfr 1 kap. 1, 4 och 6 §§ regeringsformen

131

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

statliga förvaltningen och myndigheterna och har även möjlighet att genomföra särskilda granskningar av olika verksamheter i staten, s.k. effektivitetsrevision. Genom konstitutionsutskottet kan riksdagen granska statsrådens tjänsteutövning och regerings- ärendenas handläggning.

8.2.2Förvaltningsmyndigheter under regeringen

En grundläggande princip i förvaltningspolitiken är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform, dvs. av statliga förvaltningsmyndigheter. Denna grundsyn som senast redovisades i den senaste förvaltningspolitiska propositionen 2010 har legat fast även i tidigare förvaltningspolitiska utredningar och propositioner.

Myndighetsformen tillgodoser kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor. Offentlighetsprincipen och meddelar- friheten bidrar till öppenhet och insyn i förvaltningen. Myndig- hetsformen ger en tydlig ansvarskedja genom att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som i sin tur ansvarar inför riks- dagen. Den bidrar till rättssäkerhet genom att generella förvalt- ningsregler och principer kan tillämpas. 2

Det framhålls att myndighetsformen är flexibel och ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till olika förut- sättningar för statlig verksamhet. Myndigheternas fristående ställ- ning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna upp- gifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvalt- ningen. Andra fördelar är att regeringen kan göra ändringar i en myndighets uppgifter.

Regeringens styrning av myndigheter

En statlig förvaltningsmyndighet är en del av staten och statsför- valtningen. Statliga myndigheter under regeringen har rollen att verkställa regeringens politik. De kan även ha stödjande eller stabs- liknande uppgifter eller ansvara för utredningar eller utvärderingar inom olika områden.

2 Prop. 2009/10: 175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet, 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315, som bl.a. behandlade Förvaltningskommitténs förslag (SOU 2008:118).

132

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Regeringen styr myndigheternas uppdrag och uppgifter genom myndighetens instruktion, andra förordningar som rör myndig- hetens verksamhet samt genom årliga regleringsbrev. Härutöver kan information och dialog ske genom löpande kontakter. Gene- rella regler för myndigheternas verksamhet finns i myndighets- förordningen och andra förordningar.3

Regeringen styr myndigheterna genom regeringsbeslut. Regering- en styr alltid som kollektiv genom beslut på regeringssammanträde. Samordning inför regeringsbeslut sker genom gemensam beredning mellan berörda departement. Löpande kontakter och dialog med myndigheterna sker dock i första hand genom företrädare för ansvarigt departement.

I några fall gäller inte förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen. Det gäller i enskilda ärenden som rör myndighets- utövning mot enskild eller mot kommun, eller när det gäller till- lämpning av lag.

Styrningen av myndigheter hade tidigare inriktning på en relativt detaljerad mål- och resultatstyrning. Sedan 2007 har en utveckling av styrningen skett mot en ökad grad av strategisk styrning. Styrningen av myndigheterna ska inriktas på verksam- hetens resultat och ett medborgarperspektiv och allmänt syfta till att skapa goda förutsättningar och ramar för verksamhetens utförande. Myndigheten ska som regel ha stor frihet i verk- ställandet av de uppgifter och mål som angivits. Regeringen ska dock kunna differentiera styrningen och avgöra i med vilken detaljgrad den vill styra olika verksamheter. 4

Myndighetens ledning och ansvar

Det finns tre ledningsformer för en myndighet:

en myndighetschef (enrådighetsmyndighet)

en styrelse (styrelsemyndighet)

en nämnd (nämndmyndighet).

Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning. Ledamöter i styrelser, nämnder och

3Myndighetsförordningen (2007:515)

4Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315 (avsnitt 12.1). Se även www.regeringen.se.

133

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder.

Myndighetens chef, som benämns generaldirektör, anställs av regeringen. Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

8.2.3Affärsverk

Även affärsverken är som nämnts tidigare statliga förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen. Detta innebär att verken är delar av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten. Verken äger således inte själva några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotter- bolag.

Den väsentligaste skillnaden mellan ett affärsverk och en traditionell myndighet är att affärsverket förutsätts vara själv- finansierat och dessutom leverera in delar av ett eventuellt över- skott till statskassan.5

Affärsverksformen har sitt ursprung i 1911 år budgetreform. I samband med denna reform blev bland andra Televerket, Post- verket, Statens Järnvägar och Domänverket affärsverk. Det slogs i beslutet fast att affärsverken skulle betraktas som självbärande affärsdrivande enheter. Affärsverkens omsättning skulle därför inte redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle endast avse överskott som skulle inlevereras till statskassan eller underskott som fortsatt skulle belasta verken. Den grundläggande tanken bakom reformen var att ge de aktuella myndigheterna en för- valtningsform som medgav att staten skulle kunna driva dessa verk- samheter på mer affärsmässiga grunder.

Riksdagen beslutade 1991 att inriktningen för affärsverken skulle vara en omvandling till aktiebolag. Det främsta argumentet för detta var att affärsverken befann sig på alltmer internationali- serade marknader med ökat inslag av konkurrens. Andra argument var att aktiebolagsformen var mer internationellt spridd och skulle främjade samarbete. Den ansågs också stödja en effektivare ägarroll och genom friare former för lönesättning attrahera mer kompetent personal i verksamheten.

5 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

134

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Under 1990- och 2000–talet genomfördes bolagiseringar av flera affärsverk. Domänverket bolagiserades 1991, Försvarets fabriks- verk ombildades 1991 till Celsius AB. Statens vattenfallsstyrelse delades upp och blev 1992 ombildat till Vattenfall AB och affärs- verket Svenska kraftnät, med ansvar för infrastrukturen. Televerket ombildas 1993 till ett helägt aktiebolag Telia AB, som sedan börs- introducerades. Posten AB bildades 1994. Affärsverket Statens Järnvägar delades upp på tre olika bolag för persontrafik, godstrafik samt fastigheter och underhåll. Några av de aktiebolag som bildades ägs fortfarande till i sin helhet av staten, t.ex. Vattenfall AB, SJ AB, Green Cargo AB, medan ägandet i andra bolag breddats. Under senare år har bolagiseringar skett av bl.a. delar av Luftfartsverket.

Efter de bolagiseringar som genomfördes finns i dag samman- lagt fyra affärsverk. Dessa är Sjöfartsverket, Affärsverket Statens Järnvägar6, Luftfartsverket och Affärsverket Svenska kraftnät.

Affärsverksformen är mindre vanlig som samlande begrepp för en alternativ myndighetsform i dag. I stället har det blivit vanligare att, med utgångspunkt i generella regler, för varje myndighet utforma de specifika villkor och regler som krävs för att verksam- heten ska kunna bedrivas ändamålsenligt och effektivt.

8.3Privaträttsliga verksamhetsformer

Även om myndighetsformen sålunda är norm kan det ibland kan vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig verksamhetsform.

I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anfördes att detta kan vara aktuellt när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen. 7 Som huvudprincip anges att man här bör skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet bör myndighetsformen alltid vara huvud- regel. När det gäller operativt genomförande kan det oftare vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda. På detta sätt tillvaratas på bästa sätt de särdrag som kännetecknar myndigheter och privaträttsliga organ.

6I samband med att SJ bolagiserades tog affärsverket Statens Järnvägar över avvecklingen av viss verksamhet inklusive leasing åtaganden.

7Prop. 2009/10:175, avsnitt 12.5.

135

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

En annan verksamhetsform än myndighetsformen ska också kunna väljas om den bedöms mer ändamålsenlig och bättre bidrar till att den aktuella lösningen. I fråga om konkurrensutsatt verk- samhet har vidare gällt att bolagsformen bör väljas. Verksamhetens karaktär bör vara avgörande för organisationsform, anförs det i propositionen. Konsekvenser av valet av organisationsform ska dock bedömas så att statsmakterna inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll.

8.3.1Aktiebolag

Ett aktiebolag är en självständig juridisk person både i ekonomiskt och organisatoriskt hänseende. Aktiebolagslagen (2005:551) inne- håller grundläggande regler om bolagets organisation, besluts- former, ansvarsfördelning, insyn och kontroll.

Utöver aktiebolagslagen finns regler för noterade bolagen i Svensk kod för bolagsstyrning (Koden). Koden anger en norm för god bolagsstyrning på en mer utförlig nivå än aktiebolagslagen. Koden bygger på principen följ eller förklara, vilket innebär att ett bolag inte måste följa varje regel i koden. Om bolaget finner att en viss regel inte passar med hänsyn till bolagets särskilda omständig- heter kan det välja en annan lösning än den koden anvisar förutsatt att bolaget tydligt redovisar detta. Enligt Statens ägarpolicy ska statligt majoritetsägda bolag tillämpa Kodens bestämmelser, med vissa i policyn angivna avvikelser. I övriga delägda bolag verkar staten för att Koden tillämpas. För bolag som är noterade på börs, eller ger ut noterade obligationer, gäller börsregler och internatio- nella redovisningsregler (IFRS).

Statligt ägda bolag lyder under samma lagar som privatägda bolag. Detta gäller främst aktiebolagslagen men även andra regler för bolagens verksamhet som finns i årsredovisnings-, konkurrens-, bokförings- och insiderlagstiftningen. Statligt ägda bolag kan vidare i likhet med privatägda bolag också lyda under särskild sektors- lagstiftning inom olika områden. För statliga bolag gäller samma regler om lagstadgad revision som för andra bolag. Därutöver har att Riksrevisionen har rätt att utse revisorer i statligt ägda bolag.

136

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Aktiebolagets beslutsorgan

Aktieägaren utövar sin beslutanderätt genom bolagsstämman, som är det högsta beslutsorganet i ett aktiebolag. Detta gäller även helägda bolag. Bolagsstämman kan i princip fatta beslut i alla frågor som rör aktiebolaget. De beslut som bolagstämman fattar verkställs sedan av styrelsen eller verkställande direktör. Bolagsstämman själv har inte någon verkställande funktion.

Riksdagsledamöter har rätt att närvara vid bolagsstämmor i de bolag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förut- sättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag har fler än 50 anställda. I de statligt ägda bolagen kan även allmänheten bjudas in att närvara.8

Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltning, med vilket avses alla beslut och åtgärder i bolaget. Styrelsen har även ett kontrollansvar som innebär att styrelsen fortlöpande ska bedöma bolagets ekonomiska situation.

Styrelsens ordförande väljs av bolagsstämman.9 En särskild uppgift som åligger styrelseordföranden i statligt ägda bolag är det så kallade samordningsansvaret. Styrelsen ska genom styrelseord- föranden samordna sin syn med företrädare för ägaren när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Detta regleras i statligt ägda bolag vanligen i styrelsernas arbetsordningen.

Styrelsen utser, och entledigar, en verkställande direktör i bo- laget, som ansvarar för den löpande förvaltningen.

Varje ledamot av styrelsen för ett aktiebolag har ett långtgående personligt ansvar för skötseln av bolaget. Utöver att, åtminstone formellt, kunna entledigas på kort varsel när som helst under mandatperioden (se nedan) kan en styrelseledamot ställas till an- svar för skadestånd till aktieägarna vid bristande omsorg i full- görandet av uppdraget på grund av uppsåt eller oaktsamhet.

8Prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147

9Enligt aktiebolagslagen väljs styrelsens ordförande av styrelsen såvida inte annat anges i bolagsordningen Enligt Svensk kod för bolagsstyrning ska i börsnoterade bolag styrelse- ordförande väljas av bolagsstämma. Eftersom av statens majoritetsägda bolag ska tillämpa koden innebär det i praktiken att styrelseordförande i dessa bolag väljs på bolagsstämma.

137

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

Styrning av aktiebolag

Ägarna av ett aktiebolag har full bestämmanderätt över bolaget och har flera olika instrument för att styra bolaget.

Bolagsordningen är bolagets grundförfattning och ska innehålla ramarna för bolaget och dess verksamhet. I bolagsordningens ända- målsparagraf anges syftet med bolagets verksamhet samt en be- skrivning av föremålet för bolagets verksamhet. Om syftet med bo- lagets verksamhet inte är att bereda aktieägarna vinst ska detta an- ges i bolagsordningen. Av bolagsordningen kan dock även andra mål än vinst finnas angivna. Bolagsordningen beslutas på bolagets bolagsstämma.

Vid bolagsstämman kan särskilda anvisningar från ägaren till styrelsen beslutas, vilka styrelsen är skyldig att följa. Sådan ägarinstruktioner, ägaranvisningar eller ägardirektiv bör dock inte vara av sådan omfattning att styrelsen förlorar sin ställning som an- svarig för bolagets förvaltning, eftersom det skulle strida mot den grundläggande funktionsfördelningen i bolaget enligt aktiebolags- lagen.

På bolagsstämma tillsätter ägarna styrelse för bolaget. Styrelsens mandattid är enligt Koden ett år, vilket innebär att samtliga styrelse- poster normalt är tillgängliga för omval vid varje årsstämma. Där- emellan kan ägarna när som helst och med kort varsel kalla till extra bolagsstämma och byta ut hela styrelsen utan krav på närmare motivering.

Därutöver kan särskilt ägaren till ett helägt bolag genom in- formell dialog med styrelsen, främst genom dess ordförande, fort- löpande ge sin uppfattning om bolagets utveckling till känna. Styrelsen för ett svenskt aktiebolag är ägarnas instrument för att sköta bolaget för ägarnas räkning. Den är därför både juridiskt och moraliskt starkt förpliktad att efter bästa förmåga tillgodose ägar- nas mer eller mindre uttalade intresse.

Ur styrningssynpunkt är även frågor om bolagets kapital- struktur och finansiering viktiga. Ett statligt bolag med hög andel eget kapital och stor finansiell flexibilitet att finansiera sin verk- samhet genom att ianspråkta vinster/utdelningar och uppta lån, har större egen självständighet än ett bolag som av ägaren beläggs med restriktioner i finansieringen av verksamheten.

138

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

8.3.2Stiftelser

En stiftelse bildas genom att någon (stiftaren) avsätter pengar eller annan form av egendom till ett specifikt ändamål. I stiftelselagen ges följande definition:10

”En stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig för- mögenhet för ett bestämt ändamål.”

Stiftelsebildningen sker vanligen genom att stiftaren upprättar ett stiftelseförordnande som anger stiftelsens ändamål, namn samt instruktioner för förvaltningen. Det finns även andra former för stiftelsebildning.

En stiftelse kan förvaltas genom egen förvaltning eller anknuten förvaltning. Egen förvaltning innebär att en eller flera fysiska personer har åtagit sig att ansvara för förvaltningen. De utgör där- med stiftelsens styrelse och ansvarar för stiftelsens förvaltning. An- knuten förvaltning innebära att ansvaret för stiftelsens förvaltning ligger på en annan juridisk person, till exempel en bank.

En stiftelse är en egen juridisk person och har egen rätts- kapacitet. En statligt bildad stiftelse är således inte en del av den juridiska personen staten. En stiftelse har ingen ägare utan styrs av stiftelseförordnandet och dess stadgar. Stiftelser används främst för att skydda eller avskilja medel för ett visst syfte. Avsikten är vidare att förvaltningen på detta sätt ska vara varaktig, med vilket avses minst 5–6 år.

Staten har haft en restriktiv inställning till att använda stiftelse- formen för statlig verksamhet. Som verksamhetsform är stiftelse- formen ofta inte lämplig för en aktiv styrning av verksamheten. Möjligheten till insyn är begränsade och för de flesta stiftelser gäller heller inte offentlighetsprincipen. De stiftelser som staten bildat ger dock större utrymme för styrning och kontroll, eftersom staten som stiftare har möjlighet att reglera sådana krav. I en kart- läggning av stiftelser som Riksrevision genomförde 2008 konsta- terades att det fanns cirka 145 stiftelser som bildats av staten ensam eller tillsammans med andra offentliga eller privata företag och organisationer. I rapporten riktades kritik mot regeringens styr- ning, uppföljning och insyn i de statligt bildade stiftelserna.11

10Stiftelselag (1994:1220).

11Statligt bildade stiftelser, RiR 2008:7.

139

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

8.4Alternativa verksamhetsformer för förvaltning av statens ägande av bolag

8.4.1Inledning

I följande avsnitt redovisas en genomgång av alternativa verksam- hetsformer för förvaltningen av statens ägande av bolag.

En grundläggande fråga som kan ställas i detta sammanhang är vilka uppgifter som skulle kunna komma i fråga för en delegering till ett förvaltande organ eller organisation utanför regeringen och Regeringskansliet. Det handlar också om vilket mandat och be- fogenheter som överlämnas till det förvaltande organet och vilken styrning som regeringen kan och behöver utföra av verksamheten. Övergripande kan sägas att staten, och i verkställande funktion regeringen, kan välja att till ett förvaltande organ delegera verk- ställandet och genomförandet av den ägarstyrning som man vill ut- öva mot bolagen, dvs. i huvudsak operativa uppgifter. Man kan också välja att gå ett steg längre och även delegera eller överlåta vissa beslutsbefogenheter som rör ägarstyrningen av bolagen.

8.4.2Jämförelse mellan olika verksamhetsformer för förvaltning

Utredaren har låtit undersöka och värdera några olika verksamhets- former som skulle kunna vara aktuella för en förvaltning av statens ägande av bolag. En kartläggning har skett av följande verksamhets- former: myndighet, affärsverk, aktiebolag, fond och stiftelse. Genomförandet och resultaten av kartläggningen samt bedömning- ar i rapporten sammanfattas i det följande.12

Bedömningen i kartläggningen av de alternativa verksamhets- formerna har skett med utgångspunkt i de särskilda aspekter som framgår av utredarens direktiv (s. 8–9). Dessa kriterier är följande:

regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de för- valtade bolagen,

ansvarsfördelningen mellan olika organ och gränssnitten mellan dem,

möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen,

12 Kartläggningen genomfördes av SANN & Partners, se bilaga 2.

140

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande ägarstyrningen,

statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl de förvaltade bolagen som förvaltningen,

beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de för- valtade bolagen, innefattande förutsättningar för att skapa en effektiv kapitalstruktur i bolagen,

beslutsprocess för utdelning av medel från bolagen,

hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag.

Även andra bedömningskriterier som bedömts vara relevanta för en helhetsbedömning i förhållande till utredarens uppdrag har be- aktats i kartläggningen. Dessa gäller möjligheter till företagseko- nomisk effektivitet i förvaltningen och god värdeutveckling, möjligheten till ansvarsutkrävande och förmågan att attrahera rätt kompetens till förvaltningen.

Regeringskansliet

En fortsatt förvaltning i Regeringskansliet, som formellt är en myndighet under regeringen, har enligt rapporten fördelen att (ägarens) regeringens styrning snabbt kan verkställas av den förvaltande organisationen och tjänstemännen i Regeringskansliet. Möjligheterna till insyn i bolagen är goda. Förvaltningen har fördelen av att ha tillgång till information och kompetens i departementen. Nackdelen är att ansvarsfördelningen mellan beslutande och verk- ställande organ inte alltid är tydlig. Det faktum att förvaltningen hanteras i ett beredningsorgan till regeringen bedöms kunna försvåra transparens och insyn i förvaltningen. Som en nackdel framhålls resursfrågan och problemet att kunna rekrytera och behålla rätt kompetens i organisationen.

Myndighet

En fristående myndighet under regeringen är den vanliga verksam- hetsformen för delegering av verkställande uppgifter inom den statliga förvaltningen. Fördelar med myndighetsformen är att den ger regeringen, och även riksdagen, goda möjligheter till styrning

141

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

och kontroll och till granskning och insyn i såväl förvaltningen som i de enskilda bolagen. Den bedöms också bidra till en tydligare ansvarsfördelning mellan politisk och verkställande nivå och stödja en renodling av Regeringskansliet.

Samtidigt är myndighetsformen en mindre etablerad verksam- hetsform för en förvaltning av aktiebolag. Det kan finnas hinder, bl.a. ekonomiska restriktioner, för att kunna attrahera rätt kompe- tens och erfarenhet till styrelse, ledning och förvaltnings- organisation. Det framhålls också att en förvaltning i en extern myndighet ställer högre krav på regeringens styrning och upp- följning jämfört med nuläget.

Affärsverk

En variant när det gäller myndighet är affärsverk. Ett affärsverk är formellt en statlig myndighet men har andra regler för den eko- nomiska redovisningen, vilket innebär att verksamheten redovisas separat från statsbudgeten. Affärsverksformen användes tidigare för flera statliga företagsverksamheter, till exempel inom infra- struktur och energiområdet, men har successivt fasats ut bl.a. genom att verksamheterna bolagiserats. I dag används affärs- verksformen för ett begränsat antal statliga verksamheter.

Aktiebolag

Aktiebolagsformen har fördelen att vara den etablerade formen för förvaltning av bolag hos privata ägare. En fördel kan också vara att man skulle få samma associationsform som de bolag som ska förvaltas. En förvaltning i aktiebolagsformen ger därför goda förutsättningar för att attrahera rätt kompetens till bolagets styrelse, ledning och för- valtningsorganisation bl.a. genom att ha friare ekonomiska ramar. Aktiebolagsformen bedöms liksom myndighet medge en tydlig roll- och ansvarsfördelning och stödja en renodling av Regeringskansliet. Den bedöms också ge goda möjligheter till styrning, kontroll och insyn.

Det framhålls dock att ett aktiebolag ställer andra krav på ägarens, dvs. i första hand regeringens, styrning. Regeringen kan inte styra förvaltningen direkt genom regeringsbeslut utan måste verka inom de ramar för ägarstyrning som aktiebolagslagen ger,

142

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

dvs. bolagsordning, ägardirektiv och andra dokument som fastställs på bolagsstämma. Ägaren måste därför vara tydligare med uppdrag och mål och ”tänka efter före”.

Stiftelse eller fond13

Fond och stiftelse är mindre vanliga förvaltningsformer, där relativt begränsad erfarenhet eller ”best practice’” finns. Stiftelseformen är inte avsedd för aktiv näringsdrivande verksamhet utan är statisk form av förvaltning. Även fond är en ovanlig verksamhetsform för näringsdrivande verksamhet. De styrkor som framhålls med dessa alternativ är självständigheten, som stöder en renodling av ansvar och roller i likhet med aktiebolag. Nackdelarna är att möjligheterna att utöva ägarinflytande och kunna påverka förvaltningen är mer begränsade.

8.5Myndighet eller bolag – en närmare jämförelse

Utvärderingen av de olika verksamhetsformerna visar att huvud- alternativen till den nuvarande förvaltningsorganisationen i Regerings- kansliet är en förvaltning i en fristående myndighet eller i aktiebolags- form. Dessa två alternativa verksamhetsformer för en förvaltning kan bedömas ge de rätta förutsättningarna för en aktiv, ansvarsfull och professionell förvaltning med goda möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Båda alternativen skulle bidra till tydliga roll- och ansvars- förhållanden och ge goda möjligheter till granskning och ansvars- utkrävande. I följande avsnitt görs en närmare jämförelse mellan dessa båda alternativa verksamhetsformer med utgångspunkt i de aspekter som enligt utredningsdirektiven ska belysas.

8.5.1Modell med förvaltning i myndighet

Som utgångspunkt gäller att myndigheten har uppgiften att sköta förvaltningen av de statliga bolagen på uppdrag av regeringen. Med detta avses de mer operativa uppgifterna i utövandet av statens

13 Eftersom fond inte är en särskild associationsform utan ofta är stiftelser behandlas stiftelse och fond samlat i denna redovisning.

143

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

ägarstyrning av bolagen inom de ramar som riksdag och regering har angivit.

Med huvudansvaret för den operativa ägarstyrningen av bolagen bör myndigheten kunna utse styrelser i bolagen - i vissa fall efter samråd med regeringen. Myndigheten har också rollen att företräda ägaren i kontakterna med bolagen.

Myndighetens närmare uppgifter härutöver blir:

stödja och säkerställa genomförandet av ägarens styrning med ledning i de riktlinjer som regeringen ger för förvaltningen,

följa, övervaka och analysera bolagens verksamhet, utveckling och resultat,

vara kontaktyta mot bolagen, ansvara för löpande kontakter och,

hålla regelbundna möten med bolagen för avstämning och lägesrapportering och planering med bolagens styrelseord- förande,

rapportera resultat av förvaltningen, bolagens utveckling och bedömningar till regeringen.

Myndigheten kan ledas av en generaldirektör eller av en styrelse och generaldirektör. Fördelen med en styrelse är den kan tillföra en bredare kompetens till ledningen av verksamheten. En styrelse för en myndighet har dock en något annorlunda ställning eller funk- tion än en styrelse i bolag. Löpande kontakter går i huvudsak genom generaldirektören.

En myndighet finansieras som regel genom anslag på stats- budgeten som beslutas av riksdagen eller genom avgifter.

En myndighet lyder under reglerna för offentlighet och sekre- tess samt lagen om offentlig upphandling. Det finns dock möjlig- het att med stöd i lagen skydda affärssekretess om detta bedöms nödvändigt.

Genom att myndigheten lyder under regeringen skulle den också kunna anlitas av regeringen för en stabsliknande funktion och uppgifter som att göra analyser och förbereda underlag i strategiska frågor som rör statens ägande.

144

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Alternativ för en myndighet

En förvaltning i myndighetsform kan ske inom ramen för en befintlig myndighets verksamhet eller innebära att en ny myndig- het inrättas för ändamålet. Om en befintlig myndighet ska an- vändas behöver antalet bolag som förvaltas sannolikt avgränsas i antal och till myndighetens kompetens- och sektorsuppgifter.

En myndighet kan ges olika frihetsgrader. För en förvaltning av statens ägande av bolag skulle en modell liknande affärsverk kunna vara lämplig genom att ge större ekonomisk frihet eller själv- ständighet.

Nuvarande förvaltningsorganisation i departementen innebär också en förvaltning i myndighetsform, eftersom Regeringskansliet är en myndighet under regeringen. Styrformer och ledningsformer är dock delvis annorlunda än i andra myndigheter som är under- ställda regeringen. Regeringskansliet styrs i likhet med andra myndigheter av en instruktion som anger grundläggande uppgifter som beslutas av regeringen. Däremot ska inte myndighetsför- ordningen (2007:515) tillämpas av Regeringskansliet.14 Lednings- formerna är också annorlunda. Myndigheten Regeringskansliet leds av statsministern som också leder regeringens arbete. Det finns också skillnader genom att en förvaltning i Regeringskansliet inte omfattas av samma krav på rapportering som andra myndigheter.

Beskrivning av aspekter enligt direktiven

– Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll

Regeringen beslutar om den förvaltande myndighetens grund- läggande uppdrag och uppgifter genom bestämmelser i myndig- hetens instruktion. I instruktionen regleras även myndighetens ledningsformer, dvs. om myndigheten ska ledas av en general- direktör eller ha en styrelse, som ansvarar för verksamheten gent- emot regeringen. Vissa grundläggande regler eller riktlinjer för för- valtningen kan vara lämpliga att reglera i en särskild förordning. Den årliga styrningen sker genom regleringsbrevet som beslutas för varje budgetår. I regleringsbrevet anges mål, återrapporterings- krav och de finansiella ramarna och villkoren för myndighetens

14 Jfr 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

145

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

verksamhet. Kontroll sker genom uppföljning av myndighetens rapportering.

Inrättandet av en myndighet som operativt ägarorgan innebär att regeringen delegerar den löpande styrningen och kontrollen av de förvaltade bolagen till den förvaltande myndigheten. Regeringen kan dock i myndighetsmodellen avgöra hur långt den vill gå i delegeringen av mandat och uppgifter. Regeringen kan även fort- sättningsvis vilja ansvara för styrningen av vissa bolag eller ha insyn i styrelsetillsättningen i vissa bolagsstyrelser, till exempel i fråga om styrelseordförande. Oavsett grad av delegering bör regeringen vinnlägga sig om att finna lämpliga former för rapportering från myndigheten. Det behöver också utformas riktlinjer som anger i vilka frågor som myndigheten ska samråda med regeringen.

Ansvarsfördelningen mellan olika organ

En tydlig gränsdragning mellan regeringen och den verkställande nivån, myndigheten, är en grundläggande förutsättning för att ordningen med ett förvaltande organ ska fungera.

Som principiell utgångspunkt bör gälla att regeringen som före- trädare för ägaren anger övergripande mål och inriktning för ägar- styrningen medan den förvaltande myndigheten får ansvaret för att verkställa denna styrning. För myndighetens ledning och verksam- het ansvarar generaldirektören. Om myndigheten har styrelse har generaldirektören i huvudsak verkställande ansvar.

I relationen till de förvaltade bolagen bör den förvaltande myndigheten kunna agera som företrädare för ägaren i kontakterna med bolagen. Detta kan innefatta att verkställa och övervaka genom- förandet av ägarens styrning, ansvara för de löpande kontakterna med bolagen, hålla möten med bolagens styrelse för uppföljning och resultatredovisning och även medverka och vara stöd i planeringen av bolagens strategiska utveckling. Myndigheten kan vidare få mandat att ansvara för styrelsenominering och även utse styrelser i vissa bolag. Det behöver tydligt regleras vilka uppgifter som myndig- heten ansvarar för och i vilka frågor som regeringen beslutar eller där samråd krävs. En sådan reglering kan ske i förordningsform.

Inrättandet av en förvaltande myndighet bedöms inte inkräkta på styrelsernas roll och ansvar i de förvaltande bolagen eller på annat sätt påverka bolagens verksamhet. En förändring av förvalt-

146

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

ningsorganisation kan dock ha ambitionen att stärka och utveckla förvaltningen och kontakterna med bolagen.

– Möjligheter till insyn i bolagen och förvaltningen

Regeringen är ytterst ansvarig för förvaltningen och behöver ha god insyn och kontroll över hur den förvaltande myndighetens verksamheten bedrivs och hur bolagen utvecklas. Regeringen be- höver också tillgodose sitt behov av analyser och beslutsunderlag från myndigheten i mer långsiktiga och strategiska frågor som rör bolagen och det statliga ägandet som helhet.

Grundläggande krav på rapportering och underlag bör regleras i myndighetens instruktion eller i annan särskild förordning. Regeringen kan också i regleringsbrevet för ett enskilt år precisera krav på återrapportering och eventuella särskilda uppdrag.

Rapportering och underlag behöver följas upp genom regel- bundna och strukturerade möten mellan företrädare för regeringen och den förvaltande myndigheten. En väl fungerande löpande dialog mellan regeringen och myndigheten är också viktigt för in- syn och information. I övrigt gäller att myndigheten ska lämna årsredovisning, delårsrapport och annan rapportering till regering- en enligt gällande bestämmelser för statliga myndigheter.

När det gäller bolagens rapportering följer den gällande regler och påverkas inte av förändringen.

Riksdagens och framför allt allmänhetens insyn tillgodoses genom offentlighetsprincipen som gäller för statlig förvaltning.

– Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag i styrningen av det statliga ägandet

Inrättandet av en särskild myndighet som verkställande organ för regeringens styrning av bolagen innebär formellt sett ingen för- ändring i ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag. Riks- dagen är ytterst företrädaren för ägaren, dvs. medborgarna, och beslutar om det statliga ägandets omfattning (köp, sälj, kapital- tillskott m.m.) och de statliga bolagens övergripande uppdrag och verksamhet. Regeringen företräder ägaren och förvaltar bolagen på mandat av riksdagen.

147

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

Skillnaden är att regeringen delegerar verkställande uppgifter till en statlig myndighet. Regeringen är dock fortsatt ansvarig inför riksdagen för hur förvaltningen av bolagen sköts och de resultat som uppnås och har fortsatt skyldighet att rapportera verksam- hetens resultat på lämpligt sätt för riksdagen. Detta bör kunna ske som i dag genom den årliga skrivelsen med verksamhetsberättelse om de statliga bolagen.

– Statens möjligheter till granskning och utvärdering

Möjligheterna till granskning kommer med en myndighet som för- valtande organ att vara desamma som i nuläget. Bolagens redo- visning är föremål för bolagens revisorers granskning. För ägar- företrädaren är detta ett viktigt underlag i bedömningen av bo- lagen. För vissa bolag gäller att Riksrevisionen granskar årsredo- visningarna. När det gäller den förvaltande myndigheten granskas årsredovisningen av Riksrevisionen inom ramen för den årliga revisionen. Riksrevisionen kan även företa s.k. effektivitetsrevision avseende förvaltningen. Riksrevisionen rapporterar till myndig- heten och till regeringen och även till riksdagen.

Det bör kunna övervägas om särskilda utvärderingar av för- valtningsverksamheten bör genomföras som ett led i förändringen. Så sker exempelvis idag för förvaltningen av statsskulden och för AP-fondernas förvaltning av pensionsmedlen. En sådan utvärdering skulle kunna genomföras med en regelbundenhet om två till tre år och möjliggöra en grundligare värdering av förvaltningsverksam- heten och av de prestationer och resultat som redovisas och även innehålla rekommendationer om möjliga förbättringar. Sådana ut- värderingar skulle kunna genomföras med en regelbundenhet om två till tre år och ligga till grund för regeringens ställningstagande. Regeringen skulle kunna åläggas att redovisa utvärderingen i en skrivelse till riksdagen, som härigenom får underlag för att bedöma förvaltningens genomförande och resultat.

– Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av bolagen

När det gäller frågor om bolagens kapitalisering och behov av finansiering av investeringar kan i en modell med en förvaltande myndighet följande process gälla.

148

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Förvaltningsmyndigheten identifierar behovet av förändringar i ett eller flera bolags kapitalstruktur eller finansiering inom ramen för de kontakter och planeringsmöten som hålls med bolagens företrädare, i första hand bolagens ordförande. Myndigheten analy- serar frågan och utarbetar ett förslag som inlämnas till regeringen för beredning. Regeringen bereder frågan och tar i enlighet med gällande bestämmelser i budgetlagen upp frågan i budgetproposi- tionen för riksdagens beslut.

Mellan regering och riksdag skulle alltså nuvarande ordning och befogenheter fortsatt gälla. Skillnaden skulle kunna vara att en sär- skild myndighet skulle kunna ha mer resurser att göra analyser och ta fram bredare beslutsunderlag.

Om en fråga om t.ex. kapitaltillskott skulle vara brådskande behöver den naturligtvis, på samma sätt som i dag, hanteras skynd- samt i särskild ordning. Det skulle också kunna vara möjligt att låta den förvaltande myndigheten efter hand få ett bemyndigande att inom en bestämd ram hantera frågor om mindre kapitaltillskott eller finansieringsbehov. Motivet för detta kan vara att effektivisera eller snabba upp förvaltningen och avlasta regeringen frågor av mindre strategisk karaktär. Regeringen måste dock säkerställa att den får god information om sådana transaktioner. Detta behöver regleras i lag och närmare belopp kan beslutas årligen av riksdagen på förslag av regeringen i budgetpropositionen, vilket sedan anges i myndighetens regleringsbrev.

– Beslutsprocess för utdelning av medel från bolagen

Genom att regeringen fortfarande äger aktierna i bolagen tillfaller utdelningarna ägaren som i nuläget. Om myndigheten skulle ha mandat att hantera vissa kapitaltillskott i bolagen (jfr ovan) be- höver en mindre del av bolagens utdelningar kunna disponeras för detta ändamål. Regler för detta kan anges i förordning och närmare (belopp) årligen i regleringsbrevet. Ett alternativ är att kapital- tillskott fortsatt finansieras över anslag på statsbudgeten.

– Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag

En ordning med en myndighet som förvaltande organ av statliga bolag innebär inga svårigheter vad gäller styrning och uppföljning

149

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

av särskilda samhällsuppdrag som bolag kan ha. Detta är normalt uppgifter som handhas av offentliga myndigheter. I stöd för ut- veckling av styrning av särskilda samhällsuppdrag kan en myndig- het vidare utnyttja de stabsfunktioner som finns i statsför- valtningen, t.ex. Ekonomistyrningsverket och Statskontoret. Här- utöver finns vidare flera analysmyndigheter inom sektorer som trafik, arbetsmarknad, näringspolitik.

8.5.2Modell med förvaltning i aktiebolag

Utgångspunkten för analysen är att aktiebolaget antas äga aktierna i de förvaltade bolagen och övertar rollen som ägare gentemot de förvaltade bolagen och ansvarar för den operativa ägarförvaltningen i enlighet med de ramar och riktlinjer som riksdag och regering beslutar.

Det är också möjligt att inrätta ett förvaltningsaktiebolag som inte äger aktierna i de förvaltade bolagen. Ett sådant alternativ beskrivs kort i ett separat avsnitt nedan.

Förvaltningsaktiebolaget ansvarar som ägare för kontakterna med de förvaltade bolagen. Det förvaltande aktiebolaget ska ha mandatet att tillsätta styrelser i bolagen - i vissa fall efter samråd med regeringen.

Aktiebolagets uppdrag och uppgifter skulle därutöver vara följande:

stödja och säkerställa genomförandet av riksdagens och regeringens styrning med ledning av de riktlinjer som regeringen ger för förvaltningen,

följa, övervaka och analysera de förvaltade bolagens verk- samhet, utveckling och resultat,

vara kontaktyta mot bolagen, ansvara för löpande kon- takter och

hålla regelbundna möten med de förvaltade bolagen för avstämning och lägesrapportering och planering med bolagens styrelseordförande,

rapportera resultat av förvaltningen, bolagens utveckling och bedömningar till regeringen.

150

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Ett aktiebolag har som framgått ovan en annan juridisk ställning än en myndighet. Formerna för styrning ser därför annorlunda ut än i alternativet med en myndighet som förvaltande organ. Ett aktie- bolag styrs av beslut vid bolagsstämma och förvaltas på ägarens uppdrag av styrelsen, som har fullt ansvar för verksamheten enligt de ändamål som fastställts för bolaget. Detta kan ställa högre krav på regeringens framförhållning och långsiktighet i ägarstyrningen.

Samtidigt finns i statens ägarpolicy tydliga regler för hur styr- ningen av aktiebolag ska utövas i staten. Vidare gäller att staten som ensam ägare av förvaltningsbolaget har full möjlighet att styra bolaget genom att införa restriktioner för eller reglera omfatt- ningen av aktiebolagets mandat och uppgifter. Regeringen kan, som företrädare för ägaren, besluta att behålla vissa delar av sin ägarstyrning av enskilda bolag, dvs. att regeringen ger ägaran- visningar för vissa bolag, men i övrigt lämna över ägarstyrning och förvaltning till förvaltningsbolagets styrelse.

För det fall förvaltningsbolaget inte följer av riksdag och regering angivna principer och riktlinjer i sin förvaltning kan regeringen, i egenskap av företrädare för ägaren, ytterst utkräva ansvar genom att avsätta förvaltningsbolagets styrelse. En styrelse- ledamot i ett aktiebolag kan också drabbas av skadeståndsansvar enligt aktiebolagslagens (2005:551) bestämmelser15.

Om det förvaltande aktiebolaget ska äga aktierna i de bolag som förvaltas kommer aktierna överlåtas från staten till det förvaltande aktiebolaget. Om inget annat regleras, disponerar aktiebolaget i så fall bolagens utdelningar och andra inkomster från verksamheten. Det är också möjligt att staten fortsatt äger aktierna, och att de fortsatt i praktiskt hänseende förvaltas av Kammarkollegiet. Som framgick ovan antas i det följande att aktierna övergår till för- valtningsbolaget.

Ett förvaltningsbolag finansierar vanligen sin verksamhet från de förvaltade medlen. För ett statligt bolag finns även möjligheten att finansiera förvaltningskostnaderna genom anslag på statsbudgeten.

I framställningen i detta avsnitt refereras för enkelhetens skull till ett enda förvaltningsbolag. Möjligheten finns också att förvaltningsuppdraget fördelas på flera förvaltningsbolag.

15 Jfr 29 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551)

151

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

Managementbolag

Ett förvaltningsaktiebolag som inte äger aktierna i de bolag som ska förvaltas benämns vanligen ”managementbolag”. Ett sådant bolag skulle i stora delar ha samma operativa uppgifter som beskrivs ovan för ett förvaltningsbolag. Skillnaden är att bolaget inte i sig (i egenskap av aktieägare) har kapacitet att agera som ägare, utan gör detta på uppdrag av regeringen. Det skulle därför krävas ett särskilt bemyndigande från regeringen för att förvalt- ningsbolaget ska få företräda ägaren i arbetet med att utse styrelser i de förvaltade bolagen. Även i finansiella frågor begränsas för- valtningsbolagets befogenheter. Förvaltningsbolaget disponerar exempelvis inte utdelningar från bolagen utan särskilt medgivande från regeringen.

Beskrivning av aspekter enligt direktiven

– Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll

Som företrädare för ägaren staten styr regeringen aktiebolagets uppdrag och mål genom bolagsordningen, som formellt fastställs på bolagsstämman. Bolagsordningen anger bolagets grundläggande uppdrag och verksamhetens syfte och andra grundläggande förut- sättningar för bolagets verksamhet. Genom bestämmelser i bolags- ordningen eller genom särskilda ägardirektiv, som även de ska fast- ställas vid bolagsstämman, kan regeringen precisera aktiebolagets uppgifter och ge riktlinjer för förvaltningen I bolagsordningen regleras även bolagets ledningsformer, dvs. antal ledamöter i styrelsen m.m. Vissa grundläggande regler för aktiebolagets verksamhet kan behöva regleras i särskild ordning, vilket bör ske genom lagreglering för att bli bindande för bolaget.

Generellt kan sägas att aktiebolagsformen inte ger samma utrymme för direkt styrning från regeringens sida som myndig- hetsformen. Förvaltningsbolaget och dess styrelse har ett själv- ständigt ansvar för genomförandet av verksamheten och står inte i ett formellt lydnadsförhållande till regeringen på samma sätt som en myndighet. Samtidigt har styrelsen att agera inom de ramar som staten som ägare angivit i bolagsordning och eventuella ägaran- visningar. Det kan vidare regleras i vilka frågor som samråd ska ske med regeringen.

152

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Inrättandet av ett särskilt aktiebolag med uppgift att äga och förvalta de förvaltade bolagens aktier innebär att regeringen inte längre har möjligheten att direkt styra och kontrollera de förvaltade bolagen. Regeringens styrning och kontroll måste i stället riktas mot det förvaltande aktiebolaget, som i sin tur ansvarar för att utöva och operationalisera denna styrning mot de enskilda bolagen. Regeringen måste därför säkerställa att de statliga bolagen har tydliga uppdrag och mål som utgångspunkter för förvaltnings- bolagens förvaltning och ställa tydliga krav på vilken åter- rapportering som behövs. Om regeringen skulle vilja besluta om särskilda ägardirektiv för vissa av de förvaltade bolagen måste dessa gå via förvaltningsbolaget som i sin tur verkställer direktiven.

Regeringens styrning av förvaltningsbolagen måste ske inom de ramar för ägarstyrning som aktiebolagslagen anger. Detta för- hållande ställer krav på en aktiv och informerad ägarstyrning men innebär i sak inte någon ny problematik. Som framgått har staten en omfattande bolagsportfölj och har utvecklat ett ramverk, Statens ägarpolicy, för hur staten som ägare av bolag ska utöva sin styrning och kontroll.

– Ansvarsfördelningen mellan olika organ

En tydlig gränsdragning mellan regeringen och den verkställande nivån, förvaltningsbolaget, är en grundläggande förutsättning för att ordningen med ett förvaltande organ ska fungera. I relationen till de förvaltade bolagen ska det förvaltande organet kunna agera som företrädare för ägaren i kontakterna med bolagen. Det behöver tydligt regleras vilka uppgifter som förvaltningsorganet ansvarar för och i vilka frågor som regeringen beslutar eller där samråd krävs.

I fråga om ett aktiebolag som ansvarigt för förvaltningen, som också skulle kunna äga aktierna i de förvaltade bolagen, övergår det formella ägaransvaret till aktiebolaget och dess styrelse. Om regeringen ändå vill ha inflytande på förvaltningen i vissa delar krävs att detta regleras i särskild ordning genom till exempel särskilda ägardirektiv.

Aktiebolaget övertar rollen som företrädare för ägaren i kontakterna med de förvaltade bolagen. Detta innefattar att ansvara för genomförandet av ägarens styrning i enlighet med de riktlinjer som har angivits av riksdagen och regeringen, ansvara för de

153

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

löpande kontakterna med bolagen, hålla möten med bolagens styrelseordförande för uppföljning och resultatrapportering och även medverka i och vara stöd för bolagens strategiska utveckling. Bolaget bör vidare kunna ansvara för styrelsenomineringsarbetet och utse styrelserna i bolagen. Som framgick ovan behöver det tydligt regleras vilket mandat och vilka uppgifter som aktiebolaget har, dvs. i vilka frågor som bolagets styrelse får besluta och i vilka frågor som regeringen beslutar eller där samråd med regeringen krävs, något som normalt regleras i bolagsordningen.

Styrelsen i förvaltningsaktiebolaget ansvarar för att besluta om verkställandet av ägarstyrning av de förvaltade bolagen. Styrelsen ska följa verksamheten genom regelbunden rapportering och beredas möjlighet att behandla underlag om bolagens verksamhet oh resultat. I styrelsens ansvar ingår också att vidta åtgärder om bolagens utveckling avviker från de mål som fastställts. Styrelse- ordförandens roll är att leda arbetet i styrelsen och ansvara för att styrelsens beslut verkställs i bolaget. Ordförande ansvarar också för kontakterna med ägaren, dvs. regeringen och vid behov även in- formation till riksdagen.

Förändringen med ett förvaltande organ utanför Regerings- kansliet har inte avsikten att medföra några inskränkningar i de förvaltade bolagens ställning eller självständighet. Styrelserna i de enskilda bolagen ska fortsatt ha det fulla ansvaret för bolagets ledning och verksamhet. Alternativet med ett aktiebolag som äger och förvaltar bolagen innebär dock att de förvaltade bolagen formellt blir dotterbolag till förvaltningsaktiebolaget. Det kan där- för uppstå behov av att klargöra rollfördelningen mellan för- valtningsbolagen, de förvaltade bolagen och regeringen i olika frågor.

– Möjligheter till insyn i bolagen och förvaltningen

Frågan om möjligheten till insyn gäller regeringens (och även riks- dagens) insyn i såväl det förvaltande bolagets verksamhet som i de förvaltade bolagen. I nuläget får regeringen insyn i de förvaltade bolagens verksamhet genom att ha representanter i styrelserna, genom att ta del av extern rapportering men också genom direkta kontakter mellan bolagens ordförande (och VD) och represen- tanter för ägaren på politisk nivå eller tjänstemannanivå i departe- menten. I ett läge med förvaltning i ett aktiebolag har regeringen

154

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

inte samma möjlighet att direkt ha kontakt med de underliggande bolagens styrelseordförande eller ha egna representanter (tjänste- män) i bolagens styrelser. Krav på insyn, information eller särskild rapportering från bolagen måste i stället koordineras via det för- valtande aktiebolaget. Tillgången till bolagens externa rapport- eringen förblir dock densamma.

Regeringen behöver därför säkerställa formerna för information och rapportering från det förvaltande aktiebolaget. Regelbundna och strukturerade möten bör hållas mellan det förvaltande bolagets ordförande och företrädare för regeringen för information och lägesrapportering och för behandling av aktuella frågor. Regeringen bör också ha möjlighet att ha en representant i styrelsen för det förvaltande bolaget. Riksdagens ledamöter bör liksom i nuläget har möjlighet att närvara vid såväl förvaltningsbolagets som de statliga bolagens bolagsstämmor.

När det gäller en förvaltning i aktiebolagsform gäller inte offentlighetsprincipen, vilket innebär en begränsning för framför allt allmänhetens möjligheter till insyn i förvaltningen och i de för- valtade bolagen. Det bör dock kunna regleras att ett statligt för- valtningsbolag ska agera med hög grad av öppenhet och erbjuda god information och insyn i förvaltningen för allmänheten. För- valtningsbolaget kan vidare i sin roll som ägarorgan ställa höga krav på rapporteringen från de enskilda bolagen.

Riksdagen har genom Riksrevisionen fortsatt möjligheter till insyn och granskning av förvaltningen av statens ägande av bolag, men då i första hand av den verksamhet som förvaltningsbolaget bedriver.16 Konstitutionsutskottet har möjlighet att granska hur regeringen handhar styrningen av förvaltningsbolagen och vilka riktlinjer som ges för förvaltningen av de enskilda bolagen.

– Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag i styrningen av det statliga ägandet

Inrättandet av ett aktiebolag med ansvar för styrning och för- valtning av de statligt ägda bolagen behöver i sig inte innebära en förändring i ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag. Nu- varande kompetensfördelning kan fortsatt gälla, innebärande att riksdagen beslutar om det statliga ägandets omfattning och om förvärv och försäljning av aktier och kapitaltillskott. Regeringen

16 Förvaltningsbolaget kommer att omfattas av lag om revision, dock ej dotterbolagen.

155

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

har sitt förvaltningsmandat av riksdagen, och är fortsatt ansvarig inför riksdagen för hur förvaltningen av bolagen sköts även om förvaltningen ligger i ett aktiebolag och är en egen juridisk person.

En ordning med ett aktiebolag som äger och förvaltar aktierna kommer dock att innebära förändrade förutsättningar för denna ansvarskedja, genom att förvaltningen kommer att ske i privat- rättslig form.

Regeringen behöver utforma en väl fungerande och tydlig styr- ning och uppföljning av förvaltningsbolaget som säkerställer att förvaltningen sker i enlighet med de ramar och riktlinjer som riks- dagen och regeringen beslutat. Vidare behöver förvaltningsbolagets mandat när det till exempel gäller aktieförvaltning och finansiella frågor avgränsas så att förvaltningsbolaget inte överskrider de be- fogenheter som regeringen har i förhållande till riksdagen och som regleras i budgetlagen (2011:203).

Det kan därför vara nödvändigt att i lag reglera den grund- läggande ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och för- valtningsbolag. I en sådan reglering bör det också anges vilka be- fogenheter och skyldigheter som regeringen har i styrningen av förvaltningsbolaget och dess förvaltning av de statligt ägda bolagen.

– Statens möjligheter till granskning och utvärdering

Regeringen ansvarar inför riksdagen för styrningen av det för- valtande aktiebolaget. Det är därför regeringens skyldighet att söka lämpliga former för att följa bolagets verksamhet, handhavandet av förvaltningsuppdraget, bolagens utveckling och resultaten av för- valtningen i termer av ekonomisk avkastning och samhällsnytta. Som tidigare framgått ansvarar regeringen för att säkerställa god insyn och information om förvaltningen och de förvaltade bolagen. Det behöver fastställas, och på lämpligt sätt regleras, vilken form av rapportering som rör förvaltningen och utvecklingen i de enskilda bolagen som regeringen behöver från förvaltningsbolaget. Denna rapportering ligger sedan till grund för regelbundna möten och dialog med företrädare för förvaltningsbolaget. Det förvaltande aktiebolaget kommer också att lämna årsredovisning, delårsrapport och annan rapportering enligt gällande bestämmelser och riktlinjer för extern rapportering m.m. Detsamma gäller de förvaltade bo- lagen.

156

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

Sammantaget torde detta ge regeringen underlag för att vid behov initiera särskilda granskningar av förvaltningen vidta kon- kreta åtgärder om förvaltningen uppvisar brister eller inte uppfyller de mål och resultatkrav som ställts. En förutsättning för att på detta sätt kunna utkräva ansvar är dock att bolagets uppdrag, upp- gifter och befogenheter är tydligt reglerade. Regeringen har skyldighet att rapportera verksamhetens resultat på lämpligt sätt för riksdagen, så att riksdagen får erforderlig insyn och underlag för sin granskning.

Revision är ett annat instrument för granskning. Revision av förvaltningsbolagets verksamhet kommer att bedrivas i enlighet med bestämmelser i aktiebolagslagen. Riksrevisionen har vidare möjlighet att utse revisorer i bolag där staten har bestämmande inflytande, vilket borde kunna omfatta såväl förvaltningsbolaget som de förvaltade bolagen. Motsvarande bör gälla Riksrevisionens möjlighet att genomföra effektivitetsrevision utföra grundligare granskningar av olika frågeställningar som rör förvaltningsbolagets och de enskilda bolagens verksamhet.

Härutöver bör det kunna övervägas om särskilda utvärderingar av verksamheten bör genomföras i likhet med vad som gäller för förvaltningen av statsskulden och för AP-fondernas förvaltning. En sådan utvärdering skulle möjliggöra en grundligare värdering av förvaltningsverksamheten och av de prestationer och resultat som redovisas och även innehålla rekommendationer om möjliga för- bättringar. Sådana utvärderingar skulle kunna genomföras med en regelbundenhet om två till tre år och ligga till grund för regeringens ställningstagande. Regeringen skulle kunna åläggas att redovisa ut- värderingen i en skrivelse till riksdagen, som härigenom får under- lag för att bedöma förvaltningens genomförande och resultat.

– Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av bolagen

Enligt gällande regler i budgetlagen ska beslut om kapitalisering och finansiering fortsatt underställas riksdagens prövning. Det förvaltande aktiebolaget skulle inom ramen för sitt förvaltnings- uppdrag tillsammans med aktuellt bolag identifiera och analysera behov av kapitalisering och finansiering för investeringar eller andra åtgärder i de förvaltade bolagen. Efter styrelsebeslut i aktuellt bolag tas frågan därefter upp i förvaltningsbolagets styrelse som sedan inkommer med ett underlag till regeringen. Efter samråd och

157

Verksamhetsformer i staten

SOU 2012:14

diskussion och eventuellt fortsatta analyser går regeringen vidare med en beredning i Regeringskansliet och regeringsbeslut om förslag till riksdagen, som eventuellt kan läggas i samband med budgetpropositionen.

Motiv kan dock finnas för att låta det förvaltande aktiebolag fatta vissa egna sådana beslut som inte är av strategisk art i syfte att effektivisera förvaltningen och ta tillvara aktiebolagsformens möjlig- heter till ökad flexibilitet. Detta skulle dock, som angivits ovan, kräva riksdagens godkännande.

– Beslutsprocess för utdelning av medel från bolagen

Utdelningar från bolagen sker till ägaren. Om regeringen fortsatt skulle äga aktierna i de förvaltade bolagen skulle utdelningarna till- falla statsbudgetens inkomstsida som idag. I det fall ett förvalt- ningsbolag äger och förvaltar aktierna i de underliggande bolagen tillfaller utdelningarna förvaltningsbolaget om inget annat regleras. Normalt skulle då förvaltningsbolaget ha ett fastställt utdelnings- krav från ägaren, som företräds av regeringen, vilket sedan in- levereras till statsbudgeten.

Om aktiebolaget skulle ha mandat att hantera vissa kapital- tillskott i bolagen, så som beskrivits ovan, behöver en del av ut- delningarna kunna disponeras för detta ändamål. Särskilda regler eller bemyndiganden från riksdagen för detta behöver i så fall finnas.

– Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag

Huvudlinjen bör vara att de förvaltade bolagen har tydligt ut- formade ägaruppdrag som i bolagsordning, eller i förekommande fall ägaranvisning, klart anger vilka särskilda samhällsuppdrag som ett bolag har. Detta utgör sedan utgångspunkten för styrningen och förvaltningen av bolaget. Om ett bolag har särskilda och om- fattande samhällsuppdrag kan regeringen behöva ge särskilda ägar- direktiv. Dessa bör då beredas mellan berörda departement och sedan beslutas av regeringen för att sedan beslutas vid bolags- stämma i det förvaltande bolaget för verkställande.

158

SOU 2012:14

Verksamhetsformer i staten

8.6Sammanfattning

Kartläggningen av de olika verksamhetsformerna visar att huvud- alternativen till den nuvarande förvaltningsorganisationen är en förvaltning i en fristående myndighet eller i aktiebolagsform. Dessa två alternativ bedöms ge de rätta förutsättningarna för en aktiv, ansvarsfull och professionell förvaltning med goda möjligheter till styrning, insyn och kontroll. Båda alternativen skulle bidra till tyd- liga roll- och ansvarsförhållanden och ge goda möjligheter till granskning och ansvarsutkrävande.

Formerna för styrning, insyn och kontroll ser dock olika ut för en statlig myndighet och ett statligt ägt bolag. En statlig myndighet är en del av staten och lyder under regeringen och styrs genom regeringsbeslut.

Ett aktiebolag är en egen juridisk person och står formellt inte i ett lydnadsförhållande till regeringen. Samtidigt har staten som ensam ägare fullt inflytande. Regeringen, i egenskap av företrädare för ägaren, styr aktiebolaget genom bestämmelser i bolags- ordningen och andra riktlinjer för bolaget som fastställs vid bo- lagets stämma. Vidare utser regeringen en styrelse för bolaget. Bolagets styrelse ansvarar sedan för genomförandet av bolagets verksamhet inom de ramar som fastställts.

En skillnad mellan en statlig förvaltningsmyndighet och ett statligt ägt aktiebolag är att offentlighetsprincipen inte gäller för aktiebolag utan endast för myndigheter. Innebörden är att en förvaltning i aktiebolagsform inte ger samma möjligheter till insyn i förvaltningen som en förvaltning i myndighetsform, om inte sådana krav på öppenhet och insyn regleras i särskild ordning för ett statligt förvaltningsbolag. Riksrevisionen har dock fortfarande möjlighet att granska bolag där staten bedöms ha bestämmande inflytande.

159

9Problem och utvecklingsbehov i den statliga ägarförvaltningen

9.1Inledning

I detta avsnitt analyseras den statliga ägarförvaltningen och ett antal grundläggande problem som behöver beaktas i en lösning för hur bolagen bäst ska förvaltas för att uppnå de mål som direktiven anger. Vidare redovisas utredarens bild av etablerade lösningar inom privat ägarförvaltning.

9.2Bakgrund

9.2.1 Direktivens utgångspunkter

Direktiven tar upp ett antal förhållanden i nuvarande förvaltning av statligt ägda bolag i Regeringskansliet som motiv för att utreda en förändring av organisationen.

Regeringen eftersträvar en renodling av Regeringskansliet. Upp- gifter av operativ eller administrativ karaktär ska flyttas ut från Regeringskansliet. Det anförs vidare att den nuvarande ordningen, där ägarförvaltningen styrs av regeringen, medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. För det tredje pekar direk- tiven på behoven att anpassa förvaltningen till ökade och för- ändrade krav i omvärlden.

9.2.2 Tidigare utredningar och granskningar

Utan att någon samlad utredning gjorts av ägarförvaltningen av de statliga bolagen har några utredningar eller granskningar under senare år berört frågan.

161

Problembild

SOU 2012:14

I en rapport till Förtroendekommissionen (SOU 2004:47, bilaga 8) föreslogs att uppdrag och mål för bolagen skulle förtydligas, i synnerhet avseende särskilda samhällsintressen och att förvaltning- en av ägandet borde koncentreras till ett departement.

Regelutredningen (SOU 2005:4) bedömde att den dubbla mål- uppsättningen – både ekonomisk effektivitet och samhällsmål – ofta orsakade problem. Utredningen föreslog bl.a. att målen för de statliga bolagen borde göras mer synliga, tydliga och mätbara, att det borde göras en tydlig uppdelning och precisering av mål för monopolverksamheter och verksamhet som bedrivs under kon- kurrens samt att målen och uppföljningen för bolag med särskilda samhällsintressen borde utvecklas.

Riksrevisionen konstaterade i en rapport år 2006 Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11) att styrningen av vissa enskilda statliga bolag varit otydlig och ibland präglats av mot- stridiga målsättningar. Vidare ansåg Riksrevisionen att ägarföre- trädaren måste klargöra hur eventuella avvägningar mellan sam- hällsuppdrag och de finansiella målsättningarna ska göras. Eftersom samhällsuppdraget vanligen är otydligt medan de finansiella mål- sättningarna är preciserade fanns det enligt Riksrevisionen en uppenbar risk att de finansiella målsättningarna prioriteras på be- kostnad av samhällsuppdragen.

9.2.3 Utredningens kartläggningar och observationer

Nuvarande förvaltningsmodell

Statsministern har med stöd av 7 kap. 5 § RF givit Finansmarknads- ministern ansvaret i frågor som gäller statens företagsägande som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik. Statsrådet har även ansvaret för förvaltningen av huvuddelen av bolagen med ett statligt ägande.

Finansdepartementet ansvarar i dag för förvaltningen av 34 av de 58 bolagen med statligt ägande. De bolag som förvaltas av departe- mentet utgörs till stor del av större och värdemässigt betydelsefulla inklusive de börsnoterade bolagen. Bland bolagen finns emellertid också bolag med samhällsuppdrag av olika karaktär, t.ex. Samhall och SOS Alarm. Enheten inom Finansdepartementet med ansvar för bolagsförvaltning ansvarar för policyfrågor och har även till uppgift att utgöra ett stöd för de andra departementens bolagsför-

162

SOU 2012:14

Problembild

valtning. Enheten rapporterar till ansvarig minister för ägarfrågor i regeringen.

Förvaltning av bolag sker också i andra departement i Regerings- kansliet. Flest bolag förvaltas av Näringsdepartementet med bolag inom transport- och infrastrukturområdet samt inom näringslivs- området, sammanlagt nio bolag. Socialdepartementet förvaltar Systembolaget, bolag inom apoteksområdet samt några övriga bolag. Kulturdepartementet ansvarar bl.a. för Operan och Dramaten. Övriga departement med ansvar för statliga bolag är Utbildnings-, Utrikes-, Miljö- och Justitiedepartementet.

Generellt har man i Regeringskansliets organisation eftersträvat att särskilja rollerna som ägare och ansvarig för reglering.

Förvaltningen i Finansdepartementet har ett starkt fokus på att bolagen bedriver och utvecklar sin verksamhet inom de ramar riksdagen ställt upp samt att bolagen följer de regelverk och policyer som regeringen beslutat. Dessutom formuleras och följs bolagens ekonomiska mål upp. Ägardirektiv används i enlighet med Statens ägarpolicy inte om inte särskilda skäl finns. I stället betonas styrelsernas självständiga ansvar för bolagets operationella verk- samhet. Förvaltningen i Näringsdepartementet har ett bredare fokus på bolagens verksamhet och ekonomiska mål. Flera av dessa bolag har också en tydlig sektorpolitisk roll. Ägarstyrningen är mer aktiv och finner oftare skäl att använda sig av ägardirektiv och regelbunden dialog. Styrningen av bolagen inom kulturområdet har stora likheter med styrningen av myndigheter. Vissa bolag har årliga anslag och styrs i former som liknar regleringsbrev.

Enligt utredarens mening behöver de nämnda skillnaderna i förvaltningen av bolagen inte ses som ett problem utan en an- passning till att bolagen är många och sinsemellan olika och att styrningen i praktiken behöver differentieras med hänsyn till detta. De olika formerna för förvaltningen överensstämmer dock inte helt med inriktningen i den gemensamma ägarpolicyn, och möjligen inte heller med den renodling mellan ägarfrågor och sektorpolitiska frågor som eftersträvats. Det kan också konstateras att det inte finns någon tydlig regel eller riktlinje etablerad för när ett bolag ska förvaltas av Finansdepartementet eller av ett fackdepartement.

Det har under utredningsarbetets gång framhållits att det i den nuvarande ordningen finns risk att frågor, som borde hanteras operativt på ”armlängds avstånd” från regeringen, ”politiseras”, och att resursfrågorna är svårlösta inom Regeringskansliets ram, att det kan vara problem att få fram snabba beslut samt att det kan vara

163

Problembild

SOU 2012:14

svårt att hantera känsliga affärsfrågor rörande enskilda bolag med hänsyn till krav på offentlighet. Dessa problem gäller dock i första hand förvaltningen i Finansdepartementet.

Bolagens erfarenheter av nuvarande förvaltning

Utredningen har låtit genomföra ett antal intervjuer med styrelse- ordföranden och verkställande direktörer i ett antal statliga bolag i syfte att få en bild av hur nuvarande förvaltningsmodell fungerar från bolagens synpunkt, se kapitel 5. Härutöver har en hearing med bolagen genomförts.

Den generella bild som företrädarna för bolagen vill ge är att kontakterna med företrädare för ägaren, dvs. ansvariga statsråd/- statssekreterare och departementens tjänstemän, fungerar bra. För- valtningsorganisationen bedöms ha blivit allt mer professionell och samarbetet fungerar smidigt.

Men bolagens företrädare pekar på flera förhållanden som uppfattas som problem inom ägarstyrningen. Ett sådant är att vissa bolag har mål och uppdrag som ibland står i konflikt med varandra. Det uppfattas också finnas outtalade samhälleliga eller politiska mål och andra icke uttalade bevekelsegrunder för vissa bolag.

Ett annat problem enligt bolagsföreträdarnas synsätt är bristan- de koordination i regeringen eller mellan departementen där bo- lagets verksamhet kan bli lidande.

Kritik finns vidare mot att ägaren är passiv i frågor av stor be- tydelse för bolaget, t.ex. marknads- och konkurrensförhållanden och grundläggande förutsättningar för bolagets verksamhet. Här efterlyser vissa bolag en mer aktiv, engagerad och strategisk styr- ning från ägaren.

Vidare framförs i intervjuerna att alltför stor vikt läggs vid horisontella frågor och riktlinjer för ersättningsfrågor och jäm- ställdhets- och hållbarhetsredovisningar i stället för bolagens verk- samhet.

Frågan om ägarens förvaltningsorganisation framhålls inte som någon stor fråga sett utifrån bolagens perspektiv. Intervjuerna ger inte stöd för att det skulle finnas oklarheter i roller och ansvar mellan ägare och bolagen. Man tar dock upp problematiken med den politiska miljöns speciella förutsättningar som kan leda till ”ad hoc”-styrning beroende på dagspolitiska förutsättningar, vilket

164

SOU 2012:14

Problembild

kontrasterar mot bolagens behov av långsiktiga och stabila rikt- linjer.

De frågor som behandlades vid utredningens hearing rörde i många delar samma problemställningar. En fråga som blev ytter- ligare belyst var att bolag med sammansatta uppdrag med både affärsmässiga och samhällspolitiska uppgifter i delar har otydliga uppdrag och mål och att det finns brister i uppföljning och be- dömning av resultat.

9.2.4Best practice

Utredningen har som redovisats i kapitel 6 kartlagt hur andra län- der och andra aktörer hanterar ägarstyrning och förvaltning av bolag. Vidare har tidigare och nu aktuella förvaltningsformer i staten studerats.

Utredningens slutsats är att det inte går att fastställa en generellt giltig ”best practice” för förvaltning av samtliga typer av företag som staten äger. Däremot går det att identifiera några viktiga para- metrar som kan ha betydelse för att bygga upp en effektiv och professionell förvaltning i enlighet med ägarens mål och inten- tioner och rutiner för att utarbeta ändamålsenliga ägaruppdrag till bolagen. Roller och rutiner beskrivs nedan i detta kapitel medan en genomgång av möjliga parametrar för gruppering av bolag och inriktning av förvaltning görs i kapitel 10.

Andra länder

Flera länder med omfattande statligt ägande har genomfört någon form av kategorisering av bolagen i syfte att differentiera styr- ningen och förvaltningen av bolagen. De flesta länder gör en tydlig skiljelinje mellan bolag med i huvudsak affärsmässig och kon- kurrensutsatt verksamhet och bolag med särskilda samhällsupp- drag/-uppgifter. Vanligt är också att man särskiljer bolag med mer strategiska (politiska) intressen.

Av de länder som studerats har Frankrike gått längst i att separera statens ägarroll från andra uppgifter genom att förlägga förvaltningen av samtliga statliga bolag i en separat myndighet. Fin- land har inrättat ett investmentbolag som på affärsmässiga prin- ciper ansvarar för förvaltningen av statens noterade innehav av icke

165

Problembild

SOU 2012:14

strategiskt intresse. I Finland finns även ett förvaltningsbolag för de statliga fastighetsbolagen.

De flesta länder har gått mot en centralisering av ägarfunktion och förvaltning till ett departement. En väl utvecklad och professionellt bemannad stödfunktion som den i Storbritannien kan vara en viktig faktor för att utveckla ägarstyrning och för- valtning.

Privata ägare

Privata större ägare använder oftast aktiebolagsformen för sin för- valtning. Bolagen kan dock ha olika mål och inriktning: invest- mentbolag, riskkapitalbolag osv.

Ett utmärkande drag är att man skiljer mellan olika innehav och förvaltningsinriktningar beroende på syftet med ägandet och tids- horisonten i ägandet. Bolagsportföljen är också avgränsad och an- passad till detta. Det finns dock ägare/bolag som har mer samman- satta bolagsportföljer. Ett annat utmärkande drag är att man tydligt skiljer mellan ägarens roll att sätta målen och portföljbolagens styrelsers ansvar för verkställandet. Modellen bygger således på att i enlighet med aktiebolagsrättsliga principer delegera ansvar och följa upp och värdera resultaten, och att utkräva ansvar.

När det gäller själva förvaltningen finns flera modeller. Typiska drag är att man mycket aktivt arbetar med ägarstrategier för bo- lagen och att det hela tiden pågår en process med uppföljning och analys mot uppställda mål. Företrädare för ägarbolagen ingår ofta i portföljbolagens styrelser, i synnerhet om dessa är helägda.

Förvaltningsmodeller i staten

Jämförelsen med andra förvaltningsmodeller i staten, t.ex. AP- fonderna och statsskuldsförvaltningen, ger vid handen att dessa är fastare reglerade än förvaltningen av statliga bolag. Förhållandet avspeglar sannolikt det faktum att det är regeringen som har för- valtningsmandatet av riksdagen och att det är regeringens be- redningsorgan Regeringskansliet som verkställer förvaltningen gentemot bolagen.

Det kan således konstateras att förvaltningen av statliga bolag inte finns närmare reglerad när det gäller övergripande mål, grund-

166

SOU 2012:14

Problembild

läggande om ansvar och befogenheter, t.ex. möjligheten att dele- gera förvaltningen. Det finns heller inga bestämmelser om att regeringen ska utvärdera förvaltningen och resultaten av denna och redovisa ett sådant underlag till riksdagen.

9.3Samlad problembild

9.3.1 Politisk respektive företagsekonomisk rationalitet

Det som gör förvaltning av statligt ägande i del- eller helägda bolag speciell är skillnaderna mellan politisk verksamhet och affärsverk- samhet. Skilda villkor, spelregler och arbetsformer skapar två skilda men var för sig helt legitima verksamhetslogiker – ägarens politiska verklighet och bolagens företagsekonomiska verklighet.

Skillnaderna kan exemplifieras på många sätt. Inom samhälls- vetenskaperna utgör statsvetenskap och företagsekonomi olika discipliner. Förenklat kan utgångspunkterna för aktörerna inom de skilda områdena beskrivas som att politiska partier strävar efter att genom att genomföra sin politik vinna röster (”det allmännas bästa”) medan företagsägare och bolagsledningar eftersträvar vinst (”företagets bästa”). För att nå sina politiska mål förhåller sig politiker till väljare och intressegrupper medan företagsledare för att nå sina affärsmässiga mål är beroende av aktieägare och kunder. Av medborgarna artikulerade krav är dock inte alltid överens- stämmande med av kunderna visad efterfrågan. Värderingar och siffror förekommer i båda verkligheterna, men med större betoning på värderingar inom politiken och på värden i affärsvärlden.

Vidare bestäms politikens inriktning minst vart fjärde år i val medan företags mål och strategier normalt inte förändras i mot- svarande periodicitet. I politiken kan det vara lämpligt att skjuta upp ett beslut i en besvärlig fråga tills klarhet eller bredare enighet nåtts, medan ett företag i regel behöver adressera uppkommande problem på ett mycket tidigt stadium och inte har råd att vänta. Vad som är politiskt rationellt och vad som är företagsekonomiskt rationellt är således inte liktydigt. Tvärtom kan det ofta uppstå betydande skillnader i enskilda frågor.

Flera av de problem som utredningen sammanfattningsvis vill redovisa har sin rot i denna spänning mellan legitim politisk rationalitet och legitim företagsekonomisk rationalitet. För att på bästa sätt kunna lösa dessas relation och nödvändiga samexistens i

167

Problembild

SOU 2012:14

ägarförvaltningen av statliga bolag behöver problemen klarläggas så att roller och ansvar kan tydliggöras även organisatoriskt i besluts- kedjan från övergripande strategi för statens hela ägande till en- skilda affärsbeslut i enskilda bolag.

9.3.2.Regeringen har dubbla roller – ”både spelare och domare”

Staten är både reglerare och företagsägare. Som både ansvarig för att styra riket och operativ förvaltare av ägandet i statliga företag bär regeringen påtagligt de dubbla rollerna.

Utan att avskaffa allt statligt ägande kan denna dubbelroll för staten inte upphävas. Den kan däremot hanteras på ett så bra sätt som möjligt och i detta ligger enligt utredarens mening både att rollerna tydliggörs och att de i möjligaste mån separeras på nivåerna under riksdag och regering.

Utredaren delar på denna punkt den beskrivning som framgår av direktiven. Det finns en uppenbar risk för att regeringens svår- hanterliga dubbla roller förstärks med den ordning som finns i dag med förvaltningsorganisationen inne i Regeringskansliet. Även om det finns en strävan att separera ansvaret för ägarfrågorna från andra uppgifter i Regeringskansliet finns en risk för att regeringen får en roll som både domare och spelare på planen.

Vidare kan gränsen mellan den politiska nivån och tjänsteman- nanivån uppfattas som otydlig eftersom regeringen också styr den förvaltande myndigheten. Förhållandet med tjänstemän i de för- valtade bolagens styrelser kan ytterligare bidra till en oklar roll- och ansvarsfördelning. Frågan uppstår ofta om dessas roll utöver att vara ledamöter av styrelsen är att styra på ägarens uppdrag eller att hålla sig informerade om bolagets utveckling.

9.3.3.Regeringskansliet är för operativt i ägarfrågor

Direktiven pekar på en fortgående strävan att renodla Regerings- kansliets uppgift som ”stab” till regeringen i dess beslutsfattande.

Regeringen eftersträvar som konstaterats en renodling av Regerings- kansliet. Uppgifter av operativ eller administrativ karaktär ska flyttas ut från Regeringskansliet.

168

SOU 2012:14

Problembild

På det område denna utredning har att belysa finns skäl att understryka denna allmänna strävan. Flera av de problem som bo- lagen har gett uttryck för hänger samman med att förvaltningen sker i Regeringskansliet och att regeringen därför löper risk att involveras i bolagens operativa frågor. Regeringen styr riket men detta görs vanligen inte genom att handläggningen av operativa frågor sker i Regeringskansliet utan denna sker på uppdrag till särskilda organ. Vanligtvis resulterar detta i att riksdagen beslutar om övergripande mål som preciseras av regeringen och operationa- liseras i t.ex. en myndighet. Inom ägarpolitiken har en sådan åtskillnad mellan strategiska och operativa frågor inte tydligt skapats, inte ens en helt klar rågång mellan ägarfrågor och bolagsfrågor.

9.3.4Otydligt och ostrukturerat politiskt inflytande

Med ledning av erfarenheterna från andra länder och större svenska företagsägare kan ägarstyrning delas upp i flera nivåer:

Övergripande strategi för ägandet av portföljen

Ägarstrategi eller ägarplaner för grupper av bolag och/eller en- skilda bolag

Operativ ägarstyrning i förvaltade bolag med hjälp av ägar- planer och ägaruppdrag.

Det kan konstateras att det politiska inflytandet inte strukturerats på motsvarande sätt.

Riksdagen har i särskilda beslut för respektive bolag bestämt bolagets huvudsakliga inriktning och regeringen har med de undan- tag som angivits tidigare ett brett förvaltningsmandat att handha ägandet i bolagen. I denna rollfördelning fattar riksdagen en rad beslut om t ex kapitalfrågor i enskilda bolag och ganska över- gripande definitioner av bolagens verksamhetsområden men tar inte ställning till en övergripande strategi för utvecklingen av ägan- det av portföljen som helhet eller till ägarstrategier för utveckling- en av grupper av bolag eller enskilda bolag.

Ansvaret för de statliga bolagen är i riksdagen fördelat på flera utskott. Det kan också noteras att riksdagen inte tar ställning till någon samlad framåtblickande redovisning, en strategi, som rör för- valtningen av det statliga ägandet.

169

Problembild

SOU 2012:14

Regeringen har en tydligt angiven policy för hur statliga bolag ska skötas och uppträda men inte en motsvarande offentliggjord eller riksdagen underställd strategi för vad staten vill uppnå med det statliga ägandet. Genom att regeringen hanterar både ägar- och för- valtningsfrågor blir den dessutom involverad i frågor som rör ägar- politikens såväl strategiska som operativa verkställande nivåer och även i frågor som rör beslut i enskilda bolag.

Under många år har det politiska intresset mer riktats mot vilka bolag staten ska äga än hur staten ska utöva sitt ägande. Utredning- ens frågeställning är dock inte om staten ska äga de nuvarande bolagen utan hur den ska organisera sitt ägande av dem för att nå bästa möjliga värdeskapande i ekonomisk mening och i fråga om samhällsnytta.

Risken i dagens förhållanden är att enstaka frågor tar fokus från helheten och att dagspolitiska överväganden eller opinionsyttringar tar fokus från långsiktigheten. Den politiska styrningen riskerar i stället att gå in i operativa frågor som rör förvaltningen av de enskilda bolagens angelägenheter.

Utredningen menar att ett annat sätt att lösa samlevnaden mellan politisk och företagsekonomisk rationalitet borde vara att föredra: det politiska inflytandet borde vara betydande i långsiktiga och strategiska ägarfrågor, mindre i operationella ägarfrågor och mycket begränsat vad gäller affärsbeslut i enskilda bolag. På en sådan grund kan det värde som bolagen ska skapa maximeras, vilket kan tillfalla staten och medborgarna i form av ökad samhällsnytta, utdelningar eller försäljningsintäkter.

9.3.5Ad hoc-styrning av bolagen i brist på strategisk ägar- styrning av portföljen

Det ovan redovisade förhållandet att det saknas en tydlig åtskillnad mellan strategisk ägarstyrning och operativ bolagsförvaltning på politisk nivå leder att bolagen ibland upplever att ägarstyrningen kan bli ryckig eller ”ad hoc” och kan ske mer där den dagspolitiska utgångspunkten prioriteras oavsett bolagens bästa. Det är här som bolagen upplever de största problemen med skillnaderna mellan den politiska rationaliteten och den affärsmässiga rationaliteten. Även om skillnaderna kommer att finnas kvar så länge staten äger bolag, så är det utredarens uppfattning att dess effekter kan mildras om de långsiktiga strategiska ramarna klargörs.

170

SOU 2012:14

Problembild

Avsaknaden av en långsiktig och strategisk styrning från ägaren innebär också osäkerhet om de långsiktiga ramarna och förut- sättningarna för verksamheten, vilket kan hämma bolagens ut- veckling.

9.3.6Många bolag har otydliga och ibland svårförenliga mål

Många av de statliga bolagen har oklara uppdrag och mål. Detta gäller särskilt de bolag som har en kombination av ekonomiskt värdedrivande uppdrag och vissa samhällsuppgifter. Som Riks- revisionen har pekat på har inriktningen på ekonomiskt värde- skapande som mål för förvaltningen av de statligt ägda bolagen lett till en begränsad syn på bolagens samlade uppdrag och mål. Pro- blemet har uppmärksammats i flera tidigare utredningar som före- slagit att också bolagens icke-finansiella mål måste formuleras, styras och följas upp. Metoder för att målsätta, styra och följa upp de verksamheter som avser samhällsuppgifter, förefaller inte ha utvecklats i lika hög grad som när det gäller den ekonomiska styr- ningen.

Utredningen menar att en grundläggande förutsättning för en effektiv och ändamålsenlig förvaltning är att ägaren har ett tydligt syfte och mål för sitt ägande. Även om det troligen är omöjligt att formulera ett enda syfte och mål för den statliga bolagsportföljen eftersom den är så disparat, är det en brist att någon grundläggande distinktion inte gjorts av bolagens överordnade och underordnade mål. Är det grundläggande målet ekonomiskt torde samhälls- aspekter som också ska beaktas bäst beskrivas som restriktioner för det styrande målet. Är det överordnade målet samhällsnytta inom ett sektorpolitiskt område torde ekonomiska mål om effektivitet eller avkastning i utförandet av detta bäst beskrivas som restrik- tioner. Se vidare under analys av uppdrag i kapitel 10.

9.3.7En enhetlig förvaltningsmodell passar inte för alla bolag

Som redovisats eftersträvas enhetlighet i förvaltningen av bolagen även om vissa skillnader har konstaterats mellan departementen i deras utövande av ägande. Dagens ägarpolitik, såsom den presen-

171

Problembild

SOU 2012:14

teras i Statens ägarpolicy och den årliga verksamhetsberättelsen, har fokus på bolagens ekonomiska prestationer och värdeutveckling medan förekomsten av samhällsuppdrag mer nämns som undantag. En genomgång av de statliga bolagens verksamhet visar emellertid att ett stort antal bolag har någon form av samhällsuppgift eller restriktioner för verksamheten, explicit eller implicit uttryckta.

De statliga bolagen har liknats vid en bukett av många olika blommor. I en enhetlig förvaltning av en disparat portfölj av bolag riskerar det att bli för svagt fokus både på de allra största bolagens prestationer ifråga om ekonomiskt värdeskapande och på de mindre eller medelstora bolagens utvecklingspotential för ökat ekonomiskt värdeskapande. I en förvaltning främst inriktad på ekonomiskt värdeskapande riskerar fokus att bli för svagt på professionalisering av att formulera ägarstrategi/uppdrag/mål för bolag med samhällsnytta som huvudsakligt uppdrag.

Utredningen menar att nuvarande modell för ägarstyrning i jämförelse med större svenska privata ägare och vissa jämförbara länder inte är tillräckligt anpassad till den mycket heterogena grupp av bolag som faktiskt ska styras och förvaltas. Förvaltnings- modellen medger inte den tydliga differentiering mellan olika grupper av bolag – t.ex. de värdemässigt största, små och medel- stora utvecklingsbolag eller bolag med samhällsnytta som huvud- sakligt mål – som är nödvändig för att värdeutvecklingen i termer av ekonomiskt värde eller samhällsnytta ska bli optimal.

Till denna bild hör resursinsats och utrymme för professionali- sering av ägarförvaltningen. Vid varje jämförelse med annan för- valtning torde de nuvarande resurserna för att förvalta bolag med så stort värde och så viktiga samhällsuppdrag framstå som ytterst begränsade, vilket såväl nuvarande bolagsförvaltare som de för- valtade bolagen framhållit till utredningen.

Utredningen kan också notera att en bidragande faktor till här behandlade problem kan vara det olika kunskapsläget inom de aktuella områdena. Med stöd i omfattande forskning finns en stor kunskap om hur kommersiella företag leds och utvecklas. Vad gäller hur man framgångsrikt äger sådana företag är forskning och teoribildning dock mer begränsad. Beträffande företag med speci- fika samhällsuppdrag av sektorpolitisk natur är forskning och praktisk erfarenhet mycket begränsad och behovet betydande av att utveckla specialkunskap som kan stödja ägande och ledning av sådana företag.

172

SOU 2012:14

Problembild

Sammanfattningsvis bör givetvis övergripande policyer om hur statliga bolag ska uppträda vara enhetliga. Men i en ägarpolitik för att maximera portföljbolagens värdeskapande behöver ägarför- valtningen differentieras efter bolagens särart.

9.4Bedömning av problemens effekter

9.4.1Potential för höjt värdeskapande

Flera omständigheter tyder på att värdeskapandet i de statligt ägda bolagen kan förbättras. Ovan har bl. a. pekats på bristen på tydliga mål och stabila förutsättningar för bolagsstyrelsernas arbete samt avsaknad av en efter bolagens karaktär differentierad och professionaliserad ägarförvaltning.

Som framgår av probleminventeringen ovan finns heller inget fastställt samlat mått på ekonomisk framgång i termer av t.ex. värdeökning, avkastning eller utdelning för alla bolag med huvud- sakligen ekonomiska mål. Inte heller används något gemensamt mått på leveransen av den samhällsnytta som företag med sådant huvudsakligt uppdrag genererar. Givetvis påverkas detta senare för- hållande av att teoribildning och praktik för att skapa sådana mått är ytterst begränsad jämfört med tillgången på modeller för att mäta ekonomiskt värdeskapande. Utan mått på framgång saknas också möjligheter att fortlöpande bedöma förvaltningens resultat.

Också att regeringen kan uppfattas ha dubbla roller som reg- lerare och företagsägare kan bedömas ha betydelse för bolagens utveckling. Risken som befaras – att staten som reglerare gynnar sina egna bolag – förefaller med den bevakning som sker i ett öppet demokratiskt samhälle som Sverige dock begränsad. Men den riskerar också att vändas till sin motsats, dvs att staten som ägare och statens bolag på grund av risken för denna misstanke iakttar en återhållsamhet i att utveckla bolagen som en privat ägare inte skulle ålägga sig. En reducering av denna risk skulle således ge utrymme för statligt ägda bolag att konkurrera mer offensivt på konkurrens- utsatta marknader.

Mot denna bakgrund finns det skäl för bedömningen att det sker en suboptimering av de resurser som finns i bolag med statligt ägande. Det är utredningens övertygelse att med ökad profes- sionalisering av ägarstyrningen både strategiskt och operativt och en tydligare rollfördelning för att hantera problemet med statens

173

Problembild

SOU 2012:14

dubbla roller som reglerare och ägare är det möjligt att få ut större sektorpolitiskt värde ur företag med samhällsnytta som huvud- uppgift och större ekonomiskt värde ur bolag med ekonomisk nytta som huvuduppgift.

Till denna bild hör resursinsatsen för att med aktivt ägande bidra till att skapa värde i portföljbolagen. Av kartläggningen fram- går att stora svenska privata ägare satsar betydligt större resurser än svenska staten på att utveckla sina innehav. Även om jämförelser av denna typ inte är exakta bl.a. beroende på olika portfölj- sammansättning är skillnaderna inte oväsentliga. Kommentarerna till dagens ambitionsnivå och resurser för aktivt ägande, som ägar- förvaltade bolag och bolagsförvaltare lämnat till utredningen bör ses i detta ljus.

Det går inte att kvantifiera bedömda brister i fråga om aktivt och värdeskapande ägande och den potential som torde finnas att frigöra värden. Med hänsyn till att företagsgruppen bedöms ha ett värde överstigande 600 miljarder kronor och tillgångar överstigande 1 500 miljarder kronor, medan förvaltningskostnaderna i dag är en bråkdel av motsvarande kostnader hos andra större ägare, kan redan små förbättringar vad gäller organisation och resurser skapa betydande värden. Som redovisats ovan föreligger ett behov av differentiering av förvaltningen av portföljen, fokusering på stra- tegiska respektive operativa ägarfrågor och en organisation för professionalisering i utförandet av ägarstyrningen.

9.4.2Otydligt demokratiskt inflytande

Problembeskrivningen redovisar ett ostrukturerat och därmed ofta otydligt inflytande för riksdag respektive regering över såväl strategisk som operativ ägarstyrning av portföljen som helhet och enskilda bolag liksom över operativa frågor i enskilda bolag. Vidare kan det noteras att transparensen i statens ägarförvaltning kan för- bättras.

Det borde enligt utredningens mening vara möjligt att uppnå ett större demokratiskt inflytande över den övergripande strategin för staten som ägare till en stor bolagsportfölj. Samtidigt torde det för både bolagen och den politiska nivån vara att föredra att enskilda operativa bolagsfrågor under en bolagsstyrelses ansvar där om- ständigheter måste förbli affärshemligheter inte blir föremål politiskt beslutsfattande vid sidan om styrelsen. Detta hindrar

174

SOU 2012:14

Problembild

givetvis inte t.ex. samråd mellan en bolagsstyrelse och sektor- politiskt ansvariga i frågor där politiska intentioner ska omsättas i relevanta mål för företag.

Härmed tydliggörs behovet av att renodla vilka beslut som ska styras av politisk rationalitet respektive vilka som ska avgöras med affärsmässig rationalitet. Till de förra hör syfte, mål och inriktning för staten som ägare. Till de senare hör frågor som en bolags- styrelse måste kunna känna odelat ansvar för. Mellan en önskad strategisk ägarstyrning under tydlig politisk kontroll och operativ bolagsskötsel under professionell kontroll behövs en operativ ägar- förvaltning som översätter politiskt beslutade mål till operativa affärsmässiga mål och på denna grund utövar en professionell ägar- styrning över bolagen. Härigenom kan på ett mer renodlat sätt politiskt ansvar utkrävas för politiskt beslutade strategier och professionellt ansvar utkrävas för hur politiskt beslutade ägar- strategier omsatts i praktiken av en ägarförvaltning och i bolagen.

9.5Behov av strukturerad ägarpolitisk styrning

9.5.1Inledning

Som påvisats i analysen av dagens problem kan en lösning av dessa underlättas med en tydligare struktur och rollfördelning i för- valtningen av bolagen med statligt ägande. I detta avsnitt utvecklas hur en sådan strukturering kan utformas i syfte att säkerställa:

demokratiskt inflytande och kontroll genom riksdag och regering över ägarpolitiken och den strategiska inriktningen av ägarförvaltningen,

professionellt utövande av den operativa ägarförvaltningen för att åstadkomma ett aktivt ägande med syftet att höja bolagens värdeskapande både ekonomiskt och vad gäller samhällsnytta,

stabila förutsättningar för bolagens styrelser och ledningar att driva och utveckla bolagen.

175

Problembild

SOU 2012:14

9.5.2Tydliga roller

De ovan angivna principerna indikerar att förvaltningen av bolagen i praktiken bör utövas på tre nivåer, vilka också innebär olika roller i förvaltningsarbetet.

I illustrationen nedan ligger renodlat strategiska ägarbeslut längst till vänster och renodlade beslut om bolagens skötsel längst till höger längs den horisontella pilen. Strategiska beslut som rör statens ägande i bolag tillkommer riksdag och regering och präglas av politisk rationalitet. De ska uttrycka de politiskt ansvarigas ambitioner med de statliga företagen som grupp och ifråga om en- skilda bolag.

Renodlade bolagsbeslut ligger till höger längs den horisontella pilen. Dessa beslut fattas av de enskilda bolagens styrelser och ledningar och ska kunna präglas av företagsekonomisk rationalitet inom ramen för det ägaruppdrag som fastställts för bolaget.

Mellan dessa två nivåer införs en professionell ägarförvaltning med uppgift att operationalisera och verkställa de ägarstrategier, avseende både ekonomiskt värdeskapande och samhällsnytta, som fastställts på den politiska nivån. Denna ägarförvaltning förutsätts här bedrivas av ett förvaltningsorgan. Beroende på portföljens sammansättning och bolagens olika karaktär kan det emellertid vara ändamålsenligt med fler än ett sådant organ. Överväganden och förslag avseende struktur och verksamhetsform för denna operativa ägarförvaltning redovisas i kapitel 11.

Övergripande

Enskilda

ägarstrategi

bolagsbeslut

Politisk

 

Företagsekonomisk

rationalitet

Professionell

rationalitet

 

Riksdag/Regering

ägarförvaltning

Bolagsstyrelse

 

176

SOU 2012:14

Problembild

9.5.3Tydliga former för strategisk styrning

För att tydliggöra de olika rollerna är det viktigt att skilja mellan ägarens och de enskilda bolagens styrinstrument.

En företagsägare arbetar med främst två styrinstrument:

1.Ägarplanen eller ägarstrategin för det enskilda bolaget, som utgår från ägarens grundläggande avsikter, mål och ambitioner med sitt ägande och ger uttryck för den övergripande inriktning av verksamheten och utveckling av bolaget ägaren vill se för att förverkliga syftet med ägandet och nå målen. En ägarstrategi kan vara konkret uttryckt och dokumenterad (varvid den ibland benämns ägarplan), men den kan också utgöras av mer eller mindre tydligt uttalade uppfattningar och föreställningar om bolagets verksamhet och fortsatta utveckling.

När det gäller statligt ägda bolag torde det många gånger vara svårt att få tydligt utformade och skriftligt dokumenterade ägarstrategier som grund för den mer operativa ägarför- valtningen. I stället får dessa uttolkas på basis av tillgänglig dokumentation, uttalanden från olika politiska aktörer m.m.

2.Ägaruppdraget, som är en operationalisering av ägarplanen eller ägarstrategin till ett konkret och skriftligt dokumenterat ut- tryck för ägarens krav och förväntningar på bolaget och de sär- skilda bivillkor och restriktioner ägaren eventuellt anger för det enskilda bolagets verksamhet. Det utgör den grund på vilken bolagets styrelse sedan beslutar om bolagets affärsidé, mål och strategi.

Ett ägaruppdrag brukar ange vilken verksamhet bolaget ska ägna sig åt, de ramar i detta avseende som bolaget ska hålla sig inom och vilken framtida inriktning bolaget bör ha. Det anger övergripande mål för bolaget, dvs. om detta är ekonomiskt värdeskapande eller andra mål, samt principer för uppföljning och utvärdering av bolagets prestation. Ofta ingår också ut- tryck för de grundläggande värderingar som ägaren anser ska ligga till grund för bolagets verksamhet, till exempel av den typ som återfinns i statens nuvarande ägarpolicy.

Motsvarande styrinstrument för det enskilda bolagets styrelse är främst:

1.Affärsidé, mål och strategi, där styrelsen uttolkar ägarupp- draget till en tydlig affärsidé, definierar konkreta styrmål

177

Problembild

SOU 2012:14

för verksamheten och utarbetar en affärsstrategi med syfte att förverkliga affärsidén och nå målen.

2.Affärsplan och budget. På grundval av den fastställda strate- gin beslutas om årets affärsplan och budget som anger vad bolaget ska uppnå inom ramen för sin långsiktiga strategi under kommande verksamhetsår.

9.5.4Ägarstyrning av förvaltningsorgan respektive enskilda portföljbolag

Staten förutsätts i skissen ovan ha tre beslutsnivåer för sitt ägande: riksdagen, regeringen och ett förvaltningsorgan i form av myndig- het eller aktiebolag. Myndigheten kan utgöras av Regeringskansliet men för att tydliggöra rollerna förutsätts här ett förvaltningsorgan utanför Regeringskansliet.

Detta innebär att ägarstyrningen från riksdagens och regering- ens sida riktas mot två skilda objekt, förvaltningsorganet respektive de enskilda portföljbolagen.

Ägarstyrning av förvaltningsorgan

På den strategiska ägarnivån gäller riksdagens beslut. De beslut som där fattas avseende förvaltningsorganet utgör dess strategiska ägar- styrning. Den bör innefatta främst följande:

Strategiska riktlinjer för staten som ägare. De anger vad staten vill uppnå med sitt ägande och hur detta bör utvecklas.

Inriktning av portföljen som preciserar hur staten anser att dess portfölj av bolag bör utvecklas på ett övergripande plan.

Riktlinjer för utövandet av ägandet – policy, organisation m.m.

– som sätter ramarna för hur staten agerar som ägare. Det kan t.ex. gälla hur man väljer att organisera den operativa för- valtningen av portföljbolagen, policyfrågor av den typ som behandlas i statens nuvarande ägarpolicy m.m.

Kapitalfrågor, som anger hur utdelningar, kapitaltillskott m.m. ska beslutas.

178

SOU 2012:14

Problembild

Den operativa ägarstyrningen av förvaltningsorganet utövas av regeringen på riksdagens uppdrag. Denna styrning kommer att innefatta bl.a. följande åtgärder:

Besluta om förvaltningsorganets närmare uppdrag och mål, med utgångspunkt i riksdagens beslut, genom myndighetsinstruktion/- bolagsordning, eventuella ägaranvisningar m.m.

Tillsätta styrelse i förvaltningsorganet alternativt utse general- direktör i en myndighet.

Fortlöpande analysera utvecklingen av förvaltningen av portfölj- bolagen och initiera åtgärder med anledning därav.

Följa upp och kontrollera lönsamhet/samhällsnytta och eventuell utveckling av förvaltningen mot särskilda mål.

Hålla fortlöpande kontakt med förvaltningsorganets styrelse.

Regeringens ägaruppdrag till förvaltningsorganet torde komma att i huvudsak innehålla:

Affärsdefinition för den eller de kategorier av portföljbolag som ingår i förvaltningsuppgiften – huvudsaklig ”koncernidé” för hela eller delar av verksamheten.

Mål (sektorpolitiska/ekonomiska) och restriktioner för bolaget som helhet och/eller delar av verksamheten, innebärande kon- kretiseringar av det övergripande uppdrag, mål och riktlinjer som fastställts av riksdagen .

Verksamhetens juridiska form, organisatoriska struktur m.m.

Riktlinjer för hantering av kapitalfrågor – policy för utdelning- ar respektive kapitaltillskott.

Det bör uppmärksammas att med en extern förvaltning av statens ägande av bolag ansvarar regeringen således för styrningen av för- valtningsorganet, vilket i sin tur ansvarar för styrningen av port- följbolagen.

179

Problembild

SOU 2012:14

Ägarstyrning av portföljbolag

Vid en jämförelse med privata aktörer har staten en beslutsnivå som dessa i praktiken saknar. I ett investmentbolag fattar bolags- stämman vissa grundläggande beslut men knappast beslut avseende enskilda portföljbolag. För dessa beslut svarar i stället investment- bolagets styrelse. Besluten på den högsta strategiska nivån avseende de statligt ägda bolagen (här portföljbolagen) fattas av riksdagen och regeringen i vad som här benämnts strategisk ägarstyrning.

Riksdagen anger de övergripande och strategiska utgångs- punkterna för portföljbolagens verksamhet, vilka brukar innefatta föremålet för bolagets verksamhet, dess kapitalisering samt vissa övergripande riktlinjer för verksamheten. Riksdagens beslut har av naturliga skäl inte den detaljnivå som normalt präglar ett ägar- uppdrag, vilket beslutas av mer operativt inriktade ägare. Många av besluten rörande enskilda bolag anger inte tydligt hur bolagens prestationer ska mätas och utvärderas.

På denna grund utövar förvaltningsorganet den operativa ägar- styrningen av portföljbolagen. Förvaltningsorganet tar således över uppgiften att omforma den politiska nivåns strategiska ägarstyrning till konkreta ägaruppdrag och andra anvisningar till portfölj- bolagen. I vissa fall kan regeringen emellertid vilja specificera riks- dagens strategiska utgångspunkter rörande ett enskilt bolag. Detta kan då lämpligen ske i form av ägaranvisning till ett förvaltnings- organ i bolagsform respektive instruktion till en myndighet.

9.5.4Sammanfattning av styrmodellen

Översiktligt kan den styrmodell som skisserats ovan sammanfattas enligt följande.

Riksdagen beslutar om statens ägarstrategi avseende bolagsport- följen som helhet, dvs. för såväl förvaltningsorgan som enskilda portföljbolag. Underlag för riksdagens beslut utarbetas i vanlig ordning av regeringen. Riksdagen följer upp och utvärderar regering- ens ägarstyrning både avseende förvaltningsorgan och portföljbolag.

Regeringen utarbetar på riksdagsbeslutens grund ägaruppdrag för förvaltningsorganet. Detta kan vid behov innehålla preciserade riktlinjer också avseende vissa enskilda portföljbolag. Regeringen följer vidare upp och utvärderar förvaltningsorganets operativa ägarförvaltning av portföljbolagen.

180

SOU 2012:14

Problembild

Förvaltningsorganet operationaliserar sitt ägaruppdrag från regeringen till sin egen affärsplan och utformar på grundval av riks- dagens och regeringens strategiska inriktningsbeslut för respektive bolag ägarstrategier och ägaruppdrag för portföljbolagen. För- valtningsorganet följer upp och utvärderar portföljbolagen och rapporterar till regeringen.

Portföljbolagen ansvarar för affärsstrategi och affärsplan enligt sina ägaruppdrag.

Riksdagen och regeringen har således det fulla strategiska ägar- ansvaret medan det operativa ägandet utövas av ett särskilt förvaltningsorgan. Utrymme för särskilda anvisningar från den politiska nivån till förvaltningsorganet finns, liksom för insyn i detta organs styrning och kontroll av portföljbolagen.

För förvaltningen av portföljbolagens angelägenheter ansvarar den för respektive bolag tillsatta styrelsen i enlighet med aktie- bolagslagens bestämmelser. Således utarbetar styrelsen på ägarupp- dragets grund bolagets affärsstrategi, tillsätter och i förekommande fall entledigar verkställande direktör, beslutar om årlig verksam- hetsplan och budget samt övervakar genomförandet av dessa. Några begränsningar i portföljbolagens handlingsutrymme utöver de som finns i nuvarande ordning föreligger inte.

181

10Gruppering av bolagen för en professionell ägarförvaltning

10.1Inledning och bakgrund

10.1.1Inledning

De statliga bolagen utgör en mycket heterogen grupp. Av direk- tiven framgår att utredaren särskilt ska överväga om ägarför- valtningen av statliga bolag i sin helhet eller endast avseende vissa bolag bör förändras och inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av bolagen för en mer specialiserad ägarförvaltning. I detta avsnitt analyserar utredaren inledningsvis parametrar för en ändamålsenlig gruppering av bolagen och ägarförvaltning av dessa grupper. Avslutningsvis föreslår utredaren parametrar för gruppering och en indelning av bolagen efter dessa.

10.1.2Staten äger en mycket diversifierad portfölj

Orsak och motiv för det statliga ägandet skiftar. Bolagens storlek varierar från några av Sveriges största till mycket små och företagen verkar i många olika branscher. Några bolag är fullt kommersiella storföretag på fungerade marknader, andra är statlig kärnverk- samhet som av praktiska skäl bedrivs i bolagsform. Ett par bolag har legalt monopol på sin marknad medan andra verkar under full konkurrens. En del bolag är anslagsfinansierade.

183

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

10.1.3Ett av dagens problem är strävan att förvalta bolagen

”enhetligt”

Ägandet i de flesta av bolagen med statligt ägande förvaltas i Finansdepartementet och för övriga bolag sker ägarförvaltningen av ansvarigt fackdepartement. Vissa skillnader föreligger mellan Finansdepartementets och fackdepartementens ägarförvaltning där fackdepartementen tenderar att använda sig mer av ägardirektiv.

Strävan efter enhetlighet har enligt utredarens mening lett till att bolag med övervägande ekonomiska mål (med eller utan uttalade eller implicita sektorpolitiska eller andra politiska mål/restrik- tioner) ibland drivs utan tillräckligt systematiska krav på eko- nomiskt värdeskapande eller tillvaratagande av förvaltningssyn- ergier. Bolag med övervägande sektorpolitiska mål har ekonomiska restriktioner uttryckta som mål eller krav på effektivitet men drivs ibland med svag precisering, mätning och uppföljning av sektors- politiska mål och prestation, men med nästan samma fokus på den ekonomiska restriktionen som för bolag med värdeskapande som övervägande mål.

Som utredarens kartläggning visat finns dock ingen ”best practice” för ägarförvaltning av alla typer av bolag utan möjligen enbart för förvaltning av rimligt homogena grupperingar av bolag med någorlunda likartade ägarmotiv. Erfarenhetsgrunden för att det är ändamålsenligt att eftersträva en gruppering av bolagen med statligt ägande för differentierad ägarförvaltning är stark. Detta innebär givetvis inte att all strävan mot enhetlighet ska upphöra eller att differentiering inte går att uppnå inom en i stort samlad förvaltning.

10.2Parametrar för gruppering av bolagen

10.2.1Inledning

Direktiven framhåller flera omständigheter och syften att överväga vid en analys av bolagen för gruppering. En utgångspunkt är strävan att renodla Regeringskansliets arbetsuppgifter och lyfta ut uppgifter av icke-styrande karaktär. De stora skillnaderna mellan bolag som i dag ägarförvaltas genom Regeringskansliet betonas. Utredaren uppdras att överväga att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för olika kategorier och i detta arbete

184

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

utgå från statens perspektiv och belysa konsekvenser för riksdagen och regeringen samt för de förvaltade företagen.

10.2.2Tidigare och nuvarande kriterier och aspekter i ägar- förvaltningen

Fram t.o.m. 2007 gjorde regeringen en uppdelning av bolagen i två grupper i den årliga verksamhetsberättelsen för företag med statligt ägande:

Företag som verkar under marknadsmässiga villkor på en marknad med full konkurrens och med marknadsmässiga krav på resultat, avkastning och finansiell balans baserat på företagens riskprofil

Företag med särskilda samhällsintressen där ägaren, staten, styr verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt och företagen verkar på en marknad med särskilda förbehåll.

I näringsutskottets betänkande 2010/11:NU7 behandlas regeringens verksamhetsberättelse från 2010. I en bilaga till betänkandet redovisar riksdagen bolagen uppdelade efter parametrarna:

förvaltande departement

statens ägarandel

om bolagen har resultatkrav eller ej.

Utredaren konstaterar att de kriterier och grupperingar som har beskrivits ovan har utformats för uppföljningen och utvärderingen av förvaltningen. Syftet har inte varit att de ska ligga till grund för själva inriktningen och organiseringen av förvaltningen.

I ”Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2010” som ingår i regeringens årliga skrivelse om de statligt ägda företagen1 belyses följande parametrar som kan beaktas vid indelning av bolagen i ändamålsenliga grupper för analys men möjligen också för ägarförvaltning:

Ägarandel

Omsättning

Resultatkrav

Konkurrensutsättning

Anslagsfinansiering

1 Jfr skr. 2009/10:140, bet. 2010/11:NU7, rskr.2010/11:190

185

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

Bransch.

I direktiven till utredaren framhålls flera principer för styrning av företag med statligt ägande, vilka kan ha betydelse för en grupp- ering av bolagen:

Tydlig styrning

Professionell styrning

Respekt för öppenhet och demokratisk kontroll

Stabilitet och kontinuitet i förvaltning

Bara frågor som kräver politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag.

Vidare klargörs i direktiven övergripande mål och riktlinjer för samtliga företag med statligt ägande, vilka också ska beaktas. Dessa är:

För vissa bolag är huvuduppgiften ”långsiktig värdeutveckling”

Andra bolag ska ”utföra särskilt beslutade uppdrag”

Alla bolag ska vara föredöme inom socialt och miljömässigt ansvar (hållbarhetsredovisningar) och följa statens ägarpolicy med bl. a. riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och rapportering.

10.2.3Parametrar använda i underlagsrapport

I en omfattande kartläggning av de statligt ägda bolagen som genomförts på utredarens uppdrag har 2 en genomgång gjorts av samtliga bolags bolagsordningar, relevanta riksdagsbeslut rörande varje bolag samt bolagens och ägarförvaltningen årsredovisningar. I rapporten analyseras bolagen efter en följande parametrar:

Bransch

Ägarförhållanden (statens andel)

Balansräkning, omsättning, resultat (storlek)

Samhällsuppdrag

Övervägande samhällsuppdrag

Nationellt intresse

Fungerande marknad.

2 McKinsey & Co., se bilaga 2.

186

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

Kartläggningen illustrerade att det på flera punkter kan vara svårt att tillämpa dessa parametrar. Vad som är en uppgift i samhället ett samhällsuppdrag eller övervägande samhällsuppdrag kräver både klara distinktioner och djup analys samt, givetvis, att fattade beslut rörande bolagen innehåller de upplysningar som behövs för att göra en bedömning. Utredaren återkommer till detta senare i detta kapitel.

Faktorn nationellt intresse är än svårare att härleda och används inte i kartläggningen som en parameter för gruppering.

Även begreppet fungerande marknad kan i hög grad proble- matiseras. För ett par bolag, Svenska Spel och Systembolaget finns som nämnts legala monopol och i övrigt de regler och den konkurrens som råder på respektive marknad.

I kartläggningningen rekommenderades följande parametrar för en indelning av bolagen med statligt ägande i grupper för differentierad och specialiserad ägarförvaltning:

1.Storlek – behovet att säkerställa fokus på de mest värdefulla bolagen

2.Professionell ägarmiljö – undvik fragmentering

3.Branschkompetens i ägarförvaltningen

4.Funktionella förvaltningssynergier

5.Synliggör och målsätt samhällsuppdrag.

Som anförts tidigare är den första faktorn, storlek, av den arten att en handfull bolag svarar för cirka 80 procent av värdet i den statliga bolagsportföljen. Förhållandet varierar något mellan mått på värde, omsättning och resultat men i alla dessa avseenden finns några bolag med en sådan betydelse att de bör ägnas stor och högt kvalificerad uppmärksamhet i ägarförvaltningen.

Faktorerna 2–4 utgör snarare välmotiverade riktlinjer för indelning och förvaltning än för gruppering som sådan. Den sista faktorn, att synliggöra och målsätta samhällsuppdrag, får ses som ett konstaterande av att de ägaruppdrag av olika karaktär, som är dominerande för vissa bolag och underförstådda för andra bolag, bör tydliggöras både för en gruppering av bolagen och för en professionell ägarförvaltning av dem.

187

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

10.2.4Analys av parametrars betydelse för gruppering av bolag och inriktning av ägarorgan

Flera av de identifierade parametrarna bör övervägas vid val av ändamålsenliga grupper av bolag att förvalta professionellt. Andra parametrar handlar mer om hur sådana grupper bör förvaltas. Här görs en kort genomgång.

Samhällsuppdrag/övervägande samhällsuppdrag

Många bolag har viktiga uppgifter i samhället eller tydliga samhälls- uppgifter som affärsdefinition. Men vissa har ett ägaruppdrag med specifik sektorpolitiska uppdrag som också utgör bolagets över- vägande mål. Detta bör vara en faktor av avgörande betydelse för hur ägandet i bolaget förvaltas och därmed för en gruppering som kan utgöra grund för specialiserad ägarförvaltning.

Synliggör och målsätt samhällsuppdrag

Utredaren har i flera sammanhang kunnat konstatera att begreppet samhällsuppdrag kan användas i många betydelser. För en indelning i grupper med denna parameter som en av de avgörande behöver samhällsuppdragen vara explicita och målsatta. Detta gäller både för bolag som klassificeras som företag med särskilda samhällsintressen och för sådana som inte gör det. Har företaget inget särskilt samhällsintresse att ta hänsyn till bör även detta framgå.

Nationellt intresse

Som konstaterats är detta ett begrepp som inte återfinns i nuvarande bolagsordningar/ägardirektiv och som det ligger utanför utredarens uppdrag att konstruera. Bolag med övervägande och betydande samhällsintressen kan sägas ha ett nationellt intresse. Huruvida LKAB med sin betydelse för Norrbotten och Vattenfall med sin vikt för landets energiförsörjning kan klassificeras med begreppet ”nationellt intresse” är en politisk fråga utanför ut- redarens uppdrag. Men om det i ägarens behandling av dessa bolag, vilket då och då har framförts i den allmänna debatten, skulle förekomma inslag av implicita begränsningar på grund av ett

188

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

samhällsintresse som inte återspeglas i dessas bolagsordningar eller ägardirektiv bör detta givetvis klargöras.

Storlek

För varje ägarförvaltare är det närmast en självklarhet att de största bolagen – räknat i värde, omsättning, balansräkning, resultat – måste ägnas särskild uppmärksamhet. Härvid utgör staten som ägare inget undantag. Det övergripande målet är att skapa värde och resultatet av detta har betydelse för statens inkomster och förmögenhet. Utdelningarna från främst de allra största bolagen påverkar statsbudgeten och bedömt reformutrymme. Värdet kan också – om riksdagen så beslutar – realiseras och reducera statens skuld. Det är således synnerligen angeläget att ägarförvaltningen av de allra största bolagen, vilka står för huvuddelen av värde- skapandet i statens bolagsportfölj, präglas av fokus, hög affärs- kompetens och gott allmänpolitiskt omdöme. Detta torde bäst säkerställas genom att bolagen ses som en grupp som kan ägnas särskild uppmärksamhet.

Anslagsfinansiering

I statens bolagsportfölj återfinns anslagsberoende bolag inom områden som näringspolitik och kultur. Detta är ofta bolag i gränslandet mellan förvaltning och reglering och de tillhör den grupp som nämnts ovan av bolag med tydligt uttalade sektor- politiska uppgifter som ett övervägande ägaruppdrag. Inom en sådan grupp kan anslagsfinansieringen vara en viktig faktor att ta med i bedömningen i ägarförvaltningen och möjliga val av under- grupper.

Konkurrensutsatt/fungerande marknad

I den statliga bolagsportföljen finns en något disparat grupp som verkar på marknader med ofullständig konkurrens eller med ingen legal konkurrens. Till de förra hör t.ex. vissa bolag med närings- politiska uppgifter och de senare utgörs av Svenska Spel och Systembolaget. Samtliga tillhör den grupp av bolag där specifika samhällsuppdrag är tonvikten i bolagens ägaruppdrag. Faktorn blir

189

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

därmed en fråga att bedöma vid indelningen av en sådan grupp i eventuella undergrupper och för ägarförvaltningen av sådana bolag.

Statens ägarandel

Även bolag där staten är delägare är av skiftande karaktär. Det gäller statens ägande i tre börsbolag, Bilprovningen samt några mindre verksamheter med sektorpolitiska uppgifter. Detta är således en faktor av betydelse inom de grupperingar av bolag som kan ske med utgångspunkt i vilket ägaruppdrag bolagen egentligen har.

Som nämnts utgör många angivna parametrar faktorer att beakta vid ägarförvaltningen av identifierade grupper av bolag.

Professionell ägarmiljö – undvik fragmentering

Detta är givetvis ett centralt allmänt övervägande som pekar på professionalisering och specialisering men samtidigt på att det bör finnas en övre gräns för antalet företagsgrupper för särskild ägar- förvaltning.

Funktionella förvaltningssynergier

Också detta är en given utgångspunkt för all ägarförvaltning. Där förvaltningssynergier kan skapas i termer av specialistkunskap om t.ex. typ av företag ska de tillvaratas. Dock gäller inom ägar- förvaltning av rörelsedrivande bolag inte generella stordrifts- fördelar i meningen att det skulle vara rationellt att låta samma förvaltare ägna sig åt ett mycket stort antal bolag.

Bransch/branschkompetens

I enlighet med kommentaren till ”professionell ägarmiljö” och ”funktionella förvaltningssynergier” är bolagens branschtillhörig- het och ägarförvaltarnas branschkunskap viktiga framgångsfaktorer i en professionell förvaltning. Där branschkunskap kan samordnas i ägarförvaltningen bör så ske men faktorn bransch torde inte vara

190

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

avgörande för en övergripande gruppering av bolag i en förvaltning som inte ska fragmenteras i för många organ.

10.3Val av parametrar för gruppering av bolagen

10.3.1Inledning

Som framgått av analysen hittills är mycket få av de parametrar som använts och diskuterats för en indelning av bolag med statligt ägande, ägnade att ge både en klar indelning där inga eller få bolag kan sägas vara diskutabelt placerade och att utgöra en grund för ändamålsenlig förvaltning enligt de krav som bör ställas på en förvaltning som differentieras efter bolagsgruppers särart.

10.3.2Huvudsakliga parametrar för gruppering

1. Övervägande uppdrag

Ett bolags ägaruppdrag, ibland benämnt enbart uppdrag, utgörs av de riktlinjer ägaren fastställt för bolagets verksamhetsinriktning och meddelat bolagets styrelse. Professionella ägare utarbetar ägarstrategier och ägarplaner för bolag de förvaltar ägande i och på denna grund bestäms ägaruppdraget, ofta bara uttryckt som uppdraget för bolaget. För ett enskilt bolag uttrycks detta vanligt- vis i bolagsordning och ägardirektiv. Uppdraget anger i regel övergripande mål för verksamheten, dvs. vad bolaget ska utvecklas till, hur man mäter framgång över tiden, affärsdefinition, dvs. vilken verksamhet bolaget ska syssla med och ofta vad det inte får ägna sig åt, samt grundläggande värderingar, som bolaget har att efterleva. Uppdraget utgör den ram inom vilken styrelsen kan utveckla bolagets affärsstrategi och dess affärsplaner.

Utöver mer långsiktiga ägaruppdrag fastställs ofta vid bolags- stämmor finansiella mål om avkastning, utdelning, m.m..

Den avgörande skiljelinjen för en indelning av bolagen med statligt ägande i grupper är, som utvecklas vidare nedan i detta kapitel, övervägande ägaruppdrag och därmed förenliga mål. (Se även avsnitt 9.5 för en behandling av ägaruppdrag.) Detta kan uttryckas som att skapa ekonomiskt värde eller att skapa samhälls- nytta. I båda fallen förekommer som utvecklas nedan för de flesta av bolagen – implicit eller explicit – motsvarande restriktion

191

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

avseende samhällsnytta respektive ekonomiskt värde. Det är, som framhållits, viktigt att säkerställa professionellt ägande både för bolag med ekonomiskt värdeskapande som övervägande mål och för bolag med samhällsnytta som övergripande mål. Som underlag för förvaltningen bör ägaruppdrag och mål/restriktioner vara tydliga och kvantifierbara.

2. Storlek

Den andra mycket betydelsefulla parametern för gruppering är storlek. En ändamålsenlig ägarförvaltning måste som konstaterats säkerställa fokus på de bolag som svarar för 80 procent av värdet och medge specialisering och professionalisering av dessas ägar- förvaltning, inklusive nödvändig kompetens för att förvalta betydande poster i noterade bolag. Huruvida detta kräver en egen förvaltningsenhet återkommer utredaren till.

3. Förvaltningssynergier

Den tredje huvudfaktor utredaren vill använda vid en gruppering av bolagen är vad som kan inbegripas i förvaltningssynergier. Häri ingår de tidigare analyserade parametrarna ”professionell ägarmiljö

– undvik fragmentering”, ”funktionella förvaltningssynergier” och ”bransch/branschkompetens”. I överväganden om förvaltnings- synergier bör t.ex. skillnaden beaktas mellan att äga och följa upp å ena sidan stora mer ”självgående” bolag med möjlighet att rekrytera omfattande egen kompetens och å den andra sidan att som ägare medverka till att utveckla små eller unga bolag. Faktorerna statens ägarandel, konkurrensutsatt/fungerande marknad samt anslags- finansiering blir viktiga att ta hänsyn till inom grupper och vid tydliggörande av uppdrag samt mål/restriktioner.

Eftersom övervägande ägaruppdrag är den mest grundläggande parametern för en uppdelning i grupper fördjupas i 10.3.3. 10.3.5. – vissa frågor rörande mål respektive restriktioner, olika dimensioner av begreppet samhällsuppdrag samt utredarens överväganden be- träffande övervägande uppdrag.

192

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

10.3.3Mål och restriktioner

Flera av bolagen med statligt ägande har mer detaljerade mål medan andra bolag har få och otydliga mål. För både tydligt angivna och mer otydliga förväntningar gäller dock att mål måste hänga samman för undvikande av målkonflikter.

Utredaren vill härvid uppmärksamma att när ägaren i ägar- uppdrag och andra sammanhang anger mål bör hänsyn som kan strida mot dessa snarast beskrivas som restriktioner. När det överordnade uppdraget är ekonomiskt värdeskapande och målen för detta är fastställda bör beslutade mål av annan karaktär, t. ex. av samhällskaraktär, anges som begränsningar för hur värdeskapandets ekonomiska mål får förverkligas. På motsvarande sätt bör för företag med sektorpolitiska uppgifter som övervägande uppdrag, målen inom dessa områden kompletteras med restriktioner av- seende ekonomisk effektivitet (mätt som t.ex. kapitalavkastning, produktivitet eller kostnadsnivå) för hur den avsedda samhälls- nyttan får skapas.

10.3.4Olika dimensioner av begreppet ”samhällsuppdrag”

I begreppet samhällsuppdrag ryms som nämnts många olika innebörder, vilka kan avse både mål och restriktioner.

Alla företag kan sägas fylla en uppgift i samhället men i normalt språkbruk sägs de inte därför ha ett samhällsuppdrag. För vissa statligt ägda bolag gäller emellertid att deras verksamhet är be- gränsad till att utföra en specifik samhällsuppgift, t.ex. att förvalta och utveckla järnvägsstationer. Dessa bolag har en samhällsuppgift som affärsdefinition men det övervägande uppdraget kan ändå vara att skapa ekonomiskt värde.

Vissa statliga bolag har entydigt sektorpolitiska mål som huvudmål för verksamheten. Ägaruppdraget anger att detta är huvudsyftet bakom bolaget och att det är inom detta som bolaget målsätts och mäts. Samhall är ett sådant exempel. Bolagets över- vägande uppdrag är inte att skapa ekonomiskt värde i form av ut- delning till staten utan att skapa samhällsnytta för medborgarna genom att hjälpa personer ut på arbetsmarknaden.

De flesta statliga bolag har till huvuduppgift att skapa ekonomiskt värde. Det är vad deras ägaruppdrag anger och det är sådana mål som är styrande. Men sådana företag kan även ha mer

193

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

eller mindre tydliga begränsningar för sin verksamhet, som utgörs av samhällshänsyn inom områden som begränsningar ifråga om möjligheter till avyttringar eller förvärv. LKAB har t. ex. som övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde. Detta torde inte innebära att ägaren eller bolaget kan bortse från den samhällsnytta i vid mening bolaget står för i en hel landsända även om detta inte är uttryckt i bolagets ägaruppdrag utan kan sägas vara implicit.

Med begreppet övervägande ägaruppdrag att skapa samhälls- nytta menar således utredning att bolag av riksdagen har fått en sådan uppdragsbeskrivning och styrande mål inom ett sektor- politiskt område men samtidigt i regel vissa restriktioner avseende ekonomi och effektivitet. Med ett övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde menar utredaren att detta är ägaruppdragets överordnade mål samtidigt som det i vissa fall kan förekomma vissa samhällsmotiverade restriktioner för detta.

10.3.5Övervägande uppdrag

Med utgångspunkt i ägaruppdrag och huvudsakliga mål/restriktio- ner för bolagen har utredaren identifierat fyra schematiska typfall av ägaruppdrag:

1.Bolag med renodlat ekonomiskt värdeskapande uppdrag: ekonomiska mål utan uttalade restriktioner avseende sektor- politik, ägande eller allmänna politiska hänsyn

2.Bolag med värdeskapande som huvuduppdrag men med inslag av samhällsuppdrag med konsekvenser för styrningen av bolaget: ekonomiska mål med restriktioner avseende sektor- politik, ägande eller allmänna politiska hänsyn

3.Bolag med huvudsakligen samhällsuppdrag men också väsentliga ekonomiska mål/restriktioner med konsekvenser för styrningen av bolaget: sektorpolitiska mål med uttalade restriktioner av- seende företagsekonomisk effektivitet

4.Bolag med samhällsuppdrag utan krav på att generera ekonomiskt värde till staten men grundläggande krav på ekonomisk effektivitet: sektorpolitiska mål utan uttalade företagsekonomiska restrik- tioner.

194

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

Dessa fyra huvudtyper kan i en matris kompletteras med be- tydelsen av bolagens ekonomiska värdeskapande respektive vikten av deras skapade samhällsnytta. Utredarens analys visade att vatten- delaren går vid vad som är övervägande ägaruppdrag, dvs. om det övervägande ägaruppdraget är att skapa ekonomiskt värde eller samhällsnytta.

På denna grundval kan bolagen delas in i två huvudkategorier:

en grupp bestående av typfall 1 och 2 ovan med övervägande ägaruppdrag att skapa ekonomiskt värde, inte sällan kombinerat med mer eller mindre explicita restriktioner av samhällsnyttig karaktär

en grupp bestående av typfall 3 och 4 ovan med övervägande ägaruppdrag att skapa samhällsnytta, vanligen kombinerat med mer eller mindre långtgående restriktioner avseende främst ekonomisk effektivitet

Bilden nedan illustrerar denna tankegång.

UPPDRAG ATT SKAPA

SAMHÄLLSNYTTA

UPPDRAG ATT SKAPA

EKONOMISKT VÄRDE

Bolag bedöms efter innehåll i ägaruppdrag

GRUPP 1

Övervägande uppdrag: Skapa ekonomiskt värde

GRUPP 2

Övervägande uppdrag: Skapa samhällsnytta

De två trianglarna överst i bilden representerar de två huvudsakliga dimensionerna av ett ägaruppdrag. Den nedre triangeln represen- terar uppdrag att skapa ekonomiskt värde medan den övre inne- håller uppdrag att skapa samhällsnytta. De allra flesta bolag har som konstaterats implicit eller explicit uppdrag av bägge typerna. De kan placeras längs den horisontella pilen efter hur deras ägar-

195

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

uppdrag är sammansatta. Om målet att skapa ekonomiskt värde utgör huvuddelen av ägaruppdraget blir eventuella kompletterande mål avseende samhällsnytta restriktioner för genomförandet av huvudmålet. Om målet att skapa samhällsnytta utgör huvuddelen av ägaruppdraget blir eventuellt kompletterande mål avseende ekonomiskt värde (effektivitet) restriktioner för utförande av detta huvudmål. De två typfallen av övervägande uppdrag som konsta- terats ovan ligger således på var sin sida om den streckade mitt- linjen i figuren.

Bolag som på grund av sammansättningen av sina uppdrag hamnar till vänster om mittlinjen i trianglarna tillhör en grupp medan bolagen till höger om mittlinjen tillhör en annan grupp. Utredarens slutsats är som angivits att detta är den helt grundläggande upp- delningen av de statligt ägda bolagen. Inom denna uppdelning kan de två andra parametrarna – storlek och förvaltningssynergier – påverka indelningen av företagen i ändamålsenliga grupper för ägarförvaltning.

10.4Utformning av bolagsgrupper

10.4.1Vissa övergripande principer

Vid utformningen av grupper som lämpar sig för differentierad förvaltning bör några övergripande principer för statlig verksamhet och förvaltning av ägande i bolag beaktas.

En uppenbar sådan är att lösningen bör vara enkel och praktiskt användbar. Oavsett parametrar bör utredaren söka en praktiskt användbar indelning som ska möjliggöra ändamålsenliga för- valtningsformer och förvaltningslogiker i en indelning i grupper som är lättförklarad och lättbegriplig.

Ett annat viktigt hänsynstagande vid utformning av ägarpolitik och ägarorganisation är bolagens behov av långsiktig stabilitet. Direktivens mål om långsiktigt värdeskapande och det konsta- terade behovet av stabila förutsättningar för bolagen talar för att riktlinjer som varar i mer är 3–4 år är önskvärda. Vid genom- förandet av en förändring bör således en stabil grund i riksdagen eftersträvas.

Som utredaren konstaterat finns det utrymme för ett tydligare inflytande för riksdagen över strategiska beslut och uppföljning av både ekonomiskt värdeskapande och skapad samhällsnytta.

196

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

Utredaren avser därför att vidareutveckla ett ägarpolitiskt ramverk att fastställas av riksdagen med regelbundna intervaller (kanske vart fjärde år). Detta bör komplettera dagens ägarpolicy för samtliga bolag med en ägarstrategi för det samlade ägandet och möjligen vissa justerade beslutskompetenser mellan riksdag, regering och förvaltande bolag.

Vidare har utredaren konstaterat att regeringens påtagliga dubbla roller som reglerare och förvaltande ägare kan vara hämmande för de ägda bolagens utveckling. Uppdraget är att i möjligaste mån skilja på regeringens reglerande och företagsägande roller och att flytta ut operativa uppgifter ur Regeringskansliet. Regeringen bör vara inriktad på strategisk ägarstyrning utan onödig dagspolitisk inblandning i operativa ägar- eller företagsfrågor.

Som konstaterats utgörs bolagen med statligt ägande av två artskilda grupper beroende på bolagens övervägande ägaruppdrag. Både ägarförvaltning utifrån ekonomiska aspekter och förvaltning baserad på sektorpolitisk professionalism behöver utvecklas. Professionell hantering av bolag med ekonomiskt värdeskapande som övervägande uppdrag och mål kan som hittills utgå från vedertagen teoribildning och praktik. Vetenskapliga och praktiska erfarenheter av att utveckla professionalism i att forma, mäta och följa upp sektorpolitiska mål är som nämnts mer begränsade och behöver förstärkas, vilket torde ställa krav på en fokuserad kompe- tensutveckling på detta område.

Som utredaren konstaterat föreligger ett betydande utrymme för klargörande av bolagens grundläggande ägaruppdrag och mål. Vid närmare överväganden om inplacering av bolagen i lämpliga grupper får utredaren utgå från nuvarande situation rörande bo- lagens uppdrag. Övervägandena kan belysa ett antal fall där mer fullständiga ägaruppdrag/mål skulle underlätta en inplacering i föreslagna grupper och dessutom ge klarare förutsättningar för ägarförvaltningen och bolagens arbete med sina affärsstrategier.

10.4.2Bolagsgrupp 1: övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde

I denna grupp ska alla bolag ha ekonomiskt värdeskapande som övervägande ägaruppdrag och således huvudsakligen ekonomiska mål och om så bedöms nödvändigt kompletterande restriktioner av samhällsnyttokaraktär. Gruppen kommer att innehålla det största

197

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

antalet bolag – både samtliga de stora bolag som svarar för cirka 80 procent av värdet och ett stort antal andra bolag. Några av de allra största bolagen är också föremål för ett stort allmänpolitiskt intresse. Kompetenskraven på styrelse, ledning och förvaltning över en sådan grupp inrymmer hög affärsmässig kompetens och gott politiskt omdöme.

Med ledning bl. a. av kartläggningen av andra länders och privata ägarförvaltares strategier torde gruppen delas upp i två under- grupper – en för mycket stora bolag och en för mindre och medelstora bolag.

Stora företag

Undergruppen kommer att svara för 80 procent eller mer av värdet i statens portfölj av hel- och delägda bolag. Samtliga bolag är mogna företag som drivs kommersiellt men kan ha vissa särskilda åligganden eller restriktioner. Ägarförvaltningen torde komma att likna motsvarande enheter i andra länder och större privata investmentbolag med erfarna förvaltare och specialiserade analytiker som kan forma ägarplaner för vidare utveckling av dessa bolag.

Exempel på bolag som bör placeras i denna grupp är helägda LKAB, Sveaskog och Vattenfall samt ägandet i de delägda bolagen PostNord, TeliaSonera, SAS och Nordea. Förvaltningen av ägandet i börsbolag kräver givetvis särskild kompetens.

Mindre och medelstora företag

Gruppen utgörs av några mindre men huvudsakligen av medelstora bolag, vilka har värdeskapande som övervägande uppdrag och varierande företagsspecifika restriktioner av karaktären samhälls- uppdrag. Flera av bolagen kan bedömas ha en betydande utvecklings- potential, vilken ägarförvaltningen bör inriktas på att tillvarata. Flera av företagen går att inordna i några sammanhållande bransch- grupper.

Exempel på bolag som bör placeras i denna grupp är Jernhusen, Vasallen, Green Cargo, SJ, SBAB, Lernia och Vectura.

198

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

10.4.3Bolagsgrupp 2: övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta

Bolagen i denna grupp har sektorpolitiska mål med olika grad av tydlighet i sin egenskap av redskap i en politisk strategi med politiska mål för sektorn. Flera av bolagen har också ekonomiska mål, vilka i enlighet med utredarens synsätt ovan utgör restrik- tioner för fullgörandet av det specifika samhällsuppdraget. Det bör åter – i enlighet med analysen – noteras att förhållandet att ett bolag har en viktig uppgift i samhället som affärsdefinition vilken ska lösas med ekonomiskt värdeskapande som huvuduppdrag inte utgör grund för placering i denna grupp.

Det bör också poängteras att det förhållandet att ett mål anges som restriktion inte innebär att kravnivån behöver sättas lågt. Det är tvärtom fullt möjligt att ange en restriktion i termer av t.ex. kapitalavkastning som sätts på en mycket krävande nivå. Det avgörande är i stället att när denna nivå är uppfylld finns inget behov av att gå längre än så utan den eventuella kapacitet som finns för ytterligare måluppfyllelse bör i stället inriktas mot verksam- hetens huvudmål.

Gruppen kommer att bestå av helägda statliga bolag samt några små delägda företag. I vissa fall handlar det om bolagiserad statlig verksamhet med företagsspecifika samhällsuppdrag som överordnat uppdrag. Erfarenhetsmässigt tilldrar sig flera av dessa ett betydande politiskt intresse på grund av de politikområden inom vilka de är redskap för politiken. Detta torde ställa krav på både betydande politisk kompetens och specialiserad sektorpolitisk sakkompetens i styrning av gruppen och ägarförvaltning av bolagen som komple- ment till nödvändig affärsmässig kompetens.

Vid en genomgång av de bolag som bör tillhöra denna grupp framträder en undergrupp av bolag med huvudsakligen närings- politisk inriktning. Ändamålet för dessa är att vara redskap i en politik som syftar till att stödja tillväxt. Andra bolag verkar inom skilda sektorer men har det gemensamt att de är redskap i en politik för att förbättra välfärden för medborgarna.

199

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

Bolag med syftet att bidra till ekonomisk tillväxt

Gruppen innehåller ett betydande antal företag med ett närings- politiskt syfte. Det kan noteras att samtliga i allt väsentligt saknar avkastningsmål. Alla är helägda utom Visit Sweden, där staten är hälftenägare. Utredaren har noterat att det inletts ett arbete i Regeringskansliet för att pröva möjligheterna till bättre sam- ordning mellan flera av bolagen i gruppen.

Till denna undergrupp hör bl. a. ALMI, Arlandabanan, Svedab (Öresundsbron), Visit Sweden och Göta Kanal. Det senare bolaget drivs med både näringspolitiska och kulturhistoriska motiv.

Bolag med syftet att bidra till välfärd för medborgarna

Bolagen i denna grupp är av skiftande storlek och verkar inom flera politikområden men framför allt med socialt, kulturellt och miljöinriktat motiverade uppdrag. Några är delägda och några är huvudsakligen anslagsfinansierade, vilket givetvis behöver upp- märksammas i förvaltningen.

Uppenbara exempel på bolag i denna grupp är Samhall, System- bolaget, Apotekens Service AB och SOS Alarm.

10.4.4Överväganden och inplacering av vissa företag i grupperna

För flera företag råder som konstaterats inte full klarhet om övervägande uppdrag och motsvarande mål för verksamheten. De bedömningar och slutsatser som redovisas i den särskilda kart- läggningen av bolagen (jfr avsnitt 10.2.3) kan därför skilja sig från vad framgår av regeringens senaste verksamhetsberättelse för bolagsgruppen. Företag där detta gäller är Svensk Exportkredit (SEK), Fouriertransform, Skeppshypotek och Swedesurvey.

SEK och Fouriertransform är exempel på bolag med en samhällsuppgift som affärsdefinition men övervägande ekonomiskt värdeskapande som ägaruppdrag och övervägande ekonomiska mål för verksamheten. Vad gäller SEK kan verksamhetsberättelsen tolkas som att bolaget borde tillhöra Grupp 2 medan analysen i kartläggningen pekar på att bolaget borde tillhöra Grupp 1. Utredaren anser sig kunna konstatera att bolaget huvudsakligen mäts på ekonomiska mål, torde ha övervägande ekonomiskt värde-

200

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

skapande som uppdrag och därför bör placeras i Grupp 1. Verksamhetsberättelsens uppgifter talar för att riskkapitalbolaget Fouriertransform bör tillhöra Grupp 1 medan kartläggningens analys pekar mot Grupp 2. Utredaren konstaterar att bolaget har ett högt ställt avkastningsmål och enligt sitt uppdrag ska verka på kommersiella villkor (om än inom en begränsad marknad), vilket placerar bolaget i Grupp 1.

Också för Svenska Skeppshypotekskassan pekar verksamhets- berättelsens respektive kartläggningens analys på olika grupp- tillhörighet. Utredaren tolkar uppgifterna om verksamheten som att den existerar av näringspolitiska skäl och verksamheten i likhet med flera andra näringspolitiska bolag saknar tydliga avkastnings- mål, varför Svenska Skeppshypotekskassan torde ha samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag och bör tillhöra Grupp 2.

För Swedesurvey är ägaruppdrag och mål inte entydiga. En tolkning av årsredovisningen pekar på att bolaget borde tillhöra Grupp 2 medan analysen i kartläggningen pekar på Grupp 1. Utredaren bedömer att bolaget bör tillhöra Grupp 2.

Även om verksamhetsberättelsen, kartläggningens analys och bolagets egen tolkning av uppdrag och mål pekar i samma riktning kan bedömningen av vissa bolags övervägande uppdrag vara svår. Det kan således diskuteras om de uppgifter i samhället som utförs av Akademiska Hus, Specialfastigheter, Teracom, Swedavia medför att det utförande företaget ska anses vara företag med ett övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta. Utredaren konsta- terar dock efter en grundlig analys att samtliga här nämnda bolag har som övervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde och därför bör tillhöra Grupp 1.

Svenska Spel har diskuterats från motsatta utgångspunkter. Bolaget verkar inom spelmonopolets ram och har att skapa sam- hällsnytta som övervägande uppdrag men också betydande mål att skapa ekonomiskt värde. Bolaget är trots det legala monopolet utsatt för aggressiv konkurrens och i debatten ifrågasätts ibland om bolaget verkligen efterlever sitt övervägande uppdrag. Utredaren saknar dock underlag för någon annan slutsats än att så är fallet och placerar bolaget i Grupp 2. Också för detta bolag torde det för framtida ägarförvaltning vara en fördel att förtydliga bolagets uppdrag, mål och restriktioner.

Ett övervägande av helt annan art gäller de två konkurrenterna Apoteket AB och Apoteksgruppen AB, som hitintills båda ägar- förvaltats av Socialdepartementet. Båda har som andra bolag som

201

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

nämnts här viktiga samhällsuppgifter men inte samhällsnytta som övervägande uppdrag utan ska, i likhet med sina privatägda konkurrenter på apoteksmarknaden, främst skapa ekonomiskt värde. Utredaren ställer sig tveksam till att ha förvaltningen av två konkurrenter i samma förvaltarteam varför dessa bolag borde ligga i olika undergrupper till Grupp 1. Apoteket AB är även efter apoteksreformen omsättningsmässigt ett av de största statliga bolagen och bör förvaltas tillsammans med övriga storbolag.

Det nya bolaget Inlandsinnovation tolkas i kartläggningen som ett bolag med övervägande samhällsuppdrag. Utredaren har inte grund att göra någon annan bedömning utan placerar bolaget bland övriga näringspolitiska bolag i Grupp 2.

I utredningsarbetet har det diskuterats om vissa bolag ska förvaltas i något annat ägarorgan än det departement som deras verksamhet till stor del är en förlängning av. Detta gäller Operan, Dramaten, Dom Shvetsii och Voxenåsen liksom de delägda bolagen Miljömärkning (statens ägarandel är 10 procent) och Miljöstyr- ningsrådet (85 procent). Med den bild som vuxit fram av gruppen företag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta och undergruppen som ska bidra till att skapa välfärd har emellertid utredaren kommit fram till att också de senast nämnda bolagen bör ingå i denna gruppering.

Med hänsyn till pågående överväganden och därmed avsaknad av erforderlig klarhet om inriktningen av ESS, den europeiska spallationskällan, har utredaren avstått från att göra någon grupplacering.

10.4.5Inplacering i två bolagsgrupper med vardera två undergrupper

Utredarens överväganden i detta kapitel resulterar i en indelning av de statligt ägda bolagen i grupper enligt nedanstående samman- ställning.3 Detta är således utredarens bedömning av en ända- målsenlig gruppering för ägarförvaltning av bolagen efter de para- metrar som valts: övervägande uppdrag, storlek samt förvaltnings- synergier. I kapitel 11 redovisas utredarens förslag till hur dessa grupper ska organiseras och förvaltas.

3 Indelningen avser 56 av de totalt 58 bolagen med statligt ägande. Bolag som är under likvidering eller vilande ingår inte (jfr tabell 2.1 i kap. 2).

202

SOU 2012:14

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

 

 

 

 

 

 

203

Gruppering av bolagen för professionell ägarförvaltning

SOU 2012:14

 

 

 

 

 

 

204

11 Överväganden och förslag

11.1Utgångspunkter och problembild

Utredarens uppdrag är att lämna förslag till hur förvaltningen av bolag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras med utgångspunkt i målen för verksamheten, kravet på en effektiv och professionell förvaltning samt riksdagens och allmänhetens möjligheter till insyn i förvaltningen.

Utredarens förslag ska innehålla en redovisning av organisation, ansvarsfördelning och resursbehov för den nya organisationen och formerna för den löpande styrningen av förvaltningsorganisa- tionen. Om utredaren föreslår att förvaltningen helt eller delvis ska föras till en myndighet eller ett aktiebolag ska utredaren lämna förslag till en ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursför- delning för verksamheten.

I sitt kartläggnings- och analysarbete (jfr kapitel 9) har ut- redaren, identifierat följande problembild:

Den skillnad som finns mellan politisk och företagsekonomisk rationalitet i styrningen av det statliga bolagsägandet avspeglas inte i tillräckligt hög grad i hur förvaltningen är organiserad och bedrivs.

Statens dubbla roller som både reglerare och företagsägare på de marknader där vissa av de statliga bolagen är verksamma riskerar att sammanblandas i dagens förvaltning.

Regeringen och Regeringskansliet tenderar att dras in i en alltför operativ roll i ägarstyrningen av bolagen, vilket bl.a. leder till att avgränsningen mellan hantering av ägarfrågor och bolagsfrågor blir oklar Detta leder i sin tur till att den politiska och ägarstrategiska styrningen blir otydlig och ostrukturerad.

205

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Styrningen av bolagen tenderar att bli ”ad hoc-mässig” och kännetecknas av ryckighet, kortsiktighet och bristande konse- kvens.

De sammansatta ägaruppdrag och komplexa målbilder som kännetecknar många av de statligt ägda bolagen har inte klar- gjorts tillräckligt för att kunna ligga till grund för en tydlig och effektiv ägarstyrning.

Bolagens olikheter avspeglas inte i tillräcklig grad i synen på hur bolagen bör förvaltas, vilket leder till en alltför likriktad och odifferentierad förvaltningsmodell som inte passar alla bolag.

För att lösa dessa problem finner utredaren att en självständigt ansvarig, professionell organisation för den operativa ägarförvalt- ningen bör läggas in som en länk mellan den politiska och ägar- strategiska styrningen från riksdag och regering och de enskilda portföljbolagen. De förslag som lämnas i detta kapitel syftar till att skapa denna länk.

11.2Mål och inriktning av förslagen

Mål för statens ägarförvaltning

Med utgångspunkt från direktiven och ovanstående problembild har utredaren formulerat följande övergripande mål för förvaltning- en av statens ägande i bolag:

Förstärkt värdeutveckling i alla bolag

En effektivare och mer professionell förvaltning ska ytterst bidra till ett ökat värdeskapande i samtliga bolag med statligt ägande. Detta avser såväl ekonomiskt värde, främst för de statligt ägda bolag som har detta som huvudsakligt ägaruppdrag, som värde i termer av samhällsnytta, vilket särskilt avser bolag med någon form av samhällsuppgift som ägaruppdrag.

Även om tyngdpunkten i bolagens uppdrag, som framgått av genomgången i kapitel 10, skiljer sig i betydande grad mellan bo- lagen är båda aspekterna av värdeskapande relevanta för flertalet bolag. Även för de mest utpräglat ekonomiskt värdedrivande bolagen finns i allmänhet någon grad av samhällsintresse, och de

206

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

bolag som har samhällsnytta som huvuduppdrag ska fullgöra detta uppdrag inom ramen för bestämda krav på ekonomisk effektivitet. Det är utredarens bedömning att det finns en stor potential för ökat värdeskapande i båda dessa avseenden.

Tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå

Det ska finnas en tydlig demokratisk insyn och kontroll av för- valtningen och ett bestämmande inflytande över portföljbolagens ägaruppdrag, övergripande mål och huvudsakliga inriktning av verksamheten. Detta bör emellertid avse den politiska och ägar- strategiska styrningen, inte den operativa styrningen av enskilda bolag.

För att skapa bättre förutsättningar för riksdag och regering att för medborgarnas räkning utöva detta inflytande bör väl defini- erade ramar och spelregler för den politiska styrningen av bolags- förvaltningen utvecklas. Som ett led i detta bör en tydlig ägar- strategi utarbetas som fastställer riksdagens och regeringens syn på den strategiska inriktningen och de långsiktiga målen för statens bolagsägande samt riktlinjer för förvaltningen av detta.

Stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling

Ägarpolitiken ska syfta till att lägga fast tydliga och långsiktigt stabila ramar för de förvaltade bolagen. Därigenom skapas en fast grund för dessa att utveckla sin verksamhet i enlighet med det upp- drag de fått av riksdagen och regeringen. Utan att minska det poli- tiska och demokratiska inflytandet över förvaltningen är det ange- läget att komma ifrån ryckighet, kortsiktighet och bristande konse- kvens i styrningen av de statligt ägda bolagen.

Därför bör en tydlig avgränsning av roller och ansvar göras mellan å ena sidan den politiska och strategiska styrningen och å andra sidan den operativa förvaltningen av bolagen. Därigenom skapas bättre förutsättningar för den operativa förvaltningen utan också för en tydligare politisk och strategisk styrning av bolags- förvaltningen.

207

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Inriktning av förslagen

En grundläggande utgångspunkt för utredarens förslag är att skilja mellan den övergripande och strategiska styrningen av förvaltning- en av statens ägande i bolag som utövas av riksdag och regering, och den operativa förvaltningen, med vilket avses de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. En annan utgångspunkt har varit att särskilja statens roll som reglerare och som ägare av bolag genom att utövandet av ägarrollen, sker i sär- skilda förvaltningsorgan.

En sådan ordning, som skiljer mellan policyutformning och verkställande uppgifter, bedöms ligga väl i linje med svensk för- valtningstradition. Den skulle också enligt utredarens bedömning skapa goda förutsättningar för att utveckla en aktiv och pro- fessionell förvaltning som stöder värdeutvecklingen i termer av både ekonomisk nytta och samhällsnytta i de statligt ägda bolagen.

Utredaren föreslår att den operativa förvaltningen flyttas från Regeringskansliet till två specialiserade förvaltningsenheter i bo- lagsform i syfte att frigöra den potential till värdetillväxt som utredaren bedömer föreligga för både de ekonomiskt och sam- hällsmässigt värdedrivande bolagen. Vart och ett av dessa bolag ska ha en professionell styrelse med integritet och gedigen erfarenhet av den typ av verksamhet som de förvaltade bolagen bedriver. Respektive förvaltningsbolag ska ges möjlighet att bygga upp orga- nisation, kompetens, resurser och arbetsmetoder som särskilt är anpassade till uppgiften att förvalta respektive kategori av bolag.

Genom dessa åtgärder förväntas inte bara effektiviteten i för- valtningen av respektive bolagskategori kunna höjas väsentligt. Det skapas också en tydlig avgränsning av roller och ansvar mellan den politiska nivån och den operativa bolagsförvaltningen som i sin tur ger förutsättningar för en starkare, tydligare och mer stabil politisk och strategisk styrning. Vidare uppnås en renodling av Regerings- kansliets uppgifter.

De två förvaltningsbolagen föreslås som helhet finansieras med eget kapital och inte kunna ta upp lån på den öppna kapitalmark- naden. Utdelningar från portföljbolagen föreslås fortsatt inleve- reras till statsbudgeten. Dock föreslås förvaltningsbolagen kunna disponera en begränsad andel av utdelningarna för att snabbt och flexibelt kunna tillföra de förvaltade bolagen mindre kapitaltill- skott. Sådana kapitaltillskott får dock endast avse investeringar

208

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

inom befintlig verksamhet och strategi i syfte att utveckla bolagets värdeskapande förmåga.

Slutligen föreslås att ett tydligt ägarpolitiskt ramverk utvecklas för riksdagens och regeringens styrning av bolagsförvaltningen i den nya förvaltningsorganisationen. Förslaget till ramverk behand- lar formerna för regeringens styrning av förvaltningsbolagen samt det demokratiska inflytandet och insynen och kontrollen över förvaltningen ska säkerställas.

11.3Två specialiserade förvaltningsbolag

11.3.1Den operativa ägarförvaltningen överförs till enheter utanför Regeringskansliet

Förslag: Den operativa förvaltningen av statens ägande i bolag överförs till förvaltningsenheter utanför Regeringskansliet. Härigenom uppnås en tydligare uppdelning mellan den politiska och ägarstrategiska styrningen och verkställande uppgifter i förvaltningen av statens ägande i bolag.

Skälen för utredarens förslag:

Utredarens skäl för detta förslag utgår från den problembild som redovisas i kapitel 9 och som kort sammanfattats ovan.

Särskilja rollerna som reglerare och företagsägare

Som framgår av utredarens problembeskrivning är denna dubbelroll för staten ofrånkomlig så länge staten äger företag. Däremot kan dess konsekvenser mildras genom att skapa en tydlig ansvarsmässig och organisatorisk separering av de två rollerna. Det mest effektiva sättet att åstadkomma detta är enligt utredarens mening att över- föra den operativa bolagsförvaltningen till enheter utanför Rege- ringskansliet. I vilken grad problemen därigenom mildras beror på vilken självständighet dessa enheter ges. Om sådana enheter fort- satt lyder direkt under regeringen blir skillnaden mindre tydlig än om förvaltningen kan överlåtas till enheter med större själv- ständighet gentemot den politiska nivån.

209

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Renodla Regeringskansliet

Utredningsdirektiven ger uttryck för en strävan att renodla Rege- ringskansliet genom att flytta ut arbetsuppgifter av operativ och administrativ karaktär som kan anses främmande för rollen som regeringens beredningsorgan.

Flera av de uppgifter som ingår i operativ bolagsförvaltning får anses vara av sådan art. Rollen som aktiv och engagerad ägare innebär många gånger att man blir involverad i även förhållandevis bolagsnära frågor. Detta riskerar att leda till att Regeringskansliets resurser i alltför hög grad tas i anspråk för operativa förvalt- ningsfrågor till förfång för den mer övergripande, ägarstrategiska styrningen.

Det är mot denna bakgrund utredarens uppfattning att en förändring av det slag som föreslås inte bara är ägnad att avlasta Regeringskansliet uppgifter av operativ och administrativ karaktär, som bättre kan skötas av därtill specialiserade enheter. Den kom- mer också att skapa bättre betingelser för en tydligare och mer effektiv politisk och strategisk ägarstyrning av bolagen än vad som hittills varit fallet.

Tydlig avgränsning av roller och ansvar

Syftet med att skapa en tydlig avgränsning av roller och ansvar mellan den politiska/ägarstrategiska och den operativa förvalt- ningen är bl.a. att:

undvika dagspolitisk styrning av enskilda företagsfrågor och därmed den ryckighet och kortsiktighet detta riskerar att leda till,

i stället skapa förutsättningar för en tydligare styrning från riks- dag och regering i strategiska och övergripande frågor,

skapa en tydligare roll- och ansvarsfördelning i ägarstyrningen och därmed bättre förutsättningar för effektivt ansvarsutkrävande,

skapa ökad stabilitet i förutsättningarna för bolagens verksam- het över politiska majoritetsskiften.

Det skulle enligt utredarens bedömning knappast vara möjligt att åstadkomma en avgränsning mellan den politiska/ägarstrategiska och operativa förvaltningen som i erforderlig grad uppfyller dessa

210

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

syften inom ramen för nuvarande förvaltningsorganisation. En lös- ning med organisatorisk separering mellan tydligt åtskilda ansvars- områden är därför nödvändig.

Det bör dock noteras att det enligt förslaget kommer att behöva finnas kvar en funktion i Regeringskansliet med uppgift att verk- ställa riksdagens och regeringens politiska och strategiska ägar- styrning gentemot portföljbolagen och att svara för den operativa ägarstyrningen av det eller de förvaltningsorgan som etableras utanför Regeringskansliet. Denna fråga behandlas närmare i av- snitt 11.5.

Säkerställa att förvaltningen är tydlig och sköts professionellt

I utredningens direktiv framhålls de stora ekonomiska värden som de statligt ägda bolagen representerar och att dessa värden måste förvaltas på ett ansvarsfullt sätt, präglat av tydlighet och pro- fessionalitet. Vidare framhålls vikten av kontinuitet, stabilitet och långsiktighet i förvaltningen, samtidigt som denna fortlöpande måste kunna anpassas till ökade och förändrade krav från om- världen.

Det är utredarens bedömning att den operativa bolagsförvalt- ning som hittills bedrivits inom ramen för den särskilda förvalt- ningsenhet som funnits inom Finansdepartementet till övervägande del varit inriktad mot den ekonomiska styrningen av särskilt bo- lagen med ekonomiskt värdeskapande som övervägande ägar- uppdrag. Däremot har mindre uppmärksamhet ägnats bolagens uppgift att skapa samhällsnytta. För de bolag som har skapande av samhällsnytta som huvuduppdrag har detta enligt utredarens mening bidragit till att bolagens potential i detta hänseende inte till fullo har realiserats. Utredaren anser också att det funnits brister i lång- siktigheten och stabiliteten i förvaltningen och att denna i alltför liten utsträckning anpassats till bolagens skilda ägaruppdrag och mål.

Som framgår ovan bedömer utredaren att det är svårt att inom Regeringskansliets ram bygga upp en förvaltningsorganisation av erforderlig omfattning och differentierad struktur för att i väsentlig grad lösa dessa problem. Utredaren finner därför att en överföring av förvaltningen till särskilda enheter utanför Regeringskansliet är nödvändig för att uppnå detta syfte.

211

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Skapa förutsättningar för en mer differentierad styrning av olika delar av bolagsportföljen

Den analys av det statliga bolagsbeståndet som redovisas i kapitel 10 leder till en uppdelning av bolagen i två huvudgrupper med i grunden skilda ägaruppdrag och därav följande övergripande mål och inriktning av verksamheten. Det är uppenbart att förvaltningen måste differentieras i grundläggande avseenden mellan dessa bolags- grupper för att maximal effektivitet ska uppnås.

Även förutsättningarna för att åstadkomma en sådan förändring är enligt utredarens bedömning bättre i en eller flera enheter utanför Regeringskansliet än inom dess ram. Detta kan åstad- kommas på i princip två vägar, antingen genom att förvaltningen delas upp mellan fristående enheter eller att det sker en uppdelning i separata underenheter inom ramen för en samlad förvaltnings- enhet. Förslag i detta avseende redovisas i ett följande avsnitt.

Samlad bedömning

Sammantaget är det utredarens bedömning att en överföring av förvaltningen till en särskild förvaltningsorganisation väsentligt förbättrar förutsättningarna för att utveckla en aktiv, effektiv och professionell förvaltning som stödjer utredarens målbild om

förstärkt värdeutveckling i alla bolag,

tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå, samt

stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling.

Denna slutsats ligger i linje med den utveckling av formerna för förvaltning av statligt bolagsägande som skett i ett flertal andra länder under senare år. Den står också i överensstämmelse med OECD:s riktlinjer, särskilt vad gäller vikten av att hålla isär statens roller som ägare och reglerare på marknaden och att regeringen inte bör vara involverad i den operativa skötseln av bolagen (se avsnitt 3.3.1).

212

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

11.3.2Förvaltning i aktiebolagsform

Förslag: Statens operativa ägarförvaltning ska bedrivas i aktie- bolag. Aktiebolagsformen bedöms ge bäst förutsättningar för att utveckla en aktiv och professionell förvaltning som leder till förstärkt värdeutveckling i alla bolag, tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå samt stabila förutsättningar för bolagens verk- samhet och utveckling. Aktiebolagsformen ger också goda förut- sättningar för styrning och ansvarsutkrävande.

Skälen för utredarens förslag:

Utredaren har i kapitel 8 redovisat tänkbara verksamhetsformer för förvaltning av statens bolagsägande. Därav framgår att de alternativ som i praktiken står till förfogande är antingen en särskild myn- dighet, eventuellt i form av affärsverk, under regeringen eller ett av staten helägt aktiebolag, vars aktier förvaltas av regeringen.

Aktiebolag

Inledningsvis kan konstateras att många statliga verksamheter under senare år har överförts till aktiebolagsform. I den senaste förvaltningspolitiska propositionen anförs att det kan vara motiverat att låta statliga uppgifter utföras i privaträttslig verksamhetsform när kraven på flexibilitet och effektivitet inte kan tillgodoses på ett bra sätt i myndighetsformen (jfr avsnitt 8.3). Den operativa för- valtningen av statens bolagsägande utgör enligt utredarens mening ett sådant exempel.

En lösning med den operativa förvaltningen av statens bolags- ägande i aktiebolagsform ger enligt utredarens mening bäst förut- sättningar för att uppfylla de tre ovan angivna huvudmålen för ägarförvaltningen.

En aktiebolagslösning stöder målet om förstärkt värdeutveckling i samtliga bolag i främst följande avseenden:

Aktiebolagsformen är den gängse associationsformen för kom- mersiell verksamhet i större skala och även den vanliga formen för bolagsförvaltning hos privata ägare. Genom aktiebolagslagen och annan reglering har den en tydlig och väl utvecklad styr-

213

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

struktur med klara ansvarsgränser och allmänt kända och eta- blerade former för styrning, uppföljning, kontroll och ansvars- utkrävande.

Den bygger på samma former för styrning av företag som de som tillämpas i näringslivet i övrigt och som vilar på en sedan lång tid väl utvecklad och allmänt etablerad teoretisk och meto- dologisk grund. Därigenom underlättas att överföra kunskap och erfarenheter från andra företag och att, bl.a. med hjälp av s.k. benchmarking, säkerställa att verksamheten bedrivs med hög effektivitet.

Aktiebolagsformen ger enligt utredarens bedömning vidare bäst förutsättningar att attrahera professionell kompetens och brett affärskunnande till förvaltningsorganets styrelse, ledning och organisation. Som framgår av rapporten om aktuell forskning (se kapitel 7) kan sådan kompetens i ledningen för förvaltnings- organet vara avgörande för att staten ska kunna agera som en aktiv ägare i portföljbolagen med förståelse för vad som leder till värdeskapande strukturer i bolag.

Det torde också underlätta kommunikationen och samspelet mellan förvaltningsorganet och dess portföljbolag om båda parter verkar under samma associationsrättsliga former.

Slutligen ger aktiebolagsformen större handlingsfrihet när det gäller ersättningsnivåer, upphandling m.m. än vad som gäller för en statlig myndighet. Detta stärker ytterligare den värde- skapande potential som bolagsformen erbjuder i jämförelse med en myndighetslösning.

Målet om tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå stöds av bl.a. följande förhållanden:

Ett aktiebolag är en självständig juridisk person med egen styrelse med långtgående ansvar för bolagets förvaltning i ägarens intresse. Genom att förvaltningsbolagets styrelse över- tar det operativa ägaransvaret för portföljbolagen skapas en tydlig ansvarsfördelning mellan den politiskt och ägarstrategiskt styrande nivån och den operativa ägarförvaltningen. Därigenom skapas bättre förutsättningar för effektivt ansvarsutkrävande från den strategiskt styrande nivåns sida.

214

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Detta bedöms i sin tur leda till en tydligare och mer effektiv strategisk ägarstyrning från riksdagens och regeringens sida än vad som i allmänhet varit fallet i nuvarande ordning. Genom förbättrad systematik och ett ökat fokus på de övergripande, strategiska ägarfrågorna från riksdagens och regeringens sida kan den operativa ägarförvaltningen styras mer effektivt än tidi- gare samtidigt som integriteten för portföljbolagens styrelser och verkställande ledningar i fråga om löpande affärsbeslut respekteras.

Slutligen bedöms en förvaltning i aktiebolagsform bäst stödja målet om stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveckling. Skälen till detta är främst följande:

Genom att ett aktiebolag är en egen juridisk person minskar risken att regeringen dras in i alltför bolagsnära förvaltnings- frågor. I stället styr regeringen den operativa ägarförvaltningen inom de ramar som gäller för ett aktiebolag (se avsnitt 8.3.1).

Inom detta ramverk utövas den ägarstrategiska styrningen genom att fastställa uppdrag och övergripande mål för verksamheten, följa upp och kontrollera verkställigheten av dessa, när så anses påkallat utkräva ansvar för hur förvaltningen bedrivits samt i direkt dialog med förvaltningsbolagets styrelse ge uttryckt för ägarens syn på verksamhetens utveckling. Däremot bör regeringen i denna lösning inte ge anvisningar direkt till förvaltningsbolagets verkställande ledning eller till portföljbolagens styrelser och ledningar.

Därigenom avskärmas portföljbolagen från de dagspolitiska impulser och den ad hoc-mässiga styrning som alltför mycket präglat den hittillsvarande förvaltningen och får i stället mer stabila och långsiktigt hållbara förutsättningar. Samtidigt stärks förutsättningarna för en tydligare och mer effektiv strategisk ägarstyrning.

Dessa förutsättningar framstår som inte minst viktiga för bo- lagen med samhällsnytta som övergripande uppdrag. De sektor- politiska mål, för vilka dessa bolag är redskap, kan på ett pro- fessionellt sätt omsättas i operationella företagsmål mot vilka bolagens prestation kan mätas och deras styrelser hållas an- svariga. Därigenom stärks ägarens möjligheter att ställa tydliga krav och utkräva ansvar jämfört med en styrmodell som bygger

215

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

på en mer fortlöpande detaljstyrning. Effektivt ansvarsutkräv- ande förutsätter tydlig delegering.

En ytterligare fördel med aktiebolagsformen är att den innebär en tydligare separering av statens roller som ägare och reglerare än en lösning med förvaltningen i myndighetsform. En statlig myndighet är juridiskt en del av staten och har lydnadsplikt mot regeringen i de flesta frågor av betydelse i detta sammanhang. Den kan därför, på de marknader där de statliga bolagen är verksamma, riskera att uppfattas som företrädare för staten i båda dess roller på i huvudsak samma sätt som idag. Ett aktiebolag, å andra sidan, är en formellt fristående enhet som med större trovärdighet kan uppträda som renodlad företagsägare på marknaden.

Myndighet

Myndighet är den gängse verksamhetsformen för delegering av verkställande uppgifter inom den statliga förvaltningen. Myndig- heter under regeringen styrs genom regeringsbeslut i form av för- ordning med instruktion, andra regler i förordningar, årliga regle- ringsbrev samt dialog mellan regeringen och myndighetens ledning.

En överföring av statens operativa ägarförvaltning till en myn- dighet under regeringen, särskilt i en affärsverksliknande form, skulle kunna reducera några av de av utredaren konstaterade pro- blemen med nuvarande ordning. Det kan t.ex. antas gälla frågorna om att renodla Regeringskansliets roll, att skapa en tydligare struk- tur i ägarstyrningen och att bygga upp en mer differentierad för- valtningsorganisation med möjlighet att anpassa förvaltningen till de olika bolagens särdrag.

På två viktiga punkter framstår emellertid en myndighetslösning som mindre ändamålsenligt än alternativet aktiebolag, både när det gäller att lösa de problem som konstaterats och att nå de mål ut- redaren formulerat. Den första gäller behovet av en tydligare sepa- rering av statens roller som företagsägare och reglerare. Som fram- gått ovan är det utredarens uppfattning att en lösning i myndig- hetsform skulle innebära en väsentligt mindre förändring i detta avseende från nuvarande förhållanden än aktiebolagsalternativet.

Den andra punkten gäller utredarens strävan att skapa en tydlig ansvarsavgränsning mellan den politiska nivån och den operativa styrningen av bolagen. Även en myndighetsstyrelse med s.k. fullt

216

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

ansvar har en mindre självständig ställning än en bolagsstyrelse, främst genom att inte ha befogenhet att tillsätta och entlediga myn- dighetens generaldirektör, vilket i stället görs av regeringen. Därigenom skapas en direktlänk mellan regeringen och myndig- hetens verkställande ledning som leder till att den politiska nivån riskerar dras in i alltför operativa och bolagsnära frågor. Det saknas den tydliga gränslinje mellan den politiska processen och den ope- rativa ägarförvaltningen som en fristående och självständigt an- svarig bolagsstyrelse utgör.

Detta leder i sin tur till att vare sig målet att förbättra förut- sättningarna för ett tydligt politiskt inflytande på strategisk nivå eller att skapa stabila förutsättningar för bolagens verksamhet och utveck- ling kan förväntas uppfyllas i lika hög grad med en myndighets- som en aktiebolagslösning. Framförallt bedöms emellertid myndig- hetslösningen inte ha samma fördelar som aktiebolagslösningen när det gäller att uppfylla målet om förstärkt värdeutveckling i alla bo- lag.

Samlad bedömning

Sammantaget finner utredaren att aktiebolag är den verksamhets- form som bäst stöder de övergripande målen med statens ägarför- valtning: att öka det ekonomiska värdeskapandet och samhälls- nyttan i portföljbolagen, att stärka det politiska inflytandet på stra- tegisk nivå och att skapa stabila och långsiktiga förutsättningar för portföljbolagens verksamhet och utveckling. Eftersom ett aktie- bolag är en egen juridisk person leder aktiebolagsformen också till en tydligare organisatorisk åtskillnad av regeringens dubbla roller som ägare och reglerare.

Det främsta alternativet, en myndighet, eventuellt i form av affärsverk, bedöms kunna reducera flera av de problem utredaren konstaterat med nuvarande ordning. När det gäller att uppfylla de ovan angivna målen framstår emellertid myndighetsalternativet som mindre ändamålsenligt. Särskilt gäller detta det mest grund- läggande av dessa mål, nämligen att skapa förutsättningar för ett mer effektivt värdeskapande avseende både ekonomiska värden och samhällsnytta.

Dessa slutsatser har enligt utredarens uppfattning samma giltig- het för alla typer av bolag med statligt ägande. De motiv som redo- visats till stöd för utredarens förslag har bärighet såväl för bolagen

217

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag som för bolagen med uppgift att skapa samhällsnytta. Det finns inget som talar för att aktiebolagsformen skulle vara mindre ända- målsenlig för förvaltning av bolag inriktade mot att skapa samhälls- nytta än de ekonomiskt värdedrivande bolagen Flertalet av de förra bolagen bedriver någon form av kommersiell verksamhet i åtminstone någon grad av konkurrens. Det är därför svårt att se varför den associationsform som är anpassad till just kommersiell verksamhet på öppna konkurrensmarknader skulle vara mindre lämpad för för- valtning av sådana verksamheter än myndighetsformen. På samma sätt som nuvarande portföljbolag har ansetts bättre kunna fullgöra sina samhällsuppdrag i bolagsform än i myndighetsform bedömer utredaren att den operativa ägarstyrningen av dessa bolag också bäst sker i bolagsform.

Samtidigt som utredaren således föreslår en förvaltning i aktie- bolagsform som omfattar samtliga enheter i statens bolagsportfölj är det viktigt att framhålla att dessa bolag fortsatt ska ägas av staten, om än formellt indirekt. Statens ägande av bolag, och resul- tatet av deras verksamhet ska även fortsättningsvis redovisas samlat i årliga rapporter och sammanställningar till regeringen, riksdagen och den svenska allmänheten.

Som framgår av redovisningen i kapitel 8 innebär en förvaltning i aktiebolagsform att regeringen lämnar ifrån sig möjligheten att direkt styra de enskilda bolagen, t.ex. att utse styrelser i varje en- skilt bolag. Samtidigt gäller att staten som ensam ägare av ett aktiebolag har full rådighet över sitt bolag och dess ingående till- gångar med i praktiken obegränsade möjligheter till insyn i och kontroll av verksamheten. Det saknas därför enligt utredarens mening skäl att hävda att en aktiebolagslösning skulle leda till någon försämrad insyn och kontroll från statens sida av praktisk betydelse.

I en förvaltning i aktiebolagsform uppkommer frågan om aktie- bolaget ska äga aktierna i de bolag som ska förvaltas eller ej. Denna fråga behandlas i avsnitt 11.4.

218

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

11.3.3Två förvaltningsbolag

Förslag: Förvaltningen ska ske i två separata aktiebolag, av vilka det ena ansvarar för förvaltningen av bolag med ekonomiskt värdeskapande som huvudsakligt ägaruppdrag och det andra för förvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag.

Skälen för utredarens förslag:

Principiella utgångspunkter

En grundförutsättning för utredaren är enligt direktiven att förvalt- ningen av statens bolagsägande ska vara så effektiv och ändamåls- enlig som möjligt. Den ska vidare kännetecknas av tydlighet och professionalitet. Bl.a. från dessa utgångspunkter har utredaren satt som ett av sina huvudmål att skapa en förvaltningsorganisation som leder till förstärkt värdeutveckling i alla bolag med statligt ägande, både de som har ekonomiskt värdeskapande och de som har värde- skapande i form av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag.

En annan viktig utgångspunkt är utredarens uppfattning att sättet att organisera en verksamhet utgör det främsta instrumentet för att genomföra dess strategi och nå målen. Organisationen måste därför anpassas till den valda strategin och de kompetenser, arbetssätt och metoder som krävs för att effektivt genomföra stra- tegin. Devisen structure follows strategy sammanfattar detta synsätt.

Som framgår av kapitel 10 består den statliga bolagsportföljen av två huvudgrupper av bolag med i grunden skilda förutsättningar avseende ägaruppdrag och därav följande mål och strategier. Inom dessa finns också undergrupper som i större eller mindre grad skiljer sig åt i olika hänseenden. Det är enligt utredarens mening av avgörande betydelse för förvaltningens effektivitet att den kan organiseras och bedrivas på ett sätt som drar maximal nytta av de förvaltningssynergier som finns inom de olika bolagsgrupperna samtidigt som det lämnar stort utrymme för differentiering av för- valtningen mellan grupperna.

219

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Alternativa organisationslösningar

Mot denna bakgrund finner utredaren att den viktigaste differen- tieringen är den mellan bolagsgrupperna 1 och 2 enligt den upp- delning som görs i kapitel 10, dvs. mellan bolag som har skapande av ekonomiskt värde respektive samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag. Från denna utgångspunkt har utredaren övervägt främst följande alternativa organisatoriska grundstrukturer:

Ett förvaltningsbolag, uppdelat i två affärsområden eller divi- sioner, vardera med ansvar för förvaltningen av en av huvud- grupperna av bolag enligt kapitel 10.

Två skilda förvaltningsbolag, ett för respektive bolagsgrupp en- ligt föregående punkt.

Det bör noteras att båda alternativen innebär en betydande kraftsamling av statens ägarfunktioner jämfört med nuläget, då dessa är uppdelade mellan Regeringskansliet ägarfunktion och ett flertal fackdepartement (jfr avsnitt 3.4).1 Detta uppnås dels genom att den politiska och ägarstrategiska styrningen samordnas i en ny enhet inom Regeringskansliet, dels genom att den operativa styrningen samlas i ett eller två för särskilda förvaltningsbolag.

Utvärdering av alternativen

Med utgångspunkt från utredarens övergripande målbild, särskilt målet att skapa en så effektiv förvaltning som möjligt som skapar förutsättningar för bästa möjliga värdeutveckling av statens ägande, står här två huvudkriterier mot varandra

å ena sidan den effektivitet med vilket förvaltningen kan bedrivas,

å andra sidan kostnaden för den förvaltningsorganisation som er- fordras.

Svårigheten med en utvärdering enligt dessa kriterier är att medan kostnadsskillnaden kan beräknas med relativt stor säkerhet finns

1 Det kan i sammanhanget noteras att OECD:s riktlinjer rekommenderar att statens ägar- funktioner centraliseras, eller att det åtminstone etableras en central enhet för samordning av utövande av ägandet (se avsnitt 3.3.1). Denna rekommendation ska dock ses i ljuset av att ägarförvaltningen i flera länder traditionellt har uppvisat en starkt splittrad bild och står på inget sätt i motsatsförhållande till den här föreslagna lösningen oberoende av vilket av alternativen ovan som väljs.

220

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

det ingen metod för att i förväg kvantitativt mäta skillnader i effektivitet. Det senare får i stället bedömas med utgångspunkt från allmänt accepterad erfarenhet och ”best practice” när det gäller organisering av företagsverksamhet.

I det här fallet gäller detta särskilt vilket utrymme respektive alternativ ger för specialisering av förvaltningen av respektive kate- gori av bolag. De aspekter som därvid bör beaktas är enligt ut- redarens mening främst följande:

Möjligheter att besätta alla funktioner i organisationen, från styrelse och ledning till operativa enheter och stödresurser, med till bolagets verksamhet optimalt anpassade kompetenser.

Intern konkurrens om begränsade resurser i form av kapital, ledningskapacitet och mänsklig kompetens.

Typ av förvaltningslogik, dvs. vilka principer, grundläggande synsätt, praktiska metoder m.m. som bör ligga till grund för förvaltningen av en bolagsportfölj.

En översiktlig genomgång och utvärdering av de alternativa lös- ningarna med avseende på dessa kriterier samt kostnadsaspekten följer nedan.

Ett sammanhållet förvaltningsbolag

En lösning med två eller flera affärsområden/divisioner inom ramen för ett sammanhållet bolag ger goda möjligheter att bygga upp specialiserade resurser på operativ nivå. Däremot är dessa möj- ligheter begränsade avseende de högsta lednings- och styrelsenivå- erna, även om bolagets styrelse självfallet kan sättas samman med en lämplig kombination av olika kompetensprofiler. Beträffande stödresurser kan dessa specialiseras i den grad som bedöms lämp- ligt, men av kostnadsskäl är det knappast troligt att detta görs i någon stor utsträckning. I stället är det mest rimligt att föreställa sig att dessa i huvudsak organiseras i gemensamma stödfunktioner.

I företag med två eller flera verksamhetsgrenar, organiserade som affärsområden, divisioner, dotterbolag eller liknande, finns alltid en intern konkurrens om knappa resurser i form av kapital för investeringar, företagsledningens tid och engagemang, de bästa talangerna för ledande befattningar m.m. I denna konkurrens har de mer lönsamma och expansiva enheterna normalt betydande

221

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

försteg medan svagare verksamhetsgrenar ofta kommer mer eller mindre på mellanhand. Detta är en viktig förklaring till att starka verksamhetsgrenar ofta växer sig starkare medan svaga får allt svårare att utvecklas inom ramen för koncerner med differentierad verksamhetsstruktur.

Det finns enligt utredarens mening en betydande risk för att gruppen bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag hamnar i ett sådant underläge gentemot de ekono- miskt värdedrivande bolagen inom ramen för ett samlat förvalt- ningsbolag. Det är i praktiken mycket svårt för styrelse och ledning att, särskilt i ekonomiskt pressade lägen – vilket är mer regel än undantag i företagsekonomisk verksamhet – undvika att prioritera de ekonomiskt starkare och mer expansiva enheterna på de svagares bekostnad.

Även när det gäller vilken typ av förvaltningslogik som ska prägla verksamheten är det rimligt att anta att de ekonomiskt värdedriv- ande bolagens krav kommer att dominera i ett sammanhållet för- valtningsbolag. Det är visserligen möjligt att i någon mån särskilja de två bolagsgrupperna på operativ nivå i detta avseende, men på lednings- och styrelsenivå kommer man antingen att tvingas prio- ritera den ena logiken framför den andra eller att efter bästa för- måga hantera båda parallellt. Risken med det senare är att man i praktiken hamnar i ett mellanting som inte är optimalt för någon- dera bolagsgruppen.

Två skilda förvaltningsbolag

Detta alternativ har betydande fördelar jämfört med det föregående avseende samtliga tre värderingskriterier:

Det ger båda förvaltningsbolagen möjlighet att bygga upp sin egen organisation från styrelse och nedåt med de resurser och den kompetensstruktur som anses bäst lämpad för uppgiften.

Det eliminerar i stort sett problemet med konkurrens om kritiska resurser mellan de två bolagsgrupperna. Den konkurrens som i viss mån ändå kan återstå, främst avseende kapital för utveckling av verksamheten, hamnar dessutom på ”rätt” nivå, dvs. på den politiskt och ägarstrategiskt styrande nivån.

Båda bolagen kan utveckla och tillämpa sin egen förvaltnings- logik, optimalt anpassad till respektive förvaltningsuppgift.

222

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Det är utredarens mening att dessa fördelar är särskilt viktiga för den bolagsgrupp som har skapande av samhällsnytta som huvud- sakligt ägaruppdrag. Detta grundar sig på bedömningen att det är kraven för denna bolagsgrupp som i det sammanhållna alternativet i huvudsak skulle få anpassa sig till den ekonomiskt värdedrivande gruppens behov. I ett separat förvaltningsbolag finns i stället goda möjligheter att över tid skapa en stark egen företagskultur, präglad av det särskilda uppdrag och mål portföljbolaget har, bygga upp kompetensstrukturer på alla nivåer som är optimalt anpassade till denna uppgift samt utveckla metoder och tekniker för styrning, uppföljning och utvärdering av de enskilda portföljbolagen, in- riktade mot att utveckla den värdeskapande förmågan för just denna typ av bolag.

Nackdelarna med detta alternativ är kostnadsaspekten samt att den övergripande, ägarstrategiska styrningen från politisk nivå kan bli något mer komplicerad med två bolag istället för ett. Som närmare belyses i ett följande avsnitt bedöms emellertid merkost- naden bli mycket begränsad i relation till de stora värden som står på spel, både i ekonomiska termer och med avseende på den sam- hällsnytta som kan skapas. Det kommer att krävas en mycket liten förbättring av förvaltningens resultat för att med råge uppväga merkostnaden.

Risken för viss ökad komplexitet avseende den politiska och ägarstrategiska styrningen ligger främst i att denna styrning måste riktas mot två förvaltningsbolag i stället för ett. Å andra sidan torde detta också leda till ökad tydlighet och effektivitet i styr- ningen genom att den bättre kan anpassas till de särskilda förutsätt- ningar som gäller för respektive bolag. Det är utredarens bedöm- ning att även denna aspekt i realiteten väger över till fördel för lösningen med två bolag med var sin renodlade inriktning.

Andra alternativ

Utredaren har också övervägt andra lösningar, främst att skilja ut förvaltningen av den mindre grupp av bolag som sammantaget representerar en mycket stor del av det totala värdet av statens bolagsägande och lägga den i ett särskilt bolag. Det skulle således innebära en struktur med tre förvaltningsbolag.

Detta alternativ har i princip samma fördelar i ännu högre grad som det föregående, dock med enligt utredarens bedömning långt

223

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

ifrån lika stor effektivitetshöjning som steget från ett till två bolag. Det beror på att förvaltningslogiken för de allra största bolagen visserligen får anses skilja sig i inte oväsentlig grad från den för de övriga ekonomiskt värdedrivande bolagen men inte i samma funda- mentala avseenden som skillnaden mellan de två huvudgrupperna av bolag. Utredaren gör därför bedömningen att den specialisering som krävs för att effektivt förvalta de största innehaven till stor del kan tillgodoses genom att särskilja dem i ett separat affärsområde inom ramen för det förvaltningsbolag som ansvarar för de ekono- miskt värdedrivande bolagen.

Mot de fördelar det skulle ha att särskilja förvaltningen av de största innehaven i ett särskilt bolag ska också ställas den mer- kostnad det skulle innebära och den ytterligare ökade komplexi- teten i att ägarstrategiskt styra tre i stället för två förvaltningsbolag. Det är utredarens bedömning att denna avvägning utfaller till nack- del för alternativet med tre bolag.

Samlad bedömning

Mot bakgrund av ovanstående finner utredaren att alternativet med två separata bolag innebär den bästa avvägningen mellan möj- ligheten att anpassa förvaltningen till förutsättningarna för respek- tive huvudgrupp av portföljbolag och den ökade kostnad och komplexitet det innebär att inte förvalta samtliga bolag samlat. Detta ger i sin tur bästa möjliga förutsättningar för att uppnå den förstärka värdeutveckling i båda huvudgrupperna av portföljbolag som enligt utredarens analys bör kunna uppnås genom en tydligare differentiering av förvaltningen mellan de olika bolagsgrupperna (jfr. kapitel 10).

Denna slutsats ligger väl i linje med erfarenheter från såväl statlig bolagsförvaltning i andra länder som privata bolagsägare. Inte minst bland statliga ägare finns en tydlig trend under senare år mot en ökad differentiering av förvaltningen beroende på de in- gående bolagens karaktär (jfr avsnitt 6.3). Som tidigare framhållits står den också i överensstämmelse med den inriktning mot centra- lisering av statens ägarfunktioner som förordas i OECD:s rikt- linjer.

Utredarens slutsats stämmer också överens med omfattande erfarenheter från näringslivet generellt. Exemplen därifrån är legio på hur verksamheter, som under många år levt en undanskymd

224

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

tillvaro under dålig lönsamhet och svag utvecklingskraft inom ramen för en bredare koncern, blommat upp och utvecklats till lön- samma och expansiva företag när de lyfts ur detta sammanhang och satts på egna fötter.

Det är utredarens bedömning att det på motsvarande sätt vore möjligt att frigöra en stor utvecklingspotential, särskilt i gruppen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägarupp- drag, genom att samla dessa i ett separat, specialiserat förvaltnings- bolag.

11.4Förvaltningsbolagens inriktning och verksamhet

11.4.1Bolagens uppdrag, mål och verksamhet

Förslag: Förvaltningsbolagens uppdrag ska vara att så effektivt som möjligt förvalta statens bolagsägande. Förvaltningsbolag 1 ska förvalta bolagen i bolagsgrupp 1 med målet att skapa största möjliga tillväxt av ekonomiskt värde med beaktande av de krav avseende samhällsnytta som fastställs för varje bolag. Förvalt- ningsbolag 2 ska förvalta bolagen i bolagsgrupp 2 med målet att skapa största möjliga samhällsnytta med beaktande av de ekono- miska krav som fastställs för varje bolag.

Ägandet av statens aktier i portföljbolagen överförs till respek- tive förvaltningsbolag.

Skälen för utredarens förslag:

Bolagens uppdrag och övergripande mål

Förvaltningsbolagen ska förvalta ägandet i de statligt hel- och del- ägda bolagen på uppdrag av regeringen. Deras ägaruppdrag och övergripande mål ska avspegla att båda bolagen förvaltar statligt ägande som i de flesta fall har mål avseende både ekonomiskt värde och samhällsnytta men med olika tyngdpunkter i detta avseende.

Bolagens förvaltning ska vara aktiv med inriktning mot att ut- veckla och realisera portföljbolagens potential till värdeskapande i vid mening. Förvaltningen ska präglas av öppenhet, tydlighet, an- svar och hög professionalitet samt bedrivas med utgångspunkt i statens särskilda roll som ägare och den värdegrund denna vilar på.

225

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Statens ägarpolicy med regeringens riktlinjer i vissa frågor ska fort- satt vara styrande för både förvaltningsbolagen och portföljbolagen.

Utredaren har övervägt två alternativa former för de två förvalt- ningsbolagen. Enligt den ena förvaltas statens aktier i portfölj- bolagen även fortsättningsvis av Kammarkollegiet på uppdrag av regeringen. Förvaltningsbolagens uppdrag begränsas då till att, för statens räkning utöva ägarrollen gentemot portföljbolagen. Förvalt- ningsbolagen blir således finansiellt sett ”tomma skal”, utan egna tillgångar av betydande omfattning och utan något finansiellt kon- cernförhållande till sina portföljbolag.

Den andra modellen innebär att staten överför ägandet av aktierna i portföljbolagen till respektive förvaltningsbolag. Dessa blir då fullt utvecklade koncernmoderbolag med egna balansräk- ningar av betydande tyngd och ekonomiskt resultat direkt kopplat till de ingående portföljbolagens resultat.

Enligt utredarens mening har den senare ordningen, dvs. där förvaltningsbolagen äger aktierna, stora fördelar av främst följande skäl:

Det ger en ökad tydlighet i förvaltningsansvaret genom att re- sultatet av förvaltningen direkt avspeglas i respektive förvalt- ningsbolags resultat- och balansräkningar. I alternativet där för- valtningsbolagen inte äger aktierna måste resultatet av förvalt- ningen räknas fram som en sidoordnad beräkning utanför för- valtningsbolagets resultaträkning. Detta riskerar enligt utredarens mening att göra ansvaret för förvaltningsresultatet mindre tyd- ligt och påtagligt än då detta resultat framkommer direkt i förvalt- ningsbolagets resultaträkning.

Vidare underlättas att använda delar av portföljbolagens utdel- ningar för finansiering av förvaltningsbolagens verksamhet och för begränsade kapitaltillskott till portföljbolagen på det sätt som föreslås i avsnitt 11.4 nedan. Vad gäller den första frågan torde den i alternativet där förvaltningsbolagen inte äger aktierna få lösas antingen med anslag från staten eller genom att ta ut en s.k. ”management fee” från portföljbolagen, vilket inte framstår som något ändamålsenligt alternativ. Beträffande möjligheten att snabbt och smidigt kunna tillföra portföljbolagen mindre kapitaltillskott för deras fortsatta utveckling innebär denna lös- ning i princip ingen förändring jämfört med nuläget.

226

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

En inte oväsentlig fördel med modellen med förvaltnings- bolagen som ”äkta” bolag är också att det är den gängse modellen för större ägarbolag på den privata marknaden. Detta torde bl.a. underlätta rekryteringen av kvalificerade personer, särskilt till styrelse och ledning i förvaltningsbolagen, jämfört med alter- nativet utan formellt ägandet av de förvaltade bolagen.

Slutligen bör understrykas att det förhållandet att staten överför aktierna i portföljbolagen till de helägda förvaltningsbolagen inte leder till att man reellt avhänder sig ägandet av portföljbolagen, bara att detta ägande blir indirekt i stället för direkt. Som framgår av avsnitt 11.3.2 har en hundraprocentig ägare av ett aktiebolag full rådighet över sitt bolag och förfogar över de instrument som krävs för att till fullo utöva denna makt. Även vid lösningen med förvalt- ningsbolagen som ägare av portföljbolagens aktier kan staten när som helst återta sitt direkta ägande av de bolag man önskar genom att instruera förvaltningsbolagets styrelse att effektuera detta, in- struktioner som styrelsen är skyldig att följa.

Förvaltningsbolag 1

Detta bolag föreslås ha till uppdrag att ansvara för förvaltningen av de portföljbolag som ingår i bolagsgrupp 1 enligt den indelning som görs nedan. Dessa bolag har skapande av ekonomiskt värde som övervägande ägaruppdrag men har också i flera fall mer eller mindre explicit formulerade krav eller restriktioner i termer av samhällsnytta. Det övergripande målet för förvaltningen ska vara att skapa långsiktigt stabil ekonomisk värdetillväxt samtidigt som de krav bolagen ålagts avseende samhällsnytta uppfylls.

Förvaltningsbolag 1 innefattar två huvudgrupper av bolag med delvis skilda krav på förvaltningsinriktning. En grupp, som tillsam- mans svarar för omkring 80 procent av det totala värdet av den statliga bolagsportföljen, består av en handfull stora bolag samt större innehav i tre noterade bolag. Förvaltningen av dessa bolag, i förekommande fall statens innehav i de delägda bolagen, bör ha inriktning mot att med begränsat risktagande på bästa sätt vårda och vidareutveckla värdet av statens ägande i bolagen.

En annan grupp omfattar mindre och medelstora företag med enligt utredarens bedömning i flera fall betydande potential för expansion och resultattillväxt. Förvaltningen av dessa bolag bör

227

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

kunna ha en mer offensiv prägel, med bl.a. en något högre risk- profil än för det första gruppen, i syfte att realisera bolagens poten- tial till värdeutveckling.

Följande portföljbolag föreslås ingå i Förvaltningsbolag 1:

Förvaltningsbolag 2

Detta bolag föreslås ha till uppdrag att svara för förvaltningen av bolagsgrupp 2 enligt indelningen nedan, dvs. bolag med skapande av samhällsnytta som övervägande ägaruppdrag. Det övergripande

228

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

målet ska vara att skapa största möjliga samhällsnytta samtidigt som de krav som uppställts på ekonomisk effektivitet m.m. till- godoses.

Även här kan portföljbolagen delas upp i två delgruppen, en med huvudinriktning mot att bidra till samhällsekonomisk tillväxt och en med uppgift främst att bidra till medborgarnas välfärd i vid mening (se figur i avsnitt 103.5). Även inom dessa grupper finns en stor mångfald av olika typer av samhällsuppdrag, varför förvalt- ningen sannolikt i högre grad än för bolagen i Förvaltningsbolag 1 måste anpassas till de unika uppdrag och mål som gäller för varje bolag.

För några enstaka bolag i denna kategori kan övervägas om det är mest ändamålsenligt att de ingår i Förvaltningsbolag 2 eller om syftet med deras verksamhet kan uppnås enklare och bättre om de förvaltas direkt av närmast berört fackdepartement. Bedömningar kring detta måste göras från fall till fall. Bolag som skulle kunna komma i fråga för sådana överväganden är bolag som saknar ekono- miska resultatkrav, som inte ska leverera vinst och som har liten omsättning samt finansieras av anslag.

En viktig uppgift för Förvaltningsbolag 2 blir också att utveckla metoder och tekniker för effektiv förvaltning av bolag med skap- ande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Den före- tagsekonomiska akademiska disciplinen har sedan lång tid till över- vägande del varit inriktad mot att utveckla teorier och modeller för att styra och leda kommersiellt verksamma företag som drivs med ekonomisk värdetillväxt som huvudmål. Detta har lett till en välut- vecklad och allmänt etablerad begreppsapparat och metodik för att målsätta, följa upp och utvärdera företags prestationer i ekono- miskt hänseende.

Motsvarande teoretiska och praktiska grunder för målstyrning av verksamheter som syftar till att skapa samhällsnytta saknas till stor del idag. En synnerligen viktig uppgift för Förvaltningsbolag 2 blir därför att utveckla en ny professionell kunskaps- och erfaren- hetsbas för förvaltning av bolag som inte har ekonomiskt värde- skapande som huvudsakligt ägaruppdrag.

229

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Följande portföljbolag föreslås ingå i Förvaltningsbolag 2:

Operationella styrmål

Effektiv målstyrning förutsätter att ett företags ägaruppdrag och övergripande mål kan operationaliseras till ett eller flera konkreta och väl definierade styrmål, vilkas uppfyllelse kan fastställas på rimligt objektiva grunder. Exempel på sådana mål för styrning av verksamheter som drivs på företagsekonomisk grund är försälj- ningsutveckling, kapitalavkastning, tillväxt av s.k. totalt aktieägar- värde m.m.

När det gäller styrning av verksamheter som inte har ekono- miska prestationer som huvudmål är det svårare, och ofta omöjligt, att hitta den typen av enkla och mätbara styrmål. I stället får dessa antingen uttryckas i mer kvalitativa termer, varvid uppföljningen och prestationsmätningen med nödvändighet blir mer subjektiv, eller också får man förlita sig på att mäta olika indikatorer som kan antas vara mer eller mindre starkt korrelerade med slutmålet. Exempel på det senare är den i sådana sammanhang ofta använda metoden att mäta de insatser som görs för att uppnå ett mål snarare än uppfyllelsen av målet i sig.

230

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Styrmål för Förvaltningsbolag 1

Förvaltningsbolag 1 bör i huvudsak styras med ekonomiska mål, i förekommande fall kompletterat med lämpliga former för uppfölj- ning av de krav/restriktioner avseende samhällsnytta som bolagen ålagts.

I den nuvarande förvaltningen av bolag med statligt ägande är det övergripande målet att företagen ska skapa värde och i före- kommande fall se till att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Detta operationaliseras bl.a. genom att ekonomiska mål fastställs för de enskilda bolagen vid bolagsstämma. Dessa mål defi- nieras i huvudsak inom kategorierna lönsamhetsmål, kapitalstruk- tur samt utdelningsmål. Några ekonomiska mål för den samlade bolagsförvaltningen i Regeringskansliet finns däremot inte.

Som framgått ovan bör det övergripande målet för förvaltningen i Förvaltningsbolag 1 vara att skapa en långsiktigt stabil ekonomisk värdetillväxt samtidigt som de krav bolagen ålagts avseende sam- hällsnytta uppfylls. Den ekonomiska delen av detta mål kan för- slagsvis operationaliseras som

summan av portföljbolagens värdeutveckling över tiden.

Detta bygger i sin tur på att portföljbolagens värde kan fastställas på ett rimligt objektivt sätt vid bestämda tidpunkter, t.ex. vid ut- gången av varje räkenskapsår. För de noterade aktieinnehaven kan detta enkelt ske i form av statens andel av respektive bolags börs- värde vid den aktuella tidpunkten.2

För de onoterade innehaven finns inget motsvarande sätt att objektivt fastställa bolagens marknadsvärde. Istället blir man hän- visad till metoder som så väl som möjligt kan antas avspegla bolagens värde vid en viss tidpunkt. Det finns en rad olika synsätt och beräkningsmetoder för detta på marknaden, och det blir en viktig initial uppgift för styrelse och ledning i Förvaltningsbolag 1 att besluta om en för dess syfte ändamålsenlig sådan beräknings- metod. Inriktningen bör därvid vara att i största möjliga utsträck- ning basera sådana beräkningar på objektivt fastställbara ingångs- värden.

2 Det bör dock noteras att detta inte nödvändigtvis är detsamma som värdet av statens aktieinnehav i bolaget ifråga. Det senare kan vara både högre och lägre än andelen av hela bolagets börsvärde beroende på vilka omständigheter som föreligger om/när statens skulle bjuda ut innehavet på den öppna marknaden.

231

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Statens ekonomiska intresse i sina bolag är emellertid inte bara riktat mot deras värdeutveckling utan också mot möjligheten att som ägare erhålla utdelningar. Utvecklingen av bolagsvärde och utdelningar fungerar i viss mån som kommunicerande kärl så till vida att utdelning är ett sätt för ägaren att tillgodogöra sig en värde- tillväxt i bolaget samtidigt som detta momentant sänker bolagets värde i motsvarande mån. Ett renodlat mål i termer av värdetillväxt bör därför kombineras med ett mål, eller i vart fall en fastställd policy, för i vad mån det kapital som genereras ska behållas i bo- lagen eller delas ut till staten.

Utredarens principiella uppfattning är att de statligt ägda bolagen ska vara effektivt kapitaliserade. Med det menar utredaren att bolagen ska ha det egenkapital de behöver för att uppfylla övriga finansiella mål (t.ex. upprätthålla viss soliditet) och kunna utveck- las och genomföra sin strategi under överskådlig tid, däri inkluderat ett rimligt utrymme för flexibilitet i det avseendet – dock inte mer än så. Det finns enligt utredarens mening inga bärande skäl till att statligt helägda bolag ska behålla kapital som i angiven mening inte behövs i verksamheten.

Utredaren bedömer därför att målet om värdetillväxt ska kom- pletteras med en policy för utdelning från de statligt helägda bolagen innebärande att

kapital som inom överskådlig tid inte behövs för bolagets fortsatta verksamhet med hänsyn till övriga finansiella mål och gällande strategi samt behovet av viss flexibilitet i genomförandet av strate- gin, ska delas ut till ägaren.

Grundprincipen bör vidare vara att samtliga erhållna utdelningar delas ut vidare till ägaren, staten. Om förvaltningsbolaget ska ges möjlighet att behålla begränsade belopp för att finansiera sin verk- samhet, och för att inom begränsade ramar kunna omfördela kapi- tal mellan portföljbolagen, diskuteras närmare i ett efterföljande avsnitt.

Det kan ha sitt intresse att jämföra dessa mål med motsvarande för privata ägarbolag. Exempel på de senare redovisas översiktligt i avsnitt 6.4. För att mäta värdeutveckling över tiden kan det ovan angivna måttet för icke börsnoterade aktieinnehav sägas motsvara måttet ”totalavkastning” som där anges för börsnoterade bolag.

Skillnaden är att man för de onoterade statliga innehaven inte har någon fortlöpande marknadsvärdering av aktierna att utgå från. I

232

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

stället blir man hänvisad till att räkna fram ett bolagsvärde vid varje tidpunkt baserat på någon lämpligt vald approximativ beräknings- modell enligt ovan (se ovan).

När det gäller policies för utdelningar är jämförelsen med börs- noterade bolag dock mindre relevant eftersom utgångspunkterna för att bestämma utdelningar är annorlunda i ett börsnoterade bolag (överväganden om kursvård, möjligheter att vid framtida kapitalbehov nyemittera aktier m.m.) än vad som är fallet för av staten helägda bolag.

Styrmål för Förvaltningsbolag 2

Förvaltningsbolag 2 ska enligt utredarens förslag ha som över- gripande mål att skapa största möjliga samhällsnytta samtidigt som de krav som uppställts på ekonomisk effektivitet tillgodoses. Här kan alltså kravet på ekonomisk effektivitet sägas utgöra en restrik- tion för arbetet med att skapa samhällsnytta. Strävan att skapa samhällsnytta bör således inte tillåtas gå ut över vissa minimikrav på ekonomisk effektivitet.3

Eftersom den samhällsnytta portföljbolagen i Förvaltningsbolag 2 har till uppgift att skapa är mycket olika till sin karaktär är det knappast möjligt att definiera ett meningsfullt, samlat operationellt styrmål för detta bolag motsvarande den totala värdetillväxten för Förvaltningsbolag 1. De ”samhällsnyttor” som portföljbolagen i Förvaltningsbolag 2 skapar kan inte kvantifieras och mätas i en gemensam skala på samma sätt som det ekonomiska värdeskapan- det av bolagen i Förvaltningsbolag 1. Däremot bör det ingå i detta förvaltningsbolags uppgift att, som en del av det arbete för metod- utveckling som nämns ovan, eftersträva att på sikt utveckla metoder och tekniker för aggregerad prestationsmätning av hela eller delar av även detta bolagsbestånd.4

Till dess sådana metoder föreligger får man nöja sig med att for- mulera styrmål för Förvaltningsbolag 2 på de enskilda bolagens nivå och utvärdera förvaltningsbolagets prestationer i huvudsak per

3Det kan förtjäna att upprepas (jfr avsnitt 10.4.3) att det förhållandet att ett ekonomiskt krav anges som ”restriktion” inte ska tolkas som att kravet är lågt ställt, bara att när ett sådant krav är uppfyllt finns inget behov av att gå längre. Exempelvis kan en restriktion i form av en lägsta acceptabel kapitalavkastning ligga på vitt skilda nivåer beroende bl.a. på hur ägaren vill prissätta det kapital som tas i anspråk för verksamheten.

4Åtminstone för delar av beståndet framstår en sådan möjlighet som fullt rimlig, t.ex. att utveckla metodik för att mäta det totala bidraget till ekonomisk tillväxt av den grupp av bolag som förvaltas.

233

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

bolag. Detta bör emellertid inte tillåtas leda till att målstyrningen blir mindre tydlig och ansvarsutkrävandet mindre strikt än vad som är fallet för Förvaltningsbolag 1. Däremot torde det vara oundvik- ligt att styrprocessen blir mer komplex och utvärderingen av bo- lagets prestationer mer mångfacetterad.

Inte heller när det gäller ekonomiska krav och restriktioner torde det vara meningsfullt att försöka lägga samman dessa för de enskilda bolagen till motsvarande styrmål för förvaltningsbolaget som helhet. Därtill är denna grupp av portföljbolag alltför hetero- gen. Ett generellt relevant ekonomiskt krav torde exempelvis vara att verksamheten ska bedrivas med hög ekonomisk effektivitet, men vad detta praktiskt innebär och hur det ska operationaliseras och mätas torde skilja sig i betydande grad från bolag till bolag.

Ett ekonomiskt krav som skulle kunna ställas på de flesta port- följbolagen är emellertid en viss miniminivå av avkastning på det ägarkapital som är bundet i verksamheten. Det skulle exempelvis inte vara orimligt att kräva en viss avkastning över riskfri ränta, mätt över en konjunkturcykel. Nivån skulle t.ex. kunna vara lika för samtliga bolag och så låg att den i princip motsvarar statens självkostnad för att tillhandahålla kapitalet. Den principiella inne- börden i ett sådant krav skulle vara att statens kapital inte är gratis och att skapandet av samhällsnytta inte får drivas därhän att statens kapital förbrukas. Ett annat synsätt kan vara att fastställa en sådan kravnivå individuellt för varje bolag beroende på dess förutsätt- ningar i olika avseenden. Oavsett vilken väg man väljer är den viktiga innebörden att sätta ett pris på det kapital som används och att, i den mån detta är en restriktion man vill ålägga bolagen, klargöra att det statliga kapitalet får användas men inte förbrukas.

Beträffande utdelningar har många bolag i denna grupp för när- varande inga sådana krav, och utredaren lägger inga synpunkter på den frågan. För de bolag som har utdelningskrav bör dock enligt utredarens mening samma principer gälla som för bolagen i För- valtningsbolag 1.

Närmare om förvaltningsbolagens roll och uppgifter

Den principiella rollfördelningen i det system för styrning av statens ägande i bolag som utredaren föreslår belyses i avsnitt 9.5. En grundläggande utgångspunkt är att skilja mellan å ena sidan den övergripande politiska och strategiska styrningen, som riksdag och

234

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

regering fortsatt ska utöva, och de åtgärder som vidtas i syfte att verkställa den styrning som har beslutats. Ansvaret för denna verk- ställande, som benämns operativ ägarförvaltning vilar på förvalt- ningsbolagen.

Dess innebörd när det gäller ägarstyrningen av portföljbolagen är i korthet följande.

Riksdag och regering svarar för den politiska och ägarstrategiska styrningen, innebärande i huvudsak att:

besluta om omfattning och strategisk inriktning av statens bolagsägande,

fastställa strategiska riktlinjer samt grundläggande värderingar, policies och regler för staten som bolagsägare,

besluta om organisation av och former för förvaltning av statens bolagsägande,

Regeringen ska på riksdagens mandat ansvara för styrningen av förvaltningsbolagen. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 11.5.

Förvaltningsbolagens uppdrag är att svara för det operativa verk- ställandet av den strategiska ägarstyrning som beslutas av riksdag och regering. Detta ska enligt förslaget ske genom en aktiv förvalt- ning med inriktning på att följa, stödja och utveckla bolagen. Kon- kret innebär detta följande uppgifter för förvaltningsbolagen av- seende varje portföljbolag :

utveckla och precisera bolagets ägaruppdrag, som införs i bo- lagets bolagsordning som fastställs årligen på bolagsstämma, vid behov kompletterat med ägaranvisningar av mer kortsiktig eller operativ art,

fastställa övergripande styrmål och mätetal samt former för uppföljning av utvärdering av bolagets prestationer; stor vikt bör därvid läggas vid att formulera relevanta och inbördes kon- sistenta styrmål som tydligt avspeglar bolagets uppdrag i termer av ekonomisk nytta respektive samhällsnytta;

tillsätta ordförande och övriga ledamöter i bolagets styrelse,

hålla fortlöpande kontakt med bolaget och följa upp och ut- värdera dess utveckling mot uppsatta mål och vid behov initiera åtgärder med anledning därav; som ett led i detta bör återkom- mande möten hållas mellan företrädare för förvaltningsbolaget och portföljbolagets ordförande,

235

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

regelbundet informera om utvecklingen av förvaltningsbolaget och dess ingående portföljbolag till ägaren i form av regering, riksdag och den svenska allmänheten.

Tillsättningen av styrelse bör föregås av en strukturerad och för varje bolag särskilt anpassad nomineringsprocess, där även sektor- politiska aspekter i förekommande fall bör beaktas. De förslag som därvid framkommer bör formellt godkännas av förvaltnings- bolagets styrelse innan de läggs fram för beslut på bolagsstämma. När det gäller styrelseordföranden i några av de större bolagen kan ett samråd på regeringsnivå också vara lämpligt innan förslag läggs fram, vilket i förekommande fall bör regleras i bolagsordningen eller på annat lämpligt sätt.

Personer i förvaltningsbolagens organisation bör, när så bedöms lämpligt, kunna ingå i portföljbolagens styrelser. Sådana ledamöter bör i första hand utses i kretsen av respektive förvaltningsbolags styrelse eller verkställande ledning och ha erforderlig kompetens och erfarenhet med hänsyn till omfattningen och inriktningen av portföljbolagets verksamhet. Regeringskansliet bör däremot inte vara företrätt i portföljbolagens styrelser eftersom detta skulle kunna leda till oklar rollfördelning mellan förvaltningsbolagen och regeringen.

Förvaltningsbolagens roll och uppgifter innebär att utöva den operativa eller verkställande ägarrollen gentemot portföljbolagen. Förvaltningsbolagen övertar här den roll som regeringen och Regeringskansliets ägarenhet samt vissa andra departement har haft som företrädare för ägaren gentemot de enskilda statligt ägda bo- lagen. Konkret innebär det att förvaltningsbolagen övertar ansvaret de operativa uppgifter som avser styrning, uppföljning, och kon- takter mot de enskilda portföljbolagen.

Förvaltningsbolagen ska ha ett tydligt mandat att ansvara för alla löpande kontakter mellan ägare och portföljbolag och även vara portföljbolagens kontaktyta i mer strategiska och strukturella pla- neringsfrågor. Det ankommer sedan på förvaltningsbolagen, inom de ramar och riktlinjer som regeringen fastställt, att bedöma om en fråga kräver samråd med regeringen. Förvaltningsbolaget ansvarar i så fall för att dessa kontakter och samråd kommer till stånd och för att företrädare för portföljbolagen kan medverka.

Införandet av särskilda förvaltningsbolag syftar till att stärka ägarförvaltning av de bolag som staten äger. Den politiska nivån och Regeringskansliet avlastas härigenom operativa och verkställ-

236

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

ande uppgifter. Införandet av förvaltningsbolag ska inte innebära någon förändring av den roll eller självständiga ställning som de enskilda portföljbolagen har. Det kommer fortsatt att vara portfölj- bolagens styrelser och verkställande ledning som har ansvaret för bolagens verksamhet och planering, beslut och verkställande i ope- rativa frågor.

Portföljbolagens uppgift är att på bästa sätt fullgöra det ägarupp- drag och uppfylla de mål de tilldelats. Konkret innebär detta för respektive bolags styrelse bl.a. att:

med utgångspunkt från ägaruppdraget utforma bolagets affärs- eller verksamhetsidé, strategi för att realisera denna idé samt affärsplan för att genomföra strategin,

operationalisera de övergripande målen till konkreta och så långt möjligt objektivt mätbara styrmål för verksamheten,

tillse att bolaget vid var tid har en med hänsyn till fastställd stra- tegi och andra relevanta omständigheter effektiv verkställande ledning,

fortlöpande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot de uppsatta målen och vid behov vidta åtgärder med anledning därav.

En svensk bolagsstyrelse förvaltar bolagets angelägenheter i ägarnas gemensamma intresse. Styrelsen i ett helägt portföljbolag är således skyldig att efter bästa förmåga driva bolagets verksamhet i enlighet med de riktlinjer och anvisningar som ges av ägaren. Skulle skilda uppfattningar uppstå mellan förvaltningsbolaget och ett portfölj- bolags styrelse är det förvaltningsbolagets uppfattning som blir gällande. Ytterst förfogar förvaltningsbolaget över möjligheten att byta ut styrelsen i portföljbolaget för att få genomslag för sin uppfattning.

Portföljbolagets verkställande direktör svarar för den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar, däri inbe- gripet bl.a. att se till att verksamheten organiseras på ett ända- målsenligt sätt, att styrelsens beslut verkställs effektivt, att fortlöp- ande följa upp och utvärdera bolagets utveckling mot uppsatta mål samt att rapportera utfallet till styrelsen och i förekommande fall föreslå åtgärder med anledning därav.

Det ska slutligen noteras att en förutsättning för att en ordning med särskilda förvaltningsorgan ska fungera effektivt är att det

237

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

finns en grundläggande respekt för de olika roller och ansvar som finns i organisationen. Regeringen ansvarar för att tillse att tydliga roll- och ansvarsförhållanden regleras och efterlevs.

11.4.2Förvaltningsbolagens ledning, organisation och finansiering

Förslag: Förvaltningsbolagen ska organiseras, bemannas och ledas på ett sätt som är väl anpassat till de särskilda krav som ställs på respektive bolags ägaruppdrag, mål och verksamhetsinriktning.

Förvaltningsbolagens verksamhet ska finansieras från utdel- ningar från portföljbolagen.

Riksdagen ska årligen, efter förslag från regeringen i bud- getpropositionen, besluta om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för finansiering av verksamheten.

Skälen för utredarens förslag

Av direktiven framgår att utredaren ska lämna förslag till hur ägar- förvaltningen bör ledas, organiseras och bemannas. Vidare ska ut- redaren redovisa eventuella kostnader och hur dessa ska finansieras.

Styrelse och ledning

Förvaltningsbolagens styrelser ska ansvara för förvaltningen av statens ägande i ett stort antal bolag som representerar stora eko- nomiska värden och fullgör viktiga samhällsuppgifter. Förvalt- ningen sker ytterst på uppdrag av den slutlige ägaren, de svenska medborgarna. Det är därför av stor vikt att styrelsernas samman- sättning och ledamöternas samlade kompetens och erfarenheter väl avspeglar denna uppgift och ansvar.

Styrelserna, och särskilt deras ordförande, behöver besitta hög affärskompetens och omfattande erfarenhet av att leda stora affärs- drivande företag. Samtidigt gäller att den statliga företagsverksam- heten har en särskild komplexitet som skiljer sig i väsentliga av- seendet från de förhållanden som vanligen föreligger inom närings- livet i övrigt. Som exempel finns ofta inbyggda målkonflikter som

238

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

inte alltid fullt ut kan lösas. Det finns alltid en särskild politisk dimension i statens uppträdande som bolagsägare, och de statliga bolagen ska vara föredömen när det gäller bl.a. miljöansvar och socialt ansvar. Det är därför viktigt att det finns en djupgående förståelse och respekt för det särskilda uppdrag som det innebär att förvalta tillgångar som ytterst ägs av landets medborgare. Ett stort ansvar kommer att vila på styrelsernas förmåga att förena affärs- mässig rationalitet med insikt om och respekt för den politiska dimensionens betydelse i förvaltningen av statens bolagsägande.

De båda förvaltningsbolagens styrelser kommer behöva ha delvis olika sammansättningar:

Förvaltningsbolag 1, som ska förvalta merparten av den statliga bolagsportföljens ekonomiska värden, behöver ledas av en styrelse med hög kompetens och bred erfarenhet av kommersiell affärs- verksamhet och ledning av stora och komplexa företag. Ordföran- den och flertalet ledamöter bör rekryteras från näringslivets toppskikt och ha högt kvalificerad erfarenhet av styrelsearbete i större börsnoterade företag eller koncerner. Styrelsen behöver emellertid också ha representation av personer med politisk bak- grund och erfarenhet, till exempel förutvarande statsråd eller statssekreterare. Den verkställande ledningen behöver ha kvalifi- cerad erfarenhet av att leda stora, komplexa affärsdrivande företag eller koncerner.

Förvaltningsbolag 2 behöver ledas av en ordförande och styrelse med något annorlunda sammansättning. Även här ska ett stort företagskunnande och bred affärskompetens ha hög prioritet. För att bolaget på ett kompetent och trovärdigt sätt ska kunna ta sig an uppgiften att utveckla en delvis ny metodik för förvaltning av bolag med mer uttalade samhällsuppgifter, behöver emellertid också andra kompetensområden vara representerade. Exempel på detta kan vara erfarenheter från departement eller myndighet, t.ex. som förutvarande statssekreterare eller generaldirektör, särskild sakkun- skap om berörda politikområden och en bakgrund från den aka- demiska världen.

Organisation och bemanning

Utredarens utgångspunkt är att respektive förvaltningsbolags ägaruppdrag och mål bör ligga till grund för utformningen av dess

239

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

organisation och bemanning. Som tidigare framhållits är en orga- nisation främst ett verktyg för ledningen för att på effektivast möjliga sätt genomföra fastställda strategier och förverkliga målen.

Ambitionen bör vara att i båda bolagen skapa en så effektiv och professionell ägarförvaltning som möjligt med hänsyn till respek- tive bolags särskilda förutsättningar. Som huvudinriktning bör gälla att förvaltningsbolagen gemensamt förfogar över den kompetens som behövs för att sköta den operativa ägarförvaltningen. Köp av externa tjänster bör i normalfallet endast ske inom områden där det inte framstår som kostnadseffektivt att bygga upp egen kompetens. Däremot bör stor vikt läggas vid att ta tillvara möjligheter till sam- ordning av resurser mellan bolagen. Detta utvecklas närmare nedan i detta avsnitt.

Ansvaret för den närmare utformningen av respektive förvalt- ningsbolags organisation och bemanning kommer att ligga på bolagens styrelser och ledningar. Därför redovisar utredaren endast översiktliga organisationsskisser för respektive bolag som belyser de viktigaste kärnprocesserna och hur dessa kan organiseras och bemannas. Uppskattningar görs också av storleken på bemanningen samt vilka kompetenskrav som bör gälla för de viktigaste delfunk- tionerna samt kostnaden för den föreslagna organisationen.5

Förvaltningsbolag 1

Bolagets ledning består av styrelsen, som svarar för den strategiska styrningen av bolaget, och av verkställande direktören, som leder den löpande verksamheten.

Den operativa förvaltningen av portföljbolagen föreslås upp- delad på två ”affärsområden” med delvis olika förvaltningsinrikt- ningar, ett för de största bolagen, som tillsammans svarar för en helt dominerande andel av det totala värdet av statens bolagsport- följ, och ett för medelstora och mindre bolag.

Affärsområdena består i sin tur av ett antal förvaltningsteam, som vart och ett svarar för förvaltningen av en grupp bolag eller innehav i delägda bolag. Affärsområdet för stora bolag torde kräva två förvaltningsteam, ett för innehav i delägda/noterade bolag med kompetens att hantera ägande i stora, börsnoterade bolag, och ett för helägda bolag. Inom affärsområdet medelstora och mindre företag kan ägarförvaltningen organiseras efter bransch eller annan

5 Förslagen bygger på en rapport från KPMG, se bilaga 6.

240

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

lämplig indelningsgrund. Uppskattningsvis har fyra förvaltnings- team antagits erfordras för detta affärsområde.

Ett förvaltningsteam leds av en bolagsansvarig som ingår i förvaltningsbolagets ledningsgrupp och även kan ingå i styrelsen för ett eller flera av de portföljbolag som teamet förvaltar.6 Därutöver består förvaltningsteamet av ett antal handläggare och analytiker. Vid behov kan dessa få stöd ur en gemensam pool av expertresurser.

En handläggare ska ha god kunskap om portföljbolaget, fort- löpande följa bolagets verksamhet och bevaka dess värdeutveckling. Andra uppgifter är att sammanställa rapporter om portföljbolaget till förvaltningsbolagets ledning och kommunikationsfunktion, ansvara för löpande kontakter med portföljbolagets ledning samt i förekommande fall driva projekt i samverkan med portföljbolaget.

En analytiker ska besitta hög kompetens om den bransch som portföljbolaget verkar i. Viktiga uppgifter är att följa utvecklingen i bolagets bransch och dess omvärld i övrigt och att på grundval därav identifiera möjligheter till ökat värdeskapande för bolaget.

Den gemensamma poolen av expertresurser ska fungera som stödfunktion till förvaltningsteamen och hantera frågor som spänner över förvaltningsteamens ansvar. Den ska således kunna bistå med funktionell expertis som spänner över olika bolag, branscher och typer av ägaruppdrag. Exempel på områden inom vilka sådan expertkunskap kan behövas är styrelsenominering, finansiering, skattefrågor, metodik för uppföljning och utvärdering av bolagens prestationer, organisationsstyrning, produktion av statistik m.m.

Till stöd för bolagsledningen kommer även vissa stabsfunk- tioner att behövas. Dessa ska bl.a. hantera extern kommunikation samt löpande rapportering till regeringen och allmänheten om för- valtningsbolagets och portföljbolagens utveckling och resultat. Därutöver behövs stabsfunktioner till stöd för bolagsledningen och de operativa funktionerna såsom juridik, intern ekonomi och redo- visning, riskkontroll, HR/personal, IT samt övrig administrativ service. Vidare bör övervägas om en särskild internrevisionsfunk- tion ska knytas till ledningen.

6 Det bör understrykas att ett sådant uppdrag inte innebär att i någon särskild mening vara

ägarens ”representant” i styrelsen. Samtliga ledamöter sitter i styrelsen på ägarens mandat och alla har samma plikt att se till ägarens intressen i styrelsearbetet. Möjligen kan en tjänsteman i förvaltningsbolaget sägas ha en särskild roll att tillföra aktuell kunskap ”inifrån” om ägarens syn på bolaget och dess verksamhet.

241

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Förvaltningsbolag 2

Förvaltningsbolag 2 kan ha en organisatorisk struktur som i stora delar liknar den för Förvaltningsbolag 1, dvs. med en bolagsledning med tillhörande stabsfunktioner samt affärsområden med förvalt- ningsteam som svarar för den operativa ägarförvaltningen. På några viktiga punkter finns dock skillnader mot Förvaltningsbolag 1.

En särskild stabsfunktion bör inrättas för uppgiften att utveckla särskilda modeller och metoder för förvaltning av bolag med sam- hällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag. Som tidigare framhållits saknas en välutvecklad och allmänt etablerad kunskapsbas och metodik för målsättning, styrning, uppföljning och utvärdering av samhällsvärdeskapande verksamhet, motsvarande vad som sedan lång tid tillbaka är väl etablerad för verksamhet av företagseko- nomisk art. Det är därför en synnerligen viktig deluppgift för Förvaltningsbolag 2 att utveckla ny kunskap av detta slag. För att säkerställa hög prioritet för denna fråga bör en särskilt stabsenhet inrättas med huvudsaklig uppgift att utveckla en sådan kunskaps- bas.

Rapporteringsfunktionen kommer också att ha en något annor- lunda inriktning än i Förvaltningsbolag 1, bl.a. som följd av det särskilda fokus som här bör ligga på rapportering av uppnådd samhällsnytta. Detta får dock inte leda till att kraven ställs lägre när det gäller den ekonomiska rapporteringen; den bör hålla minst samma kvalitet som för de ekonomiskt värdedrivande bolagen även om den i många fall inte har samma dominerande roll i rappor- teringen som för dessa.

Även i Förvaltningsbolag 2 kan det vara lämpligt att dela upp förvaltningen av portföljbolagen på två separata affärsområden, ett för bolag som arbetar mot i huvudsak tillväxtpolitiska mål och ett för bolag med den gemensamma nämnaren att bidra till medborg- arnas välfärd i bred mening (se avsnitt 11.4.1). En preliminär uppskattning tyder på att ca fyra förvaltningsteam kan behövas för att täcka hela bolagsportföljen.

Gemensamma resurser

För att säkerställa så låga kostnader som möjligt för statens totala ägarförvaltning, och för att tillvarata de funktionella synergier som

242

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

torde finnas mellan de två bolagens verksamheter, föreslås att bo- lagen i största möjliga utsträckning delar på resurser för stabs- och andra stödjande funktioner. Exempel på sådana resurser kan vara:

staber för ekonomi, IT, personal, juridik m.m.

administrativa stödresurser

expertresurser för operativt stöd till förvaltningsteamen.

Detta kan organisatoriskt lösas genom att de aktuella resurserna placeras i ett gemensamt ägt servicebolag som säljer tjänsterna till båda bolagen. En annan lösning är att resurserna placeras i det ena bolaget från vilket det andra bolaget sedan köper tjänsterna. I båda alternativen torde en fysisk samlokalisering vara nödvändig för att till fullo kunna utnyttja den besparingspotential som en sådan sam- ordning ger.

Kostnader

Utredaren har gjort beräkningar för att uppskatta storleken på de årliga drifts- och administrationskostnaderna för förvaltnings- bolagen.7 Dessa beräkningar indikerar att den sammanlagda interna kostnaden för de båda förvaltningsbolagen kommer att uppgå till ca 150 miljoner kronor per år. Beräkningen baseras på ett antal mer eller mindre osäkra antaganden och schabloner och ska därför ses som en grov uppskattning. Den största kostnadsposten utgörs lönekostnader inkl. sociala avgifter som uppskattats till ca 100 mil- joner kronor.

Kostnaden för den hittillsvarande förvaltningen i Regerings- kansliet redovisas i avsnitt 3.4.4. Där beräknas den interna för- valtningskostnaden 2010 till ca 50 miljoner kronor. Till detta kom- mer kostnader för externa tjänster, vilka varierat kraftigt under de senaste åren. Om man utgår från genomsnittet av dessa kostnader under de fyra senaste åren, 65 miljoner kronor, kan den totala kost- naden för nuvarande förvaltning grovt beräknas till 115 miljoner kronor.

För att få jämförbarhet med den föreslagna nya organisationen bör till den interna kostnaden enligt ovan läggas ett antagande om dess behov av externa tjänster. Eftersom detta kan antas bli väsentligt lägre än i nuvarande organisation uppskattar utredaren

7 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6.

243

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

denna kostnad skönsmässigt till en dryg tredjedel av genomsnittet för de senaste fyra åren enligt ovan eller 25 miljoner kronor.

Totalt skulle kostnaden för den nya organisationen således uppgå till storleksordningen 175 miljoner kronor, dvs. en ökning från nuläget med ca 50 procent. Detta ska ses i ljuset av att ut- redarens förslag inte bara innebär en utflyttning av förvaltningen ur Regeringskansliet utan också en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens jämfört med nuvarande ordning.

Det kan också vara av intresse att jämföra kostnaden för den föreslagna förvaltningsorganisationen med motsvarande för andra aktörer som bedriver liknande verksamhet. I avsnitt 6.4.7 (se tabell 6.1) redovisas sådana uppgifter för några större börsnoterade svenska ägarbolag, det finska statliga holdingbolaget Solidium samt Sjätte AP-fonden avseende 2010.

Denna jämförelse ger vid handen att förvaltningskostnaden enligt utredarens förslag blir avsevärt lägre än för någon av jäm- förelseaktörerna, både i relation till det förvaltade portföljvärdet och antalet anställda. Detta är inte minst påtagligt vid en jämförelse med finska Solidium, som kan sägas vara en bolagskonstruktion liknande den som här föreslås men vars relativa förvaltningskost- nad är tre gånger högre än den som beräknats för den föreslagna svenska organisationen. Som understryks i anslutning till tabellen i avsnitt 6.4.7 bör man dock hålla i minnet att jämförelser av detta slag är ytterst grova och bl.a. inte tar hänsyn till aktörernas mycket olika karaktär och inte heller säger något om förvaltningens resultat.

Samtidigt som statens förvaltningskostnad enligt förslaget så- ledes framstår som låg jämfört med andra aktörer kan konstateras att den ökar med storleksordningen 50 procent jämfört med nu- läget. Som nämnts beror detta främst på en stark ambitionshöjning avseende både numerär och kompetens. Till detta ska läggas en enligt utredarens mening betydande effektivitetshöjning som kom- mer att uppnås genom uppdelningen av förvaltningen på två specialiserade förvaltningsbolag.

Sammantaget är det utredarens bedömning att den beräknade kostnadshöjningen med stor marginal kommer att uppvägas av ett förbättrat resultat av förvaltningen, dvs. både en bättre värde- utveckling och högre utdelningar. En enkel beräkning ger vid handen att det bara skulle krävas en meravkastning på omkring en hundradels procent för att täcka de ökade kostnaderna.

244

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

En iakttagelse som utredaren gör, när det gäller den statliga ägarförvaltningen, är att det kan finnas risk för en överdrivet återhållsam och restriktiv hållning från ägaren statens sida till de egna portföljbolagen. En förklaring till detta kan bl.a. vara att staten, till följd av sina dubbla roller på de marknader där bolagen är verksamma, vill undvika varje risk för misstanke att de egna bo- lagen får otillbörliga konkurrensfördelar. Detta kan i sin tur leda till att staten satsar mindre på att utveckla sina bolag än vad som skulle vara rationellt för en motsvarande privat ägare.

Finansiering

Drifts- och administrationskostnaderna för nuvarande ägarförvalt- ning finansieras inom ramen för Regeringskansliets anslag. Om förvaltningen istället flyttas till två förvaltningsbolag måste en ny finansieringsform införas. Den lösning som ligger närmast till hands för detta är att låta förvaltningsbolagen behålla en mindre andel av de årliga vinstutdelningar som lämnas från portföljbolagen. Detta innebär att riksdagen beslutar årligen efter förslag från regeringen i budgetpropositionen om hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för att finansiera kostnaderna för verksamheten. Regeringen fastställer sedan i sin tur de maximala belopp som förvaltningsbolagen får disponera för verksamhetens kostnader.

I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppkommer också olika typer av uppbyggnadskostnader avseende en rad re- surser som måste finnas på plats när bolagen ska börja sin verk- samhet. Exempel på detta är kostnader för iordningställande av lokaler, rekrytering av medarbetare, lösningar avseende IT och tele- foni, kommunikations- och marknadsföringsinsatser m.m. Utred- aren har gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och kommit fram till att den sammanlagda uppbyggnadskostnaden för båda förvaltningsbolagen kan komma att uppgå till storleks- ordningen ca 20 miljoner kronor.8 Utredaren föreslår att dessa kostnader inledningsvis finansieras med en kredit för respektive bolag i Riksgäldskontoret på motsvarande sätt som skett i samband med inrättandet av andra bolag under senare år. Denna kan sedan omvandlas till banklån efter bolagets inrättande.

8 Beräkningarna bygger på underlag i rapport från KPMG, se bilaga 6.

245

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

11.4.3Förvaltningsbolagens kapitalstruktur samt hantering av utdelningar och kapitaltillskott

Förslag: Förvaltningsbolagen ska äga aktierna i portföljbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Förvaltningsbolagen ska inte ha möjlighet till lånefinansiering.

Vinstutdelningar från portföljbolagen ska även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida av förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen ska dock kunna dispo- nera en mindre del av utdelningarna för kapitaltillskott i port- följbolag. Sådana kapitaltillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värdeskapande förmåga. Undantag från denna modell kan behöva göras för vissa bolag.

Riksdagen ska årligen efter förslag från regeringen i budget- propositionen fastställa hur stor del av vinstutdelningarna som får disponeras av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott i port- följbolagen.

Skälen för utredarens förslag

Kapitalstruktur

Enligt utredarens förslag ska förvaltningsbolagen äga aktierna i port- följbolagen. Dessa aktier kommer att utgöra den helt övervägande delen av förvaltningsbolagens egna kapital. Därutöver kommer enligt utredarens förslag nedan en mycket begränsad del att utgöras av den andel av från portföljbolagen mottagna vinstutdelningar som förvaltningsbolagen får disponera. Dessa medel ska användas för att täcka förvaltningsbolagens årliga drifts- och administra- tionskostnader samt för vissa begränsade kapitalomflyttningar mellan portföljbolagen.

Förvaltningsbolagen kommer att ha en kapitalstruktur med en soliditet på hundra procent eftersom de inte bör få möjlighet att lånefinansiera sig. Om riksdagen och regeringen skulle göra en annan bedömning och tillåta viss lånefinansiering kan soliditeten själv- fallet komma att bli lägre.

246

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Vinstutdelningar

Värdeöverföringar regleras i 17 kap. aktiebolagslagen. Därutöver finns särskilda regler om vinstutdelningar i 18 kap. aktiebolags- lagen. Det är bolagsstämman som beslutar om utdelning efter förslag från styrelsen. En grundprincip är att en värdeöverföring endast får ske om den är förenlig med den s.k. ”försiktighets- principen”. Dess innebörd är att den föreslagna utdelningen ska framstå som försvarlig med hänsyn till de krav som verksamheten ställer på storleken av det egna kapitalet samt bolagets konsoli- deringsbehov, likviditet och ställning i övrigt.

Aktierna i portföljbolagen kommer att ägas av förvaltnings- bolagen, vilkas aktier i sin tur kommer att ägas av staten genom regeringen. Utdelningarna från portföljbolagen ska tillfalla deras ägare, dvs. förvaltningsbolagen. Förvaltningsbolagen ska i sin tur i huvudsak dela ut dessa medel till sin ägare, staten, och redovisa mot inkomsttitel på statsbudgeten, på samma sätt som idag.

Utformningen av en generell utdelningspolicy har analyserats i avsnitt 11.4.1 ovan. Dess innebörd är i korthet att portföljbolagen ska dela ut allt kapital som enligt vissa kriterier inte behövs i verk- samheten. Enligt den modell som föreslås för finansiering av för- valtningsbolagens verksamhet enligt avsnitt 11.4.2 och för att skapa utrymme för mindre kapitaltillskott enligt förslag i nästföljande avsnitt bör en begränsad andel av totalt utdelade belopp få dispo- neras av respektive förvaltningsbolag. Övriga från portföljbolagen utdelade vinstmedel ska oavkortat delas ut vidare till ägaren, staten. Med utgångspunkt från utdelningspolicyn beslutar regeringen i år- liga riktlinjer för förvaltningen (se avsnitt 11.5.1) vinstutdelningar efter förslag av förvaltningsbolagen.

Finansiering av kapitaltillskott

Bakgrund

Av 8 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandelar i ett företag. Regeringen får inte heller utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Av 7 kap. 2 § samma lag framgår att förvärv av aktier och andelar i ett företag och annat kapitaltillskott ska finansieras med anslag. Det innebär att rege-

247

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

ringen, om anslag inte är uppförda på statens budget, under på- gående budgetår måste föreslå att riksdagen anvisar medel på änd- ringsbudget för kapitaltillskott till statliga aktiebolag. För närvar- ande finns ett ramanslag9 för kapitalinsatser i statliga bolag under utgiftsområde 24. Detta medför att kapitaltillskott kan göras efter riksdagens beslut att, på regeringens förslag, för ett visst specifikt ändamål och bolag, anvisa medel till detta anslag

Det har tidigare funnits en tillfällig ordning inom vilken möj- lighet fanns att finansiera kapitaltillskott genom extra utdelningar. Våren 2003 godkände riksdagen att extra utdelningar från statliga aktiebolag om 3 miljarder kronor skulle kunna användas för att, efter riksdagens beslut i varje enskilt fall, finansiera kapitaltillskott till av staten ägda företag.10 Det tillvägagångssätt som användes var att inrätta ett konto i Riksgäldskontoret dit extra utdelningar i statliga bolag fördes. Riksdagen beslutade för ett år i taget om hur stort belopp som fick tillföras kontot. Kontot belastades med ut- gifter för kapitaltillskott i den statliga företagssfären. Riksdagen beslutade dock om tillskotten i varje enskilt fall. Om behoven av kapitaltillskott översteg tillgängliga medel på kontot skulle skill- naden tillskjutas genom att anslag anvisades över statsbudgeten. Underskott fick inte uppkomma på kontot. Förfarandet innebar således att medel enligt dåvarande 9 kap. 2 § andra stycket RF togs i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. special- destination. I anslutning till detta yttrade sig både konstitu- tionsutskottet (KU) och finansutskottet (FiU). Enligt KU fanns det goda skäl att underlätta kapitalomstruktureringar genom att tillämpa specialdestination. KU framhöll vidare att regeringen borde återkomma med förslag till hur en sådan permanent särskild ordning ska regleras. FiU framhöll att det är angeläget att ett tydligt regelverk skapas för detta och att det utreds hur förslaget förhåller sig till budgetlagen och gällande praxis om hur kapital- utdelningar och kapitalinsatser ska beslutas och redovisas.

Frågan om finansiering av förvärv av aktier och kapitaltillskott behandlades i propositionen En reformerad budgetlag11. Som nämnts ovan ska förvärv av aktier eller andelar i ett företag och annat tillskott av kapital finansieras från anslag. Riksdagen ska dock ha

9prop. 2002/03:100, bet. 2002/03:FiU21, rskr. 2002/03:235.

10Anslag 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag (utfall, mkr)

2008

2009

2010

5 000

1 298

3 063

11 prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177

248

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

möjlighet att för viss anskaffning besluta om annan finansiering. I propositionen redovisar regeringen följande skäl för sitt förslag:

Kapitaliseringsfrågor behöver prövas löpande och kapitalminskningar göras genom ordinarie eller extra utdelningar, återköp av aktier eller på annat sätt när det är motiverat. Överskjutande kapital i bolagen bör återföras till ägaren staten, om det inte inom överblickbar framtid ska investeras i värdeskapande verksamhet (prop. 2001/10:1, utg.omr. 24 s. 50).

När ett statligt ägt aktiebolag behöver ett kapitaltillskott är det rege- ringens mening att medel för ändamålet som regel ska anvisas med ett anslag på budgeten. Behov av kapitaltillskott till följd av flera års för- lustbringande verksamhet kan antas inträffa ganska sällan. Det kan också inträffa att kapitaltillskott behövs för att genomföra investe- ringar inom befintlig verksamhet, för att en verksamhet ska kunna expandera eller för att en ny verksamhet ska kunna startas.

Överväganden

Enligt utredaren är det viktigt att tillvarata den möjlighet till högre effektivitet och därmed bättre resultat i förvaltningen som aktie- bolagsformen ger. Av detta skäl är det angeläget att anpassa regel- verket för att underlätta kapitalomstruktureringar i den helt nya situation som det skulle innebära om den operativa ägarförvalt- ningen sköts av de båda förvaltningsbolagen i stället för av Rege- ringskansliet. Syftet med en sådan anpassning skulle vara att und- vika att förvaltningsbolagen blir alltför kringskurna i genomför- andet av sina uppdrag.

Genom inrättandet av förvaltningsbolagen ser utredaren således möjligheter till en effektivisering av förvaltningen av portfölj- bolagen. Bolagens kapitalstruktur måste kontinuerligt följas och omprövas av deras ägare förvaltningsbolagen mot bakgrund av förändringar i omvärlden och bolagens egna verksamhetsförut- sättningar. Detta kan t.ex. leda till bedömningen att ett bolag be- höver tillföras ytterligare kapital.

Mot denna bakgrund föreslår utredaren att en ny ordning införs som kompletterar den ordinarie formen för kapitaltillskott och som samtidigt ger riksdagen ett övergripande inflytande. Det kan åstadkommas genom att riksdagen årligen i samband med sin be- handling av budgetpropositionen på förslag från regeringen be- slutar att de två förvaltningsbolagen får disponera en mindre del av portföljbolagens utdelningar och i stället använda medlen för vissa mindre kapitaltillskott till portföljbolagen. De situationer som av-

249

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

ses är när kapitaltillskott behövs för att göra investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi i syfte att utveckla bo- lagets värdeskapande förmåga.

Större kapitaltillskott eller tillskott som syftar till strategiska omorienteringar av ett bolags verksamhet ska även fortsättningsvis beslutas av riksdagen i enlighet med budgetlagen.

Regeringen bör åläggas att redovisa till riksdagen hur detta be- myndigande har använts av förvaltningsbolagen. Riksdagen får härigenom ett fortsatt inflytande över kapitalanvändningen sam- tidigt som förvaltningsbolagen kan bedriva löpande bolagsförvalt- ning utan ett sådant dröjsmål som avvaktan på mellanliggande detaljerade riksdagsbeslut kan innebära. Bemyndigandet bör an- passas till behoven enskilda år och det är också möjligt att justera dessa i samband med beslut om ändringsbudget.

Den föreslagna ordningen bör utvärderas efter att ha tillämpats under några år. Om den bedöms fungera väl kan det övervägas om beloppen som förvaltningsbolagen får disponera för kapitaltillskott successivt kan ökas. Detta skulle kunna bidra till att minska risken för överkapitaliserade portföljbolag. I den nuvarande ordningen uppfattar utredaren att det finns en sådan risk genom den asym- metri som råder mellan möjligheten att å ena sidan genomföra kapitalutdelningar och å andra sidan få till stånd kapitalinsatser.

Enligt utredaren behöver vissa detaljer i förslaget ovan rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att utarbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta.

11.5Ägarpolitiskt ramverk

Utgångspunkten är att förslaget om en ny organisation med den operativa ägarförvaltningen i särskilda förvaltningsbolag ska för- enas med ett starkt demokratiskt inflytande över statens ägande. Det finns därför ett behov av att utveckla ett tydligt ramverk för hur riksdagens och regeringens styrning och inflytande över för- valtningen av bolagen ska kunna utövas.

Utredaren föreslår mot denna bakgrund att ett ägarpolitiskt ramverk utvecklas. Ramverket bör ta sin utgångspunkt i de ramar för statens agerande som ägare som utvecklats under senare år, jfr Statens ägarpolicy. Inriktningen bör vara att utveckla regler och

250

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

ramar för regeringens planering och styrning av förvaltnings- bolagen, riksdagens inflytande över ägarstrategin och utvärdering av förvaltningen. Den politiska styrningen av statens ägande och förvaltningen av bolagen bör i ökad utsträckning få en långsiktig och strategisk inriktning, medan operativa och verkställande frågor hanteras av förvaltningsorganisationen.

Ramverket föreslås innehålla:

långsiktig ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag,

årliga riktlinjer för förvaltningen,

utvärderingar av förvaltningen, samt

grundläggande regler i lag.

11.5.1Regeringens styrning av förvaltningsbolagen

Förslag: En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som anger över- gripande strategisk inriktning av ägarpolitiken och förvaltningen på flera års sikt. Ägarstrategin ska ligga till grund för rege- ringens styrning av förvaltningsbolagen. För att ge riksdagen inflytande i övergripande och strategiska frågor som rör statens ägande och förvaltningen av bolagen föreslås att ägarstrategin underställs riksdagens godkännande. Detta bör kunna ske en gång per mandatperiod. Regeringen ska fastställa årliga riktlinjer för förvaltningen av de statliga bolagen. En ägarfunktion i Rege- ringskansliet behövs som stöd för regeringens ägarstyrning av förvaltningsbolagen.

Skälen för utredarens förslag:

En utvecklad strategisk ägarstyrning

Inrättandet av förvaltningsbolag kommer att innebära nya förut- sättningar för regeringens ägarstyrning av portföljbolagen. Rege- ringens styrning av de portföljbolagen kommer i huvudsak att ske genom förvaltningsbolagen. Vidare kommer förvaltningen att övergå från en offentligrättslig verksamhetsform till en privat- rättslig, dvs. aktiebolagsform, vilket minskar utrymmet för en löpande styrning.

251

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Styrningen av statens ägande och förvaltning av bolagen kom- mer därför i högre grad att behöva ske med utgångspunkt i ett övergripande ägarperspektiv. Detta kräver att riksdagen och sedan regeringen kan formulera tydliga mål och stabila ramar för statens ägande och för förvaltningen av bolagen på flera års sikt. Ansvaret för att verkställa denna styrning läggs sedan på förvaltnings- bolagen. Regering och riksdag kan därefter som ägare utvärdera resultaten och vid behov utkräva ansvar.

En jämförelse kan göras med den nya strategiska inriktningen av styrningen av statsförvaltningen som är under utveckling. Rege- ringen ska utifrån en samlad politisk målbild och analys för ett visst verksamhetsområde precisera mål och uppgifter för den enskilda myndigheten eller verksamheten. Styrningen av myndigheter ska vara strategisk med vilket avses att den tydligt ska inriktas på verk- samhetens resultat och ett medborgarperspektiv och allmänt syfta till att skapa goda förutsättningar och ramar för verksamhetens utförande. Myndigheter ska som regel ha stor frihet i verkställandet av de uppgifter och mål som angivits. Regeringen ska dock kunna differentiera styrningen och avgöra i med vilken detaljgrad den vill styra olika verksamheter.12

Utredaren föreslår mot denna bakgrund att regeringen utvecklar formerna för en strategisk planering av ägarpolitiken med inrikt- ning på övergripande och långsiktiga frågor i det statliga ägandet och förvaltningen. En långsiktig ägarstrategi bör utarbetas som redovisar övergripande strategisk inriktning av ägarpolitiken på flera års sikt. Ägarstrategin bör kunna innehålla följande:

övergripande bedömning av mål, motiv och principer för det statliga företagsägandet,

omvärldsanalys med fokus på vilka faktorer som kan påverka det statliga ägandet,

målbild på medellång/lång sikt för det statliga ägandet,

långsiktig strategisk inriktning av ägarstyrning och förvaltning av bolag/bolagsgrupper.

En långsiktig ägarstrategi kan ses som en utveckling av den nu- varande ägarpolicyn men med ett mer strategiskt och flerårigt dy- namiskt perspektiv. En utvecklad ägarstrategi ligger också i linje

12 Prop. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr 2009/10:315 (se avsnitt 12.1). Se även www.regeringen.se

252

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

med de rekommendationer som OECD ger och ligger vidare i linje med de förvaltningsmodeller som tillämpas hos större privata ägare. De statliga bolagens uppdrag och verksamhet behöver sättas in i ett bredare omvärldsperspektiv, och en analys göras av motiven för statens ägande och bolagens uppdrag och mål. Strategin bör även kunna redovisa lämpliga kategoriseringar som är relevanta för styr- ningen och den mer operativa förvaltningen.

Den långsiktiga ägarstrategin utgör sedan grunden för regering- ens styrning av förvaltningen av de statliga bolagen, dvs. att ut- forma tydliga uppdrag och mål för förvaltningsbolagen och för att ange riktlinjer för den närmare styrning och förvaltningen av bo- lagen. Enligt utredarens mening bör den långsiktiga ägarstrategin också ligga till grund för en förankring med riksdagen i frågor som rör övergripande och långsiktiga mål och principer för statens ägande och förvaltningen av bolagen. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.5.2 nedan.

Regeringen ansvarar för styrningen av förvaltningsbolagen

Regeringen styr förvaltningsbolagens uppdrag genom bolagsord- ningen, som fastställs på bolagsstämman. Härutöver kan regeringen besluta om särskilda ägaranvisningar med preciseringar av förvalt- ningsbolagens mål, uppgifter, vissa riktlinjer för förvaltningen, han- tering av utdelningar och andra aktuella frågor. Även sådana ägar- anvisningar bör fastställas vid förvaltningsbolagens bolagsstämma för att bli formellt bindande för bolagets styrelse. Regeringen utser också styrelseordförande och styrelseledamöter i förvaltnings- bolagen, och har härigenom ett annat viktigt styrmedel och instru- ment för ansvarsutkrävande.

Regeringen ansvarar för att lämpliga former för uppföljning och avstämning utvecklas. Regeringen har skyldighet att följa förvalt- ningsbolagens verksamhet genom att ställa tydliga krav på rappor- tering och information från förvaltningsbolagen. Regelbundna möten bör hållas med bolagens ordförande och vid behov även verkställande ledning. Mötena bör dokumenteras för att säkerställa krav på öppenhet och insyn. Möten bör kunna hållas med förvalt- ningsbolagen 2–4 gånger per år. Under förvaltningsbolagens uppbyggnad, bör möten hållas tätare för att ge möjlighet att ha god insyn och vid behov kunna stödja processen.

253

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Regeringen har kvar möjligheten att styra eller ge närmare anvis- ningar för styrningen av vissa bolag där det bedöms nödvändigt. Detta kan röra bolag som allmänt eller temporärt, t.ex. i ett över- gångsskede, bedöms ha ett särskilt behov av en politiskt förankrad styrning. Regeringens styrning kan här innebära att särskilda ägar- direktiv beslutas för vissa portföljbolag., I så fall beslutas dessa genom ägardirektiv vid bolagsstämma i förvaltningsbolaget, som i sin tur ansvarar för att dessa fastställs och genomförs av port- följbolagen. Regeringen kan få insyn i styrelsetillsättning genom att i ägaranvisning till förvaltningsbolaget ange att samråd med rege- ringen ska ske i vissa fall, t.ex. inför nominering av styrelseord- förande i större bolag. Generellt bör dock sådan särskild styrning tillämpas restriktivt med hänsyn till behovet av en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen och förvaltningsbolagen.

Som utredaren tidigare påpekat har många statliga bolag oklara eller opreciserade uppdrag och ibland inbyggda målkonflikter som behöver klargöras. Det är också angeläget att bolagens uppdrag anpassas till omvärldsförändringar och ändrad politik eller lagstift- ning inom det område där bolaget verkar. Om bolagen inte har tydliga uppdrag och mål kan inte styrningen av bolagen bli effektiv. Otydliga uppdrag och mål för bolagen försvårar också uppföljning och bedömning av förvaltningsbolagens verksamhet och presta- tioner.

Som ett led i en utvecklad ägarstyrning är det därför angeläget att det pågående arbetet med att tydliggöra de statliga bolagens grundläggande uppdrag och mål fortsätter. Detta kan kräva en process där regeringen tar initiativ till att ompröva och föreslå nya tydligare uppdrag och mål för de statliga bolagen. Sådana förslag bör i likhet med vad som gjorts tidigare presenteras i proposition och underställas riksdagens prövning. Analyser och underlag bör kunna utarbetas på basis av bland annat den kompetens som ut- vecklas i förvaltningsbolagen.

Årliga riktlinjer för förvaltningen

Regeringen bör årligen besluta om riktlinjer för förvaltningen. En sådan ordning bidrar till att öka tydligheten i regeringens ägar- styrning och stödjer en ökad öppenhet i statens agerande som ägare.

En modell bör utvecklas liknande den som gäller för stats- skuldsförvaltningen. Regeringen fastställer övergripande mål och

254

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

principer för statsskuldsförvaltningen i ett årligt riktlinjebeslut på grundval av förslag från Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret an- svarar sedan för det strategiska och operativa genomförandet av förvaltningen inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat.

En ordning där regeringen utfärdar årliga riktlinjer för förvalt- ningen efter förslag från förvaltningsbolaget tydliggör ansvaret mellan styrande och verkställande nivå och säkerställer en förankring hos regeringen av principiella överväganden som rör förvaltningen av bolagen.

Ägarfunktion i Regeringskansliet

Regeringen behöver som stöd för sin ägarstyrning ha kvar resurser i Regeringskansliet. I linje med tidigare utvecklingsarbete, och med beaktande av OECD:s riktlinjer, bör ambitionen fortsatt vara att koncentrera resurserna till en samlad ägarfunktion i Rege- ringskansliet.

Den nya ägarfunktionen i Regeringskansliet ska i första hand ha fokus på det strategiska ägarperspektivet, medan den operativa förvaltningen av bolagen handhas av de föreslagna förvaltnings- bolagen. Ägarfunktionen ska stödja regeringen i dess roll som före- trädare för ägaren. En central uppgift är att stödja regeringen i styrningen av förvaltningsbolagen. I detta ingår att utse styrelser och styrelseordförande i förvaltningsbolagen och utforma styr- ningen i form av bolagsordning och andra ägardirektiv som antas vid bolagsstämma i förvaltningsbolagen.

En viktig uppgift för ägarfunktionen kommer att vara att stöda samordningen i Regeringskansliet som helhet och att utveckla ett gott samarbete och kunskapsutbyte mellan ägarfunktionen och fackdepartementen som stöd för regeringens strategiska ägarstyr- ning och i styrningen av förvaltningsbolagens verksamhet. I detta ingår bland annat att samordna den styrning och kommunikation som i dag går direkt mellan ansvarigt fackdepartement och ett en- skilt bolag.

Dimensionering och kompetensbehov ska bedömas med utgångs- punkt i den nya rollen och uppgiften. Som övergripande inriktning bör gälla att Regeringskansliets ägarfunktion inte dubblerar den kompetens som ska finnas i förvaltningsbolagen. Samtidigt som ska ägarfunktionen ha tillräckliga resurser för att kunna göra en själv- ständig analys och bedömning av rapportering och underlag från

255

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

förvaltningsbolagen. Initialt kommer arbetet med utformningen av en långsiktig strategi för statens ägande att behöva resurser.

Ägarfunktionen bör kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. Samtidigt behöver kompe- tensen breddas för att avspegla det bredare samordningsuppdraget. Utöver specifik expertkompetens inom ekonomi och finansiell analys bör också finnas tjänstemän med lång erfarenhet och bred kompetens från övriga Regeringskansliet.

Ökad öppenhet och information om ägarpolitiken

Redovisning och information om statens ägande av bolag, rege- ringens ägarpolitik, den långsiktiga ägarstrategin och riktlinjer för förvaltningen bör göras lätt tillgängliga för allmänheten och på så sätt bidra till en ökad öppenhet och kommunikation kring det stat- liga företagandet, mål, motiv och värdegrund. Information och kommunikation är också en viktig uppgift för förvaltningsbolagen.

Regeringens ägarfunktion bör ha ett övergripande ansvar att samordna information och kommunikation i ägarpolitiska frågor och tillse att förvaltningsbolagen utvecklar en fullgod information och kommunikation om sin verksamhet.

11.5.2Riksdagens inflytande och insyn

Bedömning och förslag: Det behöver också säkerställas att riksdagen får den insyn och information avseende förvaltningen som är nödvändig. Riksdagen ska ges möjlighet att ta ställning till den övergripande strategiska inriktningen av förvaltningen av statens ägande av bolag. Möjligheten för riksdagsledamöter att närvara vid bolagstämma i vissa statligt ägda bolag ska fortsatt gälla även om ett bolag förvaltas av ett förvaltningsbolag. Riksrevisionen ska ha möjlighet att granska både förvaltnings- bolagen och de portföljbolag där staten har ett betydande ägan- de. Riksdagen bör också få utvärderingar som underlag för gransk- ningar av förvaltningen.

256

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Skälen för utredarens förslag:

Bakgrund

Regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen sker på mandat av riksdagen. Grundläggande bestämmelser för förvaltningen av de statliga bolagen finns i regeringsformen och innebär att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar.13 Närmare bestämmelser finns i budgetlagen som anger att riksdagens bemyndigande krävs i fråga om förvärv av aktier, tillskjutande av kapital till bolag, försäljning av aktier eller på annat sätt minskning av ägandet i bolag där staten äger minst hälften av aktierna och rösterna. Härutöver gäller att riksdagens god- kännande vid väsentliga ändringar av bolagens inriktning.14

Riksdagen har flera instrument för insyn i de statliga bolagen och i förvaltningen av dessa. Regeringen lämnar varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för företag med statligt ägande. Härutöver redovisas delårsrapporter för de statliga bolagen. Riks- dagsledamöterna har som företrädare för aktieägarna vidare möjlig- het att närvara vid bolagsstämmor i de aktiebolag där staten äger minst 50 procent av aktierna under förutsättning att bolaget eller ett rörelsedrivande dotterbolag, har minst 50 anställda.15 Härutöver har riksdagen genom konstitutionsutskottet möjlighet att granska regeringens förvaltning av de statliga bolagen. Riksrevisionen har möjlighet att utse revisorer i bolag och stiftelser som till minst 50 procent ägs av staten, så kallad förordnanderevision.16 Riks- revisionen kan också initiera och utföra särskilda granskningar av förvaltningen och av bolagens verksamhet inom ramen för sin effektivitetsrevision.

Utredarens bedömning och utgångspunkt är att kompetens- och ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen inte ska för- ändras som följd av de förslag som redovisas angående en förändrad förvaltningsorganisation. Fortsatt gäller det förhållande att rege- ringen är ansvarig inför riksdagen för förvaltningen av de statliga bolagen, även om denna förvaltning handhas av förvaltnings- aktiebolag. Det behöver emellertid säkerställas att riksdagen får den insyn, information och underlag som krävs för att riksdagen ska kunna utöva en övergripande styrning och granskning av förvalt-

139 kap. 9 § RF.

148 kap. 3 § och 4 § budgetlagen (2011:203).

15Prop. 1980/81: 22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147.

162 § p 4 lag 2002:1022 om revision av statlig verksamhet m.m.

257

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

ningen i sin egenskap som företrädare för ägarna och landets med- borgare. Bedömningar och förslag redovisas i det följande.

Riksdagen bör besluta i övergripande strategiska frågor

Staten äger många företag och det statliga ägandet är omfattande. Det samlade värdet på statens bolagsportfölj bedöms uppgå till ca 600 miljarder kronor. Utöver de ekonomiska värdena står många statligt ägda bolag för såväl viktiga samhällsfunktioner i landet som för sysselsättning.

Samtidigt finns det till skillnad från andra stora politikområden inga tydliga krav fastlagda på vilken information eller beslutsunder- lag som riksdagen behöver för sitt bemyndigande avseende förvalt- ningen av de statliga bolagen. Genom att frågorna om förvalt- ningen av de statliga bolagen bara till viss del hanteras inom ramen för budgetprocessen saknas enligt utredarens bedömning en tydlig ram eller process för hur den övergripande inriktningen av ägar- politiken ska förankras och redovisas för riksdagen. I nuläget sker den samlade redovisningen i den särskilda skrivelsen till riksdagen med verksamhetsberättelsen för de statligt ägda bolagen som redo- gör för det senaste verksamhetsåret. Denna skrivelse har emellertid inte till syfte att utgöra ett underlag för en förankring av politikens framtida inriktning. Det kan vidare noteras att verksamhetsberätt- elsen i huvudsak är deskriptiv och därmed inte utgör någon egent- lig utvärdering eller bedömning av förvaltningen och dess verksam- het och resultat. Den kan därför inte jämföras med de utvär- deringar som görs av förvaltningen av till exempel statsskulden eller AP-fondernas förvaltning.

Utredaren bedömer att det med hänsyn till politikområdets om- fattning och att de statliga bolagen ytterst ägs av landets medborg- are, är angeläget att säkerställa riksdagens inflytande på övergrip- ande strategisk nivå när det gäller ägarpolitiken och förvaltningen av de statliga bolagen. För att kunna utöva inflytande måste riks- dagen få ett underlag som beskriver politikens inriktning i ett framåtsyftande perspektiv. Utredaren föreslår därför att regeringen ska redovisa sin långsiktiga ägarstrategi för riksdagen med ett intervall om 3–5 år eller en minst en gång per mandatperiod. Riks- dagen får därigenom möjlighet att regelbundet och samlat ta ställ- ning till övergripande principer och långsiktig strategisk inriktning

258

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

av statens företagande, ägarstyrningen och förvaltningen och får härigenom en tydligare ägarroll.

Riksdagens möjligheter till insyn i förvaltning

Riksdagsledamöter har möjlighet att närvara vid bolagsstämmor i aktiebolag där staten har bestämmande inflytande. Denna ordning gäller sedan 1980 och tillkom i syfte att öka riksdagens och leda- möternas insyn i de statligt ägda bolagen. Av detta följer att om staten direkt äger minst hälften av aktierna i ett sådant bolag har bolaget normalt i sin bolagsordning en bestämmelse om riksdags- ledamots närvaro i bolagsstämma. Innebörden av bestämmelsen är att riksdagsledamot efter anmälan har rätt att närvara vid bolags- stämma och i anslutning till denna ställa frågor.

Regeln om riksdagsledamots närvaro vid bolagsstämma gäller i dag endast bolag där staten direkt äger minst hälften av aktierna. I den nya organisation för förvaltningen som föreslås av utredaren skulle regeln vara tillämplig endast på förvaltningsbolagen, men inte i fråga om portföljbolagen, eftersom dessa aktier ägs indirekt via förvaltningsbolagen.

Utredaren bedömer att det är angeläget att riksdagsledamöters möjlighet till insyn i bolagen genom deltagande i bolagsstämma inte försämras. Tillämpningen av regeln bör därför ändras så att riksdagsledamöter ges möjlighet att närvara vid bolagsstämma även i de bolag med mer än 50 anställda där staten indirekt genom för- valtningsbolagen äger minst hälften av aktierna. Regeringen be- höver därför i styrningen av förvaltningsbolagen tillse att bestäm- melsen finns med i bolagsordning för de portföljbolag där statens ägande uppgår till minst hälften.

Utredaren bedömer härutöver att det bör vara angeläget att ge riksdagen och ledamöter möjlighet att få ökad kunskap och infor- mation om förvaltningsbolagens verksamhet. Lämpliga former bör utvecklas för seminarier eller informationsmöten och andra aktivi- teter som bidrar till detta. Sådana former för informationsutbyte har som exempel utvecklats i Finland i samband med bildandet av holdingbolaget Solidium, som förvaltar delar av finska statens ägande i noterade bolag (se avsnitt 6.3.1).

259

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

Riksrevisionen

Riksrevisionens granskningar är ett viktigt instrument för riks- dagens kontrollmakt. Som framgått av tidigare redovisningar har Riksrevisionen i dag möjlighet av granska statligt ägda bolag under vissa förutsättningar, bl.a. att det statliga ägandet är betydande och är reglerat i lag. Granskningen avser dels effektivitetsrevisioner men också möjligheten att förordna revisorer i de statliga bolagen.

Utredaren anser att denna möjlighet för Riksrevisionen att granska de statliga bolagen inte bör försämras som följd av den organi- satoriska förändring som föreslås. Enligt utredarens bedömning medger nuvarande regler att Riksrevisionen kan granska förvalt- ningsbolagen. Däremot krävs det en lagändring för att även i fort- sättningen kunna granska de portföljbolag där staten genom för- valtningsbolagen kommer att ha ett betydande ägande. Av detta skäl föreslår utredaren en lagändring (se avsnitt 11.5.3).

Utvärderingar av förvaltningen

Förvaltningen av statliga bolag bör i likhet med annan förvaltning bli föremål för grundliga granskningar och utvärderingar som under- lag för regeringens och riksdagens styrning. En modell bör därför införas där förvaltningen genomgår en utvärdering av en oberoende part som omfattar en grundlig genomgång av förvaltningens operationella beslut och verksamhet samt en bedömning av de resultat som uppnåtts. Utvärderingen bör genomföras vartannat år och omfatta en tidsperiod om ca fem år. Regeringen bör åläggas att redovisa utvärderingen samt en bedömning av resultaten av utvär- deringen i en särskild skrivelse till riksdagen, som därigenom får ett underlag för granskning av regeringens handhavande av förvalt- ningen av bolagen.

11.5.3Samlad reglering

Förslag: Grundläggande bestämmelser för styrningen av förvalt- ningen av statens ägande av bolag regleras i lag.

260

SOU 2012:14

Överväganden och förslag

Skälen för utredarens förslag:

Regeringens mandat att förvalta statens ägande i bolag regleras i regeringsformen. Där framgår vidare att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. Ytterligare bestämmelser som rör förvärv och överlåtelse av aktier och finansiering av kapitaltillskott finns i budgetlagen.

Härutöver finns ingen reglering i lag av regeringens förvalt- ningsmandat när det gäller statligt ägda bolag. I Statens ägarpolicy finns riktlinjer för styrningen och förvaltningen av bolag med stat- ligt ägande. Dessa riktlinjer berör dock i första hand statens roll och agerande som ägare gentemot bolagen. Ägarpolicyn berör dock inte regeringens befogenheter i förhållande till riksdagen.

Som framgått av utredarens redovisningar är statens ägande av bolag mycket omfattande. I nuläget äger staten helt eller delvis nära 60 bolag, varav vissa är mycket stora och representerar stora eko- nomiska värden. Det kan anföras att förvaltningen av statens ägande av bolag borde vara föremål för en heltäckande eller samlad reg- lering i lag som gäller för annan medelsförvaltning i staten. En jämförelse kan här göras med andra former av förvaltning i staten som regleras i lag, t.ex. förvaltningen av statsskulden och AP- fondernas verksamhet. I Finland finns sedan 2008 en lag om statens bolagsinnehav och ägarstyrning. 17 Lagen tillämpas på besluts- fattande som gäller statens bolagsinnehav och på statens ägar- styrning i bolag med statlig majoritet och i statens intressebolag. I lagen regleras befogenhetsfördelningen mellan riksdag, regering och bolag i frågor som rör förändringar i statens ägande genom köp eller försäljning m.m. Statsbolagslagen anger också vilket mandat ett externt förvaltningsorgan ska ha, om denna ordning tillämpas.

Utredaren förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av bolag flyttas från regeringen och Regerings- kansliet till två av staten helägda förvaltningsaktiebolag. Inne- börden är att den operativa ägarstyrningen av portföljbolagen ska utövas av aktiebolag som är juridiskt åtskilda från staten och att

denna ägarstyrning överförs från ett offentligrättsligt till privat- rättsliga subjekt. Utredaren redovisar vidare bedömningen att

regeringen fortsatt ska ha det övergripande ansvaret för förvalt- ningen av statens ägande i bolag, även om denna förvaltning i ope- rativa delar handhas av två förvaltningsbolag. Denna förändring av

17 Se avsnitt 6.3.

261

Överväganden och förslag

SOU 2012:14

förvaltningsorganisationen kan därför bedömas medföra ett ökat behov av tydliga regler för förvaltningen.

Utredaren föreslår mot denna bakgrund att grundläggande be- stämmelser för förvaltningen av de statligt ägda bolagen bör reg- leras i lag. En sådan reglering bör innehålla övergripande bestäm- melser om regeringens grundläggande ansvar för styrningen av förvaltningsaktiebolagen. I detta bör kunna ingå skyldigheten att utfärda årliga riktlinjer för förvaltningsbolagens verksamhet. Det bör vidare regleras att budgetlagens bestämmelser om köp och för- säljning samt kapitaltillskott avseende statens aktier i bolag fortsatt ska gälla och vara bindande för regeringens och förvaltnings- bolagens förvaltning, med undantag av vad som föreslås i fråga om finansiering av förvaltningsbolagens verksamhet samt mindre kapi- taltillskott (jfr avsnitt 11.4.2 och 11.4.3). Vidare föreslås en be- stämmelse om att regeringen ska genomföra utvärderingar av för- valtningen och redovisa resultat och bedömningar på grundval av dessa utvärderingar i en skrivelse till riksdagen vartannat år.

Utredaren har övervägt frågan om en reglering lämpligast bör ske genom en ny fristående lag eller i form av en komplettering av budgetlagen. En fristående lag har bedömts lämpligast då förvalt- ningsbolagen är privaträttsliga subjekt. Samtidigt kan en reglering i ett särskilt kapitel i budgetlagen vara ett alternativ. Utredarens lämnar ett författningsförslag med författningskommentarer.

262

12 Författningskommentarer

12.1Förslaget till lag (2012:000) om förvaltning av ägande i vissa statligt ägda aktiebolag

Lagens tillämpningsområde

1 §

I paragrafen anges tillämpningsområdet för lagen. Vad som avses med statens förvaltningsbolag framgår av 2 §.

Med förvaltning av ägandet avses dels utövande av de rättigheter som tillkommer aktieägare enligt aktiebolagslagen (2005:551), dels andra åtgärder genom vilka staten företrädd av regeringen medverkar i styrningen av de statliga förvaltningsbolagen. Sådana andra åtgärder kan avse t.ex. beslut kring kapitalstrukturen i förvaltningsbolagen.

Statens förvaltningsbolag

2 §

I paragrafen finns en definition av statens förvaltningsbolag. Förvaltningsbolagen är de två aktiebolag som är helägda av staten och som bildats för att förvalta ägandet i de bolag som genom förslaget blir portföljbolag. Portföljbolagen är de bolag som före förslagets genomförande förvaltats av Regeringskansliet.

Förvaltningsbolagens huvudsakliga verksamhet är förvaltning av ägande av aktier som överlåtits till bolagen från staten eller förvärvats av bolagen efter godkännande av regeringen.

Det ena förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är ekonomiskt värdeskapande. Det andra förvaltningsbolaget förvaltar aktieinnehav i bolag vars huvudsakliga ägaruppdrag är skapande av samhällsnytta.

263

Författningskommentarer

SOU 2012:14

Bestämmelser om vilka principer och riktlinjer som ska gälla för förvaltningsbolagens ägarförvaltning av sina respektive aktieinne- hav finns i 3 och 4 §§.

Bestämmelser om utdelningar och finansiering finns i 5 §. Bestämmelser om villkor för förändringar i förvaltningsbolagens

aktieinnehav m.m. finns i 6 och 7 §§.

Principer och riktlinjer för förvaltningen

3 §

I paragrafens första stycke finns bestämmelser om att regeringens förvaltning av ägandet i statens förvaltningsbolag ska utövas i enlighet med dels de principer som fastställs av riksdagen, dvs. riksdagens långsiktiga ägarstrategi med övergripande strategiska mål för det statliga ägandet av bolag, dels bestämmelserna i 4–8 §§. Bestämmelsen är riktad till regeringen i dess egenskap av före- trädare för staten som ensam aktieägare i förvaltningsbolagen.

I andra stycket finns bestämmelser om att regeringen även an- svarar för att tillse att de principer som avses i första stycket får genomslag också på den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen, dvs. förvaltningen av aktieinnehaven i de s.k. portföljbolagen.

Regeringens möjlighet att direkt påverka den verksamhet som utövas av förvaltningsbolagen följer av regeringens mandat att företräda staten i dess egenskap av enda aktieägare i förvaltnings- bolagen. Regeringens möjlighet att ”tillse” att något sker i förvalt- ningsbolagen beror ytterst på bestämmelserna om aktieägares befogenheter enligt aktiebolagslagen. Aktieägares rätt att besluta i bolagets angelägenheter utövas på bolagsstämma, och bolags- stämman är bolagets högsta beslutande organ. Även om för- valtningen av bolagets angelägenheter inte tillhör bolagsstämmans primära kompetensområde kan bolagsstämman ge bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta de aktuella principerna förutsätts framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv.

264

SOU 2012:14

Författningskommentarer

4 §

I paragrafen finns bestämmelser om att regeringen årligen ska fastställa riktlinjer för den förvaltning som avses i 3 §, dvs. dels den förvaltning som utövas av regeringen i förhållande till de statliga förvaltningsbolagen, dels den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen i förhållande till portföljbolagen.

Att riktlinjerna ska vara förenliga med de principer som avses i 3 § följer av hänvisningen till 3 §. Förvaltningsbolagens skyldighet att iaktta riktlinjerna förutsätts framgå av förvaltningsbolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv.

Utdelningar och finansiering

5 §

I paragrafen finns bestämmelser om hur statens förvaltningsbolag ska hantera utdelningar som de erhåller i egenskap av ägare av portföljbolagen.

Enligt bestämmelserna i första stycket ska samtliga utdelningar betalas till staten, om inte annat följer av bestämmelserna i andra stycket.

I andra stycket finns bestämmelser om att regeringen efter bemyndigande av riksdagen får godkänna att förvaltningsbolagen behåller en del av de utdelningar bolagen erhåller från sina port- följbolag. Dessa medel ska användas för att finansiera förvaltnings- bolagens verksamhet. En mindre del av utdelningarna ska kunna få användas för att tillskjuta kapital i portföljbolag. Sådana kapital- tillskott får endast avse investeringar inom befintlig verksamhet och befintlig strategi och i syfte att utveckla bolagets värde- skapande förmåga. Frågorna förutsätts beredas inom ramen för den årliga budgetprocessen. Detta innebär att riksdagen årligen, på för- slag från regeringen, beslutar hur stor del av årets utdelningar som föreslås få disponeras av förvaltningsbolagen för deras verksamhet och för eventuella kapitaltillskott. Om det uppstår behov under året av ytterligare kapitaltillskott till något bolag, förutsätts detta, liksom i dag, föregås av riksdagens beslut.

265

Författningskommentarer

SOU 2012:14

Förändringar i innehav av aktier och andelar m.m.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om krav på riksdagens be- myndigande i vissa fall. Bestämmelserna i första stycket 1–3 svarar mot bestämmelserna i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), och klargör att dessa gäller för regeringen också när den agerar i egenskap av företrädare för staten som aktieägare i förvaltningsbolagen.

Förvaltningsbolagens möjlighet att tillskjuta kapital till port- följbolagen förutsätts bli bestämt av riksdagen inom ramen för den årliga budgetprocessen och med en tillämpning av 5 § andra stycket 2.

Att riksdagens bemyndigande krävs för förändringar av statens aktieinnehav i förvaltningsbolagen och för kapitaltillskott till dessa bolag följer direkt av de aktuella bestämmelserna i budgetlagen.

7 §

I paragrafen finns bestämmelser om att förvaltningsbolagen måste inhämta regeringens godkännande i vissa fall. Av 6 § framgår att det finns begränsningar i regeringens möjlighet att ge sådant godkännande.

Bestämmelserna i första stycket 1–3 har sin grund i 8 kap. 3 § första stycket och 4 § andra stycket budgetlagen (2011:203), jfr. kommentaren till 6 §.

Genom krav på aktieägarens – företrädda av regeringen – god- kännande blir även de statliga förvaltningsbolagen indirekt bundna av de begränsningar i regeringens befogenheter som gäller enligt budgetlagen.

Förvaltningsbolagens skyldighet att i vissa fall inhämta regeringens godkännande förutsätts också framgå av förvaltnings- bolagens bolagsordningar jämte ägardirektiv.

266

SOU 2012:14

Författningskommentarer

Riksdagsledamöters närvarorätt

8 §

I paragrafen finns bestämmelser som utsträcker den närvarorätt som riksdagsledamöter haft i statligt ägda bolag sedan 1981 till att gälla inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i av förvaltningsbolagen majoritetsägda bolag som har mer än 50 an- ställda. Med majoritetsägda bolag avses bolag i vilka förvaltnings- bolagen innehar mer än hälften av aktierna eller rösterna.

Granskning

9 §

I paragrafens första stycke finns bestämmelser om Riksrevisionens möjlighet att granska verksamheten inte bara i de statliga förvaltningsbolagen, utan även i vissa av förvaltningsbolagen ägda bolag. Bestämmelsen är utformad efter mönster från 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

I andra stycket finns bestämmelser av betydelse vid till- lämpningen av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen, där det finns be- stämmelser om Riksrevisionens möjlighet att förordna en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsammans med övriga revisorer.

Redovisning och utvärdering m.m.

10 §

I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som regeringen ska överlämna till riksdagen. Den årliga redovisningen och redogörelsen kommer bl.a. att bygga på den redovisning och redogörelse som de statliga förvaltningsbolagen ska lämna till regeringen enligt 11 §.

11 §

I paragrafen finns bestämmelser om den årliga resultatredovisning och redogörelse för förvaltningen som statens förvaltningsbolag ska överlämna till regeringen. Att statens förvaltningsbolag därut-

267

Författningskommentarer

SOU 2012:14

över är skyldiga att bl.a. upprätta årsredovisningshandlingar följer av bestämmelserna i årsredovisningslagen m.m.

12§

I paragrafen finns bestämmelser om den särskilda utvärdering som ska göras av den förvaltning som utövas av de statliga förvaltningsbolagen. Bestämmelsen har utformats på samma sätt som bestämmelserna om utvärdering av statsskuldsförvaltningen i 5 kap. 7 § budgetlagen.

268

13 Konsekvenser av förslagen

13.1Inledning

Utredarens förslag att föra över Regeringskansliets ansvar för ägar- förvaltningen av bolag med statligt ägande till två nybildade förvaltningsbolag kommer att ge upphov till en rad olika konse- kvenser av såväl ekonomisk, juridisk, organisatorisk samt praktisk natur. Även verksamhets- och personalmässiga konsekvenser kommer att uppstå.

Det förslag som utredaren lämnar innebär således relativt stora förändringar för Regeringskansliet och portföljbolagen jämfört med den nuvarande situationen. Inom den korta tidsram som ut- redaren har haft till sitt förfogande har det dock inte varit möjligt att i detalj utreda alla konsekvenser av förslagen. Av detta skäl bedömer utredaren att det behöver göras fördjupade konsekvens- bedömningar för portföljbolagen inom vissa områden (t.ex. när det gäller ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som finns i portföljbolagen). Vidare bör vissa engångskostnader som t.ex. ”vendor due diligence” i anslutning till det fortsatta berednings- arbetet i Regeringskansliet beräknas.

Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska också bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utöver vad som framgår av direktiven har utredaren även valt att redovisa konsekvenser för verksamhet och personal.

Konsekvenserna kan delas upp dels i sådana som är av engångs- karaktär och starkt knutna till själva ombildningen av ägarför- valtningen, dels i sådana som är av mer permanent karaktär.

269

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

En del av konsekvenserna av förslagen har redan redovisats. Dessa konsekvensbedömningar kommer inte att återupprepas här utan endast beröras i tillämpliga delar.

Sammantaget bedömer utredaren att förslaget att föra över ägar- förvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen kommer att påverka det statliga ägandet på ett positivt sätt. Här- igenom skapas goda förutsättningar att öka det ekonomiska värde- skapandet och samhällsnyttan i portföljbolagen. Det politiska in- flytandet på strategisk nivå ökar och riksdagens roll och möjlighet till uppföljning stärks. Vidare skapas stabila och långsiktiga förut- sättningar för portföljbolagens verksamhet och utveckling. För- slaget bidrar också till att renodla Regeringskansliet från operativa och administrativa uppgifter. Slutligen bidrar förslaget även till att få till stånd en hantering av regeringens dubbla roller som ägare och reglerare som är tydligare än i dagsläget.

I det följande kommer bara de viktigaste konsekvenserna att be- lysas. Under utredningens gång har en mängd mindre frågor och konsekvenser identifierats som av praktiska skäl inte redovisas här. Dessa finns dokumenterade i underlagspromemorior m.m. som kan användas i en fortsatt beredningsprocess.

13.2Konsekvenser för verksamhet och personal

Inledning

Förslaget att föra över ägarförvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen kommer att få konsekvenser av organisatorisk och verksamhetsmässig karaktär. För Regerings- kansliets del kan förslaget medföra att personal med central kompetens går över till förvaltningsbolagen.

En viktig uppgift blir att säkerställa att den nya ägarfunktionen i Regeringskansliet anpassas och bemannas för att hantera den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen. Regeringen kommer fortsatt att behöva ha resurser för analys, utarbetande av ägarstrategi och ägarplaner samt för samråd och beredning. Dessa resurser bör i så hög grad som möjligt koncentreras till en samlad funktion i Regeringskansliet. Antalet tjänster torde kunna minskas jämfört med dagsläget samtidigt som kompetensen kan komma att behöva breddas.

270

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

I Regeringskansliet arbetar för närvarande sammanlagt cirka 40– 45 personer med förvaltning av statligt ägande i bolag. Vid Finans- departementet är förvaltningen samlad i två enheter som sorterar under avdelningen för kommuner och statligt ägande (KSÄ). Dessa enheter har tillsammans cirka 25 medarbetare. Förvaltningen vid övriga departement (Justitie-, Kultur-, Miljö-, Närings-, Social-, Utbildning- samt Utrikesdepartementen) sker oftast inom ramen för det övriga linjearbetet. Ungefär 15–20 personer arbetar med dessa uppgifter.

Utredaren har gjort översiktliga uppskattningar om dimensio- neringen av personal när det gäller den föreslagna organisations- strukturen. Enligt dessa uppskattningar bedöms att numerären kommer att vara större än i nuläget. Förvaltningsbolagen förutsätts dock genomföra bemanningen med utgångspunkt från de kompe- tenskrav som gäller för respektive bolags verksamhet.

Nedan belyses översiktligt förslagets personalkonsekvenser när det gäller frågor om verksamhetsövergång, lönevillkor och övriga anställningsförmåner som kan komma att gälla i bolagen. Det är dock viktigt att påpeka att det i detta tidiga skede inte är möjligt att med någon större noggrannhet redovisa alla konsekvenser av förändringarna.

Allmänt om reglerna vid övergång av verksamhet

En viktig fråga i anslutning till förslaget att föra över ägarför- valtningen från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen är om förändringen är att betrakta som verksamhetsövergång eller ej. Med övergång av verksamhet avses att ett företag eller en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan. Då gäller 6 b § i anställningsskyddslagen (LAS), vilket inne- bär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbetsgivaren till den mottagande arbetsgivaren. Det är mottagande arbetsgivare, i detta fall förvaltningsbolagen, som gör bedömningen om det föreligger en verksamhetsövergång eller inte enligt 6 b § LAS.

Arbetsgivarverket gör den preliminära bedömningen att det i detta fall rör sig om övergång av verksamhet.

Om förändringen ska betraktas som verksamhetsövergång inne- bär det att den berörda personalen i Regeringskansliet har rätt att övergå till de nya förvaltningsbolagen, åtminstone de som till över-

271

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

vägande del (dvs. 50 procent eller mer) arbetar med förvaltning av statligt ägande i bolag, på de villkor som regleras i de enskilda anställningsavtalen1. Enligt 6 b § LAS kan personalen motsätta sig verksamhetsövergången och välja att stanna kvar i Regeringskansliet. Om detta leder till att det uppstår övertalighet i Regeringskansliet, får denna hanteras med beaktande av tillämpliga arbetsrättsliga regler.

Kollektivavtalen

Om det är fråga om en verksamhetsövergång har det även betydelse för kollektivavtalen, vilket regleras i 28 § medbestämmandelagen (MBL).

Två olika situationer kan uppkomma beroende på om den mottagande arbetsgivaren, dvs. de två förvaltningsbolagen, tecknar kollektivavtal eller ej. I det fall den nya arbetsgivaren inte har tecknat ett eget kollektivavtal så följer med automatik att den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal gäller i tillämpliga delar.

I det fall den förvärvande arbetsgivaren har tecknat ett kollektiv- avtal så gäller tredje stycket 28 § MBL. Innebörden i detta är att arbetsgivaren är skyldig att under högst ett år tillämpa de gamla kollektivavtalen, som dock oftast ersätts av ett inrangeringsavtal.

Trygghetsfrågor och fortsatta pensionslösningar kan fordra sär- skild hantering vid verksamhetsövergång enligt vad som anges i 6 § LAS. Inom dessa områden gäller den nya arbetsgivarens villkor, som alltså kan skilja sig från de villkor som tillämpats hos den tidigare arbetsgivaren.

Inrangeringsavtal

En förhandling om s.k. inrangeringsavtal2 ska ske mellan de nya förvaltningsbolagen och de fackliga organisationerna. Resultatet av en sådan förhandling kan få olika utfall, nämligen

ett inrangeringsavtal i vilket den övergående personalen erbjuds ett kollektivavtal med i princip oförändrade villkor, eller

1Detta gäller dock ej arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande (se nedan).

2Ett avtal som sluts hos förvärvaren för att reglera vilka villkor som ska gälla övergångsvis för de anställda som går över i samband med verksamhetsövergången.

272

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

att all personal inrangeras på det kollektivavtal som gäller hos den arbetsgivarorganisation där förvaltningsbolagen valt att bli medlemmar.

Arbetsgivartillhörighet

För de nya förvaltningsbolagen finns olika alternativ för arbets- givartillhörighet. Kollektivavtalen kan skilja sig åt beroende på vilken arbetsgivarorganisation som bolagen väljer att ansluta sig till.

Det är även möjligt för förvaltningsbolagen att ansöka om medlemskap i Arbetsgivarverket som s.k. frivillig medlem. Ett sådant medlemskap skulle innebära att nuvarande villkor i princip fortsätter att tillämpas. Dock skulle personalen inte längre vara statsanställd, och lagen om offentlig anställning skulle inte längre tillämpas.

Enligt utredarens uppfattning är det viktigt att förvaltnings- bolagen från start har ordnade anställningsvillkor genom kollektiv- avtal. De nybildade bolagen bör således tydligt redovisa vilka kollektivavtalade anställningsvillkor som kommer att gälla för personalen.

Pensionsskuld

De nya förvaltningsbolagen kommer inte att överta någon pensionsskuld för förmåner enligt det statliga tjänstepensions- avtalet PA 03. De avgiftsbestämda pensionerna enligt PA 03 är externt fonderade, medan de förmånsbestämda pensionerna är finansierade och garanterade genom en inomstatlig försäkrings- modell, där utfästelserna redovisas av Statens tjänstepensionsverk (SPV). Anställningsmyndigheten har fullgjort sina åtaganden genom att betala avgifter respektive försäkringstekniskt beräknade premier till SPV. Anställda som vid övergången får en annan pensions- lösning än PA 03 har rätt till försäkringskapitalet för tillgodoräknad avgiftsbestämd pension och ett fribrev3 för intjänad förmånsbestämd pension.

3 Fribrev består av den intjänade pensionsrätt som en försäkrad har efter att premie- inbetalningarna har avbrutits i förtid. Benämningen används även för intjänad del av löpande försäkring. Fribrev enligt PA 03 värdesäkras årligen med prisbasbeloppets förändring.

273

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

Arvoden för styrelseuppdrag i bolag med statligt ägande

Vissa tjänstemän i Regeringskansliet är styrelseledamöter i de för- valtade bolagen. För dessa styrelseuppdrag erhåller de ett särskilt arvode från Regeringskansliet, i stället för att få styrelsearvoden direkt från bolagen.

Det är en fråga för de nya förvaltningsbolagsledningarna att av- göra om ett liknande system ska tillämpas av förvaltningsbolagen.

13.3Ekonomiska konsekvenser

Inledning

Enligt direktiven ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Nedan redovisas effekter och konsekvenser av förslaget bl.a. avseende förvaltningskostnader, kapitaltillskott, vinstutdelningar samt uppbyggnads- och omställningskostnader. Konsekvenser redovisas också för statens ekonomiska informationsgivning och redovisning.

Effekter på statens budget

Utgifter

Förvaltningskostnader

De nuvarande kostnaderna för ägarförvaltningen i Regerings- kansliet har redovisats i avsnitt 3.4.4. Dessa består dels av interna kostnader (lönekostnader m.m.) som har beräknats till cirka 50 miljoner kronor och som finansieras med anslaget 4:1 regerings- kansliet4, dels av externa tjänster (konsultkostnader m.m.) som har beräknats till cirka 65 miljoner kronor i genomsnitt de senaste åren och som finansieras med anslaget 1:18 Kostnader för om- strukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m. De totala förvaltningskostnaderna uppgår således till cirka 115 miljoner kronor.

4 För 2011 är Regeringskansliets anslag cirka 6,25 miljarder kronor. Anslaget täcker bl.a. kostnader för personal och lokalhyror samt övriga driftskostnader. Antalet anställda i Regeringskansliet är cirka 4 350 personer, varav cirka 200 är politiskt rekryterade.

274

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kostnaden för utredarens förslag där den operativa ägarför- valtningen har förts över till två förvaltningsbolag har redovisats i avsnitt 11.4.2. I förslaget har de interna kostnaderna beräknats till cirka 150 miljoner kronor och externa tjänster till cirka 25 miljoner kronor. De högre interna kostnaderna jämfört med den nuvarande ordningen beror på en väsentligt höjd ambitionsnivå avseende både numerär och kompetens.

Kostnaderna föreslås finansieras genom att förvaltningsbolagen får disponera medel motsvarande förvaltningskostnaderna från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen (se avsnitt 11.4.2).

I avsnitt 11.5.1 föreslår utredaren att det även fortsatt bör finnas en ägarfunktion i Regeringskansliet. Denna bedöms dock kunna vara mindre mätt i antalet tjänster än nuvarande enhet för statligt ägande. Utredaren har inte haft tillräckligt underlag för att kunna göra någon noggrannare beräkning av kostnaderna för den nya ägarfunktionen. I stället har en grov uppskattning gjorts av dessa kostnader på cirka 10–15 miljoner kronor för interna kostnader. Initialt kan det finnas ett behov av extra medel för köp av externa tjänster. På sikt förutsätts detta behov att minska i takt med att verksamheten går över i ett fortvarighetstillstånd. Dessa kostnader finansieras från regeringskanslianslaget.

De totala förvaltningskostnaderna i förslaget beräknas således uppgår till cirka 185–190 miljoner kronor.

275

Konsekvenser av förslagen

 

 

SOU 2012:14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Eftersom den minskade inleveransen (cirka 175 miljoner kronor) från vinstutdelningar mot inkomsttitel överstiger utgifts- minskningen (cirka 100–105 miljoner kronor) leder förslaget till en saldoförsvagning med cirka 70–75 miljoner kronor på stats- budgeten. Utredaren gör dock bedömningen att den ökade ambitionsnivån i ägarförvaltningen kommer att leda till en för- bättrad värdeutveckling för portföljbolagen och högre utdelningar jämfört med nuvarande ordning. Som exempel kan nämnas att en värdeökning av portföljbolagsinnehavet med en procent motsvarar cirka 6 miljarder kronor. I relation till storleken på det kapital som förvaltas utgör de ökade förvaltningskostnaderna endast någon hundradels procent.

I det här fallet leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslagsbelastning.

Kapitaltillskott

Frågan om kapitaltillskott till portföljbolagen har redovisats i av- snitt 11.4.3. I den nuvarande ordningen finansieras kostnaderna för kapitaltillskott med anslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag. År 2010 belastades anslaget med cirka 3 miljarder kronor.

Enligt utredarens förslag bör förvaltningsbolagen få omfördela vinstmedel mellan portföljbolagen i värdeskapande syfte. Detta

276

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

förutsätts ske inom en begränsad ram vars storlek årligen beslutas av riksdagen efter förslag från regeringen. Kostnaderna för denna typ av mindre kapitaltillskott föreslås finansieras genom att förvalt- ningsbolagen får disponera medel från vinstutdelningar som lämnas av portföljbolagen.5 Större kapitaltillskott ska dock även fort- sättningsvis underställas riksdagen för beslut och finansieras med anslag.

Eftersom den minskade inleveransen från vinstutdelningar mot inkomsttitel motsvarar utgiftsminskningen på budgeten är förslaget saldoneutralt på statsbudgeten. Även i detta fall leder den minskade anslagsbelastningen till en nedjustering av utgiftstaket. Utrymmet under taket ökar således inte trots minskad anslags- belastning.

Som nämnts i avsnitt 11.4.3 anser utredaren att vissa detaljer i förslaget rörande möjligheten att ge begränsade kapitaltillskott behöver utredas ytterligare i den fortsatta beredningen. Den tid som har stått till utredarens förfogande har inte medgivit att ut- arbeta ett detaljerat förslag och redovisa alla konsekvenser av detta.

Inkomster

Vinstutdelningar

Vinstutdelningar från portföljbolagen redovisas för närvarande mot inkomsttitel 2411 Inkomster av statens aktier på statsbudgeten samma år som utdelningen betalas till staten.

Enligt förslaget (se avsnitt 11.4.3) ska vinstutdelningar från portföljbolagen även fortsättningsvis tillfalla staten och levereras in till statsbudgetens inkomstsida. Dock föreslås att förvaltnings- bolagen får undanta en mindre andel av vinstutdelningarna för att täcka sina förvaltningskostnader samt för vissa begränsade kapital- omflyttningar mellan portföljbolagen, vilket redovisats ovan.

De vinstutdelningar som portföljbolagen betalar till förvalt- ningsbolagen kommer att betalas ut till staten när räkenskaperna har avslutats och bolagsstämman har beslutat om utdelningar. Om statsmakterna vill att inkomsterna ska redovisas vid samma tillfälle som i den nuvarande ordningen kan portföljbolagen behöva

5 Förslaget kan illustreras med ett exempel avseende 2010 års siffror då kapitaltillskott motsvarande cirka 3 miljarder kronor betalades ut från anslag. Enligt utredarens förslag skulle i stället exempelvis 0,5 miljarder kronor få disponerats av förvaltningsbolagen för kapitaltillskott och 2,5 miljarder kronor från anslag.

277

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

tidigarelägga sina bolagsstämmor med någon månad. Ett alternativ är att förvaltningsbolagen i stället senarelägger sina stämmor. Här- igenom kommer staten att tillföras likviditet på samma sätt som nu och redovisningen mot inkomsttitel blir densamma. Förvaltnings- bolagens bolagsstämmor och utdelningar till staten bör således ske samma budgetår som portföljbolagen har sina bolagsstämmor och utdelningar.

Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader och omställnings- kostnader i Regeringskansliet

I samband med att förvaltningsbolagen inrättas uppstår olika typer av uppbyggnadskostnader. Dessa avser allt som måste finnas på plats när förvaltningsbolagen ska börja bedriva sin verksamhet. Exempel på detta är kostnader för lokaler, inrangering av löne- och anställningsvillkor, viss rekrytering, olika IT-stöd för ekonomi och administration, plattform för IT-stöd och telefoni, kommunikations- och informationsinsatser, kostnader för namnbyte och varumärkes- arbete etc. Utredaren har i avsnitt 11.4.2. gjort en grov beräkning av storleken på dessa kostnader och bedömer att den sammanlagda upp- byggnadskostnaden för förvaltningsbolagen kommer att uppgå till cirka 20 miljoner kronor.

Förvaltningsbolagens uppbyggnadskostnader föreslås finans- ieras med en kortsiktig kredit för respektive förvaltningsbolag i Riksgäldskontoret på marknadsmässiga villkor. Dessa kan sedan omvandlas till banklån efter bolagens inrättande. Det är en modell som har tillämpas i samband med inrättandet av andra bolag.

De omställningskostnader som uppstår i Regeringskansliet är av engångskaraktär och består i att skilja ut sådant som ska föras till de nya förvaltningsbolagen som viss dokumentation, elektroniska handlingar, arkiv etc. Kostnader kan också uppkomma i arbetet med att förbereda och anpassa organisationen för nya och för- ändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Dessa kostnader har grovt uppskattats till cirka 2–3 miljoner kronor.

278

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kostnader för finansiell och juridisk rådgivning

I avsnitt 13.4 framgår att det i den fortsatta beredningen av för- slaget i Regeringskansliet kommer att bli nödvändigt att låta göra genomgångar av bl.a. vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella krediter och garantier som finns i portföljbolagen. Utredaren föreslår även att genomgångar (s.k. vendor due diligence), med stöd av extern finansiell och juridisk expertis, genomförs avseende portföljbolagen inför överföringen av statens aktier till förvalt- ningsbolagen. Det är främst i de större bolagen som det är viktigt att göra noggranna genomgångar. Exempel på områden som behöver analyseras är bolagens ekonomiska och finansiella ställning, legala frågor (t.ex. pågående tvister, låneavtal, avtal rörande kund- och leverantörsförhållanden, aktieägaravtal i de delägda bolagen etc), skattefrågor samt tekniska frågor. Mot bakgrund av den pressade tidsplan som utredaren har haft har det inte varit möjligt att göra beräkningar av hur stora kostnaderna blir för detta arbete. Dessa kostnader, som är av engångskaraktär, föreslås finansieras med an- slaget 1:18 Kostnader för omstrukturering och genomlysning av statligt ägda företag m.m.

Kostnader för portföljbolagen

I portföljbolagen kan finnas ägarförändringsklausuler, garantier och krediter som är utformade med hänsyn till bl.a. portfölj- bolagens kreditvärdighet, vilka i sin tur påverkas av kredit- värdigheten hos bolagets ägare. Det bör därför beaktas att t.ex. kreditvärdigheten hos ett helägt statligt förvaltningsbolag skulle kunna bedömas på ett annat sätt än statens kreditvärdighet. Det kan inte uteslutas att en leverantör eller kreditgivare föredrar ett direkt statligt ägande av portföljbolagen än ett indirekt ägande. Detta skulle kunna leda till ändrade villkor som medför ökade kostnader för portföljbolagen, t.ex. ökade upplåningskostnader.

279

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

Övriga finansiella konsekvenser

Redovisning i staten

I Statens årsredovisning värderas statens ägande i bolag i enlighet med den s.k. kapitalandelsmetoden6. Under förutsättning att aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen till bokfört värde påverkas inte statens redovisade nettoförmögenhet. Om en motsvarande omstrukturering skett i det privata näringslivet hade, i den juridiska personen, transaktionen ansetts utgöra ett byte av tillgångar, vilket innebär att ingen förändring av det bokförda värdet hade redovisats.

Redovisning i de två förvaltningsbolagen

Enligt statens ägarpolicy ska de statliga bolagen upprätta sina externa finansiella rapporter i enlighet med IFRS, så långt det är möjligt med beaktande av årsredovisningslagen (1995:1554). Det saknas dock explicita regler i IFRS för till vilket värde de båda förvaltningsbolagen ska redovisa den erhållna apportegendomen.

Det två förvaltningsbolagen ska upprätta koncernredovisning i enlighet med IFRS för sin respektive koncerner. Det innebär att deras dotterbolag kommer att konsolideras och redovisas enligt

”full konsolidering” och därmed inte på samma sätt som i staten genom användande av kapitalandelsmetoden. Då transaktionen inte anses utgöra något rörelseförvärv, eftersom inga oberoende parter har deltagit i transaktionen, uppkommer inga nya värderingar i koncernredovisningen.

Underlag till årsredovisning för staten

Om aktierna överförs från staten till förvaltningsbolagen kommer staten att ha ett indirekt ägande av portföljbolagen, vilket medför att information om enskilda företag inte kommer att kunna utläsas direkt från den finansiella redovisningen i årsredovisningen för staten.

6 Metoden innebär att statens andel av bolagens egna kapital tas upp som en tillgång i balans- räkningen. Årets andel av bolagens resultat redovisas i resultaträkningen. Metoden används för att värdera både dotter- och intresseföretag. Av statens årsredovisning för 2010 framgår att det bokförda värdet av statens ägande i bolag var närmare 350 miljarder kronor enligt denna värderingsmetod. Detta kan jämföras med marknadsvärdet som beräknats till cirka 600 miljarder kronor (se avsnitt 2.1)

280

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

Av 10 kap. 5 § budgetlagen framgår att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till riksdagen senast den 15 april. Kammarkollegiet har till uppgift att ställa samman det underlag avseende statens ägande i bolag som ska redovisas i statens årsredovisning. Som nämnt ovan görs en värdering enligt kapital- andelsmetoden i denna.

Av förordningen (2011:231) om underlag till årsredovisning för staten framgår att ESV och Riksgäldskontoret ska lämna ett underlag till en årsredovisning för staten till regeringen senast den 15 mars. Regeringen behöver få in uppgifter om bolag med statligt ägande även framöver. Om förvaltningsbolagen sammanställer en koncernredovisning samt att vinstutdelningar och begränsade kapitaltillskott sker via förvaltningsbolagen kan arbetet med att sammanställa uppgifter till årsredovisning för staten förenklas. För att regeringen ska kunna ta fram en sammanställd årsredovisning till riksdagen behöver dock förvaltningsbolagen upprätta en koncernredovisning i form av bokslutskommuniké senast vid månadsskiftet februari/mars.

Den löpande redovisningen

Genom konstruktionen med de två förvaltningsbolagen får staten ett indirekt ägande av portföljbolagen. Detta innebär att statens ägande koncentreras till de två förvaltningsbolagen som upprättar koncernredovisning, hanterar vinstutdelningar och visst kapital- tillskott till de enskilda portföljbolagen.

I Regeringskansliet kommer det att behövas en funktion som svarar för att hantera förvaltningsbolagens relationer till staten som är av ekonomisk karaktär. Innehavet i och de ekonomiska relation- erna med förvaltningsbolagen behöver också redovisas.

Redovisningen av statligt ägande i bolag hanteras för närvarande av Kammarkollegiet.7 Genom förslaget förenklas redovisningen eftersom den endast kommer att avse två förvaltningsbolag.

7 Kammarkollegiet ansvarar för att värdera och redovisa innehavet för de aktier och andelar i bolag som Regeringskansliet förvaltar. Kollegiet bevakar och redovisar utdelningar, köp, försäljningar, aktieägartillskott och andra ekonomiska händelser samt förvarar utgivna aktie- brev. Kammarkollegiets kostnader för den ekonomiadministrativa hanteringen av statens ägande i bolag var 2010 cirka 1 miljon kronor.

281

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

13.4Rättsliga konsekvenser

13.4.1Inledning

I avsnitt 11.4.1 föreslår utredaren att statens innehav av aktier8 i de aktuella bolagen (portföljbolagen) ska överföras till två nybildade aktiebolag (förvaltningsbolagen), i vilka staten ska inneha samtliga aktier.

I detta avsnitt behandlas vissa rättsliga konsekvenser med an- ledning av utredarens förslag, nämligen frågor kring framtida förvärv och avyttringar, kapitaltillskott, statsstöd, koncentrations- prövning, ägarförändringsklausuler, garantier och krediter, m.m. 9

Inledningsvis redovisas några av de utgångspunkter som ligger till grund för utredarens bedömningar.

13.4.2Utgångspunkter

Förvaltning och förfogande över statens aktieinnehav (ägarförvalt- ningen) regleras ytterst genom 9 kap. 8 § första stycket regerings- formen, där det anges att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Förutsättningarna för att göra förändringar i statens aktieinnehav regleras i 8 kap. 3 och 4 §§ budgetlagen, där det framgår att viktigare förändringar kräver riks- dagens bemyndigande. De aktuella bestämmelserna i budgetlagen är inte bara en närmare reglering av regeringens befogenhet att förfoga över vissa statliga tillgångar, utan också ett klargörande av riksdagens rätt att besluta om i vilka former statens verksamhet ska bedrivas, dvs. om en verksamhet ska bedrivas av en myndighet eller ett aktiebolag.10 Utredarens utgångspunkt har varit att riksdagens inflytande över de statligt ägda bolagen inte ska minska genom förslaget. Utredaren anser att det tydligt bör framgå vilka be- fogenheter riksdagen, regeringen och förvaltningsbolagen får

8 Staten är aktieägare i portföljbolagen. Kammarkollegiet ansvarar för att när det gäller statens aktier och andelar i bolag som förvaltas av Regeringskansliet värdera och redovisa detta innehav, förvara utgivna aktiebrev om inte någon annan myndighet gör det samt bevaka och redovisa utdelningar, köp, försäljningar, aktieägartillskott och andra ekonomiska händelser, se 5 § 5 förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Regeringen och Regeringskansliet ansvarar för förvaltningen av aktieinnehaven (ägarför- valtningen), dvs. agerar som representant för aktieägaren staten. I ägarförvaltningen ingår

ägarstyrningen.

9Dir. 2011:33 s. 11-12

10Prop. 2010/11:40 s. 87.

282

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

genom förslaget och föreslår därför en ny, samlad reglering för regeringens ägarförvaltning, se även avsnitt 13.4.3 nedan.

I utredarens förslag sker det en faktisk överföring av tillgångar (aktier) från offentligrättsliga subjekt (staten och dess myndig- heter) till privaträttsliga subjekt (aktiebolag).11 Med offentlig- rättsliga subjekt menas här organisationsformer som regleras i stats- och förvaltningsrätten. Med privaträttsliga subjekt menas organisationsformer som regleras i den privata associationsrätten. Ett privaträttsligt subjekt i form av ett aktiebolag regleras i grunden genom aktiebolagslagen (2005:551), i fortsättningen benämnd ABL, och detta gäller även om bolaget är helägt av staten och även om bolaget fullgör särskilda samhällsuppdrag eller förvaltnings- uppgifter.

Utgångspunkten i förvaltningsrätten är att statliga förvaltnings- myndigheter12 lyder under regeringen, men är samtidigt själv- ständiga i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag13. Myndig- heterna ska i sin verksamhet bl.a. följa bestämmelserna i för- valtningslagen (1986:223), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, myndig- hetsförordningen14 (2007:515) och instruktion för myndigheten. Myndigheterna är ålagda ett allmänt krav på saklighet och opartisk- het, och är underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av riksdagens ombudsmän (justitieombudsmän) och Riksrevi- sionen.

Utgångspunkten i ABL är att bolagets verksamhet styrs av bolagsordningen, och att aktieägares beslutanderätt i bolaget utövas på bolagsstämma samt att revisorn granskar verksamheten. Beträffande granskning kan särskilt noteras att Riksrevisionen får granska den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten är ägare eller genom tillskott av statliga anslags- medel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten.15

11 Jfr. SOU 2010:3 Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria

vid Lantmäteriet till ett statligt ägt aktiebolag och SOU 2007:78 Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenad- verksamheter i Banverket och Vägverket

12Myndigheter under riksdagen lyder inte under regeringen.

13Se 12 kap. 2§ regeringsformen

14Myndighetsförordningen är inte tillämplig på Regeringskansliet, jfr.1 § andra stycket instruktionen (1996:1515) för regeringskansliet.

152 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

283

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

13.4.3Framtida förvärv och avyttring, kapitaltillskott m.m.

Utredarens bedömning: För att tydliggöra riksdagens, regeringens och förvaltningsbolagens befogenheter avseende framtida förvärv och avyttringar av aktier samt kapitaltillskott föreslås en ny, särskild reglering.

Bakgrund:

Regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen sker på mandat av riksdagen. Grundläggande bestämmelser för förvaltningen av de statliga bolagen finns i regeringsformen och innebär att riksdagen beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar.16 Närmare bestämmelser finns i budgetlagen 8 kap. 3 och 4 §§ som anger att riksdagens bemyndigande krävs i fråga om förvärv av aktier, tillskjutande av kapital till bolag och försäljning av aktier eller annan minskning av ägandet i bolag där staten äger minst hälften av aktierna och rösterna.

Skäl för utredarens bedömning:

När det gäller regeringens ägarförvaltning av aktierna i statens förvaltningsbolag kommer bestämmelserna i budgetlagen om krav på riksdagens bemyndigande alltjämt att vara direkt tillämpliga på regeringen i dess egenskap av företrädare för aktieägaren staten. Även om det kan anses följa redan av budgetlagen att regeringen inte kan tillåta förvaltningsbolagen att vidta sådana åtgärder som regeringen inte får vidta utan riksdagens bemyndigande anser utredaren att motsvarande bestämmelser för tydlighets skull också bör tas in i den nya lagen.

När det däremot gäller förvaltningen av aktierna i portfölj- bolagen kommer denna att skötas av de statliga förvaltnings- bolagen, som inte lyder under bestämmelserna i budgetlagen. Mot denna bakgrund måste det särskilt säkerställas att också för- valtningsbolagen blir bundna av de bestämmelser som gäller för regeringen. Enligt utredarens bedömning bör detta ske genom sär- skilda bestämmelser i den nya lag som föreslås. Bestämmelserna i den nya lagen bör därför riktas till såväl regeringen i dess egenskap av ensam aktieägare i de statliga förvaltningsbolagen som direkt till förvaltningsbolagen. Därutöver bör motsvarande bestämmelser också tas in i förvaltningsbolagens bolagsordningar samt i ägar- direktiv, för att de inte ska finnas någon oklarhet kring att de

16 9 Kap. 9 § RF.

284

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

aktuella begränsningarna binder bolagsorganen. I avsnitt 11.4.3 lämnar utredaren förslag när det gäller vinstutdelningar och kapital- tillskott. Utredarens förslag till reglering finns i avsnitt 11.5.3 och i författningsförslaget jämte kapitel 12 författningskommentarer.

13.4.4Statsstöd

Utredarens bedömning: Utredarens förslag om överföring av statens aktieinnehav till förvaltningsbolagen bedöms inte i sig kräva någon anmälan till kommissionen enligt reglerna om statligt stöd.

Bakgrund:

Bestämmelser om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF). Artikel 107.1 innehåller ett generellt förbud mot stöd som ges av en medlemsstat, eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Av artikel 107.2 och 107.3 framgår att statligt stöd i vissa fall är, eller kan vara, förenligt med den inre marknaden och i så fall tillåtet. Statsstödsreglerna bygger på ett system med förhandsgranskning, och enligt artikel 108.3 ska medlemsstaterna anmäla alla planer på att vidta eller ändra stöd- åtgärder till kommissionen. Närmare bestämmelser om förfarandet vid granskning av stöd finns i bl.a. rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget.

För17 att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF krävs det att stödet

1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,

2.snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen,

3.gynnar vissa företag eller viss produktion, samt

4.påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

När det gäller punkten 1 kan det noteras att det krävs en överföring av statliga medel, men att det inte måste vara fråga om direkta överföringar. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta

17 Beskrivningen i detta avsnitt bygger på SOU 2011:69 s. 76 ff.

285

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmån- liga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar och skatte- lättnader.

När det gäller punkten 3 – gynnande av vissa företag eller viss produktion – krävs det att åtgärden dels ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden är selektiv. Bedömningen av huruvida en åtgärd innebär en ekonomisk fördel avgörs utifrån om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor. Beträffande åtgärder som en medlemsstat såsom ägare till offentliga företag vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åt- gärden innebär en ekonomisk fördel utifrån principen om den marknadsekonomiske investeraren. Denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor.

Skäl för utredarens bedömning:

Reglerna om statligt stöd är av betydelse när det gäller själva bildandet av förvaltningsbolagen, men också i den framtida löpande verksamheten.

Bildandet av förvaltningsbolagen och överföringen av statens aktier

Förvaltningsbolagen kommer att bildas genom att staten tecknar sig för samtliga aktier i förvaltningsbolagen. Betalning för aktierna sker genom att staten överlåter statens aktieinnehav i portfölj- bolagen till förvaltningsbolaget. Transaktionen kan beskrivas på det sättet att statens tillgångar i form av aktier i portföljbolagen byts ut mot aktier i förvaltningsbolagen. Med ett sådant synsätt kan det ifrågasättas om det över huvud taget ska anses ske någon överföring av statliga medel i den mening som torde avses i reglerna om statsstöd, eftersom det snarast är fråga om en omstrukturering av statens befintliga innehav.

Det kan dock hävdas att bestämmelserna i EUF ska tolkas på det sättet att varje form av överföring av tillgångar som ägs av staten (statliga medel) till ett privaträttsligt subjekt ska anses ut- göra statligt stöd. Med en sådan tolkning innehåller bildandet av förvaltningsbolagen en form av statligt stöd, eftersom statens

286

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

aktier i portföljbolagen används som kapitaltillskott i samband med bildandet av förvaltningsbolagen. Det får därmed inte uppstå någon ekonomisk fördel för förvaltningsbolagen, och värderingen av de aktier som överlåts måste göras i enlighet med unionsrättsliga principer. Om kapitaltillskottet sker i utbyte mot aktier till mot- svarande värde borde det rimligen vara villkor som skulle accep- teras av en privat investerare och därmed inte anses utgöra statligt stöd.

Vad som nu sagts innebär att värderingsfrågor i samband med överföringen av aktier är av central betydelse för bedömningen av hur förslaget förhåller sig till statsstödsreglerna. Om förvaltnings- bolagen i samband med bildandet tillförs medel till ett värde som överstiger värdet av statens nuvarande innehav torde den över- skjutande delen kunna komma att betraktas som en överföring, och dessutom en sådan typ av överföring som ger förvaltningsbolagen en selektiv ekonomisk fördel.

Överföringar av medel från förvaltningsbolagen till portföljbolagen

I Frankrike mot kommissionen prövade EU-domstolen om lån, garantier och kapitaltillskott från två banker skulle anses härröra ur statliga medel. Bankerna ingick i en koncern. Den franska staten ägde 80 procent av aktierna och hade nästan 100 procent av aktierna i moderbolaget. Ordföranden och två tredjedelar av styrelse- medlemmarna utnämndes av staten. EU-domstolen konstaterade att moderbolaget kontrollerades av staten och att detta bolag och dess dotterbolag således var offentliga företag. Lånen, garantierna och kapitaltillskotten från de nämnda bankerna ansågs härröra från statliga medel, eftersom staten genom sitt dominerande inflytande över bankerna kunde bestämma över användningen av deras medel.18

Vad som nu sagts torde innebära att förvaltningsbolagen i sin framtida löpande verksamhet måste iaktta bestämmelserna om statsstöd vid eventuella kapitaltillskott eller dylikt till portfölj- bolagen. Det kan konstateras att huruvida en viss åtgärd av det slag som nämnts ovan utgör otillåtet statligt stöd eller inte måste bedömas i det enskilda fallet, och att det ytterst är en fråga som av- görs av EU-domstolen. Frågan nu är om det behövs någon särskild reglering med anledning av utredarens förslag.

18 SOU 2011:69 s. 77.

287

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

Utredaren har utgått från att både förvaltningsbolagen och portföljbolagen kommer att agera marknadsmässigt och i enlighet med den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen.

I detta sammanhang bör det nämnas att det för vissa av port- följbolagen redan finns särskild reglering av dessa frågor. I för- ordningen (2009:41) om statlig finansiering genom Almi Företags- partner AB och bolag som ingår i dess koncern framgår det av 9 § att viss sådan finansiering lämnas som stöd av mindre betydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 och endast får lämnas med de begränsningar som följer av förordningen samt av 18–20 §§ förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet. Liknande bestämmelser finns också i 3 § förordningen (2009:268) om statlig finansiering genom Innovationsbron AB och dess dotterbolag samt i 5 § förordningen (2008:1272) om Swedfund International AB:s stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Swedfunds samarbets- länder. Utredarens förslag kräver inte i sig några ändringar i nyss nämna förordningar, eftersom de riktar sig till portföljbolagen. En särskild frågeställning som uppkommer genom utredarens förslag är om förordningen om statligt stöd behöver göras tillämplig på förvaltningsbolagen, vilket ytterst beror på i vilken utsträckning förvaltningsbolagen ska tillåtas avvika från den marknads- ekonomiska investerarprincipen. Till detta kommer frågeställningar kring den mer praktiska beredningen av frågor kring tillämpningen av statsstödsreglerna och den marknadsekonomiska investerar- principen när ägarförvaltningen av portföljbolagen förs över från regeringen och dess beredningsorgan regeringskansliet till förvalt- ningsbolagen. Nu nämnda frågor behöver hanteras i den fortsatta beredningen av utredarens förslag, eftersom tiden inte medgett att detta behandlats inom ramen för utredningen.

Mot denna bakgrund gör utredaren bedömningen att det inte krävs någon ytterligare reglering kring dessa frågor.

13.4.5Koncentrationsprövning m.m.

Utredarens bedömning: Utredarens förslag om att överföra statens innehav av aktier till förvaltningsbolagen kan komma att kräva en anmälan om företagskoncentration till EU- kommissionen.

288

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

Bakgrund:

Bestämmelser om företagskoncentrationer och koncentrations- prövning finns i konkurrenslagen (2008:579) och i rådets för- ordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EU-förordningen).

Enligt 1 kap. 9 § konkurrenslagen uppstår en företagskoncentra- tion om kontrollen av företag varaktigt förändras till följd av

1.att två eller flera tidigare självständiga företag slås samman, eller

2.att antingen en eller flera personer, som redan kontrollerar minst ett företag, eller också ett eller flera företag genom för- värv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat sätt direkt eller indirekt får kontroll över ett eller flera företag eller delar därav.

Bildandet av ett gemensamt företag som på varaktig basis fyller en självständig ekonomisk enhets samtliga funktioner utgör en företagskoncentration enligt punkt 2 ovan.

Av 4 kap. 6 § konkurrenslagen framgår att en företags- koncentration ska anmälas till Konkurrensverket, om de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregående räkenskapsår i Sverige som överstiger en miljard kronor, och minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i Sverige föregående räkenskapsår som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen. Av artikel 4 i EU-förordningen framgår att koncentra- tioner med en gemenskapsdimension ska anmälas till kommissionen, dvs. om de berörda företagens sammanlagda omsättning överstiger vissa tröskelvärden.

Av 4 kap. 1 § konkurrenslagen framgår att en företags- koncentration ska förbjudas om koncentrationen är ägnad att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Vid pröv- ningen ska det särskilt beaktas om företagskoncentrationen medför att en dominerande ställning skapas eller förstärks.

Några särskilda undantag för statligt ägda företag finns inte.

289

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

Skäl för utredarens bedömning:

Koncern-reglerna i ABL

Inledningsvis kan det konstateras att bestämmelserna om moder- bolag, dotterföretag och koncern i 1 kap. 11–12 §§ ABL kommer att gälla för förvaltningsbolagen, vilket innebär att i vart fall vissa av portföljbolagen kommer att anses ingå i en – eller flera – koncerner.19 Detta är en skillnad jämfört med idag, eftersom staten inte ansetts kunna jämställas med ett moderbolag i aktiebolags- lagens mening.

Att koncernreglerna blir tillämpliga innebär bl.a. att bolag som är moderbolag kommer att bli skyldiga att upprätta s.k. koncern- redovisning, jfr. 7 kap. årsredovisningslagen (1995:1554). Att ett företag utgör moderbolag i en koncern har också aktiebolags- rättsliga konsekvenser, bl.a. i fråga om bolagets möjligheter att dela ut vinst. Vid utdelning ska hänsyn även tas till de krav som koncernverksamhetens art, omfattning och risker ställer på koncernens egna kapital samt till koncernens konsolideringsbehov, likviditet och ställning i övrigt. Det finns vidare särskilda regler i ABL kring

-dotterföretags möjlighet att teckna, förvärva eller som pant motta aktier i sitt moderbolag,

-styrelseledamöters och VD:s anmälningsplikt i fråga om aktie- innehav i koncernbolag,

-styrelsens och VD:s upplysningsskyldighet gentemot bolags- stämman,

-revisorsjäv,

-val av revisor i dotterföretag,

-tillämpningsområdet för låneförbudet, och

-reglerna om inlösen av aktier i dotterföretag.

19 Ett aktiebolag är moderbolag och en annan juridisk person är dotterföretag, om aktie- bolaget t.ex. innehar mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar i den juridiska personen (röstmajoritet). Moderbolag och dotterföretag utgör tillsammans en koncern. Kännetecknande för en koncern anses i allmänhet vara att moderföretaget har ett bestämmande inflytande över dotterföretagen.

290

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

Koncentrationsreglerna i konkurrenslagen

Utredarens förslag innebär att förvaltningsbolagen genom förvärv av värdepapper får kontroll över flera företag, vilket vid en strikt bokstavstolkning av bestämmelserna i konkurrenslagen synes innebära att det per definition uppstår en företagskoncentration, jfr. 1 kap. 9 § 2 konkurrenslagen. Med hänsyn till de aktuella före- tages sammanlagda omsättning, och gällande tröskelvärden får det dessutom antas att företagskoncentrationen ska anmälas till EU- kommissionen, jfr. artikel 1.2 i EU-förordningen.

Enligt utredaren är det rimligt att utgå från att den - eller de – företagskoncentration(er) som eventuellt anses uppstå inte är av sådan art att de kommer att förbjudas i enlighet med 4 kap. konkurrenslagen. Bedömningen grundas på att en förändring av statens nuvarande direkta ägande till ett indirekt ägande genom helägda förvaltningsbolag inte i sak torde förändra förut- sättningarna för konkurrens. Samtidigt innebär förslaget att vissa bolag som i dag är separata koncerner, men verksamma inom samma sektor, t.ex. bank, i framtiden kommer att befinna sig i en och samma koncern. Det kan därmed inte uteslutas att otillåtna företagskoncentrationer skulle kunna anses uppstå genom förslaget.

När det gäller den framtida löpande verksamheten bör det sär- skilt nämnas att företagskoncentrationer i konkurrenslagens mening inte anses uppstå inom en koncern.20 Som framgått ovan kommer förvaltningsbolagen och dess dotterbolag att utgöra koncerner, vilket alltså innebär att framtida omstruktureringar inom koncernerna inte träffas av koncentrationsreglerna i kon- kurrenslagen.

13.4.6Ägarförändringsklausuler

Utredarens bedömning: Utredarens förslag kan medföra att ägarförändringsklausuler utlöses. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en särskild, detaljerad genomgång göras av vilka ägarförändringsklausuler som finns i portfölj- bolagen.

20 Prop. 2007/08:135, bet. 2007/08:NU14, rskr. 2007/08:237

291

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

Bakgrund: Med ägarförändringsklausuler menas vanligen klausuler i avtal som utlöses i händelse av ändrade ägarförhållanden i ett bolag. En ägarförändringsklausul kan t.ex. avse särskilda ersättningar som utgår till ledande befattningshavare som får avsluta sitt uppdrag till följd av att bolaget får nya ägare. En annan typ av ägarförändrings- klausuler är villkor i avtal om t.ex. tillhandahållande av produkter eller tjänster som innebär att leverantören har rätt att säga upp avtalet om det mottagande bolaget får nya ägare. Ytterligare exempel är när kreditgivare enligt kreditavtalet har rätt att säga upp krediten om bolaget får nya ägare. Ägarförändringsklausuler kan också finnas i villkor för finansiella instrument som utfärdats av bolag, eftersom en ägarförändring skulle kunna förändra värderingen av det finansiella instrumentet eller t.o.m. innehålla villkor om förtida inlösen eller dylikt. Slutligen kan här nämnas s.k. hembuds- klausuler, som förenklat innebär att en aktieägare som avser överlåta sina aktier i ett bolag till någon annan kan vara skyldig att först erbjuda aktierna till någon av de andra aktieägarna i bolaget.

Skäl för utredarens bedömning: Utredarens förslag innebär att förvaltningsbolagen kommer att överta statens direkta ägande i portföljbolagen. Eftersom det alltså kommer att ske en ägar- förändring får det antas att eventuella ägarförändringsklausuler kommer att utlösas. Utan kunskap om omfattningen och den närmare utformningen av eventuella ägarklausuler går det inte att bedöma huruvida denna typ av klausuler kommer att medföra några särskilda problem i praktiken.

Enligt utredaren bör det i detta sammanhang å den ena sidan beaktas att den ägarförändring som är aktuell, dvs. att ett direkt statligt ägande ersätts med ett indirekt statligt ägande via för- valtningsbolagen, inte rimligen är fullt jämförbart med ett mer traditionellt ägarbyte. Samtidigt bör det å den andra sidan beaktas att t.ex. kreditvärdigheten hos ett statligt förvaltningsbolag skulle kunna bedömas på ett annat sätt än statens kreditvärdighet. Det kan vidare inte uteslutas att t.ex. en leverantör anser att statens direkta ägande av ”kunden” av någon anledning är att föredra framför ett indirekt ägande. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en detaljerad genomgång göras av vilka ägarförändringsklausuler som finns i portföljbolagen samt en bedömning om möjligheten att omförhandla dessa.

292

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

13.4.7Garantier och krediter

Utredarens bedömning: Utredarens förslag bedöms inte med- föra behov av författningsändringar med avseende på garantier och krediter. Däremot skulle förslaget kunna inverka på redan lämnade garantier och krediter till de bolag som genom förslaget blir portföljbolag. I den fortsatta beredningen av utredarens förslag bör därför en särskild genomgång göras av de eventuella garantier och krediter som finns i portföljbolagen.

Skäl för utredarens bedömning:

I portföljbolagen kan det finnas garantier och krediter som har lämnats av såväl offentligrättsliga som privaträttsliga subjekt. I likhet med vad som anförts ovan när det gäller ägarförändrings- klausuler går det inte att i detalj bedöma hur utredarens förslag kan komma att påverka eventuella garantier och krediter hos port- följbolagen, utan närmare kunskap om omfattningen och den närmare utformningen av dessa garantier och krediter.

När det gäller garantier och krediter som meddelats av offentlig- rättsliga organ finns det bestämmelser i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet, förordningen (2011:211) om utlåning och garantier eller lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut med tillhörande förordning.

Utredarens förslag bedöms inte föranleda något behov av ändringar i nyss nämnda bestämmelser. Bestämmelserna innehåller inte heller några formella hinder mot att redan meddelade lån, garantier och kapitaltillskott som kan finnas i portföljbolagen fort- lever.

Bestämmelserna bedöms inte heller innehålla några formella hinder mot att offentligrättsliga subjekt även i framtiden - i enlig- het med det regelverk som redan finns - lämnar lån, garantier och kapitaltillskott till såväl förvaltningsbolagen som portföljbolagen.

Eftersom nämnda bestämmelser gäller för lån, garantier och kapitaltillskott som meddelas av offentligrättsliga subjekt kommer bestämmelserna inte att vara tillämpliga på förvaltningsbolagen, som i dessa delar istället ska följa regleringen i ABL.

I likhet med vad som gäller för lån, garantier och krediter som lämnats av offentligrättsliga subjekt torde villkoren för lån, garan- tier och krediter som lämnats av privaträttsliga subjekt vara ut-

293

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

formade med hänsyn till bl.a. portföljbolagets kreditvärdighet, som i sin tur torde påverkas av kreditvärdigheten m.m. hos bolagets ägare. Mot denna bakgrund måste utgångspunkten vara att ut- redarens förslag kan komma att påverka de lån, garantier och krediter från privaträttsliga subjekt som finns hos portföljbolagen. Här hänvisas även till vad som anförts ovan om finansiella instru- ment. I likhet med vad som anförts ovan vid behandlingen av ägarförändringsklausuler bör det dock beaktas att det här är fråga om en särskild form av ägarförändring.

13.4.8Ägar- och ledningsprövning

Utredarens bedömning: Utredarens förslag innebär att bankaktie- bolag formellt byter ägare, vilket innebär att förvaltningsbolagens förvärv av dessa portföljbolag bara får ske efter tillstånd från Finansinspektionen. Senare avyttringar och förvärv av aktier i portfölj- bolag som är bankaktiebolag ska anmälas till Finansinspektionen i enlighet med bestämmelserna i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Bakgrund:

För de portföljbolag som är bankaktiebolag21 är lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse tillämplig. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om prövning av ägares lämplighet. Enligt be- stämmelserna får ett direkt eller indirekt förvärv av aktier i ett kreditinstitut, som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, endast ske efter tillstånd av Finansinspektionen.22 Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på visst sätt representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.23 Tillstånd ska inhämtas före förvärvet, och ansökan om tillstånd ska göras skriftligt. Tillstånd ska ges till förvärv om vissa närmare angivna förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att förvärvaren bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande

21Nordea och SBAB

2214 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse

231 kap. 5 § 14

294

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

över ledningen av ett kreditinstitut och att det kan antas att det tilltänkta förvärvet är sunt.24

I lagen finns också bestämmelser om att den som har beslutat att avyttra ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut skriftligen ska underrätta Finansinspektionen om detta och att ett kreditinstitut som får kännedom om att aktier förvärvats eller avyttrats i enlighet med de nu aktuella bestämmelserna genast ska anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.25 Slutligen finns bestämmelser om att en juridisk person som har ett kvalificerat innehav av aktier i ett kreditinstitut ska anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till Finansinspektionen.26

Skäl för utredarens bedömning:

Eftersom statens nuvarande innehav i såväl Nordea som SBAB torde utgöra s.k. kvalificerade innehav blir bestämmelserna i bank- och finansieringsrörelselagen om prövning av ägares lämplighet tillämpliga, vilket bl.a. innebär krav på tillstånd för förvaltnings- bolagets förvärv av aktierna i nämnda bolag. Vidare torde be- stämmelserna om underrättelse till Finansinspektionen vid av- yttring och anmälan till Finansinspektionen vid kännedom om av- yttring respektive förvärv bli tillämpliga.

13.4.9Lagen om offentlig upphandling

Utredarens bedömning: Förutsatt att förvaltningsbolagens verk- samhet, dvs. ägarförvaltning avseende portföljbolagen, tillgodoser behov som är av industriell eller kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling, är lagen inte tillämplig på förvaltningsbolagen.

Bakgrund:

Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) gäller för offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner.27 Med offentlig upphandling avses de åt- gärder som vidtas av en upphandlande myndighet i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller

2414 kap. 2 §

2514 kap. 3 och 4 §§

2614 kap. 5 §

271 kap. 2 §

295

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

byggentreprenader.28 Med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter.29 Vid tillämpningen av lagen ska med myndighet jämställas bl.a. ”offentligt styrda organ”.30 Med offent- ligt styrda organ avses bl.a. sådana bolag som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. Vid bedömningen av om en viss verksamhet är av ”industriell eller kommersiell karaktär” ska hänsyn tas till samtliga faktiska och relevanta omständigheter, så- som t.ex. konkurrensförhållanden och vinstsyfte. 31

Skäl för utredarens bedömning:

Enligt utredaren måste utgångspunkten rimligen vara att den verk- samhet som ska bedrivas av förvaltningsbolagen, dvs. förvaltning av ägandet i portföljbolagen, anses vara verksamhet av kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling. Detta är dock ytterst en fråga för bolagets styrelse och rätts- tillämpningen att ta ställning till när samtliga faktiska och relevanta omständigheter är kända.

13.5Behov av författningsändringar i övrigt

Utredarens bedömning: I den nya lagen bör det tas in be- stämmelser som säkerställer att Riksrevisionen får granska även portföljbolag i vilka förvaltningsbolagen har bestämmande in- flytande.

Något behov av författningsändringar i övrigt med anledning av utredarens förslag bedöms inte finnas.

Av 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår det att Riksrevisionen får granska verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. För att säkerställa att Riksrevisionen får granska portföljbolag i vilka

282 kap. 13 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU)

292 kap. 19 § första stycket LOU

302 kap. 19 § andra stycket 2

31Mål nr 6937–09, Kammarrätten i Stockholm (AB Svenska Spel). Jfr. även prop. 2006/07:128 s.148.

296

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

förvaltningsbolagen har ett bestämmande inflytande bör det i den nya lagen tas in särskilda bestämmelser om detta.

När det sedan gäller behovet av författningsändringar i övrigt gör utredaren följande bedömningar.

Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekretesslagen (OSL) kommer att vara tillämpliga på de hand- lingar och uppgifter om förvaltningsbolagen och portföljbolagen m.m. som hanteras inom ramen för den del av den statliga ägar- förvaltningen som kommer att finnas kvar hos Regeringskansliet. De i huvudsak relevanta bestämmelserna om sekretess i förhållande till uppgifter om statligt ägda bolag finns i 19 kap. 1 och 3 §§, 30 kap. 23 § och 31 kap. 17 § OSL. Utredarens förslag bedöms inte föranleda behov av ändringar i dessa regler.

Utredarens förslag bedöms inte heller föranleda något behov av ändringar i lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella för- bindelser m.m. Lagen bedöms bli tillämplig även på de två för- valtningsbolagen.

13.6Konsekvensutredning enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

I detta avsnitt redovisas en konsekvensutredning enligt för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (Förordningen).

Utredaren föreslår bl.a. att grundläggande bestämmelser för styrningen av förvaltningen av statens ägande av bolag regleras i en ny och fristående lag. De som omfattas och påverkas av för- fattningsförslaget är regeringen och de två föreslagna för- valtningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.5.3 redogörs för bakgrund och motiv för lagreglering och i Kapitel 12 redovisas författningskommentarer.

Enligt 6 § i Förordningen ska en konsekvensutredning innehålla redogörelser för ett antal olika frågeställningar, vilka redovisas nedan (kursiv). I den mån det har varit möjligt har i första hand referenser lämnats till avsnitt i betänkandet som belyser fråge- ställningarna.

297

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå

I Kapitel 9 lämnar utredaren en utförlig beskrivning av de problem som finns i den nuvarande ägarförvaltningen och vilka effekter de leder till. Utredarens mål och förslag till åtgärder i syfte att nå målen redovisas i Kapitel 11.

En beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd

Utredarens förslag innebär att den operativa förvaltningen av statens ägande av portföljbolag flyttas från Regeringskansliet till två helägda förvaltningsaktiebolag (se avsnitt 11.3). Innebörden är att ägarstyrningen överförs från ett offentligrättsligt subjekt till ett privaträttsligt. Enligt utredaren torde en sådan förändring av för- valtningsorganisationen i sig medföra ett ökat behov av en samlad reglering. Avsaknaden av en reglering av nu aktuella frågor skulle enligt utredaren kunna leda till en minskad tydlighet och öppenhet samt även begränsa möjligheterna att utveckla ett samlat ägar- politiskt ramverk (se avsnitt 11.5) för denna förvaltning. En jäm- förelse kan även göras med annan statlig medelsförvaltning som representerar stora ekonomiska värden, som t.ex. statsskulds- förvaltningen och AP-fondernas verksamhet, vilka är reglerade i lag. En jämförelse kan också göras med den lagreglering som finns i Finland sedan 2008 och som gäller statens bolagsinnehav och ägarstyrning.

Uppgifter om vilka som berörs av regleringen

De som berörs av regleringen är regeringen och de två föreslagna förvaltningsbolagen samt indirekt även portföljbolagen. I avsnitt 11.4.1 finns förteckningar över portföljbolagen. Portföljbolagen berörs dock inte i sak av regleringen.

298

SOU 2012:14

Konsekvenser av förslagen

Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen

I Kapitel 13 redogör utredaren för olika kostnader och andra konsekvenser som uppkommer till följd av förslaget. Enligt utredarens bedömning är det i första hand själva överlåtelsen av statens aktier, dvs. att förvaltningen av statens ägande av port- följbolag flyttas från Regeringskansliet till två helägda förvaltnings- aktiebolag, som medför kostnader och konsekvenser. Den före- slagna regleringen bedöms inte i sig medföra några mer betydande kostnader för berörda bolag.

En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går ut- över de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Utredaren har i avsnitt 13.4 redovisat sina bedömningar av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till aktuella delar av EU- regeleringen. Utredaren gör bedömningen att regleringen är förenlig med EU-regleringen.

En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tid- punkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser

Utredaren har i avsnitt 11.4 gjort en bedömning av lämplig tidpunkt för genomförande av förslaget och i Kapitel 14 redovisas vilka förberedande åtgärder som behöver vidtas. Utredaren be- dömer inte att det finns behov av speciella informationsinsatser.

Enligt 7 § i Förordningen ska en redogörelse lämnas för vissa ytterligare frågeställningar, dvs. om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Enligt utredarens bedömning kommer den föreslagna regleringen inte i sig medföra andra sådana effekter av betydelse som torde avses i 7 § utöver vad som har redovisats i Kapitel 13.

299

Konsekvenser av förslagen

SOU 2012:14

13.7Övriga konsekvenser

Utredaren bedömer inte att förslagen leder till några konsekvenser av betydelse för miljön.

Enligt utredarens bedömning har inte förslagen heller betydelse för de olika områden som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474), nämligen den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

300

14 Förslag till genomförande

Av direktiven framgår att en handlingsplan ska presenteras för genomförande av förslaget. Nedan redovisas en plan som består av några viktiga processer och aktiviteter som behöver genomföras innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksamhet. Handlingsplanen berör både Regeringskansliet och förvaltnings- bolagen. Utredarens utgångspunkten har varit att förvaltnings- bolagen ska starta sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013.

Under de senaste åren har det genomförts ett flertal bolagi- seringar av delar av verksamheter som tidigare har bedrivits i myndighetsform. De utredningar som har föregått dessa har i lik- het med Ägarutredningen haft i uppdrag att redovisa handlings- planer. Vid en jämförelse kan konstateras att förslaget att föra över ägarförvaltningen från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen inte är lika komplicerat som flera av dessa bolagsbildningar i många avseenden. Anledningen är att det i detta fall mer handlar om en nybildningsprocess och en överföring av relativt begränsade för- valtningsresurser.

14.1Centrala processer

Överföringen av ägarförvaltningen från Regeringskansliet till de två förvaltningsbolagen omfattar ett antal olika processer. Viktiga processer är:

regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen,

ägarstyrning och styrelsefrågor,

avgränsningsförberedelser (ekonomi, IT-stöd, avtal, dokument, namn, logotype m.m.)

bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia, samt

EU-processen m.m.

301

TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget

SOU 2012:14

Nedan redovisas mer i detalj vilka aktiviteter som ingår i respektive process.

14.1.1Regerings- och riksdagsbehandlingsprocessen

Processen skulle kunna se ut på följande sätt. Utredningen lämnar sitt betänkande till regeringen i mars 2012. Efter komplettering av vissa konsekvenser för de enskilda portföljbolagen (se avsnitt 13.3) och därpå följande remissbehandling, som normalt uppgår till tre månader, kan de delar av förslagen som får effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser redovisas i budget- propositionen för 2013. I budgetpropositionen anmäler regeringen även att man inom kort avser att återkomma till riksdagen med en särskild proposition med de övriga förslagen. Budgetpropositionen föreläggs riksdagen den 20 september. Riksdagen fattar sedan be- slut om propositionerna under senhösten 2012.

För att skapa god framförhållning kan vissa förberedelser göras parallellt med riksdagsbehandlingen, t.ex. så att regeringen kan tillsätta en organisationskommitté (eller två) som kan påbörja sitt arbete direkt efter riksdagens beslut.

Utredarens utgångspunkt är att de två förvaltningsbolagen bör kunna bildas och inleda sin verksamhet vid halvårsskiftet 2013. Noterade bolag och vissa delägda eller mindre bolag bör kunna föras över relativt omgående. Därefter bör de större bolagen föras över. Processen bör medge en bedömning av konsekvenserna för vart och ett av bolagen, varvid eventuella oförutsedda konsekvenser kan hanteras effektivt. Samtidigt är det viktigt att den totala tids- utdräkten för genomförandet inte blir för lång, då detta skulle kunna skapa osäkerhet för de enskilda bolagens planering och verk- samhet.

14.1.2Ägarstyrning och styrelsefrågor

Utformningen av ägarstyrningen innefattar ett antal moment som måste hanteras i samband med en bolagisering, t.ex. ägaruppdrag, styrelsenominering och bolagsordning. Det är viktigt att redan i ett tidigt skede börja arbeta med dessa frågor för att säkerställa ägar- inflytandet över bolagsbildningen.

302

SOU 2012:14

TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget

Ägaruppdraget omfattar beskrivning av vision, mål och väsent- liga uppgifter för förvaltningsbolagen. Som redovisats tidigare i be- tänkandet kommer Förvaltningsbolag 1 att förvalta portföljbolag med övervägande ekonomiskt värdeskapande uppdrag och för- valtningsbolag 2 portföljbolag med övervägande samhälleligt värde- skapande uppdrag. I ägaruppdraget finns också de övergripande målen beskrivna. Utredningen har i tidigare avsnitt lämnat förslag till mål och kapitalstruktur (se avsnitt 11.4.1 och 11.4.3).

Efter riksdagens beslut om inrättandet av förvaltningsbolagen bör även styrelserna – och särskilt styrelseordförandena - i bolagen tillsättas så fort som möjligt för att kunna medverka i upp- byggnadsarbetet. Det är viktigt att dessa utses i god tid innan bo- lagen startar sin verksamhet så att de får möjligheter att utöva inflytande över förberedelsearbetet. I detta arbete kommer ett stort antal strategiska frågor att behöva hanteras. Erfarenheter från andra bolagiseringar visar även på betydelsen av detta. Det är också viktigt att styrelserna kommer på plats tidigt så att de kan stödja förvaltningsbolagsledningarna under den känsliga avskiljnings- perioden från ”moderorganisationen” Regeringskansliet. Några av de tilltänkta styrelseledamöterna bör således knytas så tidigt som möjligt till organisationskommittén så att de kan medverka i för- beredelserna och därmed också utgöra en balans i diskussionerna med Regeringskansliet.

14.1.3Avgränsningsförberedelser

En viktig del i förberedelsearbetet i samband med bolagiseringar av offentlig verksamhet är avgränsningsförberedelser. Avgränsnings- förberedelser blir särskilt viktiga om den kvarvarande organisa- tionen och det nybildade bolaget kommer att ha framtida affärs- relationer med varandra.

För att kunna genomföra bolagiseringar på ett strukturerat och effektivt sätt krävs en utförlig bakomliggande avtalsstruktur. Här- igenom minskar risken för framtida tvister och det säkerställs att det blir en korrekt fördelning av de olika tillgångarna mellan parterna. Avtalsstrukturen byggs ofta upp med ett övergripande ramavtal till vilket man kopplar underliggande överlåtelseavtal. På ramavtalsnivå etableras övergripande principer för bolagiseringen och frågor regleras som har betydelse för såväl den kvarvarande organisationen som för den bolagiserade verksamheten. Avtals-

303

TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget

SOU 2012:14

strukturens utformning skiljer sig åt från fall till fall eftersom den är beroende av de särskilda omständigheter och förutsättningar som gäller för den aktuella verksamheten.

Jämfört med andra bolagiseringar som har genomförts under de senaste åren bedöms frågor kring just avgränsningsförberedelser inte vara lika omfattande och komplicerade i detta fall. Här torde det främst handla om frågor kring överföring av kompetens och strukturkapital från Regeringskansliet till förvaltningsbolagen, dvs. att identifiera och särskilja detta. Med strukturkapital avses t.ex. kunskap om arbetsprocesser (och dokumentationen av dessa), på- gående ärenden, originalhandlingar och arkiv i både fysisk och elektronisk form.

I ramavtal mellan Regeringskansliet och förvaltningsbolagen kan det alltså vara lämpligt att reglera frågor kring behov av samverkan och förberedelser inom olika områden. Exempel på detta kan vara hur parterna i ett övergångsskede ska samverka i personalfrågor, överföring av strukturkapital, dokument och arkiv samt möjlighet för förvaltningsbolagen att få stöd och hjälp av Regeringskansliet innan de egna organisationerna är helt uppbyggda.

14.1.4Bolagiseringstransaktioner och olika bolagsformalia

För att förvaltningsbolagen ska kunna bildas måste en bolags- transaktion göras med staten. Bildande av aktiebolag regleras i 2 kap. ABL. Transaktionen gäller tillgångarna, dvs. statens aktier i de portföljbolag som ska ingå i förvaltningsbolagens portföljer. Dessa tillgångar sammanfattas i den konsoliderade balansräkningen för staten som finansiell anläggningstillgång under posten ”Andelar i dotter- och intresseföretag”. Innehavet kommer även fortsättnings- vis att redovisas under den posten, oavsett om ägandet av port- följbolagen flyttas till förvaltningsbolagen.

I enlighet med 2 kap. ABL kan transaktionen genomföras enligt följande princip

i.de två förvaltningsbolagen emitterar aktier till staten

ii.som likvid för dessa aktier erhåller förvaltningsbolagen statens aktier i de bolag som ska ingå i resp. förvaltnings- bolags portfölj.

I en ev. organisationskommittés uppdrag bör ingå att göra en ut- redning kring den detaljerade bolagiseringstransaktionen och hur

304

SOU 2012:14

TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget

de finansiella mellanhavandena mellan staten och de båda förvalt- ningsbolagen ska hanteras. I ett sådant arbete kan även bolagi- seringstransaktioner som genomförts i samband med tidigare bo- lagiseringar utgöra ett viktigt underlag.

14.1.5EU-processen m.m.

EU-processen består av en anmälan till Kommissionen och är bara tillämplig i de fall då staten som ägare tillskjuter kapital till ett bolag och tillskottet kan anses utgöra statligt stöd. Som tidigare redovisats bedömer inte utredningen att inrättandet av de två förvaltningsbolagen innefattar något statligt stöd. För att säker- ställa denna bedömning kan Regeringskansliet ta underhands- kontakter med Kommissionen.

I god tid innan de två förvaltningsbolagen påbörjar sin verksam- het bör alltså ett underlag tas fram (som vid behov kan överlämnas till Kommissionen) som visar att bolagiseringen uppfyller EU:s bestämmelser om statsstöd.

I avsnitt 13.4 om rättsliga konsekvenser framgår att Regerings- kansliet i den fortsatta beredningen av förslaget även bör låta göra genomgångar av vilka ägarförändringsklausuler samt eventuella garantier och krediter som finns i portföljbolagen. Vidare bör even- tuellt behov av anmälan till Konkurrensverket om företags- koncentration klarläggas.

14.2Bolagiseringsaktiviteter

Nedan redovisas ett antal aktiviteter som efter riksdagens beslut måste genomföras och som bedöms som särskilt viktiga inför över- föringen av ägarförvaltningen från Regeringskansliet till förvalt- ningsbolagen.

För Regeringskansliets del handlar det främst om att förbereda och anpassa organisationen för nya och förändrade ansvarsområden och arbetsuppgifter. Detta gäller särskilt utformningen av den nya ägarrollen och styrningen av förvaltningsbolagen (se avsnitt 11.5.1).

När det gäller uppbyggnadsarbetet av förvaltningsbolagen bör följande aktiviteter prioriteras

utarbeta affärsidé, vision, strategier och affärsplan

305

TIds- och handlingsplan för genomförandet av förslaget

SOU 2012:14

fastställ organisation och genomför bemanning utifrån förvalt- ningsbolagens krav på kompetensprofil

rekrytera strategiska kompetenser

genomför fackliga förhandlingar

förankra förhandlingsprocess för personalavtal

förbered kollektivavtal och arbetsgivartillhörighet

upphandla IT-stödsystem (både program- och hårdvara) för verksamheterna

anskaffa lokaler och inventarier (utred möjligheter till sam- lokalisering av förvaltningsbolagen)

upphandla bank- och försäkringslösningar

genomför bolagsbildningstekniska åtgärder

införskaffa

tillstånd från Finansinspektionen för de portföljbolag som är bankaktiebolag

306

Särskilt yttrande

Sakkunnige Oskar Thorslund

Om ägarutredningens förslag

Utredaren menar att regeringens förvaltning av det statliga bolagsägandet är en verksamhet som är lämplig att bedriva i bolagsform. Motiven är bl.a. att bolagsformen är den gängse organisationsformen hos privata ägare, och att bolagsformen skulle underlätta rekrytering av lämplig personal. Enligt min mening har dock den ägarförvaltning som staten bedriver andra grundläggande förutsättningar än vad som gäller för den bolagsförvaltning som privata ägare bedriver. Regeringens ägarförvaltning sker på uppdrag av riksdagen som är den yttersta företrädaren för ägaren. Det innebär att regeringen i sin ägarförvaltning måste ta hänsyn till en mycket bred målbild som innehåller en mängd samhällspolitiska mål, samtidigt som bolagen ska leva upp till affärsmässiga mål. Detta förhållande innebär att samhällspolitiska mål i mindre eller större utsträckning oftast utgör en av grunderna för statens ägarförvaltning. Det innebär i sin tur enligt min mening att en myndighet, genom att en myndighet har en nära, men fristående relation till regeringen och formellt utgör en del av staten, är en mer lämplig organisation än ett aktiebolag för att bedriva regeringens ägarförvaltning. Styrningen av en myndighet genom instruktion, regleringsbrev och särskilda uppdrag bidrar också till att öka transparensen i regeringens styrning.

Som framhålls i 2010 års förvaltningspolitiska proposition bör principen vara att myndighetsformen som huvudregel ska användas då det gäller styrande och policyinriktade uppgifter. Däremot kan operativt genomförande av tjänster som faller inom ramen för det allmännas ansvar överföras till privaträttsliga organ. Statens ägar- förvaltning har dock enligt min mening så tydliga inslag av

307

Särskilt yttrande

SOU 2012:14

styrande- och policyinriktad verksamhet att den bör bedrivas i myndighetsform.

Det är därmed enligt min mening inte tillräckligt utrett hur en myndighet med ansvar att förvalta det statliga bolagsägandet skulle kunna motsvara riksdagens, regeringens och bolagens behov.

308

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Regeringskansliets förvaltning av företag med

Dir.

statligt ägande

2011:33

 

 

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag till hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av före- tag med statligt ägande bör bedrivas och organiseras. Syftet med utredningen är att klarlägga dels vilken organisationsform som är lämpligast utifrån regeringens mål med verksamheten, dels vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att förvaltningen blir så effektiv och ändamålsenlig som möjligt samtidigt som riksdagen och allmänheten ges tillfredsställande möjligheter till insyn. Utredaren ska bl.a. kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande, undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området samt föreslå i vilken form förvaltningen av företag med statligt ägande fort- sättningsvis bör organiseras.

Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.

Bakgrund

Historik

Det statliga företagsägandet sträcker sig tillbaka till 1800-talet då affärsverk bildades inom t.ex. post, järnväg och teletrafik. Luossa- vaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) blev 1907 det första aktie- bolaget med statligt ägande i och med att staten blev ägare till hälften av aktierna i företaget. Den 22 december 1969 bildades Statsföretag AB för att i ett förvaltningsbolag samla det alltmer omfattande statliga ägandet (prop. 1969:121, bet. SU 1969:168,

309

Bilaga 1

SOU 2012:14

rskr. 1969:381). Vid starten övertogs statens aktier i ett tjugotal företag som tidigare förvaltats av fyra olika statsdepartement. Det nya förvaltningsbolaget skulle skapa bättre förutsättningar för effektivitet och expansion av den statliga företagssektorn. Vid 1980-talets ingång var de statsägda företagen i kris och krävde åter- kommande kapitaltillskott. Statsföretag AB omorganiserades 1982 och företaget hade därmed inte längre några näringspolitiska upp- gifter. Koncernen bytte 1985 namn till Procordia AB och antalet affärsområden begränsades genom att vissa företag avyttrades. Under 1990-talet förvaltades de delar av statens ägande som inte längre ingick i f.d. Statsföretag AB av flera olika departement inom Regeringskansliet, huvudsakligen inom Närings- och handels- departementet, Finansdepartementet och Kommunikations- departementet. Ansvaret för ägarfrågor separerades successivt i allt större utsträckning från ansvaret för reglering och sakfrågor som kan röra de statligt ägda företagen.

Regeringen lade i propositionen Aktiv förvaltning av statens ägande (prop. 1995/96:141) fram förslag för att skapa bättre för- utsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. En av de föreslagna riktlinjerna för förvaltningen av statens ägande av de kommersiella företagen var att statligt ägda företag skulle arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Inom Regeringskansliet har därefter ett kontinuerligt arbete genomförts för att ytterligare stärka en aktiv och professionell ägarroll. Regeringskansliet har sedan 1998 samlat kompetens och resurser för förvaltningen av det statliga ägandet på en särskild enhet för statligt ägande, tidigare inom Näringsdepartementet. År 2011 fördes enheten, som för- valtar majoriteten av de statligt ägda företagen, till Finansdeparte- mentet. Ansvaret för förvaltningen av övriga företag med statligt ägande är fördelat mellan Justitie-, Utrikes-, Social-, Utbildnings-, Miljö-, Närings- och Kulturdepartementet.

Nuvarande förvaltning av företag med statligt ägande

Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i de statligt ägda företagen så att dess långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade sam- hällsuppdragen utförs. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, förkortad RF, över statens tillgångar, om

310

SOU 2012:14

Bilaga 1

de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens till- gångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen (2011:203). Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom för- säljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen under vissa förutsättningar även riksdagens godkännande vid väsentliga ändringar av företagens inriktning. Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för för- valtningen av företag med statligt ägande.

Inom enheten för statligt ägande på Finansdepartementet finns särskilda resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda företagen. På denna enhet arbetar för närvarande drygt 20 personer med kompetens inom bolagsförvaltning, analys, bolags- juridik och styrelsenominering. Därutöver finns det ca 16 tjänste- män i övriga Regeringskansliet med ansvar för företag med statligt ägande.

Regeringen strävar efter att skapa bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling i företagen och samtidigt på bästa sätt tillgodose de särskilda samhällsintressen som finns i vissa företag. För att uppnå detta krävs att de statligt ägda företagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Fastställande av relevanta ekonomiska mål är väsentligt för att uppnå detta. Kapitalstrukturen måste kontinuer- ligt följas och omprövas mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksamhetsförutsättningar för företagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer beträffande de förvaltade företagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett företag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller att utdela kapital. Företaget bör vara så effektivt kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till företagets rörelse- risk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till framtida kapitalbehov. De ståndpunkter som staten intar som ägare påverkar inte bara företagens finansiella ställning. De kan också ha

311

Bilaga 1

SOU 2012:14

betydelse för den statliga förmögenhetsutvecklingen och få direkt effekt på statens budget.

Staten utövar sin formella ägarstyrning bl.a. genom företagens bolagsordningar och ägaranvisningar antagna på bolagsstämma. Vidare utgår styrningen från statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för t.ex. extern rapportering och anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Av dessa dokument framgår bland annat att statligt ägda företag ska vara föredömen när det gäller socialt och miljömässigt ansvarstagande och rapportera i enlighet med GRI:s riktlinjer (Global Reporting Initiative). Staten leder som ägare processer avseende beslut om kapitaltillskott, försäljningar, fusioner, förändrade ekonomiska mål och andra större förändring- ar. Genom Regeringskansliets strukturerade process för styrelse- nominering tillsätts styrelser med hög kompetens som är väl an- passade till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar.

Statligt ägda aktiebolag är egna juridiska personer och omfattas av samma rättsliga regelverk som privat ägda aktiebolag. Detta innebär exempelvis att vissa beslut, för att vara aktiebolagsrättsligt giltiga, måste fattas av bolagsstämman. Beslut vid bolagsstämmor, liksom andra beslut som ägaren tar rörande företagen, doku- menteras och diarieförs inom ramen för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. I övrigt faller det inom regeringens förvaltnings- mandat att ta beslut om löpande ägaråtgärder. Förvärv, avyttringar eller nedläggningar kan genomföras av de förvaltade företagen under förutsättning att de ryms inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat för företagen. Om det är fråga om för- ändringar av avgörande betydelse ska styrelsen dock samordna sin syn med ägaren. Riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de statliga företagens verksamhet samt bolagsförvaltningen säkerställs i dag på flera sätt. För det första ska statligt ägda företag enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering, utöver gällande redo- visningslagstiftning och god redovisningssed, i tillämpliga delar presentera årsredovisning, kvartalsrapporter samt boksluts- kommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll enligt Svensk kod för bolags- styrning. Dessutom har riksdagsledamöterna rätt att närvara vid bolagsstämmor i de företag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att företaget eller ett rörelsedrivande dotterföretag har fler än 50 anställda. Av statens ägarpolicy framgår

312

SOU 2012:14

Bilaga 1

också att allmänheten bör bjudas in att närvara vid de statligt ägda företagens årsstämmor och där ges möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Vidare har riksdagen rätt till insyn genom att Riksrevisionen enligt aktiebolagslagen (2005:551) och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. har rätt att utse en revisor i de företag där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksrevisionen kan även, med stöd av sistnämnda lag, företa s.k. effektivitetsrevision av såväl de statligt ägda företagen som förvaltningen. Riksdagen kan också granska ägarförvaltningen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Slutligen lämnar regeringen varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av företag med statligt ägande under det gångna året (se exempelvis skr. 2009/10:140).

Internationell utblick

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tog 2005 fram riktlinjer för bolagsstyrning för statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises). Riktlinjerna beskrev dåvarande s.k. best practice inom området och har stått modell för bolagsförvaltningar i många länder. Riktlinjerna har följande grundpelare:

Säkerställande av ett effektivt rättsligt ramverk för statligt ägda företag (konkurrensneutralitet mellan statligt och privat ägda företag).

Statens agerande som ägare.

Lika behandling av samtliga aktieägare.

Relationer med intressenter.

Transparens och redovisning.

Styrelsens ansvar.

Statligt ägda företag utgör i dag ett betydande inslag i många länders ekonomier och samhällen. De flesta OECD-länder med ett betydande statligt ägande har en central förvaltningsorganisation med någon form av enhet för statligt ägande i huvudsak centralt placerad på något departement. Det förekommer även modeller där delar av ägandet samlats i s.k. holdingbolag. Ägarförvaltningens organisation påverkas i stor utsträckning av hur statsförvaltningen är organiserad i respektive land. Förvaltningsmodellerna är dock

313

Bilaga 1

SOU 2012:14

vanligtvis baserade på en professionell styrelserekrytering samt aktivt arbete med kapitalstrukturer, ekonomiska mål och ut- delningspolicyer.

Behovet av en utredning

Förvaltningen av statligt ägda företag har sedan 1998 bedrivits på ungefär samma sätt som i dag i Regeringskansliet. Regerings- kansliets uppgift är enligt dess instruktion, dvs. förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet, att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som redovisats i propositionen Offentlig för- valtning för demokrati, delaktighet och tillväxt har regeringen därför strävat mot en renodling av Regeringskansliets verksamhet genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär från Regeringskansliet till olika myndigheter (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Även arbetsuppgifter av operativ karaktär kan vara lämpliga att flytta från Regerings- kansliet, eftersom övriga myndigheter har till uppgift att tillämpa de författningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. Exempelvis ansvarar Riksgäldskontoret för förvaltningen av statsskulden utifrån de riktlinjer som riks- dagen och regeringen beslutat och Kammarkollegiet hanterar en rad operativa uppgifter i statsförvaltningen som t.ex. försäkringar och kapitalförvaltning. I propositionen redovisades vidare regeringens bedömning att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Regeringen angav dock även att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltnings- uppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen.

Regeringskansliet styrs av regeringen, vilket medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. Regeringen har han- terat denna problematik genom att sträva efter att särskilja rollerna inom Regeringskansliets organisation. Som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst måste även det statliga åtagandet prövas med stor omsorg med hänsyn till effektivitets- strävanden. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).

314

SOU 2012:14

Bilaga 1

De statligt ägda företagen, med ett marknadsvärde på över 600 miljarder kronor, utgör en betydande del av statens tillgångar. Det är därför av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvars- fullt sätt. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62) sin avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demo- kratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet.

Det är också nödvändigt att statens ägarförvaltning fortlöpande anpassas till omvärldens ökade och förändrade krav. Under de senaste åren har intresset för och regleringen av ägarstyrnings- frågor ökat såväl globalt som lokalt, vilket lett till ökade krav på hanteringen av dessa frågor. Vidare har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medfört förändringar i den nationella lag- stiftningen, inte minst inom områdena konkurrensrätt, statsstöd och offentlig upphandling. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligt att överväga alternativ till nuvarande ordning och utreda vilken organisationsform som är den mest ändamålsenliga för förvaltningen av de statligt ägda företagen.

Utgångspunkter för uppdraget

Statens styrning av företag med