Regeringens skrivelse 2012/13:42

Riksrevisionens rapport om den nordiska	Skr.
stridsgruppen 2011	2012/13:42

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 8 november 2012

Jan Björklund

Karin Enström

(Försvarsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redogörs för regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser när det gäller den nordiska stridsgruppen 2011.

Regeringen konstaterar att ett flertal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten och regeringen sedan Riksrevisionens iakttagelser gjordes.

Regeringen bedömer att förutsättningarna för iståndsättande av den nordiska stridsgruppen successivt har förbättrats i takt med genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya personalförsörjningssystemet och de stående förband som införs med Insatsorganisation 2014.

Regeringen ser löpande över styrningen av myndigheter och behovet av information från myndigheterna. Regeringen följer noggrant Försvarsmaktens arbete med den nordiska stridsgruppen.

1

Skr. 2012/13:42

2

Innehållsförteckning

1	Ärendet och dess beredning ..............................................................		3
2	Riksrevisionens iakttagelser..............................................................		3
3	Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser .................		6
	3.1	Iakttagelser och rekommendationer som avser
		Försvarsmakten ..................................................................	6

3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser

regeringen.........................................................................	11
4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens
iakttagelser......................................................................................	12
Bilaga Den nordiska stridsgruppen - Nordic Battlegroup 2011
(RiR 2012:11) .................................................................................	14
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 november
2012 ..............................................................................................	148

1

Ärendet och dess beredning

Skr. 2012/13:42

Riksrevisionen har tidigare granskat den första nordiska stridsgruppen 2008 (Nordic Battlegroup, NBG08). Riksrevisionen fann då allvarliga brister i produktionen, brister som sammantaget föranledde Riksrevisionen att avstå från att lämna rekommendationer och i stället uttala en avsikt att återkomma och granska nästkommande stridsgrupp.

Riksrevisionen har nu granskat Försvarsmaktens uppsättande den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11). Granskningen har redovisats i rapporten Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 16 maj 2012. En remiss med begäran om information skickades till Försvarsmakten den 11 juni med önskemål om en redogörelse för vilka åtgärder Försvarsmakten avsåg vidta med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Försvarsmaktens redogörelse kom in den 30 augusti 2012.

2 Riksrevisionens iakttagelser

Granskningen av den nordiska stridsgruppen var en fallstudie av produktionen av det tillfälligt sammansatta förbandet NBG11, det vill säga de förbandsenheter som ingick i stridsgruppen. Granskningen avsåg perioden från det att regeringen i december 2007 gav Försvarsmakten i uppdrag att förbereda NBG11 till och med beredskapsperioden under första halvåret 2011.

Riksrevisionen har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning av NBG11. Riksrevisionens rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och sina processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten.

Granskningen visar att uppsättandet av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11) sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). NBG11 anmäldes enligt EU:s stridsgruppskoncept utan begränsningar till EU, dvs. organiserad för snabbinsatsförmåga och beredd att lösa alla fem uppgifter i konceptet. Riksrevisionen har, trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. Riksrevisionen påpekar att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög.

Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Förhandling med de övriga länderna om truppbidrag, det vill säga styrkegenerering är en avgörande faktor för förbandsproduktionen. Styrkegenereringsprocessen, som involverade både Försvarsmakten och

Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), försenades. Vidare lyckades

3

Skr. 2012/13:42 inte Försvarsmakten med att i tid få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden. NBG11 har planerats och producerats genom Försvarsmaktens linjeorganisation, men NBG11 var inte tillräckligt prioriterat i Försvarsmaktens verksamhetsstyrning. Ledningsstaben delegerade samordningsansvaret, vilket försvagade uppföljningen. Detta medförde att viktiga styrdokument inte var färdiga i tid för att användas som utgångspunkt för materielplaneringen. Materielplaneringen fick delvis göras om. Försvarsmakten tog vidare risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon, till NBG11. De ursprungliga fordonen fick sedan delvis ersättas av andra fordon. Problem med materielförsörjningen till förbandet störde utbildning och övning. Även om det fanns vissa problem fungerade personalförsörjningen till NBG11 i huvudsak väl. När stridsgruppen ställdes i beredskap den 1 januari 2011 fanns det fortfarande behov av kompletteringsutbildning, vilket Försvarsmakten genomförde i inledningen av beredskapsperioden.

Vidare har Riksrevisionen funnit brister i Försvarsmaktens kostnadsredovisning för NBG11. Denna sammanställdes manuellt av Försvarsmakten eftersom systemstöd saknades.

Riksrevisionens granskning visar också att regeringen skärpte styrningen i och med att man satte en ram på 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till Försvarsmaktens förbandsproduktion. Riksrevisionen menar att regeringens återrapportering till riksdagen i huvudsak var rättvisande, men att den kan förbättras för att ge riksdagen närmare information om hur försvarets snabbinsatsförmåga utvecklas.

Riksrevisionen kan konstatera att de nordiska stridsgrupperna 2008 och 2011 var tillfälligt sammansatta förband som sattes upp med förbandsdelar ur den ordinarie insatsorganisationen. Förbanden skapades i princip från grunden, vilket krävde ett förhållandevis omfattande arbete. Riksrevisionen kan vidare konstatera att de båda stridsgrupperna byggdes utifrån tidigare insatsorganisationer, det vill säga utifrån de förutsättningar som gällde då. I takt med att den nya insatsorganisationen successivt byggs upp bör förutsättningarna förbättras för att producera en stridsgrupp. Den nya insatsorganisationen i Försvarsmakten, som ska intas år 2014, ska bestå av stående respektive kontrakterade förband vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. Insatsorganisationen ska vidare fyllas med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är Riksrevisionens bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt.

Riksrevisionen har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning av NBG11. Riksrevisionens rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och sina processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten.

4

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen

Skr. 2012/13:42

skapar bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion,

vidareutvecklar sin återrapportering till riksdagen så att det tydligare framgår hur stridsgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten,

ser över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera riksdagen om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas,

ser över möjligheterna att korta ledtiden för

styrkegenereringsprocessen. Riksrevisionen rekommenderar att Försvarsmakten

överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret,

ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen,

säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten där ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts,

säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd,

utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign,

säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas så tidigt som möjligt i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram,

säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete,

tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad samt hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga.

5

Skr. 2012/13:42 3	Regeringens bedömning av
	Riksrevisionens iakttagelser

3.1 Iakttagelser och rekommendationer som avser Försvarsmakten

Ansvar för samordning och utformning av sammansatta förband

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret.

Försvarsmakten har sedan tidigare identifierat detta behov och en inriktningsavdelning i Högkvarterets ledningsstab, har numera inrättats. Inriktningsavdelningens huvuduppgift är att stödja chefen för ledningsstaben avseende militärstrategisk inriktning av Försvarsmakten och i den militärstrategiska ledningen av nationella och internationella insatser. Uppgiften inkluderar bl.a. att;

leda och samordna arbetet inom delprocessen Inrikta med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret och i strategiskt inriktningsdokument utarbeta militärstrategisk inriktning av insatsplanering, försvarsplanering, försvarsmaktsplanering och långsiktig utveckling,

planera för och föreslå prioriteringar av produkterna för nationella och internationella insatser och beredskap, utveckling, fredsfrämjande verksamhet och stöd till samhället,

leda militärstrategisk försvarsplanering med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret.

Riksrevisionen lyfter fram att NBG08 sannolikt skulle vara mindre effektivt i situationer där konfliktnivån är hög. Regeringen konstaterar att NBG08 skulle kunna lösa uppgifter i hela konfliktskalan, i linje med EU:s stridsgruppskoncept, men att förbandet genom sin storlek inte är lämpat för insatser där uppgiften kräver större förband.

Vid framtagande av den kommande nordiska stridsgruppen 2015 (NBG15) kommer ledningsstaben att samordna planeringen och ställa uppgift till insatsstaben att, med stöd av produktionsavdelningen, ta fram förslag på styrkans utformning som sedan fastställs av chefen för ledningsstaben.

Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen är åtgärdad. Regeringen delar Försvarsmaktens bedömning.

6

Möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen

Riksrevisionen har vidare i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen.

Försvarsmakten beskriver att styrkegenereringen för kommande stridsgrupp nu har justerats genom att ledningsstaben samordnar planeringen och ger i uppgift till insatsstaben att, med stöd av produktionsavdelningen, ta fram förslag på styrkans utformning. Chefen för ledningsstaben fastställer styrkans utformning. Uppgiften till insatsstaben innehåller också ett antal styrningar, t.ex. att NBG15 i så stor omfattning som möjligt ska nyttja förband ur insatsorganisation 2014 i sin helhet för att underlätta samträning och möjliggöra att erfarenheter kan tas till vara. Förslaget på utformning inkluderar också information om vilka delar av denna som man avser fylla med svenska förband samt vilka delar som står öppna för partnerländer utan att specificera vad respektive land bör bidra med. Detta har sedan åtföljts av en s.k. Force Sensing Conference för att inhämta partnerländernas tänkbara bidrag från respektive land. Detta kommer i närtid att följas upp av en styrkegenereringskonferens där de slutliga bidragen från respektive land väntas läggas fast. Denna modell bedöms underlätta eventuella diskussioner om styrkans totala utformning så att man snabbare kan klarlägga bidragen från respektive land. Försvarsmakten har också satt en bortre tidsgräns i december 2012 för styrkegenereringen kopplat till NBG15. Om eventuella luckor då kvarstår kommer detta att hanteras genom klarläggande av de operativa begränsningar som detta medför och justering av ambitionsnivån utifrån detta. Detta gör att Försvarsmakten kommer att kunna ta med resursbehoven i Försvarsmaktens normala processer.

Försvarsmakten anser att rekommendationen är åtgärdad. Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning.

Uppföljning av erfarenheter och åtgärder hos Försvarsmaktens ledning

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten. Ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts.

Försvarsmaktens rutin i dessa frågor utgår från det som finns i Försvarsmaktens arbetsordning avseende det delegerade sakområdesansvaret. Inkomna rapporter med mera behandlas regelmässigt genom att ledningsstabens ledningsavdelning gör en första översiktlig analys för att identifiera vilket eller vilka sakområden som är berörda och lottar därefter ärendet på den befattningshavare som innehar sakområdesansvar för aktuell fråga. Befattningshavare med sakområdesansvar har skyldigheter och befogenheter att inom respektive

Skr. 2012/13:42

7

Skr. 2012/13:42

8

sakområde utfärda instruktioner, direktiv och handböcker samt utveckla processer och följa metoder för nyttohemtagning. Detta sker i syfte att utveckla hur verksamhet i Försvarsmakten ska genomföras, inom ramen för beslutade åtgärder samt gällande författningar. De personella resurserna för att hantera dessa rutiner är dock begränsade och ovanstående rutin efterlevs för närvarande endast delvis. Bristerna ligger framför allt i uppföljningen av vidtagna åtgärder. Därutöver behöver rutinerna för erfarenhetshantering tydliggöras internt i Försvarsmakten, vilket bl.a. kommer att ske i samband med nästa årliga revidering av högkvarterets arbetsordning. Ledningsstaben utarbetar även numera inriktningar, inklusive inriktningar för olika sakområden, i Försvarsmaktens strategiska inriktningsdokument som bl.a. ligger till grund för framtagandet av Försvarsmaktens utvecklingsplan. Under 2013 införs dessutom systemet VIDAR i Försvarsmakten, vilket kommer att underlätta uppföljningen av ställda uppgifter och bidra till en gemensam lägesbild av beredningsläget i respektive fråga.

Försvarsmakten anser att rekommendationen är hanterad genom att åtgärder är identifierade och under implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga.

Försvarsmaktens uppföljning av tillfälligt sammansatt förband

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd samt utvecklar nödvändiga processer för sådan uppföljning. För Försvarsmakten är grunden att ha tillräcklig framförhållning avseende vilka förbandsklossar som ska ingå i kommande nordiska stridsgrupper. I ett första steg måste Försvarsmakten definiera vilken verksamhet och vilka kostnader som ska följas upp. Principerna kan vara att följa upp alla kostnader för ett helt förband eller att följa upp merkostnader i förhållande till ordinarie verksamhet. Inför NBG15 har Försvarsmakten t.ex. valt att följa upp merkostnader, vilket avser de kostnader som uppstår extra för att genomföra en särskild verksamhet. Kostnader för deltagande i en EU-stridsgrupp kontrasteras mot kostnaderna för att bedriva normal verksamhet med de ingående förbanden. Exempel på kostnader som ska följas upp är

samövning inom ramen för en stridsgrupp,

kostnader för direktrekryterad personal som normalt inte tjänstgör vid förbanden,

beredskapsersättningar,

beredskapsåtgärder och beredskapsställning mot högre krav.

En ram för kostnaderna måste också definieras tidigt, vilket också är gjort för NBG15. Detaljplaneringen av denna budget behöver göras känd för alla berörda så att kostnader ska kunna redovisas på rätt sätt, t.ex. tidredovisning. Chefen för ledningsstabens PRIO-enhet (PRIO är Försvarsmaktens ny ekonomi- och ledningssystem) har fått i uppgift att se över, i samverkan med produktionsavdelningen, hur system PRIO ska

hanteras gentemot förband inom NBG15. Försvarsmakten anser att Skr. 2012/13:42 rekommendationen därmed delvis är hanterad och i övrigt hanterad

genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga och

kommer noggrant att följa det fortsatta arbetet med den ekonomiska uppföljningen.

Försvarsmaktens arbetssätt för att hantera sekventiella och parallella processer

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign. Inom högkvarteret har utvecklade samordningsformer etablerats genom inrättande av veckovisa koordineringsmöten i såväl stabschefskretsen (SC-koordineringsmöten) som i en strategisk analysgrupp (SAG). Båda dessa forum bidrar till en gemensam lägesbild och informationsspridning inom högkvarteret. Därigenom skapas förutsättningar för parallell planering på flera nivåer. SC-koordineringsmötena leds av chefen för ledningsstabens ledningsavdelning och deltagarna består av stabscheferna från samtliga staber och ledningar i högkvarteret. Mötena syftar till att klarlägga tidsförhållanden samt samordna och prioritera resurser. Mötena är beredande till sin karaktär. Ärenden som berör flera staber eller ledningar kan även kräva viss beredning för att klarlägga uppgifts- och resursfördelning som sedan fastställs i form av ett ledningsstabsdirektivdirektiv (vanligtvis veckovisa direktiv).

SAG inrättades i början av 2012 och leds av ledningsstabens inriktningsavdelning. Deltagarna består av samtliga ledningar och staber i högkvarteret. Mötena genomförs varje vecka och syftar bl.a. till att genomföra militärstrategisk insatsledning och utarbeta strategiska bedömningar. Inom ramen för SAG etableras också strategiska planeringsgrupper (SPG) för beredning av specifika frågor. SPG leds av ledningsstabens inriktningsavdelning med deltagande från berörda sakavdelningar på handläggarnivå. SPG har exempelvis etablerats för beredning av Försvarsmaktens deltagande i ISAF (Natos styrka i Afghanistan), samt för framtagande av Grundoperationsplan 2013. För kommande NBG säkerställs en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign genom att styrkan sätts upp med förband ur insatsorganisation 2014 samt en s.k. Requirement Specification som i hög grad bygger på samma lösningar som för NBG11. Särskilda arbetsgrupper med ett brett deltagande, inkl. Försvarets materielverk, kommer att inrättas med fokus på olika funktioner, exempelvis ledningssystem och logistik. Sedan produktionen av NBG11 genomfördes har också ett omfattande processutvecklingsarbete kopplat till införandet av PRIO genomförts. Ambitionen har bl.a. varit att beskriva företeelsen förbandsproduktion ur ett övergripande

systemperspektiv och att koordinera olika flöden som tidigare skedde

9

Skr. 2012/13:42 sekventiellt. De processer som hanterar företeelsen förbandsproduktion1 har ett omfattande systemstöd i PRIO och systemstödet kommer att fortsätta att utvecklas i samband med det sista införandet (införande 5 och 6) av PRIO som är beräknat att ske under 2013. En omfattande utbildningsinsats på processerna samt systemstödet har påbörjats. Processerna och deras systemstöd kommer att utvecklas successivt under de kommande åren. Försvarsmakten anser att rekommendationen därmed delvis är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering.

Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga. Regeringen följer även i övrigt utvecklingen av PRIO.

Övergripande systemperspektiv på tillfälligt sammansatta förband

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas så tidigt som möjligt i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram. Övergången till stående förband med tilldelad materiel kombinerat med införande 5 och 6 av PRIO kommer att bidra till ett förbättrat utgångsläge vid uppsättande av tillfälligt sammansatta förband. Utgångspunkten kommer att vara att förbanden uppträder med sin ordinarie materiel kompletterat med materiel som krävs för den specifika uppgiften, inklusive interoperabilitet med samarbetsländer. Vid uppsättande av kommande NBG är dessutom utgångspunkten att i hög grad efterlikna den förbandssammansättning som gällde för NBG11 samt att nyttja existerande systemplaner och koncept. Vidare etablerar Försvarsmakten ett antal arbetsgrupper för att hålla samman vissa funktioner, exempelvis ledningssystem och logistik.

Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga.

Information om materieltillgång vid målsättnings- och kravarbete

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete. Kvalitetssäkrad information kommer att finnas efter införande av PRIO steg 5 och 6, vilket bedöms kunna inledas under 2014 och slutföras 2015. PRIO införande 5 och 6 avlöser nuvarande system (Lednings- och informationssystem för förnödenhetsförsörjning och tekniskt tjänst, LIFT) och säkerställer tillgänglighet på förbättrad information om

1 Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU), Produktionsplanerings- och uppföljningsprocessen (PPU), Förbandsproduktionsprocessen (FP), Utbildningsprocessen, Materielproduktionsprocessen (MP) samt Materiel och Förnödenhetsförsörjningsprocessen

(MoF)

10

materielens kvantitet och kvalitet. Inför migrationen mellan systemen Skr. 2012/13:42 genomförs också en uppdatering av informationen. Därutöver genomförs

följande för att förbättra informationen om materielläget.

Högkvarterets produktionsavdelning genomför kontroller och inspektioner för att förbättra redovisningen av tillgång och status på materielen.

Teknik- och materielsystemkontoren följer upp status och nyttjandet av individnummersatt materiel och styr användningen med materielfördelningsorder (MFO).

FMLOG genomför inventering av materielen enligt särskilt direktiv.

Försvarsmakten anser därmed att rekommendationen delvis är åtgärdad och i övrigt hanterad genom att åtgärder är identifierade för vidare implementering. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga.

Riksrevisionen har i sin rapport rekommenderat att Försvarsmakten tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad samt beskriver hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga. Risker i materielförsörjningen består i att planera med materiel som ej är fullt tillgänglig, alternativt att planera med tillgänglig materiel vilket kan innebära begränsningar i förbandets förmåga eller skyddsnivå. En analys genomförs regelmässigt innan beslut tas om vilken materiel som ska tillföras ett förband. Trots detta kan det uppstå brist på materiel vilket bland annat kan bero på leveransförseningar eller att materielbehovet ökat på grund av ändrade planeringsförutsättningar. Exempelvis kan behov uppkomma med kort varsel i en pågående insats för att bidra till den skyddsförmåga som insatsen kräver. Utgångspunkten är dock att planera med materiel som är fullt levererad till Försvarsmakten och där det fattats ett beslut om användning.

På direktiv från ledningsstaben tar insatsstaben fram de operativa kraven och analyserar vilket materielbehov som förbandets uppgift kräver. Detta genomförs med stöd från produktionsavdelningen. Eventuella problem lyfts till ledningsstabsnivån för avdömning.

Arbetet inför NBG15 kommer bl.a. att drivas i form av regelbundna möten i en strategisk planeringsgrupp med deltagare från berörda delar av högkvarteret och andra viktiga aktörer (exempelvis Försvarets materielverk). Eventuella problemområden i materielfrågor kommer sedan att lyftas till de kvartalsvisa möten mellan myndighetsledningarna för Försvarsmakten och Försvarets materielverk.

Försvarsmakten anser att rekommendationen därmed är åtgärdad. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens åtgärder är tillräckliga.

3.2 Iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen

Riksrevisionen har i sin rapport vidare rekommenderat att regeringen skapar bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion.

11

Skr. 2012/13:42 Regeringen styr Försvarsmakten genom de årliga regleringsbreven, med myndighetens instruktion och genom de generella krav på redovisning av resultat som finns enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Det förekommer också särskilda regeringsbeslut med uppdrag till myndigheten.

Regeringen bedömer att denna styrning är tillräcklig. I enlighet med vad regeringen anfört i budgetpropositionen för 2013 kommer dock regeringen fortsätta att följa försvarsomställningen noggrant för att kunna vidta de åtgärder som krävs.

Riksrevisionen har vidare i sin rapport rekommenderat regeringen att vidareutveckla sin återrapportering till riksdagen så att det tydligare framgår hur stridsgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten.

Regeringen överlämnade den 20 mars 2012 propositionen Den nordiska stridsgruppen 2015 (prop. 2011/12:84) till riksdagen. Regeringen har med skrivelsen Redogörelse för svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen 2011 (skr. 2010/11:27) informerat riksdagen om arbetet med den nordiska stridsgruppen inför och under beredskapsperioden den 1 januari–30 juni 2011. Regeringen har i budgetpropositionerna för 2012 och 2013 beskrivit avsikten med NBG 2015. I dessa underlag har verksamhet, kostnader och inriktning för förbandet redovisats.

Regeringen bedömer att ovanstående redovisning motsvarar den information som riksdagen efterfrågat avseende den nordiska stridsgruppen.

Riksrevisionen har slutligen i sin rapport rekommenderat regeringen att se över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera riksdagen om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas.

Regeringen styr detta genom bl.a. bilaga 2 i Försvarsmaktens regleringsbrev och det generella kravet på redovisning av resultat enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Regeringen bedömer att denna rekommendation därmed är åtgärdad.

4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen konstaterar att ett flertal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten och regeringen sedan Riksrevisionens iakttagelser gjordes. Vidare visar utvecklingen av de nordiska stridsgrupperna, från NBG08 och NBG11 samt i förberedelser inför NB15, på en klar förbättring inom de frågeområden som Riksrevisionen granskat.

Med hänvisning till de åtgärder som redovisats i tidigare avsnitt anser regeringen att det inte finns anledning att vidta ytterligare åtgärder.

Regeringen bedömer att förutsättningarna för iståndsättande av den

nordiska stridsgruppen successivt har förbättrats i takt med

12

genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya Skr. 2012/13:42 personalförsörjningssystemet och de stående förband som införs med insatsorganisation 2014 (IO14).

Regeringen ser löpande över styrningen av myndigheter och behovet av information från myndigheterna. Regeringen följer noggrant Försvarsmaktens arbete med den nordiska stridsgruppen.

Regeringen anser att Riksrevisionens rapport i och med skrivelsen är slutbehandlad.

13

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Den nordiska stridsgruppen

– Nordic Battlegroup 2011

RIR 2012:11

14

Skr. 2012/13:42

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978-91-7086-284-7 rir 2012:11

foto: johan lundahl / försvarsmakten form: ad&d

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2012

15

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

RiR 2012:11

Den nordiska stridsgruppen

– Nordic Battlegroup 2011

16

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

17

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

TILL RIKSDAGEN	DATUM: 2012-04-25
	DNR: 31-2010-1467
	RIR 2012:11

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision:

Den nordiska stridsgruppen

– Nordic Battlegroup 2011

Riksrevisionen har granskat Försvarsmaktens uppsättande av den nordiska stridsgruppen 2011 (NBG11). Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser

Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

Riksrevisor Jan Landahl har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Charlotta Edholm har varit föredragande. Revisionsdirektör Johan Brandström och revisionsdirektör Alexander von Gussich har medverkat vid den slutliga handläggningen (revisionsledare Katarina Johansson var projektledare

t.o.m. 2011-12-18).

Jan Landahl

Charlotta Edholm

För kännedom:

Regeringen, Försvarsdepartementet

Försvarsmakten

Försvarets materielverk

18

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

19

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Inledning	13
1.1	Motiv till granskningen	13
1.2	Granskningens syfte och avgränsningar	14
1.3	Bedömningsgrunder	15
1.4	Granskningen har genomförts som en fallstudie av NBG11	18
1.5	Rapportens disposition	19
2	Internationella insatser har viktig roll i försvarsomställningen	21
2.1	Inledning	21
2.2	Reformeringen av det svenska försvaret	21
2.3	EU:s stridsgrupper	25
3	Föreprocessen	31
3.1	NBG08 - kritik och erfarenheter	31
3.2	Försvarsmaktens interna styrning	35
3.3	Planering av NBG11 inom HKV	36
3.4	Organisering och sammansättning av NBG11	40
3.5	Ekonomisk planering av NBG11	47
3.6	Sammanfattande iakttagelser	49
4	Planering	51
4.1	Multinationell planering och organisering	51
4.2	Målsättningsdokument för NBG11	54
4.3	Materielplaneringen inför NBG11	58
4.4	Personalförsörjningen till NBG11	63
4.5	Samordning av utbildning, övning och evaluering	69
4.6	Sammanfattande iakttagelser	73
5	Förberedelsefasen	77
5.1	Verksamhet under förberedelseperioden	77
5.2	Genomförande och resultatet av evaluering	81
5.3	Strategiska och taktiska transporter	83
5.4	Sammanfattande iakttagelser	84
6	Anmälan, beredskap och uppföljning	85
6.1	Anmälan av NBG11	85
6.2	Verksamhet och förändringar under beredskapsperioden	85
6.3	Uppföljning av NBG11	87
6.4	Regeringens rapportering till riksdagen	93
6.5	Sammanfattande iakttagelser	95

forts.

20

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

7	Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer	97
7.1	Regeringens styrning och återrapportering	98
7.2	Försvarsmaktens styrning av NBG11	102
7.3	Produktion av förbandet NBG11	105
7.4	Stridsgruppens förmåga och sammansättning	111
7.5	Uppföljning och erfarenheter av NBG11	113
7.6	Insatsorganisationen och utvecklingen mot en expeditionär förmåga	115
7.7	Rekommendationer	116
Referenser		119
Bilagor
Bilaga 1		127
Bilaga 2		129

21

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat uppbyggnaden av den andra nordiska stridsgruppen 2011 (Nordic Battlegroup 2011 - NBG11). NBG11 är en så kallad EU-stridsgrupp som ska kunna användas inom ramen för EU:s krishantering. Stridsgrupperna är en del av EU:s koncept för militär snabbinsatsförmåga. En stridsgrupp är i detta sammanhang det minsta effektiva, trovärdiga, snabbt insatsberedda och sammansatta styrkebidrag som kan genomföra självständiga operationer eller som kan användas för den initiala fasen i en större operation. Kännetecknande för EU:s stridsgrupper är att

de har snabbinsatsförmåga, det vill säga att de kan sättas in med kort varsel. Med hänsyn tagen till dess begränsade storlek ska de kunna användas för att lösa specifika och tidsbegränsade uppgifter i hela konfliktskalan, från humanitära insatser till fredsframtvingande uppdrag.

Granskningens bakgrund

Motiv: Den nordiska stridsgruppen (NBG11) stod i beredskap första halvåret 2011. Det var andra gången som Sverige tog ansvaret för uppsättandet av en stridsgrupp inom ramen för EU:s krishanteringsförmåga. Riksrevisionen har tidigare granskat den första nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08). Riksrevisionen fann då allvarliga brister i produktionen, brister som sammantaget föranledde Riksrevisionen att avstå från att lämna rekommendationer och i stället uttala en avsikt att återkomma och granska stridsgrupp nummer två.

Regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition från år 2009 anger att Försvarsmakten till år 2014 ska ha byggt upp en insatsorganisation (IO14) med användbara och tillgängliga förband som kan sättas in både nationellt och internationellt. Detta innebär bland annat att Försvarsmakten periodvis ska kunna ställa ett snabbinsatsförband i beredskap i enlighet med det ramnationsansvar som framgår av EU:s stridsgruppskoncept. Regeringen har vidare uttryck att uppsättandet av användbara, tillgängliga och flexibla bataljonsstridsgrupper är prioriterat för Försvarsmakten under perioden 2010–2014.

Syfte: Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor:

1. Har regeringen tillgodogjort sig erfarenheterna från NBG08 i sin styrning av Försvarsmaktens uppbyggnad av NBG11?

2. I vilken utsträckning har Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 till en effektiv produktion av tillfälligt sammansatta förband så som NBG11?

RIKSREVISIONEN 9

22

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Dessa frågor har också granskats i syfte att bedöma hur långt regeringen och Försvarsmakten har kommit i reformeringen av försvaret utifrån riksdagens mål om internationell snabbinsatsförmåga. Granskningens syfte har vidare varit att

uppmärksamma vilka processer som behöver utvecklas för att förbättra produktionen av behovssammansatta, tillfälligt sammansatta förband så som till exempel NBG11.

Genomförande: Granskningen avser perioden från det att regeringen i december 2007 gav Försvarsmakten i uppdrag att förbereda NBG11 till och med beredskapsperioden under första halvåret 2011.

Granskningen är en fallstudie av produktionen av det tillfälligt sammansatta förbandet NBG11, det vill säga de förbandsenheter som ingick i stridsgruppen. Riksrevisionens granskning tar sin början i de erfarenheter som regeringen och Försvarsmakten redovisat av uppbyggnaden av NBG08. Riksrevisionens granskning av NBG08 utgör en grund för jämförelser. I granskningen bedömer Riksrevisionen hur väl regeringen respektive Försvarsmakten omsatt dessa erfarenheter i styrning och produktion av NBG11. Granskningen rör hela kedjan i förbandsproduktionen av NBG11, det vill säga hur man behovssatt materiel, rekryterat personal samt utbildat och samövat styrkan.

Granskningens resultat

Granskningen visar att uppsättandet av Nordic Battlegroup 2011, NBG11, sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för NBG08. NBG11 anmäldes utan begränsningar till EU och Riksrevisionen har, trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. Riksrevisionen vill dock i detta sammanhang påpeka att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög.

Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Förhandling med de övriga länderna om truppbidrag, det vill säga styrkegenerering är en avgörande

faktor för förbandsproduktionen. Styrkegenereringsprocessen, som involverade både Försvarsmakten och Regeringskansliet (Försvarsdepartementet), försenades. Vidare lyckades inte Försvarsmakten med att i tid få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden. NBG11 har planerats och producerats genom Försvarsmaktens linjeorganisation, men NBG11 var inte tillräckligt prioriterat i Försvarsmaktens verksamhetsstyrning. Ledningsstaben delegerade samordningsansvaret, vilket försvagade uppföljningen. Detta medförde att viktiga styrdokument inte var färdiga i tid för att användas som utgångspunkt för materielplaneringen. Materielplaneringen fick delvis göras om. Försvarsmakten tog

vidare risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon, till NBG11. De ursprungliga fordonen fick sedan delvis ersättas av andra fordon. Problem med materielförsörjningen till förbandet störde utbildning och övning. Även om det fanns vissa problem fungerade personalförsörjningen till

10 RIKSREVISIONEN

23

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

NBG11 i huvudsak väl. När NBG11 ställdes i beredskap den 1 januari 2011 fanns det fortfarande behov av kompletteringsutbildning, vilket Försvarsmakten genomförde i inledningen av beredskapsperioden.

Vidare har Riksrevisionen funnit brister i Försvarsmaktens kostnadsredovisning för NBG11. Denna sammanställdes manuellt av Försvarsmakten eftersom systemstöd saknades.

Riksrevisionens granskning visar också att regeringen skärpte styrningen i och med att man satte en ram på 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till Försvarsmaktens förbandsproduktion. Riksrevisionen menar att regeringens återrapportering till riksdagen i huvudsak var rättvisande, men att den kan förbättras för att ge riksdagen närmare information om hur försvarets snabbinsatsförmåga utvecklas.

Riksrevisionen kan konstatera att NBG08 och NBG11 var tillfälligt sammansatta förband som sattes upp med förbandsdelar ur den ordinarie insatsorganisationen. Förbanden skapades i princip från grunden, vilket krävde ett förhållandevis omfattande arbete. Riksrevisionen kan vidare konstatera att NBG08 och NBG11 byggdes utifrån tidigare insatsorganisationer, det vill säga utifrån de förutsättningar som gällde då. I takt med att den nya insatsorganisationen successivt byggs upp bör förutsättningarna förbättras för att producera en stridsgrupp. Den nya insatsorganisation, som ska intas år 2014, ska bestå av stående respektive kontrakterade förband vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. Insatsorganisation 2014 ska vidare fyllas med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är Riksrevisionens bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning

av NBG11. Riksrevisionens rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten.

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen:

• Skapar bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion.

RIKSREVISIONEN 11

24

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

• Vidareutvecklar sin återrapportering till riksdagen så att det tydligare framgår hur stridgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten.

• Ser över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera riksdagen om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas.

• Ser över möjligheterna att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen.

Riksrevisionens rekommendationer till Försvarsmakten

Riksrevisionen rekommenderar att Försvarsmakten:

• Överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret.

• Ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen.

• Säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten. Ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts.

• Säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd.

• Utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign.

• Säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas så tidigt som möjligt i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram.

• Säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete.

• Tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad. Hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga bör ingå i analysen.

12 RIKSREVISIONEN

25

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1 Inledning

1.1 Motiv till granskningen

Riksrevisionen riktade i oktober 2010 omfattande kritik mot framför allt Försvarsmakten, men även mot regeringen, i en granskningsrapport om den nordiska stridsgruppen (Nordic Battlegroup) som Sverige ställt i beredskap för EU:s räkning första halvåret 2008 (NBG08). Kritiken handlade framför allt om att NBG08 inte var tillräckligt samövad och hade materiella brister, samt att regeringens rapportering till riksdagen var otillräcklig och sen. Regeringen och Försvarsmakten menade att NBG08 var en reformmotor i utvecklingen av det nya insatsförsvaret. Uppdraget att producera en multinationell

stridsgrupp med snabbinsatsförmåga på kort tid var förmodligen en av de mest utmanande uppgifter som Försvarsmakten haft sedan kalla kriget. Det tillfälligt sammansatta förbandet NBG08 hade ett nytt format med en stor förmågebredd i en förhållandevis liten kostym. I princip hela Försvarsmakten engagerades

i produktionen av NBG08. NBG08 skapade alltså ett utvecklingstryck i Försvarsmaktens produktionsprocesser. Dessutom bildade NBG08, i det senaste försvarsbeslutet år 2009, modell för hur arméstridskrafterna skulle organiseras i den nya insatsorganisationen från och med år 2014. NBG08 fungerade också som en katalysator för det nya personalförsörjningssystemet, i och med att det blev tydligt hur illa anpassat värnpliktssystemet var till kraven på att soldaterna ska vara tillgängliga för internationella insatser.

NBG08 hade alltså en stor betydelse för utvecklingen av det svenska försvaret och det är mot denna bakgrund som Riksrevisionen återkommer för att granska i vilken mån regeringen och Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 i en förbättrad styrning och produktion av den andra nordiska stridsgruppen – NBG11, som stod i beredskap under första halvåret 2011.

Regeringens inriktningsproposition från år 2009 innebär att Försvarsmakten till år 2014 ska ha byggt upp en insatsorganisation (IO14) med användbara och tillgängliga förband som kan sättas in både nationellt och internationellt.1 Regeringen angav vidare i inriktningspropositionen att grunden för arméns insatsförband är behovssammansatta fördefinierade bataljonsstridsgrupper. Erfarenheterna från den nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08) skulle ligga till grund för uppbyggnaden av arméstridskrafterna.

1 Prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292.

RIKSREVISIONEN 13

26

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Regeringen underströk i ett inriktningsbeslut till Försvarsmakten i januari 2010 att utvecklingen av användbara, tillgängliga och flexibla bataljonsstridsgrupper är prioriterat under perioden 2010–2014.2

Snabbinsatsstyrkan NBG är en del i EU:s krishanteringsberedskap. Stridsgruppen ska kunna inleda en insats i ett krisområde inom tio dagar efter beslut i ministerrådet. EU:s stridsgrupper ska kunna lösa uppgifter i hela konfliktskalan, från humanitära insatser till fredsframtvingande uppdrag.

1.2 Granskningens syfte och avgränsningar

Syfte och revisionsfrågor

Syftet med granskningen är att bedöma hur långt regeringen och Försvarsmakten har kommit i reformeringen av försvaret utifrån riksdagens mål om internationell snabbinsatsförmåga. Granskningens syfte är vidare att uppmärksamma vilka processer som behöver utvecklas för att förbättra produktionen av behovssammansatta, tillfälligt sammansatta förband så som NBG11.

Följande revisionsfrågor besvaras i granskningen:

1. Har regeringen tillgodogjort sig erfarenheterna från NBG08 i sin styrning av Försvarsmaktens uppbyggnad av NBG11?

2. I vilken utsträckning har Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 till en effektiv produktion av tillfälligt sammansatta förband så som NBG11?

Avgränsningar

Granskningen omfattar hela verkställighetskedjan från riksdagen och regeringen till Försvarsmakten. Granskningen avser perioden från det att regeringen i december 2007 gav Försvarsmakten i uppdrag att förbereda NBG11 till och med beredskapsperioden under första halvåret 2011.

Granskningen är en fallstudie av produktionen av det tillfälligt sammansatta förbandet NBG11, det vill säga de förbandsenheter som ingick i stridsgruppen.

2 Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010–2014, Fö2009/1354/MIL, 2010-01-14

14 RIKSREVISIONEN

27

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1.3 Bedömningsgrunder

1.3.1 Riksdagens försvarspolitiska mål

Riksdagen har beslutat att målet för det militära försvaret är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.3 Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som gör det möjligt för Försvarsmakten att genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Försvarsmaktens operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.4 Förmågan till internationella insatser ska öka. Förmågan till internationella insatser är en del av den operativa förmåga som riksdagen och regeringen angett att Försvarsmakten ska ha. Målen för det svenska försvaret är inte formulerade så att det går att bryta ut de mål som enbart berör förmågan till internationella insatser. Riksdagen har dock uttalat att Försvarsmakten periodvis ska kunna hålla en stridsgrupp i hög beredskap i enlighet med EU:s stridsgruppskoncept.5

1.3.2 Generella krav på regeringens och myndigheternas styrning

Regeringen och myndigheterna ska eftersträva en hög effektivitet och god hushållning i den statliga verksamheten.6 Kravet innebär att statsförvaltningen utnyttjar skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet.7

Regeringen ska redovisa de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen.8 Dessutom finns krav på rättvisande redovisning och bokföring i budgetlagen.9 För myndigheterna preciseras kraven bland annat i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.10

Myndigheterna ska bedriva verksamhet i enlighet med gällande regelverk och enligt de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU.11 Det finns därutöver krav på att myndigheterna fortlöpande ska utveckla verksamheten och göra riskanalyser.12

3 Bet. 2008/09:FöU10, s. 22.

4 Bet. 2008/09:FöU10, s. 22.

5 Bet. 2008/09:FöU10, s. 27.

6 Lag (1996:1059) om statsbudgeten 1§. Lagen ersattes 2011-04-01 av Budgetlagen (2011:203).

7 Prop. 2009/10:175, s. 29.

8 Lag (1996:1059) om statsbudgeten 2§.

9 Lag (1996:1059) om statsbudgeten 45§.

10 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budget.

11 Myndighetsförordningen (2007:515) 3§.

12 Myndighetsförordningen (2007:515) 6§ samt Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll 3§.

RIKSREVISIONEN 15

28

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

1.3.3 Styrningen av försvaret ska vidareutvecklas

Styrningen av försvaret har behandlats i ett antal utredningar och rapporter under de senaste åren.13 Regeringen menade i den försvarspolitiska inriktningspropositionen, som lämnades till riksdagen år 2009, att den strategiska styrningen och förvaltningen av myndigheterna inom försvaret behövde utvecklas ytterligare. Styrningen sker oftast i ekonomiska termer och behöver kompletteras med en styrning som betonar effekter, som till

exempel operativ tillgänglighet, användbarhet, interoperabilitet och flexibilitet.14 Försvarsutskottet delade regeringens bedömning.15 Regeringen aviserade att man avsåg att under kommande år vidta ett antal åtgärder för att utveckla

en effektivare styrning inom försvarsområdet.16 Regeringen har ännu inte återkommit i frågan om ökad effektstyrning.17

1.3.4 EU:s stridsgruppskoncept

EU-stridsgrupperna är en del av EU:s koncept för militär snabbinsatsförmåga (EU Military Rapid Response Concept).18 Detta koncept beskriver en rad olika instrument som kan nyttjas inom ramen för EU:s krishantering, av vilka stridsgrupperna är ett. Det som karaktäriserar stridsgruppskonceptet är att en insatsstyrka ska kunna sättas in i ett krisområde tio dagar efter beslut i EU:s ministerråd. Insatsstyrkan ska kunna sättas in inom en radie av 600 mil från Bryssel och verka i 30 dagar med möjlighet till förlängning i upp till 120 dagar. EU:s stridsgrupper ska kunna lösa uppgifter i hela konfliktskalan, från humanitära insatser till fredframtvingande uppdrag. Enligt EU:s definition är en stridsgrupp det minsta effektiva, trovärdiga, snabbt insatsberedda och sammansatta styrkebidrag som kan genomföra självständiga operationer eller som kan användas för den initiala fasen i en större operation. Styrkan ska vara av bataljonsstorlek och utgöras av en manöverbataljon med förstärkningsförband.19 Uppgifterna behöver anpassas till stridsgruppens begränsade storlek.20

13 Se bl.a. Styrningen av insatsförsvaret, SOU 2005:92 och Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret, 2005:7 samt tidigare rapporter från Riksdagens revisorer samt Riksrevisionsverket.

14 Prop. 2008/09:140, s. 105.

15 Bet. 2008/09:FöU10, s. 55.

16 Prop. 2008/09:140, s. 107.

17 Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet (2012-04-11).

18 EU Military Rapid Response Concept 5654/09, 2009-01-23.

19 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 7.

20 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 12.

16 RIKSREVISIONEN

29

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1.3.5 Berättigade krav på förbandsproduktion

Grundläggande krav på Försvarsmakten ges i myndighetens instruktion.21 Försvarsmakten ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Grunden för detta är förmågan till väpnad strid. Försvarsmakten ska kunna förebygga konflikter och verka vid alla konfliktnivåer. Vidare ska Försvarsmakten ha förmåga att genomföra såväl kortvariga som långvariga insatser mot såväl reguljära som irreguljära styrkor samt kunna genomföra räddnings-, evakuerings- och förstärkningsinsatser.

Varken Försvarsmaktens instruktion eller EU Battlegroup Concept är uttömmande som bedömningsgrund. EU:s stridsgruppskoncept slår fast vissa grundkrav. Det är dock inte formellt bindande, även om Sverige inom ramen för EU-samarbetet har ställt sig bakom EU Battlegroup Concept.

Riksrevisionen utgår från stridsgruppskonceptet och kompletterar detta med krav som bör vara berättigade att ställa på en väl fungerande

förbandsproduktion. De överensstämmer i stort med de krav som användes i Riksrevisionens granskning av den förra stridsgruppen, NBG08.22

För en väl fungerande förbandsproduktion gäller att:

• Stridsgruppens mål och krav måste vara tydligt definierade i sin slutgiltiga form i god tid för att hinna producera förbandet. Kostnader för förbandsuppbyggnaden bör budgeteras och följas upp i enlighet med budgetlagen.23

• En väl definierad målbild är en förutsättning för att rekrytera, utbilda och materielförsörja ett förband som kan lösa den aktuella uppgiften.

• Förbandsenheterna behöver tillgång till rätt materiel i god tid för att hinna utbilda personalen. Att all materiel är väl tillgänglig är en väsentlig förutsättning för att transporter och insatser ska fungera.

• Förbandets materiel (fordon, vapen, personlig utrustning) ska vara kontrollerad och underhållen enligt praxis.

• Förbandet bör bestå av rätt antal personer med rätt kompetens och som enligt avtal förbundit sig att delta vid en insats.

• Manöverbataljonens enheter ska vara tränade för väpnad strid. Manöverbataljonen ska vara samövad för att kunna lösa specifika och tidsbegränsade uppgifter i hela konfliktskalan från humanitära insatser till fredsframtvingande uppdrag, med hänsyn tagen till dess begränsade storlek. Utöver detta ska EU kunna sätta in förbandet på plats inom kravställd tid.

21 Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten.

22 Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, RiR 2010:20, 2010-10-20, s. 15.

23 Lagen (1996:1059) om statsbudgeten.

RIKSREVISIONEN 17

30

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Riksrevisionen beskriver närmare bakgrunden till stridsgrupperna i form av riksdagens ställningstaganden och EU:s stridsgruppskoncept i kapitel två.

1.4 Granskningen har genomförts som en fallstudie av NBG11

Riksrevisionen har genomfört granskningen av NBG11 som en fallstudie av Försvarsmaktens förbandsproduktion. Granskningen rör hela kedjan i förbandsproduktionen av NBG11, det vill säga hur man formulerat

målsättningar, organiserat styrkan, behovssatt materiel, rekryterat personal samt utbildat och samövat styrkan. Riksrevisionen tar sin början i de erfarenheter som regeringen och Försvarsmakten redovisat av uppbyggnaden av NBG08. Riksrevisionens granskning av NBG08 utgör en grund för jämförelser. Riksrevisionen bedömer hur väl regeringen respektive Försvarsmakten omsatt dessa erfarenheter i respektive moment i styrning och produktion av NBG11. Riksrevisionen har för varje moment sökt spåra hur sambanden ser ut.

Riksrevisionen har i granskningen använt kvalitativa analysmetoder och samlat empiri genom dokumentstudier och intervjuer. Dokumentstudien inbegriper en genomgång och analys av övergripande styrdokument och rapportering

på riksdags- och regeringsnivå med relevans för NBG11. Riksrevisionen har vidare studerat regeringens dialog med Försvarsmakten. Riksrevisionens dokumentinsamling från Försvarsmakten har varit omfattande. Riksrevisionen har tagit del av årliga styrdokument såsom Försvarsmaktens utvecklingsplan samt budgetunderlag, Överbefälhavarens uppdrag (ÖBU), verksamhetsuppdrag till förbanden och förbandens återrapportering, liksom Försvarsmaktens återrapportering till regeringen. Vidare har Riksrevisionen också studerat

en rad verksamhetsanknutna dokument som till exempel målsättningar, övningsplaner och andra planeringsdokument, liksom evalueringsrapporten för NBG11 samt erfarenhetsrapporter som tagits fram inom Försvarsmakten. Viss dokumentation som Riksrevisionen tagit del av har varit sekretessbelagd. För att undvika att granskningsrapporten sekretessbeläggs har i vissa fall sekundära öppna källor utnyttjats i stället för den primära källan.

Riksrevisionen har genomfört intervjuer vid så väl Försvarsdepartementet, som Försvarsmakten. Inom Försvarsmakten har intervjuer hållits inom högkvarteret där representanter för olika avdelningar intervjuats, samt också vid I19 i Boden (där staben för manöverbataljonen fanns) samt vid Ledningsregementet (där styrkehögkvarteret var placerat). Intervjuerna har framför allt använts för att öka förståelsen av den empiri som inhämtats via dokumentstudien.

18 RIKSREVISIONEN

31

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionen har gett de intervjuade personerna möjlighet att lämna synpunkter på intervjuanteckningarna. Försvarsmakten och Försvarsdepartementet har faktagranskat innehållet i rapporten. Vidare har rapporten kvalitetsgranskats i enlighet med Riksrevisionens

kvalitetssäkringsrutin. Revisorer från Riksrevisionens årliga revision har medverkat i granskningen.

Företrädare för Försvarsmakten, och Försvarsdepartementet har medverkat vid Riksrevisionens sekretessbedömning av rapporten.

1.5 Rapportens disposition

Rapporten inleds med ett kapitel som behandlar bakgrunden till stridsgrupperna och riksdagens ställningstaganden. Här finns även en mer ingående beskrivning av vilka krav som kan ställas på stridsgrupperna.

Därefter följer kapitel 3 som behandlar hur det förberedande planeringsarbetet organiserades inom Försvarsmaktens högkvarter. Kapitlet omfattar även dialogen mellan regeringen och Försvarsmakten samt styrkegenereringsprocessen, som sedan ledde fram till beslut om NBG11:s storlek och sammansättning. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om den ekonomiska planeringen av NBG11.

Kapitel 4 ägnas åt den multinationella dimensionen av NBG11, olika styrdokument som var relevanta för att ta fram styrkan. Vidare omfattas även materiel- och personalförsörjning samt samordning av utbildning, övningar och evaluering.

Verksamhet under förberedelsefasen såsom leveranser av materiel till förband samt genomförande av övning och evaluering, behandlas i kapitel 5. Kapitlet omfattar även strategiska och taktiska transporter.

Kapitel 6 belyser anmälan av stridsgruppen till EU samt delar av den verksamhet som bedrevs under den period då NBG11 stod i beredskap. Kapitlet omfattar även en genomgång av Försvarsmaktens uppföljning och erfarenhetshantering avseende NBG11 samt regeringens rapportering till riksdagen.

Rapporten avslutas med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

RIKSREVISIONEN 19

32

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

20 RIKSREVISIONEN

33

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

2 Internationella insatser har viktig roll i försvarsomställningen

2.1 Inledning

I detta kapitel ges en bakgrund i form av riksdagens ställningstaganden. Kapitlet ger dessutom en beskrivning av stridsgruppskonceptet samt viktiga vägledande dokument för stridsgrupperna.

2.2 Reformeringen av det svenska försvaret

En omfattande reformering av det svenska försvaret från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar inleddes med försvarsbeslutet år 2000. Inriktningen har sedan förtydligats i och med riksdagsbesluten år 2004 och år 2009. Som ett led i reformeringen har Sverige ökat ambitionerna att delta i internationella fredsfrämjande insatser.

Riksdagen har betonat att Sverige ska samverka med andra stater för att främja fred och säkerhet inom och utom Europas gränser.24 Sverige har medverkat aktivt i utvecklingen av en militär krishanteringsförmåga inom ramen för

EU och har deltagit i alla de militära operationer som EU har genomfört.25 Riksdagen beslutade år 2001 att det ska vara ett långsiktigt mål att svenska militära förband ska kunna användas både i det nationella försvaret och i internationella insatser.26

2.2.1 Riksdagen vill utveckla internationell snabbinsatsförmåga

EU har sedan slutet av 90-talet ökat ambitionerna att samla och utveckla medlemsstaternas resurser för internationell krishantering. Den militära kapaciteten utvecklas genom den så kallade Headline Goal-processen.

I Headline Goal 2003, som antogs 1999, klargjordes att de militära kraven för medverkan i krishanteringsoperationer var förmågan att vara redo inom 60 dagar efter beslut om insats. Denna förmåga avsåg en styrka om 50 000– 60 000 man. Vissa mindre element skulle dock kunna sättas in tidigare.

24 Bet. 2001/02:FöU2, s. 12.

25 Skr. 2010/11:27, s. 3.

26 Bet. 2001/02:FöU2, s. 31.

RIKSREVISIONEN 21

34

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Kraven för mindre element med snabbinsatsförmåga har utvecklats sedan dess. I Headline Goal 201027, som antogs i maj 2004, kom medlemsstaterna överens om ökad samverkan. Där har medlemsstaterna gemensamt åtagit sig att kunna svara upp mot de säkerhetspolitiska uppgifter som ingår i EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Detta beslut utgör grunden för den fortsatta utvecklingen av EU:s snabbinsatsförmåga.28 I januari 2009 beslutade EU:s militära kommitté om ett militärt snabbinsatskoncept (EU Military Rapid Response Concept)29. Syftet med detta beslut var att lägga fast det konceptuella ramverket för genomförandet av EU-ledda militära operationer som kräver snabbinsatsförmåga. Konceptet anger olika militära lösningar beroende på typ av krissituation.

I försvarsbeslutet senare samma år (2004) hänvisar riksdagen till EU Headline Goal 2010 som en utgångspunkt för utveckling av det svenska försvarets internationella förmåga.30 Försvarsutskottet menar att målen bland annat innebär ökade kvalitativa krav på de styrkor som anmäls. Sverige hade sedan tidigare genom anmälan till olika internationella styrkeregister förklarat sig berett att ställa förband till förfogande för internationella insatser. Nu utökades ambitionerna i och med att riksdagen beslutade om försvarets internationella förmåga.31 Sverige skulle år 2008 leda en multinationell styrka med bidrag från både Sverige och andra länder, som en del av EU:s snabbinsatsförmåga.32

En förutsättning för utveckling av snabbinsatsstyrkor var att Försvarsmakten införde en tredje frivillig termin i den militära grundutbildningen. Terminen skulle användas till utbildning och certifiering inför internationella insatser.33 För att minska kostnaderna för utveckling av internationell förmåga menade regeringen i propositionen att Försvarsmakten redan tidigt i planeringsprocessen måste integrera krav som kan härledas utifrån internationella insatser.34 Detta var för övrigt ett önskemål som regeringen framförde redan år 2001.35

Riksdagen har återkommande understrukit att man vill få fortlöpande information om utvecklingen av snabbinsatsförmågan; om planering och

27 Headline Goal 2010 (dok. 6309/6/04), approved by General Affairs and External Relations Council on May 17 2004, endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004.

28 Bet. 2004/05:FöU4, s. 81

29 EU Military Rapid Response Concept 5654/09, 2009-01-23.

30 Bet. 2004/05:FöU4, s. 81.

31 Prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143.

32 Bet. 2004/05:FöU4, s. 90.

33 Ibid, s. 85.

34 Ibid, s. 83.

35 Bet. 2001/02:FöU2, s. 136.

22 RIKSREVISIONEN

35

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

organisering av styrkan och dess användning.36 I budgetbetänkandet för år 2010 konstaterade försvarsutskottet att erfarenheterna från NBG08 varit värdefulla och att man förutsatte att dessa erfarenheter skulle tillvaratas när nästa stridsgrupp organiserades, utskottet pekade särskilt på områdena personalförsörjning, materiel och ekonomi.37

Regeringen informerade riksdagen hösten 2007 om sin avsikt att återigen anta ramansvar för en EU-stridsgrupp första halvåret 2011.38 Försvarsutskottet godkände detta under budgetbehandlingen inför år 2009.39

2.2.2 Förbanden ska kunna användas både nationellt och internationellt

Av riksdagens försvarsbeslut år 2009 framgår att Försvarsmaktens operativa förmåga ska möta kraven på ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i Sverige, samt i och utanför närområdet.40 Samma förband ska kunna användas oberoende av geografiskt område.41 Försvaret ska vidare vara användbart utan krav på återtagning, det vill säga utan att förbanden behöver kompletteras för att vara fullt användbara.42

Målet för det svenska försvaret är från och med år 2010 att ”enskilt och tillsammans med andra inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet”.43 Försvarsutskottet återkommer till att den svenska förmågan till internationella insatser bör öka. Försvarsmakten ska kunna ha beredskap för olika typer av insatser, både kort- och långvariga. Man ska planera för snabberedskap, men även kunna göra snabbinsatser. Vidare anger utskottet att Försvarsmakten periodvis ska kunna ställa ett snabbinsatsförband i beredskap i enlighet med det ramnationsansvar som framgår av EU:s stridsgruppskoncept.44 Regeringen lyfte fram att flygtransportbarhet var ett

viktigt kriterium för snabbinsatsförband. För dessa förband måste en avvägning göras mellan snabb strategisk rörlighet, det vill säga flygtransportbarhet, och skydd, taktisk rörlighet, eldkraft och uthållighet.45

36 Se t.ex. bet. 2004/05:FöU4, s. 90 och bet. 2005/06:FöU1, s. 56 samt bet. 2007/08:UFöU3, s. 8.

37 Bet. 2009/10:FöU1, s. 25.

38 Skr. 2007/08:5, s. 9.

39 Bet. 2008/09:FöU1. Yrkanden om att Sverige skulle avstå från ramnationsansvar avslogs av riksdagen.

40 Bet. 2008/09:FöU10, s. 23.

41 Prop. 2008/09:140, s. 8.

42 Prop. 2008/09:140, s. 38.

43 Bet. 2008/09:FöU10, s. 22.

44 Bet. 2008/09:FöU10, s. 27.

45 Prop. 2008/09:140, s. 60.

RIKSREVISIONEN 23

36

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Det finns brister i förmågan att leda och genomföra operationer med sammansatta förband inom arméstridskrafterna. Det konstaterade regeringen i den försvarspolitiska inriktningsproposition som lämnades till riksdagen våren 2009. Vidare, menade regeringen, var alltför många insatsförband att beteckna som tunga. Försvaret behövde därmed utvecklas i mer rörlig riktning. Armén skulle till största delen kunna organiseras i behovssammansatta bataljonsstridsgrupper som består av en manöverbataljon med relevanta förstärkningsförband, som till exempel NBG.46 Bataljonsstridsgrupperna skulle vara modulärt organiserade så att man för varje situation kunde använda den mest lämpliga förbandssammansättningen som grund till exempel i EU:s stridsgruppsberedskap.47 Regeringen angav att utvecklingen av förband för flexibla bataljonsstridsgrupper skulle prioriteras under perioden 2010–2014.48 Sådana skulle kunna genomföra insatser över tiden.

Regeringen menar också att ledtiderna i materielförsörjningen måste minska och materielförsörjningen koncentreras på att se till att förbanden är användbara och kompletta.49 När förband behovssätts ska direkt användbara förband prioriteras framför spetsprestanda.50

Samtidigt anger regeringen att utvecklingen mot ett mer användbart försvar ska ske inom det tillgängliga ekonomiska utrymmet.51

2.2.3 Regeringen föreslår svenskt ramnationsansvar för en stridsgrupp år 2015

Regeringen föreslår i en proposition som lämnades till riksdagen den 15 mars 2012 att Sverige en tredje gång ska ta ledningsansvar för en EU-stridsgrupp under första halvåret 2015.52

I propositionen skriver regeringen att den pågående reformeringen av det svenska försvaret innebär att förutsättningarna att kunna bidra till EU:s stridsgrupper har förbättrats i och med att stående och kontrakterade förband ur insatsorganisationen kommer att kunna användas. Då behöver inte Försvarsmakten som tidigare sätta upp särskilda förbandsenheter. Det svenska bidraget till 2015 års stridsgrupp bör utgå från de förband som ingår i insatsorganisation 2014.53

46 Prop. 2008/09:140, s. 59.

47 Prop. 2008/09:140, s. 61.

48 Prop. 2008/09:140, s. 61.

49 Bet. 2008/09:FöU10, s. 34.

50 Bet. 2008/09:FöU10, s. 88.

51 Prop. 2008/09:140, s. 2.

52 Prop. 2011/12:84.

53 Prop. 2011/12:84, s. 13.

24 RIKSREVISIONEN

37

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

2.3 EU:s stridsgrupper

Som tidigare nämnts är de så kallade EU-stridsgrupperna en del av EU:s koncept för militär snabbinsatsförmåga. En EU-stridsgrupp är det minsta effektiva, trovärdiga, snabbt insatsberedda och sammansatta styrkebidrag som kan genomföra självständiga operationer eller som kan användas för den initiala fasen i en större operation.

Det som kännetecknar EU:s stridsgrupper är att de har snabbinsatsförmåga, det vill säga att de kan sättas in med kort varsel.54 EU:s koncept för militär snabbinsatsförmåga anger till exempel att en militär insats av standardkaraktär kan ske inom 60 dagar efter beslut. En militär snabbinsats ska kunna ske 5–30 dagar efter beslut. En insats med de så kallade stridsgrupperna utgör ytterligare ett alternativ. En insats med stridsgrupper ska kunna beslutas inom 5 dagar. Insatsen ska sedan kunna påbörjas inom 10 dagar. EU har i det här alternativet alltså ambitionen att vara snabbare gällande både det politiska beslutet och påbörjandet av insatsen.55

Beslut om att sända en svensk väpnad styrka för en insats med fredsframtvingande uppgifter kräver beslut av riksdagen, det följer av 15 kap. 16§ regeringsformen.

En stridsgrupp bör bestå av cirka 1 500 soldater. Stridsgruppens kärna är en manöverbataljon bestående av infanteri- eller pansarkompanier som bör vara tillräckligt enhetliga för att kunna manövrera samlat.56 Kompanierna som ingår i manöverbataljonen bör komma från samma land. Kärnan, det vill säga manöverbataljonen, kompletteras sedan med understöds- och logistikenheter. Tillsammans bildar dessa stridsgruppen. Därutöver kan de truppbidragande länderna ange föridentifierade operativa och strategiska stödresurser som då tillsammans med stridsgruppen bildar ett så kallat styrkepaket. Alla ingående enheter leds av ett styrkehögkvarter, förkortat FHQ, som också räknas in i stridsgruppen.

De övriga generella kraven i stridsgruppskonceptet kan sammanfattas enligt följande:

• Stridsgruppen bör vara multinationell, det vill säga bestå av fler än en nation (som delar ansvar och kostnader).57

54 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 7.

55 EU Military Rapid Response Concept, 2009-01-23, 5654/09

56 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 16.

57 Operativa ramvillkor för en svenskledd snabbinsatsstyrka (Nordic Battle Group), bilaga 2, ver 1.6, 2006-02-17, s. 5.

RIKSREVISIONEN 25

38

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

• En stridsgrupp ska kunna påbörja lösandet av sina uppgifter inom tio dagar efter det att EU beslutar om en insats.58 Det är detta som konstituerar snabbinsatsförmågan.

• En stridsgrupp ska klara 30 dagars uthållighet men insatsen kan förlängas upp till 120 dagar om den får ytterligare resurser.59

• Snabbinsatsstyrkan kan sättas in globalt, men planeringsantagandet utgår från insatser 600 mil från Bryssel.60

• Stridsgruppen ska vara certifierad, och en månad före beredskapstiden ska stridsgruppen anmäla till den militära kommittén att den lever upp till konceptets krav.61

• Styrkan ska vara transporterbar och ramnationen ska säkerställa att det på förhand finns tillgängliga och tillräckliga strategiska transportresurser.62

• Stridsgruppen ska ha förmåga till medicinsk evakuering63.

EU:s stridsgruppskoncept är inte formellt bindande för medlemsländerna, och det har inte förändrats sedan NBG08 sattes upp. Men under de första åren var det stora variationer mellan de stridsgrupper som medlemstaterna ställde till EU:s förfogande. För att standardisera uppsättandet av EU-stridsgrupperna och därigenom åstadkomma mer homogena stridsgrupper fastställde medlemsländerna i EU:s militära kommitté (EUMC) i september 2008 en vägledning, EU Battlegroup Preparation Guide.64

Den militära samarbetsorganisationen Finabel65 har bidragit med ytterligare vägledning. Finabel är en kommitté vars syfte är att öka samarbetsförmågan mellan de europeiska landsstridskrafterna.

2.3.1 Stridsgruppens uppgifter

Enligt stridsgruppskonceptet ska stridsgrupperna vara användbara för uppgifter inom hela konfliktskalan, från humanitära operationer till att skilja stridande parter åt med våld, dock med hänsyn tagen till stridsgruppernas begränsade storlek.66

58 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 8.

59 Ibid, s. 8.

60 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 28.

61 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 11.

62 Ibid, s. 11.

63 Operativa ramvillkor för en svenskledd snabbinsatsstyrka (Nordic Battle Group), bilaga 2, Ver 1.6, 2006-02-17, s. 25.

64 EU Battlegroup Preparation Guide, Council of the European Union Military Committee, CCM 12904/1/08, 2008-09-08.

65 http://www.finabel.org/

66 Uppgifterna räknas upp på s. 26 i EU BG Concept (R/H). Kraven på stridsgruppens förmåga framgår av s. 28 ff.

26 RIKSREVISIONEN

39

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

För att närmare identifiera behoven av militärkapacitet i EU:s krishanteringsmekanism formulerades ett antal så kallade illustrativa scenarier. Scenarierna är en vidareutveckling av de så kallade Petersbergs-uppgifterna67 och anger i vilka situationer militära medel kan övervägas för att möta en kris. Stridsgruppernas uppgifter härrör från dessa scenarier.68 Beskrivningarna av uppgifterna är hämtade från Försvarsmaktens tolkning av scenarierna:69

1. Humanitära operationer (”Assistance to Humanitarian Operations”) handlar bland annat om att inta och skydda en flygplats, eskortera förnödenhetstransporter samt skydda distributionsplatser/depåer.

2. Evakueringsoperationer (”Evacuation”) innebär bland annat att stridsgruppen etablerar och skyddar ledning, logistik och en flygplats samt skyddar och försörjer EU-medborgare i ett uppsamlingsområde vid en flygplats och slutligen transporterar dem till ett säkert område.

3. I scenariot konfliktförebyggande operationer (”Conflict Prevention”) ska en stridsgrupp upprätta markoperativ kontroll samt upprätta och säkra en förbindelse mellan en flygplats och en hamn.

4. Operationer som syftar till att skilja stridande parter åt med våld (”Separation of Parties by Force”) innebär bland annat att stridsgruppen ska upprätta och skydda ledning och logistik vid en flygplats och en hamn samt upprätthålla en förbindelse mellan flygplatsen och hamnen.

En stridsgrupp ska kunna utnyttjas i samtliga uppgifter som framgår av EU- fördraget och säkerhetsstrategin. Stridsgruppen bör därför inte specialiseras mot enskilda uppgifter i stridsgruppskonceptet.70 Stridsgruppen är dock endast tänkt att användas som ensam styrka i det tidiga skedet av en konflikt eller som en initial insats inom ramen för en större operation.71 Även om hotmiljön snabbt kan förändras i alla scenarier, så är det främst i de två senare som stridsgruppen kan förväntas hamna i situationer med hög risk för väpnad strid.72

EU:s stridsgruppskoncept betonar att kommunikation och operativ ledning (så kallad interoperabilitet) och militär effektivitet är nyckelkriterier när en

67 EU:s framtida förmågeutveckling – Uppföljningen av Headline Goal 2010 (FOI-R-2479-SE), Eva Hagström Frisell och Anna Sundberg, FOI, April 2008, s. 18.

68 Därutöver är även stabilisering och nationell återuppbyggnad definierat i Petersbergsuppgifterna, men anges i EU BG Concept som en uppgift som kräver längre uthållighet än vad stridsgrupperna är anpassade för.

69 Operativa ramvillkor för en svenskledd snabbinsatsstyrka (Nordic Battle Group), bilaga 2, ver 1.6, 2006-02-17.

70 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 47.

71 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 7.

72 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 20-22.

RIKSREVISIONEN 27

40

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

stridsgrupp tas fram.73 Om stridsgruppen samtränas för de mest krävande uppgifterna, det vill säga uppgifter på en högre konfliktnivå, så kommer den också att ha kapacitet för de mindre krävande uppgifterna.74

2.3.2 Ramnationens övergripande ansvar

EU:s stridsgrupper är baserade på principen om multinationalitet, och en så kallad ramnation leder arbetet och har ett övergripande ansvar för hela styrkepaketet.75 Sverige har som ramnation ansvar för bland annat att:

• Planera genomförandet av en eventuell insats.76

• Se till att alla nödvändiga förmågor ingår och finns tillgängliga under hela beredskapsperioden, inklusive taktiska och operativa reserver.77 Strategiska reserver bör vara föridentifierade, men kan också hanteras genom styrkegenerering på EU-nivå.78

• Se till att ledningssystemet är kompatibelt så att det fungerar för alla ingående länders styrkebidrag.79

• Se till att hela stridsgruppen är samövad och uppfyller kraven enligt stridsgruppskonceptet.80 Ramnationen ska svara för koordinering av övningsverksamheten.81

• Se till att det finns på förhand utpekade strategiska transportresurser.82

• Anmäla stridsgruppen till EU.83 Om ramnationen bedömer att det finns förbehåll i förhållande till de krav som EU ställer på en stridsgrupp ska de anmäla förbehållen till EU vid detta tillfälle. Ramnationen ansvarar för certifiering av hela styrkepaketet.84

Regeringen uppdrog åt Försvarsmakten att förbereda det svenska åtagandet som ramnation.85 Försvarsmaktens ansvar var således dubbelt. Försvarsmakten

73 Skr. 2007/08:5 s. 5–6.

74 EU Battlegroup Preparation Guide, Council of the European Union Military Committee, CCM 12904/1/08, 2008-09-08, s. 10.

75 Skr. 2007/08:5, s. 6.

76 Skr. 2007/08:5, s. 9.

77 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 15.

78 EU Battle Group Concept 13618/06 (R/H), 2006-10-05, s. 61-62.

79 Skr. 2007/08:5, s. 6.

80 Ibid, s. 9.

81 EU Battlegroup Preparation Guide, Council of the European Union Military Committee, CCM 12904/1/08, 2008-09-08, s. 11.

82 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 11.

83 Ibid, s. 11.

84 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 15.

85 Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Försvarsmakten, s. 10.

28 RIKSREVISIONEN

41

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

skulle dels samordna uppsättande och beredskap för den multinationella stridsgruppen, NBG11, dels producera det svenska styrkebidraget till NBG11.

2.3.3 Förberedelser för att sätta upp en stridsgrupp

Vägledningen, det vill säga EU Battlegroup Preparation Guide, innehåller en generisk tidslinjal som omfattar två år före beredskapsperioden. Det främsta budskapet är att förberedelserna måste starta i tid. Utbildningen upp till kompaninivå bör vara klar senast ett år före beredskapsperiodens start. Förberedelsefasen, det vill säga året närmast före beredskap, ska ägnas åt att

samträna ledningskedjan, manöverbataljonen och hela stridsgruppen. Då ska övningarna successivt nå högre nivåer av samträning så att hela styrkan blir samtränad inför certifieringen.86

Varje truppbidragande nation ansvarar för att utbilda, öva och certifiera enskilda enheter i styrkan.87 Övningsverksamheten ska syfta till att kraven på stridsgruppen uppfylls. För att underlätta interoperabilitet, det vill säga

samverkan mellan enheter från olika länder, bör både övningar och certifiering i den utsträckning som det är lämpligt anpassas till Natos snabbinsatskoncept (NRF).88 Detta gäller även för till exempel ledning och logistik, det framgår

av den manual för stridsgrupper som samarbetsorganisationen Finabel tagit fram.89

Strategisk transport, det vill säga transport av styrkan till en flygplats eller hamn i eller i närheten av ett tänkbart insatsområde, behöver planeras och utgå från alla transportmöjligheter (luft, sjö och land), inklusive civila resurser.90 Strategisk transport kan inledas redan i ett tidigt skede av beslutsprocessen.91

86 EU Battlegroup Preparation Guide, Council of the European Union Military Committee, CCM 12904/1/08, 2008-09-08, s. 15.

87 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 12.

88 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 11 och EU Battle Group Concept 13618/06 (R/H), 2006-10-05, s. 39. Se även 12904/1/08, 2008-09-08, s. 17.

89 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s. 34.

90 Ibid, s. 54.

91 Ibid, s. 32.

RIKSREVISIONEN 29

42

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

30 RIKSREVISIONEN

43

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3 Föreprocessen

Detta kapitel beskriver hur planeringsarbetet organiserades inom Försvarsmaktens högkvarter, liksom styrkegeneringsprocessen och Försvarsmaktens dialog med regeringen som ledde fram till beslut om styrkans storlek och sammansättning.

3.1 NBG08 – kritik och erfarenheter

Granskningen tar sin utgångspunkt i den tidigare granskningen av NBG08. Därför inleds kapitlet med en kort resumé av Riksrevisionens kritik mot regeringen och Försvarsmakten. En genomgång görs också av de erfarenheter som regeringen och Försvarsmakten redovisat officiellt.

3.1.1 Regeringen

Riksrevisionens kritik

I granskningen av NBG08 drog Riksrevisionen följande slutsatser med avseende på regeringen:

• NBG08 anmäldes till EU utan att begränsningar meddelades, trots att stridsgruppen inte var tillräckligt samövad och hade materiella brister.

• Regeringen avstod från att begränsa Försvarsmaktens bidrag till NBG08 eller på något annat sätt styra bidraget i ekonomiska termer.

• Regeringen dröjde med att rapportera till riksdagen om att det svenska bidraget till NBG08 blev 2 350 personer, vilket var långt utöver det antal som regeringen tidigare angivit både i numerära och ekonomiska termer.

• Särutgiftsmodellen (som infördes 2008) innebär att den faktiska belastningen på statsbudgeten av en insats med NBG08 inte framgår fullt ut.

Regeringens erfarenhetsredovisning

Regeringen har vid flera tillfällen redovisat erfarenheter från NBG08. Regeringen poängterar återkommande i budgetpropositionerna att erfarenheterna från NBG08, särskilt vad gäller kostnadsutvecklingen, kommer att användas för NBG11.

RIKSREVISIONEN 31

44

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

I budgetpropositionen för år 2009 bedömer regeringen att stridsgruppen (NBG08) hade vissa förmågebegränsningar, men att dessa brister inte innebar inskränkningar för stridsgruppens möjligheter att lösa uppgifter i enlighet med EU:s stridsgruppskoncept.92 Bedömningen gäller bland annat materiel samt förmåga till helikopterburen medicinsk evakuering. Regeringskansliets förklaring till att den svenska delen av NBG08 växte från 1 100 till 2 350 personer var dels att EU:s stridsgruppskoncept fortsatte att utvecklas under planeringstiden för NBG08, dels att bidragen från de övriga länderna

blev slutgiltigt fastställda. Båda dessa faktorer bidrog till att den svenska personalramen behövde utökas. Regeringskansliet konstaterade att Sverige som ramnation var ansvarigt för att den nordiska stridsgruppen hade de förmågor som krävdes enligt Försvarsmaktens analys av EU:s stridsgruppskoncept.93

Därutöver förmedlar regeringen till riksdagen följande erfarenheter från arbetet med NBG08:

• Det är viktigt att tidigt identifiera materielbehov och resurser.94

• Ramnationsansvaret innebär att höga krav ställs på förmågan att leda och samverka med andra länder under förhållanden som är tidvis svåra och komplicerade.95

• Det är viktigt att tidigt bestämma olika styrkebidrag för att stridsgruppen ska kunna samträna.96

• Det är viktigt att tidigt planera strategiska och taktiska transporter.97

• Det är viktigt att öva deployering (landsättning av trupp) med stridsgruppen.98

Erfarenheterna från NBG08 har också, menar regeringen, haft stor betydelse för omställningen av det svenska försvaret, och när det gäller materielprocessen, för att kunna åstadkomma snabbt tillgängliga

och flexibla förband. Regeringen drar slutsatsen att det är viktigt att förbandsproduktionsprocesserna (personal och materiel) innefattar en tydlig ekonomisk styrning.99 Regeringen menar att det krävs en förstärkt förmåga för att planera för de krav och kostnader som uppgifter i ett insatsförsvar medför.

92 Prop. 2008/09:1 utg. omr. 6, s. 37.

93 Konstitutionsutskottets granskningsärende 16 – regeringens information till riksdagen om den svenska snabbinsatsstyrkan,(SB2011/1207, 2011-02-24). Regeringskansliets svar på förfrågan från Konstitutionsutskottet, bilaga A1.1.2 till bet. 2010/11:KU20.

94 Prop. 2008/09:1 utgiftsområde 6, s. 38.

95 Ibid, s. 38.

96 Skr. 2010/11:27, s. 9.

97 Ibid, s. 9.

98 Ibid, s. 9.

99 Ibid, s. 9.

32 RIKSREVISIONEN

45

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Bakgrunden är bland annat att utgifterna för NBG08 blev avsevärt högre än budgeterat.100

Regeringen pekar på att man bland annat genom uppföljningsuppdrag till Ekonomistyrningsverket (ESV) och Statskontoret har försökt att försäkra sig om att Försvarsmakten fortsätter att förbättra intern styrning och kontroll.101

3.1.2 Försvarsmakten

Riksrevisionens kritik

Riksrevisionens huvudsakliga kritik mot Försvarsmakten var följande:

• Styrningen var otydlig och kostnadskontrollen bristfällig. Det svenska bidraget till styrkan tilläts att successivt växa från 1 100 till 2 350 soldater. Det fanns varken en övergripande målsättning för styrkan, eller någon ekonomisk planering. De styrande dokumenten togs fram för sent.

• För mycket materiel behovssattes. En stor del av den materiel som planerades för NBG08 utgjordes av materiel som skulle nyanskaffas. Problemen med materielförsörjningsprocessen innebar att förbanden inte kunde förses med rätt materiel i tid för utbildning och övning. Väsentlig materiel levererades inte förrän en bit in i beredskapsperioden.

• Manöverbataljonen bestod av kompanier från tre olika bataljonstyper. Därutöver var dess möjligheter att samöva begränsade eftersom den var geografiskt utspridd. NBG08 var inte tillräckligt samövat inför beredskapsperioden.

• Personalförsörjningen genomfördes inte på ett samordnat sätt. Avtalen blev klara sent och vid en insats hade nya avtal behövts för soldaterna.

• Det är oklart om det fanns tillräckliga resurser för transporter.

En styrkegenerering hade sannolikt behövts för att transportera styrkan till ett insatsområde.

Försvarsmaktens erfarenhetsredovisning

Försvarsmakten fick i regleringsbrevet för år 2008 i uppdrag att utvärdera erfarenheter från förberedelser och beredskap för NBG08. Särskild

vikt skulle läggas vid materielförsörjningsprocessen. Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) skulle redovisa åtgärder inför kommande snabbinsatsstyrkor utifrån erfarenheterna av en forcerad

materielförsörjningsprocess under NBG08. Försvarsmakten återrapporterade vid två tillfällen. En första rapport om förberedelserna för NBG08 lämnades

100 Prop. 2008/09:1 utgiftsområde 6, s. 38.

101 Skr. 2010/11:101, s. 266.

RIKSREVISIONEN 33

46

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

i februari 2008 och en andra rapport om beredskapsperioden lämnades i november 2008.

I korthet var Försvarsmaktens viktigaste erfarenheter av förberedelserna inför

NBG08 följande:102

•

•

•

Ta tidiga beslut om målsättningar och förmågor – en tydlig tidplan krävs. Analysera tidigt åtagandet som ramnation.

Undvika sena beslut om nya förmågor eller nya materielsystem.

Vid det sistnämnda rapporteringstillfället beskriver Försvarsmakten de problem som man haft med framför allt materielförsörjningen till NBG08. Försvarsmakten konstaterar att planeringen måste starta i tid, det vill säga tre år före beredskap.103 När detta skrevs i november 2008 var materielförsörjningen till NBG11 redan försenad. Erfarenheterna från NBG08 omsätts dock inte i någon tydlig redogörelse av vilka åtgärder Försvarsmakten har vidtagit för att förhindra att liknande problem återkommer i produktionen av NBG11.

Att redovisa åtgärder ingick i uppdraget från regeringen104, men detta saknas i båda rapporterna.

3.1.3 Sammanfattning av regeringens respektive Försvarsmaktens erfarenheter av NBG08

Regeringens erfarenhetsredovisning domineras av vikten av en fungerande ekonomisk styrning. Ett insatsförsvar med tillgängliga förband innebär att kraven skärps på den ekonomiska planeringen. I övrigt är det få erfarenheter som rör regeringens egen roll i styrningen av NBG08. Regeringen förmedlar främst Försvarsmaktens erfarenheter.

Tidsaspekten återkommer i Försvarsmaktens återrapportering av erfarenheterna från NBG08. Försvarsmakten understryker att väl underbyggda beslut måste fattas i tid för att förutsättningar ska skapas för en effektiv förbandsproduktion. Materielbehov måste fastställas tidigt och sedan inte ändras. Nya materielsystem bör undvikas. Försvarsmakten berör dock inte problemen med omfattande kostnadsökningar. Regeringen ber Försvarsmakten att rapportera vilka åtgärder som vidtagits, framför allt avseende materielförsörjningen, för att undvika problem i framtiden. Det framgår

dock inte av rapporteringen vilka åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit. Förutom den externa återrapporteringen har Försvarsmakten internt tagit fram erfarenhetsrapporter om NBG08.

102 Försvarsmaktens budgetunderlag 2009, underbilaga 6.4, HKV 23 383:64128, 2008-02-29, s.2–3.

103 Utvärdering av beredskapsperioden för Nordic Battlegroup , HKV H/R 23 383:82405, 2008-11-07, s. 2.

104 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten.

34 RIKSREVISIONEN

47

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.2 Försvarsmaktens interna styrning

3.2.1 Den politiska styrningen av NBG11 går två vägar

Det svenska bidraget till NBG11 styrs genom ordinarie kanaler för myndighetsstyrning, det vill säga genom regleringsbrev och genom att Försvarsdepartementet genom så kallade anmodande begär in underlag från Försvarsmakten. När det gäller stridsgruppen som helhet sker styrningen via det nordiska organet för samarbete inom försvarsområdet, NORDCAPS (numera NORDEFCO) och dess politiska kommitté som ger order till den militära nivån.

Sverige åtog sig i oktober 2006 ramnationsansvar för att ta fram och hålla en EU-stridsgrupp i beredskap första halvåret 2011105. Samarbetet mellan länderna i Nordic Battlegroup baseras på ett samförståndsavtal från 2005.106 Detta avtal är giltigt även för NBG11.107

3.2.2 Ansvarsfördelning i Försvarsmaktens ledning

Överbefälhavaren (ÖB) är Försvarsmaktens chef och ska leda myndigheten med utgångspunkt i de mål som riksdag och regering fastställt.

Chefen för ledningsstaben (LEDS) är chef för högkvarteret (HKV) och tillika ÖB:s stabschef. Ledningsstaben ansvarar bland annat för strategisk planering, verksamhetsutveckling och ekonomistyrning.

Produktionsledningen (PROD) ansvarar för att insatsledningen har alla resurser som behövs för en insats nationellt eller internationellt. Detta innefattar allt som handlar om rekrytering, utbildning, anskaffning och utveckling av materiel som till exempel vapen och fordon.

Produktionsledningen ansvarar för verksamhetsuppdragen (VU) som går ut till samtliga förband, skolor och centrum.

Insatsledningen (INS) ansvarar för att formulera krav inför förbandsproduktion och tar sedan vid där produktionsledningens ansvar slutar. De ansvarar för

att genomföra insatser på överbefälhavarens uppdrag. I detta ingår planering, ledning108 och uppföljning av insatser. I planeringen ingår att upprätta detaljerade målsättningar för förbanden. Målsättningarna fungerar som

105 Instruktion inför Battlegroup Coordination Conference, Fö 2006/1716/51 löpnr 70, 2006-10-27.

106 Det ursprungliga avtalet träffades mellan Sverige, Estland, Finland och Norge den 23 maj 2005. Irland anslöt sig år 2007.

107 Skr. 2010/11:27, s. 3.

108 En eventuell insats med en EU-stridsgrupp leds genom en av EU angiven kommandokedja.

RIKSREVISIONEN 35

48

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

ritningar för produktionsledningen. Chefen för insatsledningen har också ett bemyndigande att ingå internationella överenskommelser.

Ansvars- och arbetsfördelning inom HKV regleras genom HKV:s arbetsordning.109

3.2.3 Försvarsmaktens processer för intern styrning

Försvarsmaktens verksamhet kan sägas bestå av två kärnprocesser. Den ena handlar om att skapa operativ förmåga och den andra om att använda denna förmåga under insats. Operativ förmåga skapas genom att krigsförband byggs upp, det vill säga organisatoriska enheter med personal som förses med materiel och utbildas för olika militära uppgifter.

Regeringens årliga styrning genom regleringsbrevet omsätts inom Försvarsmakten till uppdrag som i sin tur skapar produkter, vilket i ekonomistyrningstermer är benämningen på krigsförbanden. Styrningskedjan inom Försvarsmakten inleds med att överbefälhavaren fastställer årliga uppdrag (ÖB U) till resultatansvariga chefer i högkvarteret. Dessa konkretiserar i sin tur ÖB U till uppdrag till chefer för förband, skolor och centrum samt

till beställningar till stödmyndigheterna. Uppdragen till förband, skolor och centrum fastställs i de årliga verksamhetsuppdragen (VU). Produkter och uppdrag ska sedan följas upp med avseende på kostnader, kvalitet, kvantitet och effekttillskott.110

3.3 Planering av NBG11 inom HKV

3.3.1 NBG11 ska produceras i linjeorganisationen

Regeringen gav i regleringsbrevet för år 2008 Försvarsmakten i uppdrag att planera för NBG11.111 Samtidigt inledde NBG08 sin beredskapsperiod. Försvarsmaktens erfarenheter av NBG08 visade att det gällde att i ett tidigt

skede avgöra stridsgruppens sammansättning och organisation samt fastställa målsättningar. Det gällde vidare att undvika förändringar i materielen eftersom sådana lätt ger upphov till följdproblem. Försvarsmakten konstaterade sammanfattningsvis att produktion av en stridsgrupp ställer höga krav på tydlig ledning och uppföljning.112

109 Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret HKV ArbO 2010 inklusive bilagor för enheterna, HKV 09 862:53114, 2010-03-08.

110 Försvarsmaktens ekonomimodell 2009 (H Ek), HKV 23 520:80036, 2008-12-19, s. 2–9.

111 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten, s. 14.

112 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, underbilaga 6.4, HKV 23 383:64128, 2008-02-29, s.2.

36 RIKSREVISIONEN

49

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Överbefälhavarens uppdrag för år 2008113 innehöll inget om NBG11, men chefen för ledningsstaben fattade i februari 2008 ett övergripande beslut om hur NBG11 skulle tas fram.114 Beslutet innebar att NBG11 skulle produceras i enlighet med Försvarsmaktens linjeorganisation, det vill säga utifrån den ansvars-

och arbetsfördelning som gavs av Försvarsmaktens respektive högkvarterets arbetsordning.115

Försvarsmaktens beslut att inordna produktionen av NBG11 i linjeorganisationen innebar att planeringen av NBG11 behövde samordnas med den årliga cykel med fasta tidpunkter för olika moment som styr Försvarsmaktens förbandsproduktion. Det handlade framför allt om att se till att de förband som fått uppdraget att utbilda och öva soldater inför NBG11 skulle få rätt materiel i tid. Ansvar för viktiga moment i planeringen av

förbandsproduktionen som till exempel att utforma styrkans sammansättning och formulera målsättningar, finns hos olika enheter inom insatsledningen. Samtidigt måste andra delar av högkvarteret som till exempel delar av produktionsledningen, personalstaben med flera enheter (men även förbanden) kunna bistå Insatsledningen med information vid rätt tillfälle i processen. Normalt sker produktionsplaneringen i en sekventiell och samtidigt iterativ process, där olika delar av högkvarteret bidrar med underlag som sedan utgör en förutsättning för andra delar som tar vid i nästa led. De korta tidsförhållandena som gällde för NBG11 innebar att uppgifter behövde utföras parallellt.

NBG11 var en multinationell styrka och Försvarsmakten hade ramnationsansvar. I förhållande till normal förbandsproduktion tillkom därför uppgifter

som följde av ramnationsansvaret, som till exempel ledning av styrkan, arrangemang av gemensamma övningar och planering av strategiska transporter. Försvarsmakten hade därutöver ett ansvar att samordna de truppbidragande länderna så att förbandsenheterna från respektive land skulle få förutsättningar att kunna verka tillsammans. Således ställdes höga krav på samordning.

3.3.2 Komplex samordning inom Högkvarteret

I ledningsstabens övergripande beslut om NBG11 lades ansvaret för att samordna NBG11 hos Insatsledningen och en särskild enhet, NBG PLE (NBG

113 Överbefälhavarens uppdrag 2008 (ÖB U 08), HKV 23 320:61255, 2007-12-20.

114 C LEDS övergripande beslut avseende arbetet att med att organisera BG 2011, HKV 03 201:63983, 2008-02-22.

115 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO), senaste utgåva FFS 2012:1, 2012-02-10 samt Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret, HKV 09 862:53114, 2010-03-08.

RIKSREVISIONEN 37

50

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Planning Element)116, inrättades för uppdraget. Enheten fick vidare i uppgift att ta fram en högkvartersgemensam uppföljningsplan för NBG11. Den fick också ansvaret för att leda den koordineringsgrupp för NBG11 som i och med detta beslut tillsattes inom högkvarteret.117 Beslut innebar också att insatschefen utsågs till kravställare för NBG11 i linje med arbetsordningen.

Styrkebefälhavaren för NBG11 blev chef för NBG PLE, men i praktiken leddes enheten av en huvudkoordinator.118 Styrkebefälhavaren gavs mandat att företräda Försvarsmakten i dialog med externa aktörer både inom och utom Sverige, inklusive med samarbetsländerna i NBG11. Inget mer sades vid detta tillfälle om hur Försvarsmakten skulle hantera ansvaret att som ramnation samordna den multinationella planeringen av stridsgruppen.

Insatsledningen dröjde med att konkretisera ansvar och uppgifter för NBG PLE. Först i juli 2008, det vill säga fem månader efter Ledningsstabens övergripande beslut om hur NBG11 skulle planeras inom högkvarteret, förtydligade insatsledningen att NBG PLE skulle samordna framtagning av ORBAT (styrkesammansättning), kravställningsdokument, utarbetande av olika koncept (logistik och deployering), fastställande av målsättningar och aviseringar (det vill säga klargöra materiel) för svenska förbandsdelar och evaluering av NBG11. NBG PLE skulle även utarbeta insatsplaner.119 Beslutet innebar också att NBG PLE organiserades som en enhet inom insatsledningens insatsstab, det vill säga längre ned i insatsledningens organisation. I beslutet anges också att vissa frågor som ursprungligen lades på koordineringsgruppen skulle föras tillbaka till linjeorganisationen.

Överbefälhavarens uppdrag för året därpå, 2009, innehöll ett uppdrag till insatschefen att fortsätta förbereda för svenskt åtagande som ramnation.120 I maj 2009, det vill säga drygt ett år efter det inledande direktivet från ledningsstaben, preciserade ledningsstaben för insatsledningen hur detta skulle ske och vilket ansvar som därmed delegerades till insatschefen.121

116 Enheten kallades först OHQ 11, men bytte 2009-01-27 genom INSDIR 151/08 namn till NBG PLE.

117 C LEDS övergripande beslut avseende arbetet att med att organisera BG 2011, HKV 03 201:63983, 2008-02-22.

118 PM rörande FM faktagranskning av RIR rapport rörande NBG11, PM, Försvarsmakten, 2012-03-21.

119 Organisering av OHQ NBG 2011 vid INS, INSDIR 082/2008, 2008-07-31.

120 Överbefälhavarens uppdrag 2009 (ÖB U 09), HKV 23 320:901255, 2008-12-19. s. 7

121 Uppdrag till C INSATS att med stöd av LEDS STRA, LEDS INT, PROD, MUST och JURS vara Försvarsmaktens Framework-nation-ansvarige vid framtagande av NBG11, HKV-uppdrag 150/09, 2009-05-13.

38 RIKSREVISIONEN

51

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.3.3 NBG11 skulle utgöra en produkt

Ledningsstabens beslut i februari 2008 om hur planeringen av NBG11 skulle organiseras inom högkvarteret angav också att NBG11 skulle utgöra en produkt inom verksamhetsgrenen Uppbyggnad av insatsorganisationen och beredskap. En avsikt med detta beslut var att utveckla arbetsprocessen med att ta fram förbandsmålsättningar. Ledningsstaben bedömde att det fanns en risk för att tillfälligt sammansatta förband, det vill säga förband där förmågor hämtas från olika typförband, kunde innebära en alltför ambitiös planering i förhållande till de tillgängliga resurserna. I beslutet angavs vidare att ekonomistyrningsmodellen från NBG08 skulle behållas.

3.3.4 Högkvarterets uppföljningsplan

En högkvartersgemensam tidplan togs fram av NBG PLE. Tidplanen fastställdes dock inte i direktiv från ledningsstaben eller insatsledningen. Några viktiga hållpunkter i Försvarsmaktens planering framgår nedan.

Tabell 1 Tidplan för planeringen av NBG11

Moment	Klart
Styrkegenereringen klar	maj 2008
Första utkast målsättningsdokument (CONOPS)	maj 2008
Logistik-koncept klart	juni 2008
Sista tidpunkt för beställning av ny materiel	juli 2008
ORBAT (styrkeorganisation) fastställd	augusti 2008
Utkast samordnat målsättningsdokument (CONOPS)	september 2008
Underlag till regeringens inriktningsproposition	september 2008
Utrustningslistor för NBG11 klara	december 2008
Förbandens materielfördelning (avisering) inför 2010 fastställd	december 2008

Källa: HKV uppföljningsplan, 2008-09-09.

NBG PLE och koordineringsgruppen hade således ett viktigt uppdrag för att hålla samman arbetet och följa upp högkvarterets gemensamma tidplan. Att styrkegenereringen skulle vara avslutad i juni var avgörande för att organisation och sammansättning av NBG11 skulle kunna beslutas. Detta styrde i sin tur framtagningen av målsättningsdokument, vilket i nästa led var nödvändigt

för att klargöra vilken materiel och personal som skulle ingå i NBG11. Styrkegenereringsprocessen beskrivs i nästa avsnitt.

RIKSREVISIONEN 39

52

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

NBG PLE hade ledningsstabens uppdrag att koordinera hela högkvarteret, men de uppfattades som en representant för insatsledningen.122 NBG PLE hade också ett ansvar för multinationell samordning genom ordföranderollen i den multinationella koordineringsgruppen för NBG11, NMCG123. NBG PLE hade därmed dubbla roller.124

Arbetet med att planera NBG11 påverkades också av att högkvarteret, och framför allt insatsledningen, parallellt arbetade med att ta fram det underlag som regeringen beställt till inriktningspropositionen. Underlaget skulle vara klart i september.125

Den högkvartersgemensamma uppföljningen av NBG11 splittrades successivt. Uppföljningen skedde framför allt genom den ordinarie återrapporteringen i linjeorganisationen, det vill säga genom återkommande ledningsmöten på olika nivåer inom högkvarteret och Försvarsmakten. Insatsledningens erfarenhetsrapport om NBG11 noterar att det verkar som om koordineringsgruppen upplöstes efter årsskiftet 2008/2009.126

Uppdraget att producera NBG11 gavs i mars 2009 vidare till produktionschefen. Även ansvaret för koordineringsgruppen följde med. Samtidigt upphävdes ledningsstabens beslut om hur NBG11 skulle samordnas och följas upp inom högkvarteret. Ledningsstaben menade att samordningen inom högkvarteret hade fungerat tillfredsställande. Ledningsstabens beslut saknar en uppföljning av den högkvartersgemensamma tidplanen.127

3.4 Organisering och sammansättning av NBG11

3.4.1 Försvarsmakten vill ha samma struktur för NBG11 som för NBG08

I början av år 2008 fick Försvarsmakten i uppdrag att förbereda ett svenskt bidrag till NBG11 samt att lämna in förslag på möjliga strukturer för stridsgruppen.128 Regeringen gav ingen vägledning om önskad storlek. Det fanns ingen hänvisning till EU:s stridsgruppskoncept i regeringens beställning.

122 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 1.

123 NMCG står för NORDCAPS Military Co-ordination Group, dvs. koordineringsgruppen för militära frågor inom det nordiska samarbetsorganet NORDCAPS. NORDCAPS står för Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support och är en organisation för nordiskt samarbete för fredsfrämjande insatser

124 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-04-19).

125 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 1, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 8.

126 Ibid, s. 10.

127 Uppdrag till PROD att med stöd av övriga ledningar och staber inom Högkvarteret att producera NBG11, HKV-uppdrag 043/09, 2009-03-02.

128 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Försvarsmakten, s. 14 och 34.

40 RIKSREVISIONEN

53

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvarsmakten konstaterade att stridsgruppskonceptet inte förändrats sedan NBG08 och därför föreslog man att NBG11 skulle få samma organisation som NBG08. Erfarenheterna från NBG08 visade att skyttekompanierna i manöverbataljonen borde få en lättare konfiguration (styrkesammansättning), det vill säga utan stridsfordon, för att kunna transporteras i taktiskt transportflyg (C-130). Försvarsmakten diskuterar också att utöka NBG11

i förhållande till NBG08 med 300–400 personer, framför allt inom manöverbataljonen. Svårigheter med ledning av styrkan och ökade kostnader talade dock emot, menade Försvarsmakten.129

Analysen från NBG08 visade också att manöverbataljonen bör vara svensk.130 Försvarsmakten förde fram två alternativ för manöverbataljonen. I det första alternativet var manöverbataljonens tre kompanier av samma typ (lätta mekaniserade skyttekompanier)131. En manöverbataljon med kompanier av samma typ är lättare att leda, menade Försvarsmakten. Det andra alternativet innehöll tre olika kompanier; ett lätt mekaniserat skyttekompani, ett lätt kompani från luftburen bataljon samt ett amfibiskt skyttekompani. Fördelen med detta alternativ var, enligt Försvarsmakten, dels att det innebar möjlighet till luftburna operationer, dels att det skulle öka Försvarsmaktens förmåga till samordning mellan arméförband och marinförband. Alternativet innebar en större förmågebredd. Nackdelen med detta alternativ var att det ställer högre krav på ledning samt att fordonsparken ger ett sämre skydd jämfört med det första alternativet. Det skulle vidare vara svårare att vid behov i en insats tillföra stridsfordonskompani. Försvarsmakten tog inte ställning mellan alternativen.132 Stödresurser, så kallade ”enablers”, skulle tillföras efter behov vid en insats. Exempel på sådana var taktisk flygtransport, flygplatsenhet, stridsflyg, granatkastarkompani, luftvärn, med mera.133

Försvarsmakten understryker att det är först efter det att styrkegenereringen är avslutad som det står klart vilka delar som Sverige som ramnation

måste bidra med.134 Inga ekonomiska begränsningar antogs föreligga om ”färdiga” förband med befintlig materiel skulle användas.135 Materielmässigt utgick Försvarsmakten från att de lätta splitterskyddade fordon som

köpts in till NBG08 skulle kunna användas även för NBG11. Därutöver skulle förbandet förses med bandvagn 309 samt ett antal fordon av typ personterrängbil 6 (Galten) som enligt materielplanen skulle levereras

129 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, underbilaga 6.5, HKV 23 383:64128, 2008-02-29, s. 3.

130 Ibid, s. 4.

131 Skyttekompanier med bandvagn 309 ur Mekbat 09. ”Mekbat 09” är beteckningen för en viss bataljonstyp i insatsorganisation 2009.

132 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, underbilaga 6.5, HKV 23 383:64128, 2008-02-29, s. 6.

133 Ibid, s. 8.

134 Ibid, s. 4.

135 Ibid, s. 5.

RIKSREVISIONEN 41

54

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

2009–2010. Försvarsmakten bedömde dock att det fanns en risk för att inte tillräckligt många fordon skulle hinna levereras i tid till alla enheter för de första två terminerna av förbandsutbildning.136 Inga andra aspekter på materielförsörjningen till NBG11 redovisades.

Försvarsmakten uppgav också att samtliga delar i NBG11 skulle ha tio dagars beredskap.137 Man utgick vidare från att pågående insatser inte skulle konkurrera med produktionen av NBG11.138

3.4.2 Försvarsmaktens ekonomi i obalans

Våren 2008 var Försvarsmaktens ekonomi i obalans, bland annat på grund av NBG08 som då stod i beredskap. Regeringen besvarade Försvarsmaktens initiala förslag om bibehållen numerär för NBG11 med att be Försvarsmakten redovisa tre alternativ baserade på ett svenskt bidrag om 1200, 1600 respektive 2000 personer.139

Försvarsmakten återkom i det kompletterande budgetunderlaget som lämnades i maj 2008. Samtliga förslag till utformning av NBG11 byggde på en bedömd nivå om cirka 550 soldater från andra nationer. Försvarsmakten utgick då från att styrkegenereringsprocessen skulle vara avslutad i juni 2008 och att slutlig organisation för NBG11 då skulle kunna fastställas. Alternativet med 2 000 svenska soldater innebar en marginellt förändrad organisation jämfört med NBG 2008. Detta alternativ hade i grunden samma förmåga som NBG 2008 att lösa uppgifter i samtliga konfliktnivåer, menade Försvarsmakten.140

När det gäller det mest begränsade alternativet (1200 soldater) menade Försvarsmakten att man med denna utformning av stridsgruppen enbart skulle kunna lösa uppgifter vid låga konfliktnivåer. Alternativet innebar, enligt Försvarsmakten, att Sverige inte skulle kunna ta ett ansvar som ramnation.141

Alternativet med 1 600 svenska soldater och sjömän utgick från alternativet med 2000 svenska soldater, men eftersom luftvärnsförband, ISTAR-enhet och CIMIC-enhet reducerats eller tagits bort minskade den operativa förmågan. Detta gällde främst vid lösandet av uppgifter inom ramen för scenarierna ”Separation of Parties by Force” och ”Conflict Prevention i högre hotnivåer”.142

136 Ibid, s. 5.

137 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, bilaga 4, HKV 23 383:64128, 2008-02-29, s. 19.

138 Ibid, s. 21.

139 Anvisningar för verksamhetens genomförande under 2008 samt planeringsanvisningar för komplettering av Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, regeringsbeslut Fö2007/2616/MIL (delvis) Fö2008/638/MIL (delvis) Fö2008/170/SI, 2008-04-10, s. 5.

140 Försvarsmaktens kompletteringar till budgetunderlaget för 2009, bilaga 1, HKV 23 383:68992, 2008-05-15, s. 14.

141 Ibid.

142 Ibid.

42 RIKSREVISIONEN

55

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.4.3 Utdragen dialog mellan regeringen och Försvarsmakten

Dialogen mellan regeringen och Försvarsmakten fortsatte i och med att Försvarsmakten i juni fick i uppdrag att återkomma med en fördjupad redovisning av alternativet med 1 600 svenskar. Försvarsmaktens redovisning skulle utgå från att de svenska delarna av NBG11 skulle sättas samman

av typförband från insatsorganisationen. Eventuella begränsningar i stridsgruppens förmåga i förhållande till EU:s stridsgruppskoncept skulle redovisas, liksom en kostnadskalkyl över förbandsenheterna i NBG11. Därutöver skulle Försvarsmakten beräkna ”merkostnader för att uppnå full effekt i förhållande till stridsgruppskonceptet”.143 Försvarsmakten besvarade anmodan i september 2008.

Försvarsmakten menade att det skulle innebära stora svårigheter att implementera vunna erfarenheter från NBG08 om det svenska bidraget begränsades till 1 600 personer. Förbandsklossarna i NBG11-strukturen måste i detta alternativ reduceras, med brister i bland annat skyddsförmåga och eldkraft som följd. Detta alternativ skulle vidare innebära att manöverbataljonen blev multinationell. Ett finskt amfibieskyttekompani skulle inkluderas, vilket skulle vara ett avsteg från den grundläggande principen att stridsenheter ska ha samma nationalitet.144 Försvarsmakten baserade svaret på ett bidrag på 420 personer från de övriga länderna.145 Försvarsmakten lämnade i sitt svar flera förslag på förmågeförstärkningar som man menade behövdes för att uppnå krav enligt stridsgruppskonceptet, både markoperativa och luftoperativa förmågor och i förslaget diskuterar Försvarsmakten en ökning av styrkan med 600 svenskar.146 Försvarsmaktens bifogade ekonomiska kostnadsuppskattning behandlas i nästa avsnitt.

Försvarsmakten menade att de operativa begränsningar som redovisades kunde, förutom genom svenska förmågeförstärkningar, hanteras genom att ta i anspråk förband anmälda till EU:s styrkeregister eller genom en förnyad förhandling på politisk nivå med de övriga länderna i NBG11.147

3.4.4 Styrkegenereringen blir sen

Parallellt med dialogen mellan regeringen och Försvarsmakten om storleken på det svenska bidraget pågick styrkegenereringen. Styrkegenereringen initierades genom att Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) via den

143 Svar på ”Anmodan om ytterligare information avseende utformning av NBG11”, Försvarsmakten, H/R 01 800:82185, 2008-09-30, s. 1–2.

144 Ibid, s. 3.

145 Ibid, s. 9.

146 Ibid, s. 4.

147 Ibid, s. 8.

RIKSREVISIONEN 43

56

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

politiska nivån i NORDCAPS i mitten av mars gav den militära nivån i uppdrag att sätta samman ett första förslag till styrkepaket. Detta skulle redovisas en månad senare.148 I den första fasen av styrkegeneringen avstod Försvarsmakten från att precisera ett svenskt bidrag (”there are no fixed Swedish contributions”)149 och gav istället de övriga bidragarländerna möjlighet att ta initiativ till vilka förmågor de ville bidra med.150 Enligt Försvarsmaktens planering skulle stridsgruppens sammansättning (ORBAT) vara fastställd

i juni. Men de övriga truppbidragande länderna var initialt ovilliga att göra några bindande åtaganden151 och i slutet av juni gav Regeringskansliet de övriga truppbidragande länderna respit till i december 2008.152 Detta finns dock inte dokumenterat hos Försvarsdepartementet.153 De första buden från de övriga länderna inkom först i augusti 2008.154 Styrkegenereringen avslutades i december. När styrkegenereringsprocessen försenades påverkades arbetet med att utveckla det svenska styrkebidraget. Kravställningarna för förbandet kunde inte färdigställas. Detta innebar att det inte fanns tillräckliga förutsättningar för att i tid precisera vilken materiel som skulle tilldelas NBG11.

3.4.5 Regeringen fastställer ett tak för NBG11 till 1 600 svenskar

I regleringsbrevet för år 2009 som beslutades i december 2008 fick Försvarsmakten det formella uppdraget att sätta upp en stridsgrupp. Det skulle ekonomiskt motsvara det alternativ om 1 600 personer som Försvarsmakten redovisat i maj 2008. Regeringen ville samtidigt ha ytterligare information och Försvarsmakten uppdrogs att återrapportera ett förslag på detaljerad struktur på det svenska bidraget.155 Försvarsmaktens kostnader för förberedelserna begränsades till högst 42 miljoner kronor.156

Regeringen menar att NBG11 visserligen var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebär att man gjort avkall på avgörande förmåga.157

148 NORDCAPS Steering Group (NBG Format) 19th of March Decision Sheet, Regeringskansliet (Ministry of Defence), 2008-03-19.

149 NMCG (NBG-format) answer to NSG (NBG-format), Protocol, NORDCAPS, 2008-04-18. Innebörden av uttrycket är att det svenska styrkebidraget inte var fastställt på förhand.

150 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 8.

151 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 8.

152 Svar på ”Anmodan om ytterligare information avseende utformning av NBG11”, Försvarsmakten, H/R 01 800:82185, 2008-09-30 bilaga 1, s. 6.

153 Försvarsdepartementets redovisning av synpunkter på Riksrevisionens utkast för faktagranskning vid möte 2012-04-20.

154 Svar på ”Anmodan om ytterligare information avseende utformning av NBG11”, Försvarsmakten, H/R 01 800:82185, 2008-09-30 bilaga 1, s. 6.

155 Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Försvarsmakten, s 10.

156 Ibid, s. 32.

157 Skr. 2010/11:27, s. 9.

44 RIKSREVISIONEN

57

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Regeringen angav i regleringsbrevet för år 2010 att NBG11 skulle sättas samman av ”ordinarie förband ur insatsorganisationen”.158 Regeringens avsikt var bland annat att se till att NBG11 skulle bli en integrerad del av Försvarsmaktens förändringsprocess och utveckling mot insatsorganisation 2014.159

3.4.6 Styrkans slutliga utformning

Försvarsmaktens preliminära bedömning i samband med att NBG11 fått sin i princip slutgiltiga sammansättning i februari 2009, var att NBG11 i huvudsak svarade mot stridsgruppskonceptet, men med förmågebrister avseende helikopter, Medevac (medicinsk evakuering), taktiska transporter,

bevakningsförband samt tyngre beväpning.160 Luftresurserna utgjordes av en så kallad Expeditionary Air Wing (EAW). Nedskalningen påverkade i huvudsak uthålligheten (definitionen för uthållighet är i vilken utsträckning som man över tid klarar att upprätthålla en viss uppgift dygnet runt). Att ha en förmåga prioriterades framför uthållighet.161 Efter ovanstående bedömning gjorde Försvarsmakten vissa justeringar i styrkans sammansättning för att motverka en del av de redovisade förmågebristerna. Bland annat tillkom ett bidrag från Kroatien om två helikoptrar med medicinsk evakueringsförmåga.

Totalt sett bestod NBG11 i sin slutliga version av 2 221 personer varav det svenska bidraget utgjordes av 1 646 personer. Övriga länder bidrog följaktligen med 575 personer. För att beskriva förbandet utnyttjas ORBAT version 1.7162 som beslutades den 28 mars 2011.163

Den multinationella och lättmekaniserade manöverbataljonen bestod av cirka 750 soldater. Vilka kompanier som ingick i manöverbataljonen, liksom vilka förmågor som bildade stridsgruppens förstärkningsenheter, framgår av bilden nedan. För ledningen av stridsgruppen fanns en multinationell styrkestab med stöd av ett ledningsförband från Sverige. Staben och ledningsförbandet bildade styrkehögkvarteret, (FHQ). De utländska enheterna var, förutom

ett finländskt amfibiskt skyttekompani som ingick i manöverbataljonen, ett irländskt underrättelse- och spaningskompani, en estnisk vaktpluton (för styrkehögkvarteret) och en norsk CBRN-enhet164. Multinationella enheter

158 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Försvarsmakten, s. 4.

159 Svar på frågor från Riksrevisionen avseende NBG 2011, promemoria, Försvarsdepartementet, 2012-01-11.

160 Budgetunderlag 2010, BU10/SR underbilaga 7.1, HKV 23 383:53085, 2009-02-26, s. 4.

161 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-16).

162 Beslut avseende Nordic Battle Group 2011, ORBAT 1.7, HKV 02 300:55910, 2011-03-28.

163 Notera att beslutsdatum för ORBAT 1.7 är 2011-03-28, dvs. mitt i beredskapsperioden.

Detta kan hänföras till att det kroatiska bidraget (Medevac-helikoptrar) kom in sent i processen.

164 CBRN står för kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära stridsmedel.

RIKSREVISIONEN 45

58

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

var, förutom styrkehögkvarteret, även militärpolisenheten och en enhet för geografisk information. Enligt ett bilateralt avtal mellan Sverige och Kroatien, skulle Kroatien vid en insats bidra med två helikoptrar med medicinsk evakueringsförmåga.

Figur 1 NBG11

NBG högkvarter, styrkehögkvarter (FHQ) med stabskompani

SNABBINSATSSTYRKAN

Manöver-	Logistik-	ISTAR-Under-	Självständiga	Expeditionary
bataljon	bataljon	rättelseenhet	enheter	Air Wing – Fly-
				genhet
Lednings- och	Logistik	Underrättelse	MOVCON	Hercules C-130
understöds-		målinhämtning	Kontroll av for-	transporter
kompani			donsrörelser
Skyttekompani	Sjukvård	Spanings-	Militärpolis	Helikopterstöd
Bandvagn 309		kompani		Trupp/materiel/
				sjukvård
Skyttekompani	Geografisk		Ingenjörs-	Luftunderstöd
PASI-vagnar	support		kompani	JAS 39
(SISU)
Luftburen	Forward air		Civilmilitärt	APOD-
skvadron	control		samarbete	flygplatsenhet
Ptgb 6	Leder flyg-			Anlägger taktisk
	understöd			flygplats
Trosskompani			CBRN
			Kemiska,
			biologiska m.m
			uppgifter
			NSE
			National Sup-
			port Element
			SPOD
			Lastning och
			lossning av far-
			tyg, minröjare,
			dykare

Källa: Försvarsmakten

46 RIKSREVISIONEN

59

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

3.5 Ekonomisk planering av NBG11

Riksrevisionen konstaterade i sin granskning av produktionen av den förra stridsgruppen, NBG08, att denna blev kostsam. Det fanns därför anledning för Försvarsmakten att säkerställa en kostnadseffektiv produktion av NBG11.

Försvarsmaktens första förslag till regeringen om en möjlig struktur för NBG11 innehåller inga uppgifter om kostnader.165

Däremot fanns det en kostnadsuppskattning i det anmodanssvar som

Försvarsmakten lämnade till regeringen i slutet av september 2008.

Uppskattningen baserades på utfallet för NBG08.

Tabell 2 Försvarsmaktens kostnadskalkyl för NBG11

	År 2010	År 2011
Personalkostnader, löner (beredskapssoldater)	227 647	223 400
Övningsberoende kostnader, övningsdygn, övertid mm	66 430	15 305
Övriga rörliga beredskapstillägg	13 212	84 653
Traktamenten och tillägg	12 872	8 765
Resor och logikostnader	19 677	7 801
Vaccinationer	6 245
Ammunition	34 130	21 081
Stödkostnader från FMLOG	46 817	20 605
(transporter, övningsmateriel mm)
Övrigt (fria hemresor)	58 250	48 150
Riksrevisionens summering	485 280	429 760
Summa enligt anmodanssvaret	485 280	484 727
Differens	0	-54 967

Källa: Svar på ”Anmodan om ytterligare information avseende utformning av NBG11”,

Försvarsmakten, H/R 01 800:82185, 2008-09-30 bilaga 1, s.11–12.

165 Budgetunderlag 2009, underbilaga 6.5, HKV 23 383:64128, 2008-02-29. Under rubriken ”Ekonomi” på sidan 5 sägs: ”Inga begränsningar om principen ’färdiga/riktiga’ förband används i stället för att skapa nya enheter och anskaffa ny materiel.”

RIKSREVISIONEN 47

60

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Försvarsmakten uppgav att de totala kostnaderna för NBG11 uppskattades till 485 miljoner kronor per år för åren 2010–2011. Men Riksrevisionens kontrollräkning visar att Försvarsmaktens summering av kostnaderna för år 2011 inte stämde. Summan var istället 430 miljoner kronor, det vill säga 55 miljoner kronor lägre än vad Försvarsmakten uppgivit. De budgeterade kostnaderna skulle belasta förbandsanslaget. Vidare fanns inget ekonomiskt planeringsunderlag för NBG08 att utgå från.

Inga ytterligare kostnadsuppskattningar fanns i budgetunderlaget för år 2010 där Försvarsmakten kompletterade informationen till regeringen om hur NBG11 skulle organiseras.166

HKV-direktivet167 om hur arbetet skulle organiseras inom högkvarteret upphävdes i februari 2009 och ersattes av nya direktiv.168 I samband med detta uppskattades kostnaden för NBG11 till 450 miljoner kronor per år för åren 2010 och 2011.169 I de nya direktiven för NBG11 ges chefen för produktionsledningen i uppdrag att ta fram en ”detaljerad produktgruppskalkyl för ekonomisk uppföljning av NBG11”.170 Riksrevisionen har dock under granskningen inte kunnat finna vare sig detta underlag, något underlag för beräkningarna som redovisas i tabellen ovan eller något annat ekonomiskt planeringsunderlag för NBG11. I förbandsmålsättningarna, det vill säga Requirement Specifications, saknas referenser till ekonomiska kalkyler.171 Beslutet att NBG11 skulle utgöra en ”produkt” genomfördes aldrig, eftersom detta stred mot strukturen i det nya verksamhetsstödssystemet, Prio.172

I verksamhetsuppdraget för år 2010 till förbanden påpekade produktionsledningen att en koncernkod hade inrättats för att göra det möjligt att följa upp kostnader och intäkter för uppbyggnad och vidmakthållande

av NBG11.173 Därutöver fick förbanden direkta anvisningar att budgetera för vissa planeringsaktiviteter förknippade med NBG11. Förbanden fick dock inga samlade instruktioner att budgetera för kostnaderna för NBG11.

166 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2010, underbilaga 7.1, HKV 23 383:53085, 2009-02-26.

167 C LEDS övergripande beslut avseende arbetet att med att organisera BG 2011, HKV 03 201:63983, 2008-02-22.

168 Uppdrag till PROD att med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret att producera NBG11, HKV-uppdrag 043/09, 2009-03-02.

169 Uppdrag att förbereda och genomföra redovisning avseende arbetsläge NBG11, intern presentation från PROD vid C LEDS chefsmöte, 2009-02-03.

170 Uppdrag till PROD att med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret producera NBG11, HKV uppdrag 043/09, 2009-03-02.

171 Requirement Specifications NBG11, NORDCAPS, 2010-01-18.

172 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-08-31).

173 Verksamhetsuppdrag för 2010 och (prel) 2011 samt inriktning av verksamheten för 2012, Planering och budgetering, Uppslag 5.1 Position 3, HKV 23 250:67331, 2009-12-09, s. 20.

48 RIKSREVISIONEN

61

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Inte heller fick de några särskilda instruktioner för vilka kostnadsslag som skulle koncernmärkas. För övningar förknippade med NBG11 inrättades särskilda koncernkoder. Inga kostnader hade budgeterats för NBG11 tidigare år. Således fanns begränsade förutsättningar att följa upp de totala kostnaderna.

3.6 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen kan konstatera att både regeringen och Försvarsmakten har redovisat ett antal erfarenheter från NBG08. I viss utsträckning

överensstämmer erfarenheterna med den kritik som Riksrevisionen lämnade i granskningen av NBG08. Följande övergripande erfarenheter har redovisats:

• Regeringen understryker vikten av tydlig ekonomisk styrning i sin redovisning av erfarenheterna från NBG08.

• Försvarsmaktens huvudsakliga erfarenhet handlar om de korta ledtiderna och att beslut måste fattas i tid för att styrkan ska hinna blir klar. Vidare berör Försvarsmakten problemen med materielförsörjningen.

Riksrevisionen noterar att Försvarsmakten avstår från att tydliggöra vilka åtgärder man vidtagit för att komma till rätta med problemen med

materielförsörjningen, trots att Försvarsmakten hade i uppdrag av regeringen att rapportera vilka åtgärder man vidtagit. Vidare berör inte Försvarsmakten i sin rapportering problemen med kostnadsökningarna som NBG08 bidrog till.

Men en erfarenhet som Försvarsmakten drog av NBG08 var att det krävdes en tydlig resursstyrning av stridsgruppen. Varje myndighet har enligt myndighetsförordningen ansvar för att ha ekonomistyrning som underlättar en effektiv resurshushållning. Riksrevisionen noterar dock att ledningsstabens beslut att NBG11 skulle bli en produkt i enlighet med Försvarsmaktens

ekonomistyrningsmodell aldrig fullföljdes. Riksrevisionen har enbart funnit en grov kalkyl som planeringsunderlag för NBG11.

NBG11 styrdes delvis via den kedja av riktlinjer på olika nivåer som ges av Försvarsmaktens modell för årlig verksamhetsstyrning. Högkvarterets

ordinarie linjeorganisation var basen för hur den viktiga initiala planeringen av NBG11 skulle genomföras. Riksrevisionen konstaterar att ledningsstaben överlät samordningsansvar och tidplan till en underordnad enhet inom insatsledningen. Riksrevisionen bedömer att detta medförde att uppföljningen försvagades.

Riksrevisionen noterar att Försvarsmakten efter NBG08 förde fram att det var viktigt att tidigt analysera ramnationsansvaret. Men enligt Riksrevisionens bedömning var det inte tillräckligt tydligt hur olika ömsesidigt beroende delar av planeringen av NBG11 skulle koordineras, framför allt vad gäller de delar

RIKSREVISIONEN 49

62

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

som innefattade Försvarsmaktens ansvar som ramnation. Ledningsstaben respektive insatsledningen preciserade ansvaret alltför sent.

Regeringen har ansvar för att ge tydliga uppdrag till underordnade myndigheter. Riksrevisionen konstaterar att uppdraget till Försvarsmakten från regeringen att förbereda NBG11 gavs inledningsvis utan ramstyrning. Efter ett år av omfattande dialog fastställde regeringen formellt storleken på det svenska bidraget till 1 600 personer.

Styrkegenereringen skulle ha varit klar i maj 2008, men slutfördes först i december. Försvarsmakten inledde styrkegenereringen utan att ha preciserat det svenska bidraget. Regeringskansliet gav de övriga länderna ett halvårs respit, men dokumentation saknas hos Försvarsdepartementet. Riksrevisionen konstaterar att styrkegenereringsprocessen försenades.

NBG11 bestod i sin slutgiltiga version av 2 221 personer. Det svenska bidraget uppgick till 1 646 personer. NBG08 bestod av 2 800 personer, varav 2 350 svenskar. Sammansättningen av NBG11 innebar enligt Försvarsmakten att förmågebredd prioriterades framför uthållighet. Försvarsmakten uppgav

i februari 2009 att styrkan hade brister vad gäller helikopter, medevac (medicinsk evakuering), taktiska transporter, bevakningsförband och tyngre beväpning. Försvarsmakten menade att erfarenheterna från NBG08 visade att manöverbataljonen borde bestå av svenska förband, men trots detta inkluderades ett finländskt kompani. Vissa brister motverkades genom justeringar i styrkan. Två kroatiska helikoptrar tillkom.

Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten tog en medveten risk i materielförsörjningen när man planerade att förse NBG11 med nya fordon som eventuellt inte skulle hinna levereras i tid för förbandsutbildning.

50 RIKSREVISIONEN

63

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

4 Planering

En avgörande förutsättning för att stridsgruppen ska kunna bli färdig i tid är att förbandets målsättning och struktur fastställs i ett tidigt skede. Detta var också en väsentlig erfarenhet från NBG08. Förbandets målsättningar som beskriver kravbilden är en utgångspunkt för att avgöra vilken materiel och personal

som ska finnas i förbandet. Kapitlet beskriver vilka målsättningar förbandet hade. Därefter följer avsnitt om materielförsörjning, personalrekrytering samt planering av utbildning, övning och evaluering. NBG11 var en multinationell styrka. Kapitlet inleds därför med ett avsnitt om hur Försvarsmakten hanterade ramnationsansvaret, inklusive framtagande av viktiga styrdokument och uppbyggnaden av det multinationella styrkehögkvarteret.

4.1 Multinationell planering och organisering

Sverige hade som ramnation ansvaret för att koordinera utvecklingen av NBG11 ur ett multinationellt perspektiv. Ansvaret innefattar styrkegenerering, samordning mellan de truppbidragande länderna och kontakter med

EU:s militära kommitté. Även om respektive nation var ansvarig för sina truppbidrag behövdes samordning genom fastställande av gemensamma standarder och koncept för följande områden: målsättningar och ledning, sambandssystem, logistik, deployering (landsättning av trupp), utbildning och övning samt underrättelse. Området utbildning och övning inkluderade även evaluering och uppföljning. Samordningen skedde genom den militära kommittén inom det multinationella samarbetsorganet NORDCAPS samt

genom att ett antal arbetsgrupper inrättades för de olika sakområdena. De olika truppbidragande länderna fick möjlighet att ingå i arbetsgrupperna. Flertalet arbetsgrupper hade i uppgift att producera utkast till styrdokument inom sina respektive sakområden. Utkasten skulle vara klara i maj 2009. Resultatet

av arbetsgruppernas arbete dokumenterades också i så kallade tekniska överenskommelser (Technical Arrangements, TA) mellan länderna. Det var sedan respektive lands ansvar att fullfölja överenskommelserna i produktion av förbandsdelarna och sedan under beredskap. NBG Roadmap var det övergripande planeringsdokumentet. NBG Roadmap utvecklades successivt, men den slutgiltiga versionen var klar först i december 2009.174 En första version av NBG Roadmap presenterades i april 2009.175

174 NBG Roadmap, NORDCAPS, Försvarsmaktens beteckning 03 600:67988, 2009-12-01.

175 Minutes of NMCG (NBG-format) Meeting 15 April 2009, NORDCAPS, s. 4.

RIKSREVISIONEN 51

64

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

För att underlätta samordningen mellan den nationella planeringen och planeringen på multinationell nivå leddes arbetsgrupperna av chefer som hade motsvarande ansvar på insatsledningen i högkvarteret. Ett protokoll från ett möte i november 2008 i den militära kommittén inom NORDCAPS visar att ordförandena för arbetsgrupperna, med undantag för underrättelse och deployering, var namngivna vid denna tidpunkt.176 Men först i maj 2009 gav ledningsstaben uppdraget till insatsledningen att vara ramnationsansvarig. Uppdraget innefattade bland annat att utöva ordförandeskapet i de multinationella arbetsgrupperna.177

Koncept

För att leda den operativa verksamheten inom NBG11 och styra hur den ska fungera krävs olika koncept. Det finns koncept för ledning, deployering (landsättning av styrkan), logistik och bas (hur man ska gruppera i ett område för att spara resurser). Det är ramnationens ansvar att ta fram koncepten. Koncepten är ömsesidigt beroende av varandra. Förändringar i materielen kan leda till att logistikkonceptet behöver förändras vilket i sin tur kräver att deployeringskonceptet förändras etc.

Logistikkonceptet är centralt. Det beskriver hur styrkan ska försörjas med förnödenheter, hur sjukvårdskedjan ska organiseras samt hur styrkan ska förflyttas på plats i insatsområdet. Enligt den högkvartersgemensamma tidplanen skulle ett utkast till logistikkoncept ha varit klart i juni 2008. Samtidigt skulle logistikkonceptet samordnas multinationellt och enligt NBG Roadmap skulle ett utkast vara klart i maj 2009.178 Framtagandet försenades och först sommaren 2009 var utkastet klart.179 Logistikkonceptet fastställdes på den multinationella nivån i januari 2010.180

Ramnationens koordineringsinstruktion

Nordic Lion181 är ramnationen Sveriges övergripande koordineringsinstruktion till de truppbidragande länderna. Den ger nödvändiga anvisningar för till exempel hur materielen ska packas och skickas. Utifrån planen Nordic Lion gör alla truppbidragande länder planer som anger hur respektive nation ska

176 Minutes of NMCG (NBG-format) Meeting 20 November 2008, NORDCAPS, s. 4.

177 Uppdrag till C INSATS att med stöd av LEDS STRA, LEDS INT, PROD, MUST och JURS vara Försvarsmaktens Framework-nation-ansvarige vid framtagandet av NBG11, HKV-uppdrag 150/09, 2009-05-13.

178 NBG Roadmap version 1.0, NORDCAPS, Försvarsmaktens beteckning 03 600:67988, 2009-12-01, s. 12.

179 Nordic Battlegroup Logistic concept, Appendix 2 to Annex R to CONOPS NBG11, Draft 0.96, HKV 23 100:60109, 2009-06-25.

180 Logistic Concept, Annex R to Requirement Specifications NBG11, NORDCAPS, 2010-01-14.

181 Coordinating Instructions (OPLAN) Nordic Lion, HKV H/C 01 800:82727, 2010-12-08.

52 RIKSREVISIONEN

65

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

stödja sina förbandsdelar och NBG11 som helhet. Den svenska planen kallas Svea182 och anger ansvarsförhållanden inom HKV vid insats, instruktioner för packning av materiel och så vidare. Planerna Nordic Lion respektive Svea fastställdes i december 2010.

4.1.1 Styrkehögkvarteret

Styrkehögkvarteret (FHQ)183 inrättades sommaren 2008 genom ett beslut i NORDCAPS.184 Styrkehögkvarteret utgör den högsta operativa ledningen i insatsområdet och är styrkebefälhavarens stab. Inledningsvis var det placerat på insatsledningen innan den multinationella staben blev fullt bemannad och det lokaliserades i Enköping. Förutom att utbilda och öva de officerare som ingick i FHQ, hade man också till uppgift att stödja stridsgruppen vid övningar och att planera för insats.

FHQ var en multinationell stab som bestod av officerare från alla truppbidragande länder.185 Bemanningen av FHQ skulle enligt överenskommelse på den multinationella nivån ha fastställts under det första kvartalet 2009.186 Starten av FHQ försenades dock eftersom rekryteringen av svenska officerare drog ut på tiden.187 Problemen beskrivs närmare under

avsnitt 4.4.4 om personalförsörjning längre fram. Alla truppbidragande länder utom Sverige levde upp till sina åtaganden för bemanning av FHQ.188

Det faktum att flera centrala styrdokument försenades försämrade möjligheterna för det multinationella perspektivet, representerat av styrkehögkvarteret, att påverka utgivandet av verksamhetsuppdrag i Försvarsmaktens ordinarie organisation, till exempel rörande utbildning och övningar. Styrkehögkvarteret och förbanden hade ett ömsesidigt behov av att stödja varandra vid utbildning och övning, men koordineringen av detta försvårades.189

182 OPLAN SVEA, HKV H/S 01800:82727, 2010-12-08.

183 I förhållande till NATO:s definition (Combined Joint Task Force) är det ett begränsat styrkehögkvarter eftersom vissa delar saknas.

184 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identifed/Lessons Learned Report, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 12.

185 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex C, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 4.

186 Uppdrag till PERSS, med stöd av INSATS, PROD och INFOS att bemanna P-tabell ur ORBAT NBG11 avseende (F)HQ samt att genomföra internationella bemanningsmöten med bidragarländerna före 2009-02-28, HKV uppdrag 233/08, 2008-12-15.

187 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22, s. 7.

188 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex C, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 3.

189 Ibid, s. 4.

RIKSREVISIONEN 53

66

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Styrkehögkvarteret har genomfört ett omfattande arbete att ta fram och dokumentera väsentliga koncept och rutiner. I detta avseende var möjligheterna att bygga vidare på NBG08 begränsade eftersom många viktiga underlag aldrig färdigställdes. Styrkehögkvarteret lämnar ett omfattande ramverk, som kan utgöra en grund för det nyinrättade förbandet för rörlig operativ ledning.190 Det nya förbandet kan också fungera som FHQ för en EU-stridsgrupp vid behov.

4.2 Målsättningsdokument för NBG11

Målsättningsdokumentet för NBG11 (Requirement Specifications) togs fram inom ramen för en av de underarbetsgrupper som nämnts i avsnitt 4.1. Eftersom ambitionen var att sätta samman NBG11 av förbandsmoduler från den ordinarie insatsorganisationen (med multinationella bidrag) behövdes ett dokument som skulle hantera kravställning och relationer för, respektive mellan, ingående förband. Det fanns även ett behov av att beskriva de multinationella bidragen och hur dessa skulle relateras till svenska förband.191

4.2.1 Stridsgruppens målsättningar tas fram

Arbetet med att ta fram kravställningar för NBG11 tog avstamp i de målsättningar som fanns för NBG08. De operativa ramvillkoren för NBG08 fanns också med som en grund. Förbandet NBG11 är dock annorlunda i ett antal avseenden. Det är lättare och har en något annan sammansättning.

De operativa ramvillkoren för NBG08 var, enligt uppgift från Försvarsmakten, för generella för att kunna utnyttjas fullt ut som ingångsvärde. Men de innehöll ändå vissa viktiga slutsatser om till exempel i vilken klimatzon man skulle kunna verka, avstånd från Sverige, insatstider etc.192

Målsättningarna utgick i hög grad från EU:s stridsgruppskoncept. Konceptet var mer styrande än de operativa ramvillkoren. För Försvarsmakten har det varit viktigt att ligga nära EU:s uttolkning av konceptet, att verka främjande och stödjande gentemot EU.193

Arbetet pågick under senare delen av 2008. Det första utkastet kom i slutet av 2008 och fastställdes i januari 2010.194 Enligt uppgift var dock de tidiga

190 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex G, LedR 03 600:800040, 2011-06-30.

191 Försvarsmaktens Concept of operations, Nordic Battlegroup 2011, CONOPS NBG11 (ver 1.3), HKV 23100:78164, 2008-12-01, s.1.

192 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-16).

193 Ibid.

194 NBG11 (F)HQ – Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 7.

54 RIKSREVISIONEN

67

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

versionerna tämligen allmänt hållna och var därmed svåra att använda som underlag i den fortsatta förbandsbyggnaden.195 Mellan de olika versionerna finns vissa förändringar för ledningskoncepten och hur styrkan ska transporteras till insatsområdet (deployering).

4.2.2 Innehållet i målsättningsdokumentet

Syftet med målsättningsdokumentet var att ge övergripande riktlinjer för förberedelser, underhåll och aktivering av de styrkeelement och de moduler som tillsammans bildar NBG11. Detta innebär att målsättningsdokumentet inte bara innehöll beskrivningar av förbandsdelar samt vad de skulle klara av, utan också olika koncept som beskriver olika moment och funktioner (till exempel logistik). Målsättningarna skulle också fungera som ett styrande dokument för all anskaffning av materiel till de enheter som utgjorde det svenska bidraget till NBG11. Dokumentet innehåller förutom vissa bakgrundsbeskrivningar även beskrivningar av den operationella miljön, uppgifter och förmågor samt strategiska och taktiska krav för förbanden i NBG11.196

Hotbild

Den hotbild som tecknas i målsättningarna styr hur krav på förbandet utvecklas. Beskrivningen av hotbilden visade att styrkan skulle kunna komma att möta aktörer olika stora till antalet och med olika vapensystem, teknologinivå och uppträdande.

Hotbilden antogs vara komplex och diffus. Förbandet skulle kunna verka inom olika typer av asymmetriska hot och terroristhandlingar. En sannolik hotbild mot NBG11 antogs komma från kriminella element eller paramilitära styrkor, där det kunde finnas risk att någon av parterna skulle kunna utgöra militära hot. Samtliga aktörer bedömdes vara utrustade med militär utrustning generellt av en generation äldre än den NBG11 förfogade över.

När det gäller hot från luften så antogs att motståndaren kunde disponera enstaka system med modern teknik, men att detta inte skulle öka motståndarens totala förmåga. Motståndaren antogs ha en begränsad förmåga till kombinerade operationer bestående av alla vapenslag. Motståndaren antogs helt sakna eller ha begränsad tillgång till marin-, flyg- och tyngre understödsystem.197

195 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 14.

196 Beskrivningen nedan utgår från dokumentet Requirement Specification NBG11.

197 Requirement Specifications NBG11, Main Body, 2010-01-18, s. 12.

RIKSREVISIONEN 55

68

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Krav och uppgifter för manöverbataljonen

Manöverbataljonen utgjorde den största stridande delen i stridsgruppen och Riksrevisionen kommer därför att i nedanstående beskrivning fokusera på denna. Det är dock viktigt att hålla i minnet att manöverbataljonen sattes samman för att kunna verka tillsammans med ett antal olika styrande- och understödjande delar. Bataljonen har ett antal huvuduppgifter som den löser med hjälp av olika understödjande förband.

Manöverbataljonen var ett tillfälligt sammansatt förband som utgjordes av bataljonsledning, tre manöverkompanier (två svenska och ett finskt), ett trosskompani samt ett lednings- och eldunderstödskompani. De svenska delarna skapades med enheter ur befintliga svenska förband.

Manöverbataljonen skulle kunna interagera med andra enheter och organisationer, till exempel inom ramen för en större multinationell insats.. Bataljonen skulle snabbt kunna sättas in globalt med hjälp av operativa och strategiska flyg-, sjö-, landsvägs- och järnvägstransporter. För att bataljonen snabbt skulle kunna komma på plats och ta sig an uppgiften var taktiska transportplan dess huvudsakliga transportsätt (C17/C130).

Enligt målsättningarna skulle manöverbataljonen ha full förmåga att lösa tre olika huvuduppgifter (se bilaga för fullständig beskrivning av

huvuduppgifterna). Den första huvuduppgiften innebar att ta och/eller säkra en flygplats eller hamnområde, sannolikt när styrkan uppträder som en så kallad early entry force.198 Därefter ska styrkan öppna upp väg och separera eller gruppera mellan parterna.199 När detta, det vill säga den första huvuduppgiften hade lösts och terrängen var ”säkrad” kunde huvuduppgifterna två och tre lösas inom det operationsområde som hade skapats för bataljonen.200

Utöver ovanstående huvuduppgifter skulle bataljonen även klara av att lösa uppgifter utan fordon. Här var dock ambitionen lägre i fråga om motståndare, avstånd, tider och ytor. Förbandet skulle även klara av att lösa uppgifter i mörker och med nedsatt sikt. Även understödjande förband i stridsgruppen hade olika typer av uppgifter. Syftet var att stödja manöverbataljonen när den skulle lösa sina huvuduppgifter.

En detaljerad nedbrytning av målsättningsdokumentet, NBG Handbook, har gjorts. Där framgår det vad varje förbandsindivid kan (organisation, personal,

198 Detta motsvarar huvuduppgift 1 (H1) del 1: Ta och försvara flygplats eller hamnområde, där irreguljära förband initialt bevakar och efterhand försöker påverka styrketillväxt med upp till kompaniförband.

199 Detta motsvarar huvuduppgift 1 (H1) del 2: Ta terräng längs väg eller stråk där motståndare bevakar enstaka platser (checkpoints eller motsvarande).

200 I 19/Pbat UtbBatO 2009-2010, Kapitel 1 Målsättningar Core Bn, intern arbetshandling, 2009-06-25.

56 RIKSREVISIONEN

69

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

fordon osv.).201 NBG Handbook finns i en öppen version samt en hemlig version med mer ingående beskrivningar av förbandet. Syftet var att underlätta kommunikationen med överordnade nivåer om vad NBG11 faktiskt kunde.202

4.2.3 Försvarsmaktens tolkning av målsättningar och uppgifter

Genom målsättningsdokumentet fick NBG11 ett övergripande styrdokument som omfattade mål- och kravbilder för alla ingående förbandsdelar och koncept. Riksrevisionen kritiserade NBG08 på denna punkt eftersom det saknades ett övergripande styrande dokument för förbandsutvecklingen. Målsättningarna tog dock lång tid att ta fram, och hade inledningsvis en låg detaljnivå. Det påverkade precisionen och genomförandet av behovssättningen av materiel.

Av stridsgruppskonceptet framgår att stridsgruppen ska vara tillgänglig för specifika uppgifter i en krishanteringssituation. Dessa uppgifter ska kunna härledas från de illustrativa scenarion EU tagit fram i samband med arbetet med EU:s kravkatalog. Samtidigt ska en stridsgrupps begränsade storlek beaktas. De nämnda scenariona är dock utarbetade för att dimensionera det totala behovet av stridskrafter i respektive scenario, vilken benämns EU

FOR, och inte explicit för att dimensionera förmågor för snabbinsats. Någon närmare beskrivning av vad en stridsgrupp förväntas lösa finns inte i detta sammanhang. Den så kallade Finabel-studien innehåller en vidareutveckling av de uppgifter som en EU-stridsgrupp kan förväntas utföra. Denna studie togs fram som ett stöd till de länder som bidrar med förband till EU-stridsgrupper. Av studien framgår vilka aktiviteter, uppdrag och uppgifter en stridsgrupp kan förväntas genomföra. Försvarsmaktens tolkning av stridsgruppskonceptet inför NBG11 innehöll tre huvuduppgifter som kan härledas från de olika scenarion som stridsgruppskonceptet anger.203 Huvuduppgifterna är i stort sett ett urval av de uppgifter som finns i den så kallade Finabel-studien204. Försvarsmakten prioriterade att snabbt kunna sätta in lättransporterade enheter. Detta innebar att en mycket lätt bataljon utgjorde kärnan i stridsgruppen. Det var främst denna manöverbataljon som på fältet skulle lösa stridsgruppens uppgifter. Understöd från olika stödjande förband och andra så kallade ”enablers” antogs ge bataljonen tillräcklig förmåga. För att kunna agera som en snabbinsatsstyrka prioriterades krav rörande strategisk och taktisk rörlighet (möjligheten att transportera med flyg) framför eldkraft. Prioriteringen bygger bland annat på de erfarenheter som Försvarsmakten gjorde under produktionen av NBG08.

201 NBG Handbook, version 1.3, Ledningsregementet, 2011-01-31.

202 NBG11 (F)HQ – Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex A, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 2.

203 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05.

204 European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007.

RIKSREVISIONEN 57

70

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Detta innebar till exempel att stridsgruppen NBG11 inte var utrustad med stridsfordon. Konsekvensen blev att förbandet inom ramen för de angivna scenarierna, var avsett att lösa uppgifter med en lägre ambitionsgrad mot begränsat motstånd.205

NBG08 hade en annorlunda konfiguration och skulle inom ramen för samma scenarion, efter tillförsel av stridsfordon, kunna lösa uppgifter på en högre ambitionsnivå och mot en mer kvalificerad motståndare. Tillförsel av stridsfordon kunde emellertid endast ske genom sjötransport eller med strategiskt flyg, vilket innebar att dessa fick anlända till operationsområdet vid senare tidpunkt.206 Det innebär att mobiliteten hos vissa delar av styrkan var lägre. NBG 08 kunde också sättas in utan stridsfordon, dock endast

för begränsade uppgifter med låg ambitionsnivå mot en mycket begränsad motståndare.207

4.3 Materielplaneringen inför NBG11

Materielförsörjning är en viktig del i förbandsproduktionen. Tillgång till rätt materiel under utbildnings- och övningsperioderna är väsentlig för att

soldaterna ska kunna öva med rätt utrustning. Valet av materiel påverkar också andra delar av stödet, såsom logistik och underhåll.

Normalt sett består materielförsörjning av flera olika steg: behovssättning, avisering, korrigering samt dirigering. Varje steg producerar det underlag som är nödvändigt för att nästa steg i kedjan ska kunna genomföras effektivt.

Under behovssättningen ska materiel och personal dimensioneras utifrån de gällande kravställningarna. Behovssättningen är viktig för att få fram fullständiga förbandsmålsättningar med detaljerade utrustnings- och

personallistor. Utrustningslistorna ligger till grund för materielbeställningar till förbanden och är grundläggande för att producera alla typer av förband.

Avisering av materiel innebär att förbandens utrustningslistor knyts till specifik materiel. Ordinarie avisering sker senast i februari för påföljande år och innebär att de utrustningslistor som tagits fram under behovssättningen lyfts över från insatsorganisationsregistret (IOR) till produktionsledningens datasystem (kallat LIFT208). I det senare systemet kopplas behoven till befintlig materiel. Då kan man se om planerad materiel möter den faktiska tillgången.

205 Requirement Specifications, NORDCAPS, 2010-01-14.

206 PTOEM Bataljonen i NBG Utg 2, Bilaga 1, HKV 01 630.62989, 2007-02-23.

207 Ibid.

208 Lednings- och informationssystem för förnödenhetsförsörjning och tekniskt tjänst.

58 RIKSREVISIONEN

71

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Om den materiel som behövs inte finns tillgänglig eller av någon annan orsak inte kan levereras, måste man korrigera det. I dessa fall kan det till exempel handla om att hitta ersättningar. Om ersättningarna påverkar möjligheten att klara de fastställda kraven kan förbandets målsättning (kravställning) behöva justeras.

När materielen är aviserad, och eventuellt korrigeringsarbete är klart, ska materielen levereras till det aktuella förbandet. FMLOG, det vill säga Försvarsmaktens logistikförsörjning, verkställer leveranserna.

4.3.1 Utgångspunkter och tidigare erfarenheter

Materielförsörjningen till NBG11 utgick ifrån den materiel som fanns tilldelad för NBG08. Ambitionen var dock att NBG11 skulle vara lättare och mer rörlig än NBG08. Den viktigaste erfarenheten från NBG08 var att endast befintlig och beprövad materiel skulle användas i behovssättningen förutom vissa kompletteringsanskaffningar. Erfarenheterna från NBG08 visade också på stora brister i arbetsmetodiken. Bland annat var förbandsmålsättningarna bristfälliga vilket ledde till att enheter förändrades och lades till sent i processen. Även materielinnehållet förändrades över tiden. Följden blev att tillgänglig tid för materielförsörjning och inmatning i stödsystem, anskaffning, installationer

m.m. inför utbildnings- och övningsverksamheten blev orimligt kort.

4.3.2 Förberedande arbete och planering

Den tidplan som togs fram i samband med planeringen av arbetet med NBG11 visar att utrustningslistor för förbandet skulle vara klara i december 2008 och att förbandens materieltilldelning (avisering) skulle vara fastställd vid samma tidpunkt. Sista tidpunkt för beställning av ny materiel angavs till juli 2008.

Under förberedelse- och planeringsfasen visade det sig att det fanns en rad svårigheter vad gäller materielförsörjningen till NBG11. Svårigheterna uppstod i de inledande skedena av behovssättningen, men kvarstod under stora delar av förberedelseprocessen.

Det visade sig tidigt att det inte var helt enkelt att utgå från den tidigare materielpotten till NBG08. Dels hade materielen förslitits, dels nyttjades den även till andra insatser och ändamål, till exempel för utbildning och i den strategiska reserven.

Vidare fanns det under den inledande planeringsfasen begränsade riktlinjer att utgå ifrån i behovssättningsarbetet. Inledningsvis befann sig Försvarsmakten i ett läge där det endast fanns en beskrivning av förbandets organisation

och struktur att utgå ifrån. Inga koncept hade ännu tagits fram och det närmare innehållet i de förbandsklossar som skulle ingå i förbandet var inte definierat.209

209 Rapport avseende erfarenheter NBG11, HKV 03610:52750, 2011-02-04, s.10.

RIKSREVISIONEN 59

72

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Som tidigare nämnts drog arbetet med att ta fram målsättningar för förbandet, som är ett viktigt ingångsvärde i materielförsörjningen, ut på tiden. Det första utkastet till målsättningar blev klart i slutet av år 2008, medan förbandets organisation och utformning lades fast i september 2008. I praktiken

innebar detta att förbandets utformning och organisation lades fast innan dess uppgifter och målsättningar var klara. Eftersom förbandet var otydligt specificerat vid denna tidpunkt blev det också svårt att ta fram utrustningslistor och därefter behovssätta materielen. Det gick följaktligen inte heller att på ett precist sätt analysera behov och tillgång av materiel.210

4.3.3 Leveranser och fördelning av materiel riskerar att försenas

Hösten 2008 uppmärksammade Försvarsmaktens ledning att flera väsentliga delar i materielförsörjningen saknades. Risken var att Försvarsmakten inte skulle kunna klara av att leverera materiel i tid till de förband som ingick i NBG11. Ledningen konstaterade att Försvarsmakten var på väg att upprepa misstagen från materielförsörjningen till NBG08. Lägesbeskrivningen pekade på att utrustningslistorna för förbanden i Insatsorganisation 2009 (IO09) var av mycket varierande kvalitet; från i det närmaste klara till knappt påbörjade.211 Vidare visade det sig att de kompletterande utrustningslistor som skulle krävas för att delar ur ordinarie förband skulle kunna verka inom ramen för NBG11 inte alls var påbörjade. Detta innebar att det återstod mycket arbete med att specificera fordonsalternativ, ledningssystem, underhållssystem, personlig utrustning, tält, elförsörjning, logistiksystem, deployeringssystem, helikoptersystem med mera.212

Försvarsmakten befarade att det skulle bli svårare att ställa i ordning och leverera materiel i tid till instruktörs- och grundutbildningen. Detta innebar också att utbildningen av personal som skulle ingå i NBG11 riskerades. Försvarsmakten angav att det fanns mycket begränsade möjligheter att skaffa fram kompletterande materiel för leverans i tid till NBG11.213 Sista tidpunkten för beställning av ny materiel var i juli 2008 enligt högkvarterets tidplan.

4.3.4 Ledningen vidtar åtgärder för att arbetet ska framskrida

När chefen för högkvarterets ledningsstab under hösten 2008 blev varse att kravställningsarbetet inte hade resulterat i någon konkret

materielbehovssättning, gavs ett särskilt uppdrag till de ansvariga enheterna att slutföra behovssättningen av materiel till de enheter som skulle ingå i NBG11.

210 Ibid, s.10.

211 NBG11 skulle utgöras av delar av förband från IO09.

212 Operationsplan Vulcanus, Bilaga 1, HKV 02300:74505, 2008-11-24, s.2.

213 Ibid.

60 RIKSREVISIONEN

73

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Uppdraget innebar att arbetet med materielbehovssättningen skulle forceras. Ambitionen var att anpassa den materiel som fanns behovssatt i de ordinarie förbanden till de anpassade förband som skulle ingå i NBG11. Samtidigt skulle också det också prövas om denna behovssättning var genomförbar inom den tid som fanns till förfogande. Materielbehoven för de förbandsmoduler som ingick skulle vara fastställt inför avisering i december 2008.214

De riktlinjer som gavs ut inför arbetet visade på ett antal grundläggande förutsättningar.215 Bland annat skulle arbetet utgå från det förbandsinnehåll som redovisats i det svar Försvarsmakten sänt till regeringen i slutet av september 2008. Den skulle också utgå från den logistikorganisation som identifierats som nödvändig. Arbetsinriktningen refererade inte till något specifikt logistikkoncept eller liknande. Vidare anger den att beprövad materiel och beprövade materielsystem skulle användas för NBG11. Vissa kompletteringsanskaffningar skulle emellertid behöva göras. Riktlinjerna framhåller att för att behovssättningen ska gå att genomföra, ska materiel med senare leveranstid än den 1 januari 2010 inte behovssättas216 i NBG11217.

Arbetet med att lösa problemen med materielförsörjningen resulterade i operationsplan Vulcanus. Planen var en materieltillförselplan med syfte att leda och följa upp verksamhet inom hela Försvarsmakten och Försvarets materielverk.

Operationsplan Vulcanus

Vulcanus var en detaljerad plan med specifika uppgifter till enheter inom Försvarsmakten och FMV. Planen var starkt beroende av att alla inblandade parter bidrog med överenskomna delar i tid. Tidplanen hanterade emellertid inte risker för eventuella leveransförseningar. Syftet var att koordinera verksamheten inom högkvarteret och därigenom få alla staber att gå i samma riktning och få fram materielen i tid. Arbetet skulle leda till att rätt materiel med rätt installationer och systemlösningar kunde fördelas till förband, skolor och centra under våren och hösten 2009 för utbildning av förbandsinstruktörer respektive grundutbildning av värnpliktiga i NBG-förbanden. Dessutom klargjorde planen att eventuella kompletteringsanskaffningar av förnödenheter behövde vara klara och levererade till Försvarsmakten senast 1 januari

214 Uppdrag till INSATS att, med stöd av PROD, slutföra materielbehovssättningsarbetet för enheter ingående i NBG11, 2008-10-02, HKV uppdrag 183/08.

215 PROD arbetsinriktning för realiserbarhetsprövning av materielbehovssättningen för enheter ingående i NBG11, HKV 14 500:77502, 2008-10-08.

216 Viss möjlighet gavs till senare leveranstider. Dock gällde detta endast enskilda individer som ej skulle påverka systembyggnaden.

217 Anledningen till detta anges vara att senare leveranser omkullkastar systembyggnaden i förbandet. Exempel på moment som inte hinns med vid sen leverans är bl.a. underhållsberedning och ledningssysteminstallationer i fordon (även i sent valda substitutfordon).

RIKSREVISIONEN 61

74

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

2010. Senast 1 februari 2010 skulle NBG11 vara uppfyllt med materiel och materielsystem som var tillräckligt bra för att kunna verka och lösa de uppgifter som Sverige tillsammans med övriga deltagande nationer hade åtagit sig utifrån EU Battlegroup Concept. Vid denna tidpunkt skulle samtlig materiel samt huvuddelen av övriga förnödenheter vara registrerade i Försvarsmaktens stödsystem samt levererade till rätt förbandsenhet ute vid utbildningsförbanden.218

Framtagandet av Vulcanus medförde att avisering kunde göras av viktigare materiel vid årsskiftet 2008/2009. Den kompletteringsanskaffning som syftade till att återanskaffa materiel som nyttjats eller slutförbrukats av utlandsstyrkan, efter det att NBG08 avvecklats gjordes i mars 2009, det vill säga åtta månader efter sista datumet för beställning av ny materiel hade passerats.219

4.3.5 Behovssättningen fortsätter

Under augusti 2009 förde representanter från högkvarteret och FMV en dialog om behovssättning av materiel. Även teknikkontoren och förbanden medverkade. För att man skulle kunna nå den målsättning som uttryckts i operationsplan Vulcanus samt för att öka precisionen i den faktiska

målsättningen behövde man göra en extra avisering den 21 september 2009.220

Behovssättningen av de förband som skulle ingå i NBG11 hade genomförts enligt de principer som finns för att bygga förband som i första hand är ämnade att försvara Sverige tillsammans med andra svenska förband. Osäkerhet om vad som kunde tas bort ur dessa förband samt bristande samordning resulterade i att NBG11 blev överbehovssatt. Man behövde därför göra en ytterligare översyn av behovssättningen för att kunna samutnyttja resurser och materiel, samt minska mängden ingående materiel. Syftet var också att göra förbandet lättare och mer flyttbart.221

I beslutet om den extra aviseringen upprepas inriktningen att NBG11 så långt som möjligt ska byggas upp av den materiel som är anskaffad för förband i insatsorganisationen och att ytterligare anskaffning bara ska ske i

undantagsfall. Arbetet med behovssättning och avisering fortsatte således i takt med att målsättningar, koncept och andra typer av planer efterhand blev mer och mer utvecklade. Försenade målsättningsdokument och avsaknad av andra ingångsvärden innebar också att nödvändigt systemarbete fick genomföras utifrån antaganden. Detta uppges dock ha fungerat i rimlig omfattning.222

218 Operationsplan Vulcanus, Bilaga 1, HKV 02300:74505, 2008-11-24, s. 2.

219 Offertförfrågan inför beställning 197:5001, Bilaga 1, HKV 23321:55182, 2009-03-26.

220 Beslut avseende behovssättning av NBG11, HKV 03 600:64895, 2009-09-22.

221 Ibid.

222 MS 197 Erfarenhetsrapport NBG11, FMV 10FMV4493-14:1, 2011-06-05.

62 RIKSREVISIONEN

75

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Problemen med materieltillförseln fortsatte även under 2010.223 Under år 2010 koordinerades arbetet via en arbetsgrupp som gick under namnet NBG Configuration Board. Arbetsgruppen granskade alla förändringar ur ett helhetsperspektiv. Bland annat ändrades tilldelningen av fordon av typen pansarterrängbil 6 i flera steg.224 Detta skedde på grund av en förändrad säkerhetssituation i andra pågående insatser. Ursprungligen var ca 100 fordon av denna typ behovssatta i styrkans olika delar. I september 2010 hade omprioriteringar lett till att mindre än hälften av denna fordonstyp fanns kvar. Fordonen ersattes istället med fordon av annan typ. Försvarsmakten behövde också lägga ned mycket arbete på att verifiera, konfigurera och installera det ledningssystem som levererades från FMV i december 2009. Förbandsproduktionen försvårades av att ledningssystemet till NBG11 innebar en lösning som till viss del var obeprövad. Dessutom uppstod

leveransförseningar för vissa viktiga komponenter (till exempel radioapparater med tillbehör). Konsekvenserna av detta beskrivs i nästa kapitel.

4.4 Personalförsörjningen till NBG11

4.4.1 Bakgrund

NBG11 producerades i skarven mellan det gamla sättet att försörja förbanden med soldater som baserades på värnplikten och det nya byggt på frivilligt anställda soldater. När rekryteringen av soldater till NBG11 påbörjades under hösten 2009 stod det klart att Försvarsmaktens personalförsörjning i fredstid skulle bli avhängig möjligheten att kunna anställa soldater, även om alla formella beslut ännu inte fanns på plats. Utredningen om totalförsvarsplikten (SOU 2008:98) föreslog i oktober 2008 att värnplikten skulle bli vilande

i fredstid. Det så kallade insatsförsvaret kunde inte bygga på värnpliktiga som inte hade skyldighet att tjänstgöra i internationella insatser. Riksdagen fattade den 19 maj 2010 beslut att upphäva värnplikten i fredstid och ersätta värnpliktsutbildningen med en frivillig grundutbildning.225 De soldater som

fullgjorde sin värnplikt 2009/2010 blev i och med detta den sista kullen. Lagen om utlandsstyrkan avskaffades samtidigt med hänvisning till att internationella insatser är en del av Försvarsmaktens ordinarie verksamhet.226

223 Beslut om behovssättning NBG11 2009-12-04, HKV 03600:57060, 2010-04-16 samt Beslut om behovssättning av NBG11 2010-10-05, HKV 03600:67536, 2010-10-26.

224 Beslut avs. behovssättning av NBG11, HKV 03600:64895, 2009-09-22 samt Tillgänglighet Ptgb6 beslut, HKV 200:63210, 2010-09-14.

225 Prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, skr 2009/10:269.

226 Prop. 2009/10:160, s. 137. Lag (SFS 1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Upphävd 2011-01-01 och ersatt av lag SFS (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser.

RIKSREVISIONEN 63

76

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Försvarsmakten beslutade i juli 2010 om internationell arbetsskyldighet för alla anställda, vilket innebar att anställningsavtalen omreglerades för att återspegla detta.227

Riksrevisionens kritik mot personalförsörjningen av NBG08 handlade om brister i samordningen, att avtalen inte var klara i tid, att nya avtal hade behövts vid insats samt att soldaterna sades upp i förtid av ekonomiska skäl.

Soldaterna i de förband som pekats ut för NBG11 var värnpliktiga under utbildning. Enligt EU:s tidslinjal för uppsättande av stridsgrupper borde befattningsutbildningen, det vill säga grundutbildningen, ha varit klar ett år före beredskap. För att få så färdigutbildade och samtränade förband som möjligt var det, i likhet med vad som gällde för NBG08, viktigt för

Försvarsmakten att rekrytera huvuddelen av soldaterna bland de värnpliktiga. Annars fanns det en risk att grundläggande utbildning och träning skulle behöva göras om under höstterminen.

Målsättningen var att minst 50 procent av de värnpliktiga i arméförbanden skulle anställas för internationell tjänst, vilket förutom NBG11 även inkluderade ISAF-styrkan i Afghanistan, styrkan i Kosovo (både insatsen i Afghanistan och i Kosovo ingick i utlandsstyrkan) och den så kallade strategiska reserven.228

4.4.2 Ansvarsfördelning i personalförsörjningsfrågor inom Försvarsmakten

Personalstaben har processansvar för rekrytering samt sakansvar för frågor om anställningsvillkor. Produktionsledningen har ansvar för

förbandsproduktionen inklusive bemanning och direktivrätt över förbanden. Under produktionsledningen finns HR-centrum vars uppgift är att utifrån efterfrågan stödja förbanden vid rekrytering. HR-centrum inrättades i början av 2009 som ett led i den så kallade HR-transformationen då det administrativa HR-stödet centraliserades av rationaliseringsskäl.229

Rekryteringen till NBG11, utlandsstyrkan och den strategiska reserven skedde samordnat, men de övriga enheterna var högre prioriterade än NBG11.

Våren 2009 gjorde personalstaben en övergripande plan för NBG11.230 Planen gavs ut som ett tillägg till verksamhetsuppdraget till förbanden för 2009. Planen angav att erfarenheter från NBG08 skulle beaktas, men det framgick inte vilka erfarenheter som var viktiga att ta hänsyn till. Planen namngav

227 Internationell arbetsskyldighet, HKV 16 320:60761, 2010-07-02.

228 Verksamhetsuppdrag för 2010 och (prel) 2011 samt inriktning av verksamheten för 2012, uppslag 2.3 position 1, HKV 23 250:67331, 2009-12-09, s. 5.

229 Försvarsmaktens årsredovisning 2009, bilaga 2, HKV 23 386:51392, 2010-02-19, s. 4.

230 Plan för rekrytering NBG11, strategisk reserv och utlandsstyrkan 2010 - Tillägg till VU, HKV 23 250:57242, 2009-06-01.

64 RIKSREVISIONEN

77

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

ansvariga för olika uppgifter. Den saknade en övergripande beskrivning av hur ansvaret är fördelat utifrån rekryteringsprocessens olika delar. En tidsmässig detaljplanering av rekryteringen gjordes av HR-centrum.231 I huvudsak följdes planen.

Personalbehov och sammansättning av NBG11, liksom beredskap för de ingående enheterna skulle avgöras av insatsledningen.232 Personalstaben var ansvarig för anställningsvillkor. Informationsstaben hade ansvar för central marknadsföring och förbanden för information på lokal nivå.233 HR-centrums uppgift var att ge förbanden stöd i rekryteringsarbetet samt att administrera ansökningarna.234

Ansvaret för att rekrytera soldater till NBG11 låg hos respektive förbandschef.235 Vid en insats skulle personalansvaret överföras från de enskilda förbanden till styrkehögkvarteret (FHQ). Hur rekryteringen skulle samordnas mellan förbanden framgick dock inte.

4.4.3 Svårigheter att samordna rekryteringen

Avsaknaden av en tydligt utpekad samordningsansvarig i rekryteringen till NBG11 ledde bland annat till att personalchefen vid styrkehögkvarteret FHQ fick ta på sig ansvaret för att bedöma vilka soldater som skulle rekryteras till vilken enhet.236 När den första rekryteringsomgången var avslutad var

förbanden endast delvis uppfyllda. Genom rundringning bland de värnpliktiga kunde ytterligare soldater rekryteras.237

Förbanden upplevde att det var svårt att få svar på frågor på detaljnivå om vad som gällde, till exempel vilka ledigheter som kunde beviljas under beredskap.238 Vidare var viss ersättning till personalen kopplad till beredskapsnivå.239

Från början var det inte tydligt vilken beredskap som skulle gälla. Detta kan ha berott på att frågan fanns upptagen i rekryteringsplanen, trots att det i

budgetunderlaget för 2010 – som föregick planeringen – angavs att alla enheter skulle ha tio dagars beredskap.240

231 Detaljplan rekrytering för utlandsstyrkan, NBG11 och strategisk reserv, ändringstryck 1, HRC 16 207:60273, 2010-02-04 (första utgåvan 2009-09-17).

232 Plan för rekrytering NBG11, strategisk reserv och utlandsstyrkan 2010 – Tillägg till VU, HKV 23 250:57242, 2009-06-01, s. 3.

233 Ibid, s. 6-7.

234 Ibid, s. 7.

235 Ibid, s. 3.

236 Rapport avseende NBG11, Bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 26.

237 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-26:3).

238 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28, s. 18.

239 Rapport avseende NBG11, Bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 29.

240 Försvarsmaktens budgetunderlag för 2010, bilaga 4, 2009-02-26, s. 5.

RIKSREVISIONEN 65

78

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

4.4.4 Försenad bemanning av styrkehögkvarteret

Ett annat problem gällde rekryteringen till styrkehögkvarteret, FHQ. Bemanningen av FHQ skulle ha varit avslutad under det första kvartalet 2009 för att kunna starta verksamheten den 31 augusti 2009. En överenskommelse hade träffats mellan de truppbidragande länderna om vilka stabsbefattningar respektive land ansvarade för. Ledningsstaben gav i december 2008 i uppdrag till personalstaben att bemanna de svenska delarna.241 Några dagar senare återkallades dock uppdraget, som i stället gavs till produktionsledningen.242 Produktionsledningen lämnade uppdrag till förbanden om vilka funktioner de skulle bemanna.243 Bemanningen gick dock trögt och produktionsledningen fick påminna förbanden.244 Det visade sig dock att detta förfaringssätt inte fungerade eftersom det är svårt att kommendera officerare till den här

typen av befattningar. Vid denna tidpunkt rådde inte heller internationell tjänstgöringsplikt inom Försvarsmakten. I maj 2009 var fortfarande hälften av de svenska befattningarna vakanta. Produktionsledningen bytte då till ett öppet sökförfarande.245 I augusti hade andelen vakanta svenska befattningar sjunkit till 21 procent.246 Vakanserna påverkade uppbyggnaden av FHQ negativt.247

4.4.5 Rekrytering till specialistbefattningar

Försvarsmakten hade svårt att rekrytera till vissa specialistbefattningar inom NBG11, framför allt på sjukvårdsområdet.248 Enligt Försvarsmakten var det en försvårande omständighet att inte civila arbetsgivare hade skyldighet att bevilja tjänstledighet för anställning i NBG11 eftersom NBG11 inte omfattas av regelverket för internationella militära insatser.249 För att underlätta rekryteringen beslutade Försvarsmakten att medicinpersonal som anställts i NBG11 skulle kunna tjänstgöra växelvis hos Försvarsmakten och sin ordinarie arbetsgivare.250 Rekryteringssvårigheterna gäller generellt för internationella

insatser. Erfarenhetsmässigt brukar vakanserna vara enklare att fylla när det väl

241 Uppdrag till PERSS, med stöd av INSATS, PROD och INFOS att bemanna P-tabell ur ORBAT NBG11 avseende (F)HQ samt att genomföra internationellt bemanningsmöte med bidragarländerna före 2009-02-08, HKV uppdrag 233/08, 2008-12-05.

242 Uppdrag till PROD och INFOS med stöd av INSATS att bemanna P-tabell ur ORBAT NBG11 avseende (F)HQ, HKV uppdrag 233/08 Ä1, 2008-12-10.

243 Bemanning av (F)HQ, Nordic Battlegroup, Tillägg till VU 2009, HKV 23 350:51928, 2009-03-06.

244 Bemanning av (F)HQ, påminnelse, HKV 23 250:55732, 2009-04-07.

245 Beslut om att utlysa lediga befattningar vid (F)HQ, Nordic Battlegroup, HKV 03 600:58247, 2009-05-19.

246 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-09-01:3).

247 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22, s. 7.

248 Ibid, s. 7.

249 Ibid, s. 8 samt Rapport avseende NBG11, Bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 29.

250 Villkor för medicinpersonal i NBG11, HKV 16 320:67146, 2009-11-24.

66 RIKSREVISIONEN

79

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

står klart att det blir en insats. Problemen inkluderar också tolkar samt vissa så kallade singelkompetenser, det vill säga funktioner som bemannas av endast en person och som därmed blir sårbara för vakanser.251

4.4.6 Avtal och villkor

Utgångspunkten var att soldaterna skulle anställas med stöd av den femte paragrafen i lagen om anställningsskydd (LAS)252 som medger visstidsanställningar upp till två år.253 Soldaterna skulle ha övergått till en anställning enligt utlandsavtalet vid en insats. I planeringen gjordes en

reservation för kommande omförhandling av det så kallade utlandsavtalet.254 Inget sägs dock om de pågående förhandlingarna om ett nytt centralt avtal för att möjliggöra längre tidsbegränsade anställningar av soldater.255 Utifrån detta informerade Försvarsmakten de värnpliktiga och andra intresserade om anställningsvillkor etc. Ovanstående inriktning bekräftades i ett beslut på HR- centrum i december 2009.256

Beslut om anställning skulle enligt tidplanen fattas från och med vecka 17, vilket var i slutet av april 2010.257 Men i maj tecknade Arbetsgivarverket på Försvarsmaktens uppdrag nya centrala avtal för tidsbegränsade anställningar av gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS) med OFR/Saco respektive Seko, de så kallade GSS/K-avtalen.258 Det fanns skillnader mellan avtalen. Endast avtalet med OFR medgav tidsbegränsade anställningar längre än två år inom Försvarsmakten. Ett avtal om visstidsanställning längre än två år med en arbetstagare tillhörande Seko skulle automatiskt övergå i en tillsvidare-

anställning. För att få rätt avtal var arbetstagaren tvungen att uppge sin fackliga tillhörighet.259 I ett sent skede i anställningsprocessen beslutade personalstaben

251 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex C, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, s. 4–5:

252 5§ punkt 1, Lagen om anställningsskydd (LAS) allmän visstidsanställning (ALVA).

253 Plan för rekrytering NBG11, strategisk reserv och utlandsstyrkan 2010 - Tillägg till VU, HKV 23 250:57242, 2009-06-01, s. 7.

254 Försvarsmaktsavtal om villkor vid tjänstgöring i utlandsstyrkan, 2005-12-13, HKV 16 115: 78859.

255 Plan för rekrytering NBG11, strategisk reserv och utlandsstyrkan 2010 – Tillägg till VU, HKV 23 250:57242, 2009-06-01, s. 7.

256 Villkor för personal som anställs för tjänstgöring i NBG, HKV 16 320:67933, 2009-12-09.

257 Detaljplan rekrytering för utlandsstyrkan, NBG11 och strategisk reserv, ändringstryck 1, HRC 16 207:60273, 2010-02-04 (första utgåvan 2009-09-17).

258 Avtal om tidsbegränsade anställningar med kontinuerlig tjänstgöring för gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten mellan Arbetsgivarverket och OFR:s förbundsområden det statliga förhandlingsområdet sammantagna Saco-S, 2010-05-20 samt Avtal om tidsbegränsade anställningar med kontinuerlig tjänstgöring för gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten mellan Arbetsgivarverket och Facket för Service och Kommunikation (SEKO), 2005-05-20.

259 Tillämpningsanvisningar för anställning av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, GSS/K samt uppgifter till förbanden, HKV 16 320:54142, 2010-06-04.

RIKSREVISIONEN 67

80

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

att de nya avtalen skulle användas för NBG11.260 Samtliga soldater i NBG11 anställdes enligt GSS/K-avtalet.261 För övrig personal skulle visstidsanställning enligt LAS tillämpas.

Myndigheten anställde knappt 900 gruppbefäl och soldater för perioden

15 juli 2010 till och med den 31 augusti 2011.262 För vissa grupper innebar GSS- avtalet en kraftig försämring. Försvarsmakten korrigerade detta med särskilda lönetillägg.263 Vid insats skulle soldaterna övergå till utlandsavtalet, i och med Försvarsmaktens beslut om internationell arbetsskyldighet, så i detta avseende var det ingen skillnad mellan anställningsformerna.

När det gäller reservofficerare beslutade Försvarsmakten först att dessa skulle anställas med stöd av möjligheten till visstidsanställning enligt LAS, i stället för det gällande kollektivavtalet för reservofficerare från år 2004. I slutet av mars 2010 beslutade Försvarsmakten att kollektivavtalet skulle tillämpas.264

4.4.7 Administrativa problem

Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd, Prio, var inte byggt för anställningsformen GSS/K. Soldaterna fick i stället registreras som ”beredskapssoldater”, vilket krävde en manuell hantering i flera led.265 Sannolikt bidrog detta till att ett antal soldater vid åtminstone ett tillfälle fick felaktiga löner utbetalda.266

Styrkehögkvarteret, som övertar personalansvaret vid en insats, har ett särskilt personalredovisningssystem som inte är kompatibelt med det system som används inom övriga Försvarsmakten. Eftersom styrkehögkvarteret behövde delvis andra uppgifter om personalen jämfört med produktionsledningen fick förbanden rapportera dubbelt.267

4.4.8 En tredjedel av de värnpliktiga rekryterades till NBG11

Försvarsmakten lyckades rekrytera till 92 procent av befattningarna i NBG11.

Trettiosju procent av soldaterna i NBG11 (33 procent av manöverbataljonen)

260 Ibid.

261 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-10-14).

262 Sammanställning NBG 2010.xls, bilaga i mejl från Försvarsmakten, 2011-06-17.

263 Tillämpningsanvisningar för anställning av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, GSS/K samt uppgifter till förbanden, HKV 16 320:54142, 2010-06-04.

264 Anställning av reservofficerare för tjänstgöring i NBG, HKV 16 320:54767, 2010-03-24.

265 Tillämpningsanvisningar för anställning av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, GSS/K samt uppgifter till förbanden, HKV 16 320:54142, 2010-06-04.

266 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-26:3).

267 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-26:3).

68 RIKSREVISIONEN

81

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

rekryterades från den aktuella värnpliktskullen. Det var 38 procent som hade tidigare erfarenhet av utlandstjänstgöring (49 procent av manöverbataljonen). I december 2010 var NBG11 bemannad till 92 procent. Manöverbataljonen hade en något lägre bemanningsgrad, 89 procent. Det luftburna skyttekompaniet från K3 samt lednings- och understödskompaniet från I19 hade båda

runt 15 procent vakanser. Sjukhuskompaniet hade 11 procent vakanser.268 Försvarsmakten uppgav att vakanserna inte innebar att någon förmåga saknades helt, men att uthålligheten skulle ha kunnat påverkas.269

Målet att 50 procent av de värnpliktiga skulle rekryteras till internationell tjänstgöring går inte att följa upp eftersom det kräver en omfattande manuell hantering.270

Sextiofem procent av soldaterna i NBG11 har efter anställningstidens slut fått ny anställning i Försvarsmakten.271

4.5 Samordning av utbildning, övning och evaluering

Varje truppbidragande nation ansvarar för utbildning, övning och certifiering av enskilda enheter ingående i en EU stridsgrupp.272 Övningsverksamheten ska syfta till att kraven på stridsgruppen uppfylls. För att underlätta interoperabilitet, det vill säga samverkan mellan enheter från olika länder, bör både övningar, evaluering och certifiering i den utsträckning som det är lämpligt anpassas till Natos snabbinsatskoncept (NRF).273 EU saknar egen militär standardisering.

Utbildningen av NBG11 genomfördes inom ramen för Försvarsmaktens ordinarie utbildningssystem. Detta system består av tre terminer. Under termin ett och termin två grundutbildas förbandsenheterna i ett insatsförband vid ett utbildningsregemente. Detta skedde inom ramen för det dåvarande värnpliktssystemet. De soldater som sedan anställs för

deltagande i internationella insatser fortsätter utbildningen under en tredje kontraktsbaserad och ersättningsberättigad utbildningstermin.

268 Sammanställning NBG 2010.xls, bilaga i mejl från PROD Förband, 2011-06-17.

269 Försvarsmaktens årsredovisning 2010, HKV 23 386: 52687, 2011-02-18, s. 31.

270 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-10-14).

271 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386: 53019, 2012-02-22, s. 4.

272 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 12.

273 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05, s. 11 och EU Battle Group Concept 13618/06 (H/R), 2006-10-05, s. 39. Se även 12904/1/08, 2008-09-08, s. 17.

RIKSREVISIONEN 69

82

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Markstridsskolan hade uppdraget att leda all centraliserad utbildning och övningsverksamhet under 2009–2011 för enheter som skulle ingå i NBG11.274 Detta uppdrag konkretiserades i en övningsplan i syfte att ta ett samlat grepp över övningar under vår- och hösttermin 2010.275 Övningsplanen innebar även att övningarna hade anpassats till evalueringskriterierna för NBG11. Övningsplanen omfattade en beskrivning av vilka målsättningar förbanden

skulle ha uppnått före och efter respektive övning samt evalueringskriterier för dessa.276 Av övningsplanen framgick bland annat att alla ingående enheter i NBG11 skulle ha tränat i ett scenario som innebar att de kunde genomföra strid och övriga uppgifter längs hela konfliktskalan. Militära operationer i stadsmiljö (MOUT277) var prioriterat framför andra stridsmiljöer. Syftet var att träna NBG11 i att kunna genomföra strid med begränsad ambitionsnivå mot en kvalificerad motståndare som uppträder i en komplex miljö.278

Vidare hade regementet I19 i Boden uppdraget att samordna utbildningen av manöverbataljonen under höstterminen 2010. Avsikten var att I19 skulle samordna insatser från de regementen som bidrog med förbandsenheter.

Detta för att säkerställa att de uppsatta målsättningarna nåddes.279 Samordningen skulle åstadkommas genom att klarlägga vilka lednings och lydnadsförhållanden som skulle råda, reglera vilka styrdokument som skulle gälla och deras inbördes förhållande samt att reglera vilka resurser som skulle krävas vid de gemensamma aktiviteterna för manöverbataljonen.280

4.5.1 Uppgifter i manöverbataljonens utbildning

Det målsättningsdokument som beskrevs i avsnitt 4.2 styr bland annat utformningen av utbildning och övning. Vad gäller manöverbataljonen omsattes målsättningsdokumentet till en så kallad utbildningsbataljonsorder av det samordningsansvariga regementet I19. Målsättningsdokumentet levererades till manöverbataljonen i juni 2009. Enligt uppgift från förbandet var detta i senaste laget.281

274 Verksamhetsuppdrag för 2009 och (preliminärt) för 2010 samt inriktning av verksamheten för 2011 - VU 2009, Samordning avseende Nordic Battlegroup (NBG),

HKV 23 250:75384, 2008-12-12, s.4.

275 Oplan Exercise Campaign 2010, HKV 19600:52690, 2010-02-24.

276 Oplan Exercise Campaign 2010, Annex BB, HKV 19600:52690, 2010-02-24.

277 Military Operations on Urban Terrain. Militära operationer i stadsmiljö.

278 Oplan Exercise Campaign 2010, HKV 19600:52690, 2010-02-24.

279 Operationsplan Lightning 2010, HKV 19100:52691, 2010-02-24.

280 Operationsplan Lightning 2010, HKV19 100:52691, 2010-02-24, s. 4.

281 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28, s.13

70 RIKSREVISIONEN

83

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Utbildningsbataljonsordern innehåller bland annat en beskrivning av uppgifter och vilka målsättningar som ska uppnås282.

Av ordern framgår att uppgiften var att:

• utbilda förbandet (manöverbataljonen) till PersQ 5 (full förmåga) mot uppgifter enligt målsättningsdokumentet för förbandet283

• manöverbataljonen skulle upprätthålla R10284, det vill säga att förbandet skulle ha tio dagars beredskap under första halvåret 2011.

Vidare framgår också av utbildningsordern vilka huvuduppgifter som manöverbataljonen skulle ha full förmåga att lösa. Huvuduppgifterna som beskrivs är spårbara mot de huvuduppgifter som anges i tidigare beskrivna målsättningsdokument (se avsnitt 4.2.2). Uppgifterna har delats in i offensiva, fördröjande, samt defensiva uppgifter.

4.5.2 Evalueringsmetodik för NBG11

Proceduren för att evaluera och certifiera en EU-stridsgrupp består i princip av två steg. Först evaluerar varje truppbidragande land enskilda enheter. Därefter är det ramnationens ansvar att certifiera styrkepaketet. Detta ska ske en månad före beredskapsperiodens start.

Det är varje truppbidragande lands ansvar att evaluera enheter samt att välja den evalueringsmetod som passar det aktuella bidraget bäst.

Stridsgruppskonceptet framhåller att evalueringsmetoder och procedurer bör vara i överensstämmelse med motsvarande Nato-metodik. Vid framtagande av evalueringsmetod bör dock hänsyn tas till formerna för EU:s krishantering.285

Utformningen av evaluerings- och certifieringsverksamheten av NBG11 föregicks av en studie genomförd av insatsledningen vid högkvarteret om hur evalueringsverksamheten under NBG08 hade fungerat286. Studien resulterade i ett antal förslag till förbättringar. Bland annat identifierades behovet av

att tydliggöra kopplingarna mellan förbandens utbildningsmålsättningar och evalueringskraven. Vidare behövde evalueringsplanen samordnas med övningsplanen. Även rutiner för att ta hand om evalueringsresultat behövde fastställas.287 Resultatet av denna analys av den tidigare

282 I 19/Pbat UtbBatO 2009-2010, Kapitel 1 Målsättningar Core Bn, intern arbetshandling, 2009-06-25.

283 NBG11 Core Bn CONOPS, Bilaga 5, HKV 23 100.60109, 2009-06-25.

284 Förbandet ska vara redo för insats inom 10 dagar.

285 EU Battle Group Concept 13618/06, 2006-10-05.

286 Evaluering och certifiering av NBG 08 – analys och rekommendationer inför evalueringsverksamhet för NBG, HKV 01 200:53400, 2009-02-26.

287 Ibid. s. 27–30.

RIKSREVISIONEN 71

84

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

evalueringsverksamheten kom att påverka utformningen av evalueringen av NBG11 i flera avseenden. Evalueringsverksamheten organiserades i två

arbetsgrupper. En grupp som leddes av Markstridsskolan och som ansvarade för evaluering och certifiering av de svenska delarna i NBG11. Ytterligare en grupp leddes av en avdelning vid insatsledningen. Denna grupp ansvarade för evalueringen av styrkehögkvarteret (FHQ).

Respektive arbetsgrupp ansvarade för att ta fram evalueringskrav utifrån kravdokumenten för EU:s stridsgrupper. Dessa krav kompletterades med vissa krav från Nato, främst avseende interoperabilitet (dvs. förmåga att kunna verka tillsammans med utländska förband). I evalueringen användes också den svenska metoden MARTA som utvecklats för evaluering av landbaserade enheter. Grupperna skulle också samordna sitt arbete mot förbandens utbildnings- och övningsverksamhet. Resultatet av evalueringen behandlas vidare i kapitel 5.

4.5.3 Upplägget i förhållande till styrkans sammansättning

De svenska bidragen till NBG11 utgörs av delar från ordinarie förband. Detta innebar att de ingående svenska förbanden, i likhet med NBG08, var geografiskt spridda. Produktionen, det vill säga utbildningen, av

manöverbataljonen genomfördes vid regementena i Boden, Skövde, Karlsborg, Eksjö samt i Finland, vilket bland annat medförde ökade kostnader för transporter inför övning.288 Det innebar också högre krav på ledning och samordning av verksamheten. Även om en geografiskt mer samlad produktion av manöverbataljonen skulle kunna ha varit effektivare så finns det nackdelar med detta. Försvarsmakten skulle då i hög utsträckning behöva flytta officerare från andra förband för att bemanna utbildningsorganisationen och för att bemanna själva förbandet. Det skulle koncentrera mycket av Försvarsmaktens verksamhet under året till enstaka förband. Verksamhet på andra förband riskerar då att bli begränsad.289 Även om det inte är möjligt att utbilda

hela manöverbataljonen på en plattform (ort) kan det finnas utrymme för effektiviseringar inom vissa delar. Under utbildningen av NBG11 utbildades staben samt lednings- och understödskompaniet inom manöverbataljonen på samma ort. Om också till exempel trosskompaniet hade utbildats på samma ort, hade synergieffekter kunnat tillvaratas.290

288 Ingenjörskompaniet från Ing2 i Eksjö ingick inte organisatoriskt i manöverbataljonen, men deltog i manöverbataljonens övningar. Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-05-26:4).

289 Protokoll arbetsmöte 2 avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:65906, 2010-09-29.

290 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28.

72 RIKSREVISIONEN

85

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Vidare bestod bataljonen av tre manöverkompanier med olika eldkraft, skydd, rörlighet och taktiskt tempo. Detta ökar behovet av samövning.291 Samtidigt har denna sammansättning också operativa fördelar, genom att den till exempel innehåller en komponent specialdesignad för luftburna operationer.292

Det fanns en logisk koppling mellan målsättningsdokumentet, utbildningsplaner och övningsupplägg där målsättningar och uppgifter kan spåras mellan dokumenten.

Evalueringskriterier integrerades i utbildnings- och övningsverksamheten med syftet att förbanden skulle vara bättre förberedda vid tidpunkten för evalueringen. Evalueringskriterierna kunde dock inte integreras i utbildning och övning av styrkehögkvarteret (FHQ)293, främst på grund av brist på personal som kunde genomföra evalueringen. Försvarsmakten förefaller i upplägget av evalueringen av NBG11 ha utnyttjat de erfarenheter som gjordes under evalueringen av NBG08.

Samtidigt är det inte helt uppenbart hur styrande dokument rörande utbildning och övning har påverkat varandra. Framtagandet har i vissa fall skett stegvis och anpassningar har fått göras efterhand.294 Eftersom arbetet med NBG Roadmap försenades (se avsnitt 4.1) minskade till exempel möjligheterna att koordinera verksamhetsuppdragen mellan å den ena sidan FHQ som bland annat

skulle stödja förbanden i utbildning och övning – men som också behövde förbandens stöd för sin egen uppbyggnad – och å den andra sidan förbanden.295

4.6 Sammanfattande iakttagelser

Försvarsmakten hade i egenskap av ramnation ett viktigt ansvar för samordning av de truppbidragande länderna genom att ta fram och fastställa gemensamma standarder för att underlätta stridsgruppens förflyttning till ett insatsområde och för att stridsgruppen ska kunna verka tillsammans. Riksrevisionen har bland annat kunnat konstatera följande:

291 Ibid, s. 2.

292 Överväganden rörande för- och nackdelar mellan olika konfigurationer gjordes t.ex. i Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, underbilaga 6.5, HKV 23 383:64128, 2008-02-29.

293 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04.

294 NBG11 (F)HQ, Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, Annex E, LedR 03 600:800040, 2011-06-30.

295 NBG11 (F)HQ – Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, LedR 03 600:8000, 2011-06-30 samt Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04.

RIKSREVISIONEN 73

86

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

• Flera viktiga styrdokument, bland annat logistikkonceptet och instruktioner för deployering (landsättning av trupp) antogs för sent. Den multinationella tidplanen var inte koordinerad med högkvarterets tidplan.

• Styrkehögkvarterets uppbyggnad försenades, men samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att styrkehögkvarteret tagit fram en rad koncept och rutiner som kommer Försvarsmakten och framtida stridsgrupper till godo.

Riksrevisionen har vidare i kapitlet gått igenom viktiga moment i den så kallade planeringsfasen. Denna fas innehåller en rad aktiviteter som syftar till att skapa goda förutsättningar för en effektiv produktion av förbandet. Riksrevisionen har i sin bedömningsgrund bland annat lyft fram vikten av tydligt definierade måldokument i god tid, med därtill hörande analyser av materiel och personalbehov. Riksrevisionen vill mot bakgrund av detta framhålla följande iakttagelser:

• Försvarsmakten tog fram ett samlat målsättningsdokument för NBG11, även om det var kraftigt försenat. Målsättningsdokumentet gav NBG11 ett övergripande styrdokument som omfattade mål- och kravbilder för alla ingående förbandsdelar och koncept.

• Försvarsmaktens tolkning av stridsgruppskonceptet inför NBG11 innehöll tre huvuduppgifter som kan härledas från de möjliga scenarion som anges i EU:s stridsgruppskoncept. Försvarsmakten underströk dock att mobiliteten prioriterats över slagkraften.

Riksrevisionen lyfter i bedömningsgrunden fram att tillgången på rätt materiel och personal i tid är en väsentlig förutsättning för produktionen av förbandet. I sammanhanget är det också väsentligt att rätt avvägningar görs av mängden materiel i förhållande till krav på snabbinsatsförmåga. Det är också viktigt att överväga vilken utbildning och övning som behöver genomföras mot bakgrund av förbandets sammansättning och uppgift. Dessa överväganden bör också omfatta evaluering, vilken bör genomföras så resurseffektivt som möjligt. Riksrevisionen kan konstatera följande vad gäller planeringen av materiel och personal samt upplägg av utbildning, övning och evaluering:

• Arbetet med materielförsörjningen tog längre tid än planerat och fick forceras genom planen Vulcanus. Detta medförde att fördelning kunde göras av viktigare materiel vid årsskiftet 2008/2009.

• Trots detta hade NBG11 för mycket materiel i förhållande till vad som krävdes. En nedbantning av materielen fick därför göras som resulterade i ett extra materielfördelningsbeslut under hösten 2009.

Kompletteringsarbete med materielförsörjningen pågick i princip under hela produktionsperioden.

74 RIKSREVISIONEN

87

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

• Ledningssystemet för NBG11 innehöll obeprövade delar vilket i kombination med leveransförseningar för vissa komponenter försvårade förbandsproduktionen.

• Det fanns en detaljplanering av rekryteringsprocessen som Försvarsmakten i stort följde. I ett mycket sent skede i

anställningsprocessen beslutade Försvarsmakten dock att byta avtal för soldaterna. Försvarsmakten lyckades rekrytera till 92 procent av

befattningarna i NBG11. Ungefär en tredjedel av soldaterna i NBG11 kom från den aktuella värnpliktskullen.

• Kompanierna som ingick i manöverbataljonen för NBG11 var av olika karaktär och därutöver geografiskt spridda, vilket bland annat innebar ökade kostnader och ledningsmässiga utmaningar.

• Genom att evalueringskriterierna integrerades i utbildnings- och övningsverksamheten var förbanden bättre förberedda vid tidpunkten för evalueringen.

RIKSREVISIONEN 75

88

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

76 RIKSREVISIONEN

89

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5 Förberedelsefasen

När förberedelsefasen inleddes var det ett år kvar tills stridsgruppen skulle sättas i beredskap. Under förberedelsefasen låg fokus framför allt på utbildning och övning av förbandet. Kapitlet inleds med en beskrivning av högkvarterets produktionsuppdrag till de olika förbandsdelarna i NBG11. Därefter behandlas verksamhet under förberedelsefasen såsom leveranser av materiel till förband samt övning och evaluering.

5.1 Verksamhet under förberedelseperioden

NBG11 var Försvarsmaktens fjärde mest prioriterade uppgift under år 2010.296 Under förberedelsefasen för NBG11 som pågick under 2010 skulle verksamheten under våren kraftsamlas mot att rekrytera och bemanna samtliga enheter. Ambitionen var att minimera eventuellt behov av omutbildning under höstterminen 2010. Ungefär en tredjedel av soldaterna från den aktuella värnpliktskullen kunde anställas i NBG11 inför termin tre. Rekryteringsprocessen beskrevs i föregående kapitel. Vidare skulle man komplettera dirigeringen av materiel (leveranser till förbanden) samt slutföra

planering av utbildnings- och övningsverksamheten. Detta var en förutsättning för att Försvarsmakten under hösten 2010 skulle kunna utbilda NBG11 på förbands-, funktionssamt befattningsnivå. Under hösten skulle också ett antal större övningar genomföras. Efter övningarna skulle materiel återtransporteras och underhållas samt ställas i ordning för packning.297

5.1.1 Övningsserien

Utbildningen för manöverbataljonen inom NBG11 under höstterminen 2010 var uppdelad i tre skeden, skede ett som avsåg kompaniträning, skede två som avsåg bataljonsträning samt skede tre där stridsgruppen samtränades. Utbildningen pågick från vecka 31 till vecka 52, det vill säga från början av augusti till slutet av december under år 2010.298

296 Verksamhetsuppdrag för 2010, Mål, riktlinjer och prioriteringar avseende förbandsproduktion (uppslag 2.1 position 1, HKV 23 250:67331, 2009-12-09, s. 6. Högre prioriterade uppgifter

var 1. Deltaga och stödja pågående internationella insatser, 2. Upprätthålla beredskap enligt Försvarsmaktens beredskapsorder och 3. Fullfölja avtalade exportåtaganden.

297 Verksamhetsuppdrag för 2010, Samordning avseende Nordic Battlegroup (uppslag 2.1 position 2) HKV 23 250:67331, 2009-12-09, s.2-3.

298 Operationsplan Lightning, Final Draft, HKV 19 100:52691, 2010-01-29, s. 8.

RIKSREVISIONEN 77

90

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Under termin tre skulle Försvarsmakten genomföra tre större övningar som syftade till samövning av NBG11. Styrkehögkvarteret (FHQ) genomförde även en stabsövning under hösten 2010.

Tabell 3 Övningsserien höstterminen 2010 (T3)

BOLD	v.40-41	Deployering samt	Manöverbataljon
LIGHTNING		samträning av bataljon,	Ingenjörsenhet
		Funktioner	NMCC/MOVCON mfl
INITIAL	v.42-43	Samträning och validering	Manöverbataljon
EFFORT 10		av bataljonen	Ingenjörsenhet
NBG JOINT	v.45-46	Samträning av NBG11	NBG11
ACTION 10			(hela stridsgruppen)

Målet för övningen Bold Lightning var att öva de enheter som hade ansvaret att transportera NBG11 till insatsområdet. Initial Effort omfattade övning och evaluering av manöverbataljonen, medan Joint Action utgjorde slutövning för hela NBG11. Utöver detta genomfördes även ett antal övningar för mindre förbandsenheter. Jämfört med övningarna inför NBG08 hade manöverbataljonen möjlighet till samövning vid fler tillfällen. Antalet

övningsdygn var också fler för NBG11 jämfört med vad som gällde för NBG08. I stort sett samtliga förband genomförde den planerade utbildningen och de planerade övningarna. Målsättningarna nåddes inte på alla områden. Efter att slutövningen Joint Action 10 genomförts kvarstod utbildningsbehov inom ett antal områden, bland annat försvar av flygplats och hamn samt att öppna upp vägförbindelse.299

Samordningen mellan arméns ordinarie övningar och övningsverksamheten inom NBG uppfattades, enligt Försvarsmaktens egen erfarenhetsuppföljning, som något positivt. Denna samordning har också lyfts fram som ett exempel på hur verksamheten kan rationaliseras genom att den ordinarie verksamheten samordnas med produktion av särskilda projekt.300 Även möjligheten att tidigt öva med de förband som senare skulle ingå i NBG upplevdes som positivt. Vidare framhölls även att den ”röda tråden” som fanns i serien av övningar under hösten 2010 varit bra.301

Inom ramen för NBG11 tog Försvarsmakten fram ett särskilt övningsscenario,

Southland, med beskrivningar av den tänkta miljön där stridsgruppen

299 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28, s.4.

300 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s.18.

301 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28, s.4.

78 RIKSREVISIONEN

91

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

skulle kunna sättas in. Detta bidrog till bättre förutsättningar för övningsverksamheten.302 Något sådant scenario fanns inte för NBG08.

Enligt verksamhetsuppdraget skulle manöverbataljonen utbildas till nivån PersQ 5 (full förmåga). Under förberedelseperioden nåddes nivån PersQ 3 (förmåga). Efter kompletterande utbildning under beredskapsperioden nådde förbandet upp till PersQ 4 (god förmåga). Manöverbataljonen pekar i sin erfarenhetsrapport på att en termin är för kort tid för att kunna uppnå PersQ 5, särskilt då viss central materiel ersätts med substitut.303

5.1.2 Problem i materielförsörjningen stör utbildning och övning

Redan tidigare, inför utbildningsstarten hösten 2009, hade merparten av förbanden i de svenska delarna av NBG11 rapporterat om besvärande brister vad gäller materielleveranser. Detta innebar enligt flera förband att befattningsutbildningar inte kunde genomföras i den utsträckning som

planerats.304 De materielslag som var särskilt kritiska var ledningsmateriel, vissa fordon samt fordonsrelaterade installationer. Även mörkermateriel rapporterades vara en bristvara. Problemen med materielleveranser under termin ett och två, det vill säga under hösten 2009 och våren 2010, medförde att viss tid fick läggas på befattningsutbildning och utbildning på lägre nivå under hösten 2010.

Vid slutet av kvartal tre 2010, det vill säga i slutet av september, rapporterade i princip samtliga förband brister avseende viss ledningssystemmateriel i mindre eller större omfattning. Några förband anmälde brister vad gäller mörkermateriel samt viss annan utrustning. Några av förbanden menade att kompletterande utbildning och övning skulle behövas, främst gällande handhavande av ledningssystem.305 Några förband rapporterade om problem och risker kopplade till återtagning och omfördelning av materiel mellan

terminer, det vill säga när materiel ska återlämnas för reparation och underhåll för att sedan delas ut igen.306

På central nivå bedömdes utifrån förbandens rapportering för kvartal tre att kraven enligt förbandsmålsättningarna i huvudsak var uppfyllda, och

302 NBG11 (F)HQ Final Lessons Identifed/Lessons Learned Report, Ledningsregementet, Försvarsmakten, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, Annex E, s.4

303 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28, s.17.

304 Årsredovisning för I19 m.fl. (2009), hämtad från Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem Tellus, 2010-01-22, s. 32.

305 Sammanställning av förbandens särskilda redovisning NBG11 i Kvartalsrapport 3, Försvarsmakten Högkvarteret, PM, 2010-11-02, s. 2.

306 Kvartalsrapport 1 för I19 m.fl. (2010), hämtad från Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem Tellus, 2010-04-09.

RIKSREVISIONEN 79

92

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

att de operativa begränsningarna var små.307 Dock instämde man i behovet av kompletterande utbildning på vissa områden. Avsikten var att efter evalueringen av förbandet analysera eventuella brister ytterligare och besluta om åtgärder. Vad gäller materielbrister menade man från central nivå att det inte förelåg några reella brister avseende effektbestämmande materiel, däremot förelåg brister i leveranserna av materiel till avsedd brukare. Vidare konstaterades att det förelåg ett materiellt kravunderskridande vad gäller att hela manöverbataljonen skulle vara splitterskyddad. Detta på grund av att ett

av manöverkompanierna fick hälften av sina fordon utbytta till substitutfordon utan splitterskydd.308

En av orsakerna till den besvärliga situationen vad gäller leveranser inom vissa materielområden var att materielen avsedd för NBG11 dels bestod av förrådsställd materiel, dels av materiel som var i bruk. Till detta kom också det ledningsstödsystem som överlämnades från FMV till Försvarsmakten i december 2009. Dessa delar skulle sedan sättas ihop till fungerande system. Bland annat skulle ledningssystemet grundinstalleras i fordon. Problemet var att fordonen användes vid utbildning. För att minimera störningar på förbandverksamheten var ambitionen att göra ihopsättning och installationer mellan vår- och höstterminen 2010, det vill säga under sommaren 2010. Dock fick detta även göras i viss utsträckning i anslutning till start och slut av terminer, vilket störde utbildning och övning.309 Till exempel skedde installation av ledningssystemmateriel i fordon i vissa fall i direkt anslutning till övning. I några fall levererades materiel för krypterad kommunikation samt radioapparater till förbanden under övningsserien.310 Sena leveranser av

sambands- och ledningsmateriel medförde bland annat att manöverbataljonen inte kunde öva med rätt ledningsmetoder fullt ut.311 Det var dock möjligt för manöverbataljonen att öva som om de hade tillgång till rätt system, vilket kunde ge dem erfarenheter av hur ledningssystemet kunde utnyttjas på olika avstånd.312

Förändringar i fordonsparken på grund av att fordon av typen pansarterrängbil 6 fick omprioriteras till Afghanistan (på grund av försämrat säkerhetsläge) bidrog också till att försvåra uppbyggnaden av NBG11. Inom Försvarsmakten prioriteras regelmässigt pågående insatser högre än insatser som förbereds. Omprioriteringarna av fordon skedde i flera omgångar.

307 Sammanställning av förbandens särskilda redovisning NBG11 i Kvartalsrapport 3, Försvarsmakten Högkvarteret, PM, 2010-11-02, s.3.

308 Ibid.

309 Intervju med företrädare för FM (2011-01-18).

310 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28.

311 Ibid, s. 3.

312 Ibid.

80 RIKSREVISIONEN

93

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.2 Genomförande och resultatet av evaluering

De förband som utgjorde NBG11 evaluerades vid flera tillfällen under övningsserien hösten 2010. Evalueringen för majoriteten av förbanden gjordes dels genom Nato-metoden OCC E&F313 nivå 1, som främst fokuserar på interoperaabilitet, dels genom metoderna OCC E&F nivå 2 samt MARTA314. OCC E&F nivå 2 mäter förmåga att verka tillsammans med andra i en internationell insats. MARTA-metoden innebär att även förmåga analyseras. Inom ramen för denna metod tar man hänsyn till yttre miljöfaktorer samt svårighetsgrad vad gäller motståndet. Evaluering genomförs, som nämnts i tidigare kapitel, som underlag till den certifiering som ska ske av styrkan i förhållande till de krav som ställs i EU:s stridsgruppskoncept. Därutöver är syftet med en evaluering att den ska leda till en djupare kunskap om styrkor och svagheter hos styrkan. Detta ska i sin tur leda till säkrare insatser och öka säkerheten för soldaterna i NBG.

Den slutliga evalueringsrapporten är ett omfattande dokument på flera hundra sidor som belyser starka och svaga sidor hos de förband som ingick i NBG11. Resultaten återges på detaljerad nivå med korresponderande kriterier. Detta innebar att det vid brister fanns en direkt återkoppling på vilka åtgärder

som man behövde vidta. Rapporten omfattar samtliga evalueringstillfällen. Förbandets beredskapsstatus (Combat Readiness) bedömdes inte i denna evaluering. Varje förbandsenhet evaluerades för sig och någon evaluering av stridsgruppen som helhet gjordes inte.315

På en övergripande nivå framhålls i evalueringen att förbanden har en god förmåga i sin huvudtjänst. Några områden lyftes fram som mer generella bristområden. Det handlade om brister inom ledningssystemområdet, kapaciteten inom sjukvårdskedjan samt uppträdande i CBRN-miljö316. Man påpekade att manöverbataljonen behövde träna mer på rörlighet och offensiva operationer. Orsakerna till rapporterade bristområden kan i flera fall härledas till leveransförseningar av materiel, vilket påverkade utbildning och övning negativt.317

313 Operational Capabilities Concept Evaluation & Feedback Programme.

314 Några av de s.k. enabler-delarna bl.a. EAW har evaluerats avseende interoperabilitet, dvs. OCC E&F NEL 1.

315 Final Evaluation Report of the Nordic Battlegroup 2011, HKV H/S 19 880:82556, 2010-12-01.

316CBRN-miljö avser miljö där hot finns från kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära stridsmedel.

317 Final Evaluation Report of the Nordic Battlegroup 2011, HKV H/S 19 880:82556, 2010-12-01.

RIKSREVISIONEN 81

94

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

5.2.1 Begränsat med tid för att hantera brister

Evaluering är en viktig del i förbandsutveckling. Genom att identifiera brister och behov av kompletteringar skapas i slutändan säkrare insatser. Normalt sett genomförs evaluering i cykler som i gynnsamma fall varar 18 månader, ibland upp till 48 månader. Det finns då gott om tid för kompletteringsutbildning och för att rätta till iakttagna brister. Vad gäller produktionen av NBG11 var denna tidsrymd, som tidigare nämnts, betydligt mindre med tanke på att utbildning och övning genomfördes på sex månader. Mellan slutövning för NBG11 och publicering av evalueringsrapporten var det endast 10 dagar. För att hantera detta problem hade Försvarsmakten målsättningen att redan under våren 2010 upptäcka större brister.318 För att undvika otydliga ansvarsförhållanden hade Försvarsmakten också upprättat en rutin för att hantera iakttagna brister vid evalueringen.319

Resultaten hanterades delvis genom att så kallade Initial Field Reports lämnades direkt till förbanden vid evalueringstillfället. Dessa rapporter inkluderade också ett första utkast på rekommendationer. Under arbetet med att färdigställa den slutliga evalueringsrapporten för NBG11 var representanter från produktionsledningen närvarande för att börja åtgärda bristerna redan under slutskrivningsarbetet. Evalueringsrapporten föredrogs för produktionsledningen och för insatsledningen. Redan vid detta tillfälle fattades beslut om hur vissa av bristerna skulle hanteras. Det var sedan produktionsledningen som såg till att besluten genomfördes och att bristerna omhändertogs.

Den begränsade tid som fanns till förfogande innebar att viss kompletteringsutbildning behövde förskjutas till beredskapsperioden. Till exempel gjorde Försvarsmakten en övergripande analys av de brister som evalueringen identifierat inom ledningsområdet.320 Av analysen framgick att problemen med sena leveranser av ledningsmateriel inneburit att samtlig personal inte fullt ut kunnat utbildas och övas för att uppnå godkänd

nivå. Bedömningen var att de största bristerna gällde sambands- och signalskyddsmateriel. Samtidigt gjordes bedömningen att ledningsstödsystem samt kommunikation fungerade som planerat. Slutsatsen som drogs var att det behövdes ytterligare övning för att komplettera utbildningsnivån samt

för att ytterligare verifiera systemlösning och metoder. Verksamheten under beredskapsperioden beskrivs närmare i kapitel 6.

318 Förband som skulle komma att ingå i NBG11 organiserades och övades under termin 2 (våren 2010) så likt organisationen i termin 3 (hösten 2010) så långt som det var möjligt.

319 Instruktion om rutin för omhändertagande och implementering av evalueringsresultat, HKV 09 831:63018, 2009-10-27.

320 C PROD LED analys och åtgärder med anledning av NBG evalueringsrapport, Bilaga 1, HKV 23 250:68002, 2010-12-22.

82 RIKSREVISIONEN

95

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

5.3 Strategiska och taktiska transporter

Det fanns ett så kallat deployeringskoncept, det vill säga en planering för hur trupper och materiel i NBG11 skulle kunna transporteras från Sverige till ett insatsområde. Tillgång till strategiska och taktiska transporter var ett problem som identifierades i granskningen av NBG08. Ramnationsansvaret innebär ett ansvar för att planera för strategisk transport av stridsgruppen till insatsområdet. Häri ingår samordning av övriga deltagarländer i NBG11. Detta gjordes inom ramen för Battle Group Movement Coordination Cell (BGMCC) som sorterade under insatsledningen. BGMCC ansvarade för koordinering av den strategiska transporten av NBG11 och för utveckling av metoderna för strategisk transport. Behovet av strategiska flygtransporter tillgodoses till viss del genom SALIS-321 respektive SAC-avtalen.322 Försvarsmakten hade även förberett kontrakt med civila aktörer för personalrespektive materieltransporter, både med reguljärt flyg och med sjötransport.323 Den samlade bedömningen som gjordes när

det gäller NBG11 var att de strategiska flygtransporterna skulle fungera. Begränsningarna låg snarare i tillgängligheten till taktiska transporter.

Om insatsområdet skulle kräva transport av NBG11 i flera led, det vill säga att styrkan först skulle behöva transporteras till en större flygplats eller hamn (med hjälp av strategiska transporter) för att sedan förflyttas vidare till det aktuella insatsområdet som kanske finns 30–40 mil därifrån skulle en så kallad taktisk transport behövas. Det fanns dock bara ett fåtal stora transportplan av typ C-130 för taktiska transporter. Även för NBG08 var detta ett problem. På samma sätt var det fortfarande problem med helikoptrar till NBG11. Det fanns ett begränsat antal helikopter 15324 tillgängliga för NBG11. Till detta kom de två helikoptrar som tillfördes genom ett bilateralt avtal med Kroatien.325 Dessa två helikoptrar innebar att det fanns tillgång till medicinsk evakuering med helikopter.

Jämfört med situationen rörande strategiska transporter av NBG08 förefaller förutsättningarna ha förbättrats. Detta beror till stor del på de prioriteringar som gjordes vad gäller styrkans mobilitet, NBG11 var lättare konfigurerad än NBG08 och kräver därför mindre resurser att transportera. Vad gäller taktiska transporter är detta fortfarande en potentiell flaskhals i vissa situationer.

321 Sverige är medlem i flygsamarbetet SALIS och kan enligt detta avtal disponera cirka 800 flygtimmar per år för strategiska transporter.

322 Genom det multinationella samarbetet har Försvarsmakten tillgång till 550 flygtimmar per år med tre militära transportflygplan av typen C-17 Globemaster.

323 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-01-21).

324www.forsvarsmakten.se/sv/Aktuellt/ovningar/Ovningar/Nordic-Battlegroup-ovningsserien2010.

325 Skr. 2010/11:27, s.13-14.

RIKSREVISIONEN 83

96

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

5.4 Sammanfattande iakttagelser

Förberedelsefasen genomförs året innan förbandet sätts i beredskap. För att aktiviteter såsom utbildning, övning samt evaluering ska kunna genomföras på ett effektivt sätt behöver tillgång till materiel och personal finnas i god tid.

Det är under förberedelsefasen som samövning av manöverbataljon och övriga förband ska ske mot givna målsättningar. Riksrevisionen har mot bakgrund av detta gjort följande viktigare iakttagelser:

• Övningsserien under termin tre innehöll fler övningsdagar, jämfört med NBG08. Manöverbataljonen hade även möjlighet till samövning vid fler tillfällen.

• Utrymmet mellan utbildningar och övning för att rätta till identifierade brister var begränsat, även om vissa åtgärder vidtogs för att motverka detta

• Efter att slutövningen genomförts kvarstod utbildningsbehov inom ett antal områden, bland annat försvar av flygplats eller hamn samt att öppna upp vägförbindelse.

• Leveranser av materiel var i vissa fall försenade, vilket påverkade möjligheterna för förbanden att öva med rätt materiel. Svårigheterna var särskilt stora inom områdena ledningssystem samt fordon, vilket gav negativa effekter på utbildning och övning och försvårade uppbyggnaden av NBG11.

• Samordningen mellan arméns ordinarie övningar och övningsverksamheten inom NBG uppfattas av ett flertal parter inom Försvarsmakten som positiv. Även övningsserien under höstterminen 2010 framhålls i stort som en positiv erfarenhet.

Riksrevisionen kan konstatera att utbildning och övning genomfördes av de förband som utgjorde NBG11. Riksrevisionen noterar dock följande:

• Under förberedelseperioden nåddes nivån PersQ 3. Efter kompletterande utbildning under beredskapsperioden nådde förbandet upp till PersQ 4, vilket är det näst högsta steget på en femgradig skala.

• Viss kompletteringsutbildning och ytterligare verifiering behövde genomföras under beredskapsperioden. Till exempel inom ledningsområdet.

Att de strategiska och taktiska transporterna planeras så att de motsvarar behoven, är en förutsättning för att styrkan ska kunna användas enligt stridsgruppskonceptet. Riksrevisionen kan med avseende på detta konstatera följande:

• Situationen när det gäller strategiska transporter för NBG11 verkar ha förbättrats jämfört med vad som gällde för NBG08. Vad gäller taktiska transporter fanns dock knappa resurser i vissa situationer.

84 RIKSREVISIONEN

97

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

6 Anmälan, beredskap och uppföljning

NBG11 inledde sin beredskap den 1 januari 2011. I detta kapitel behandlas anmälan av stridsgruppen till EU samt delar av den verksamhet som bedrevs under den period då NBG11 stod i beredskap. Kapitlet omfattar även en genomgång av hur Försvarsmakten följt upp NBG11, inklusive regeringens rapportering till riksdagen.

6.1 Anmälan av NBG11

Enligt EU Battlegroup Concept ska stridsgruppen en månad före beredskap vara certifierad och ha förklarat sig redo för insats. Beredskapsperioden för NBG11 startade den 1 januari 2011 och avslutades den 30 juni 2011.

Den 7 december 2010 bekräftade Sverige i ett certifieringsuttalande att Nordic Battlegroup var redo att ställas i beredskap den 1 januari 2011 i enlighet med EU Battlegroup Concept.326 Certifieringsuttalandet undertecknades av den dåvarande chefen för insatsledningen. Den 8 december 2011 informerade styrkebefälhavaren EU:s militära kommitté om NBG11. Föredragningen omfattade de överväganden som låg till grund för sammansättningen av den nordiska stridsgruppen och hur den hade organiserats. Styrkebefälhavaren meddelade att i princip samtliga prioriteringar var uppfyllda, men att styrkan hade en slimmad logistikorganisation samt ett begränsat antal helikoptrar och taktiska transportflygplan.327 Befälhavaren meddelade att det inte förelåg några nationella förbehåll och att styrkan var redo.

6.2 Verksamhet och förändringar under beredskapsperioden

Huvuddelen av de enheter som ingick i NBG11 gjorde bedömningen att de skulle ha klarat att upprätthålla beredskapskraven.328 Några enheter som kan karaktäriseras som ”materieltunga” (logistikkompaniet och flygbasenheten) bedömde att de hade behövt ytterligare någon vecka utöver det stipulerade

326 Certification Statement for the Nordic Battlegroup 2011, HQ Designation Hbr 79, 2010-12-07.

327 FCdr Brief EUMC Final, Power-point-presentation, 2010-12-08.

328 Med beredskapskraven avses att förbanden ska vara redo att påbörja insats inom 10 dagar.

RIKSREVISIONEN 85

98

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

beredskapskravet för att hela förbandet skulle ha varit färdigt för avtransport.329 Vidare hade enheterna i varierande grad genomfört packning och iordningsställt transportdokumentation. Orsakerna till detta var bland annat att mycket av utrustningen behövde användas för kompletterande utbildning inledningsvis i beredskapsperioden och senare för vidmakthållandeträning. Det fanns ingen alternativ materiel för kompletterande utbildning.330

6.2.1 Kompletteringsövningar under beredskap

Resultatet i evalueringen av NBG11 innebar att kompletterande utbildning och övning behövdes på vissa områden. Kompletterande övning genomfördes av sjukvårdskedjan tidigt under beredskapsperioden. Vidare genomfördes en ledningssystemövning under februari 2011 för att verifiera ledningssystemet och utbilda personalen. Övningen Vintersol genomfördes i början av år

2011. Då övade NBG11 på två platser i landet; Skövde och Boden. Övningen genomfördes i syfte att bland annat höja manöverbataljonens förmåga när det gäller lednings- och sambandstjänst samt sjukvårdstjänst, områden som inte kunnat övas fullt ut under termin tre. Bataljonen uppnådde därefter PersQ 4, det vill säga det näst högsta betyget i en femgradig skala.

6.2.2 Flygkomponenten bryts ut

Flygkomponenten, det vill säga Expeditionary Air Wing (EAW) i NBG11 lyftes bort från stridsgruppen i och med riksdagsbeslutet den 1 april 2011 om att Sverige skulle delta med en flyginsats i Libyen.331 Regeringen meddelade de övriga truppbidragande länderna i NBG11 och gjorde samtidigt bedömningen att NBG11 trots detta kunde kvarstå i beredskap.332 Regeringen menade vidare att användningen av flygkomponenten låg i linje med ett flexibelt användande av EU:s stridsgrupper, vilket överenskommits inom EU.333

Konsekvenserna för NBG11 av att bryta ut flygenheterna hanterades genom viss omprioritering och tillförsel av såväl personal som materiel. I slutet av beredskapsperioden uppgav Försvarsmakten att NBG11 åter hade full operativ förmåga med kvarvarande flygenheter (helikopter och transportflyg). Vid ett beslut av EU om att sätta in NBG11 skulle en förnyad styrkegenerering ha behövt genomföras. Då antogs att de förband och förmågor som övergick

329 Sammanställning av erfarenheter från NBG11 beredskapsperiod, Försvarsmakten, intern arbetshandling, 2011-08-30.

330 Ibid.

331 Prop. 2010/11:111, bet. 2010/11:UFöU3, rskr. 2010/11:207.

332 Prop. 2010/11:111, s. 8–10.

333 Increasing the Flexibility and Usability of the EU Battlegroups, Council of the European Union 15336/09, 2009-11-04.

86 RIKSREVISIONEN

99

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

till Libyeninsatsen (FL 01/02), hade kunnat ersättas.334 Beslutet att lyfta bort flygkomponenten från NBG11 innebar att denna förmåga inte var tillgänglig under den senare hälften av beredskapsperioden. Det tog dessutom tid att ersätta vissa funktioner som följt med flygkomponenten, men som behövdes i NBG11.

6.3 Uppföljning av NBG11

6.3.1 Försvarsmaktens uppföljningsprocess

Försvarsmaktens uppföljningsprocess utgår från det årliga uppdraget från Överbefälhavaren (ÖB). Resultatansvariga chefer rapporterar månadsvis till ledningsstaben som sammanställer en rapport till ÖB och GD. Rapporteringen bygger bland annat på information från förbanden utifrån de uppdrag och uppgifter som lämnats i verksamhetsuppdraget. Sammanställningar av uppföljningsinformation används som underlag för Försvarsmaktens externa återrapportering i årsredovisning etc.

Uppföljning och erfarenhetshantering är närbesläktade processer. Om uppföljning handlar om att avgöra om målen för verksamheten uppnåtts, så är erfarenhetshantering mer inriktat på att omsätta erfarenheter i förändringar av processer och riktlinjer för verksamheten. Försvarsmaktens ledning har antagit så kallade strategiska förändringsmål i syfte att styra organisationen i riktning mot insatsorganisation 2014, det vill säga mot de mål som anges i riksdagens beslut om försvarets inriktning.335 De strategiska förändringsmålen är bland annat att tillgängligheten ska öka i förbanden, att förmågan att verka med andra ska öka, att administrativt stöd ska effektiviseras och att personalförsörjningen ska förändras så att Försvarsmakten uppfattas som en attraktiv arbetsgivare.

Erfarenhetshantering betonas i insatsledningens arbetsordning.336 Insatsledningen har sedan år 2010 en analysenhet. Uppdraget är att se till att kunskaper och erfarenheter från insatsverksamheten institutionaliseras genom att enheten tar fram erfarenhetsanalyser som kan utgöra beslutsunderlag för chefer. Erfarenhetsanalysen kan innehålla åtgärdsförslag. Enheten koordinerar erfarenhetshanteringen inom Försvarsmakten, men eftersom motsvarande enheter (eller processer) saknas inom produktionsledningen respektive ledningsstaben är det oklart hur erfarenhetshanteringen sammanlänkas

334 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, Bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22, s. 9.

335 Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, bilaga 1, HKV 09 100:68065, 2009-12-17.

336 Arbetsordning (SSO) för insatsledningen i Högkvarteret, del 3 till HKV ArbO 2010, HKV 09 862:55185, 2010-04-15.

RIKSREVISIONEN 87

100

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

och hanteras på ledningsnivå inom högkvarteret.337 I verksamhetsuppdraget för år 2012 till förbanden finns ett uppdrag som handlar om att utveckla erfarenhetshanteringen.338

6.3.2 Försvarsmaktens uppföljning av NBG11

Försvarsmaktens uppföljning av NBG11 kan på ett övergripande plan delas upp i två delar. Den ena delen är den uppföljning som gjorts inom ramen för Försvarsmaktens ordinarie uppföljning, för att förse regeringen med den information som formellt efterfrågats i regleringsbrev. Under

år 2010 levererades denna uppföljning kvartalsvis. Hit hör också den ramnationsrapport som EU begär och som Försvarsmakten tillsammans med de övriga länderna tagit fram.339 Den andra delen är erfarenhetsrapporter som olika enheter inom Försvarsmakten har tagit fram.

NBG11 utgjorde inget specifikt uppdrag inom Försvarsmaktens verksamhetsstyrning, utan bestod av uppgifter som var en delmängd av uppdragen till förbanden. För att få en samlad bild av produktionen av NBG11 har Försvarsmakten under år 2010 kompletterat den ordinarie uppföljningen med specifika frågor till förbanden. Detta gjordes bland annat inför kvartal tre 2010. Insatsledningen har tagit fram en rapport som belyser lärdomar från planering och genomförande av NBG11 inom högkvarteret.340 Vidare har manöverbataljonen och styrkehögkvarteret producerat rapporter som sammanställer erfarenheter ur respektive enhets perspektiv.341 Produktionsledningen har tagit fram en rapport med erfarenheter från beredskapsperioden.342 Därutöver har seminarier hållits på olika nivåer.

Insatsledningens erfarenhetsrapport är den mest omfattande och övergripande erfarenhetsrapport som tagits fram inom Försvarsmakten. Insatsledningens erfarenhetsrapport innehåller ett antal rekommendationer för hur

337 Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret, HKV 09 862:53114, 2010-03-08.

338 Verksamhetsuppdrag för år 2012, preliminärt för år 2013 och inriktning för år 2014 – VU 2012, uppslag 2.1 position 4, HKV 23 250:62739, 2011-12-08, s. 3.

339 NBG11 Framework Nation Lessons Identified Report (NBG11 FN LR), HKV 03 610:65039, 2011-09-27. Ramnationsrapporten vidarebefordrades av Försvarsdepartementet till EU 2011-11-08. Eftersom ramnationsrapporten bygger på andra erfarenhetsrapporter behandlas den inte specifikt i denna rapport.

340 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04.

341 Slutrapport NBG11, 192. Core Bn (manöverbataljonens slutrapport), Försvarsmakten, intern arbetshandling, 2011-06-28 samt NBG11 (F)HQ – Final Lessons Identified/Lessons Learned Report, LedR 03 600:800040, 2011-06-28.

342 Sammanställning av erfarenheter från NBG11 beredskapsperiod, Försvarsmakten, intern arbetshandling, 2011-08-30.

88 RIKSREVISIONEN

101

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

erfarenheterna från NBG11 bör tas tillvara inom Försvarsmakten. Rapporten har remissbehandlats inom högkvarteret. Rekommendationerna har behandlats i olika fora i linjeorganisationen och vissa rekommendationer har gett avtryck i direktiv inför planering av nästa stridsgrupp.343 Försvarsmaktens ledning har dock inte tagit ställning till rekommendationerna.344

Det är tydligt att arbetet med NBG11 har präglats av en ambition att ta tillvara erfarenheter från NBG08. En erfarenhet från NBG08 var vikten av en fungerande erfarenhetsöverföring, vilket då brast i flera avseenden.

Dokumentationen vid NBG08 var fragmentarisk och endast i undantagsfall överlappade personalens tjänstgöring.345 Styrkehögkvarteret pekar på

att koncept från NBG08 var underutvecklade och därutöver bristfälligt dokumenterade och att man därför ansträngde sig att systematisera styrdokumenten för NBG11. För NBG08 togs det bland annat aldrig fram något samlat målsättningsdokument, varför Försvarsmakten för NBG11 endast i begränsad utsträckning kunde utnyttja tidigare nedlagt arbete.

Att NBG11 producerats i Försvarsmaktens linjeorganisation anses ha påverkat produktionen positivt, och underlättat tillvaratagandet av erfarenheter.346 Vidare har en ny permanent enhet, Rörlig Operativ Ledning (ROL) inrättats vid Ledningsregementet i Enköping. Avsikten är att denna enhet bland annat ska kunna utgöra grunden till ett styrkehögkvarter vid ett svenskt ramnationsansvar för en EU-stridsgrupp.

6.3.3 Uppföljning av den högkvartersgemensamma tidplanen

Försvarsmakten har inte gjort någon särskild uppföljning av den tidplan som togs fram inom högkvarteret. Riksrevisionen har därför gjort nedanstående sammanställning av när Försvarsmakten färdigställde viktiga styrdokument.

343 LEDS Direktiv avseende fortsatt planering för och produktion av NBG 15, LEDS dir SC 208/18, 2012-03-09.

344 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2012-04-12).

345 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 1, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 13.

346 Ibid, s. 4.

RIKSREVISIONEN 89

102

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Tabell 4 Tidplan för planeringen av NBG11

Moment	Klart enligt tidplan	Resultat
Styrkegenereringen klar	maj 2008	december 2008347
Första utkast målsättnings-	maj 2008	december 2008348
dokument (CONOPS)
Logistiskkoncept klart	juni 2008	maj 2009349
Sista tidpunkt för beställning	juli 2008	mars 2009350
av ny materiel
ORBAT fastställd	augusti 2008	februari 2009351
Utkast samordnat målsättnings-	september 2008	juni 2009352
dokument (CONOPS)
Utrustningslistor för	december 2008	Reviderades i flera steg
NBG11 klara		senast i oktober 2010
Förbandens materielfördelning	december 2008	december 2008 (delvis),
(avisering) inför 2010 fastställd		flera beslut om behovs-
		sättning togs därefter.

Källa: HKV uppföljningsplan, 2008-09-09 och Riksrevisionens sammanställning

Tabellen ovan visar att styrdokumenten överlag tagits fram för sent.

Det har varit svårt för Riksrevisionen att spåra när enskilda styrdokument färdigställdes. Uppgifterna i tabellen ovan har hämtats dels från minnesanteckningar från möten i den militära kommittén för samarbete mellan NBG-länderna, dels från en uppföljning av operationsplan Vulcanus. Stridsgruppens målsättningar, det vill säga det dokument som först gick under benämningen CONOPS och sedan Requirement Specifications, har endast fastställts som ett utkast inom Försvarsmakten. Detsamma gäller för logistikkonceptet. Det multinationella planeringsarbetet skulle styras av planen NBG Roadmap. Den utvecklades successivt, men undertecknades av länderna först i december 2009. Den högkvartersgemensamma tidplanen saknade referenser till NBG Roadmap.

347 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-12-08).

348 Concept of operations, Nordic Battlegroup 2011, CONOPS NBG 11 (ver. 1.3), HKV 23 100:78164, 2008-12-01.

349 Operationsplan Vulcanus, Annex A, version1.3, HKV 02 300:74505, 2009-12-10, s. 2.

350 Rapport avseende erfarenheter från NBG11, bilaga 2, HKV 03 610:52750, 2011-02-04, s. 11.

351 Beslut avseende Nordic Battle Group 2011 svenska styrkebidrag (Orbat 1.4), HKV 02 300:52734, 2009-02-16.

352 Concept of operations, CONOPS, Nordic Battle Group 2011 (NBG 11), bilaga 1, HKV 23 100:60109, 2009-06-25.

90 RIKSREVISIONEN

103

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

6.3.4 Uppföljning av kostnader för NBG11

I granskningen av NBG08 kunde Riksrevisionen konstatera att Försvarsmakten inte haft tillräcklig kostnadskontroll av NBG08. Fördyringarna i förhållande

till den ursprungliga planeringen var omfattande, bland annat till följd av att antalet soldater ökat kraftigt. Försvarsmakten redovisade aldrig de totala kostnaderna för denna stridsgrupp.

Kostnaderna för NBG11 finns däremot i Försvarsmaktens årsredovisning för 2011 som en del av den återrapportering som regeringen begärt för NBG11.353

Tabell 5 Kostnader för NBG11

År	Kostnad (tkr)
2009	19 510
2010	714 179
2011	786 658

Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2011

Försvarsmakten anger att kostnaderna endast avser förbandsanslaget. Ingen materiel har köpts in särskilt för NBG11 även om vissa materielinköp tidigarelagts. Det framgår dock inte av årsredovisningen vilken materiel som avses. Det finns vidare ingen återkoppling till den budget för NBG11 som

Försvarsmakten överlämnade till regeringen i september 2008 (se avsnitt 3.5).

Riksrevisionen har tagit del av underlaget till Försvarsmaktens redovisning av kostnader för år 2010.354 Riksrevisionens granskning visar att kostnadsuppföljningen var bristfällig av flera anledningar. För det första är det baserat på en koncernmärkning i redovisningen. Koncernmärkningen var obligatorisk för förbanden, men inte tvingande i systemstödet och har inte använts fullt ut. För högkvarteret redovisades knappt några kostnader alls. För det andra har förbanden redovisat på olika sätt. Exempelvis när det gäller drift och underhåll av materiel är det bara P4, F7, F17 och Helikopterflottiljen som redovisar kostnader.355 Endast Helikopterflottiljen har tagit upp mark- och anläggningskostnader.356 Kostnader för flygtid med transportplanen

353 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22, s. 9.

354 Sammanställning NBG 2010.xls, intern arbetshandling, bilaga i mejl från Försvarsmakten, 2011-06-17.

355 P4 (22 930,1 tkr), F7 (794,90 tkr) och Helikopterflottiljen (14 586 tkr). Konto 93020 MKO UH Tek 1. Uppgifterna är hämtade från Sammanställning NBG 2010.xls, intern arbetshandling, bilaga i mejl från Försvarsmakten , 2011-06-17.

356 257,40 tkr konto 97000. Ibid.

RIKSREVISIONEN 91

104

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

och JAS har inte ingått. Dessa kostnader uppskattas av Försvarsmakten till cirka 15,4 miljoner kronor.357 För det tredje har inkörningsproblem med det nya systemstödet Prio bidragit till svårigheterna med att få fram tillförlitlig uppföljningsinformation, framför allt av personalkostnaderna.358 På grund av dessa brister har produktionsledningen gjort en särskild manuell uppföljning av kostnaderna.359 Uppgifterna i årsredovisningen baseras på denna uppföljning, men ovanstående brister framgår inte av årsredovisningen.

Försvarsmakten lämnade därutöver på begäran av Försvarsutskottet i augusti 2011 en redogörelse över de totala kostnaderna för NBG11 för år 2010 respektive år 2011 (första halvåret).360 Informationen i denna skrivelse baseras på

samma underlag, men inte heller här finns information om de brister som framkommit i föreliggande granskning.

6.3.5 Försvarsmaktens återrapportering till regeringen

Försvarsmakten skulle återrapportera kvartalsvis under år 2010. Fokus skulle ligga på användbarhet och utveckling av NBG11. Försvarsmakten skulle särskilt redovisa kostnaderna för eventuella åtgärder som Försvarsmakten skulle vidta med anledning av NBG11 och som låg utanför den planerade utvecklingen av insatsorganisationen, till exempel avseende materiel.361

Försvarsmakten rapporterade fortlöpande om det multinationella förberedelsearbetet inklusive övningar, personalläget, utvecklingen vad gäller taktiska transporter samt om materielförsörjningen. Försvarsmakten skriver att materielleveranserna till förbanden var försenade, främst på grund av ”sena förändringar i det materiella innehållet”, utan att närmare precisera innebörden av detta. Försvarsmakten kommenterar inte uttryckligen huruvida man har vidtagit några åtgärder som ligger utanför den planerade utvecklingen av insatsorganisationen.362

I regleringsbrevet för år 2011 hade regeringen gett Försvarsmakten i uppdrag att återrapportera erfarenheter från uppbyggnad och beredskap av NBG11.

I återrapporteringen skulle särskild hänsyn tas till arbetet med att införa insatsorganisation 2014, samt till kostnader. Även anslagsförbrukning kopplad till NBG11 skulle redovisas.363

357 Mejl från Försvarsmakten angående budget för NBG11, 2011-10-03.

358 Intervju med företrädare för Försvarsmakten (2011-08-31).

359 Direktiv inför ÅR, HKV 23 250 6775, 2010-12-07, s. 2. Uppdraget motiveras bl.a. utifrån Riksrevisionens granskningar.

360 Kostnader Nordic Battelgroup 2011, HKV 23 386:63002, 2011-08-26.

361 Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Försvarsmakten, s. 5.

362 Försvarsmaktens kvartalsrapporter till regeringen under 2010, HKV 23 386:56359

per 2010-04-29, HKV 23 386:6319 per 2010-08-13, HKV 23 386:67724 per 2010-10-29 samt HKV 23 386:52687 (Årsredovisning för 2010) per 2011-02-18.

363 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Försvarsmakten, s. 3.

92 RIKSREVISIONEN

105

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvarsmakten återrapporterade om NBG11 i årsredovisningen för år 2011. Kostnadsredovisningen för NBG11 behandlades ovan. Försvarsmakten lyfte fram två övergripande erfarenheter från NBG11. För det första menade man att det var viktigt att på ett tidigt stadium ta hänsyn till skillnader mellan de truppbidragande länderna som kan påverka till exempel planering av övning och insatser. För det andra konstaterade Försvarsmakten att planering och uppbyggnad av en multinationell stridsgrupp tar tid. För NBG11 uppgav Försvarsmakten att man fick nödvändiga beslut från statsmakterna i tillräckligt god tid för styrkegenerering och materielförsörjning.364

Försvarsmakten är kortfattad när det gäller hur erfarenheterna från NBG11 tagits tillvara i uppbyggnaden av insatsorganisation 2014. Försvarsmakten för fram att många av de centrala styrdokument som tagits fram för NBG11 kommer att kunna användas i insatsorganisation 2014, men man anger inte hur. Vidare lyfter Försvarsmakten fram att 65 procent av de soldater som rekryterats till NBG11 valt att fortsätta som anställda soldater i Försvarsmakten.365

6.4 Regeringens rapportering till riksdagen

I granskningen av NBG08 kritiserade Riksrevisionen regeringen för att man informerat riksdagen alltför lite och sent. Regeringen anmäldes till Konstitutionsutskottet, som instämde i Riksrevisionens kritik.366

Riksdagen fick information hösten 2007 om att Sverige under första halvåret 2011 för andra gången skulle ansvara för en EU-stridsgrupp.367 Därefter återkommer regeringen till NBG11 i alla därpå följande budgetpropositioner.

Regeringen skriver i budgetpropositionen för 2009 att det svenska bidraget till stridsgruppen ska baseras på typförband ur insatsorganisationen. Stridsgruppens resurser skulle därutöver kunna kompletteras med strategiska och operativa resurser beroende på uppgiftens karaktär, vilket skulle kunna komma att påverka styrkans storlek.368 Året därpå informeras riksdagen i budgetpropositionen om att stridsgruppen kommer att bestå av 1 600 svenskar utöver bidrag från de övriga länderna.369 Riksdagen meddelas hösten 2010 att utbildningen för NBG11 inletts ett år tidigare.370

364 Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22, s.9.

365 Ibid, s. 9.

366 Bet. 2010/11:KU20, s. 24.

367 Skr. 2007/08:5, s. 5.

368 Prop. 2008/09:1 utg. omr. 6, s. 38.

369 Prop. 2009/10:1 utg. omr. 6, s. 29–30.

370 Prop. 2010/11:1 utg. omr. 6, s. 29.

RIKSREVISIONEN 93

106

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Regeringen lämnade en särskild skrivelse om NBG11 till riksdagen i början av november 2010.371 Riksdagen informerades där om att NBG11 på grund av personalramen på 1 600 svenskar var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebar att man gjort avkall på avgörande förmåga.372 Regeringen beskrev sammansättningen av NBG11, men informationen relaterades inte till typförband i insatsorganisationen.373

Bemanningen i de svenska delarna är tillfredsställande, skriver regeringen, utom vad avser läkare och sjuksköterskor. Andelen soldater och gruppbefäl i NBG11 som kommer från den senaste värnpliktskullen är 36 procent.

Regeringen uppger i skrivelsen att det mesta av materielen är levererad. Nyinförskaffad materiel är försenad, men förseningarna bedöms inte påverka förbandets operativa förmåga. Ingen materiel har dock inköpts enkom för NBG11, utan all materiel ska användas i insatsorganisationen. Men behov som uppstår i andra pågående insatser kan påverka den materiel som tilldelas NBG11.374 Riksdagen informerades vidare om att den strategiska transportkapaciteten i NBG11 bestod dels av egna transportflygplan375, dels av

avtal som ger viss tillgång till flygtimmar med större transportflygplan eftersom transport av delar av NBG11 kräver detta.376 Olika insatsscenarier kräver olika mycket taktisk flygkapacitet, och i de mest krävande fallen skulle Sverige behöva initiera en styrkegenering inom EU för att klara uppdraget. Detta skulle i så fall kunna fördröja deployering (landsättning) av styrkan. Stridsgruppen hade tillgång till sex av Försvarsmaktens helikoptrar377 samt två kroatiska helikoptrar via ett bilateralt avtal med Kroatien.378

I skrivelsen till riksdagen informerade regeringen om vissa ekonomiska aspekter på stridsgruppen. Kostnaden för beredskapsperioden första halvåret 2011, som skulle belasta anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, beräknades till 430 miljoner kronor. Kalkylen för en eventuell insats var betydligt mer osäker och antogs uppgå till mellan 1 100 och 1 500 miljoner kronor.

371 Skr 2010/11:27, 2010-11-04.

372 Skr 2010/11:27, s. 9.

373 Ibid, s. 11.

374 Ibid, s. 12.

375 Flygplanstyp Tp 84 (C-130 Hercules).

376 Transportkapacitet med större flygplan skulle dels erhållas i genom samarbetet inom SALIS (Strategic Airlift Interim Solution) som ger 800 flygtimmar per år(med Antonov), dels genom samarbetet SAC (Strategic Airlift Capability) där Försvarsmakten kan utnyttja 550 timmar (med C-17 Globemaster) per år. Avtalen har vissa begränsningar. Skr. 2010/11:27, s. 13.

377 Helikoptertyp 15.

378 Skr. 2010/11:27, s.13–14.

94 RIKSREVISIONEN

107

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Sverige har väl uppfyllt de krav som kan ställas på ett land som tar på sig ansvaret som ramnation för en EU stridsgrupp, enligt regeringens bedömning i budgetpropositionen för år 2012. Stridsgruppens förmåga att samverka under besvärliga förhållanden uppgavs vara hög. Regeringen pekade

vidare på att stridsgruppen anmäldes till EU för beredskap utan operativa begränsningar. Inget sades om kostnaderna för styrkan.379 Försvarsutskottet begärde dock sommaren 2011 hos Försvarsmakten att få veta vad NBG11 kostat, vilket Försvarsmakten svarade på i en skrivelse.380 Skrivelsen behandlas

i avsnitt 6.3.4 i denna rapport. Beredskapen för NBG11 avslutades under 2011 och Försvarsmakten återrapporterade om NBG11 i årsredovisningen för 2011. Återrapporteringscykeln är inte avslutad eftersom regeringen i sin

resultatrapportering till riksdagen i samband med budgetpropositionen för år 2013 har möjlighet att återkomma till NBG11.

6.5 Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionen noterar att NBG11 den 7 december 2010 anmäldes utan några nationella förbehåll. Sverige bekräftade då i ett certifieringsuttalande att Nordic Battlegroup var redo att ställas i beredskap den 1 januari 2011. Riksrevisionen konstaterar följande:

• Alla enheter inom NBG11 hade inte klarat det stipulerade beredskapskravet vid insats.381

• Beredskapsperioden för NBG11 fick på grund av de brister som evalueringen visade, delvis användas till kompletterande utbildning. Under första kvartalet 2011 nådde manöverbataljonen upp till nivån PersQ 4, vilket bedömdes som tillräckligt.

• Beslutet att sätta in flygkomponenten från NBG11 i insatsen i Libyen innebar att denna förmåga inte var tillgänglig i NBG11 under den senare hälften av beredskapsperioden. Detta meddelades övriga truppbidragarländer. Det tog tid att ersätta vissa funktioner som följt med flygkomponenten, men som behövdes i NBG11.

I kapitlet har Riksrevisionen också behandlat erfarenheterna från NBG11. Riksrevisionen bedömer att erfarenheterna från NBG11 kan anses väl dokumenterade inom Försvarsmakten eftersom rapporter tagits fram av enheter inom Försvarsmakten. Rekommendationerna har gett avtryck i

379 Prop. 2011/12:1, utg. omr. 6, s. 28.

380 Kostnader Nordic Battelgroup 2011, HKV 23 386:63002, 2011-08-26.

381 Beredskapen för NBG har av Försvarsmakten angetts till R10. Detta innebär att enheterna inom 10 dagar efter beslut om insats ska kunna påbörja förflyttning till insatsområde för att lösa uppgifter enligt förbandsmålsättning utgående från krav på operativ förmåga.

RIKSREVISIONEN 95

108

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

direktiv inför nästa stridsgrupp. Försvarsmaktens ledning har dock inte gjort något ställningstagande till de rekommendationer som lämnats. Vidare har Riksrevisionen gjort följande iakttagelser:

• En uppföljning av högkvarterets tidsplan visar att viktiga övergripande styrdokument för NBG11 togs fram för sent. Vidare styrdes planering och produktion av NBG11 av flera sinsemellan svagt koordinerade tidsplaner.

• Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten redovisar kostnader för NBG11 i årsredovisningen, men utan att redogöra för

kostnadsuppföljningens svagheter. Detsamma gäller för den redovisning som Försvarsmakten lämnat till riksdagen.

• Riksrevisionen noterar att Försvarsmaktens rapportering om uppbyggnaden av NBG11 under år 2010 var knapphändig när det gäller problemen med materielförsörjningen. Försvarsmakten redovisar i årsredovisningen för år 2011 få erfarenheter från NBG11 som har bäring på uppbyggnaden av insatsorganisation 2014.

Riksrevisionen vill när det gäller regeringens återrapportering till riksdagen lyfta fram följande:

• Regeringen har återkommande i budgetpropositionerna för åren 2009– 2011 samt i en skrivelse under hösten 2010 rapporterat till riksdagen om uppbyggnad och beredskap av stridsgruppen.

• Regeringen informerade riksdagen om att NBG11 på grund av personalramen på 1 600 svenskar var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebar att man gjort avkall på avgörande förmåga. Informationen om styrkans sammansättning relaterades inte till typförbanden i insatsorganisationen.

96 RIKSREVISIONEN

109

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

7 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat hur regeringen styrt Försvarsmaktens uppdrag att ställa en andra EU-stridsgrupp i beredskap. Riksrevisionen har också granskat Försvarsmaktens planering och produktion av stridsgruppen. Riksrevisionens granskning av den första stridsgruppen NBG08 pekade på allvarliga brister i produktionen, brister som sammantaget föranledde Riksrevisionen att avstå från att lämna rekommendationer och i stället uttala en avsikt att återkomma och granska stridsgrupp nummer två (NBG11).

Granskningen av NBG11 har utgått från följande revisionsfrågor:

1. Har regeringen tillgodogjort sig erfarenheterna från NBG08 i sin styrning av Försvarsmaktens uppbyggnad av NBG11?

2. I vilken utsträckning har Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 till en effektiv produktion av tillfälligt sammansatta förband så som NBG11?

Dessa frågor har också granskats i syfte att bedöma hur långt regeringen och Försvarsmakten har kommit i reformeringen av försvaret utifrån riksdagens mål om internationell snabbinsatsförmåga. Granskningens syfte har vidare varit att uppmärksamma vilka processer som behöver utvecklas för att förbättra produktionen av behovssammansatta, tillfälligt sammansatta förband så som till exempel NBG11.

Riksrevisionens samlade bedömning

Granskningen visar att uppsättandet av Nordic Battlegroup 2011, NBG11, sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för NBG08. NBG11 anmäldes utan begränsningar till EU och Riksrevisionen har, trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. Riksrevisionen vill dock i detta sammanhang påpeka att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög.

Riksrevisionen konstaterar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Försvarsmakten lyckades inte med att i tid få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden.

RIKSREVISIONEN 97

110

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Samordningen inom Försvarsmaktens högkvarter var svag. Försvarsmakten tog risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon, till NBG11. De ursprungliga fordonen fick sedan delvis ersättas av andra fordon. Problem med materielförsörjningen till förbandet störde utbildning och övning. När NBG11 ställdes i beredskap den 1 januari 2011 fanns det fortfarande behov av kompletteringsutbildning, vilket Försvarsmakten genomförde i inledningen av beredskapsperioden.

Riksrevisionens granskning visar vidare att regeringen skärpte styrningen i och med att man satte en ram på 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till Försvarsmaktens förbandsproduktion.

Riksrevisionen kan konstatera att NBG08 och NBG11 var tillfälligt sammansatta förband som sattes upp med förbandsdelar ur den ordinarie insatsorganisationen. Förbanden skapades i princip från grunden vilket krävde ett förhållandevis omfattande arbete. Riksrevisionen kan vidare konstatera

att NBG08 och NBG11 byggdes utifrån tidigare insatsorganisationer, det vill säga utifrån de förutsättningar som gällde då. I takt med att den nya insatsorganisationen successivt byggs upp bör förutsättningarna förbättras

för att producera en stridsgrupp. Den nya insatsorganisation, som ska intas år 2014, ska bestå av stående respektive kontrakterade förband, vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. Insatsorganisation 2014 ska vidare fyllas

med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är Riksrevisionens bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt.

Nedan redovisas Riksrevisionens slutsatser av granskningen. Kapitlet avslutas med Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och till Försvarsmakten.

7.1 Regeringens styrning och återrapportering

I granskningen av NBG08 riktade Riksrevisionen kritik mot regeringen för att man underlåtit att i sin styrning av Försvarsmakten begränsa stridsgruppens storlek. Vidare pekade Riksrevisionen på att inslaget av informell styrning varit stort, eftersom Försvarsdepartementet och Försvarsmakten hade en gemensam arbetsgrupp under hela den aktuella perioden.

Riksrevisionen kan i sin granskning av NBG11 konstatera att regeringen gett

Försvarsmakten en ram för hur stort det svenska bidraget till stridsgruppen

NBG11 skulle vara. Regeringen angav att det svenska bidraget skulle uppgå till

98 RIKSREVISIONEN

111

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

1 600 personer och antalet slutade på 1 646 personer. Försvarsmakten har alltså i princip hållit sig inom ramen. Vidare upphörde den informella arbetsgruppen i ett tidigt skede av planeringen av NBG11.

Regeringen gav Försvarsmakten en ram för NBG11 – först efter en utdragen dialog

Regeringens första uppdrag till Försvarsmakten att planera för NBG11 kom i regleringsbrevet för år 2008 och beslutades i december 2007. I det första uppdraget fanns inga anvisningar om styrkans storlek. Riksrevisionen konstaterar att det var först efter en omfattande och utdragen dialog, som pågick under hela 2008, som regeringen i december fastställde antalet för NBG11 till 1 600 personer.

Det svenska bidraget till NBG08 uppgick till 2 350 personer. NBG08 stod i beredskap våren 2008 samtidigt som Försvarsmakten skulle bereda NBG11 utifrån regeringens uppdrag. NBG08 hade inte utvärderats och Försvarsmakten kan därför antas ha haft skäl för att man i det första förslaget till regeringen

i februari 2008 utgick från att storleken på NBG11 skulle motsvara NBG08. Regeringen beställde sedan underlag i flera omgångar. Försvarsmakten hade omfattande ekonomiska problem under år 2008 och orsaken till dessa problem kan delvis härledas till NBG08. Riksrevisionen konstaterar att i ljuset av de stora ekonomiska problemen var det angeläget för regeringen att undvika att samma situation skulle uppstå i samband med produktionen av NBG11. Riksrevisionen noterar att både regeringen och riksdagen i olika sammanhang formulerar mål och ramar i termer av hur många personer

som bör ingå i olika insatser. Riksrevisionens slutsats är att det vid tidpunkten för uppsättandet av stridsgruppen och mot bakgrund av Försvarsmaktens ekonomiska problem, var rimligt för regeringen att ge Försvarsmakten en ram för hur stort det svenska bidraget till NBG11 skulle vara. Parallellt med dialogen mellan Försvarsmakten och regeringen om storlek och utformning av NBG11 fortgick styrkegenereringen, vilket var Försvarsmaktens ansvar på uppdrag av Regeringskansliet. Riksrevisionen konstaterar att regeringens styrning kom sent i förhållande till styrkegenereringsprocessen. Det är vidare

Riksrevisionens bedömning att det hade underlättat Försvarsmaktens planering av förbandsproduktionen om Försvarsmakten initialt hade haft klart för sig vilka begränsningar som fanns för det svenska bidraget.

Regeringens styrning var för sen i förhållande Försvarsmaktens förbandsproduktion

Regeringen ville att Försvarsmaktens produktion av NBG11 skulle integreras i Försvarsmaktens normala förbandsproduktion. Regeringen uppmanade därför Försvarsmakten att NBG11 skulle sättas samman av ordinarie förband

RIKSREVISIONEN 99

112

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

ur insatsorganisationen. Denna styrning kom dock för sent för att den skulle kunna påverka Försvarsmaktens sammansättning av NBG11. I december 2009 då regleringsbrevet för år 2010 publicerades hade Försvarsmakten redan beslutat om styrkans sammansättning och fördelat produktionsuppdraget

i organisationen. Vidare är det oklart vilken styreffekt uppmaningen skulle ha haft om den meddelats Försvarsmakten i ett tidigare skede, eftersom regeringen inte utvecklar vad som avses med formuleringen. Förbanden

i den svenska insatsorganisationen är inte utformade för att passa in i EU:s stridsgruppskoncept. Förbanden har delvis andra uppgifter och annan utrustning i sin ordinarie utformning. Det faktum att styrkan ska ha snabbinsatsförmåga, vilket i princip betyder att den ska vara möjlig att

flygtransportera, medför också att förbanden måste modifieras innan de kan ingå i stridsgruppen. Regeringens ramstyrning på 1 600 personer innebar vidare att förbanden i insatsorganisationen måste skalas ned för att rymmas i stridsgruppen.

Regeringen ålade också Försvarsmakten att återrapportera eventuella åtgärder avseende NBG11 som låg utanför planeringen för insatsorganisation 2014, till exempel inköp av materiel. Målet var att Försvarsmakten så långt som möjligt enbart skulle använda materiel till NBG11 som också var tänkt att komma

till användning i insatsorganisationen. Men regeringens riktlinjer lämnades så sent i förhållande till Försvarsmaktens produktion av NBG11 att effekten sannolikt blev marginell.

Regeringen har regelbundet rapporterat till riksdagen om NBG11

Riksdagen har angett att Sverige ska utveckla en snabbinsatsförmåga för internationella insatser. Utvecklingen av den svenska snabbinsatsförmågan sker bland annat inom ramen för EU:s stridsgruppskoncept, i och med

att Sverige tar ramnationsansvar och ställer en snabbinsatsstyrka till EU:s förfogande. Riksdagen har begärt att regeringen successivt ska återrapportera hur det går med utvecklingen av snabbinsatsförmåga inom försvaret. Riksdagen vill ha information om styrkans organisering och användning. Riksrevisionen kritiserade regeringen för bristfällig information om kostnader för NBG08, vilket försvarsutskottet instämde i.382 Kostnaderna för NBG08 hade flerdubblats jämfört med de uppgifter som regeringen initialt gav riksdagen. Uppbyggnaden av NBG08 var bidragande till Försvarsmaktens ekonomiska problem under 2008.

Riksrevisionen kan konstatera att kostnaderna för NBG11 begränsades i och med den ram på 1 600 personer som regeringen fastställde för det svenska bidraget. Personalkostnaderna utgör en betydande del av Försvarsmaktens

382 Bet. 2010/11:FöU4, s. 20.

100 RIKSREVISIONEN

113

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

kostnader för beredskapsförband. Försvarsmakten skickade en skrivelse till riksdagen angående kostnaderna för NBG11. Riksrevisionen kritiserar dock Försvarsmakten på annat ställe i denna rapport (se avsnitt 7.2) för brister i den ekonomiska uppföljningen av NBG11.

Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen löpande informerade riksdagen om den andra nordiska stridsgruppen i budgetpropositioner samt i en särskild skrivelse. Riksrevisionen noterar vidare att återrapporteringscykeln för år 2011 sluts först i samband med att regeringen lämnar budgetpropositionen för år 2013 till riksdagen, vilket ger regeringen möjlighet att lämna ytterligare resultatinformation till riksdagen.

Informationen till riksdagen var i huvudsak rättvisande – men kan utvecklas

Riksrevisionen har i denna rapport redogjort för innehållet i regeringens rapportering till riksdagen. Riksrevisionen har tidigare i rapporten konstaterat att målen för internationell snabbinsatsförmåga, utöver uppgiften om EU-stridsgrupper, inte enkelt går att urskilja bland de krav som regering

och riksdag ställer på försvaret. Det är därför en grannlaga uppgift att bedöma innehållet i regeringens information i detta avseende. Regeringens återrapportering om NBG11 är, så vitt Riksrevisionen kan bedöma, i huvudsak rättvisande. Riksrevisionen vill dock nedan lyfta fram några aspekter på regeringens återrapportering.

Inför uppbyggnaden av NBG11 meddelade regeringen riksdagen att NBG11 skulle bestå av typförband från insatsorganisationen. Kort före inledningen av beredskapsperioden informerades riksdagen om att NBG11, på grund av personalramen på 1 600 svenskar var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebar att man gjort avkall på avgörande förmåga. Regeringens information till riksdagen innehöll en redogörelse för vilka förmågor (enskilda förbandsdelar) som inkluderats i NBG11, men informationen om styrkans sammansättning relaterades vare sig till NBG08 eller till typförbanden

i insatsorganisationen. Det framgår av regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition att NBG08 var ett viktigt instrument för att reformera försvarspolitiken. En sådan information hade därför, enligt Riksrevisionens uppfattning, kunnat ge riksdagen närmare information om de nordiska stridsgrupperna har bidragit till utvecklingen av ett tillgängligt och rörligt insatsförsvar.

Regeringen skriver vidare att NBG11 kan drabbas, om behov av materiel uppstår i andra pågående insatser. När detta skrevs hade redan materiel, framför allt fordon, omfördelats till Afghanistan. Riksrevisionen konstaterar dock att Försvarsmaktens återrapportering under år 2010 inte gav regeringen tillräckligt underlag på denna punkt.

RIKSREVISIONEN 101

114

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Det är riksdagen som fattar beslut om anslag för och inriktning av anskaffning av försvarsmateriel. Riksdagen har tidigare uppmärksammat problemet med att ambitionerna om ett ökat svenskt deltagande i internationella insatser inte matchar tillgängliga resurser.383 Riksrevisionen menar därför att det borde vara väsentligt för riksdagen att få information om orsakerna till en del av problemen med materielförsörjningen till NBG11.

Riksrevisionen vill slutligen framhålla att det för regeringen är viktigt att säkerställa att Försvarsmaktens återrapportering ger relevant information om hur den svenska snabbinsatsförmågan utvecklas samt hur denna bidrar till reformeringen av det svenska försvaret.

7.2 Försvarsmaktens styrning av NBG11

En viktig erfarenhet för Försvarsmakten av NBG08 var att styrande beslut som förmågesammansättning och målsättningar måste fattas i tid för att styrkan skulle hinna bli klar. NBG08 organiserades delvis vid sidan av linjeorganisationen, dels genom inriktningsbeslut från ledningsstaben, dels genom att särskilda funktioner tillkom. Besluten innebar bland annat att sammansättningen av NBG08 förändrades i ett sent skede. Även om inte erfarenheterna från NBG08 fullt ut hade hunnit sammanställas när planeringen av NBG11 inleddes så var detta ett tydligt ingångsvärde för Försvarsmakten. Försvarsmaktens ambition var att NBG11 skulle planeras och produceras i den ordinarie linjeorganisationen.

Riksrevisionen menar att uppbyggnad av en multinationell stridsgrupp som NBG11 på kort tid är en komplex uppgift. Detta innebär att uppgiften ställer höga krav på planering och samordning inom Försvarsmakten. Riksrevisionen uppfattar att NBG11 i huvudsak har styrts genom den ansvars- och arbetsfördelning som ges av Försvarsmaktens linjeorganisation. I allmänhet finns det en spårbarhet mellan beslut om sammansättning och inriktning för NBG11 till genomförd verksamhet i form av utbildning och övningar.

Det initiala planeringsarbetet inom högkvarteret försenades dock, delvis som ett resultat av svag prioritering och otillräcklig samordning. Detta medförde att viktiga styrdokument inte var klara i tid för att kunna användas som utgångspunkt i förbandsproduktionen. Planering fick göras om, vilket i sin tur fick konsekvenser för utbildnings- och övningsverksamheten.

383 I bet. 1999/2000:FöU2. Ref. i bet. 2001/02:FöU2, s. 140.

102 RIKSREVISIONEN

115

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

NBG11 var inte tillräckligt prioriterat

Överbefälhavarens uppdrag är Försvarsmaktens viktigaste årliga styrningsdokument. Det utgår från regleringsbrevet och utgör en signal till cheferna inom högkvarteret om hur verksamheten ska prioriteras under ett aktuellt år. Uppdraget att planera för NBG11 fanns dock inte med i Överbefälhavarens uppdrag för år 2008. Ledningsstaben formulerade i

början av år 2008 ett direktiv där man delegerade ansvaret för planering och samordning av NBG11 inom högkvarteret till en enhet under insatsledningen. Uppdraget till enheten omfattade både multinationell samordning och samordning inom högkvarteret. I och med detta släppte ledningsstaben

det direkta samordningsansvaret för NBG11. Insatsledningen dröjde med att precisera enhetens uppdrag. Sammantaget innebar detta en alltför svag samordning och uppföljning av det initiala planeringsarbetet. Sannolikt var en orsak att Försvarsmakten inte tillräckligt analyserade vilka krav som ramnationsansvaret ställde på högkvarteret. Det är vidare Riksrevisionens bedömning att Försvarsmaktens ledning inte prioriterade NBG11 tillräckligt tydligt i det viktiga inledande planeringsarbetet inom högkvarteret. Beslut om styrkans sammansättning och målsättningar försenades, vilket i sin tur

ledde till problem i materielförsörjningen och att förbanden inte hade tillgång till rätt materiel vid start av utbildning och övning. Riksrevisionen beskriver konsekvenserna av detta längre fram i detta kapitel.

Flera svagt koordinerade tidplaner styrde NBG11

Den särskilda NBG-enheten inom insatsledningen tog fram en tidplan för högkvarterets arbete med att planera NBG11. Tidplanen var anpassad till de hålltider som fanns för den årliga förbandsproduktionscykeln inom Försvarsmakten. Tidplanen fastställdes aldrig och den blev heller inte tillräckligt förankrad i högkvarteret. Flera moment i tidplanen där ansvaret låg hos insatsledningen krävde samverkan med de övriga truppbidragande länderna. Tidplanen för planeringsarbetet på multinationell nivå, NBG Roadmap, var dock inte koordinerad med högkvarterets interna tidplan.

Riksrevisionen menar att de korta ledtider som gällde för NBG11 i förhållande till normal förbandsproduktion innebar att det fanns ett tydligt behov av samordning och uppföljning utöver den ordinarie återrapporteringen

i linjeorganisationen. Förutsättningar för detta fanns genom den högkvartersgemensamma tidplan som togs fram. Riksrevisionen kan dock konstatera att den högkvartersgemensamma tidplanen inte följdes och att uppföljningen av NBG11 inom högkvarteret var otillräcklig.

RIKSREVISIONEN 103

116

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Styrkegenereringen försenades

Försvarsmakten hade ansvaret att på Regeringskansliets uppdrag leda styrkegenereringen bland de länder som ingick i NBG-samarbetet. Styrkegenereringen skulle, enligt Regeringskansliets uppdrag384, ha resulterat i ett första förslag på stridsgruppens sammansättning i april 2008. Enligt högkvarterets tidplan skulle styrkegenereringen ha slutförts i maj 2008, men den var klar först i december 2008. Riksrevisionen har inte klarlagt

de exakta orsakerna till förseningen, men har iakttagit att Försvarsmakten initialt var otydlig med vilka militära förmågor som Sverige som ramnation avsåg att bidra med, och att Regeringskansliet i juni 2008 gav de övriga truppbidragande länderna respit med att lämna besked till december. Samtidigt är det värt att notera att styrkegenereringen är en komplicerad process, eftersom den involverar flera länder och därmed är beroende av flera länders militära förutsättningar och politiska processer. Riksrevisionen konstaterar

att styrkegenereringen för NBG11 inte kunde avslutas i tid i förhållande till både Försvarsmaktens och Regeringskansliets planering. Därmed försvårades möjligheterna att få fram styrande dokument och genomföra aviseringen av materiel enligt upprättade planer. Eftersom resultatet av styrkegenereringen är en avgörande faktor för vilka delar som Sverige ska bidra med och därmed påverkar förutsättningarna för Försvarsmaktens förbandsproduktion leder förseningar i styrkegenereringen till ökad risk för komplikationer under förbandsproduktionen. Riksrevisionen menar därför att det är väsentligt att regeringen och Försvarsmakten eftersträvar en styrkegenereringsprocess med korta ledtider.

Svag ekonomisk styrning av NBG11

Riksrevisionen kritiserade Försvarsmakten för bristande kontroll över kostnaderna vid uppbyggnaden av NBG08. Den bristande kostnadskontrollen bidrog till Försvarsmaktens ekonomiska problem under år 2008. Försvarsmakten saknade ekonomiskt planeringsunderlag för NBG08.

Försvarsmaktens kostnadsuppskattningar inför NBG11, som redovisades till regeringen, var på en mycket övergripande nivå. Riksrevisionen har inte kunnat återfinna underlaget till dessa kalkyler.

Ledningsstaben beslutade inledningsvis att NBG11 skulle utgöra en produkt enligt Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell. Beslutet återspeglade Försvarsmaktens ambition att producera NBG11 i linjeorganisationen. Riksrevisionen finner det dock märkligt att det i beslutet anges att samma ekonomistyrningsmodell som användes för NBG08 också skulle användas

384 NORDCAPS Steering Group (NBG-format) 19th March Decision Sheet, Regeringskansliet (Ministry of Defence), 2008-03-19.

104 RIKSREVISIONEN

117

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

för NBG11, eftersom Försvarsmaktens ekonomiska problem under 2008 till del var en följd av en svag kostnadskontroll av NBG08. Detta

indikerar att ledningsstabens beslut inte föregicks av någon analys av hur ekonomistyrningen fungerat för NBG08, vilket också kan förklara det faktum att beslutet inte fullföljdes. NBG11 blev inte någon produkt, det vill säga en kostnads- och resultatbärande enhet i Försvarsmaktens redovisning

eftersom systemet för verksamhetsstöd, Prio, inte stödde detta. I stället införde Försvarsmakten en koncernkod för budgetering och uppföljning av NBG11. Koncernkoden var inte obligatorisk i systemet och har därför inte använts fullt ut. Försvarsmakten har därför tvingats att manuellt sammanställa kostnaderna för NBG11. Den information om kostnaderna för NBG11 som Försvarsmakten publicerat i årsredovisningen för år 2011 samt på begäran lämnat till riksdagens försvarsutskott har baserats på denna sammanställning. Inom ramen för denna granskning har Riksrevisionen funnit att detta underlag hade klara brister, bland annat hade inte samtliga kostnader fångats eftersom förbanden redovisat på olika sätt. Bristerna framgår varken i årsredovisningen eller i Försvarsmaktens skrivelse till försvarsutskottet.

NBG11 var den fjärde högst prioriterade uppgiften inom Försvarsmakten under år 2010. Riksrevisionen menar att det inte är acceptabelt att Försvarsmakten inte kunnat budgetera och följa upp NBG11 med större skärpa. Det är vidare en grundförutsättning för effektivitet att ekonomisk respektive verksamhetsmässig styrning sker i samma termer, och på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp om målen nåtts och till vilken kostnad. Detta framgår av budgetlagen och myndighetsförordningen.

7.3 Produktion av förbandet NBG11

Försvarsmaktens erfarenheter utifrån produktionen av NBG 08 handlade om vikten av att tidigt besluta om målsättningar, förmågor och materielbehov samt att undvika sena beslut om nya förmågor eller nya materielsystem. Försvarsmakten underströk vikten av att tidigt fatta väl underbyggda

beslut för att skapa rätt förutsättningar för en effektiv förbandsproduktion. Riksrevisionens tidigare granskning av NBG08 riktade också kritik mot en rad punkter i förbandsproduktionen. Bland annat saknades rätt materiel och förbandet var inte tillräckligt samövat när beredskapsperioden inleddes.

Arbetet med att ta fram ett förband innehåller en rad steg som normalt genomförs i en följd och där varje steg ger förutsättningar för nästkommande. Vid en övergripande betraktelse av produktionen av NBG11 kan Riksrevisionen konstatera att Försvarsmakten dragit nytta av tidigare erfarenheter och rättat till vissa brister, men att det fortfarande finns ett antal svaga områden.

RIKSREVISIONEN 105

118

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Omfattande arbete med målsättningsdokument som försenades

NBG11 var, i likhet med NBG08, ett tillfälligt sammansatt förband, bestående av olika förbandstyper som sattes samman med delar från ordinarie förband i organisationen. Detta innebar att Försvarsmakten inte hade några färdiga målsättningsdokument att utgå från. Inte heller fanns det materiel, färdiga koncept eller färdiga utbildningsmanualer knutna till förbandet. Det fanns vidare mycket lite dokumentation från NBG08 att utgå ifrån i arbetet. Ett omfattande arbete med hög ambition genomfördes för att ta fram centrala styrdokument såsom förbandets målsättningar och kravställningar. Även en rad andra viktiga koncept och rutiner togs fram och dokumenterades under uppsättandet av NBG11. Till exempel fick NBG11 genom framtagandet av målsättningsdokumentet ett övergripande styrdokument som omfattade mål- och kravbilder för alla ingående förbandsdelar och koncept. Detta var något som saknades för NBG08.

Enligt den ursprungliga planen skulle ett första utkast till målsättningsdokument vara framtaget i maj 2008. Ett första samordnat utkast skulle vara klart i september 2008. I praktiken kom ett första utkast till målsättningsdokument i december 2008. Detta första utkast var inte tillräckligt detaljerat för att kunna nyttjas fullt ut i analysen av materielbehov. Arbetet med att ta fram målsättningar och krav samt analys av materielbehov är en process som ger viktiga ingångsvärden för efterföljande arbete med att beställa och leverera materiel, analysera logistikfrågor och underhållsbehov samt planera utbildning och övning. Riksrevisionen kan konstatera att flera av de centrala styrdokument som skulle skapa rätt förutsättningar för en effektiv förbandsproduktion var försenade eller inte tillräckligt detaljerade. Detta fick konsekvenser för den fortsatta produktionen av förbandet.

Svårigheter att nå tillräcklig precision i behovssättningen av materiel

Ett av problemen under produktionen av NBG08 var att det behovssattes för mycket och ibland felaktig materiel samt att beställningar skedde för sent för att kunna levereras i tid. En liknande situation riskerade att uppstå i arbetet med NBG11. Att arbetet med målsättningar och analys av materielbehov inte gick som planerat upptäcktes emellertid i ett tidigare skede jämfört med NBG08. Den forcering av arbetet som gjordes i och med att Försvarsmakten tog

fram en särskild plan för att slutföra arbetet innebar att åtminstone viktigare materiel kunde aviseras som planerat vid årsskiftet 2008/2009. Enligt planen skulle förbandens avisering vara fastställd i december 2008. Försvarsmakten behövde dock fortsätta analysen av materielbehov och behovssättning, bland annat på grund av svårigheter att materielmässigt passa in ordinarie förband i NBG11. Vidare fanns det brister i samordningen mellan olika funktioner, vilket resulterade i att förbandet under våren och sommaren 2009 hade för mycket

106 RIKSREVISIONEN

119

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

materiel. Detta innebar att förbandet vid beslut om insats skulle ha blivit svårt att transportera inom rimliga tidsramar. Det faktum att viktiga koncept, till exempel inom logistikområdet, inte var klara i tid, innebar att arbetet med att precisera materielbehovet för NBG11 pågick fram till 2010.

Riksrevisionen pekade på svagheter i Försvarsmaktens analys av materielbehov även under framtagandet av NBG08. Den bristande analysen ledde till behovssättning av för mycket materiel. En skillnad var att behovssättningen, vid NBG08, var decentraliserad till respektive förband, medan den för NBG11 genomfördes centralt. Riksrevisionen noterar att materielförsörjningsprocessen försenades vad gäller både NBG08 och NBG11. Riksrevisionen har

iakttagit att Försvarsmakten vidtog åtgärder för att få ett helhetsgrepp över materielförsörjningen såväl vid produktionen av NBG08 som vid NBG11. Detta skedde i ett tidigare skede när det gäller NBG11. Vid NBG11 infördes även en så kallad configuration board under 2010 för att hantera förändringar i materiel. Riksrevisionen bedömer att dessa iakttagelser pekar på att det, både vad gäller NBG08 och NBG11, inledningsvis saknades en funktion för att säkerställa det övergripande systemperspektivet i förbandsbyggnaden.

Mindre ny materiel men hög risk i vissa delar av materielförsörjningen

Erfarenheterna från NBG08 pekade på vikten av att i så hög grad som möjligt nyttja befintlig och beprövad materiel, bland annat för att kunna genomföra materielförsörjning inom den begränsade tid som finns till förfogande

för uppsättandet av stridsgruppen. Inom området ledningssystem tog Försvarsmakten en högre risk då man beslutade att NBG11 skulle förses med ett ledningssystem som innehöll delvis nya funktioner. Den lösning som valdes var delvis obeprövad. Leveransförseningar för vissa komponenter i kombination med ett omfattande arbete med installationer och verifiering av lösningen försvårade produktionen av NBG11.

Ytterligare en omständighet som påverkade produktionen av NBG11 var att den totala tillgången på viss materiel, till exempel splitterskyddade fordon, var begränsad inom Försvarsmakten. Ursprungligen var personterrängbil 6 (”Galten”) behovssatt för flera av de ingående förbanden i NBG11, bland annat ett av manöverkompanierna. På grund av ett försämrat säkerhetsläge i Afghanistan var det nödvändigt för Försvarsmakten att omprioritera. En del av fordonen som var behovssatta i NBG11 ersattes då i flera omgångar med andra fordon. Detta ledde till störningar i form av merarbete med att inordna nya fordon i förbandet, till exempel i form av ytterligare arbete med underhållskedjor och utbildning.

Riksrevisionen kan konstatera att NBG11 inte innehöll ny materiel i samma omfattning som NBG08. Däremot frångicks principen om beprövad materiel

RIKSREVISIONEN 107

120

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

i fallet med ledningssystem. Riksrevisionen ifrågasätter inte behovet av att omprioritera fordon till en pågående insats. Däremot noterar Riksrevisionen att Försvarsmakten redan i budgetunderlaget för 2009 förde fram farhågor om möjligheterna att få fram fordon i tid till utbildning. Av underlaget framgick även att Försvarsmakten utgick ifrån att pågående insatser inte skulle konkurrera med produktionen av NBG11. Riksrevisionen menar att på områden där det är känt att tillgången på strategiskt viktig materiel är begränsad och där risken därmed kan antas vara högre, bör riskanalys och riskhantering göras redan på planeringsstadiet, det vill säga innan materielen inkluderas

i förbandsuppbyggnaden. Detta gäller även viktigare materiel som enligt materielplanen ska levereras inom tidsramarna för produktionen, men där utrymmet för förseningar är begränsat.

Produktionen av NBG11 ställde höga krav på den ordinarie processen

Arbetet med att analysera materielbehov och att försörja förband med materiel är normalt en tidskrävande process. Beställning av materiel måste läggas mellan ett och tre år innan den ska brukas. Hur lång framförhållningen måste vara beror på om ny materiel ska anskaffas eller om den redan finns inom Försvarsmakten.

Högkvarterets inledande planering innebar att väsentliga beslutspunkter, som till exempel beställningar av materiel, låg inom ramen för vad den ordinarie processen kräver. Utrymmet för förseningar i denna plan var minimalt eftersom NBG11 producerades inom snäva tidsramar. Riksrevisionen kan konstatera att många tidpunkter i planeringen inte kunde hållas. Försvarsmaktens erfarenhetsredovisning visar att det växte fram delvis nya arbetsformer när behovssättningen av materiel drog ut på tiden. Aktiviteter som normalt genomförs sekventiellt i materielförsörjningen genomfördes istället parallellt på grund av tidspress.

Riksrevisionen kan konstatera att Försvarsmakten inom ordinarie arbetsprocesser inte fullt ut kunde hantera de krav som det innebär att producera ett tillfälligt sammansatt förband under knappa tidsförhållanden. Riksrevisionen menar att det redan i inledningen av processen måste finnas tillgång till relevant och kvalitetssäkrad information om befintlig materiel, för att inriktningen att nyttja befintlig och beprövad materiel ska kunna hållas, samtidigt som verksamheten genomförs med stark tidspress.

Rekrytering till NBG11 fungerade bättre än för NBG08

Riksrevisionens kritik mot personalförsörjningen av NBG08 handlade om brister i samordningen, att avtalen inte var klara i tid, att nya avtal hade behövts vid insats samt att soldaterna sades upp i förtid av ekonomiska skäl.

108 RIKSREVISIONEN

121

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

För att skapa förutsättningar för så samtränade förband som möjligt och slippa utbildning på grundläggande nivå under den sista och avgörande terminen, var det viktigt för Försvarsmakten att rekrytera huvuddelen av soldaterna i

den aktuella värnpliktskullen. Målet var att rekrytera 50 procent därifrån. Det fanns en detaljplanering av rekryteringsprocessen som Försvarsmakten i stort följde. Resultat blev att ungefär en tredjedel av soldaterna i NBG11 kom från den aktuella värnpliktskullen. En ungefär lika stor andel utgjordes av soldater med tidigare utlandserfarenhet. Försvarsmakten förändrade avtalen för soldaterna, men även för reservofficerarna, sent i rekryteringsprocessen. Detta ledde till ett omfattande administrativt merarbete, eftersom systemstöd saknades för den nya anställningsformen, GSS/K. Vidare fanns det oklarheter kring vilka förmåner soldaterna skulle ha. Riksrevisionen noterar att Försvarsmaktens personalförsörjning är under förändring, men vill samtidigt understryka vikten av att på ett tidigt stadium i en rekryteringsprocess se till att det är tydligt vilka villkor som ska gälla både för soldater och för övriga, eftersom man annars riskerar att försvåra rekryteringen.

Sammantaget lyckades dock Försvarsmakten rekrytera till 92 procent av befattningarna i NBG11, vilket enligt Riksrevisionens bedömning var ett tillfredsställande resultat. Riksrevisionen noterar att Försvarsmakten under år 2010 införde internationell tjänstgöringsplikt. Till skillnad för vad som var fallet under NBG08 hade det för NBG11 därför inte behövts ett nytt avtal vid insats.

Ansvaret för personalförsörjningsprocessen inom Försvarsmakten delas mellan flera olika enheter. I likhet med NBG08 fanns oklarheter i ansvarsfördelningen. Dessa bidrog bland annat till att bemanningen av

styrkehögkvarteret försenades. Inledningsvis skedde bemanningen genom att officerare kommenderades till styrkehögkvarteret, men först när man bytte rekryteringsmetod till ett frivilligt sökförfarande kunde tjänsterna

på styrkehögkvarteret tillsättas. Problemen med bemanningen påverkade uppbyggnaden av styrkehögkvarteret.

För att Försvarsmakten ska lyckas med rekryteringen till insatsorganisation 2014 är det centralt med en väl fungerande personalförsörjningsprocess. Detta understryks även i Försvarsmaktens strategiska förändringsmål om att bli en attraktiv arbetsgivare. Riksrevisionen har i denna granskning gjort ett antal iakttagelser som, enligt Riksrevisionens bedömning, sammantaget visar på möjligheter för Försvarsmakten att förbättra personalförsörjningsprocessen.

Ambitiöst upplägg på utbildnings- och övningsverksamhet

NBG11 bestod av förband av olika karaktär och som var geografiskt spridda. Försvarsmaktens sammansättning av förbandet grundade sig på ett val där olika för- och nackdelar vägdes mot varandra, men där förmågebredd

RIKSREVISIONEN 109

122

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

prioriterades framför uthållighet. Vidare ingick det ett finskt kompani i den manöverbataljonen. Även om stridsgruppskonceptet bygger på och även förespråkar multinationalitet i stridsgruppen, rekommenderas att den del som utgör manöverbataljon bör bestå av enheter från samma land. Riksrevisionen kan konstatera att den valda sammansättningen av förbandet innebar att utbildning och övning blev en stor utmaning, särskilt mot bakgrund av den begränsade tid som fanns till förfogande.

Utbildning och övning av NBG11 skedde utifrån Försvarsmaktens treterminssystem. Tanken var att så tidigt som möjligt inom ramen för detta system kunna öva förbandsdelar som skulle ingå i NBG11. Detta innebar till exempel att ordinarie förband stuvades om något inför de övningar som genomfördes under termin 2 våren 2010. En övningsplan som underbyggde detta syfte togs även fram. Riksrevisionen noterar även att

antalet övningsdagar utökades jämfört med NBG08. Av Försvarsmaktens egen erfarenhetsrapportering framgår att samordningen mellan arméns ordinarie utbildnings- och övningsverksamhet och framtagandet av NBG11 i stort sett uppfattades som positiv. Det fanns dock vissa svårigheter, främst från det multinationella perspektivet som styrkehögkvarteret (FHQ) representerade, att kunna stödja förbanden i utbildning och övning. Försvarsmakten integrerade evalueringskriterier i ett relativt tidigt skede i utbildningen, vilket Riksrevisionen ser som positivt.

Riksrevisionen har noterat med avseende på hur Försvarsmakten geografiskt fördelade förbandsproduktionen att vissa möjligheter till effektiviseringar kan finnas. Detta innebär inte nödvändigtvis att utbildning av stridsgruppen ska bedrivas samlat på ett förband, utan att samordningsvinster kan göras inom olika delar av stridsgruppen.

Riksrevisionen kan konstatera att den valda konfigurationen av förbandet, där till exempel manöverbataljonen bestod av kompanier av olika typ, ställde höga krav på ledning- och samordning. Riksrevisionen uppfattar dock att Försvarsmakten vidtog en rad åtgärder för att motverka dessa svårigheter.

Övningsverksamheten var tämligen omfattande och manöverbataljonen gavs möjlighet till samövning vid flera tillfällen. Riksrevisionen vill också lyfta fram att den övningsplan som gjordes innehöll tydliga målsättningar för

övningsverksamheten som svarade mot de uppgifter som NBG11 skulle utbildas mot.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att upplägget och omfattningen på övningsverksamheten svarade väl mot målsättningarna för NBG11.

110 RIKSREVISIONEN

123

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Bristande förutsättningar stör genomförandet av utbildnings- och övningsverksamhet

Riksrevisionen kan konstatera att vid jämförelse med NBG08 återkom ett antal brister vid förberedelserna av NBG11, även om planering och samordning av utbildning, övnings och evalueringsverksamhet sammantaget uppvisade en rad förbättringar. Bristerna berör främst de förutsättningar som måste gälla för att utbildnings- och övningsverksamheten skulle kunna genomföras på ett effektivt sätt.

Riksrevisionen noterar även att NBG11 inte hann med att öva vissa planerade uppgifter i sådan omfattning att man nådde tillräckligt god förmåga. Övningarna påverkades också delvis av att genomförandet av vissa evalueringsmoment tog mycket tid i anspråk.

För NBG11 återkom liknande problem som NBG08 haft med att få leveranser av materiel till förbanden i rätt tid. Riksrevisionen uppfattar dock att problemen var mindre påtagliga under produktionen av NBG11. Inte desto mindre kan Riksrevisionen konstatera att även i detta fall innebar problem med leveranser av rätt materiel i rätt tid att förbandens möjligheter att nå sina målsättningar fullt ut försvårades och viss utbildning fick förskjutas till beredskapsperioden.

Den evaluering som Försvarsmakten genomförde belyste starka och svaga sidor för respektive förband samt klargjorde ett antal generella brister. Riksrevisionen kan konstatera att flera av dessa brister kunde härledas till de problem med materielleveranser som konstaterats ovan. Riksrevisionen noterar vidare att utrymmet för att rätta till identifierade brister efter utbildningar och övningar var tämligen begränsat, även om Försvarsmakten vidtog åtgärder för att motverka detta.

7.4 Stridsgruppens förmåga och sammansättning

Den övergripande utformningen av en EU stridsgrupp vägleds ytterst av EU:s stridsgruppskoncept som gemensamt tagits fram av medlemsländerna. Stridsgruppskonceptet anger att styrkan bör vara minst 1 500 personer

och inkludera en manöverbataljon och ett styrkehögkvarter. Det framgår av konceptet att medlemsländerna avgör den närmare utformningen av

stridsgruppen samt upplägg på träning och övning. För att uppfylla åtagandet som ramnation ska Försvarsmakten bekräfta, certifiera, att stridsgruppen möter de standarder och kriterier som ges av konceptet. Som underlag till certifieringen ska en evaluering genomföras av ingående förbandsdelar.

Riksrevisionen menar att de uppgifter som framgår av målsättningsdokumentet för NBG11 är möjliga att spåra mot uppgifter som

RIKSREVISIONEN 111

124

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

följer av de fyra så kallade illustrativa scenarierna (se avsnitt 2.3.1) samt det förtydligande arbete som utförts därefter. Riksrevisionen kan vidare konstatera att dessa uppgifter också varit styrande för utbildning och övning av NBG11.

Försvarsmaktens sammansättning av NBG11 tog sin utgångspunkt i stridsgruppens möjliga uppgifter, regeringens ram för antalet medverkande svenskar och utformningen av övriga medverkande länders bidrag. Sammansättningen av NBG11 var därutöver ett resultat av ett antal prioriteringar. Riksrevisionen vill lyfta fram följande punkter:

• Regeringen satte en ram för det svenska bidraget till 1 600 svenskar för att begränsa det ekonomiska åtagandet och utifrån att EU:stridsgruppskoncept föreskriver 1 500 personer.

• Försvarsmakten prioriterade strategisk rörlighet framför verkan för NBG11. NBG11 saknade därför, till skillnad mot NBG08, stridsfordon. Därutöver prioriterades förmågebredd framför uthållighet.

• Försvarsmakten satte samman manöverbataljonen av tre olika förbandstyper från olika regementen, varav ett var ett finskt skyttekompani.

Försvarsmakten uppgav i februari 2009, sedan styrkegenereringen avslutats, att styrkan i princip uppfyllde kraven enligt stridsgruppskonceptet, men hade brister vad gäller tillgång till helikoptrar, medevac (medicinsk evakuering), taktiska transporter, bevakningsförband och tyngre beväpning. Vissa brister motverkades genom justeringar i styrkan inom beslutad personalram.

Bland annat tillkom två kroatiska helikoptrar med förmåga till medevac. Försvarsmakten angav också att stridsgruppen var utformad för att lösa uppgifter med en lägre ambitionsgrad mot begränsat motstånd. Sammantaget menar Riksrevisionen att den konfiguration som Försvarsmakten valde ställde stora krav på samövning av styrkan.

De brister som Riksrevisionen fann i granskningen av NBG08 föranledde Riksrevisionen att ifrågasätta om förbandet NBG08 när det inledde beredskapen den 1 januari 2008 var tillräckligt samövat och materiellt utrustat för att ha förutsättningar att klara svårare stridsuppgifter. Riksrevisionen noterade samtidigt att NBG08 förbättrade sin förmåga under beredskapsperioden.

Riksrevisionen kan konstatera att enheterna i stridsgruppen samövat i större utsträckning denna gång. Även om det förekom störningar i materielleveranser som i sin tur störde övningsverksamheten under framtagandet av NBG11 var situationen bättre än under NBG08, framför allt vad gäller tillgång till materiel. Vad gäller NBG08 hade manöverbataljonen endast möjlighet till samövning vid slutövningen. Trots förbättringarna för NBG11 var det i likhet med den situation

112 RIKSREVISIONEN

125

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

som rådde under NBG08, nödvändigt att genomföra ytterligare utbildning och övning under inledningen av beredskapsperioden för att komplettera förbandens förmåga på några områden.

Den 7 december 2010 bekräftade Sverige i ett certifieringsuttalande att Nordic Battlegroup var redo att ställas i beredskap den 1 januari 2011. NBG11

anmäldes utan några nationella förbehåll. Med utgångspunkt i målsättningarna för NBG11, stridsgruppens utformning och genomförd samövning finner Riksrevisionen, trots ett antal iakttagna brister under framtagandet, ingen grund att ifrågasätta att anmälan till EU skedde utan förbehåll. Riksrevisionen vill dock i detta sammanhang påpeka att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög eller där stridande parter är väl beväpnade och av betydande antal.385 Vidare kan Riksrevisionen konstatera att NBG11 aldrig sattes in. Det går därför inte att avgöra om det hade varit nödvändigt med ytterligare styrkegenerering eller anpassning av uppgiften vid en insats. Detta hade framgått först vid en analys av en given konfliktsituation. Riksrevisionen vill i sammanhanget dock lyfta fram att resurserna för taktiska transporter av stridsgruppen, vilket är ett ansvar för ramnationen, var begränsade.

Under den period som NBG11 stod i beredskap togs ett riksdagsbeslut om att Sverige skulle delta med en flyginsats i Libyen. Detta innebar att den

flygkomponent som stod i beredskap för NBG11 användes för detta syfte. Detta skedde i enlighet med de riktlinjer för flexibelt utnyttjande av stridsgrupper som överenskommits inom EU. Regeringen bedömde att NBG11, utan flygkomponenten, kunde kvarstå i beredskap. Övriga truppbidragande länder meddelades detta. I slutet av beredskapsperioden uppgav Försvarsmakten

att NBG11 åter hade full operativ förmåga med kvarvarande flygenheter. Riksrevisionen kan konstatera att den operativa förmåga som flygkomponenten bidrog med inte var tillgänglig under en del av beredskapsperioden. Vid ett eventuellt beslut om insats där sådan förmåga hade varit nödvändig hade därför uppgiften fått anpassas eller styrkegenerering genomföras.

7.5 Uppföljning och erfarenheter av NBG11

En erfarenhet för Försvarsmakten från NBG08 var vikten av en fungerande erfarenhetsöverföring. Erfarenhetsöverföringen från NBG08 till NBG11 brast i flera avseenden. För NBG08 togs det till exempel aldrig fram något samlat målsättningsdokument och koncepten var underutvecklade. Den samlade

385 Se European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007, s.9, s.19, s.21 samt även NBG11 (F)HQ Final Lessons Identifed/Lessons Learned Report, Ledningsregementet, Försvarsmakten, LedR 03 600:800040, 2011-06-30, Annex B, s. 6

RIKSREVISIONEN 113

126

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

dokumentationen från NBG08 var fragmentarisk. Endast i undantagsfall överlappade tjänstgöringen för personal på centrala funktioner i respektive stridsgrupp. Försvarsmakten har därför i uppbyggnaden av NBG11 endast i begränsad utsträckning kunnat utnyttja tidigare nedlagt arbete.

Riksrevisionen har i granskningen funnit att Försvarsmakten lyft fram flera viktiga lärdomar från arbetet med NBG08. Riksrevisionen uppfattar vidare att det har varit tydligt att Försvarsmaktens arbete med NBG11 har präglats av en ambition att ta till vara lärdomarna från NBG08. Samtidigt kan Riksrevisionen konstatera att Försvarsmakten i flera viktiga avseenden har upprepat misstag från NBG08, framför allt genom att centrala övergripande styrdokument togs fram för sent och genom ett högt risktagande i behovssättningen av materiel.

Förutsättningarna för att tillvarata erfarenheter från NBG11 till uppbyggnad av nästa stridsgrupp har avsevärt förbättrats. För det första bör tillvaratagandet av erfarenheter från NBG11 kunna underlättas av att planering och produktion av NBG11 i större utsträckning än vad som gällde för NBG08 följt den ansvars- och arbetsfördelning som ges av Försvarsmaktens linjeorganisation. Därutöver

har det inom Försvarsmakten inrättats ett nytt förband för rörlig operativ ledning. Avsikten med förbandet är bland annat att det vid behov ska kunna fungera som ett styrkehögkvarter för en EU-stridsgrupp. För det andra har Försvarsmakten i större omfattning utvecklat och dokumenterat centrala styrande dokument som målsättningar och olika koncept. För det tredje kan de samlade erfarenheterna från NBG11 anses väl dokumenterade, eftersom rapporter tagits fram av flera olika enheter inom Försvarsmakten.

Den mest övergripande erfarenhetsrapporten har producerats av Insatsledningen. Rapporten avslutas med rekommendationer som har gett avtryck i planeringsdirektiv inför nästa stridsgrupp, men så vitt Riksrevisionen erfar har inte rekommendationerna hanterats formellt av Försvarsmaktens ledning. Riksrevisionen menar att det är viktigt att rekommendationer i

dessa fall hanteras systematiskt av Försvarsmakten så att man säkerställer att erfarenheterna institutionaliseras genom förändringar av processer och rutiner. Vidare finns det annars en risk att tillvaratagandet av erfarenheter begränsas till en viss uppgift, trots att de kanske rymmer mer generella möjligheter till förbättringar. NBG11 innebar till exempel att Försvarsmakten

ökade sin erfarenhet av att verka tillsammans med andra, vilket också är ett av Försvarsmaktens strategiska förändringsmål. Riksrevisionen konstaterar vidare att Försvarsmakten i årsredovisningen för år 2011 redovisar få erfarenheter från NBG11 som har bäring på uppbyggnaden av insatsorganisation 2014, trots att Försvarsmakten uttryckligen hade detta i uppdrag från regeringen.

114 RIKSREVISIONEN

127

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Försvarsmaktens återrapportering till regeringen under genomförandet av NBG11 år 2010 var alltför knapphändig när det gäller problemen i

materielförsörjningen. Riksrevisionen bedömer att regeringen därmed hade ett i vissa avseenden bristfälligt underlag för sin information till riksdagen.

7.6 Insatsorganisationen och utvecklingen mot en expeditionär förmåga

Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma hur långt regeringen och Försvarsmakten har kommit i reformeringen av försvaret utifrån riksdagens mål om internationell snabbinsatsförmåga. Granskningens syfte har vidare varit att uppmärksamma vilka processer som behöver utvecklas för att förbättra produktionen av behovssammansatta, tillfälligt sammansatta förband så som till exempel NBG11.

Regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition från år 2009 innebär att Försvarsmakten till år 2014 ska ha byggt upp en insatsorganisation med användbara och tillgängliga förband som kan sättas in både nationellt och internationellt. Regeringen har också understrukit i inriktningsbeslut att uppsättandet av användbara, tillgängliga och flexibla bataljonsstridsgrupper är prioriterat under perioden 2010–2014.

Riksrevisionen kan konstatera att uppbyggnaden av insatsorganisationen som ska intas år 2014 pågår. De målsättningar som Försvarsmakten har fastställt för förbanden i den insatsorganisationen som ska intas 2013–2014 bygger till skillnad från tidigare på befintlig materiel. Förbanden kommer enligt Försvarsmakten att gradvis fyllas upp med personal och vara personellt uppfyllda om sju år, det vill säga år 2019.

Detta innebär att Försvarsmaktens produktionsförutsättningar när det gäller uppbyggnad av en stridsgrupp successivt kommer att förbättras. Riksrevisionen noterar att förberedelser inför ett åtagande att ställa en stridsgrupp i beredskap år 2015 har inletts. Därvidlag kan två olika handlingsalternativ skönjas.

Ett alternativ innebär att en stridsgrupp sätts upp där existerande förband ur insatsorganisationen så som den ser ut år 2014 används. Ett andra alternativ är att sätta upp ett förband som bygger på samma bärande principer som NBG11. Båda alternativen har sina för- och nackdelar och frågan har belysts av Försvarsmakten i det erfarenhetsunderlag som finns från uppsättandet av NBG11. Oavsett vilket alternativ som väljs, eller om resultatet innebär en

kombination av handlingsalternativen, kommer det i större eller mindre grad att behöva genomföras en anpassning av förbanden vad gäller materiel och utbildning. Det är därför viktigt (som beskrivits i avsnitt 7.5) att Försvarsmakten går vidare och implementerar rutiner och lösningar som följer av de erfarenheter som gjorts i arbetet med tidigare stridsgrupper.

RIKSREVISIONEN 115

128

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Riksrevisionen har vidare under denna gransknings genomförande noterat att Försvarsmakten under våren 2011 tagit fram koncept rörande expeditionär förmåga.386 Syftet med dessa koncept är att stödja Försvarsmaktens förmåge- och förbandsutveckling. Under perioden 2012 till 2021 ska förmågan att stödja

och delta i expeditionära insatser stärkas. Försvarsmakten redovisar i koncepten hur grundläggande förmågor bör utvecklas för att Försvarsmakten ska kunna agera med kort förberedelsetid, på stora avstånd, eller i närområdet, med situations- och uppdragsanpassade förbandsenheter med hög tillgänglighet. Av den problembeskrivning som ges i koncepten framgår att Försvarsmakten idag inte har en tillräcklig expeditionär förmåga och inte heller en tydlig kravställning för utveckling mot en ökad internationell krishanteringsförmåga. För närvarande har delar av Försvarsmakten en anpassad expeditionär förmåga. De koncept som tagits fram ska fungera stödjande för Försvarsmaktens utveckling av insatsorganisationen mot de politiska målen och ambitionerna som har fastställts rörande internationell krishantering.

Det framförs vidare att konceptet inte innebär en ambitionsökning, utan ska visa på utvecklingsmöjligheter till en expeditionär förmåga som uppfyller statsmakternas förväntningar på Försvarsmakten de kommande åren.

Riksrevisionen kan konstatera att uppbyggnaden av en expeditionär förmåga som motsvarar ambitionerna på den politiska nivån är en process som kommer att pågå under flera års tid där hänsyn måste tas till tillgängliga resurser. Försvarsmaktens nyssnämnda koncept, liksom Riksrevisionens iakttagelser

i denna granskning, pekar på att Försvarsmakten behöver på tydligare sätt definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på den fortsatta utvecklingen av insatsorganisationen. Genom ett sådant arbete kan Försvarsmakten bedöma vilka resurser som krävs, till exempel när det gäller materiel som är väsentlig för internationella insatser, för uppbyggnad av en expeditionär förmåga som svarar mot riksdagens och regeringens målsättningar. Detta kan i sin tur underlätta statsmakternas överväganden

avseende den totala förmågeutvecklingen i Försvarsmaktens insatsorganisation.

7.7 Rekommendationer

Riksrevisionen har i granskningen redovisat ett antal slutsatser om hur regeringen och Försvarsmakten har omsatt erfarenheterna från NBG08 i styrning och uppföljning av NBG11. Riksrevisionens rekommendationer handlar om hur regeringen och Försvarsmakten kan utveckla sin styrning och processer för att säkerställa att väsentliga erfarenheter bidrar till att bygga upp kunskap och förbättra verksamheten.

386 Expeditionär förmåga – Tillämpat koncept – Vision, krav och utveckling, HKV 01 400:56728, 2011-05-30 samt Genomförande av expeditionära operationer inom ramen för internationell krishantering – Analytiskt koncept, LedR 01 400:21113, 2011-06-28.

116 RIKSREVISIONEN

129

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Riksrevisionens rekommendationer till regeringen

Riksrevisionen rekommenderar att regeringen:

• Skapar bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens förbandsproduktion.

• Vidareutvecklar sin återrapportering till riksdagen så att det tydligare framgår hur stridgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten.

• Ser över utformningen av de krav som ställs på Försvarsmaktens återrapportering av framtida stridsgrupper, så att de underlättar för regeringen att informera riksdagen om hur svensk internationell snabbinsatsförmåga utvecklas.

• Ser över möjligheterna att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen.

Riksrevisionens rekommendationer till Försvarsmakten

Riksrevisionen rekommenderar att Försvarsmakten:

• Överväger att placera ansvaret för samordning och utformning av sammansatta förband till ledningsstaben alternativt utöka insatsledningens mandat att samordna högkvarteret.

• Ser över möjligheten att korta ledtiden för styrkegenereringsprocessen.

• Säkerställer att Försvarsmaktens ledning systematiskt tar ställning till rapporter som utgör sammanställningar av erfarenheter som rör hela Försvarsmakten eller någon väsentlig aspekt på verksamheten.

Ställningstagandet bör omfatta en plan där Försvarsmakten tydliggör vad som behöver åtgärdas, vem som är ansvarig samt när åtgärderna ska ha genomförts.

• Säkerställer att kostnader och verksamhet i tillfälligt sammansatta förband, eller i andra uppdrag som skär genom insatsorganisationen, går att planera och följa upp i Försvarsmaktens system för verksamhetsstöd samt utvecklar erforderliga processer för sådan uppföljning.

• Utvecklar arbetssättet så att processer som normalt sker sekventiellt i högre utsträckning kan ske parallellt genom utvecklade samordningsformer och en sammanhållen förbands- och materielsystemdesign.

• Säkerställer att övergripande systemperspektiv beaktas så tidigt som möjligt i processen när tillfälligt sammansatta förband tas fram.

• Säkerställer att kvalitetssäkrad information om materieltillgångar finnas tillgänglig redan vid målsättnings- och kravarbete.

• Tidigt analyserar risker i materielslag där tillgången är begränsad. Hur möjliga alternativ påverkar målsättningar och förmåga bör ingå i analysen.

RIKSREVISIONEN 117

130

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

118 RIKSREVISIONEN

131

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Referenser

Lagar och förordningar

Regeringsformen

Lag (1996:1059) om statsbudgeten 1§. Lagen ersattes 2011-04-01 av

Budgetlagen (2011:203)

Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten

Förordning (2000:605) om årsredovisning och budget

Myndighetsförordningen (2007:515)

Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK)

Lag (1982:80) om anställningsskydd (LAS)

Lag (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Upphävd 2011-01-01

Lag (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser

Offentligt tryck med mera

Betänkande 1999/2000:FöU2

Betänkande 2001/02:FöU2

Betänkande 2004/05:FöU4

Betänkande 2005/06:FöU1

Betänkande 2007/08:UFöU3

Betänkande 2008/09:FöU1

Betänkande 2008/09:FöU10

Betänkande 2009/10:FöU8

Betänkande 2010/11:UFöU3

Betänkande 2010/11:KU20

RIKSREVISIONEN 119

132

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Riksdagsskrivelse 2008/09:292

Riksdagsskrivelse 2009/10:269

Riksdagsskrivelse 2010/11:207

Proposition 2007/08:1

Proposition 2008/09:1

Proposition 2008/09:140

Proposition 2009/10:1

Proposition 2009/10:160

Proposition 2009/10:175

Proposition 2010/11:1

Proposition 2010/11:111

Proposition 2011/12:1

Proposition 2011/12:84

Regeringens skrivelse 2007/08:5

Regeringens skrivelse 2010/11:27

Regeringens skrivelse 2010/11:101

Försvarsmaktens regleringsbrev för 2008-2011

Styrningen av insatsförsvaret (SOU 2005:92)

Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46)

Utredningen om totalförsvarsplikten (SOU 2008:98)

Headline Goal 2010 (dok. 6309/6/04), approved by General Affairs and External Relations Council on May 17 2004, endorsed by the European Council of 17 and 18 June 2004

EU Military Rapid Response Concept (5654/09, 2009-01-23)

EU Battle Group Concept (13618/06, 2006-10-05). Öppen samt hemlig version

EU Battlegroup Preparation Guide, Council of the European Union Military

Committee, CCM (12904/1/08, 2008-09-08)

Increasing the Flexibility and Usability of the EU Battlegroups, Council of the European

Union, 15336/09, 2009-11-04

120 RIKSREVISIONEN

133

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Dokument från Regeringskansliet och Försvarsdepartementet

Inriktningsbeslut för Försvarsmakten 2010– 2014, regeringsbeslut

Fö2009/1354/MIL, 2010-01-14

Konstitutionsutskottets granskningsärende 16 – regeringens information till riksdagen om den svenska snabbinsatsstyrkan, (SB2011/1207, 2011-02-24). Regeringskansliets svar på förfrågan från Konstitutionsutskottet, bilaga A1.1.2, bet. 2010/11:KU20

Instruktion inför Battlegroup Coordination Conference, Fö 2006/1716/51 löpnr 70, 2006-10-27

Anvisningar för verksamhetens genomförande under 2008 samt planeringsanvisningar för komplettering av Försvarsmaktens budgetunderlag för 2009, regeringsbeslut Fö2007/2616/MIL (delvis) Fö2008/638/MIL (delvis) Fö2008/170/SI, 2008-04-10

Planeringsanvisningar för Försvarsmaktens underlag för inriktningspropositionen 2009, regeringsbeslut Fö2008/3305/MIL, 2008-11-06

NORDCAPS Steering Group (NBG Format) 19th of March Decision Sheet,

Regeringskansliet (Ministry of Defence), 2008-03-19

Svar på frågor från Riksrevisionen avseende NBG 2011, promemoria,

Försvarsdepartementet, 2012-01-11

Särutgiftsmodellen – definitioner, utkast till promemoria,

Försvarsdepartementet, 2008-01-11

Memorandum of Understanding (MOU) concerning the Principles for the Establishment and Operation of a Multinational Battle Group to be made available to the European Union, 2005-05-23 samt 2007-04-27

Dokument från Försvarsmakten

Försvarsmaktens budgetunderlag 2009, bilaga 4 samt underbilaga 6.4 och 6.5,

HKV 23 383:64128, 2008-02-29

Försvarsmaktens kompletteringar till budgetunderlaget 2009, 23 383:68992,

HKV 23 383:64128, 2008-05-15

Försvarsmaktens budgetunderlag 2010, underbilaga 7.1, HKV 23 383:53085, 2009-02-26

Försvarsmaktens kvartalsrapporter till regeringen 2010, HKV 23 386:6319 per 2010-08- 13 samt HKV 23 386:67724 per 2010-10-29

Försvarsmaktens årsredovisning 2010, HKV 23 386: 52687, 2011-02-18.

Försvarsmaktens årsredovisning 2011, bilaga 4, HKV 23 386:53019, 2012-02-22

RIKSREVISIONEN 121

134

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Kostnader Nordic Battelgroup 2011, HKV 23 386:63002, 2011-08-26

Svar på ”Anmodan om ytterligare information avseende utformning av NBG11”,

Försvarsmakten, 2008-09-30, H/R 01 800:82185

Utvärdering av beredskapsperioden för Nordic Battlegroup, HKV H/R 23 383:82405, 2008-11-07

PM rörande FM faktagranskning av RIR rapport rörande NBG11, PM,

Försvarsmakten, 2012-03-21

Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO), senaste utgåva FFS 2012:1, 2012-02-10

Instruktion med arbetsordning för enheter och processer i Högkvarteret

HKV ArbO 2010, inklusive bilagor för enheterna, HKV 09 862:53114, 2010-03-08

Strategiskt styrdokument för Försvarsmakten, HKV 09 100:68065, 2009-12-17

Försvarsmaktens ekonomimodell 2009 (H Ek), HKV 23 520:80036, 2008-12-19

Handbok för Försvarsmaktens målsättningsarbete – Förband (H Mål Förb) 2011,

HKV 09 831:65330, 2010-12-17

Överbefälhavarens uppdrag 2008 (ÖB U 08), HKV 23 320:61255, 2007-12-20

Överbefälhavarens uppdrag 2009 (ÖB U 09), HKV 23 320:901255, 2008-12-19

Verksamhetsuppdrag för 2009 och (preliminärt) för 2010 samt inriktning av verksamheten för 2011 (VU 2009), HKV 23 250:75384, 2008-12-12

Bemanning av (F)HQ, Nordic Battlegroup, Tillägg till VU 2009, HKV 23 350:51928, 2009-03-06

Plan för rekrytering NBG11, strategisk reserv och utlandsstyrkan 2010 - Tillägg till VU,

HKV 23 250:57242, 2009-06-01

Verksamhetsuppdrag för 2010 och (preliminärt) för 2011 samt inriktning av verksamheten för 2012 (VU 2010), HKV 23 250:67331, 2009-12-09

Verksamhetsuppdrag för år 2012, preliminärt för år 2013 och inriktning för år 2014 (VU 2012), HKV 23 250:62739, 2011-12-08

Operativa ramvillkor för en svenskledd snabbinsatsstyrka (Nordic Battle Group), bilaga 2, ver 1.6, 2006-02-17

Beslut avseende Nordic Battle Group 2011 svenska styrkebidrag (ORBAT 1.4),

HKV 02 300:52734, 2009-02-16

Beslut avseende Nordic Battle Group 2011 (ORBAT 1.7), HKV 02 300:55910, 2011-03-28

122 RIKSREVISIONEN

135

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

C LEDS övergripande beslut avseende arbetet att med att organisera BG 2011,

HKV 03 201:63983, 2008-02-22

Uppdrag att förbereda och genomföra redovisning avseende arbetsläge NBG11, intern presentation från PROD vid C LEDS chefsmöte, 2009-02-03

Uppdrag till PROD att med stöd av övriga ledningar och staber i Högkvarteret att producera NBG11, HKV-uppdrag 043/09, 2009-03-02

Organisering av OHQ NBG 2011 vid INS, INSDIR 082/2008, 2008-07-31

Uppdrag till C INSATS att med stöd av LEDS STRA, LEDS INT, PROD, MUST och

JURS vara Försvarsmaktens Framework-nation-ansvarige vid framtagande av NBG11,

HKV-uppdrag 150/09, 2009-05-13

Uppdrag till PERSS, med stöd av INSATS, PROD och INFOS att bemanna P-tabell ur ORBAT NBG11 avseende (F)HQ samt att genomföra internationella bemanningsmöten med bidragarländerna före 2009-02-28, HKV uppdrag 233/08, 2008-12-15

LEDS Direktiv avseende fortsatt planering för och produktion av NBG 15,

LEDS dir SC 208/18, 2012-03-09

NBG Handbook, version 1.3, Ledningsregementet, 2011-01-31

Coordinating Instructions (OPLAN) Nordic Lion, Försvarsmakten,

HKV H/C 01 800:82727, 2010-12-08

OPLAN SVEA HKV H/S 01800:82727, 2010-12-08

NBG11 Framework Nation Lessons Identified Report (NBG11 FN LR),

HKV 03 610:65039, 2011-09-27

Rapport avseende erfarenheter från NBG11, HKV 03 610:52750, 2011-02-04

NBG11 (F)HQ Final Lessons Identifed/Lessons Learned Report, Ledningsregementet,

Försvarsmakten, LedR 03 600:800040, 2011-06-30

Slutrapport NBG11, 192. Core Bn, intern arbetshandling, 2011-06-28

Concept of operations, Nordic Battlegroup 2011, CONOPS NBG11 (ver 1.3),

HKV 23 100:78164, 2008-12-01

Concept of operations (CONOPS), Nordic Battle Group 2011 (NBG11), bilaga 1,

HKV 23 100:60109, 2009-06-25

Nordic Battlegroup Logistic concept – Draft 0.96, appendix 2 to annex R to CONOPS

NBG11, HKV 23 100:60109, 2009-06-25

I 19/Pbat UtbBatO 2009-2010, Kapitel 1 Målsättningar Core Bn, intern arbetshandling, 2009-06-25

RIKSREVISIONEN 123

136

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

PTOEM Bataljonen i NBG Utg 2, HKV 01 630.62989, 2007-02-23

Operationsplan Vulcanus, HKV 02300:74505, 2008-11-24

Uppdrag till INSATS att, med stöd av PROD, slutföra materielbehovssättningsarbetet för enheter ingående i NBG11, HKV uppdrag 183/08, 2008-10-02

PROD arbetsinriktning för realiserbarhetsprövning av materielbehovssättningen för enheter ingående i NBG11, HKV 14 500:77502, 2008-10-08

Beslut avseende behovssättning av NBG11, HKV 03 600:64895, 2009-09-22

Beslut om behovssättning NBG11 2009-12-04, HKV 03600:57060, 2010-04-16

Beslut om behovssättning av NBG11 2010-10-05, HKV 03600:67536, 2010-10-26

Offertförfrågan inför beställning 197:5001, Bilaga 1, HKV 23321:55182, 2009-03-26

Tillgänglighet Ptgb6 beslut, HKV 200:63210, 2010-09-14

Internationell arbetsskyldighet, HKV 16 320:60761, 2010-07-02

Uppdrag till PROD och INFOS med stöd av INSATS att bemanna P-tabell ur ORBAT

NBG11 avseende (F)HQ, HKV uppdrag 233/08 Ä1, 2008-12-10

Detaljplan rekrytering för utlandsstyrkan, NBG11 och strategisk reserv, ändringstryck 1,

HRC 16 207:60273, 2010-02-04 (första utgåvan 2009-09-17)

Bemanning av (F)HQ, påminnelse, HKV 23 250:55732, 2009-04-07

Beslut om att utlysa lediga befattningar vid (F)HQ, Nordic Battlegroup,

HKV 03 600:58247, 2009-05-19

Villkor för medicinpersonal i NBG11, HKV 16 320:67146, 2009-11-24

Villkor för personal som anställs för tjänstgöring i NBG,

HKV 16 320:67933, 2009-12-09

Försvarsmaktsavtal om villkor vid tjänstgöring i utlandsstyrkan,

HKV 16 115: 78859, 2005-12-13

Avtal om tidsbegränsade anställningar med kontinuerlig tjänstgöring för gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten mellan Arbetsgivarverket och OFR:s förbundsområden det statliga förhandlingsområdet sammantagna Saco-S, 2010-05-20

Avtal om tidsbegränsade anställningar med kontinuerlig tjänstgöring för gruppbefäl, soldater och sjömän inom Försvarsmakten mellan Arbetsgivarverket och Facket för Service och Kommunikation (SEKO), 2005-05-20

Tillämpningsanvisningar för anställning av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, GSS/K samt uppgifter till förbanden,

HKV 16 320:54142, 2010-06-04

124 RIKSREVISIONEN

137

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Anställning av reservofficerare för tjänstgöring i NBG, HKV 16 320:54767, 2010-03-24

Oplan Exercise Campaign 2010, HKV 19600:52690, 2010-02-24

Operationsplan Lightning, HKV 19100:52691, 2010-02-24

Operationsplan Lightning, Final Draft, HKV 19 100:52691, 2010-01-29

Direktiv inför ÅR, HKV 23 250:67765, 2010-12-07

Sammanställning av förbandens särskilda redovisning NBG11 i Kvartalsrapport 3, intern arbetshandling, 2010-11-02

Årsredovisning för I19 m.fl. (2009), hämtad från Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem Tellus, 2010-01-22

Kvartalsrapport 1 för I19 m.fl. (2010), hämtad från Försvarsmaktens verksamhetsledningssystem Tellus, 2010-04-09

Sammanställning av erfarenheter från NBG11 beredskapsperiod, intern arbetshandling, 2011-08-30

Sammanställning NBG 2010.xls, intern arbetshandling, bilaga i mejl från

Försvarsmakten, 2011-06-17

Mejl från Försvarsmakten angående budget för NBG11, 2011-10-03

Final Evaluation Report of the Nordic Battlegroup 2011, HKV H/S 19 880:82556, 22010-12-01

Instruktion om rutin för omhändertagande och implementering av evalueringsresultat,

HKV 09 831:63018, 2009-10-27

C PROD LED analys och åtgärder med anledning av NBG evalueringsrapport,

Bilaga 1, HKV 23 250:68002, 2010-12-22

Certification Statement for the Nordic Battlegroup 2011, HQ Designation

Hbr 79, 2010-12-07

FCdr Brief EUMC Final, Power-point-presentation, 2010-12-08

Expeditionär förmåga – Tillämpat koncept – Vision, krav och utveckling,

HKV 01 400:56728, 2011-05-30

Genomförande av expeditionära operationer inom ramen för internationell krishantering – Analytiskt koncept, LedR 01 400:21113, 2011-06-28

NBG Roadmap, NORDCAPS, Försvarsmaktens beteckning 03 600:67988, 2009-12-01

Requirement Specifications NBG11, NORDCAPS, 2010-01-18

RIKSREVISIONEN 125

138

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

Logistic Concept, Annex R to Requirement Specifications NBG11,

NORDCAPS, 2010-01-14

NMCG (NBG-format) answer to NSG (NBG-format), Protocol,

NORDCAPS, 2008-04-18

Minutes of NMCG (NBG-format) Meeting 15 April 2009, NORDCAPS

Minutes of NMCG (NBG-format) Meeting 20 November 2008, NORDCAPS

Protokoll arbetsmöte 2 avseende erfarenheter från NBG11,

HKV 03 610:65906, 2010-09-29

Dokument från Försvarets materielverk

MS 197 Erfarenhetsrapport NBG11, 10FMV4493-14:1, 2011-06-15

Övriga skriftliga källor

Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga.

Riksrevisionen (RiR 2010:20)

Förvarsmaktens interna styrning och kontroll. Ekonomistyrningsverket (ESV 2008:19)

Riksdagens och regeringens styrning av försvaret, Statskontoret 2005:7

Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet,

Statskontoret 2004/431-5

EU:s framtida förmågeutveckling – Uppföljningen av Headline Goal 2010.

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) 2008 (FOI-R-2479-SE)

Skott mot rörligt mål – Nyckeltal för styrning av försvar i förändring.

Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI), Mars 2010, FOI-R-2973-SE

European Union Battle Group Manual, Finabel studies No T.37.R and No A.25.R, 2007

Intervjuer

Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet: 2011-02-03, 2011-09-16, 2011-11-25, 2012-04-20.

Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten: 2010-12-17, 2011-01-18, 2011-01-21, 2011-04-15, 2011-04-19, 2011-05-10, 2011-05-16, 2011-05-19, 2011-05-26, 2011-05-26, 2011-05-26, 2011-05-26, 2011-06-15, 2011-05-31, 2011-06-17, 2011-08-24, 2011-08-31, 2011-09-01, 2011-09-01, 2011-09-01, 2011-09-01, 2011-09-09, 2011-10-14, 2011-10-20, 2011-11-14, 2011-12-06, 2011-12-08, 2011-12-08, 2011-12-13, 2011-12-15, 2011-12-15, 2012-03-09, 2012-04-11.

126 RIKSREVISIONEN

139

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Bilaga 1

Manöverbataljonens huvuduppgifter

Huvuduppgift	Bataljonen ska ha full förmåga att:
H1	– inta och försvara flygplats/hamnområde, där irreguljära förband
	initialt bevakar och efterhand försöker påverka styrketillväxt med upp
	till kompaninivå.
	– ta terräng längs väg/stråk där motståndare bevakar enstaka platser
	(motsv. checkpoints.)
H2	– skydda verksamhet/civila längs angiven riktning, även under tidspress,
	eller skydda verksamhet/objekt/civila på viss plats under kortare tid
	(<48 h).
H3	– bevaka tre objekt inom eget område (förutom egen grupperingsplats).
	– ständigt övervaka ett område på upp till 12 x 20 km från minst tre
	fasta observationsplatser och övervaka/kontrollera ingående trafik mot
	buffertzonen längs två ingående vägar.
	– undsätta en observationsplats.
	– med stöd av transportresurser undsätta upp till 1 000 civila samlade
	inom 100 km2.
	– vid insats mot folkmassa med icke dödliga vapen kunna
	• hindra folkmassa att passera linje
	• skydda objekt/område
	• skingra folkmassa.
	– skydda civila eller flyktingar.
	– avdela räddnings- och röjningsstyrka innehållande ledningsförmåga,
	skyttepluton, granatkastarpluton, sjukvårdsgrupp och
	sambandsförstärkningsgrupp.
	– tvinga inom området grupperade förband (skyttekompani) till
	omgruppering.
	– efter 6 timmars förberedelser inom eget område, försvara enstaka
	platser med en plutons styrka mot en motståndare motsvarande två
	skytteplutoner.
	– hindra gruppering av en motståndare motsvarande kompani inom
	område (t.ex. buffertzon).
	– överta samt lämna ett ansvarsområde (area of responsibility – AOR).

RIKSREVISIONEN 127

140

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

128 RIKSREVISIONEN

141

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Bilaga 2

Ordlista

Styrkepaket	Ett styrkepaket består i detta sammanhang av: ett styrkehögkvarter, en
	stridsgrupp samt fördefinierade operativa och strategiska stödresurser.
	Exempel på stödresurser kan vara underrättelseförband, luftvärn,
	militärpolis m.m.
Stridsgrupp	En stridsgrupp är en styrka av bataljonsstorlek förstärkt med
	taktiska understöds- och logistikenheter. Måste vara kopplad till
	ett styrkehögkvarter och fördefinierade operativa och strategiska
	stödresurser.
CIMIC	Civil Military Cooperation: Funktion vars uppgift är att
	åstadkomma samverkan med civila organisationer eller aktörer i ett
	operationsområde.
ISTAR	Intelligence, Surveillance, Target Acquisition, and Reconnaissance:
	ISTAR-förband är sammansatta underrättelseförband som kombinerar
	flera kompetenser för att nå synergieffekter.
EAW	Expeditionary Air Wing: Luftoperativ resurs som utgjorde strategisk
	stödresurs till NBG11. Bestod av: flygplatsenhet, stridsflygenhet,
	transportflygenhet samt helikopterenhet.
CBRN	Kemiska (C), biologiska (B), radiologiska (R) och nukleära (N) ämnen
	och händelser.
MOVCON	Movement Control: funktion för att leda och understödja militära
	transporter i fred och krig.
MEDEVAC	Medical Evacuation: Sjukvårdstransport med medicinsk förmåga. Ett
	MEDEVAC-fordon är bemannat med medicinsk personal och är utrustat
	för att kunna ge adekvat sjukvård under transporten.
Early entry force	Förstyrka. I NBG11 sammanhang avses den styrka som ska skapa
	förutsättningar för vidare styrkeuppbyggnad.
Deployering	Förflyttning av styrkor och materiel till operationsområde.
Styrkegenerering	Styrkegenerering (force generation) är den process där de militära medel
	och resurser som krävs för en EU-ledd militär insats tillhandahålls av
	truppbidragande länder och görs tillgängliga för en styrkebefälhavare
	med syfte att kunna uppfylla krav för en viss insats.
	forts.

RIKSREVISIONEN 129

142

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

forts.

NORDCAPS	Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support:
	Organisation bildad för att utveckla nordiskt samarbete inom ramen för
	fredsfrämjande insatser. Ersattes den 1 januari 2010 av NORDEFCO,
	Nordic Defence Cooperation structure, en organisation för nordiskt
	samarbete i försvarsfrågor.
Technical	Överrenskommelser mellan truppbidragande stater om hur olika
Arrangements	frågor ska lösas inom ramen för samarbetet, till exempel rörande
	genomförandet av utbildning och övning.
CONOPS	Concept of Operations: Kan ha flera betydelser. Innebär normalt en
	beskrivning av vad en styrka ska uppnå och hur detta ska göras med
	tillgängliga resurser. Avser att ge en övergripande bild över en insats.
ORBAT	Order of Battle: Anger beteckningar, ledningsstruktur, fördelning av
	personal och materiel och enheter för en militär styrka.
MARTA	Military Analysis method for Reliable Tactical Assessment: Svensk
	utvärderingsmetod för att bedöma förmåga hos militära förband.
OCC E&F	Operational Capabilities Concept Evaluation & Feedback:
	Utvärderingsmetod utvecklad inom NATO för att bedöma
	interoperabilitet och förmåga hos militära förband.
SALIS	Strategic Airlift Interim Solution: Initiativ som ger deltagande länder
	tillgång till strategisk flygtransportkapacitet.
SAC	Strategic Airlift Capability: Initiativ som ger deltagande länder tillgång till
	strategisk flygtransportkapacitet.
NRF	Nato Response Force: Multinationell styrka med hög beredskap. Består
	av mark, flyg och marinförband. Kan sättas in mycket snabbt. Består av
	upp till 13 000 man. Allierade NATO-länder bidrar med trupper till denna
	styrka.
Produkt	Begrepp i Försvarsmaktens ekonomimodell.

130 RIKSREVISIONEN

143

Skr. 2012/13:42

Bilaga

RIKSREVISIONEN GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2011 2011:1

Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen

– omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt?

Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2011:7 Trafikverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter

2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007

2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –

Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden

2011:13 Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten

2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning - förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva?

2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning

– Ett (o)lösligt problem?

2011:18 Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott

2011:19 Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg

– samverkan utan verkan?

2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?

2011:21 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2011:22 Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten – hur har det

blivit och vad har det kostat?

RIKSREVISIONEN 131

144

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i grundskolan

2011:24 Statliga myndigheters tjänsteexport 2011:25 It-stödet i rättskedjan

2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet?

2011:27 Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet

2011:28 Medfinansiering av statlig infrastruktur

2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv?

2011:30 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012

2012 2012:1 Klimatrelaterade skatter – Vem betalar?

2012:2 Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? 2012:3 DO och diskrimineringsfrågorna

2012:4 Att styra självständiga lärosäten

2012:5 Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regeringens genomförandegrupp 2008

2012:6 Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet

2012:7 Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? 2012:8 Citybanans regionala medfinansiering

2012:9 Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor

2012:10 Statens försäljningar av apotek

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

132 RIKSREVISIONEN

145

Skr. 2012/13:42

Bilaga

146

Skr. 2012/13:42

Bilaga

DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011

EU-stridsgrupperna är en del av EU:s koncept för militär snabbinsatsförmåga och ska kunna användas inom ramen för EU:s krishantering. Kännetecknande för EU:s stridsgrupper är att de ska kunna sättas in inom 10 dagar för att verka under kort tid. Sverige har vid två tillfällen tagit ansvar för att organisera och producera en sådan styrka, Nordic Battlegroup 2008 (NBG08) samt Nordic Battlegroup 2011 (NBG11).

Riksrevisionen har tidigare granskat framtagandet av NBG08 och har nu granskat den andra nordiska stridsgruppen, NBG11. Granskningen visar att framtagandet av NBG11 sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för NBG08. NBG11 anmäldes utan begränsningar till EU och Riksrevisionen har inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. Riksrevisionen menar dock att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög.

Riksrevisionen kan konstatera att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08, men att vissa brister kvarstår. Samordningen inom Försvarsmaktens högkvarter var svag, vilket medförde att Försvarsmakten inte lyckades få fram styrande dokument för förbandet i tid. Detta fick följdeffekter för bl.a. materielförsörjningen till förbanden samt utbildning och övning. Vidare tog Försvarsmakten risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som t.ex. fordon, till NBG11.

Regeringen har skärpt styrningen. En ram fastställdes till 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till förbandsproduktionen.

ISSN 1652-6597

ISBN 978-91-7086-284-7

Beställning:

www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

147

Skr. 2012/13:42	Försvarsdepartementet
	Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 november 2012
	Närvarande: Statsrådet Björklund, ordförande, och statsråden Bildt, Ask,
	Larsson, Hägglund, Carlsson, Billström, Adelsohn Liljeroth, Björling,
	Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd,
	Ullenhag, Ek, Lööf, Enström
	Föredragande: statsrådet Enström

Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om den nordiska stridsgruppen 2011

148