Regeringens skrivelse 2012/13:3

Riksrevisionens rapport om	Skr.
infrastrukturplanering – på väg mot	2012/13:3
klimatmålen?

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 20 september 2012

Fredrik Reinfeldt

Catharina Elmsäter-Svärd

(Näringsdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av Riksrevisionens
iakttagelser	och	rekommendationer	i	granskningsrapporten
Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? (RiR 2012:7). Vidare
redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av
rapporten.
Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning där
de transportpolitiska funktions- (tillgänglighet) och hänsynsmålen (miljö,
säkerhet och hälsa) är jämbördiga. Transportsystemet ska därmed bl.a.
bidra till att miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan nås. Med en
ökande befolkning finns behov av att öka kapaciteten i transportsystemet.
Målkonflikter uppstår då en åtgärd inte bidrar till alla delar av det trans-
portpolitiska målet: tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa.
Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål
för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering.
Regeringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering respektive
transportpolitik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten
för att säkerställa att målen nås.
För att minska klimatpåverkan från transportsektorn bedömer
regeringen att det behövs åtgärder inom flera områden. Det behövs
effektiva styrmedel för fortsatt teknisk utveckling likväl som för att styra
mot ett transporteffektivt samhälle och effektivt nyttjande av befintlig
transportinfrastruktur.
Utsläppen från vägtrafik är i dag högre än 1990 men de har inte ökat i
samma takt	som trafikarbetet. Trots att		trafikarbetet på väg har ökat		1

Skr. 2012/13:3 under perioden 2006–2011 har koldioxidutsläppen minskat på grund av fordonsteknisk utveckling och ökad andel biodrivmedel. Sett till transportsektorns totala utsläpp leder investeringarna i ny infrastruktur till en marginell förändring. Även om investeringarna i planen endast berör en mindre del av transportsystemet påverkar de förutsättningarna för framtida trafik och för hur systemet utvecklas. Styrmedel som påverkar hur infrastrukturen nyttjas och vilka fordon som köps (fordonsflottans sammansättning) har dock betydligt större påverkan på koldioxidutsläppen än infrastrukturutvecklingen i sig. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan.

Regeringen rapporterar årligen i budgetpropositionen utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan ingår. I budgetpropositionen redovisar regeringen också en uppföljning av gällande åtgärdsplan.

Riksrevisionen anför att det i direktiven till trafikverken inför åtgärdsplaneringen 2010–2021 skulle ha saknats uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade och att trafikverken, i brist på styrning från regeringen, gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. Regeringens bedömning är att det i direktiven var tydligt vilka utgångspunkter som gällde, att åtgärdsplaneringen skulle bedrivas utifrån de politiska beslut som fattats eller aviserats.

För att uppnå regeringens vision om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 har regeringen uppdragit åt Naturvårdsverket att i samarbete med berörda myndigheter utarbeta underlag för en nationell färdplan. Regeringen har för avsikt att under mandatperioden närmare beskriva hur det svenska arbetet för att nå visionen om noll i nettoutsläpp 2050 ska genomföras. Regeringen menar vidare att det i dag finns betydligt bättre förutsättningar än tidigare för att göra prioriteringar mellan infrastrukturåtgärder i och med att Trafikverket hanterar den långsiktiga planeringen för samtliga trafikslag. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för en fossiloberoende fordonsflotta. Vidare har regeringen tagit ett antal initiativ som rör förutsättningar för människor att åka kollektivt och att cykla.

Med de åtgärder som anges i denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

Innehållsförteckning		Skr. 2012/13:3
1 Ärendet och dess beredning .............................................................		4
2 Riksrevisionens iakttagelser.............................................................		4
3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser ................		6
3.1	Regeringens redovisning till riksdagen .............................	6
3.2	Klimatmål och infrastrukturplanering ...............................	7
3.3	Skattningar av koldioxidutsläpp ........................................	9
4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens		11
iakttagelser .....................................................................................
Bilaga	Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? ..............	15
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september		153
2012 .....................................................................................................

Skr. 2012/13:3	1	Ärendet och dess beredning
	Riksrevisionen har granskat regeringens styrning mot de trans-
	portpolitiska målen samt rapporteringen till riksdagen utifrån de
	transportpolitiska målen och klimatmålen. Riksrevisionen har redovisat
	granskningen i rapporten Infrastrukturplanering – på väg mot
	klimatmålen? (RiR 2012:7). Granskningsrapporten finns i bilagan.
	Riksrevisionens		övergripande granskningsfråga var: Styrs den
	långsiktiga infrastrukturplaneringen så att både tillgänglighetsmål och
	långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt?
	Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till				regeringen den
	28 mars	2012.	Rapporten har remitterats till Boverket, Statens
	energimyndighet,		Naturvårdsverket,	Trafikverket,	Trafikanalys,
	Transportstyrelsen och Sjöfartsverket (dnr N2012/1784/TE).

2 Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen konstaterar i granskningsrapporten att lönsamheten för många objekt (väg- eller järnvägsinvesteringar i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021) bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Riksrevisionen framhåller att regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp, vilket innebär att rapporteringen till riksdagen inte blir transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen.

Riksrevisionen anför att det är svårt att se hur regeringens ambition om en trafikslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen, respektive bidragit till begränsad klimatpåverkan, i och med att regeringen i förväg hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar. Vidare påpekar Riksrevisionen att riksdagen, till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte hade formell insyn eller beslutsmakt över fördelningen mellan trafikslagen samt att regeringen inte heller i efterhand har redovisat fördelningen mellan vägar och järnvägar.

För att Trafikverket ska kunna göra rimliga kalkyler och prognoser behöver regeringen, enligt Riksrevisionen, klargöra dels vilka åtgärder för begränsad klimatpåverkan som planeras, dels vilken ungefärlig utsläppsbana som regeringen avser att koldioxidutsläppen ska följa på längre sikt. Riksrevisionen påpekar att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden, vilket får som konsekvens att det planeras för fortsatta trafikökningar inom koldioxidintensiva trafikslag. Riksrevisionen framhåller vidare att det inte räcker med fordonseffektivisering, det behövs även andra åtgärder för att kunna nå de uppsatta klimatmålen.

Riksrevisionen konstaterar att trafikverken (Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Vägverket) i avsaknad av uppgifter om

regeringens klimatpolitik valde att utgå från att den så kallade EET-

strategin1 i sitt förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010– Skr. 2012/13:3 2021. EET-strategin innebar att kraftfulla klimatstyrmedel för transport-

sektorn skulle genomföras. Riksrevisionen argumenterar för att den nationella planens effekter på koldioxidutsläppen därför underskattades, vilket ledde till att riksdagen och regeringen inte fick en rättvisande bild av planens effekter.

Riksrevisionen drar i sin granskning slutsatsen att trafikverkens användning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen medförde att planens effekter på koldioxidutsläppen underskattades i flera led.

Enligt Riksrevisionen är det osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. Riksrevisionen anför att en rättvisande redovisning behövs för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:

xRegeringen bör i sin rapportering till riksdagen av infrastrukturplanen, tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp mot bakgrund av tillgänglig kunskap.

xRegeringen bör, exempelvis i samband med utvecklingen och genomförandet av Färdplan 2050, fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska. Detta för att säkerställa att Trafikverket samordnar rapporteringen av koldioxidutsläpp med infrastrukturplaneringen.

xRegeringen bör på ett tydligt sätt redovisa för riksdagen hur regeringen fördelat planeringsramen mellan trafikslagen i den

långsiktiga infrastrukturplanen.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket:

xTrafikverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan anger att en fortsatt ökning av trafikvolymer på väg är svår att förena med klimatmålen. Infrastrukturplanen bygger på fortsatta trafikökningar. Denna målkonflikt behöver redovisas för regeringen och riksdagen.

xTrafikverket bör samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen och därmed även riksdagen kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut.

1 EET: Effektivare Energianvändning och Transporter. EET-strategin utarbetades av Banverket, Statens energimyndighet, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Vägverket gemensamt, på uppdrag av regeringen.

Skr. 2012/13:3	3	Regeringens bedömning av
		Riksrevisionens iakttagelser

3.1Regeringens redovisning till riksdagen

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att tydliggöra sambanden mellan transportsystemet och koldioxidutsläppen. Regeringen rapporterar årligen i budgetpropositionen utvecklingen av transportsystemet i förhållande till de transportpolitiska målen, där bl.a. uppföljning gentemot miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan ingår.

Det trafikslagsövergripande synsättet är en mycket viktig grund för transportpolitiken. Före och vid tidpunkten för framtagande av förslaget till den nu gällande nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 fanns fortfarande Banverket och Vägverket. Det var också första gången som trafikverken (Banverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen och Vägverket) gemensamt upprättade ett förslag till nationell trafikslagsövergripande plan. I tidigare planeringsomgångar upprättade Banverket ett förslag till nationell banhållningsplan medan Vägverket upprättade ett förslag till nationell väghållningsplan. I båda fallen med begränsad medverkan från andra transportmyndigheter. De regionala planupprättarna tog fram länsplaner för regional transportinfrastruktur. Regeringens ambition om en trafikslagsövergripande ansats har fått genomslag bl.a. genom att Trafikverket har ett samlat ansvar för alla trafikslag i sin långsiktiga planering. Trafikverket ska, för varje identifierat behov, analysera hur transportsystemet kan åtgärdas för att uppnå de transportpolitiska funktions- och hänsynsmålen med beaktande av samtliga trafikslags för- och nackdelar.

Riksrevisionen anför i rapporten att ”Riksrevisionens rekommendationer syftar till att regeringens rapportering till riksdagen ska vara transparent och rättvisande. En rättvisande och konsistent redovisning är avgörande för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut som beaktar klimatmålen i önskad utsträckning”. Här vill regeringen framhålla att riksdagen inte, med undantag för lånefinansierade objekt, fattar infrastrukturbeslut i den meningen att den beslutar om planerna eller objekt i planerna. Inför den senaste åtgärdsplaneringen slog riksdagen på regeringens förslag fast ramar för drift och underhåll för väg respektive järnväg samt en totalsumma till utveckling av transportsystemet (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145). En fördelning av medel per trafikslag har tidigare varit det gängse sättet att hantera medlen. Summan för utveckling i transportsystemet styrde regeringen i senaste åtgärdsplaneringen i samband med beslutet den 19 december 2008 med uppdrag till Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen och myndigheter ansvariga för länsplaner att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (dnr N2008/8698/IR och dnr N2008/8869/IR [delvis]). Därefter tog

trafikverken, på regeringens uppdrag, fram ett förslag till nationell plan, Skr. 2012/13:3 varefter regeringen, efter vissa justeringar, fastställde planen och där

ingående namnsatta objekt. De organ som ansvarade för länsplanerna fastställde dessa efter det att regeringen fastställt ekonomiska ramar för planerna. Vid en jämförelse med föregående planeringsomgång kan det konstateras att riksdagen då beslutade om planeringsramen för drift och underhåll respektive för investering vägar och regionala infrastrukturanläggningar å ena sidan och investering järnväg å andra sidan (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266 och rskr. 2003/04:267).

Regeringen redogjorde för resultaten av planeringsarbetet i en skrivelse som överlämnades till riksdagen i samband med att regeringen fastställde den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021 (skr. 2009/10:197). Den exakta fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar var då inte slutligt bestämd eftersom fastställelsebeslutet innehöll ett uppdrag till Trafikverket att redovisa ett förslag till fördelning av medel för övriga åtgärder som är nödvändiga för utvecklingen av transportsystemet.

Sedan många år redovisar regeringen i budgetpropositionen en viss uppföljning av bl.a. nationella och regionala infrastrukturplaner. Med början i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 22) är redovisningen dock mer utförlig. I budgetpropositionen redovisar regeringen numera ramar för, och uppföljning av, den nationella trafikslagsövergripande planen och de regionala planerna. Dessutom redovisas uppföljning bl.a. av kostnader och kalkylerad samhällsnytta för objekt som öppnats för trafik, kostnader per åtgärdsområde i nationell plan och kostnader för investeringar per åtgärdskategori. Vidare redovisas uppföljning av och prognos för vissa större investeringsprojekt samt uppföljning och ram för regionala planer. Informationen är fördelad per trafikslag.

Regeringen menar att flera steg har tagits mot ett trafikslagsövergripande synsätt och konstaterar att arbetet kommer att fortsätta. I dag finns betydligt bättre förutsättningar än tidigare för att göra prioriteringar mellan åtgärder i väg-, järnvägs-, sjöfarts- och luftfartssystemen i och med att Trafikverket hanterar den långsiktiga planeringen för samtliga trafikslag.

3.2Klimatmål och infrastrukturplanering

Transportpolitiken är ett medel för att uppnå flera mål i samhället. Transportsystemet ska ge en långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. I arbetet med att förvalta och utveckla transportsystemet uppstår i vissa fall målkonflikter då en enskild åtgärd inte alltid bidrar till alla delar av det transportpolitiska målet: tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa.

Inrikes transporter står för ca 30 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. I relation till trafikeringen av infrastrukturen står infrastrukturhållningen (byggande, drift och underhåll av infrastrukturen) för en mindre del av utsläppen. Utsläppen från vägtrafik är i dag högre än 1990

Skr. 2012/13:3 men de har inte ökat i samma takt som trafikarbetet. Trots att trafikarbetet på väg har ökat under perioden 2006–2011 har koldioxidutsläppen minskat på grund av fordonsteknisk utveckling och ökad andel biodrivmedel.

Regeringen redovisar löpande de initiativ som tas inom klimatområdet. De svenska klimatmålen lades fram i propositionen En sammanhållen svensk klimatpolitik (prop. 2008/09:162). Utgångspunkterna är följande.

–40 procent minskning av utsläppen av växthusgaser 2020 jämfört med 1990.

–Den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030.

–Vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050.

I propositionen anges att en kontrollstation ska genomföras 2015 i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen.

Transportpolitiken påverkar möjligheten att uppfylla klimatmål, mål för förnybar energianvändning och mål för energieffektivisering. Regeringen vill tydliggöra att transportinfrastrukturplanering och transportpolitik varken är eller kan vara de enda politiska instrumenten för att säkerställa att målen nås. Däremot behöver beslutsfattare sträva efter ett transportsystem som ger förutsättningar för att minska klimatpåverkan. Transportinfrastrukturen är en integrerad del av ett samhällsbygge. Med en ökande befolkning och därmed ett ökat behov av resor och transporter behöver transportinfrastrukturen vidareutvecklas. För att minska klimatpåverkan från transportsektorn ser regeringen att det fortsatt behövs insatser inom följande områden.

–Transporteffektivt samhälle.

–Effektiv användning av transportsystemet.

–Energieffektiva fordon och förnybar energi i transportsystemet.

–Energieffektiv infrastrukturhållning.

Naturvårdsverket anför i sitt remissyttrande bl.a. att det inte räcker med teknikutveckling av fordon och drivmedel för att klara klimatmålen. Regeringen bedömer att det behövs effektiva styrmedel för fortsatt teknisk utveckling likväl som för att styra mot ett transporteffektivt samhälle och effektivt nyttjande av befintlig transportinfrastruktur. Regeringen har också tagit steget att bilda Trafikverket. Trafikverket har förutsättningar att genom ett samlat trafikslagsövergripande grepp optimera användningen av transportinfrastrukturen. Det behövs, som Boverket påpekar i sitt remissyttrande, en nationell dialog om hållbar utveckling i Sverige mellan olika sektorer. Boverket poängterar vikten av ett aktivt samspel mellan olika planeringsnivåer. Såsom Trafikanalys noterar i sitt remissyttrande genomförs en stor del av den fysiska planeringen, som har betydande inverkan på transportbehov och därmed klimatpåverkan, på den kommunala nivån. I anknytning till detta kommer de framtida bilder av Sverige som Boverket tar fram på uppdrag av regeringen i arbetet med Vision Sverige 20252, samt det av

2 Se Boverkets regleringsbrev för budgetåret 2011, dnr S2011/9426/PBB, 3.7: Vision för Sverige 2025 och sammanställning av nationella mål, planer och program. Redovisas den 30 november 2012.

Naturvårdsverket ledda arbetet med Färdplan 2050, att bli viktiga Skr. 2012/13:3 underlag i den framtida infrastrukturplaneringen.

En stegvis ökad energieffektivitet och minskade utsläpp av koldioxid från nya personbilar regleras på EU-nivå. Nationellt genomförs en kontinuerlig översyn av beskattningen på klimat- och energiområdet, vilket under de senaste åren inneburit flera förändringar i beskattningen av fordon och drivmedel.

Trafikverket anför i sitt remissyttrande att verket har tolkat Riksrevisionens rekommendation om att samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen som att Trafikverket tydligare ska lyfta fram målkonflikter i kommande förslag till nationella planer. Trafikverket framhåller att verket i redovisningen av Kapacitetsutredningen3 uppmärksammade svårigheterna att nå klimatmålen och redovisade konkreta förslag på åtgärder och styrmedel till 2025 som kan vidtas för att nå målen 2030 samt möjlig inriktning på utvecklingsstrategi för måluppfyllelse till 2050.

3.3Skattningar av koldioxidutsläpp

Riksrevisionen anför att det i regeringens direktiv till trafikverken inför åtgärdsplaneringen 2010–2021 skulle ha saknats uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade och att trafikverken, i brist på styrning från regeringen, gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. Regeringens bedömning är att det i direktiven var tydligt vilka utgångspunkter som gällde, att åtgärdsplaneringen skulle bedrivas utifrån de politiska beslut som fattats eller aviserats.

Som Riksrevisionen konstaterar, gjorde dock trafikverken i sina initiala prognoser delvis andra antaganden om bl.a. drivmedelsbeskattning jämfört med de beslut som riksdagen och regeringen hade fattat eller hade aviserat att fatta. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning om att det för föregående åtgärdsplanering fanns vissa brister i indata i trafikverkens prognoser, t.ex. var uppskattningen av andelen bilar med låga koldioxidutsläpp hög med hänsyn till kunskapsläget i dag.

I januari 2008 uppdrog regeringen åt Vägverket, Banverket, Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket samt länsstyrelserna i Stockholms, Västmanlands, Norrbottens, Västernorrlands och Jämtlands län att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 2010–2020 (dnr N2008/243/TE). Samtidigt erbjöds de regionala självstyrelseorganen och kommunala samverkansorganen i övriga län att genomföra motsvarande förberedelser. De underlag som redovisades skulle sedan användas av planupprättarna i den kommande åtgärdsplaneringen. I beslutet om uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen i december 2009 angav regeringen att trafikverkens prioritering skulle ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik, t.ex. förslag som kunde komma att läggas i kommande klimatproposition

3 Kapacitetsutredningen: Regeringsuppdrag till Trafikverket att utreda åtgärder för ökad effektivitet och kapacitet i transportsystemet för tidsperioderna 2012–2015 och 2016–2021 samt 2022–2025 (dnr N2011/1933/TE samt N2011/5221/TE).

Skr. 2012/13:3 (dnr N2008/8698/IR och N2008/8869/IR [delvis]). Trafikverken hade i anslutning till det tidigare förberedande uppdraget valt att utgå från EET- strategin som innehöll förslag på en rad styrmedel, men som regeringen inte hade tagit ställning till. Regeringen begärde därför i direktiven till åtgärdsplaneringen att trafikverken skulle redogöra för olikheter i de parametrar i bas- och referensscenarierna som redovisades i det förberedande arbetet och som ger en stor skillnad i investeringarnas lönsamhet. Trafikverken skulle också ange storleksordningar för skillnaderna och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt planförslag. Trafikverken redovisade4 att de bl.a. räknat med styrmedel i form av höjda bränsleskatter, CO2-differentierat förmånsvärde och fordonsskatt samt kilometerskatt på tung trafik. Verken angav att kalkylerna i åtgärdsplaneringen utgick från att dessa åtgärder genomförs men att de parallellt gjort kalkyler för ett referensscenario utan EET-styrmedlen som förutsättning.

Trafikverken drog slutsatsen att den sammanlagda påverkan från planförslagens investeringar på de samlade utsläppen av koldioxid i sig är liten, oavsett om trafikprognoserna utgår från EET-styrmedel eller beslutade styrmedel. Även om investeringar för hundratals miljarder kronor genomförs så är det totala trafiksystemet så stort att det ändå endast handlar om relativt små förändringar. Investeringarna i planen leder därför enligt regeringen till en marginell förändring av koldioxidutsläppen i förhållande till transportsektorns totala utsläpp och till den förväntade utvecklingen fram till 2020. Även om investeringarna i planen endast berör en mindre del av transportsystemet påverkar de förutsättningarna för framtida trafik och för hur systemet utvecklas. Planerna syftar bl.a. till att öka tillgängligheten och skapa större sammanhängande arbetsmarknader, vilket i sig leder till ökad efterfrågan på transporter. Transportinfrastrukturen behöver vara anpassad för att ge god kapacitet i dag och i morgon. Styrmedel som påverkar hur infrastrukturen utnyttjas och vilka fordon som köps (fordonsflottans sammansättning) har dock betydligt större påverkan än infrastrukturutvecklingen i sig.

Trafikanalys påpekar i sitt remissyttrande att den samhällsekonomiska analysen aldrig kan utvecklas så att den kompenserar för att det är ”fel” åtgärdsalternativ som analyseras. Samhällsekonomiska effektivitetsanalyser baseras per definition på balansräkningar där nyttor kan kompensera för varje typ av oönskad effekt. Såsom metoden tillämpas i dagens planering innebär det att om mobilitetsvinster bara är tillräckligt stora i en åtgärd, kan även stora ökningar av negativ klimatpåverkan vara förenliga med positiv samhällsekonomisk effektivitet. Om vissa effekter bedöms som oacceptabla är inte kravet på samhällsekonomisk effektivitet tillräckligt. Metoden måste då kompletteras med tydliga restriktioner som tillämpas på ett styrande sätt. Regeringen konstaterar att samhällsekonomiska analyser är ett av flera underlag i den samlade effektbedömning som ligger till grund för infrastrukturbeslut. Trafikverket publicerade våren 2012 en ny mall för samlad effektbedömning. Den nya mallen har vidareutvecklat hänsyn till icke monetärt

4 Samlad beskrivning effekter av nationell plan och länsplaner.

värderbara effekter som påverkar den transportpolitiska måluppfyllelsen, Skr. 2012/13:3 t.ex. vissa miljöeffekter.

För att skattningar av koldioxidutsläpp ska bli rätt är det viktigt att prognosverktygen är adekvata. Regeringen förtydligade därför 2011 i förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket att Trafikverket bl.a. ska utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet samt ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser. Regeringen lade även 2011 till i förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys att Trafikanalys kontinuerligt ska följa Trafikverkets arbete med att utveckla modeller för samhällsekonomiska analyser och följa den internationella modellutvecklingen på området. Arbetet med kvalitetssäkring och utveckling av samhällsekonomiska modeller pågår kontinuerligt. Ambitionen är att samhällsekonomiska analyser ska utvecklas så att de används vid alla steg i fyrstegsprincipen. Trafikverket rapporterade i regeringsuppdraget om att redovisa arbetet med att utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser (dnr N2011/3170/TE) att det under 2012 ska finnas nya versioner framme för samtliga prognos- och analysverktyg.

4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringen har redan vidtagit en rad åtgärder som kommer att ge ännu bättre förutsättningar inför kommande åtgärdsplanering jämfört med tidigare. Dessa och åtgärder kopplade till klimatmålen redovisas nedan.

För att uppnå regeringens vision om att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser 2050 har regeringen uppdragit åt Naturvårdsverket att i samarbete med berörda myndigheter utarbeta underlag för en nationell färdplan. Naturvårdsverket fick den 21 december 2011 i uppdrag av regeringen att i dialog med andra myndigheter redovisa hur utsläppen ska minska över tid inom olika sektorer fram till 2050 (dnr M2011/2426/KI). Verket ska analysera behov av långsiktiga förändringar inom olika samhällssektorer, föreslå förändring i styrmedel eller ytterligare styrmedel för att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt och beräkna hur hela utsläppsreduktionen kan ske inom Sverige samt redovisa hur internationella marknader för utsläppshandel kan användas och utvecklas. Naturvårdsverket ska redovisa uppdraget senast den 1 december 2012. Regeringen har för avsikt att under mandatperioden närmare beskriva hur det svenska arbetet för att nå visionen om noll i nettoutsläpp 2050 ska genomföras.

Inför kommande åtgärdsplanering gav regeringen den 7 juni 2012 Trafikverket i uppdrag att göra en kvalitetssäkring av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för 2010–2021 genom att uppdatera kostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler samt effektbedömningar och trafikprognoser. Uppdraget ska

Skr. 2012/13:3	redovisas senast den 30 november 2012 och kommer att utgöra underlag
	i kommande åtgärdsplanering.
	Regeringens inriktning när det gäller att utveckla planeringssystemet
	för infrastruktur har synliggjorts i den nya planeringsprocess för trans-
	portinfrastruktur som antogs av riksdagen den 13 juni 2012 (bet.
	2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257) efter regeringens förslag i proposit-
	ionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118).
	Enligt regeringen är det viktigt att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs
	och att det görs på ett effektivt sätt.
	Förberedande studier med tillämpning av fyrstegsprincipen innan den
	fysiska planeringen startar är viktiga för att pröva olika åtgärder i för-
	hållande till klimat- och miljökvalitetsmålen. Fyrstegsprincipens steg ett
	innebär att identifiera åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och
	val av transportsätt. I steg två identifieras åtgärder som ger effektivare
	nyttjande av befintlig infrastruktur. Steg tre innefattar begränsade om-
	byggnadsåtgärder och steg fyra innebär nyinvesteringar och större
	ombyggnadsåtgärder. Innan en vägplan eller järnvägsplan tas fram ska en
	förberedande studie behandla vilka typer av åtgärder, oavsett trafikslag,
	som är möjliga att vidta för att lösa ett transportproblem. Det är först om
	den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg-
	eller järnvägsbyggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta.
	Den fysiska planeringen handlar sedan om att klara ut hur väg- eller
	järnvägsbyggnadsåtgärden ska genomföras. Den som avser att bygga en
	väg eller järnväg (oftast Trafikverket) bör ha huvudansvar för att ta till
	vara möjligheterna till samordning och åstadkomma ett bra samarbete
	med berörda kommuner.
	Regeringen konstaterade i propositionen att det behövs en större tyd-
	lighet när det gäller planerade åtgärders status. Regeringen föreslog att
	ordningen med långsiktiga åtgärdsplaner kompletteras med årliga beslut
	för vilka åtgärder som ska genomföras givet anslagna budgetramar och
	aktuellt planeringsläge. Det nya planeringssystemet innebär att
	regeringen varje år ska fatta ett beslut om vilka åtgärder i nationell plan
	som får börja byggas de närmast följande tre åren (år 1–3) och ett beslut
	om vilka åtgärder som bör förberedas för byggstart de därpå följande tre
	åren (år 4–6). Beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som
	avser år 1–3 ska överensstämma med de beslut riksdagen fattat om
	statens budget och med den information regeringen gett riksdagen i den
	senast lämnade budgetpropositionen. Regeringen får därmed ett tydligare
	inflytande över åtgärders genomförande. Dessutom skapas en mer
	transparent ordning för hur ändrade förutsättningar för åtgärdsplanens
	genomförande ska hanteras. Trafikutskottet uttalade vid behandlingen av
	propositionen att den förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetet med
	den nationella transportinfrastrukturen säkerställer att riksdagen får ett
	tillbörligt inflytande.
	Det nya systemet innebär en principiellt viktig skillnad mot dagens
	system i det att en åtgärd behöver förberedas och utredas för att kunna
	möta de successivt högre krav som ställs i varje beslutssteg. Medan
	dagens system innebär att enskilda åtgärder i undantagsfall kan komma
	att diskvalificeras i samband med revidering av åtgärdsplanen, innebär
	det nya systemet att åtgärderna i stället behöver kvalificeras inte bara en
12	gång som i dag i beslutet om åtgärdsplan, utan tre gånger. I ett system

med flera kontrollstationer blir fastställelsebeslutet om en åtgärdsplan inte längre ett slutgiltigt ställningstagande från regeringens sida att ett aktuellt projekt ska genomföras. Om ny information tillkommer som visar att ett projekt i planen bedöms få oacceptabla effekter kommer projektet att kunna stoppas.

Regeringen lämnade i propositionen Ny kollektivtrafiklag (prop. 2009/10:200) förslag på åtgärder som moderniserar och stärker arbetet med kollektivtrafik samt ökar dess attraktivitet. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379). Som exempel kan nämnas att det från 2012 är möjligt för bussföretag att på kommersiella villkor erbjuda tidtabellagd trafik även lokalt och regionalt. Vidare gäller öppnandet av marknaden för kommersiell persontrafik på järnväg fullt ut från och med december 2011. Regeringens bedömning är att dessa åtgärder kommer att öka utbudet av kollektivtrafik och därmed förbättra förutsättningarna för människor att åka kollektivt.

Ett av de mer miljövänliga färdsätten är att cykla. Större delen av cykelvägnätet ingår i kommunernas vägnät, men även längs vissa statliga vägar finns cykelvägar. På regeringens uppdrag redovisade Trafikverket 2011 en strategi och handlingsplan för ökad och säker cykling. Vidare har regeringen tillsatt en särskild utredare som till den 31 oktober 2012 ska göra en översyn av de regler som påverkar förutsättningarna att cykla (dir. 2010:93). Översynen ska syfta till att öka cykeltrafiken och göra den säkrare.

Regeringens insatser för den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta fortsätter. Den 5 juli 2012 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för att denna långsiktiga prioritering ska kunna förverkligas (dir. 2012:78). Generellt verkande styrmedel som sätter pris på utsläppen utgör grunden för omställningen. Sådana styrmedel behöver kompletteras med mer riktade styrmedel. Regeringen föreslår att den femåriga skattebefrielsen för nya bilar med bättre miljöegenskaper skärps den 1 januari 2013 för att stimulera till köp av bilar med låga koldioxidutsläpp. Ett kvotpliktssystem bör införas under 2014 för att uppnå en inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselolja enligt de nivåer som tilläts enligt bränslekvalitetsdirektivet (bl.a. 10 volymprocent etanol i låginblandad bensin och 7 volymprocent FAME i dieselolja). Satsningarna för att stödja utvecklingen av ny teknik fortsätter, bl.a. genom programmet för demonstration och marknadsintroduktion av elbilar och laddhybrider samt demonstrationsanläggningar för andra generationens biodrivmedel. Regeringen satsar 200 miljoner kronor för att stödja introduktionen av personbilar med extremt låga utsläpp av koldioxid, såsom elbilar och laddhybrider, genom att införa en supermiljöbilspremie som gäller från den 1 januari 2012 till den 31 december 2014.

Trafikverket redovisade nyligen, på regeringens uppdrag, förutsättningarna för att upprätthålla vägstandarden mellan Kaunisvaara och Svappavaara (dnr N2012/1371/TE). Ett syfte med analysen var att se hur kommande transportbehov för bl.a. den expansiva gruvnäringen i området kan tillgodoses. I uppdraget ingick dessutom att undersöka förutsättningarna för att använda alternativa framdrivningssätt, där lastbilar som framdrivs av elektricitet pekas ut som en lösning som kan över-

Skr. 2012/13:3

Skr. 2012/13:3 vägas. En av anledningarna till detta uppdrag är ambitionen att reducera transportområdets starka beroende av fossil energi.

Staten satsar sedan länge via Verket för innovationssystem (Vinnova), Trafikverket och Statens energimyndighet medel i Fordonsforskningsprogrammet på miljövänligare fordon och bränslen. Fortsatt forskning är viktig. Regeringen har för avsikt att under hösten överlämna en forsknings- och innovationsproposition till riksdagen.

Arbetet med energieffektivisering vid byggande, drift och underhåll av transportinfrastruktur har intensifierats under senare år. Trafikverket arbetar med att ur livscykelperspektiv effektivisera energianvändningen ur många olika aspekter, som t.ex. optimerad hantering av massor, energieffektivisering av belysning och klimatsmart vägtrafikledning.

Förutom de åtgärder som regeringen redan har vidtagit avser regeringen att i den infrastrukturproposition som lämnas till riksdagen hösten 2012 vidareutveckla hur transportinfrastrukturen ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås.

Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

rir 2012:7

Skr. 2012/13:3

Bilaga

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten.

Riksrevisionen bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras sedan 1 januari 2011 direkt till riksdagen.

riksrevisionen

isbn 978 91 7086 279 3 rir 2012:7

foto: björn olin form: ad&d

tryck: riksdagens interntryckeri, stockholm 2012

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

RiR 2012:7

Infrastrukturplanering

– på väg mot klimatmålen?

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

till riksdagen	datum: 2012-03-15
	dnr: 31-2011-0231
	rir 2012:7

Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över eﬀektivitetsrevision:

Infrastrukturplanering

– på väg mot klimatmålen?

Riksrevisionen har granskat styrningen mot de transportpolitiska målen och rapporteringen till riksdagen utifrån de transportpolitiska målen och klimatmålen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport.

Företrädare för Näringsdepartementet, Miljödepartementet, Traﬁkverket, Traﬁkanalys, Energimyndigheten och Naturvårdsverket har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport.

Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och berörda myndigheter samt rekommendationer som avser regeringen och Traﬁkverket.

Riksrevisor Claes Norgren har beslutat i detta ärende. Revisionsledare Petter Dahlin har varit föredragande. Revisionsledare Anne Wisten och programansvarig

Lena Björck har medverkat vid den slutliga handläggningen.

Claes Norgren

Petter Dahlin

För kännedom:

Regeringen, Näringsdepartementet, Miljödepartementet, Traﬁkverket,

Traﬁkanalys, Energimyndigheten, Naturvårdsverket

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Innehåll

Sammanfattning		9
1	Bakgrund och inriktning	15
1.1	Motiv till granskning	15
1.2	Syfte och revisionsfrågor	16
1.3	Bedömningsgrund	17
1.4	Genomförande av granskningen	21
1.5	Avgränsning	23
1.6	Precisering av centrala begrepp	24
2	Transport- och klimatpolitik	27
2.1	Mål för klimat- och transportpolitik	27
2.2	Planeringsprocessen för infrastruktur	30
2.3	Det svenska transportsystemet	31
3	Planering av infrastruktur- och klimatpolitik	37
3.1	Traﬁkslagsövergripande planering för minskad klimatpåverkan	37
3.2	Samordningen mellan infrastruktur- och klimatpolitik	41
3.3	Sammanfattande iakttagelser	43
4	Regeringens styrning av transportsektorns klimatpåverkan	45
4.1	Mål och uppdrag till traﬁkverken	45
4.2	Planeringsförutsättningar på lång sikt	53
4.3	Sammanfattande iakttagelser	57

5Fordonseﬀektivisering för minskade koldioxidutsläpp

i transportsektorn	59
5.1 Planeringsunderlag för att nå klimatmålen	60

5.2Forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläpp

genom fordonseﬀektivisering	63
5.3 Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen	74

6Den nationella planens eﬀekter på traﬁkvolymer

	och koldioxidutsläpp	77
6.1	Nationella planens eﬀekter enligt traﬁkverkens analys	78
6.2	Koldioxidutsläpp beaktas men underskattas i systemkalkylen	83
6.3	Sammanfattande iakttagelser	96
7	Koldioxidutsläpp i samhällsekonomiska kalkyler	99

7.1Samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig utgångspunkt

	i infrastrukturplaneringen	99
7.2	Viktigt att beslutsunderlagen väger in koldioxidutsläpp på ett rättvisande sätt	103
7.3	Sammanfattande iakttagelser	111

forts.

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

8	Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer	113
7.1	Riksrevisionens övergripande slutsatser	113
8.2	Granskningens resultat	114
8.3	Rekommendationer	117
Bilagor
Bilaga 1		119
Bilaga 2		127
Bilaga 3		133

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Sammanfattning

Infrastrukturinvesteringar bidrar till ökad mobilitet och tillgänglighet och skapar förutsättningar för snabbare och eﬀektivare resor och transporter. Den största andelen resor och transporter sker på väg och Traﬁkverkets traﬁkprognoser visar fortsatt traﬁktillväxt.

Resenärer och godstransportörer drar nytta av tillkommande infrastruktur, vilket kan generera samhällsekonomisk nytta i form av bland annat kortare restider och minskad risk för olyckor. Det är i första hand den minskade restiden som investeringarna beräknas leda till som gör det samhällsekonomiskt lönsamt att investera i ny infrastruktur.

När befolkningen och ekonomin växer ökar även efterfrågan på resor och transporter. För att tillmötesgå en ökad efterfrågan byggs bland annat ny väginfrastruktur, vilket i sig genererar mer vägtraﬁk. Traﬁkökningar medför även vissa negativa eﬀekter. När traﬁken ökar så ökar även utsläppen av koldioxid, vilket motverkar riksdagens klimatmål.

Riksdagens traﬁkutskott konstaterar att tydliga prioriteringar behöver göras när infrastrukturen byggs ut de närmaste åren. Beslut som vi fattar i dag kommer att påverka transportmöjligheterna och därmed även exempelvis lokalisering av bostäder och arbetsplatser för en lång tid framöver. Utskottet slår fast att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs prioriteringar som bidrar till en sådan utveckling.

Riksrevisionens övergripande slutsatser

Riksdagen får inte en rättvisande bild

Riksrevisionen konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om traﬁkvolymer och traﬁkökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen.1 Eftersom regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, traﬁkökningar och ökade koldioxidutsläpp blir rapporteringen till riksdagen inte transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen.2

1Det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innefattar ett etappmål till år 2020 och koldioxidutsläppen ska minska kraftigt i riktning mot nettonollutsläpp år 2050 (se kapitel 2).

2Om traﬁkvolymerna skulle minska skulle koldioxidutsläppen också minska, men då skulle också många investeringars lönsamhet minska. Omvänt gäller att om traﬁkvolymerna skulle öka i prognoserna skulle koldioxidutsläppen också öka, men då skulle också många investeringars lönsamhet öka.

RIKSREVISIONEN 9

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

traﬁkverkens tillämpning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen bidragit till underskattningen. Det är osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. En rättvisande

redovisning behövs för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut.

Granskningens bakgrund

Motiv

Transportsektorns utsläpp av växthusgaser är omfattande och fortsätter att öka. Under perioden 2010-2021 investeras omkring 480 miljarder kronor i ny och beﬁntlig infrastruktur, varav 417 miljarder kronor är statliga medel. I riksdagens transportpolitiska mål ingår miljökvalitetsmålen (inklusive klimatmålen)3 som jämbördiga mål vid sidan om målet om ökad tillgänglighet. Detta ligger i linje med

regeringens bedömning, att utvecklingen av transportinfrastrukturen ska vara ”förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål”.

Syfte

Syftet har varit att granska om styrningen mot de transportpolitiska målen är transparent och om rapporteringen till riksdagen är rättvisande utifrån de

transportpolitiska målen och riksdagens klimatmål. Transparens och rättvisande rapportering behövs för att fatta välgrundade infrastrukturbeslut där även riksdagens klimatmål beaktas.

Vad vi har granskat

Granskningen gäller styrningen och genomförandet av infrastrukturplaneringen utifrån de transportpolitiska målen och riksdagens klimatmål. Fokus för granskningen är infrastrukturplanens eﬀekter på klimatmålen och hur dessa eﬀekter mäts och rapporteras. Granskningen innefattar dock inte infrastrukturplanen som klimatpolitiskt styrmedel. Därmed granskas inte om planen är kostnadseﬀektiv. I granskningen beskrivs potentialen för fordonseﬀektivisering och renare bränslen.

Utgångspunkt i granskningen

Riksdagens traﬁkutskott har uttalat att investeringar i ny infrastruktur behöver bidra till att minska utsläppen och att det krävs en prioritering av objekt som bidrar till en sådan utveckling. Utöver detta har regeringen och riksdagen sagt att fordonseﬀektivisering

3Samt mål om traﬁksäkerhet och hälsa.

10 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

ska bidra till att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser. Riksrevisionen har granskat styrningen med utgångspunkt i tillgänglig kunskap om potentialen för fordonseﬀektivisering och renare bränslen. Detta beskrivs i granskningen.

För att klargöra potentialen innefattar granskningen underlag från internationella organ så som OECD/IEA (International Energy Agency), EU-kommissionen och EU:s miljöbyrå EEA (European Environment Agency). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland Traﬁkverket och Naturvårdsverket, samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utöver detta har bilden kompletterats genom den

forskningsöversikt som en forskare vid Kungliga Tekniska Högskolan genomfört på uppdrag av Riksrevisionen.

Av de underlag som Riksrevisionen tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseﬀektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det ﬁnns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med detta. I samtliga underlag som Riksrevisionen tagit del av problematiseras fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag och behovet av kompletterande åtgärder lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överﬂyttningar av gods- och persontransporter till eﬀektiva och koldioxidsnåla traﬁkslag och ökad användning av kollektivtraﬁk.

Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen har varit att fortsatta traﬁkökningar på väg, med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med de långsiktiga klimatmålen.

Granskningens resultat

Bristande rapportering till riksdagen om begränsad klimatpåverkan genom traﬁkslagsövergripande planering

Regeringen motiverade den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara traﬁkslagsövergripande. Den traﬁkslagsövergripande inriktningen skulle enligt regeringens rapportering till riksdagen bland annat bidra till begränsad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar och att traﬁkverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan traﬁkslagen i praktiken var begränsad. Det är därför svårt att se hur regeringens ambition om en traﬁkslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen eller bidragit till begränsad klimatpåverkan.

Riksdagen hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte haft formell insyn eller beslutsmakt över fördelningen mellan traﬁkslagen. Regeringen har inte heller i efterhand redovisat fördelningen av planeringsramen mellan vägar och järnvägar till riksdagen.

RIKSREVISIONEN 11

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Väginvesteringarnas lönsamhet som bygger på traﬁkökningar genererar ökade koldioxidutsläpp svåra att förena med klimatmålen

Traﬁkverket har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn där myndigheten beskriver hur de långsiktiga klimatmålen kan nås, utan att tillgängligheten i samhället försämras. Motsvarande underlag har tidigare tagits fram av Vägverket.

I dessa underlag konstateras att fortsatt ökande vägtraﬁk är svår att förena med riksdagens klimatmål. Varken regeringen eller traﬁkverken har dock samordnat planeringsunderlagen med de utgångspunkter som styrde infrastrukturplaneringen.

Om infrastrukturplaneringen skulle genomföras med utgångspunkten att klimatmålen ska nås skulle det sannolikt påverka vilka investeringar som blir lönsamma, vilket regeringen inte har rapporterat till riksdagen.

Regeringen fastställer den nationella infrastrukturplanen, efter traﬁkverkens åtgärdsplanering. Eftersom Traﬁkverkets redovisning av den nationella planens eﬀekter bygger på myndighetens kalkyler och prognoser, är det väsentligt att dessa utgår från rimliga antaganden om regeringens klimatpolitik. Annars blir inte redovisningen rättvisande. För att Traﬁkverket ska kunna göra rimliga antaganden behöver regeringen klargöra dels vilka åtgärder för begränsad klimatpåverkan som i huvudsak planeras i närtid, och dels vilken ungefärlig utsläppsbana som regeringen avser att koldioxidutsläppen ska följa på längre sikt för att klimatmålen ska kunna nås i önskvärd utsträckning. Av Riksrevisionens granskning framgår att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden.

En konsekvens av att regeringen inte tydligt uttrycker hur infrastrukturplaneringen ska förhålla sig till riksdagens klimatmål blir att myndigheter med planeringsansvar planerar för fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag.4 Detta har inte redovisats till riksdagen på ett transparent sätt.

Stora krav ställs på forskning som kan leda till tekniksprång

För att kunna nå de uppsatta klimatmålen förutsätts ett stort genomslag av forskning och fordonseﬀektivisering. Tillgänglig kunskap visar att andra åtgärder, som till exempel prioritering mellan traﬁkslag, sannolikt behöver vidtas.

I brist på riktlinjer utgick traﬁkverken från att EET-strategin skulle genomföras

4Detta gäller givet att regeringen även fortsatt avser att investeringarna ska kunna motiveras samhällsekonomiskt.

12 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

klimatstyrmedel för transportsektorn, skulle genomföras. Detta medförde att den nationella planens eﬀekter analyserades i ett scenario med hälften så stor traﬁktillväxt på väg jämfört med ett scenario utan klimatstyrmedel. EET-strategin innebar även en kraftig överﬂyttning av traﬁk till järnvägar i prognosmodellerna. Att den nationella planen analyserades i ett sådant scenario bidrog paradoxalt nog till att planens eﬀekter på koldioxidutsläppen underskattades. Regeringen och riksdagen ﬁck därför inte en rättvisande bild av planens eﬀekter.

Koldioxidutsläppen underskattades i ﬂera led

Riksrevisionens granskning visar att traﬁkverkens användning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen medförde att infrastrukturplanens eﬀekter på koldioxidutsläppen underskattades i ﬂera led. Det är därför osäkert om den nationella planen sammantaget verkligen leder till minskade koldioxidutsläpp och på så sätt bidrar till klimatmålen.

Ny infrastruktur genererar nya destinationspunkter för transporter, vilket sammantaget antas öka efterfrågan på transporter och därmed även transporternas samlade koldioxidutsläpp. Eﬀekter av den här typen kallas inducerad efterfrågan på traﬁk och innefattas bara delvis i Traﬁkverkets prognos.

I prognoserna för hur godstransportarbetet påverkas av den nationella planen beaktades nya investeringar i järnväg, men inte de nya väginvesteringar som ingick i planen. Detta innebär att efterfrågan på vägtransporter även i detta avseende riskerar att vara underskattad i prognosen.

Traﬁkverkens uppskattning i prognosmodellerna av andelen bilar med låga koldioxidutsläpp är också mycket optimistisk jämfört med resultaten från aktuell forskning. Koldioxidutsläpp från produktion och distribution av drivmedel ingår inte i traﬁkverkens analys av vägtransporternas klimatpåverkan, vilket innebär att en

väsentlig del av koldioxidutsläppen saknas i redovisningen. Under åtgärdsplaneringen underskattades även bilinnehavet. Därmed underskattades koldioxidutsläppen i prognosen för persontransporter på väg.

De höjda banavgifter för järnväg som regeringen aviserat att införa leder till ökad efterfrågan på vägtransporter, vilket inte analyserades under traﬁkverkens åtgärdsplanering.

Riksrevisionen bedömer att det är väsentligt att redovisa förändringar av koldioxidutsläpp som följer av den nationella planen, även om de är relativt små i förhållande till transportsektorns totala utsläpp och klimatmålen.

RIKSREVISIONEN 13

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Rekommendationer

Riksdagens traﬁkutskott har konstaterat att investeringar i ny infrastruktur behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av objekt som bidrar till en sådan utveckling. Riksrevisionens rekommendationer syftar till att regeringens rapportering till riksdagen ska vara transparent och rättvisande. En rättvisande och konsistent redovisning är avgörande för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut som beaktar klimatmålen i önskad utsträckning.

Rekommendationer till regeringen:

NRegeringen bör i sin rapportering till riksdagen av infrastrukturplanen, tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, traﬁkökningar och ökade koldioxidutsläpp mot bakgrund av tillgänglig kunskap.

NRegeringen bör, exempelvis i samband med utvecklingen och genomförandet av Färdplan 2050, fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska. Detta för att säkerställa att Traﬁkverket samordnar rapporteringen av koldioxidutsläpp med infrastrukturplaneringen.

NRegeringen bör på ett tydligt sätt redovisa för riksdagen hur regeringen fördelat planeringsramen mellan traﬁkslagen i den långsiktiga infrastrukturplanen.

Rekommendation till Traﬁkverket:

Traﬁkverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan anger att en fortsatt ökning av traﬁkvolymer på väg är svår att förena med klimatmålen. Infrastrukturplanen bygger på fortsatta traﬁkökningar. Denna målkonﬂikt behöver redovisas för regeringen och riksdagen.

N Traﬁkverket bör samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen och därmed även riksdagen kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut.

14 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

1Bakgrund och inriktning

1.1Motiv till granskning

Transportsektorns utsläpp av växthusgaser är omfattande och fortsätter att öka. År 2010 uppgick utsläppen av växthusgaser från transportsektorn till 20,7 miljoner ton koldioxidekvivalenter5, vilket motsvarar 31 procent av de totala inhemska utsläppen. Trots riksdagens mål om att utsläppen år 2010 skulle ha stabiliserats på 1990 års nivå har transportsektorns utsläpp av växthusgaser fortsatt att öka.

Figur 1: Utsläpp av växthusgaser i Sverige per sektor 1990-2010 (miljoner ton koldioxidekvivalenter)

25 000
20 000								Inrikes transporter
								Industrins förbränning
15 000								Bostäder och lokaler
10 000								Jordbruk
10 000								El-/värmeproduktion
								El-/värmeproduktion
5 000								Industriprocesser
5 000
								Avfall
0								Övriga sektorer
1990	1992	1994	1996	1998 2000	2002 2004	2006	2008	2010
Källa: Naturvårdsverket

Av transportsektorns utsläpp av växthusgaser kommer 92 procent från resor och transporter på väg.6 Att vägtraﬁken står för en så stor del av utsläppen beror på att den utgör en stor del av det totala transportarbetet och att energieﬀektiviteten är jämförelsevis låg och beroende av fossila bränslen.7

5Koldioxidekvivalenter är en gemensam måttenhet för utsläpp av växthusgaser. Mängd av en växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma klimatpåverkan; 1 ton metan motsvarar till exempel 21 ton koldioxid.

6Utsläpp av växthusgaser per sektor i Sverige, Naturvårdsverket 2011.

7En mer utförlig beskrivning av energieﬀektiviteten i olika traﬁkslag ges i kapitel 2.

RIKSREVISIONEN 15

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Riksdagen har uttryckt att infrastrukturpolitiken ska bidra till att målet Begränsad klimatpåverkan nås.8 I de transportpolitiska målen ingår miljökvalitets- och klimatmålen som jämbördiga mål vid sidan om målet om ökad tillgänglighet.9 Detta ligger i linje med regeringens bedömning, att utvecklingen av transportinfrastrukturen ska vara ”förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål.”10

Riksdagens traﬁkutskott har utvecklat utgångspunkterna för hur klimatfrågan bör beaktas i transport- och infrastrukturpolitiken.

”Vi behöver därför stödja ny miljövänlig teknik och bränslen, stimulera människor att lägga om sina resvanor samt kanalisera resurserna till klimatinvesteringar i järnväg och kollektivtraﬁk. Vi vill i sammanhanget framhålla vikten av att tillämpa den s.k. fyrstegsprincipen i infrastrukturplaneringen. Åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt ska alltid prioriteras i första hand.”11

Under perioden 2010-2021 investeras omkring 480 miljarder kronor i ny och beﬁntlig infrastruktur, varav 417 miljarder kronor är statliga medel.12 Hur dessa medel investeras påverkar förutsättningarna för framtidens rese- och transportmönster.

1.2Syfte och revisionsfrågor

Syftet är att granska om styrningen mot de transportpolitiska målen är transparent och om rapporteringen till riksdagen är rättvisande utifrån de transportpolitiska målen och riksdagens klimatmål. Transparens och

rättvisande rapportering behövs för att fatta välgrundade infrastrukturbeslut där även riksdagens klimatmål beaktas.

1.2.1Övergripande granskningsfråga

Styrs den långsiktiga infrastrukturplaneringen så att både tillgänglighetsmål och långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt?

8Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187.

9Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14.

10Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s.11.

11Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187.

12417 miljarder kronor har avsatts i Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. Resterande medel kommer från planerade trängselavgifter, kommunal medﬁnansiering med mera.

16 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

1.2.2Delfrågor

1.Har regeringen samordnat styrningen av infrastrukturplaneringen med riksdagens klimatmål?

2.Är regeringens styrning av infrastrukturplaneringen tydlig och återrapporteringen till riksdagen transparent?

3.Beaktar Traﬁkverket möjligheten att nå riksdagens långsiktiga klimatmål när myndigheten använder samhällsekonomiska kalkyler?

1.3Bedömningsgrund

Den övergripande bedömningsgrunden är riksdagens transportpolitiska mål och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.13 Ställningstaganden från riksdagens utskott utgör också en viktig bedömningsgrund för granskningen.

Regeringen anger i skrivelsen till riksdagen om den nationella planen för transportsystemet 2010-2021 att ”en eﬀektivare utformning av infrastrukturen” bidrar till att de klimatpolitiska målen nås.14 Enligt regeringen ska utvecklingen av transportinfrastrukturen vara ”förenlig med uppsatta klimat- och miljökvalitetsmål”.15

1.3.1Klimatmål som utgångspunkt för granskningen

Granskningen tar sin utgångspunkt i det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som bland annat syftar till att uppnå det långsiktiga tvågradersmålet.16

De etappmål om minskade koldioxidutsläpp till år 2020 som regeringen satte upp i och med klimatpropositionen (2009) ligger endast åtta år fram i tiden. Denna tidpunkt kommer att vara passerad när investeringarna i den nationella planen är färdigställda. De beslut om infrastrukturinvesteringar som fattas idag baseras på kalkylperioder som sträcker sig fram till år 2050 (den verkliga livslängden för infrastrukturen är dock ännu längre). Infrastrukturbeslut som fattas i dag behöver således förhålla sig till långsiktiga klimatmål.

13Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan syftar bland annat till att uppnå tvågradersmålet, som innebär att ökningen av medeltemperaturen globalt ska begränsas till högst två grader, jämfört med förindustriell nivå. Klimat- och transportpolitiska mål beskrivs närmare i kapitel 2.

14Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 3.

15Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 11.

16I den senaste klimatpropositionen, proposition 2008/09:162, anger regeringen att EU:s tvågradersmål ska vara styrande för de åtgärder som behöver vidtas i den svenska

klimatpolitiken. Regeringen bedömer att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp med 80 till 95 procent till år 2050, jämfört med år 1990. Visionen är att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.

RIKSREVISIONEN 17

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Utformningen av infrastrukturen ska bidra till att minska koldioxidutsläppen

Riksdagens traﬁkutskott har uttalat att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av projekt som bidrar till en sådan utveckling.17 ”Transportsektorn måste därför omedelbart påbörja en omställning till ett

ekologiskt hållbart transportsystem. För att nå dit behöver transportpolitiken integreras med miljöpolitiken.”18

Regeringen ser en genomgripande omställning av transportsystemet som ett led i att uppfylla klimatmålen och konstaterar att det därför är ”angeläget att de sammantagna investeringarna som görs inte försvårar måluppfyllelsen.”19 Även i rapporteringen till riksdagen skriver regeringen att en omställning av såväl fordonsparken som transportsystemet behövs för att möta klimatutmaningen.20

Riksdagen har efterfrågat ungefärlig utsläppsbana

Riksdagen har efterfrågat en bättre uppföljning och redovisning av klimatområdet från regeringen. I budgetbetänkandet för år 2011 har miljö- och jordbruksutskottet bland annat anfört följande: Det skulle vara en fördel om regeringens redovisning också innehöll den trend som kan iakttas fram till 2050 – det vill säga om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning.21

Riksdagen har senare godkänt utskottets anförande.

Riksrevisionen utgår från att en ungefärlig utsläppsbana är särskilt relevant för åtgärder med långsiktiga och strukturerande eﬀekter, som

infrastrukturinvesteringar. Infrastrukturplaneringen påverkar förutsättningarna för den övriga samhällsplaneringen, exempelvis bosättningsmönster, lokaliseringar av arbetsplatser och andra väsentliga samhällsfunktioner.22

Prioriterat att minska utsläppen av växthusgaser i transportsektorn

Regeringen anger att det är ”politiskt prioriterat” att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn och att bidra till minskad klimatpåverkan.23

17Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187.

18Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187.

19Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6.

20Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 123.

21Bet. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119.

22En stor del av den fysiska planeringen görs på den kommunala nivån, vilket minskar statliga myndigheters frihetsgrad att planera i enlighet med de transportpolitiska målen. Omvänt ger bebyggelseplanering på kommunal nivå även eﬀekter på nationell nivå.

23Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6.

18 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Direktiven till åtgärdsplaneringen anger att ”transportsystemet, i större utsträckning än hittills, skall bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar”.24

Regeringen har särskilt pekat ut transportsektorn som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar,25 något som miljö- och jordbruksutskottet har ställt sig bakom.26

1.3.2Fordonseﬀektivisering enligt tillgänglig kunskap som utgångspunkt för granskningen

För att få en bild av den samlade kunskapen om förutsättningarna att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser innefattar granskningen underlag från internationella organ så som OECD:s energiorgan IEA, EU- kommissionen, och EU:s miljöbyrå EEA. Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland Traﬁkverket och Naturvårdsverket, samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utgångspunkten för granskningen har kompletterats genom den forskningsöversikt som en forskare vid Kungliga Tekniska Högskolan genomfört på uppdrag av Riksrevisionen.

kostnader som är förenade med dessa. I samtliga underlag problematiseras fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag, och behovet av kompletterande åtgärder lyfts fram. För att minska utsläppen av växthusgaser utan att göra avkall på tillgänglighet skriver EU-kommissionen att det

bland annat krävs en ny syn på rörlighet. Både gods och resenärer behöver transporteras i större kluster och med mer eﬀektiva transportmedel. Underlag och resonemang om detta utvecklas i kapitel 5.

24Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

25En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 20. Se även Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 24.

26Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 3.

RIKSREVISIONEN 19

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

1.3.3Förändringar i transportsystemet bör beaktas på lång sikt

Investeringsplanens betydelse för transportsystemet som helhet är relativt liten

Regeringen skriver att klimatutmaningen ställer nya krav på transportsystemet och betonar vikten av ett långsiktigt perspektiv i infrastrukturplaneringen.27 Vidare skriver regeringen att det långsiktiga perspektivet behövs för att transportinfrastrukturen är ett så omfattande system ”att de förändringar

som kan göras från ett år till ett annat är mycket små i förhållande till den infrastruktur som redan ﬁnns.”28

Detta är en viktig utgångspunkt i granskningen. Transportinfrastrukturen är till stor del redan utbyggd och en investeringsplan som den för perioden 2010-2021 kommer inte att förändra systemet på något genomgripande sätt. Eﬀekterna av en nationell infrastrukturplan, exempelvis avseende koldioxidutsläpp, kommer också att vara marginella jämfört med transportsektorns totala utsläpp.

Infrastrukturen har dock långsiktiga och strukturerande eﬀekter på samhället. Utgångspunkten i granskningen är att den nationella planen 2010-2021 utgör ett av ﬂera steg för att nå det långsiktiga transportpolitiska målet och att skapa ett transportsystem utan några nettoutsläpp av växthusgaser år 2050.

Viktigt med insyn och transparens

Regeringen styr den långsiktiga infrastrukturplaneringen. I detta ingår att prioritera mellan transportpolitiska mål och att fastställa den nationella planen för transportsystemet. Riksrevisionens utgångspunkt är att regeringen på

ett tydligt sätt bör redovisa för riksdagen vilka prioriteringar som gjorts och i vilken mån de beslut som fattas tillgodoser de transportpolitiska målen. Dessa grundläggande krav på tydlighet och transparens i rapporteringen till riksdagen är ytterligare en central utgångspunkt i granskningen.

1.3.4Traﬁkslagsövergripande planering

Inför den senaste infrastrukturplaneringen ville regeringen, på ett tydligare sätt än i tidigare planeringsomgångar, att åtgärdsplaneringen skulle vara ”traﬁkslagsövergripande”. Med detta avsågs att transportbehovet skulle vara utslagsgivande för valet av åtgärd, oberoende av traﬁkslag.29 Regeringen angav

27Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6.

28Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s.107 .

29”Ett traﬁkslagsövergripande synsätt behöver bli tydligare så att mest ändamålsenliga traﬁkslag kan användas för varje resa och transport”. […] ”Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett eﬀektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla traﬁkslag, både var för sig och i

kombination.” Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 21 respektive s. 209.

20 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

i samband med detta att samhällsekonomiska analyser skulle spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar, vilket bekräftades av traﬁkutskottet.30

1.3.5Fyrstegsprincipen i linje med klimatmålen

Fyrstegsprincipen togs fram av Vägverket i början av 2000-talet31 och är den metod som riksdag och regering förordat inom infrastrukturplaneringen. Fyrstegsprincipen innebär att åtgärder ska prioriteras efter analys i fyra steg32:

1.åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt,

2.eﬀektivare utnyttjande av beﬁntliga traﬁkanläggningar och fordon,

3.begränsade ombyggnadsåtgärder,

4.nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder

Traﬁkutskottet menar att fyrstegsprincipen ska utgöra ett viktigt förhållningssätt vid framtagning och analys av olika lösningar, och framhåller att ”alternativa sätt att lösa framtida transportbehov behöver övervägas i åtgärdsplaneringen.”33 Utskottet utgår också från att traﬁkverken (Vägverket och Banverket) under planeringsprocessen 2010-2021 ”kommer att använda fyrstegsprincipen vid prioritering mellan olika strategier och åtgärder i arbetet med att genomföra en transportslagsövergripande nationell systemanalys.”34

1.4Genomförande av granskningen

Granskningen berör framför allt regeringen och Traﬁkverket, tidigare Vägverket och Banverket (traﬁkverken). För att få en bild av behovet av åtgärder för att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser utifrån nu tillgänglig kunskap, innefattar granskningen en genomgång av underlag från

30Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s. 42.

31Fyrstegsprincipen redovisades i inriktningsbeslutet från 2002 (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) och i regeringens beslut den 14 mars 2002 om att upprätta långsiktiga planer för transportinfrastrukturen m.m. Regering och riksdag speciﬁcerade vikten av att planera i enlighet med fyrstegsprincipen i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, bet 2008/09:TU2.

32I uppdraget till kapacitetsutredningen utvecklade regeringen tolkningen av fyrstegsprincipen: Steg 1: Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt, för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Steg 2: Åtgärder som ger eﬀektivare utnyttjande av beﬁntlig infrastruktur. Omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan

och information riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda beﬁntlig infrastruktur eﬀektivare, säkrare och miljövänligare. Uppdrag för ökad kapacitet i järnvägssystemet, Näringsdepartementet 2011-03-10.

33Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 88.

34Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s. 37.

RIKSREVISIONEN 21

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

internationella organ, svenska expertmyndigheter och parlamentariskt tillsatta beredningar. Riksrevisionen har även låtit genomföra en forskningsöversikt för att beskriva kunskapsläget.

En viktig del av insamlingen av empiri till granskningen har varit intervjuer och sammanställningar av oﬀentliga publikationer.35 Intervjuer har genomförts med företrädare för Traﬁkverket på central nivå, Traﬁkanalys, Naturvårdsverket och Energimyndigheten, liksom med Näringsdepartementet och Miljödepartementet. Utöver detta har granskningen huvudsakligen innefattat följande moment.

Strukturerade intervjuer

Riksrevisionen har genomfört strukturerade intervjuer vid Traﬁkverkets sex regionala kontor,36 med enhetschefer för respektive kontors avdelning för långsiktig planering. Med utgångspunkt i ett enkätliknande formulär har företrädarna fått besvara frågor om hur de tolkat regeringens styrning av infrastrukturplaneringen med avseende på riksdagens klimatmål. Syftet med de strukturerade intervjuerna har varit att ge underlag för att besvara delfrågorna 1 och 2, om regeringens styrning av infrastrukturplaneringen.

Tillgänglig kunskap om fordonseﬀektivisering

För att komplettera underlagen från expertmyndigheter, parlamentariskt tillsatta utredningar och internationella organ har Riksrevisionen låtit göra en forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläppen med hjälp av fordonseﬀektivisering. Översikten har gjorts av Jonas Åkerman, forskningsledare på avdelningen för miljöstrategisk analys vid Kungliga Tekniska Högskolan. Rapporten har kvalitetssäkrats av Per Kågeson, professor i miljösystemanalys vid Centrum för transportstudier (CTS).37 Syftet har varit att ge underlag för att besvara den övergripande granskningsfrågan, om den långsiktiga infrastrukturplaneringen styrs så att både tillgänglighetsmål och långsiktiga klimatmål beaktas på ett samordnat och transparent sätt.

Formella utlåtanden från myndigheter

Riksrevisionen har begärt in formella utlåtanden från berörda myndigheter (Traﬁkverket, Traﬁkanalys, Naturvårdsverket och Energimyndigheten) för att få en bild av hur myndigheterna uppfattar innebörden av de transportpolitiska målen, inklusive målet om begränsad klimatpåverkan. Myndigheterna har

35Linnea Olander har medverkat under en avgränsad del av granskningen.

36Region Norr, Väst, Syd, Öst, Mitt och Stockholm.

37Per Kågeson är professor vid Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm, med inriktning mot styrmedel och kostnadseﬀektivitet inom transportsektorn.

22 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

även blivit ombedda att lämna sin syn på vilka åtgärder som krävs för att uppnå klimatmålen och hur de tolkar regeringens styrning. Myndigheternas utlåtanden har bidragit till att ge svar på den övergripande granskningsfrågan, samt delfrågorna 1 och 2.

Känslighetsanalyser

Inom ramen för granskningen har Riksrevisionen låtit göra begränsade känslighetsanalyser av fyra utvalda investeringsobjekt som ingår i den nationella planen 2010-2021. Konsultföretaget Trivector Traﬃc AB har i samarbete med konsultföretaget Sweco Infrastructure AB genomfört tre typer av känslighetsanalyser på uppdrag av Riksrevisionen.38

1.Hur den samhällsekonomiska lönsamheten påverkas om koldioxidutsläpp från byggnadsfasen och drift och underhåll inkluderas i de samhällsekonomiska kalkylerna.

2.Hur en avtagande personbiltraﬁk fram till 2030 (i enlighet med Traﬁkverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan39) skulle påverka den samhällsekonomiska lönsamheten för objekten.

3.Hur en lägre diskonteringsränta för koldioxid skulle påverka investeringarnas samhällsekonomiska lönsamhet. Denna analys gjordes för sig, men även med utsläppen från byggnadsfasen och drift och underhåll inkluderade.

Syftet med de begränsade känslighetsanalyserna har varit att komplettera dokumentstudier och intervjuer för att ge svar på delfråga 3, om Traﬁkverkets samhällsekonomiska modeller.

1.5Avgränsning

Granskningen har avgränsats till den senast genomförda infrastrukturplaneringen, som gäller inriktningen för infrastrukturen för perioden 2010-2021. Denna avgränsning gäller för såväl regeringens styrning och samordning, som för Traﬁkverkets användning av samhällsekonomiska modeller.

Vägtransporterna står för 92 procent av transportsektorns utsläpp av växthusgaser, därför är dessa utsläpp i fokus för granskningen.

38Känslighetsanalyserna och urval av objekt till dessa beskrivs närmare i Bilaga 2.

39Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95.

RIKSREVISIONEN 23

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

1.6Precisering av centrala begrepp

I april år 2010 slogs myndigheterna Vägverket och Banverket samman och bildade den nya myndigheten Traﬁkverket. Omställningen hade dock

påbörjats tidigare, i och med att myndigheterna skulle samarbeta kring den långsiktiga infrastrukturplaneringen. Vägverket och Banverket publicerade gemensamma underlag till förslaget till nationell plan för transportsystemet. I den här rapporten refereras till traﬁkverken för att beskriva Vägverkets och Banverkets arbete under perioden 2008 fram till april 2010. När det gäller uttalanden, utlåtanden eller bedömningar efter april 2010 refereras till den nya myndigheten Traﬁkverket.

Infrastrukturplanering är det övergripande begrepp som används för att beskriva hela planeringsprocessen från inledande direktiv och inriktningsproposition till regeringens fastställelse av den nationella planen.

Inriktningsplanering är det första steget i infrastrukturplaneringen där traﬁkverken (numera Traﬁkverket) utifrån regeringens direktiv tar fram övergripande analyser över behoven i transportsystemet och vad som kan åstadkommas vid olika anslagsnivåer.

Inriktningsproposition avser regeringens proposition för inriktningen av transportpolitiken. Propositionen baseras på traﬁkverkens inriktningsplanering och innehåller förslag till ramar för investeringar samt drift och underhåll för de olika traﬁkslagen.

Åtgärdsplanering startas formellt genom direktiv från regeringen efter det att riksdagen antagit inriktningspropositionen. Åtgärdsplaneringen genomförs vart femte år och ger underlag till långsiktiga nationella och regionala planer för hur infrastrukturen för de fyra traﬁkslagen väg, järnväg, sjöfart och luftfart ska byggas ut och underhållas. Åtgärdsplaneringen avslutas med förslag till nationell plan, baserad på traﬁkverkens analyser och prioriteringar.

Nationella planen (2010-2021), syftar på den av regeringen fastställda planen för infrastruktursystemet för perioden 2010-2021.

För varje investering i transportinfrastruktur som föreslås i den nationella planen redovisas samlade eﬀektbedömningar, inklusive måluppfyllelse.40 De samlade eﬀektbedömningarna ska redovisa hur investeringen bidrar (eller inte bidrar) till måluppfyllelse och hur den relateras till de nya transportpolitiska målen.

40 Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19.

24 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Samhällsekonomiska analyser är en metod för att utvärdera objekt där kostnader och nyttor kvantiﬁeras för att kunna bedöma om ett objekt är värt att genomföra. Analyserna är obligatoriska för enskilda investeringar under åtgärdsplaneringen och tillämpas för att bedöma lönsamheten av dessa. Analysen ska ge en bild av den samhällsekonomiska nyttan av objektet, det vill säga både monetära och icke-monetära kostnader och nyttor för alla aktörer som omfattas av objektet.

Objektkalkyler är samhällsekonomiska kalkyler som används för att bestämma lönsamheten för enskilda investeringsobjekt och därmed ska underlätta prioritering mellan olika åtgärder.

Systemkalkyl genomförs för att bedöma de samlade eﬀekterna för resenärer, godsköpare och samhället i övrigt av att genomföra de investeringar som ingår i den nationella planen 2010-2021. Utgångspunkten för eﬀektbedömningen är traﬁkprognoser, som ger en bild av hur investeringarna påverkar gods- och persontransporterna. Inom ramen för systemkalkylen genomförs upprepade traﬁkprognoser där den nya infrastrukturen ingår. Elbilar används i rapporten som ett samlingsnamn för bilar som helt eller delvis drivs med el. Elbilar kan dels vara laddhybrider som både har förbränningsmotor och batterimotor och dels vara batterielbilar som enbart drivs med el.

Med bilpark avses registrerade svenska personbilar.

Växthusgaser är ett samlingsnamn för gaser som bidrar till växthuseﬀekten. Den viktigaste växthusgasen från transportsektorn är koldioxid, andra växthusgaser som regleras av FN:s Kyotoprotokoll är metan, lustgas (dikväveoxid) och vissa ﬂuorerade gaser.

RIKSREVISIONEN 25

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

26 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

2Transport- och klimatpolitik

Riksdagen har fastställt nationella mål för klimat- och transportpolitiken.

I detta kapitel ges en bakgrund till de mål som är relevanta för granskningen. I avsnittet redogörs även för planeringsprocessen för infrastruktur, samt för det svenska transportsystemet.

2.1Mål för klimat- och transportpolitik

2.1.1Globala klimatmål

Det internationella samarbetet inom klimatområdet har sitt ursprung i FN:s klimatkonvention från 1992. Klimatkonventionens övergripande mål är att stabilisera halten av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förebygger farlig mänsklig inverkan på klimatsystemet. Sverige har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet kan nås.41

Det så kallade tvågradersmålet, om att begränsa ökningen av medeltemperaturen globalt till högst två grader jämfört med förindustriell nivå, har skrivits in i Köpenhamnsöverenskommelsen från 2009 och erkändes av FN vid klimatmötet i Cancún 2010.42 EU:s medlemsstater har tidigare enats om målet.

2.1.2Nationella mål om klimatpåverkan

Riksdagen har fastställt nationella miljökvalitetsmål för 16 olika områden,43 varav ett är Begränsad klimatpåverkan. Klimatförändringarna är enligt regeringen den högst prioriterade miljöfrågan.44 Målet om begränsad klimatpåverkan syftar till att uppnå tvågradersmålet, liksom

41En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 22.

42Beslut om detta mål fattades 1996 av Europeiska rådet. Commission of the European Communities. (2005). Se även United Nations Framework Convention on Climate Change

(UNFCCC) (2010) The Cancun Agreements.

43Svenska miljömål - Miljöpolitik för ett hållbart samhälle, prop. 1997/98:145, bet 1998/99:MJU6, rskr 1998/99:183. Svenska miljömål – för ett eﬀektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155,

bet. 2009/10:MJU25.

44En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17.

RIKSREVISIONEN 27

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

koncentrationsmålet.45 Innebörden av målet om Begränsad klimatpåverkan förtydligades senast i regeringens miljömålsproposition från 2009.46

För att klara koncentrationsmålet konstaterar regeringen att de globala utsläppen minst måste halveras till 2050 jämfört med 1990 och att den industrialiserade delen av världen behöver minska sina utsläpp med 80-95 procent.47 EU slog fast denna målsättning under det svenska ordförandeskapet 2009. Regeringen uppger i klimatpropositionen att Sverige ﬂyttar fram positionerna i klimatpolitiken. Inriktningen är att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären.48

I klimatpropositionen anger regeringen att utsläppen av klimatgaser bör minska med 40 procent till år 2020 jämfört med år 1990. Målet gäller den ickehandlande sektorn, som inte ingår i handeln med utsläppsrätter, och innebär en minskning av utsläppen med 20 miljoner ton i förhållande till 1990 års nivå.49 Detta är inklusive insatser i andra länder, som ska uppgå till en tredjedel av utsläppsminskningen.50 Regeringen har i samma proposition satt upp en långsiktig prioritering att Sverige år 2030 bör ha en fordonsﬂotta som är oberoende av fossila bränslen. Transportsektorn pekas särskilt ut som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar.51 Hur stor del av utsläppsminskningarna som ska ske inom transportsektorn har dock inte speciﬁcerats av regeringen

Efter ett initiativ från Europeiska kommissionen arbetar ﬂera medlemsstater, däribland Sverige, för närvarande med så kallade färdplaner för ett utsläppssnålt samhälle år 2050.52 Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ta

45Enligt koncentrationsmålet ska Sveriges klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162.

46Svenska miljömål – för ett eﬀektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, s. 85-86. Se även En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162.

47En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17.

48I En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17 uttrycker inte regeringen explicit vad som avses med ”nettoutsläpp”. I förarbetet (vetenskapliga rådets rapport) ges emellertid viss vägledning. I vetenskapliga rådets redogörelse för relativa förändringar i utsläppsutrymme vid en stabiliseringsnivå på 400 miljondelar koldioxid framgår att de svenska utsläppen år 2050 behöver minska med 70-85 procent av 1990 års nivåer. Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken – Rapport från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor (2007:3).

49Sedan 2005 ﬁnns ett system inom EU där vissa industrisektorer, samt el- och värmeproducenter inom den så kallade handlande sektorn, handlar med rätter att släppa ut koldioxid. Den ickehandlande sektorn styrs till skillnad från den handlande sektorn enbart nationellt med

olika styrmedel, till exempel skatter, avgifter och lagar. Sektorn innefattar transporter, jordbruk, bostäder och lokaler, avfall samt viss industri- och energiverksamhet.

50Den del av utsläppen som ska ske utomlands sker i form av investeringar i andra EU-länder eller genom ﬂexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162. Se även bet. 2008/09:MJU28.

51En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 12.

52Europeiska Kommissionen, Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, 2011-03-08.

28 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

fram underlag för den svenska färdplanen och i uppgiften ingår att precisera ”hur utsläppen ska minska över tiden inom olika sektorer.”53 Naturvårdsverket ska redovisa underlaget till den svenska färdplanen till regeringen den

1 december 2012. En delrapport till färdplanen publicerades i februari 2012.54

2.1.3Begränsad klimatpåverkan är en viktig del i de transportpolitiska målen

Det övergripande transportpolitiska målet har varit styrande sedan 199855 och bekräftades i 2009 års inriktningsproposition.56 Det övergripande målet för transportpolitiken är ”att säkerställa en samhällsekonomiskt eﬀektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet

i hela landet”. Under det övergripande målet har regeringen formulerat ett funktionsmål och ett hänsynsmål, med respektive prioriterade områden.

Den transportpolitik som regeringen föreslagit och riksdagen fastställt innebär att funktionsmålet (om tillgänglighet) och hänsynsmålet (som inkluderar målet om begränsad klimatpåverkan) ska väga lika tungt.57

Figur 2: De transportpolitiska målen, med jämbördiga funktionsmål och hänsynsmål

FUNKTIONSMÅL	HÄNSYNSMÅL
Tillgänglighet	Säkerhet, miljö och hälsa

Transportsystemet ska ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet, samt vara jämställt.

Transportsystemet ska medverka till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås.

Källa: Riksrevisionens skiss utifrån Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14

53Enligt regeringen ska underlaget inriktas på att beskriva hur visionen kan åstadkommas på ett kostnadseﬀektivt sätt, via sektorsövergripande klimatinsatser och insatser inom olika samhällssektorer och verksamheter. Uppdrag att ge underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, regeringsbeslut 2011-07-21.

54Underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 - delrapport, Naturvårdsverket 2012:6487.

55Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10.

56Den långsiktiga infrastrukturplaneringen utmynnar i en inriktningsproposition, även kallad infrastrukturpropositionen. I denna redovisar regeringen förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen. Den senast överlämnade inriktningspropositionen är Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, och avser perioden 2010-2021.

57Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, bet 2008/09:TU14.

RIKSREVISIONEN 29

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

2.2Planeringsprocessen för infrastruktur

Den långsiktiga infrastrukturplaneringen genomförs i två steg, genom inriktningsplanering och åtgärdsplanering.

2.2.1Inriktningsplanering följs av åtgärdsplanering

Under inriktningsplaneringen tar traﬁkverken (numera Traﬁkverket) fram övergripande analyser över behoven i transportsystemet och vad som kan åstadkommas vid olika anslagsnivåer utifrån riktlinjerna i regeringens direktiv. Myndigheternas analyser redovisas för regeringen, som därigenom får underlag till den så kallade inriktningspropositionen (även kallad infrastrukturpropositionen). Propositionen innehåller förslag till ramar för investeringar, samt drift och underhåll för de olika traﬁkslagen.

När riksdagen har fattat beslut om inriktningsplaneringen följer åtgärdsplaneringen. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga nationella och regionala planer fram för hur infrastrukturen för de fyra traﬁkslagen väg, järnväg, sjöfart och luftfart ska byggas ut och underhållas.58 Traﬁkverken och länen tar var för sig fram konkreta åtgärder och utreder eﬀekterna av att

inkludera dessa i planen. Åtgärdsplaneringen utmynnar i traﬁkverkens förslag till nationell plan för transportsystemet.59 En sådan process har just avslutats för planeringsperioden 2010-2021. Den 31 augusti 2009 överlämnade traﬁkverken ett gemensamt förslag till traﬁkslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen.60

Detta var första gången som traﬁkverken, det vill säga Vägverket och Banverket (numera Traﬁkverket), Sjöfartsverket och Transportstyrelsen arbetade fram ett gemensamt förslag till nationell plan för transportsystemet. Länen (länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller kommunala samarbetsorgan) hade samtidigt ett motsvarande uppdrag att upprätta förslag till traﬁkslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur.61

58Detta sker cirka var femte år.

59Den nationella transportplanen får bland annat innehålla drift och underhåll av vägar, investeringar i statliga vägar och järnvägar, traﬁksäkerhetsåtgärder, åtgärder för förbättrad miljö längs vägar och järnvägar.

60Den 15 december 2009 lämnade traﬁkverken en samlad eﬀektbedömning av planförslagen till regeringen, samt en remissammanställning avseende miljökonsekvensbeskrivningen.

Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197.

61Den senaste åtgärdsplaneringen dessförinnan genomfördes i början av 2000- talet och avser åren 2004–2015. Åtgärdsplaneringen 2010-2021 är också den första åtgärdsplaneringen som omfattas av miljöbalkens krav på miljöbedömning (enligt Miljöbalken 6 kap 11 §.). Miljömålen i infrastrukturplaneringen; 09-11-23 – genomgång och analys, Trivector Traﬃc 2009:78.

30 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

2.3Det svenska transportsystemet

Den svenska transportinfrastrukturen består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt ﬂygplatser. En stor del av väg- och järnvägsinfrastrukturen är statligt ﬁnansierad och står under Traﬁkverkets förvaltning.

Investeringar i svensk infrastruktur har de senaste åren uppgått till 25–30 miljarder kronor per år eller ungefär en procent av bruttonationalprodukten. Väg- och järnvägsinfrastruktur utgör merparten av dessa investeringar. Kommunala investeringar är betydande främst när det gäller vägnätet, men förekommer även inom övriga traﬁkslag.62

Det svenska vägnätet består av cirka 98 400 kilometer statliga allmänna vägar. Kommunala gator och allmänna vägar uppmäter ungefär 41 600 kilometer.63 Det svenska järnvägsnätet består av drygt 11 900 kilometer traﬁkerad bana (banlängd), huvudsakligen enkelspår.64

Olika transportslag genererar olika mycket koldioxidutsläpp, vilket innebär att mixen av transportslag är viktig för möjligheten att nå klimatmålen.

2.3.1Godstransporter

Den enhet som används för att beskriva omfattningen av godstransporter kallas godstransportarbete. Godstransportarbetet mäts i tonkilometer (ton gods multiplicerat med antalet transporterade kilometer).

Under 1960- och fram till i början av 1970-talet fördubblades omfattningen av godstransporter på bara ett drygt decennium. Transporter av gods

har i ett längre perspektiv ökat, men godstransporterna är känsliga för konjunkturutvecklingen,65 vilket avspeglas i ﬁguren nedan.

62Infrastrukturinvesteringar i hamn- och ﬂyginfrastruktur är oftast kommunala eller privata.

Övergripande statistik om transportsektorn, SIKA 2009:28, Transportsystemets tillstånd, utmaningar och möjligheter – en nulägesanalys, Traﬁkanalys 2011:10.

63Till detta vägnät kan läggas cirka 75 900 kilometer enskilda vägar med statsbidrag och ett mycket stort antal enskilda vägar utan statsbidrag, till största delen så kallade skogsbilvägar. Sveriges vägnät, Traﬁkverket 2012-03-12.

64Övergripande statistik om transportsektorn, SIKA 2009:28.

65Exempelvis oljekrisen under 1970-talet och ﬁnanskrisen åren 2008-2009.

RIKSREVISIONEN 31

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Figur 3: Godstransporter år 1959-2009, fördelat mellan sjöfart, väg och järnväg (miljarder
tonkilometer)
120
100
80
60										Vägtraﬁk
60										Sjöfart
40										Sjöfart
40										Bantraﬁk
										Bantraﬁk
20
0
1959	1964	1969	1974	1979	1984	1989	1994	1999	2004	2009
Källa: Transportarbete 1959-2010, Traﬁkanalys

Av ﬁguren framgår att det totala godstransportarbetet har ökat kraftigt under de senaste femtio åren, från 38 miljarder tonkilometer år 1959 till 98 miljarder tonkilometer år 2010. Det motsvarar en ökning med drygt 130 procent.66 Godstransportarbetet har ökat stadigt sedan början av 1990-talet och följt utvecklingen av BNP.67 Samtidigt har mängden transporterat gods minskat något mellan1990 och 2010.68 Att transportarbetet ökar vid relativt konstanta godsmängder innebär att godset transporteras allt längre sträckor i genomsnitt. En viktig trend för godstransporterna är att godset transporteras allt längre sträckor och i högre utsträckning på väg.69

Fördelningen mellan transportslagen har förskjutits mot en ökad andel vägtransporter. Vägtransporterna har närapå sexfaldigats mellan åren 1959 och 2010. Godstransportarbetet har ökat betydligt långsammare inom järnväg och sjöfart.70 År 2011 utfördes nära 40 procent av godstransportarbetet via sjöfart och en lika stor del genom vägtransporter, medan andelen godstransporter på järnväg har varit relativt stabil, omkring 20-25 procent över tid.71

66Anledningen till att statistiken utgår från 1959 är att det är det första året med statistik från Sjöfarten. Statistik för godstransportarbetet från vägar och järnvägar ﬁnns från 1950. Lastbilstraﬁk 2009, Traﬁkanalys 2010:3.

67Se Lastbilstraﬁk 2009, Traﬁkanalys 2010:3.

68Mängden transporterat gods har varierat mellan 300 och 400 miljoner ton per år 1990-2010.

69Lastbilstraﬁk 2009, Traﬁkanalys 2010:3.

70Järnvägstransporterna har ökat med 142 procent och transporter på sjöfart har ökat med 71 procent. Transportarbete 1950-2010, Traﬁkanalys.

71Lastbilstraﬁk 2009, Traﬁkanalys 2010:3.

32 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Energiintensiteten skiljer sig kraftigt mellan traﬁkslag

Energiåtgången för att transportera varor skiljer sig kraftigt åt mellan olika traﬁkslag (vägtraﬁk, sjöfart respektive bantraﬁk). Ökad energieﬀektivitet är enligt regeringen en viktig del i målsättningen att minska transportsektorns koldioxidutsläpp.72 Av ﬁguren nedan framgår att energianvändningen per tonkilometer för de transporter som ökar snabbast (godstransporter på väg) är mångdubbelt högre än energianvändningen för transporter på järnväg och via sjöfart.73

Figur 4: Energianvändning per godstransportarbete för olika transportslag, 2000-2009, uttryckt i kWh per transportarbete

(tkm)	0,60
(tkm)	0,50
per godstransportarbete	0,50
	0,40
	0,30
	0,20
	0,10
kWh	0,00
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009

Vägtraﬁk (lastbil)

Sjöfart (båt)

Bantraﬁk (tåg)

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Energimyndigheten, Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi. Energimyndigheten 2011:10.

2.3.2Persontransporter

Den enhet som används för att beskriva omfattningen av persontransporter är persontransportarbete, som mäts i personkilometer.74 En personkilometer är lika med en person som färdas en kilometer (antalet personer som färdas multiplicerat med antalet kilometer).75 Totalt sett har persontransportarbetet ökat med i genomsnitt 1 procent per år sedan 1990. Vägtraﬁken dominerar

72Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 36. Se även avsnitt 4.1.

73Den tillfälliga nedgången i energianvändning för godstransportarbete på väg och sjöfart beror enligt Energimyndigheten på lågkonjunktur ger variationer i fyllnadsgrad. E-post från företrädare för Energimyndigheten 2012-03-07.

74Godstransportarbete och persontransportarbete ska inte blandas ihop med termen traﬁkarbete som avser den totala omfattningen av traﬁk inom ett visst område och under en viss tid (uttrycks i kilometer).

75Tio personkilometer kan vara tio personer som färdas en kilometer eller en person som färdas tio kilometer.

RIKSREVISIONEN 33

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

persontransportarbetet i Sverige och utgör cirka 83 procent. Av det totala persontransportarbetet på väg utgör transportarbetet med personbil ungefär 90 procent. 76

I jämförelse med vägtraﬁk framstår bantraﬁk som relativt marginell för
persontransporter, även om bantraﬁken har ökat något under 2000-talet.
Figur 5: Persontransportarbete på väg respektive järnväg under åren 1950-2010
(miljarder personkilometer)
140
120
100
80												Summa
80												vägtraﬁk
												vägtraﬁk
60												Summa
40												bantraﬁk
40
20
0
1950	1955	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
Källa: Transportarbete 1959-2010, Traﬁkanalys77

Stora skillnader i energiintensitet mellan traﬁkslag

Energiåtgången för persontransporter skiljer sig, liksom för godstransporter, kraftigt mellan olika traﬁkslag (personbil, buss, bantraﬁk och ﬂyg). Därmed har valet av traﬁkslag även stor betydelse för koldioxidutsläppen. Av ﬁguren nedan framgår att personbilstransporter, som utgör den stora merparten av persontransporterna, är betydligt mer energiintensiva än persontransporter med buss och tåg.78 Persontransporter med ﬂyg är i storleksordningen nio gånger mer energiintensiva än transporter med tåg. Totalt sett utgör dock inrikes ﬂyg en liten andel av energianvändningen i transportsystemet.79 Energiintensiteten i de olika transportslagen har endast förändrats marginellt under perioden 2000-2009.

76Övergripande statistik om transportsektorn, SIKA 2009:28.

77I vägtraﬁk ingår personbil (91 procent), buss (8 procent) och motorcykeltraﬁk (0,8 procent).

78Det ﬁnns betydande eﬀektiviseringspotential inom respektive traﬁkslag.

79Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Energimyndigheten 2011:10.

34 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Figur 6: Energianvändning per transportarbete för olika transportslag, 2000-2009, uttryckt i kWh per persontransportarbete.

(pkm)	0,80
(pkm)	0,70
persontransportarbete	0,60
	0,50
	0,40
	0,30
	0,20
per	0,10
kWh	0,10
kWh	0,00
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009

Luftfart (ﬂyg)

Vägtraﬁk (personbil)

Vägtraﬁk (buss)

Bantraﬁk (tåg)

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Energimyndigheten, Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Energimyndigheten 2011:10.

Bilinnehavet har betydelse för vägtransporternas utveckling

Tillgången till personbilar påverkar efterfrågan på vägtransporter och har betydelse för utvecklingen av traﬁkarbetet (fordonskilometer) och därmed även för koldioxidutsläppen.80 Av ﬁgur 7 nedan framgår att bilinnehavet ökade mycket kraftigt från 1950-talet till mitten av 1970-talet, som en eﬀekt av stark ekonomisk tillväxt och ökning av privat konsumtion. Sedan dess har ökningstakten minskat något, men är fortfarande tydlig. År 2011 registrerades 305 000 nya personbilar i Sverige.81

80Den tröskeleﬀekt som det innebär att skaﬀa en bil gör det intressant att prognostisera bilinnehavet som ett ingångvärde i prognoserna för vägtraﬁkens utveckling.

81Sjätte bästa personbilsåret någonsin under 2011, Bil Sweden (2011).

RIKSREVISIONEN 35

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Figur 7: Antal registrerade personbilar 1920-2011

Miljontal
5
4
3
2
1
0
1920	1930	1940	1950	1960	1970	1980	1990	2000	2010
Källa: SCB och Naturvårdsverket 200782

82 Självstärkande processer i transportsystemet, Naturvårdsverket 2007.

36 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

3Planering av infrastruktur- och klimatpolitik

Ett viktigt tema i regeringens inriktningsproposition var att infrastrukturplaneringen skulle vara traﬁkslagsövergripande.83 Traﬁkverken (Banverket och Vägverket) skulle arbeta med en gemensam planeringsram för att med hjälp av samhällsekonomiska analyser planera mot de transportpolitiska målen. Inte minst betonades vikten av att planera för begränsad klimatpåverkan.84

I kapitlet redogörs för traﬁkverkens inﬂytande över prioriteringen av infrastrukturobjekt och hur regeringen styrde åtgärdsplaneringen. Granskningen bygger på intervjuer med företrädare för Traﬁkverket och Näringsdepartementet, dokumentstudier, samt formella utlåtanden från myndigheterna. Granskningen visar att när traﬁkverkens åtgärdsplanering inleddes hade regeringen redan bundit en stor del av anslaget i den nationella planen till stora infrastrukturobjekt.

3.1Traﬁkslagsövergripande planering för minskad klimatpåverkan

3.1.1Traﬁkslagsövergripande ansats ska bidra till klimatmålen

Inför den senaste långsiktiga infrastrukturplaneringen ville regeringen, på ett tydligare sätt än i tidigare planeringsomgångar, att åtgärdsplaneringen skulle vara traﬁkslagsövergripande. Med detta avsågs att transportbehovet skulle vara utslagsgivande för valet av åtgärd, oberoende av traﬁkslag.85

En traﬁkslagsövergripande planering gör det möjligt att komplettera brister inom ett visst traﬁkslag med åtgärder som höjer kapaciteten inom ett annat.

83Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35.

84Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35.

85”Ett väl fungerande transportsystem utnyttjar på ett eﬀektivt, säkert och miljömässigt hållbart sätt alla traﬁkslag, både var för sig och i kombination.” Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 21 respektive s. 209.

RIKSREVISIONEN 37

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Regeringen angav ﬂera skäl till den önskade inriktningen. Det traﬁkslagsövergripande perspektivet bedömdes generera eﬀektiva lösningar på problem med trängsel, liksom ökad robusthet och minskad känslighet för störningar. Vidare ansågs det öka möjligheterna för resenärer och transportköpare att välja det mest ändamålsenliga traﬁkslaget. Ytterligare ett

skäl som regeringen lyfte fram var att den traﬁkslagsövergripande inriktningen bedömdes ”vara positiv för transportsystemets möjligheter att bidra till uppsatta klimatmål.”86

Den gemensamma planeringsramen, de traﬁkslagsövergripande åtgärdsplanerna och inriktningen på att hela resan eller transporten ska fungera med olika traﬁkslag är exempel på synsätt som bedöms skapa förutsättningar för en ökad andel resor och transporter med låg klimatpåverkan.87

Miljö- och jordbruksutskottet tog fasta på regeringens bedömning i betänkandet Riktlinjer för klimatpolitiken och slog fast att ”ett

traﬁkslagsövergripande synsätt är centralt för åtgärdsplaneringen och kan också bättre hantera de samlade miljö- och hälsoaspekterna från transportsystemet.”88

Traﬁkslagsövergripande planering säkerställer inte minskade koldioxidutsläpp

Traﬁkverket menar att ett traﬁkslagsövergripande perspektiv i planeringsprocessen är eftersträvansvärt för att på ett kostnadseﬀektivt sätt förbättra möjligheterna att resa och transportera varor.89 Kopplingen till minskade koldioxidutsläpp är dock enligt ﬂera expertmyndigheter inte självklar.

Flera av Traﬁkverkets regioner menar att en traﬁkslagsövergripande planering kan ge bättre förutsättningar att minska koldioxidutsläppen, men att det inte sker per automatik.90

Myndigheten Traﬁkanalys ser fördelar med en traﬁkslagsövergripande planering, eftersom den underlättar arbetet med att lösa transportproblem genom ett mer eﬀektivt nyttjande av beﬁntlig infrastruktur. Samtidigt pekar myndigheten på att insatser som underlättar mobilitet innebär att resor och transporter ökar, vilket minskar förutsättningarna att nå långsiktiga klimatmål.91 Det traﬁkslagsövergripande perspektivet bör innebära att

86Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 214.

87Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 214.

88Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., bet. 2008/09:MJU28, s. 76.

89Strukturerade intervjuer med företrädare för samtliga Traﬁkverkets regionkontor 2011-11-02, Intervju med företrädare för Traﬁkverkets huvudkontor, 2011-09-29.

90Endast två av sex regioner anser att det är (i hög grad) självklart att en traﬁkslagsövergripande planering leder till minskade utsläpp.

91Formellt utlåtande från Traﬁkanalys, 2011-11-28.

38 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

ett traﬁkslag kan få stå tillbaka för ett annat, om det senare har bättre förutsättningar att uppfylla de transportpolitiska målen. Därmed är det inte självklart att tillgängligheten löpande ska förbättras i samtliga transportslag.92

I ett utlåtande till Riksrevisionen påpekar Naturvårdsverket att om syftet med en traﬁkslagsövergripande planering endast är att förbättra möjligheterna att resa och transportera varor är deﬁnitionen tillfyllest. Men om regeringen vill att den traﬁkslagsövergripande planeringen ska bidra till minskad klimatpåverkan ”måste dock deﬁnitionen kompletteras så att även påverkan på den totala transportvolymen speglas.”93 Om infrastrukturplaneringen genererar ökade transportvolymer, särskilt vägtransporter, riskerar koldioxidutsläppen istället att öka med en traﬁkslagsövergripande inriktning, menar Naturvårdsverket.94

3.1.2Gemensam planeringsram för väg- och järnvägsinvesteringar

När regeringen presenterade inriktningspropositionen i september 2008 upprättades för första gången en gemensam planeringsram för väg- och järnvägsinvesteringar (samt sektorsuppgifter).95 Regeringen valde att benämna den gemensamma planeringsramen ”utveckling av transportsystemet”.

Riksdagen hade inte insyn i fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar

Den nya inriktningen innebar bland annat att fördelningen av medel mellan traﬁkslagen skulle fastställas av regeringen först efter riksdagens godkännande av inriktningspropositionen. Riksdagen hade på så sätt, till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte formell insyn i eller beslutsmakt över fördelningen mellan traﬁkslagen.

Att inrätta en gemensam planeringsram, och därmed avstå från att precisera fördelningen av anslag mellan vägar och järnvägar, skulle enligt regeringen göra det möjligt för traﬁkverken att gemensamt och med hänsyn till de transportpolitiska målen ge ett fullödigt underlag för vilka insatser som borde prioriteras. Den traﬁkslagsövergripande ansatsen och ökade betoningen

av samhällsekonomiska analyser i inriktningspropositionen stärkte bilden av att det var traﬁkverkens åtgärdsplanering som skulle ligga till grund för

92Traﬁkanalys faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-01.

93Formellt utlåtande från Naturvårdsverket, 2011-12-05.

94Formellt utlåtande från Naturvårdsverket, 2011-12-05.

95Banverket har deﬁnierat sektorsuppgifter som bestående av ﬂera delar: Samordnande och samverkande med sektorns aktörer i en riktning som stämmer med de transportpolitiska målen. Forskning, utveckling och demonstration. Uppföljning och ansvar för sektorns statistik och årliga sektors- och miljörapporter. Påverka en eller ﬂera andra aktörer att handla på ett visst sätt. Stöd till regeringen som stabsorgan. Järnvägens bidrag till samhällsutvecklingen – inriktningsunderlag 2010-2019, Underlagsrapport – Sektorsuppgifter, Banverket 2007, s. 5.

RIKSREVISIONEN 39

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

fördelningen av medel mellan traﬁkslag och åtgärder. Regeringen uttryckte det som att fördelningen mellan väg- och järnvägsåtgärder kommer att kunna avgöras först efter att åtgärdsplaneringen är slutförd.96

I praktiken hade regeringen redan fastställt fördelningen mellan vägar och järnvägar

Granskningen visar att regeringen i praktiken redan hade gjort fördelningen mellan traﬁkslagen och att traﬁkverken inte kunde påverka prioriteringen i det avseendet. Innan åtgärdsplaneringen inleddes hade regeringen bundit omkring 85 procent av anslaget97 för nyinvesteringar eller redan påbörjade

investeringar.98 För den resterande delen av planeringsramen, som trafikverken hade möjlighet att påverka (cirka 15 procent), gav regeringen direktivet till trafikverken att minst 50 procent av medlen skulle gå till väginvesteringar.99 Traﬁkverken delade anslaget, med 50 procent till vägar och 50 procent till järnvägar.

Den traﬁkslagsövergripande planeringen (med gemensam planeringsram) som beskrevs i inriktningspropositionen ﬁck således liten betydelse för valet av traﬁkslag.

Regeringen har inte rapporterat fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar till riksdagen

Regeringen har inte rapporterat utfallet av den slutgiltiga fördelningen mellan vägar och järnvägar i den nationella planen.100 Regeringen fastställde den nationella planen i form av ett regeringsbeslut i mars 2010. I beslutet ﬁnns en övergripande eﬀektbeskrivning, men ingen redovisning av hur mycket pengar som kommer att investeras i de olika traﬁkslagen.

I ﬁgur 8 nedan framgår hur investeringsramen för transportsystemet fördelas mellan redan påbörjade objekt, räntor och amorteringar, och nya objekt på initiativ av regeringen.

96Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35.

97Exklusive anslaget för ”potter”. Anslaget till de så kallade ”potterna” ingår inte, eftersom dessa avser mindre och kompletterande åtgärder till de investeringar som ingår i investeringsramen under åtgärdsplaneringen.

98E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-04-20.

99Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19.

100Av intervju med företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-09 framgår att när regeringen rapporterade till riksdagen var den slutliga fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar inte beslutad.

40 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Figur 8: Fördelningsprinciper för planeringsramen i nationella planen 2010-2021

(miljarder kronor)
	100%		Traﬁkverket hade
	100%	Nya objekt

	90%		möjlighet att
	90%		påverka 15 procent
	80%	Räntor och	av planeringsramen
	80%		(23 miljarder).
			(23 miljarder).
Investeringsmedel i	70%	amorteringar	Av dessa hade
	70%		regeringen
			regeringen
regeringens anslag	60%		förutbestämt att
Utveckling av	60%	Nya bundna	minst 50 procent
Utveckling av		Nya bundna	minst 50 procent
transportsystemet	50%	objekt i planen	skulle gå till
uppgår till	50%	objekt i planen	väginvesteringar.
uppgår till			väginvesteringar.
147 miljarder kronor	40%
(exklusive ”potter”	40%	Redan påbörjade
(exklusive ”potter”
och länsplaner).	30%
och länsplaner).		objekt och	Regeringen hade
		objekt och	Regeringen hade
	20%	regeringens	redan bundit
	20%	närtidssatsning	motsvarande
		närtidssatsning	motsvarande
	10%		85 procent av
	10%		planeringsramen
			planeringsramen
	0%		(124 miljarder kronor).
	0%
Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Traﬁkverket101

3.2Samordningen mellan infrastruktur- och klimatpolitik

Åtgärdsplaneringen för infrastrukturåtgärder 2010-2021 påbörjades i januari 2008, då traﬁkverken ﬁck i uppdrag att inleda förberedelsearbetet.102 Den traﬁkslagsövergripande ansatsen ställde nya krav på samarbete

mellan traﬁkverken. Det handlade bland annat om att samordna de samhällsekonomiska kalkylmetoderna för att skapa jämförbarhet mellan traﬁkslagen.

I december 2008 gav regeringen traﬁkverken det formella uppdraget att genomföra åtgärdsplaneringen.103 I uppdraget speciﬁcerades inriktning och planeringsförutsättningar, men utgångspunkterna för klimatpolitiken preciserades inte. Styrmedlen för klimatpolitiken skulle framgå av den kommande klimatpropositionen.

101E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-04-20. Figuren visar fördelningsprinciper av anslaget till den nationella planen, där investeringarna i de så kallade länsplanerna inte ingår. Anslaget till de så kallade ”potterna” ingår inte heller i ﬁguren eftersom dessa avser mindre och kompletterande åtgärder till de investeringar som ingår planering under åtgärdsplaneringen. Se Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35.

102Uppdrag om inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder perioden 2010-2020 (...), regeringsbeslut 2008-01-17.

103Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19. Den 31 augusti 2009 överlämnade traﬁkverken ett gemensamt förslag till traﬁkslagsövergripande nationell plan för utveckling av transportsystemet till regeringen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 3.

RIKSREVISIONEN 41

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Tre månader senare, i mars 2009, presenterade regeringen den nya klimatpolitiken, med långsiktiga klimatmål. För transportsektorn var det särskilt några styrmedel som hade diskuterats, exempelvis kilometerskatt för tung traﬁk och höjda koldioxidskatter för fordon och drivmedel.

3.2.1Klimatpolitiken har betydelse för infrastrukturplaneringen

Traﬁkverken gjorde egna antaganden om den kommande klimatpolitiken

I brist på riktlinjer inför åtgärdsplaneringen gjorde traﬁkverken egna antaganden om vilka klimatstyrmedel som regeringen skulle införa. Traﬁkverken valde att utgå från att den så kallade EET-strategin (strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter) skulle implementeras i och med den kommande klimatpropositionen. EET-strategin hade tagits fram gemensamt av traﬁkverken tillsammans med Naturvårdsverket och Energimyndigheten.104

Flera styrmedel som traﬁkverken räknat med föreslogs inte av regeringen i klimatpropositionen

När regeringen lade sin proposition blev det uppenbart att ﬂera betydelsefulla åtgärder i EET-strategin inte skulle realiseras, exempelvis höjd koldioxidskatt och införande av kilometerskatt för tung traﬁk.105 Vid det laget hade dock traﬁkverken redan utformat de samhällsekonomiska modellerna och det fanns inte tid att ändra kalkylförutsättningarna och ta fram nya prognoser.106 Detta innebar att analyserna av den nationella planens eﬀekter inte gjordes med korrekta utgångspunkter. I kapitel 6 redovisas vilka konsekvenser

detta ﬁck för beräkningen av vilka koldioxidutsläpp som är förenade med infrastrukturplanen.

Antagandet om att EET-strategin skulle införas gjorde väginvesteringar mindre lönsamma och investeringar i järnväg och annan kollektivtraﬁk mer lönsamma i kalkylerna. Detta påverkade dock inte valet av väg- eller järnvägsinvesteringar i den nationella planen, eftersom regeringen i praktiken redan hade bestämt hur fördelningen mellan traﬁkslagen skulle se ut.

104EET-strategin var ett regeringsuppdrag som utgick till nämnda myndigheter i syfte att beskriva vad som krävs för att nå riksdagens miljökvalitetsmål. EET-strategin består bland annat av ett trettiotal styrmedel inom transportsektorn som syftar till minskad klimatpåverkan, exempelvis höjd bränsleskatt med 75 öre, koldioxiddiﬀerentierat förmånsvärde, kilometerskatt för tung traﬁk, förändrat reseavdrag m.m. Strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter, Banverket med ﬂera 2007:5777.

105Se Bilaga 1.

106Intervju med företrädare för Traﬁkverket 2011-04-18.

42 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

I ett scenario med de styrmedel som antas i EET-strategin beräknas koldioxidutsläppen år 2020 bli tre till fem miljoner ton lägre än utan EET- styrmedel, vilket framgår av traﬁkverkens redovisning.

3.3Sammanfattande iakttagelser

I infrastrukturpropositionen motiverade regeringen den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara traﬁkslagsövergripande. Denna inriktning skulle bland annat leda till minskad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst planeringsramen för vägar och järnvägar och att traﬁkverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan traﬁkslagen i praktiken var begränsad.

NRegeringen har inte förtydligat hur den traﬁkslagsövergripande planeringen ska genomföras för att kunna bidra till uppsatta klimatmål. Det ﬁnns dock enligt ﬂera expertmyndigheter en risk att den traﬁkslagsövergripande inriktningen tvärtom leder till ökade koldioxidutsläpp: Om den nationella planen underlättar mobilitet inom koldioxidintensiva traﬁkslag kan det leda till att sådana resor och transporter ökar, och därmed ökar även koldioxidutsläppen.

NFördelningen av medel mellan traﬁkslagen skulle fastställas av regeringen först efter riksdagens godkännande av inriktningspropositionen. I praktiken hade dock regeringen fastställt uppdelningen mellan vägar och järnvägar på förhand.

NRiksdagen hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte formell insyn eller beslutsmakt över regeringens fördelning mellan traﬁkslagen. Regeringen har inte på ett tydligt sätt redovisat fördelningen av investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar till riksdagen.

NI brist på riktlinjer från regeringen gjorde traﬁkverken egna antaganden om regeringens kommande klimatpolitik. Traﬁkverken valde att utgå från att den så kallade EET-strategin skulle införas. När regeringen några månader senare presenterade sin proposition blev det uppenbart att ﬂera betydelsefulla åtgärder i EET-strategin inte skulle realiseras, vilket ﬁck till följd att traﬁkverkens utgångspunkter för att analysera eﬀekterna av den nationella planen inte var korrekta.

RIKSREVISIONEN 43

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

44 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

4Regeringens styrning av transportsektorns klimatpåverkan

Regeringen uppger att positionerna ﬂyttats fram och att ambitionen i klimatpolitiken höjts.107 Detta tar sig bland annat uttryck i regeringens vision om att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären år 2050.108

Transportsektorn pekas särskilt ut av regeringen som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar.109 Några av de långsiktiga

prioriteringarna i klimatpropositionen är direkt relaterade till transportsektorn. Energieﬀektiviteten i transportsystemet ska öka stegvis och fossilberoendet brytas. År 2030 bör Sverige ha en fordonsﬂotta som är oberoende av fossila bränslen.110

I infrastrukturpropositionen och i rapporteringen till riksdagen pekar regeringen på betydelsen av klimathänsyn i infrastrukturplaneringen. Regeringens styrning mot begränsad klimatpåverkan i transportsektorn har samtidigt minskat i regleringsbreven och lämnar stort tolkningsutrymme för myndigheter med planeringsansvar. Det är otydligt vad regeringen menar med stegvis ökad energieﬀektivitet och regeringen har inte redovisat någon ungefärlig bana för hur utsläppen förväntas minska.

4.1Mål och uppdrag till traﬁkverken

De transportpolitiska målen omformulerades delvis i och med 2008 års proposition, Mål för framtidens resor och transporter.111 Etappmålen ersattes med preciseringar. I syfte att öka styreﬀekten valde regeringen att minska antalet preciseringar av målen jämfört med tidigare etappmål.112

107Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17.

108Miljö- och jordbruksutskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i proposition 2008/09:162 och godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28.

109En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 20. Se även Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28, s. 24.

110En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 12, 21.

111Mål för framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93.

112”För att öka styreﬀekten bör antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal etappmål.” Mål för framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt,

prop. 2008/09:93.

RIKSREVISIONEN 45

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Granskningen visar att förändringen i målstrukturen ledde till mindre preciserade formuleringar av mål och uppdrag till traﬁkverken om transportsektorns klimatpåverkan. Detta visar sig till exempel i styrningen av kollektivtraﬁken, ett av de områden som regeringen lyft fram som viktiga för att åstadkomma en långsiktigt hållbar utveckling.113

4.1.1Styrning i direktiv och regleringsbrev

Regeringens styrning lämnar stort tolkningsutrymme

Regeringen anger att det är ”politiskt prioriterat” att minska utsläppen inom transportsektorn och att sektorn ska bidra till minskad klimatpåverkan.114 Av direktiven till åtgärdsplaneringen framgår att transportsystemet, i

större utsträckning än hittills, ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar.115 Regeringens precisering av det transportpolitiska mål som berör klimatfrågan lämnar dock stort tolkningsutrymme.116

I samband med att Traﬁkverket bildades togs de detaljerade målen för transportsektorns minskning av koldioxidutsläppen bort från regleringsbreven. Även det tidigare sektorsmålet, som angav att utsläppen av koldioxid från vägtransporter i Sverige år 2010 bör ha stabiliserats på 1990 års nivå, togs bort.117

Vägverket ﬁck i samtliga regleringsbrev under perioden 2007-2010 i uppdrag att genomföra åtgärder i syfte att minska koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn med en viss kvantitet. Målet skärptes kontinuerligt under denna period, från krav på en minskning med 40 000 ton år 2007, till en minskning med 90 000 ton år 2010.118 Sektorsmålet låg fast under hela tidsperioden. I 2007 och 2008 års regleringsbrev efterfrågades nyckeltal och statistikuppgifter, exempelvis om andelen förnybara bränslen inom vägtransportsektorn, vägtraﬁkens utsläpp av koldioxid och basfakta om

113Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97.

114”En genomgripande omställning av fordonsparken och transportsystemet” är en förutsättning för att nå klimatmålen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6.

115Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

116Av föregående kapitel framgår att regeringen i praktiken hade bundit och fördelat investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar innan traﬁkverken inledde åtgärdsplaneringen. Detta påverkade Traﬁkverkets möjligheter att planera i enlighet med riksdagens transportpolitiska mål och de långsiktiga klimatmålen. Traﬁkverket framhöll detta i faktagranskningen av Riksrevisionens rapport 2012-02-02.

117Sektorsmålet förekom i samtliga av Vägverkets regleringsbrev under åren 2007-2010.

118Se regleringsbreven för Vägverket 2007-2010.

46 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

vägtransportsystemet, avseende vägtraﬁk, fordon, användare och infrastruktur. Regeringen upphörde att efterfråga denna typ av nyckeltal/statistikuppgifter efter år 2008, utan att ange varför.

Företrädare för Traﬁkverket betonar att regeringens styrning i miljöfrågor har minskat.119

Kollektivtraﬁk lyfts fram som ett viktigt medel samtidigt som styrningen har minskat

Regeringen har lyft fram kollektivtraﬁk som ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt. ”En väl fungerande kollektivtraﬁk ger människor en geograﬁsk tillgänglighet på ett energieﬀektivt och långsiktigt hållbart sätt.”120

Regeringen uttryckte att den nationella planen för transportsystemet ska bidra till att resenärer ”lättare kan välja klimateﬀektiva och på andra sätt miljöanpassade alternativ”.121 Samtidigt togs de mer speciﬁka målen för kollektivtraﬁken, som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner bort. I regleringsbrevet för Vägverket angavs

tidigare att andelen gående, cyklister och bussresenärer av det totala kortväga resandet skulle öka.122 Även i Banverkets regleringsbrev fastställdes att andelen kollektivtraﬁk på järnväg skulle öka ”i förhållande till det totala persontransportarbetet”.123 I respektive myndighetsinstruktion fastslogs att

myndigheterna skulle verka för att kollektivtraﬁkens konkurrenskraft stärktes.124

Motsvarande formuleringar i regleringsbrev och instruktion för den nya myndigheten Traﬁkverket är mindre preciserade. Traﬁkverket ska verka för kollektivtraﬁkens utveckling125 och förbättra förutsättningarna att välja kollektivtraﬁk, gång och cykel.126

119Intervju med företrädare för Traﬁkverket 2011-09-29.

120En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97. EU-kommissionen instämmer i betydelsen av en välfungerande kollektivtraﬁk. I EU:s Vitbok, Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), lyfts kollektivtraﬁk fram som ett viktigt medel för att skapa ett konkurrenskraftigt och resurseﬀektivt transportsystem.

121Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19.

122Detta enligt etappmålet för delmålet om Ett tillgängligt transportsystem. Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Vägverket.

123Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Banverket.

124”Vägverket ska särskilt verka för att kollektivtraﬁkens konkurrenskraft stärks”, Förordning (2008:1380) med instruktion för Vägverket.

125Förordning (2010:185) med instruktion för Traﬁkverket.

126Detta enligt preciseringarna för målet om tillgänglighet. Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 18. Detta kan jämföras med EU:s vitbok, där kvantiﬁerbara mål sätts upp för kollektivtraﬁken. Bland annat ska 30 procent av vägtransporterna på mer än 300 km ﬂyttas över till andra transportmedel till år 2030, ”exempelvis järnväg.” Se även Kapitel 6.

RIKSREVISIONEN 47

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Oklart om de ändrade formuleringarna speglar en förändrad inställning

Det är oklart om det faktum att de mer speciﬁka mål som funnits i Vägverkets och Banverkets regleringsbrev tagits bort speglar en förändrad inställning till i vilken utsträckning transportsektorns utsläpp av växthusgaser ska minska.

Näringsdepartement ger inte något svar på frågan om de krav som ställs i planeringsdirektiven är tillräckliga för att styra Traﬁkverkets klimatarbete.127 Traﬁkanalys, som är regeringens analysmyndighet inom transportområdet, drar slutsatsen att regeringens intention har förändrats. Man vill inte föreskriva att målen ska nås genom mer kollektivtraﬁk, samtidigt som den möjligheten inte utesluts. Kollektivtraﬁken skall utvecklas genom att göras tillräckligt attraktiv.”128

Både Traﬁkverket och Traﬁkanalys anser att det med hänsyn till klimatmålen ﬁnns goda skäl för Traﬁkverket att styra mot en högre andel kollektivtraﬁk.129

4.1.2Målen för begränsad klimatpåverkan

Regeringen förtydligar inte det transportpolitiska hänsynsmålet i regleringsbrevet till Traﬁkverket. De preciseringar som anges är desamma som i propositionen Mål för framtidens resor och transporter:130 Transportsektorn ska bidra till att riksdagens miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieﬀektivitet i transportsystemet och ett brutet fossilberoende. Den enda tidsangivelse som regeringen anger är att Sverige år 2030 bör ha en fordonsﬂotta som är oberoende av fossila bränslen.131

Av intervjuer med företrädare för departement och berörda myndigheter framgår att preciseringarna av hänsynsmålet är otydliga och kan tolkas på ﬂera olika sätt. Otydligheten i regeringens styrning bekräftas i de formella utlåtanden som Riksrevisionen begärt in från berörda myndigheter.132

127Intervju med företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-09. I faktagranskningen av granskningsrapporten tillägger Näringsdepartementet att planeringsdirektiven är ett styrdokument bland andra, därutöver ska instruktioner och regleringsbrev sammantaget ge förutsättningarna för arbetet.

128Formellt utlåtande från Traﬁkanalys, 2011-11-28.

129Traﬁkverket bedömer dock att regeringens inriktning kvarstår, även om formuleringarna är mindre speciﬁka. Formella utlåtanden från Traﬁkanalys, respektive Traﬁkverket.

130Mål för framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93.

131Mål för framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93, respektive Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Traﬁkverket.

132Med berörda myndigheter avses Traﬁkverket, Traﬁkanalys, Energimyndigheten och Naturvårdsverket.

48 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Regeringen har inte deﬁnierat vad en fossiloberoende fordonsﬂotta egentligen innebär

En central långsiktig prioritering som presenteras i klimatpropositionen är att Sverige år 2030 bör ha en fordonsﬂotta som är oberoende av fossila bränslen. Berörda myndigheter har dock inte fått något förtydligade

av vad en fossiloberoende fordonsﬂotta innebär. Varken Miljö- eller Näringsdepartementet har gett någon närmare precisering.

Formella utlåtanden från myndigheterna visar att såväl begreppet fossiloberoende, som vilka traﬁkslag som utgör fordonsﬂottan, kan tolkas på olika sätt. Traﬁkverket tolkar fordonsﬂottan som avgränsad till vägtraﬁk, medan Traﬁkanalys bedömer att formuleringen innefattar fordon och farkoster inom samtliga traﬁk- och transportslag, men att regeringen endast fokuserat på väg och järnväg.133

Fossiloberoendet kan beskrivas som att fordonen ska vara tekniskt utrustade för att kunna framföras på icke fossila bränslen och att tillgången på icke fossila drivmedel och elenergi ska vara av en sådan omfattning att transportsektorns behov kan täckas. ”Ett fossiloberoende behöver inte betyda att fossil energi

inte används”.134 Traﬁkverket konstaterar exempelvis att man kan hävda att fordonsﬂottan är fossiloberoende redan idag, eftersom det går att framställa syntetisk bensin och diesel från biomassa som går att köra i konventionella fordon.135 ”Det är dock en lösning som bara existerar i teorin.”136 Traﬁkverket förtydligar att en mer rimlig tolkning av fossiloberoende fordonsﬂotta är att en sådan inte enbart går att nå genom att byta ut drivmedel, utan att det även kräver en kraftig energieﬀektivisering och ett mer transportsnålt samhälle.137

Ingen av de tillfrågade myndigheterna anser att det är tydligt vad regeringen avser med fossiloberoende fordonsﬂotta. Det är inte heller tydligt vad det kan innebära i termer av utsläpp av växthusgaser år 2030. Traﬁkanalys påpekar att regeringen ”uppenbarligen avsiktligt valt att inte precisera detta mål närmare, utan istället lämna det öppet för skilda tolkningar.”138 Samtliga myndigheter har bett regeringen om ett förtydligande av vad en fossiloberoende fordonsﬂotta innebär.139

133Formellt utlåtande från Traﬁkverket 2011-11-16, respektive Traﬁkanalys 2011-11-28.

134Formellt utlåtande från Traﬁkanalys, 2011-11-28.

135Konventionella fordon syftar på fordon med traditionell förbränningsmotor, det vill säga etanolbilar, dieselbilar och bensinbilar.

136Formellt utlåtande från Traﬁkverket, 2011-11-16.

137Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens rapport 2012-02-02.

138Formellt utlåtande från Traﬁkanalys, 2011-11-28.

139Traﬁkanalys har formellt efterfrågat ett förtydligande bland annat i ett antal remissvar. Myndigheten har även informellt efterfrågat förtydligande på tjänstemannanivå. Energimyndigheten har efterfrågat ett klargörande av begreppet i Handlingsplan för förnybar energi, Energimyndigheten 2010:08.

RIKSREVISIONEN 49

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Naturvårdsverket påpekar att eftersom regeringen inte har uttryckt exakt vad man menar i form av andel eller mängd fossilbränsleanvändning eller

växthusgasutsläpp är det omöjligt att bedöma eller följa upp när fordonsﬂottan är fossiloberoende.140

Näringsdepartementet svarar att det ﬁnns planer på att initiera ett arbete för att precisera en fossiloberoende fordonsﬂotta. Detta hade dock inte påbörjats i november 2011,141 trots att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsﬂotta beslutades i mars 2009.142

Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet

Begränsad klimatpåverkan uppnås

I de transportpolitiska målen fastställs att transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås.143 Formuleringen är inte preciserad och behöver inte betyda att koldioxidutsläppen från transportsektorn ska minska, även om detta implicit framgår av formuleringen. Regeringens styrdokument ger inga anvisningar om hur Traﬁkverket ska verka i sitt uppdrag för att minska koldioxidutsläppen, vilka åtgärder som bör vidtas eller vilka konkreta förändringar som ska uppnås.

De ﬂesta av Traﬁkverkets regionkontor tolkar regeringen som att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn. Samtidigt resonerar ﬂera regionkontor att den i alla fall inte ska leda till ökade utsläpp. Endast en av de sex regionerna anser att det är tydligt vad regeringen avser.144

Även Naturvårdsverket konstaterar att det inte är entydigt vad regeringen avser. Om transportsystemet, i större utsträckning än hittills, ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar145 är det ett lågt ställt krav, ”då de senaste decenniernas nationella planer snarare har bidragit till att öka utsläppen än att minska dem”.146 Att transportsektorn ska bidra till att

140Formellt utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

141Intervju med företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-09.

142En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, prop. 2008/09:162. Se även bet. 2008/09:MJU28.

143I direktiven till åtgärdsplaneringen formuleras detta som att transportsystemets utformning och funktion skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

144Den region som anser att det är i hög grad tydligt vad regeringen menar gör tolkningen att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn.

145Detta anges inte i de transportpolitiska målen, men i ett av direktiven till åtgärdsplaneringen:

Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

146Formellt utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

50 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

utsläppen minskar anger inte i vilken storleksordning bidraget bör vara. Om de nationella klimatmålen ska nås är det uppenbart att det krävs kraftfulla åtgärder och stora förändringar av det nuvarande transportsystemet, menar Naturvårdsverket.147

Oklart vad som avses med en stegvis ökad energieﬀektivitet i transportsystemet

Att stegvis öka energieﬀektiviteten i transportsystemet är något som regeringen återkommer till ett ﬂertal gånger i klimatpropositionen och i Traﬁkverkets regleringsbrev.148 Riksrevisionens genomgång av styrdokument och de berörda myndigheternas formella utlåtanden visar att det är oklart vad som avses med en ökad energieﬀektivitet och vilket ansvar som åligger Traﬁkverket.

Energimyndighetens rapport Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi149 visar att energieﬀektiviteten skiljer sig kraftigt mellan olika traﬁkslag. Energibehovet är nära fem gånger större för personbil jämfört med tåg (energimängd per personkilometer). Bussresor är eﬀektivare än resor med personbil, men fortfarande betydligt mindre eﬀektiva än tågresor.150

Tabell 1: Energianvändning per persontransportarbete 2009 (kWh/personkilometer) uppdelat på traﬁkslag

Persontraﬁk	Tåg	Buss	Personbil	Flyg

kWh/pkm	0,10	0,29	0,48	0,71

Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi,

Energimyndigheten 2011:10

Skillnaderna är ännu större inom godstransportsystemet. Energibehovet för att transportera ett ton gods en kilometer är mer än nio gånger större för lastbil jämfört med tåg.151 Sjöfartstransporter är betydligt eﬀektivare än transporter med lastbil.

147Formellt utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

148I hänsynsmålet och i regleringsbrevet till Traﬁkverket ingår detta som ett förtydligande av hur transportsektorn ska bidra till klimatmålen.

149Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi Energimyndigheten 2011:10.

150Det är viktigt att nämna att transportslagen med högre energiförbrukning har störst eﬀektiviseringspotential. Ytterligare en aspekt som har betydelse för resultatet är antaganden om beläggningsgraden för personbilar, bussar och tåg. Statistiken har i det här fallet tagits fram gemensamt av Energimyndigheten, SCB, Traﬁkverket och Traﬁkanalys och vi utgår från att beläggningsgraden är jämförbar mellan traﬁkslagen.

151Observera att detta är genomsnittliga uppgifter, energianvändningen i transporter kan variera.

RIKSREVISIONEN 51

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Tabell 2: Energianvändning per godstransportarbete 2009 (kWh/tonkilometer) uppdelat på traﬁkslag

Godstraﬁk	Tåg	Sjöfart	Lastbil

kWh/Tkm	0,04	0,18	0,49

Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi,

Energimyndigheten 2011:10

Traﬁkanalys gör tolkningen att regeringen i första hand avser att energieﬀektiviteten ska öka inom respektive transportslag. Myndigheten har ”svårt att se spår i politiken av att omfördelningar mellan traﬁkslagen

skulle vara ett direkt medel att nå energieﬀektivisering.”152 Samtidigt påpekar samtliga berörda myndigheter att energieﬀektivisering behöver ske både inom transportslag, i form av teknikutveckling, och mellan traﬁkslag, genom överﬂyttning av resor och transporter till mer energieﬀektiva transportslag.153

4.1.3Lättare att välja klimateﬀektiva transportalternativ

I direktiven till åtgärdsplaneringen uttrycker regeringen att det ska vara lättare att välja klimateﬀektiva resor och transporter.154

Oklart vad regeringen avser med klimateﬀektiva alternativ

Exakt vad regeringen avser med att det ska vara lättare att välja klimateﬀektiva resor och transporter är oklart. Det framgår inte av direktiv och styrdokument om regeringen anser att de klimateﬀektiva alternativen är desamma som de mer energieﬀektiva, eller vad som avses med ”lättare att välja.” Endast ett av Traﬁkverkets sex regionkontor anser att det är tydligt vad regeringen menar.155

De ﬂesta av Traﬁkverkets regionkontor tolkar regeringens direktiv till åtgärdsplaneringen som att det ingår i Traﬁkverkets planeringsansvar att prioritera klimateﬀektiva traﬁkslag. Näringsdepartement har inte kunnat ge något tydligt svar på om detta ligger inom Traﬁkverkets ansvarsområde.

Myndighetens ansvar skulle också kunna tolkas som att det handlar om att göra miljöförbättrande åtgärder inom respektive traﬁkslag.156

152Formellt utlåtande från Traﬁkanalys, 2011-11-28.

153Formella utlåtanden från Traﬁkverket, Traﬁkanalys, Naturvårdsverket och Energimyndigheten.

154Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19.

155Företrädare för detta regionkontor anser att det är en del av Traﬁkverkets planeringsansvar att prioritera klimateﬀektiva traﬁkslag (det vill säga att försöka påverka valet av traﬁkslag).

156I faktagranskningen av Riksrevisionens granskningsrapport tillägger Näringsdepartementet att ansvaret att välja klimateﬀektiva transportalternativ är delat mellan Traﬁkverket, resenärer och andra aktörer.

52 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

De berörda myndigheterna har i formella utlåtanden lämnat sina tolkningar av vilka de klimateﬀektiva alternativen är och vad det innebär att det ska vara lättare att välja sådana. Traﬁkanalys anser att det handlar om alternativ som uppfyller behovet av tillgänglighet med så låga utsläpp av växthusgaser som möjligt. Samordnade turlistor och samverkan kring färdbevis, som underlättar kollektiva resor med byten mellan olika traﬁkslag, kan vara sådant som bidrar till att göra det lättare att välja klimateﬀektiva alternativ. Det kan också handla om cykelparkeringar vid viktiga bytespunkter och körfält för kollektivtraﬁken under rusningstid, menar Traﬁkanalys.157 Naturvårdsverket nämner betydelsen av närhet till kollektivtraﬁk och hög turtäthet. Energimyndigheten lyfter bland annat fram IT-infrastruktur som möjliggör IT-lösningar för möten som ersätter resor, samt styrmedel som gör det ekonomiskt fördelaktigt att välja de klimateﬀektivaste alternativen.158

Ökade transporter problematiseras inte utifrån klimatsynpunkt

Regeringen anser att ”ett bra samspel mellan planering, bebyggelse, traﬁk och infrastruktur” bidrar till klimateﬀektiva lösningar.159 Fysisk planering och lokalisering av verksamheter ska ske på ett sådant sätt att det ”möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av klimateﬀektiva transportsystem”.160

Samtidigt framgår det av infrastrukturpropositionen att det ”inte är ett mål i sig att minska resandet.”161 Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till utökad regionförstoring, utvidgade arbetsmarknadsregioner och motverka nackdelar av långa transportavstånd.162 Detta är åtgärder som leder till ökad traﬁk och ökad klimatpåverkan, vilket har påpekats av Traﬁkverket, Traﬁkanalys och Naturvårdsverket.163

4.2Planeringsförutsättningar på lång sikt

I klimatpropositionen från år 2009 lade regeringen fast en vision om att

Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären år 2050.

157Formellt utlåtande från Traﬁkanalys 2011-11-28.

158Formella utlåtanden från Naturvårdsverket respektive Energimyndigheten.

159Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197.

160Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 135.

161Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 54.

162Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. Se även Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut 2008-12-19.

163Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45, samt Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102.

RIKSREVISIONEN 53

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Vad som avses med nettoutsläpp är dock oklart.164 Det är inte heller tydligt hur visionen ska nås, eller vilka sektorer som ska minska sina koldioxidutsläpp. Miljödepartementet uppger att regeringen har gett olika exempel på åtgärder som kan bidra till den långsiktiga visionen. Vad som konkret bör genomföras under de kommande åren för att visionen ska nås är ännu inte uttalat.165

I Naturvårdsverkets delrapportering av underlaget till en svensk färdplan skriver myndigheten att regeringens vision för år 2050 kan tolkas som att utsläppen från energiproduktion och energianvändning inklusive transporter förutsätts ligga nära noll.166 Naturvårdsverket konstaterar att regeringens beskrivning av förutsättningar för att nå nettonollutsläpp ”bygger på en översiktlig genomgång av några centrala åtgärder för att uppnå visionen.”167 Naturvårdsverket drar slutsatsen att visionen behöver vidareutvecklas.

Myndigheterna tar fram egna planeringsunderlag

Flera expertmyndigheter (exempelvis Traﬁkverket, Naturvårdsverket, Boverket) har gjort egna analyser av vad som behöver göras idag för att nå visionen till år 2050, och presenterat dessa i form av planeringsunderlag.168 Underlagen är inte integrerade i infrastrukturplaneringen, utan förekommer vid sidan av planeringsprocessen.

Planeringsunderlagens status är oklar

Naturvårdsverket lät på eget initiativ ta fram rapporten Tvågradersmålet i sikte,169 som var ett försök att med utgångspunkt i de långsiktiga klimatmålen bedöma hur dessa kan nås på ett resurseﬀektivt sätt.

Traﬁkverket har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn, där myndigheten, i likhet med Naturvårdsverket, beskriver hur de långsiktiga

164Detta bekräftas av formella utlåtanden från berörda myndigheter. Naturvårdsverket och Energimyndigheten påpekar att det i Naturvårdsverkets uppdrag att ta fram Färdplan 2050 ingår att göra en tolkning av visionen.

165Intervju med företrädare för Miljödepartementet, 2011-11-11.

166Underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Naturvårdsverket 2012, s. 12. (Riksrevisionens kursivering).

167I delrapporten redovisas en sammanställning av publicerade scenariostudier om åtgärder i olika sektorer som kan bidra till mycket låga växthusgasutsläpp år 2050. Styrmedel och

kostnadseﬀektivitet berörs inte i delrapporten utan i uppdragets slutredovisning i december 2012.

Underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050, Naturvårdsverket 2012.

168Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45, Klimatstrategi för

vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102 och Tvågradersmålet i sikte? – scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050, Naturvårdsverket 2007:5754, samt Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, Boverket 2010. Mer om dessa i kapitel 5.

169Tvågradersmålet i sikte? – scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050,

Naturvårdsverket 2007:5754.

54 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

klimatmålen kan nås utan att tillgängligheten i samhället försämras.170 Viktiga inslag i den strategi som Traﬁkverket beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. Budskapen

i rapporterna avviker kraftigt från inriktningen i den nationella planen.171 Granskningen visar att den nationella infrastrukturplanen förutsätter och leder till ökad traﬁk, inte minst på väg.172

Underlagen är en del av myndighetens verksamhetsplanering, men är inte styrande.173 Motsvarande långsiktiga analyser har gjorts av Boverket och Energimyndigheten.174

Traﬁkverket efterlyser en tydligare bild av vilket samhälle infrastrukturplaneringen ska genomföras för, ett mer transportsnålt samhälle eller ett samhälle med fortsatt fokus på mobilitet och ökad traﬁk. Myndigheten menar att om infrastrukturplaneringen skulle göras enligt myndighetens eget planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge radikalt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltraﬁk och kollektivtraﬁk.175

Tjänstemän vid Näringsdepartementet har inte svarat på om det är ett problem att myndigheterna gör olika tolkningar av hur och när de långsiktiga klimatmålen ska uppnås, eller hur förutsättningarna att planera långsiktigt påverkas.176

4.2.1Visionen om nollutsläpp 2050 ska förtydligas i färdplanen

EU-kommissionen ställer krav på färdplaner till 2050 från medlemsländerna

I linje med FN:s tvågradersmål, som bekräftades vid klimatmötet i Köpenhamn och sedan i Cancún, åtog sig parterna att ta fram långsiktiga utvecklingsstrategier till år 2050 för låga koldioxidutsläpp.177 I maj 2011 deklarerade EU-kommissionen att medlemsländerna ska ta fram långsiktiga

170Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95.

171Formellt utlåtande från Traﬁkverket 2011-11-16. Se även Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102.

172Se kapitel 6.

173Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95, s. 8. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102, samt Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45.

174Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, Boverket 2010. Energiutblick – Transporter, Energimyndigheten 2010:07.

175Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-02.

176Intervju med företrädare från Näringsdepartementet 2011-11-09.

177Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, 2011-03-08.

RIKSREVISIONEN 55

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

strategier för hur EU ska minska koldioxidutsläppen med 80-95 procent till år 2050.

Kommissionen framhåller att långsiktiga mål är viktiga för att på ett eﬀektivt sätt minska växthusgasutsläppen i linje med det överenskomna

tvågradersmålet.178 Detta har inte minst betydelse för långsiktiga investeringar så som infrastruktur.179

Analysen visar också att en mindre ambitiös strategi skulle kunna leda till en fastlåsning vid koldioxidintensiva investeringar, med ett framtida högre koldioxidpris och betydligt högre totalkostnader under hela perioden som följd.180

Kommissionen konstaterar att vissa medlemsländer redan tidigare hade påbörjat arbetet med färdplaner och speciﬁcerade mål för år 2050. I juli 2011 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram underlag till en svensk färdplan till år 2050. Naturvårdsverket ska slutrapportera uppdraget den 1 december 2012.

Färdplan till 2050 föreslogs redan 2006

Redan våren 2006 rekommenderade den parlamentariskt tillsatta beredningen Miljövårdsberedningen regeringen att precisera hur transportsektorns utsläpp kunde minska till 2050 genom en vision för ”Transporteﬀektiva Sverige 2050.” Detta bedömdes vara viktigt för att få en uppfattning om vilka möjliga långsiktiga kostnadsbesparingar och vinster ”en framsynt och konsekvent genomförd politik skulle kunna ge inom olika sektorer”.181

I linje med miljövårdsberedningens förslag uttryckte regeringen i direktivet till inriktningsplaneringen (december 2006) ett behov av att formulera en vision om transportsystemet 2040.182 Projektet genomfördes dock aldrig.183

De berörda myndigheterna bedömer att en långsiktig vision om transportsystemets funktion och utformning är viktig för att på ett kostnadseﬀektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Samtliga betonar att infrastrukturplaneringen har långa ledtider, vilket gör att äldre tiders

prioriteringar och politiska mål får stort genomslag i dagens transportsystem.184

178Kommissionen skriver: ”Tillsammans med vitboken om transport och planen för energieﬀektivitet är det här meddelandet ett av huvudresultaten av ﬂaggskeppsinitiativet för resurseﬀektivitet.” Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, 2011-03-08.

179Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, 2011-03-08.

180Ibid.

181Strategi för minskat transportberoende – promemoria av Miljövårdsberedningen, SOU 2006:2, s. 99.

182Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

183E-post från företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-07.

184Traﬁkverket, Traﬁkanalys och Naturvårdsverket, se formella utlåtanden från berörda myndigheter.

56 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

4.3Sammanfattande iakttagelser

Regeringen pekar ut transportsektorn som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar. Det är ”politiskt prioriterat” att minska utsläppen inom transportsektorn och att bidra till minskad klimatpåverkan. Iakttagelserna i detta kapitel visar dock att regeringens styrning har blivit mindre preciserad än tidigare. Det är otydligt enligt vilken ungefärlig utsläppsbana regeringen menar att koldioxidutsläppen ska minska inom transportsystemet.

NPreciseringarna av det transportpolitiska mål som rör klimatfrågan lämnar stort tolkningsutrymme. Regeringens formella styrning har blivit mindre preciserad.

NRegeringen lyfter fram kollektivtraﬁk som ett viktigt medel för att skapa en långsiktigt hållbar tillväxt. Samtidigt har de mer speciﬁka mål för kollektivtraﬁken som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner tagits bort.

NRegeringen uttrycker att ”det ska vara lättare att välja klimateﬀektiva alternativ”, men det framgår inte vad detta innebär i praktiken.

NVarken departement eller berörda myndigheter kan svara på vad den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsﬂotta till år 2030 innebär. Eftersom regeringen inte har deﬁnierat fordonsﬂottan, andel eller mängd fossilbränsleanvändning, eller växthusgasutsläpp är det inte möjligt att följa upp och bedöma detta.

NDet är oklart vad visionen om att Sverige inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till år 2050 innebär, liksom hur visionen ska nås.

NDet är otydligt om regeringen menar att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn, eller om regeringen avser att utbyggnaden av ny infrastruktur i alla fall inte ska

leda till ökade utsläpp.

NRegeringen har inte preciserat vad som avses med en stegvis ökad energieﬀektivitet i transportsystemet, varken i termer av målnivåer eller i termer av vilka krav detta kommer att ställa på infrastrukturens möjlighet att klara överﬂyttning av traﬁk till mindre koldioxidintensiva traﬁkslag.

NRegeringen har i sin rapportering till riksdagen inte problematiserat att ökade transportvolymer, med nu tillgänglig kunskap sannolikt leder till ökade koldioxidutsläpp.

NBerörda myndigheter ser behovet av långsiktig planering och klargörande av vilka åtgärder som kan krävas för att uppnå klimatmålen. För att åstadkomma detta har berörda myndigheter på egna initiativ tagit fram planeringsunderlag för att nå riksdagens långsiktiga klimatmål. Om infrastrukturplaneringen skulle ha gjorts enligt Traﬁkverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge helt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltraﬁk och kollektivtraﬁk jämfört med de utgångspunkter som nu användes.

RIKSREVISIONEN 57

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

58 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

5Fordonseﬀektivisering för minskade koldioxidutsläpp i transportsektorn

Potentialen att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser genom fordonseﬀektivisering och renare bränslen påverkar behovet av kompletterande åtgärder inom infrastrukturplaneringen. För att klargöra potentialen innefattar granskningen underlag från internationella organ, så som OECD/ IEA (International Energy Agency), EU-kommissionen och EU:s miljöbyrå EEA (European Environment Agency). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland Traﬁkverket och Naturvårdsverket, samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utöver detta har en forskare vid Kungliga Tekniska Högskolan genomfört en forskningsöversikt på uppdrag av Riksrevisionen. Kapitlet underbygger den utgångspunkt för granskningen som redovisas i avsnitt 1.3.2.

Regeringens mål och preciseringar för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp är främst inriktade mot fordonseﬀektivisering och renare bränslen.185 Av de underlag som Riksrevisionen tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseﬀektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det ﬁnns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med etablering av ny teknik. I samtliga underlag som Riksrevisionen tagit del av problematiseras fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag, och behovet av kompletterande åtgärder, bland annat relaterade

till infrastrukturplanering, lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överﬂyttningar av gods- och persontransporter till eﬀektiva och koldioxidsnåla traﬁkslag, och ökad användning av kollektivtraﬁk.

185Riksrevisionens granskning av svensk klimatforskning visar att regeringen saknar en samlad strategi för hur forskningen ska bidra till klimatmålen. Svensk klimatforskning – vad kostar den och vad har den gett? Riksrevisionen 2012:2.

RIKSREVISIONEN 59

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

5.1Planeringsunderlag för att nå klimatmålen

5.1.1Regeringens expertmyndigheter har tagit fram egna planeringsunderlag

Bland andra Naturvårdsverket och Traﬁkverket har tagit fram egna planeringsunderlag för att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de långsiktiga klimatmålen.186 Underlagen är så kallade backcastingstudier, vilket betyder att de utgår från att klimatmålen ska nås och därefter beskriver möjliga vägar att nå målen.

Expertmyndigheterna är eniga om att eﬀektivare fordon inte är tillräckligt

Av Traﬁkverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan framgår att de åtgärder och styrmedel som har beslutats fram till i dag är ”långt ifrån tillräckliga” för att nå det nationella klimatmålet.187 Myndigheten betonar att eﬀektivare fordon, fartyg och ﬂygplan, ökad andel förnybar energi samt elektriﬁering av vägtransporter, inte räcker till för att nå minskningar av koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig. Det krävs nya och mer kraftfulla åtgärder och styrmedel. ”Det kommer även att krävas en förändrad inriktning i utvecklingen av samhälle och infrastruktur.”188

Viktiga inslag i den strategi som Traﬁkverket beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. Omfattningen av framtida transporter och med vilket transportsätt de sker är starkt beroende av markanvändningen, det vill säga var bostäder, arbetsplatser och andra målpunkter är placerade.189

Traﬁkverket menar att Sverige kan göras mindre beroende av bilen genom förändrad stads- och infrastrukturplanering, tillsammans med förbättrad kollektivtraﬁk, förbättrade möjligheter att gå och cykla, bilpooler, ﬂer resfria möten, e-handel och lägre hastigheter. För att åstadkomma dessa förändringar krävs ett ﬂertal styrmedel, däribland infrastrukturåtgärder. ”Genom dessa åtgärder kan biltraﬁken minska med 20 procent jämfört med dagsläget, samtidigt som tillgängligheten ökar”.190

186Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95, respektive Tvågradersmålet i sikte?(...), Naturvårdsverket 2007:5754. Naturvårdsverket har ﬁnansierat forskningsinsatsen i Tvågradersmålet i sikte?, men det är forskarna själva som står för rapportens innehåll, inte myndigheten.

187Underlaget utgår från att industriländernas koldioxidutsläpp behöver minska med 80 procent till år 2030 för att klimatmålen ska kunna nås.

188Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95, s. 6. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102 och Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45.

189Målpunkt avser destinationer och resmål. Formellt utlåtande från Traﬁkverket, 2011-11-16.

190Formellt utlåtande från Traﬁkverket 2011-11-16. Se även Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102.

60 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

I ett motsvarande underlag som Naturvårdsverket låtit ta fram beskrivs fem scenarier för Sveriges energi- och transportsystem fram till år 2050, som visar hur klimatmålet kan nås med olika prioriteringar.191 I rapporten analyseras hur långt det är möjligt att komma med enbart tekniklösningar och utökad tillförsel av förnybar energi. I ett så kallat teknikscenario antas väsentliga teknikeﬀektiviseringar ha fått fullt genomslag till år 2050, samtidigt som inga försök gjorts för att påverka utvecklingen av transportvolymen i respektive sektor. Trots den kraftiga teknikeﬀektiviseringen och den förhållandevis höga tillförseln av förnybar energi ligger utsläppsnivån i teknikscenariot 190 procent över målnivån år 2050.

I samtliga scenarier som beskrivs i Naturvårdsverkets rapport krävs ”betydande trendbrott i förhållande till dagens utveckling, gällande både produktion och konsumtion av energi”.192 Rapporten lyfter fram behovet av ett paradigmskifte i samhällsplaneringen, från mobilitet till tillgänglighet. Med detta avses bland annat en stadsplanering som ökar cykel- och kollektivtraﬁkens konkurrenskraft och bidrar till korta avstånd till service, som livsmedelsaﬀärer och förskolor. Gemensamt för alla scenarier är att bilresandet per person minskar. Naturvårdsverket bedömer att ”även traﬁken måste minska om klimatmålen

ska klaras, och för detta krävs en samhällsplanering där tillgängligheten behålls samtidigt som den egna bilen får en minskad roll som transportmedel.”193

I sitt utlåtande till Riksrevisionen bedömer Naturvårdsverket att infrastrukturplaneringen behöver bidra till att minska efterfrågan på persontransporter med bil och ﬂyg. Infrastrukturplaneringen behöver också bidra till överföring av gods och personer från väg och ﬂyg till energieﬀektivare transporter med lägre utsläpp av växthusgaser som järnväg, sjöfart och cykel.194

Miljövårdsberedningen betonade transportsnål samhällsstruktur

Våren 2006, i god tid före inriktningsplaneringen för infrastrukturplanen, lämnade Miljövårdsberedningen en rapport till Miljödepartementet om hur koldioxidutsläppen inom transportsektorn kunde minska.195 Rapporten fokuserar på styrmedel för samhällsplanering och ekonomiska styrmedel med långsiktiga eﬀekter. I rapporten konstateras bland annat att störst

191Tvågradersmålet i sikte? – scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050, Naturvårdsverket 2007:5754.

192Tvågradersmålet i sikte? – scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050, Naturvårdsverket 2007:5754, s. 7.

193Formellt utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

194Formellt utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

195Strategi för minskat transportberoende, SOU 2006:2. Miljövårdsberedningens arbete syftade till att bidra med underlag till hur svenska miljömål och internationella åtaganden kan nås på ett strategiskt och kostnadseﬀektivt sätt. Se även Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019, regeringens direktiv 2006-12-21.

RIKSREVISIONEN 61

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

potential att minska utsläppen på längre sikt har ”satsningar på transportsnål samhällsstruktur och efterfrågan”.196

5.1.2Underlag från internationella organisationer

EU-kommissionen speciﬁcerar mål för överﬂyttning till mindre koldioxidintensiva traﬁkslag

Av EU:s Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde, den så kallade Vitboken från 2011, framgår att ny teknik för fordon och traﬁkhantering kommer att vara av avgörande betydelse för att minska koldioxidutsläppen från transporterna både inom EU och i övriga världen. Samtidigt konstateras att introduktion av nya bränslen och bränsleeﬀektivare fordon inte kommer att vara tillräckligt för att minska koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig.197

För att minska koldioxidutsläppen utan att göra avkall på rörligheten skriver EU-kommissionen att det bland annat krävs en ny syn på rörlighet. Både gods och resenärer behöver transporteras i större kluster och med eﬀektivare transportmedel. Det handlar exempelvis om ökad användning av

kollektivtraﬁken och samordning och överﬂyttning av långväga godstransporter till järnväg och sjöfart.

Kommissionen pekar även på behovet av att resor och transporter kan påverkas genom planering av markanvändningen, det vill säga lokalisering av verksamheter. I Vitboken konstateras att det tar många år att planera, bygga och utrusta infrastruktur. De val vi gör i dag kommer att avgöra hur transportsystemen ser ut år 2050.

I Vitboken presenteras tio riktmärken som syftar till att uppnå utsläppsmålet för transportsektorn. Det är konkreta, mätbara riktmärken, varav ﬂera

avser kollektivtraﬁken. Bland annat vill Kommissionen att 30 procent av lastbilstransporterna ska ha ﬂyttats över till andra transportmedel år 2030, ”exempelvis järnväg”.198 Det europeiska järnvägsnätet för höghastighetståg ska färdigställas till år 2050 och den nuvarande sträckningen av nätet för höghastighetståg ska vara tredubblad år 2030. År 2050 bör ﬂertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor ske med tåg.199

196Strategi för minskat transportberoende, SOU 2006:2, s. 10.

197“more resource-eﬃcient vehicles and cleaner fuels are unlikely to achieve on their own the necessary cuts in emissions”. Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...),

Europeiska kommissionen 2011.

198Detta gäller för lastbilstransporter på avstånd över 300 kilometer. Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), Europeiska kommissionen 2011, s. 9.

199Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), Europeiska kommissionen 2011.

62 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

European Environment Agency konstaterar att enbart tekniska lösningar inte är tillräckligt

EU:s miljöbyrå EEA (European Environment Agency) skriver att ny teknik har identiﬁerats som det viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av

växthusgaser från transportsektorn.200 EEA konstaterar dock att enbart tekniska lösningar inte är tillräckligt för att nå klimatmålet. Överﬂyttning till eﬀektivare traﬁkslag kommer att utgöra en viktig faktor för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser.

International Energy Agency ser behov av överﬂyttningar av gods- och persontransporter

IEA (International Energy Agency) är OECD:s energiorgan. I den energi- och transportrapport som IEA publicerade år 2009 konstaterar organisationen att ny teknologi kommer att spela en viktig roll för möjligheten att

minska utsläppen av växthusgaser i transportsektorn. IEA pekar dock på behovet av kompletterande åtgärder så som överﬂyttningar av gods- och persontransporter till energieﬀektiva traﬁkslag. IEA menar att detta påverkar behovet av infrastruktur och därmed förutsättningarna för samhälls- och infrastrukturplanering.201

5.2Forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläpp genom fordonseﬀektivisering

För att komplettera den bild som svenska expertmyndigheter och internationella organ ger har Riksrevisionen låtit göra en forskningsöversikt. Översikten behandlar potentialen att minska koldioxidutsläppen från vägsektorn med hjälp av energieﬀektivare fordon och alternativa drivmedel, på kort, medellång och lång sikt.202 I forskningsöversikten identiﬁeras faktorer som påverkar förutsättningarna att minska koldioxidutsläppen genom fordonseﬀektivisering och förnybara drivmedel.203 Iakttagelserna i det här avsnittet utgår från idag tillgänglig kunskap, eftersom det är svårt att förutse eﬀekter av eventuella tekniksprång.

200Laying the foundations for greener transport TERM 2011: transport indicators tracking progress, towards environmental targets in Europe, EEA 2011.

201”Strong measures are also needed in terms of investments in infrastructure and incentives that can inﬂuence how people choose to travel and enable much greater use of eﬃcient modes.”

Transport, Energy and CO2: Moving toward Sustainability - How the world can achieve deep CO2 reductions in transport by 2050, IEA 2009.

202Med kort sikt avses åren efter 2020, med medellång sikt avses i det här sammanhanget åren omkring år 2030, medan lång sikt handlar om tiden omkring år 2050. Översikten har genomförts av Jonas Åkerman, forskningsledare på avdelningen för Miljöstrategisk analys vid Kungliga Tekniska Högskolan. Rapporten har kvalitetssäkrats av Per Kågeson, professor i miljösystemanalys.

203För ytterligare beskrivning av forskningsöversikten, se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

RIKSREVISIONEN 63

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Livscykelperspektiv viktigt för att inkludera utsläpp från ny teknik

För en rättvisande jämförelse av koldioxidutsläppen från olika typer av fordon och drivmedel krävs ett livscykelperspektiv. Med ett livscykelperspektiv inkluderas inte bara de koldioxidutsläpp som uppstår vid förbränningen (”vid avgasröret”), utan även de som genereras tidigare i processen. Detta är särskilt viktigt vid beräkning av utsläppen från elbilar (laddhybrider och batterielbilar), då merparten av koldioxidutsläppen uppstår under elproduktionen, samt

vid tillverkning och underhåll av bilarna, och inte vid förbränningen. Forskningsöversikten inkluderar därför, utöver direkta utsläpp vid körning, även utsläpp vid tillverkning och underhåll av fordonen, samt utsläpp vid produktionen av drivmedel. En uppskattning görs också av hur mycket verkliga utsläpp vid körning avviker från de värden som erhålls från den standardiserade körcykel som används exempelvis när koldioxidutsläpp anges vid registreringen av bilen.204

5.2.1Potential att minska utsläppen genom övergång till biodrivmedel

Tillgång till biomassa en begränsande faktor

Enligt Riksrevisionens forskningsöversikt råder det bred enighet om att biodrivmedel kommer att spela en viktig roll i omställningen till fordon med lägre grad av fossilberoende. Potentialen begränsas dock av tillgången till biomassa. Hur mycket biomassa som kan komma att användas för tillverkning av drivmedel beror på den möjliga globala tillförseln av bioenergi, givet att produktiv mark också behövs för produktion av mat, byggmaterial, ﬁber, ekosystemtjänster med mera.

Tillgången till biodrivmedel påverkas även av hur snabbt drivmedelsproduktionen och distributionen kan byggas ut. För andra generationens biodrivmedel205 handlar det delvis om att tekniken ännu inte är tillgänglig i kommersiell skala. På kort sikt är det främst produktionen av bränsle och till viss del andelen anpassade fordon i personbilsparken som kommer att begränsa möjlig användning.

Konkurrensen om biomassan kommer att öka

Hur stor roll biodrivmedel kan komma att spela år 2030 är svårbedömt. Å ena sidan finns det möjlighet att flera storskaliga anläggningar som kan

producera biodrivmedel från träråvara/svartlut är i drift i Sverige. Å andra sidan kommer efterfrågan på biomassa att öka kraftigt från många samhällssektorer.

204När inget annat anges baseras fakta i avsnitt 5.2 på forskningsöversikten. Se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

205Första generationens drivmedel baseras på socker, stärkelse och oljefrö från jordbruksprodukter. Andra generationens drivmedel baseras istället på vedråvara. Detta ger möjlighet till en större resursbas samtidigt som konkurrensen med matproduktion minskar.

64 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

En anledning till konkurrensen är att det ofta är betydligt mer effektivt att ersätta kol i kraftverk och industrier med biomassa än att använda biomassa för produktion av drivmedel för transportsektorn. I dagsläget gör skillnader i beskattning av koldioxid att det blir betydligt mer lönsamt att använda biodrivmedel i vägsektorn än i flyg- och sjöfartssektorn. På sikt kommer detta sannolikt att förändras och flyg- och sjöfartssektorn, som är två snabbt

ökande sektorer, kommer då också att efterfråga stora mängder biodrivmedel. En ytterligare faktor som kommer att begränsa användning i den svenska vägsektorn är att tillgången på biomassa är sämre utanför Sverige, vilket talar för att Sverige på sikt (till skillnad från idag) bör kunna bli en betydande nettoexportör av bioenergi.

På längre sikt begränsas potentialen för biodrivmedel av andra faktorer

Med tidsperspektivet år 2050 begränsas möjligheterna i mindre utsträckning av dagens personbilspark och produktion av drivmedel, och mer av tillgången till bioenergi till rimliga priser. Den globala konkurrensen om produktiv mark förväntas hårdna. Det innebär också att pressen att odla upp naturmark ökar, vilket försämrar biodrivmedlens klimatnytta. Att klimatnyttan försämras beror på att det vid uppodling av naturmark initialt frigörs stora mängder koldioxid som tidigare varit bundet i marken. Studier gjorda i Brasilien och USA indikerar att det i vissa fall kan ta decennier innan sådana biodrivmedel överhuvudtaget minskar utsläppen jämfört med fossila drivmedel.

5.2.2Potential att minska utsläppen genom övergång till elbilar

Elbilar (laddhybrider och batterielbilar) lyfts ofta fram som lösningen för att minska vägsektorns koldioxidutsläpp i stor skala. Av forskningsöversikten framgår att potentialen för eldrift är betydande, men att det ﬁnns faktorer som talar för att elbilarnas bidrag till minskade koldioxidutsläpp inte blir så omfattande på kort eller medellång sikt som ibland utmålas.206

Koldioxidutsläpp från elbilar beror på hur elen produceras och hur utsläppen beräknas

En partiell elektriﬁering av personbilsﬂottan kommer att leda till att efterfrågan på el ökar. Hur stora utsläpp som uppstår genom produktion av elenergi beror på hur elen produceras. Mixen av energislag i elproduktionen blir avgörande för elbilarnas reella klimatnytta. En hög andel vattenkraft och vindkraft ger lägre koldioxidutsläpp, medan el från fossila källor ger högre utsläpp. För

att räkna ut vilka koldioxidutsläpp som uppstår av att producera en extra kilowattimme el utgår man ofta från elmarknadens ”marginalutsläpp.”207

206Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn. Se även kapitel 6.

207Koldioxidvärdering av energianvändning - vad kan du göra för klimatet?, Energimyndigheten 2008. Se även Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid, Elforsk.

RIKSREVISIONEN 65

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Att räkna med marginalutsläpp innebär något förenklat att koldioxidutsläppen från elproduktionen beräknas utifrån den el som produceras i det kraftverk som vid varje tillfälle är dyrast att använda.208 Fossileldade kondenskraftverk (ﬁnns främst i Danmark, Finland och Tyskland) har höga rörliga produktionskostnader, vilket gör att den typen av produktion ofta är dyrast på marginalen.209 Koldioxidutsläppen från dessa kondenskraftverk är generellt sett höga (upp till 750 gram koldioxid per kilowattimme).210

Av störst betydelse för hur marginalutsläppen från energiproduktion kommer att utvecklas framöver är ambitionen i den internationella klimatpolitiken och i vilken grad Europa ställer om till fossilfri energiproduktion. En optimistisk bedömning är att marginalutsläppen kan gå ned mot 150 gram koldioxid per kilowattimme med höga klimatambitioner, att jämföra med 600 gram per kilowattimme vid en mer måttlig ambitionsnivå.211

Idag saknas konsensus om hur höga koldioxidutsläpp från elproduktion som bör antas i beräkningarna.212 Marginalutsläppen på den nordeuropeiska

elmarknaden idag antyder att man bör räkna med relativt höga koldioxidutsläpp per kilowattimme.213, 214

Skifte till eldrift ﬂyttar utsläppen till EU:s utsläppshandelssystem

Ett skifte från förbränningsmotorer till eldrift medför att regleringen av utsläppen ﬂyttar från den icke-handlande sektorn till EU:s utsläppshandelssystem215 och det utsläppstak som fastställer vilka koldioxidutsläpp som tillåts inom den handlande sektorn.

208Utgångspunkten är att det är denna el som elproducenterna skulle minska produktionen av först, vid minskad efterfrågan. Se till exempel Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid, Elforsk.

209Detta varierar dock över året. Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid, Elforsk.

210Skillnaderna är dock relativt stora mellan olika år. Historiskt har marginalutsläppen varierat mellan 400-750 kg CO2 /MWh. Elforsk konstaterar att schablonbilden ”kolkondens

på marginalen” inte alltid stämmer, även om kolkraft i många fall är den dominerande komponenten. Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid, Elforsk.

211Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid, Elforsk.

212För elbilar, som först om 10-20 år kommer att använda någon nämnvärd mängd el, är det rimligt att räkna med långsiktig marginalel. Man tar då också hänsyn till att en prognos om ökad elanvändning kommer att påverka hur mycket (och vilken sort) ny kraftproduktion som byggs ut.

213Sverige ingår i den nordiska elmarknaden Nordpol som är nära sammankopplad med den nordeuropeiska elmarknaden.

214På liknande sätt kan man applicera ett marginalresonemang på produktionen av fossila drivmedel. I beräkningarna i detta kapitel används ett påslag på 40 procent för indirekta marginalutsläpp vid produktion av fossila drivmedel. Detta motsvarar ungefär de utsläpp som uppstår vid produktion av bensin eller diesel från oljesand i Kanada. Se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

215Sedan år 2005 ﬁnns ett system inom EU där vissa industrisektorer, samt el- och värmeproducenter inom den så kallade handlande sektorn handlar med rätter att släppa ut koldioxid. Den ickehandlande sektorn styrs till skillnad från den handlande sektorn enbart nationellt med olika styrmedel, till exempel skatter, avgifter och lagar. Sektorn innefattar transporter, jordbruk, bostäder och lokaler, avfall samt viss industri- och energiverksamhet.

66 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Enligt beslut av Europaparlamentet och Europeiska rådet ska utsläppstaket sänkas med 21 procent till år 2020.216 Om utsläppstaket sedan kommer att sänkas ytterligare och hur detta påverkar priset på utsläppsrätter är ännu oklart.217

Det är svårt att bedöma hur EU:s utsläppshandelssystem kommer att utvecklas på sikt. Flera bedömare har pekat på möjligheten att ökad efterfrågan på el kan driva upp priset på utsläppsrätter och att detta i sin tur skulle kunna göra politikerna tveksamma till att genomföra en fortsatt snabb sänkning av taket.218

Betydande koldioxidutsläpp vid elproduktion och vid tillverkning av elbilar

I ﬁgur 9 nedan redovisas de prognostiserade totala koldioxidutsläppen för dieselbilar, laddhybrider och batterielbilar, fördelat över livscykeln för år 2020. Av staplarna framgår vilka koldioxidutsläpp som uppstår vid tillverkning och underhåll av fordon, vid bränsleproduktion/produktion av el, respektive under körning.219

Som ﬁguren visar orsakar produktionen av el en stor del av elbilarnas totala koldioxidutsläpp. Räknat med låga långsiktiga marginalutsläpp (160 gram koldioxid per kilowattimme) blir koldioxidutsläppen för en batterielbil (cirka 80 gram koldioxid per kilometer) eller en laddhybrid (cirka 110 gram koldioxid per kilometer), betydligt lägre än för en snål dieselbil (cirka 170 gram koldioxid per kilometer).220

I ett scenario som ligger närmare dagens marginalutsläpp på den nordeuropeiska elmarknaden (600 gram koldioxid per kilowattimme) blir dock båda batterielbilens och laddhybridens koldioxidutsläpp ungefär lika stora som utsläppen från den snåla dieselbilen.

Koldioxidutsläpp från tillverkning och underhåll av elbilar (laddhybrider och batterielbilar) är 25-35 procent högre än för konventionella bilar.221 Det innebär att en betydande andel av elbilars totala utsläpp uppstår i början av livscykeln, och inte under körning.

216Den 23 april 2009 antogs det reviderade handelsdirektivet (direktiv 2009/29/EG) av Europaparlamentet och Europeiska Rådet.

217Miljödepartementet kommenterar i faktagranskningen av Riksrevisionens granskningsrapport att en fortsatt sänkning i oförändrad takt bortom år 2020 skulle motsvara en sänkning med drygt 70 procent år 2050.

218Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, Kågeson 2012-01-14.

219Detta avsnitt baseras på forskningsöversikten. Se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

220Stapeln till vänster motsvarar koldioxidutsläppen från en bränslesnål dieselbil (som släpper ut 108 gram koldioxid per kilometer vid verklig körning) och används som referenspunkt.

221Se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

RIKSREVISIONEN 67

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Figur 9: Koldioxidutsläpp (g/km) år 2020 för olika biltyper ur ett livscykelperspektiv (totala utsläpp) vid olika antaganden om utsläpp från marginalel (160g CO2/kWh

respektive 600 CO2/kWh)
	200
	180
km	160
km	140
per	140
per	120	Tillverkning/underhåll
CO2	100	Bränsleproduktion
CO2	80	Körning
Gram	80	Körning
Gram	60
	40
	20
	0

Diesel Ladd-	Batteriel-	Ladd-	Batteriel-
hybrid	bil	hybrid	bil
160g	160g	600g	600g
CO2/	CO2/	CO2/	CO2/
kWh	kWh	kWh	kWh

Källa: Riksrevisionens forskningsöversikt: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.222

Hur den europeiska elmarknaden förändras till år 2030 är inte lätt att förutsäga. Den uttalade ambitionen om minskad klimatpåverkan och handeln med utsläppsrätter antyder att marginalutsläppen kommer att minska successivt. Hur snabbt omställningen går är dock svårt att förutse och beror till stor del på tekniska genombrott och ekonomiska styrmedel.

Koldioxidutsläppen är högre i praktiken än enligt körcykeln

Personbilars bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp jämförs vanligtvis med värden från den oﬃciella europeiska körcykeln NEDC (New European Drive Cycle). Körcykeln beräknas dock på en körning med relativt lugna accelerationer och låga farter, vilket ger betydligt lägre utsläpp än vad som är fallet i verklig traﬁk.223

Flera centrala faktorer som ökar de verkliga utsläppen räknas inte in i testproceduren, som till exempel ﬂer passagerare (mer last än en person), kallstarter (körcykeln antar cirka 20 graders temperatur), topograﬁ (backar), dubbdäck, luftkonditionering, strålkastare och annan elektrisk utrustning.

222Se Bilaga 3. Beräkningarna för laddhybriden antar att andelen eldrift är 60 procent. Detta baseras på data från resvaneundersökningen.

223Detta gäller även många andra körcykler som används runt om i världen. Avsnittet baseras på forskningsöversikten, se bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

68 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Ytterligare en faktor som spelar stor roll i Sverige under vinterhalvåret är att elbilar kräver extra energi för att värma upp kupén, vilket ytterligare ökar gapet mellan de koldioxidutsläpp som körcykeln anger och de verkliga koldioxidutsläppen.

I en strävan att göra bilarna allt säkrare och mer komfortabla utrustas de med allt mer elektrisk utrustning. Trenden är att elbehovet för denna utrustning ökar. Sammantaget innebär det att gapet mellan koldioxidutsläpp enligt

den standardiserade europeiska körcykeln och verkliga utsläpp tenderar att öka, och att eﬀekten är större för bilar med lägre koldioxidutsläpp.224 Forskningsöversikten visar att beroende på vilka antaganden som görs för vägtyp, biltyp, topograﬁ och klimat uppgår skillnaden mellan verkliga och teoretiska koldioxidutsläpp till 15-50 procent.225

Högre kostnader förknippade med laddhybrider

För att elbilar (laddhybrider och batterielbilar) ska bli attraktiva att köpa utan subventioner krävs ett mycket högt pris på bensin och diesel. De största hindren för ett genomslag för laddhybrider är den höga inköpskostnaden (till stor del beroende på batterikostnaden), samt en osäkerhet om batteriernas livslängd.226 En kostnadsbild som indikeras av ﬂera studier är att en laddhybrid (som kan köra cirka 50 kilometer enbart på el) år 2020 skulle medföra ett högre inköpspris för laddhybrider på omkring 80 000 kronor, jämfört med en konventionell bil.227 Samtidigt är körkostnaden för laddhybrider lägre än för konventionella fordon.

Studier visar att en typisk bilköpare vid köptillfället tar hänsyn till tre till fem års bränslekostnader. Det innebär att ett högre inköpspris behöver tjänas in på tre till fem år för att merparten av bilköparna ska välja en dyrare modell.

Inom ramen för forskningsöversikten uppskattades vilket dieselpris som skulle krävas för att kompensera för laddhybridens högre inköpskostnad år 2020. Vid en merkostnad på 80 000 kronor i inköpspris och ett antagande om att 60 procent av körsträckan går på eldrift krävs ett bränslepris på 44 kronor per liter för en återbetalningstid på 5 år. Om vi antar en mycket snabb minskning av batterikostnaderna, eller en statlig subvention på 40 000 kronor,

224Zachariades, T. et al (2011), Cars and Carbon: Automobiles and European Climate Policy in a Global Context.

225Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

226Kostnaderna är ännu högre för renodlade batterielbilar. Avsnittet baseras på forskningsöversikten, se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

227Då räknat med ett batteri på 12 kWh, som står för drygt 50 000 kronor av merkostnaden och att batterikostnaden har halverats mellan 2010 och 2020.

RIKSREVISIONEN 69

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

så att merkostnaden stannar vid 40 000 kr per bil, så krävs fortfarande ett bränslepris på 25 kronor per liter för en återbetalningstid på 5 år.228

5.2.3Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken

För att bedöma de framtida utsläppen av koldioxid från den svenska personbilsparken behöver de styrmedel som påverkar utbud och efterfrågan på fordon och drivmedel beaktas. Några viktiga aspekter är beskattningen av förmånsbilar, regeringens supermiljöbilspremie, frågan om fortsatt

skattebefrielse av biodrivmedel och eﬀekten av EU:s utsläppshandelssystem på de indirekta utsläppen från elektriﬁerad traﬁk.

Förmånlig beskattning av företagsbilar påverkar personbilsparkens sammansättning

Företags- och förmånsbilar utgör en stor del av den totala marknaden för nya personbilar.229 Den höga andelen är en följd av förmånlig beskattning. Ett tydligt exempel på detta är biogasbilar. Av de 6 618 gasdrivna personbilar och skåpbilar som registrerades under år 2011 inköptes 42 procent

som förmånsbilar och 57 procent som företagsbilar. Den gynnsamma förmånsbeskattningen och kommunala upphandlingskrav på egna fordon och taxi/färdtjänst är helt avgörande för gasbilsmarknaden.230

Potentialen att ytterligare utveckla tekniken för biogasbilar bedöms vara liten och biogasbilar kommer sannolikt inte att bli billigare med tiden (jämfört med konventionella bilar). Marknaden för biogasbilar är på så sätt beroende av fortsatt subventionering.

Copenhagen Economics har på uppdrag av EU-kommissionen analyserat beskattningen av förmånsbilar i 18 medlemsländer baserat på förhållanden under år 2008. Analysen visar att den viktigaste faktorn bakom att bränsleförbrukningen generellt har ökat är att den statliga subventioneringen leder till val av större bilar med högre bränsleförbrukning än vad som annars skulle ha varit fallet. Sveriges metod för förmånsbeskattning bedöms av Copenhagen Economics ha gynnat val av stora bilar.231

228Observera att beräkningen bygger på osäkra variabler och ska indikera en storleksordning, syftet är inte att fastställa en exakt prisjämförelse. Det ﬁnns också studier som är något mindre optimistiska, det vill säga att priset på bensin skulle behöva vara ännu högre för att bilköpare skulle välj en elbil.

229En förmånsbil är en bil som ett företag äger eller hyr, men låter en anställd använda för privat bruk, som en förmån som följer med anställningen. Företags- eller tjänstebil ägs också av företaget, men används uteslutande i tjänsten.

230Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, Kågeson 2012-01-14.

231Copenhagen Economics (2010), Company Car Taxation.

70 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Elbilar stöds av ny miljöbilspremie

Batterielbilar och laddhybrider stöds både av förmånsbeskattningen och av den nya supermiljöbilspremien.232 Regeringen satsar 200 miljoner kronor på premien under åren 2012-2014, för köp av en bil som släpper ut maximalt 50

gram koldioxid per kilometer.233 Premien ger ett bidrag på 40 000 kronor, vilket innebär att omkring 5 000 fordon kan subventioneras.

Om staten varaktigt stödjer elbilarna på detta sätt kommer statsbudgeten att belastas med 1,2 miljarder kronor när el- och laddhybridernas marknadsandel når 10 procent (räknat på en total årsförsäljning om 300 000 bilar). En bieﬀekt kan bli att det höga stödet skapar inlåsningseﬀekter som försvårar för konkurrerande och potentiellt mer kostnadseﬀektiva klimatåtgärder.234

Skattebefrielsen för biodrivmedel är tidsbegränsad

Sverige har beviljats ett tidsbegränsat undantag från EU:s energiskattedirektiv som gjort det möjligt att helt skattebefria vissa biodrivmedel. Direktivet reglerar medlemsstaternas möjligheter att beskatta energivaror/bränslen.235 Grundregeln är att alla bränslen för samma ändamål, exempelvis uppvärmning, ska beskattas lika.

Produktionskostnaden för de av Sverige utvalda drivmedlen biogas och etanol (E85) överstiger påtagligt motsvarande kostnader för diesel och bensin. Det innebär att etanol- och biogasbilar riskerar att inte klara konkurrensen mot andra fordon utan skattebefrielse.

Beträﬀande etanol visar de senaste årens marknadsstatistik att privatkunderna är priskänsliga och tenderar att överge obeskattad etanol när priset är högre än för bensin.236

Nytt förslag till energiskattedirektiv

Den 13 april 2011 lade EU-kommissionen fram ett förslag till revidering av energiskattedirektivet. I förslaget förordas en övergång till en kombination av energiskatt och koldioxidskatt. Tanken är att energiskatten ska belasta

232Regeringens supermiljöbilspremie infördes den 1 januari 2012. För en näringsidkare som köper en supermiljöbil uppgår premien till ett belopp som per bil motsvarar 35 procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil, dock högst 40 000 kronor. Miljödepartementet (2011) Supermiljöbilspremien – startskottet för de mest miljövänliga bilarna.

233Mätningen gäller för utsläpp ”vid avgasröret”, det vill säga den inkluderar inte utsläpp som uppstår exempelvis under tillverkning och distribution av bränslet.

234Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, Kågeson 2012-01-14.

235Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen, Riksrevisionen 2011:10, s. 35.

236Detta har även konstaterats i Riksrevisionens rapport Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen, Riksrevisionen 2011:10.

RIKSREVISIONEN 71

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

alla drivmedel, oavsett ursprung, med samma skattesats per energienhet, medan biodrivmedel som uppfyller EU:s hållbarhetskrav ska undantas från koldioxidskatten.237

5.2.4Sammanfattning av potentialen att minska koldioxidutsläppen med fordonseﬀektivisering och alternativa drivmedel

Enligt Riksrevisionens forskningsöversikt kommer eldrift på väg sannolikt inte att utgöra någon betydande andel av den totala körsträckan på väg förrän omkring år 2030.238

Av forskningsöversikten framgår att eﬀektivisering av konventionella fordon, så som eﬀektiva dieselbilar, kommer att ge störst klimatvinst till år 2020. För att nå lägre utsläpp än 95 gram koldioxid per kilometer efter år 2020 kommer det att krävas dyrare lösningar i form av hybrider och laddhybrider, samt i viss mån renodlade elbilar.239

Begränsade utsläppsminskningar av övergång till biodrivmedel till år 2020

Biodrivmedel, inklusive låginblandning, kan enligt bedömningen i forskningsöversikten minska koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn med mellan 6 och 12 procent till år 2020, där utsläpp vid bränsleproduktion ingår.240 Övergången till biodrivmedel blir sannolikt helt beroende av ekonomiska styrmedel och subventioner på kort sikt. Med statligt stöd kan Sverige, som i dag, vara en nettoimportör av biodrivmedel (etanol). Detta är dock sannolikt inte hållbart på längre sikt. När andra generationens biodrivmedel produceras storskaligt och konkurrensen om bioenergin hårdnar blir Sverige sannolikt nettoexportör av bioenergi.

Mycket talar för att bioenergin till stor del kommer att användas i andra sektorer än transportsektorn. Med ekonomiska styrmedel som är inriktade på energieﬀektivisering snarare än fossiloberoende är sannolikheten stor att fordon som drivs med biodrivmedel konkurreras ut. Potentialen för

eﬀektivisering av dessa är begränsad. På längre sikt är det till största delen den begränsade tillgången på biomassa globalt som sätter gränser för möjligheten att minska de fossila koldioxidutsläppen genom användning av biobränslen.

237Översyn av energiskattedirektivet, Finansdepartementet 2011-05-18.

238Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

239”En nyckelfråga är hur mycket EU vågar sänka utsläppsnivån för nya personbilar om det innebär att färre hushåll kommer att ha råd med egen bil.” Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn.

240Dock är inte eﬀekter av ändrad markanvändning inräknade här, vilket gör att denna uppskattning kan vara något hög. Markanvändningseﬀekten kan medföra högre koldioxidutsläpp.

72 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Begränsad klimatnytta med elbilar till år 2020 och 2030

Potentialen att minska koldioxidutsläppen genom övergång till batterielbilar och laddhybrider till år 2030 är begränsad. På kort och medellång sikt är det inte självklart att dessa fordon ger lägre koldioxidutsläpp jämfört med att eﬀektivisera beﬁntlig dieselteknik.

Merparten av de expertbedömningar som studerats i forskningsöversikten visar att elbilarnas andel av nybilsförsäljningen år 2020 sannolikt kommer att vara mellan 5 och 10 procent. Detta kan jämföras med prognosen i nationella infrastrukturplanen, där andelen laddhybrider uppskattas till 45 procent av nybilsförsäljningen år 2020.241 Med en andel elbilar i nybilsförsäljningen år 2020 på mellan 5 och 10 procent kommer elbilar sammantaget att minska personbilsparkens utsläpp med mindre än 1 procent, se ﬁgur 10 nedan.

Figur 10: Minskade koldioxidutsläpp vid måttlig respektive snabb tillväxt av elbilar i nybilsförsäljningen 2020

12%

10%

2020 Måttlig tillväxt

2020 Snabb tillväxt

Andel

Minskad

elbilar i nybils-

elbilar

körsträcka

CO2

försäljningen

i bilparken

på el

Källa: Riksrevisionens forskningsöversikt: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn

Av ﬁguren framgår att det är en väsentlig skillnad mellan andelen elbilar av nybilsförsäljningen och andelen av personbilsparken. Det är också viktigt att beakta att laddhybrider kommer att köras på andra drivmedel än el vid längre resor.242

241Av Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport framgår att myndighetens interna expertis delar Riksrevisionens bedömning. Traﬁkverket lyfter fram andra planeringsunderlag där andelen körsträcka på el uppskattas till 3 procent år 2020 och 21 procent år 2030. I den pågående kapacitetsutredningen utgår myndigheten från 3 procent andel el av körsträcka till år 2020, 27 procent till år 2030 och 60 procent till år 2050. Energieﬀektivisering fordon, fartyg och ﬂyg samt introduktion av förnybar energi i transportsektorn, underlag för transportplanen, Traﬁkverket 2011.

242Det vill säga ﬂytande drivmedel som etanol, diesel och bensin eller gasformiga drivmedel som biogas eller naturgas.

RIKSREVISIONEN 73

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Från omkring år 2030 ﬁnns det möjlighet till en kraftigare ökning av andelen elbilar. Flera källor uppger att elbilar då kan utgöra i storleksordningen 15-30 procent av hela bilﬂottan, vilket skulle innebära en koldioxidminskning med omkring 8-17 procent jämfört med ett scenario utan elbilar.

5.3Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen

Detta kapitel syftar till att beskriva granskningens utgångspunkt för möjligheten att begränsa transportsektorns utsläpp av växthusgaser.

Av de underlag som Riksrevisionen tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom

fordonseﬀektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det ﬁnns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med etablering av ny teknik.243 I underlagen problematiseras fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag och behovet av

kompletterande åtgärder, bland annat genom infrastrukturplanering, lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överﬂyttningar av gods- och persontransporter till eﬀektiva och koldioxidsnåla traﬁkslag och ökad användning av kollektivtraﬁk.

Riksrevisionens utgångspunkt i granskningen är att fortsatta traﬁkökningar på väg, med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med att nå de långsiktiga klimatmålen.

NTraﬁkverket menar, med hänsyn till riksdagens långsiktiga klimatmål, att resor med personbil behöver minska och att transportsnål samhällsplanering behöver prioriteras. Stads- och infrastrukturplanering är viktiga verktyg för att upprätthålla en hög tillgänglighet utan att öka behovet av transporter, vilket bland annat framgår av Traﬁkverkets planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan.

NI en motsvarande rapport som Naturvårdsverket låtit ta fram konstateras att samhällsplaneringen behöver skifta fokus från mobilitet till tillgänglighet. Riksdagens mål om ökad tillgänglighet innebär inte med nödvändighet ökad mobilitet.

NMiljövårdsberedningen gjorde en liknande bedömning i en rapport till regeringen år 2006 och konstaterade att satsningar på transportsnål samhällsstruktur har störst potential att minska utsläppen på längre sikt.

243Det handlar om underlag från internationella organ, så som OECD/IEA (International Energy Agency), EU-kommissionen, EU:s miljöbyrå, EEA (European Environment Agency). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland Traﬁkverket och Naturvårdsverket, samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen.

74 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

NEU-kommissionen har framhållit att introduktion av nya bränslen och bränsleeﬀektivare fordon inte kommer att vara tillräckligt för att minska koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig. I Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde sätter Kommissionen upp mätbara riktmärken för att nå utsläppsmålet för transportsektorn, exempelvis för överﬂyttning av långväga transporter från väg till järnväg.

NEuropean Environment Agency (EEA) konstaterar att enbart tekniska lösningar inte är tillräckliga. Överﬂyttning till eﬀektivare traﬁkslag kommer att utgöra en viktig faktor för att minska transportsektorns utsläpp.

NOECD:s energiorgan International Energy Agency (IEA) skriver att teknikutvecklingen behöver kompletteras med överﬂyttningar av gods- och persontransporter till energieﬀektiva traﬁkslag.

Riksrevisionens forskningsöversikt visar följande.

NBiodrivmedel kommer att spela en viktig roll i omställningen till fordon med lägre grad av fossilberoende, men potentialen begränsas av tillgången till biomassa och av hur snabbt drivmedelsproduktionen och distributionen kan byggas ut.

NMed tidsperspektivet år 2030 till år 2050 begränsas möjligheterna av tillgången till bioenergi till rimliga priser, eftersom den globala

konkurrensen om produktiv mark förväntas hårdna. Pressen att odla upp naturmark ökar, vilket försämrar klimatnyttan av biodrivmedel.

NPotentialen för eldrift är betydande, men det ﬁnns faktorer som talar för att laddhybridernas och batterielbilarnas bidrag till minskade koldioxidutsläpp inte blir så omfattande till år 2030. Delvis är detta en kostnadsfråga. Inköpspriset är betydligt högre för elbilar än för konventionella bilar, vilket försvårar en omställning av bilparken. NKoldioxidutsläpp uppstår i samband med produktionen av el, varför

potentialen att minska koldioxidutsläppen med elbilar (laddhybrider och batterielbilar) blir en fråga om kraftproduktionen i Europa och omställningen till en fossiloberoende energiproduktion.

NDe framtida utsläppen av koldioxid från den svenska personbilsparken är beroende av de ekonomiska styrmedel som påverkar utbud och efterfrågan på fordon och drivmedel. Flera fordonstyper är direkt beroende av subventioner, varför regeringens politik blir avgörande för hur stora utsläppsminskningar som kommer av ny teknik.

NEﬀektivisering av konventionella fordon, så som eﬀektiva dieselbilar, kommer att ge störst klimatvinst till år 2020, medan elbilar sannolikt förblir en begränsad företeelse fram till omkring år 2030. Elbilar kan då utgöra i storleksordningen 15-30 procent av hela bilﬂottan, vilket skulle innebär en koldioxidreduktion med 8-17 procent jämfört med ett scenario utan elbilar.

RIKSREVISIONEN 75

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

76 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

6Den nationella planens eﬀekter på traﬁkvolymer och koldioxidutsläpp

Traﬁkverket använder samhällsekonomiska kalkyler för att bedöma lönsamheten för enskilda investeringsobjekt och för att bedöma samlade eﬀekter av en investeringsplan.244 I det här kapitlet granskas de prognosförutsättningar som traﬁkverken tillämpade i systemkalkylen för åtgärdsplaneringen. Systemkalkylen användes för att bedöma de samlade

eﬀekterna av investeringarna i den nationella planen 2010-2021, exempelvis avseende traﬁkvolymer och koldioxidutsläpp.245 Att prognoser och antaganden är rättvisande är väsentligt för att kunna bedöma hur infrastrukturplanen påverkar möjligheten att nå riksdagens klimatmål Begränsad klimatpåverkan.

Transportarbete på väg är betydligt mer koldioxidintensivt än transportarbete på järnväg och inom sjöfart.246 Det innebär att traﬁkprognoserna för transportarbete på väg är avgörande för bedömningen av förändrade koldioxidutsläpp till följd av den nationella infrastrukturplanen.

I regeringens direktiv till traﬁkverken inför åtgärdsplaneringen 2010-2021 saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. I brist på riktlinjer från regeringen gjorde traﬁkverken egna antaganden om den kommande klimatpolitiken. De prognosförutsättningar som traﬁkverken använde överensstämde inte med de beslut som regeringen något senare

fattade. Riksrevisionens granskning visar att om de kraftfulla klimatpolitiska styrmedel som traﬁkverken utgick från skulle införas, skulle det bromsa ökningen av resor och transporter på väg i prognosmodellerna.247

244Under åtgärdsplaneringen 2010-2021 hade regeringen i praktiken låst fördelningen mellan vägar och järnvägar. Det ledde till att de kalkyler som traﬁkverken genomförde inte kunde påverka prioriteringen av investeringsobjekt i fråga om val mellan traﬁkslagen.

245I systemkalkylen inkluderas alla nya vägar och järnvägar som ingår i den nationella planen. Av analysen kan utläsas hur investeringarna påverkar traﬁkvolymerna och därmed även koldioxidutsläppen. Exempel på eﬀekter som den nationella planen kan ge är kortare restider, ökad tillgänglighet och förändrade utsläpp. Grundprinciperna för de samhällsekonomiska kalkylerna behandlas i kapitel 7.

246Se om energieﬀektivitet för olika traﬁkslag i kapitel 2.

247I kalkyler för enskilda objekt innebär antagandet om kraftfulla klimatpolitiska styrmedel (EET-strategin) att kalkyler för järnvägsobjekt blir mer lönsamma och kalkyler för vägobjekt mindre lönsamma. Detta hade dock ringa betydelse för prioriteringen mellan vägar och järnvägar, eftersom regeringen i praktiken hade låst planeringsramen mellan traﬁkslagen (se ﬁgur 8 i kapitel 3).

RIKSREVISIONEN 77

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Riksrevisionens bedömning är att traﬁkverken underskattade infrastrukturplanens eﬀekter på koldioxidutsläppen.

I kapitlet granskas utfallet av traﬁkverkens analyser av investeringarna i den nationella planen, liksom de förutsättningar traﬁkverken använt i prognosmodellerna.

6.1Nationella planens eﬀekter enligt traﬁkverkens analys

6.1.1Traﬁkverken utgick från kraftfulla styrmedel för minskade koldioxidutsläpp (EET-strategin)

Som framgick av kapitel 3 valde traﬁkverken, i brist på uppgifter om regeringens klimatpolitik, att utgå från att den så kallade EET-strategin skulle antas i den kommande klimatpropositionen.248 Strategin innebär att styrmedel införs som syftar till att begränsa transportsektorns klimatpåverkan. Till dessa hör bland annat höjda bränsleskatter, koldioxiddiﬀerentierat förmånsvärde, fordonsskatt och kilometerskatt på tung traﬁk. De skattehöjningar som antas i EET-strategin innebär att det reala bensinpriset (utan inﬂation) antas öka med 38 procent under åren 2006–2020 och dieselpriset med 64 procent.249 Kilometerskatten som ingår i EET-strategin innebär att godstransporter på väg beläggs med en extra avgift på 1-1,40 kronor per kilometer.250

Sena direktiv från Näringsdepartementet bidrog till att traﬁkverken använde felaktiga prognosförutsättningar

I direktivet för åtgärdsplaneringen från december 2008 förtydligade regeringen att traﬁkverken skulle ”ta hänsyn till regeringens aviserade eller beslutade politik.”251 Verken ﬁck i uppdrag att redogöra för olikheter i bas- och referensscenarierna252 och redovisa resultatet i en rapport parallellt med sitt uppdrag att genomföra åtgärdsplaneringen. Traﬁkverken hade då informerat Näringsdepartementet om att kalkylerna i åtgärdsplaneringen baserades på EET-strategin, en strategi som inte ingick i den kommande klimatpropositionen.

248EET-strategin, eller Strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter, togs fram av Naturvårdsverket, Energimyndigheten och traﬁkverken gemensamt 2007.

249Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 – Samlad beskrivning eﬀekter av nationell plan och länsplaner, Banverket med ﬂera 2009:157.

250Kilometerskatt för lastbilar, SIKA 2007:5.

251Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), s. 2, regeringsbeslut 2008-12-19.

252Referensscenariot beskrivs som ”en framskrivning av dagens politik utan nya styrmedel” eller ”en trolig utveckling om inga nya politiska beslut fattas”. Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 111, s. 92, s. 42.

78 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Traﬁkverken hade redan utformat de samhällsekonomiska modellerna och det fanns inte tillräckligt med tid för att ändra kalkylförutsättningarna. I stället utvärderade myndigheterna i olika känslighetsanalyser253 betydelsen av att

de prognosförutsättningar som användes i kalkylerna inte överensstämde med regeringens klimatpolitik. I juni 2009 lämnade traﬁkverken in en särskild rapport254 som redogör för hur klimatpolitiska styrmedel kan påverka lönsamheten för olika investeringsobjekt.255 I ytterligare ett underlag redovisas skillnader i koldioxidutsläpp beroende på om EET-styrmedlen införs eller inte.256 Traﬁkverken betonar att det framför allt är de ekonomiska styrmedlen som påverkar transportsektorns koldioxidutsläpp år 2020.

Mycket tid lades på att analysera och beskriva olika scenarier

Traﬁkverken bedömde att koldioxidutsläppen år 2020 blir 3-5 miljoner ton högre i referensscenarierna jämfört med ett scenario med EET-styrmedel, oberoende av infrastrukturinvesteringar.257

Myndigheterna använde mycket tid och resurser till att utvärdera eﬀekter av ekonomiska styrmedel (EET-strategin) på koldioxidutsläppen. I kompletterande underlag till den nationella planen jämförs koldioxidutsläppen i EET- alternativet med fyra olika referensalternativ, som sinsemellan ger stora skillnader i koldioxidutsläpp.258 Det framgår inte på ett tydligt sätt av

den nationella planen vilket av referensscenarierna som har tillämpats i prognoserna.

6.1.2 Traﬁkvolym påverkar koldioxidutsläpp i prognosmodellerna

Samhällsnyttan i en samhällsekonomisk kalkyl påverkas av hur stor den framtida traﬁken är, det vill säga hur många resenärer och transportköpare som drar nytta av en investering. I kalkylerna antas samhällsnyttan vara

253En känslighetsanalys innebär att man förändrar en variabel i taget i en investeringskalkyl och tittar på vilket utfallet blir. Genom att göra en känslighetsanalys kan man titta på hur känslig en investering är för förändringar i vissa variabler.

254Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet, Banverket med ﬂera, 2009:98.

255I kalkyler för enskilda objekt innebär antagandet om EET-strategin att kalkyler för järnvägsobjekt blir mer lönsamma och kalkyler för vägobjekt mindre lönsamma. Detta hade dock ringa betydelse för prioriteringen mellan vägar och järnvägar, eftersom regeringen i praktiken hade låst planeringsramen mellan traﬁkslagen (se ﬁgur 8 i kapitel 3).

256Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124. Se även Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen, WSP 2010.

257Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 26.

258I referensscenarierna ingår inte skattehöjningar som ﬁnns i kalkylernas basscenario (EET), och inte heller nya styrmedel för att påverka den genomsnittliga bensin- och dieselförbrukningen.

Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 42. Se även Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen, WSP 2010.

RIKSREVISIONEN 79

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

proportionell mot traﬁkvolymen.259 Traﬁkvolymen har stor betydelse för kalkylresultatet, både för koldioxidutsläpp och för samhällsekonomisk lönsamhet. Traﬁkvolymen påverkas i sin tur av körkostnaden per kilometer.

Ökade körkostnader av EET-styrmedel skulle ha medfört att efterfrågan på vägtransporter minskar

I EET-scenariot bidrar styrmedlen till ökade körkostnader260 jämfört med ett referensscenario, där inga antaganden om nya styrmedel ingår.261 Av ﬁguren nedan framgår att körkostnaden (blå linje) ökar när koldioxidskatten höjs, men minskar sedan som en konsekvens av att bilparkens genomsnittliga bränsleförbrukning antas minska.262 Röd linje illustrerar en utveckling av körkostnaden i ett scenario utan initialt höjd koldioxidskatt (referensscenario).

Figur 11: Körkostnad kr/mil i EET-scenariot respektive i referensscenariot
Kr/mil
12
10
8	EET kr/mil
6	REF kr/mil
6
4
2
0
20062008 2010 2012 20142016 20182020 202220242026 202820302032 2034 2036 2038 2040

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Bilparksprognos i åtgärdsplaneringen, WSP 2008

En eﬀekt av antagandet om högre körkostnader i prognosmodellen för EET- strategin är att efterfrågan på vägtransporter minskar, medan efterfrågan på järnvägstransporter ökar, vilket i sin tur ger lägre koldioxidutsläpp i systemkalkylen, det vill säga i bedömningen av planens eﬀekter.263

259Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 108.

260Med körkostnad avses endast bränslekostnad per mil och inte kostnader för slitage och underhåll av fordon med mera.

261Samtidigt menar dock traﬁkverken att EET-strategin inte har så stora eﬀekter på körkostnaden, eftersom stora ökningar av bränslepriset följs av stora minskningar av bränsleförbrukningen och att dessa två eﬀekter tar ut varandra. Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124.

262Bränsleförbrukningen antas även minska i referensscenariot (om än inte lika snabbt), varför skillnaderna kvarstår över tid.

263Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 43-44.

80 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

EET-strategin gav överﬂyttning från väg till järnväg i kalkylmodellerna

EET-strategin påverkar prognoserna för persontransportarbetet, det vill säga hur mycket vi reser med bil, tåg, buss, respektive ﬂyg.264 Om de styrmedel som antas i EET-strategin skulle införas, bidrar det till en kraftig överﬂyttning av traﬁk från väg till järnväg. Det skulle också främja omställningen till en mer bränslesnål bilpark och leda till att traﬁktillväxten blir väsentligt lägre.

Av tabell 3 framgår hur styrmedlen i EET-strategin påverkar fördelningen av traﬁk i traﬁkverkens prognosmodeller under perioden 2006-2020, utan antagande om att investeringarna i den nationella planen genomförs.

Ökningen av personbilstransporter är dubbelt så stor i referensscenariot som i EET-scenariot (19,8 procent i referensscenariot jämfört med 9,9 procent i EET- scenariot).265 Andelen kollektivtraﬁk är låg i båda scenarierna, och lägre utan EET-styrmedel.

Tabell 3: Prognos för förändrat persontransportarbete år 2020 i EET- respektive i referensscenariot och förändringen jämfört med det totala persontransportarbetet266 (procent)

Basår 2006		Prognos referens-		Prognos
		scenario 2020		EET-scenario 2020

Miljoner	Person-	Person-	Förändrad	Person-	Förändrad
person-	transport-	transport-	andel av	transport-	andel av
kilometer	arbete	arbete	totalt	arbete	totalt
			person-		person-
			transport-		transport-
			arbete		arbete

Personbil	97 900	+23 496	+19,8 %	+11 748	+9,9 %

Spårtraﬁk	11 800	+3 894	+3,3 %	+4 484	+3,8 %

Buss	8 900	-178	- 0,15 %	+178	+0,15 %

Totalt	105 353	+27 212	+23 %	+16 410	+14 %

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Traﬁkverket267

264Kalkylerna visar att persontransportarbetet totalt sett ökar med cirka 14 procent i ett scenario med EET-åtgärder och med 22 procent i ett scenario utan sådana styrmedel. Det är biltraﬁk som växer snabbare i scenariot utan EET, medan spårtraﬁk växer långsammare och busstraﬁk minskar.

Miljökonsekvensbeskrivning för Nationell transportplan 2010-2021, Banverket med ﬂera 2009:100, s. 111.

265Utvecklingen gäller för åren 2006-2020 i ett scenario utan investeringarna i den nationella planen. Miljökonsekvensbeskrivning för Nationell transportplan 2010-2021, Banverket med ﬂera 2009:100, s. 111.

266I tabellen ingår inte persontraﬁk med båt och ﬂyg.

267E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-28.

RIKSREVISIONEN 81

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

6.1.3Eﬀekterna av investeringarna i nationella planen bedömdes av traﬁkverken utifrån ett EET-scenario

Traﬁkverken har inte analyserat planens eﬀekter i ett scenario som bygger på planerade och beslutade styrmedel

För att beräkna de samlade eﬀekterna av den nationella planen används en så kallad systemkalkyl, som inkluderar alla nya vägar och järnvägar som föreslås i den nationella planen.268 Analyserna visar investeringarnas påverkan på traﬁkvolymerna och därmed kan även dess påverkan på koldioxidutsläppen utläsas. Att beräkna de samlade eﬀekterna är en tidskrävande process som tar stora resurser i anspråk.

I regeringens direktiv till traﬁkverken inför åtgärdsplaneringen saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. Som en följd av detta utgick traﬁkverkens systemkalkyl från ett scenario med EET-styrmedel. Myndigheterna bedömde att det skulle vara för tidskrävande att göra en motsvarande analys för ett referensscenario. I stället använde traﬁkverken en så kallad basprognos, där endast de beﬁntliga vägarna ingår, och där de nya investeringarna i planen alltså inte ﬁnns med. Traﬁkverket har inte analyserat planens eﬀekter i ett scenario utan EET-strategins klimatstyrmedel. Därmed saknas uppgifter om planens eﬀekter för koldioxidutsläppen i ett scenario som utgår från de styrmedel som regeringen faktiskt har beslutat om.269

Det bidrar till att regering och riksdag inte har fått en rättvisande bild av de koldioxidutsläpp som följer av den nationella planen.

Investeringarna i den nationella planen leder även i ett EET-scenario till att persontransportarbetet ökar

Traﬁkverken bedömer att den nationella planen i ett EET-scenario skulle bidra till uppfyllelse av de transportpolitiska målen och därmed innebär ett bidrag till minskad klimatpåverkan. Samtidigt redogör traﬁkverken även för att planen bland annat leder till regionförstoring och allt längre resor, inte minst med bil.270

Enligt traﬁkverkens analys är en direkt konsekvens av att investeringarna i den nationella planen byggs (allt annat lika) att persontransportarbetet ökar med

268I systemanalysen analyseras eﬀekterna av alla nya investeringar som ingår i nationella planen genom att alla nya vägar och järnvägar läggs in i det beﬁntliga infrastrukturnätet. Efteråt görs upprepade traﬁkprognoser för gods och persontransporter.

269Traﬁkverket ”har inte tagit fram någon prognos för referensscenariot” där planens investeringar ingår. E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-22.

270Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124.

82 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

drygt 2 miljarder personkilometer till år 2020, varav biltraﬁken står för 1,5 miljarder personkilometer.271

Utan EET bidrar planen till minskad andel kollektivtraﬁk

I den nationella planen beskrivs bra kollektivtraﬁk som en förutsättning för att alla individer i samhället ska få sina transportbehov tillgodosedda. Enligt

beskrivningen leder planförslagen till en förbättrad kollektivtraﬁk och förslagen beräknas öka kollektivtraﬁkandelen.272

Samtidigt visar eﬀektbedömningen av den nationella planen att investeringarna leder till en minskad andel kollektivtraﬁk, eftersom EET-strategin inte är aktuell att genomföra. Den ökning av andelen kollektivtraﬁk som rått under åren 1994- 2006 bryts i och med detta.273 Endast om styrmedlen i EET-strategin skulle införas väntas andelen kollektivtraﬁk öka.

Den nationella planen ger längre arbetsresor

Traﬁkverkets eﬀektbedömning visar att den nationella planen leder till längre arbetsresor i genomsnitt. Planerna stöder fortsatt regionförstoring och investeringarna medför att antalet arbetsresor ökar över hela Sverige.274 Att trenden med längre arbetsresor förstärks innebär, allt annat lika, en ökad efterfrågan på transporter och ökade koldioxidutsläpp.

6.2Koldioxidutsläpp beaktas men underskattas i systemkalkylen

Traﬁkverken bedömer att de totala koldioxidutsläppen från transportsektorn blir lägre som en eﬀekt av investeringarna i den nationella planen.275

Av Riksrevisionens granskning framgår att de analys- och prognosmodeller som traﬁkverken använder för att mäta eﬀekten av den nationella planen underskattar koldioxidutsläppen i ﬂera led. Det har dock inte varit möjligt att bedöma i vilken omfattning koldioxidutsläppen underskattas inom ramen för granskningen.

271Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 8. Två miljarder personkilometer motsvarar cirka två procent av det totala persontransportarbetet. Siﬀrorna återkommer i tabell 4 nedan.

272Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 9.

273Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 17, 51.

274Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 8.

275Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 105.

RIKSREVISIONEN 83

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

6.2.1 Traﬁkprognoser är viktiga för bedömningen av koldioxidutsläpp

Underlag om den framtida efterfrågan på resor och godstransporter tas fram med hjälp av traﬁkprognoser. Traﬁkprognoserna ger både en bild av hur de totala traﬁkvolymerna kommer att utvecklas, och hur efterfrågan förändras mellan olika transportslag. Prognosresultatet styrs till stor del av generella utvecklingsfaktorer som befolkningsökning, förväntad ekonomisk tillväxt och antal förvärvsarbetande.276 Kostnaden för att köra bil, resa kollektivt eller

transportera varor har också betydelse för traﬁkprognoserna, liksom tillgången till infrastruktur.

Eftersom prognosen för koldioxidutsläpp baseras på traﬁkarbetet (fordonskilometer) och emissionsfaktorer för olika fordon blir uppskattningen av traﬁkvolym utslagsgivande för analysen av hur stora koldioxidutsläpp som följer av den nationella planen.

6.2.2 Ökad vägkapacitet genererar ny traﬁk

Efterfrågan på vägtransporter påverkas av utbud på vägar (vägkapacitet) och av utbud och kostnad för alternativa transportsätt, detta kallas att efterfrågan är utbudselastisk.277 Ökad efterfrågan på traﬁk som uppstår som en konsekvens av ökad kapacitet, kallas inducerad efterfrågan på traﬁk. Att efterfrågan på traﬁk påverkas av kapacitetsförändringar är välkänt bland transportforskare och svenska sakmyndigheter.278 I ett formellt utlåtande skriver Naturvårdsverket:

Istället för att betona ökad tillgänglighet generellt, vilket ökar efterfrågan på transporter generellt, bör man då betona ökad tillgänglighet till de transportslag som innebär minst klimatpåverkan för olika typer av resor och transporter.279

Det är inte nya vägar i sig, utan den ökade hastigheten och den relativa attraktiviteten med ny vägkapacitet som gör att traﬁkanter använder transportsystemet i större utsträckning. Kapacitetsökning är dock inte den enda faktorn som genererar traﬁkökningar. Traﬁkökning beror även till stor del på omfördelningseﬀekter i transportsystemet, befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt.

276De ﬂesta förutsättningar för dessa prognoser hämtas från olika sorts långtidsprognoser – till exempel SCB:s befolkningsprognoser och Långtidsutredningens prognoser för ekonomisk utveckling.

277Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052. Se även Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk, Trivector Traﬃc 2009:8.

278Naturvårdsverket skriver i sitt utlåtande till Riksrevisionen 2011-12-05 att ”Om man säger att åtgärder ska prioriteras endast på basis av efterfrågan missas en viktig poäng, nämligen att åtgärder i transportsystemet i sig påverkar efterfrågan på transporter (inducerad traﬁk).” Se även

Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052 och Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk, Trivector Traﬃc 2009:8.

279Formellt utlåtande från Naturvårdsverket, 2011-12-05.

84 RIKSREVISIONEN

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Traﬁkverket har låtit göra en forskningsöversikt för att sammanfatta kunskapsläget om inducerad efterfrågan på traﬁk.280 I forskningsöversikten beskrivs det sätt på vilket ökad vägkapacitet skapar ny traﬁk. På kort sikt handlar det om utökad reslängd på grund av nya rutter och nya resmål och överﬂyttning från kollektivtraﬁk till vägar. På medellång sikt genereras nya resor då målpunkter281 som tidigare inte upplevts som tillgängliga blir det och nyttan av att ha bil ökar. Billinnehavet (och därmed bilanvändningen) ökar också. Eﬀekterna på lång sikt bedöms har störst eﬀekt. Tillgängligheten till arbetskraft och marknader förändrar företagens preferenser för lokaliseringen av arbetsplatser. Ökad tillgänglighet i en vidgad region leder till ett allt

mer perifert boende.282 Den ökade utspridningen leder till försämrade förutsättningar för bra och kostnadseﬀektiv kollektivtraﬁk.283

Betydelsen av minskade restider betonas särskilt som en faktor som genererar ökad efterfrågan på transporter.284 Av studien framgår att när restiden minskar med 10 procent ökar traﬁkarbetet på kort sikt med mellan 3 och 5 procent.

Den långsiktiga eﬀekten är betydligt större och eﬀekten kan beroende på investeringsobjekt uppgå till mellan 4 och 110 procent.285

6.2.3 Prognoser för persontraﬁk

Prognoser för persontransporter tas fram med hjälp av persontransportmodellen Sampers. Sampers består av ett system av efterfrågemodeller som behandlar resfrekvens, destinationsval, färdmedelsval och vägval. I modellen ingår alla statliga vägar och järnvägar, samt viktigare kommunala vägar. Sampers är programmerad för att prognostisera hur resmönstren förändras mellan givna start- och målpunkter som en konsekvens av omvärldsförändringar (exempelvis förändrat utbud i transportsystemet).286

280Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052. Se även Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk, Trivector Traﬃc 2009:8.

281Målpunkt avser destinationer och resmål.

282Det perifera boendet ger lägre bostadskostnader, som leder till ökad boendeutspridning som leder till längre avstånd och mer traﬁkarbete för en given mängd aktiviteter – till exempel resor mellan bostad och arbete.

283Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052. Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk, Trivector Traﬃc 2009:8.

284Ett alternativ är att räkna på ökat utbud i form av ökat antal kilometer väg, men för att kunna relatera förändringar i kapacitet till övrigt utbud i transportsystemet ﬁnns det en poäng med att räkna på restiderna för olika färdmedelsalternativ.

285Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052. Se även Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk, Trivector Traﬃc 2009:8, eller Rodier, 2004, A review of the representation of induced highway travel in current travel and land use models.

286Detta gäller dock inte för prognoserna för långväga vägtraﬁk, där utbudet är låst och därför inte påverkar traﬁkefterfrågan.

RIKSREVISIONEN 85

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Persontransportprognosen väger inte in hur investeringar i infrastruktur påverkar förutsättningar för externa etableringar

Transportsystemet påverkar etableringar av bostäder och företag och förändrar efterfrågan på transporter, vilket i sin tur påverkar efterfrågan på transporter. Sampers väger inte in förändrade markanvändningseﬀekter som kan uppstå av större investeringar.287 Ett illustrerande exempel är en ny investering i form av en förbifart som genererar minskade restider, men som också skapar nya förutsättningar för externa etableringar (exempelvis externa handelscentrum) i städernas utkanter. Eﬀekter av den här typen analyseras inte med dagens

verktyg.288 Eftersom sambandet mellan vägtransportarbete och koldioxidutsläpp är starkt innebär det en risk för att koldioxidutsläppen underskattas i de samhällsekonomiska prognosmodellerna.

Ökningen av persontransportarbete med bil är troligtvis underskattad

En direkt konsekvens av att investeringarna i den nationella planen byggs är att persontransportarbetet ökar med drygt 2 miljarder personkilometer till år 2020 (se tabell 4 nedan).

Tabell 4: Persontransportarbete som följer av den nationella planen med EET-scenariot (miljoner personkilometer)

Transportslag	2020 Utan plan	2020 Med plan	Diﬀerens

Bil	89 969	91 478	+ 1 509

Spårtraﬁk	19 346	20 151	+ 805

Buss	10 668	10 595	-73

Summa	119 983	122 224	+2 241

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Traﬁkverket.289

Kolumnen till höger i tabell 4 visar diﬀerensen i totalt persontransportarbete i EET-scenariot, mellan att genomföra investeringarna i den nationella planen och att inte göra det. Analysen bygger på ett scenario där EET-strategin ska genomföras, vilket inte är planerat.290 Trots att EET-strategin innebär en lägre efterfrågan på biltraﬁk består traﬁkökningen till största del av just biltraﬁk (se tabell 4). Ökningen i persontransportarbete är troligtvis högre än redovisat.

287Miljökonsekvensbeskrivning för Nationell transportplan 2010-2021, Banverket med ﬂera 2009:100.

288Se exempelvis Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur, Traﬁkverket 2011:052.

289E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-28.

290EET-strategin innebär som redovisats i avsnitt 6.1, höga koldioxidskatter.

86 RIKSREVISIONEN

100

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Som framgått ovan har inte traﬁkverken tagit fram någon motsvarande prognos för hur persontransportarbetet påverkas av investeringsplanen i ett scenario utan EET-styrmedel.

För beräkningen av den långväga traﬁken är endast förbättringar i utbudet för järnväg medtagna i prognoserna. Utbudet för långväga personbils- och busstraﬁk hålls oförändrat och påverkar därför inte prognoserna.291

6.2.4 Prognoser för godstransporter

Prognoser för godstransporter tas fram med hjälp av godstransportmodellen Samgods. Samgods innehåller liksom Sampers alla viktigare vägar och järnvägar. Modellen är dock inte lika utvecklad som persontransportmodellen, vilket bland annat har konstaterats i Riksrevisionens rapport 2010:27.292 Under åtgärdsplaneringen tog traﬁkverken fram prognoser för godstransportarbetet med och utan investeringarna i den nationella planen för att analysera och beskriva eﬀekterna av investeringarna.

Nya vägar ingår inte i prognosen över godstransportarbete

När traﬁkverken gjorde prognoser över godstransportarbetet år 2020 ingick inte alla investeringar i den nationella planen. Satsningar för 48 miljarder kronor i järnvägssystemet ingår i analysen av eﬀekter på fördelning mellan traﬁkslag som följer av den nationella planen. Däremot har nya investeringar i vägnätet och i sjöfartens infrastruktur inte lagts till i prognosen.293 Det innebär att den relativa nyttan av järnvägsnätet ökar jämfört med nyttan av väg- och sjötransporter. Traﬁkverken bedömde att det för närvarande inte ﬁnns

förutsättningar för transportprognoser som inkluderar eﬀekter av investeringar inom samtliga traﬁkslag.294

I prognosmodellerna påverkas inte efterfrågan på godstransporter av utbudet på infrastruktur

Prognosmodellerna för godsprognoser är ofullständiga på så vis att efterfrågan på godstransporter inte kan påverkas av ett förändrat utbud av infrastruktur. Investeringarna i den nationella planen genererar endast en omﬂyttning av transporter inom transportsystemet,295 utan att de totala traﬁkvolymerna i prognosen påverkas.296

291Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 29.

292Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet, Riksrevisionen 2010:27.

293Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 32.

294Traﬁktekniska handledningen för Sampers/Samkalk (2009).

295Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 32.

296E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-28.

RIKSREVISIONEN 87

101

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Prognoserna för godstransportarbetet genomfördes i ett scenario med antaganden om kilometerskatt för tung traﬁk och kraftfulla skattehöjningar på diesel (EET), vilket skapar överﬂyttningseﬀekter till järnväg i modellen.297 Utfallet av prognosmodellen blir därför att den nationella planen leder till en överﬂyttning av godstraﬁk från väg till järnväg.298

Med det här sättet att räkna blir eﬀekten av investeringarna i planen (allt annat lika) att godstransporterna på väg minskar med nästan 2 miljarder tonkilometer. Detta är anmärkningsvärt och kan jämföras med

persontransportprognosen, som ger resultatet att vägtraﬁken ökar som en eﬀekt av planen (se tabell 4 ovan).

Godstransporterna på järnväg ökar i prognosmodellen, vilket är en konsekvens av att nya järnvägar ingår i analysen, medan nya vägar inte ingår (se tabell 5 nedan).

Tabell 5: Förändring i godstransportarbete som en eﬀekt av investeringarna i nationella planen enligt Samgods-modellen (miljoner tonkilometer)

Transportslag	2020 (utan plan)	2020 (med plan)	Diﬀerens

Väg	52 400	50 600	-1800

Järnväg	23 500	26 300	2800

Sjöfart	52 900	51 500	-1400

Summa	128 800	128 400	- 400

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Planprognos 2020 godstraﬁk, Banverket med ﬂera 2009299

Av tabellen framgår att det totala godstransportarbetet enligt prognosmodellen blir i stort sett oförändrat år 2020, oavsett om investeringarna genomförs eller inte. Detta är en eﬀekt av att godsprognosmodellen inte tar hänsyn

till den traﬁkökning som följer av ett ökat utbud av transportkapacitet och transportkvalitet.

297Den så kallade EET-strategin innehåller styrmedel som exempelvis kilometerskatt för tung traﬁk (cirka 1 krona per km i genomsnitt) och höjda bränslekostnader (dieselpris från 10,76 till 17,67 kr/l) 2006-2020).

298Godsprognoserna identiﬁerar överﬂyttningar av godstransporter mellan olika traﬁkslag. Med investeringarna i planerna ökar gods på järnväg, medan väg och sjöfart minskar. Se Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 32.

299Se Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124. Minskningen beror sannolikt på överﬂyttningar av traﬁk, där vissa färdval blir kortare med investeringsplanen. Observera att det inte innebär en nettominskning av godstransportarbetet totalt sett, här diskuteras de prognostiserade eﬀekterna av planen.

88 RIKSREVISIONEN

102

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Ofullständig analys av godstransporter ger skenbart minskade koldioxidutsläpp i traﬁkverkens prognosmodeller

Figuren nedan illustrerar hur koldioxidutsläpp från olika delar av transportsektorn påverkas av investeringarna i den nationella planen. Som framgått ovan tar traﬁkverkens prognoser för personbiltraﬁk viss hänsyn till att tillgången till infrastruktur påverkar efterfrågan på resor.300 Vägtraﬁken förväntas öka som en eﬀekt av planen, och så även koldioxidutsläppen från personbilar (blå stapel). Eﬀekten skulle vara ännu större om traﬁkverken hade gjort analysen i ett scenario som utgår från planerade koldioxidskatter och andra åtgärder, istället för som nu från EET-strategin.

För de tunga godstransporterna (svart stapel) är förutsättningarna annorlunda. Som nämns ovan tar inte godsprognosmodellen hänsyn till att nya vägar eller ökad tillgång till infrastruktur påverkar efterfrågan på

godstransporter. Resultatet i prognosmodellen blir att utbyggnaden av vägnätet ger färre godstransporter (mätt i tonkilometer) på väg och även minskade koldioxidutsläpp från tung lastbilstraﬁk, vilket sannolikt är felaktigt.

Figur 12: Eﬀekter på koldioxidutsläpp (tusen ton) av investeringarna i den nationella planen enligt prognosmodellerna, fördelat på traﬁkslag år 2020.

	150
ton	100
ton
1000	50
1000
Koldioxid	0
Koldioxid	-50
	-100
	-150

	Personbil, 110 000 ton		Buss lastbil utan släp; -30 000 ton
	Lätt lastbil, 60 000 ton		Sjöfartgods, -30 000 ton
	Lätt lastbil, 60 000 ton		Sjöfartgods, -30 000 ton
	Lastbilar med släp, -120 000 ton		Inrikes ﬂyg, -10 000 ton

Källa: Riksrevisionens bearbetning av Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen, WSP 2010-12-30

300Se avsnitt 6.2.2 om hur tillgången till infrastruktur påverkar efterfrågan och hur Traﬁkverkets modeller väger in detta.

RIKSREVISIONEN 89

103

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Traﬁkverkens bedömning av planens samlade eﬀekter på koldioxidutsläppen under förutsättning att EET-strategin genomförs är att planen ger en nettominskning av koldioxidutsläpp. Personbiltraﬁkens utsläpp ökar med

110 000 ton koldioxid per år, medan utsläppen från tunga lastbilar minskar med 120 000 ton koldioxid per år. Den ofullständiga prognosen301 av godstransporternas utveckling, och därmed av dess koldioxidutsläpp, tar

i prognosmodellen till stor del ut eﬀekten av de ökade utsläppen från personbilar.

6.2.5 Banavgifter påverkar efterfrågan på järnvägstransporter

Under åtgärdsplaneringen efterfrågade regeringen särskilt alternativa ﬁnansieringslösningar för att utöka den statliga planeringsramen. Som en del i detta angav regeringen i inriktningspropositionen att ”det ﬁnns utrymme för att höja banavgifterna”.302 De ökade intäkterna skulle enligt regeringen utgöra tillskott till ﬁnansieringen av ökade insatser för drift och underhåll.

I fastställelsen av den nationella planen skrev regeringen att ”utveckling av banavgifterna kommer att leda till successivt ökade avgiftsnivåer.” Intäkterna från banavgifter beräknades sammantaget uppgå till 15,6 miljarder kronor under planperioden (2010-2021), vilket är mer än dubbelt så mycket som de 6,8 miljarder kronor som gällde enligt 2010 års avgiftsnivå.303 I ﬁgur 13 redovisas Traﬁkverkets förslag på hur banavgiftsuttaget skulle kunna implementeras fram till år 2021.

301Ofullständig så till vida att analysen inte väger in tillkommande väginvesteringar eller ökad efterfrågan som en konsekvens av ökade transportmöjligheter.

302Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35,

Höjda banavgifter och deras eﬀekter i ett traﬁkslagsövergripande perspektiv, Traﬁkverket 2011:080.

303Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197.

90 RIKSREVISIONEN

104

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Figur 13: Traﬁkverkets exempel på banavgiftsuttag under planperioden (miljoner kronor, 2009 års prisnivå)

2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Källa: Höjda banavgifter och deras eﬀekter i ett traﬁkslagsövergripande perspektiv,
Traﬁkverket 2011:080

Eﬀekter av höjda banavgifter ingick inte i analysen

Under arbetet med den nationella planen gjordes inga analyser av eﬀekterna av banavgiftshöjningen på transportarbetet.304 I efterhand har dock Traﬁkverket gjort en utvärdering: Avgifternas andel av fordonskostnaderna ökar för godstraﬁken från 5 procent år 2009 till i genomsnitt 14 procent år 2020. Motsvarande uppgifter för persontraﬁken är en ökning från 4 till 11 procent.305

Enligt Traﬁkverkets utvärdering blir resultatet av de höjda avgifterna att persontransportarbetet på järnväg minskar med 3,5 procent (omkring 500 miljoner personkilometer) och att godstransportarbetet på järnväg minskar med 4,6 procent (omkring 1 miljard tonkilometer). Traﬁkverkets slutsats är att de höjda banavgifterna kommer att leda till en överﬂyttning av transportarbete från järnväg till främst vägtransporter. Sammantaget innebär det att åtgärdsplaneringen överskattar traﬁk på järnväg och underskattar transporter på väg. Det innebär att koldioxidutsläppen till följd av den nationella planen även i detta avseende har underskattats.

304Orsaken till detta var att Traﬁkverket inte bedömde att man hade tillräckliga modeller för detta.

Höjda banavgifter och deras eﬀekter i ett traﬁkslagsövergripande perspektiv, Traﬁkverket 2011:080.

305Höjda banavgifter och deras eﬀekter i ett traﬁkslagsövergripande perspektiv, Traﬁkverket 2011:080.

RIKSREVISIONEN 91

105

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

6.2.6 Prognoser över koldioxidutsläpp från nya personbilar

I samband med åtgärdsplaneringen år 2008 gav traﬁkverken konsultföretaget WSP i uppdrag att ta fram en bilparksprognos för år 2020, även i detta sammanhang med utgångspunkt i EET-strategin. Verken ville att kalkylerna skulle väga in den eﬀekt som EET-strategins klimatstyrmedel ﬁck på bilparkens sammansättning, inte minst eftersom en högre koldioxidskatt styr konsumenter att välja mer bränslesnåla fordon. Prognosen innefattar andel användning av olika drivmedel och bränsleförbrukning för olika fordon, liksom bilparkens genomsnittliga körkostnader och genomsnittliga koldioxidutsläpp per kilometer åren 2020 och 2040. Prognosen har legat till grund för de samhällsekonomiska kalkylerna och redovisningen av klimatpåverkan i den nationella planen.306 Riksrevisionen har granskat hur bilparksprognosen

togs fram och vilka utgångspunkter och antaganden som låg till grund för resultaten.

Optimistiskt antagande om introduktion av elbilar i den nationella planen

Under åtgärdsplaneringen antogs att andelen laddhybrider år 2020 skulle uppgå till 45 procent av nybilsförsäljningen och 10 procent av hela den svenska bilparken, vilket motsvarar drygt 400 000 laddhybrider. I samband med den forskningsöversikt som Riksrevisionen låtit genomföra har ett ﬂertal experter på området intervjuats. Samtliga bedömare menar att andelen batterielbilar och laddhybrider kommer att uppgå till mellan några procent och 10 procent av bilparken år 2020.307 Energimyndighetens studie från år 2009 visar motsvarande bild.308 Myndigheten uppskattar att det kommer att ﬁnnas omkring 85 000 laddhybrider och batterielbilar i Sverige år 2020, vilket motsvarar omkring två procent av bilparken.

I ﬁguren nedan presenteras en genomgång av publicerade prognoser för etablering av elbilar till år 2020. Traﬁkverkens antagande under

åtgärdsplaneringen är mycket optimistiskt jämfört med övriga bedömningar som Riksrevisionen har tagit del av.

306Uppdraget utvidgades senare till att även omfatta en prognos för år 2040.

307Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn. Av Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport framgår att myndighetens interna expertis delar dessa bedömningar. Traﬁkverket lyfter fram andra planeringsunderlag där andel av körsträcka på el uppskattas till 3 procent 2020 och 21 procent 2030.

308Kunskapsunderlag angående marknaden för elfordon och laddhybrider, Energimyndigheten 2009:20.

92 RIKSREVISIONEN

106

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Figur 14: Prognos för andel elbilar av nybilsförsäljningen år 2020

50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1	2	3	4	5	6	7

1.Boston Consulting Group 2009 6%

2.Deutsche Bank 2009 20%

3.IEA 2009 16%

4.J.D. Power and Associates, 2010 7%

5.Kampman et al 2011 Scenario "genombrott" 10%

6.Kampman et al 2011 Scenario "medel" 5%

7.Traﬁkverkets åtgärdsplanering 45%

Källa: Riksrevisionens forskningsöversikt, Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn

Koldioxidutsläpp vid produktion av el ingår inte i kalkylerna

Som framgått av kapitel 5 genereras koldioxidutsläpp inte bara vid förbränningen av drivmedel i fordonen, utan även vid produktion och distribution av drivmedel. Detta är särskilt betydelsefullt för biodrivmedel och eldrivna fordon vars (fossila) koldioxidutsläpp är små under förbränning.

För eldriven traﬁk räknade inte traﬁkverken under åtgärdsplaneringen med några koldioxidutsläpp från produktion av energi. Därmed antogs koldioxidutsläppen från ökad spår- och elbilstraﬁk vara noll.309

Koldioxidutsläppen från elproduktion är dock långt ifrån försumbara, och resultatet av beräkningarna innebär en underskattning av de koldioxidutsläpp som följer av den nationella planen.310

Koldioxidutsläpp vid produktion och distribution av biodrivmedel ingår inte i kalkylerna

Koldioxidutsläppen från produktion och distribution av drivmedel är väsentliga även när det gäller utsläpp från biodrivmedel.311 För bensin och diesel är detta av något mindre betydelse, medan eﬀekten kan vara betydande

309Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124,

s. 78. I Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-02 uppger myndigheten att detta berodde på en miss i den interna kommunikationen och att Traﬁkverket framöver räknar enligt rekommendation från Handledning för beräkning av energieﬀektivisering och förändrade CO2-utsläpp, Traﬁkverket 2011-09-06.

310Se kapitel 5 eller Bilaga 3.

311Utsläpp från biodrivmedel utvecklas i Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen, Riksrevisionen 2011:10.

RIKSREVISIONEN 93

107

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

för etanol, beroende på hur den produceras.312 Under åtgärdsplaneringen valde traﬁkverken dock att enbart räkna med de emissioner som uppstår vid bränsleförbränningen.313

Under åtgärdsplaneringen gjordes antagandet att andelen etanolbilar skulle öka kraftigt, från bara några procent av bilparken till mer än 50 procent

år 2040 (se ﬁgur 15 nedan).314 Bedömningen skiljer sig väsentligt från den forskningsöversikt som Riksrevisionen låtit göra. Där antas bränslesnåla dieselbilar öka kraftigt, medan etanolbilar inte står sig i konkurrensen.

Figur 15: Traﬁkverkens prognos för andelen etanolbilar i bilparken 2006-2040
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020	2022	2024	2026	2028	2030	2032	2034	2036	2038 2040
Källa: Bilparksprognos i åtgärdsplaneringen, WSP 2008

312Traﬁkverken kommenterade detta i åtgärdsplaneringen. De fossila koldioxidutsläppen bedöms öka något om hänsyn tas till att produktion, förädling och distribution genererar viss del fossil koldioxid. Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 96-97.

313Samlad beskrivning – Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021, Traﬁkverket 2010:124, s. 96.

314Bilparksprognos i åtgärdsplaneringen, WSP 2008.

94 RIKSREVISIONEN

108

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Underskattat bilinnehav leder till underskattad traﬁkprognos och underskattade koldioxidutsläpp

För att prognostisera hur många personbilar som ﬁnns i landet tillämpar Traﬁkverket en särskild bilinnehavsmodell. Bilinnehavet spelar en viktig roll för prognosens traﬁkvolym.315 Ju högre bilinnehav, desto större blir efterfrågan på resor med bil i modellen. Ett centralt ingångvärde i bilinnehavsmodellen är bränslepriset, uttryckt i kronor per liter. Högre bränslepris antas generera ett lägre bilinnehav.

Ett problem med att utgå från bränslepriset (kronor/liter) för att prognostisera bilinnehavet är att modellen på så sätt blir okänslig för förnyelse av bilparken. Körkostnaden för nya fordon med lägre bränsleförbrukning påverkas inte i samma utsträckning av högre bränslepriser, vilket leder till att bilinnehavet underskattas i prognosen. Det blir extra problematiskt eftersom andra prognosmodeller som Traﬁkverket tillämpar är utformade just för att fånga hur den genomsnittliga bränsleförbrukningen i bilparken påverkas av högre bränslepriser.316

Traﬁkverkets bilparksmodell prognostiserar en snabb omställning mot bränslesnålare fordon som en konsekvens av högre koldioxidskatter. Samtidigt utgår bilinnehavsmodellen från att kostnaden för att köra bil följer bränslepriset, vilket alltså inte är konsistent i prognosmodellen.317

Traﬁkverken upptäckte detta problem för sent för att hinna åtgärda det under åtgärdsplaneringen. I efterhand genomfördes en analys där ett nytt bilinnehav togs fram genom att justera bensinpriset per liter för att kompensera för den minskade bränsleförbrukningen. Analysresultatet visade att bilinnehavet hade underskattats med omkring 250 000 bilar (eller 7 procent) under åtgärdsplaneringen. Traﬁkverken konstaterar att en konsekvens av detta är

att koldioxidutsläppen ökar mer än tidigare beräknat, eftersom en ökning i bilinnehav även medför att personbiltraﬁken ökar.318

315Bilinnehavsmodellen tar fram antalet bilägare och antalet körkort genom att beräkna ut- och inträde som bilägare uppdelat på ålder, kön och kommun. Modellen styrs bland annat av BNP-utveckling per capita och bensinpriset. Se till exempel Persontransportprognoser 2020 och 2040, Banverket - Vägverket s. 22.

316Den modell som prognostiserar hur många bilar som bilparken består av (bilinnehavsmodellen) utgår från bränslepriset (kronor per liter) medan den modell som prognostiserar vilka egenskaper fordonen i bilparken har (bilparksmodellen) utgår från bränsleförbrukningen (kronor per mil).

Se till exempel Persontransportprognoser 2020 och 2040, Banverket - Vägverket s. 23.

317Traﬁkverket tillägger i faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport att myndigheten inte längre använder bilparksmodellen.

318Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet, Banverket med ﬂera, 2009:98, s. 15.

RIKSREVISIONEN 95

109

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

6.3Sammanfattande iakttagelser

Riksrevisionens granskning av de analys- och prognosmodeller som traﬁkverken använder för att mäta eﬀekten av den nationella planen visar att koldioxidutsläppen underskattas i ﬂera led.

NI regeringens direktiv till traﬁkverken inför åtgärdsplaneringen saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. Som en följd

av detta utgår traﬁkverkens bedömning av utfallet av nationella planen, avseende förändrat transportarbete och klimatpåverkan (koldioxidutsläpp) från de klimatstyrmedel (EET) som sedan inte kom att beslutas av regeringen.

NTraﬁkverken bedömer utifrån detta antagande att de totala koldioxidutsläppen från transportsektorn blir lägre som en eﬀekt av investeringarna i den nationella planen. Traﬁkverken har dock inte analyserat planens eﬀekter i ett scenario utan EET-strategins styrmedel.

NAntagandet om att EET-strategin skulle införas påverkade prognoserna för persontransportarbetet, det vill säga hur mycket vi antas resa med bil, tåg och buss. Om styrmedlen i EET-strategin skulle införas, skulle det bidra till en kraftig överﬂyttning av traﬁk från väg till järnväg. Dessutom skulle det totala transportarbetet minska i ett scenario med klimatpolitiska styrmedel. Det skulle också främja omställningen till en bränslesnålare bilpark.

NEnligt traﬁkverkens prognoser ökar resor med bil i ungefär dubbelt så hög takt utan EET-åtgärder som med EET-åtgärder. Detta får stort betydelse för beräkningen av koldioxidutsläpp, eftersom transportarbete på väg är betydligt mer koldioxidintensivt än transportarbete på järnväg och sjöfart.

NNy infrastruktur genererar nya målpunkter för transporter, i form av handelscentrum, arbetsplatser och på sikt även bostäder, vilket

sammantaget kan antas öka efterfrågan på transporter och därmed även dess koldioxidutsläpp. Eﬀekter av den här typen analyseras inte med Traﬁkverkets prognosverktyg.

NGodsprognosmodellen är konstruerad så att investeringarna i den nationella planen endast genererar en omﬂyttning av transporter, utan att den totala efterfrågan på transporter antas påverkas. I Traﬁkverkets prognos för den nationella planens eﬀekter på godstransportarbetet år 2020 ingår inte de nya väginvesteringarna. Det är enbart eﬀekten av nya järnvägar, inte vägar, som ingår i analysen av den nationella planens eﬀekter på godstransportarbete och dess koldioxidutsläpp.

NResultatet av den prognosmodell som traﬁkverken använde för godstransporter i åtgärdsplaneringen blir att utbyggnaden av nya vägar leder till färre godstransporter på väg (med nästan 2 miljarder

tonkilometer, som en konsekvens av investeringarna i nationella planen) och därmed även minskade koldioxidutsläpp från tung lastbilstraﬁk. Detta

96 RIKSREVISIONEN

110

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

är anmärkningsvärt och kan jämföras med persontransportprognosen, som ger resultatet att transportarbetet på väg ökar som en eﬀekt av planen.

NHöjda banavgifter leder till överﬂyttning av transportarbete på järnväg till främst vägtransporter. Under arbetet med den nationella planen gjordes inga analyser av eﬀekterna av de höjda banavgifter som regeringen aviserat. Andelen koldioxidintensiva transporter underskattas således i analysen av eﬀekterna av den nationella planen.

NRiksrevisionens forskningsöversikt visar att den uppskattning av andelen elbilar som gjordes under åtgärdsplaneringen (45 procent av nybilsförsäljningen) är mycket optimistisk. Expertbedömningar visar att andelen snarare uppgår till fem till 10 procent av bilparken år 2020.

NKoldioxidutsläpp vid produktion av el ingår inte i traﬁkverkens samhällsekonomiska kalkyler. Koldioxidutsläppen från ökad spår- och elbilstraﬁk antas vara noll. Koldioxidutsläppen från elproduktion är dock inte försumbara, varför det blir felaktigt att inte räkna in dessa.

NKoldioxidutsläppen från produktion och distribution av drivmedel är väsentliga även när det gäller utsläpp från biodrivmedel. Under åtgärdsplaneringen valde traﬁkverken dock att enbart räkna med de emissioner som uppstår vid bränsleförbränningen.

NBilinnehavet underskattades i prognosmodellerna till åtgärdsplaneringen. Därmed underskattas även koldioxidutsläppen, eftersom en ökning

i bilinnehav medför att även personbiltraﬁken, och därmed även koldioxidutsläppen, ökar.

RIKSREVISIONEN 97

111

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

98 RIKSREVISIONEN

112

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

7Koldioxidutsläpp i samhällsekonomiska kalkyler

Under åtgärdsplaneringen för perioden 2010-2021 betonade regeringen vikten av att prioriteringen av objekt skulle utgå från samhällsekonomiska analyser. Av kapitel 3 framgår dock att regeringen i praktiken redan

hade låst planeringsramen mellan vägar och järnvägar. Därmed hade de samhällsekonomiska kalkylerna liten betydelse för fördelningen mellan väg- och järnvägsinvesteringar.

Granskningen är inriktad mot hur infrastrukturplaneringen beaktar eﬀekter på klimatmålen. Investeringarnas klimatpåverkan vägs in i de samhällsekonomiska prognos- och kalkylmodellerna och tillämpningen av dessa ingår därför i granskningen.

Samhällsekonomiska kalkyler väger in ett pris på koldioxidutsläpp. Riksrevisionens iakttagelser visar dock att koldioxidutsläpp sällan får betydelse för utfallet av de samhällsekonomiska kalkylerna. Det är i huvudsak andra eﬀekter som påverkar kalkylresultatet, som restidsvinster och traﬁksäkerhet.

En övergripande iakttagelse är att ökade koldioxidutsläpp i kalkylmodellerna kan vägas upp av andra större och positiva eﬀekter. Av detta följer att när de mest samhällsnyttiga objekten prioriteras, kan det vara samhällsekonomiskt lönsamt att låta koldioxidutsläppen fortsätta öka, vilket motverkar klimatmålen. Därför behöver resultatet av infrastrukturplaneringens samhällsekonomiska kalkyler vägas mot de krav på absoluta utsläppsminskningar som ställs enligt riksdagens klimatmål.

7.1Samhällsekonomiska kalkyler utgör en viktig utgångspunkt i infrastrukturplaneringen

Den samhällsekonomiska kalkylmetodiken är ett verktyg som ska ge beslutsfattare underlag för att kunna fatta beslut som säkerställer att samhällets resurser investeras i de objekt som ger störst nytta. Under åtgärdsplaneringen genomfördes omkring 500 samhällsekonomiska kalkyler för olika infrastrukturinvesteringar. Tillämpningen av samhällsekonomiska kalkyler i infrastrukturobjekt har pågått sedan början av 1970-talet och har utvecklats och förﬁnats kontinuerligt genom att ﬂer eﬀekter har inkluderats i

RIKSREVISIONEN 99

113

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

beräkningarna. I samhällsekonomiska kalkyler värderas både samhällsnyttor och negativa eﬀekter för samhället i ekonomiska termer. Nyttor och negativa eﬀekter ställs mot varandra och mot investeringskostnaden, vilket gör det möjligt att räkna fram en lönsamhetskvot för olika objekt.319 På så sätt kan olika investeringsalternativ jämföras.

En samhällsnytta av en infrastrukturinvestering kan till exempel vara tidsvinster, som kan uppstå när en ny förbindelse möjliggör en kortare färdväg, eller som en följd av högre hastigheter som medför en snabbare resa för traﬁkanter. Infrastrukturinvesteringar ger även upphov till negativa eﬀekter (uppoﬀringar), som värderas till en samhällsekonomisk kostnad. Ett exempel på en negativ eﬀekt är ökade koldioxidutsläpp.

En samhällsekonomisk analys av åtgärder i transportsektorn består i regel av en samhällsekonomisk kalkyl, som inkluderar de positiva och negativa eﬀekter som kan värderas i pengar, och en kompletterande bedömning av sådana eﬀekter som inte har varit möjliga att värdera i pengar.

7.1.1Samhällsekonomisk lönsamhet uttryckt som nettonuvärdeskvot

Under åtgärdsplaneringen genomfördes samhällsekonomiska kalkyler för att ge underlag till prioriteringen mellan olika åtgärder och investeringar. Den samhällsekonomiska kalkylen kan förenklat beskrivas i fem steg:

1.Först summeras alla värderade samhällsnyttor och negativa eﬀekter för traﬁkanter och för samhället i övrigt i kronor för ett givet år. Nyttor och negativa eﬀekter kan till exempel vara förändringar i restid, traﬁkolyckor, eller miljöeﬀekter som uppstår till följd av investeringen.

2.Sedan diskonteras320 det årliga nettot av samhällsnyttor och negativa eﬀekter över kalkylperiodens 40 år med 4 procent. Diskonteringen medför att samhällsnyttor och negativa eﬀekter i närtid viktas högre än de som inträﬀar längre fram i tiden.

3.Därefter summeras de diskonterade samhällsnyttorna och negativa eﬀekterna över hela perioden, exklusive investeringskostnaderna, till ett nuvärde, det vill säga det sammanlagda samhällsekonomiska värdet av investeringen för hela kalkylperioden (uttryckt i kronor).

4.I nästa steg dras investeringskostnaden från nuvärdet. På så sätt erhålls nettonuvärdet.

319De samhällsekonomiska eﬀekterna av en investering kan vara både positiva och negativa. När dessa summeras genereras en nettonytta. Den ekonomiska kostnaden för att bygga

infrastrukturen, det vill säga investeringskostnaden, hanteras separat i den samhällsekonomiska kalkylen.

320Diskonteringen beskrivs mer utförligt i avsnitt 7.2.4.

100 RIKSREVISIONEN

114

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

5.I ett sista steg presenteras resultatet av den samhällsekonomiska kalkylen, i form av en nettonuvärdeskvot (NNK). Nettonuvärdeskvoten beräknas genom att nettonuvärdet divideras med investeringskostnaden.321

En positiv nettonuvärdeskvot indikerar att investeringen är lönsam. I teorin innebär nettonuvärdeskvoten 1 att samhället får en förtjänst på ytterligare en krona för varje investerad krona netto. När nettonuvärdeskvoten är omkring noll är det osäkert om investeringen kommer att bli samhällsekonomiskt lönsam, medan en negativ nettonuvärdeskvot indikerar att det inte är samhällsekonomiskt motiverat att göra investeringen.

7.1.2Koldioxidutsläpp i samhällsekonomiska kalkyler

Samhällsekonomiska kalkyler ger inte alla svar

I sitt ideala tillstånd innefattar den samhällsekonomiska analysen samtliga eﬀekter av en åtgärd i samhället, i form av förändringar i välbeﬁnnande uttryckt i pengar.322 Samhällsekonomiska kalkyler fångar dock inte in värderingar av kollektiva samhällsnyttor och kostnader, eller fördelningen av dessa.323 Det är därför svårt att i en samhällsekonomisk analys ta hänsyn till exempelvis en önskad hållbar utveckling och långsiktiga klimatmål.

Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder (ASEK)324 som leds av Traﬁkverket har formulerat detta enligt följande: ”I praktiken har alltså både marknadsekonomin och CBA325 en tendens till kortsynthet på grund av bristen på information och osäkerhet om framtiden. Detta problem kan lösas genom att kravet på samhällsekonomisk eﬀektivitet kompletteras med ett krav på långsiktig hållbarhet.”326

Ett första försök till komplement är den samlade eﬀektbedömningen som traﬁkverken har tagit fram, där den samhällsekonomiska analysen är en del av tre och ska jämföras parallellt med en fördelningsanalys och en måluppfyllelseanalys.327

321Nettonuvärdeskvoten (NNK) är den enhet som används av Traﬁkverket för att jämföra lönsamheten mellan olika investeringsobjekt.

322Ökningar av välbeﬁnnande i den samhällsekonomiska analysen är åtgärdens samhällsnyttor, medan minskningar av välbeﬁnnandet är projektets negativa eﬀekter (uppoﬀringar).

323Persson, Martin & Sterner, Thomas: Konsensus i förändring – klimatekonomi efter Stern. Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3.

324ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet. Gruppen är en myndighetsgemensam arbetsgrupp som leds av Traﬁkverket.

I gruppen ingår utöver representanter från Traﬁkverket även representanter från Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Svensk kollektivtraﬁk, Transportstyrelsen, Vinnova och Traﬁkanalys.

325CBA står för ”Cost-beneﬁt Analysis” och avser en typ av samhällsekonomiska kalkyler.

326Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3.

327Traﬁkanalys i faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-01.

RIKSREVISIONEN 101

115

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Koldioxidutsläpp blir sällan avgörande för ett objekts lönsamhet

De prissatta eﬀekter som rör miljöpåverkan påverkar generellt resultatet i en samhällsekonomisk kalkyl för transportinfrastruktur i liten utsträckning. Koldioxidutsläpp utgör endast en liten del av värderade samhällsnyttor

och kostnader, jämfört med restidsvinster, traﬁksäkerhetsvinster och investeringskostnader, och blir därmed sällan avgörande för objektets lönsamhet. Detta illustreras i ﬁgur 16.328

Av de samlade samhällsnyttorna och kostnaderna som genereras av enskilda investeringsobjekt under åtgärdsplaneringen utgör koldioxidutsläpp i genomsnitt 5-6 procent.329

Figur 16: Fördelning av nyttor och kostnader i en samhällsekonomisk kalkyl exempel
Viared - Kråkered330
Mkr
1000	Restid privat
	Restid privat
800
600	Restid näringsliv
600
400
200	Budgeteﬀekter
200
0		Traﬁksäkerhet
0
-200	Traﬁkföretag	Emissioner
		Emissioner

-400
- 600		Investeringskostnader
- 600

Källa: Riksrevisionens bearbetning av data från Traﬁkverket

328Samlad eﬀektbedömning för Viared – Kråkered, 2009-11-10. Exemplet i ﬁguren är representativt för fördelningen av samhällsnyttor och kostnader i en samhällsekonomisk kalkyl för infrastrukturinvesteringar.

329Riksrevisionens bearbetning av data från Traﬁkverket.

330Värdena är diskonterade till år 2010. I restid privat inkluderas utöver restid och reskostnad även vägavgifter och förseningar. I restid näringsliv ingår även bland annat tidskostnader för

godstransporter. Traﬁkföretag står för biljettintäkter och traﬁkeringskostnad, medan budgeteﬀekter inkluderar drivmedelsskatter, moms och banavgifter. Av emissioner utgör koldioxidutsläpp huvuddelen.

102 RIKSREVISIONEN

116

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

7.2Viktigt att beslutsunderlagen väger in koldioxidutsläpp på ett rättvisande sätt

Den infrastruktur som planeras och byggs idag genererar koldioxidutsläpp och påverkar transportmönster och efterfrågan på resor och transporter under lång tid framöver. Det är därför viktigt att beslutsunderlagen väger in investeringarnas klimatpåverkan på ett rättvisande sätt.331

I detta avsnitt redovisas hur koldioxidutsläpp inkluderas i samhällsekonomiska kalkyler. I syfte att undersöka hur olika faktorer påverkar utfallet av kalkylerna har Riksrevisionen låtit genomföra tre olika känslighetsanalyser av fyra utvalda vägobjekt från den nationella planen. Känslighetsanalyserna innefattar eﬀekter av att inkludera koldioxidutsläpp från byggnation, drift och underhåll, eﬀekter av att ändra diskonteringsränta för koldioxid, samt analyser av

hur kalkylresultatet påverkas av minskade traﬁkvolymer på väg. Urvalet av väginvesteringar till känslighetsanalyserna utgår bland annat från vilken nettonuvärdeskvot de har och utvecklas mer i bilaga 2.

7.2.1Koldioxidutsläpp vägs in genom ett kalkylvärde

För att väga in utsläpp av koldioxid som en eﬀekt i den samhällsekonomiska bedömningen av infrastrukturobjekt tillämpas ett kalkylvärde för koldioxid.

I Sverige tillämpas sedan drygt tolv år tillbaka ett kalkylvärde på 1,50 kronor per kilo koldioxid. Kalkylvärdet är baserat på den nivå på koldioxidskatten som beräknades vara nödvändig för att nå riksdagens mål, att till 2010 minska koldioxidutsläppen från inrikes transporter till 1990 års nivå.332 Det svenska kalkylvärdet för koldioxid är således kopplat till en tidigare politisk ambition.333

I vissa länder baseras kalkylvärdet för koldioxid på uppskattade skadekostnader. Det vill säga den uppskattade kostnaden för de skador som antas uppstå

som en konsekvens av att släppa ut ett kilo koldioxid. Att fastställa de samhällsekonomiska kostnader som följer av ett visst koldioxidutsläpp är dock förenat med stora osäkerheter.334

331Riksdagens traﬁkutskott har uttalat att investeringar i ny infrastruktur sammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av projekt som bidrar till en sådan utveckling. Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, bet.2008/09:TU2, s. 187.

332I den senaste klimatpropositionen valde regeringen att ta bort det speciﬁka målet för transportsektorn till 2010, utan att ersätta det med något nytt mål. På så sätt saknar kalkylvärdet för koldioxid grund i den svenska klimatpolitiken idag. Målet nåddes dock inte, istället ökade koldioxidutsläppen med 8 procent.

333Traﬁkverket uppger i faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport att ”Inför kommande ASEK-omgång planeras reala relevanta förändringar i värderingar för såväl onyttor som nyttor.”

334Hantering av klimatvärdering i infrastrukturobjekt, VTI 2010, s. 14.

RIKSREVISIONEN 103

117

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

I vissa internationella samhällsekonomiska modeller för infrastrukturinvesteringar, bland annat i Storbritannien, görs en successiv uppskrivning av koldioxidvärdet (liksom andra kalkylvärden) över kalkylperioden.335 De svenska kalkylmodellerna är dock inte uppbyggda för en sådan successiv uppskrivning. I Traﬁkverkets kalkylmodeller Sampers och Samkalk tillämpas samma koldioxidvärde (1,50 kronor per kilo koldioxid) över hela 40-årsperioden.

Det svenska kalkylvärdet för koldioxid som inte utgår från uppskattade skadekostnader ger ett kalkylvärde som blir relativt högt i en internationell jämförelse.336 Traﬁkverket har gjort beräkningar som visar att ett lägre kalkylvärde som i kalkylmodellen ökar successivt ger ungefär samma eﬀekt som ett högre kalkylvärde som inte ökar successivt i kalkylerna.337 Riksrevisionen har inte granskat detta ytterligare.

7.2.2Känslighetsanalyser av minskad traﬁk på väg

Det är stor skillnad mellan vad Traﬁkverket bedömer vara nödvändigt för att nå riksdagens miljökvalitetsmål om begränsad klimatpåverkan och de utgångspunkter om traﬁkvolymer som de samhällsekonomiska kalkylerna baseras på.

Traﬁkverket konstaterar bland annat i sitt planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan att eﬀektivare fordon, bränslen och infrastruktur inte är tillräckligt för att klara transportsektorns bidrag till riksdagens mål om begränsad klimatpåverkan.338 I planeringsunderlaget bedömer Traﬁkverket att klimatmålen kan nås med bibehållen tillgänglighet genom en kombination av åtgärder, om biltraﬁken minskar med 20 procent till år 2030, från 2004 års nivå.339

De samhällsekonomiska kalkyler som ligger till grund för åtgärdsplaneringen bygger dock på att persontransportarbetet med bil ökar med 12 procent mellan åren 2006 och 2020. Dessa kalkyler utgår från att de så kallade

335Samtidigt diskonteras även värdena vilket bidrar till en kombination av real uppskrivning och diskontering. Mer om diskontering i avsnitt 7.2.4.

336Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens rapport 2012-02-02.

337Traﬁkverkets svar på faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-03-08.

338Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:095. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45, samt Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102.

339Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för Begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:095. Motsvarande analys görs i Klimatstrategi för vägtransportsektorn, Vägverket 2004:102, samt i Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, Vägverket 2007:45.

104 RIKSREVISIONEN

118

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

EET-styrmedlen införs.340 Utan antagande om dessa styrmedel visar kalkylerna att persontransportarbetet ökar med 24 procent.

Riksrevisionen har tillsammans med konsultföretaget Trivector Traﬃc AB gjort begränsade känslighetsanalyser av utvalda väginvesteringar från den nationella planen.341 Syftet har varit att undersöka vilken eﬀekt en minskad traﬁkvolym med 20 procent till år 2030 får på lönsamheten för de utvalda objekten.

Minskad traﬁk på väg påverkar restidsvinster mer än koldioxidutsläpp i kalkylerna

Begränsade känslighetsanalyser indikerar att 20 procent av de i åtgärdsplaneringen lönsamma väginvesteringarna i den nationella planen riskerar att vara olönsamma om planeringen skulle inriktas på att främja ett transportsnålare samhälle i enlighet med Traﬁkverkets beräkningar.342

Kalkylresultatet påverkas inte i första hand av förändrade koldioxidutsläpp, utan av förändrade traﬁkvolymer. Med antagandet om en minskad traﬁkvolym blir resultatet att restidsvinsten och även nettonuvärdeskvoten minskar.

Under åtgärdsplaneringen gjorde traﬁkverken känslighetsanalyser där antaganden om traﬁktillväxten ändrades för att se hur det påverkade samhällsnyttorna. Analyserna visade att när traﬁkvolymerna antogs vara oförändrade ledde det till att samhällsnyttorna minskade med 20-30 procent jämfört med en analys där traﬁktillväxten följer ordinarie traﬁkprognoser.343

7.2.3Känslighetsanalyser av att inkludera de koldioxidutsläpp som uppstår vid byggnation och drift

Koldioxidutsläpp uppstår inte bara genom den traﬁk som belastar exempelvis en väg, utan också genom byggande, drift och underhåll. Koldioxidutsläppen ökar med vägens komplexitet och är exempelvis större för vägar som går i tunnel.344

340Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet, Banverket med ﬂera, 2009:98.

341Vilka objekt som valts ut och hur urvalet har gått till speciﬁceras i bilaga 2: Sammanfattning av utförd konsultrapport, känslighetsanalyser.

342Antagandet om en minskad traﬁkvolym med 20 procent till år 2030 medför att vägobjektens nettonuvärdeskvot minskar med 0,2 i fyra fall och över 0,1 för det femte objektet. Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

343Nationell plan för transportsystemet 2010-2021 – Samlad beskrivning eﬀekter av nationell plan och länsplaner, Banverket med ﬂera 2009:157, s. 139.

344Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

RIKSREVISIONEN 105

119

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Traﬁkverket har noterat detta och konstaterar i planeringsunderlaget för begränsad klimatpåverkan att hela infrastrukturens livscykel behöver beaktas för att få en helhetsbild av infrastrukturens totala energiförbrukning (från produktion av material, byggprocess, drift och underhåll, till avveckling).345 Enligt Traﬁkverkets bedömning förbrukas 10-20 procent av vägsektorns totala energianvändning genom byggande, drift och underhåll av vägen. Motsvarande andel för järnvägar är 20-50 procent.346

För byggnationen av en väg med normal sträckning (utan tunnlar) utgör drivmedelsanvändning för arbetsmaskiner och transporter av byggmaterial generellt den största posten i den totala energianvändningen. Även för drift och underhåll av vägar utgör fossila drivmedel för arbetsmaskiner och andra fordon en stor del av den energi som används.347

Koldioxidutsläpp från byggnations- och driftsfasen ingår inte i de samhällsekonomiska kalkylerna

Koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll ingår inte i investeringskalkylerna eller i traﬁkverkens redovisning av de totala koldioxidutsläppen till följd av investeringarna i den nationella planen 2010-2021. Traﬁkverket känner till detta och meddelar att det pågår ett

utvecklingsarbete för att säkerställa att koldioxidutsläppen från byggnation och drift vägs in i bedömningen på ett korrekt sätt utan risk för dubbelräkning.348

Känslighetsanalyserna indikerar att koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av vägar inte är försumbara. Om de inkluderades i Traﬁkverkets beräkningar av objektens koldioxidutsläpp skulle de spela en betydande roll för att bedöma om en väginvestering, totalt sett, leder till ökade eller minskade utsläpp.349

345Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, Traﬁkverket 2010:95. Vad gäller byggfasen är det främst masshantering och grundläggning som är energikrävande. Materialproduktion, av asfalt och betong står också för en betydande del.

346E-post från företrädare för Traﬁkverket, 2011-10-19.

347Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

348Traﬁkverket kommenterar i faktagranskningen av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-02 att det pågår en förstudie där målet är att implementera ett livscykelperspektiv i de modeller som Traﬁkverket använder. Förstudien syftar delvis till att undersöka på vilket sätt koldioxidutsläpp bör hanteras i de samhällsekonomiska kalkylerna.

349Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

106 RIKSREVISIONEN

120

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Koldioxidutsläpp från byggnations- och driftsfasen är i två fall av tre större än de utsläpp som beräknas från traﬁken

För de större väginvesteringarna som har analyserats blir eﬀekten störst för de två objekt som har jämförelsevis långa tunnlar.350 Detta gäller till exempel för objektet Norra Länken. Norra Länken beräknades enligt ursprungskalkylen minska koldioxidutsläppen från vägtraﬁken med 840 ton per år. När utsläpp från byggnation, drift och underhåll inkluderas i känslighetsanalyserna medför det att vägen istället bidrar till en ökning av koldioxidutsläppen.351 Den analys som Riksrevisionen låtit utföra visar att det kommer att dröja mer än 180 år innan de minskade koldioxidutsläpp som beräknas från traﬁken har kompenserat för de koldioxidutsläpp drygt (150 000 ton) som genererades under byggandet av Norra Länken.

Sammanfattningsvis skulle utsläppen från ett objekt bli betydligt högre om även utsläpp från byggnation och drift ingick i beräkningarna. Vidare skulle färre objekt bedömas som samhällsekonomiskt lönsamma.

Kalkylresultatet påverkas om utsläppen från byggnation och drift inkluderas i kalkylen

Känslighetsanalyserna visar att om koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av vägen inkluderas i kalkylen påverkar det

nettonuvärdeskvoten (NNK) nedåt med mellan 0,1-0,2 för samtliga analyserade objekt. Även för de analyserade motorvägarna på landsbygd, som ter sig relativt ”enkla”, utan några tunnlar och med enstaka traﬁkplatser, minskar nettonuvärdeskvoten med 0,1-0,2. Ett av två analyserade vägobjekt på landsbygd352 blir inte längre samhällsekonomiskt lönsamt när utsläppen från byggnations- och driftfasen inkluderas.353

7.2.4Diskonteringsräntan möjliggör jämförelse av samhällsnyttor och kostnader över tid

Människor tenderar att värdera sådant som händer i dag högre än det som händer i morgon. Bland ekonomer råder en bred enighet om att samhällsekonomiska kalkyler bör kompensera för detta i form av en

350Dessa är samhällsekonomiskt beräknade med Samkalk.

351Detta eftersom drift och underhåll av objektet E20 Norra Länken orsakar utsläpp på drygt 2 000 ton koldioxid per år. Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

352E22 Norrköping-Söderköping.

353Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

RIKSREVISIONEN 107

121

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

diskonteringsränta.354 Diskonteringsräntan benämns även kalkylränta, och avser värdeminskning över tid för samtliga samhällsnyttor och kostnader.

Diskonteringsräntan används för att kunna summera samhällsnyttor och kostnader som inträﬀar vid olika tidpunkter till ett jämförbart värde. Detta sker vanligen genom att framtida kostnader och nyttor av en åtgärd räknas om till nuvärden så att de blir jämförbara med dagens värden.355. Räntan kan ses som ett avkastningskrav som påverkar vilka investeringar som blir lönsamma.

I praktiken innebär diskonteringen att det som sker under de första åren efter investeringen blir mer betydelsefullt för lönsamhetsbedömningen än det som inträﬀar längre fram under kalkylperioden. Ju högre diskonteringsränta, desto lägre värderar vi samhällsnyttor och kostnader som beräknas infalla i framtiden.356

Bedömningen av vilken räntesats som är lämplig att tillämpa i infrastrukturinvesteringskalkylen varierar mellan olika länder. Tyskland tillämpar 3 procent, Storbritannien 3,5 procent, Norge 4,5 procent, medan Danmark använder 6 procents diskonteringsränta.357 I infrastrukturkalkyler i Sverige tillämpas idag en diskonteringsränta på 4 procent.

Figur 17: Samhällsnyttornas värde påverkas av olika kalkylränta över kalkylperioden

(tusen kr)
a) Diskonteringsränta					b) Diskonteringsränta
0% 2010–2050					4 % 2010-2050
100					100
90					90
80					80
70					70
60					60
50					50
40					40
30					30
20					20
10					10
0					0
2010	2020	2030	2040	2050	2010	2020	2030	2040	2050
Källa: Riksrevisionen

354Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3. Diskonteringsräntan kan förstås som individens och samhällets krav på avkastning för att avstå från konsumtion i dag, men räntan speglar också en osäkerhet om framtiden.

Den samhällsekonomiska kalkylen, SIKA 2005:5.

355Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3. Diskontering i samhällsekonomiska analyser av klimatåtgärder, Naturvårdsverket (2006).

356Hantering av klimatvärdering i infrastrukturprojekt, VTI 2010.

357Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3.

108 RIKSREVISIONEN

122

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

I ﬁgur 17 ovan illustreras hur tillämpningen av diskonteringsränta påverkar värdet av alla samhällsnyttor och kostnader som genereras av en

infrastrukturinvestering under kalkylperiodens 40 år.358 I exemplet utgår vi från att investeringen genererar samhällsnyttor till ett värde av 100 000 kronor per år. Figuren till vänster visar att utan diskonteringen skulle det samlade värdet av samhällsnyttor och kostnader summera till 4 miljoner kronor (100 tkr x

40 år = 4 000 tkr).

I infrastrukturkalkyler tillämpas en diskonteringsränta på fyra procent för alla samhällsnyttor och kostnader, vilket illustreras i ﬁguren till höger. Med fyraprocents diskonteringsränta minskar värdet av investeringens

samhällsnyttor och kostnader snabbt och det samlade värdet är nära på halverat vid kalkylperiodens slut (se ﬁguren till höger).359

Klimatkostnaderna minskar över tid i kalkylmodellerna

Det ﬁnns goda skäl att tillämpa en diskonteringsränta i samhällsekonomiska kalkyler, eftersom det innebär högre krav på investeringens samhällsnytta.360 Alla eﬀekter inträﬀar dock inte omedelbart och infrastrukturinvesteringar ger framförallt eﬀekter på lång sikt. Det går därför att ifrågasätta om diskonteringsräntan är tillämplig för samhällseﬀekter som i praktiken genererar högre kostnader i framtiden, exempelvis ökade koldioxidutsläpp.361

Utgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringar för framtida generationer än för dagens.362 Tillämpningen av en kalkylränta på fyra procent för koldioxid medför dock i motsats till detta att värderingen av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt över tid i kalkylerna.

Ekonomen Nicholas Stern anförde 2006, i en rapport till brittiska regeringen om samhällets kostnader för klimatförändringar, att traditionella diskonteringsmetoder är relevanta för jämförelser mellan marginellt olika

alternativ, men inte för beräkningar som omfattar klimatförändringar. Orsaken

358I Sverige tillämpas en 40 årig kalkylperiod för investeringskalkyler för infrastruktur. Det innebär att utgångspunkten för kalkylen är att investeringen ska betala sig på 40 år.

359De samhällsnyttor och kostnader som uppstår de första 13 åren väger lika tungt som de samlade samhällsnyttorna och kostnaderna från de kommande 27 åren. Efter bara 13 år, år 2023, har värdet av årsnyttan närapå halverats, från 100 till drygt 50.

360Traﬁkverken skriver att utsläppen senare under kalkylperioden inte är ”av så stor betydelse i detta sammanhang eftersom 2040-resultaten [...] inte har så stor inverkan på kalkylresultaten”.

Lägesrapport Samhällsekonomi stora objekt, Banverket med ﬂera (2008), s. 70.

361På grund av trögheterna i klimatsystemet kommer följderna av koldioxidutsläppen framförallt att bli kännbara längre fram i tiden. Sternrapporten – en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi, Naturvårdsverket 2007.

362Se till exempel Svensk klimatpolitik - betänkande av Klimatberedningen, SOU 2008:24.

RIKSREVISIONEN 109

123

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

är att klimatförändringarna blir så betydande och att eﬀekterna av global uppvärmning till stor del kommer att belasta framtida generationer.363

Den samhällsekonomiska kostnaden för koldioxidutsläpp blir med gängse metod successivt lägre över tiden. Kostnaden för ett visst utsläpp av koldioxid år 2010 kommer år 2023 vara värt cirka halva beloppet och i slutet av kalkylperioden återstår knappt 20 procent av den ursprungliga kostnaden.

Frågan om hur framtida koldioxidutsläpp bör värderas i de samhällsekonomiska kalkylerna har avhandlats inom HEATCO,364 såväl som inom den svenska myndighetsgemensamma arbetsgruppen ASEK.365 För skadeeﬀekter som sträcker sig längre än kalkylperioden om 40 år rekommenderar HEATCO en tillämpning av en avtagande

diskonteringsränta.366 ASEK:s rekommendation inför framtagandet av den nationella planen 2010-2021 var dock att Sverige tillsvidare ska fortsätta använda en diskonteringsränta på fyra procent även för koldioxid, men att frågan behöver utredas ytterligare.367 I linje med ASEK:s rekommendation tillämpades fyra procents diskonteringsränta för koldioxidutsläpp i arbetet med den nationella planen 2010-2021.

7.2.5Känslighetsanalyser med förändrad diskonteringsränta för koldioxid

En lägre eller negativ diskonteringsränta för koldioxidutsläpp skulle ge uttryck för att det blir dyrare för framtida generationer än för nuvarande att åtgärda klimatförändringarna.

För att få en uppfattning om hur en lägre diskonteringsränta för koldioxid påverkar lönsamheten i infrastrukturobjekt har Riksrevisionen låtit genomföra känslighetsanalyser. Känslighetsanalyserna har utförts av samma vägobjekt som i analyserna av minskad traﬁkvolym, respektive av utsläpp från byggnadsfasen. I analyserna har nuvarande räntesats (4 procent) jämförts med en kalkylränta på 1,4 respektive -0,5 procent. Analyserna rör enbart koldioxidutsläppen och deras värdering i kalkylerna. Analyserna gjordes dels

363Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3.

364HEATCO står för Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment. Organisationen styrs av EU-kommissionens direktorat för energi och transporter och samordnas av universitetet i Stuttgart. HEATCO-samarbetet syftar till att harmonisera tillämpningen av utvärderingar och samhällsekonomiska kalkyler för transportsektorn i

EU. I HEATCO representeras Sverige av Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI). ”Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment”, 2012-02-17.

365Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder.

366Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3, s.72.

367Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, SIKA 2008:3, s.73.

110 RIKSREVISIONEN

124

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

för sig, dels med utsläppen från byggnadsfasen och från drift och underhåll inkluderade.

Koldioxid så liten post i kalkylerna att diskonteringen inte får någon eﬀekt

Resultatet av analyserna med en förändrad diskonteringsränta för koldioxid från 4 till 1,4 respektive -0,5 procent påverkas i ringa utsträckning eftersom koldioxidutsläpp är en så liten post i kalkylerna. Att ändra diskonteringsräntan för en obetydlig kostnad, ger alltså logiskt nog, liten inverkan på totalresultatet.368

För de mindre komplexa väginvesteringarna, mellan tätorter på landsbygd, har en negativ diskonteringsränta ett visst genomslag på nettonuvärdeskvoten. Med en diskonteringsränta på minus 0,5 procent minskar nettonuvärdeskvoten med 0,1 för de analyserade objekten. För de större vägobjekten (där restidsvinster utgör en större andel av nyttoeﬀekterna) ger en lägre diskonteringsränta för koldioxid ett något mindre utslag i känslighetsanalyserna.369

Sammantaget påverkas slutsatserna från känslighetsanalyserna av att koldioxid väger lätt i kalkylerna. En ändrad diskonteringsränta skulle rimligen kunna få stora eﬀekter om koldioxid som kalkylparameter vägde tyngre. Granskningen tyder på att de samhällsekonomiska kalkylerna genom diskonteringen av koldioxid inte har samordnats med den övriga klimatpolitiken, som utgår från att kostnaderna för att åtgärda klimatförändringarna är större för framtida generationer än för dagens.

7.3Sammanfattande iakttagelser

En övergripande iakttagelse är att ökade koldioxidutsläpp i kalkylmodellerna kan vägas upp av andra, större positiva eﬀekter. Av detta följer att när de mest samhällsnyttiga objekten prioriteras, kan det vara samhällsekonomiskt lönsamt att låta koldioxidutsläppen fortsätta öka, vilket motverkar klimatmålen.

NKoldioxidutsläpp utgör en samhällsekonomisk kostnad i kalkylerna, men kostnaden är liten och blir sällan avgörande för objektets lönsamhet.

368Eftersom koldioxidutsläpp är en jämförelsevis liten parameter i kalkylerna kunde det redan på förhand förmodas att de känslighetsanalyser som här gjorts med inkluderande av utsläpp

från ﬂer skeden av vägprojekt samt förändrad diskonteringsränta skulle påverka utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen (NNK) mycket lite, eller kanske inte få något synbart genomslag alls. För diskonteringsräntan har detta skett i ett par fall. Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

369Riksrevisionens undersökning, utförd av Trivector Traﬃc: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie (2012).

RIKSREVISIONEN 111

125

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

NUtgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringar för framtida generationer än för dagens. Tillämpningen av en kalkylränta på fyra procent för koldioxid medför dock i motsats till detta att värderingen av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt över tid i kalkylerna.

NDet kalkylvärde för koldioxid som används för att värdera eﬀekterna av koldioxidutsläpp baseras på ett inaktuellt klimatmål. Traﬁkverket uppger dock att arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och

analysmetoder planerar att se över relevanta förändringar i värderingen av kalkylvärden (däribland kalkylvärdet för koldioxidutsläpp).

Resultat från känslighetsanalyserna:

NKoldioxidutsläpp från byggnadsfasen och från drift och underhåll vägs inte in i de samhällsekonomiska investeringskalkylerna, trots att utsläppen är väsentliga och uppstår som en direkt konsekvens av investeringen. Därmed beaktas inte alla koldioxidutsläpp som skulle

påverka kalkylresultatet. Även Riksrevisionens känslighetsanalyser tyder på att koldioxidutsläpp från byggnation samt från drift och underhåll av infrastruktur har betydelse för kalkylresultatet.

NEnligt de begränsade känslighetsanalyser som Riksrevisionen låtit utföra skulle 20 procent av väginvesteringarna i den nationella planen riskera att vara olönsamma om Traﬁkverket skulle planera i enlighet med myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan.

NRiksrevisionens känslighetsanalyser indikerar att koldioxid är en så liten post i kalkylerna att eﬀekten av en ändrad diskonteringsränta för koldioxidutsläpp är försumbar. Om koldioxid vägde tyngre i kalkylen skulle en ändrad diskonteringsränta få större eﬀekter.

112 RIKSREVISIONEN

126

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

8Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer

8.1Riksrevisionens övergripande slutsatser

Riksdagen får inte en rättvisande bild

Riksrevisionen konstaterar att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om traﬁkvolymer och traﬁkökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen.370 Eftersom regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, traﬁkökningar och ökade

370Det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innefattar ett etappmål till år 2020 och koldioxidutsläppen ska minska kraftigt i riktning mot nettonollutsläpp år 2050 (se kapitel 2).

RIKSREVISIONEN 113

127

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

koldioxidutsläpp blir rapporteringen till riksdagen inte transparent, konsistent, eller rättvisande utifrån klimatmålen.371

Granskningen visar också att koldioxidutsläppen som följer av den nationella infrastrukturplanen har underskattats. Enligt Riksrevisionens bedömning har både regeringens otydliga styrning av hur klimatmålen ska beaktas och traﬁkverkens tillämpning av prognosmodeller under åtgärdsplaneringen bidragit till underskattningen. Det är osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. En rättvisande redovisning behövs för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut.

8.2Granskningens resultat

Bristande rapportering till riksdagen om begränsad klimatpåverkan genom traﬁkslagsövergripande planering

Regeringen motiverade den gemensamma planeringsramen till vägar och järnvägar med att planeringen skulle vara traﬁkslagsövergripande. Den

traﬁkslagsövergripande inriktningen skulle enligt regeringens rapportering till riksdagen bland annat bidra till begränsad klimatpåverkan. Granskningen visar dock att regeringen redan hade låst fördelningen mellan vägar och järnvägar och att traﬁkverkens möjligheter att påverka fördelningen mellan traﬁkslagen i praktiken var begränsad. Det är därför svårt att se hur regeringens ambition om en traﬁkslagsövergripande ansats har fått genomslag i planeringen eller bidragit till begränsad klimatpåverkan.

Väginvesteringarnas lönsamhet som bygger på traﬁkökningar genererar ökade koldioxidutsläpp svåra att förena med klimatmålen

371Om traﬁkvolymerna skulle minska skulle koldioxidutsläppen också minska, men då skulle också många investeringars lönsamhet minska. Omvänt gäller att om traﬁkvolymerna skulle öka i prognoserna skulle koldioxidutsläppen också öka, men då skulle också många investeringars lönsamhet öka.

114 RIKSREVISIONEN

128

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

svår att förena med riksdagens klimatmål. Varken regeringen eller traﬁkverken har dock samordnat planeringsunderlagen med de utgångspunkter som styrde infrastrukturplaneringen.

längre sikt för att klimatmålen ska kunna nås i önskvärd utsträckning. Av Riksrevisionens granskning framgår att regeringens styrning har varit otydlig i dessa avseenden.

En konsekvens av att regeringen inte tydligt uttrycker hur infrastrukturplaneringen ska förhålla sig till riksdagens klimatmål blir att myndigheter med planeringsansvar planerar för fortsatta traﬁkökningar inom koldioxidintensiva traﬁkslag.372 Detta har inte redovisats till riksdagen på ett transparent sätt.

Stora krav ställs på forskning som kan leda till tekniksprång

I brist på riktlinjer utgick traﬁkverken från att EET-strategin skulle genomföras

I regeringens direktiv till traﬁkverken inför åtgärdsplaneringen 2010-2021 saknades uppgifter om vilken klimatpolitik regeringen planerade. I avsaknad av styrning valde traﬁkverken att utgå från att den så kallade EET-strategin, som innebar kraftfulla klimatstyrmedel för transportsektorn, skulle genomföras. Detta medförde att den nationella planens eﬀekter analyserades i ett scenario med hälften så stor traﬁktillväxt på väg jämfört med ett scenario utan

372Detta gäller givet att regeringen även fortsatt avser att investeringarna ska kunna motiveras samhällsekonomiskt.

RIKSREVISIONEN 115

129

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

klimatstyrmedel. EET-strategin innebar även en kraftig överﬂyttning av traﬁk till järnvägar i prognosmodellerna. Att den nationella planen analyserades

i ett sådant scenario bidrog paradoxalt nog till att planens eﬀekter på koldioxidutsläppen underskattades. Regeringen och riksdagen ﬁck därför inte en rättvisande bild av planens eﬀekter.

Koldioxidutsläppen underskattades i ﬂera led

osäkert om den nationella planen sammantaget verkligen leder till minskade koldioxidutsläpp och på så sätt bidrar till klimatmålen.

klimatpåverkan, vilket innebär att en väsentlig del av koldioxidutsläppen saknas i redovisningen. Under åtgärdsplaneringen underskattades även bilinnehavet. Därmed underskattades koldioxidutsläppen i prognosen för persontransporter på väg.

De höjda banavgifter för järnväg som regeringen aviserat att införa leder till ökad efterfrågan på vägtransporter, vilket inte analyserades under traﬁkverkens åtgärdsplanering.

116 RIKSREVISIONEN

130

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

8.3Rekommendationer

Rekommendationer till regeringen:

NRegeringen bör i sin rapportering till riksdagen av infrastrukturplanen, tydliggöra sambandet mellan lönsamhet, traﬁkökningar och ökade koldioxidutsläpp mot bakgrund av tillgänglig kunskap.

NRegeringen bör på ett tydligt sätt redovisa för riksdagen hur regeringen fördelat planeringsramen mellan traﬁkslagen i den långsiktiga infrastrukturplanen.

Rekommendation till Traﬁkverket:

NTraﬁkverket bör samordna myndighetens planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan med infrastrukturplaneringen, så att regeringen och därmed även riksdagen kan få en rättvisande och konsistent bild som grund för infrastrukturbeslut.

RIKSREVISIONEN 117

131

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

118 RIKSREVISIONEN

132

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Referenser

Propositioner och betänkanden

Proposition 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling.

Betänkande 1997/98:TU10.

Proposition 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart samhälle.

Betänkande 1998/99:MJU6, Miljöpolitiken, rskr 1998/99:183.

Proposition 2001/02:20, Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem.

Betänkande 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126.

Proposition 2008/09:35, Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. Betänkande 2008/09:TU2.

Proposition 2008/09:93, Mål för framtidens resor och transporter.

Betänkande 2008/09:TU14.

Proposition 2008/09:162, En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat.

Betänkande 2008/09:MJU28, Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.

Proposition 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett eﬀektivare miljöarbete.

Betänkande 2009/10:MJU25.

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2010/11:MJU1, rskr 2010/11:119.

Regeringsbeslut och regeringens skrivelser

Regeringens direktiv 2006-12-21, Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2019.

Regeringsbeslut (2008-01-17) Uppdrag om inledande av åtgärdsplanering för infrastrukturåtgärder perioden 2010-2020 m.m.

Regeringsbeslut (2008-12-19) Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering inför fastställandet av nationell traﬁkslagsövergripande plan (...)

Regeringens skrivelse 2009/10:197 (2010-03-31), Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021.

RIKSREVISIONEN 119

133

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Regeringsbeslut (2011-03-10) Uppdrag för ökad kapacitet i järnvägssystemet,

Näringsdepartementet.

Regeringsbeslut (2011-07-21), Uppdrag att ge underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050.

Regleringsbrev och förordningar

Förordning (2008:1380) med instruktion för Vägverket.

Förordning (2010:185) med instruktion för Traﬁkverket.

Regleringsbrev för budgetåren 2007-2010 avseende Banverket.

Regleringsbrev för budgetåren 2007-2010 avseende Vägverket.

Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Traﬁkverket.

Material från myndigheter

Banverket (2007) Järnvägens bidrag till samhällsutvecklingen – inriktningsunderlag 2010-2019, Underlagsrapport – Sektorsuppgifter.

Banverket – Energimyndigheten – Luftfartsstyrelsen – Naturvårdsverket – Sjöfartsverket

– Vägverket (2007:5777) Strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter. Banverket – Vägverket (2009), Persontransportprognoser 2020 och 2040, (promemoria).

Banverket – Vägverket – Sjöfartsverket – Luftfartsstyrelsen (2008) Samhällsekonomi stora objekt - Lägesrapport.

Banverket – Vägverket – Sjöfartsverket – Luftfartsstyrelsen (2009) Samlad eﬀektbedömning för Viared – Kråkered.

Banverket – Vägverket – Sjöfartsverket – Transportstyrelsen (2009) Planprognos 2020 godstraﬁk – Underlagsrapport i åtgärdsplaneringen 2010-2021.

Banverket – Vägverket – Transportstyrelsen – Sjöfartsverket (2009:98) Alternativa scenariers påverkan på lönsamhet.

Banverket – Vägverket – Transportstyrelsen – Sjöfartsverket (2009:100)

Miljökonsekvensbeskrivning för Nationell transportplan 2010-2021.

Banverket – Vägverket – Transportstyrelsen – Sjöfartsverket (2009:157) Nationell plan för transportsystemet 2010-2021, Samlad beskrivning, eﬀekter av nationell plan och länsplaner.

Boverket (2010) Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan.

Elforsk, Miljövärdering av el – med fokus på utsläpp av koldioxid.

120 RIKSREVISIONEN

134

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Energimyndigheten (2008), Koldioxidvärdering av energianvändning - vad kan du göra för klimatet?

Energimyndigheten (2009:20) Kunskapsunderlag angående marknaden för elfordon och laddhybrider.

Energimyndigheten (2010:07) Energiutblick – Transporter.

Energimyndigheten (2010:08) Handlingsplan för förnybar energi.

Energimyndigheten (2011:10), Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi.

Finansdepartementet (2011-05-18), Översyn av energiskattedirektivet, faktapromemoria 2010/11:FPM113.

Miljövårdsberedningens rapport (2007:3) Vetenskapligt underlag för klimatpolitiken –

Rapport från Vetenskapliga rådet för klimatfrågor.

Naturvårdsverket (2006:5618) Diskontering i samhällsekonomiska analyser av klimatåtgärder.

Naturvårdsverket (2007:5711) Sternrapporten – en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi.

Naturvårdsverket (2007:5716) Självstärkande processer i transportsystemet.

Naturvårdsverket (2007:5754), Tvågradersmålet i sikte? – scenarier för det svenska energi- och transportsystemet till år 2050.

Naturvårdsverket (2012:6487) Underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050 - delrapport.

Riksrevisionen (2010:27) Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet.

Riksrevisionen (2011:10) Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen?

Riksrevisionen (2012:2) Svensk klimatforskning – vad kostar den och vad har den gett?

SIKA (2005:5) Den samhällsekonomiska kalkylen – en introduktion för den nyﬁkne.

SIKA (2007:5) Kilometerskatt för lastbilar - Kompletterande analyser (redovisning av ett tilläggsuppdrag från regeringen).

SIKA (2008:3) Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn, (ASEK 4).

SIKA (2009:28) Övergripande statistik om transportsektorn.

RIKSREVISIONEN 121

135

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Traﬁkanalys, Transportarbete 1959-2010.

Traﬁkanalys (2009) Lastbilstraﬁk 2009 – Swedish national and international road goods transport 2009 (Statistik 2010:3).

Traﬁkanalys (2011:10) Transportsystemets tillstånd, utmaningar och möjligheter – en nulägesanalys.

Traﬁktekniska handledningen för Sampers/Samkalk (2009).

Traﬁkverket (2010:95) Traﬁkslagsövergripande planeringsunderlag för Begränsad klimatpåverkan.

Traﬁkverket (2010:124) Samlad beskrivning - Eﬀekter av nationell plan och länsplaner 2010-2021.

Traﬁkverket (2011) Handledning för beräkning av energieﬀektivisering och förändrade CO2-utsläpp.

Traﬁkverket (2011:052) Inducerad traﬁkefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur.

Traﬁkverket (2011:067) Nationell plan för transportsystemet 2010-2021.

Traﬁkverket 2011:080 Höjda banavgifter och deras eﬀekter i ett traﬁkslagsövergripande perspektiv.

Trivector Traﬃc (2009:8) Att hantera inducerad efterfrågan på traﬁk.

Trivector Traﬃc (2009:78) Miljömålen i infrastrukturplaneringen; 09-11-23 – genomgång och analys.

Vägverket (2004:102) Klimatstrategi för vägtransportsektorn.

Vägverket (2007:45) Begränsad klimatpåverkan 2008-2017 - Fördjupningsdokument Miljö.

WSP (2010) Dokumentation av beräkningar av koldioxidutsläpp för olika scenarion i åtgärdsplaneringen.

WSP (200825) Bilparksprognos i åtgärdsplaneringen – EET-scenario och referensscenario.

Statens oﬀentliga utredningar

SOU 2006:2 Strategi för minskat transportberoende – promemoria av

Miljövårdsberedningen.

SOU 2008:24 Svensk klimatpolitik, betänkande av Klimatberedningen.

122 RIKSREVISIONEN

136

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Europeiska kommissionen

EEA (Report No 7/2011) Laying the foundations for greener transport TERM 2011: transport indicators tracking progress, towards environmental targets in Europe.

Europeiska kommissionen (2011-03-08) Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050.

Europeiska kommissionen (2011-03-28) Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseﬀektivt transportsystem.

IEA (2009) Transport, Energy and CO2: Moving toward Sustainability - How the world can achieve deep CO2 reductions in transport by 2050.

Övriga rapporter

Copenhagen Economics (2010), Company Car Taxation. Working Paper No 22 2010 (for the European Commission, DG Taxation and Customs).

Idar Angelov, Elisabet – Hansen, Fredrik – Mandell, Svante (2010), Hantering av klimatvärdering i infrastrukturobjekt (VTI nr 692). Linköping.

Persson, Martin & Sterner, Thomas: Konsensus i förändring – klimatekonomi efter Stern.

Ekonomisk Debatt, Nr 4 2008;

Rodier, Caroline J. 2004, A review of the representation of induced highway travel in current travel and land use models, University of California, Berkeley, USA.

Zachariades, T. et al (2011), Cars and Carbon: Automobiles and European Climate Policy in a Global Context. Springer.

Internetmaterial

“Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment” (2012-02-17), SIXTH FRAMEWORK PROGRAMME 2002 – 2006. Tillgänglig [online]: http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/ [2012-02-17].

”Sjätte bästa personbilsåret någonsin under 2011” (2012-01-02), Bil Sweden. Tillgänglig [online]: http://www.bilsweden.se/ny_statistik/nyregistreringar_per_manad_1/sjatte- basta-personbilsaret-nagonsin-under-2011 [2012-01-20].

”Supermiljöbilspremien – startskottet för de mest miljövänliga bilarna” (2011-09-06). Tillgänglig [online]: http://www.regeringen.se/sb/d/15086/a/174403 [2012-01-10].

”Sveriges vägnät” (2010-06-07), Traﬁkverket. Tillgänglig [online]: http://www.traﬁkverket.se/Privat/Vagar-och-jarnvagar/Sveriges-vagnat/ [2012-03-12].

RIKSREVISIONEN 123

137

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

“The Cancun Agreements” (2010) United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Tillgänglig [online]: http://cancun.unfccc.int/cancun-agreements/ main-objectives-of-the-agreements/#c33 [2012-02-17].

”Transportsektorns utsläpp” (2011-07-06), Traﬁkverket. Tillgänglig [online]: http://www.traﬁkverket.se/Privat/Miljo-och-halsa/Klimat/Transportsektorns-utslapp/ [2012-03-13].

”Utsläpp av växthusgaser per sektor i Sverige” (2011-12-19), Naturvårdsverket. Tillgänglig [online]: http://www.naturvårdsverket.se/sv/Start/Statistik/Vaxthusgaser/ Aktuell-utslappsstatistik/Utslapp-av-vaxthusgaser-per-sektor-i-Sverige/ [2012-03-12].

”Växthuseﬀekt och växthusgaser – vad är det egentligen?” (2010-05-24), Göteborgs miljövetenskapliga centrum. [Tillgänglig online:] http://www.miljoportalen.se/luft/ vaexthusgaser/vaexthuseﬀekt-och-vaexthusgaser-vad-aer-det-egentligen [2012-03-12].

Intervjuer

Intervju med företrädare för Traﬁkverket 2011-04-18.

Intervju med företrädare för Traﬁkverket 2011-09-29.

Intervju med företrädare för Miljödepartementet, 2011-11-11.

Intervju med företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-09.

Strukturerade intervjuer med företrädare för samtliga Traﬁkverkets regionkontor 2011-11-02.

Formella utlåtanden och faktagranskning av myndigheter

Utlåtande från Traﬁkverket, 2011-11-16.

Utlåtande från Energimyndigheten 2011-11-24.

Utlåtande från Traﬁkanalys 2011-11-28.

Utlåtande från Naturvårdsverket 2011-12-05.

Miljödepartementets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-01.

Näringsdepartementets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-01.

Traﬁkanalys faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-01. Traﬁkverkets faktagranskning av Riksrevisionens granskningsrapport 2012-02-02.

124 RIKSREVISIONEN

138

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Övriga inkomna handlingar

E-post från företrädare för Näringsdepartementet 2011-11-07.

E-post från företrädare för Energimyndigheten 2012-03-07.

E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-04-20.

E-post från företrädare för Trafikverket 2011-10-19.

E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-22.

E-post från företrädare för Traﬁkverket 2011-11-28.

Styrmedlens inverkan på utsläpp av koldioxid från personbilsparken, promemoria från Per Kågeson 2012-01-14.

RIKSREVISIONEN 125

139

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

126 RIKSREVISIONEN

140

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Bilaga 1

EET-strategin

I brist på riktlinjer inför åtgärdsplaneringen gjorde traﬁkverken egna antaganden om regeringens kommande klimatpolitik. Som framgår av kapitel 3 valde traﬁkverken att utgå från att den så kallade EET-strategin (strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter) skulle antas i den kommande klimatpropositionen (mars 2009). EET- strategin togs fram gemensamt av traﬁkverken tillsammans med Naturvårdsverket och Energimyndigheten.373

Flera av de förslag som formulerades inom ramen för EET-strategin handlar om energieﬀektivisering genom ett transporteﬀektivt samhällsbyggande och infrastruktur.

För att långsiktigt minska miljöbelastningen från traﬁken är samhällsstrukturen och investeringarna i infrastruktur en viktig faktor. Teknikförbättringar och alternativa drivmedel kan endast till viss del lösa traﬁkens miljöbelastning. Det krävs även en inbromsning och på sikt minskning av traﬁktillväxten genom medveten utveckling av samhällsstrukturen som påverkar resbehovet, transportsträckorna samt färdmedelsvalet.374

I strategin presenterar myndigheterna förslag för att åstadkomma ett transporteﬀektivt samhällsbyggande med en infrastruktur som bygger på tillgänglighet snarare än mobilitet. Några exempel på åtgärder i EET-strategin är:

–Regional samordning av samhällets miljömål med kommunernas planering

–Stöd till framtagande av integrerade traﬁkplaner för städer

–Uppbyggnad av kunskap om transporteﬀektiv samhällsplanering

–Införa en standardiserad bedömningsmetod för beräkning av eﬀekter av transportintensiv verksamhet

–Infrastrukturinvesteringar för att nå miljömålen

–Genomföra investeringar som kapacitetsförstärker järnvägen

–Statlig satsning på kollektivtraﬁk

I EET-strategin konstateras vidare att vägtraﬁken är en energiintensiv verksamhet men att eﬀektiviseringspotentialen är stor både på fordons- och systemnivå. För att åstadkomma en sådan eﬀektivisering identiﬁerar myndigheterna ﬂera styrmedel, både regler och skatter, som påverkar utvecklingen. Nedan sammanfattas några av de

styrmedel i EET-strategin som har betydelse för traﬁkvolymer och val av traﬁkslag (vilka utgör centrala utgångspunkter för statliga infrastrukturinvesteringar).

373EET-strategin var ett regeringsuppdrag som utgick till nämnda myndigheter i syfte att beskriva vad som krävs för att nå riksdagens miljökvalitetsmål. EET består bland annat av ett trettiotal styrmedel inom transportsektorn som syftar till minskad klimatpåverkan.

374Strategin för eﬀektivare energianvändning och transporter, Banverket med ﬂera 2007:5777.

RIKSREVISIONEN 127

141

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Höjd bensinskatt

I EET-strategin ingår höjd bensinskatt med 75 öre, inklusive en årlig uppräkning av skatten med KPI- och BNP-utveckling och för att behålla miljöstyrningen.

Kilometerskatt för godstransporter på väg

Kilometerskatten bedöms kunna minska koldioxidutsläppen med 0,5 miljoner ton per år till år 2020.

Koldioxidbaserat förmånsvärde

I EET-strategin ingår även att förmånsvärdet för bil ska koldioxidbaseras som en procentandel av nybilspriset. Styrmedlet innebär att förmånsvärdet ökar med ökade koldioxidutsläpp, vilket innebär att kraven skärps. Enligt EET-strategin innebär detta att inte bara bränsleﬂexibla bilar som uppfyller bränslekrav stimuleras, utan också bränsleeﬀektiva bensin- och dieselbilar.

Koldioxidbaserad fordonsskatt

EET-strategin innebär även en ökad koldioxiddiﬀerentiering i fordonsskatten för att påverka vid valet av ny bil och styra efterfrågan på personbilar mot högre

energieﬀektivitet. Koldioxidkomponenten höjs till 25 kronor per gram koldioxid och tas ut för utsläpp över 120 gram koldioxid per kilometer. I detta ingår även en översyn av fordonsskatten för dieselfordon.

Bindande koldioxidkrav på nya bilar

Enligt EU-kommissionens förslag om bindande utsläppskrav för biltillverkarna, på i genomsnitt högst 130 gram koldioxid per kilometer för nya personbilar år 2012. Kraven skärps därefter och bör breddas till att omfatta även andra fordonsslag.

Kampanj för efterlevnad av hastighetsgränser

Främst med hjälp av kameror.

Förändrat reseavdrag

I EET-strategin föreslås att reseavdraget, efter norsk och dansk förlaga, görs oberoende av transportslag. På så sätt skulle kollektivtraﬁken stimuleras jämfört med i dag.

128 RIKSREVISIONEN

142

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Bilaga 2

Sammanfattning av konsultrapport: Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar

– en fallstudie (2012)

I bilaga 2 redovisas bakgrund, utgångspunkter, syfte och urval i korthet.

Konsultrapporten ﬁnns i sin helhet vid Riksrevisionen, dnr: 31-2011-0231.

Bakgrund

Konsultföretaget Trivector Traﬃc har på uppdrag av Riksrevisionen utformat och genomfört känslighetsanalyser för koldioxidutsläpp i samhällsekonomiska

kalkyler för väginvesteringar.375 Trivector Traﬃc har gjort urvalet av investeringar för känslighetsanalyser, utformningen av känslighetsanalyser, avstämningar under arbetet med känslighetsanalyserna om upplägg och genomförande, samt sammanställning och analys av resultat. Arbetet har utförts av Joanna Dickinson och rapporten har kvalitetsgranskats av Björn Wendle, båda från Trivector Traﬃc. Roland Petersson på konsultföretaget SWECO Infrastructure AB genomförde de samhällsekonomiska känslighetsanalyserna i samverkan med Esbjörn Lindqvist på konsultföretaget MOVEA AB.

Syfte med fallstudien

Syftet med fallstudien som Trivector Traﬃc har genomfört åt Riksrevisionen har varit att se hur justeringar och förändrade antaganden om kalkylparametern koldioxidutsläpp kan påverka utfallet av en samhällsekonomisk kalkyl för

väginvesteringar. Syftet har också varit att se hur eﬀektberäkningar av koldioxidutsläpp av en väginvestering påverkas av sådana justeringar och förändrade antaganden.

I uppdraget ingick att genomföra känslighetsanalyser avseende diskonteringsränta för koldioxidutsläpp från vägtraﬁk, inkluderande av koldioxidutsläpp från byggnation samt drift och underhåll av väginfrastruktur, och minskad vägtraﬁkvolym.

375Analyserna har sammanställts i en rapport, Känslighetsanalyser av koldioxid i samhällsekonomiska kalkyler för väginvesteringar – en fallstudie, Trivector Traﬃc 2012.

RIKSREVISIONEN 129

143

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Urval av väginvesteringar

Urvalet har skett bland de vägobjekt som ﬁnns med i den nationella planen för transportsystemet år 2010-2021. Traﬁkverket har tillhandahållit en förteckning av väg- och järnvägsobjekt som analyserades i åtgärdsplaneringen för 2010-2021. Några av dessa kom inte med i den slutliga planen. Dessa har valts bort genom att enligt Traﬁkverkets instruktion markera att objekt i ”ramnivån” ska väljas ut. Därefter har objekt i de regionala planerna sorterats bort, liksom järnvägs- och sjöfartsobjekt. När

dessa urvalskriterier tillämpats återstod 87 vägobjekt i den nationella planen. Summan av investeringskostnaderna för dessa är 78,3 miljarder kronor.

Fyra vägobjekt från den nationella planen valdes ut. Följande utgångspunkter påverkade urvalet:

NKoldioxidutsläppen från byggande, drift och underhåll av väginvesteringar med tunnlar är intressanta att jämföra med motsvarande utsläpp från väginvesteringar som enbart dras i ytläge.

NKänslighetsanalysens påverkan på projekt med samhällsekonomisk nettonuvärdeskvot nära noll, liksom projekt med lite högre nettonuvärdeskvot har likaså antagits vara intressanta att försöka belysa.

NVäginvesteringar vars samhällsekonomiska lönsamhet beräknats med hjälp av EVA-verktyget, och investeringar där modellverktyget SAMKALK använts.

NKänslighetsanalyser på både väginvesteringar i storstad och ”vanliga motorvägar” mellan tätorter på landsbygd.

Som del i processen med urvalet av väginvesteringarna, samt som stöd för analysen, gjordes en kartläggning av andel vägobjekten i nationella planen med nettonuvärdeskvot inom olika intervall.

Objekt med en nettonuvärdeskvot nära noll (0-0,3 till exempel) löper en risk att inte vara samhällsekonomiskt lönsamma vid förändrade antaganden i kalkylen. Det ﬁnns 15 vägar i detta intervall, och de utgör cirka en fjärdedel av antalet vägar i den nationella planen.

Vägar som lönsamhetsberäknats med nettonuvärdeskvot i intervallet 0-0,3 står för 46,5 procent av den samlade investeringskostnaden för de 87 nationella vägobjekten. Det bedömdes därför vara av intresse att titta närmare på objekt i den här gruppen.

Det bedömdes också vara av intresse att titta på objekt med något högre positiv nettonuvärdeskvot för att se vilket genomslag känslighetsanalyserna får för sådana objekt. Det är vägobjekt vars lönsamhet enligt den samhällsekonomiska kalkylen beﬁnner sig längre från noll.

Ur listan på nationella objekt har investeringsobjekt med beräknad nettonuvärdeskvot i intervallet från 0,1 och upp till 2,6 valts ut. Bland dessa valdes två EVA-objekt och två SAMKALK-objekt ut för känslighetsanalyser.

130 RIKSREVISIONEN

144

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Urval för olika typer av analyser

För känslighetsanalys av exempelvis utsläpp från byggande, samt drift och underhåll, valdes olika typer av vägobjekt när det gäller utformning: tunnel, ytläge, motorväg, ”två- plus-ett-väg”, traﬁkplats och broar.

För känslighetsanalys av diskonteringsränta och traﬁktillväxt bedömdes det vara av intresse att titta på vägobjekt i olika kontext: storstadsmotorväg, motorväg mellan städer, samt förbifarter kring mindre städer.

För känslighetsanalys av traﬁkvolym bedömdes det vara av intresse att fokusera på nybyggnadsåtgärder, det vill säga väginvesteringar som innebär nya sträckningar, vilka ofta har som syfte att skapa kortare förbindelser för att på det viset förkorta restider. Sådana väginvesteringar har ofta som bieﬀekt att de genererar ökade resor med bil. Det ökade traﬁkarbetet medför ökade koldioxidutsläpp. Objekt som innebär om-

eller utbyggnad av en beﬁntlig vägsträckning har ofta som syfte att möjliggöra högre hastigheter vilket därmed kan generera ökade koldioxidutsläpp. Därför är även sådana objekt av intresse.

För samtliga känslighetsanalyser valdes främst objekt där utsläppen av koldioxid i utgångsläget har beräknats öka, vilket är av intresse för till exempel känslighetsanalysen för diskontering. För några objekt i det utvalda intervallet för nettonuvärdeskvoten anges koldioxidutsläppen i den ursprungliga samhällsekonomiska kalkylen (med underliggande traﬁkprognos) minska som följd av åtgärden, på grund av att vägen kortas.

Utifrån ovanstående prioriteringar och begränsande faktorer gjordes slutligen ett urval av två EVA- och tre SAMKALK-objekt:

Utvalda EVA-objekt:

NE22 Söderköping-Norrköping (nettonuvärdeskvot 0,2)

NE 14 Lockne - Optand/Förbi Brunﬂo (nettonuvärdeskvot 0,6).

Detta objekt innehåller nybyggnad av 6 kilometer ”två-plus-ett-väg”, som är intressant att inkludera i en känslighetsanalys som undersöker koldioxidutsläpp från byggande, drift och underhåll.

Utvalda SAMKALK-objekt:

NE4 Förbifart Stockholm (NNK 0,3) NE18 Hjulsta-Ulriksdal (NNK 0,8)

NObjektet valdes ut för att testa påverkan av känslighetsanalyserna på ett objekt med nettonuvärdesanalys en bit över noll.

RIKSREVISIONEN 131

145

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

132 RIKSREVISIONEN

146

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Bilaga 3

Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn

Bilagan ﬁnns att ladda hem i sin helhet på Riksrevisionens hemsida.

Riksrevisionen har gett Jonas Åkerman, forskare vid avdelningen för Miljöstrategisk analys, Kungliga tekniska Högskolan, i uppdrag att genomföra en forskningsöversikt. Översikten utgör bilaga 3. Jonas Åkerman ansvarar för innehållet i översikten. jonas.akerman@abe.kth.se

Syfte, metod och avgränsning

Syftet med forskningsöversikten är att göra en analys av potentialen att minska utsläpp av koldioxid från resor med personbil med hjälp av mer energieﬀektiva fordon och alternativa drivmedel, samt att utifrån denna analys granska de antaganden som gjorts i den nationella infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2021. Eﬀektivare konventionella fordon ingår i studien, men fokus ligger på potentialen att minska koldioxidutsläppen med hjälp av elfordon (med möjlighet att ladda från elnätet) och biodrivmedel. Eﬀektivisering av konventionella fordon kommer sannolikt att ge störst utsläppsminskningar av dessa tre kategorier fram till år 2020, men osäkerheten

om hur långt man kommer nå till dess är förhållandevis stor. En bidragande orsak är EU:s förväntade, men ännu ej beslutade, krav på att nya personbilar år 2020 i genomsnitt inte ska släppa ut mer än 95 g CO2/km. Efter år 2020 kommer sedan alternativa drivmedel och elektriﬁering att bli allt viktigare. Bättre beläggning/ kapacitetsutnyttjande i fordon ingår inte i studien och inte heller mer bränsleeﬀektiv körstil, så kallad ecodriving. I beräkningarna antas såväl beläggning som körstil vara oförändrad.376 Ett livscykelperspektiv som inkluderar drivmedelsproduktion, samt tillverkning och underhåll av fordon, har använts i de ﬂesta beräkningar och jämförelser.

Rapporten bygger på en genomgång av litteratur inom området samt på sju intervjuer av experter inom området. Följande personer har intervjuats: Olle Hådell, Traﬁkverket, Håkan Johansson, Traﬁkverket, Bengt Dahlström, Toyota, Axel Edh, Volvo PV, Patrik Klintbom, Volvo LV, Göran Lindbergh, professor i Batteriteknik på Kungliga Tekniska Högskolan och Anders Ocklind, Cellkraft AB.

376Trenden är snarast en något sjunkande beläggning vilket innebär att det krävs en viss förbättring av körstil för att denna faktor ska vara oförändrad.

RIKSREVISIONEN 133

147

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Systemperspektiv

I denna rapport tas ett övergripande systemperspektiv när antaganden görs om hur mycket biodrivmedel som den svenska vägsektorn kan använda, i ett scenario där utsläppsminskningar av koldioxid globalt sett sker på eﬀektivast möjliga sätt.

I många sammanhang begränsas analyser av potential för minskade koldioxidutsläpp till hur de direkta utsläppen från fordonen, mätta enligt den europeiska körcykeln NEDC (New European Drive Cycle) kan minska. I studien inkluderas även tre andra utsläppskategorier som har betydelse för hur stor den totala utsläppsminskningen blir. De koldioxidutsläpp per fordonskilometer som ges av den Europeiska körcykeln NEDC är betydligt lägre än utsläppen vid verklig körning. Dessa så kallade ”oﬀ- cycle emissions” diskuteras i nästa avsnitt. Den andra utsläppskategorin omfattar koldioxidutsläpp som sker vid produktion och transport av drivmedel och den tredje

omfattar koldioxidutsläpp vid tillverkning och underhåll av fordon. De två sistnämnda är speciellt viktiga att inkludera när elfordon jämförs med konventionella fordon. Koldioxidutsläpp förknippade med byggande, drift och underhåll av väginfrastruktur ingår inte i denna studies avgränsning, men är väsentliga att ta hänsyn till när transportpolitiken utformas.

134 RIKSREVISIONEN

148

Skr. 2012/13:3

Bilaga

riksrevisionen granskar: hållbar utveckling – klimat

Tidigare utgivna rapporter från Riksrevisionen

Alla Riksrevisionens tidigare utgivna rapporter ﬁnns tillgängliga på

www.riksrevisionen.se

2011 2011:1

Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen

–omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna eﬀektivt?

Eﬀektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor

2011:4 IT inom statsförvaltningen – har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad eﬀektivitet?

2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar?

2011:7 Traﬁkverkens produktivitet – hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands – statens köp av utsläppskrediter

2011:9 Myndigheternas insatser för ﬁnansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–2007

2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat – Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011? –

Redovisningen av ﬁnans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden

2011:13 Leverans på utsatt tid? En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten

2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser

2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning - förutsägbara, ändamålsenliga och eﬀektiva?

2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning

–Ett (o)lösligt problem?

2011:18 Brottsutsatt – Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott

2011:19 Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg

– samverkan utan verkan?

2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten?

2011:21 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2011:22 Botniabanan och järnvägen längs Norrlandskusten – hur har det

blivit och vad har det kostat?

RIKSREVISIONEN 135

149

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i grundskolan

2011:24 Statliga myndigheters tjänsteexport 2011:25 It-stödet i rättskedjan

2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet?

2011:27 Att hantera brottmål eﬀektivt – En utmaning för regeringen och rättsväsendet

2011:28 Medﬁnansiering av statlig infrastruktur

2011:29 Miljökrav i oﬀentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet eﬀektiv?

2011:30 Tillämpningen av det ﬁnanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012

2012 2012:1 Klimatrelaterade skatter – Vem betalar?

2012:2 Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? 2012:3 DO och diskrimineringsfrågorna

2012:4 Att styra självständiga lärosäten

2012:5 Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regeringens genomförandegrupp 2008

2012:6 Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från målet

Beställning: publikationsservice@riksrevisionen.se

136 RIKSREVISIONEN

150

Skr. 2012/13:3

Bilaga

151

Skr. 2012/13:3

Bilaga

infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Statens investeringar i infrastruktur ska bidra till ökad tillgänglighet och begränsad klimatpåverkan. Inför den senaste infrastrukturplaneringen för perioden 2010-2021 uttaladeriksdagenisittställningstagandeattinvesteringarinyinfrastruktursammantaget behöver bidra till att minska koldioxidutsläppen, och att det krävs en prioritering av objekt som bidrar till en sådan utveckling.

Riksrevisionen har granskat om styrningen mot klimat- och transportpolitiska mål är transparent och om rapporteringen till riksdagen är rättvisande.

Granskningen visar att regeringen inte har tydliggjort sambandet mellan lönsamhet, traﬁkökningar och ökade koldioxidutsläpp. Lönsamheten för många investeringsobjekt bygger på antaganden om traﬁkvolymer och traﬁkökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Riksrevisionens bedömning är att rapporteringen till riksdagen behöver bli mer transparent, konsistent och rättvisande utifrån de transportpolitiska målen och riksdagens klimatmål.

Granskningen visar också att koldioxidutsläppen som följer av den nationella planen har underskattats. Det är osäkert om den nationella planen sammantaget leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. En rättvisande redovisning behövs för att riksdagen ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut.

ISSN 1652-6597

ISBN 978 91 7086 279 3

Beställning:

www.riksrevisionen.se

publikationsservice@riksrevisionen.se Riksrevisionens publikationsservice 114 90 Stockholm

riksrevisionen

nybrogatan 55, 114 90 stockholm 08-5171 40 00 www.riksrevisionen.se

152

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september 2012

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Hägglund, Billström, Ohlsson, Norman, Elmsäter-Svärd, Hatt, Lööf, Enström

Föredragande: statsrådet Elmsäter-Svärd

Regeringen beslutar skrivelse 2012/13:3 Riksrevisionens rapport om infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen?

Skr. 2012/13:3

153