Regeringens proposition 2012/13:151

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 18 april 2013

Fredrik Reinfeldt

Beatrice Ask

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § utlän- ningslagen (2005:716) om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationspro- cessen. Förslaget är ett led i den allmänna strävan att flytta över sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen till myn- dighetsnivå.

Förslaget innebär i huvudsak följande. En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska kunna ansöka hos Migrations- verket om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas ska verket inte be- sluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migra- tionsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Om Migrationsverket kommer fram till att det inte finns skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Migrationsverkets avslagsbeslut ska kunna över- klagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd ska som regel krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen. Migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna bevilja uppehålls- och arbetstillstånd och i vissa fall upphäva utvisningsbeslutet.

I propositionen föreslås vidare att regleringen i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om s.k. automatiskt uppskov med verkstäl- lighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs.

Samtliga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 september 2013.

1

Prop. 2012/13:151

2

Innehållsförteckning

2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om

2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om

4.3Upphävande av allmän domstols beslut om utvisning

5.1Regeringens ärenden flyttas till den ordinarie

9.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om

9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om

9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om

9.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om

9.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om

3

Prop. 2012/13:151

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1.lag om ändring i utlänningslagen (2005:716),

2.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar,

3.lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,

4.lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

5.lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

6.lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.

4

2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 10 kap. 15 § och 18 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 18, 20 och 21 §§, 6 kap. 6 §, 8 kap. 14 §, 10 kap. 11 och 16 §§, 12 kap. 11, 13, 17, 19 a, 20 och 22 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 3, 5 och 9 §§, 16 kap. 6 och 11 §§ och 17 kap. 1 § samt rubriken till 14 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 12 kap. 16 a– 16 d §§, av följande lydelse.

5 kap.

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknyt- ning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,

4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlän- ning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,

8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller

9. det annars finns synnerliga skäl.

Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett

1 Senaste lydelse av 10 kap. 15 § 2009:1542.

5

Prop. 2012/13:151 uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

kets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.

Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet. 21 §3

Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstill- stånd.

Av 8 kap. 21 § följer att den in- stans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.

2Senaste lydelse 2009:1542.

3Senaste lydelse 2009:1542.

6

8 kap.

14 §5

4 Senaste lydelse 2009:1542.

5 Senaste lydelse 2009:1542.

7

Prop. 2012/13:151 klagat Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §.

Om en migrationsdomstol eller

Migrationsöverdomstolen inte upphäver beslutet om utvisning får den bevilja ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1 §. Utvisningsbeslutet får inte verk- ställas medan tillståndet gäller.

10 kap.

11 §6

Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.

Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i 13 kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i 16 kap.

I ärenden om förvar eller upp- sikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestäm- mer, besluta om muntlig förhand- ling och uppdra åt en migrations- domstol att hålla den. Bestämmel- serna i 13 kap. gäller i tillämpliga delar vid förhandlingen. Vid den muntliga förhandlingen ska en representant från Regeringskans- liet närvara. Regeringskansliet får besluta att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhand- lingen.

16 §7

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket, handläggande myn- dighet från det att den meddelar beslut om inhibition.

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibi- tion.

6Senaste lydelse 2009:1542.

7Senaste lydelse 2009:1542.

8

När ett ärende enligt denna lag ska prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, ansvarigt statsråd besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.

13 §

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket be- sluta om inhibition.

åberopat omständigheterna tidiga- re.

8 Senaste lydelse 2009:1542.

9

Prop. 2012/13:151

10

Är förutsättningarna för pröv- ning av en sådan ansökan som av- ses i andra stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning.

Migrationsverket får inte upp- häva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att en an- sökan bör beviljas enligt 16 d §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrations- domstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.

16 b §

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställnings- tagande i ärendet, bevilja uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd om det

1.finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verk- ställs,

2.finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen,

3.finns medicinska hinder, eller

4.annars finns synnerliga skäl.

Vid bedömningen enligt första stycket 4 ska följande särskilt be- aktas:

brottslighetens art och omfatt- ning,

den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,

utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och

– utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Om migrationsdomstolen eller

Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehö- vande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § gäller även det som anges i 5 kap.

1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva kla- gomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §.

16 c §

Ett uppehållstillstånd som bevil- jas enligt 16 b § ska vara tidsbe- gränsat. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbegrän- sat tillstånd gäller.

Om ett utvisningsbeslut upphävs enligt 16 d §, får utlänningen be- viljas ett permanent uppehållstill- stånd. Detta gäller dock endast om utlänningen efter det att utvis- ningsbeslutet vann laga kraft har beviljats tidsbegränsade uppe- hållstillstånd i sammanlagt minst fem år.

16 d §

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol el- ler Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagan- de i ärendet, upphäva utvisnings- beslutet helt eller delvis om sådana förutsättningar som anges i 16 b § första och andra styckena är uppfyllda.

17 §9

Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndig- heten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.

Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.

9 Senaste lydelse 2009:1542.

Prop. 2012/13:151

11

Prop. 2012/13:151 om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständig- heter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utred- ningen kommer fram att omstän- digheterna har ändrats på ett så- dant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet läm- nas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 §. Verk- ställighet får i sådant fall inte ske innan regeringen har avgjort ären- det.

om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständig- heter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utred- ningen kommer fram att omstän- digheterna har ändrats på ett så- dant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet läm- nas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet för prövning enligt 16 d § till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om upphävande av utvisningsbeslutet hade kunnat överklagas. Utvis- ningsbeslutet får i sådant fall inte verkställas innan migrationsdom- stolen har avgjort ärendet.

19 a §10

Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har fått en ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skydds- behövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § prövad, och ansökan därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, åberopar sådana omständigheter som anges i 19 § första stycket 1 och dessa om- ständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller ut- länningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migra- tionsverket besluta att inte bevilja ny prövning.

Utvisningsbeslutet får inte verk-

Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott åberopar sådana omständig- heter som anges i 19 § första stycket 1 och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlän- ningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidiga- re, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migra- tionsverket besluta att inte bevilja prövning.

Utvisningsbeslutet får inte verk-

10 Senaste lydelse 2009:1542.

12

ställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansö- kan därvid avslagits.

ställas innan Migrationsverket har Prop. 2012/13:151 avgjort frågan om prövning ska

ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansö- kan därvid avslagits.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats ge- nom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsver- ket pröva ansökan.

20 §11

Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 §.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om utlän- ningen ansöker om uppehållstill- stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller, om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad och därvid avsla- gen genom ett avgörande som inte har upphört att gälla, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 §. I dessa fall ska frågan om uppehållstillstånd prövas en- ligt 5 kap. 20 § respektive 19 a §.

Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott kommer fram sådana skäl som anges i 16 b §, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om uppe- hållstillstånd hade kunnat över- klagas. I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta om inhi- bition.

11 Senaste lydelse 2009:1542.

13

Prop. 2012/13:151

22 §

Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av all- män domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut.

Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut.

13 kap.

10 §

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

resedokument,

uppehållstillstånd,

arbetstillstånd,

statusförklaring,

tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

avvisning eller utvisning,

återreseförbud,

upphävande av allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott,

förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

förvar eller uppsikt, eller

kroppsvisitation.

Vid beslut i fråga om nationell visering får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.

14

3 §

Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär

– avvisning eller utvisning,

– avslag på en ansökan om upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller

återkallelse av ett uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 eller 19 a § får överklagas till en migrationsdomstol.

5 §12

Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § får överklagas till en migra- tionsdomstol. Detsamma gäller verkets beslut att inte bevilja pröv- ning enligt 12 kap. 16 a eller 19 a §.

9 §13

Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.

Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begräns- ning till viss tid.

Om ett beslut om förvar eller uppsikt har fattats av ett statsråd, prövar Högsta förvaltningsdom- stolen på framställning av utlän- ningen, om åtgärden ska bestå.

16 kap.

6 §14

I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen.

12Senaste lydelse 2009:1542.

13Senaste lydelse 2010:1406.

14Senaste lydelse 2009:1542.

15

Prop. 2012/13:151 När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsver- ket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant ut- visningsbeslut, är Migrationsver- ket och, i fråga om ett säkerhets- ärende, Säkerhetspolisen motpar- ter till utlänningen vid handlägg- ningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

11 §15

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv- ningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd efter överläm- nande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv- ningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting en- ligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § efter överlämnande en- ligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

17 kap.

Socialnämnden skall lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrations- domstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelands- medborgares ställning som varak- tigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Detsamma gäller

1 §16

Socialnämnden ska lämna ut uppgifter om en utlännings person- liga förhållanden, om en polismyn- dighet, Säkerhetspolisen, Mig- rationsverket, en migrationsdom- stol eller Migrationsöverdomstolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppe- hållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Detsam- ma gäller när fråga har uppkommit

15Senaste lydelse 2009:1542.

16Senaste lydelse 2006:219.

16

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller för handläggning av ärenden som avser upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen före ikraftträdandet.

17

I 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 17 kap. 5 § försäkringsrörelse- lagen (2010:2043) finns bestäm- melser om att begäran om förkla- ring av domstol att ett ärende onö- digt uppehålls i vissa fall ska göras hos Högsta förvaltningsdomstolen.

2 § Högsta förvaltningsdomstolen prövar

1.överklaganden av en kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocess- lagen (1971:291),

2.överklaganden av andra beslut i förvaltningsärenden som enligt lag ska göras till domstolen, och

3.ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.

I 14 kap. 9 § tredje stycket utlän- ningslagen (2005:716) finns be- stämmelser om att Högsta förvalt- ningsdomstolen i vissa fall prövar om beslut om förvar eller uppsikt ska bestå. I 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse och 17 kap. 5 § för- säkringsrörelselagen (2010:2043) finns bestämmelser om att begäran om förklaring av domstol att ett ärende onödigt uppehålls i vissa fall ska göras hos Högsta förvalt- ningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om ett justi- tieråd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

18

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.17

dels att 13 § ska upphöra att gälla, dels att 14 § ska ha följande lydelse.

Regeringen äger för annat fall

än som avses i 12 eller 13 § med- dela bestämmelser angående an- stånd under högst sex månader med verkställigheten av dom be- träffande den som dömts till fäng- else och icke är häktad eller på annan grund intagen i kriminal- vårdsanstalt.

14 §

Regeringen får för annat fall än som avses i 12 § meddela bestäm- melser om anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminal- vårdsanstalt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

17 Lagen omtryckt 1990:1010.

19

Härigenom föreskrivs att 5 och 16 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2012/13:148 Föreslagen lydelse

5 §

I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:

1 kap. 3 b § om EES-medborgare,

1 kap. 13 § om skyndsam handläggning,

3a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare,

4kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande,

5kap. 1–1 c, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd,

6a kap. 1–11 §§ om EU-blåkort,

8 kap. 7 a § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast före- gående åren och EES-medborgare som är barn,

8 kap. 17 a § om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till Sve- rige, om fråga uppkommit om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem,

9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck,

12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvis- ning,

13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet,

13 kap. 10 § om motivering av beslut,

13 kap. 11 § om tolkersättning,

13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys,

16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter,

18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, samt

19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar.

18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, och

Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen att lämna uppgifter gäller vid tillämpningen av denna lag även i förhållande till rege- ringen.

20

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

18 Senaste lydelse 2005:720.

21

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

I ett ärende om nåd får justitie- departementet och högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

9 §19

I ett ärende om nåd får Justitie- departementet och Högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

I ett ärende om uppehållstill- stånd för den som av allmän dom- stol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut får Migrations- verket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

19 Senaste lydelse 2005:980.

22

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) Prop. 2012/13:151 om intensivövervakning med elektronisk

kontroll

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1994:451) om intensivövervak- ning med elektronisk kontroll ska ha följande lydelse.

Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av straff- tid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra–femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kri- minalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet skall dock inte gälla i fråga om verkstäl- lighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag skall den dömde föreläggas att på- börja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden skall räk- nas från den dagen. Vid tillämp- ning av bestämmelsen om nåd i 13 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. på sådan verkställighet skall sista dag vara den dag verk- ställigheten skall påbörjas. Be- stämmelsen i 25 § samma lag om sammanläggning av strafftider skall inte tillämpas under verkstäl- ligheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet därvid kom- mer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen nedan framgår att över- vakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fäng- elsestraffet som verkställts utanför

Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra– femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminal- vårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. om sammanläggning av strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet kommer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen framgår att övervaknings- nämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraf- fet som verkställts utanför anstalt.

20 Senaste lydelse 2005:42.

23

Prop. 2012/13:151 anstalt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

24

Det har länge varit en allmän strävan att befria regeringen från förvalt- ningsärenden av löpande art med utgångspunkt i att regeringen bara ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Under en följd av år har därför ett stort antal ärendegrup- per på olika förvaltningsområden flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen.

Tanken att som ett led i denna utveckling flytta över ärenden också på det migrationsrättsliga området har aktualiserats i samband med de an- passningar av utlänningsrätten till EU-rätten som gjorts de senaste åren och där en sådan överflyttning också varit nödvändig för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området. Det gäller rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas beviljande och återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). För att uppfylla direktivets krav på rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol ändrades utlänningslagen (2005:716; UtlL) på det sättet att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, och som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl, kan få ansökan prövad av en migra- tionsdomstol. De nya reglerna, som trädde i kraft den 1 januari 2010, medför att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen – efter att ett ärende om uppehållstillstånd av skyddsskäl överlämnats från Mig- rationsverket eller efter överklagande av verkets beslut om att avslå en sådan ansökan – kan upphäva beslutet om utvisning eller bevilja uppe- hållstillstånd. Före den 1 januari 2010 var det bara regeringen som enligt 8 kap. 14 § UtlL kunde upphäva ett sådant utvisningsbeslut eller bevilja uppehållstillstånd. I förarbetena till lagändringarna (prop. 2009/10:31 s. 232) anförde regeringen att det låg nära till hands att föreslå att pröv- ningen enligt 8 kap. 14 § UtlL helt lyfts bort från regeringen och läggs över på migrationsdomstolarna. En så långtgående lösning ansågs dock kräva fortsatta överväganden och kunde därför inte behandlas inom ramen för det lagstiftningsärendet.

Inom Justitiedepartementet har därefter departementspromemorian Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrations- processen samt borttagande av automatiskt uppskov vid ansökan om nåd (Ds 2012:17) upprättats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i Justitiedeparte- mentet (dnr Ju2012/4584/L4).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 28 februari 2013 att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 5.3.2 och 5.3.6 samt i författningskommenta- ren. Vidare har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i förhål- lande till lagrådsremissen.

25

4.1Något om förfarandet i utlänningsärenden

4.1.1Uppehållstillstånd

Enligt utlänningslagen kan uppehållstillstånd beviljas av olika skäl, t.ex. på grund av skyddsskäl (bl.a. 5 kap. 1 §), anknytning (bl.a. 5 kap. 3 §), Sveriges internationella åtaganden (5 kap. 4 §) eller synnerligen ömman- de omständigheter (5 kap. 6 §). I vissa fall ska ett uppehållstillstånd tids- begränsas. Det gäller bl.a. om det med hänsyn till utlänningens förvän- tade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas (5 kap. 7 §). I 4 kap. definieras begreppen flykting, alternativt skyddsbe- hövande och övrig skyddsbehövande (4 kap. 1, 2 och 2 a §§). Där finns även bestämmelser om s.k. statusförklaring (4 kap. 3–3 c §§). Med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande.

I 8 kap. UtlL finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Av dessa följer bl.a. att den som befinner sig i Sverige och får avslag på sin ansö- kan om uppehållstillstånd ska avvisas eller utvisas (8 kap. 16 §). I vissa fall kan ett avlägsnandebeslut förenas med ett återreseförbud (se bl.a. 8 kap. 19 §). I 8 kap. regleras även utvisning på grund av brott, se främst 8 kap. 8 §. Ett sådant utvisningsbeslut ska alltid förenas med ett återrese- förbud.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller ut- visas enligt ett beslut som vunnit laga kraft gäller som regel bestämmel- serna i 12 kap. 18 och 19 §§ om ny prövning. Särskilda bestämmelser gäller dock för en utlänning som omfattas av ett lagakraftvunnet beslut om utvisning på grund av brott, bl.a. 8 kap. 14 § samt 12 kap. 19 a och 20 §§ (jfr 5 kap. 18 § femte stycket).

4.1.2Bedömningen vid nya omständigheter

Migrationsverkets prövning ex officio

Enligt den allmänna regleringen i 12 kap. 18 § UtlL om ny prövning får Migrationsverket självmant (ex officio) bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns antingen ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvän- dande till hemlandet. Detsamma gäller om verket finner anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om på grund av medicinska hinder eller annan särskild anledning beslutet inte bör verkställas. Om hindret är bestående får Migrationsverket bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Verkstäl- lighetshinder av praktiskt slag är dock inte sällan av övergående natur. I sådana fall får Migrationsverket förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare ska avbrytas eller bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

26

Enligt den allmänna regleringen i 12 kap. 19 § UtlL om ny prövning ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 § UtlL, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny pröv- ning om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett laga kraftvunnet beslut åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat om- ständigheterna tidigare.

4.1.3Upphävande av återreseförbud

Som anförts kan ett avlägsnandebeslut som inte avser utvisning på grund av brott i vissa fall förenas med ett återreseförbud. Sådana återreseförbud får upphävas helt eller delvis om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla (8 kap. 20 a § UtlL). Möjligheten att upphäva ett återreseförbud som har meddelats en EES-medborgare, eller en sådan medborgares familjemedlem, infördes vid genomförandet av rörlighetsdi- rektivet (prop. 2005/06:77 s. 96 f. och 197) och föranleddes av artikel 32 i direktivet, som föreskriver en rätt till omprövning av återreseförbud.

Tidigare omfattade regleringen i 8 kap. 20 a § UtlL enbart upphävande av återreseförbud avseende EES-medborgare och sådana medborgares familjemedlemmar. Vidare var endast regeringen behörig att besluta i sådana ärenden. Efter förslag i propositionen Genomförande av återvän- dandedirektivet (prop. 2011/12:60) flyttades regeringens ärenden enligt 8 kap. 20 a § UtlL över till den ordinarie migrationsprocessen samtidigt som regleringen gjordes generell. Från och med den 1 maj 2012 får såle- des Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomsto- len upphäva ett återreseförbud som meddelats i annat fall än i samband med utvisning på grund av brott, om det finns särskilda skäl för att för- budet inte längre ska gälla.

4.1.4Närmare om det ordinarie förfarandet

Handläggningen hos Migrationsverket

Det är som regel Migrationsverket som fattar beslut som första instans i utlänningsärenden. Det är här som tyngdpunkten av prövningen ligger. Migrationsverkets avslagsbeslut kan överklagas till en migrationsdom- stol.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223; FL) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. De krav som uppställs i paragrafen gäller för samtliga led av Migrationsverkets handläggning av ett ärende. En ansö- kan om uppehållstillstånd ska inför ett beslut vara så utredd som dess beskaffenhet kräver. Om komplettering behövs kan Migrationsverket ge sökanden tillfälle att komplettera ansökan. Vid behov kan Migrationsver- ket begära kompletterande utredning från vissa andra myndigheter. För-

farandet är som huvudregel skriftligt. En sökande har rätt att lämna upp-

27

Prop. 2012/13:151 gifter muntligt i ett ärende, om det kan ske med hänsyn till arbetets behö- riga gång. Migrationsverket har dessutom alltid möjlighet att besluta om muntlig handläggning. För asylärenden och andra utlänningsärenden finns särskilda bestämmelser om muntlig handläggning i 13 kap. 1–8 §§ UtlL. Ett beslut som avser uppehållstillstånd ska alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet (13 kap. 10 §). Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). Detsamma gäller verkets beslut om att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL (14 kap. 5 §) och beslut om avslag på en ansökan om statusförklaring (14 kap. 6 §).

Processen i migrationsdomstol

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL) den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ären- det överlämnats till domstolen. Detta gäller även i utlänningsmål. Vid ett överklagande förs alltså en process mellan Migrationsverket och den klagande. När ett beslut i ett s.k. säkerhetsärende (1 kap. 7 § UtlL) över- klagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrations- överdomstolen (16 kap. 6 § UtlL). Förfarandet i en migrationsdomstol är som huvudregel skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig för- handling och i vissa fall ska muntlig förhandling hållas. Muntlig för- handling hålls t.ex. i de flesta asylmål. Vidare får muntlig förhandling beträffande en viss fråga ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (16 kap. 5 § UtlL). Rätten ska se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och ska verka för att nödvändig komplettering av utredningen görs. Rätten har också möjlighet att själv hämta in kompletterande utred- ning. De skäl som bestämt utgången ska framgå av migrationsdomstolens slutliga beslut (30 § FPL). Ett skriftligt beslut ska skickas till parten (31 § FPL). Beslut av en migrationsdomstol får överklagas till Migrationsöver- domstolen (16 kap. 9 § UtlL). Det gäller även Migrationsverket, om beslutet går verket emot (33 § FPL).

Förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö är migrations- domstolar. Inom kort inrättas en fjärde migrationsdomstol i Luleå. Kam- marrätten i Stockholm är som migrationsöverdomstol sista instans.

Processen i Migrationsöverdomstolen

Det krävs som regel prövningstillstånd vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 11 § UtlL). Enligt 16 kap. 12 § UtlL får prövningstillstånd meddelas om Migrations- överdomstolens vägledning behövs i fråga om rättstillämpningen (preju- dikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Förfarandet i Migrationsöverdomstolen är skriftligt. I handlägg- ningen får dock ingå muntlig förhandling i en viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (16 kap. 5 §). Migrationsöverdomstolens beslut kan inte överklagas (16 kap. 9 §).

28

Om en utländsk medborgare eller en statslös person gör sig skyldig till brott kan en allmän domstol, förutom att döma ut påföljd för brottet, under vissa förutsättningar även besluta att utlänningen ska utvisas ur Sverige på grund av sin brottslighet. Utvisning får ske bl.a. om utlän- ningen döms för ett brott som kan leda till fängelse och han eller hon döms till svårare påföljd än böter. Vidare krävs att gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inne- burit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 kap. 8 § UtlL).

Den domstol som handlägger brottmålet tar således även ställning till utlänningens rätt att vistas i landet. Vid prövningen av en fråga om utvis- ning på grund av brott, ska domstolen ta hänsyn till utlänningens anknyt- ning till det svenska samhället och utlänningens levnadsomständigheter. Domstolen ska särskilt beakta om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Vidare ska särskilt beaktas utlänningens övriga familjeförhållanden och hur länge utlänningen har vistats i Sverige (8 kap. 11 § UtlL). Ytterligare begräns- ningar av förutsättningarna för utvisning kan gälla i särskilda fall. Vid prövningen ska domstolen också ta hänsyn till om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder – t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller om det annars finns särskilda hinder mot att utvis- ningsbeslutet verkställs (8 kap. 17 § UtlL). Om det kan antas att det finns verkställighetshinder ska domstolen begära yttrande från Migrationsver- ket (7 kap. 10 § UtlF).

Vid beslut om utvisning på grund av brott förfaller de eventuella uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd som tidigare beviljats utlänningen när utvisningsbeslutet vinner laga kraft. Ett sådant utvisningsbeslut ska alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige antingen under viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet ska utlänningen upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra och, i före- kommande fall, om vilken dag förbudet upphör att gälla.

Polisen ansvarar för att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott verkställs. Ett utvisningsbeslut får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat det fängelsestraff som han eller hon har dömts till. Utvisningsbeslutet verkställs som regel genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige. Om en utlänning uppsåtligen uppehåller sig i Sverige, trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning på grund av brott inte har haft rätt att återvända hit, riskerar han eller hon att dömas till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter (20 kap. 2 § UtlL).

29

Den viktigaste internationella överenskommelsen på flyktingområdet är 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen) med 1967 års tilläggsprotokoll (New York-proto- kollet). Konventionen innehåller bl.a. kriterier för när någon ska betrak- tas som flykting samt bestämmelser om flyktingars rättigheter och skyl- digheter i asyllandet. Konventionen reglerar däremot inte hur prövningen av flyktingskapet ska gå till.

FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning (FN:s tortyrkonvention) innehåller bl.a. förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna någon till en annan stat, i vilken personen riskerar att utsättas för tortyr. FN-kommittén mot tortyr övervakar att konventionen följs. En konventionsstat kan avge en förkla- ring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansök- ningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränk- ning av konventionens bestämmelser. Sverige har avgett en sådan förkla- ring. Kommitténs avgöranden är inte rättsligt bindande.

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) bygger på fyra grundprinciper. Dessa är principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet, barnets rätt till liv och utveckling samt varje barns rätt att utan diskriminering få del av sina rättigheter.

4.2.2Europakonventionen

Sedan år 1995 är den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) svensk lag. Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa utlänningar. Några artiklar har dock betydelse vid prövningen av utlänningsärenden, främst artikel 2 (rätten till livet), artikel 3 (förbudet mot tortyr), artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsme- del). Artikel 3 innebär ett förbud mot att utvisa en utlänning om utlän- ningen riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan också bli tillämplig när ett beslut om utvisning gäller en utlänning som är mycket svårt sjuk. Ett utvisningsbeslut kan också innebära ett brott mot artikel 8. Sverige har godtagit att Europadomstolen kan ta emot klagomål från enskilda som anser att deras fri- och rättigheter enligt konventionen blivit kränkta. Domstolens avgöranden är rättsligt bindande.

4.2.3 Grundläggande rättigheter i EU

get fast att unionen, som grundläggande principer i EU-rätten, skulle Prop. 2012/13:151 respektera grundläggande rättigheter såsom de garanteras i Europakon-

ventionen och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konsti- tutionella traditioner (artikel 6.2 i FEU i dess lydelse enligt Maastricht- fördraget).

EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna när dessa till- lämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemssta- terna ska respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämp- ningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen (artikel 51.1 i stadgan).

De rättigheter som slås fast i Europakonventionen och som nämns ovan (rätten till liv, förbud mot tortyr m.m., rätt till respekt för privat- och familjelivet och rätten till ett effektivt rättsmedel) har sina motsva- righeter i artiklarna 2, 4, 7 och 47 i stadgan. Av artikel 52.3 i stadgan framgår att, i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen, rättigheterna ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Detta hindrar dock inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

4.2.4EU:s migrations- och asylpolitik

Allmänt om migrations- och asylpolitiken

Medlemsstaterna i EU enades år 1999 om målet att harmonisera den europeiska migrations- och asylpolitiken. Genom det femåriga s.k. Haag- programmet från år 2004 beslutade medlemsstaterna att utveckla ett gemensamt asylsystem. I det femåriga s.k. Stockholmsprogrammet, som antogs i december 2009, anges att ett gemensamt asylförfarande ska upp- rättas senast år 2012. De viktigaste rättsakterna på detta område är asyl- procedurdirektivet, skyddsgrundsdirektivet och rörlighetsdirektivet. Rättsakterna antogs under åren fram till år 2005 och har därefter genom- förts i medlemsstaterna, för Sveriges del främst genom ändringar i utlän- ningslagen.

Asylprocedurdirektivet

Rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas be- viljande och återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet) an- togs den 1 december 2005. Det är tillämpligt på alla asylansökningar som görs på medlemsstaternas territorium. I direktivet finns grundläggande principer och garantier för förfarandet. Direktivet ger t.ex. sökanden rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att ansökan har prövats i första instans (artikel 7). Vidare har en asylsökande rätt till ett effektivt rätts- medel inför domstol mot ett beslut angående en asylansökan, inbegripet beslut att inte ta upp ansökan till prövning (artikel 39). Som framgår av promemorian (Ds 2012:17, avsnitt 5) är asylprocedurdirektivet för närva- rande under omarbetning.

31

Prop. 2012/13:151 Skyddsgrundsdirektivet

Rådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmed- borgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (skyddsgrundsdirektivet) antogs den 29 april 2004. I skyddsgrundsdirektivet definieras vad som avses med en flykting och en alternativt skyddsbehövande. I direktivet anges även under vilka förutsättningar som sådana personer upphör att vara skyddsbehövande. Dessutom anges vilka rättigheter och förmåner flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska ha, som t.ex. rätt till uppehållstillstånd.

Rörlighetsdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedbor- gares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) antogs den 29 april 2004. Genom detta direktiv infördes begreppet uppehållsrätt, vilket numera är en självständig rätt att uppehålla sig i Sverige. Rörlig- hetsdirektivet hindrar inte begränsningar i den fria rörligheten för unions- medborgare och deras familjemedlemmar. Begränsningar får göras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. En förutsättning för detta är att den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt, fak- tiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsin- tresse. Dessutom ska begränsningen vara proportionerlig. Enligt direk- tivet ska den som meddelats förbud att resa tillbaka till en medlemsstat ha möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet (artikel 32).

Schengens informationssystem ska Rikspolisstyrelsen med hjälp av Prop. 2012/13:151 automatiserad behandling föra ett register som ska vara den svenska

nationella enheten i SIS. SIS-registret är avsett att användas dels vid gränskontroll, dels för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

4.3Upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott

4.3.1Regeringens ärenden

Bestämmelser om upphävande av utvisningsbeslut har funnits i utlän- ningslagstiftningen sedan år 1937. Från början förutsattes för upphä- vande att beslutet inte kunde verkställas. Den begränsningen togs dock bort år 1947, då regeringen (Kungl. Maj:t) fick möjlighet att upphäva ett avlägsnandebeslut när det fanns skäl för att beslutet inte längre borde gälla. Enligt nuvarande 8 kap. 14 § första och andra styckena UtlL, som hade sin motsvarighet i 1989 års utlänningslag, får regeringen helt eller delvis upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd, om beslutet inte kan verkstäl- las – dvs. om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet, t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att den dömde har en stark familjean- knytning eller lider av en svår sjukdom (prop. 1988/89:86 s. 193). Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till en kortare tid (jfr prop. 1975/76:18 s. 168). Regleringen tillgodoser i detta avseende kravet i artikel 32 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familje- medlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstater- nas territorier (rörlighetsdirektivet) om möjlighet att upphäva återrese- förbud som meddelats EES-medborgare eller deras familjemedlemmar.

Sedan lång tid tillbaka har regeringen även kunnat bevilja nåd. Enligt 12 kap. 9 § regeringsformen får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller en annan sådan rättsverkan av brott, t.ex. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen kan alltså även genom nåd upphäva eller mildra ett sådant utvisningsbeslut. I regeringens ärenden om upphävande av utvisningsbeslut prövas därför också frågan om nåd. Nåd är dock till för undantagssituationer.

I regeringens ärenden är det som regel den utvisningsdömde själv som ansöker, men även andra personer kan ansöka eftersom det inte är ett formbundet förfarande. Antalet ansökningar uppgår för närvarande till omkring 100 per år. Först sedan ett utvisningsbeslut har vunnit laga kraft kan en ansökan prövas av regeringen. Innan ett beslut har vunnit laga kraft tas en ansökan inte upp till prövning. En ansökan kan göras såväl före som efter det att utvisningsbeslutet har verkställts.

Handläggningen av regeringens ärenden är i huvudsak skriftlig, vilket innebär mycket begränsade möjligheter att lämna uppgifter muntligen. Regeringen kan inte ompröva skuldfrågan i brottmålet. Det blir heller aldrig fråga om en omprövning av domstolens utvisningsbeslut. I stället

33

Prop. 2012/13:151 är det fråga om en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter domstolens beslut och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. Det kan t.ex. efter domstolens beslut visa sig att konsekvenserna i det enskilda fallet skulle bli orimliga om beslutet verkställdes. En samlad bedömning görs, varvid samtliga omständigheter i ärendet, inte minst brottsligheten, beaktas. Regeringen beaktar vid sin prövning även den praxis som har utvecklats i den ordinarie migrationsprocessen, dvs. hos Migrationsverket, migra- tionsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. De allra flesta av ansök- ningarna avslås. Det är mycket ovanligt att ett utvisningsbeslut upphävs av regeringen. Tidsbegränsade utvisningsbeslut upphävs som regel inte.

Ett skriftligt regeringsbeslut skickas till den dömde. Oavsett om en an- sökan avslås eller beviljas anges som regel inte någon närmare motive- ring till beslutet. Regeringens beslut kan inte överklagas. Det är i och för sig möjligt att göra en ny ansökan efter ett avslagsbeslut, men då krävs att nya eller starkare skäl presenteras för att regeringens beslut ska ändras i sak.

4.3.2 Ärendena i den ordinarie migrationsprocessen

Utvisningsdömdas ansökningar om uppehållstillstånd av skyddsskäl har sedan länge kunnat prövas i den ordinarie migrationsprocessen. Fram till den 1 januari 2010 var det dock enbart regeringen som, enligt 8 kap. 14 § UtlL, kunde bevilja uppehållstillstånd för den som av allmän domstol utvisats på grund av brott eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut. Vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet ändrades dessa regler till viss del. Efter lagändringarna får även migra- tionsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, efter en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl, bevilja uppehållstillstånd eller upphäva utvisningsbeslut på grund av brott.

Numera gäller alltså följande. Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker hos Migrationsverket om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande får verket inte bevilja ansö- kan. Om Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas sådant uppehållstillstånd ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget ytt- rande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (5 kap. 20 § andra stycket UtlL). Motsvarande gäller i fråga om statusförklaring (4 kap. 6 § andra stycket UtlL). Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen efter ett sådant överlämnande finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd av skyddsskäl, får domstolen upphäva utvisningsbe- slutet och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Samma befo- genhet har migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen om en utlänning som har utvisats på grund av brott har överklagat Migrations- verkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Om en migrationsdomstol eller Migrations- överdomstolen inte upphäver beslutet om utvisning får den bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL (8 kap. 14 § tredje och fjärde styckena UtlL). Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt

nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare Prop. 2012/13:151 giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock inte ha en kortare giltighetstid

än ett år.

Utvisningsdömdas ansökningar om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl, t.ex. på grund av anknytning eller allvarlig sjukdom, får inte prövas av Migrationsverket. Sådana ansökningar lämnas vanligen över till regeringen som ansökningar enligt 8 kap. 14 § första och andra styck- ena UtlL. I dessa fall är det alltså fortfarande enbart regeringen som kan bevilja uppehållstillstånd eller mildra ett utvisningsbeslut.

4.3.3Bedömningen vid nya omständigheter

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

Polisen ska underrätta Migrationsverket om den inte kan verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller om den be- höver ytterligare besked i verkställighetsfrågan. Detsamma gäller om utlänningen hos polisen åberopar att det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet – t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. I sådana fall ska Migrationsverket ge anvisningar om verkställig- heten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § första och andra styckena UtlL). Som framgår nedan kan olika typer av prövningar aktualiseras i vissa fall.

Migrationsverkets prövning ex officio

Migrationsverket ska i ärenden som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott agera självmant (ex officio) i vissa fall. Det gäller om det i ett sådant ärende kommer fram att verkställighet inte kan genomföras. Migrationsverket ska då inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med ett eget yttrande lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL (12 kap. 20 § UtlL).

Om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande ska dock frågan om uppehållstillstånd prövas av Migrationsverket enligt 5 kap. 20 § UtlL. Om utlänningen, efter att ha fått en sådan ansökan prövad och avslagen, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet av utvis- ningsbeslutet ska frågan om uppehållstillstånd prövas av verket enligt 12 kap. 19 a § UtlL.

Prövning efter åberopande av nya omständigheter

En utlänning som har utvisats på grund av brott kan själv aktualisera en ny prövning. Utlänningen har alltid rätt att få en ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad, men i övrigt är möjligheterna till prövning begränsade. Enligt 12 kap. 19 a § UtlL gäller att om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad, och ansökan därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, och denne åberopar omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hin- der mot verkställighet av utvisningsbeslutet, ska Migrationsverket ta upp

frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Detta gäller dock endast

35

Prop. 2012/13:151 om dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller om han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omstän- digheterna tidigare. Är nämnda förutsättningar inte uppfyllda, ska Mig- rationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.

Polisens prövning ex officio i vissa fall

Enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, som motsvarar artikel 33.2 i rör- lighetsdirektivet, gäller att om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares famil- jemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddela- des, ska polisen innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det då kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning en- ligt 8 kap. 14 § UtlL.

rskr. 1983/84:250, prop. 1989/90:100, bil. 2, s. 48 f., prop. 1990/91:100, bil. 2, s. 55 f., prop. 1995/96:31 s. 19 och prop. 2006/07:1, utg. omr. 2, s. 40. Se även Ds 2000:1 s. 43 f., och SOU 2013:4 s. 81 f.

Som framhålls i promemorian har det nuvarande systemet även andra nackdelar. Enligt gällande ordning kan den som är föremål för utvisning på grund av brott få frågan om skyddsskäl prövad i flera förfaranden – i brottmålsprocessen, i den ordinarie migrationsprocessen och hos rege- ringen. Om utlänningen under brottmålsprocessen åberopar sådana om- ständigheter som kan utgöra skäl för att få uppehållstillstånd som flyk- ting eller annan skyddsbehövande begär domstolen som regel ett yttrande i brottmålet från Migrationsverket avseende frågan om verkställighets- hinder enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL. Eftersom dessa bestämmelser korre- sponderar med bestämmelserna i 4 kap. UtlL om flyktingar och andra skyddsbehövande har därför ofta eventuella skäl av skyddskaraktär be- dömts redan inom ramen för brottmålsprocessen. Den som har utvisats på grund av brott kan vända sig till Migrationsverket med en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl och till regeringen med en ansökan om att utvisningsbeslutet ska upphävas enligt 8 kap. 14 § UtlL. Inte sällan pågår prövningar avseende samma person parallellt inom den ordinarie migrationsprocessen och hos regeringen. Förutom att den nuvarande ordningen är resurskrävande är det enligt regeringens mening inte sakligt motiverat att samma omständigheter kan bli föremål för prövning i tre olika förfaranden.

Även för den enskilde innebär nuvarande ordning vissa nackdelar. I regeringens ärenden finns t.ex. endast begränsade möjligheter att lämna uppgifter muntligen. Eftersom skälen för regeringens beslut brukar vara kortfattade är det dessutom svårt för den utvisningsdömde att förstå vilka omständigheter som varit avgörande för ett avslagsbeslut. Det är därmed också svårt att förutse vad som krävs för att en ansökan ska beviljas.

I promemorian görs bedömningen att det inte finns några konstitutio- nella hinder mot att ett annat organ än regeringen prövar frågan om upp- hävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Av 12 kap. 9 § regeringsformen följer att regeringen har möjlighet att genom nåd upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott. I förarbe- tena till regeringsformen framhålls dock att nådebestämmelsen inte hind- rar att ärenden som brukar tas upp nådevägen genom lag överförs till handläggning i annan ordning (prop. 1973:90 s. 414). Som nämns i pro- memorian har det t.ex. inte ansetts föreligga några konstitutionella hinder mot att flytta över regeringens ärenden om tidsbestämning av livstids- straff till allmän domstol i ett nytt system för omvandling av sådana straff (prop. 2005/06:35 s. 20). Mot den bakgrunden instämmer rege- ringen i promemorians bedömning. Den föreslagna ändringen kommer dock inte att begränsa regeringens grundlagsfästa rätt att besluta om nåd och innebär inte heller att möjligheterna att bevilja nåd delegeras till något annat organ.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att ändra ord- ningen för prövning av om den som har utvisats på grund av brott trots detta ska få vistas i landet.

Prop. 2012/13:151

37

Prop. 2012/13:151 Valet av prövningsorgan

I promemorian föreslås att regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen. Remissinstanserna tillstyr- ker eller har inte något att invända mot en sådan överflyttning.

Den lagstiftning som ska tillämpas vid prövningen av de frågor som vanligen aktualiseras i dessa ärenden, utlänningslagen, är anpassad för handläggningsformerna i migrationsprocessen. Det är också Migrations- verket och migrationsdomstolarna som främst behärskar dessa frågor, bl.a. frågor om uppehållstillstånd, och som kan bedöma om en person bör betraktas som flykting eller annan skyddsbehövande. Migrationsdomsto- larna och Migrationsöverdomstolen får dessutom redan i dag i vissa situ- ationer bevilja uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och upphäva ett sådant utvisningsbeslut.

Som framhålls i promemorian innebär ett inlemmande av prövningen i den ordinarie migrationsprocessen fördelar för den enskilde. En bety- dande fördel är att Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas beslut motiveras närmare. Besluten går dessutom som regel att överklaga. En ytterligare fördel är möjligheterna till muntlig handläggning inom den processen. Allt detta innebär klara fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt.

Som tidigare nämnts har regeringens ärenden enligt 8 kap. 20 a § UtlL om upphävande av sådana återreseförbud som meddelats i annat fall än i samband med utvisning på grund av brott redan flyttats över till den ordinarie migrationsprocessen (se avsnitt 4.1.3). Detta talar för att även regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över dit. En sådan överflyttning ligger också i linje med tidigare ställningstaganden i sam- band med genomförandet av asylprocedurdirektivet (se prop. 2009/10:31

s.230 f.).

Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med promemorian, att

regeringens ärenden bör flyttas till den ordinarie migrationsprocessen.

5.2Ett nytt prövningsförfarande

Regeringens förslag: Förfarandet för att pröva en fråga om uppe- hållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller för att upphäva ett sådant utvisningsbeslut, ska inledas hos Migrationsverket. Om Migrationsverket finner att uppehållstillstånd bör beviljas eller att utvisningsbeslutet bör upphävas, ska verket med ett eget yttrande lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vil- ken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.

Om Migrationsverket finner att det saknas skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Migrationsverkets avslagsbeslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen.

Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna be- vilja uppehålls- och arbetstillstånd eller upphäva utvisningsbeslutet.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser yttrar sig

inte särskilt i denna del.

38

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, som tillstyrker förslaget i huvudsak, anser dock att den föreslagna ordningen blir komplicerad och att det bör övervägas om Migrationsverket också ska kunna bevilja en ansökan eller att även avslagsbeslut ska fattas av en migrationsdomstol i första instans. Hovrätten för Västra Sverige, som också tillstyrker försla- get i huvudsak, anser att den föreslagna lagtekniska lösningen kan ifråga- sättas från systematisk utgångspunkt. Hovrätten anser vidare att omfatt- ningen av möjligheterna att få ett lagakraftvunnet beslut om utvisning på grund av brott prövat vid sidan av reglerna om verkställighetshinder kan ifrågasättas. Hovrätten framhåller att det är angeläget att de nya bestäm- melserna utformas på ett sådant sätt att dessa personer inte får större möjligheter att få sin sak prövad än andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut, om inte sådana skill- nader kan motiveras av de särskilda förhållanden som gäller för dem som utvisats på grund av brott. Enligt hovrätten bör frågan uppmärksammas i det fortsatta beredningsarbetet. Hovrätten och Förvaltningsrätten i Göte- borg framför också vissa lagtekniska synpunkter vad gäller regleringen av det nya förfarandet.

Skälen för regeringens förslag

Några allmänna utgångspunkter för reformen

Framställningar om att utvisningsbeslut på grund av brott ska upphävas, eller om att få sådana beslut ändrade på annat sätt, görs i många fall medan den dömde avtjänar det utdömda straffet eller i anslutning till planerad verkställighet av utvisningsbeslutet. Utlänningen finns då kvar i landet. Syftet med begäran är som regel i dessa fall att utlänningen ska få stanna kvar i Sverige. Det är således normalt rätten att vistas i landet som står i fokus. Regleringen bör ta sin utgångspunkt i detta.

Vidare bör den reform som nu föreslås ha den inriktningen att hand- läggnings- och processordningen så lite som möjligt avviker från vad som gäller i andra utlänningsärenden och utlänningsmål (jfr prop. 2004/05:170 s. 249). Som konstateras i promemorian finns det ett egen- värde i att, så långt möjligt, ha enhetliga regler för likartade situationer.

Samtidigt är det ofrånkomligt att en del särlösningar behövs. Det fak- tum att det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut har t.ex. ansetts motivera en processordning som skiljer sig från normalprocessen. Sär- lösningar kan också behövas för att säkerställa att personer som inte följer regelsystemet inte ska komma i en bättre situation än personer som gör det. Detta gäller inte minst utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. För dessa utlänningar gäller sedan länge sär- skilda bestämmelser.

Nödvändiga författningsändringar bör göras i befintligt regelsystem, främst i utlänningslagen (2005:716). Lagen trädde i kraft den 31 mars 2006. Sedan ikraftträdandet har lagen ändrats åtskilliga gånger. Särskilt genomgripande ändringar gjordes vid genomförandena av rörlighetsdi- rektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (prop. 2005/06:77), direktivet om familjeåterförening (prop. 2005/06:72), skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet (prop. 2009/10:31) samt återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60). De många ändringarna gör att lagen kan uppfattas som svåröverskådlig och svårtillgänglig.

Prop. 2012/13:151

39

Prop. 2012/13:151 Malmö tingsrätt framhåller att vissa bestämmelser är ogenomträngliga och pekar på behovet av att behandla frågor med ett samlat grepp (se även avsnitt 5.4). Även Hovrätten för Västra Sverige framför synpunkter som har generell bäring på utlänningslagens systematik. Enligt hovrätten kan det bl.a. ifrågasättas om det, som föreslås i promemorian, är en lämplig ordning att ansökningar om upphävande av utvisningsbeslut, ansökningar om uppehållstillstånd samt frågor om verkställighetshinder prövas enligt en reglering i utlänningslagens kapitel om avvisning och utvisning. Ett alternativ är att regleringen, som i dag finns i 8 kap. UtlL, i stället placeras i 12 kap. UtlL, som reglerar verkställighet av avlägsnan- debeslut. Enligt regeringens mening kan skäl anföras för båda lösning- arna. Vad som talar för den i promemorian föreslagna placeringen i 8 kap. är att den innebär minst ingrepp i lagens nuvarande struktur och att de grundläggande reglerna om utvisning på grund av brott finns i det kapitlet. Vad som talar för en placering i 12 kap. är främst att det kapitlet tar sikte på den situation där frågan om upphävande vanligen aktuali- seras, nämligen inför eller i anslutning till verkställigheten. Även perso- ner vilkas utvisningsbeslut har verkställts ansöker dock ibland om upp- hävande av besluten eller om tillstånd att få vistas i Sverige. I de fallen finns ingen koppling till verkställigheten. Det finns därför ingen given lösning för var de nya reglerna ska placeras. Regeringen anser dock att övervägande skäl talar för att den nya regleringen bör placeras i 12 kap. UtlL, i anslutning till övriga regler om upphävande av avlägsnandebeslut, men att det då i 8 kap. 14 § bör göras en hänvisning till de nya reglerna.

Vissa remissinstanser har fört fram önskemål om en mera generell översyn av utlänningslagen. Långtgående förändringar av regelsystemet, t.ex. i fråga om lagens systematik, förutsätter dock överväganden som det saknas beredningsunderlag för i detta lagstiftningsärende. Mot denna bakgrund anser regeringen att utgångspunkten för den aktuella reformen bör vara att göra endast de begränsade ingrepp i gällande regelsystem som är motiverade med hänsyn till ärendenas särskilda karaktär.

Ramarna för det nya prövningsförfarandet

Som nyss nämnts är som regel motivet för att ansöka om uppehållstill- stånd eller om att ett utvisningsbeslut på grund av brott ska upphävas att utlänningen vill kunna stanna kvar i eller på nytt resa till Sverige. Det är således rätten att vistas i landet som står i fokus i nu aktuella ärenden, på samma sätt som i de flesta andra utlänningsärenden. Den nya regleringen bör, som tidigare nämnts, utformas med detta i minnet.

För de flesta utlänningsärenden gäller att prövningsförfarandet inleds hos Migrationsverket och att verket fattar beslut i första instans. Det är exempelvis normalt verket som meddelar beslut om uppehållstillstånd. Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan ut- länning ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl, och Migrationsver- ket finner att utlänningen bör beviljas sådant tillstånd, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (5 kap. 20 § andra stycket UtlL). Migrationsdomstolen

eller Migrationsöverdomstolen har därefter möjlighet att bevilja uppe-

40

hållstillstånd eller upphäva utvisningsbeslutet i vissa fall. En liknande reglering gäller i fråga om statusförklaring (4 kap. 6 § andra stycket UtlL). Den 1 maj 2012 infördes en motsvarande ordning även i fråga om upphävande av återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott (8 kap. 20 a § UtlL). Promemorians förslag är utformat efter samma mönster.

Regeringen delar promemorians uppfattning om hur prövningen bör ske. Det nya prövningsförfarandet bör, i linje med vad som gäller för andra utlänningsärenden, utformas så att tyngdpunkten ligger hos Migra- tionsverket. Förfarandet bör inledas hos verket, genom en ansökan eller på annat sätt. Om Migrationsverket efter en utredning av omständighe- terna finner att en utlänning – trots ett gällande beslut om utvisning på grund av brott – bör få uppehållstillstånd, bör verket inte kunna fatta beslut i frågan utan med ett eget yttrande lämna över ärendet till en mig- rationsdomstol. Även i de fall där ärendena lämnas över med yttrande bör, som Förvaltningsrätten i Göteborg pekar på, tyngdpunkten i proces- sen ligga hos Migrationsverket. Motsvarande förfarande bör tillämpas om Migrationsverket finner att utvisningsbeslutet bör upphävas helt eller delvis. Den domstol som ärendet överlämnas till bör vara den till vilken verkets beslut skulle ha kunnat överklagas. Om Migrationsverket finner att det saknas skäl att bevilja uppehållstillstånd, eller att bifalla en ansö- kan om att utvisningsbeslutet ska upphävas, bör verket avslå framställ- ningen. Ett sådant beslut bör kunna överklagas till en migrationsdomstol och domstolens beslut bör kunna överklagas till Migrationsöverdomsto- len. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör kunna be- sluta om uppehållstillstånd eller om att upphäva utvisningsbeslutet. Handläggningen såväl vid Migrationsverket som i migrationsdomsto- larna och i Migrationsöverdomstolen bör, som föreslås i promemorian, så långt möjligt följa samma regler som gäller för andra motsvarande ären- den. En sådan ordning ligger i linje med strävan att göra så få ingrepp som möjligt i nuvarande regelsystem.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att den föreslagna ord- ningen blir komplicerad och att det bör övervägas om Migrationsverket ska kunna bevilja en ansökan. Regeringen framhöll i förarbetena till nuvarande ordning (prop. 2009/10:31 s. 230 f. och prop. 2011/12:60 s. 53 f.) att det av principiella skäl inte är lämpligt att låta en förvalt- ningsmyndighet upphäva lagakraftvunna beslut meddelade av domstol. Det finns inte skäl att nu göra en annan bedömning. Tvärtom ligger det ett värde i att välja samma lösning som har visat sig fungera väl. Som konstateras i promemorian framstår det som naturligt att lägga uppgiften på migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.

Enligt Juridiska fakulteten vid Lunds universitet bör det som ett alter- nativ övervägas om också avslagsbeslut ska fattas av en migrationsdom- stol i första instans. Som nyss redovisats ligger dock tyngdpunkten i migrationsprocessen hos Migrationsverket. Utgångspunkten är att det är verket som fattar beslut i första instans. Enligt regeringens mening bör därför avslagsbeslut kunna fattas av Migrationsverket.

Regeringen instämmer således i promemorians överväganden i de delar som nu avses. Bestämmelsen i 5 kap. 20 § andra stycket UtlL bör därmed justeras så att den omfattar ansökningar om uppehållstillstånd generellt,

Prop. 2012/13:151

41

Prop. 2012/13:151 dvs. även ansökningar av andra skäl än skyddsskäl. Samtidigt bör en motsvarande reglering arbetas in i den nya regleringen i 12 kap. UtlL.

Möjligheterna till prövning

Hovrätten för Västra Sverige framhåller att det är angeläget att utlän- ningar som omfattas av lagakraftvunna beslut om utvisning på grund av brott inte får större möjligheter att få sin sak prövad än andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Rege- ringen delar denna uppfattning. Enligt regeringens mening finns det inget som motiverar en mera förmånlig behandling av den som har utvisats på grund av brott än av andra utlänningar som inte har rätt att vistas här i landet. Det kan tvärtom verka stötande för allmänheten om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet får särskilda fördelar. Det finns även i detta avseende skäl att välja en lösning som motsvarar det som gäller för andra utlänningar som fått ett utvisningsbeslut. Rege- ringen anser således, i likhet med hovrätten, att det nya prövningsförfa- randet bör utformas så att det inte ger större möjligheter till prövning för utvisningsdömda än för andra utlänningar. Detta ligger också i linje med den syn på den framtida prövningen som redovisas i promemorian men bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Vidare bör det nya pröv- ningsförfarandet, liksom det nuvarande, ta hänsyn till de särskilda regler som gäller för EES-medborgare.

Som anförts kommer det nya förfarandet för prövning inte att begränsa regeringens rätt att besluta om nåd. Regeringen kommer således även i fortsättningen att ha möjlighet att inom ramen för det förfarandet pröva om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör upphä- vas. Frågor om uppehålls- och arbetstillstånd kommer dock att kunna prövas enbart i den ordinarie migrationsprocessen. Till följd av detta kommer den som har utvisats på grund av brott att kunna avlägsnas ur landet – även om nåd beviljas beträffande utvisningsbeslutet – om utlän- ningen inte beviljas uppehållstillstånd. Med hänsyn till detta bör den dömde i första hand vända sig till Migrationsverket för prövning enligt bestämmelserna i utlänningslagen, i stället för att använda det extraordi- nära nådeförfarandet.

ansökan, eftersom det inte är ett formaliserat förfarande. I de allra flesta Prop. 2012/13:151 fall är det dock den dömde själv som ansöker. Inte sällan hjälper av

praktiska skäl en anhörig den dömde med att upprätta och ge in ansökan. I den ordinarie migrationsprocessen kan som regel bara den som ärendet rör ansöka om en viss åtgärd. I fråga om uppehållstillstånd av skyddsskäl för en utlänning som har utvisats på grund av brott är det således enbart den dömde själv som kan ansöka. Eftersom den reform som nu föreslås bör ha den inriktningen att handläggnings- och processordningen så lite som möjligt avviker från vad som gäller i andra motsvarande utlännings- ärenden anser regeringen, i likhet med promemorian, att endast den ut- visningsdömde själv bör kunna ansöka. Som i de flesta utlänningsären- den kommer anhöriga och andra, t.ex. anställda inom socialtjänsten eller Kriminalvården, att kunna hjälpa utlänningen med att ge in en ansökan. Ett ärende kan också inledas utan ansökan i vissa fall. Övervägandena kring sådana fall behandlas närmare i avsnitt 5.3.5.

En ansökan om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan i dag göras såväl före som efter verkställigheten av beslutet. Först när utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft kan dock frå- gan om att upphäva beslutet prövas enligt 8 kap. 14 § UtlL. Den som i den ordinarie migrationsprocessen har meddelats ett återreseförbud kan på motsvarande sätt ansöka enligt 8 kap. 20 a § UtlL om att återreseför- budet ska upphävas först när beslutet vunnit laga kraft. Enligt regering- ens mening bör även i fortsättningen frågan om upphävande kunna väckas först när det finns ett lagakraftvunnet beslut.

I övrigt bör prövningsförfarandet, som nämnts, utformas så att det inte ger större möjligheter till prövning för utvisningsdömda än för andra utlänningar. De närmare övervägandena i dessa avseenden behandlas i avsnitt 5.3.5.

5.3.2Förutsättningarna för att få vistas i landet trots utvisning på grund av brott

Regeringens förslag: En migrationsdomstol eller Migrationsöver- domstolen får bevilja uppehållstillstånd, eller helt eller delvis upphäva ett utvisningsbeslut, om det

finns politiska verkställighetshinder,

finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kom- mer att vara villigt att ta emot utlänningen,

finns medicinska hinder mot verkställighet, eller

annars finns synnerliga skäl.

Vid bedömningen av om huruvida det finns synnerliga skäl ska vissa omständigheter särskilt beaktas, bl.a. brottslighetens art och om- fattning, den tid som förflutit efter utvisningsbeslutet och utlänningens skötsamhet.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Pro- memorian lämnar inte något förslag till preciserade prövningskriterier utan föreslår att nuvarande allmänna kriterier ska användas även i fort- sättningen.

43

Prop. 2012/13:151

44

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Hovrätten för Västra Sverige anser att den i promemorian föreslagna lagtekniska lösningen riskerar att vålla tillämpningsproblem och att regleringen bör få en utformning som i högre grad klargör i vilka fall verkställighetshinder ska anses föreligga och i vilka andra fall upp- hävande av utvisningsbeslut eller beviljande av uppehålls- och arbetstill- stånd får ske. Enligt hovrättens mening bör den nya regleringen utformas på ett sätt som gör den mer lämpad för tillämpning av domstol. Hovrätten framför också vissa andra lagtekniska synpunkter.

Skälen för regeringens förslag

Prövningen i regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott

Enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL får regeringen bevilja uppehålls- och arbetstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut helt eller delvis i vissa fall. Förutsättningarna är att utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller att det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till en kortare tid (jfr prop. 1975/76:18 s. 168).

Med verkställighetshinder avses framför allt politiska verkställighets- hinder, dvs. att den dömde löper risk för dödsstraff, tortyr, förföljelse etc. om utvisningsbeslutet verkställs (se 12 kap. 1–3 §§ UtlL). Omständig- heter som talar för att det finns sådana verkställighetshinder beaktas alltid. Regleringen omfattar även praktiska verkställighetshinder, t.ex. då det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Verkställighetshinder som beror på att den utvisade själv inte vill medverka till verkställighet eller på att hemlandets myndigheter inte vill återta sin medborgare leder dock så gott som aldrig till bifall. Skälen till detta är dels att den som har utvisats förutsätts medverka till att verkställighet kan ske, dels att ett land inte ska kunna välja att inte ta emot sina medborgare (jfr Utlänningslagen – Väg- ledande beslut, reg. 53-94). Frågan om att bevilja uppehållstillstånd kan vidare aktualiseras vid medicinska verkställighetshinder, dvs. då utlän- ningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte går att genomföra en verkställighet.

Särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd kan, enligt vad som an- förts i förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 193), vara att den utvisnings- dömde lider av en svår sjukdom. Vid regeringens prövning av sådana fall gäller samma utgångspunkter som för motsvarande fall i den ordinarie migrationsprocessen. I den processen kan svår sjukdom ge rätt till uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL, om det finns synnerligen ömmande omständigheter. Den bestämmelsen är av undantagskaraktär och är av- sedd att tillämpas restriktivt. Vid bedömningen av om det finns synnerli- gen ömmande omständigheter ska bl.a. utlänningens hälsotillstånd, an- passning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medi- cinska skäl krävs enligt förarbetena att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. Ett skäl för uppehållstillstånd kan vara att utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen

allvarligt funktionshinder. Det ska då beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige. Att Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård eller medicinering än vad utlänningen kan få i hemlandet är i sig inte tillräckligt för att uppehållstillstånd ska beviljas. Inte heller är uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet i sig tillräckligt. Hänsyn tas även till utlänningens anknytning till hemlandet i form av t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där (prop. 2004/05:170 s. 185 f.).

Europakonventionen och Europadomstolens praxis måste också beak- tas i dessa fall. Enligt artikel 3 i konventionen gäller ett förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utlän- ningar som ska utvisas kan inte ur detta förbud härleda en allmän rätt att få stanna kvar för att dra nytta av medicinsk, social eller annan hjälp i vistelselandet. Det är sedan länge en etablerad praxis hos Europadom- stolen att utvisning till en stat där den enskilde själv måste bekosta vård och läkemedel eller där sådan enbart finns tillgänglig i begränsad omfatt- ning, eller är sådan att den skulle leda till en försämring av utlänningens hälsotillstånd, inte strider mot konventionen. Humanitära skäl kan dock, enligt domstolen, i undantagsfall medföra att verkställigheten av ett be- slut att återsända en utlänning kan anses innebära en kränkning av arti- kel 3 i Europakonventionen (jfr t.ex. Europadomstolens domar den 2 maj 1997 i målet D mot Storbritannien, appl. no. 30240/96 och den 27 maj 2008 i målet N mot Storbritannien, appl. no. 26565/05).

Det är vanligt att familjeanknytning och hänsynen till anhöriga anförs som skäl för uppehållstillstånd eller för att ett utvisningsbeslut ska upp- hävas. Här är utgångspunkten att sådan familjeanknytning som har prö- vats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas. En annan utgångs- punkt är att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till Sverige genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med känne- dom om att den nya familjen inte kan bo samlad i Sverige under den tid som utvisningsbeslutet gäller. I fall som rör barn kan det i undantagsfall finnas mycket ömmande omständigheter som ändå talar för att ansökan ska beviljas.

En annan omständighet som emellanåt åberopas som skäl för upphä- vande eller mildring av ett beslut om utvisning är att lång tid har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades. Inte sällan kan det vara fråga om 25 år eller mer vid utvisning på livstid. Förutom att den dömde kan ha anknytning till Sverige genom familjemedlemmar kan den dömde vilja få möjlighet att resa in i andra europeiska länder än Sverige. Medborgare i tredjeland som dömts till utvisning är förhindrade att resa in i de europe- iska länder som deltar i Schengensamarbetet och registreras i SIS spärr- lista (se avsnitt 4.2.5). Även äldre domar på utvisning (eller den tidigare motsvarigheten förvisning) registreras. För medborgare i tredjeland kan därför ett utvisningsbeslut i efterhand ha kommit att bli betydligt mer ingripande än vad som kunde förutses vid domen, om denna beslutades innan Sverige anslöts till Schengensamarbetet. Beträffande äldre domar på utvisning kan dessutom noteras att enligt tidigare rättspraxis livstids utvisning inte sällan förekom också vid mindre allvarlig brottslighet. Lag- och praxisändringar har med tiden kommit att medföra en betydligt mer restriktiv hållning i fråga om tidsobestämda återreseförbud. I förarbetena till 1980 års utlänningslag, som har bäring även på nuvarande

Prop. 2012/13:151

45

Prop. 2012/13:151

46

reglering, framhölls dels att det förutsätts att återreseförbuden normalt tidsbegränsas, dels att återreseförbud utan någon tidsbegränsning i allmänhet bör meddelas endast i samband med en dom som avser särskilt allvarlig brottslighet (prop. 1979/80:96 s. 101).

Grundläggande förutsättningar vid prövningen

Som anförts i avsnitt 4.3.1 innebär den prövning som görs när någon ansöker om att få vistas här i landet trots ett utvisningsbeslut på grund av brott aldrig en omprövning av domstolens utvisningsbeslut. Det är fråga om en extraordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhål- landen som har inträffat efter domstolens beslut och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. Både frågan om huruvida utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd och frågan om utvisningsbe- slutet bör upphävas övervägs. En samlad bedömning görs, varvid samt- liga omständigheter i ärendet beaktas.

Som tidigare konstaterats är det mycket ovanligt att utvisningsbeslut av nu aktuellt slag upphävs. Så har skett i endast en handfull fall under de senaste åren. Om ett utvisningsbeslut upphävts av regeringen har det som regel förflutit lång tid efter utvisningsbeslutet. Hur lång tid som gått varierar, men det rör sig om åtminstone 15–20 år eller mer. Tidsbegrän- sade utvisningsbeslut brukar inte upphävas.

I de relativt få fall där ansökan leder till bifall i någon form brukar ut- visningsbeslutet inte upphävas utan den dömde beviljas som regel ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd.

Utgångspunkten är vidare att den dömde ska ha varit skötsam. Innan en ansökan beviljas kontrolleras därför den dömdes skötsamhet bl.a. genom att utdrag ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS-registret (spärrlistan) hämtas in. Den dömde kan i förekommande fall också bere- das tillfälle att ge in utdrag ur hemlandets belastningsregister. Om det visar sig att utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott, eller att han eller hon är misstänkt för nya brott, övervägs i första hand om ansökan ska avslås. Om starka skäl trots det talar för fortsatt vistelse här kan ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd komma i fråga.

Allmänt om prövningskriterierna i det nya förfarandet

Enligt promemorian bör överflyttningen av ärendena inte leda till någon egentlig förändring av prövningskriterierna och den praxis som har utbil- dats. Regeringen delar denna uppfattning, som lämnats utan invändning av remissinstanserna. Regeringen anser således att de riktlinjer för pröv- ningen som hittills har tillämpats – och som innebär en restriktiv tillämp- ning av möjligheten att upphäva utvisningsbeslut – bör fortsätta att gälla.

En särskild fråga är om prövningen, som promemorian föreslår, även i fortsättningen ska ske utifrån mer allmänna prövningskriterier. Hovrätten för Västra Sverige anser att en sådan lösning riskerar att vålla tillämp- ningsproblem för domstolarna. Hovrätten förordar att regleringen i stället utformas så att den klargör i vilka fall verkställighetshinder ska anses föreligga och i vilka andra fall upphävande av utvisningsbeslut eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd får ske. Enligt hovrätten kan det ifrågasättas om inte prövningen bör ske enligt de mer preciserade

bestämmelserna i 5 kap. UtlL om uppehållstillstånd respektive enligt bestämmelser som, likt den allmänna regleringen i 12 kap. 18 § UtlL om ny prövning, preciserar de situationer där uppehållstillstånd får meddelas.

Det kan konstateras att vissa bestämmelser i utlänningslagen är relativt detaljerade medan andra är mer generella i sin utformning. Det senare gäller som regel de bestämmelser som avser utvisningsdömda. Den nuva- rande regleringen i 8 kap. 14 § UtlL om beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant beslut i vissa fall, är relativt allmänt hållen. Det gäller även t.ex. regleringen i 12 kap. 20 § UtlL om Migrationsverkets prövning ex officio.

Promemorian har som utgångspunkt att prövningen även fortsättnings- vis ska vara mycket restriktiv, samtidigt som så lite som möjligt i gäl- lande system bör ändras. I fråga om de ärenden som avses flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen föreslår promemorian därför att pröv- ningen även i fortsättningen ska ske utifrån de mer allmänt hållna kriteri- erna i nuvarande 8 kap. 14 § UtlL. Remissutfallet är visserligen positivt. Det kan dock ändå – mot bakgrund av den osäkerhet som några remissin- stanser har uttryckt angående regleringen och dess komplexitet – finnas skäl att, som hovrätten förordar, i lagtexten närmare precisera i vilka situationer det kan vara sakligt motiverat att bevilja uppehållstillstånd för denna kategori eller att upphäva ett beslut om utvisning.

Utformningen av prövningskriterierna

Preciseringen bör göras utifrån nuvarande kriterier och i enlighet med de riktlinjer för prövningen som anges i promemorian. För att uppnå nöd- vändig precisering bör prövningskriterierna, som Hovrätten för Västra Sverige är inne på, utformas efter mönster av andra motsvarande be- stämmelser i utlänningslagen.

Utgångspunkten bör vara att en migrationsdomstol eller Migrations- överdomstolen alltid får bevilja uppehållstillstånd i nu aktuella ärenden om det finns sådana verkställighetshinder som anges i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, dvs. om det finns politiska verkställighetshinder. Detsamma bör gälla om det visat sig uppstå sådana praktiska verkställighetshinder som gör det omöjligt att verkställa beslutet, framför allt om det finns anled- ning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Även medicinska hinder mot verkställighet bör kunna läggas till grund för tillståndsbeslut. En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör under samma förutsättningar kunna besluta att utvisningsbeslutet ska upphävas helt eller delvis.

Härutöver bör det också finnas en viss, begränsad möjlighet att fatta sådana beslut om omständigheterna gör att det i det enskilda fallet fram- står som stötande att utlänningen inte – trots utvisningsbeslutet – skulle kunna få vistas i landet tillfälligt eller för längre tid. Möjligheten bör ta sikte på särskilt ömmande och udda situationer. Rekvisitet ”särskilda skäl” i den nuvarande bestämmelsen speglar dock inte den restriktiva tillämpning som förekommit och som är avsedd i dessa fall. Regeringen anser att ”synnerliga skäl” bättre reflekterar detta förhållande och att lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Någon förändrad tillämpning är dock, som nämnts, inte avsedd.

Prop. 2012/13:151

47

Prop. 2012/13:151 Vid bedömningen av om huruvida det finns synnerliga skäl finns det några omständigheter som särskilt bör beaktas. Till dessa hör givetvis den brottslighet som föranlett utvisningsbeslutet och hur lång tid som förflutit efter beslutet. Andra viktiga förhållanden är utlänningens sköt- samhet och risken för fortsatt brottslighet, som måste bedömas bl.a. med utgångspunkt i tidigare brottslighet och om utlänningen efter avtjänat straff har begått brott eller visat prov på annan misskötsamhet. Andra faktorer, som utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt, kan medföra att det finns synnerliga skäl att bevilja uppe- hållstillstånd eller upphäva ett utvisningsbeslut. Som tidigare nämnts utgör en familjeanknytning som har prövats i brottmålet eller som har tillkommit efter utvisningsbeslutet inte i sig en sådan omständighet som särskilt ska beaktas.

Lagtexten bör således preciseras i enlighet med vad som nu har sagts. Detta tillgodoser enligt regeringens mening hovrättens synpunkter.

Lagrådet påpekar att den paragraf som reglerar möjligheterna att be- vilja uppehållstillstånd eller att upphäva utvisningsbeslut behandlar för- utsättningarna för såväl att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd som att upphäva ett utvisningsbeslut, utan att ange vilken åtgärd som ska väljas i första hand. Lagrådet anser att den valda konstruktionen kan skapa osä- kerhet vid tillämpningen och förordar att bestämmelsen om upphävande bryts ut och placeras i en ny paragraf, som placeras efter de paragrafer som avser uppehållstillstånd. Regeringen instämmer i bedömningen att reglerna som rör uppehållstillstånd respektive upphävande bör skiljas åt och godtar därmed den uppdelning som Lagrådet förordar.

5.3.3Uppehållstillstånd för utvisningsdömda

Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas den som har utvisats på grund av brott ska som huvudregel vara tidsbegränsat. Ett utvisningsbeslut får inte verkställas medan ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd gäller. Om ett utvisningsbeslut upphävs, får utlänningen beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta gäller dock endast om han eller hon efter utvisningsbeslutet har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I pro- memorians lagtext görs inte någon tydlig koppling mellan beviljande av permanent uppehållstillstånd och upphävande av ett utvisningsbeslut.

Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens förslag

Tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara utgångspunkten

För den som har utvisats på grund av brott, men som ändå av starka skäl bör få tillstånd att vistas i Sverige, är det särskilt motiverat med tidsbe- gränsade uppehållstillstånd, för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Det kan dessutom te sig stötande för det allmänna rätts- medvetandet om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslig-

het omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd (prop.

48

1994/95:179 s. 49). I regeringens ärenden har därför som regel ett antal Prop. 2012/13:151 tidsbegränsade tillstånd beviljats innan frågan om ett permanent uppe-

hållstillstånd och upphävande av utvisningsbeslutet har övervägts när- mare. Varje beslut att bevilja permanent uppehållstillstånd har således regelmässigt föregåtts av en flerårig prövotid utan misskötsamhet. Rege- ringens praxis i de relativt få fall där en ansökan om upphävande av ett utvisningsbeslut har lett till mildring har varit att under kortare eller längre tid bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Tillståndstiden har vanligen varit sex månader eller ett år.

I likhet med promemorian anser regeringen att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att ett uppehållstillstånd som beviljas en utlän- ning som har utvisats på grund av brott ska vara tidsbegränsat. En fler- årig prövotid utan misskötsamhet bör ha förflutit innan ett permanent uppehållstillstånd bör kunna komma i fråga. Det framstår som rimligt att överväga att bevilja permanent uppehållstillstånd först när utlänningen efter lagakraftvunnet beslut om utvisning har haft flera tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år. En uttrycklig reglering om detta bör, som föreslås i promemorian, införas. Regeringen anser, utöver vad som föreslås i promemorian, att det av regleringen även bör framgå att ett permanent uppehållstillstånd förutsätter att utvisningsbeslutet samtidigt upphävs.

Finns det tvivel om utlänningens skötsamhet och hederlighet eller finns det annars skäl för det ska alltså ett uppehållstillstånd tidsbegränsas.

Några särregler

Som anförts i avsnitt 4.3.2 gäller i fråga om uppehållstillstånd av skydds- skäl bl.a. att sådana tidsbegränsade tillstånd ska ha en giltighetstid om minst ett år (5 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Detta gäller även uppehålls- tillstånd av skyddsskäl som beviljas utvisningsdömda. Som promemorian konstaterar bör denna ordning inte ändras. Även fortsättningsvis bör framgå att också det som anges i 5 kap. 1 § UtlL ska gälla om migra- tionsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att en utlänning, som har utvisats på grund av brott, är flykting eller annan skyddsbehö- vande.

När det gäller uppehållstillstånd på grund av Sveriges internationella åtaganden ska enligt 5 kap. 4 § UtlL uppehållstillstånd som regel beviljas om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, funnit att ett beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt fall strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Detta gäller även för nu aktuella ären- den och kräver, som Förvaltningsrätten i Göteborg konstaterar, inte någon särskild reglering. Av den nya regleringen bör dock i förtydli- gande syfte framgå att även det som anges i 5 kap. 4 § UtlL ska gälla i förekommande fall.

5.3.4Upphävande av utvisningsbeslut

Regeringens bedömning: En förutsättning för att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis vara att ut-

49

Prop. 2012/13:151 länningen visat skötsamhet under en längre tid. Någon uttrycklig tids- gräns för när ett utvisningsbeslut tidigast får upphävas bör dock inte sättas upp.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Prome- morian förordar att upphävande ska kunna ske först 15–20 år efter utvis- ningsbeslutet men föreslår inte någon uttrycklig regel om detta.

Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut om utvisning på grund av brott meddelas av allmän domstol efter noggranna överväganden där såväl den konstaterade brottsligheten som risken för fortsatt brottslighet vägs in, samtidigt som hänsyn tas till bl.a. utlänningens skyddsbehov och anknytning till Sverige. Domstolen ska alltid bedöma om en utvisning står i rimlig proportion till brottsligheten och de motstående intressen som kan finnas. Utvisningsbesluten grundas i de flesta fall på allvarlig brottslighet. Det gäller i särskilt hög grad tidsobestämda utvisningsbeslut. Mot den nu angivna bakgrunden krävs det enligt regeringens mening mycket starka skäl för att upphäva ett av allmän domstol meddelat utvis- ningsbeslut på grund av brott.

I avsnitt 5.3.3 har föreslagits att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel i dessa fall. Först efter en flerårig prövotid utan missköt- samhet bör ett permanent uppehållstillstånd över huvud taget kunna komma i fråga. Detta gäller också upphävande av utvisningsbeslut.

Som framgått av avsnitt 5.3.2 har regeringen som regel inte övervägt att upphäva ett utvisningsbeslut på grund av brott förrän det har förflutit åtminstone 15–20 år efter beslutet. Tidsbegränsade utvisningsbeslut har därför som regel fått löpa ut. Enligt regeringens mening bör en motsva- rande restriktivitet iakttas även när ärendena flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Någon formell tidsgräns för när ett utvisningsbeslut tidigast får upphävas bör dock inte sättas upp, bl.a. av det skälet att en sådan ordning skulle kunna komma i konflikt med vad som gäller i fråga om upphävande av återreseförbud som meddelats EES-medborgare eller deras familjemedlemmar (jfr avsnitt 4.3.1).

I detta sammanhang bör även framhållas att förekomsten av verkstäl- lighetshinder normalt inte i sig utgör skäl för att upphäva ett utvisnings- beslut, bl.a. därför att hindret inte behöver vara permanent. Ändrade politiska förhållanden kan medföra att både politiska och praktiska verk- ställighetshinder kan falla bort.

5.3.5Begränsade möjligheter till prövning

Regeringens förslag: Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd eller om att utvisningsbeslutet ska upphävas medan han eller hon vistas i Sverige ska Migrationsverket som regel ta upp ansökan till prövning endast i vissa situationer. Det gäller om det finns omständigheter som kan an- tas utgöra bestående verkställighetshinder och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare. Är förutsättningarna för prövning

inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning.

50

Som redovisats gäller i dag olika bestämmelser om ny prövning för å ena sidan utlänningar som har utvisats på grund av brott och å andra sidan utlänningar för vilka andra lagakraftvunna avvisnings- eller utvisnings- beslut gäller. För den senare gruppen gäller de allmänna bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 18 § UtlL får Migrationsver- ket självmant bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkstäl- lighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. Detsamma gäller om verket finner anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kom- mer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om på grund av medi- cinska hinder eller annan särskild anledning beslutet inte bör verkställas. Utrymmet för att ta hänsyn till familjeanknytning som har uppstått efter avlägsnandebeslut är mycket begränsat, vilket har samband med kravet på att det ska föreligga en särskild anledning att inte verkställa beslutet. Likaså anses utrymmet för att ta hänsyn till sådana faktorer som oro för att återvända till hemlandet och för ekonomiska och sociala problem vara mycket begränsat i ett verkställighetsärende (jfr prop. 2004/05:170

s.226).

Förutom genom Migrationsverkets prövning ex officio kan en pröv-

ning även aktualiseras genom att utlänningen ansöker om uppehålls- tillstånd på nytt. Enligt 12 kap. 19 § UtlL ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. En förutsättning är dock att dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är förutsättningarna inte uppfyllda, ska Mig- rationsverket besluta att inte bevilja någon prövning. Möjligheterna till ny prövning efter ansökan är således starkt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov.

51

Prop. 2012/13:151

52

Särskilda regler för den som har utvisats på grund av brott

För den som har utvisats på grund av brott gäller de särskilda bestämmel- serna i 12 kap. 19 a och 20 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 20 § UtlL har Migra- tionsverket en skyldighet att agera självmant i vissa fall. Om det i ett ärende som avser ett beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket – i andra fall än då det är fråga om prövning av frågan om uppehållstillstånd av skyddsskäl enligt 5 kap. 20 § respektive 12 kap. 19 a § UtlL – inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till rege- ringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Regleringen i 12 kap. 20 § UtlL aktualiseras bl.a. i fall där polisen har underrättat Migrationsverket om att polisen anser att den inte kan verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott. Bestämmelsen tar bl.a. sikte på fall där det konstateras praktiska verkställighetshinder, t.ex. när det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlän- ningen. Den är även tillämplig när det finns medicinska verkställighets- hinder, dvs. när utlänningen är svårt sjuk och det av det skälet inte är praktiskt möjligt att genomföra verkställigheten. Bestämmelsen omfattar dessutom fall där det kommer fram att utvisningsbeslutet inte kan verk- ställas på grund av politiska verkställighetshinder, t.ex. risk för döds- straff, tortyr etc.

Den som har utvisats på grund av brott kan även själv aktualisera en prövning. En utlänning har alltid rätt att få en ansökan om uppehållstill- stånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad. I övrigt kan den utvisningsdömde aktualisera en prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL. Det gäller om utlänningen, efter att ha fått en ansökan om uppe- hållstillstånd av skyddsskäl prövad och avslagen genom ett beslut som har vunnit laga kraft, åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående verkställighetshinder och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. I sådana fall ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning. Är förutsättningarna inte uppfyllda, ska verket besluta att inte bevilja sådan prövning. Möjligheterna till prövning är således även beträffande utvis- ningsdömda starkt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov.

En prövning kan även aktualiseras i de fall som avses i 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL. Enligt den regleringen ska polisen, om ett beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan med- borgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgö- randet meddelades, innan beslutet verkställs utreda om de omständig- heter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om utredningen visar att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning.

Möjligheterna till prövning bör även i fortsättningen vara begränsade

Den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har, som regelsystemet är uppbyggt, fått frågan om skyddsskäl och anknytning till Sverige prövad redan i brottmålet (8 kap. 11 och 12 §§ UtlL). Utgångs- punkten är således att utlänningens rätt att vistas i landet redan är prövad.

De förhållanden som rådde vid tidpunkten för utvisningsbeslutet kan emellertid ha ändrats när det blir aktuellt med verkställighet, särskilt för den som dömts till ett längre fängelsestraff.

När prövningen nu övergår från att vara en extraordinär prövning som görs av regeringen till att inlemmas i den ordinarie migrationsprocessen finns det enligt regeringens mening anledning att tydligt ange i vilken utsträckning en prövning ska kunna aktualiseras. Regeringen delar Hov- rättens för Västra Sverige uppfattning att möjligheterna till prövning inte bör vara förmånligare för den som har utvisats på grund av brott än för andra utlänningar. Regleringen bör därför utformas efter samma grund- läggande principer som gäller för andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avlägsnandebeslut och som vill få vistas här i landet. Den senare gruppen har inte möjlighet att få frågan om uppehållstillstånd prövad på nytt annat än med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 19 § UtlL. Motsvarande gäller även för utvisningsdömda enligt de korresponde- rande bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL. Möjligheterna till prövning är således generellt starkt begränsade och inriktas på dem som har skyddsbehov. Promemorians förslag bygger på att möjligheterna till prövning för den som redan fått sin sak prövad även fortsättningsvis ska vara begränsade. Hovrätten ifrågasätter om detta till fullo återspeglas i promemorians lagförslag.

Som framgått är möjligheterna att få en fråga om uppehållstillstånd prövad på nytt inom den ordinarie migrationsprocessen redan i dag starkt begränsade. Detta gäller såväl för utlänningar som har utvisats på grund av brott som för utlänningar som har utvisats på annan grund. Rege- ringen anser – i linje med vad promemorian allmänt ger uttryck för och som lämnas utan invändning av remissinstanserna – att detta bör gälla även fortsättningsvis.

Vid tillkomsten av nuvarande ordning för prövning av verkställighets- hinder konstaterade regeringen att det är angeläget att möjligheten att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut prövat på nytt framstår som det extraordinära prövningsförfarande det alltid har avsetts att vara samt att reglerna bör utformas på så sätt att de medför ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan när ansökan prövas första gången (prop. 2004/05:170 s. 225). Regeringen har ingen annan uppfattning nu. Möjligheterna till prövning efter ansökan av utlänningen bör således även i fortsättningen vara starkt begränsade. Det gäller sär- skilt i fråga om utvisningsdömda, som inte bör få större möjligheter att få sin sak prövad än andra utlänningar som omfattas av lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Detta bör enligt regeringens mening framgå tydligare än i promemorian.

Regelverket anpassas till det nya förfarandet

En prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL bör således kunna aktualiseras om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlän- ningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åbero- pat omständigheterna tidigare. Det innebär att bestämmelserna i 12 kap. 19 a § UtlL inte bör ändras i sak, men en redaktionell anpassning krävs.

Prop. 2012/13:151

53

Prop. 2012/13:151 Motsvarande begränsningar som således gäller i fråga om uppehålls- tillstånd bör gälla också om utlänningen under vistelsen i Sverige ansö- ker om att utvisningsbeslutet ska upphävas. Om förutsättningarna för prövning inte är uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning. Som anförts har en utlänning som ansöker om uppehållstill- stånd av skyddsskäl dock alltid rätt till en prövning, om en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. Detta ska givetvis gälla även i fortsättningen. De ändringar som regeringen nu föreslår ligger i linje med den syn på den framtida prövningen som redovisas i promemorian och korresponderar med de generellt begränsade möjligheterna till prövning inom den ordi- narie migrationsprocessen. Regelsystemet blir därmed mer enhetligt.

Som tidigare nämnts ska inför verkställighet av ett utvisningsbeslut frågan om omständigheterna har förändrats så mycket att utvisningsbe- slutet bör upphävas alltid prövas om det rör en EES-medborgare eller dennes familjemedlem och det förflutit mer än två år efter beslutet. Som föreslås i promemorian bör även 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, som reglerar polisens prövning ex officio i sådana fall, anpassas. Migrations- verket bör således, i stället för att lämna ärenden enligt den bestämmel- sen till regeringen, lämna över dessa till en migrationsdomstol om omständigheterna har ändrats.

Ärendena som blir föremål för prövning ex officio av Migrationsverket enligt 12 kap. 20 § UtlL bör likaså – på motsvarande sätt som då verket anser att en ansökan om uppehållstillstånd bör beviljas eller att ett beslut om utvisning på grund av brott bör upphävas – lämnas över till en mig- rationsdomstol. Det bör gälla om det i ett ärende som nu avses kommer fram att det finns verkställighetshinder. Regeringen anser, utöver vad som föreslås i promemorian, att ett överlämnande även bör ske om det kommer fram sådana synnerliga skäl som anges i den centrala bestäm- melsen om det nya prövningsförfarandet (se avsnitt 5.3.2). Även andra omständigheter än verkställighetshinder kan nämligen i ett enskilt fall särskilt tala mot en verkställighet, inte minst i fall som rör barn. Den utvisades barn kan t.ex. lida av en svår sjukdom och vara särskilt bero- ende av den utvisningsdömde föräldern. I andra fall kan den andra föräl- dern vara allvarligt sjuk och situationen sådan att det varken är rimligt att barnet lämnas med denne eller att det ska följa med den utvisningsdömde föräldern vid verkställighet av utvisningsbeslutet. Om det finns sådana synnerliga skäl bör Migrationsverket alltså inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.

Enligt nuvarande 12 kap. 20 § UtlL ska ett ärende överlämnas skynd- samt. Någon motsvarande reglering behövs inte i det nya prövningsförfa- randet. Som regeringen utvecklar närmare i avsnitt 5.4 bör det nämligen föreskrivas att Migrationsverket i dessa fall får besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. Den särreglering som finns i 12 kap. 20 § andra stycket, som innebär att vissa ärenden inte ska lämnas vidare utan prövas av Migrationsverket, bör också upphöra. Den lösning som regeringen nu föreslår innebär nämligen att prövning av ärenden som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i samtliga fall ska göras av Migrationsverket utifrån den centrala bestämmelsen om det nya

54

prövningsförfarandet. Till skillnad mot promemorian anser regeringen Prop. 2012/13:151 således att särregleringen i fråga inte längre behövs.

5.3.6Allmänna handläggningsfrågor

Regeringens förslag: Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhets- ärende, Säkerhetspolisen ska vara motparter till den utvisningsdömde vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdom- stolen.

Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdom- stolen ska kunna begära yttrande från Kriminalvården eller upplys- ningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i Sve- rige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlän- ningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att ut- länningen utvisas. Möjligheten för regeringen att enligt utlänningsla- gen begära uppgifter från en socialnämnd upphävs.

Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdom- stolen ska ange de skäl som ligger till grund för beslut i ärendena.

Överklagandereglerna anpassas så att de även omfattar avslag på en ansökan om att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott re- spektive beslut att inte bevilja prövning.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian lämnar inte något förslag till anpassning av bestämmel- serna om partsställning. Eftersom promemorian inte lämnar något ut- tryckligt lagförslag i fråga om begränsning av möjligheterna till prövning av utvisningsbeslut behandlas inte heller frågan om överklagande av beslut att inte bevilja prövning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del.

Ett par remissinstanser framför synpunkter på bestämmelserna om partsställning. Förvaltningsrätten i Göteborg anser att handläggnings- och processordningen för de ärenden som föreslås flyttas över till migra- tionsprocessen i största möjliga utsträckning bör vara densamma som för övriga migrationsmål i fråga om bl.a. motpart. Förvaltningsrätten fram- håller vidare att bestämmelserna som anger att Migrationsverket är den enskildes motpart bör förtydligas. Förvaltningsrätten i Malmö anser att det bör införas en bestämmelse som anger att Migrationsverket är mot- part till utlänningen i mål som överlämnats till en migrationsdomstol.

Säkerhetspolisen pekar på att de ärenden som föreslås flyttas över måste betraktas som säkerhetsärenden för det fall att myndigheten för- ordar att ansökan om uppehållstillstånd avslås. Säkerhetspolisen anser att det bör belysas och tydliggöras vilken ställning den har i de berörda ärendena och att myndigheten har möjlighet till överklagande i dessa ärenden. Vidare framhåller Säkerhetspolisen att myndigheten har begrän- sade möjligheter att lämna underrättelseinformation till andra myndig- heter och domstolar. Detta beror bl.a. på att uppgifter som Säkerhetspoli- sen mottagit inom ramen för samarbete med andra länders säkerhets- och underrättelsetjänster ofta har mottagits med förbehåll att uppgifterna inte

får föras vidare till nationella myndigheter eller domstolar. Säkerhetspo-

55

Prop. 2012/13:151 lisen anser sig dock kunna delge all relevant information till regeringen. Antalet ärenden om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott där dessa begränsningar får betydelse är enligt Säkerhetspolisen sanno- likt ganska litet, men i det enskilda fallet kan det leda till att den beslu- tande instansen inte kan delges ett fullständigt beslutsunderlag.

Sveriges advokatsamfund anför att frågan om utvisning inte utreds på ett tillfredsställande sätt i brottmålsprocessen och att promemorians för- slag om en överflyttning av regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL inte innebär någon lösning på detta problem.

Malmö tingsrätt framhåller att det är av vikt att Migrationsverket i sina yttranden i samband med överlämnande till en migrationsdomstol är ut- tömmande i sin redovisning samt pekar på att frågan om yttrandenas utformning bör regleras närmare internt hos verket. Tingsrätten pekar också på att det skulle kunna framgå tydligare av bestämmelsen om mo- tiveringsskyldighet att det endast är migrationsdomstolarna som får upp- häva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.

Skälen för regeringens förslag

Allmänt om handläggningen

Som redovisats i avsnitt 4.1.4 finns det bestämmelser om handläggningen av utlänningsärenden hos Migrationsverket i såväl förvaltningslagen som 13 kap. UtlL. Bestämmelserna rör bl.a. muntlig handläggning, motive- ring av beslut och omprövning av Migrationsverkets beslut. I förvalt- ningsprocesslagen och 16 kap. UtlL finns bestämmelser om processen i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. I 7 a § FPL finns bestämmelsen om tvåpartsprocess som innebär att Migrationsverket blir motpart till sökanden efter ett överklagande. I 16 kap. 5 § UtlL regleras muntlig förhandling i migrationsdomstolarna. De bestämmelser som gäller för handläggningen av utlänningsärenden inom den ordinarie mig- rationsprocessen kommer att vara tillämpliga även i ärenden om uppe- hållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant beslut.

Förvaltningsrätten i Göteborg pekar på att behovet av muntlig hand- läggning i dessa ärenden synes vara mycket begränsat, om hänvisning endast sker till andra skäl än skyddsskäl. Även om behovet av muntliga inslag i processen allmänt kan sägas vara större i ärenden där skyddsskäl åberopas, kan enligt regeringens mening ett sådant behov finnas också när andra skäl åberopas. Därför bör det finnas möjlighet till muntlig handläggning även i dessa fall.

Migrationsverkets och Säkerhetspolisens roll

När det gäller processordningen är det två frågor som remissinstanserna lyfter fram. Den ena är partsställningen och den andra hanteringen av säkerhetsärenden. Enligt 7 a § FPL om tvåpartsprocess gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handling- arna i ärendet överlämnats till domstol. Bestämmelsen är alltså tillämplig när Migrationsverket fattat beslut i ärendet, t.ex. om avslag på en ansö-

kan om uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av

56

brott, och beslutet överklagats till en migrationsdomstol. Den är dock inte tillämplig vid överlämnande av ärenden om uppehållstillstånd, efter- som Migrationsverket i dessa fall inte ska fatta beslut utan i stället lämna över ärendet med ett eget yttrande till behörig migrationsdomstol, som därefter fattar beslut som första instans (5 kap. 20 § andra stycket UtlL).

Enligt 16 kap. 6 § UtlL, som innehåller särskilda bestämmelser om motparter, är även Säkerhetspolisen motpart till utlänningen vid hand- läggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen när ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas. Ett ärende är enligt 1 kap. 7 § UtlL ett säkerhetsärende om Säkerhetspolisen, av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet, förordar bl.a. att en utlänning ska avvisas eller utvisas eller att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås. Detta gäller även ärenden som avser utlänningar som har utvisats på grund av brott.

Förvaltningsrätten i Malmö anser att de mål som inleds hos migra- tionsdomstolen efter överlämnande enligt de paragrafer som föreslås i promemorian, på samma sätt som övriga migrationsmål, ska omfatta en tvåpartsprocess och att det i 16 kap. 6 § UtlL bör införas en bestämmelse som anger att Migrationsverket är motpart till utlänningen i dessa fall.

Förvaltningsrätten i Göteborg är inne på samma linje.

Även Lagrådet konstaterar att den enskilde inte har någon motpart i sådana mål, trots principen om tvåpartsprocess. Enligt Lagrådet ger den föreslagna ordningen anledning till betänkligheter i flera avseenden. Lagrådet framhåller att tvåpartsprocessen i de allmänna förvaltnings- domstolarna ska säkerställa att olika frågor får en god och allsidig belys- ning och att domstolen uppfattas som ojävig och opartisk samt att den även, genom överklagandemöjligheten, ska säkerställa prejudikatbildning och en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet finns det anledning att slå vakt om den principiella processordningen i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna och att inte utan mycket starka skäl underminera denna genom olika undantag. Den omständigheten att undantag av detta slag redan förekommer i utlänningslagen leder inte till någon annan bedöm- ning. Lagrådet framhåller tvärtom det angelägna i att inte gå vidare på en väg som i längden riskerar att hota migrationsdomstolens ställning som ojävig och opartisk överklagandeinstans. Lagrådet pekar även på att prejudikatbildningen på området riskerar att bli lidande med det före- slagna systemet, eftersom det inte finns någon part som kan överklaga ett eventuellt felaktigt bifallsbeslut till Migrationsöverdomstolen.

Regeringen har förståelse för de synpunkter som framförs. Det är givetvis viktigt att de frågor som prövas får en god och allsidig belys- ning. Kravet på att Migrationsverket ska avge yttrande är tänkt att tillgo- dose detta. Genom ett sådant yttrande tillförs processen såväl fakta som bedömningar i rättsliga frågor.

Som Lagrådet framhåller är det dock angeläget att prejudikatbild- ningen inte riskerar att bli lidande. Ett eventuellt felaktigt bifallsbeslut beträffande den som är utvisningsdömd bör i vissa fall kunna rättas till efter överklagande. Om t.ex. Migrationsverket har kommit fram till att en sådan utlänning bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och mig- rationsdomstolen, efter verkets överlämnande av ärendet, i stället upphä- ver utvisningsbeslutet och beviljar permanent uppehållstillstånd, bör verket kunna överklaga beslutet om det behövs för att klarlägga rättslä-

Prop. 2012/13:151

57

Prop. 2012/13:151

58

get. Möjligheten att överklaga tveksamma bifallsbeslut fyller en särskilt viktig funktion i säkerhetsärenden, där Säkerhetspolisen som regel är motpart till utlänningen vid handläggning i en migrationsdomstol. Även i andra ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott finns det viktiga aspekter som talar mot ett undantag från principen om tvåpartsprocess.

Migrationsverket ska ta ställning i ärendet i såväl de fall där verket lämnar över ett ärende om uppehållstillstånd för den som av allmän dom- stol har utvisats på grund av brott (eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut) med ett eget yttrande till en migrationsdomstol som när verket fattar beslut om avslag i ett sådant ärende. Ställningstagandet ska göras med utgångspunkt i samma reglering. Det faktum att Migrations- verkets ställningstagande kan mynna ut i antingen ett yttrande eller ett beslut innebär inte att verket förutsätts inta olika roller beroende på vilket ställningstagande som görs. Om Migrationsverket även i yttrandefallen ges ställning som motpart vid handläggningen i migrationsdomstolen, kommer verket – på motsvarande sätt som i avslagsfallen – att framför allt bevaka det allmännas intressen. Det torde i praktiken bli relativt liten skillnad mellan de båda fallen när det gäller verkets roll i processen.

I sammanhanget bör nämnas att enligt nuvarande ordning är Migra- tionsverket inte motpart till utlänningen efter det att ett ärende om skyddsstatusförklaring eller om upphävande av ett sådant återreseförbud som meddelats i annat fall än i samband med utvisning på grund av brott har lämnats över till en migrationsdomstol (4 kap. 6 § andra stycket respektive 8 kap. 20 a § tredje stycket UtlL). De framförda aspekterna på processordningen har i och för sig viss bäring på även dessa ärenden, men Lagrådets och remissinstansernas synpunkter gör sig inte gällande med samma styrka när det gäller dessa fall. Ärendena om upphävande av utvisning på grund av brott omfattar t.ex., till skillnad från ärendena enligt 8 kap. 20 a § UtlL, både frågor om uppehållstillstånd och frågor om upphävande. Det är därmed en vidare prövning som görs. Ärendena avseende utvisningsdömda har dessutom sådan karaktär att det finns ett tydligt behov av en motpart som kan bevaka det allmännas intressen.

Mot denna bakgrund anser regeringen, i linje med vad Lagrådet anför, att det i mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisnings- beslut, inte bör göras undantag från principen om tvåpartsprocess. Rege- ringen föreslår därför att regleringen i 16 kap. 6 § UtlL anpassas så att Migrationsverket och, i fråga om säkerhetsärenden, Säkerhetspolisen ska vara motparter till den utvisningsdömde vid handläggningen av dessa mål i migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen. Detta bör gälla även i de fall där Migrationsverket lämnar över ett ärende med ett eget yttrande till en migrationsdomstol. Därigenom skapas en mer ändamåls- enlig ordning för dessa mål. Denna lösning tillgodoser enligt regeringens mening de synpunkter som framförs av Lagrådet och remissinstanserna.

En annan fråga, som har bäring på handläggningen och som Säkerhets- polisen väcker, är i vilken omfattning bestämmelserna om säkerhets- ärenden är tillämpliga beträffande utvisningsdömda. Bestämmelserna om säkerhetsärenden kommer även i fortsättningen att i förekommande fall vara tillämpliga i ärenden som avser utvisningsdömda. Som anförts föreslår regeringen att 16 kap. 6 § UtlL anpassas så att Säkerhetspolisen i

ett säkerhetsärende ska vara motpart till den utvisningsdömde även i de fall där Migrationsverket lämnar över ett ärende med ett eget yttrande till en migrationsdomstol.

Beslutsunderlaget

Som promemorian konstaterar finns det inte något behov av ytterligare bestämmelser som ger möjlighet att i de ärenden som flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen begära utredning om skyddsskäl och verk- ställighetshinder. Inom den ordinarie migrationsprocessen finns också möjlighet att hämta in uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregist- ret och SIS spärrlista.

I ärendena hos regeringen liksom inom den ordinarie migrationspro- cessen finns även möjlighet att begära uppgifter från socialnämnden om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs för att avgöra en fråga om uppehållstillstånd (17 kap. 1 § UtlL). I regeringens ärenden finns dessutom möjlighet att vid behov begära yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas (9 § jämförd med 6 § andra stycket lagen [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m.). I det nya prövningsförfarandet bör Migrationsverket och migrationsdomsto- larna ges möjlighet att hämta in motsvarande utredning.

Det finns också möjlighet både för regeringen och inom den ordinarie migrationsprocessen att begära yttrande från Säkerhetspolisen. Säker- hetspolisen framhåller i detta sammanhang att myndigheten har begrän- sade möjligheter att lämna underrättelseinformation till andra myndig- heter och till domstolar samt att detta kan leda till att den beslutande instansen i det enskilda fallet inte kan delges ett fullständigt besluts- underlag. Säkerhetspolisen bedömer att det sannolikt är ganska få ären- den där dessa begränsningar kan komma att få betydelse. Regeringen har ingen annan uppfattning. Motsvarande begränsningar i möjligheten att lämna information gäller dock redan i dag för uppgiftslämnande i säker- hetsärenden enligt utlänningslagen (jfr prop. 2009/10:31 s. 234 f.). Enligt regeringens mening finns det inte anledning att se annorlunda på saken i fråga om de, relativt få, ärenden som nu avses. Mot denna bakgrund, och med tanke på det fåtal fall där begränsningarna bedöms kunna få bety- delse, anser regeringen att det av Säkerhetspolisen påtalade förhållandet inte utgör skäl att avstå från en överflyttning av regeringens ärenden.

Som nämnts kommer Regeringskansliet fortfarande att kunna besluta om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 20 § tredje stycket UtlL. Regeringen kommer dock inte att pröva frågor om uppehållstillstånd enligt utlän- ningslagen. Hänvisningen till regeringen i 17 kap. 1 § UtlL, som ålägger socialnämnden att lämna uppgifter till olika myndigheter i bl.a. ärenden om uppehållstillstånd, bör därför tas bort. Eftersom den paragrafen gäller i tillämpliga delar i regeringens ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) bör dock samtidigt införas en förtydli- gande bestämmelse om detta i den lagen, se avsnitt 5.8.

Malmö tingsrätt framhåller är det angeläget att Migrationsverket i sina yttranden i samband med överlämnande till en migrationsdomstol utför-

Prop. 2012/13:151

59

Prop. 2012/13:151 ligt redogör för de omständigheter som verket anser talar för att en ansö- kan bör beviljas. Regeringen instämmer i detta, särskilt med hänsyn till att beslutsunderlaget för migrationsdomstolarnas prövning därmed bred- das, men också med tanke på att tyngdpunkten i processen även i dessa fall bör ligga hos Migrationsverket. Närmare riktlinjer för hur yttrandena bör utformas kan utvecklas av verket.

Sveriges advokatsamfund framhåller att frågan om utvisning på grund av brott inte utreds på ett tillfredsställande sätt i brottmålsprocessen och att promemorians förslag om en överflyttning av regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL inte innebär någon lösning på detta problem. Enligt advokatsamfundet är t.ex. det yttrande i fråga om verkställighets- hinder som domstolen i brottmålet begär in från Migrationsverket ofta kortfattat och standardiserat. Regeringen utgår från att frågan om utvis- ning utreds på ett tillfredsställande sätt i brottmålsprocessen. Att bedöma om ett utvisningsbeslut kommer att kunna verkställas är dock ofta en grannlaga uppgift, särskilt när brottet föranleder ett långt fängelsestraff och verkställighet av utvisningsbeslutet aktualiseras först längre fram i tiden. Regeringen har förståelse för att det i sådana fall kan vara svårt för Migrationsverket att yttra sig i detalj i frågan om verkställighetshinder. Det är bl.a. mot denna bakgrund viktigt att det finns en möjlighet till extraordinär prövning. Frågan om huruvida det finns behov av att ändra reglerna om utvisning på grund av brott behandlas inte i promemorian och ligger utanför ramen för detta lagstiftningsärende.

Utformningen av besluten

Enligt 20 § förvaltningslagen är en myndighet som regel skyldig att motivera sitt beslut när ett ärende avgörs. I 13 kap. 10 § UtlL preciseras skyldigheten vad gäller vissa av Migrationsverkets beslut. Regleringen omfattar bl.a. beslut i fråga om uppehållstillstånd. Enligt 30 § FPL gäller motiveringsskyldighet även för migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen när ett ärende avgörs. Motiveringsskyldigheten syftar till att garantera att frågor prövas sakligt, enhetligt och med omsorg. Vid utformningen av ett beslut och skälen för detta måste beslutsmyndigheten överväga om underlaget är tillräckligt och om de materiella bestämmel- serna tolkats på ett riktigt sätt. Detta minskar risken för att besluten blir felaktiga. Vidare underlättar motiveringsskyldigheten för parten att förstå beslutet, kontrollera detta och avgöra om beslutet ska överklagas. Ett motiverat beslut underlättar dessutom för högre instans att avgöra om några felaktiga bedömningar gjorts. Motiveringsskyldigheten innebär således, som tidigare framhållits, klara fördelar ur rättssäkerhetssyn- punkt.

Nyssnämnda bestämmelser om skyldighet att motivera beslut kommer att vara tillämpliga även i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Några ytterligare bestämmelser om moti- veringsskyldighet behövs därmed inte. Av rättssäkerhetsskäl anser dock regeringen, i likhet med promemorian, att 13 kap. 10 § UtlL bör ändras så att kravet på motivering gäller för såväl beslut om uppehållstillstånd som beslut om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Bestämmelsen blir därmed även tillämplig på Migra-

tionsverkets beslut om avslag i dessa ärenden. Den ska däremot inte

60

tillämpas om Migrationsverket finner att en ansökan bör beviljas, Prop. 2012/13:151 eftersom verket inte ska fatta beslut i dessa fall.

Malmö tingsrätt pekar på att 13 kap. 10 § UtlL även skulle kunna justeras så att det tydligare framgår att det endast är migrationsdomsto- larna som får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Att Migrationsverket inte får bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott eller upphäva ett sådant utvisningsbeslut anges uttryckligen i de centrala bestämmelserna om det nya förfarandet. Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl att ändra 13 kap. 10 § UtlL på det sätt som tingsrätten förordar.

Överklagande

Som en konsekvens av förslagen bör tillägg göras i reglerna om överkla- gande av Migrationsverkets beslut, så att de även omfattar avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott respektive beslut att inte bevilja prövning. Någon anpass- ning av bestämmelserna om överklagande av en migrationsdomstols beslut behövs däremot inte.

5.4Inhibition

Regeringens förslag: Bestämmelserna i utlänningslagen om inhibi- tion och om automatiskt hinder mot verkställighet i ärenden om upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott an- passas till det nya prövningsförfarandet. Bestämmelserna om inhibi- tion i regeringens ärenden upphävs.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men innehåller inte något uttryckligt lagförslag om Migrationsverkets möjlighet att besluta om inhibition i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Promemorian innehåller inte heller något förslag till anpassning av 12 kap. 19 a § UtlL.

Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser yttrar sig inte i denna del. Malmö tingsrätt anser att frågan om i vilka fall inhibi- tion kan meddelas och i vilka fall automatiskt hinder mot verkställighet gäller framstår som ogenomtränglig. Enligt tingsrätten är det önskvärt att frågan behandlas med ett samlat grepp.

Skälen för regeringens förslag

Allmänna utgångspunkter

Utlänningslagen innehåller ett antal olika bestämmelser om inhibition eller automatiskt hinder mot verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Sådana regler finns bl.a. i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL och, för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, i de motsvarande särbe- stämmelserna i 12 kap. 19 a och 20 §§ UtlL. Malmö tingsrätt pekar på att olika lagtekniska lösningar har valts vid utformningen av dessa bestäm- melser och framhåller att det är önskvärt att de ses över generellt. Rege-

ringen har förståelse för denna uppfattning. Mer långtgående föränd-

61

Prop. 2012/13:151 ringar av regelsystemet kräver dock, som tidigare konstaterats, över- väganden som inte kan göras i detta lagstiftningsärende. Endast begrän- sade ingrepp bör därför göras i gällande system.

Inhibition

I dag kan beslut om att avbryta verkställigheten av ett avlägsnandebeslut (inhibition) meddelas såväl i regeringens utlänningsärenden som i den ordinarie migrationsprocessen. Migrationsverket kan vid behov besluta om inhibition, om det finns särskilda skäl för det (12 kap. 13 § UtlL). När regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott, får regeringen eller domstolen besluta om inhibition av utvisningsbeslutet. När ett ärende ska prövas av regeringen får dessutom ansvarigt statsråd besluta om inhibition fram till dess att regeringen avgör ärendet (12 kap. 11 § UtlL).

Om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda begär att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta (12 kap. 12 § UtlL). Inhibition kan i de fallen aktualiseras om t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, som båda har behörighet att pröva klagomål från enskilda, begär att verkställigheten av ett visst utvisningsbeslut ska avbrytas, t.ex. ett beslut om utvisning på grund av brott. Även i andra situationer, där verkställighet är nära förestående, kan det ibland finnas behov av beslut om inhibition. Det gäller bl.a. om det behövs mer tid för att utreda om det finns skäl att låta utlänningen vistas i landet.

Som konstateras i promemorian kommer de bestämmelser om inhibi- tion som gäller för Migrationsverket och migrationsdomstolarna att vara tillämpliga i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie mig- rationsprocessen. Vid begäran om inhibition från t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, eller när det annars finns behov av det, kommer således Migrationsverket och migrationsdomstolarna att kunna besluta om inhibition. Möjligheten att besluta om inhibition enligt 12 kap. 11 § UtlL gäller vid prövning av om ett utvisningsbeslut bör upphävas. En sådan prövning innefattar som regel även frågan om uppe- hållstillstånd. Att möjligheten att besluta om inhibition också gäller vid prövning av tillståndsfrågan bör förtydligas. Regeringen anser således, utöver vad som föreslås i promemorian, att bestämmelsen bör anpassas i enlighet med detta.

Som en konsekvens av att regeringen inte kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen bör, som promemorian föreslår, de särskilda bestämmelserna om inhibition i regeringens ären- den upphävas.

I likhet med promemorian anser regeringen vidare att Migrationsverket bör kunna besluta om inhibition i de ärenden som föreslås flyttas över. Med hänsyn till att bestämmelserna om det nya prövningsförfarandet placeras i 12 kap. UtlL anser regeringen att det i bestämmelsen om upp- hävande av utvisningsbeslut uttryckligen bör anges att Migrationsverket får besluta om inhibition. Till följd av detta bör även upplysningsbe-

stämmelsen i 12 kap. 13 § UtlL anpassas.

62

Med de ändringar som nu föreslås blir regelsystemet mer enhetligt. Prop. 2012/13:151 Förslagen ligger i linje med den syn som redovisas i promemorian och

tillgodoser även till viss del de synpunkter Malmö tingsrätt framför.

Automatiskt hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut i vissa fall

Det finns även regler som uttryckligen anger att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas i en viss situation, s.k. automatiska hinder mot verk- ställighet. I 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL finns en sådan regel. Den är tillämplig när ett ärende har lämnats över till regeringen för prövning och innebär att verkställighet inte får ske innan regeringen avgjort ärendet. I avsnitt 5.3.5 föreslås att ärendena enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL i stället ska lämnas över till en migrationsdomstol. Som en konsekvens av detta bör bestämmelsen om automatiskt hinder mot verkställighet juste- ras så att utvisningsbeslutet i dessa fall inte får verkställas innan migra- tionsdomstolen har avgjort ärendet.

En annan särreglering kommer till uttryck i 12 kap. 8 a § UtlL. Den in- nebär bl.a. att ett beslut om utvisning på grund av brott inte får verkstäl- las innan en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl har prövats i en instans och därvid avslagits. Vidare gäller enligt 12 kap. 19 a § UtlL att ett sådant utvisningsbeslut inte får verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits. Dessa bestämmelser om automa- tiskt hinder mot verkställighet infördes vid genomförandet av asylproce- durdirektivet. Regeringen delar promemorians uppfattning att bestäm- melserna inte bör ändras i sak. I avsnitt 5.3.5 föreslås en redaktionell anpassning av 12 kap. 19 a § UtlL. Den innebär bl.a. att det tydliggörs att en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl alltid har rätt till en prövning, om en sådan ansökan inte tidigare under utlänning- ens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut.

Regleringen som innebär att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte får verkställas medan ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd gäller bör inte ändras i sak.

5.5Förvar och uppsikt

Regeringens förslag: De särskilda bestämmelserna om förvar och uppsikt i regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols be- slut om utvisning på grund av brott upphävs.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser yttrar sig

inte i denna fråga. Förvaltningsrätten i Göteborg framhåller att bestäm- melserna om förvar och uppsikt för närvarande är föremål för översyn samt pekar på att förvaltningsrätten i det lagstiftningsärendet generellt avstyrkte att migrationsdomstolarna ska vara handläggande myndighet i frågor om förvar och uppsikt.

Skälen för regeringens förslag: Som ett led i förfarandet att avlägsna

en utlänning ur landet kan berörda myndigheter ta utlänningen i förvar

63

Prop. 2012/13:151 eller ställa honom eller henne under uppsikt. Bestämmelserna om förvar och uppsikt finns i huvudsak i 10 kap. UtlL. Vissa av bestämmelserna gäller enbart i ärenden hos regeringen om upphävande av utvisningsbe- slut på grund av brott.

De allmänna bestämmelserna om förvar och uppsikt kommer att vara tillämpliga i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie mig- rationsprocessen. Några nya bestämmelser behövs därmed inte. Eftersom ärenden om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen inte längre kommer att handläggas av regeringen bör däremot de bestämmelser som gäller i ärenden hos regeringen upphävas (10 kap. 11 § tredje stycket och 15 § samt 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL). Som en konsekvens av detta bör även upplysningen i 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar om regleringen i 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL upphävas. Reglerna om förvar och uppsikt kommer därmed att förenklas.

Som framgår av promemorian (se Ds 2012:17, avsnitt 5) är bestämmel- serna om förvar och uppsikt föremål för översyn. Förvarsutredningens slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17) bereds för närvarande inom Rege- ringskansliet. I betänkandet föreslås bl.a. ändrade processuella regler om förvar och uppsikt. De synpunkter som Förvaltningsrätten i Göteborg framfört om förvar och uppsikt i det lagstiftningsärendet får övervägas vid beredningen av Förvarsutredningens förslag.

Även 14 kap. 8 § UtlL, som anger att Migrationsverkets beslut i frågor Prop. 2012/13:151 om offentligt biträde får överklagas, kommer att vara tillämplig. I likhet

med promemorian anser regeringen att det inte finns behov av att ändra dessa bestämmelser. Regeln i 18 kap. 2 § UtlL om hur frågor om offent- ligt biträde i regeringens ärenden ska avgöras bör upphävas, eftersom det inte längre finns något behov av bestämmelsen.

När det gäller tolkersättning har enligt 13 kap. 11 § UtlL en tolk rätt till ersättning av allmänna medel. Frågan om ersättning prövas av den myn- dighet som handlägger ärendet. Enligt 14 kap. 8 § UtlL får ett beslut av Migrationsverket om ersättning till tolk överklagas. Även dessa bestäm- melser kommer att vara tillämpliga i de ärenden som flyttas över. Något behov av ändring finns därmed inte.

Enligt 14 kap. 8 § UtlL får beslut av Regeringskansliet om bl.a. ersätt- ning till tolk överklagas till en migrationsdomstol. Eftersom Regerings- kansliet även i fortsättningen kommer att kunna besluta om visering och uppehållstillstånd (3 kap. 5 § och 5 kap. 20 § tredje stycket UtlL) bör regleringen i 14 kap. 8 § kvarstå oförändrad.

5.7Krav på prövningstillstånd

Regeringens förslag: Bestämmelserna om prövningstillstånd ändras inte i sak. Endast en redaktionell ändring görs.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Sedan länge har det ansetts att in-

stansordningen ska bygga på en funktionsfördelning mellan beslutsmyn- digheter på skilda nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Inom det förvaltningsrättsliga området fattar i många fall en förvaltningsmyndighet det första beslutet. Tyngdpunkten inom för- valtningsrätten ligger hos denna förvaltningsmyndighet som också är skyldig att ompröva sitt beslut när det finns skäl för det (27 § förvalt- ningslagen). Förvaltningsmyndighetens beslut kan som regel överklagas. På det migrationsrättsliga området innebär detta, som nämnts, att tyngd- punkten i handläggningen ligger hos Migrationsverket och att verkets beslut kan överklagas till en migrationsdomstol (se bl.a. 14 kap. 3 § UtlL). En migrationsdomstols beslut kan i sin tur överklagas till Migra- tionsöverdomstolen (16 kap. 9 § UtlL).

Tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har med tiden förskjutits nedåt och krav på prövningstillstånd i kammarrätt är numera huvudregel (jfr prop. 1997/98:101 s. 80 f., prop. 2004/05:170 s. 132 och prop. 2012/13:45 s. 80). Enligt 16 kap. 11 § UtlL gäller också som huvudregel krav på prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen. Detta bör gälla även för de ärenden som flyttas över. Som föreslås i promemorian bör dock nuvarande undantag från kravet på prövningstillstånd finnas kvar. Undantaget gäller för beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar utan att förvarsfrå- gan överklagats dit och beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande efter överlämnande enligt 5 kap. 20 §

65

Prop. 2012/13:151 andra stycket UtlL. Bestämmelserna om prövningstillstånd bör alltså inte ändras i sak, men en redaktionell ändring behöver göras.

att lämna uppgifter enligt 17 kap. 1 § UtlL i ärenden enligt LSU bör Prop. 2012/13:151 emellertid också i fortsättningen gälla även i förhållande till regeringen.

Regeringen anser, i likhet med promemorian, att en förtydligande be- stämmelse om detta bör införas i 5 § LSU. I den paragrafen bör även göras en mindre språklig ändring med anledning av att bestämmelserna om förvar och uppsikt i regeringens ärenden, bl.a. det tredje och sista stycket i 10 kap. 11 § UtlL, föreslås upphävas (se avsnitt 5.5).

5.9Ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök

Regeringens bedömning: Bestämmelserna om särskilt tillstånd till ett kort besök bör inte ändras.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig i denna

fråga.

Skälen för regeringens bedömning: En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt utlänningslagen får beviljas särskilt tillstånd av Migrationsverket att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter (8 kap. 20 § UtlL). Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan av någon annan än utlänningen. Med synnerligen viktig angelägenhet avses t.ex. besök hos en allvarligt sjuk släkting eller begravning av en nära anhörig. Bestäm- melserna om särskilt tillstånd till kort besök är generellt tillämpliga för utlänningar som har meddelats återreseförbud enligt utlänningslagen, däribland utlänningar som har utvisats på grund av brott. Regeringen anser, i likhet med promemorian, att en ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök bör kunna göras enligt samma regler som i dag. Dessa bestämmelser bör således inte ändras.

5.10Sekretess

Regeringens bedömning: Det behövs inte några nya sekretessbestäm- melser eller någon ändring i befintliga bestämmelser.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig i denna

fråga.

Skälen för regeringens bedömning: Som redovisas i promemorian (Ds 2012:17, avsnitt 4.15) är ett antal bestämmelser om sekretess till- lämpliga i utlänningsärenden, bl.a. 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) om utlänningssekretess samt 15 kap. 1 § OSL om utrikessekretess. Dessa bestämmelser gäller bl.a. hos Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. Sekretessbestämmelserna i fråga kommer att vara tillämpliga på uppgif- ter som förekommer i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordi- narie migrationsprocessen. Några nya sekretessbestämmelser behöver därmed inte införas och de befintliga bestämmelserna behöver inte heller

67

Prop. 2012/13:151 ändras. Hos migrationsdomstolarna kommer bestämmelserna i 43 kap. OSL att vara tillämpliga.

5.11Några andra handläggningsfrågor

Regeringens bedömning: Reglerna om statusförklaring och reglerna i 8 kap. UtlL som gäller för både avvisning och utvisning behöver inte ändras.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Hovrätten för Västra Sverige anför att det även bör uppmärksammas om den valda konstruktionen ger utrymme för att meddela skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. Förvalt- ningsrätten i Göteborg anser att det är oklart om bestämmelserna i 8 kap. 16–21 §§ UtlL om beslut om avvisning eller utvisning m.m. ska tilläm- pas i de ärenden som nu avses.

Skälen för regeringens bedömning: Några remissinstanser tar upp frågor som inte behandlas i promemorian. När det gäller skyddsstatus- förklaring ska enligt 4 kap. 3 och 3 a §§ en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl som regel förklaras vara flykting respektive annan skyddsbehövande, om utlänningen uppfyller kriterierna för detta och inte är utesluten från att anses som skyddsbehövande. Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd har han eller hon möjlighet att senare ansöka om statusförklaring. Det är Migrationsverket som be- slutar om statusförklaring. Migrationsverket får dock inte bevilja status- förklaring för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om statusförklaring och Migra- tionsverket finner att han eller hon bör beviljas statusförklaring, ska ver- ket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till behörig migrationsdomstol (4 kap. 6 § UtlL). Bestämmelserna om status- förklaring kommer att vara tillämpliga även i de ärenden som föreslås flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Enligt regeringens mening behövs det ingen anpassning av dessa bestämmelser.

När det gäller frågan om bestämmelserna i 8 kap. 16–21 §§ UtlL ska tillämpas i de ärenden som nu avses gör regeringen följande bedömning. Dessa bestämmelser gäller generellt för både avvisning och utvisning och därmed också – i tillämpliga delar – i ärenden om utvisning på grund av brott. Som anförts i avsnitt 4.1.5 innebär bestämmelserna bl.a. att när en domstol i ett brottmål prövar en fråga om utvisning på grund av brott ska domstolen ta hänsyn till om det finns verkställighetshinder (8 kap. 17 § UtlL). Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd och ansökan avslås medan utlänningen befinner sig i Sverige kan det vidare bli aktuellt att på nytt meddela beslut om utvis- ning (jfr 8 kap. 16 § UtlL). Ett nytt avlägsnandebeslut torde framför allt aktualiseras när giltighetstiden för ett sådant beslut är längre än den åter- stående giltighetstiden för beslutet om utvisning på grund av brott (jfr 12 kap. 22 § UtlL). Även bestämmelserna i 8 kap. 20 § UtlL om särskilt tillstånd till kort besök är tillämpliga (se avsnitt 5.9). Någon förändring av rådande ordning i dessa avseenden görs inte.

68

6.1Nåd i brottmål

Regeringen får enligt 12 kap. 9 § regeringsformen genom nåd befria en person från en brottspåföljd eller mildra påföljden. Regeringen avgör i varje enskilt fall om nåd ska beviljas eller inte. Det finns ingen rätt till nåd. Ingen kan därför kräva att bli benådad eller att få del av skälen för ett nådebeslut. Det är inte möjligt att tala om någon praxis i den me- ningen att nåd brukar beviljas när vissa omständigheter är för handen. Nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande enbart avsett för undantags- situationer och bör därför tillämpas restriktivt (jfr bl.a. bet. KU 1972:26 s. 7 f., KU 1981/82:35 s. 8 f., 1989/90:KU30 s. 34 f., 1993/94:KU30 s. 55 f. och 2002/03:KU10 s. 39 f.). Merparten av ansökningarna om nåd avslås.

Ett nådebeslut föregås normalt av en ansökan. Regeringen kan även självmant fatta beslut om nåd, men detta sker ytterst sällan. I de allra flesta fall är det den dömde själv som söker nåd. Ansökningarna avser vanligen nåd beträffande fängelsestraff.

I början av 1980-talet uppgick antalet nådeansökningar till drygt 2 000 per år, varav omkring 250 beviljades. I början av 1990-talet hade antalet ansökningar sjunkit till ca 1 500 per år, varav omkring 150 beviljades. De senaste årtiondena har mängden nådeansökningar minskat avsevärt. På senare tid har antalet sådana ansökningar uppgått till endast ca 300– 350 per år, av vilka ett tiotal har beviljats.

6.2Verkställigheten av fängelsestraff

Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av fängelsestraff. Bestäm- melser om straffverkställigheten finns bl.a. i fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Bestämmelser som har betydelse för verkställigheten, bl.a. för när ett fängelsestraff får verkställas och hur tiden för verkställigheten ska beräknas, finns också i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen) och i förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidsförordningen). I strafftidslagen och strafftidsförordningen regleras bl.a. vad som gäller i fråga om verkställighet när den dömde söker nåd.

Verkställigheten av ett fängelsestraff får påbörjas så snart domen när det gäller påföljden har vunnit laga kraft mot den dömde. Om den dömde inte i rätt tid har överklagat domen får fängelsestraffet verkställas utan hinder av att åklagaren eller målsäganden har överklagat domen. Ett fängelsestraff får också verkställas om den dömde avger en förklaring att han eller hon avstår från att överklaga domen när det gäller påföljden och medger att straffet får verkställas (nöjdförklaring). Är den dömde häktad eller intagen i en kriminalvårdsanstalt för verkställighet av ett annat fängelsestraff ska häktet eller anstalten där den dömde är intagen ome- delbart befordra domen till verkställighet (jfr 2–9 §§ strafftidslagen).

69

Prop. 2012/13:151 Är den dömde på fri fot ska Kriminalvården förelägga honom eller henne att senast en viss dag inställa sig vid en angiven kriminalvårds- anstalt (10 § första stycket strafftidslagen).

Ett fängelsestraff kan under vissa förutsättningar verkställas med inten- sivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja. Vid sådan verk- ställighet ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag (12 § andra stycket lagen [1994:451] om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll).

6.3Verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd

Om den dömde, senast den dag då denne enligt Kriminalvårdens beslut ska inställa sig vid en anstalt, ansöker hos regeringen om att han eller hon av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, vill- korlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård, gäller som regel att verkställigheten ska anstå i avvaktan på regeringens beslut i nådeärendet. Den dömde får på så sätt ett automatiskt uppskov med verk- ställigheten av straffet. Detta gäller dock inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i saken eller om det finns skälig anledning att anta att den dömde avviker (13 § straff- tidslagen). I fråga om verkställighet med fotboja ska vid tillämpningen av 13 § strafftidslagen ”sista dag” vara den dag som verkställigheten med fotboja ska påbörjas (se 12 § andra stycket lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll).

Justitiedepartementet ansvarar inom Regeringskansliet för beredningen av regeringens nådeärenden. När det till Justitiedepartementet har kom- mit in en nådeansökan med ett sådant innehåll som avses i 13 § straff- tidslagen, ska departementet – under förutsättning att den dömde inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt och att nåd inte tidigare har sökts i saken – så snart som möjligt skicka en underrättelse, ett s.k. dia- riebevis, om ansökan till Kriminalvården. Kriminalvården tar sedan i varje enskilt fall ställning till om förutsättningarna för automatiskt upp- skov är uppfyllda. I de fall där förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda, men där omständigheterna som åberopas ändå är såda- na att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skju- tas upp i avvaktan på regeringens beslut, ska Justitiedepartementet under- rätta Kriminalvården om ansökan. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska skjutas upp (12 § första stycket strafftidsförord- ningen).

6.4Automatiskt uppskov vid nådeansökan tas bort

Regeringens förslag: Bestämmelserna om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

70

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland Kri- minalvården, Hovrätten för Västra Sverige, Domstolsverket, Åklagar- myndigheten och Rikspolisstyrelsen, tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag om borttagande av automatiskt upp- skov vid ansökan om nåd. Endast Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget. Samfundet anser att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Nuvarande ordning innebär att Kriminalvården inte har någon möjlighet att bevilja uppskov med straffverkställigheten längre tid än ett år men att verkställigheten kan skjutas upp ytterligare genom att en nådeansökan ges in innan verkstäl- ligheten ska påbörjas.

Kriminalvården, som tillstyrker förslaget, pekar på att inte bara nåde- institutet utan även ansökan om intensivövervakning används som upp- skovsinstrument och att också bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan behöva ses över. Kri- minalvården framhåller dessutom att det är angeläget med en generell översyn av strafftidslagen.

Skälen för regeringens förslag

Utvecklingen av påföljdssystemet och formerna för straffverkställighet

Som konstateras i promemorian har bestämmelser om automatiskt upp- skov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd funnits länge. Utgångspunkten har varit att en nådeansökan bör föranleda an- stånd med verkställigheten i de fall där ansökan gör det ovisst om huruvida den dömde ska intas i kriminalvårdsanstalt. Så kan vara fallet då den dömde ansökt om att bli helt befriad från fängelsestraffet eller att få detta utbytt mot en icke frihetsberövande påföljd (se bl.a. prop. 1964:76 s. 25 f.).

Bestämmelserna om automatiskt uppskov härstammar från en tid då det inte fanns lika många alternativ till en fängelsepåföljd som i dag. Under de senaste årtiondena har påföljdssystemet förändrats väsentligt. Numera finns det ett flertal påföljder och påföljdskombinationer för domstolarna att välja mellan. Under 1980- och 1990-talen gjordes flera lagändringar som syftade till en minskad användning av fängelse. År 1988 skapades möjlighet att förena skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106). Härigenom ökade möjligheterna att välja en icke frihetsberövande påföljd för i huvudsak missbrukare men också för per- soner i andra situationer där förhållandena påkallar vård eller annan be- handling. Genom propositionen Straffmätning och påföljdsval (prop. 1987/88:120) infördes en helt ny syn på påföljdssystemet där principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet betonades. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989. År 1999 infördes samhällstjänst som ett permanent inslag i på- följdssystemet efter flera års försöksverksamhet. Villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev därmed alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes sluten ungdomsvård som en ny påföljd för unga lagöverträdare.

Även när det gäller formerna för verkställighet av fängelsestraff har betydande förändringar gjorts. Som nämnts kan ett fängelsestraff under

Prop. 2012/13:151

71

Prop. 2012/13:151 vissa förutsättningar verkställas med s.k. fotboja. År 1999 infördes fot- boja som verkställighetsform för fängelsestraff efter några års försöks- verksamhet. Därigenom blev det möjligt att verkställa kortare fängelse- straff i hemmet. Numera gäller detta för fängelsestraff om högst sex månader.

När det gäller verkställighet av fängelsestraff har det också skett för- ändringar vad gäller möjligheterna till utslussning. Den 1 januari 2007 trädde nya regler i kriminalvårdslagen i kraft. Genom de nya reglerna utökades antalet särskilda utslussningsåtgärder till fyra; frigång, vård- vistelse, halvvägshus och utökad frigång. Motsvarande regler finns nu- mera i 11 kap. fängelselagen (2010:610). Frigång innebär att den intagne under dagtid deltar i viss sysselsättning utanför anstalten. Vårdvistelse innebär att en intagen som har behov av vård eller behandling mot miss- bruk av beroendeframkallande medel får behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. En vistelse i ett halvvägshus innebär att en intagen, som behöver särskilt stöd eller kontroll inför frigivningen, under eget ansvar vistas i en miljö som är öppnare än den som finns i en anstalt med låg säkerhetsklass men samtidigt får stöd från Kriminalvår- den och andra myndigheter. Utökad frigång innebär att den intagne under kontrollerade former, i praktiken med fotboja, avtjänar en del av fängel- sestraffet i sin bostad. Utslussning med fotboja infördes på försök i okto- ber 2001. Då var kravet att den intagne hade en strafftid på minst två år. Målgruppen har sedan utvidgats i två steg, dels i april 2005 till personer med en strafftid på minst 18 månader, dels i början av år 2007 till perso- ner med en strafftid på minst sex månader. Utslussningsåtgärderna syftar till att anpassa den dömde i samhället efter frigivningen och kan kombi- neras för att tillgodose olika behov vid skilda tillfällen. Flexibiliteten i utslussningsåtgärderna har därmed ökat.

Det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd tas bort

Under de senaste årtiondena har det alltså skett betydande förändringar i fråga om både påföljdssystemet och verkställigheten av fängelsestraff. I många av de fall där påföljden tidigare blev fängelse kan numera icke frihetsberövande påföljder vara ett alternativ och när kortare fängelse- straff döms ut kan dessa ofta verkställas med fotboja. Vid verkställighet av fängelsestraff kan senare delen av straffet i många fall verkställas med fotboja inom ramen för utökad frigång som utslussningsåtgärd.

Som promemorian konstaterar har antalet nådeansökningar stadigt minskat i takt med förändringarna i fråga om påföljder och straffverk- ställighet. Det differentierade påföljdssystemet och de omfattande möj- ligheterna att avtjäna kortare fängelsestraff under alternativa former har lett till ett minskat behov av nåd. Numera söks respektive beviljas nåd i endast ett relativt litet antal fall per år (se redovisningen i avsnitt 6.1).

Samtidigt kan konstateras att det inte är ovanligt att personer som döms till fängelse kalkylerar med möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Dessa personer skickar vanligen in en nådeansökan i anslutning till den dag, eller t.o.m. samma dag, som han eller hon ska inställa sig i anstalt enligt Kriminalvårdens inställelsebeslut. Det före- kommer även att rena okynnesansökningar ges in. Med detta avses an-

sökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet

72

med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. Eftersom handläggningstiden för ett nådeärende kan uppgå till flera månader innebär ett automatiskt uppskov att verkställigheten många gånger drar ut på tiden. Som Kriminalvården framhåller leder detta till att planeringen avseende anstaltsplatser försvåras och att anstaltsplat- serna inte kan utnyttjas på bästa sätt.

Från kriminalpolitisk synpunkt är det angeläget att verkställigheten av en utdömd påföljd sker i så nära anslutning till brottet som möjligt. Det är därför nödvändigt att iaktta återhållsamhet när det gäller uppskov med verkställighet (jfr prop. 1974:20 s. 78). Sammantaget talar de redovisade förhållandena för att regleringen med automatiskt uppskov med verkstäl- ligheten vid ansökan om nåd inte längre är motiverad. Promemorian föreslår mot denna bakgrund att det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd ska avskaffas.

Det övervägande antalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Endast Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget. Samfundet ifrågasätter inte att behovet av nåd under de senaste årtiondena har minskat, men anser att förslaget innebär en försämring för den enskilde och att konsekvenserna av förslaget eller alternativa lösningar inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Samfun- det framhåller särskilt att nuvarande ordning innebär att Kriminalvården enligt 12 § strafftidslagen har möjlighet att bevilja uppskov med verk- ställigheten, men bara upp till ett år. Nu gällande ordning innebär dock att verkställigheten kan skjutas upp ytterligare genom att en nådeansökan ges in innan verkställigheten ska påbörjas. Enligt samfundet måste det anses otillfredsställande att Kriminalvården inte har någon möjlighet att bevilja uppskov med verkställigheten längre tid än ett år.

Regeringen vill understryka att en enskild inte har någon rätt till nåd. Nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande. Det är från det perspektivet som förslaget bör ses. Med andra ord är det inte fråga om att försämra enskildas rättigheter. Dessutom innebär förslaget att det även i fortsätt- ningen kommer att vara möjligt att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på regeringens beslut i ett nådeärende. Sådant uppskov ska enligt förslaget kunna komma i fråga i de fall där omständigheterna i ett nådeärende särskilt talar för detta, dvs. på motsvarande sätt som i dag gäller då förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda (12 § första stycket strafftidsförordningen). Justitiedepartementet föreslås således även i fortsättningen underrätta Kriminalvården när omständig- heterna i ett nådeärende är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska avvakta. Enligt regeringens mening framstår en sådan ordning som både rimlig och ändamålsenlig. Regeringen föreslår därför, i likhet med promemorian, att möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs. Som en konsekvens av detta bör hänvisningen i 14 § strafftidslagen upphävas. Vidare bör regleringen i 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll anpassas. Därutöver avser regeringen att över- väga regleringen i strafftidsförordningen.

I övrigt pekar Kriminalvården på att även ansökan om intensivöver- vakning används som uppskovsinstrument och att också bestämmelserna i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan

Prop. 2012/13:151

73

Prop. 2012/13:151 behöva ses över. Kriminalvården framhåller också att det är angeläget med en generell översyn av strafftidslagen. Dessa frågor kan inte be- handlas inom ramen för detta lagstiftningsärende utan får behandlas i andra sammanhang.

7 Konsekvenser

Regeringens bedömning: De begränsade merkostnader som kan bli följden av en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till den ordina- rie migrationsprocessen ryms inom ramen för befintliga anslag.

Förslaget om att ta bort möjligheten till automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd leder till en viss effektivisering hos främst Kriminalvården och medför inte några mer- kostnader.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser har inte

yttrat sig särskilt i denna del.

Några remissinstanser framför i fråga om förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om ut- visning på grund av brott synpunkter vad gäller förslagets konsekvenser. Domstolsverket bedömer att förslaget innebär kostnadsökningar för mig- rationsdomstolarna som inte kan rymmas inom ramen för befintliga an- slag och att domstolarna bör kompenseras för de ökade kostnaderna. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att domstolen bör tillföras medel i den mån förslaget medför ökade kostnader för denna. Förvaltningsrätten i Göteborg konstaterar att mål av förevarande karaktär är särskilt arbets- krävande men att domstolen har svårt att närmare uttala sig om hur re- surs- och kostnadskrävande målen kommer att bli i praktiken. Domstolen konstaterar även att fördelningen av mål mellan migrationsdomstolarna kan komma att påverkas av hur Migrationsverket geografiskt väljer att organisera handläggningen av denna nya typ av ärenden.

Skälen för regeringens bedömning

Överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott

Förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott innebär inte någon ändrad prövning. Beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd eller upphävande av utvisningsbeslut bör således även i fortsättningen kunna aktualiseras om det finns verkställighetshinder eller om det annars finns skäl för att beslutet inte längre ska gälla (t.ex. svår sjukdom). Någon ändring av den praxis som har utbildats är inte heller avsedd. Möjlig- heten att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör alltså även fortsättningsvis tillämpas restriktivt. Motsvarande

74

prövning som i dag görs hos regeringen ska göras inom den ordinarie migrationsprocessen.

Förslaget innebär att den ordinarie migrationsprocessen tillförs ett antal nya ärenden. Förslaget innebär visst merarbete för i första hand Migra- tionsverket. De närmare konsekvenserna är beroende av dels hur många ärenden som kommer att tillföras den ordinarie migrationsprocessen, dels ärendenas karaktär.

Antalet ärenden hos regeringen uppgår för närvarande till omkring 100 per år. I praktiken blir det dock inte så många ärenden som tillförs den ordinarie migrationsprocessen. I de fall där utvisningsdömda åberopar verkställighetshinder och ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl görs prövningen redan inom den ordinarie migrationsprocessen. När det gäller dessa fall innebär reformen följaktligen inte någon tillströmning av nya ärenden. En del av ärendena hos regeringen avser vidare ansökningar från personer som tidigare har ansökt men fått avslag på ansökan. Vissa av ärendena avser alltså upprepade ansökningar. I motsats till vad som är fallet med prövningen hos regeringen föreslår regeringen tydliga gränser för prövningen i den ordinarie migrationsprocessen. Detta kommer sam- mantaget att innebära att färre ärenden kommer att prövas än i dag. I den ordinarie migrationsprocessen kommer dessutom endast den dömde att kunna ansöka. Förvaltningsrätten i Göteborg ställer sig tveksam till om antalet nya ansökningar efter avslag på ansökan om upphävande av utvisningsbeslut kommer att minska. Enligt förvaltningsrätten kan i stället en mer öppen och förutsägbar process leda till att antalet ansök- ningar kommer att öka. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att hysa sådana farhågor. Sammantaget bedömer regeringen, i likhet med promemorian, att reformen i praktiken innebär att Migrationsverket till- förs omkring 80 ärenden per år. Det är således fråga om ett begränsat antal ärenden.

När det gäller ärendenas karaktär kan konstateras att ärenden om upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kräver att en omfattande utredning görs. Ärendena avser som regel per- soner som har vistats länge i Sverige och som sedan ankomsten hit har fått frågor om bl.a. anknytning prövade inom den ordinarie migrations- processen respektive i brottmålsprocessen. En grundlig utredning finns således som regel redan i Migrationsverkets dossier. Ärendena utgör närmast en sorts verkställighetsärenden. Verkställighetsärenden kräver normalt en förhållandevis liten arbetsinsats jämfört med sådana ärenden inom den ordinarie migrationsprocessen som kräver grundläggande ut- redning. När det dessutom är fråga om anknytningsskäl blir det som regel fråga om en summarisk prövning med en än mer begränsad arbetsinsats. I de aktuella ärendena är utgångspunkten bl.a. att familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas och att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till Sverige genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad i Sverige under den tid som utvisningsbe- slutet gäller. Eftersom merparten av ansökningarna hänför sig till sådana omständigheter och därför avslås är behovet av ytterligare utredning generellt sett mycket litet. För närvarande åtgår mindre än en årsarbets- kraft för hanteringen av ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Under remissbehandlingen har det

Prop. 2012/13:151

75

Prop. 2012/13:151 inte framkommit något som föranleder en annan bedömning av de arbetsmässiga konsekvenserna än den som redovisas i promemorian. Med tanke på detta och med hänsyn till att Migrationsverket redan prövar frågor av motsvarande slag bedömer regeringen att de tillkommande ärendena inte kan förväntas medföra annat än marginella arbetskonse- kvenser och begränsade merkostnader för verket. Kostnaderna bedöms därför rymmas inom befintliga anslagsramar.

Reformen innebär även att migrationsdomstolarna och Migrations- överdomstolen får ett ökat antal mål per år. Som framgått gör regeringen bedömningen att Migrationsverket tillförs endast ett begränsat antal ärenden. I konsekvens med detta kan det, även om överklagandefrekven- sen för avslagsbeslut i migrationsärenden är relativt hög, inte bli fråga om annat än ett begränsat antal mål som tillförs domstolarna. Domstols- verket anser att förslaget innebär kostnadsökningar som inte kan rymmas inom ramen för befintliga anslag. Även Förvaltningsrätten i Stockholm anser att ytterligare medel bör tillföras. Med tanke på vad som anförts om ärendenas karaktär, och med hänsyn till att domstolarna redan prövar frågor av motsvarande slag, kan inte de tillkommande målen förväntas bli särskilt betungande. Prövningstillstånd kommer som regel att krävas i Migrationsöverdomstolen. Mot denna bakgrund kan de tillkommande målen inte förväntas medföra annat än begränsade merkostnader. Enligt regeringens mening är det fråga om marginella merkostnader som be- döms rymmas inom befintliga anslagsramar.

Förslaget antas inte medföra några andra konsekvenser.

Borttagande av automatiskt uppskov vid ansökan om nåd

Förslaget om att ta bort möjligheten till automatiskt uppskov med verk- ställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör leda till att fängelse- straff i högre grad börjar verkställas som Kriminalvården planerat i sina beslut om inställelse. Därigenom kan beläggningen vid anstalterna bättre förutses och platsbeståndet utnyttjas mer rationellt. Vidare kan vissa administrativa besparingar förväntas. Om fängelsestraff i högre grad verkställs som planerat behöver Kriminalvården t.ex. inte lägga lika stora resurser på åtgärder för att få dömda som inte inställer sig som planerat att påbörja avtjänandet.

Vidare bör förslaget leda till att antalet nådeansökningar minskar. Detta gäller inte minst ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få uppskov med straff- verkställigheten. I ärendena hos regeringen kan förväntas en viss ökning av antalet underrättelser till Kriminalvården enligt 12 § strafftidsförord- ningen. Denna konsekvens är dock arbetsmässigt försumbar.

Sammantaget bedömer regeringen att förslaget att ta bort automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd kom- mer att leda till vissa rationaliseringsvinster för främst Kriminalvården. Förslaget förväntas inte medföra några kostnader eller andra konsekven- ser.

76

8.1Tidpunkten för ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna ska träda i kraft den 1 september 2013.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Pro- memorian föreslår att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april 2013.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i denna del.

Skälen för regeringens förslag: De ändringar som hör till förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör träda i kraft så snart som det är praktiskt möjligt. Hos Migrationsverket, migrationsdomsto- larna och Migrationsöverdomstolen finns redan en etablerad ordning för prövning av frågor om verkställighetshinder och uppehållstillstånd m.m. Några organisations- och utbildningsinsatser bedöms därför inte behövas och behovet av andra förberedelseåtgärder bedöms inte heller vara stort. Med hänsyn till detta föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 september 2013.

De ändringar som föreslås i fråga om handläggningen av ärenden om nåd i brottmål bör också träda i kraft så snart som möjligt. Dessa änd- ringar kräver inga förberedande åtgärder hos berörda myndigheter och är inte heller beroende av övriga förslag. Det föreslås att även dessa ska träda i kraft den 1 september 2013.

8.2 Övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Äldre föreskrifter ska gälla för handläggning av ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott och som har kommit in till regeringen före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska även gälla för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

Prop. 2012/13:151 Att föra över en sådan mindre ärendebalans vid ikraftträdandet till Migrationsverket skulle i och för sig inte medföra någon nämnvärd be- lastning för verket. Att låta de nya reglerna gälla för alla oavgjorda ären- den skulle dock bidra till ökad handläggningstid i dessa fall. Regeringen delar därför promemorians uppfattning att praktiska skäl talar för att ärenden som inte har avgjorts före ikraftträdandet bör fortsätta att hand- läggas enligt nu gällande regler. En övergångsregel om detta bör införas.

Som promemorian konstaterar bör bestämmelserna om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott även i fortsätt- ningen gälla i tillämpliga delar i fråga om motsvarande äldre beslut om förvisning på grund av brott. Eftersom begreppet utvisning anses utgöra en gemensam beteckning för förvisning och utvisning (se prop. 1979/80:96 s. 100) gäller bestämmelserna om utvisning även i fråga om sådana beslut som betecknats förvisning. Några övergångsbestämmelser i detta avseende behövs därför inte.

När möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphör bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla för de ansökningar som har getts in till regeringen före ikraftträdandet. Övergångsbestämmelser i enlighet med detta bör därför införas.

Prop. 2012/13:151 uppfyllda (se 12 kap. 19 a § och kommentaren till den paragrafen). Om så är fallet ska Migrationsverket pröva frågan om huruvida uppehållstill- stånd ska beviljas.

Paragrafen är tillämplig också när ett internationellt organ, t.ex. Euro- padomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, har funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt fall strider mot ett svenskt konventionsåtagande (se 4 §). Det krävs inte att utlän- ningen själv ansöker om uppehållstillstånd i sådana fall.

Första och tredje styckena är oförändrade.

Av andra stycket framgår att Migrationsverket inte får bevilja uppe- hållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd och Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. Ändringen i andra stycket innebär att bestämmelsen görs tillämplig också i fråga om ansök- ningar om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl.

Yttrandet bör inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomsto- lens prövning. Migrationsverket bör i yttrandet redogöra för de omstän- digheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 12 kap. 16 b §. Det kan finnas skäl att i yttrandet beröra, förutom brottsligheten, verkställighetshinder, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet. I förekommande fall bör även utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt belysas. Det bör också framgå om behovet av uppehållstillstånd är av övergående natur och om utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehö- vande. Det kan också finnas skäl att ange på vilket sätt ansökan bör be- viljas, t.ex. vad som kan vara lämplig tillståndstid. Om förutsättningarna för permanent uppehållstillstånd (och upphävande av utvisningsbeslutet; jfr 12 kap. 16 c §) kan anses vara uppfyllda bör det framgå. I fråga om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd hänvisas till kommen- taren till 12 kap. 16 b och 16 c §§.

Vid handläggningen hos Migrationsverket tillämpas förvaltningslagen (1986:223) och 13 kap. förevarande lag om bl.a. muntlig handläggning (14 § förvaltningslagen och 13 kap. 1–8 §§), motivering av beslut (13 kap. 10 §) och omprövning av Migrationsverkets beslut (13 kap. 13 §). Migrationsverket kan begära kompletterande utredning, t.ex. ytt- rande från någon av Sveriges ambassader eller Säkerhetspolisen, för att berika beslutsunderlaget. Verket bör normalt inhämta uppgifter ur belast- ningsregistret, misstankeregistret och SIS spärrlista inför ett överläm- nande av ärendet till en migrationsdomstol. Sådana registerutdrag bör även i övrigt inhämtas när utlänningens skötsamhet är av intresse för bedömningen. Den dömde kan i förekommande fall också beredas till- fälle att ge in utdrag ur hemlandets belastningsregister. Det kan vara aktuellt t.ex. om den dömde har vistats en längre tid i det landet.

Om Migrationsverket finner att en ansökan om uppehållstillstånd från den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott inte bör bevil- jas enligt 12 kap. 16 b §, ska verket avslå denna. Migrationsverkets av- slagsbeslut får enligt 14 kap. 6 § överklagas till en migrationsdomstol.

80

21 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om Prop. 2012/13:151 avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.

I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än Migrationsverket i vissa fall får besluta om uppehållstillstånd.

Ändringen, som kommenteras i avsnitt 5.8, är en följd av att regering- ens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Änd- ringen innebär att hänvisningen till 8 kap. 14 § och till regeringen upp- hävs.

6 kap.

6 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.

I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än Migrationsverket i vissa fall får besluta om arbetstillstånd.

Ändringen är av samma slag som ändringen i 5 kap. 21 §, se kommen- taren till den paragrafen.

8 kap.

14 § I 12 kap. finns bestämmelser om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och om upphävande av ett sådant utvis- ningsbeslut.

I paragrafen, vars innehåll är nytt, upplyses om att bestämmelser om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och om upphävande av sådana utvisningsbeslut – som tidigare fanns i bl.a. förevarande paragraf – finns i 12 kap. (se främst 12 kap. 16 a–16 d och 19 a §§). Ändringen kommenteras i avsnitt 5.2 och 5.8.

10kap.

11§ Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig för- handling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppen- bart att en muntlig förhandling saknar betydelse.

Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i

13kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i

16kap.

Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlig förhandling inför beslut om förvar och uppsikt.

Första och andra styckena är oförändrade.

Tredje stycket upphävs till följd av att ärenden om förvar eller uppsikt enligt förevarande lag inte längre kommer att handläggas av regeringen. Ändringen behandlas i avsnitt 5.5.

16 § En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myn-

dighet från det att den meddelar beslut om inhibition.

81

Prop. 2012/13:151

Paragrafen reglerar när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen är handläggande myndighet i förvars- och uppsiktsfrågor i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En migrationsdomstol respektive Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i sådana frågor från det att den meddelar beslut om inhibition med stöd av 12 kap. 11 §. Av 10 kap. 13 § 2 följer att polismyndigheten annars som regel är handläggande myndighet i nu aktuella ärenden.

Ändringen innebär att hänvisningen till 12 kap. 11 § första stycket tas bort som en följd av att andra stycket i den paragrafen upphävs. Änd- ringen kommenteras i avsnitt 5.8.

12 kap.

11 § När en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, får domstolen besluta om inhibition av utvisningsbeslutet.

I paragrafen regleras inhibition av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.

Paragrafen ändras till följd av att regeringen inte längre kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt förevarande lag. Första stycket ändras på så sätt att hänvisningen till regeringen tas bort. Samti- digt förtydligas att möjligheten till inhibition gäller vid prövning av såväl frågor om uppehållstillstånd som frågor om upphävande av utvisnings- beslut. Andra stycket, som enbart avser ärenden hos regeringen, upphävs. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.4.

13 § Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket besluta om inhibition.

Bestämmelser om inhibition finns också i 16 a och 1820 §§.

Av paragrafen följer att Migrationsverket har en generell rätt att meddela inhibition i utlänningsärenden.

Första stycket är oförändrat.

Hänvisningen i andra stycket anpassas till följd av överflyttningen av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om ut- visning på grund av brott. Ändringen innebär att hänvisning görs även till 16 a §, som innehåller de grundläggande reglerna om förfarandet för prövning av upphävande av sådana beslut. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.4.

16 a § En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får hos Migrationsverket ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet efter det att be- slutet vunnit laga kraft. I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta om inhibition av utvisningsbeslutet.

Om ansökan görs under utlänningens vistelse i Sverige, ska Migrationsverket besluta att ta upp ansökan till prövning endast om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkstäl-

ligheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och dessa omständigheter inte kunnat åbero-

82

Prop. 2012/13:151 av bestämmelserna i 19 och 19 a §§ om prövning av en fråga om uppe- hållstillstånd och korresponderar med dessa.

Är förutsättningarna för prövning av en sådan ansökan som avses i andra stycket inte uppfyllda, t.ex. om utlänningen inte har giltig ursäkt för att åberopa de nya omständigheterna i ett sent skede, ska Migrations- verket enligt tredje stycket besluta att inte bevilja prövning. Att ett sådant beslut kan överklagas till en migrationsdomstol framgår av 14 kap. 5 §.

Om förutsättningarna för prövning av en ansökan är uppfyllda ska Migrationsverket ta ställning i saken med utgångspunkt i 16 d §. Om Migrationsverket då finner att ansökan inte ska beviljas, ska verket avslå denna. Migrationsverkets avslagsbeslut får enligt 14 kap. 6 § överklagas till en migrationsdomstol.

Av fjärde stycket framgår att Migrationsverket inte får upphäva en all- män domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrations- verket finner att en ansökan bör beviljas enligt 16 d § ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat över- klagas.

Yttrandet bör inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomsto- lens prövning. Migrationsverket bör i yttrandet redogöra för de omstän- digheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 16 d §. I fråga om förutsättningarna för att bevilja ansökan hänvisas till kom- mentaren till den paragrafen. I fråga om yttrandets innehåll och hand- läggningen hos Migrationsverket hänvisas till vad som sägs i kommenta- ren till 5 kap. 20 §.

16 b § I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd om det

1.finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs,

2.finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen,

3.finns medicinska hinder, eller

4.annars finns synnerliga skäl.

Vid bedömningen enligt första stycket 4 ska följande särskilt beaktas:

brottslighetens art och omfattning,

den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,

utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och

utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § gäller även det som anges i 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §.

Paragrafen, som är ny, innehåller de centrala reglerna om under vilka förutsättningar en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott trots detta ska få vistas i landet. Den behandlar, tillsammans med 16 c §, förutsättningarna för att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd. Regleringen har utformats efter synpunkter från Lagrådet och innebär som regel, bl.a. som en följd av föreskrifterna i 16 c §, i första hand en

84

prövning av förutsättningarna för att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Förslaget behandlas, tillsammans med Lagrådets synpunkter, i avsnitt 5.2 och 5.3.

Av första stycket, som i delvis motsvarar innehållet i tidigare 8 kap. 14 § första stycket, framgår att en migrationsdomstol eller Migrations- överdomstolen får bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd för den som har utvisats på grund av brott, om det finns verkställighetshinder eller synnerliga skäl.

När det gäller prövningen bör framhållas att det aldrig är fråga om en omprövning av den allmänna domstolens beslut. Det är i stället en extra- ordinär prövning, där hänsyn framför allt tas till vissa förhållanden som har inträffat efter beslutet och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. En samlad bedömning ska göras, varvid samtliga omständigheter i ärendet ska beaktas.

Regleringen i förevarande paragraf förutsätter att Migrationsverket först har tagit ställning i ärendet. Med detta avses såväl Migrationsver- kets ställningstagande att med ett eget yttrande lämna över ett ärende till en migrationsdomstol för prövning som verkets beslut om avslag på en ansökan. Frågan kan komma under en migrationsdomstols eller Migra- tionsöverdomstolens prövning i ett antal situationer. Det kan röra sig om överlämnande enligt 16 a § fjärde stycket (ansökan om upphävande av utvisningsbeslutet), 17 § tredje stycket (prövning ex officio), 20 § (pröv- ning ex officio) eller 5 kap. 20 § andra stycket (frågor om uppehålls- tillstånd). En prövning enligt förevarande paragraf aktualiseras också när en utlänning, som har utvisats på grund av brott, överklagar Migrations- verkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet.

Av första stycket första punkten framgår att ett beslut om att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd kan komma ifråga bl.a. om det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs, dvs. om det finns politiska verkställighetshinder. Av andra punkten framgår att be- stämmelsen även är tillämplig om det finns praktiska verkställighets- hinder. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska anses utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet enligt bestämmelsen krävs dock att utlänningen efter förmåga medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras, t.ex. genom att se till att nödvändiga handlingar för inresa kan anskaffas. Om så inte är fallet bör ansökan som regel avslås. Med mottagarland avses utlänningens hemland eller det land där utlän- ningen tidigare vistats. Av tredje punkten framgår att bestämmelsen även är tillämplig om utlänningen är så svårt sjuk att det av det skälet inte är praktiskt möjligt att genomföra verkställighet, dvs. om det finns medi- cinska verkställighetshinder. Det är inte sjukdomens svårhet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet (se prop. 2004/05:170 s. 299).

Av första stycket fjärde punkten följer att ett beslut enligt paragrafen i andra fall än vid verkställighetshinder kan komma ifråga endast om det finns synnerliga skäl. Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd är avsedd att tillämpas restriktivt. Kravet på synnerliga skäl ger uttryck för den återhållsamhet i tillämpningen som är avsedd.

Prop. 2012/13:151

85

arbetstillstånd. Arbetstillstånd bör dock inte beviljas om syftet med uppe- Prop. 2012/13:151 hållstillståndet talar mot att utlänningen får arbetstillstånd. Det gäller

t.ex. om uppehållstillstånd beviljas för tillfälligt besök hos familj eller släkt eller på grund av sjukdom.

I tredje stycket upplyses om att ytterligare bestämmelser gäller i vissa situationer. Av tredje stycket första meningen – som kan sägas ha sin motsvarighet i tidigare 8 kap. 14 § tredje stycket – framgår att även det som anges i 5 kap. 1 § gäller, om migrationsdomstolen eller Migrations- överdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §. Ett uppehållstillstånd som beviljas en sådan utlänning måste exempelvis alltid ha en giltighets- tid om minst ett år (5 kap. 1 § tredje stycket).

I tredje stycket andra meningen upplyses om att även det som anges i 5 kap. 4 § gäller om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Enligt 5 kap. 4 § gäller då att uppehållstillstånd ska beviljas utlänningen, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Sådana skäl kan t.ex. vara att den dömde är exkluderad från internationellt skydd enligt Genèvekonven- tionen eller har begått mycket grova brott. Det går inte heller att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa utvisningsbeslutet. Situationen i utlänningens hemland kan t.ex. genomgå en politisk förändring. Om det finns sådana skäl mot uppehållstillstånd som avses i 5 kap. 4 § är alternativet att avstå från att verkställa utvisningsbeslutet (se prop. 2004/05:170 s. 278).

Om en migrationsdomstol anser att en ansökan inte ska beviljas ska domstolen avslå denna. En migrationsdomstols avslagsbeslut får enligt 16 kap. 9 § överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs som regel vid överklagande av ett sådant beslut.

Vid handläggningen i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdom- stolen tillämpas förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 16 kap. föreva- rande lag om bl.a. muntlig förhandling. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen kan hämta in kompletterande utredning. Uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS spärrlista bör normalt inhämtas inför ett eventuellt beslut att bevilja en ansökan och även i övrigt när utlänningens skötsamhet är av särskild betydelse för bedömningen. Den dömde kan i förekommande fall också beredas till- fälle att ge in utdrag ur hemlandets belastningsregister. Det kan vara aktuellt t.ex. om den dömde har vistats en längre tid i det landet.

En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får enligt 12 kap. 11 § vid behov besluta om inhibition av utvisningsbeslutet.

16 c § Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 16 b § ska vara tidsbegränsat. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbegränsat tillstånd gäller.

Om ett utvisningsbeslut upphävs enligt 16 d §, får utlänningen beviljas ett per- manent uppehållstillstånd. Detta gäller dock endast om utlänningen efter det att utvisningsbeslutet vann laga kraft har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år.

87

Prop. 2012/13:151 Paragrafen är ny. Den innehåller kompletterande föreskrifter om uppe- hållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av

fem år. Även i ett sådant fall ska dock ett uppehållstillstånd tidsbegränsas Prop. 2012/13:151 om det finns skäl för det. Det är den sammanlagda tillståndstiden som

avses. Av bestämmelsen framgår att permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om utvisningsbeslutet samtidigt upphävs.

Prop. 2012/13:151

90

När det gäller sådana ansökningar om upphävande av återreseförbud som avses i artikel 32 i rörlighetsdirektivet ska vid prövningen enligt förevarande paragraf framför allt nya omständigheter beaktas, särskilt sådana som har betydelse för frågan om utlänningen alltjämt är ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att han eller hon fortsatt bör vara förbjuden att resa in i landet. Om de omständigheter som föranledde återreseförbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt, t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på ett sådant sätt att det inte längre kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet, bör ett upphävande av återreseförbudet kunna övervägas (se prop. 2005/06:77 s. 96 f. och 197).

17 § Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.

Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-med- borgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verk- ställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utredningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Mig- rationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet för prövning enligt 16 d § till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om upp- hävande av utvisningsbeslutet hade kunnat överklagas. Utvisningsbeslutet får i sådant fall inte verkställas innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet.

Paragrafen behandlar vissa fall av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, bl.a. verkställighet av allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott.

Första och andra styckena är oförändrade.

Tredje stycket är föranlett av artikel 33.2 i Europaparlamentets och rå- dets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemed- lemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet), se prop. 2005/06:77 s. 97 f. och 198 f. Ändringen, som behandlas i avsnitt 5.3.5 och 5.4, är en följd av att rege- ringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Ändringen innebär dels att ärendena i fråga ska lämnas över till en mig- rationsdomstol för prövning enligt 16 d §, dels att utvisningsbeslutet i sådant fall inte får verkställas innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet. Det krävs inte att migrationsdomstolens avgörande ska ha vunnit laga kraft.

19 a § Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott åberopar sådana omständigheter som anges i 19 § första stycket 1 och dessa om- ständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska Migrations- verket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket Prop. 2012/13:151 besluta att inte bevilja prövning.

Utvisningsbeslutet får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frå- gan om prövning ska ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehålls- tillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan.

Paragrafen behandlar prövning av nya omständigheter som åberopas av en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och utgör ett specialfall av regleringen i 19 §, som avser prövning av nya omständigheter som åberopas av utlänningar som omfattas av andra lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.3.5.

Möjligheterna till prövning är starkt begränsade till vissa fall som rör skyddsbehov. Det gäller fall där utlänningen åberopar nya omständig- heter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställig- heten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 §, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Eftersom möjligheterna till prövning även i fortsättningen ska vara begränsade på motsvarande sätt görs vissa redaktionella ändringar i första–tredje styck- ena.

Vidare införs ett nytt fjärde stycke, som korresponderar med regle- ringen i 19 § fjärde stycket. Rätten för en utlänning som har utvisats på grund av brott att få en ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § prövad ändras inte. Rätten till prövning gäller dock endast om en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. Utvisningsbeslutet får i dessa fall inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits (se 8 a § första och andra styckena).

Om det visar sig att utlänningen har rätt till en prövning av frågan om uppehållstillstånd tillämpas 5 kap. 20 §, varvid Migrationsverket ska pröva frågan med utgångspunkt i 16 b och 16 c §§ i förevarande kapitel.

Att Migrationsverkets beslut enligt andra stycket att inte bevilja pröv- ning får överklagas framgår av 14 kap. 5 §.

20 § Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram sådana skäl som anges i 16 b §, ska Migrationsver- ket inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta om inhi- bition.

Paragrafen behandlar fall där nya omständigheter framkommer i ärenden om utvisning på grund av brott och där Migrationsverket är skyldigt att agera självmant. Eftersom Migrationsverket ska beakta de nya omstän-

digheterna ex officio finns det inte något krav på hur prövningen ska

91

Prop. 2012/13:151 initieras. Det kan ske genom den enskilde eller på annat sätt. Paragrafen är tillämplig bl.a. i fall där polismyndigheten, enligt 17 § första stycket, underrättat Migrationsverket om att den inte kan verkställa ett beslut. En sådan underrättelse kan t.ex. bero på att utlänningen hos polisen åberopar att det finns hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 §. Det kan även på annat sätt ha visat sig att utvisningsbeslutet inte bör verkställas. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.3.5 och 5.4.

Migrationsverket ska i fråga om en allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott inte fatta beslut i ärendet utan med ett eget ytt- rande lämna ärendet vidare till en migrationsdomstol för prövning. Änd- ringarna är en följd av att regeringens ärenden om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrations- processen. Ändringarna innebär att ärendena i fråga ska lämnas över till en migrationsdomstol för prövning. Ett överlämnande enligt paragrafen ska ske när det kommer fram sådana skäl som anges i 16 b §, dvs. inte bara vid verkställighetshinder utan också när det annars finns synnerliga skäl.

Yttrandet bör inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomsto- lens prövning. Migrationsverket bör i yttrandet redogöra för de omstän- digheter som enligt verkets mening innebär att utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller att det finns synnerliga skäl enligt 16 b §. I fråga om den närmare innebörden av prövningsförutsättningarna hänvisas till kommentaren till den paragrafen. I fråga om yttrandets innehåll hänvisas till vad som sägs i kommentaren till 5 kap. 20 §.

Av andra meningen, som är ny, framgår att Migrationsverket får be- sluta om inhibition. Inhibition aktualiseras bl.a. när verkställighet av utvisningsbeslutet är nära förestående och det är oklart om huruvida det finns verkställighetshinder eller finns sådana skäl som talar för att utlän- ningen ska beviljas uppehållstillstånd enligt 16 b §. Att en migrations- domstol och Migrationsöverdomstolen får besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott framgår av 11 §. En polismyndighet får däremot inte besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Även en sådan fråga måste därför överlämnas till Migrationsverket. Att polismyndigheten ska överlämna ett yrkande om inhibition till Migrationsverket för beslut framgår av 4 § förvaltningslagen (1986:223). När bestämmelserna om automatiskt hinder mot verkställighet är tillämpliga behövs inte något beslut om inhibition. Dessa bestämmelser gäller bl.a. vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl (8 a § första och andra styckena och 19 a § tredje stycket), se avsnitt 5.4.

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återrese- förbudet går ut.

Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut.

Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla.

92

Paragrafen reglerar olika fall där ett beslut om avvisning eller utvisning Prop. 2012/13:151 upphör att gälla.

Första och andra styckena är oförändrade.

I tredje stycket anges vad som gäller när ett permanent uppehållstill- stånd beviljats för en utlänning som sedan tidigare har ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla enligt första stycket i paragrafen. Ändringen i tredje stycket innebär ett förtyd- ligande av att det är andra avlägsnandebeslut än de som har meddelats av allmän domstol som avses. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.8.

13 kap.

10 § Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

resedokument,

uppehållstillstånd,

arbetstillstånd,

statusförklaring,

tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

avvisning eller utvisning,

återreseförbud,

upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

förvar eller uppsikt, eller

kroppsvisitation.

Vid beslut i fråga om nationell visering får skälen som ligger till grund för be- slutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.

Paragrafen innehåller bestämmelser om utformningen av vissa beslut. Avser ett beslut någon av de frågor som räknas upp i första stycket ska

beslutet vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Kravet på skriftlighet och motivering gäller bl.a. för beslut som avser uppehållstillstånd. Ändringen i första stycket innebär att samma krav gäller även för beslut i fråga om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Ändringen behandlas i avsnitt 5.3.6.

Andra stycket är oförändrat.

14 kap.

3 § Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslu- tet innebär

– avvisning eller utvisning,

– avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott,

– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller

– återkallelse av ett uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller tredjelandsmedbor-

gares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

93

Prop. 2012/13:151

I paragrafen, som reglerar överklagande av vissa av Migrationsverkets beslut, anges att beslut som innebär avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd får överklagas. Ändringen innebär att även beslut om avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får överklagas. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.3.6.

5 § Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § får överklagas till en migrationsdomstol. Detsamma gäller verkets beslut att inte bevilja prövning enligt 12 kap. 16 a eller 19 a §.

I paragrafen regleras överklagande av Migrationsverkets beslut att inte bevilja prövning.

Ändringen, som kommenteras i avsnitt 5.3.6, innebär att Migra- tionsverkets beslut att inte bevilja prövning av en ansökan om upphä- vande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt 12 kap. 16 a § får överklagas till en migrationsdomstol. Samtidigt görs en redaktionell ändring.

9 § Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.

Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.

I paragrafen regleras överklagande av beslut om förvar eller uppsikt.

Första och andra styckena är oförändrade.

Det tredje stycket upphävs, som en följd av överflyttningen av rege- ringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.5.

16 kap.

6 § I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen.

När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdom- stolen och i Migrationsöverdomstolen.

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migra- tionsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöver- domstolen.

Paragrafen behandlar vem som är utlänningens motpart i vissa fall. Den har utformats efter synpunkter från Lagrådet.

Första och andra styckena är oförändrade.

Det framgår av tredje stycket, som är nytt, att Migrationsverket och, när det gäller ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen är motparter till ut- länningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrations- överdomstolen i mål om uppehållstillstånd för den som av allmän dom- stol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant beslut. I egenskap av motparter har Migrationsverket och Säkerhetspoli- sen att – i linje med myndighetens inställning i det enskilda fallet och

94

utifrån den allmänna strävan att säkerställa prejudikatbildning och en Prop. 2012/13:151 enhetlig rättstillämpning – bevaka det allmännas intressen. Regleringen

innebär bl.a. att Migrationsverket och, i säkerhetsärenden, Säkerhets- polisen har möjlighet att överklaga migrationsdomstolens beslut i de mål som nu avses, dvs. även ett sådant bifallsbeslut som meddelats efter det att ett ärende har lämnats över till en migrationsdomstol och som bedöms böra prövas av högre instans. Ändringen behandlas, tillsammans med Lagrådets synpunkter, i avsnitt 5.3.6.

11 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid över- klagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppe- hållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

Paragrafen behandlar kravet på prövningstillstånd i Migrationsöverdom- stolen.

Första stycket är oförändrat.

Av andra stycket framgår att det inte krävs prövningstillstånd i vissa fall, bl.a. om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott överklagar en migrationsdomstols beslut i fråga om uppehålls- tillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande efter att ärendet lämnats över enligt 5 kap. 20 § andra stycket. Ändringen är endast ett förtydligande till följd av överflyttningen av regeringens ärenden om upphävande av sådana utvisningsbeslut. Någon ändring i sak är inte av- sedd. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.7.

17 kap.

1 § Socialnämnden ska lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhål- landen, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migra- tionsdomstol eller Migrationsöverdomstolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

I paragrafen föreskrivs en skyldighet för socialnämnd att lämna uppgifter i vissa utlänningsärenden. Socialnämnden ska lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om någon av de myndigheter som anges i paragrafen begär det och uppgifterna behövs för sådana ändamål som anges i paragrafen.

Ändringen innebär att hänvisningen till regeringen tas bort som en följd av att regeringen inte längre kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt förevarande lag. Ändringen kommenteras i av- snitt 5.3.6. Vissa språkliga ändringar görs också.

95

Prop. 2012/13:151

96

9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

2 § Högsta förvaltningsdomstolen prövar

1.överklaganden av en kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2.överklaganden av andra beslut i förvaltningsärenden som enligt lag ska gö- ras till domstolen, och

3.ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.

I 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) finns bestämmelser om att begäran om förklaring av domstol att ett ärende onödigt uppehålls i vissa fall ska göras hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om ett justitieråd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyl- dig att genomgå läkarundersökning.

Paragrafen behandlar Högsta förvaltningsdomstolens behörighet.

Första och tredje styckena är oförändrade.

Andra stycket ändras till följd av överflyttningen av regeringens ären- den om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Upplysningen om regleringen i 14 kap. 9 § tredje stycket utlän- ningslagen (2005:716) om prövning av beslut om förvar eller uppsikt i sådana ärenden tas bort som en följd av att den bestämmelsen upphävs, se kommentaren till den paragrafen. Ändringen kommenteras i avsnitt 5.5.

9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.

14 § Regeringen får för annat fall än som avses i 12 § meddela bestämmelser om anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och inte är häktad eller på annan grund intagen i krimi- nalvårdsanstalt.

Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela be- stämmelser om anstånd i högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och som inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.

Ändringen, som kommenteras i avsnitt 6.4, är en följd av att regle- ringen i 13 § om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs och innebär att hänvisningen till den paragrafen utgår.

9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

5 § I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:

1 kap. 3 b § om EES-medborgare,

Paragrafen anger vilka bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) som ska tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt förevarande lag.

I första stycket görs en följdändring i hänvisningen till 10 kap. 11 § utlänningslagen med anledning av att tredje stycket i den paragrafen upphävs. Vissa språkliga justeringar görs också.

Med anledning av att föreskriften om uppgiftsskyldighet till regeringen i 17 kap. 1 § utlänningslagen upphävs, föreskrivs i andra stycket, som är nytt, att skyldigheten för socialnämnden att lämna uppgifter enligt den bestämmelsen alltjämt ska gälla i förhållande till regeringen i ärenden en- ligt förevarande lag.

Ändringarna behandlas i avsnitt 5.8.

16 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får Säkerhets- polisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Säkerhetspolisen får också besluta om tillfällig lättnad och vidta omedelbart nödvändig jämkning.

Paragrafen behandlar möjligheten för Säkerhetspolisen att i vissa fall häva eller ändra ett domstolsbeslut enligt 14 § om anmälningsplikt eller tvångsmedel.

När lagen ändrades i samband med att den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden infördes (prop. 2004/05:170) ersattes ordet ”rikspolisstyrelsen” i olika böjningsformer med ”Säkerhetspolisen” i motsvarande form. Någon ändring gjordes dock inte i andra meningen i förevarande paragraf. Ändringen i andra meningen innebär enbart att ordet ”Styrelsen” ersätts med ”Säkerhetspo- lisen”. Viss språklig justering görs också.

97

Prop. 2012/13:151

98

9.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.

9 § I ett ärende om nåd får Justitiedepartementet och Högsta domstolen inhämta yttrande från Kriminalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller förordna om läkarintyg enligt 7 §.

I ett ärende om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut får Migra- tionsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen inhämta ytt- rande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.

Paragrafen behandlar möjligheten att hämta in personutredning i ärenden om nåd. Av bestämmelsen framgår bl.a. att Justitiedepartementet i såda- na ärenden får inhämta bl.a. yttrande från Kriminalvården och upplys- ningar från en socialnämnd enligt 6 §.

Ändringen i första stycket är enbart språklig.

Genom andra stycket, som är nytt, ges möjlighet för Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att i ärenden om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 §. Ändringen behandlas i avsnitt 5.3.6.

9.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

12 § Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra–femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställig- het ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att på- börja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 § lagen om beräkning av strafftid m.m. om samman- läggning av strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet kommer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje meningen framgår att övervakningsnämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utan- för anstalt.

I paragrafen finns en reglering som hänvisar till och kompletterar be- stämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställig- het ska beräknas.

Ändringarna i första och tredje styckena är enbart språkliga.

Andra stycket anpassas som en konsekvens av att 13 § lagen om beräk- ning av strafftid m.m. om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upp- hävs. Ändringen, som behandlas i avsnitt 6.4, innebär att särregleringen i fråga om tillämpningen av den bestämmelsen vid verkställighet med fot- boja upphävs. Vissa språkliga justeringar görs också.

Prop. 2012/13:151

99

Prop. 2012/13:151

Bilaga 1

Sammanfattning av departementspromemorian (Ds 2012:17)

I promemorian föreslås att regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § utlän- ningslagen (2005:716) om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationspro- cessen.

Det föreslås att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska kunna ansöka hos Migrationsverket om upphävande av utvisningsbeslutet eller om uppehållstillstånd. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken ver- kets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Om Migrationsverket finner att det inte finns skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Migrationsver- kets avslagsbeslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Mig- rationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdom- stolen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till Migrations- överdomstolen, dock inte vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen efter att Migrationsverket överlämnat ärendet till migrationsdomstolen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna upp- häva beslutet om utvisning på grund av brott eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd.

Den föreslagna ordningen gäller redan i dag i fråga om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande.

Det föreslås inte någon ändring av kriterierna för prövningen av upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott respektive beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd. Ett upphävande av utvisningsbeslutet eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd bör således även i fortsättningen kunna komma i fråga om beslutet om utvisning inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla.

Nuvarande bestämmelser om muntlig handläggning hos Migrations- verket och muntlig förhandling i migrationsdomstol blir tillämpliga även i de ärenden som flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen kommer i dessa fall att kunna inhämta motsvarande utredning som för närvarande kan inhämtas i regeringens ärenden. Verket och domstolarna kommer även att kunna besluta om inhibition av verkställigheten av utvisningsbeslutet.

I promemorian föreslås vidare i fråga om regeringens ärenden om nåd i brottmål att bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs.

Samtliga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 april 2013.

100

Departementspromemorians lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 10 kap. 15 § och 18 kap. 2 § ska upphöra att gälla, dels att nuvarande 8 kap. 14 § ska betecknas 8 kap. 14 a §,

dels att 5 kap. 18, 20 och 21 §§, 6 kap. 6 §, nya 8 kap. 14 a §, 10 kap. 11 och 16 §§, 12 kap. 11, 17, och 20 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 3 och 9 §§, 16 kap. 11 § och 17 kap. 1 § samt rubriken till 14 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 kap. 14 §, av följande lydelse.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

5 kap.

18 §2

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknyt- ning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,

4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlän- ning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §,

8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller

9. det annars finns synnerliga skäl.

Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är

1Senaste lydelse av 10 kap. 15 § 2009:1542.

2Senaste lydelse 2010:440.

101

Prop. 2012/13:151 undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett Bilaga 2 uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat

land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

kets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.

Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet. 21 §4

Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstill- stånd.

Av 8 kap. 21 § följer att den in- stans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.

3 Senaste lydelse 2009:1542.

4 Senaste lydelse 2009:1542.

102

8 kap.

14 §

En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får hos Migrationsverket ansöka om upphävande av utvis- ningsbeslutet efter det att beslutet vunnit laga kraft.

Migrationsverket får dock inte upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a § ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.

Av 5 kap. 20 § framgår att så- dant överlämnande ska ske också om utlänningen ansöker om uppe- hållstillstånd och Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a §.

14 §6

Om regeringen finner att en all- män domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkstäl- las eller om det annars finns sär- skilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis. Därvid får regeringen meddela be- slut också i fråga om uppehållstill- stånd och arbetstillstånd.

14 a §

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får en migra- tionsdomstol eller Migrationsöver- domstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet enligt 14 §, 5 kap. 20 § eller 12 kap. 17 eller 20 §, upphäva beslutet helt eller delvis eller bevilja uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd.

5Senaste lydelse 2009:1542.

6Senaste lydelse av tidigare 14 § 2009:1542.

103

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2 Om beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i

första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstill- stånd beviljas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verk- ställas medan tillståndet gäller.

Om en migrationsdomstol eller

Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets överlämnade av ärendet enligt 5 kap. 20 §, finner att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska beviljas uppehållstill- stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehö- vande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, får migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen upphäva utvisningsbeslutet och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §. Samma befogenhet har mig- rationsdomstolen eller Mig- rationsöverdomstolen om en ut- länning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har överklagat Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstill- stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §.

Om en migrationsdomstol eller

Migrationsöverdomstolen inte upphäver beslutet om utvisning får den bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

104

Om migrationsdomstolen eller

Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehö- vande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § tillämpas även 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåta- gande tillämpas även 5 kap. 4 §.

Uppehållstillstånd som beviljas enligt första och andra styckena ska vara tidsbegränsade. Detta gäller inte om utlänningen efter beslutet om utvisning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år. Även i ett sådant fall ska dock ett uppe- hållstillstånd tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens för- väntade levnadssätt råder tvek-

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket, handläggande myn- dighet från det att den meddelar beslut om inhibition.

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibi- tion.

12 kap.

11 §9

7Senaste lydelse 2009:1542.

8Senaste lydelse 2009:1542.

9Senaste lydelse 2009:1542.

105

Prop. 2012/13:151 utvisning på grund av brott, får

Bilaga 2 regeringen eller domstolen besluta om inhibition av det tidigare med- delade beslutet.

När ett ärende enligt denna lag ska prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, ansvarigt statsråd besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.

grund av brott, får domstolen be- sluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

17 §10

Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndig- heten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.

Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständig- heter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utred- ningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslu- tet inte längre bör gälla, ska ären- det lämnas över till Migrationsver- ket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 §. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan regeringen har avgjort ärendet.

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omstän- digheter som låg till grund för be- slutet har ändrats. Om det vid ut- redningen kommer fram att om- ständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska läm- na över ärendet för prövning enligt 8 kap. 14 a § till den migrations- domstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet.

20 §11

10Senaste lydelse 2009:1542.

11Senaste lydelse 2009:1542.

106

allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 §.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om utlän- ningen ansöker om uppehållstill- stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller, om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad och därvid avslagen genom ett avgörande som inte har upphört att gälla, åbero- par nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 §. I dessa fall ska frågan om uppehållstillstånd prövas enligt 5 kap. 20 § respek- tive 19 a §.

Första stycket gäller inte vid prövning enligt 19 a §, 5 kap. 20 § eller 8 kap. 14 §.

13 kap.

10 §12

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

resedokument,

uppehållstillstånd,

statusförklaring,

tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

avvisning eller utvisning,

återreseförbud,

upphävande av allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott,

förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

förvar eller uppsikt, eller

kroppsvisitation.

12 Senaste lydelse 2012:129.

107

Prop. 2012/13:151 Vid beslut i fråga om nationell visering eller arbetstillstånd får skälen Bilaga 2 som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-

stat eller i Schweiz.

14 kap. Överklagande av för- valtningsmyndighets beslut m.m.

14 kap. Överklagande av för- valtningsmyndighets beslut

3 §13

Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär

– avvisning eller utvisning,

– avslag på en ansökan om upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller

återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migra- tionsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

9 §14

Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.

Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begräns- ning till viss tid.

Om ett beslut om förvar eller uppsikt har fattats av ett statsråd, prövar Högsta förvaltningsdom- stolen på framställning av utlän- ningen, om åtgärden ska bestå.

16 kap.

11 §15

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv-

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv-

13 Senaste lydelse 2011:705.

14 Senaste lydelse 2010:1406.

15 Senaste lydelse 2009:1542.

108

ningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd efter överläm- nande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

5 kap. 20 § andra stycket.

17 kap.

Socialnämnden skall lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrations- domstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvis- ning eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

1 §16

Socialnämnden ska lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrations- domstol eller Migrationsöverdom- stolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvis- ning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.

2.Ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om ut- visning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 handläggs enligt äldre föreskrifter.

16 Senaste lydelse 2006:219.

109

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar ska ha följande lydelse.

2 §17 Högsta förvaltningsdomstolen prövar

1.överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),

2.överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.

ningslagen (2005:716) finns vi- dare bestämmelser om att Högsta förvaltningsdomstolen i vissa fall prövar om beslut om förvar eller uppsikt ska bestå.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om justitie- råd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.

17 Senaste lydelse 2010:1398.

110

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.18

dels att 13 § ska upphöra att gälla, dels att 14 § ska ha följande lydelse.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.

2.Bestämmelserna i 13 § gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

18 Lagen omtryckt 1990:1010.

111

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 5 och 16 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska ha följande lydelse.

5 §19

I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:

1 kap. 3 b § om EES-medborgare,

1 kap. 13 § om skyndsam handläggning,

3a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare,

4kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande,

5kap. 1–1 c, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd,

8 kap. 7 a § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast före- gående åren och EES-medborgare som är barn,

8 kap. 17 a § om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till Sve- rige, om fråga uppkommit om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem,

9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck,

om förvar och uppsikt,

12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvis- ning,

13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet,

13 kap. 10 § om motivering av beslut,

13 kap. 11 § om tolkersättning,

13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys,

16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter,

18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, samt 19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar.

Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen att lämna uppgif- ter gäller vid tillämpningen av denna lag även i förhållande till regeringen.

16 §20

Om det på grund av ändrade för- hållanden finns skäl till det, får Säkerhetspolisen häva eller i för

Om det på grund av ändrade för- hållanden finns skäl till det, får Säkerhetspolisen häva eller i för

19 Senaste lydelse 2012:130.

20 Senaste lydelse 2005:720.

112

Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.

113

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. ska ha följande lydelse.

I ett ärende om nåd får justitie- departementet och högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

9 §21

I ett ärende om nåd får Justitie- departementet och Högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

I ett ärende om upphävande av allmän domstols beslut om utvis- ning på grund av brott får Migra- tionsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen in- hämta yttrande från Kriminalvår- den eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.

21 Senaste lydelse 2005:980.

114

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1994:451) om intensivövervak- ning med elektronisk kontroll ska ha följande lydelse.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 2

12 §22

Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av straff- tid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra–femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kri- minalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet skall dock inte gälla i fråga om verkstäl- lighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag skall den dömde föreläggas att på- börja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden skall räk- nas från den dagen. Vid tillämp- ning av bestämmelsen om nåd i 13 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. på sådan verkställighet skall sista dag vara den dag verk- ställigheten skall påbörjas. Be- stämmelsen i 25 § samma lag om sammanläggning av strafftider skall inte tillämpas under verkstäl- ligheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet därvid kom- mer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen nedan framgår att över- vakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fäng- elsestraffet som verkställts utanför anstalt.

Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra– femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminal- vårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. om sammanläggning av strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet kommer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen framgår att övervaknings- nämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraf- fet som verkställts utanför anstalt.

22 Senaste lydelse 2005:42.

115

Prop. 2012/13:151 Denna lag träder i kraft den 1 april 2013. Bilaga 2

116

Förteckning över remissinstanserna

Prop. 2012/13:151

Bilaga 3

Efter remiss har följande instanser yttrat sig över departementspromemo- rian Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migra- tionsprocessen samt borttagande av automatiskt uppskov vid ansökan om nåd (Ds 2012:17).

1.Hovrätten för Västra Sverige

2.Malmö tingsrätt

3.Lycksele tingsrätt

4.Högsta förvaltningsdomstolen

5.Kammarrätten i Stockholm

6.Förvaltningsrätten i Stockholm

7.Förvaltningsrätten i Malmö

8.Förvaltningsrätten i Göteborg

9.Justitiekanslern

10.Domstolsverket

11.Åklagarmyndigheten

12.Rikspolisstyrelsen

13.Säkerhetspolisen

14.Kriminalvården

15.Migrationsverket

16.Socialstyrelsen

17.Barnombudsmannen

18.Juridiska fakulteten vid Lunds universitet

19.Sveriges advokatsamfund

20.Sveriges kristna råd

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar har på eget initiativ yttrat sig över promemorian. Caritas Sverige, som beretts tillfälle att yttra sig över promemorian men inte inkommit med yttrande för egen del, har ställt sig bakom Rådgivningsbyråns yttrande.

Riksdagens ombudsmän, Arbetsgivarverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO) har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian, men meddelat att man avstår från att besvara remissen.

Amnesty International, Svenska sektionen, Rädda barnen, Svenska Röda Korset, FN:s flyktingkommissariat – UNHCR, Stockholm, och UNICEF Sverige har beretts tillfälle att yttra sig över promemorian, men inte hörts av.

117

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 10 kap. 15 § och 18 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 18, 20 och 21 §§, 6 kap. 6 §, 8 kap. 14 §, 10 kap. 11 och 16 §§, 12 kap. 11, 13, 17, 19 a, 20 och 22 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 3, 5 och 9 §§, 16 kap. 11 § och 17 kap. 1 § samt rubriken till 14 kap. ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 12 kap. 16 a–16 c §§, av följande lydelse.

5 kap.

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknyt- ning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,

4.utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlän- ning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,

8.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller

9. det annars finns synnerliga skäl.

Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett

1 Senaste lydelse av 10 kap. 15 § 2009:1542.

118

Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet. 21 §3

Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstill- stånd.

Av 8 kap. 21 § följer att den in- stans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.

2Senaste lydelse 2009:1542.

3Senaste lydelse 2009:1542.

119

8 kap.

14 §5

Om regeringen finner att en all- män domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verk- ställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis. Därvid får regeringen meddela be- slut också i fråga om uppehållstill- stånd och arbetstillstånd.

Om beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i för- sta stycket, ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd och arbetstillstånd beviljas av regeringen. Utvis- ningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.

Om en migrationsdomstol eller

Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets överlämnade av ärendet enligt 5 kap. 20 §, finner att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska beviljas uppehållstill- stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, får mig- rationsdomstolen eller Migra- tionsöverdomstolen upphäva ut- visningsbeslutet och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §. Samma befogenhet har migra- tionsdomstolen eller Migrations- överdomstolen om en utlänning som av allmän domstol har utvi- sats på grund av brott har över-

I 12 kap. finns bestämmelser om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut.

4 Senaste lydelse 2009:1542.

5 Senaste lydelse 2009:1542.

120

10 kap.

11 §6

Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.

Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i 13 kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i 16 kap.

I ärenden om förvar eller upp- sikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestäm- mer, besluta om muntlig förhand- ling och uppdra åt en migrations- domstol att hålla den. Bestämmel- serna i 13 kap. gäller i tillämpliga delar vid förhandlingen. Vid den muntliga förhandlingen ska en representant från Regeringskans- liet närvara. Regeringskansliet får besluta att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhand- lingen.

16 §7

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket, handläggande myn- dighet från det att den meddelar beslut om inhibition.

En migrationsdomstol eller Mig- rationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan med- delas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibi- tion.

6Senaste lydelse 2009:1542.

7Senaste lydelse 2009:1542.

121

När ett ärende enligt denna lag ska prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, ansvarigt statsråd besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.

13 §

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får Migrationsverket be- sluta om inhibition.

8 Senaste lydelse 2009:1542.

122

ning av en sådan ansökan som avses i andra stycket inte upp- fyllda, ska Migrationsverket be- sluta att inte bevilja prövning.

Migrationsverket får inte upp- häva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att en an- sökan om upphävande av ett beslut om utvisning på grund av brott bör beviljas enligt 16 b §, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.

16 b §

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställnings- tagande i ärendet med tillämpning av 16 a, 17 eller 20 § eller 5 kap. 20 §, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd, eller upphäva utvisningsbeslutet helt eller delvis, om det

1.finns hinder enligt 1, 2 eller

3§ mot att utvisningsbeslutet verk- ställs,

2.finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen,

3.finns medicinska hinder, eller

4.annars finns synnerliga skäl.

Vid bedömningen enligt första stycket 4 av om det finns synner- liga skäl ska följande särskilt beaktas:

brottslighetens art och omfatt- ning,

den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,

utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och

utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Om migrationsdomstolen eller

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

123

Ett uppehållstillstånd som bevil- jas enligt 16 b § första eller tredje stycket ska vara tidsbegränsat. Om en utlänning efter det att utvis- ningsbeslutet vann laga kraft har beviljats tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i sammanlagt minst fem år får dock utlänningen, i samband med att utvisningsbeslutet upphävs enligt 16 b §, beviljas ett perma- nent uppehållstillstånd.

Utvisningsbeslutet får inte verk- ställas medan ett tidsbegränsat tillstånd gäller.

17 §9

Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndig- heten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.

Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständig-

Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständig-

9 Senaste lydelse 2009:1542.

124

10 Senaste lydelse 2009:1542.

125

tive 19 a §.

11 Senaste lydelse 2009:1542.

126

13 kap.

10 §12

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

resedokument,

uppehållstillstånd,

statusförklaring,

tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

avvisning eller utvisning,

återreseförbud,

upphävande av allmän dom- stols beslut om utvisning på grund av brott,

förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

förvar eller uppsikt, eller

kroppsvisitation.

Vid beslut i fråga om nationell visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES- stat eller i Schweiz.

3 §13

Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär

– avvisning eller utvisning,

– avslag på en ansökan om upp-

12Senaste lydelse 2012:129.

13Senaste lydelse 2011:705.

127

avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmed- borgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller

återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migra- tionsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 eller 19 a § får överklagas till en migrationsdomstol.

5 §14

Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § får överklagas till en migra- tionsdomstol. Detsamma gäller verkets beslut att inte bevilja pröv- ning enligt 12 kap. 16 a eller 19 a §.

9 §15

Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.

Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begräns- ning till viss tid.

Om ett beslut om förvar eller uppsikt har fattats av ett statsråd, prövar Högsta förvaltningsdom- stolen på framställning av utlän- ningen, om åtgärden ska bestå.

16 kap.

11 §16

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv- ningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd efter överläm- nande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra

Vid överklagande av en migra- tionsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte pröv- ningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting en- ligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

14 Senaste lydelse 2009:1542.

15 Senaste lydelse 2010:1406.

16 Senaste lydelse 2009:1542.

128

Socialnämnden skall lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrations- domstol, Migrationsöverdomstolen eller regeringen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelands- medborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvis- ning eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

1 §17

Socialnämnden ska lämna ut uppgifter om en utlännings person- liga förhållanden, om en polis- myndighet, Säkerhetspolisen, Mig- rationsverket, en migrations- domstol eller Migrationsöverdom- stolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvis- ning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller för handläggning av ärenden som avser upp- hävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 september 2013.

17 Senaste lydelse 2006:219.

129

I 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 17 kap. 5 § försäkringsrörelse- lagen (2010:2043) finns bestäm- melser om att begäran om förkla- ring av domstol att ett ärende onö- digt uppehålls i vissa fall ska göras hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt bet. 2012/13:JuU15, Föreslagen lydelse rskr. 2012/13:154

2 § Högsta förvaltningsdomstolen prövar

1.överklaganden av en kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocess- lagen (1971:291),

2.överklaganden av andra beslut i förvaltningsärenden som enligt lag ska göras till domstolen, och

3.ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.

I 14 kap. 9 § tredje stycket utlän- ningslagen (2005:716) finns be- stämmelser om att Högsta förvalt- ningsdomstolen i vissa fall prövar om beslut om förvar eller uppsikt ska bestå. I 17 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse och 17 kap. 5 § för- säkringsrörelselagen (2010:2043) finns bestämmelser om att begäran om förklaring av domstol att ett ärende onödigt uppehålls i vissa fall ska göras hos Högsta förvalt- ningsdomstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om ett justi- tieråd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

130

Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.18

dels att 13 § ska upphöra att gälla, dels att 14 § ska ha följande lydelse.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

2.Äldre föreskrifter gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

18 Lagen omtryckt 1990:1010.

131

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 5 och 16 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska ha följande lydelse.

5 §19

I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:

1 kap. 3 b § om EES-medborgare,

1 kap. 13 § om skyndsam handläggning,

3a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare,

4kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande,

5kap. 1–1 c, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd,

8 kap. 7 a § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast före- gående åren och EES-medborgare som är barn,

8 kap. 17 a § om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till Sve- rige, om fråga uppkommit om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem,

9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck,

12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvis- ning,

13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet,

13 kap. 10 § om motivering av beslut,

13 kap. 11 § om tolkersättning,

13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys,

16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter,

19Senaste lydelse 2012:130.

20Senaste lydelse 2005:720.

132

Säkerhetspolisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Styrelsen får också besluta om tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.

fällig lättnad och vidta omedelbart nödvändig jämkning.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

133

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.

Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1991:2041) om särskild personut- redning i brottmål, m.m. ska ha följande lydelse.

I ett ärende om nåd får justitie- departementet och högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

9 §21

I ett ärende om nåd får Justitie- departementet och Högsta domsto- len inhämta yttrande från Krimi- nalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller för- ordna om läkarintyg enligt 7 §.

I ett ärende om uppehållstill- stånd för den som av allmän dom- stol har utvisats på grund av brott eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut får Migrations- verket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

21 Senaste lydelse 2005:980.

134

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll

Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1994:451) om intensivövervak- ning med elektronisk kontroll ska ha följande lydelse.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 4

12 §22

Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av straff- tid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra–femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kri- minalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet skall dock inte gälla i fråga om verkstäl- lighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag skall den dömde föreläggas att på- börja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden skall räk- nas från den dagen. Vid tillämp- ning av bestämmelsen om nåd i 13 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. på sådan verkställighet skall sista dag vara den dag verk- ställigheten skall påbörjas. Be- stämmelsen i 25 § samma lag om sammanläggning av strafftider skall inte tillämpas under verkstäl- ligheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet därvid kom- mer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen nedan framgår att över- vakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fäng- elsestraffet som verkställts utanför anstalt.

Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra– femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminal- vårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.

Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 § lagen om beräkning av straff- tid m.m. om sammanläggning av strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet kommer att överstiga sex månader.

Av 15 § första stycket tredje me- ningen framgår att övervaknings- nämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraf- fet som verkställts utanför anstalt.

22 Senaste lydelse 2005:42.

135

Prop. 2012/13:151 1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2013.

Bilaga 4 2. Äldre föreskrifter gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.

136

1.lag om ändring i utlänningslagen (2005:716),

2.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar,

3.lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.,

4.lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

5.lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

6.lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elek- tronisk kontroll.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av kanslirådet Lars Brandt.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

Processordningen

I remissen föreslås en handläggningsordning innebärande att ansökan om upphävande av allmän domstols dom om utvisning på grund av brott ska göras hos Migrationsverket. Verket ska ta upp ansökan till prövning bara om vissa förutsättningar är uppfyllda. Ett beslut om att inte ta upp en ansökan till prövning kan överklagas hos migrationsdomstolen. Om Mig- rationsverket tar upp en ansökan till prövning kan verket avslå men inte bifalla denna. Verkets avslagsbeslut kan överklagas hos migrationsdom- stolen. Om verket finner att en ansökan bör bifallas har verket att med eget yttrande överlämna ärendet till migrationsdomstolen för beslut.

Det föreslagna regelsystemet torde innebära att Migrationsverket i de flesta fall blir den enskildes motpart i migrationsdomstolen (jfr 7 a § förvaltningsprocesslagen [1971:291]) i mål som rör upphävande av ut- visning på grund av brott eller uppehållstillstånd för personer som utvi- sats på grund av brott. Detta är i linje med den ordning med tvåpartspro- cess som numera gäller i förvaltningsdomstol och som särskilt framhål- lits som en fördel när mål enligt utlänningslagstiftningen förts över för domstolsprövning.

I de fall Migrationsverket inte själv tar ställning i ett ärende av här aktuellt slag utan lämnar över det till migrationsdomstolen för beslut blir

137

138

12 kap. 16 b–c §§

Paragraferna innehåller de grundläggande reglerna om när en utlänning som har utvisats av allmän domstol på grund av brott ändå ska kunna tillåtas stanna i landet (16 b §) samt vissa kompletterande bestämmelser om uppehållstillstånd (16 c §).

I den föreslagna 16 b § behandlas förutsättningarna såväl för uppe- hålls- och arbetstillstånd som för att upphäva ett utvisningsbeslut. Förut- sättningarna för dessa åtgärder är identiska och lagtexten ger ingen som helst ledning i frågan om vilken åtgärd som ska väljas i första hand i olika situationer. Författningskommentaren ger emellertid vid handen att avsikten är att ett utvisningsbeslut på grund av brott normalt ska komma att upphävas först efter en period om minst fem år med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Den valda konstruktionen riskerar därför att skapa betydande osäkerhet vid tillämpningen.

Om syftet är att ett upphävande av utvisningsbeslutet normalt ska före- gås av en längre period med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör detta återspeglas i lagtexten. Enligt Lagrådets mening bör därför bestämmel- serna om uppehållstillstånd och bestämmelserna om upphävande be- handlas i olika paragrafer, som anger när de olika åtgärderna ska använ- das. Lagrådet förordar därför att bestämmelserna om upphävande bryts ut och placeras i en ny paragraf, som lämpligen placeras efter de paragrafer som avser uppehållstillstånd.

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

Prop. 2012/13:151

Bilaga 5

139

Prop. 2012/13:151

140

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 2013

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Björklund, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Billström, Adelsohn Liljeroth, Ohlsson, Norman, Attefall, Engström, Kristersson, Elmsäter-Svärd, Ullenhag, Hatt, Arnholm

Föredragande: statsrådet Ask

Regeringen beslutar proposition 2012/13:151 Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m.