2013 års ekonomiska vårproposition

Regeringens proposition 2012/13:100

Förslag till riktlinjer

Regeringens proposition 2012/13:100

2013 års ekonomiska vårproposition

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 april 2013

Fredrik Reinfeldt

Anders Borg

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Riktlinjernas syfte är att ange politikens inriktning inför budgetpropositionen för 2014.

Riktlinjerna för den ekonomiska politiken baseras på propositionens övriga innehåll, dvs. en beskrivning av finanspolitikens övergripande inriktning och en uppföljning av sysselsättnings- politiken, en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, en uppföljning och bedömning av de budgetpolitiska målen och budgetutrymme, en uppföljning av statens budget samt en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

I propositionen lämnas även förslag till vissa ändringar av utgiftsområdenas indelning.

PROP. 2012/13:100

Innehållsförteckning

1	Förslag till riksdagsbeslut ....................................................................................		19
2	Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken..........................		23
	2.1	Utsikter för svensk ekonomi................................................................	27
	2.1.1	Oro i omvärlden och dämpade tillväxtutsikter i närtid ......................	27
	2.1.2	Utvecklingen av de offentliga finanserna ............................................	28
	2.1.3	Riskerna för en svagare internationell utveckling överväger..............	29
	2.2	Finanspolitikens inriktning ..................................................................	30
	2.2.1	Den övergripande inriktningen på finanspolitiken.............................	30
	2.2.2	Nivån på utgiftstaket för 2016 och 2017 .............................................	33
	2.3	Fler i arbete............................................................................................	33
	2.3.1	Riktade åtgärder för att möta stigande arbetslöshet...........................	34
	2.3.2	Gemensamt ansvar för arbetsmarknadens funktionssätt ...................	35
	2.3.3	Fortsatta utmaningar för fler i arbete ..................................................	40
	2.4	Utbildning och stärkt konkurrenskraft...............................................	43
	2.4.1	Högre kvalitet i utbildningssystemet...................................................	43
	2.4.2	Entreprenörskap och företagsklimat ...................................................	46
	2.4.3	Bostäder.................................................................................................	47
	2.4.4	Infrastruktur..........................................................................................	48
	2.5	Stabilitet och konsumentskydd på finansmarknaden .........................	49
	2.5.1	Finansiell stabilitet ................................................................................	49
	2.5.2	Starkare konsumentskydd och ansvarsfull kreditgivning...................	53
	2.6	Miljö-, klimat- och energipolitik..........................................................	54
	2.6.1	Miljöpolitikens inriktning ....................................................................	54
	2.6.2	Klimatpolitikens inriktning..................................................................	54
	2.6.3	Energipolitikens inriktning ..................................................................	55
	2.7	Välfärd och fördelning..........................................................................	55
	2.7.1	Fördelningspolitikens inriktning .........................................................	56
	2.7.2	Vård och omsorg...................................................................................	57
	2.7.3	Rättsväsendet.........................................................................................	58
	2.8	Tillkännagivanden från riksdagen ........................................................	60
	2.8.1	En aktiv sjukskrivningsprocess och stöd för återgång i arbete ..........	60
	2.8.2	Sveriges ratificering av EU:s finanspakt ..............................................	60
3	Den makroekonomiska utvecklingen .................................................................		63
	3.1	Internationell och finansiell ekonomi..................................................	64
	3.1.1	Svag internationell konjunktur 2013 och 2014 ...................................	64
	3.1.2	Internationell återhämtning dröjer ......................................................	65
	3.1.3	Recession i euroområdet ......................................................................	65
	3.1.4	Finanspolitiska åtstramningar i USA hämmar tillväxten....................	65
	3.2	Svensk efterfrågan.................................................................................	66

PROP. 2012/13:100

3.2.1	Efterfrågan är svag, balanserat resursutnyttjande dröjer till 2017......	66
3.2.2	Hushållens konsumtion driver tillväxten.............................................	67

3.2.3Osäkerhet och lågt resursutnyttjande fördröjer

		investeringsåterhämtningen ..................................................................	68
	3.2.4	Låg produktionsnivå och osäkerhet medför låga lagernivåer..............	68
	3.2.5	Svag ökning av offentlig konsumtion...................................................	68
	3.2.6	Förhållandevis svag återhämtning av exporten....................................	69
	3.2.7	Utrikeshandeln drar ned tillväxten 2013 och 2014..............................	69
	3.3	Produktion och produktivitet i näringslivet ........................................	69
	3.3.1	Tjänsteproduktionen håller emot den svaga efterfrågan.....................	69
	3.3.2	Företagen har lediga resurser................................................................	70
	3.4	Arbetsmarknaden ..................................................................................	73
	3.4.1	Paus i sysselsättningsökningen 2013 och 2014....................................	73
	3.4.2	Lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden 2013–2017.....................	73
	3.4.3	Fler söker jobb tack vare regeringens reformer...................................	74
	3.4.4	Arbetslösheten stiger till 8,4 procent 2014.........................................	75
	3.5	Löner ......................................................................................................	75
	3.5.1	Arbetsmarknadsläget håller tillbaka löneökningarna ..........................	75
	3.6	Inflation och reporänta .........................................................................	76
	3.6.1	Inflationen är låg....................................................................................	76
	3.6.2	Penningpolitiken fortsätter att vara expansiv ......................................	77
	3.7	Risker och alternativscenarier...............................................................	78
	3.7.1	Riskerna för en svagare utveckling överväger......................................	78
	3.7.2	Alternativa scenarier..............................................................................	78
	3.7.3	Alternativscenario 1: En betydligt sämre tillväxt i omvärlden............	78
	3.7.4	Alternativscenario 2: En starkare tillväxt i omvärlden ........................	79
	3.7.5	Alternativscenario 3: Högre sparande hos hushållen..........................	80
	3.8	Huvudsakliga revideringar sedan budgetpropositionen för 2013.......	82
4	Finanspolitikens övergripande inriktning ...........................................................		89
	4.1	Målen för finanspolitiken......................................................................	89

4.2De budgetpolitiska målens roll för att nå målen för

	finanspolitiken .......................................................................................	92
4.3	Uppföljning av överskottsmålet ...........................................................	92

4.4Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstaket 2016

och 2017 .................................................................................................

4.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala

		balanskravet............................................................................................	99
	4.6	Sverige uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav.......................	101
	4.7	Finanspolitiken är långsiktigt hållbar.................................................	101
	4.8	Samlad bedömning av finanspolitikens inriktning ............................	103
5	Inkomster ............................................................................................................		107
	5.1	Den offentliga sektorns skatteintäkter ..............................................	107
	5.1.1	Skatt på arbete......................................................................................	108
	5.1.2	Skatt på kapital.....................................................................................	112
	5.1.3	Skatt på konsumtion och insatsvaror .................................................	114
	5.1.4	Skattekvoten ........................................................................................	115
	5.2	Inkomster i statens budget .................................................................	115
	5.2.1	Skatteinkomster...................................................................................	115
	5.2.2	Övriga inkomster.................................................................................	116

PROP. 2012/13:100

6	Utgifter	...............................................................................................................	121
	6.1 ................	Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter	121
	6.1.1 ....................................................	Takbegränsade utgifter 2013–2017	122
7	Den offentliga ...........sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld		133
	7.1 ..........	Effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik	134
	7.2 .....................................	Den offentliga sektorns finansiella sparande	136
	7.2.1 ...................................................................................................	Staten	138
	7.2.2 .....................................................................	Ålderspensionssystemet	141
	7.2.3 ...................................................................	Kommuner och landsting	142
	7.3 .......................	Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen	143

7.4Den offentliga sektorns finansiella sparande och skuld i EU,

		Japan och USA ....................................................................................	146
8	Kommunsektorns finanser, sysselsättning och skuldsättning.........................		151
	8.1	Kommunsektorn – en stor och viktig del av svensk ekonomi .........	151
	8.2	Ekonomiskt resultat och finansiellt sparande ...................................	153
	8.2.1	Intäkter ................................................................................................	154
	8.2.2	Kostnader ............................................................................................	156
	8.3	Kommunfinansierad sysselsättning och arbetade timmar................	158
	8.4	Ekonomisk ställning och skuldutveckling.........................................	162
9	Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns
	finansiella sparande.............................................................................................		169
	9.1	Inkomster i statens budget.................................................................	170
	9.1.1	Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2013............	170
	9.1.2	Uppföljning av statens budget för 2011 och 2012 ............................	173
	9.2	Utgifter i statens budget och takbegränsade utgifter .......................	175
	9.2.1	Utgiftsprognos 2013...........................................................................	175

9.2.2Utgiftsprognos 2014–2016 jämfört med budgetpropositionen

	för 2013................................................................................................	181
9.3	Statens budgetsaldo.............................................................................	182
9.4	Den offentliga sektorns finanser........................................................	183

9.5Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen

		för 2013................................................................................................	184
10	En uppföljning av sysselsättningspolitiken.......................................................		189
	10.1	Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift......................................	189
	10.2	Läget på arbetsmarknaden..................................................................	191

10.2.1Förhållandevis stark arbetsmarknad trots utdragen global

10.3.2Åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft och förbättra

matchningen........................................................................................

204

10.3.3Regeringens insatser för att stärka grupper med svag förankring

på arbetsmarknaden ............................................................................	204
10.3.4 Politiken har anpassats efter konjunkturläget...................................	206

PROP. 2012/13:100

	10.4	Effekter av regeringens politik............................................................	206
	10.4.1	Regeringens politik har ökat den varaktiga sysselsättningen............	207
	10.4.2	Regeringens politik har minskat utanförskapet.................................	208
	10.5	Utmaningar för att få fler i arbete ......................................................	211
	10.5.1	Mot en mer flexibel och inkluderande arbetsmarknad......................	212
	10.5.2	Fortsätta att stärka incitamenten för ett långt arbetsliv....................	216
	10.5.3	Stärkt företagande för ökad sysselsättning ........................................	217
11	Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet .....................................		221
	11.1	Finanspolitiska utmaningar på lång sikt.............................................	222
	11.1.1	Demografin och de offentliga finanserna...........................................	222
	11.1.2	Kostnadssjukan i den offentliga sektorn............................................	223
	11.1.3	Grundscenario .....................................................................................	225
	11.1.4	Efterfrågeeffekter av stigande välstånd ..............................................	228
	11.1.5	Välfärdens finansiering........................................................................	229
	11.2	Hur kan förutsättningarna för långsiktig hållbarhet förbättras?......	230
	11.2.1	Vägar till ett längre arbetsliv ...............................................................	230
	11.2.2	Förbättrad integration av utrikes födda.............................................	233
	11.2.3	Högre arbetsutbud bland kvinnor......................................................	233
	11.2.4	Förbättrad hälsa...................................................................................	234
	11.2.5	Produktivitetens betydelse..................................................................	235
	11.3	Känsligheten i beräkningarna och jämförelse med föregående
		hållbarhetsbedömning .........................................................................	235
	11.3.1	Känsligheten i beräkningarna..............................................................	235
	11.3.2	Jämförelse med föregående hållbarhetsbedömning...........................	237
	11.4	Andras bedömningar av den finansiella hållbarheten........................	238
	11.4.1	Jämförelse mellan olika bedömare......................................................	238
	11.4.2	Jämförelse med andra länder...............................................................	239
	11.4.3	Sammantagen bedömning av finanspolitikens långsiktiga
		hållbarhet..............................................................................................	240
12	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden .............		243
	12.1	Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på
		utgiftsområden.....................................................................................	243
	12.1.1	Tillhandahållande av utbildningar i ämnen som rör Europeiska
		unionen.................................................................................................	243
	12.1.2	Värdegrundsarbetet i statsförvaltningen............................................	243
	12.1.3	Sjukvård i internationella förhållanden ..............................................	244
	12.1.4	Europeiska integrationsfonden...........................................................	244

PROP. 2012/13:100

Fördjupningsrutor

Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken ......................................................	32
Risker med hushållens skuldsättning ..................................................................	51
Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2014.....................................	59
Revideringar av potentiella variabler ...................................................................	71
Utvärdering av makroekonomiska prognoser ....................................................	83
EU-kommissionens hållbarhetsindikatorer......................................................	102
Hur säkras kommunal skattefinansierad välfärd i en skuldtyngd omvärld?... 161
Ekonomiska nyckeltal för olika kommungrupper ...........................................	164
Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt?.............................	224
En ny modell för utvärdering av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet .......	237

Bilagor

Bilaga 1 Tabellsamling makroekonomisk utveckling och offentliga finanser Bilaga 2 Fördelningspolitisk redogörelse

Bilaga 3 Den offentliga sektorns investeringar och kapitelstock Bilaga 4 Tillämpningen av ramverket för finanspolitiken

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2013

PROP. 2012/13:100

Tabellförteckning

2.1	Sammanfattningstabell..............................................................................................	24
2.2	Nyckeltal....................................................................................................................	28
2.3	Den konsoliderade offentliga sektorns finanser......................................................	29
2.4	Utgiftstak 2013–2017................................................................................................	33
2.5	Antalet platser i regeringens satsning ......................................................................	34
2.6	Satsningar för att möta den utdragna lågkonjunkturen..........................................	35
3.1	Nyckeltalstabell.........................................................................................................	63
3.2	Internationell och finansiell ekonomi......................................................................	65
3.3 BNP............................................................................................................................		67
3.4	Näringslivets produktion..........................................................................................	70
3.5	Prognoser för potentiella variabler i vårpropositionen för 2013 och
	budgetpropositionen för 2013..............................................................................	71
3.6	Sysselsättning i ekonomins olika sektorer...............................................................	73
3.7	Arbetsmarknad..........................................................................................................	74
3.8	Löner och inflation....................................................................................................	77
3.9	Svenska räntor ...........................................................................................................	77
3.10 Alternativscenario 1: Svagare tillväxt i omvärlden ................................................		79
3.11 Alternativscenario 2: Starkare tillväxt i omvärlden ...............................................		80
3.12 Alternativscenario 3: Högre sparande....................................................................		81
3.13 Prognoser i vårpropositionen för 2013 och budgetpropositionen för 2013........		82
3.14 Relativ rangordning vid utvärdering av prognoser för BNP-tillväxt, 1 är
	bäst.........................................................................................................................	84
3.15 Relativ rangordning för utvärdering av prognoser för arbetslöshet, 1 är
	bäst.........................................................................................................................	84
3.16 Relativ rangordning av utvärdering av prognoser för KPI, 1 är bäst ...................		84
4.1	Indikatorer för impuls till efterfrågan......................................................................	91
4.2	Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot
	överskottsmålet.....................................................................................................	93
4.3	Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2003–2015 .....................................................	95
4.4	Utgiftstak 2013–2017................................................................................................	97
4.5	Resultaträkning för kommuner och landsting 2010–2012 ...................................	100
4.6	Finanspolitiska nyckeltal.........................................................................................	102
4.7	Indikatorer på finanspolitikens hållbarhet.............................................................	103
5.1	Totala skatteintäkter 2011–2016 jämfört med prognosen i
	budgetpropositionen för 2013............................................................................	108
5.2	Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler 2011–2017...........................	108
5.3	Skatt på arbete 2011–2017 ......................................................................................	109
5.4	Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget 2008–
	2017......................................................................................................................	110
5.5	Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag ............	111
5.6	Skattereduktioner 2011–2017.................................................................................	112
5.7	Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2011–2017 .................................	114

	PROP. 2012/13:100
5.8	Skatt på konsumtion och insatsvaror 2011–2017 .................................................	114
5.9	Skattekvot, 2011–2017............................................................................................	115
5.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar,
	bruttoeffekter i förhållande till föregående år 2008–2017 ...............................	118
6.1	Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter
	2012–2017 ...........................................................................................................	122
6.2	Utgifter per utgiftsområde.....................................................................................	123
6.3	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år ......................	124
6.4	Utgiftsförändringar 2013–2017 i förhållande till föregående år till följd av
	tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och finansieringar...	126
6.5	Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem ........................................................	128
6.6	Volymer inom olika transfereringssystem.............................................................	130
7.1	Nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 2013–2017,
	effekt på offentliga sektorns finansiella sparande.............................................	134
7.2	Utgifts- och inkomstförändringar 2012–2017 i förhållande till föregående år
	av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade
	åtgärder och finansieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella
	sparande...............................................................................................................	135
7.3	Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 2012–2017................................	137
7.4	Skatter och avgifter 2012–2017..............................................................................	137
7.5	Den offentliga sektorns utgifter 2012–2017 .........................................................	138
7.6	Statens inkomster och utgifter 2012–2017............................................................	138
7.7	Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2012–2017.....................................	139
7.8	Statens budgetsaldo 2012–2017 .............................................................................	139
7.9	Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2012–2017 ........	141
7.10 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter 2012–2017 ...........................		142
7.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex 2012–2017.........................................		142
7.12 Kommunsektorns finanser 2012–2017................................................................		143
7.13 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 2012–2017 ............................		144
7.14 Statsskuldens förändring 2012–2017 ...................................................................		145
7.15 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och bidrag till
	förändringen 2012–2017 ....................................................................................	146
8.1	Kommunsektorns finanser 2012–2017..................................................................	153
8.2	Skatter och statsbidrag 2012–2017 ........................................................................	155
8.3	Årlig förändring av statsbidragen 2012–2017 .......................................................	155
8.4	Totala kostnader för kommuner och landsting 2012–2017..................................	156
8.5	Konsumtionens sammansättning 2012..................................................................	157
8.6	Kommunfinansierad sysselsättning 2012–2017 ....................................................	159
8.7	Antal arbetade kommunfinansierade timmar 2012–2017.....................................	160
9.1	Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013 .......	170
9.2	Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2013 samt statens
	budget för 2011 och 2012 ..................................................................................	171
9.3	Övriga inkomster, aktuell prognos jämfört med 2013 års budgetproposition ...	173
9.4	Övriga inkomster, utfall jämfört med statens budget för 2012 ...........................	174
9.5	Utgifter 2012 och 2013...........................................................................................	176
9.6	Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2013 ................................................	178
9.7	Nu föreslagna och aviserade utgiftsförändringar..................................................	180
9.8	Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med budgetpropositionen för
	2013 .....................................................................................................................	181
9.9	Volymprognoser 2014–2016...................................................................................	182
9.10 Utfall för statens budget 2012 .............................................................................		183

PROP. 2012/13:100
9.11	Förändring av statens budgetsaldo 2013–2016 jämfört med
	budgetpropositionen för 2013............................................................................	183
9.12	Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och
	förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013................................	184
9.13	Offentliga sektorns finansiella ställning Aktuell prognos och förändringar
	jämfört med budgetpropositionen för 2013......................................................	184
9.14	Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med
	budgetpropositionen för 2013............................................................................	185
10.1	Arbetslöshet och sysselsättningsgrad för olika grupper 2012............................	195
10.2	Inskrivna vid Arbetsförmedlingen .......................................................................	199
10.3	Förväntade långsiktiga effekter på arbetskraftsdeltagande, sysselsättning
	och arbetslöshet av regeringens politik .............................................................	207
11.1	Primära offentliga utgifter ....................................................................................	227
11.2	Utträdesålder och återstående medellivslängd ....................................................	231
11.3	Förändring i S1 och S2 jämfört med grundscenariot ..........................................	236
11.4	Hållbarhetsindikatorer för Sverige.......................................................................	238

PROP. 2012/13:100

Diagramförteckning

2.1	Arbetslöshet beroende på inskrivningstid, 2001–2017...........................................		34
2.2	Arbetslösheten i åldersgruppen 15–24 respektive 25–34 år, 1976–2012 ...............		36
2.3	Sysselsättningsgrad i olika åldersgrupper, 2012 ......................................................		36
2.4	Jobbchanser fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen, 2000-
		2012 .......................................................................................................................	41
2.5	Beveridgekurvan........................................................................................................		42
2.6	Hushållens skuldkvot och räntekvot, 1980-2012 ...................................................		51
2.7	Gini-koefficienten 2007 ...........................................................................................		56
3.1	Skillnad i 10-åriga statsobligationsräntor mot Tyskland 2009–2013 .....................		64
3.2 Svensk BNP 1994–2017............................................................................................			66
3.3 BNP-gap 2000–2007 .................................................................................................			66
3.4	Hushållens konsumentförtroende 2000–2013........................................................		67
3.5	Konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot 1994–2017...................................		68
3.6	Konfidensindikatorn för näringslivet 2003–2013 ...................................................		68
3.7	Exportorderingång i tillverkningsindustrin 2000–2013 .........................................		69
3.8	Näringslivets produktion 2003–2017 ......................................................................		70
3.9	Kapacitetsutnyttjande 1996–2012............................................................................		70
3.10		Ett urval av sysselsättningsindikatorer 2001–2012...............................................	73
3.11		Faktisk och potentiell sysselsättning 1980–2017..................................................	74
3.12		BNP-, sysselsättnings- och timgap 1980–2017 .....................................................	74
3.13		Arbetskraft och sysselsättning 1990–2017............................................................	75
3.14		Arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet 1990–2017 ..............................................	75
3.15		Centrala avtal och löneökningar i näringslivet 1993–2017...................................	76
3.16		Real och nominell löneutveckling i hela ekonomin 1994–2017...........................	76
3.17		Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner 2007–2017 ..................................	77
3.18 KPI och KPIF 2007–2017 ......................................................................................			77
3.19		Alternativscenario 3: Sparkvot 1994–2017............................................................	80
3.20		Bias i olika bedömares prognoser för BNP, arbetslöshet och KPI ......................	84
4.1	Utgiftstak och takbegränsade utgifter.....................................................................		94
4.2	Utgiftstak 1997–2017 ...............................................................................................		98
4.3	Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2017 ............................		99
4.4	Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott
		2000-2012............................................................................................................	100
5.1	Totala skatteintäkter 2000–2017 ............................................................................		107
5.2	Arbetade timmar, timlön och lönesumma 2000–2017..........................................		109
5.3	Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete 2000–
		2017 .....................................................................................................................	109
5.4	Antal personer som betalar statlig inkomstskatt 2000–2017...............................		111
5.5	Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetspriser 1988–2017 ............................		112
5.6	Skatt på företagsvinster 1990–2017 .......................................................................		113
5.7	Hushållens konsumtion i löpande priser och underliggande intäkter från
		mervärdesskatt 2000–2017.................................................................................	114

PROP. 2012/13:100

6.1	Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska
		program samt antalet helårsekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och
		arbetsmarknadspolitiska program 2012–2017...................................................	127
7.1	Den offentliga sektorns finansiella sparande 2000–2017......................................		136
7.2	Inkomster och utgifter 2000–2017.........................................................................		137
7.3	Statens budgetsaldo 2000–2017..............................................................................		140
7.4	Utvecklingen av inkomstindex och balansindex 2009–2017 ................................		142
7.5	Utvecklingen av kommunsektorns intäkter och kostnader samt finansiella
		sparande 2000–2017 ............................................................................................	143
7.6	Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 1990–2017...............................		144
7.7	Statsskuldens utveckling 2000–2017......................................................................		144
7.8	Den konsoliderade bruttoskulden 1994–2017.......................................................		145
7.9	Den offentliga sektorns finansiella sparande i EU, Japan och USA 2007–
		2012......................................................................................................................	146
7.10		Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU 2007 och 2012.........	147
8.1	Kommunsektorns utgifter efter ändamål 2011......................................................		152
8.2	Utvecklingen av det ekonomiska resultatet 2000–2017........................................		154
8.3	Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2017 .............................................................		154
8.4 Konsumtion i kommunsektorn 2001–2017...........................................................			157
8.5	Demografisk beräknad efterfrågan i förhållande till kostnader. Index 2009–
		2017......................................................................................................................	157
8.6	Kommunfinansierad sysselsättning och sysselsättning i kommunsektorn
		1993–2017............................................................................................................	158
8.7	Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i
		ekonomin 1993–2017..........................................................................................	159
8.8	Kommunfinansierad sysselsättning och sysselsättning i näringslivet 1994–
		2017......................................................................................................................	159
8.9	Antalet kommunalt finansierade arbetade timmar 1994–2017.............................		160
8.10		Skuld och tillgångar i kommunsektorn och kommunkoncernerna 2007–
		2011......................................................................................................................	162
8.11		Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, uppdelad på stat,
		kommunsektor och ålderspensionssystemet 1994–2017..................................	163
8.12		Ägande i kommunala bolag för olika kommungrupper 2001 och 2011.............	164
8.13		Genomsnittlig skuld i kommunkoncerner för olika kommungrupper 2001
		och 2011...............................................................................................................	165
8.14		Borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser för olika
		kommungrupper 2001 och 2011 ........................................................................	165
8.15		Verksamhetens nettokostnader som andel av skatteintäkter och statsbidrag
		för olika kommungrupper 2001 och 2011.........................................................	166
10.1		Arbetskraft och sysselsatta 15–74 år....................................................................	191
10.2		Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse.....................................................	191
10.3		Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad.................................................	192
10.4		Arbetslöshet, internationell jämförelse................................................................	192
10.5		Arbetslöshet och varsel.........................................................................................	192
10.6		Urval av sysselsättningsindikatorer......................................................................	193
10.7		Nyinskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen.................................................	193
10.8		Arbetslösa fördelat på inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen ........................	194
10.9		Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse ..................................................	194
10.10 Jobbchanser fördelat på inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen ...................			194
10.11 Arbetslöshet för olika åldersgrupper .................................................................			195
10.12 Långtidsarbetslöshet unga, internationell jämförelse .......................................			196

		PROP. 2012/13:100
10.13		Jobbchanser för inskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika
		grupper................................................................................................................	196
10.14		Arbetslöshet fördelat på födelseland.................................................................	197
10.15		Arbetslösa med långa inskrivningstider vid Arbetsförmedlingen, fördelat
		på olika grupper..................................................................................................	197
10.16		Antal funktionsnedsatta inskrivna på Arbetsförmedlingen.............................	198
10.17		Sysselsättningsgrad för olika åldersgrupper......................................................	198
10.18		Visstidsanställda som andel av totalt anställda för olika åldersgrupper...........	200
10.19		Beveridgekurvan..................................................................................................	200
10.20		Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare ...................	201
10.21		Inskrivna vid arbetsförmedlingen, utsatta och ej utsatta grupper ...................	201
10.22		Sysselsättningsgrad och arbetslöshet fördelat på län 2012...............................	202
10.23		Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem ........................	203
10.24		Varaktig sysselsättning inklusive och exklusive regeringens politik................	207
10.25		Varaktig arbetskraft inklusive och exklusive regeringens politik.....................	208
10.26		Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och personer i
		arbete som andel av befolkningen, från 2006 till 2012, för olika grupper.......	208
10.27		Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem ........................	209
10.28		Personer som får ersättning från vissa trygghetssystem fördelat efter
		ersättningsperiodens längd ................................................................................	209
10.29		Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning samt antal personer
		med sjukpenning.................................................................................................	209
10.30		Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående
		i garantin .............................................................................................................	211
10.31		Utflödet från jobbgarantin för ungdomar.........................................................	211
11.1	Försörjningskvoter 1900–2099 ............................................................................		222
11.2	Förändring i folkmängd efter ålder mellan 2010–2050 ......................................		223
11.3	Offentligt nettobidrag per person efter ålder, 2008 ...........................................		223
11.4	Offentliga inkomster och utgifter 2000–2099 ....................................................		226
11.5	Finansiellt sparande i grundscenariot 2000–2099 ...............................................		227
11.6	Nettoskuld och Maastrichtskuld 2000–2099 ......................................................		227
11.7	Offentliga utgifter 1950–2012 .............................................................................		228
11.8	Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan, 2000–2099........................		229
11.9	BNP per person 2012 och 2050, olika scenarier .................................................		230
11.10		Primärt finansiellt sparande med ett längre arbetsliv 2000–2099.....................	232
11.11		Primärt finansiellt sparande med en förbättrad integration 2000–2099..........	233
11.12		Primärt finansiellt sparande med ett högre arbetsutbud bland kvinnor
		2000–2099 ...........................................................................................................	234
11.13		Primärt finansiellt sparande med förbättrad hälsa 2000–2099 .........................	235
11.14		Primärt finansiellt sparande vid försämrat utgångsläge 2000–2099.................	236
11.15		Riskindex för finanspolitikens hållbarhet .........................................................	239
11.16		IMF:s hållbarhetsindikator.................................................................................	239

Förslag till riksdagsbeslut

PROP. 2012/13:100

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1.godkänner regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken (avsnitt 2),

2.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 12.1.1),

3.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning respektive utgiftsområde 1 Rikets styrelse (avsnitt 12.1.2),

4.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg respektive utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner (avsnitt 12.1.3),

5.godkänner den föreslagna ändringen av ändamål och verksamheter som ska innefattas i utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet respektive utgiftsområde 8 Migration (avsnitt 12.1.4).

Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

PROP. 2012/13:100

2 Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken

Sammanfattning – Ansvar för jobb och trygghet

Den globala finans- och skuldkrisen är nu inne på sitt femte år. Även om läget på de finansiella marknaderna stabiliserats är situationen i om- världen bekymmersam, med en svag tillväxt i euroområdet och en dämpad utveckling i USA. Risken för en sämre utveckling än i aktuell prognos dominerar även fortsatt. Den svaga internationella konjunkturutvecklingen påverkar Sverige genom lägre tillväxt och högre arbetslöshet. Först 2015 väntas en gradvis återhämtning i den internationella och svenska ekonomin.

Regeringen kommer att fortsätta möta den utdragna lågkonjunkturen med en ansvarsfull finanspolitik som kombinerar långsiktiga reformer för jobb, företagande, tillväxt, välfärd och sammanhållning med insatser som stödjer återhämtningen, samtidigt som hållbara offentliga finanser värnas.

Den förda politiken har bidragit till att tillväxten och sysselsättningen har utvecklats bättre i Sverige än i de flesta andra EU-länder. Sveriges offentliga finanser är fortsatt bland de starkaste i EU, med en låg och trendmässigt sjunkande skuld. Det är centralt att fortsätta värna Sveriges starka position för att kunna möta effekterna av den försvagade konjunkturen i omvärlden.

Målet för regeringens politik är full sysselsättning. Med ett eget arbete kommer gemenskap och trygghet samt frihet för

individen att forma sin vardag. En svag förankring på arbetsmarknaden riskerar att leda till långvarigt utanförskap. Politiken måste skapa fler vägar till jobb eller eget företagande för dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. Detta är särskilt viktigt i ett utdraget svagt konjunktur- läge. Investeringar som rustar Sverige för en allt hårdare internationell konkurrens och som tryggar jobb, kunskap och välfärd genomförs och ska fortsatt genomföras. Det svenska samhället ska hålla ihop. Regeringen tar ansvar för jobb och trygghet.

Motvind för den ekonomiska utvecklingen

Den svenska tillväxten bromsade in under 2012 och utsikterna för 2013 är fortsatt dämpade (se tabell 2.1). Den svaga tillväxten innebär att arbetslösheten förväntas stiga något 2013 och 2014. Från 2015 väntas en uppgång i konjunkturen. Men det finns en tydlig motvind som gör att återhämtningen i Sverige hålls tillbaka. Svag internationell efterfrågan med begränsat penning- och finanspolitiskt utrymme för stimulanser, en stärkt krona samt en hårdnande internationell konkurrens riskerar att försvåra återhämtningen och nedgången i arbetslösheten. Sammantaget indikerar prognosen att Sverige nu befinner sig mitt i en period om minst nio år med lågt resurs- utnyttjande.

Osäkerheten om den framtida konjunktur- utvecklingen är stor och riskerna för en sämre utveckling överväger. Detta är främst en följd av osäkerheten kring de skuldtyngda euroländernas

PROP. 2012/13:100

möjlighet och förmåga att genomföra reformer som stärker konkurrenskraften och hållbarheten i deras offentliga finanser.

Den svaga ekonomiska utvecklingen gör att den offentliga sektorns finansiella sparande bedöms uppvisa ett underskott både 2013 och 2014. Därefter förstärks det finansiella sparandet gradvis till ett överskott på 2 procent av BNP 2017.

I ett läge med hög och stigande arbetslöshet och där det samtidigt finns ett stort förtroende för de offentliga finanserna, såväl bland företag och hushåll som på finansmarknaderna, bör finanspolitiken dämpa effekterna på arbets- marknaden och skapa gynnsamma förutsättningar för att en återhämtning ska komma till stånd och växa sig stark. Regeringen satsade därför 23 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2013 i syfte att stimulera ekonomin och stärka tillväxtförut- sättningarna.

Budgetutrymmet bedöms vara begränsat i närtid, men öka gradvis under prognosperioden. För att underlätta en snabbare nedgång av arbetslösheten och ge stöd för en gradvis återhämtning finns det skäl att använda en viss del av budgetutrymmet tidigare under prognosperioden.

Tabell 2.1 Sammanfattningstabell

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om annat ej anges

	2012	2013	2014	2015	2016	2017

BNP	0,8	1,2	2,2	3,6	3,9	2,9
BNP, kalenderkorrigerad	1,2	1,2	2,3	3,4	3,5	3,1
Sysselsatta1	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5	1,4
Arbetslöshet2	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1	6,3
Arbetslöshet, äldre def.3	5,6	6,0	6,0	5,5	5,0	4,0
BNP-gap4	-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1	-0,4
Finansiellt sparande5	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0
Bruttoskuld5	38,2	42,0	41,8	39,5	36,2	32,3

115–74 år.

2Andel av arbetskraften 15–74 år.

3Antal arbetslösa exkl. heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbetskraften, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

4Procent av potentiell BNP.

5Konsoliderad offentlig sektor. Procent av BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Satsningar på utbildning och infrastruktur

Regeringen ser allvarligt på den försämrade utvecklingen på arbetsmarknaden. I en utdragen lågkonjunktur finns det betydande risker för att arbetslösheten biter sig fast. Budget- propositionen för 2013 innehöll därför förslag

till kraftfulla investeringar i infrastruktur och forskning samt förbättringar av företagens villkor. De stärker förutsättningarna för fler jobb i växande företag.

Den ekonomiska vårpropositionen syftar till att ange politikens inriktning på medellång och lång sikt. I enlighet med riksdagens uttalande presenteras normalt inga nya reformer i den ekonomiska vårpropositionen utan budget- arbetet koncentreras till budgetpropositionen. Den försämrade utvecklingen på arbets- marknaden innebär dock att det finns skäl att göra avsteg från denna ordning. För att motverka att den höga arbetslösheten biter sig fast föreslår och aviserar regeringen nu ytterligare satsningar:

- 7 000 utbildningsplatser	2013	och
7 000 utbildningsplatser	2014	inom
yrkesinriktad kommunal	vuxenutbildning
(yrkesvux),

-4 000 platser 2013 och 4 000 platser 2014 inom praktik och arbetsmarknads- utbildning,

- 1 400	högskoleplatser	2013	och
1 400 högskoleplatser 2014 inom civil- och
högskoleingenjörsutbildningar			samt
sjuksköterskeutbildningar,

-förstärkta insatser för regional tillväxt om 40 miljoner kronor 2013 och 40 miljoner kronor 2014, dvs. totalt 80 miljoner kronor under åren 2013 och 2014. Dessa medel koncentreras till de åtta län som har drabbats hårdast av den utdragna lågkonjunkturen, samt

- omfördelning			av medel		motsvarande
1 200 miljoner			kronor	för	drift och
underhåll	av	järnvägar 2013, med en
beräknad	utgiftseffekt			på	700 miljoner
kronor.

Sammantaget innebär detta satsningar på totalt ca 1,9 miljarder kronor 2013 och ca 1,2 miljarder kronor 2014.

Trepartssamtalen fortsätter

Den svenska modellen innebär att arbetsmarknadens parter har det huvudsakliga ansvaret för viktiga frågor på arbetsmarknaden, såsom lönebildningen. Modellen fungerar väl, men för personer som söker arbete för första gången eller som har varit utan arbete en längre tid är det ofta svårt att etablera sig på

arbetsmarknaden. Regeringen har därför sedan 2011 fört samtal med arbetsmarknadens parter om hur arbetsmarknaden kan bli mer inkluderande och flexibel. Trepartssamtalen har fokuserat på tre områden:

-att skapa nya vägar in på arbetsmarknaden för unga genom yrkesintroduktionsavtal,

-att ge bättre möjligheter till omställning på arbetsmarknaden, samt

-införande av ett system för statligt stöd vid korttidsarbete, som ska användas i tider av synnerligen djup ekonomisk kris.

Dessa samtal börjar nu ge konkreta resultat. Ett antal avtal om yrkesintroduktion har tecknats och fler är på väg. Ett förslag om hur ett statligt stöd till yrkesintroduktionsliknande anställningar genom en lönesubvention kan utformas har nyligen remitterats. Vidare har regeringen tagit fram en lagrådsremiss om korttidsarbete.

Utmaningar och politikens inriktning

Sverige har till följd av regeringens ansvarsfulla politik bland Europas starkaste offentliga finanser. Ordning och reda i de offentliga finanserna ska fortsatt värnas. Det begränsade budgetutrymmet bör därför främst användas till åtgärder som stärker förutsättningarna för fler i arbete och därmed högre varaktig sysselsättning. Regeringen bedömer att det finns ett visst utrymme för ofinansierade reformer i den kommande budgetpropositionen. En slutgiltig bedömning av budgetutrymmet kommer dock att göras i budgetpropositionen för 2014.

I arbetet med budgetpropositionen för 2014 lägger regeringen fokus på följande områden.

Bättre förutsättningar för att få fler i arbete

Den utdragna lågkonjunkturen innebär att personer med svag förankring på arbets- marknaden, i synnerhet unga och utrikes födda, har fått det betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför angeläget att fortsätta arbetet med att förbättra möjligheterna till jobb för dessa grupper.

Stärkta drivkrafter till arbete och minskade trösklar in på arbetsmarknaden är effektiva sätt att öka sysselsättningen. För att minska utanförskapet, öka den varaktiga syssel-

PROP. 2012/13:100

sättningen och göra det mer attraktivt att utbilda sig, starta och driva företag vill regeringen, när budgetutrymmet så tillåter, ytterligare förstärka jobbskatteavdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. När individer och familjer får behålla mer av sina inkomster ökar dessutom deras självständighet och möjligheterna att forma sina egna liv.

Den ökande långtidsarbetslösheten är ett allvarligt problem, särskilt i en period med svagt konjunkturläge och stigande arbetslöshet. De regionala skillnaderna i sysselsättningsgrad och arbetslöshet är också betydande. För att minska långtidsarbetslösheten måste efterfrågan på personer som står långt ifrån arbetsmarknaden öka, samtidigt som sökaktiviteten upprätthålls och de arbetssökande erbjuds relevanta insatser. Det är viktigt att säkerställa kvaliteten och aktivitetsnivån i insatserna för personer som varit utan arbete under längre tid liksom att på olika sätt öka arbetsgivarnas efterfrågan på personer som i dag har en svag anknytning till arbetsmarknaden.

Indikatorer pekar på att matchningen på arbetsmarknaden har försämrats under krisen. Mycket tyder på att detta till stor del är en tillfällig effekt av den utdragna lågkonjunkturen och av ett ökat arbetskraftsdeltagande. För att förbättra matchningen behövs ett brett angreppssätt. Det fortsatta arbetet med att förbättra matchningen inriktas på att arbetslösa ska ha tydliga drivkrafter att aktivt söka jobb samt på att förbättra arbetskraftens kompetens genom utbildning och praktik. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen ställer tydliga krav på att arbetslösa ska stå till arbetsmarknadens förfogande, genom yrkesmässig och geografisk rörlighet. Dessutom är det viktigt att Arbetsförmedlingen följer upp sökaktiviteten och blir effektivare i att förmedla arbeten.

Satsningar inom utbildningsområdet

Utbildning av hög kvalitet är avgörande för sammanhållningen och den viktigaste förutsättningen för social rörlighet. Utbildning är också avgörande för konkurrenskraften, tillväxten och sysselsättningen. Utbildnings- systemet ska ge de kunskaper som behövs för att komma in på arbetsmarknaden eller för fortsatta studier. Sverige ska vara en av världens mest framstående kunskaps- och forskningsnationer. Det finns många styrkor i det svenska utbildningssystemet som är viktiga att bygga

PROP. 2012/13:100

vidare på. Samtidigt finns stora brister som inte		de finansiella marknaderna. Konsumenter och
minst de sjunkande kunskapsresultaten pekar på.		säljare av finansiella tjänster är sällan jämbördiga
Regeringen bedriver sedan 2006 ett omfattande		parter och konsumenten hamnar lätt i underläge.
reformarbete för att vända utvecklingen. Flera		Regeringen fortsätter därför arbetet med att
centrala reformer har genomförts, men		främja ett starkt konsumentskydd både
ytterligare insatser kommer att behövas. Insatser		nationellt och på EU-nivå. Inriktningen är att
behövs bl.a. för att höja studieresultaten så att		skapa bättre spelregler genom såväl förbättrad
fler elever har behörighet till gymnasieprogram.		reglering som ökad kunskap och information.
Inom gymnasieskolan finns behov av att		Miljö-, klimat- och energipolitiken
ytterligare stärka kvaliteten på de yrkesinriktade
programmen, framför allt när det gäller det		Visionen är att Sverige 2050 har en hållbar och
arbetsplatsförlagda lärandet. Kvaliteten i		resurseffektiv			energiförsörjning				och	inga
introduktionsprogrammet	yrkesintroduktion	nettoutsläpp		av växthusgaser				i	atmosfären.
behöver utvecklas.		Ambitionen			med	miljö-,		klimat-		och
Stärkt konkurrenskraft		energipolitiken är att på ett kostnadseffektivt
		sätt skapa uthållighet i energisystemen och att nå
Svenska företag konkurrerar på världsmarknaden		målen inom detta område. Detta förutsätter en
genom kunskap och kvalitet. Internationella		ambitiös politik i Sverige, inom EU och i
jämförelser visar att det svenska företagsklimatet		internationella sammanhang.
är bland de bästa i världen. En allt tuffare		Ett led i att nå visionen om noll nettoutsläpp
konkurrens högre upp i värdekedjan ställer dock		2050 och den långsiktiga prioriteringen om en
ökade krav på svensk konkurrenskraft.		fossiloberoende fordonsflotta 2030 är det
Företagens villkor ska utvecklas för att förbättra		tidigare	annonserade			kvotpliktssystemet för
konkurrenskraften och stärka förutsättningarna		låginblandade			biodrivmedel, som planeras
för investeringar och sysselsättning. Det handlar		införas under 2014, liksom fortsatt skatte-
bl.a. om skattesystemet, villkoren för forskning,		befrielse	för		höginblandade				och	rena
innovation och teknikutveckling, om att		biodrivmedel. Avsikten är att skillnaden i
förenkla för företag och företagande och om		beskattningen			mellan	hållbara		höginblandade
förbättrad infrastruktur. Att stärka konkurrens-		biodrivmedel och drivmedel utan fossilt innehåll
kraften handlar om att säkra och utveckla		och deras fossila motsvarigheter framöver ska
Sveriges starka sidor samt att värna ett		fortsätta att vara lika stor som i dag.
dynamiskt näringsliv i hela landet.		Beskattningen kan dock komma att förändras
Fler bostäder		om s.k. överkompensation inträffar.
		För att fortsatt främja en omställning av
En politik för full sysselsättning och ett samhälle		fordonsparken avser regeringen att förlänga den
som håller ihop förutsätter en väl fungerande		tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet
bostadsmarknad. Människor ska ha möjlighet att		för vissa miljöbilar med tre år. Denna
flytta till platser där efterfrågan på arbetskraft är		förlängning		möjliggörs			ekonomiskt			genom
hög, där möjligheten att uppnå egen försörjning		införandet av ett kvotpliktssystem för
är god och där risken för utanförskap och		biodrivmedel.
arbetslöshet är låg. Förutsättningarna för ett
ökat bostadsbyggande, särskilt av hyresrätter,		Sammanhållning och välfärd med hög kvalitet
bör därför förbättras.		Ökad sysselsättning och minskat utanförskap är
Stabilitet på finansmarknaderna		även fortsättningsvis kärnan i regeringens
		fördelningspolitiska arbete. Arbetet inriktas även
Finansiell stabilitet är en förutsättning för en		på att minska den ekonomiska utsattheten
fungerande samhällsekonomi. Eftersom Sverige		genom att förbättra standarden för utsatta
har ett stort banksystem i förhållande till BNP		hushåll med svag ekonomi. Regeringen har
riskerar en finansiell kris att bli mycket kostsam.		exempelvis höjt bostadsbidraget, flerbarns-
Regeringens arbete med förebyggande åtgärder		tillägget, grundnivån i föräldrapenningen och
för finansiell stabilitet fortsätter, t.ex. genom		bostadstillägget			samt		genomfört			skatte-
skärpta kapitaltäckningskrav. För att det		sänkningar för pensionärer i flera steg – det
finansiella systemet ska fungera är det viktigt att		senaste den 1 januari 2013. Regeringen avser att
konsumenterna har förtroende för aktörerna på		för 2014 återkomma med ytterligare förslag om

sänkt skatt för pensionärer under förutsättning att de offentliga finanserna så tillåter.

Regeringens mål för omsorgen samt hälso- och sjukvården är att hela befolkningen, oavsett inkomst och bakgrund, ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård och omsorg av god kvalitet. I ett internationellt perspektiv fungerar den svenska vården och omsorgen väl. Men en åldrande befolkning och en ökad efterfrågan på vård- och omsorgstjänster innebär utmaningar. Det är därför viktigt att fortsätta förbättra vårdens och omsorgens tillgänglighet, kvalitet och effektivitet. Egenmakt och valfrihet är tillsammans med en stärkt tillsyn och uppföljning nödvändiga verktyg i detta arbete.

En viktig del av ett sammanhållet samhälle där välfärd finns för alla är att arbeta aktivt med att förbättra situationen för barn och unga i ekonomisk och social utsatthet.

Ett tryggt samhälle

En grundförutsättning för ett tryggt samhälle är ett effektivt rättsväsende. Alla ska känna sig trygga i sin vardag. Fortfarande är det alldeles för många som drabbas av brott, för få brott som klaras upp och för många som känner sig otrygga. Det brottsförebyggande arbetet kan förbättras. Regeringens målsättning är att rättsväsendet ska bli mer effektivt och att fler brott ska förebyggas, klaras upp och lagföras.

Regeringen fortsätter sitt arbete med att förbättra och effektivisera rättsväsendet. En viktig del i detta arbete är att förstärka insatserna mot våld i nära relationer, en annan viktig del är att skärpa straffen för de grövsta våldsbrotten och en tredje att förebygga brott bland unga och snabbare reagera när unga är brottsoffer eller gärningsmän.

2.1Utsikter för svensk ekonomi

I följande avsnitt beskrivs utsikterna för svensk ekonomi, utvecklingen av de offentliga finanserna och en bedömning av riskerna kopplade till prognosen. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att osäkerheten i prognoserna ökar med prognoshorisonten.

PROP. 2012/13:100

2.1.1Oro i omvärlden och dämpade tillväxtutsikter i närtid

Den svenska BNP-tillväxten har varit bland de högsta i EU sedan 2009. Uppgången i konjunkturen bromsande in under 2012 och svensk ekonomi påverkas nu märkbart av den svaga konjunkturen i omvärlden.

Svag internationell konjunkturutveckling

Finanspolitiska åtstramningar och ett svagt förtroende bland hushåll och företag bidrar till negativ tillväxt i euroområdet 2013 och en svag utveckling i USA. Bankernas strama kreditvillkor gör att företag och hushåll i många länder inte i full utsträckning kan dra fördel av de låga styrräntorna. Styrräntorna ligger dessutom redan nära noll och kan inte sänkas ytterligare. Även om tillväxten i de stora tillväxtekonomierna väntas stiga något den närmaste tiden, blir den globala efterfrågeutvecklingen fortsatt svag 2013 och 2014. Först 2015 väntas en internationell konjunkturåterhämtning. Återhämtningen blir dock förhållandevis långsam. Tillväxtutsikterna i många länder dämpas av ett stort behov av att minska skuldsättningen i offentlig sektor samt hos hushåll och företag.

Läget på de finansiella marknaderna har förbättrats sedan mitten av 2012. En viktig förklaring till detta är de åtgärder som vidtagits av Europeiska centralbanken (ECB). Även andra centralbanker har genomfört extraordinära åtgärder. Trots det kvarstår betydande risker i omvärlden, främst kopplade till den politiska osäkerheten kring hur de statsfinansiella problemen i framför allt euroområdet ska hanteras. Eftersom det finns en nära koppling mellan den politiska hanteringen av krisen i euroområdet och läget på de finansiella marknaderna är risken för finansiell turbulens fortsatt betydande.

Motvind för den ekonomiska utvecklingen

Tillväxten för svensk export kommer att vara låg den närmaste tiden till följd av svag efterfrågan från omvärlden. Kronan, som stärkts och förväntas vara fortsatt stark relativt viktiga exportvalutor, ger inte heller svenska export- företag någon draghjälp. Detta tillsammans med den allmänt osäkra ekonomiska utvecklingen och att det finns ledig kapacitet gör att företagen dröjer med att investera. En försämring på arbetsmarknaden och en stigande arbetslöshet

PROP. 2012/13:100

medför att även tillväxten i konsumtionen blir återhållen. Trots att räntorna är låga är hushållens sparande fortsatt högt 2013.

Den svaga tillväxten 2013 leder till att resursutnyttjandet i svensk ekonomi minskar under året och blir fortsatt lågt 2014. Ett uppdämt konsumtionsbehov, ett högt sparande hos hushållen i utgångsläget och en gradvis fallande arbetslöshet medger en gradvis normalisering därefter. BNP förväntas växa i god takt fr.o.m. 2015. Exporten utvecklas relativt svagt medan hushållens konsumtion växer förhållandevis snabbt jämfört med tidigare konjunkturåterhämtningar. Resursutnyttjandet stiger därför mot slutet av prognosperioden. Eftersom resursutnyttjandet är lågt i utgångs- läget och tillväxten inledningsvis svag dröjer det till slutet av 2017 innan det är balanserat.

Tabell 2.2 Nyckeltal

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om annat ej anges

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
BNP	0,8	1,2	2,2	3,6	3,9	2,9
BNP, kalenderkorrigerad	1,2	1,2	2,3	3,4	3,5	3,1
BNP-gap1	-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1	-0,4
Sysselsatta2	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5	1,4
Sysselsättningsgrad3	79,4	79,0	78,4	78,5	79,4	80,4
Arbetade timmar4	0,6	0,2	0,3	0,7	1,5	1,3
Produktivitet4,5	1,2	1,3	2,4	2,9	2,1	1,9
Arbetslöshet6	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1	6,3
Arbetslöshet, äldre def.7	5,6	6,0	6,0	5,5	5,0	4,0
Löner8	2,9	2,8	2,9	3,1	3,4	3,6
KPI9	0,9	0,5	1,2	1,8	2,7	3,1
KPIF9,10	1,0	1,1	1,3	1,5	1,8	2,0

1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

215–74 år.

3Enligt EU2020-målet, dvs. sysselsatta i procent av befolkningen i åldersgruppen 20–64 år.

4Kalenderkorrigerad.

5Produktivitet i näringslivet.

6Andel av arbetskraften 15–74 år.

7Antal arbetslösa exkl. heltidsstuderande arbetslösa i procent av arbetskraften, s.k. öppen arbetslöshet. Här avses 15–74 år, ursprungligen avsågs 16–64 år. Skillnaden mellan åldersgrupperna är marginell när det gäller arbetslöshetstalet.

8Mätt enligt konjunkturlönestatistiken. Utfall för 2012 är endast preliminärt och kommer att revideras i takt med att retroaktiva löneutbetalningar inkluderas i statistiken.

9Årsgenomsnitt.

10KPIF (KPI med fast bostadsränta) är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Svag internationell efterfrågan slår mot svensk arbetsmarknad

Sysselsättningen föll i samband med finanskrisen, men har ökat sedan hösten 2009.

Även arbetskraftsdeltagandet har ökat under de senaste åren. Ökningen av sysselsättningen och arbetskraften kan förklaras av den förbättrade konjunkturen efter 2009, att befolkningen i arbetsför ålder ökar och av regeringens skatte- och arbetsmarknadsreformer.

Arbetslösheten har ökat sedan krisen inleddes och är i dag hög. Ökningen sedan 2011 förklaras delvis av den försvagade konjunkturen, men också av det ökade arbetskraftsdeltagandet. Under hösten 2012 steg antalet varsel kraftigt, vilket indikerar att arbetslösheten kommer fortsätta att öka den närmaste tiden. Även andra indikatorer som nyanmälda lediga platser tyder på att arbetsmarknaden utvecklas svagt framöver.

Sysselsättningen bedöms vara i stort sett oförändrad 2013 och 2014. Samtidigt fortsätter arbetskraften att öka. Den svaga sysselsättningstillväxten, tillsammans med en växande arbetskraft, medför att arbetslösheten väntas stiga till 8,4 procent 2014 (se tabell 2.2).

I takt med konjunkturåterhämtningen förbättras läget gradvis på arbetsmarknaden. Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden är i nuläget lågt, men företagen bör ha ett stort behov av att anställa när konjunktur- återhämtningen tar fart.

Lågt kostnadstryck de närmaste åren

Det svaga arbetsmarknadsläget de närmaste åren gör att löneökningstakten förblir måttlig. Den starka kronan håller nere importpriserna och resursutnyttjandet är lågt i ekonomin. Sammantaget innebär det ett lågt kostnadstryck. Mot slutet av prognosperioden stiger dock lönerna och kostnadstrycket i takt med att arbetsmarknadsläget förbättras.

Inflationen stiger långsamt och konsument- prisindex rensat för hushållens ränteutgifter för bostäder (KPIF) når 2 procent först i slutet av prognosperioden. Reporäntan antas ligga kvar på 1 procent under hela 2014. När inflationstrycket och resursutnyttjandet stiger förväntas reporäntan höjas gradvis.

2.1.2Utvecklingen av de offentliga finanserna

Den svaga ekonomiska utvecklingen gör att den offentliga sektorns finanser bedöms uppvisa underskott både 2013 och 2014. Den gradvisa

återhämtningen av konjunkturen medför att det finansiella sparandet vänds till ett mindre överskott 2015. Därefter förstärks sparandet gradvis till 2 procent av BNP 2017 (se tabell 2.3).

Samtliga tre delar av den offentliga sektorn (stat, ålderspensionssystem och kommunsektor) bedöms redovisa underskott 2013 och 2014. Förstärkningen av den offentliga sektorns finanser fr.o.m. 2015 sker i huvudsak i staten. Ålderspensionssystemets finanser bedöms förstärkas 2014 och antas därefter i stort sett vara i balans. Den kommunala sektorn redovisar ett litet negativt finansiellt sparande, men ett positivt resultat sett över hela prognosperioden.

Tabell 2.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser

Miljarder kronor. Utfall 2012, prognos 2013–2017

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Inkomster	1 764	1 798	1 853	1 937	2 037	2 135
Procent av BNP	49,6	49,4	49,2	49,0	48,8	48,8
Skatter och
avgifter	1 564	1 606	1 662	1 740	1 831	1 922
Procent av BNP	44,0	44,1	44,1	44,0	43,9	44,0
Övriga
inkomster	200	192	192	197	205	213

Utgifter	1 789	1 857	1 893	1 935	1 989	2 047
Procent av BNP	50,3	51,0	50,3	49,0	47,7	46,8

Finansiellt
sparande	-25	-59	-39	2	47	88
Procent av BNP	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0
Konsoliderad
bruttoskuld	1 358	1 529	1 574	1 562	1 510	1 413
Procent av BNP	38,2	42,0	41,8	39,5	36,2	32,3

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den konsoliderade bruttoskulden uppgick till ca 38 procent av BNP i slutet av 2012, vilket ger en god marginal till referensvärdet inom EU:s stabilitets- och tillväxtpakt på 60 procent av BNP. En svagare utveckling av det finansiella sparandet bidrar till att skulden blev något större än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2013. Riksgäldskontorets utlåning om 100 miljarder kronor till Riksbanken för förstärkning av valutareserven medför att bruttoskulden som andel av BNP ökar med 2,7 procentenheter 2013. Statens nettoskuld påverkas inte av detta.

PROP. 2012/13:100

2.1.3Riskerna för en svagare internationell utveckling överväger

Osäkerheten om den framtida konjunktur- utvecklingen är stor. Sammantaget bedöms riskerna för en svagare utveckling överväga.

Det internationella konjunkturläget kan försämras

I euroområdet råder fortsatt stor osäkerhet om hur den statsfinansiella krisen kommer att utvecklas samtidigt som det realekonomiska läget är bekymmersamt med en pågående recession. Politisk oro i flera euroländer kan leda till turbulens på de finansiella marknaderna. Om väljarstödet för krispolitiken vacklar kan det begränsa handlingsutrymmet för krishanteringen och leda till en fördjupad statsskuldskris. Det oklara resultatet i det italienska valet i slutet av februari 2013 förde t.ex. med sig stigande italienska statsobligationsräntor. I hanteringen av krisen i euroområdet är dessutom många parter inblandade, alltifrån enskilda länders regeringar till institutionella och privata långivare. Att väga samman dessa intressen har visat sig vara svårt och avgörande beslut har många gånger dragit ut på tiden. Detta har medfört att utvecklingen av krisen i euroområdet varit svår att förutse och att den tidvis orsakat en betydande oro på de finansiella marknaderna.

Även USA står inför utmaningar avseende hanteringen av sina offentliga finanser. Om en överenskommelse inte kan träffas i tid kring fortsatt finansiering av den federala staten, kan det få betydande realekonomiska effekter. Risken är även stor att nedskärningarna i den federala budgeten blir större än vad som antagits i prognosen.

Ett försämrat internationellt konjunkturläge skulle ytterligare dämpa en redan svag svensk exportutveckling. Samtidigt riskerar kronan att bli starkare till följd av en mer expansiv penningpolitik i omvärlden. En mer osäker miljö slår också mot den inhemska efterfrågan. Sammantaget blir BNP-tillväxten i svensk ekonomi lägre och arbetslösheten högre om det internationella konjunkturläget försämras ytterligare.

Hushållens sparande kan bli fortsatt högt

I prognosen är hushållens konsumtion en viktig drivkraft i återhämtningen av svensk ekonomi. Detta för med sig att hushållens höga sparande förväntas falla under prognosperioden. Skulle

PROP. 2012/13:100

hushållens beteende visa sig bli ett annat och sparandet ligger kvar på en hög nivå kommer återhämtningen i svensk ekonomi att bli mer utdragen än vad som förväntas i prognosen, med högre arbetslöshet som följd. En nedgång i bostadspriserna skulle exempelvis kunna medföra att hushållen ökar sitt sparande. Detta leder till lägre konsumtion. Det krävs dock mycket kraftiga prisfall på bostäder för att den finansiella stabiliteten ska hotas.

Återhämtningen kan komma tidigare

I prognosen bedöms tillväxten vara dämpad under 2013. Omvärldsekonomin kan dock komma att utvecklas betydligt starkare än vad som antagits i prognosen. Tillväxtekonomier som Kina har potential att växa starkt framöver, bl.a. till följd av expansiv finans- och penningpolitik. De statsfinansiella problemen i euroområdet och USA kan dessutom komma att lösas tidigare än förväntat och när förtroendet för den framtida ekonomiska utvecklingen väl återvänder finns det goda förutsättningar för en stark konjunkturåterhämtning.

2.2Finanspolitikens inriktning

I detta avsnitt redovisas den övergripande inriktningen på finanspolitiken och en bedömning av lämpligt utgiftstak 2016 och 2017.

2.2.1Den övergripande inriktningen på finanspolitiken

Den ekonomiska politikens huvuduppgift är att skapa så hög varaktig välfärd som möjligt genom hållbar tillväxt, hög sysselsättning, makro- ekonomisk stabilitet och välfärd som kommer alla till del.

Det främsta målet för regeringens politik är full sysselsättning. Fokus i regeringens politik sedan 2006 har legat på strukturella reformer för varaktigt högre sysselsättning och tillväxt. Den finansiella och ekonomiska kris som inleddes 2008 innebar ett stort behov av konjunktur- stödjande åtgärder. Sverige har varit ett av de EU-länder som fört den mest expansiva finanspolitiken under dessa år. En bärande del i regeringens hantering av den ekonomiska nedgången har samtidigt varit att upprätthålla

säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna för att kunna hantera en djupare eller mer utdragen nedgång. De åtgärder som vidtagits har inte tillåtits äventyra förtroendet för de offentliga finanserna. Det har inneburit att åtgärderna fått ett större genomslag än om det rått osäkerhet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

Fördelningspolitiken har främst varit inriktad på att öka sysselsättningen och minska utanförskapet, men också på att genom riktade insatser stärka ekonomin för ekonomiskt utsatta grupper. Genom att skjuta till resurser till kommunerna under krisen har även kvaliteten i välfärdstjänsterna värnats.

Tack vare en ansvarsfull ekonomisk politik har Sverige klarat den ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder och står väl rustat inför framtiden. Det finns därmed skäl att fortsatt utforma en politik som förenar strukturåtgärder för långsiktig tillväxt, åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast samt sunda offentliga finanser med åtgärder som håller samman samhället. En av de viktigaste lärdomarna från de senaste åren är vikten av att politiken även vid en ekonomisk nedgång bör fokusera på strukturellt riktiga reformer för högre varaktig sysselsättning och tillväxt.

Budgetpropositionen för 2013 innehöll förslag till en rad kraftfulla åtgärder för att stärka de långsiktiga tillväxtförutsättningarna och motverka att arbetslösheten biter sig fast. Arbetslösheten antas dock bli något högre i år än vad som prognostiserades i budgetpropositionen för 2013, främst till följd av inbromsningen i omvärlden. Regeringen föreslår och aviserar därför nu ytterligare åtgärder för att möta arbetslösheten.

Regeringen bedömer att arbetslösheten kommer att ligga kvar på höga nivåer de närmaste åren. Även om BNP-tillväxten tar fart under 2015 kommer det att finnas lediga resurser i ekonomin även mot slutet av prognosperioden. Sverige kommer därigenom att sedan krisen slog till ha gått igenom en period om minst nio år med lågt resursutnyttjande. För att minska riskerna för att den höga arbetslösheten biter sig fast bör finanspolitiken i närtid inriktas på att stötta konjunkturåterhämtningen, givet att tillräckliga säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna kan upprätthållas.

Att överskottsmålet är formulerat över en konjunkturcykel innebär att det finansiella sparandet bör ligga under 1 procent av BNP när

resursutnyttjandet är lågt. Därigenom är överskottsmålet förenligt med en finanspolitik som motverkar konjunktursvängningar. Främst är detta en följd av de automatiska stabilisatorerna1. Det kan även finnas skäl att vidta diskretionära åtgärder som håller uppe efterfrågan i ett läge med mycket lågt resursutnyttjande i ekonomin. Men det förutsätter att åtgärderna inte riskerar förtroendet för de offentliga finanserna (se fördjupningsrutan Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken).

De indikatorer som används för uppföljning av överskottsmålet pekar sammantaget på att budgetutrymmet ökar under prognosperioden men att utrymmet för ofinansierade reformer är begränsat i närtid. Till följd av den utdragna lågkonjunkturen, med risker för persistens- effekter på arbetsmarknaden, kan det finnas skäl att använda en viss del av budgetutrymmet tidigare under prognosperioden. Därigenom skulle finanspolitiken medföra en snabbare nedgång av arbetslösheten.

Användandet av en viss del av budgetutrymmet tidigare under prognos- perioden möjliggörs av att det finns ett stort förtroende för Sveriges offentliga finanser. Sveriges starka position visas bl.a. av den låga och sjunkande offentliga skuldsättningen, historiskt låga riskpremier på statspapper, god långsiktig offentligfinansiell hållbarhet och ett relativt stort utrymme i förhållande till gränsvärdena i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Även riskerna för svagare offentliga finanser som följer av en eventuellt sämre ekonomisk utveckling måste dock beaktas. Att använda en del av budget- utrymmet tidigare under prognosperioden bör därför ske med försiktighet.

Regeringens samlade bedömning är att det finns ett visst utrymme för att föreslå ofinansierade reformer i den kommande budgetpropositionen. En slutgiltig bedömning av budgetutrymmet görs dock i budgetpropositionen för 2014.

PROP. 2012/13:100

Det är viktigt att i detta sammanhang poängtera betydelsen av att det finansiella sparandet gradvis ska återgå till 1 procent i takt med att resursutnyttjandet blir balanserat. Resursutnyttjandet bedöms vara balanserat först i slutet av 2017. Regeringens målsättning är att de offentliga finanserna ska stärkas i takt med resursutnyttjandet på ett sätt som är konsistent med överskottsmålet, förutsatt att ingen ytterligare allvarlig störning drabbar den svenska ekonomin. Med nuvarande prognos kan så ske även om regeringen genomför vissa ytterligare ofinansierade åtgärder. Om de offentliga finanserna inte utvecklas i linje med överskottsmålet kommer regeringen vidta erforderliga åtgärder.

Även om regeringen föreslår ytterligare åtgärder för att få fler i arbete i den kommande budgetpropositionen kommer det att finnas marginaler för att möta en djupare eller mer utdragen nedgång. Samma faktorer som nämnts ovan gör att det finansiella sparandet kan tillåtas sjunka ytterligare vid en betydligt svagare utveckling än den som nu förutses, utan att den finanspolitiska hållbarheten hotas.

1 Finanspolitiken bidrar till att dämpa konjunktursvängningar utan att några aktiva beslut behöver fattas, genom att skatteintäkterna automatiskt minskar (ökar) och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar (minskar) vid en konjunkturnedgång (uppgång). Dessa konjunkturberoende offentliga utgifter och intäkter brukar benämnas automatiska stabilisatorer.

PROP. 2012/13:100

Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken

stramas åt när konjunkturen försvagas. Politiken

Finans- och skuldkrisen i vår omvärld är inne på

skulle då förstärka konjunktursvängningarna i

stället för att dämpa dem. Figur 2.1 illustrerar

sitt femte år. Stora konjunktursvängningar har

hur det finansiella sparandet varierar i takt med

betydande

samhällsekonomiska

kostnader. Att

att

resursutnyttjandet

förändras.

Denna

stabilisera konjunkturen är därför en central

principskiss tydliggör att när resursutnyttjandet

uppgift för den ekonomiska politiken. Om

är lägre än normalt kommer även det finansiella

omfattningen av stabiliseringspolitiken äventyrar

sparandet vara svagare än normalt och vice versa.

förtroendet för de offentliga finansernas

Om det finansiella sparandet bedöms ligga

långsiktiga hållbarhet riskerar effekten dock att

varaktigt under överskottsmålet i ett läge med

bli den motsatta. Överskottsmålet är ett viktigt

lågt resursutnyttjande är huvudprincipen att

instrument för att säkra att finanspolitiken är

detta bör återställas i en takt som inte riskerar

långsiktigt hållbar över hela konjunkturcykeln.

återhämtningen. Motsvarande gäller i ett läge

Stabilisera konjunkturen

med högt resursutnyttjande. Hänsyn måste dock

även tas exempelvis till vilken typ av åtgärder

Stabiliseringspolitik

via

finanspolitiken

bedrivs

som vidtas och förtroendet för finanspolitikens

genom att de offentliga utgifterna och

långsiktiga hållbarhet.

inkomsterna ändras. Detta sker dels genom de

automatiska

stabilisatorerna,

dvs.

att

Figur 2.1 Principer för hantering av konjunkturcykler och

skatteinkomsterna

automatiskt

minskar i en

överskottsmålet

Figuren avser inte en specifik tidsperiod

lågkonjunktur

medan

utgifterna

för

t.ex.

arbetslöshetsersättningen

ökar,

dels

genom

Finansiellt sparande

Resursutnyttjande (BNP-gap)

aktiva beslut om t.ex. statsbidrag till

kommunerna. Eftersom det har visat sig vara

svårt att aktivt anpassa finanspolitiken till

konjunkturen bör aktiva åtgärder för att minska

konjunktursvängningarna framför allt vidtas vid

större

störningar

eller

när

Riksbankens

möjligheter att bedriva penningpolitik är

-1%

begränsade. Ytterligare ett skäl att vara försiktig

-2%

med

vidtagande

stabiliseringspolitiska

Högkonjunktur

Lågkonjunktur

åtgärder är att temporära åtgärder ofta riskerar

Uppföljningen av överskottsmålet

att permanentas.

Regeringen har lagt fast ett antal principer för

För att bedöma om det finansiella sparandet

hur en aktiv stabiliseringspolitik bör bedrivas

ligger i nivå med överskottsmålet krävs en

(skr. 2010/11:79). Regeringen kan, då det finns

samlad bedömning. Som en del av underlaget för

stabiliseringspolitiska skäl, temporärt avvika från

denna bedömning använder regeringen flera

överskottsmålets nivå, även justerat för

indikatorer. I första hand stäms överskottsmålet

konjunkturens

inverkan,

förutsatt

att

av i ett framåtblickande perspektiv. För att ta

förtroendet för de offentliga finanserna

hänsyn till resursutnyttjandet är det viktigt att

upprätthålls. Avvikelser

från

överskottsmålet

även redovisa konjunkturjusterade indikatorer.

som uppstår när aktiva åtgärder vidtas, behöver

Även om användandet av flera indikatorer gör

inte

kompenseras

genom

motsvarande

uppföljningen

överskottsmålet

mer

åtstramningar längre fram.

komplicerad finns betydande nackdelar med en

mer

mekanisk

uppföljning.

mekanisk

Överskottsmålets formulering

tolkning av indikatorvärdena innebär att

Överskottsmålet anger att det finansiella

finanspolitiken ska ha en åtstramande inriktning

sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara

när dessa visar på ett för lågt sparande. Politiken

1 procent

BNP i

genomsnitt

över

måste även ta hänsyn till osäkerheten i

konjunkturcykel. Att målet är formulerat som

prognosen, att konjunkturcyklerna kan vara

ett genomsnitt över en konjunkturcykel är

olika

långa

och

åtgärders

effekt

på

motiverat

stabiliseringspolitiska

skäl.

resursutnyttjandet i ekonomin.

målet skulle vara 1 procents finansiellt sparande varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva

2.2.2Nivån på utgiftstaket för 2016 och 2017

Utgiftstaket utgör en övre gräns för utgiftsnivån för flera år framöver. Genom utgiftstaket ges riksdag och regering förbättrade möjligheter till kontroll och styrning över anvisade medel samt utgiftsutvecklingen. Utgiftstaket tydliggör behovet av prioriteringar och förebygger en utveckling där skatteuttaget måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.

Osäkerheten är stor om utvecklingen de kommande åren och det är viktigt att ett osäkert framtida budgetutrymme inte intecknas på förhand utan stäms av inför varje nytt budgetår. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Riksdagen har beslutat om utgiftstak fram t.o.m. 2015. Regeringen gör i denna proposition en bedömning av nivån på utgiftstaket för 2016 och 2017.

Att beslutet om utgiftstaket baseras på prognoser för en så lång sikt som tre till fyra år kan medföra problem för utformningen av politiken om förutsättningarna förändras och finanspolitiken behöver axla ett större ansvar.

I samband med att regeringen i budget- propositionen för 2013 redovisade en bedömning av utgiftstakets nivå för 2016, betonades de stora riskerna för en sämre ekonomisk utveckling framöver. Utvecklingen sedan budgetpropositionen för 2013 beslutades har visat att dessa farhågor till viss del besannats och riskbilden är negativ. Regeringen anser därför att det är fortsatt angeläget att det finns möjlighet att vidta kraftfulla åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta den ekonomiska utvecklingen. Regeringen bedömer därför att utgiftstakets nivå för 2016 bör uppgå till 1 165 miljarder kronor, vilket är 10 miljarder kronor högre än motsvarande bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2013 respektive i 2012 års ekonomiska vårproposition (se tabell 2.4). Regeringen kommer att lämna ett förslag till riksdagen om nivån på utgiftstaket för 2016 i budgetpropositionen för 2014.

Regeringens preliminära bedömning av utgiftstaket för 2017 är att det bör uppgå till 1 195 miljarder kronor. Det är 30 miljarder kronor högre än 2016, vilket motsvarar ungefär den genomsnittliga årliga ökningstakten sedan taket infördes 1997.

PROP. 2012/13:100

Budgeteringsmarginalen,			dvs.	skillnaden
mellan	utgiftstaket	och	de	faktiska

takbegränsade utgifterna, bör vara tillräckligt stor för att kunna hantera osäkerheter, främst till följd av konjunkturutvecklingen.2 Budgeterings- marginalen kan även tas i anspråk för utgiftsreformer under förutsättning att det är förenligt med överskottsmålet och behovet av

säkerhetsmarginaler.		Den		bedömda
budgeteringsmarginalen		för	2017	stödjer
överskottsmålet.

Tabell 2.4 Utgiftstak 2013–2017
Miljarder kronor om inget annat anges
	2013	2014	2015	2016	2017
Av riksdagen beslutade
utgiftstak	1 095	1 105	1 125

Regeringens bedömning
av utgiftstak				1 165	1 195
Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	29,0	28,3	27,8	27,7	27,2
Takbegränsade utgifter	1 068	1 083	1 095	1 108	1 139

Budgeteringsmarginal	27	22	30	57	56

Budgeteringsmarginal,
procent av takbegrän-
sade utgifter	2,5	2,0	2,7	5,1	4,9

Budgeteringsmarginal,
procent av BNP	0,7	0,6	0,8	1,4	1,3

Strukturellt sparande
offentlig sektor, procent
av BNP	0,4	0,9	1,3	1,7	2,3

Källa: Egna beräkningar.

2.3Fler i arbete

Den globala lågkonjunkturen har slagit hårt mot arbetsmarknaden, men jämfört med många andra länder har den svenska arbetsmarknaden klarat lågkonjunkturen bra. Sysselsättnings- graden, dvs. sysselsättningen i relation till befolkningen, har åter börjat öka. Dessutom har arbetskraftsdeltagandet varit högre än under tidigare lågkonjunkturer. I flera andra europeiska länder syns inte samma förbättring, t.ex. har sysselsättningsgraden ännu inte börjat öka från det att den finansiella krisen var som djupast och arbetslösheten är betydligt högre. Även sett i ett

2 Enligt regeringens riktlinje bör marginalen vara minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna för innevarande år, minst 1,5 procent för år t+1, minst 2 procent för år t+2 samt minst 3 procent för t+3 och t+4.

PROP. 2012/13:100

längre perspektiv har utvecklingen i Sverige varit god. Sedan regeringen tillträdde 2006 har t.ex. sysselsättningen stigit med ca 200 000 personer och andelen sysselsatta i befolkningen ökat mer än vad som kan förklaras av demografin och konjunkturläget.

Arbetslösheten är dock fortsatt hög och den bedöms öka under 2013 och en bit in på 2014 (se diagram 2.1). Den höga arbetslösheten beror till viss del på att arbetskraftsdeltagandet har ökat, men också på den utdragna lågkonjunkturen. Arbetslöshet som beror på konjunkturläget eller på strukturella problem är betydligt allvarligare än arbetslöshet som beror på ett högt arbetsutbud. Den utdragna lågkonjunkturen riskerar emellertid att förvärra vissa av de kvarvarande strukturella problem som finns på arbetsmarknaden. Det handlar främst om den ökade långtidsarbetslösheten samt att vissa grupper som unga, personer med funktions- nedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga och utrikes födda har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Diagram 2.1 Arbetslöshet beroende på inskrivningstid, 2001–2017

Procent av arbetskraften

10
9
8
7
6
5					Arbetslöshet
4					Arbetslöshet, 27 veckor eller längre
4					Arbetslöshet, 52 veckor eller längre
					Arbetslöshet, 52 veckor eller längre
3
2
1
0
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17
Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Säsongrensad data.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Att motverka långtidsarbetslösheten och höja sysselsättningen i dessa grupper är en av regeringens viktigaste utmaningar de närmaste åren. För att klara detta måste arbetsmarknaden bli mer inkluderande och flexibel. Arbetsmarknadens parter har en viktig roll för att åstadkomma detta. Sedan hösten 2011 förs samtal mellan regeringen och parterna, de s.k. trepartssamtalen, i syfte att finna gemensamma lösningar som öppnar upp nya vägar in på arbetsmarknaden och som ökar flexibiliteten. Trepartssamtalen börjar nu ge konkreta resultat, t.ex. när det gäller avtal om yrkesintroduktion.

2.3.1Riktade åtgärder för att möta stigande arbetslöshet

Den stigande arbetslösheten under framför allt 2013 motiverar insatser inom bl.a. arbetsmarknadspolitiken och utbildnings- systemet 2013 och 2014. Syftet är framför allt att motverka att fler blir långtidsarbetslösa när arbetslösheten stiger. Arbetslösheten förväntas bli som högst under början av 2014, vilket motiverar att motsvarande satsning även görs för

2014.
Regeringen	föreslår	i	propositionen
Vårändringsbudget för 2013 en			ökning med
7 000 tillfälliga	årsplatser	inom	yrkesinriktad

kommunal vuxenutbildning (yrkesvux). Därtill föreslår regeringen en ökning av antalet högskoleplatser inom ingenjörsutbildningar samt sjuksköterskeutbildningar med 1 400. Inom arbetsmarknadspolitiken möjliggörs genom omfördelning 4 000 fler praktik- och utbildningsplatser. Totalt ökas därmed antalet platser 2013 med 12 400. För 2014 aviseras motsvarande satsning, dvs. sammanlagt 12 400 platser.

Tabell 2.5 Antalet platser i regeringens satsning
	2013	2014
Yrkesvux	7 000	7 000

Praktik	3 000	3 000

Utbildning inom	1 000	1 000
arbetsmarknadspolitiken

Högskola	1 400	1 400

Totalt antal platser	12 400	12 400

Därtill görs en omfördelning av resurser inom infrastrukturområdet under innevarande år i syfte att möta den svaga konjunkturen. Den låga räntenivån har inneburit att medlen för räntor på anslaget för banhållning inte utnyttjats fullt ut. Genom omfördelningen frigörs resurser som kan användas till underhållsåtgärder av den statliga infrastrukturen. Regeringen har i samband med denna proposition beslutat om att omfördela 1 200 miljoner kronor till drift och underhåll av järnvägar 2013.3

3 Utgiftseffekten av överföringen beräknas uppgå till 700 miljoner kronor. Det beror på att Trafikverket vid uteblivet beslut om överföringen ändå väntas utnyttja anslagskredit motsvarande närmare hälften av det belopp som nu föreslås överföras.

Den utdragna lågkonjunkturen slår särskilt hårt mot vissa regioner och län. Regeringen anser att det finns behov av riktade insatser, bl.a. i form av stöd till kompetensförsörjning, företagsetableringar, innovationsinsatser, råd- givning och exportfrämjande. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen Vårändringsbudget för 2013 en förstärkning av insatserna för regional tillväxt med 30 miljoner kronor 2013. För 2014 beräknas en ökning med 10 miljoner kronor. Därtill görs vissa omfördelningar vilket medför att satsningen totalt uppgår till 40 miljoner kronor årligen 2013 och 2014. Syftet är att förbättra länens möjligheter att verka för strukturomvandling och näringslivsutveckling och riktar sig till de län som drabbats särskilt hårt av konjunktur- nedgången.4

Som framgår av tabell 2.6 uppgår satsningarna sammantaget till ca 1,9 miljarder kronor 2013 och ca 1,2 miljarder kronor 2014.

Tabell 2.6 Satsningar för att möta den utdragna lågkonjunkturen

Miljoner kronor

	2013	2014
Högskola inkl. studiemedel	170	170
Yrkesvux inkl. studiemedel	700	700
Praktik	1601	160
Utbildning inom
arbetsmarknadspolitiken	1401	140
Regional tillväxt2	40	40
Infrastruktur1	700	0
Total satsning	1 910	1 210

1Finansieras helt genom omfördelning av redan anslagna medel.

2Finansieras delvis genom omfördelning av redan anslagna medel. Anm.: Se avsnitt 9.2 och tabell 9.7 för en detaljerad genomgång av de

anslagsförändringar som regeringen föreslår i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99) och aviserar i denna proposition. I avsnitt 7.1 och tabell 7.1 redovisas hur förslagen och aviseringarna fördelar sig på inkomster och utgifter enligt nationalräkenskaperna.

2.3.2Gemensamt ansvar för arbetsmarknadens funktionssätt

Den svenska modellen innebär att regeringen och arbetsmarknadens parter har ett gemensamt ansvar för utvecklingen på arbetsmarknaden. Många viktiga frågor regleras i kollektivavtal,

4 Länen är: Blekinge, Skåne, Värmlands, Kronobergs, Gävleborgs, Kalmar, Västmanlands och Södermanlands län.

PROP. 2012/13:100

t.ex. löner, ingångslöner och avsteg från delar av arbetsrättslagstiftningen. Lönebildningen är parternas ansvar.

Regeringen anser att den svenska modellen, där ansvaret för arbetsmarknaden delas mellan arbetsmarknadens parter och regeringen, i stort fungerar väl. Modellen har bidragit till en väl fungerande samhällsekonomi och god sammanhållning i samhället. Att antalet konflikter på arbetsmarknaden har legat på internationellt sett låga nivåer och att den genomsnittliga löneutvecklingen har varit förenlig med en förhållandevis hög sysselsättningsnivå och låg inflation visar att modellen på det hela taget varit framgångsrik.

Samtidigt finns problem på den svenska arbetsmarknaden som inte hanteras i tillräcklig utsträckning. Erforderlig hänsyn har inte tagits till de som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden, t.ex. unga och nyanlända utrikes födda. Även den höga långtidsarbetslösheten är ett fortsatt bekymmer. Dessutom har globaliseringen och den allt hårdare internationella konkurrensen medfört att förutsättningarna på arbetsmarknaden ser väsentligt annorlunda ut i dag jämfört med för några decennier sedan. Det är därför angeläget för regeringen att tillsammans med parterna föra samtal om hur den svenska modellen kan vidareutvecklas på ett sådant sätt att arbetsmarknaden blir mer inkluderande och flexibel.

Regeringen anser att kollektivavtalen även fortsättningsvis ska ha samma centrala roll på arbetsmarknaden och att lönebildningen ska vara parternas ansvar. En vidareutveckling av den svenska modellen åstadkoms bäst i samförstånd med parterna. Syftet med trepartssamtalen mellan regeringen och arbetsmarknadens parter är därför att finna gemensamma lösningar på kvarvarande problem. Regeringens målsättning med samtalen är att hitta åtgärder som sänker jämviktsarbetslösheten och ökar den varaktiga sysselsättningen, särskilt genom att förbättra möjligheterna till jobb för personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Utgångs- punkten för regeringen har varit att stödja partsgemensamma initiativ. Tre områden har varit i fokus:

-att skapa en ny väg in på arbetsmarknaden för unga genom yrkesintroduktionsavtal,

-att ge bättre möjligheter till omställning på arbetsmarknaden, samt

PROP. 2012/13:100

-att införa ett system för statligt stöd vid korttidsarbete att använda i tider av synnerligen djup ekonomisk kris.

Yrkesintroduktionsavtal som en ny väg in på arbetsmarknaden för unga

Den höga arbetslösheten bland unga är en stor utmaning. Arbetslösheten i åldersgruppen 15–24 år är nära fem gånger högre än i gruppen 25–74 år och har ökat snabbare de senaste åren (se diagram 2.2 och 2.3). Nära hälften av de unga arbetslösa utgörs dock av heltidsstuderande som söker arbete. Många av dem söker extrajobb eller feriejobb. I den yngsta åldersgruppen (15–19 år) är en majoritet av de arbetslösa heltids- studerande. Att ungdomar ofta blir arbetslösa hänger samman med att de är på väg från skola till arbetsliv.5 De flesta unga arbetslösa har relativt korta arbetslöshetsperioder jämfört med andra åldersgrupper och lyckas så småningom etablera sig på arbetsmarknaden.

Diagram 2.2 Arbetslösheten i åldersgruppen 15–24
respektive 25–34 år, 1976–2012
Procent
30
				15–24 år
25
				15–24 år exkl.
20				heltidsstuderande
20
				25–34 år
15
10
5
0
76	78	80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12

Anm.: Data för 2001–2005 länkade av Statistiska centralbyrån, medan perioden 1976–2000 är en tillbakaskrivning av Konjunkturinstitutet som bygger på Statistiska centralbyråns länkning av data för 16–24 år, historisk statistik och antaganden.

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Diagram 2.3 Sysselsättningsgrad i olika åldersgrupper, 2012

Sysselsättning i procent av befolkningen

15–19 år

20–24 år

25–29 år

30–34 år

Källa: Statistiska centralbyrån.

Både för ungdomar och för samhället i stort måste emellertid steget från utbildning till arbetsliv gå snabbare och vara enklare. Svårigheter i övergången kan delvis förklaras av brister i utbildningssystemet och regeringen genomför därför en rad åtgärder på detta område (se avsnitt 2.4.1). Men det finns även behov att skapa nya vägar in på arbetsmarknaden.

Många unga har inte tillräcklig kompetens och erfarenhet för att det ska vara lönsamt att anställa dem till rådande ingångslöner. Det kan också vara svårt för arbetsgivare att bedöma produktiviteten hos en ung person som saknar tidigare arbetslivserfarenhet. För att underlätta ungas övergång från skola till arbetsliv och för att säkra företagens långsiktiga kompetens- försörjning har parterna inom ett antal avtalsområden på arbetsmarknaden tecknat s.k. yrkesintroduktionsavtal. De flesta av dessa avtal bygger på principen att unga utan relevant erfarenhet i yrket erbjuds handledning och utbildning under en del av arbetstiden. Denna del av arbetstiden är inte lönegrundande. Att lönen varierar med erfarenhet och ålder är inget nytt utan ett vanligt förekommande inslag i kollektivavtalen.6

Yrkesintroduktionsavtalen innebär att det blir mer attraktivt för arbetsgivare att anställa unga utan yrkeserfarenhet. Regeringen bedömer att yrkesintroduktionsavtal kan bidra till att underlätta inträdet på arbetsmarknaden och därigenom minska ungdomsarbetslösheten.

5 Se även fördjupningsrutan Ungdomsarbetslöshetens orsaker i

budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 Förslag till statsbudget,	6	Se rapporten Kollektivavtalen och ungdomarnas faktiska

finansplan och skattefrågor).	begynnelselöner (IFAU 2012:19).

Hittills har dock relativt få anställts inom ramen för sådana avtal. Regeringen vill därför, tillsammans med parterna, verka för att fler sådana avtal tecknas och att fler anställs inom avtalen. Regeringen har redan beslutat att stödja en försöksverksamhet med branschanpassad yrkesutbildning under en yrkesintroduktions- anställning.

Lönesubventioner och ekonomiskt stöd till handledning

Regeringen förbereder förslag i syfte att genom lönesubventioner och ekonomiskt stöd till handledning stimulera anställning av unga genom de yrkesintroduktionsavtal som tecknas av parterna. Avsikten är att lönesubventionen ska vara större för långtidsarbetslösa unga för att öka deras möjlighet att få en anställning.

Lönesubventionen bedöms öka arbetsgivarnas vilja att anställa personer utan relevant yrkeserfarenhet och utbildningsinnehållet förväntas bidra till att höja individernas kompetens. Regeringen kommer att ta ställning till ett eventuellt statligt stöd till yrkesintroduktionsavtal i samband med budgetpropositionen för 2014. En departementspromemoria med lagförslag har remitterats (Ds 2013:20).

Stärkt stöd för lärande på arbetsplatsen

Parterna har inom ramen för trepartssamtalen efterfrågat stöd för att handleda de unga på ett mer effektivt sätt på arbetsplatserna. Inom vissa branscher arbetar yrkesnämnder aktivt med att hjälpa arbetsgivarna med handledning och det finns upparbetade strukturer för detta. Även inom de branschspecifika utbildningsformer som blir allt vanligare, t.ex. teknikcollege samt vård- och omsorgscollege, läggs ofta stor vikt vid kvaliteten och handledningen i det arbetsplats- förlagda lärandet. Inom vissa andra branscher saknas dock sådana strukturer helt.

Mot denna bakgrund utreds i Regeringskansliet dels vilket stöd som behövs, dels vad staten respektive parterna kan bidra med för att stärka och underlätta lärandet på arbetsplatsen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2013.

Försök med branschanpassad yrkesutbildning

Ett initiativ som uppmärksammats i trepartssamtalen är Industrins yrkesår, som utvecklats i samverkan mellan Arbetsförmedlingen, IF Metall och

PROP. 2012/13:100

Teknikföretagen i Gnosjötrakten. Yrkesåret är en gemensamt framtagen arbetsprocess där arbetslösa ungdomar efter utbildningsinsatser från Arbetsförmedlingen får en yrkes- introduktionsanställning.

Initiativet är ett intressant exempel på samarbete mellan flera parter som bidrar till att ge arbetslösa ungdomar nya möjligheter till relevant yrkeserfarenhet och som samtidigt bidrar till att säkra industrins långsiktiga kompetensförsörjning.

Regeringen har därför beslutat att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att, inom ramen för ett geografiskt avgränsat pilotprojekt, vidareutveckla sitt arbete med Teknikföretagen och IF Metall. De ska gemensamt rekrytera och matcha arbetslösa ungdomar till yrkes- introduktionsanställningar inom industrin. Under denna anställning ska ungdomarna få handledning och särskilda branschanpassade utbildningsinsatser.

Det fortsatta arbetet med yrkesintroduktionsavtal

Regeringen ser positivt på och följer noga de samtal om yrkesintroduktionsavtal som förs inom flera avtalsområden. Till exempel har Kommunalanställdas förbund tecknat två avtal med Sveriges kommuner och landsting (SKL), ett för dem med relevant gymnasieutbildning och ett som avser arbetslivsintroduktion för arbetslösa som är mellan 19 och 25 år. Båda avtalen innehåller krav på handledning, utbildning och introduktionsinsatser. Lönen uppgår till 75 procent av lägstalönen. Vidare finns eller förs diskussioner inom en rad avtalsområden.

Innan förslaget om stöd till yrkesintroduktionsanställningar kan träda i kraft måste det, liksom förslaget om korttidsarbete, notifieras till Europeiska kommissionen. Notifieringsprocessen inleds under våren 2013. De närmare villkoren för stöd, liksom nivåerna på stödet, preciseras slutgiltigt i samband med den beredningsprocess som sker när stödet anmäls till kommissionen.

Utgångspunkten i det arbete som bedrivs är att stöd ska utgå till anställda som inte har fyllt 26 år vid årets ingång och att anställningstiden ska vara minst sex månader. Anställningen bör vara en yrkesintroduktionsanställning eller motsvarande. Lönesubvention bör lämnas genom en skattekreditering motsvarande de sociala avgifter som arbetsgivaren skulle ha betalt

PROP. 2012/13:100

om den anställde vid årets ingång hade fyllt 26 år. Lönesubventionen bör som huvudregel utgå under sex månader. För långtidsarbetslösa ungdomar bör stödet vara större och utgå under en längre period. Ekonomiskt stöd för handledning bör lämnas för alla anställda, oavsett arbetslöshetshistorik, med 2 500 kronor per månad och anställd så länge yrkesintroduktions- anställningen varar, dock längst i 18 månader.7

Förslaget beräknas kunna träda i kraft i januari 2014, förutsatt att kommissionen då lämnat sitt godkännande.

Det är viktigt att parterna aktivt sprider information som ökar såväl kunskapen om som användningen av yrkesintroduktionsavtal på lokal nivå. Regeringen har därför bemyndigat chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att under 2013 besluta om bidrag för sådana insatser till kollektivavtalsslutande organisationer om högst 15 miljoner kronor.

I trepartssamtalen har det framförts önskemål om att avskaffa den arbetslöshetsavgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten. Att avskaffa eller reducera arbetslöshetsavgiften innebär att sysselsatta medlemmar i flertalet arbetslöshetskassor får en lägre avgift, vilket torde stimulera anslutningen till arbetslöshetsförsäkringen. Ett avskaffande eller en reducering av arbetslöshetsavgiften kan därför övervägas. En sådan förändring förutsätter att parterna gör tydliga framsteg som stärker förutsättningarna för unga att anställas inom ramen för yrkesintroduktionsavtal. Ställnings- tagandet är också beroende av regeringens bedömning av det ekonomiska läget, budget- utrymmet och finansieringsbehoven liksom av de prioriteringar som regeringen gör i det slutliga arbetet med budgetpropositionen för 2014.

Regeringen vill införa en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och uppfyller villkoren för försäkringen ska omfattas av en arbetslöshetsförsäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. Hur en sådan ska utformas utan att få negativa effekter på arbetsmarknadens funktionssätt är dock komplicerat och frågan

7 Se departementspromemorian Vissa lagförslag med anledning av trepartssamtalen (Ds 2013:20).

utreds av den parlamentariska socialförsäkrings- utredningen (dir. 2010:48). När utredningen lämnat sitt förslag kommer regeringen att ta ställning till när och hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan införas.

Stärkt omställningsförmåga på arbetsmarknaden

Med ett ökat omvandlingstryck i ekonomin ställs allt större krav på arbetsmarknadens omställningsförmåga. Samtidigt som företagen behöver flexibilitet för att kunna anpassa produktionen efter nya förutsättningar måste arbetstagarnas behov av trygghet, förutsägbarhet och rättssäkerhet tillgodoses. Eftersom parterna har bäst kunskap om företagens och arbetstagarnas villkor är de lämpade att göra avvägningar mellan olika former av trygghet och flexibilitet. Regeringen ser därför positivt på att Svenskt Näringsliv och Privattjänstemannakartellen (PTK) för samtal om ett nytt omställningsavtal.

En nyckelfråga i förhandlingarna mellan Svenskt Näringsliv och PTK är turordnings- reglerna. I den gemensamma avsiktsförklaringen har Svenskt Näringsliv angett att de vill få till stånd ändrade turordningsregler vid uppsägning på grund av arbetsbrist och ändringar av företrädesrätten vid återanställning. Svenskt Näringsliv vill att turordningsreglerna ska tillgodose behovet av att efter en drifts- inskränkning ha kvar den personal som har den kompetens som krävs för att den fortsatta verksamheten ska kunna bedrivas med bästa möjliga konkurrenskraft. PTK anger att man vill se åtgärder som förbättrar möjligheterna till utbildning och kompetensutveckling under hela arbetslivet och som därigenom stärker individers anställningsbarhet och omställnings-förmåga. Vidare har PTK framfört önskemål om omställningsstöd för personer som förlorat arbetet till följd av ohälsa och för visstidsanställda.

Regeringen förbereder förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för Svenskt Näringsliv och PTK att, om de så önskar, bilda en ny stiftelse. Tanken med stiftelsen är att lämna bidrag för utbildning som ökar arbetstagarens anställnings- barhet. Målgruppen för den nya kollektiv- avtalsstiftelsen är i första hand arbetstagare som under pågående anställning deltar i utbildning.

Avsikten är att utbildningen ska utgöra ett hjälpmedel för framtida omställningsbehov.

Regeringen är beredd att stödja parterna för att öka möjligheterna till en överenskommelse. Samtalen med parterna har bl.a. kretsat kring bättre tillgång på utbildning, t.ex. att vidareutbildning erbjuds på ett sätt som är möjligt att kombinera med arbete, och försörjning under tiden i utbildning. I den promemoria med skatteförslag som har remitterats i samband med denna proposition ingår förslag om inkomstskatteändringar för vissa stiftelser, däribland kollektivavtalsstiftelser, i syfte att underlätta omställning på arbetsmarknaden. Förslaget innebär, om det genomförs, att antalet ändamål som är skattemässigt gynnade utvidgas, bl.a. när det gäller att lämna understöd vid utbildning till arbetstagare.

Att arbetsmarknadens parter tar ansvar för och utvecklar den svenska modellen är nödvändigt för att den även fortsättningsvis ska ge förutsättningar för hög sysselsättning, god tillväxt och stark sammanhållning. Det är därför angeläget att parterna på hela arbetsmarknaden finner lösningar för hur arbetstagarnas behov av trygghet kan kombineras med arbetsgivarnas behov av flexibilitet. Regeringen bedömer att lagstiftning på detta område inte är en lika effektiv åtgärd som en partsöverenskommelse. Regeringen vill därför lyssna till parterna och stödja deras arbete med att nå överenskommelser.

Statligt stöd vid korttidsarbete under synnerligen djup ekonomisk kris

Under finanskrisen ingicks krisavtal som innebar att parterna på enskilda arbetsplatser kom överens om att korta arbetstiden och samtidigt gå ned i inkomst, s.k. korttidsarbete. För företag som tillfälligt möter en kraftig nedgång i efterfrågan och behöver minska antalet arbetade timmar kan sådana avtal vara ett alternativ till uppsägningar. I en djup lågkonjunktur kan således korttidsarbete bidra till att sysselsättningen hålls uppe och att arbetslös- heten ökar mindre än vad som annars skulle ha varit fallet. Korttidsarbete är ett sätt att fördela bördan av en lågkonjunktur mer jämnt mellan arbetstagarna.

PROP. 2012/13:100

Korttidsarbete kan även bidra till att företagen kan öka produktionsvolymerna snabbare när konjunkturen vänder eftersom företagens behov av att nyrekrytera minskar. De krisavtal som tecknades i Sverige under finanskrisen bedöms ha hållit uppe sysselsättningen och minskat uppgången i arbetslösheten under lågkonjunkturen. I ett flertal andra EU-länder gavs under krisen statligt stöd vid korttidsarbete. Erfarenheterna från bl.a. Tyskland är goda och OECD bedömer att det tyska systemet bidragit till att hålla sysselsättningen uppe under krisen.8

Regeringen ser positivt på parternas initiativ till korttidsarbete. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet utarbetade därför under 2012 ett förslag till system för statligt stöd vid korttidsarbete.9 Enligt arbetsgruppens förslag till ramverk för korttidsarbete måste två kriterier vara uppfyllda för att systemet ska kunna aktiveras:

-Det ska vara fråga om en synnerligen djup lågkonjunktur eller vara sannolikt att en sådan är nära förestående.

-Stödet får inte bedömas, i beaktansvärd omfattning, hindra en samhällsekonomiskt önskvärd strukturomvandling eller medföra andra betydande samhällsekonomiska nackdelar.

Det främsta skälet till att stöd vid korttidsarbete endast bör aktiveras i synnerligen djupa lågkonjunkturer är att det annars finns en risk att strukturomvandlingstakten och därmed också produktivitetstillväxten dämpas. Det är också möjligt att lönebildningen påverkas negativt. Det kan i förlängningen ha en negativ inverkan på inträdande gruppers möjligheter att få ett jobb.

8Se OECD Employment Outlook – Moving Beyond the Jobs Crisis (OECD 2010). Under 2009 uppskattas 1,5 procent av de sysselsatta i EU-länderna ha deltagit i statligt subventionerat korttidsarbete. I vissa länder, såsom Tyskland, har systemet funnits under en längre tid. Olika utvärderingar som gjorts av användningen av statligt subventionerat korttidsarbete under finanskrisen tyder på att åtgärden hade positiva effekter på sysselsättningen under krisen, även om det är svårt att uppskatta hur stora effekterna var. De är ännu för tidigt för att uttala sig om de långsiktiga effekterna på sysselsättningen.

9Se departementspromemorian Statligt stöd vid korttidsarbete – en ny åtgärd vid djupa kriser (Ds 2012:59) för en mer detaljerad beskrivning av arbetsgruppens förslag och under vilka förutsättningar stödåtgärden är tänkt att aktiveras. Den lagrådsremiss som regeringen överlämnat till lagrådet baseras på, men är inte identisk med, arbetsgruppens förslag.

PROP. 2012/13:100

För att bedöma om de ovan nämnda kriterierna är uppfyllda ska regeringen enligt förslaget till sin hjälp inhämta en analys av Konjunkturinstitutet (KI). Analysen ska göras när KI:s Barometerindikator har ett värde under 80.10 Regeringen kan aktivera systemet för en period om 12 månader, med möjlighet till förlängning i ytterligare 12 månader. Därefter följer en karenstid om 24 månader innan systemet kan aktiveras igen. Karenstiden ska motverka att korttidsarbete aktiveras i situationer då det inte är klarlagt att insatsen är motiverad samt motverka att struktur- omvandlingen hämmas under längre perioder. Inom ramen för korttidsarbetet kan parterna komma överens om olika nivåer på arbetstidsminskningen. Statens bidrag uppgår till en tredjedel av den kostnad som uppkommer.

En remiss med förslag till statligt stöd vid korttidsarbete har den 15 mars 2013 överlämnats till Lagrådet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med ett förslag. Förslaget förutsätter notifiering till Europeiska kommissionen för att säkerställa att stöd-åtgärden är förenlig med EU:s regelverk för statsstöd.

2.3.3Fortsatta utmaningar för fler i arbete

Som beskrivits ovan utgör trepartssamtalen en viktig del i regeringens arbete för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Därtill fortsätter regeringens reformarbete på ett antal andra områden.

Öka drivkrafterna till arbete

Stärkta drivkrafter till arbete och minskade trösklar in på arbetsmarknaden är effektiva sätt att öka sysselsättningen. För många människor med låga inkomster är drivkrafterna till arbete fortsatt alltför svaga. De fyra genomförda stegen i jobbskatteavdraget bedöms på sikt öka den varaktiga sysselsättningen med 106 000 personer och effekten av ytterligare steg bedöms inte vara

10 Barometerindikatorn är KI:s indikator på utvecklingen i den svenska ekonomin. Ett värde under 100 visar på en svag konjunktur och ett värde under 90 på en mycket svag konjunktur. Indikatorn visade som lägst 71 under finanskrisen.

avtagande. För att minska utanförskapet, öka den varaktiga sysselsättningen och göra det mer attraktivt att utbilda sig, starta och driva företag vill regeringen, när budgetutrymmet så tillåter, ytterligare förstärka jobbskatteavdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt. När individer och familjer får behålla mer av sina inkomster ökar dessutom deras självständighet och möjligheterna att forma sina egna liv.

För att öka sysselsättningen är det viktigt att personer som vill och kan jobba söker arbete aktivt. Arbetslinjen upprätthålls genom att det ställs tydliga krav på att hitta en egen försörjning, oavsett om individen uppbär arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd eller ekonomiskt bistånd. Det finns ett fortsatt behov av att se över dessa krav, samt säkerställa uppföljningen av arbetssökandet.

Underlätta inträdet på arbetsmarknaden

Den utdragna lågkonjunkturen har inneburit att en del unga och utrikes födda har fått det svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa grupper hade redan före finanskrisen svårigheter på arbetsmarknaden. Det är därför angeläget att fortsätta arbetet med att förbättra möjligheterna för framför allt dessa grupper att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen har vidtagit omfattande åtgärder för att öka sysselsättningen i dessa grupper.

Regeringen bedömer att yrkes- introduktionsavtalen underlättar ungas inträde på arbetsmarknaden och därmed minskar ungdomsarbetslösheten på sikt. Regeringens stöd till dessa avtal är därmed en viktig del i arbetet med att finna nya vägar för att få fler unga i arbete. Det behövs dock fler åtgärder för att motverka ungdomsarbetslösheten.

Brister i utbildningssystemet är en viktig förklaring till att unga saknar de färdigheter som arbetsmarknaden efterfrågar (se avsnitt 2.4.1). För unga som inte påbörjar eller som avbryter sina gymnasiestudier är det ofta svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Ett väl fungerande utbildningssystem är därför avgörande för ungas etablering på arbetsmarknaden. Arbets- marknadspolitiken måste, utöver att matcha unga till arbete, effektivt verka för att personer som saknar gymnasieutbildning motiveras att komplettera denna.

En annan stor utmaning för politiken framöver är att påskynda etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden. Bedömningen är att yrkesintroduktionsavtalen även kommer att komma unga utrikes födda till del. Ytterligare insatser för utrikes födda är dock nödvändiga.

Regeringen införde 2010 ett nytt system, den s.k. etableringsreformen, för att påskynda nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Under 2012 genomfördes vissa justeringar för att öka möjligheterna till arbete under etableringsperioden. Förändringarna innebar att etableringsersättningen inte minskas vid inkomster från arbete utanför etableringsplanen. Fokus på arbete och drivkrafterna för att söka jobb i etableringsprocessen kan ytterligare behöva stärkas.

Goda kunskaper i svenska språket är centralt för möjligheterna att få jobb. En väl fungerande svenskundervisning är därför viktig för att förbättra situationen för utrikes födda på arbetsmarknaden. Skolsystemet har inte i tillräcklig utsträckning lyckats stödja de elever som kommer till Sverige under skolåldern. Detta försämrar vissa av dessa ungdomars förutsättningar för arbete och vidare studier. Det är också angeläget att förbättra kvaliteten och resultaten i svenska för invandrare (sfi). Detta kan t.ex. uppnås genom att undervisningen i större utsträckning individanpassas och tydligare kopplas till arbetslivet.

Regeringen bereder även ett förslag om att inrätta nystartszoner för att underlätta företagande och öka sysselsättningen i socialt utsatta områden. Vidare har utredningen om lärlingsprovanställning överlämnat sitt betänkande Utbildningsanställning (SOU 2012:80) till regeringen och frågan bereds i Regeringskansliet.

Minska långtidsarbetslösheten

Den ökande långtidsarbetslösheten är ett allvarligt problem eftersom sannolikheten att hitta ett arbete minskar med tiden som arbetslös (se diagram 2.4). Tänkbara förklaringar till detta är minskad motivation att söka arbete samt att kunskaper blir föråldrade och därmed inte längre är gångbara på arbetsmarknaden. Det kan också bero på att arbetsgivare är tveksamma till att anställa personer som varit borta länge från arbetsmarknaden.

PROP. 2012/13:100

För att säkerställa att långtidsarbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande är det nödvändigt med god kvalitet och hög aktivitetsnivå i jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för unga. Det är viktigt att kontakten med arbetsmarknaden bibehålls under tiden som individen är arbetslös. Genom insatser som upprätthåller motivationen att söka arbete och som stärker kompetensen ökar anställningsbarheten. Sådana insatser innebär även att arbetsviljan prövas. Det är av legitimitetsskäl viktigt att de som på grund av arbetslöshet uppbär ersättning i form av arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och ekonomiskt bistånd verkligen står till arbetsmarknadens förfogande.

Diagram 2.4 Jobbchanser fördelat efter inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen, 2000-2012

Sannolikhet att få ett arbete

18
16				0–419 dagar
16				420–730 dagar
				420–730 dagar
14				> 730 dagar
12
10
8
6
4
2
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Diagrammet visar antalet personer som har fått ett osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Avser åldersgruppen 16–64 år. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Till följd av den utdragna lågkonjunkturen har antalet deltagare i garantierna vuxit snabbt, samtidigt som garantierna har varit i en uppbyggnadsfas. Dessutom har regeringens utbudsreformer påverkat sammansättningen av arbetslösheten.

Genomförandet av de nya insatserna har inte varit problemfritt och aktiviteter har inte kunnat erbjudas i den omfattning som avsetts. Även om de åtgärder regeringen vidtagit har medfört en viss kvalitetsförbättring behöver kvaliteten och aktivitetsnivån i garantierna fortsatt höjas. Detta gäller inte minst jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas.

För att öka efterfrågan på långtidsarbetslösa är lönesubventionerade anställningar ett viktigt instrument. Det kan vara särskilt viktigt på en arbetsmarknad med sammanpressad lönestruktur och relativt höga ingångslöner. Regeringen har därför infört nystartsjobb för att

PROP. 2012/13:100

sänka anställningskostnaderna för personer som har svag förankring på arbetsmarknaden.

Det är fortsatt viktigt att Arbetsförmedlingen aktivt stödjer användandet av löne- subventionerade anställningar och nystartsjobb, med särskilt fokus på de som har svårast att ta sig tillbaka till arbete. Ett problem i detta sammanhang kan vara bristfällig kunskap hos arbetsgivare om vilka lönesubventionerade anställningar som finns att tillgå och hur de är utformade. Arbetsförmedlingen bör därför jobba mer aktivt med information gentemot arbetsgivare. Det är även viktigt att regelverket för de subventionerade anställningarna utformas så att det av arbetsgivare uppfattas som enkelt och transparent.

Bättre matchning på arbetsmarknaden

En väl fungerande matchning mellan arbetssökande och lediga jobb är viktig för en god utveckling på arbetsmarknaden. En förutsättning för att företagens efterfrågan på arbetskraft ska omsättas till ökad sysselsättning är att det finns tillgänglig arbetskraft. Det handlar bl.a. om att arbetslösa ska ha rätt kompetens, vara geografiskt rörliga och att de ska söka de jobb som finns. Om arbetsgivarna har svårt att finna arbetskraft uppkommer bristsituationer, som dämpar sysselsättnings- och produktionsökningen och som riskerar att bli inflationsdrivande. Det är därför oroande att indikatorer pekar på att matchningen har försämrats.

En vanligen använd indikator för att mäta matchningseffektiviteteten är den s.k. Beveridgekurvan (se diagram 2.5). Den relaterar vakansgraden, dvs. antalet vakanser i förhållande till arbetskraften, till arbetslösheten. Om Beveridgekurvan skiftar utåt kan det vara ett tecken på att matchningen har försämrats eftersom vakansgraden är högre för en given nivå på arbetslösheten. Ett sådant skifte skedde i samband med 1990-talskrisen. Under de senaste åren kan Beveridgekurvan möjligen återigen ha förskjutits utåt, åtminstone tillfälligt (se avsnitt 10.2.5).

Diagram 2.5 Beveridgekurvan

Vakansgrad
0,6									2012kv4
	1981kv1				2001kv1				2012kv4
0,5
0,4
0,3											1997kv1
0,2
0,1
0,0
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
											Arbetslöshet

Anm.: Vakansgrad avser vakanser enligt Konjunkturstatistik för vakanser i procent av arbetskraften. Arbetslöshet i procent av arbetskraften. För åren 1981– 2000 har vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga platser. Säsongsrensad data. För att minska känsligheten för slumpmässig variation beräknas även en trend.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

En viktig förklaring till att indikatorerna visar på en försämrad matchning, utöver arbetsgivarnas betydelse i sammanhanget, är att antalet personer i arbetskraften med förhållandevis svag förankring på arbetsmarknaden ökat under de senaste åren. Detta visar att arbetsmarknaden har blivit mer inkluderande, vilket är positivt. Den försämrade matchningen beror också på att antalet långtidsarbetslösa har ökat till följd av den utdragna lågkonjunkturen. Det är därför mycket angeläget att arbetsmarknaden blir mer inkluderande och att lågkonjunkturen motverkas.

Regeringen fortsätter arbetet med att förbättra matchningen. Hur väl matchningen på arbetsmarknaden fungerar beror i stor utsträckning på hur många som söker arbete och hur aktivt de arbetssökande söker jobb. Om fler personer aktivt söker arbete förbättras matchningen genom kortare rekryteringstider

11 Det förs en diskussion i flera länder om orsakerna till och konsekvenserna av de försämrade matchningsindikatorerna. Se bl.a. Lazear och Spletzer, The United States Labour Market: Status Quo or a New Normal?, NBER Working Paper No. 18386, 2012.

och genom att fler matchningar kommer till stånd. Arbetslösa ska därför ha tydliga drivkrafter att söka jobb, även utanför den lokala arbetsmarknaden och inom flera yrkes- kategorier. För att bidra till detta ska Arbetsförmedlingen ställa tydliga krav på att arbetslösa ska stå till arbetsmarknadens förfogande och följa upp arbetssökandet. Sökaktiviteten har ökat markant sedan 2006. Det finns dock indikationer på att uppföljningen av arbetssökandet fortfarande är otillräckligt.

Arbetsförmedlingen ska också jobba aktivt med arbetsgivarkontakter och säkerställa att det ges tid för den enskilde arbetsförmedlaren att möta och stödja individen i sitt arbetssökande. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen stödjer de individer som saknar jobbrelaterade nätverk. En förutsättning för detta är att Arbetsförmedlingen har ett stort förtroende hos arbetsgivare och arbetstagare så att de söker sig till förmedlingen för hjälp. För att förbättra matchningen bör arbetet med att effektivisera Arbetsförmedlingens verksamhet fortsätta. Det är bl.a. viktigt att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utvecklas på ett effektivt sätt.

Matchningen påverkas också av hur väl de lediga jobben överensstämmer med de arbetssökandes kompetens. Om de arbets- sökandes kompetens inte passar ihop med den arbetskraft som efterfrågas kan detta leda till flaskhalsproblem eller ökad arbetslöshet. Det är därför viktigt att det finns goda omskolningsmöjligheter, främst inom det reguljära utbildningssystemet. Av detta skäl har regeringen vid flera tillfällen temporärt ökat antalet platser inom t.ex. yrkesvux och arbets- marknadsutbildningen under lågkonjunkturen. Även i propositionen Vårändringsbudget för 2013 föreslås tillfälliga ökningar (se avsnitt 2.3.1). Det är också viktigt att utbildningssystemet är anpassat efter arbets- marknadens behov samt att det finns drivkrafter och möjligheter till yrkesmässig och geografisk rörlighet. Även arbetsmarknads-utbildning kan bidra till att lindra eventuella obalanser.

PROP. 2012/13:100

2.4Utbildning och stärkt konkurrenskraft

Svenska företag konkurrerar på världsmarknaden genom ett högt kunskapsinnehåll i de varor och tjänster de producerar, inte genom låga löner och dåliga arbetsvillkor. Satsningar på utbildning, infrastruktur och forskning samt förbättringar av företagens villkor och bostadsmarknadens funktionssätt är viktiga för att ytterligare stärka tillväxtförutsättningarna.

2.4.1Högre kvalitet i utbildningssystemet

Utbildning och forskning av hög kvalitet är avgörande för tillväxt och sysselsättning. Sverige ska fortsätta vara en av världens mest framstående kunskaps- och forskningsnationer. Den grundläggande utbildningen ska ge alla den kompetens som krävs för att komma in på arbetsmarknaden eller för fortsatta studier. Utbildningssystemet bidrar därigenom till dels ökad produktivitet och sysselsättning i hela samhället, dels till en ökad social sammanhållning. Avgörande för att skapa förutsättningar för ett jämlikt samhälle är en skola som ger goda kunskaper och förmår kompensera för olika förutsättningar. Det är också viktigt att utbildningssystemet kan möta arbetsmarknadens behov av kompetens och individernas behov av utbildning.

Höga ambitioner inom utbildningsområdet

Sverige lägger betydande resurser, ca 8,5 procent av BNP årligen, på utbildning och forskning. Sveriges utgifter för utbildning som andel av BNP är ca 25 procent högre än genomsnittet bland OECD-länderna.12 I många avseenden fungerar utbildningssystemet väl. Nästan alla grundskoleelever börjar i gymnasieskolan och andelen ungdomar som går vidare till högre utbildning är hög. En dryg fjärdedel av Sveriges vuxna befolkning är högskoleutbildad och inkluderas även tvåårig eftergymnasial utbildning är andelen en dryg tredjedel. Andelen forskarutbildade är bland de högsta i Europa.

Den svenska vuxenutbildningen är om- fattande i ett internationellt perspektiv och har

12 OECD Education at a Glance (OECD 2012).

PROP. 2012/13:100

under lång tid inneburit en möjlighet att kompensera för eventuella tidigare felval. För många personer som invandrat till Sverige har vuxenutbildningen blivit en väg till arbete. Den eftergymnasiala yrkesutbildningen inom yrkes- högskolan har byggts upp under ett antal år och visar goda resultat vad gäller elevernas etablering på arbetsmarknaden.

Möjligheten att välja skola uppskattas av elever och föräldrar. Det ger alla, oavsett ekonomiska förutsättningar, möjlighet att välja en skola som passar de egna behoven. Friskolereformen har, när den utvärderats, visat sig ha positiva effekter på elevernas utbildningsresultat.13

Studieresultaten ska förbättras

I mitten av 1990-talet uppvisade svenska högstadieelever fortfarande goda resultat i internationella jämförelser. Sedan dess har resultaten försämrats i samtliga ämnen och årskurser som jämförs. De många avhoppen från gymnasieskolan visar också på brister i skolan. Mer än var tionde grundskoleelev saknar behörighet till nationella program på gymnasiet. Av de elever som inleder nationella program i gymnasieskolan är det endast omkring tre fjärdedelar som fullföljer studierna på utsatt tid.

Brister i skolan får återverkningar på den högre utbildningen och på arbetsmarknaden. Försämrade skolresultat och tidiga avhopp bidrar till högre ungdomsarbetslöshet och ökad risk för långtidsarbetslöshet. För elever som aldrig påbörjar eller som avbryter sina gymnasiestudier kan steget från skola till yrkesliv ofta bli stort.

Mot denna bakgrund har regeringen sedan tillträdet 2006 genomfört ett mycket stort antal reformer på utbildningsområdet. Reformerna har inriktats på ett antal nyckelområden som bedömts vara avgörande för att vända den negativa utvecklingen.

När det gäller grundskolan har bl.a. nya läroplaner och en ny betygsskala med fler steg införts. Resultatuppföljningen i grundskolan har förbättrats genom att obligatoriska nationella prov har introducerats i fler ämnen och årskurser. Betyg ges numera fr.o.m. sjätte klass.

Från och med hösten 2011 gäller en ny skollag som bl.a. innebär att elevens rätt till särskilt stöd har stärkts och att lärares och rektorers befogenheter att skapa studiero har förtydligats.

Eftersom lärare och rektorer är avgörande för elevernas resultat har en ny lärarutbildning införts och regeringen har genomfört stora satsningar på lärarnas och rektorernas kompetens. Lärarlyftet som infördes 2007 gav lärare möjlighet till fortbildning för att förbättra sina ämneskunskaper och pedagogiska kompetens. Många utbildade lärare saknar dock behörighet i de ämnen de undervisar i och genom det andra lärarlyftet ges de nu möjlighet att skaffa denna behörighet.

För att garantera en hög kvalitet i undervisningen måste läraryrket göras mer attraktivt. Läraryrkets försämrade attraktions- kraft har inneburit att rekryteringen har försvårats, vilket lett till en ökande andel obehöriga lärare. Rekryteringen till läraryrket måste säkras för att motverka brist på lärare framöver när stora årskullar går i pension. Lärares kompetens och potential måste i högre grad tas tillvara. Lärare måste ges möjligheter att utvecklas och det måste skapas karriärvägar inom läraryrket.

Skolhuvudmännen ges redan i år möjlighet att inrätta två nya karriärsteg för särskilt skickliga lärare: förstelärare och lektorer.14 Huvudmännen kan ansöka om statsbidrag som möjliggör löneökningar om 5 000 respektive 10 000 kronor per månad för dessa lärare. Beräknade medel räcker till ca 10 000 tjänster i dessa karriärsteg, vilket motsvarar ungefär var tionde lärare. Redan från hösten 2013 finns utrymme för statsbidrag till drygt 4 000 sådana tjänster.

Barn som invandrat till Sverige efter skolstart riskerar att få särskilda problem med att klara skolan. Regeringen har därför beslutat om ett flertal insatser för att förbättra möjligheterna för nyanlända elever i grundskolan. Dessa inkluderar en försöksverksamhet med utökad undervisningstid, kartläggning av nyanlända elevers kunskaper samt kompetensutveckling av lärare och rektorer.

Tillsyn och kvalitetsgranskning är viktiga inslag för att säkerställa en likvärdig utbildning med hög kvalitet. Regeringen har därför inrättat

13 Se t.ex. rapporten Har den växande friskolesektorn varit bra för
elevernas utbildningsresultat på kort och lång sikt? (IFAU 2012:17).	14 För en lektorstjänst krävs att läraren har en forskarutbildning.

en ny myndighet, Statens skolinspektion. I och med den nya skollagen har myndigheten försetts med förstärkta sanktionsmöjligheter.

Behov av ytterligare åtgärder

Det finns många styrkor i det svenska utbildningssystemet som är viktiga att bygga vidare på. Samtidigt finns kvarstående brister.

Insatser behövs bl.a. för att höja studieresultaten så att fler elever har behörighet till gymnasieprogram. Det krävs också åtgärder för att minska de skillnader som beror på socioekonomisk bakgrund. Insatser bör sättas in så tidigt som möjligt för att hjälpa de elever som annars riskerar att misslyckas i skolan och sedan hoppa av eller inte ens påbörja en gymnasie- utbildning.

Syftet med grundskolans timplan är bl.a. att bidra till nationell likvärdighet genom att ange en minsta garanterad undervisningstid för eleverna och en fördelning av tid mellan ämnena över hela grundskoletiden. För att säkerställa att alla elever får garanterad undervisningstid avser regeringen ge ett uppdrag till Skolverket att ta fram förslag till en stadieindelad timplan på grundskolan.

Även för elever som fullföljer sina gymnasiestudier kan steget mellan skola och arbetsliv vara svårt. Gymnasieskolan har därför reformerats. De gymnasiala yrkesprogrammen har blivit mer inriktade på de specifika yrkesämnena för att utbildningen ska förbereda väl för yrkeslivet och leda till skicklighet i yrket. Samtidigt har alla elever som vill rätt att läsa de kurser som behövs för grundläggande högskolebehörighet. På fem av yrkes- programmen kräver det att eleverna läser ett utökat program. Regeringen avser därför att pröva möjligheten att samtliga yrkesprogram kan utformas så att alla elever, om de utnyttjar sitt individuella val, ges möjlighet att få grundläggande behörighet utan att behöva läsa ett utökat program.

Lärlingsutbildning har införts som ett alternativ inom den gymnasiala yrkes- utbildningen. Anordnarbidraget till arbetsgivare som tar emot lärlingar har nyligen höjts och permanentats. Utöver redan vidtagna åtgärder finns behov av att ytterligare stärka kvaliteten på de yrkesinriktade programmen, framför allt när det gäller det arbetsplatsförlagda lärandet. Den garanterade omfattningen och kvaliteten för det arbetsplatsförlagda lärandet måste säkerställas för varje elev. Det är viktigt att eleverna får

PROP. 2012/13:100

handledning av hög kvalitet och att uppföljningen av det arbetsplatsförlagda lärandet förbättras.

Elevernas läs- och skrivförmåga samt kunskaper i matematik och naturvetenskap behöver stärkas. Därför har regeringen genomfört ett flertal insatser med detta syfte, bl.a. har nationella kunskapskrav och obligatoriska nationella prov införts i årskurs tre.

En omfattande fortbildningssatsning för matematiklärare, det s.k. Matematiklyftet, har nyligen påbörjats. Därtill kommer undervisningstiden i matematik i grundskolan att utökats fr.o.m. hösten 2013, med fokus på de lägre årskurserna.

Regeringen prioriterar även fortsättningsvis förbättrade studieresultat i bl.a. matematik, läs- och skrivförmåga.

Stora satsningar på högskola och forskning

Sverige baserar, mer än de flesta andra länder, sin ekonomi på en hög kunskapsnivå. Regeringen har tillfört medel för att öka antalet högskoleplatser för civil- och högskole- ingenjörer samt inom vårdsektorn. Betydande satsningar har också gjorts under senare år för att öka kvaliteten i universitets- och högskoleutbildningarna. Bland annat har ersättningsbeloppen för utbildningsområdena humaniora och samhällsvetenskap höjts. Vidare har ekonomiska incitament för ökad kvalitet införts genom att en del av resurserna för utbildning fördelas på grundval av resultaten i kvalitetsutvärderingar.

I regeringens forsknings- och innovations- proposition (prop. 2012/13:30) presenterades insatser som innebar en succesiv ökning av anslagen till forskning till 4 miljarder kronor i ökad nivå 2016. Fokus för insatserna ligger på förbättrade förutsättningar för universitetens och högskolornas forskning inom livsvetenskap15, en förstärkning av viktiga forskningsanläggningar samt en satsning på framstående och yngre forskare. Stor vikt läggs också vid nyttiggörande av forskningen, dvs. att forskningsresultaten ska leda till nya produkter och tjänster. Genom forsknings- och innovationspropositionerna från 2008 (prop.

15 Med livsvetenskap avses i detta sammanhang vetenskaper som studerar människor och andra levande organismer, i syfte att förbättra liv och hälsa.

PROP. 2012/13:100

2008/09:50) och 2012 har de statliga resurserna till forskning och innovation ökat på årsbasis med totalt 9 miljarder kronor sedan 2008.

(prop. 2012/13:99) ett vidgat investeringsmandat för Inlandsinnovation AB och för Fouriertransform AB fr.o.m. halvårsskiftet 2013.

Skattesystemet ska främja tillväxt

2.4.2Entreprenörskap och företagsklimat Goda skattemässiga villkor för investeringar är

Internationella jämförelser visar att det svenska företagsklimatet är bland de bästa i världen.16 Regeringen har sedan 2006 genomfört en rad tillväxtfrämjande reformer och öppnat upp marknader för konkurrens. Företagens villkor ska även fortsättningsvis förbättras genom en företagsvänlig skattepolitik, regelförenkling och minskad administrativ börda, satsningar på utbildning, forskning, innovation, teknik- utveckling, och infrastruktur samt förbättringar av arbetsmarknadens funktionssätt. Stärkt konkurrenskraft handlar därför om att säkerställa och utveckla Sveriges starka sidor samt att värna ett dynamiskt näringsliv i hela landet.

Det krävs god tillgång till riskkapital

Det finns förhållandevis gott om statligt och privat riskkapital i Sverige. Men ofta är relativt lite kapital tillgängligt i de tidigaste faserna av ett företags etablering. Här har statliga finansieringsinsatser en viktig marknads- kompletterande uppgift att fylla.

Regeringen ser fortsatt över möjligheterna att samordna statens riskkapitalinsatser och stödja kommersialiseringen av innovationer tidigt i företags etablering. För att skapa en tydligare aktörsstruktur för marknadskompletterande finansiering i tidiga skeden genomfördes den 1 januari 2013 en sammanslagning av Almi Företagspartner AB och Innovationsbron AB. Sammanslagningen ska leda till en effektivare och mer tillgänglig organisation som tillhandahåller såväl finansiering som rådgivning i tidiga skeden för innovation och tillväxt i hela landet.

Det är viktigt att öka dynamiken och effektiviteten i riskkapitalinvesteringarna samt möjliggöra investeringar i fler branscher och regioner. Regeringen föreslår därför i propositionen Vårändringsbudget för 2013

en förutsättning för att svenska företag även i framtiden ska kunna konkurrera framgångsrikt och bidra till hög ekonomisk tillväxt. Studier från OECD visar att bolagsskatten är den skatt som är mest skadlig för tillväxten.17 Lägre bolagsskattesatser i vår omvärld under de senaste två decennierna har gjort att den svenska konkurrenskraften utmanats. Bland annat Danmark, Finland och Storbritannien har aviserat ytterligare sänkningar av bolagsskatten. Den svenska bolagsskatten sänktes därför från 26,3 till 22 procent fr.o.m. den 1 januari 2013. Den sänkta bolagsskattesatsen förväntas stärka näringslivets drivkrafter att investera i Sverige.

Globaliseringen innebär att internationellt verksamma företag kan utnyttja skillnader mellan olika länders skattesystem. Ett antal stora koncerner har kunnat skatteplanera genom att utnyttja s.k. räntesnurror. Det är angeläget att begränsa sådan skatteplanering eftersom den urholkar den svenska skattebasen, minskar statens skatteinkomster och leder till snedvridningar i den svenska ekonomin. Regeringen har därför kompletterat och utvidgat begränsningsreglerna för ränteavdrag fr.o.m. den 1 januari 2013. Förändringen medför bl.a. mer lika villkor för internationellt verksamma koncerner och andra företag.

Företag och deras ägare ska ha goda skattemässiga villkor och skatter ska tas ut på ett effektivt och rättvist sätt. Utformningen av 3:12-reglerna har inneburit en låg beskattning för vissa delägare i stora fåmansföretag med många delägare. Detta har i vissa fall överutnyttjats genom att anställda erbjudits delägarskap i syfte att omvandla högt beskattade tjänsteinkomster till lägre beskattade utdelningsinkomster. Detta undergräver 3:12- reglernas legitimitet, varför det finns behov av att skärpa kraven. Samtidigt kan det finnas skäl att i högre grad än i dag stimulera de mindre företagen och förstärka deras incitament att

			17 Tax Policy Reform and Economic Growth, OECD Tax Policy Studies,
	16 Se rapporten Regelbörda och växande företag – Sverige i internationell
			No. 20 (OECD 2010) och Tax and Economic Growth, Working Paper
	jämförelse (Tillväxtanalys 2012:06).		No. 620 (OECD 2008).

anställa. Därför bör det offentligfinansiella utrymme som frigörs genom ovan nämnda skärpningar av 3:12-reglerna främst komma delägare i dessa företag till del. Förslag på förändrade 3:12-regler remitteras i samband med denna proposition.

En strategisk del av arbetet med att förbättra skattevillkoren för företagande sker genom Företagsskattekommittén (dir. 2011:1). Kommitténs huvuduppdrag handlar om att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån. Kommittén presenterade ett första delbetänkande om skatteincitament för riskkapital i början av 2012 (SOU 2012:3) med förslag som syftade till att underlätta för nystartade och mindre företag att få tillgång till riskkapital. Med utgångspunkt i kommitténs förslag överlämnade regeringen i april 2013 ett förslag om införande av ett investeraravdrag (prop. 2012/13:134). Investeraravdraget ska stimulera investeringar i mindre företag och därigenom öka de mindre företagens tillgång till kapital. Avsikten är att investeraravdraget ska träda i kraft den 1 september 2013.

Med utgångspunkt i Företagsskatte- kommitténs andra delbetänkande (SOU 2012:66) undersöker regeringen möjligheterna att införa skatteincitament för forskning och utveckling. Syftet är att stimulera forskning och utveckling genom att sänka kostnaden för personal som utför sådant arbete, särskilt i mindre företag.

Företagsskattekommitténs slutbetänkande ska redovisas senast den 31 mars 2014 (dir. 2012:115).

Sänkta kostnader för företag och företagare

I syfte att skapa tillväxt och fler jobb ser regeringen kontinuerligt över möjligheterna att förenkla villkoren och sänka kostnaderna för företag och företagande. Regeringen tillsatte i april 2012 en utredning om ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. 2012:35). I uppdraget ingår att presentera förslag som innebär att uppgifter som lämnas från företag till statliga myndigheter som regel endast ska behöva lämnas en gång och till ett ställe. Regeringen har också givit ett stort antal myndigheter i uppdrag att genomföra insatser för att möjliggöra ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. Vidare har regeringen tillsatt en utredning i syfte att förenkla beskattningen för enskilda närings-

PROP. 2012/13:100

idkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (dir. 2012:116). Förslag om slopandet av ansöknings- och anmälnings- förfarandet vid frivillig skattskyldighet vid uthyrning av verksamhetslokaler remitteras i samband med denna proposition.

2.4.3Bostäder

För närvarande är bostadsmarknaden i många kommuner i obalans. I storstadsregionerna och kring universitets- och högskoleorter samt andra tillväxtregioner finns en stor efterfrågan på bostäder. Samtidigt står lägenheter tomma på vissa orter i landet. Obalanser på bostadsmarknaden är en begränsande faktor för såväl arbetsmarknaden som den högre utbildningen. Det innebär i sin tur att tillväxtförutsättningarna hålls tillbaka, både i ett kortare och längre perspektiv.

Regeringens politik syftar till att öka utbudet av bostäder genom att förbättra förutsättningarna för ett ökat byggande och genom ett bättre utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. En väl fungerande bostads- marknad ska uppnås utan snedvridande subventioner och hushållens behov ska stå i centrum. Bostadsmarknaden omfattar flera olika upplåtelseformer. En mångfald i bostadsutbudet och möjlighet att hyra till olika kontraktslängd bidrar till ökad flexibilitet på bostadsmarknaden.

I syfte att öka utbudet av hyresbostäder har regeringen tillsatt en kommitté (dir 2012:32) som senast den 15 oktober 2013 bl.a. ska lämna förslag på förbättring av den skattemässiga ställningen för bostäder som upplåts med hyresrätt. Regeringen har låtit utreda fastighetstaxeringen för bostäder i syfte att avskaffa eller avsevärt förenkla den (SOU 2012:52). Regeringen avser inte gå vidare med utredningens föreslagna modell för en avskaffad fastighetstaxering. Frågeställningen bereds vidare i Regeringskansliet.

Hyresbostäder är viktiga för rörligheten

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2013 en rad åtgärder för ett bättre utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet genom att underlätta uthyrningen av privatbostäder. Dessa åtgärder förväntas få en betydande positiv effekt på bostadsmarknadens funktionssätt. Flertalet av de som hyr sin bostad bor dock i hyresrätt.

PROP. 2012/13:100

Hyresrätter fyller en viktig funktion för att öka rörligheten för nyetablerade på bostads- marknaden, men också som ett alternativ för dem som inte kan eller vill köpa en bostad.

För att förbättra investeringsförutsättningarna och öka drivkrafterna för nybyggnation av hyresrätter har regeringen vidtagit en rad åtgärder. Sedan 2011 råder det nya förutsättningar för allmännyttan. Ett reformerat system för hyressättning har införts som innebär att de kommunala bostadsbolagens hyror inte längre är normerande för hyressättningen. Ändringen syftar till att hyresmarknaden ska fungera bättre på lång sikt och att intresset för att investera i hyresbostäder ska öka. Det bedöms i förlängningen öka utbudet av hyresrätter.

Regeringen fortsätter även arbetet med att förenkla regelverket vid nyproduktion av hyresrätter. En särskild utredare, med uppdrag att se över hyresrättens förutsättningar, har lämnat förslag på hur eventuella kvarstående hinder för nyproduktion av hyresrätter kan tas bort (SOU 2012:88). Regeringen avser att återkomma till frågan i budgetpropositionen för 2014.

Efter förslag i budgetpropositionen för 2013 har riksdagen beslutat om åtgärder som ska förbättra hyresrättens konkurrenskraft och främja utbudet av hyresbostäder. Åtgärderna omfattar en sänkning av fastighetsavgiften för flerbostadshus och en förlängning av perioden för fullständigt undantag från fastighetsavgift vid nybyggnation till 15 år. Dessutom har den längsta möjliga tidsperioden för marknadsmässiga hyror vid nyproduktion, s.k. presumtionshyror, förlängts från dagens 10 år till 15 år.

För att öka tillgången på studentbostäder aviserade regeringen en rad initiativ i budgetpropositionen för 2013. Bland annat ses nuvarande byggregler över och ett stöd för innovativt byggande för unga har införts. Dessutom har regeringen infört ett stöd till kommuner för att genomföra inventering av lämplig mark för tillfälliga studentbostäder. Vidare genomförs en väglednings- och informationsinsats för att tydliggöra vilka undantag som kan göras från de ordinarie byggreglerna vid tidsbegränsade bygglov.

Plan- och byggprocesserna ska förenklas

Frågor som rör planprocessen och tillgång till mark som är lämplig att bebygga är av stor betydelse för bostadsproduktionen. Det är viktigt att vidta åtgärder som underlättar planeringen av bostadsbyggande, inte minst för att öka konkurrensen inom byggsektorn. En del i detta arbete handlar också om att stärka kopplingen mellan regional tillväxt och bostadsbyggande. Det är även prioriterat att förbättra kommunernas beredskap att snabbt kunna utarbeta detaljplaner om behov uppstår. Kommunerna bör också intensifiera arbetet med att planera markanvändningen och göra markanvisnings- och exploateringsprocessen mer tydlig.

Flera studier visar att planeringsprocesserna tar längre tid i Sverige än i t.ex. Tyskland, där detaljplaneprocessen kortats avsevärt genom ett väl utformat planförfarande. Regeringen undersöker möjligheterna att genomföra lämpliga förändringar i det svenska systemet. Plangenomförandeutredningen (dir. 2012:114) har därför i uppdrag att bl.a. se över kraven på detaljplaner och bygglov för att möjliggöra en effektivare plan- och byggprocess.

Regelverk för standarder och byggnormer kan förbättras, t.ex. genom åtgärder som förenklar kraven på byggnader. En utredare har på regeringens uppdrag lämnat förslag till harmonisering av byggregler (SOU 2012:86). Frågan bereds vidare i Regeringskansliet. För vissa småföretagare kan kostnaderna för att följa byggstandarder vara kännbara, vilket riskerar att hämma konkurrensen. Det finns därför skäl att se över hur konstruktions- och byggstandarder kan göras mer lättillgängliga.

2.4.4Infrastruktur

Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Transportpolitiken ska också säkerställa grundläggande tillgänglighet och bidra till utveckling i hela landet samt medverka till högre säkerhet, förbättrad miljö och förbättrad hälsa.

Transportinfrastrukturen utvecklas ständigt för att möta behovet av personresor och godstransporter. Samtidigt måste den befintliga infrastrukturen underhållas för att trafik- systemet ska vara robust och effektivt. Under

senare år har transporterna ökat, vilket ställer högre krav på transportsystemet för att de transportpolitiska målen ska nås. Av denna anledning har betydande resurser tillförts för nyinvesteringar och underhåll. Satsningen ska leda till fler, snabbare och punktligare transporter av såväl passagerare som gods. Därmed skapas förutsättningar för stärkt konkurrenskraft, jobb och tillväxt.

Regeringen har beslutat om att omfördela 1 200 miljoner kronor inom anslaget för banhållning till förmån för drift och underhåll av järnvägar (se även avsnitt 2.3.1). Satsningen väntas mildra de effekter som den utdragna lågkonjunkturen har på arbetsmarknaden. Medlen bedöms kunna användas effektivt och ändamålsenligt och bidra till ett mer robust järnvägssystem.

Utökad ekonomisk ram för effektivare transporter

I december 2012 beslutade riksdagen om en ekonomisk ram för infrastruktur under perioden 2014–2025. Ramen omfattar 522 miljarder kronor och innebär en ambitionsökning med 20 procent jämfört med tidigare ram. Resurstillskottet möjliggör en högre ambition för underhåll av både vägar och järnvägar.

För att säkra transportkapaciteten, inte minst i de hårt ansträngda storstadsregionerna, har regeringen identifierat ett antal nödvändiga investeringar. Här ingår bl.a. de första delsträckorna i en ny stambana för snabbtåg: Ostlänken mellan Järna och Linköping samt den första etappen av sträckan Göteborg–Borås. För att påskynda en förlängning av tunnelbanan till Nacka har regeringen utsett två förhandlingspersoner för att överlägga med aktörer i Stockholms län om statlig medfinansiering. Vidare har resurser redan under 2013 avsatts för en upprustning av Malmbanan och vägen mellan Pajala och Svappavaara för att gruvindustrin fortsatt ska fungera som tillväxtmotor.

År 2013 är drygt 44 miljarder kronor anslagna till kommunikationer, varav den största delen fördelas till vägar och järnvägar. År 2014–2017 beräknas anslagsmedlen till kommunikationer höjas kraftigt. Därigenom möjliggörs en betydande kapacitetsutbyggnad inom framför allt järnvägsområdet.

Därutöver påbörjas stora projekt finansierade av trängselskatter.

PROP. 2012/13:100

Transportpolitiken konkretiseras i åtgärdsplaneringen

Utifrån de transportpolitiska målen och den ekonomiska ramen ska Trafikverket analysera möjliga åtgärder som utvecklar transport- systemet (dnr. N2012/6395). Därefter kommer Trafikverket i juni 2013 att lämna ett förslag till åtgärdsplan för perioden 2014–2025. Aktörer i länen ansvarar för att ta fram förslag till planer för den regionala transport-infrastrukturen. Denna s.k. åtgärdsplanering är det näst sista steget i den process som leder fram till att regeringen våren 2014 fattar beslut om en ny plan för Sveriges transportsystem 2014–2025.

Regeringen kommer att följa upp beslutet genom årliga översyner av åtgärder som ska genomföras med hänsyn till budgetramar och planeringsläge, t.ex. om ny information framkommer eller projekt fördröjs.

2.5Stabilitet och konsumentskydd på finansmarknaden

En stabil och väl fungerande finansiell sektor är en förutsättning för sparande, investeringar, tillväxt och sysselsättning. Regeringen fortsätter arbetet med förebyggande åtgärder för finansiell stabilitet, vilket minskar risken för att skattebetalarna ska behöva betala för bankernas risktagande. Ett arbete pågår också för att stärka konsumentskyddet eftersom en väl fungerande finansmarknad förutsätter trygga och väl- informerade konsumenter.

2.5.1Finansiell stabilitet

Fem år efter finanskrisens början 2008 har de finansiella marknaderna gradvis stabiliserats. Riskerna i det finansiella systemet har sjunkit tillbaka och huvuddelen av de finansiella marknaderna fungerar normalt. Trots detta kvarstår tydliga risker, som om de realiseras skulle kunna innebära instabilitet i den svenska ekonomin. Den svenska finansmarknaden är sammanlänkad med de internationella marknaderna och förnyad oro i omvärlden kan snabbt spridas och därmed påverka den finansiella stabiliteten i Sverige.

De svenska bankerna klarade finanskrisen bättre än många andra länders banker. Detta kan

PROP. 2012/13:100

till stor del förklaras av de åtgärder som vidtogs av riksdagen, regeringen, ansvariga myndigheter samt Riksbanken. Regeringens reformarbete har sedan finanskrisens inledning fokuserat på att stärka såväl förebyggande arbete som möjligheterna att hantera finansiella kriser när de uppstår.

Risker i det finansiella systemet

Det finns ett antal faktorer i det svenska banksystemet som innebär att riskerna i vissa avseenden är större än i andra länder. Sverige har ett stort banksystem i förhållande till den svenska ekonomins storlek. De fyra största svenska bankkoncernerna är nära samman- länkade och deras sammanlagda tillgångar i Sverige och utomlands är nära fyra gånger så stora som Sveriges BNP. En annan riskfaktor är bankernas ökade internationella verksamhet. Det innebär att eventuella problem i bankernas utländska verksamheter riskerar att sprida sig till det svenska banksystemet. De svenska bankerna finansierar sig även i stor utsträckning i utländsk valuta, främst i amerikanska dollar. Denna finansiering kan under kristider vara svår att upprätthålla.

För att inte hota den finansiella stabiliteten måste bankerna vara motståndskraftiga mot kreditförluster i utlåningsverksamheten. Erfarenheten från Sverige och andra länder är att sådana problem oftast härrör från hög skuldsättning i företag och hushåll. Även de svenska hushållens höga skuldsättning kan därför utgöra en risk för den finansiella stabiliteten. Bland annat OECD, Internationella valutafonden och Europeiska kommissionen har pekat på potentiella risker med den förhållandevis höga skuldsättningen hos svenska hushåll (se fördjupningsrutan Risker med hushållens skuldsättning). 18

Arbetet med att säkra den finansiella stabiliteten fortsätter

Mot bakgrund av de kvarstående riskerna i det finansiella systemet finns skäl för regeringen att överväga ytterligare åtgärder för att upprätthålla den finansiella stabiliteten, inte minst är detta viktigt i tider av stor finansiell oro. Av särskild

18 OECD Economic Surveys – Sweden (OECD 2012), Fördjupad granskning för Sverige (Europeiska kommissionen 2012), Article IV Consultation – Sweden (IMF 2012).

vikt är att motståndskraften i de systemviktiga bankerna är stor för att de ska kunna stå emot finansiella kriser. Ett effektivt sätt att öka bankernas motståndskraft är en hög kapitaltäckningsgrad. Regeringen har inom EU framgångsrikt drivit frågan om att kunna sätta högre kapitalkrav nationellt än de minimikrav som EU föreskriver. Detta i syfte att stärka stabiliteten i det svenska finansiella systemet och minska sårbarheten i svensk ekonomi samt minska risken för svenska skattebetalare. Kapitalkraven kommer därför att höjas för svenska banker.

Som ett led i arbetet med att öka bankernas motståndskraft aviserade Finansinspektionen i slutet av 2012 att de s.k. riskvikterna för bolån bör höjas. Högre riskvikter innebär att bankerna måste hålla en större andel eget kapital i förhållande till de bolån som ges.

För att säkerställa bankernas finansiering i kristider har Finansinspektionen beslutat om krav på likviditetstäckningsgrad, vilket bl.a. innebär att större banker ska ha en buffert av likvida tillgångar. Banker och andra finansinstitut har en implicit försäkring mot likviditetsbrist i såväl svensk som utländsk valuta. Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) bedömer att det finns skäl att finansiera hela eller en del av valutareserven med avgifter från banker och finansinstitut som täcks av denna implicita försäkring. Förslaget bereds i Regeringskansliet.

Under 2011–2012 minskade hushållens skuldkvot för första gången på över tio år. Bolånetaket och förändrade kreditgivningsregler hos bankerna kan vara bidragande förklaringar. Räntorna är dock fortsatt låga och bostadspriserna har stigit något, vilket tyder på att hushållen förväntar sig fortsatt låga räntor under det kommande året. Bolånetaket samt en stärkt amorteringskultur väntas dock verka återhållande på skuldökningstakten. Regeringen följer kontinuerligt utvecklingen.

En annan viktig del i arbetet med att värna den finansiella stabiliteten är Finanskriskommitténs översyn av Sveriges regelverk för hantering av finansiella kriser och möjligheterna för myndigheterna att ingripa i tid vid en hotande kris (dir 2011:6). Uppdraget ska slutredovisas senast i maj 2013.

PROP. 2012/13:100

Risker med hushållens skuldsättning

En hög skuldsättning, oavsett om den är privat eller offentlig, riskerar förr eller senare att leda till problem. Utvecklingen i euroområdet de senaste åren är en tydlig illustration av detta. De svenska hushållens skuldsättning har ökat kraftigt under de senaste decennierna och det finns därför skäl att noga följa utvecklingen.

Vanligtvis mäts hushållens skuldsättning som skuldkvoten, dvs. hushållens skulder som andel av årlig disponibel inkomst. Skuldkvoten har gradvis ökat från omkring 100 procent i mitten av 1990-talet till den nuvarande nivån omkring 170 procent (se diagram 2.6). Det är en hög siffra även i ett internationellt perspektiv.

Diagram 2.6 Hushållens skuldkvot och räntekvot, 1980- 2012

Procent av disponibel inkomst

200																20
180				Skuldkvot (vänster skala)												18
				Skuldkvot (vänster skala)
160				Räntekvot (höger skala)												16
				Räntekvot (höger skala)
140																14
120																12
100																10
80																8
60																6
40																4
20																2
0																0
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12

Källor: Reuters, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Orsakerna till den ökade skuldkvoten

Flera makroekonomiska förändringar kan förklara uppgången i den samlade skuldkvoten under de senaste decennierna.

En faktor som delvis kan förklara uppgången i skuldkvoten är den stigande andelen bostadsägare i kombination med att de ägarbebodda bostäderna i större utsträckning finns i storstadsområdena där priserna är högre. Andelen hushåll i Sverige som äger sin bostad uppskattas ha ökat från 55 procent 1990 till 66 procent 2008.19 Det innebär att såväl tillgångar som skulder har flyttats från fastighetsbolag till hushåll. Mycket talar för att andelen ägda bostäder kommer att fortsätta stiga, både till följd av sammansättningen av nyproduktionen och som ett resultat av

ytterligare ombildningar av hyresrätter till bostadsrätter.

Ökningen av skuldkvoten kan också förklaras av de låga bolåneräntorna under det senaste decenniet, som även bidragit till stigande bostadspriser. Framför allt är det hushållens förväntningar på den framtida bolåneräntan som förutsätts ha en stark inverkan på skuldsättningsbeslutet. Trots att skuldkvoten ligger på en historisk hög nivå ligger räntekvoten nära genomsnittet för de senaste 30 åren (se diagram 2.6). Räntekvoten – ränteutgifter som andel av disponibel inkomst – visar hushållens faktiska kostnad för sina skulder. Ett lägre ränteläge har gjort att hushållen kunnat bära en större skuld utan att det behövt tränga undan möjligheterna till annan konsumtion, investeringar eller sparande.

Det finns alltså flera förklaringar till den ökade skuldkvoten. Samtidigt finns risker för såväl den finansiella som den makroekonomiska stabiliteten med en hög skuldsättning hos hushållen.

Risker med hög skuldsättning

Hög skuldsättning ökar hushållens sårbarhet för bl.a. räntehöjningar och inkomstbortfall, t.ex. i samband med arbetslöshet, men även för prisnedgångar på bostäder. För enskilda hushåll är faran att de inte klarar av de löpande ränteutgifterna och därmed tvingas sälja sin bostad. Om detta händer samtidigt för många hushåll kan det leda till ett generellt prisfall på marknaden som på sikt innebär risk för ökade kreditförluster i banksystemet.

Inkomstbortfall eller räntehöjningar kan innebära att hushållen tvingas minska sina skulder i snabb takt, vilket minskar konsumtionen. I förlängningen blir också banker mer återhållsamma med sin långivning, även till företag, vilket hämmar investeringarna. Hög skuldsättning kan därför innebära att den ekonomiska nedgång som följer av en makroekonomisk störning blir mer fördjupad och utdragen.20 Hög skuldsättning är därför ett hot mot makroekonomisk balans och de ekonomiska konsekvenserna kan bli betydande.

I ett flertal länder har bostadspriserna fallit kraftigt de senaste åren efter att ha ökat under en

19 Se Statistiska centralbyrån och Whitehead, Aiming at Homeownership
without a vulnerable indebtedness (2011).	20 IMF World Economic Outlook (IMF 2012).

PROP. 2012/13:100

period av snabb kredittillväxt. Att Sverige inte haft något fall i bostadspriserna har bidragit till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin och mildra krisens effekter.

Regeringen följer utvecklingen

Finansinspektionen har fått i uppdrag att följa utvecklingen av hushållens skuldsättning och genomför bl.a. stresstester på stickprov av nya bolån. Enligt Finansinspektionen hade knappt nio procent av hushåll med nya bolån en belåningsgrad över 85 procent 2012.21Finansinspektionens analys visar att de allra flesta hushåll har god återbetalningsförmåga och att de är motståndskraftiga mot högre räntor och prisfall på bostadsmarknaden. Finans- inspektionen bedömer därför att den finansiella stabiliteten inte hotas genom direkta kreditförluster på bolån.

En ytterligare indikation på att hushållen har en god finansiell ställning är att hushållens finansiella tillgångar har ökat i nästan samma takt som skulderna de senaste 15 åren.

Det är dock fortsatt angeläget att dämpa ökningstakten av skuldkvoten. Regeringen och Finansinspektionen har genomfört eller aviserat en rad åtgärder, såsom bolånetak, högre kapitaltäckning för systemviktiga banker, högre riskvikter för bolån samt verkat för en sundare amorteringskultur genom frivilliga amorteringsplaner. Ökningstakten av utlåningen till hushåll förefaller också ha avtagit den senaste tiden samtidigt som medvetenheten om problemen med stigande skuldsättning och bostadspriser tycks ha ökat bland både långivare och låntagare. Av betydelse i sammanhanget är också att regeringens politik syftar till att öka utbudet av bostäder genom att förbättra förutsättningarna för ett ökat byggande och genom ett bättre utnyttjande av det befintliga bostadsbeståndet. Åtgärderna syftar inte minst till att förbättra investeringsförutsättningarna och öka drivkrafterna för nybyggnation av hyresrätter.

Det bör samtidigt poängteras att det finns betydande risker med en alltför snabb minskning av hushållens skuldsättning. Åtgärder som snabbt minskar kreditgivningen eller skuld-

sättningsgraden skulle kunna utlösa stora negativa störningar i den reala ekonomin.

Trots en något lugnare utveckling finns skäl till fortsatt vaksamhet och om skuldsättningen hos hushållen återigen tar fart är regeringen beredd att vidta ytterligare åtgärder.

21 Se rapporten Den svenska bolånemarknaden 2013 (Finansinspektionen

2013).

2.5.2Starkare konsumentskydd och ansvarsfull kreditgivning

En förutsättning för ett väl fungerande finansiellt system är att konsumenterna har förtroende för institutionerna på de finansiella marknaderna. Konsumenter och säljare av finansiella tjänster möts ofta på en ojämn spelplan, där de senare har ett stort informationsövertag. Denna asymmetri innebär en risk för att konsumenternas förtroende för de finansiella institutionerna urholkas. Det kan i förlängningen utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten och minska de finansiella institutionernas samhällsnytta. Regeringen fortsätter därför arbetet med att främja ett starkt konsumentskydd både nationellt och på EU- nivå. Ambitionen är att skapa mer balanserade spelregler genom såväl förbättrad reglering som ökad information och kunskap.

Bättre finansiell information och kunskap

För att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden är det viktigt att de ges förutsättningar att göra informerade och välgrundade val. Bristande transparens vad gäller avgifter och prissättning av produkter bidrar till konsumenternas underläge. Det innebär tillsammans med att konsumenter ofta saknar kunskap om finansiella produkter och tjänster en risk för beslut som inte gynnar konsumenterna själva. Regeringen fortsätter därför arbetet för ökad transparens, mer lättillgänglig och begriplig information samt ökad finansiell kunskap hos konsumenterna.

Rådgivning kan vara ett stöd för att konsumenter ska kunna göra välgrundade val. I olika sammanhang har dock problem identifierats, bl.a. vad gäller oklar gränsdragning mellan rådgivning och försäljning samt intressekonflikter till följd av provisionsbaserad ersättning till rådgivaren. En särskild utredare ska därför föreslå åtgärder för att förbättra konsumenternas ställning vid finansiell rådgivning (dir. 2012:98). I uppdraget ingår att analysera regelverket, undersöka hur tillsynen fungerar och utreda om konsumenternas ställning bör stärkas vid avtalstvister. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2013. Regeringen arbetar även aktivt på EU-nivå med att motverka intressekonflikter och utveckla regelverket för rådgivning.

PROP. 2012/13:100

En väl fungerande bolånemarknad förutsätter att redovisningen kring bolånen är tydlig och att jämförbarheten mellan olika aktörer är god. Tydlighet och jämförbarhet bidrar även till att öka konkurrensen på bolånemarknaden vilket skapar bättre villkor för konsumenterna. Regeringen har därför gett Finansinspektionen i uppdrag att utreda möjliga åtgärder för hur kreditinstituten ska öka hushållens insyn i hur utlåningsräntorna för bolån bestäms.

Ansvarsfull kreditgivning

Det är viktigt att hushållen har en god motståndskraft för att klara en sämre utveckling på bostadsmarknaden. Högt belånade hushåll kan vara känsliga för ett eventuellt fall i bostadspriserna. Amortering av bolån kan vara ett effektivt sätt för hushåll med hög belåning att nå mer hållbara skuldnivåer. Uppgifter från Finansinspektionen visar att många låntagare väljer att inte amortera på sina lån. Regeringen anser att en god amorteringskultur bör främjas, där aktörerna på finansmarknaden tar ansvar för att amorteringsplaner läggs upp när bolån tecknas. Regeringen har därför gett i uppdrag till Finansinspektionen att pröva möjligheterna att ställa krav på kreditinstituten att de ska ge kunderna bättre information om fördelarna med att amortera. Avtalen mellan långivare och låntagare måste vara baserade på sunda principer och ta hänsyn till det enskilda hushållets återbetalningsförmåga.

Det är i dag ofta dyrt att lösa bolån med bunden ränta i förtid, vilket riskerar att hämma rörligheten och skapa inlåsningseffekter på bolånemarknaden. Detta kan i sin tur leda till en sämre fungerande arbetsmarknad där arbetstagare har svårt att flytta till en annan ort för att ta ett arbete. Det pågår därför ett lagstiftningsarbete för att ta fram en mer rättvis modell för beräkning av kostnader vid förtidsinlösen av bundna bolån, s.k. ränteskillnadsersättning.

En typ av kreditgivning som ökat snabbt under senare år är s.k. snabblån eller sms-lån. Krediterna brukar utmärkas av en mindre omfattande kreditprövning och kort återbetalningstid med mycket hög effektiv ränta. Statistik från Kronofogdemyndigheten visar att antalet ärenden om betalningsanmärkning kopplade till snabblån har stigit mycket kraftigt. Regeringen arbetar med flera verktyg för att motverka denna utveckling, däribland lagförslag

PROP. 2012/13:100

om utökade krav för tillstånd, stärkt tillsyn av Finansinspektionen och utökade sanktions- möjligheter för Konsumentverket.

Regeringen har också tillsatt två utredningar med uppdrag att föreslå åtgärder vid överskuldsättning och för att underlätta skuldsanering för s.k. evighetsgäldenärer (dir. 2012:31 och dir. 2012:30).

värden bättre integreras i samhällets beslut när det är relevant och skäligt. Samtidigt arbetar Miljömålsberedningen med att ta fram en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning med förslag till etappmål, styrmedel och åtgärder (dir. 2011:91). En delrapport med inriktning på skydd och skötsel av landområden respektive miljöhänsyn i skogsbruket ska lämnas i juni 2013.

En annan viktig uppgift för miljöpolitiken är att skapa en giftfri miljö. Kemikalier är till stor

2.6Miljö-, klimat- och energipolitik nytta men en felaktig användning riskerar att

Regeringen arbetar strategiskt och långsiktigt med energi-, klimat- och miljöfrågor. Visionen är att Sverige 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Regeringens höga ambitioner avspeglas i att Sverige med marginal kommer att nå EU- beslutade åtaganden avseende minskade utsläpp av växthusgaser och en ökad andel förnybar energi till 2020. Genom att uppfylla högt ställda målsättningar visar Sverige vägen för andra länder.

2.6.1Miljöpolitikens inriktning

Regeringens ambition är att Sverige ska vara ett föregångsland för god miljö och hållbar utveckling, både nationellt och internationellt. Klimatförändringarna är tillsammans med bevarandet av biologisk mångfald, havsmiljö och giftfri miljö regeringens mest prioriterade miljöfrågor.

Ekosystemen och den biologiska mångfalden är viktiga för samhället och välfärden. Det är därför centralt med väl fungerande ekosystem som är motståndskraftiga och anpassningsbara till förändringar. I takt med att kunskapen om ekosystemens roll ökat har naturvården utvecklats från att ha varit inriktad på olika typer av områdesskydd till att inkluderas i alla sektorer som använder mark och vatten.

I september 2013 ska en särskild utredare lämna förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att ytterligare förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället (dir. 2013:4). Utredaren ska också föreslå insatser som ökar den allmänna kännedomen om betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemen. Med ökad kunskap kan dessa

leda till stora kostnader för samhället genom skador på hälsa och miljö. Sveriges arbete är till stor del inriktat på att fasa ut användningen av skadliga kemikalier och hormonstörande ämnen och att driva dessa frågor inom EU och internationellt. Kemikalieinspektionen har ett fyraårigt regeringsuppdrag för att föreslå och genomföra åtgärder som ska leda till en giftfri vardag. I sin senaste delrapport underströk myndigheten vikten av ökad tillsyn och kunskap. Dessutom har Miljömålsberedningen haft i uppdrag att ta fram en strategi för fortsatta insatser (dir. 2011:50) och lämnade 2012 ett delbetänkande med etappmål och förslag till en sådan strategi (SOU 2012:38).

Regeringen prioriterar även havs- och vattenmiljörelaterade problem såsom övergödning. För att Sverige ska kunna nå de nationella målen är det viktigt att även våra grannländer bedriver en ambitiös havsmiljöpolitik. Sverige är därför pådrivande i det internationella havsmiljöarbetet. Under 2013 ska Östersjöländernas nationella åtgärdsplaner utvärderas och beting för utsläppsminskningar fastställas. På nationell nivå har Miljömåls- beredningen i uppdrag att till 2014 ta fram en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik (dir. 2012:95).

2.6.2Klimatpolitikens inriktning

Vid FN:s klimatmöte i Doha i december 2012 beslutades att en ny global klimat- överenskommelse ska vara färdigförhandlad senast 2015 och träda i kraft 2020. De internationella klimatförhandlingarna kommer därför att intensifieras under 2013. Sverige har varit och kommer att fortsätta vara pådrivande för att säkerställa att en ambitiös global överenskommelse kommer på plats. För att

övertyga andra länder om vikten av att agera kraftfullt är forskning och information av stor vikt. FN:s klimatpanel kommer i september 2013 att presentera sin nästa klimatrapport i Stockholm. Rapporten kommer att utgöra ett viktigt underlag i de kommande diskussionerna inom klimatkonventionen.

Även finansiering av klimatinsatser i utvecklingsländer kommer att stå i fokus de närmaste åren. Inom ramen för det internationella klimatarbetet har de utvecklade länderna gjort ett åtagande om att mobilisera 100 miljarder dollar årligen fr.o.m. 2020 för klimatfinansiering i låginkomstländer. Regeringen deltar i detta arbete och fäster stor vikt vid att identifiera strategier för att öka klimatfinansieringen, inte minst från andra källor än de offentliga.

2.6.3Energipolitikens inriktning

Den svenska energipolitiken bygger på de tre pelarna försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet. Styrande för klimat- och energipolitiken är de mål riksdagen antagit till 2020. Hur väl vi utvecklas mot dessa mål ska prövas i en kontrollstation 2015.

Under 2014 ska ett nytt EU-direktiv om ökad energieffektivitet genomföras i medlemsstaterna. Direktivet innehåller bestämmelser och krav som bidrar till uppfyllelse av EU:s mål om en effektivare energianvändning till 2020. Sverige för sedan länge en långsiktig och ambitiös politik på området. Ekonomiska styrmedel är centrala för att undanröja marknadshinder och underlätta energieffektivisering bland hushåll och företag, men också information och rådgivning är av stor betydelse.

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2013 att ytterligare 250 miljoner kronor tillförs energiforskning under 2013 och beräknade ytterligare 990 miljoner kronor för perioden 2014–2016. Ny effektiv teknik kommer att vara en förutsättning för att nå visionen om noll nettoutsläpp 2050 och den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030.

Minska transportsektorns utsläpp

Politiken fokuseras på att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet, bryta fossilberoendet och minska klimatpåverkan.

PROP. 2012/13:100

I samband med denna proposition remitteras ett förslag som innebär att den tidsbegränsade nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöanpassade bilar förlängs med tre år för bilar som är utrustade med teknik för drift med elektricitet som tillförs genom laddning från yttre energikälla eller med annan gas än gasol.

Regeringens avsikt är att nedsättningen därmed kommer att fortsätta att gälla t.o.m. det beskattningsår som slutar den 31 december 2016. Denna förlängning möjliggörs ekonomiskt genom införandet av ett kvotpliktssystem för biodrivmedel.

I budgetpropositionen för 2013 bedömde regeringen att ett kvotpliktssystem bör införas för att säkerställa ökade volymer av biodrivmedel på marknaden.

Näringsdepartementet har den 18 mars 2013 remitterat en promemoria som föreslår ett kvotpliktsystem för ökad låginblandning av bio- drivmedel, i kombination med en drivmedels- beskattning som är långsiktigt hållbar gentemot unionsrätten, samt fortsatt skattebefrielse för höginblandade och rena biodrivmedel även efter 2013. Avsikten är att skillnaden i beskattningen mellan hållbara höginblandade biodrivmedel och drivmedel utan fossilt innehåll och deras fossila motsvarigheter framöver ska fortsätta att vara lika stor som i dag. Beskattningen kan dock komma att förändras om s.k. överkompensation inträffar. Detta bedöms sammantaget kunna utgöra ett långsiktigt hållbart och förutsägbart ramverk för främjande av hållbara biodrivmedel. Det är angeläget att skapa stabila villkor för de aktörer som producerar och handlar med biodrivmedel.

Kvotpliktssystemet för låginblandade bio- drivmedel planeras införas under 2014.

2.7Välfärd och fördelning

Sjukvården och omsorgen ska präglas av hög kvalitet och god tillgänglighet. Patienters och brukares behov ska styra utformningen av välfärden. Egenmakt och valfrihet är tillsammans med stärkt tillsyn och uppföljning nödvändiga verktyg för att nå detta. Regeringen fortsätter även arbetet med att stärka rättsväsendet i syfte att effektivisera och förbättra brottsbekämpning och brottsförebyggande verksamhet. Alla ska kunna känna sig trygga i sin vardag.

PROP. 2012/13:100

2.7.1Fördelningspolitikens inriktning

Sverige visar att en dynamisk och konkurrenskraftig ekonomi kan kombineras med en förhållandevis liten inkomstspridning. Regeringens fördelningspolitiska arbete har sedan tillträdet 2006 inriktats mot att stärka drivkrafterna för arbete och minska utanförskapet. Därtill har riktade insatser genomförts för att stärka de ekonomiska marginalerna för utsatta hushåll med svag ekonomi. Därigenom läggs grunden för ett samhälle som håller ihop.

Rättvisa förutsättningar

Fördelningspolitiken har främst två mål. Det första är att ge alla människor goda förut- sättningar oavsett bakgrund. Det andra handlar om att kompensera för att utfallen ändå kan bli olika. Det finns en bred uppslutning kring att Sverige ska ha en hög ambitionsnivå i båda dessa avseenden.

En viktig del av fördelningspolitiken är att välfärdstjänster som barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg, kommer alla till del oavsett betalningsförmåga. Dessa offentligt subventionerade tjänster är viktiga för att utjämna livschanser och förutsättningar på arbetsmarknaden. Denna typ av omfördelning har varit framgångsrik i Sverige eftersom föräldrarnas inkomst här har mindre betydelse för barnens framtida inkomster än i de flesta andra länder. De subventionerade välfärdstjänsterna innebär också en mer direkt utjämning av välfärden eftersom subventionens andel av den disponibla inkomsten är högre för personer med låga inkomster.

Även skatte- och transfereringssystemen har en utjämnande effekt genom att de omfördelar inkomster och skapar en jämnare fördelning av den ekonomiska välfärden. Det är samtidigt viktigt för fördelningspolitiken att skatter och transfereringar utformas så att egenförsörjning uppmuntras. En svag förankring på arbetsmarknaden är den enskilt viktigaste förklaringen till varför en del hushåll har låg ekonomisk standard. En politik för ökad sysselsättning och minskat utanförskap är därför en långsiktigt effektiv strategi för att minska andelen ekonomiskt utsatta hushåll.

Små inkomstskillnader i Sverige

Sverige har en internationellt sett mycket jämn inkomstfördelning. Detta gäller i synnerhet om hänsyn tas till värdet av de offentliga välfärdstjänster som kommer hushållen till del. Med ett inkomstbegrepp som beaktar detta har Sverige de lägsta inkomstskillnaderna i OECD- området (se diagram 2.7). Detta visar att den svenska välfärdsmodellen är robust, men beror också på att regeringen vidtagit aktiva åtgärder för att förbättra standarden hos hushåll med svag ekonomi. Även som helhet har hushållens inkomstutveckling varit god sedan regeringen tillträdde 2006, trots den utdragna krisen. Den genomsnittliga ekonomiska standarden för hushållen ökade mellan 2006 och 2012 med 14,9 procent, eller med 2,6 procent per år.

Diagram 2.7 Gini-koefficienten22 2007

Gini-koefficient exklusive kapitalvinster

Mexiko
USA
Portugal
Grekland
Estland
Italien
Australien
Polen
Kanada
Storbritannien
Tyskland
Spanien
Irland
Island
Nederländerna
Luxemburg
Österrike
Finland				Justerad disponibel


Frankrike				inkomst
Belgien				Utökad inkomst
Tjeckien


Slovakien
Ungern
Slovenien
Danmark
Norge
Sverige
0,0	0,1	0,2	0,3	0,4	0,5

Anm.: Utökad inkomst avser summan av justerad disponibel inkomst och hushållets totala välfärdssubventioner fördelade på hushållsmedlemmarna. Källa: OECD Divided We Stand (OECD 2011).

Höga ambitioner för fördelningspolitiken

Regeringen har fört en aktiv politik för jämnare fördelning sedan tillträdet 2006. Jobbskatte- avdraget och förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna minskar trösklarna in på

22 Gini-koefficienten är ett samlat mått på inkomstspridningen. Måttet varierar mellan 0 och 1, där 0 visar en helt jämn fördelning av inkomsterna och 1 en helt ojämn fördelning.

arbetsmarknaden och stimulerar arbetskrafts- utbudet, men kan öka inkomstskillnaderna på kort sikt. På lång sikt förväntas emellertid dessa reformer leda till en gynnsam inkomst- utveckling, särskilt för dem med låga inkomster. Kvinnors inkomster väntas dessutom stärkas mer än männens till följd av dessa reformer. Att minska inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män och stärka kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet är en viktig fråga. Åtgärder för att öka kvaliteten i utbildningsväsendet förväntas på sikt stärka och utjämna medborgarnas livschanser och förutsättningar på arbetsmarknaden. Ett antal åtgärder har vidtagits för att förbättra integrationen av utrikes födda på arbets- marknaden eftersom svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden kan leda till bidragsberoende och låg ekonomisk standard.

Regeringens arbete inriktas även på att minska den ekonomiska utsattheten genom att förbättra standarden för utsatta hushåll med svag ekonomi. Exempelvis har regeringen höjt bostadsbidraget, flerbarnstillägget, grundnivån i föräldrapenningen och bostadstillägget. Skatte- sänkningar för pensionärer har även genomförts i flera steg. Vidare föreslog regeringen i mars 2013 ändringar av försörjningsstödet i syfte att förbättra drivkrafterna till arbete (prop. 2012/13:94). Förslaget väntas träda i kraft vid halvårsskiftet 2013.

Mot bakgrund av att svag förankring på arbetsmarknaden är huvudskälet till ekonomisk utsatthet, är en politik för ökad sysselsättning, bättre utbildning och minskat utanförskap även fortsättningsvis kärnan i regeringens fördelningspolitiska strategi. Trots tidigare reformarbete för att stärka arbetslinjen är det för stora grupper fortfarande inte tillräckligt lönsamt att ta ett arbete eller att öka sin arbetstid. Det är därför regeringens ambition att fortsatt föra en politik som ökar drivkrafterna till arbete. Därutöver avser regeringen även fortsatt överväga åtgärder för att förbättra standarden för utsatta hushåll med svag ekonomi.

PROP. 2012/13:100

2.7.2Vård och omsorg

Hälso- och sjukvård

Regeringens mål för hälso- och sjukvården är att hela befolkningen, oavsett inkomst och bakgrund, ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård och omsorg av god kvalitet. En åldrande befolkning och en ökad efterfrågan på vård- och omsorgstjänster innebär dock utmaningar för hälso- och sjukvården. Svensk hälso- och sjukvård uppvisar i ett internationellt perspektiv goda medicinska resultat, men det är viktigt att fortsatt förbättra vårdens tillgänglighet, kvalitet och effektivitet. För personer med komplexa vårdbehov kan konstateras att den svenska vården har att hantera utmaningar när det gäller koordinering av vård- och omsorgsinsatser.

Vårdgarantin och den s.k. kömiljarden har ökat tillgängligheten och kortat vårdköerna till hälso- och sjukvården. Dessutom har det fria vårdvalet i primärvården lett till en betydande ökning av antalet vårdcentraler, vilket ytterligare ökat tillgängligheten.

För att säkerställa vårdens kvalitet har regeringen bl.a. beslutat om att inrätta en ny myndighet, Inspektionen för vård och omsorg. Patienters ställning och inflytande måste dock förbättras ytterligare. Patientmaktsutredningen (dir. 2011:25) fick därför i uppdrag att utreda och föreslå förändringar på dessa områden och kom med sitt betänkande i början av 2013 (SOU 2013:2). Utredningens förslag remitteras för närvarande och regeringen avser att återkomma i frågan.

Sedan 2007 har regeringen även gjort omfattande satsningar för personer med psykisk ohälsa. Bland annat har tillgängligheten till barn- och ungdomspsykiatrin ökat, kompetens- satsningar gjorts för vårdpersonalen och nya metoder införts för att förebygga ohälsa. Regeringens arbete med att förbättra vården inom psykiatrin fortsätter.

En viktig aspekt för att effektivisera vården är att säkerställa att Sverige inte betalar mer för läkemedel än andra jämförbara länder. Läkemedels- och apoteksutredningen har i ett delbetänkande (SOU 2012:75) bl.a. föreslagit en ny prissättningsmodell för läkemedel. Förslagen har remitterats och regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan.

PROP. 2012/13:100

Äldreomsorg

De övergripande nationella målen för omsorgen av äldre är att de ska kunna leva ett aktivt liv, ha inflytande i samhället och över sin vardag, åldras i trygghet och med bibehållet oberoende bemötas med respekt samt ha tillgång till god vård och omsorg.

Regeringen har gjort satsningar inom en rad områden för att nå upp till dessa mål. Viktiga delar i satsningen är att utveckla samverkan och samordningen mellan olika omsorgsgivare och organisationer samt att tillgängliga resurser används effektivt. Regeringen stödjer även kommunsektorns arbete med att stärka kompetensen inom vården, främst genom Omvårdnadslyftet och genom förstärkt ledarskap. Kunskapsutvecklingen sker också genom stöd till forskning och utveckling samt de nationella kompetenscentrumen: Nationellt kompetenscentrum Anhöriga och Svenskt demenscentrum.

Arbetet med att stärka äldreomsorgen inriktas bl.a. på valfrihet, utveckling av teknikstöd, alternativa former av boende för ökat självbestämmande samt förstärkt skydd mot åldersdiskriminering. Socialtjänstens äldre- omsorg inriktas på att äldre människor får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande.

Det är viktigt att vården och omsorgen av äldre som är allvarligt sjuka håller en hög kvalitet och är koordinerad mellan olika nivåer och insatser. Regeringen har därför påbörjat en satsning som innebär att utförarna av vården och omsorgen om de mest sjuka äldre ska samverka bättre. Ytterligare ett viktigt steg är att det i överenskommelserna med Sveriges Kommuner och Landsting bl.a. ingår kvalitetsregister i syfte att utveckla vården och omsorgen.

2.7.3Rättsväsendet

En grundförutsättning för ett tryggt samhälle är ett effektivt rättsväsende. Det är fortfarande alldeles för många som drabbas av brott, för få brott som klaras upp och för många som känner sig otrygga. Regeringens mål är att rättsväsendet ska bli mer effektivt och att fler brott ska klaras upp och lagföras.

I syfte att förbättra förutsättningarna att bekämpa brott har regeringen kraftigt ökat resurserna till samtliga myndigheter inom

rättsväsendet. Parallellt har en mängd reformer på området genomförts, vilket bl.a. inneburit fler patrullerande poliser och att ekobrotts- hanteringen effektiviserats. Vidare har åtgärder genomförts i syfte att korta handläggnings- tiderna för unga lagöverträdare. En särskild utredare har fått i uppdrag att genomföra de åtgärder som krävs för att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten (dir. 2012:129).

En omfattande reformering av straffrätten genomfördes under förra mandatperioden bl.a. genom att straffen för allvarliga våldsbrott skärptes. Reformen betonade även att större vikt ska läggas vid återfall i brott vid bestämmande av straff. Regeringen följer noggrant effekterna av reformen i syfte att ambitionen om skärpta straff för de grövsta våldsbrotten ska få det genomslag som var avsett.

Ett viktigt mål är att förebygga brott. I detta sammanhang är samarbete mellan olika myndigheter och tidiga insatser mot exempelvis ungdomsbrottslighet mycket viktiga. Regeringen avser att fortsätta de förebyggande insatserna för ungdomar, bl.a. genom arbetet med s.k. sociala insatsgrupper.

Rättsväsendet har en viktig roll i att motverka det våld som sker i nära relationer. Regeringen bedriver därför ett arbete för att stärka insatserna mot våld i nära relationer. Som ett led i arbetet har regeringen i en proposition till riksdagen föreslagit skärpt straffansvar för brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning (prop. 2012/13:108).

Under 2012 fick en nationell samordnare i uppdrag att utreda våld i nära relationer (dir. 2012:38). En viktig del i uppdraget är att pröva hur skyddet för och stödet till brottsoffren kan utvecklas och i detta sammanhang särskilt överväga hur kvinnojourer och andra ideella organisationers verksamhet kan förstärkas. Uppdraget ska slutredovisas sommaren 2014. En annan åtgärd inom området är förlängningen av det förstärkta stödet på 10 miljoner kronor till frivilliga organisationer som arbetar med våld mot kvinnor. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2014 återkomma med förslag för att stärka landets kvinnojourer.

Vissa skattefrågor inför budgetpropositionen för 2014

De senaste åren har i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen en särskild promemoria remitterats med ett antal skatteförslag. Remitteringen har gjorts för att det ska vara möjligt att i kommande budgetproposition göra en samlad bedömning av skatteförslag med budgeteffekter. Det handlar bl.a. om att skapa ett tidsmässigt utrymme för en lagrådsgranskning av förslagen, i de fall en sådan granskning anses nödvändig.

Inför budgetpropositionen för 2014 avser regeringen att bereda aktuella skatteförslag på ett liknande sätt. En promemoria har därför tagits fram inom Regeringskansliet. Promemorian presenteras samtidigt som denna proposition överlämnas till riksdagen.

I promemorian föreslås:

-ändringar i den s.k. löneunderlagsregeln i 3:12-reglerna och i reglerna för enskilda näringsidkare,

-enklare mervärdesskatteregler för uthyrning av verksamhetslokal,

-en förlängning av nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöbilar,

-sänkt energiskatt för blyfri flygbensin, samt

-vissa inkomstskatteändringar för att underlätta omställning på arbetsmarknaden.

Remitteringen av förslagen innebär inte nödvändigtvis att de kommer att ingå i budgetpropositionen för 2014. Huruvida de ska ingå eller inte kommer regeringen att ta ställning till utifrån bedömningarna av det ekonomiska läget, budgetutrymmet och finansierings- behoven samt de prioriteringar som regeringen gör i det slutliga arbetet med budget- propositionen. Förslaget om inkomstskatte- ändringar för att underlätta omställning på arbetsmarknaden är också beroende av utfallet av trepartssamtalen. I promemorian lämnas även ett förslag till justering i fordonsbeskattningen.

Utöver förslagen i den särskilda promemorian kommer regeringen att fortsätta arbetet med ett antal andra skatteförslag, bl.a. Företagsskatte- kommitténs förslag till skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66), betänkandet Nystartszoner (SOU 2012:50), förslaget om en förändrad hantering av

PROP. 2012/13:100

mervärdesskatten vid import (SOU 2013:1) och det tidigare remitterade förslaget om kvotplikt för biodrivmedel. Månadsuppgifts-utredningens förslag om månadsuppgifter (SOU 2011:40) kräver ytterligare analys och bereds vidare i Regeringskansliet.

PROP. 2012/13:100

2.8Tillkännagivanden från riksdagen syftar till att stärka de offentliga finanserna och

2.8.1En aktiv sjukskrivningsprocess och stöd för återgång i arbete

Sjukfrånvaron har minskat avsevärt från de höga nivåerna i början av 2000-talet. Regeringen bedömer att sjukförsäkringsreformen starkt bidragit till att fler är i arbete. För den enskilde är det viktigt att, om möjligt, inte stå utanför en sådan central del av samhället som arbetslivet utgör.

Regeringens utgångspunkt är att människors arbetsförmåga ska tas tillvara. Regeringens reformer har under senare år i stor utsträckning inriktats på att ge stärkta drivkrafter åt aktörerna i sjukskrivningsprocessen i syfte att dessa ska vidta rehabiliteringsåtgärder. Regeringens satsningar på t.ex. förstärkta rehabiliterings- insatser i samarbete mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser inom ramen för samordningsförbundens verksamhet, den s.k. sjukskrivningsmiljarden och rehabiliterings- garantin syftar alla till att öka aktiviteten i sjukskrivningsprocessen och stödja den enskilde att komma tillbaka i arbete.

Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen efterfrågat fler och tidigare rehabiliteringsinsatser till personer i sjuk- försäkringen och angett att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag om en ordning som säkerställer att människor som behöver det får rehabiliteringsinsatser för återgång i arbete i god tid innan de har nått den bortre tidsgränsen för sjukpenning (bet. 2012/12:SfU6, rskr. 2012/13:174). Mot bakgrund av detta avser regeringen att åter- komma till riksdagen i denna fråga i budgetpropositionen för 2014.

2.8.2Sveriges ratificering av EU:s finanspakt

Som ett led i arbetet med att förstärka den ekonomiska styrningen och samordningen i EU undertecknade Sverige och 24 andra EU-länder den 2 mars 2012 en överenskommelse om fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen, den s.k. finanspakten. Pakten trädde i kraft den 1 januari 2013 och innehåller bestämmelser som

samordningen av den ekonomiska politiken i euroområdet.

Efter att riksdagen den 7 mars 2013 godkände finanspakten (bet. 2012/13:FiU28, rskr. 2012/13:167) beslutade regeringen den 14 mars 2013 att ratificera den. Finanspakten innebär inte några rättsliga åtaganden för de medlemsstater som inte har euron som valuta och inte förklarar sin avsikt att vara bundna av vissa av paktens bestämmelser. Sverige har inte infört euron och har heller inte avgett någon förklaring om att vara bundet av pakten. Sverige är således inte bundet av finanspaktens bestämmelser.

Riksdagen har tillkännagivit för regeringen att en framtida bindning till finanspaktens regler ska underställas en ny prövning av riksdagen (bet. 2012/13:FiU28, rskr. 2012/13:167).

Som redogjorts för i propositionen Fördraget om stabilitet och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (prop. 2012/13:39) kan Sverige enbart bli bundet av bestämmelserna i finanspakten genom att, efter riksdagens godkännande, på frivillig väg åta sig att vara bundet av bestämmelserna i finanspakten eller genom att införa euron. Såsom också riksdagen har konstaterat krävs alltså ytterligare ställnings- taganden och ett godkännande av riksdagen oavsett vilket av dessa två alternativ som skulle ligga till grund för en eventuell framtida svensk bindning till finanspakten. I pakten anges att en utvärdering ska utföras som syftar till att införliva innehållet i fördraget inom Europeiska unionens rättsliga ramar. Regeringen noterar i detta sammanhang att riksdagens tillkänna- givande även får anses omfatta ett sådant införlivande som avses med utvärderingen, för det fall införlivandet skulle innebära att Sverige kom att bindas av finanspolitiska regler som motsvarar dem i fördraget. Regeringen har i prop. 2012/13:39 endast tagit ställning till den aktuella paktens regler, men avser återkomma till riksdagen angående den ovan nämnda utvärderingen. Regeringen avser inte att verka för att Sverige ska bli bundet av de aktuella reglerna. Ett sådant steg bör vidare enligt regeringen kunna tas först efter riksdagens godkännande.

Den makroekonomiska utvecklingen

PROP. 2012/13:100

3 Den makroekonomiska utvecklingen

Sammanfattning

•Världsekonomin försvagades påtagligt 2012. Utvecklingen förklaras av finans- politiska åtstramningar, strama kredit- villkor i många länder och en betydande osäkerhet om den globala ekonomins utveckling, inte minst till följd av krisen i euroområdet.

•Den svenska ekonomin påverkas tydligt av nedgången i den internationella konjunkturen. Tillväxten i svensk BNP mattades av 2012. En fortsatt svag internationell konjunktur dämpar den svenska tillväxten även 2013 och 2014.

•Den svaga efterfrågan i svensk ekonomi påverkar arbetsmarknaden negativt. Sysselsättningen är i princip oförändrad 2013 och 2014. Arbetslösheten stiger till 8,4 procent 2014.

•Det låga resursutnyttjandet, den starka kronan och enhetsarbetskostnadernas måttliga utvecklingstakt bidrar till en låg inflation de närmaste åren. Penning- politiken blir fortsatt expansiv.

•En internationell konjunkturuppgång bidrar till att svensk ekonomi förväntas växa i god takt 2015–2017. Sysselsättningen ökar samtidigt som arbetslösheten faller. Hushållens konsumtion är en viktig drivkraft jämfört med tidigare konjunktur- uppgångar. Resursutnyttjandet blir balan- serat i slutet av prognosperioden.

dominera. Riskerna är framför allt kopplade till hur och i vilken takt de statsfinansiella problemen i euroområdet och USA hanteras.

Tabell 3.1 Nyckeltalstabell

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om annat ej anges

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
BNP	0,8	1,2	2,2	3,6	3,9	2,9
BNP, kalenderkorr.	1,2	1,2	2,3	3,4	3,5	3,1
BNP-gap1	-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1	-0,4
Sysselsatta2	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5	1,4
Arbetade timmar3	0,6	0,2	0,3	0,7	1,5	1,3
Produktivitet i
näringslivet3	1,2	1,3	2,4	2,9	2,1	1,9
Arbetslöshet4	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1	6,3
Löner5	2,9	2,8	2,9	3,1	3,4	3,6
KPI6	0,9	0,5	1,2	1,8	2,7	3,1
Reporänta7	1,0	1,0	1,0	1,75	2,75	3,25

1Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

215–74 år

3Kalenderkorrigerad.

4I procent av arbetskraften, 15–74 år.

5Mätt enligt konjunkturlönestatistiken.

6Årsgenomsnitt.

7Procent, vid årets slut.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet, Riksbanken och egna beräkningar.

I detta avsnitt redovisas prognosen för den ekonomiska utvecklingen i Sverige och omvärlden t.o.m. 2017.23 Prognoser är i

•Det råder stor osäkerhet om den framtida 23 I arbetet med denna prognos har information som fanns tillgänglig konjunkturutvecklingen. Sammantaget fram t.o.m. den 11 mars 2013 beaktats. Prognosen är baserad på nu

bedöms riskerna för en svagare utveckling gällande regler och av regeringen föreslagna och aviserade åtgärder i

PROP. 2012/13:100

grunden osäkra och osäkerheten ökar med prognoshorisonten. För att belysa denna osäkerhet redovisas tre alternativa scenarier för den ekonomiska utvecklingen. Avslutningsvis beskrivs hur prognosen för den makro- ekonomiska utvecklingen har reviderats jämfört med den bedömning som gjordes i budgetpropositionen för 2013.

3.1Internationell och finansiell ekonomi

Tillväxten i OECD-länderna har mattats av sedan mitten av 2010. Konjunkturnedgången följde i kölvattnet av en alltmer fördjupad kris i euroområdet. Osäkerheten om den framtida globala ekonomiska utvecklingen föranledde hushåll och företag i många länder att öka sitt sparande. Även finanspolitiken stramades åt, med över 1 procent av BNP 2011 och 2012 i OECD-länderna.24 Åtstramningarna lades till ett redan svagt efterfrågeläge i många länder.

Konjunkturnedgången fördjupades ytterligare 2012. BNP-tillväxten var negativ i euroområdet och måttlig i USA. I många tillväxtekonomier mattades tillväxten av.

3.1.1Svag internationell konjunktur 2013 och 2014

Ett svagt internationellt efterfrågeläge präglar inledningen av 2013. Detta återspeglas i för- troendeindikatorer som, även om de i många fall har stigit sedan årsskiftet, i allmänhet ligger på låga nivåer. Utvecklingen skiljer sig dock åt mellan länderna och det finns ett fåtal ljus- glimtar. Indikatorer för industriförtroendet i Tyskland och USA ligger t.ex. på en för- hållandevis hög nivå. Men sammantaget är för- troendet fortsatt lågt.

Läget på de finansiella marknaderna har förbättrats sedan mitten av 2012. Börser världen över har stigit, räntor på interbankmarknaderna har fallit och skillnaden mellan stats- obligationsräntor i Tyskland respektive euro-

denna proposition. I bilaga 1 redovisas prognosens siffermässiga innehåll i detalj.

24 Se OECD Economic Outlook, november 2012. Beräkningarna för

2012 är en prognos.

länder med svaga statsfinanser har blivit mindre (se diagram 3.1).

Diagram 3.1 Skillnad i 10-åriga statsobligationsräntor mot
Tyskland 2009–2013
Procentenheter
14
12	Irland
12	Spanien
	Spanien
10	Italien
	Portugal
8
6
4
2
0
09	10	11	12	13
Källa: Reuters EcoWin.

Styrräntorna är låga världen över och i många OECD-länder ligger de nära noll. Många hushåll och företag kan dock inte fullt ut dra fördel av de låga räntorna. Bankerna är försiktiga i sin utlåning då de behöver fortsätta att minska sina skulder, vilket innebär att skillnaden mellan styrräntor och de räntor som hushåll och företag möter är högre än normalt. Detta problem är framför allt påtagligt i många euroländer. Penningpolitiken får därmed inte fullt genom- slag, vilket håller tillbaka konsumtion och investeringar. Efterfrågan bland hushåll och företag dämpas även av den stora osäkerheten om utvecklingen av krisen i euroområdet och av oklarheten om finanspolitikens framtida inriktning i USA.

Den osäkra miljön fortsätter att prägla framför allt OECD-länderna 2013 och 2014. Särskilt den nära kopplingen mellan den politiska hanteringen av krisen i euroområdet och läget på de finansiella marknaderna fortsätter vara ett orosmoment.

Osäkerheten om den framtida utvecklingen gör att sparandet blir högt bland hushåll och företag på flera håll i världen. Därtill fortsätter finanspolitiken att stramas åt i många länder 2013 och 2014. Även om tillväxten i de stora tillväxtekonomierna förväntas stiga dessa år, blir den globala efterfrågeutvecklingen sammantaget svag.

PROP. 2012/13:100

3.1.2Internationell återhämtning dröjer länderna med svaga statsfinanser har stora

På sikt förväntas beslutsfattare agera så att krisen i euroområdet långsiktigt hanteras, samtidigt som det blir tydligare hur finanspolitiken i USA kommer att utformas. Givet att riskerna kopplade till den finansiella stabiliteten klingar av och bankernas skuldsättningsgrad minskar så finns det förutsättningar för kreditvillkoren att bli mindre strama. Processen att nå en hållbar skuldsättning förväntas dock ta tid, särskilt bland banker i euroområdet.

En minskad osäkerhet och ett större genomslag för penningpolitiken skapar förut- sättningar för en internationell återhämtning 2015–2017. Återhämtningen förväntas dock bli förhållandevis trög. Trögheten förklaras av att den offentliga sektorn och hushåll i många länder fortsätter att hålla ett högt sparande.

3.1.3Recession i euroområdet

De finanspolitiska åtstramningarna i euro- området har haft en betydande negativ effekt på BNP-tillväxten 2012 och en fortsatt åtstramning väntas dämpa efterfrågeutvecklingen även 2013 (se tabell 3.2). Strama kreditvillkor kommer att fortsätta att hämma den inhemska efterfrågan. Disponibelinkomsterna utvecklas svagt och det håller tillbaka hushållens konsumtion. Till detta bidrar även en hög arbetslöshet och en oro för krisens utveckling. Sammantaget förväntas hushållens konsumtion minska 2013, men inte lika kraftigt som 2012. Investeringarna har fallit i euroområdet sedan mitten av 2011 och väntas göra så även under en stor del av 2013. Exportut- sikterna lider av en dämpad omvärldsefterfrågan och den svaga utvecklingen av världshandeln.

För att en återhämtning i euroområdet ska komma till stånd behöver omvärldsefterfrågan växa, kreditvillkoren till hushåll och företag lättas upp och penningpolitiken fortsätta vara expansiv. Vidare krävs en långsiktig lösning av krisen i euroområdet så att förtroendet hos hushåll och företag återkommer. Detta förut- sätter att reformprocessen fortskrider och att långsiktigt hållbara åtgärder genomförs.

Bedömningen är att återhämtningen inleds 2015, men att den tar tid. Lågkonjunkturen förväntas bestå under hela prognosperioden. Återhämtningen kommer att skilja sig åt mellan de olika länderna inom euroområdet. Många av

bytesbalansunderskott. För att kunna öka sin export behöver de stärka sin internationella konkurrenskraft. Samtidigt förväntas länder som har ett handelsöverskott, t.ex. Tyskland, stå för en allt större andel av den inhemska efterfrågan i euroområdet. Denna anpassning mellan olika ekonomier i euroområdet bidrar till att återhämtningen blir utdragen i många av de enskilda ekonomierna och för euroområdet som helhet.

Till följd av det låga resursutnyttjandet blir inflationstrycket lågt i euroområdet under prognosperioden. Det låga inflationstrycket och en bestående hög arbetslöshet gör att Europeiska centralbanken (ECB) förväntas behålla styr- räntan på 0,75 procent fram t.o.m. slutet av 2014 (se tabell 3.2).

Tabell 3.2 Internationell och finansiell ekonomi

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om ej annat anges

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
BNP, USA	2,2	1,7	2,9	3,5	3,4	3,1
BNP, euroområdet	-0,6	-0,3	1,0	2,0	2,4	2,4
Refiränta1,2	0,75	0,75	0,75	1,75	2,75	3,25
Fed funds1,3	0,25	0,25	0,25	2,50	3,50	3,50
TCW-index1	120	115	117	117	117	116
EUR/USD1	1,31	1,28	1,27	1,27	1,25	1,25
Brentolja1,4	109	115	112	110	108	105

1Värde vid årets slut.

2Europeiska centralbankens styrränta i procent.

3Amerikanska centralbankens styrränta i procent.

4US Dollar per fat.

Källor: Bureau of Economic Analysis, Eurostat, Reuters EcoWin och egna beräkningar.

3.1.4Finanspolitiska åtstramningar i USA hämmar tillväxten

Tillväxten i USA var måttlig förra året. Den offentliga konsumtionen föll, exporttillväxten var låg och hushållens konsumtion ökade endast svagt. Investeringstillväxten var dock förhål- landevis hög.

I samband med förhandlingarna om höjningen av skuldtaket 2011 fattades beslut om automatiska åtstramningar av de federala utgifterna 2013 och att tillfälliga skattelättnader samtidigt skulle förfalla. Den politiska oenig- heten om finanspolitikens inriktning har därefter varit stor. Beslut om att behålla vissa skatte- lättnader har fattats men stora utgiftsned- dragningar har inte kunnat undvikas. Därmed ser finanspolitiken ut att stramas åt under 2013 med

PROP. 2012/13:100

närmare 2 procent av BNP. Åtstramningarna dämpar BNP-tillväxten.

De amerikanska hushållen har i viss mån minskat sina skulder i förhållande till topp- nivåerna 2008. Samtidigt ljusnar läget på bostads- och arbetsmarknaderna och kreditvillkoren för små och medelstora företag förbättras. Detta bidrar, tillsammans med en fortsatt expansiv penningpolitik, till att efterfrågan i amerikansk ekonomi bedöms öka 2013. När väl de finans- politiska åtstramningarna mildras 2014 finns därmed också förutsättningar för tillväxten att ta fart.

Den underliggande inflationen är lägre än centralbankens mål på 2 procent 2013 och 2014. Detta bidrar tillsammans med en hög arbets- löshet till att centralbankens styrränta förväntas ligga kvar på en oförändrad nivå mellan 0–0,25 procent till slutet av 2014 (se tabell 3.2).

3.2Svensk efterfrågan

Diagram 3.2 Svensk BNP 1994–2017

Procent										Miljarder kronor
8		Årlig procentuell förändring (vänster skala)									1100
		Årlig procentuell förändring (vänster skala)
		Säsongrensad nivå per kvartal (höger skala)
6											1000
4											900
2											800
0											700
-2											600
-4											500
-6											400
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Anm.: BNP i fasta priser, referensår 2011.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En återhämtning i svensk ekonomi förväntas först 2015. Ett högt sparande i utgångsläget, en relativt god förmögenhetsutveckling och en expansiv penningpolitik medger då en hög tillväxt i hushållens konsumtion. Däremot utvecklas exporten svagt jämfört med tidigare återhämtningar. Detta beror på en stark krona och en trög återhämtning i omvärlden, framför

3.2.1Efterfrågan är svag, balanserat allt i euroområdet. Sammantaget förväntas resursutnyttjande dröjer till 2017 resursutnyttjandet vara lågt under större delen av

Svensk ekonomi fortsätter att påverkas negativt av det svaga internationella konjunkturläget. BNP utvecklades svagt 2012 och tillväxten bromsade in i slutet av året (se diagram 3.2). Exporttillväxten avtog 2012, jämfört med 2010 och 2011. Lagerinvesteringarna bidrog negativt till BNP-tillväxten. Även investeringar och hushållens konsumtion växte långsammare 2012 i förhållande till 2010 och 2011.

Även om förtroendeindikatorer i allmänhet har stigit sedan årsskiftet 2013, tecknar de en bild av en fortsatt svag efterfrågeutveckling i svensk ekonomi (se diagram 3.4 och 3.6).

Den svenska exporttillväxten dämpas av en svag konjunktur i omvärlden. Tillväxten i hushållens konsumtion blir återhållen till följd av den allmänt höga osäkerheten. En försämring av läget på arbetsmarknaden förväntas och det håller också tillbaka hushållens konsumtion. Den svaga efterfrågan gör att företagen avvaktar med delar av sina investeringsplaner. Sammantaget förväntas BNP-tillväxten bli förhållandevis låg 2013 (se tabell 3.3). En svag internationell efterfrågeutveckling håller tillbaka svensk exporttillväxt även 2014. BNP-tillväxten ökar dock jämfört med 2013.

prognosperioden och det dröjer till 2017 innan det har balanserats (se diagram 3.3).

Diagram 3.3 BNP-gap 2000–2007

Procent
4
2
0
-2
-4
-6
-8
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17
Anm.: BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, i procent av potentiell
BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Tabell 3.3 BNP

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om annat ej anges

	Mdkr
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Hushållens konsumtion	1 673	1,5	2,2	2,8	3,7	3,6	3,1
Offentlig konsumtion	924	0,8	0,9	0,5	0,4	0,8	0,6
Fasta bruttoinvesteringar	644	3,4	0,9	4,0	6,6	6,7	4,4
Lagerinvesteringar1	42	-1,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Export	1 749	0,7	1,1	4,5	7,3	7,8	6,2
Import	1 532	-0,1	2,0	5,4	7,3	7,5	6,3

Nettoexport1	217	0,4	-0,3	-0,1	0,4	0,6	0,4
BNP	3 500	0,8	1,2	2,2	3,6	3,9	2,9
BNP, kalenderkorrigerad		1,2	1,2	2,3	3,4	3,5	3,1

Potentiell BNP,
kalenderkorrigerad2	3 540	2,1	2,5	2,1	2,3	2,2	2,4
BNP-gap3		-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1	-0,4

Anm.: Fasta priser, referensår 2011.

1Bidrag till BNP-tillväxten, procentenheter.

2Potentiell BNP är den nivå på produktionen som skulle uppnås vid normalt resursutnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital.

3BNP-gapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.2.2Hushållens konsumtion driver tillväxten

Tillväxten i hushållens konsumtion avtog 2012 jämfört med 2010 och 2011. Under hösten 2012 föll konsumentförtroendet markant. Trots det växte konsumtionen i en hög takt det sista kvartalet 2012. Tillfälligt höga disponibla inkomster bl.a. till följd av retroaktiva löneut- betalningar, bidrog till den höga tillväxten. Eftersom konsumtionen ökade långsammare än inkomsterna steg sparandet.

Sedan årsskiftet har konsumentförtroendet stigit, men det befinner sig fortfarande på en låg nivå (se diagram 3.4). Även priser på bostads- rätter och småhus har stigit under inledningen av 2013. Börsen har dessutom gått upp kraftigt sedan november 2012.

									PROP. 2012/13:100
Diagram 3.4 Hushållens konsumentförtroende 2000–2013
Nettotal
30
20
10
0
-10
-20
-30
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13

Anm.: Hushållens konfidensindikator beräknas som genomsnittet av nettotalen för de fyra frågorna om den egna och den svenska ekonomin, i nuläget respektive 12 månader framåt, samt frågan om det är förmånligt att köpa kapitalvaror nu. Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva svar och andelen negativa svar. Streckad linje avser genomsnitt 1993–2013. Källa: Konjunkturinstitutet.

Börskurser och huspriser antas fortsätta stiga svagt under återstoden av 2013. Detta tillsam- mans med låga räntor och ett i utgångsläget högt sparande innebär det att det finns goda förut- sättningar för en hög konsumtionstillväxt. Samtidigt förväntas dock en försämring av läget på arbetsmarknaden 2013 och 2014, vilket leder till att de disponibla inkomsterna ökar i en långsammare takt. Sammantaget bedöms att konsumtionstillväxten blir dämpad 2013 och att den stiger något 2014 (se tabell 3.3)

Under senare delen av prognosperioden, 2015–2017, förväntas läget på arbetsmarknaden förbättras. Konsumtionen växer då i en god takt (se tabell 3.3).

I och med att de disponibla inkomsterna bedöms öka i en långsammare takt än konsum- tionen de närmaste åren faller hushållens sparande under hela prognosperioden. Sett ur ett historiskt perspektiv är det ingen anmärknings- värd utveckling. Sparkvoten har vid flera tillfällen minskat under längre perioder och varit negativ 1997–2000 och 2003–2006 (se diagram 3.5). Hushållen brukar vanligtvis höja sitt sparande när konjunkturutsikterna försvagas och minska sparandet vid konjunkturuppgångar. Att sparan- det som andel av inkomsterna förväntas minska beror även på befolkningens sammansättning. Äldre, som utgör en växande andel av befolkningen, tenderar att spendera en större andel av sina inkomster. Om sparkvoten däremot skulle falla i en mindre omfattning än i huvudscenariot blir konsumtionstillväxten lägre och återhämtningen mer utdragen (se vidare avsnitt 3.7.1).

PROP. 2012/13:100

Diagram 3.5 Konsumtion, disponibel inkomst och sparkvot 1994–2017

Procent
8
6
4
2
0
-2
-4					Hushållens konsumtion
-4					Real disponibel inkomst
					Sparkvot
-6
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Anm.: Sparkvoten är hushållens nettosparande exklusive sparande i avtalspensioner och premiepensionssystemet. Sparkvoten är definierad som andel av hushållens disponibla inkomster medan hushållens konsumtion och real disponibel inkomst är årlig procentuell förändring.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.2.3Osäkerhet och lågt resursutnyttjande fördröjer investeringsåterhämtningen

Investeringstillväxten avtog 2012 efter den höga tillväxt som präglade återhämtningen 2010 och 2011. Investeringarna utvecklades dock starkare än förväntat i slutet av 2012 och bedömningen är att en stor del av investeringsuppgången var tillfällig. Av denna anledning förväntas investeringarna falla under inledningen av 2013. Återstoden av 2013 ökar investeringarna endast långsamt, vilket är ett resultat av den svaga produktionen och det låga förtroendet bland företagen. Det låga förtroendet avspeglas i Konjunkturinstitutets konfidensindikator för näringslivet som i februari 2013 låg betydligt under det historiska genomsnittet för perioden 2003–2013 (se diagram 3.6). Även industri- företagens investeringsplaner för 2013 antyder en måttlig investeringstillväxt. Företagen av- vaktar med att bygga ut produktionskapaciteten för att undvika överkapacitet. I takt med att konjunkturutsikterna ljusnar, framför allt för exporten, tilltar investeringsbehovet under senare delen av prognosperioden (se tabell 3.3).

Bostadsinvesteringarna sjönk kraftigt 2012. Indikatorer, som statistik över påbörjade bostäder, tyder på en fortsatt svag utveckling den närmaste tiden.

En svag utveckling av de offentliga investe- ringarna förväntas de kommande åren efter en förhållandevis kraftig ökning 2012. Det förklaras framför allt av att kommunernas investeringar blir återhållna efter flera år med stark tillväxt. De

statliga investeringarna tilltar under prognos- perioden allt eftersom infrastrukturinvesteringar föreslagna i budgetpropositionen för 2013 slår igenom (se tabell 7 i bilaga 1).

Diagram 3.6 Konfidensindikatorn för näringslivet 2003– 2013

Nettotal, säsongrensade data

40
30
20
10
0
-10
-20
-30
03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13

Anm.: Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva svar och andelen negativa svar. Streckad linje avser genomsnitt 2003–2013.

Källa: Konjunkturinstitutet.

3.2.4Låg produktionsnivå och osäkerhet medför låga lagernivåer

När produktionen föll inom tillverknings- industrin under det andra halvåret 2012 minskade företagens färdig- och insatsvarulager. Tillverkningsindustrin väntas fortsätta att dra ned sina lager under 2013 på grund av det osäkra efterfrågeläget. Produktionen ökar då i en begränsad takt och försäljningsvolymerna väntas överstiga produktionen under stora delar av 2013 när lagren anpassas.

En oväntat hög konsumtion under slutet av 2012 medförde att lagernivåerna inom handeln minskade. Konsumtionstillväxten förväntas bli måttlig 2013 och bedömningen är att handeln anpassar sina inköp därefter. Som en konsekvens av detta förväntas handelns varulager minska 2013. Därefter antas lagerförändringarna inte påverka BNP-tillväxten.

Sammantaget förväntas inte den totala lager- uppbyggnaden påverka BNP-tillväxten under prognosperioden (se tabell 3.3).

3.2.5Svag ökning av offentlig konsumtion

De offentliga konsumtionsutgifterna ökade med 0,8 procent 2012. Den genomsnittliga tillväxten för den senaste tioårsperioden var 1,1 procent. Förklaringen till den förhållandevis svaga

utvecklingen 2012 är att tillväxten i den kommunala konsumtionen har varit låg, vilket bl.a. beror på en svag inkomstutveckling i kommunsektorn.25 Under 2013 och 2014 för- väntas inkomstutvecklingen fortsätta att vara svag. Därmed blir tillväxten i den kommunala konsumtionen fortsatt låg. Den successiva förbättringen av konjunkturen som förväntas 2015–2017 medför att arbetsmarknaden, och därmed kommunsektorns skatteintäkter, stärks. Detta innebär att det skapas utrymme för den offentliga konsumtionen att öka i en högre takt (se tabell 3.3).

3.2.6Förhållandevis svag återhämtning av exporten

I många av Sveriges viktigaste exportländer har den ekonomiska utvecklingen varit svag 2012. Även om indikatorer i vissa länder har stigit under de senaste månaderna, är förtroendet bland hushåll och företag vid inledningen av 2013 generellt sett lågt. Exportorderingången har visserligen stigit de senaste månaderna men ligger fortfarande på en låg nivå (se diagram 3.7).

Diagram 3.7 Exportorderingång i tillverkningsindustrin 2000–2013

Nettotal, säsongrensade data

60
40
20
0
-20
-40
-60
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13

Anm.: Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva svar och andelen negativa svar. Streckad linje avser genomsnitt 2000–2013.

Källa: Konjunkturinstitutet.

25 Prognosen för kommunal konsumtion utgår från beslutad politik vilket innebär oförändrade skattesatser i kommuner och landsting och nominellt oförändrade statsbidrag. Även det lagstadgade kravet om budgetbalans (balanskravet) måste följas av kommunerna. Som en följd får inkomstutvecklingen en stor betydelse vilket till stor del styrs av löner och arbetade timmar i ekonomin som helhet.

PROP. 2012/13:100

Sammantaget talar detta för en fortsatt svag utveckling av exporten under 2013. Ett lågt förtroende bland omvärldens hushåll och företag i kombination med förhållandevis dystra framtidsutsikter, förväntas prägla efterfråge- utvecklingen på de svenska exportmarknaderna även 2014.

Bedömningen är att det dröjer till 2015 innan återhämtningen blir märkbar bland den över- vägande delen av Sveriges viktigaste export- marknader. Då förväntas även att tillväxten i svensk export tar fart, även om utvecklingen blir svag i förhållande till de senaste konjunktur- uppgångarna. Den starka kronan bidrar också till en svagare exportutveckling.

3.2.7Utrikeshandeln drar ned tillväxten 2013 och 2014

Importen föll med 0,1 procent 2012. Indikatorer antyder att förtroendet bland importföretagen har förbättrats något sedan årsskiftet, även om de fortfarande ligger på låga nivåer. Kronan är dock stark, vilket bidrar till en förhållandevis hög importtillväxt 2013 och 2014. Detta medför att utrikeshandeln bidrar negativt till BNP- tillväxten dessa år. Även om en viss försvagning av kronan förväntas 2014 blir den förhållandevis stark i handelsviktade termer under hela prognosperioden (se tabell 3.2).

3.3Produktion och produktivitet i näringslivet

3.3.1Tjänsteproduktionen håller emot den svaga efterfrågan

Under det andra halvåret 2012 minskade produktionen i stora delar av tillverknings- industrin (se diagram 3.8). Produktionsfallet var störst inom fordons- och maskinindustrin. Produktionen fortsatte att minska under inledningen av 2013.

PROP. 2012/13:100
Diagram 3.8 Näringslivets produktion 2003–2017
Index 2003 = 100
160
150			Varuproduktion
150			Tjänsteproduktion
			Tjänsteproduktion
140
130
120
110
100
90
03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Konfidensindikatorer inom industrin ligger fortfarande på låga nivåer, även om de har stigit de senaste månaderna. Exporttillväxten förväntas vara förhållandevis låg 2013 och 2014. Sammantaget bidrar detta till att industriproduktionen växer långsamt och att återhämtningen för svensk industri dröjer (se tabell 3.4).

Låga bostads- och industriinvesteringar den närmaste tiden dämpar utvecklingen av byggproduktionen. I nuläget är det i huvudsak investeringar inom energi- och gruvsektorn som driver tillväxten. Bostadsinvesteringar och kapacitetshöjande investeringar inom industrin ökar fr.o.m. 2014. Utöver detta förväntas de offentliga infrastrukturinvesteringarna öka under hela prognosperioden. Sammantaget medför detta att byggproduktionen växer långsamt 2013 och 2014 (se tabell 3.4).

Under 2013 är det i huvudsak den inhemska efterfrågan som driver BNP-tillväxten. Detta innebär att ekonomin växer främst på grund av tjänsteproduktionen. Konsumentnära tjänster, som handel och hushållstjänster, står för merparten av tillväxten under 2013. Förtroendeindikatorer antyder dessutom en svagt tilltagande optimism inom de tjänsteproducerande branscherna under inledningen av 2013.

Från och med 2015 förväntas att uppgången i konjunkturen tar fart. Då växer produktionen i en god takt (se tabell 3.4).

Tabell 3.4 Näringslivets produktion

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017
	Mdkr	Procentuell förändring
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Varuproducenter	878	-0,6	0,0	2,8	4,8	5,4	3,9
Industri	546	-3,6	-1,1	4,2	6,7	7,3	5,4
Bygg	171	2,8	1,7	1,1	2,5	3,0	1,7
Tjänsteproducenter	1 553	2,0	1,7	2,5	4,3	4,6	3,5
exkl. FoF1	1 166	2,0	1,9	2,9	5,1	5,5	4,1
Näringslivet totalt	2 431	1,1	1,1	2,6	4,5	4,9	3,6

Anm.: Med produktion avses förädlingsvärde, dvs. bruttoproduktion minus insatsförbrukning. Fasta priser, referensår 2011.

1 Finans- och fastighetstjänstebranscherna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.3.2Företagen har lediga resurser

Indikatorer, såsom företagens syn på personal- styrkans storlek och kapacitetsutnyttjandet av maskiner och anläggningar, tyder på att resursutnyttjandet i företagen för närvarande är lägre än normalt (se diagram 3.9).

Diagram 3.9 Kapacitetsutnyttjande 1996–2012

Normaliserade, säsongrensade serier

2
1
0
-1
-2
-3			Kapacitetsutnyttjande SCB
-3			Kapacitetsutnyttjande Konjunkturinstitutet
			Kapacitetsutnyttjande Konjunkturinstitutet
-4			Riksbankens RU-indikator
-4
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Serierna är normaliserade så att medelvärdet är 0 och standardavvikelsen är 1. Kapacitetsutnyttjandet enligt SCB och Konjunkturinstitutet avser tillverknings- industrin.

Källor: Statistiska centrallbyrån, Konjunkturinstitutet och Riksbanken.

Det finns därmed lediga resurser inom företagen (såsom personal, maskiner och anläggningar). När väl efterfrågetillväxten förväntas stiga 2014, men framför allt 2015, kan företagen öka produktionen utan att utöka personalstyrkan eller maskinparken i någon större omfattning. Detta innebär att det finns förutsättningar för tillväxten i produktiviteten i näringslivet att öka förhållandevis snabbt 2014 och 2015 (se tabell 3.7).

Revideringar av potentiella variabler

De potentiella variablerna är viktiga för bedömningen av konjunkturläget. Bedömningen av om det råder hög- eller lågkonjunktur eller om konjunkturläget är balanserat är beroende av hur faktisk BNP förhåller sig till potentiell BNP. Potentiell BNP definieras som den produktions- nivå som kan upprätthållas vid ett balanserat konjunkturläge. Potentiell BNP beräknas utifrån potentiell produktivitet och potentiellt antal arbetade timmar, vilka i sin tur består av ett antal underkomponenter.26

Potentiell BNP är ett teoretiskt begrepp och mäts inte i den officiella statistiken. I stället görs en bedömning av nivån med hjälp av olika indikatorer och statistiska metoder. Bedömningen är därför mycket osäker.

Denna fördjupningsruta redovisar de större revideringar som gjorts av potentiell BNP sedan budgetpropositionen för 2013.27

Det är i huvudsak två revideringar som har påverkat prognosen för potentiell BNP och ändrat bedömningen av resursutnyttjandet. De två revideringarna beror på persistenseffekter till följd av den höga arbetslösheten och en förändrad syn på tillväxten i potentiell produktivitet i näringslivet. I tabell 3.5 redovisas de totala revideringarna av potentiell BNP och dess underliggande komponenter.

Revidering av potentiella arbetade timmar

Den utdragna lågkonjunkturen som följde på finanskrisen 2008 har lett till hög arbetslöshet. Djupa och utdragna lågkonjunkturer tenderar att ge långvariga effekter på sysselsättning, arbetskraftsdeltagande och arbetslöshet till följd av s.k. persistenseffekter.28

26 Se Finansdepartementets promemoria Metod för beräkning av potentiella variabler, som publicerades på regeringens hemsida i anslutning till budgetpropositionen för 2013, för en mer detaljerad beskrivning av hur de potentiella variablerna definieras och är uppbyggda.

27De potentiella variablerna kan revideras av en rad anledningar, bl.a. till följd av ekonomiska reformer, nya forskningsrön, förändrade befolkningsprognoser, ekonomiska kriser eller nya uppfattningar om ekonomins funktionssätt.

28Det finns gott om studier som visar på betydande varaktighet i svensk arbetslöshet. Se exempelvis Bergman, M., Hur varaktig är en förändring i arbetslösheten?, Rapport till Finanspolitiska rådet 2010/1 och Mossfeldt, M. och P. Österholm, The persistent labour market effects of the financial crisis, Applied Economics Letters 18 (7), 2011.

PROP. 2012/13:100

Tabell 3.5 Prognoser för potentiella variabler i vår- propositionen för 2013 och budgetpropositionen för 2013

Budgetpropositionen för 2013 inom parentes
	Nivå1	Procentuell förändring om ej annat anges
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Potentiell BNP2	3 540	2,1	2,5	2,1	2,3	2,2	2,4
	(3 518)	(2,5)	(2,9)	(2,6)	(3,0)	(2,6)	(-)
Jämviktsarbetslöshet3	6,4	5,9	5,6	5,5	5,5	5,5	5,5
	(6,3)	(5,8)	(5,5)	(5,4)	(5,1)	(5,1)	(-)

Potentiella arbetade	7 606	1,2	1,0	0,6	0,5	0,4	0,4
timmar	(7 596)	(1,1)	(0,9)	(0,6)	(0,9)	(0,5)	(-)
Potentiell produktivitet	452	1,6	1,8	1,8	1,9	2,0	2,2
i näringslivet	(449)	(2,0)	(2,1)	(2,2)	(2,1)	(2,2)	(-)

Potentiell produktivitet	408	1,0	1,4	1,6	1,9	2,0	2,2
i hela ekonomin	(407)	(1,6)	(1,9)	(2,0)	(2,1)	(2,1)	(-)

1Potentiell BNP i miljarder kronor till marknadspris, jämviktsarbetslöshet i procent av arbetskraften, potentiellt arbetade timmar i miljoner timmar och potentiell produktivitet i kronor per timme.

2Potentiell BNP till marknadspris.

3I procent av arbetskraften.

Källa: Egna beräkningar.

Orsaker till persistenseffekter

Det finns flera förklaringar till varför persistenseffekter uppkommer. Det kan bl.a. bero på att den som varit arbetslös en längre tid tappar motivationen att söka arbete eller på att dennes kunskaper föråldras och inte längre är gångbara på arbetsmarknaden. Det kan också bero på att arbetsgivare är tveksamma till att anställa personer som varit borta länge från arbetsmarknaden. Vidare kan lönebildningen påverka graden av persistens om de sysselsatta inte fullt ut tar hänsyn till de arbetslösa i sina lönekrav. Det resulterar i att efterfrågan på arbetskraft hålls tillbaka med långvariga persistenseffekter som följd.

Den djupa och utdragna lågkonjunkturen leder till att arbetslösheten kommer att vara högre än i bedömningen i budgetpropositionen för 2013 under hela prognosperioden. Därför har persistenseffekterna reviderats upp. De ökade persistenseffekterna bidrar till att jämvikts- arbetslösheten blir högre under hela prognos- perioden. Till följd av denna revidering bedöms att antalet potentiella arbetade timmar blir något lägre 2016 än i budgetpropositionen för 2013 (se tabell 3.5).

Revideringar av potentiell produktivitet

Bedömningen av potentiell produktivitet i näringslivet är väldigt osäker, både med avseende

PROP. 2012/13:100

på den aktuella nivån och på den framtida utvecklingen. Av denna anledning stäms bedöm- ningen kontinuerligt av mot indikatorer som t.ex. kapacitetsutnyttjandet inom företagen.29

Två revideringar av potentiell produktivitet i näringslivet har gjorts sedan budget- propositionen för 2013. Nivån för 2012 har reviderats upp och tillväxttakterna 2012–2016 har reviderats ned.

Till följd av en metodförändring i beräkningar av arbetade timmar i arbetskraftsunder- sökningen, reviderade Statistiska centralbyrån upp produktivitetsnivån i näringslivet för 2010– 2012. Indikatorer på kapacitetsutnyttjandet tyder på att skillnaden mellan faktisk och potentiell produktivitet (det s.k. produktivitetsgapet) inte har förändrats.30 Potentiell produktivitet i näringslivet har därför reviderats i samma utsträckning som faktisk produktivitet. För 2012 blir nivån på potentiell produktivitet i näringslivet följaktligen högre.

Tillväxten i potentiell produktivitet i näringslivet har reviderats ned för prognosåren (se tabell 3.5). Det långsammare förloppet tillbaka mot ett historiskt medelvärde för potentiell produktivitetstillväxt på 2,3 procent31 har främst två orsaker:32

-Eftersom återhämtningen dröjt har många företag i Sverige och omvärlden tvingats skjuta på en del av sina investeringar i ny teknik. Detta har bidragit till att den potentiella produktivitetsutvecklingen sedan finanskrisen 2008 har varit svag i flertalet industrialiserade länder. Eftersom konjunkturåterhämtningen dröjer har

tillväxttakten i den potentiella produktiviteten reviderats ned.

-År 1994–2006 kännetecknades av en stark utveckling i IKT-sektorn.33 Den starka produktivitetsutvecklingen i branschen ledde till fallande priser på branschens produkter. Stora investeringar i IKT-kapital möjliggjordes därmed i övriga näringslivet, vilket bidrog till en ökad produktivitet även i andra branscher. En stor del av näringslivet har nu implementerat produktivitetshöjande IT-lösningar, vilket gör att IKT-sektorn inte förväntas driva tillväxten i potentiell produktivitet under prognosåren i lika hög utsträckning som tidigare. Detta bidrar till att tillväxten i potentiell produktivitet i näringslivet har reviderats ned.

Revideringar av potentiell BNP

Sammantaget innebär de revideringar som gjorts av potentiellt arbetade timmar och potentiell produktivitet sedan budgetpropositionen för 2013 att nivån på potentiell BNP har reviderats ned med 1,6 procent för 2016.

29 Se Finansdepartementets promemoria Metod för beräkning av potentiella variabler, som publicerades på regeringens hemsida i anslutning till budgetpropositionen för 2013, för ytterligare detaljer.

30Produktivitetsgapet i näringslivet beskriver resursutnyttjandet inom företagen. Produktivitetsgapet är ett mått på hur mycket den faktiska produktiviteten avviker från den potentiella och bestäms till stor del av indikatorer.

31Det historiska medelvärdet är beräknat för 1980–2012.

32Ytterligare faktorer som antas påverka den potentiella produktivitetsutvecklingen är exempelvis omvandlingstrycket mot mer tjänsteorienterad produktion, regeringens reformer som gör att sysselsättningens sammansättning förändras samt det faktum att den ekonomiska krisen kan ha påskyndat strukturomvandlingen, vilket i förlängningen kan få positiva effekter på den potentiella produktivitetsutvecklingen.

33 Med IKT-sektorn avses branscher inom informations- och kommunikationsteknologi.

		PROP. 2012/13:100
3.4	Arbetsmarknaden	kommuner och landsting. Men trots stramare
		finanser stiger sysselsättningen eftersom

3.4.1Paus i sysselsättningsökningen medelarbetstiden är hög och har vuxit under

2013 och 2014

Efter att ha ökat starkt från slutet av 2009 mattades uppgången i sysselsättningen av 2011 och 2012. Under hösten 2012 försämrades utsikterna på arbetsmarknaden. Detta syntes tydligt i de höga varseltalen. Även andra indikatorer, t.ex. nyanmälda lediga platser, tyder på att sysselsättningen kommer att växa svagt under inledningen av 2013 (se diagram 3.10).

flera år.

För att upprätthålla antagandet om god ekonomisk hushållning behöver kommun- sektorn successivt minska sysselsättningen 2015–2017. Om man beaktar hela den kommunalt finansierade sysselsättningen, dvs. inkluderar den del av näringslivet som utför kommunalt finansierade välfärdstjänster, blir nedgången inte lika stor.

Tabell 3.6 Sysselsättning i ekonomins olika sektorer

Diagram 3.10 Ett urval av sysselsättningsindikatorer 2001– 2012

Årlig procentuell förändring											Nettotal
100		Nyanmälda lediga platser (vänster skala)									100
		Nyanmälda lediga platser (vänster skala)
80		Lediga jobb (vänster skala)									80
80		Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)									80
		Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)
60											60
40											40
20											20
0											0
-20											-20
-40											-40
-60											-60
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Lediga jobb från Konjunkturstatistik över vakanser. Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner är säsongrensad och avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern. Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva och andelen negativa svar.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och Konjunkturinstitutet.

Näringslivet

Näringslivets produktion utvecklades svagt 2012 och även 2013 bedöms bli ett år med låg produktionstillväxt. Företagen förväntas anpassa personalstyrkan och sysselsättningen i näringslivet sjunker därför något de närmaste två åren. Från och med 2015 förväntas dock sysselsättningen stiga eftersom de lediga resurserna inom företagen är uttömda och efterfrågetillväxten är starkare.

Offentliga myndigheter

Till skillnad från i näringslivet förväntas sysselsättningen i offentliga myndigheter stiga 2013 och 2014 (se tabell 3.6). Det beror framför allt på att det underliggande behovet av skola, vård och omsorg inom kommunsektorn växer. År 2014 blir resursläget något mer ansträngt i

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

	1000-tal
	personer	Procentuell förändring
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Näringslivet	3 196	0,6	0,0	-0,3	1,1	2,4	2,2
varav: Varusektorn	1 086	-0,4	-1,8	-1,5	1,0	0,9	-0,1
Tjänstesektorn	2 110	1,1	0,9	0,3	1,2	3,1	3,3
Offentliga myndigheter	1 295	0,8	0,7	0,4	-0,7	-0,7	-0,5
varav: Staten	236	2,0	0,2	0,5	-1,2	-0,8	0,0
Kommunsektorn	1 059	0,5	0,8	0,4	-0,6	-0,7	-0,6
Ekonomin totalt1	4 600	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5	1,4

1 I ekonomin totalt inkluderas även sysselsatta i hushållens icke vinstdrivande organisationer (HIO).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.4.2Lågt resursutnyttjande på arbetsmarknaden 2013–2017

Antalet arbetade timmar och sysselsatta i hela ekonomin utvecklas svagt 2013 och 2014. Samtidigt bidrar den växande befolkningen i åldrarna 15–74 år, regeringens strukturreformer och krisåtgärder till att den potentiella sysselsättningen förväntas fortsätta att öka 2013–2017 (se tabell 3.7 och diagram 3.11). Sammantaget bidrar detta till att resurs- utnyttjandet på arbetsmarknaden faller 2013 och 2014 (se diagram 3.12). Från och med 2015 bedöms den faktiska sysselsättningen öka i en högre takt än den potentiella sysselsättningen. Resursutnyttjandet stiger därmed, men det förväntas fortfarande finnas lediga resurser på arbetsmarknaden 2017.

PROP. 2012/13:100

Tabell 3.7 Arbetsmarknad

Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

Procentuell förändring om annat ej anges

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
BNP1	1,2	1,2	2,3	3,4	3,5	3,1
Produktivitet2	0,7	0,9	2,0	2,7	2,1	1,9
Produktivitet i
näringslivet2	1,2	1,3	2,4	2,9	2,1	1,9
Arbetade timmar	0,6	0,2	0,3	0,7	1,5	1,3
Arbetade timmar i
näringslivet	0,2	-0,2	0,3	1,3	2,4	1,9
Medelarbetstid	0,0	0,0	0,4	0,1	0,1	-0,1
Sysselsatta	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5	1,4
Potentiell
sysselsättning3	1,1	0,9	0,5	0,4	0,4	0,4
Sysselsättningsgap4	-2,0	-2,6	-3,2	-3,0	-2,0	-0,9
Arbetskraft	0,9	0,5	0,1	0,2	0,4	0,5
Arbetslöshet5	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1	6,3
Programdeltagare5,6	3,7	4,1	4,3	4,1	3,8	3,6

Anm.: BNP, produktivitet, arbetade timmar och medelarbetstid avser kalenderkorrigerade data. Sysselsatta, arbetskraft och arbetslöshet avser ålders- gruppen 15–74 år.

1BNP till marknadspris, fasta priser.

2Produktivitet mäts som förädlingsvärde till baspris per arbetad timme.

3Potentiell sysselsättning avser inte den högsta möjliga nivån utan den nivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans.

4Sysselsättningsgapet visar skillnaden mellan faktisk och potentiell sysselsätt- ning i procent av potentiell sysselsättning.

5I procent av arbetskraften.

6Personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen och egna beräkningar.

Diagram 3.11 Faktisk och potentiell sysselsättning 1980– 2017

Tusental
4 900
4 800					Faktisk sysselsättning
4 700					Potentiell sysselsättning
4 700
4 600
4 500
4 400
4 300
4 200
4 100
4 000
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16
Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad data från Statistiska centralbyrån
(2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1980–2000).
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 3.12 BNP-, sysselsättnings- och timgap 1980–
2017
Procent
6
										BNP-gap
4										Sysselsättningsgap
										Sysselsättningsgap
2										Timgap
2
0
-2
-4
-6
-8
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Anm.: Gapen visar skillnaden mellan faktisk och potentiell nivå, i procent av potentiell nivå. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.4.3Fler söker jobb tack vare regeringens reformer

Trots den utdragna lågkonjunkturen har antalet personer i arbetskraften stigit betydligt (se diagram 3.13). En förklaring till detta är att befolkningen i arbetsför ålder har ökat. En annan viktig förklaring är att regeringens skatte- och arbetsmarknadsreformer, framför allt jobb- skatteavdraget, har ökat drivkrafterna att arbeta.

Bedömningen är dock att antalet personer i arbetskraften inte kommer att växa i samma höga takt 2013–2017 som varit fallet de senaste åren. Det beror till viss del på att antalet personer i åldersgrupper med lågt arbetskrafts- deltagande, främst de i åldersgruppen 65–74 år, förväntas öka under prognosperioden. Men den lägre tillväxten i arbetskraften de kommande åren beror också på att effekterna av regeringens strukturreformer klingar av.

Sammantaget förväntas antalet personer i arbetskraften stiga med ca 91 000 personer från 2012 till 2017, vilket kan jämföras med en ökning av antalet personer i arbetskraften med ca 250 000 personer från 2006 till 2011.

Diagram 3.13 Arbetskraft och sysselsättning 1990–2017

Tusental
5 200
5 000			I arbetskraften
5 000			Sysselsatta
			Sysselsatta
4 800
4 600
4 400
4 200
4 000
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16
Anm.: Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad data från Statistiska centralbyrån
(2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

3.4.4Arbetslösheten stiger till 8,4 procent 2014

Arbetslösheten föll i samband med konjunktur- återhämtningen 2010 och 2011, men började åter stiga när konjunkturen försvagades i slutet av 2011.

Sysselsättningen bedöms vara i princip oförändrad under 2013, samtidigt som arbets- kraften fortsätter att stiga. Arbetslösheten stiger därmed till drygt 8 procent 2013 och ytterligare något under 2014 (se diagram 3.14 och tabell 3.7). I takt med att sysselsättningen stiger börjar arbetslösheten gradvis falla tillbaka under 2015, och förväntas vara drygt 6 procent i slutet av 2017.

Diagram 3.14 Arbetslöshet och jämviktsarbetslöshet 1990– 2017

Procent av arbetskraften

12
10
8
6
4						Arbetslöshet
						Arbetslöshet
2						Jämviktsarbetslöshet
2
0
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Anm.: Jämviktsarbetslöshet motsvarar skillnaden mellan potentiell arbetskraft och potentiell sysselsättning, i procent av potentiell arbetskraft. Faktisk arbetslöshet är länkad av Statistiska centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000). Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

Under en utdragen lågkonjunktur finns en risk att arbetslösheten fastnar på en hög nivå under en lång tid (se fördjupningsrutan Revideringar av potentiella variabler). För att motverka sådana effekter har regeringen genomfört omfattande åtgärder inom arbetsmarknads- och utbildnings- området under de senaste åren. För att motverka att den höga arbetslösheten biter sig fast föreslår och aviserar regeringen nu ytterligare satsningar (se avsnitt 2).

3.5Löner

3.5.1Arbetsmarknadsläget håller tillbaka löneökningarna

Löneökningarna i de centrala avtal som slöts under 2010 års avtalsrörelse kom på grund av den djupa lågkonjunkturen att bli de lägsta sedan industriavtalets tillkomst 1997 (se diagram 3.15).

Under 2011 och 2012 genomfördes en stor avtalsrörelse som totalt berörde ca 2,7 miljoner arbetstagare. Industrins avtal innebar löne- ökningar på 3,0 procent under en avtalsperiod om 14 månader, vilket betydde en genomsnittlig årlig procentuell löneökning om 2,6 procent.

Merparten av de avtal som tecknades under 2011 och 2012 hade en löptid på ungefär ett år. En ny avtalsrörelse kommer därför att äga rum under 2013. Den kommer att bestå av ca 500 avtal och kommer att omfatta ungefär 2,6 miljoner arbetstagare.34

I början av april 2013 kom industrins parter överens om nya avtal för ca 500 000 industri- anställda. Avtalen löper från den 1 april 2013 till den 31 mars 2016. Löneökningar och avsättning till ett system för delpension gör tillsammans att avtalens sammanlagda värdeökning för de tre åren blir 6,8 procent.

Industrins avtal har varit normerande för övriga parter på arbetsmarknaden i flera avtals- rörelser, även om vissa undantag förekommit.

34 Enligt uppgifter inrapporterade till Medlingsinstitutet t.o.m. 13 mars

2013.

PROP. 2012/13:100

Diagram 3.15 Centrala avtal och löneökningar i näringslivet 1993–2017

Procentuell förändring

6
6			Utöver centrala avtal



5			Centrala avtal



4
3
2
1

Anm.: Löneökningar enligt konjunkturlönestatistiken.

Källor: Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Preliminära siffror för löneutvecklingen (enligt konjunkturlönestatistiken) visar att lönerna steg med 2,9 procent 2012. Den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden de närmaste åren bidrar till en dämpad löneökningstakt 2013–2015 (se tabell 3.8).35

I takt med att konjunkturläget förbättras och arbetslösheten sjunker förväntas löne- ökningstakten stiga gradvis. Löneökningen i näringslivet, som består av ökningar enligt de centrala avtalen och ökningar utöver de centrala avtalen, förväntas öka med i genomsnitt 2,8 procent per år 2013 och 2014. Den genom- snittliga löneökningstakten i hela ekonomin 2013–2017 bedöms dock bli lägre än genomsnittet sedan 1997. Detsamma gäller för utvecklingen av reallönerna (se diagram 3.16).

35 Löneutvecklingen mäts, förutom av konjunkturlönestatistiken, även i nationalräkenskaperna. Lönemåtten skiljer sig åt genom att olika typer av ersättningar, som bonusersättning, semesterersättning, sjuklön och vissa typer av skattepliktiga förmåner, ingår i nationalräkenskapernas lönemått men inte i konjunkturlönestatistiken. År 2013–2017 bedöms dock lönerna enligt båda måtten öka i ungefär samma takt.

Diagram 3.16 Real och nominell löneutveckling i hela ekonomin 1994–2017

Procentuell förändring

6
5						Nominell lön
5						Reallön
						Reallön
4
3
2
1
0
-1
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Anm.: Reallöneökning är nominell löneökning enligt nationalräkenskaperna deflaterad med KPIF.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

3.6Inflation och reporänta

3.6.1Inflationen är låg

Inflationen, både mätt som den årliga procentuella förändringen i konsumentprisindex (KPI) och med KPIF (KPI med fast ränta), var 2012 lägre än Riksbankens mål på 2 procent (se tabell 3.8).

Den låga inflationen kan framför allt förklaras av att enhetsarbetskostnaderna ökat svagt och att resursutnyttjandet varit lågt. Att enhets- arbetskostnaden ökat långsamt beror på att produktivitetstillväxten varit hög, samtidigt som timlönerna har stigit relativt långsamt (se diagram 3.17).

Förstärkningen av kronan har bidragit till lägre importpriser. Dessutom sjönk boräntorna betydligt under 2012.

Tabell 3.8 Löner och inflation

Utfall för 20121, prognos för 2013–2017
Procentuell förändring om annat ej anges
	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Timlön
KL, hela ekonomin2	2,9	2,8	2,9	3,1	3,4	3,6
KL, näringslivet2	3,2	2,8	2,9	3,1	3,4	3,6
NR, hela ekonomin3	2,9	2,9	3,0	3,2	3,4	3,6
NR, näringslivet3	3,5	2,9	3,0	3,2	3,4	3,6
Inflation
KPI4	0,9	0,5	1,2	1,8	2,7	3,1
KPIF4, 5	1,0	1,1	1,3	1,5	1,8	2,0

Anm.: En utförligare tabell återfinns i tabellsamlingen i bilaga 1.

1Utfall enligt konjunkturlönestatistiken för 2012 är endast preliminärt och kommer att revideras i takt med att retroaktiva löneutbetalningar inkluderas i statistiken.

2Timlön enligt konjunkturlönestatistiken, KL.

3Timlön enligt nationalräkenskaperna, NR.

4Årsgenomsnitt.

5KPIF är ett av Riksbanken definierat mått på underliggande inflation. KPIF beräknas genom att den del av förändringen i hushållens räntekostnader för egnahem som beror på förändrade räntesatser hålls konstant.

Källor: Statistiska centralbyrån, Medlingsinstitutet och egna beräkningar.

Diagram 3.17 Enhetsarbetskostnad, produktivitet och löner 2007–2017

Procentuell förändring

7								Enhetsarbetskostnad
6								Enhetsarbetskostnad
6								Produktivitet
5								Produktivitet
5								Timlön
								Timlön
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Samtliga variabler avser näringslivet, timlön enligt nationalräkenskaperna. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Prisökningarna på varor och tjänster, som utgör merparten av förändringen av KPI och KPIF, förväntas vara fortsatt låga både 2013 och 2014 på grund av dämpad inhemsk konsumtions- tillväxt, fortsatt låga enhetsarbetskostnader och låg inflation på importerade varor och tjänster. Resultatet av genomförda hyresförhandlingar indikerar även att hyreshöjningarna blir låga. Vidare förväntas fortsatt låga boräntor. Även hushållens och företagens inflationsför- väntningar stödjer bilden att inflationstrycket blir lågt 2013. Sammantaget innebär detta att KPI och KPIF förväntas stiga långsamt 2013 och 2014 (se diagram 3.18).

Inflationen förväntas stiga 2015–2017 allt eftersom löneökningstakten, sysselsättningen och resursutnyttjandet stiger (se tabell 3.8).

PROP. 2012/13:100

Diagram 3.18 KPI och KPIF 2007–2017

Årlig procentuell förändring
5
									KPI
4									KPIF
									KPIF
3
2
1
0
-1
-2
07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Procentuell förändring jämfört med motsvarande kvartal föregående år. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

3.6.2Penningpolitiken fortsätter att vara expansiv

Resursutnyttjandet blir svagt, arbetslösheten stiger och inflationen blir låg under 2013 och 2014. Penningpolitiken förväntas därför vara fortsatt expansiv och reporäntan ligger kvar på 1 procent fram till inledningen av 2015 (se tabell 3.9). Den expansiva penningpolitiken bidrar till att konjunkturen vänder uppåt 2015. Allt eftersom resursutnyttjandet stiger förväntas gradvisa höjningar av reporäntan.

Även om de svenska fem- och tioåriga statsobligationsräntorna har stigit sedan årsskiftet ligger de i ett längre perspektiv på mycket låga nivåer. De svenska långa räntorna antas följa utvecklingen för motsvarande räntor i andra länder med sunda statsfinanser och bedöms därför vara låga de närmaste åren. Det låga utgångsläget innebär dock att de långa räntorna mer än fördubblas 2013–2017, i takt med att krisen i euroområdet bedarrar och konjunkturen förbättras.

Tabell 3.9 Svenska räntor

Värde vid respektive års slut. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Reporänta	1,00	1,00	1,00	1,75	2,75	3,25
Statsobligations-
ränta (10-årig)	1,59	1,98	2,16	2,81	3,79	4,39

Källor: Riksbanken, Reuters EcoWin och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

3.7Risker och alternativscenarier potential att växa starkt framöver, bl.a. till följd

av expansiv finans- och penningpolitik. De

3.7.1Riskerna för en svagare utveckling statsfinansiella problemen i euroområdet och

överväger

Det råder stor osäkerhet om den framtida konjunkturutvecklingen. Riskerna för en svagare utveckling överväger.

Det internationella konjunkturläget kan försämras

I euroområdet råder det fortsatt stor osäkerhet om hur den statsfinansiella krisen kommer att utvecklas, samtidigt som det realekonomiska läget är bekymmersamt med en pågående recession. I huvudscenariot antas att krisen långsamt klingar av. Vägen mot en långsiktigt hållbar lösning kommer dock att kantas av olika problem som kan leda till att krisen åter eskalerar. I hanteringen av krisen i euroområdet är dessutom många parter med olika intressen inblandade. Att väga samman dessa intressen har visat sig vara svårt och avgörande beslut har många gånger dragit ut på tiden. Detta har medfört att utvecklingen av krisen i euro- området varit svår att förutse och att den tidvis orsakat en betydande oro på de finansiella marknaderna. Politisk oro i euroområdet kan leda till turbulens på de finansiella marknaderna. Om väljarstödet för krispolitiken vacklar kan det begränsa beslutsfattarnas handlingsutrymme och medföra att krisen fördjupas.

I flertalet euroländer kvarstår de underliggande problemen med höga skuldnivåer och låg potentiell tillväxt. Det finns en risk att den finanspolitiska konsolideringen inte varaktigt minskar underskotten i de offentliga finanserna i dessa länder och att de negativa effekterna av de finanspolitiska åtstramningarna blir större än vad som antas i huvudscenariot.

Även USA står inför utmaningar när det gäller hanteringen av landets offentliga finanser. Stor osäkerhet råder om tidpunkten för och omfattningen av framtida finanspolitiska åtstramningar samt hur de kommer att påverka ekonomin. Ytterligare en risk är kopplad till förhandlingarna om höjningen av det federala skuldtaket. Om man misslyckas med att i tid nå en uppgörelse kan detta få betydande realekonomiska effekter.

Återhämtningen kan komma tidigare

Ekonomin i omvärlden kan komma att utvecklas betydligt starkare än vad som antagits i prognosen. Tillväxtekonomier som Kina har

USA kan dessutom komma att lösas tidigare än förväntat, och när förtroendet för den framtida ekonomiska utvecklingen väl återvänder finns det goda förutsättningar för en stark konjunkturåterhämtning.

Hushållens sparande kan bli fortsatt högt

I prognosen är hushållens konsumtion en viktig drivkraft för återhämtningen av svensk ekonomi. Detta för med sig att hushållens höga sparande förväntas falla under prognosperioden. Men även om hushållens sparande är högt är deras skulder också höga. Det är därför möjligt att hushållen väljer att fortsätta spara en stor del av sina inkomster som en buffert vid stigande räntor eller ett eventuellt fall i huspriserna. Skulle det vara så att hushållen behåller sitt sparande på en hög nivå, blir konsumtionen svagare än i prognosen och återhämtningen i svensk ekonomi kommer att bli mer utdragen, med högre arbetslöshet som följd.

3.7.2Alternativa scenarier

I kommande avsnitt redovisas tre siffersatta alternativa scenarier till prognosen.36 I det första av dessa beaktas hur svensk ekonomi påverkas av en betydligt svagare omvärldsutveckling än vad som har antagits i huvudscenariot. I det andra alternativscenariot antas istället en starkare utveckling av omvärldsekonomin. I det tredje alternativscenariot analyseras hur ett högre sparande bland hushållen påverkar svensk ekonomi.

3.7.3Alternativscenario 1: En betydligt sämre tillväxt i omvärlden

Huvudscenariot baseras på antagandet att åtgärder vidtas så att de statsfinansiella problemen inte kraftigt förvärras under 2013 och att den globala konjunkturåterhämtningen tar

36 De redovisade effekterna i alternativscenarierna är framtagna med hjälp av makromodellen KIMOD se Working Paper No 2009:111 från Konjunkturinstitutet.

fart under 2015. I detta alternativscenario antas i stället en betydligt svagare utveckling i världsekonomin med ett antal negativa chocker som sammanfaller och får stora spridnings- effekter. Lågkonjunkturen i Europa fördjupas ytterligare och återhämtningen kommer först 2016. Detta blir en följd av att de ekonomisk- politiska åtgärder som krävs för en snar förbättring av krisen i euroområdet inte vidtas, samtidigt som de åtgärder som implementeras får större negativa realekonomiska effekter på inhemsk efterfrågan än väntat. Även finans- politiken i USA hanteras bristfälligt och får en oväntat hårt åtstramande profil budgetåret 2014, vilket tynger USA:s BNP-tillväxt de närmaste åren. Utvecklingen på de finansiella marknaderna blir betydligt svagare och mer volatil än vad som antas i huvudscenariot. Samtidigt utvecklas kronan något starkare till följd av en mer expansiv penningpolitik i omvärlden, Sveriges relativt höga ekonomiska tillväxt och starka offentliga finanser.

Den ökade ekonomiska osäkerheten i omvärlden bidrar till en lägre världshandel och lägre efterfrågan på svenska exportprodukter 2013–2015 jämfört med huvudscenariot (se tabell 3.10). Arbetsmarknaden utvecklas svagt och arbetslösheten stiger till 10 procent under 2015. Konsumtionstillväxten blir lägre till följd av en högre arbetslöshet, samtidigt som en svagare utveckling av exporten medför en lägre investeringstillväxt. Den negativa effekten på svensk ekonomi motverkas till viss del av en mer expansiv penningpolitik. I samband med att återhämtningen i euroområdet och USA inleds 2015 ökar exporttillväxten och den inhemska efterfrågan utvecklas starkt. Tillväxten i BNP blir i genomsnitt 0,8 procentenheter lägre per år 2013–2017 jämfört med huvudscenariot.

Den offentliga sektorns finansiella sparande som andel av BNP försämras jämfört med i huvudscenariot. Det beror i huvudsak på att lönesumman inte ökar i samma utsträckning till följd av att antalet arbetade timmar blir färre och att löneökningarna blir lägre. Dessutom blir skatteintäkterna från mervärdesskatten lägre eftersom hushållens konsumtion ökar långsammare än i huvudscenariot. Bland utgifterna är det främst arbetslöshets- ersättningen som ökar.

PROP. 2012/13:100

Tabell 3.10 Alternativscenario 1: Svagare tillväxt i omvärlden

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017
BNP1	0,3	0,9	2,3	4,1	3,7
	(1,2)	(2,3)	(3,4)	(3,5)	(3,1)

Export1	-1,5	1,7	4,7	8,5	7,5
	(1,0)	(4,7)	(6,8)	(7,2)	(6,6)
Arbetslöshet2,3	8,6	9,4	10,0	8,8	7,0
	(8,3)	(8,4)	(8,1)	(7,1)	(6,3)

BNP-gap4	-4,4	-5,6	-5,7	-3,8	-2,6
	(-3,5)	(-3,3)	(-2,3)	(-1,1)	(-0,4)
Reporänta5	0,50	0,25	0,25	1,00	2,00
	(1,00)	(1,00)	(1,75)	(2,75)	(3,25)

Timlön6	2,7	2,6	2,5	2,9	3,2
	(2,9)	(3,0)	(3,2)	(3,4)	(3,6)
KPIF7	1,0	1,0	1,2	1,4	1,7
	(1,1)	(1,3)	(1,5)	(1,8)	(2,0)

Finansiellt sparande8	-1,8	-1,7	-0,9	0,4	1,4
	(-1,6)	(-1,0)	(0,0)	(1,1)	(2,0)

1Kalenderkorrigerad.

215–74 år.

3Procent av arbetskraften.

4Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

5Procent, vid årets slut.

6Timlön enligt nationalräkenskaperna.

7Årsgenomsnitt.

8Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

3.7.4Alternativscenario 2: En starkare tillväxt i omvärlden

I detta alternativscenario antas en starkare ekonomisk utveckling i omvärlden jämfört med i huvudscenariot. De statsfinansiella problemen i Europa och USA löses tidigare och med mindre svårigheter än förväntat. Samtidigt bidrar en expansiv ekonomisk politik, i bl.a. Kina, till en starkare global ekonomisk utveckling. Världs- handeln ökar dels till följd av en minskad osäkerhet, dels som en direkt effekt av en ökad global efterfrågan. Detta innebär en högre efterfrågan på svensk export, som växer snabbare än i huvudscenariot (se tabell 3.11). När resursutnyttjandet blir mindre negativt i omvärlden avtar exporttillväxten 2016 och 2017. Den minskade osäkerheten och bättre arbets- marknadsutsikter leder till ett lägre försiktighetssparande bland hushåll och konsumtionen utvecklas starkare än i prognosen 2013–2015. Den högre efterfrågan innebär att företag behöver börja utöka personalstyrkan i ett

PROP. 2012/13:100

tidigare skede än i huvudscenariot. Arbets- lösheten sjunker därför redan i början av 2014 och arbetslösheten är i genomsnitt 0,5 procentenheter lägre 2013–2017 jämfört med i huvudscenariot. Det förbättrade arbets- marknadsläget ger en starkare löneutveckling och inflationstrycket blir således högre. Reporäntan höjs redan 2013 och ligger på en högre nivå under hela prognosperioden.

Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn förstärks jämfört med i huvudscenariot. Det är framför allt en effekt av den högre lönesumma som följer av att antalet arbetade timmar är högre. Även skatteintäkterna från mervärdesskatten blir högre till följd av en starkare konsumtion.

Tabell 3.11 Alternativscenario 2: Starkare tillväxt i omvärlden

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017
BNP1	1,8	3,0	3,7	3,3	2,8
	(1,2)	(2,3)	(3,4)	(3,5)	(3,1)

Export1	3,0	6,2	7,8	6,7	6,1
	(1,0)	(4,7)	(6,8)	(7,2)	(6,6)

Arbetslöshet2,3	8,2	7,9	7,2	6,4	5,9
	(8,3)	(8,4)	(8,1)	(7,1)	(6,3)

BNP-gap4	-2,9	-2,0	-0,7	0,3	0,7
	(-3,5)	(-3,3)	(-2,3)	(-1,1)	(-0,4)

Reporänta5	1,25	1,75	2,75	3,50	3,75
	(1,00)	(1,00)	(1,75)	(2,75)	(3,25)

Timlön6	2,9	3,2	3,3	3,5	3,7
	(2,9)	(3,0)	(3,2)	(3,4)	(3,6)

KPIF7	1,3	1,6	1,9	2,0	2,2
	(1,1)	(1,3)	(1,5)	(1,8)	(2,0)

Finansiellt sparande8	-1,5	-0,7	0,4	1,4	2,2
	(-1,6)	(-1,0)	(0,0)	(1,1)	(2,0)

1Kalenderkorrigerad.

215–74 år.

3Procent av arbetskraften.

4Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

5Procent, vid årets slut.

6Timlön enligt nationalräkenskaperna.

7Årsgenomsnitt.

8Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

3.7.5Alternativscenario 3: Högre sparande hos hushållen

I huvudscenariot faller sparkvoten, dvs. hushållens sparande som andel av de disponibla inkomsterna, 2013–2017. Det finns dock flera

faktorer som skulle kunna bidra till att hushållens sparande blir högre än vad som antas i huvudscenariot. Hushållens skulder är t.ex. i dagsläget på historiskt höga nivåer och om bostadspriserna skulle falla kan det innebära att skulderna för många hushåll överstiger bostadens värde. Det är därför möjligt att hushållen väljer att behålla ett högt sparande för att ha en buffert inför en möjlig konjunkturförsvagning.

I detta alternativscenario antas att hushållen ökar sina konsumtionsutgifter i en långsammare takt än i huvudscenariot (se tabell 3.12). Sparkvoten minskar något, men stabiliseras på en positiv nivå omkring 3 procent, vilket kan jämföras med att den faller och blir negativ i huvudscenariot (se diagram 3.19).

Diagram 3.19 Alternativscenario 3: Sparkvot 1994–2017

Procent av disponibel inkomst

6
			Sparkvot huvudscenario
4			Sparkvot alternativscenario 3
2
0
-2
-4
-6
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16
Anm.: Sparkvoten är hushållens nettosparande exklusive sparande i avtalspensioner och
premiepensionssystemet.
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Eftersom hushållens konsumtion inte växer lika snabbt blir företagen något mer försiktiga med att öka sina investeringar. Tillväxten i BNP blir ca 0,2 procentenheter lägre 2013 och 2014 jämfört med i huvudscenariot. Konjunkturåter- hämtningen blir utdragen och resursutnyttjandet är fortfarande negativt i slutet av prognos- perioden.

Företagen behöver inte anställa i samma utsträckning som i huvudscenariot och arbetslösheten blir högre under hela prognos- perioden. Det försämrade läget på arbets- marknaden ger lägre löner och företagen pressar sina vinstmarginaler mer än i huvudscenariot. Detta innebär en lägre inflation, vilket i sin tur leder till en något mer expansiv penningpolitik. Riksbanken sänker i detta scenario reporäntan under andra hälften av 2013.

Den offentliga sektorns finansiella sparande försämras successivt med 0,1–0,7 procentenheter

PROP. 2012/13:100

som andel av BNP jämfört med i huvud- scenariot. Det är huvudsakligen mervärdes- skatteintäkterna som blir lägre eftersom hushållens konsumtion ökar långsammare än i huvudscenariot. Även lönesumman utvecklas långsammare till följd av både färre arbetade timmar och lägre löneökningar. Eftersom både löneökningar och räntor är lägre blir även de offentliga utgifterna lägre, vilket till viss del mildrar effekten av lägre intäkter och högre utgifter för arbetslöshetsförsäkringen.

Tabell 3.12 Alternativscenario 3: Högre sparande

Prognos enligt huvudscenariot inom parentes, procentuell förändring om annat ej anges

	2013	2014	2015	2016	2017
BNP1	1,0	2,0	2,9	3,2	3,0
	(1,2)	(2,3)	(3,4)	(3,5)	(3,1)

Hushållens	1,7	1,9	2,3	2,6	2,7
konsumtion1	(2,2)	(2,9)	(3,6)	(3,5)	(3,2)
Arbetslöshet2,3	8,4	8,7	8,5	7,6	6,8
	(8,3)	(8,4)	(8,1)	(7,1)	(6,3)

BNP-gap4	-3,7	-3,9	-3,5	-2,7	-2,0
	(-3,5)	(-3,3)	(-2,3)	(-1,1)	(-0,4)

Reporänta5	0,75	0,75	1,00	1,50	2,25
	(1,00)	(1,00)	(1,75)	(2,75)	(3,25)

Timlön6	2,7	2,7	2,8	3,0	3,2
	(2,9)	(3,0)	(3,2)	(3,4)	(3,6)

KPIF7	1,0	1,1	1,3	1,5	1,7
	(1,1)	(1,3)	(1,5)	(1,8)	(2,0)

Finansiellt sparande8	-1,7	-1,3	-0,4	0,5	1,3
	(-1,6)	(-1,0)	(0,0)	(1,1)	(2,0)

1Kalenderkorrigerad.

215–74 år.

3Procent av arbetskraften.

4Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

5Procent, vid årets slut.

6Timlön enligt nationalräkenskaperna.

7Årsgenomsnitt.

8Procent av BNP.

Källa: Egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

3.8Huvudsakliga revideringar sedan och ett avsevärt lägre resursutnyttjande under budgetpropositionen för 2013 hela prognosperioden jämfört med budget-

BNP-tillväxten för 2012, i faktiska termer, blev 0,8 procentenheter lägre än vad som förväntades i budgetpropositionen för 2013 (se tabell 3.13). En orsak till detta är att Statistiska centralbyrån (SCB) i september 2012 reviderade ned BNP för både det första och andra kvartalet 2012. Ytterligare en orsak är höstens oväntat snabba försämring av den internationella konjunkturen. Även om både exporten och importen blev lägre var bidraget från nettoexporten i linje med prognosen i budgetpropositionen. Tillväxten i konsumtionen och investeringarna blev lägre 2012 än vad som förväntades i budget- propositionen för 2013.

BNP-tillväxten har reviderats ned under 2013 och 2014 med 1,5 procentenheter respektive år. Det beror på att uppgången i konjunkturen förväntas komma senare både i omvärlden och i Sverige. Nivån på BNP är 2,5 procent lägre 2016 än prognosen i budgetpropositionen för 2013.

Resursutnyttjandet i ekonomin, mätt med BNP-gapet, är lägre under hela prognos- perioden. BNP-gapet faller till -3,5 procent under 2013. I budgetpropositionen bedömdes BNP-gapet 2013 uppgå till -1,7 procent. BNP- gapet kommer att vara nästan slutet 2017, vilket är två år senare än i budgetpropositionen. Revideringen beror dels på en lägre tillväxt i faktisk BNP, dels på revideringar av potentiell BNP (se fördjupningsrutan Revideringar av potentiella variabler).

Arbetslösheten blev 0,4 procentenheter högre 2012 än vad som förväntades i budget- propositionen. Av dessa 0,4 procentenheter kan 0,3 förklaras av att SCB har reviderat upp arbetslösheten 2010–2012. Prognosen för arbetslösheten har även revideras upp, med i genomsnitt 1,7 procentenheter per år 2013– 2016. Utöver en högre nivå i utgångsläget kan den högre arbetslösheten förklaras av att den ekonomiska utvecklingen bedöms bli sämre över hela perioden jämfört med bedömningen i budgetpropositionen. Det svagare arbets- marknadsläget gör att löneökningstakten är nedreviderad 2013–2016.

Den oväntat snabba avmattningen i konjunkturen under hösten 2012 bidrog till att Riksbanken sänkte reporäntan till 1,0 procent. Prognosen för reporäntan har reviderats ned 2013–2016 på grund av ett lågt kostnadstryck

propositionen för 2013.

Tabell 3.13 Prognoser i vårpropositionen för 2013 och budgetpropositionen för 2013

Årlig procentuell förändring om annat ej anges

Prognos enligt budgetpropositionen för 2013 inom parentes

	2012	2013	2014	2015	2016
BNP	0,8	1,2	2,2	3,6	3,9
	(1,6)	(2,7)	(3,7)	(3,5)	(3,0)

Arbetade timmar	0,6	0,2	0,3	0,7	1,5
	(0,3)	(0,6)	(1,5)	(1,5)	(0,8)
Sysselsättning1	0,7	0,2	-0,1	0,6	1,5
	(0,4)	(0,4)	(1,3)	(1,7)	(0,8)
Arbetslöshet1,2	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1
	(7,6)	(7,5)	(6,7)	(5,5)	(5,2)
BNP-gap3	-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1
	(-1,4)	(-1,7)	(-0,4)	(-0,1)	(0,0)
Potentiell BNP4	2,1	2,5	2,1	2,3	2,2
	(2,5)	(2,9)	(2,6)	(3,0)	(2,6)
Reporänta5	1,00	1,00	1,00	1,75	2,75
	(1,50)	(1,50)	(2,50)	(3,50)	(3,50)
Timlön6	2,9	2,8	2,9	3,1	3,4
	(3,2)	(3,1)	(3,4)	(3,5)	(3,6)
KPI7	0,9	0,5	1,2	1,8	2,7
	(1,0)	(1,2)	(1,7)	(2,4)	(2,6)
KPIF7	1,0	1,1	1,3	1,5	1,8
	(1,0)	(1,2)	(1,4)	(1,7)	(1,9)

115–74 år.

2Procent av arbetskraften.

3Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP.

4Avser marknadspris, kalenderkorrigerad.

5Procent, vid årets slut.

6Timlön enligt konjunkturlönestatistiken.

7Årsgenomsnitt.

Källor: Statistiska centralbyrån, Riksbanken och egna beräkningar.

Utvärdering av makroekonomiska prognoser

Regeringens makroekonomiska prognoser utgör underlag för statens budget och för regeringens utformning av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken är i hög grad målstyrd. Flera av regeringens uttalade mål, t.ex. målet om överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande, är relaterade till den makroekonomiska utvecklingen. Det är därför viktigt att regeringens prognoser har god träffsäkerhet. Genom att jämföra regeringens prognoser med andra bedömares prognoser ges en bra bild av hur väl regeringen lyckats i sitt prognosarbete.

I liknande syfte görs redan årligen prognos- jämförelser av Konjunkturinstitutet och Riksbanken. Konjunkturinstitutet använder medelfelet (ME)37, medelabsolutfelet (MAD)38 och rotmedelkvadratfelet (RMSE)39 i sin rangordning av de olika bedömarnas prognosförmåga. Riksbanken använder istället medelkvadratfelet (MSE)40.

Prognoshorisonten spelar roll41

Riksbanken tar även hänsyn till att prognoserna görs vid olika tidpunkter och att olika bedömare därför har tillgång till olika mängd information.42 Ju närmare utfall man kommer för den variabel som ska prognostiseras, desto mer information om variabeln finns tillgänglig. En bedömare som i genomsnitt publicerar sina prognoser senare än andra, och därför har en kortare genomsnittlig prognoshorisont, kan också förväntas ha bättre träffsäkerhet i sina prognoser.

Regeringen har längre medelhorisont än de flesta andra bedömarna varför regeringen i en

37Prognosfelet definieras som utfall minus prognos. Medelfelet beräknas som det aritmetiska medelvärdet av prognosfelen.

38Medelabsolutfelet beräknas som det aritmetiska medelvärdet på absolutvärdet av prognosfelen.

39Rotmedelkvadratfelet är kvadratroten ur det aritmetiska medelvärdet av kvadrerade prognosfel. Sådana kvadrerade prognosfel ”bestraffar” därför stora prognosfel mer än vad absolutfel gör. Konjunkturinstitutet redovisar även ett justerat medelabsolutfel och justerat medelkvadratfel där Riksbankens metod för horisontjustering tillämpas. Rangordningen görs dock till största del på ME, MAD och RMSE.

40Medelkvadratfelet beräknas som det aritmetiska medelvärdet på de kvadrerade prognosfelen.

41Med prognoshorisont avses längden på tidsperioden mellan det att prognosen görs och utfallet realiseras.

42Se Prognosmakares förmåga – vad brukar vi utvärdera och vad vill vi utvärdera? Penning och Valutapolitik 3/2009, Riksbanken.

PROP. 2012/13:100

rangordning gynnas av Riksbankens horisont- korrigering. Konjunkturinstitutet och Riks- banken har kortare medelhorisont än genom- snittet och en horisontkorrigering försämrar därmed deras relativa prognosförmåga.

Konjunkturinstitutet utvärderar prognoser för BNP, sysselsättning, arbetslöshet, timlön, KPI, KPIF och offentligfinansiellt sparande. Riksbanken utvärderar även reporäntan. Konjunkturinstitutet och Riksbanken utvärderar sina prognoser på en horisont som sträcker sig maximalt två år. För att t.ex. utvärdera prognosernas träffsäkerhet för 2012 studeras prognosfelen för de prognoser som gjordes under 2011 och 2012.

I regeringens prognosutvärdering används både Konjunkturinstitutets och Riksbankens metoder. Regeringen utvärderar inte bara prognoserna på två års sikt, utan också på både ett och två års sikt separat. Vidare utvärderar regeringen perioden 1995–2012. Perioden 2007– 2012, som kännetecknades av stora rörelser i de utvärderade variablerna, studeras även separat. Vid Riksbankens beräkning av prognoshorisont för varje bedömare används det datum då prognosen publiceras. Detta missgynnar regeringen eftersom tiden mellan det datum då prognosberäkningarna slutfördes och publicering är betydligt längre för regeringen jämfört med alla andra bedömare.43 I syfte att göra en så rättvisande bedömning som möjligt har regeringen därför korrigerat utvärderingen av sina prognoser med avseende på den tiden.

Tabell 3.14–3.16 visar en relativ rangordning av de tio bedömarnas genomsnittliga prognos- förmåga de första två prognosåren för BNP, arbetslöshet och KPI 1995–2012 och 2007– 2012.44

43Den ekonomiska vårpropositionen publiceras runt den 15 april och räknestopp för prognosen är runt den 10 mars, dvs. en ledtid på drygt fem veckor. Det är ytterligare något längre ledtid för budget- propositionen.

44Regeringens officiella prognoser redovisas. Regeringen gör normalt även tre icke-officiella prognoser per år. Om dessa inkluderas förbättras regeringens medelranking för BNP och arbetslöshet. Det motsatta gäller för KPI.

PROP. 2012/13:100

Tabell 3.14 Relativ rangordning vid utvärdering av prognoser för BNP-tillväxt, 1 är bäst

		1995–2012				2007–2012
	MAD	MSE	HJ	LJ	MAD	MSE	HJ	LJ
REG	6	5	7	5	8	8	10	6
KI	4	8	9	9	9	10	8	9
RB	3	3	3	3	1	1	5	5
HUI	5	4	10	10	6	5	9	10
SN	7	7	8	8	4	6	7	8
LO	8	9	1	1	7	7	4	4
NO	2	2	2	2	5	3	1	1
SEB	1	1	4	4	2	2	2	2
SHB	9	6	5	6	3	4	6	7
SWED	10	10	6	7	10	9	3	3

Anm.: Genomsnittliga fel under utvärderingsperioderna. Värden avser relativ rangordning i utvärderingen.

Prognosinstituten är regeringen (REG), Konjunkturinstitutet (KI), Riksbanken (RB, Handelns Utredningsinstitut (HUI), Svenskt Näringsliv (SN), Landsorganisationen (LO), Nordea (NO), SEB, Handelsbanken (SHB), Swedbank (SWED). MAD är medelabsolutfelet, MSE är medelkvadratfelet, horisontjustering (HJ) är Riksbankens metod för horisontjustering av kvadratiska fel, Ledtidsjustering (LJ) justerar även för regeringens extrema ledtid.

Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna beräkningar.

Tabell 3.15 Relativ rangordning för utvärdering av prognoser för arbetslöshet, 1 är bäst

		1995–2012				2007–2012
	MAD	MSE	HJ	LJ	MAD	MSE	HJ	LJ
REG	7	8	8	7	8	8	9	8
KI	3	6	7	8	9	9	10	10
RB	4	4	3	3	5	4	4	4
HUI	2	2	5	5	2	3	5	5
SN	6	5	6	6	6	5	6	6
LO	9	7	4	4	7	6	3	3
NO	5	3	2	2	4	2	2	2
SEB	1	1	1	1	1	1	1	1
SHB	8	9	10	10	3	7	7	7
SWED	10	10	9	9	10	10	8	9

Anm.: Se tabell 3.14.

Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna beräkningar.

Tabell 3.16 Relativ rangordning av utvärdering av prognoser för KPI, 1 är bäst

		1995–2012				2007–2012
	MAD	MSE	HJ	LJ	MAD	MSE	HJ	LJ
REG	5	5	4	4	8	7	7	4
KI	1	4	5	5	9	10	8	8
RB	2	9	9	9	6	8	10	10
HUI	4	3	7	7	4	6	9	9
SN	8	7	8	8	1	3	6	7
LO	6	1	1	1	7	1	2	2
NO	10	8	6	6	10	9	4	5
SEB	3	2	3	3	5	5	3	3
SHB	9	10	10	10	2	4	5	6
SWED	7	6	2	2	3	2	1	1

Anm.: Se tabell 3.14.

Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna beräkningar.

Regeringens prognoser ungefär lika träffsäkra som genomsnittet 1995–2012

För utvärderingsperioden 1995–2012 var träffsäkerheten i regeringens prognoser med ledtidsjustering ungefär som genomsnittet bland de tio bedömarna. Regeringen, Konjunktur- institutet och Riksbanken gjorde några stora prognosfel under finanskrisen, varför den relativa rankingen för dessa bedömare försämrades något då prognoserna 2007–2012 utvärderades. Stora makroekonomiska sväng- ningar under denna period föranleder större prognosfel. Då dessa kvadreras försämras rangordningen drastiskt.

Ingen bias i regeringens prognoser

Lika viktigt som träffsäkerhet i prognoserna är att bedömarna inte systematiskt över- eller underskattar utfallet, dvs. det får inte finnas någon s.k. bias i prognoserna. I diagram 3.20 redovisas regeringens utvärdering av bias.45

Diagram 3.20 Bias i olika bedömares prognoser för BNP, arbetslöshet och KPI

BNP

Arbetslöshet

0,8 KPI

0,6

0,4

0,2

SWED

REG

SEB

HUI

SHB

Anm.: Den vertikala axeln mäter p-värden, dvs höga staplar indikerar liten sannolikhet för bias. P-värden lägre än 0,05 (den horisontella streckade linjen) indikerar på signifikant bias.

Källor: Statistiska centralbyrån, respektive konjunkturbedömare och egna beräkningar.

För BNP påträffades ingen signifikant bias för någon av bedömarna. Om något så överskattade alla bedömare utom Svenskt Näringsliv utfallen för BNP. Inte heller upptäcktes signifikant bias i prognoserna för arbetslöshet. Svenskt Näringsliv, Landsorganisationen (LO) och Swedbank överskattade utfallen, resterande

45 I diagram 3.20 testas om medelfelet för varje bedömare är signifikant skild från noll eller inte. Beroende på om medelfelet är positivt/negativt indikerar låga p-värden på signifikant underskattning/överskattning.

PROP. 2012/13:100

bedömare underskattade utfallen. För KPI på- träffades signifikant överskattning hos Handelns Utredningsinstitut, SEB och Handelsbanken. Endast LO underskattade KPI-utfallen. Regeringen har inte bias i någon av sina prognoser.46 Internationella utvärderingar av svenska regeringens bias stödjer detta resultat.47

46Detta gäller även om bara första årets prognoser eller andra årets prognoser utvärderas och för utvärderingsperioden 2007–2012. Inte heller upptäcktes signifikant bias i regeringens icke-officiella prognoser.

47Frankel och Schreger Over-optimistic official forecasts in the Eurozone and Fiscal Rules, NBER, Workning paper 18283, 2012 och Hallerberg, Strauch och von Hagen, Fiscal Governance in Europe, Cambridge University Press, 2009.

Finanspolitikens övergripande inriktning

PROP. 2012/13:100

4 Finanspolitikens övergripande inriktning

Sammanfattning

•Finanspolitikens övergripande inriktning bestäms i en samlad bedömning av ett antal olika mål och restriktioner.

•Det överordnade målet för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt, en välfärd som kommer alla till del och ett stabilt högt resurs- utnyttjande.

•Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn 2000–2012 var förenligt med över- skottsmålet.

•Det finansiella sparandet 2013 och 2014 bedöms ligga något under 1 procent av BNP, även när hänsyn tas till konjunkturläget.

•Det av riksdagen fastlagda utgiftstaket har klarats samtliga år sedan det infördes 1997.

•Regeringen bedömer att utgiftstaket 2016

och 2017 bör uppgå till 1 165 respektive 1 195 miljarder kronor. Utgiftstaket ökar då med 40 miljarder kronor mellan 2015 och 2016, och med 30 miljarder kronor mellan 2016 och 2017.

•Kommunsektorns finanser bedöms vara för- hållandevis stabila under prognosperioden, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge de

närmaste åren. Resultatet beräknas uppgå till mellan 3 och 7 miljarder kronor 2013–2016. År 2017 beräknas resultatet uppgå till 14 miljarder kronor, vilket bedöms vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

•Regeringens samlade bedömning är att det finns ett visst utrymme för att föreslå

ofinansierade reformer i den kommande budgetpropositionen. En slutgiltig bedöm- ning av budgetutrymmet görs dock i budget- propositionen för 2014.

I detta avsnitt redogör regeringen för sin syn på den övergripande inriktningen på finans- politiken. Regeringens utgångspunkt är att inriktningen ska bedömas i en bred ansats där ett antal enskilda mål och restriktioner ställs mot varandra. Regeringen gör därför en samlad bedömning av en rad faktorer som presenteras i detta avsnitt. Finanspolitikens inriktning på en mer detaljerad nivå beskrivs i avsnitt 2.

Avsnittet inleds med en redogörelse för målen för finanspolitiken. Därefter följer en beskrivning av det finanspolitiska ramverket. I avsnitten 4.3–4.5 görs en uppföljning av över- skottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet. I efterföljande avsnitt redovisas de restriktioner som EU:s regelverk ställer på finanspolitiken. I avsnitt 4.7 ges en översikt över finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Utifrån ovanstående avsnitt redovisar regeringen slutligen sin samlade bedömning av den över- gripande inriktningen på finanspolitiken.

4.1Målen för finanspolitiken

Finanspolitiken är de beslut om offentliga inkomster och utgifter som tas för att påverka ekonomin. Det överordnade målet för finans- politiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt (genom strukturpolitiken),

PROP. 2012/13:100

en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resurs- utnyttjande (genom stabiliseringspolitiken).

Strukturpolitiken bidrar till en högre tillväxt

Ett av målen för finanspolitiken är att öka den långsiktiga tillväxten. Det åstadkoms genom en väl utformad strukturpolitik som bl.a. skapar goda drivkrafter för arbete och företagande. Ett högt antal arbetade timmar ökar den samlade produktionen av varor och tjänster och är en förutsättning för att den offentliga sektorns åtaganden ska kunna finansieras utan att skatte- belastningen blir allt för hög. Detta är särskilt viktigt eftersom andelen äldre i befolkningen ökar. Strukturpolitiken ska vidare användas för att bidra till en hög produktivitetstillväxt i alla delar av ekonomin och för att korrigera för s.k. marknadsmisslyckanden inom vissa områden, bl.a. när det gäller miljö och hälsa. Ekonomisk tillväxt ska vara hållbar, dvs. inte åstadkommas till priset av oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa.

Sverige är en konkurrenskraftig ekonomi med en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. För att förbättra förutsättningarna för tillväxt fokuserar regeringens politik på åtgärder som bidrar till att öka sysselsättningen, invester- ingarna och produktiviteten. Regeringen har sedan tillträdet 2006 genomfört ett omfattande reformarbete för att stärka Sveriges långsiktiga tillväxtförutsättningar. Detta arbete fortsätter.

Fördelningspolitiken bidrar till att välfärden kommer alla till del

Ett annat mål för finanspolitiken är att välfärden ska förbättras för alla medborgare. Det åstad- koms genom en fördelningspolitik som bidrar till att de ökade inkomster som uppkommer när ekonomin växer kommer alla till del. Fördelningspolitiken verkar dels genom att skatte- och transfereringssystemet gör att de disponibla inkomsterna blir mer jämnt fördelade än inkomsterna före skatt, dels genom att offentligt finansierade tjänster, som exempelvis skola och sjukvård, tillhandahålls efter behov och inte efter betalningsförmåga. Fördelnings- politiken omfördelar också inkomster över livs- cykeln, bl.a. genom ålderspensionssystemet.

För den absoluta majoriteten av befolkningen är det egna arbetet den viktigaste inkomstkällan. Den vanligaste orsaken till en låg ekonomisk standard är avsaknaden av arbete. En politik för ökad sysselsättning och minskat utanförskap är därför kärnan i regeringens fördelningspolitiska strategi. När fler arbetar och färre försörjs av sociala ersättningar minskar inkomstskillnaderna i samhället.

Trots finanskrisen och den efterföljande svaga ekonomiska utvecklingen har hushållens inkomster utvecklats gynnsamt sedan regeringen tillträdde 2006. Hushållens ekonomiska standard ökade mellan 2006 och 2011 med sammanlagt 15 procent, eller med 2,8 procent per år. De ökade inkomsterna är emellertid inte jämnt för- delade, vilket har gjort att inkomstskillnaderna ökat i Sverige (se vidare bilaga 2). Detta är en utveckling som pågått i många länder under de senaste tjugo åren.

Stabiliseringspolitiken dämpar konjunktur- svägningarna

Finanspolitiken ska också, genom stabiliserings- politiken, vid behov bidra till att stabilisera konjunkturen. Omfattande konjunktursväng- ningar är kostsamma genom att de har en negativ effekt på investeringar, konsumtion och sysselsättning. Eftersom investeringar i allmän- het inte kan tas tillbaka tenderar de att minska när osäkerheten om den ekonomiska ut- vecklingen ökar. Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till att de arbetslösas human- kapital försämras och därmed till lägre produktivitet. Detta kan på sikt leda till en varaktigt högre arbetslöshet. Kraftiga konjunktursvängningar och stora variationer i inflationstakten försämrar dessutom förut- sättningarna för hushåll och företag att fatta rationella beslut.

Vid störningar som påverkar efterfrågeläget i ekonomin råder normalt sett inget motsats- förhållande mellan att stabilisera sysselsättningen och inflationen. Det innebär att ekonomin normalt genom penningpolitiken stimuleras i lågkonjunkturer och stramas åt i hög- konjunkturer. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering, främst genom de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. De automatiska stabilisatorerna är finanspolitikens automatiska reaktion på

konjunkturförändringar. I en konjunktur- nedgång sjunker skatteintäkterna automatiskt medan utgifterna för bl.a. arbetslöshets- ersättning ökar utan att några beslut behöver fattas. Den budgetförsvagning som därmed uppkommer automatiskt bidrar till att motverka konjunkturnedgången. Med semiautomatiska stabilisatorer avses främst den förstärkning av arbetsmarknadspolitiken som regelmässigt sker när arbetslösheten ökar av konjunkturella skäl.

Finanspolitiken kan dessutom, till skillnad från penningpolitiken vid behov hantera specifika problem som kan uppstå i ekonomin i samband med en konjunkturnedgång. Vid större efterfråge- och utbudsstörningar kan finans- politiken behöva stötta penningpolitiken mer aktivt. Som närmare redogörs för i bilaga 4 till denna proposition kan det enligt regeringen i sällsynta fall finnas skäl för att ändra redan fastställda utgiftstak, om det är en förutsättning för att en lämplig stabiliseringspolitik ska kunna bedrivas. Nuvarande system med utgiftstak medger en sådan flexibilitet.

Resursutnyttjandet är fortsatt lågt

Till följd av den internationella lågkonjunkturen bedöms tillväxten bli relativt svag 2013 och 2014. Regeringen bedömer att läget på arbets- marknaden inte förbättras förrän under 2015, och att arbetslösheten ligger kvar på en hög nivå de närmaste åren. Det bedöms därför finnas gott om lediga resurser i ekonomin. Osäkerheten är dessutom stor om den framtida konjunktur- utvecklingen. Sammantaget bedöms sanno- likheten för en svagare utveckling än i huvud- scenariot vara större än sannolikheten för en starkare utveckling (se vidare avsnitt 3).

Läget på arbetsmarknaden är i dag betydligt allvarligare än det var vid inledningen av finans- krisen. Arbetslösheten är nu ca 8 procent, vilket är nästan 2 procentenheter högre än hösten 2008. Ekonomin befinner sig i en utdragen låg- konjunktur, vilket bidragit till att långtids- arbetslösheten ökat och att vissa grupper med svag förankring på arbetsmarknaden riskerar att drabbas hårt. Utrymmet för såväl finans- som penningpolitiska åtgärder är också mindre i dag än vid inledningen av finanskrisen. Detta gäller framför allt i de länder som drabbats hårdast av krisen, men även i Sverige. Reporäntan är i dagsläget väsentligt lägre än vad den var vid finanskrisens utbrott 2008 (1,00 jämfört med 4,75 procent). Även det finansiella sparandet i

PROP. 2012/13:100

den offentliga sektorn är nu betydligt lägre än det var 2008. Eftersom riksbankens styrränta är lägre i utgångsläget kommer finanspolitiken, i händelse av en fördjupad eller mer utdragen nedgång, troligtvis behöva användas mer aktivt i stabiliseringspolitiken. Detta sker först och främst genom att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka fullt ut, men också genom aktiva åtgärder om detta bedöms vara nödvändigt.

Finanspolitiken är neutral 2013

Mot denna bakgrund är det viktigt att finans- politiken anpassas till det rådande konjunktur- läget. En ofta använd indikator på finans- politikens inriktning är förändringen i det strukturella sparandet. Detta är ett grovt mått på den offentliga sektorns effekter på efterfrågan, som inte bara innefattar diskretionär finans- politik i statens budget utan även ett flertal andra faktorer.48

Tabell 4.1 Indikatorer för impuls till efterfrågan

Årlig förändring, procent av BNP

	2013	2014	2015	2016	2017
Förändring finansiellt	-0,9	0,6	1,1	1,1	0,9
sparande
Varav
Automatiska stabilisatorer	-0,7	0,1	0,6	0,7	0,4
Engångseffekter	-0,3	0,0	0,0	0,0	0,0
Extraordinära	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
kapitalvinster

Förändring strukturellt	0,1	0,5	0,5	0,4	0,5
sparande
Varav
Diskretionär finanspolitik1	-0,5	0,1	0,2	-0,1	-0,1
Kapitalkostnader, netto	-0,2	-0,1	0,0	0,0	0,0
Kommunsektorns finanser	0,3	-0,1	0,0	0,1	0,2
Övrigt	0,5	0,6	0,3	0,3	0,3

BNP-gap,	-1,3	0,1	1,0	1,2	0,6
förändring i procentenheter

1 Avser utgifts- och inkomstförändringar 2013–2017 i förhållande till tidigare år av beslutade, föreslagna och aviserade reformer (se tabell 7.2)

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Förändringen av det strukturella sparandet har en effekt nära noll 2013 och finanspolitiken kan därför, mätt på detta sätt, sägas vara neutral detta år. Den diskretionära finanspolitiken i statens budget (rad 6 i tabell 4.1) lämnar ett expansivt

48 Se vidare i budgetpropositionen för 2013, (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.3) för en utförligare förklaring av dessa.

PROP. 2012/13:100

bidrag 2013 motsvarande 0,5 procent av BNP. Sammantaget bidrar försvagningen av det offentliga finansiella sparandet 2013 till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin detta år. Från och med 2014 bedöms finanspolitiken vara åt- stramande vid oförändrad politik, sett till förändringen av det strukturella sparandet.

Mot bakgrund av den nu bedömda konjunkturutvecklingen, med en långsammare återhämtning, en stigande arbetslöshet och en negativ riskbild, bör finanspolitiken vara relativt expansiv även 2014. Det måste dock göras en avvägning mellan behovet av att stödja åter- hämtningen av ekonomin och behovet av säker- hetsmarginaler inför en möjlig ytterligare försämring av konjunkturläget och de offentliga finanserna.

Det begränsade stabiliseringspolitiska ut- rymmet kan i kombination med ett mindre gynnsamt utgångsläge på arbetsmarknaden leda till att hushåll och företag blir mer försiktiga i en osäker situation. Att upprätthålla förtroendet för finanspolitiken är därför av mycket stor vikt för att undvika en negativ spiral, där en svag utveckling förvärras av ett minskat förtroende hos hushåll och företag. För att motverka en sådan utveckling bör fokus, vid en påtaglig konjunkturförsvagning, ligga på att begränsa fallet i sysselsättningen. En sådan strategi är dock inte okomplicerad. Vid ett kraftigt BNP- fall skulle den offentligfinansiella kostnaden för en bibehållen sysselsättningsnivå bli mycket hög. Detta gäller i synnerhet om åtgärderna som vidtas är generella stimulanser. Om förtroendet för finanspolitiken riskerar att urholkas av diskretionära åtgärder kan det därför vara mer förtroendeskapande att prioritera starka offentliga finanser än att genomföra ofinansierade åtgärder. Vägledande för vilka eventuella insatser som väljs bör vara att de på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till att hålla uppe den varaktiga sysselsättningen och hålla jämviktsarbetslösheten nere.

4.2De budgetpolitiska målens roll för att nå målen för finanspolitiken

Eftersom det finns flera mål för finanspolitiken måste regeringen kontinuerligt göra avvägningar mellan de olika målen och ibland uppstår det

målkonflikter, vilket tvingar fram prioriteringar. De budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet, används i den politiska beslutsprocessen för att skapa bättre förutsättningar för att finans- politikens övergripande mål ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Erfarenheter av tidigare stats- finansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål och en väl utformad budget- process för att de övergripande finanspolitiska målen ska kunna nås. De budgetpolitiska målen har varit viktiga för att stärka finanspolitikens transparens och trovärdighet.

Det är viktigt att betona att syftet med ett budgetpolitiskt ramverk inte är att frånta demokratiskt valda företrädare beslutanderätten över finanspolitiken. Det är varken möjligt eller önskvärt att ersätta den politiska besluts- processen med mekaniska regler. Det politiska systemet kan dock använda sig av mål och principer som bidrar till att göra finanspolitiken långsiktigt hållbar. Erfarenheten visar att ett trovärdigt budgetpolitiskt ramverk med tydliga mål och restriktioner i hög grad bidrar till att finanspolitiken utformas på ett långsiktigt håll- bart sätt. Det svenska ramverket, med över- skottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet, spelar därför en avgörande roll när storleken på budgetutrymmet eller besparings- behovet fastställs. Det är dock viktigt att poängtera att regeringen vid utformningen av den övergripande inriktningen på finanspolitiken gör en bred analys genom att utöver de budget- politiska målen även ta hänsyn till de över- gripande målen för finanspolitiken, finans- politikens långsiktiga hållbarhet och den osäkerhet om framtiden som alltid finns.

4.3Uppföljning av överskottsmålet

Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Att överskottsmålet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, i stället för som ett årligt spar- krav på 1 procent av BNP, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om målet skulle vara 1 procents sparande varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när

konjunkturen försvagas för att säkerställa att det årliga målet nås. Politiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna när de automatiska stabilisatorerna inte skulle tillåtas verka fritt. Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel gör det dock svårare att följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet.49

Eftersom överskottsmålet främst utgör ett framåtblickande riktmärke för finanspolitiken följs målet i första hand upp i ett framåt- blickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att se om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som riskerar att minska sannolikheten för att målet ska nås i framtiden. I tabell 4.2 redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet under den senaste tioårsperioden med utfallsdata och de indikatorer som används för att stämma av budgetutrymmet eller besparings- behovet mot överskottsmålet i ett framåt- blickande perspektiv.

Vid bedömningen av dessa indikatorer är det viktigt att beakta den betydande prognos- osäkerheten. En genomgång av prognoser för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn under innevarande år gjorda 2000–2011 visar att prognosfelen i genomsnitt är så stora som knappt 2 procent av BNP. Även bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. Uppföljningar visar att det inte är ovanligt att bedömningen av det strukturella sparandet för ett utfallsår (dvs. ett år då det finansiella sparandet är känt) ändras med mer än 1 procent av BNP från en bedömning till en annan. Den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av det strukturella sparandet ett utfallsår uppgick 2000– 2010 till 2 procent av BNP. Om bedömningen revideras på detta sätt kan storleken på budget- utrymmet ändras kraftigt.

Bakåtblickande analys av måluppfyllelsen

Den bakåtblickande tioårsindikatorn

Åren 2003–2012 uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor i genomsnitt till 0,7 procent av BNP. Justerat för det genomsnittliga

49 Se budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4) och skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) för en mer utförlig beskrivning av uppföljningen av överskottsmålet.

PROP. 2012/13:100

resursutnyttjandet under perioden låg dock det genomsnittliga finansiella sparandet på 1,4 procent av BNP. Detta tyder på att det inte finns några stora systematiska avvikelser i finans- politiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver.

Framåtblickande analys av måluppfyllelsen

Sjuårsindikatorn

Sjuårsindikatorn uppgår till -0,7 procent av BNP 2012, -0,4 procent av BNP 2013 och -0,1 procent av BNP 2014. Eftersom BNP-gapen bedöms vara stora i negativa termer under dessa år är den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn väsentligt starkare än den ojusterade, och pekar på ett sparande i linje med eller något över överskotts- målet. Om vikt tillmäts både den ojusterade och den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn före- faller det finansiella sparandet enligt denna indikator ligga något under 1 procent av BNP, framför allt 2013 och 2014.

Det strukturella sparandet

Det strukturella sparandet bedöms vara klart lägre än 1 procent av BNP 2012 och 2013, för att sedan öka till något under målets nivå 2014. Denna indikator pekar således på ett sparande som ligger under målsatt nivå t.o.m. 2014, för att sedan ligga över 1 procent av BNP 2015–2017 vid oförändrad politik.

Tabell 4.2 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot överskottsmålet

Procent av BNP respektive potentiell BNP

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Finansiellt sparande	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0

Bakåtblickande
tioårssnitt	0,7
Konjunkturjusterat1	1,4
Sjuårsindikatorn	-0,7	-0,4	-0,1
Konjunkturjusterad1	1,2	1,0	1,1
Strukturellt sparande	0,3	0,4	0,9	1,3	1,7	2,3

BNP-gap	-2,2	-3,5	-3,3	-2,3	-1,1	-0,4
Sjuårssnitt	-3,2	-2,4	-2,0
Bakåtblickande
tioårssnitt	-1,1

1 Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet minskas med BNP-gapet under motsvarande period multiplicerat med elasticiteten 0,55. Den konjunktur- justerade sjuårsindikatorn är inte identiskt med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

Sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet visar att det finansiella sparandet i offentlig sektor ligger något under målets nivå 2013 och 2014. Eftersom bedömningen bygger på en oförändrad finanspolitik stärks sparandet gradvis under åren därefter så att det överstiger överskottsmålet mot slutet av perioden. Budget- utrymmet bedöms i avsnitt 4.8.

takten av de takbegränsade utgifterna 2012 var budgeteringsmarginalen fortfarande jämförelse- vis stor. Delvis till följd av de stora budget- eringsmarginalerna 2011 och 2012 har regeringen tidigare föreslagit nivåer på utgiftstaket för 2013 och 2014 vars årliga ökningstakt är lägre än den genomsnittliga årliga ökningen sedan 1997, då utgiftstaket infördes. Även för 2015 föreslog regeringen en nivå på utgiftstaket som innebär en mindre årlig ökning än tidigare år.

Jämfört med bedömningen i budget-

4.4Uppföljning av utgiftstaket och propositionen för 2013 bedöms nu budget- bedömning av utgiftstaket 2016 eringsmarginalen bli något mindre 2013–2015.

och 2017	Störst förändring har skett för 2014 för vilket
	bedömningen av marginalen minskat med drygt
Uppföljning av utgiftstaket	4 miljarder kronor.

Utgifterna i statens budget redovisas på 27 utgiftsområden. De utgifter som omfattas av utgiftstaket är utgifterna under utgiftsområde 1–25, utgiftsområde 27 och utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom riksdagen och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel. Detta innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår.

Utrymmet mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeterings- marginalen. Om budgeteringsmarginalen tas i anspråk försämras i regel de offentliga finanserna.

Regeringen bedömer att budgeterings- marginalen under utgiftstaket för 2013–2015 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen.50 För 2013 beräknas budgeteringsmarginalen bli 27 miljarder kronor. Marginalen sjunker något 2014 till 22 miljarder kronor för att sedan öka till 30 miljarder kronor 2015.

År 2011 ökade de takbegränsade utgifterna förhållandevis långsamt. År 2012 var ökningen snabbare. Trots den relativt snabba öknings-

50 Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör den uppgå till minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna innevarande år t (2013), minst 1,5 procent år t+1 (2014) och minst 2 procent år t+2 (2015). Den nödvändiga bufferten för t+3 (2016) och för t+4 (2017) bedöms till minst 3 procent av de takbegränsade utgifterna.

Diagram 4.1 Utgiftstak och takbegränsade utgifter

Procent av BNP

36
35					Utgiftstak					Takbegränsade utgifter
34					Utgiftstak					Takbegränsade utgifter
34
33
32
31
30
29
28
27
26
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det över tiden jämförbara utgiftstaket låg 2000– 2005 på en relativt stabil nivå på drygt 30 procent av BNP.51 År 2006–2008 minskade det något

51 På grund av regelbundet förekommande tekniska justeringar av utgiftstakets nivå försvåras jämförelser av utgiftstakets utveckling över tiden. För att uppnå jämförbarhet har utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i diagram 4.1 korrigerats för skillnader över tiden i dessa tekniska förändringar. Utgångspunkten är den aktuella utgiftsstrukturen och de tekniska justeringar som gäller för 2015. Utgiftstakets nivå för åren före 2015 är justerat genom att den för samtliga år getts samma årliga ökning som det ursprungligen hade när det först fastställdes, med hänsyn tagen till eventuella reella förändringar som därefter har gjorts av den ursprungligt fastställda nivån. Över tiden jämförbara takbegränsade utgifter beräknas genom att man från den på detta sätt beräknade nivån på utgiftstaket drar bort den faktiska budgeteringsmarginalen.

PROP. 2012/13:100

som andel av BNP. Under krisåret 2009 föll BNP kraftigt, varför både utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna steg som andel av BNP. Från och med 2010 väntas utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna falla som andel av BNP

Tabell 4.3 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak 2003–2015

(se diagram 4.1). Att de takbegränsade utgifterna som andel av BNP varierar från år till år är bl.a. ett uttryck för hur de automatiska stabilisatorerna bidrar till att dämpa konjunktursvängningar.

Miljarder kronor om inget annat anges. Utfall 2003–2012, prognos 2013–2015.

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015

Ursprunglig årlig
nominell förändring av
utgiftstaket1	30	33	38	37	42	33	32	30	30	20	10	10	20
Ursprungligt beslu-
tade utgiftstak	847	877	894	931	949	971	989	1 018	1 050	1 074	1 093	1 103	1 123

Teknisk justering2	-25	-19	-24	-24	0	-14	0	6	13	10	2	2	2
Reell justering3					-11
Slutligt fastställda
utgiftstak	822	858	870	907	938	957	989	1 024	1 063	1 084	1 095	1 105	1 125

Takbegränsade
utgifter	819	856	864	895	910	943	965	986	989	1 022	1 068	1 083	1 095
Budgeteringsmarginal	3	2	6	12	28	14	24	38	74	62	27	22	30

Budgeteringsmarginal,
procent av takbegrän-
sade utgifter	0,4	0,3	0,7	1,3	3,1	1,4	2,5	3,9	7,5	6,0	2,5	2,0	2,7

Anm.: För år 1997–2002, se 2009 års ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164).

1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes för första gången. Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket för 2006 till 931 miljarder kronor när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till 907 miljarder kronor, vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket för 2007 först fastställdes till 949 miljarder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket 2007 med 42 miljarder kronor.

2Ett ursprungligt beslutat utgiftstak justeras ofta flera gånger till av tekniska orsaker. De tekniska justeringarna som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna för varje år.

3Utgiftstaket för 2007 sänktes med 11 miljarder kronor i budgetpropositionen för 2007. Den förändringen av utgiftstakets nivå är inte en teknisk justering, utan en finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstaket.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

Bedömning av utgiftstaket 2016 och 2017

Enligt budgetlagen (2011:203) är det obliga- toriskt för regeringen att föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Den föreslagna nivån utgör underlag för riksdagens beslut om utgiftstak. Riksdagen har beslutat om utgiftstak för 2015 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m., bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2010/11:32). I budget- propositionen för 2013 gjordes en bedömning av utgiftstaket 2016 och regeringen kommer i enlig- het med budgetlagen att lämna förslag till utgiftstak 2016 i budgetpropositionen för 2014.

I 2010 års ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) förlängdes tidsperspektivet med ett år och regeringen redovisade en bedömning av utgiftstaket för det fjärde tillkommande året. Regeringen gör även i denna proposition en bedömning av utgiftstakets nivå för det fjärde året, dvs. 2017. Bedömningar av utgiftstak blir inte föremål för riksdagsbeslut. Det är möjligt för regeringen att göra en ny bedömning av utgiftstakets nivå innan förslag lämnas till riksdagen.

Regeringens bedömning: För 2016 bör utgifts- taket för staten, inklusive ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 165 miljarder kronor. För 2017 bör utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till 1 195 miljarder kronor.

Skälen för regeringens bedömning:

Avvägningen om en lämplig nivå på utgifts- taket för ett nytt år baseras på prognoser för så lång sikt som tre till fyra år. Så långt fram i tiden är bedömningen av den ekonomiska utvecklingen mycket osäker. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida budgetutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budget- år. När det gäller utgiftstaket anger regeringen emellertid redan nu en fast övre gräns för utgiftsnivån flera år framåt i tiden. De makro- ekonomiska förutsättningarna och bedöm- ningen av de offentliga finanserna kommer att förändras över tiden. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer förändras dess relation till andra makroekonomiska storheter

när bedömningen av den ekonomiska ut- vecklingen förändras jämfört med det tillfälle när nivån på utgiftstaket bedömdes. Det kan medföra problem för utformningen av politiken om förutsättningarna förändras. Risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna bör därför vägas in i bedömningen.

I samband med att regeringen i budget- propositionen för 2013 gjorde en bedömning av utgiftstakets nivå för 2016 betonades de stora riskerna för en svag ekonomisk utveckling de närmaste åren. Sedan budgetpropositionen för 2013 beslutades har dessa farhågor till viss del besannats och riskbilden är alltjämt negativ. Det är därför fortsatt angeläget att det finns möjlighet att vidta åtgärder på budgetens utgiftssida för att stötta den ekonomiska utvecklingen, om det skulle uppstå ett behov av detta. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att utgiftstakets nivå för 2016 bör uppgå till 1 165 miljarder kronor, vilket är 10 miljarder kronor högre än motsvarande bedömning i budgetpropositionen för 2013.

Regeringens överväganden som ligger bakom den föreslagna nivån på utgiftstaket för ett nytt år tydliggörs genom att de motiveras med utgångspunkt i hur taket förhåller sig till andra makroekonomiska storheter. Nedan följer en motivering till den bedömda nivån på utgifts- taket för 2017, med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som regeringen använder vid bedömningen av utgiftstakets nivå för ett nytt år.

Utgiftstakets relation till överskottsmålet

Utgiftstaket bör fastställas så att det ger stöd åt överskottsmålet. Det innebär att utgiftstaket bör begränsa den möjliga utgiftsnivån så att över- skottsmålet uppnås utan att skatterna behöver höjas mer än vad som bedöms lämpligt.

I tabell 4.4 redovisas den bedömda utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. De offentliga finanserna förstärks successivt och 2017 uppgår det strukturella sparandet till 2,3 procent av BNP.

Budgeteringsmarginalen för 2017, dvs. det maximala utrymme som de takbegränsade utgifterna 2017 kan öka, uppgår till 1,3 procent av BNP, vilket motsvarar något mer än hälften

av det beräknade strukturella sparandet i den offentliga sektorn samma år.52 Utgiftstaket för 2017 bedöms därmed ge stöd åt överskottsmålet.

Om budgeteringsmarginalen delvis tas i anspråk av utgiftsökningar till följd av makro- ekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det sätt på vilket överskottsmålet är formulerat innebär att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst kopplade till ökad arbetslöshet, vid en försvagning av konjunkturen normalt bör tillåtas försvaga den offentliga sektorns finansiella sparande. De takbegränsade utgifterna är också i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet. Förändringar av de takbegränsade utgifterna till följd av oväntat höga priser och löner kan normalt tillåtas absorberas av budgeteringsmarginalen, utan att detta leder till en konflikt med överskottsmålet.

PROP. 2012/13:100

Tabell 4.4 Utgiftstak 2013–2017

Miljarder kronor om inget annat anges

	2013	2014	2015	2016	2017

Av riksdagen beslutade
utgiftstak	1 095	1 105	1 125

Regeringens bedömning
av utgiftstak				1 165	1 195
Årlig förändring av
utgiftstaket vid
ursprungligt förslag	10	10	20	40	30

Utgiftstak,
procent av BNP	30,1	29,4	28,5	27,9	27,3
Utgiftstak, procent av
potentiell BNP	29,0	28,3	27,8	27,7	27,2

Utgiftstak, fasta priser1	1 068	1 061	1 063	1 080	1 085
Takbegränsade utgifter	1 068	1 083	1 095	1 108	1 139

Takbegränsade utgifter,
procent av BNP	29,3	28,8	27,7	26,6	26,1

Takbegränsade utgifter,
fasta priser1	1 042	1 040	1 035	1 028	1 034
Budgeteringsmarginal	27	22	30	57	56
Budgeteringsmarginal,
procent av
takbegränsade utgifter	2,5	2,0	2,7	5,1	4,9

Budgeteringsmarginal,
procent av BNP	0,7	0,6	0,8	1,4	1,3

Finansiellt sparande
offentlig sektor, procent
av BNP	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0

Strukturellt sparande
offentlig sektor, procent
av BNP	0,4	0,9	1,3	1,7	2,3
Offentliga sektorns
utgifter, procent av
BNP	51,0	50,3	49,0	47,7	46,8

1 Beräkningen av fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans- fereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förut- sättningar) deflaterade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är deflaterade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är deflaterade med deflatorn för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att 1 procent av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek för det innevarande året, har behandlats som transfereringsanslag).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

52 Hela budgeteringsmarginalen bör emellertid inte utnyttjas. Enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens storlek bör en marginal motsvarande minst 1 procent av de takbegränsade utgifterna finnas kvar under budgetåret för att hantera osäkerhet i utgiftsbedömningarna. År 2017 motsvarar det drygt 11 miljarder kronor eller knappt 0,3 procent av BNP. Budgeteringsmarginalen exklusive denna säkerhetsmarginal uppgår 2017 till 1 procent av BNP, vilket kan jämföras med den totala budgeteringsmarginalen som uppgår till 1,3 procent av BNP (se tabell 4.4).

Det beror på att generella förändringar av pris- och lönenivån normalt har små effekter på det finansiella sparandet eftersom den offentliga sektorns inkomster och utgifter, sett över ett par år, tenderar att påverkas i ungefär samma utsträckning av sådana förändringar. Strukturella förändringar av de takbegränsade utgifternas reala nivå påverkar dock indikatorerna för överskottsmålet.

PROP. 2012/13:100

Utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP

Den mycket svaga konjunkturutvecklingen 2009, med fallande nominell BNP, innebar att utgiftstaket ökade som andel av BNP. Från och med 2010 minskar emellertid åter utgiftstaket som andel av BNP och 2013–2017 beräknas andelen sjunka från drygt 30 procent till drygt 27 procent. I förhållande till potentiell BNP utvecklades utgiftstakets nivå naturligt nog jämnare under krisåret 2009, medan nivån efter 2012 minskar på ungefär samma sätt som i förhållande till faktisk BNP (se diagram 4.2). Även de totala offentliga utgifterna i procent av BNP bedöms bli lägre 2017 än tidigare år.

Diagram 4.2 Utgiftstak 1997–2017

36
35							Procent av potentiell BNP
34
33							Procent av BNP
33
32
31
30
29
28
27
26
97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har utgiftstak och takbegränsade utgifter rensats från skillnader över tiden i tekniska justeringar.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek

Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå för 2017 innebär att taket ökar med 30 miljarder kronor jämfört med den bedömda nivån för 2016. Det är en något mindre ökning jämfört med den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan utgiftstaket infördes 1997. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2016 upp- går till 2,8 procent, medan motsvarande ökning mellan 2016 och 2017 uppgår till 2,6 procent.

Den bedömda nivån på utgiftstaket för 2017 medför att budgeteringsmarginalen för 2017 uppgår till 56 miljarder kronor. I budgeten för 2017 bör budgeteringsmarginalen för 2017 av osäkerhetsskäl uppgå till minst 1,5 procent av de

takbegränsade utgifterna, eller ca 17 miljarder kronor, i enlighet med regeringens riktlinje. Den möjliga ökningen av de takbegränsade utgifterna 2017 fram t.o.m. budgeten för samma år är därmed ca 39 miljarder kronor.

Utgiftstaket ska inte ses som ett utgiftsmål. Budgeteringsmarginalen kan emellertid rymma framtida utgiftsreformer, under förutsättning att utgiftsförändringarna är förenliga med över- skottsmålet och bedömningen av budget- utrymmet, samt att det finns tillräckligt med utrymme under utgiftstaket för att hantera osäkerheter enligt regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Under förutsättning att den aktuella bedömningen av de takbegränsade utgifterna fram t.o.m. 2017 står sig medger nivån på utgiftstaket 2017 i genom- snitt ungefär 10 miljarder kronor i nya permanenta utgifter per budget fr.o.m. budgeten för 2014 t.o.m. budgeten för 2017 (sammanlagt 39 miljarder kronor).

I den aktuella prognosen ökar de tak- begränsade utgifterna med i genomsnitt 14 miljarder kronor per år 2014–2017. Det beror främst på att en stor del av utgifterna är indexerade till den allmänna utvecklingen av priser och löner. Om budgeteringsmarginalen 2017 skulle utnyttjas till fullo uppgår den genomsnittliga utgiftsökningen under dessa fyra år till ca 24 miljarder kronor. Det är en något mindre ökning än den genomsnittliga ökningen av de takbegränsade utgifterna 2001–2012. Vidare är det maximala utrymmet för till- kommande utgiftsökningar om ungefär 10 miljarder kronor per budgetproposition fram t.o.m. budgeten för 2017 något mindre än den genomsnittliga årliga ökningen av takbegränsade utgifter under den senaste tioårsperioden till följd av beslut om reformer och besparingar, som beräknas ha uppgått till ca 11 miljarder kronor i dagens penningvärde.

Om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket motsvarar den minsta storleken som av osäkerhetsskäl bör upprätthållas, kan detta begränsa möjligheterna att genomföra ny politik på utgiftssidan i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet. Reger- ingen bedömer att överskotten i de offentliga finanserna växer fram till 2017. Om bedöm- ningen under de kommande åren görs att det successivt uppstår ett budgetutrymme är det rimligt att en del av detta utrymme kan utnyttjas

för reformer på utgiftssidan. Hur stort det potentiella utrymmet för reformer på utgifts- sidan slutligen blir begränsas bl.a. av hur stor del av budgeteringsmarginalen som fram till budget- propositionen för 2017 tas i anspråk av andra typer av utgiftsökningar, t.ex. till följd av den makroekonomiska utvecklingen. Oavsett vilken typ av utgiftsförändring som hypotetiskt tar budgeteringsmarginalen för 2017 i anspråk till dess att det året har passerat, kan inte de takbegränsade utgifterna förändras mer än vad som följer av utgiftstakets nivå. I förhållande till bedömningen av överskottet i de offentliga finanserna 2017 är budgeteringsmarginalen för 2017 inte större än att utgiftstaket bedöms ge stöd åt överskottsmålet.

Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser

De takbegränsade utgifterna är, omräknade till fasta priser och utan nya beslut om reformer, ca 8 miljarder kronor lägre 2017 än 2013 (se tabell 4.4). Det betyder att statens och pensions- systemets samlade storlek volymmässigt minskar något från 2013. Förändringen i fasta priser är liten i förhållande till de takbegränsade utgifternas utveckling som andel av BNP.

Utgiftstaket är, omräknat till fasta priser, 17 miljarder kronor högre 2017 än 2013. Beräknat i fasta priser är nivån på det föreslagna utgiftstaket för 2017 omkring 5 miljarder kronor högre än den bedömda nivån på utgiftstaket för 2016.

4.5Uppföljning av god ekonomisk hushållning och det kommunala balanskravet

Överskottsmålet för de offentliga finanserna inkluderar även det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. Det finns dock inget uttalat mål för kommunsektorns finansiella sparande.

Överskottsmålet är uttryckt i termer av finansiellt sparande såsom det definieras i nationalräkenskaperna. För kommuner och landsting är emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, avgörande för huruvida de uppfyller kommunal-

PROP. 2012/13:100

lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Endast om synnerliga skäl före- ligger, får avvikelser göras från balanskravet. Detta krav anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt.

Mellan den kommunala redovisningen och nationalräkenskaperna förekommer redo- visningsmässiga skillnader som kan uppgå till flera miljarder kronor enskilda år, se diagram 4.3. Skillnaderna beror på att den kommunala redo- visningen bygger på samma utgångspunkter som redovisningen inom näringslivet. Om t.ex. investeringsutgifterna ökar kraftigt mellan två år får detta omedelbart genomslag på det finansiella sparandet, medan resultatet endast påverkas av investeringarnas avskrivningskostnader.

Diagram 4.3 Kommunsektorns resultat och finansiella sparande 2000–2017

Miljarder kronor. Utfall för 2000–2012, prognos för 2013–2017.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting långsiktigt ha god ekonomisk hus- hållning i sin verksamhet. Från och med 2005 ska kommuner och landsting bl.a. fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt före- kommande mål i kommunerna är ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av om balanskravet har uppfyllts. Den ska även innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

PROP. 2012/13:100

Resultatet var starkt år 2012

Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 19 miljarder kronor 2012, se diagram 4.3 och tabell 4.5.

Resultatet blev därmed betydligt starkare än 2011, vilket till stor del förklaras av en åter- betalning av sjukförsäkringspremier från AFA Försäkring. Den redovisade intäktsökningen till följd av detta uppgick till ca 8 miljarder kronor för kommunerna och ca 3 miljarder kronor för landstingen. Resultatet för kommunsektorn som helhet torde motsvara god ekonomisk hus- hållning. Justerat för effekten av återbetalningen av sjukförsäkringspremier torde dock det sammanlagda resultatet vara lägre än vad som krävs för god ekonomisk hushållning.

Tabell 4.5 Resultaträkning för kommuner och landsting 2010–2012

Miljarder kronor

	Kommuner			Landsting
	2010	2011	2012	2010	2011	2012
Nettokostnader	-409	-422	-428	-221	-228	-235
Skatteintäkter	343	355	365	179	186	196
Utjämn. system
o. generella
statsbidrag	76	76	74	47	47	46
Finansnetto	4	1	3	0	-7	-1

Resultat före
e.o. poster	14	9	14	5	-2	5

Extra ord. poster	1	0	1	0	–	–
Årets resultat	14	9	15	5	-2	5

Anm.: På grund av avrundningar överensstämmer summan av de enskilda posterna inte alltid med totalsumman. Utfallet för kommunerna 2012 är fortfarande preliminärt.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Drygt 270, eller 93 procent, av kommunerna redovisade ett positivt resultat 2012, se diagram 4.4. Flertalet landsting, 17 av 20, redovisade också positiva resultat. Justerat för effekten av återbetalningen från AFA Försäkring redovisade 13 landsting positiva resultat.

Diagram 4.4 Andel kommuner och landsting som redovisat nollresultat eller överskott 2000-2012

Procent

Anm.: Med resultat avses resultat före extraordinära poster.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Sedan kravet på att fastställa de finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hus- hållning infördes i kommunallagen 2005 har andelen kommuner som redovisat ett noll- resultat eller ett överskott varierat mellan 75 och 97 procent. För landstingen har motsvarande andel, frånsett 2011, varierat mellan 50 och 90 procent, se diagram 4.4.

Positiva resultat framöver trots svagt konjunkturläge

Kommunsektorns finanser bedöms vara för- hållandevis stabila under prognosperioden, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge de närmaste åren. Resultatet beräknas uppgå till mellan 3 och 7 miljarder kronor årligen 2013–2016. Det finansiella sparandet beräknas bli mellan -12 och -15 miljarder kronor motsvarande period.

I prognosen antas kommuner och landsting sammantaget anpassa konsumtionsutgifterna så att ett resultat motsvarande god ekonomisk hus- hållning uppnås på sikt. Detta innebär att de gradvis bättre förutsättningarna mot slutet av prognosperioden slår igenom på kommun- sektorns resultat (se vidare avsnitt 8 Kommun- sektorns finanser, sysselsättning och skuld- sättning). Resultatet beräknas uppgå till 14 miljarder kronor 2017.

100

PROP. 2012/13:100

4.6Sverige uppfyller stabilitets- och budgetmål. I en medlemsstat som ligger under

tillväxtpaktens krav

Utöver de nationella budgetpolitiska målen är Sverige som medlemsland i EU även bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa regler utgör en övergripande ram som det svenska regelverket måste hålla sig inom. Det svenska ramverket är striktare och har en högre målsättning än vad stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver. Inom stabilitets- och tillväxtpakten har två referensvärden fastställts: underskottet i de offentliga finanserna får inte vara större än tre procent av BNP och den offentliga skulden får inte överstiga 60 procent av BNP. Sverige klarar med god marginal båda dessa referensvärden.

Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstaterna bygger upp allt för stora underskott i sina offentliga finanser. Varje medlemsstat ska ha ett medelfristigt budgetmål för det strukturella sparandet, dvs. det konjunkturjusterade finansiella sparandet för offentlig sektor rensat för engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste överstiga en viss miniminivå för att säkerställa finanspolitikens hållbarhet, eller snabba framsteg mot hållbarhet, samt ge möjlighet till budgetmässig handlingsfrihet. Det medelfristiga budgetmålet ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta, för- utsatt att det finns en lämplig säkerhetsmarginal till referensvärdet för budgetunderskott på 3 procent av BNP. Sverige har i detta samman- hang ett medelfristigt budgetmål på -1 procent av BNP. I februari 2013 bedömde EU- kommissionen att Sveriges strukturella sparande blir 0,1 procent av BNP 2013, vilket är tre tiondelar lägre än enligt bedömningen i denna proposition.53 Båda bedömningarna har således en god marginal till det medelfristiga budgetmålet om -1 procent av BNP.

Ett lagstiftningspaket för stärkt ekonomisk styrning i EU antogs i december 2011. Detta innebar bl.a. att ett utgiftskriterium infördes som ett nytt element i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del. Utgiftskriteriet används vid bedömningen av om en medlemsstat vidtar till- räckliga åtgärder för att uppnå sitt medelfristiga

53 Se European Economic Forecast, European Economy no 1, 2013.

sitt medelfristiga budgetmål måste ökningen av de offentliga utgifterna vara så mycket mindre än ett referensvärde för den potentiella BNP- tillväxten på medellång sikt att en tillfreds- ställande anpassningsbana mot dess medelfristiga budgetmål uppnås. Om en medlemsstat uppnår sitt medelfristiga budgetmål bör de offentliga utgifternas ökningstakt under normala om- ständigheter inte överstiga referensvärdet för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt. Ökningar därutöver bör uppvägas genom diskretionära ökningar av de offentliga in- komsterna. Diskretionära inkomstminskningar bör uppvägas genom minskningar av utgifterna.

För en medlemsstat som i likhet med Sverige överträffar sitt medelfristiga budgetmål är utgiftskriteriet inte bindande, såvida inte betydande oväntade inkomster används för utgiftsökningar och detta bedöms äventyra det medelfristiga budgetmålet. Även om de reala utgifterna i Sverige enligt utgiftskriteriets specifikation bedöms öka snabbare än potentiell BNP 2013, är detta således förenligt med reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten.

Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del, underskottsförfarandet, syftar till att rätta till alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna. För närvarande befinner sig 20 av EU:s 27 medlemsländer i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxt- pakten. Sverige är tillsammans med Estland och Luxemburg de enda EU-länder som aldrig varit föremål för underskottsförfarandet.

4.7Finanspolitiken är långsiktigt hållbar

För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finans- politiken måste den vara hållbar. Läget i flera av euroländerna visar på de betydande samhälls- ekonomiska kostnaderna av att förtroendet för finanspolitiken är svagt. Ett bristande förtroende för finanspolitiken riskerar att leda till att fokus måste flyttas från politiska åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuld- sanering. Förtroendet för finanspolitiken kan mätas på olika sätt. Ett vanligt mått är att jämföra ett lands upplåningskostnader, den långa räntan och riskpremien, som för Sverige i dag

101

PROP. 2012/13:100

ligger på en historiskt sett låg nivå (se tabell 4.6). Även den konsoliderade bruttoskulden ligger på en i internationell jämförelse mycket låg nivå och den finansiella nettoställningen är positiv.

Tabell 4.6 Finanspolitiska nyckeltal

Procent av BNP respektive procent

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Konsoliderad	38,2	42,0	41,8	39,5	36,2	32,3
bruttoskuld

Finansiell	21,1	18,8	17,0	16,2	16,5	17,8
nettoställning

Tioårig statslåneränta	1,6

Räntedifferens mot
Tyskland 10 år statsobl.	0,0

Källor: Statistiska centralbyrån, Ecowin och egna beräkningar.

Regeringen och ett antal andra bedömare gör även skattningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet med hjälp av ekonomiska modeller. EU-kommissionen bedömer att risken för att en offentligfinansiell kris ska uppstå i Sverige på ett års sikt är låg och lägre än i de flesta andra EU- länder.54 Även marknadens förtroende för den svenska finanspolitiken är stort. Detta framgår av den historiskt sett mycket låga statslåneräntan och den låga riskpremien jämfört med tysk upplåning, som ofta används som jämförelse- norm (se tabell 4.6). Den offentliga skulden i Sverige ligger på en internationellt sett låg nivå och förväntas fortsätta minska framöver. Allt tyder därmed på att förtroendet för finans- politiken kommer att vara fortsatt starkt de närmaste åren.

Hållbarhetsberäkningarna i denna proposition visar att finanspolitiken i Sverige är långsiktigt hållbar (se avsnitt 11). Finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet mäts ofta med hjälp av de s.k. S1- och S2-indikatorerna (se fördjupningsrutan EU-kommissionens hållbarhetsindikatorer). Ett negativt värde på dessa indikatorer innebär att en permanent budgetförsvagning är möjlig utan att finanspolitiken blir ohållbar, medan ett positivt indikatorvärde pekar på att en permanent budgetförstärkning är nödvändig.

EU-kommissionens hållbarhetsindikatorer

EU-kommissionen har tagit fram tre indikatorer, S0, S1 och S2, för att bedöma finans- politikens hållbarhet över olika tidshorisonter.

S0 är en indikator för finanspolitikens håll- barhet i ett kortsiktigt perspektiv, det närmaste året, som bygger på en sammanvägning av ett stort antal finansiella och offentligfinansiella indikatorer.

S1 visar hur mycket budgeten behöver för- stärkas eller försvagas för att den offentliga skulden ska nå ett visst värde över en given tidshorisont, i EU-kommissionens beräkning 60 procent av BNP 2030.

S2 visar på samma sätt hur mycket budgeten ska förstärkas eller försvagas för att de offentliga finanserna ska gå jämnt ut över en oändlig tids- horisont. S2-måttet ger därmed en i teoretiskt mening välgrundad bild av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser, samtidigt som måttet är mycket känsligt för olika beräknings- antaganden.

Ingen av indikatorerna kan användas för att bedöma storleken på ett budgetutrymme, utan ska snarare ses som indikatorer på konsekvenserna av den förda finanspolitiken över olika tidshorisonter. S1 och S2 visar visserligen hur mycket budgeten behöver justeras, uttryckt som procent av BNP, för att den finansiella hållbarheten ska upprätthållas över olika tidshorisonter. Osäkerheten i dessa mått är dock så stor att indikatorvärdena måste tolkas med stor försiktighet. Ett högt indikator- värde i absoluta termer innebär att sannolikheten för att finanspolitiken är ohållbar och måste läggas om är större. EU-kommissionen väljer att dela in medlemsländerna i tre grupper utifrån bl.a. indikatorvärdena. Sverige tillhör den minoritet av länder som bedöms ha en hållbar finanspolitik över alla tre tidshorisonter.

54 EU-kommissionen (2012), Fiscal sustainability report.

102

Som framgår av tabell 4.7 menar även andra bedömare, som EU-kommissionen och Konjunkturinstitutet, att finanspolitiken är håll- bar i de flesta bedömningar. När bedömningarna pekar på behov av en budgetförstärkning är denna jämförelsevis liten och hanterbar.

Tabell 4.7 Indikatorer på finanspolitikens hållbarhet

Procent av BNP

	S1	S2
	(eller mot-
	svarande)
Regeringen	-1,1	-2,4
Konjunkturinstitutet (feb 2013)	-	-0,7
Finanspolitiska rådet (maj 2012)	-	1,0
Europeiska kommissionen (dec 2012)	-3,6	1,7
OECD (jan 2012)	0,0	-
IMF (apr 2013)	0,6	-

Anm.: - anger att värdet inte har beräknats. S1- och S2- värdena är inte direkt jämförbara eftersom de bygger på olika beräkningsantaganden (se avsnitt 11). S1 anger den permanenta budgetförändring som behövs för att bruttoskulden ska uppgå till antingen 60 procent av BNP 2030 (Europeiska kommissionen),

50 procent av BNP 2050 (OECD), dagens skuldnivå 2030 (IMF) respektive 60 procent av BNP 2030 (Regeringen). S2 anger den permanenta budgetförändring som behövs för att finanspolitiken ska vara exakt långsiktigt hållbar.

Källor: Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, Europeiska kommissionen, OECD och IMF samt egna beräkningar.

Ett hållbart utgångsläge underlättar för finans- politiken att möta både den rådande låg- konjunkturen och de ökade utgifter som följer av den demografiska utvecklingen eller andra kostnadsökande trender. Huvudsyftet med hållbarhetsbedömningen är att i god tid fånga upp tecken på att finanspolitiken kommer att behövas läggas om så att åtgärder för att säker- ställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas i tid. En ohållbar utveckling som uppmärksammas tidigt kan lättare åtgärdas genom väl utformade reformer, samtidigt som hushåll och företag får möjlighet att ställa om till nya förutsättningar under en längre tidsperiod.

4.8Samlad bedömning av finans- politikens inriktning

PROP. 2012/13:100

politiken under dessa år. En bärande del i regeringens hantering av den ekonomiska ned- gången har samtidigt varit att upprätthålla säker- hetsmarginaler i de offentliga finanserna för att kunna hantera en djupare eller mer utdragen nedgång. De åtgärder som vidtagits har inte tillåtits äventyra förtroendet för de offentliga finanserna. Det har inneburit att åtgärderna fått ett större genomslag än om det rått osäkerhet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

Fördelningspolitiken har främst varit inriktad på att öka sysselsättningen och minska utanför- skapet, men också på att genom riktade insatser stärka ekonomin för ekonomiskt utsatta grupper. Genom att skjuta till resurser till kommunerna under krisen har även kvaliteten i välfärdstjänsterna värnats.

Tack vare en ansvarsfull ekonomisk politik har Sverige klarat den ekonomiska nedgången bättre än de flesta andra länder och står väl rustat inför framtiden. Det finns därmed skäl att fortsatt utforma en politik som förenar struktur- åtgärder för långsiktig tillväxt, åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast samt sunda offentliga finanser med åtgärder som håller samman samhället. En av de viktigaste lärdomarna från de senaste åren är vikten av att politiken även vid en ekonomisk nedgång bör fokusera på strukturellt riktiga reformer för högre varaktig sysselsättning och tillväxt.

Budgetpropositionen för 2013 innehöll förslag till en rad kraftfulla åtgärder för att stärka de långsiktiga tillväxtförutsättningarna och mot- verka att arbetslösheten biter sig fast. Arbets- lösheten antas dock bli något högre i år än vad som prognostiserades i budgetpropositionen för 2013, främst till följd av inbromsningen i om- världen. Regeringen föreslår och aviserar därför nu ytterligare åtgärder för att möta arbetslös- heten.

103

PROP. 2012/13:100

Att överskottsmålet är formulerat över en konjunkturcykel innebär att det finansiella sparandet bör ligga under 1 procent av BNP när resursutnyttjandet är lågt. Därigenom är över- skottsmålet förenligt med en finanspolitik som motverkar konjunktursvängningar. Främst är detta en följd av de automatiska stabilisatorerna55. Det kan även finnas skäl att vidta diskretionära åtgärder som håller uppe efterfrågan i ett läge med mycket lågt resursutnyttjande i ekonomin. Men det förutsätter att åtgärderna inte riskerar förtroendet för de offentliga finanserna (se fördjupningsrutan Överskottsmålet och stabiliseringspolitiken).

De indikatorer som används för uppföljning av överskottsmålet pekar sammantaget på att budgetutrymmet ökar under prognosperioden men att utrymmet för ofinansierade reformer är begränsat i närtid. Till följd av den utdragna låg- konjunkturen, med risker för persistenseffekter på arbetsmarknaden, kan det finnas skäl att använda en viss del av budgetutrymmet tidigare under prognosperioden. Därigenom skulle finanspolitiken medföra en snabbare nedgång av arbetslösheten.

Användandet av en viss del av budget- utrymmet tidigare under prognosperioden möjliggörs av att det finns ett stort förtroende för Sveriges offentliga finanser. Sveriges starka position visas bl.a. av den låga och sjunkande offentliga skuldsättningen, historiskt låga risk- premier på statspapper, god långsiktig offentlig- finansiell hållbarhet och ett relativt stort utrymme i förhållande till gränsvärdena i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Även riskerna för svagare offentliga finanser som följer av en eventuellt sämre ekonomisk utveckling måste dock beaktas. Att använda en del av budget- utrymmet tidigare under prognosperioden bör därför ske med försiktighet.

Regeringens samlade bedömning är att det finns ett visst utrymme för att föreslå ofinans- ierade reformer i den kommande budget- propositionen. En slutgiltig bedömning av

budgetutrymmet görs dock i budget- propositionen för 2014.

Det är viktigt att i detta sammanhang poängtera betydelsen av att det finansiella sparandet gradvis ska återgå till 1 procent i takt med att resursutnyttjandet blir balanserat. Resursutnyttjandet bedöms vara balanserat först i slutet av 2017. Regeringens målsättning är att de offentliga finanserna ska stärkas i takt med resursutnyttjandet på ett sätt som är konsistent med överskottsmålet, förutsatt att ingen ytterligare allvarlig störning drabbar den svenska ekonomin. Med nuvarande prognos kan så ske även om regeringen genomför vissa ytterligare ofinansierade åtgärder. Om de offentliga finanserna inte utvecklas i linje med överskotts- målet kommer regeringen vidta erforderliga åtgärder.

Även om regeringen föreslår ytterligare åtgärder för att få fler i arbete i den kommande budgetpropositionen, kommer det att finnas marginaler för att möta en djupare eller mer utdragen nedgång. Samma faktorer som nämnts ovan gör att det finansiella sparandet kan tillåtas sjunka ytterligare vid en betydligt svagare utveckling än den som nu förutses, utan att den finanspolitiska hållbarheten hotas.

55 Finanspolitiken bidrar till att dämpa konjunktursvängningar utan att några aktiva beslut behöver fattas, genom att skatteintäkterna automatiskt minskar och utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen och vissa försörjningsstöd automatiskt ökar vid en konjunkturnedgång och vice versa. Dessa konjunkturberoende offentliga utgifter och intäkter brukar benämnas automatiska stabilisatorer.

104

5 Inkomster

PROP. 2012/13:100

5 Inkomster

Sammanfattning

•Den utdragna lågkonjunkturen i Sverige leder till en måttlig ökning av skatteintäk- terna på 3 procent 2013. En högre löne- summetillväxt och en starkare utveckling av hushållens konsumtion leder till högre in- täkter från skatt på arbete och konsumtion 2013 än året innan.

•I takt med att konjunkturläget förbättras 2014–2017 ökar skatteintäkterna allt mer. Samtliga skattebaser – skatt på arbete, kapital och konsumtion – väntas bidra till ökningen.

•Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktig för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom ca 60 procent av intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster. Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som uppvisar störst variation mellan åren.

•I förhållande till budgetpropositionen för 2013 har prognosen för de totala skattein- täkterna reviderats ned kraftigt för samtliga år.

5.1Den offentliga sektorns skatteintäkter

Svensk ekonomi påverkades tydligt av den inter- nationella konjunkturnedgången och tillväxten i svensk BNP mattades av under 2012. En fortsatt svag internationell efterfrågan leder till en utdra- gen lågkonjunktur i Sverige även under 2013. I takt med att osäkerheten kring det statsfinansi-

ella läget i Europa minskar och tillväxten tar fart bedöms BNP även i Sverige öka i en allt snab- bare takt 2014–2017.

Trots en relativt stark utveckling av löne- summan, och därmed av intäkterna från skatt på arbete, ökade de totala skatteintäkterna måttligt under 2012 (se diagram 5.1). Det berodde på att intäkterna från skatt på konsumtion i stort sett var oförändrade mellan 2011 och 2012 samt på att intäkterna från skatt på kapital sjönk. De lägre intäkterna från skatt på kapital berodde på att intäkterna från hushållens kapitalinkomster beräknas ha minskat till följd av högre skatteav- drag för utgiftsräntor, samtidigt som den ut- dragna lågkonjunkturen medförde minskade in- täkter från skatt på företagsvinster.

Diagram 5.1 Totala skatteintäkter 2000–2017
Årlig förändring i procent														Miljarder kronor
8																	2 100
6																	1 900
4																	1 700
2																	1 500
0																	1 300
-2			Årlig förändring, i procent														1 100
			Årlig förändring, i procent
			Miljarder kronor
-4																	900
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

De totala skatteintäkterna väntas öka starkare 2013 än 2012 till följd av en viss förbättring av konjunkturläget. En högre lönesummetillväxt bedöms leda till högre intäkter från skatt på ar- bete, samtidigt som hushållens ökande kon- sumtion bidrar till högre intäkter från skatt på

107

PROP. 2012/13:100

konsumtion. Däremot bedöms intäkterna från skatt på kapital fortsätta minska 2013. Det för- klaras av att den i ett historiskt perspektiv låga statslåneräntan ger lägre intäkter från avkast- ningsskatt, samtidigt som det fortsatt ansträngda ekonomiska läget för företagen ger lägre intäkter från skatt på företagsvinster.

När konjunkturen i Sverige förstärks väntas skatteintäkterna öka allt snabbare 2014–2017, med 3–5 procent per år.

I förhållande till budgetpropositionen för 2013 har prognosen för de totala skatteintäk- terna reviderats ned med mellan 25 och 66 mil- jarder kronor per år 2012–2016 (se tabell 5.1). Det beror på att tillväxten i lönesumman, hus- hållens konsumtion, företagens investeringar och vinstutvecklingen i företagen reviderats ned.

Tabell 5.1 Totala skatteintäkter 2011–2016 jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor

	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Skatt på arbete	-3	-4	-6	-20	-29	-23
Skatt på kapital	-5	-15	-12	-18	-21	-23
Skatt på konsumtion	0	-7	-11	-16	-18	-17
Övriga skatter	0	1	2	2	2	2
Totala skatteintäkter	-8	-25	-27	-52	-66	-62

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Ändrade skatteregler beräknas sänka skattein- täkterna 2013 med ca 11 miljarder kronor (se tabell 5.2). Intäkterna från skatt på arbete väntas minska med ca 1 miljard kronor till följd av sänkt skatt för pensionärer. Intäkterna från skatt på kapital väntas minska med 14 miljarder kro- nor, vilket förklaras av sänkningen av bolags- skatten från 26,3 procent till 22 procent, sänk- ningen av fastighetsavgiften för hyreshus och av förslaget om att införa ett investeraravdrag. Ett antal förändringar av fordons-, energi- och kol- dioxidskatten väntas tillsammans med omvända mervärdesskattskyldigheten för skrot leda till att intäkterna från skatt på konsumtion blir ca 4 miljarder kronor högre.

I tabell 5.10 finns en mer detaljerad uppställ- ning av bruttoeffekterna av regeländringarna på skatteområdet 2008–2017.

Tabell 5.2 Bruttoeffekter av ändrade skatte- och avgiftsregler 2011–2017

Miljarder kronor i förhållande till föregående år

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatt på arbete	-8	0	-1	0	0	0	0
Skatt på kapital	2	2	-14	1	0	0	0
Skatt på konsumtion	0	-5	4	0	1	0	0
Övriga skatter	-1	0	0	0	0	0	0
Totala skatteintäkter	-7	-3	-11	1	2	0	0

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källa: Egna beräkningar.

Utvecklingen på arbetsmarknaden är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas

Skatteintäkterna från företags- och kapitalvinster är de intäkter som varierar mest mellan åren. Det är också för dessa skatter som prognososäker- heten normalt är störst på kort sikt. På några års sikt är det utvecklingen på arbetsmarknaden som är viktigast för hur skatteintäkterna utvecklas, eftersom mer än hälften av intäkterna utgörs av skatt på arbetsinkomster.

För att illustrera känsligheten i beräkningarna av skatteintäkterna kan nämnas att en ökning av antalet arbetade timmar med 1 procent ökar skatteintäkterna från skatt på arbete med ca 10 miljarder kronor. En ökning av hushållens konsumtion med 1 procent (med bibehållen sammansättning av konsumtionen) ökar mervär- desskatteintäkterna med drygt 1,5 miljarder kro- nor.

5.1.1Skatt på arbete

Skatt på arbete fastställs i den årliga beskatt- ningen en av hushållens inkomster, som är klar i november året efter inkomståret. Det innebär att 2012 års intäkter från skatt på arbete ännu inte är fastställda och att endast en prognos för skat- teintäkterna finns tillgänglig för detta år.

Skatt på arbete kan delas in i direkta och indi- rekta skatter. De direkta skatterna består av kommunal och statlig inkomstskatt, allmän pensionsavgift, skattereduktioner samt artist- skatt. De indirekta skatterna på arbete består av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Intäkterna från skatt på arbete beräknas uppgå till 60 procent av de totala skatteintäkterna 2013.

Intäkterna från skatt på arbete bedöms öka från 936 miljarder kronor 2012 till 1 159 miljar- der kronor 2017 (se tabell 5.3).

108

Tabell 5.3 Skatt på arbete 2011–2017

Miljarder kronor om inte annat anges

	Utfall	Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Aktuell beräkning	905	936	974	1 006	1 050	1 104	1 159
Utveckling (%)	3,6	3,4	4,1	3,3	4,4	5,2	5,0

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Lönesummans tillväxt bromsar in

Utbetalda löner, dvs. lönesumman, utgör drygt 70 procent av underlaget för skatt på arbete. Det innebär att förändringen av antalet arbetade timmar och timlönen är av stor betydelse för ut- vecklingen av skatteintäkterna. Resterande del av skatteunderlaget för skatt på arbete består av skattepliktiga transfereringar till hushållen.

År 2012 växte lönesumman med 3,9 procent (se diagram 5.2), vilket var en minskning jämfört med 2011. Till följd av den utdragna lågkon- junkturen väntas lönesummans tillväxt minska till 3,1 procent 2013. I takt med att den ekono- miska tillväxten gradvis stärks förväntas löne- summan växa med i genomsnitt 4,3 procent per år under återstoden av prognosperioden.

Diagram 5.2 Arbetade timmar, timlön och lönesumma 2000–2017

Årlig procentuell förändring
7
5
3
1
-1						Arbetade timmar
						Arbetade timmar
-3						Timlön
-3						Lönesumma
-5
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Den redovisade timlönen är beräknad enligt nationalräkenskapernas principer. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

Arbetsmarknadsutsikterna och pensionerna påverkar utvecklingen av transfereringar till hushållen

Prognosen för transfereringarna till hushållen baseras dels på utvecklingen av antalet pension- ärer, sjukskrivna och arbetslösa, dels på löne- och prisutvecklingen eftersom de flesta ersätt- ningarna justeras för denna utveckling.

Diagram 5.3 Transfereringsinkomster som andel av underlaget för skatt på arbete 2000–2017

Procent

33 Arbetsmarknadsersättningar

Sjukpenning m.m.

31		Pensioner
31
29
29
27
25
23
21
19
17

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Andelen av skatteunderlaget som utgörs av transfereringar till hushållen ökar svagt 2013 (se diagram 5.3). Denna ökade andel förklaras dels av de försämrade arbetsmarknadsutsikterna, vil- ket ökar de arbetsmarknadsrelaterade ersättning- arna, dels av att pensionerna ökar starkt i förhål- lande till lönesumman 2013. Åren 2014–2017 minskar transfereringarna något, framför allt till följd av att läget på arbetsmarknaden åter för- bättras och att pensionerna växer något lång- sammare i förhållande till lönesumman 2014 (se vidare avsnitt 7).

Kommunal inkomstskatt

Skillnaden i ökningen av lönesumman mellan de olika åren under prognosperioden beror främst på skillnaden i utvecklingen av antalet arbetade timmar (se diagram 5.2). Antalet arbetade tim- mar beräknas öka med 0,2 procent 2013 och med i genomsnitt 1,0 procent per år 2014–2017. Timlönen ökar med 2,9 procent 2013 och med i genomsnitt 3,3 procent per år 2014–2017 (se vi- dare avsnitt 4).

Intäkterna från kommunal inkomstskatt beräk- nas öka från 560 till 691 miljarder kronor mellan 2012 och 2017 (se tabell 5.4). Åren 2012 och 2013 beräknas det kommunala skatteunderlaget öka med 3,7 respektive 4,0 procent (se tabell 5.5).

109

PROP. 2012/13:100

Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget 2008–2017

Miljarder kronor

	Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatt på arbete	909,0	867,1	874,1	905,1	935,5	973,7	1 005,6	1 049,7	1 104,1	1 159,2
Direkta skatter	497,5	475,7	474,7	487,3	504,3	529,0	545,9	572,2	603,3	634,1
Kommunal inkomstskatt	503,4	511,1	522,9	538,2	559,8	584,5	600,9	626,7	658,4	691,0
Statlig inkomstskatt	48,0	40,1	42,5	44,6	44,6	46,6	48,3	50,7	53,3	55,1
Allmän pensionsavgift	85,2	86,8	89,2	93,5	97,4	100,6	103,4	107,3	112,5	118,0
Skattereduktioner m.m.	-139,2	-162,5	-179,9	-189,1	-197,5	-202,8	-206,7	-212,5	-220,8	-230,0
Artistskatt	0,1	0,1	0,1	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Indirekta skatter	411,5	391,4	399,4	417,8	431,2	444,7	459,6	477,5	500,8	525,1
Arbetsgivaravgifter	404,1	392,4	403,9	426,6	441,1	454,3	469,1	487,6	512,0	537,4
Egenavgifter	12,2	11,6	12,4	12,5	12,2	13,0	13,5	14,1	15,0	15,9
Särskild löneskatt	32,6	32,5	33,1	36,2	37,7	38,8	40,0	41,5	43,5	45,6
Nedsättningar	-13,4	-20,6	-24,6	-29,5	-30,7	-31,2	-31,8	-33,3	-35,6	-38,0
Skatt på tjänstegruppliv	1,2	0,9	1,1	1,0	0,9	0,9	0,9	0,9	0,9	0,9
Avgifter till premiepensionssystemet	-25,1	-25,4	-26,4	-28,9	-29,8	-31,0	-32,0	-33,3	-34,9	-36,7
Skatt på kapital	163,5	160,2	191,5	183,5	170,6	166,8	176,1	189,0	204,1	217,3
Skatt på kapital, hushåll	26,3	24,9	34,5	28,8	24,6	27,4	29,2	30,9	31,4	29,9
Skatt på företagsvinster	83,0	86,5	106,6	102,8	95,1	89,1	93,4	101,7	109,9	115,5
Avkastningsskatt	15,2	12,3	11,9	11,8	10,3	7,0	9,5	11,3	16,5	24,3
Fastighetsskatt och fastighetsavgift	24,0	25,3	26,4	27,5	28,8	30,9	31,1	31,5	32,0	32,5
Stämpelskatt	9,4	8,1	9,0	8,0	8,0	8,3	8,7	9,1	9,6	10,1
Kupongskatt m.m.	5,5	3,1	3,1	4,6	3,8	4,2	4,1	4,4	4,7	5,0
Skatt på konsumtion och insatsvaror	418,7	422,9	449,6	455,6	455,3	467,0	482,2	503,6	526,3	549,4
Mervärdesskatt	300,3	301,5	324,6	333,1	333,4	343,0	356,5	374,3	394,9	414,2
Skatt på tobak	9,9	10,6	10,6	11,3	11,8	11,7	11,7	11,7	11,7	11,9
Skatt på etylalkohol	4,2	4,4	4,3	4,3	4,3	4,3	4,3	4,2	4,2	4,2
Skatt på vin m.m.	4,1	4,4	4,6	4,7	4,8	4,9	5,0	5,1	5,2	5,3
Skatt på öl	3,1	3,3	3,2	3,2	3,2	3,3	3,3	3,3	3,4	3,4
Energiskatt	38,8	40,1	41,2	40,6	40,1	41,0	40,8	41,4	41,9	43,2
Koldioxidskatt	25,7	26,1	27,3	25,4	25,2	24,8	24,8	26,6	26,9	28,2
Övriga skatter på energi och miljö	5,1	4,1	4,7	4,5	4,5	4,8	6,0	6,0	6,0	6,0
Skatt på vägtrafik	16,0	16,4	16,4	15,7	15,6	16,9	17,3	18,0	18,5	18,9
Skatt på import	5,9	5,2	5,7	5,7	5,3	5,2	5,5	5,9	6,4	6,9
Övriga skatter	5,6	6,7	7,0	7,3	7,2	7,2	7,1	7,2	7,2	7,2
Restförda och övriga skatter	-3,3	-4,2	1,1	3,5	4,2	5,7	5,7	6,0	6,0	6,3
Restförda skatter	-8,2	-7,8	-5,7	-6,3	-6,3	-6,3	-6,3	-6,3	-6,3	-6,3
Övriga skatter	4,8	3,6	6,8	9,8	10,4	12,0	12,0	12,2	12,3	12,5
Totala skatteintäkter	1 487,8	1 446,0	1 516,2	1 547,7	1 565,6	1 613,3	1 669,7	1 748,3	1 840,5	1 932,1
Avgår, EU-skatter	-7,3	-6,8	-7,1	-7,2	-6,9	-6,9	-8,1	-8,6	-9,1	-9,7
Offentliga sektorns skatteintäkter	1 480,5	1 439,2	1 509,1	1 540,5	1 558,7	1 606,3	1 661,5	1 739,7	1 831,5	1 922,4
Avgår, kommunala skatteintäkter	-515,5	-524,8	-537,0	-552,7	-575,3	-600,0	-616,5	-642,6	-674,7	-707,7
Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet	-178,1	-178,8	-183,5	-195,2	-201,0	-206,4	-212,6	-220,9	-231,6	-243,1

110

PROP. 2012/13:100

Tabell 5.4 Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster på statens budget 2008–2017 fortsättning

Miljarder kronor
		Utfall	Utfall	Utfall	Utfall	Prognos
Inkomstår		2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Statens skatteintäkter		786,9	735,6	788,6	792,6	782,4	799,9	832,5	876,3	925,2	971,7
Periodiseringar		21,8	-29,8	-9,1	47,3	10,3	-24,0	-9,4	1,8	1,3	1,3
Uppbördsförskjutningar		36,3	-2,6	-9,6	32,4	28,0	-15,2	7,2	4,7	-0,6	3,0
Betalningsförskjutningar		-15,6	-22,7	-1,1	11,5	-17,7	-8,6	-16,5	-2,7	2,1	-1,5
varav kommuner och landsting		-4,2	-22,1	13,3	28,1	-1,1	-12,2	-6,0	3,0	0,7	0,8
varav ålderspensionssystemet		-0,7	-1,3	2,9	0,7	0,3	-0,4	0,5	0,7	0,9	1,0
varav privat sektor		-8,1	-4,7	-16,3	-16,9	-17,4	3,2	-8,5	-3,3	-3,3	-3,3
varav kyrkosektorn		0,5	-0,3	-1,1	-0,4	0,6	0,9	-0,7	-1,2	0,0	0,0
varav EU		-3,1	5,7	0,1	0,0	0,0	0,0	-1,8	-1,9	3,8	0,0
Anstånd		1,1	-4,6	1,6	3,4	0,0	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2	-0,2
Statens skatteinkomster		808,7	705,8	779,5	840,0	792,7	775,9	823,0	878,1	926,4	973,0
Övriga inkomster		92,6	3,8	0,0	32,4	-5,1	10,8	6,3	5,6	-1,5	0,6
2000	Inkomster av statens verksamhet	53,0	48,1	41,8	55,3	48,8	47,7	43,8	44,1	43,5	42,9
3000	Inkomster av försåld egendom	76,5	0,1	0,2	23,1	0,3	15,0	15,0	15,0	15,0	15,0
4000	Återbetalning av lån	1,9	1,7	1,7	1,5	1,3	1,2	1,1	1,0	0,9	0,8
5000	Kalkylmässiga inkomster	8,7	8,9	8,9	11,1	9,7	10,6	11,2	12,0	12,6	12,7
6000	Bidrag m.m. från EU	11,0	11,7	13,0	12,3	9,8	13,0	10,5	9,9	10,3	10,6
7000	Avräkningar m.m. i anslutning till
skattesystemet		-56,2	-66,8	-65,5	-70,8	-74,9	-76,6	-75,3	-76,3	-83,8	-81,5
8000	Utgifter som ges som
krediteringar på skattekontot		-2,4	0,0	0,0	-0,1	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Inkomster på statens budget		901,3	709,5	779,5	872,4	787,6	786,7	829,3	883,7	924,9	973,6

Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Den underliggande utvecklingen av skatteun- derlaget, dvs. utvecklingen justerad för regeländ- ringar, bedöms 2012 och 2013 uppgå till 3,7 re- spektive 4,2 procent. Åren 2014–2017 ökar kommunernas skatteunderlag med i genomsnitt 4,3 procent per år.

Tabell 5.5 Faktisk och underliggande utveckling av kommunernas skatteunderlag

Årlig procentuell förändring

	Utfall	Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Faktisk utveckling	3,0	3,7	4,0	2,8	4,3	5,1	5,0
Underliggande
utveckling	4,4	3,7	4,2	2,8	4,3	5,1	5,0

Anm.: Den underliggande utvecklingen av skatteunderlaget är utvecklingen justerad för regeländringar.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Statlig inkomstskatt

Intäkterna från den statliga inkomstskatten be- räknas uppgå till 45 miljarder kronor 2012 (se tabell 5.4). I takt med att lönesumman gradvis

stärks ökar intäkterna med ca 2 miljarder kronor årligen 2013–2017.

Diagram 5.4 Antal personer som betalar statlig inkomstskatt 2000–2017

Tusental personer

1 600

Antal som betalar 25%

1 400

Antal som betalar 20%

1 200

1 000
800
600
400
200
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Antalet personer som betalar statlig inkomst- skatt minskade 2012 till följd av att timlönen i ekonomin ökade betydligt svagare än det s.k. jämförelsetal med vilket skiktgränserna för stat- lig inkomstskatt skrivs upp (se diagram 5.4). Ut-

111

PROP. 2012/13:100

vecklingen av antalet personer som betalar statlig skatt bestäms av timlöneutvecklingen i förhåll- ande till jämförelsetalet, ålderssammansättningen och inkomstfördelningen. År 2013–2017 be- döms antalet personer som betalar statlig skatt öka marginellt.

Skattereduktioner och allmän pensionsavgift

Skattereduktionerna uppgår till sammanlagt 198–230 miljarder kronor 2012–2017 (se tabell 5.6). De sammanlagda reduktionerna till följd av jobbskatteavdragen beräknas öka från 83 miljarder kronor 2012 till 97 miljarder kronor 2017.

Den sammanlagda skattereduktionen för hus- avdraget (ROT- och RUT-tjänster) beräknas minska från drygt 16 miljarder kronor 2012 till 15 miljarder kronor 2017. Minskningen beror på att efterfrågan på ROT-arbeten antas mattas av successivt under prognosperioden. Skattere- duktionerna för RUT-tjänsterna bedöms uppgå till ca 2,1 miljarder kronor 2012 och beräknas öka till 4,5 miljarder kronor 2017.

Tabell 5.6 Skattereduktioner 2011–2017

Miljarder kronor

	Utfall	Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Allmän pensions-
avgift	-93	-97	-101	-103	-107	-112	-118
Fastighetsavgift	0	0	0	0	0	0	0
Sjöinkomst	0	0	0	0	0	0	0
Jobbskatteavdrag	-80	-83	-86	-87	-89	-93	-97
Husavdrag	-15	-16	-16	-16	-15	-15	-15
Gåvor till ideell
verksamhet				0	0	0	0
Summa	-189	-198	-203	-207	-213	-221	-230

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Beloppen för Fastighetsavgift, Sjöinkomst och Gåvor till ideell verksamhet uppgår till mindre än 0,5 miljarder kronor.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Underlaget för den allmänna pensionsavgiften utgörs av de pensionsgrundande ersättningarna, varför intäkterna från denna avgift i regel följer utvecklingen av skatteunderlaget för de direkta skatterna på arbete. Intäkterna från den allmänna pensionsavgiften ökar från 97 miljarder kronor 2012 till 118 miljarder kronor 2017. Alla skatt- skyldiga som betalar allmän pensionsavgift får en skattereduktion med 100 procent av den all- männa pensionsavgiften, vilket innebär att

skattereduktionen för den allmänna pensionsav- giften ökar i samma utsträckning.

Arbetsgivaravgifter och egenavgifter

Intäkterna från indirekta skatter på arbete be- döms uppgå till 431 miljarder kronor 2012. Ar- betsgivar- och egenavgifter utgör den huvudsak- liga delen av intäkterna. Utvecklingen på arbetsmarknaden är av störst betydelse även för intäkterna från arbetsgivar- och egenavgifterna. Intäkterna från de indirekta skatterna ökar varje enskilt år under prognosperioden och uppgår till 525 miljarder kronor 2017 (se tabell 5.4).

5.1.2Skatt på kapital

Hushållens kapitalvinster

Hushållens kapitalinkomster fastställs i den år- liga beskattningen av hushållens inkomster, som är klar i november året efter inkomståret. Det in- nebär att 2012 års kapitalinkomster ännu inte är fastställda och att endast en prognos för skat- teintäkterna finns tillgänglig för 2012. Underla- get för hushållens skatt på kapital är nettot av kapitalinkomsterna och kapitalutgifterna. Den största delen kommer från realiserade kapital- vinster.

Diagram 5.5 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetspriser 1988–2017

Miljarder kronor												Index 2000 = 100
240														240
220				Taxerade kapitalvinster (vänster axel)										220
220														220
200				Aktieprisindex (höger axel)										200
200				Fastighetsprisindex (höger axel)										200
180				Fastighetsprisindex (höger axel)										180
180														180
160														160
140														140
120														120
100														100
80														80
60														60
40														40
20														20
0														0
88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Affärsvärlden och egna beräkningar.

År 2012 bedöms de taxerade kapitalvinsterna uppgå till 101 miljarder kronor. Det är något lägre än 2011, då de uppgick till knappt 115 miljarder kronor. De lägre vinsterna kan del- vis förklaras av prisnedgången på permanenta småhus 2012. Kapitalvinsterna antas fr.o.m. 2013

112

återgå till den genomsnittliga historiska nivån på drygt 3 procent av BNP. I diagram 5.5 visas aktieprisindex och fastighetsprisindex tillsam- mans med utfall och prognos för de taxerade kapitalvinsterna.

Hushållens ränteinkomster ökade något 2012 jämfört med 2011, trots att räntorna generellt var lägre under 2012 än 2011. De högre in- komsterna kan i stället förklaras av att hushållen ökade sitt sparande i räntebärande tillgångar. Även hushållens ränteutgifter var högre 2012 än 2011, vilket kan förklaras av att skuldstocken var högre 2012 än 2011. Sammantaget bedöms hus- hållens räntenetto bidra negativt till skatteintäk- terna 2012. Räntenettot bidrar positivt till skat- teintäkterna 2013 och 2014. År 2015–2017 bidrar räntenettot negativt till skatteintäkterna, till följd av att räntorna bedöms stiga.

Sammanlagt uppgår intäkterna från hushållens skatt på kapital till 27 miljarder kronor 2013. Intäkterna uppgår till 29–31 miljarder kronor per år 2014–2017.

Intäkterna från skatt på företagsvinster minskar 2012

Intäkterna från skatt på företagsvinster uppgick

2011 till	103 miljarder	kronor, vilket	är
4 miljarder	kronor, eller	3,6 procent, lägre	än

2010 (se diagram 5.6). Till följd av den utdragna lågkonjunkturen bedöms bolagsskatteintäkterna minska ytterligare, till 95 miljarder kronor 2012 respektive 89 miljarder kronor 2013. I takt med att BNP-tillväxten stärks växer företagens vins- ter återigen 2014. Vinstökningen bedöms bli som starkast 2015.

I budgetpropositionen för 2013 föreslogs en sänkning av bolagsskattesatsen från 26,3 till 22 procent. Sänkningen trädde i kraft den 1 januari 2013. För att skydda den svenska bolags- skattebasen mot skatteplanering föreslog rege- ringen samtidigt att reglerna som begränsar möj- ligheterna att göra ränteavdrag skärps. Åtgär- derna bedöms sammantaget leda till att skattein- täkterna blir ca 7 miljarder kronor lägre per år 2013–2017.

										PROP. 2012/13:100
Diagram 5.6 Skatt på företagsvinster 1990–2017
Miljarder kronor												Procent av BNP
140													4,0
			Miljarder kronor										3,5
120			Procent av BNP										3,5
120

100													3,0
100
80													2,5
80
													2,0
60													1,5
													1,5
40													1,0
													1,0
20													0,5
													0,5
0													0,0
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

En låg statslåneränta 2012 ger låga intäkter från avkastningsskatt 2013

Intäkterna från avkastningsskatten, som tas ut på sparande i pensions- och kapitalförsäkringar, be- räknas minska med 33 procent mellan 2012 och 2013. De lägre intäkterna beror i huvudsak på att den genomsnittliga statslåneräntan var lägre 2012 än 2011. Intäkterna från avkastningsskatten påverkas i hög grad av hur statslåneräntan ut- vecklas. Om statslåneräntan ökar med 1 procentenhet ökar intäkterna från avkastnings- skatten året därpå med ca 5 miljarder kronor. Statslåneräntan bedöms bli som lägst 2012. Från och med 2013 ökar statslåneräntan varje enskilt år, vilket gör att intäkterna ökar fr.o.m. 2014. År 2017 uppgår intäkterna från avkastningsskatten till 24 miljarder kronor (se tabell 5.4).

Intäkterna från fastighetsskatt och fastighetsavgift ökar 2013

Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift uppgår till 31 miljarder kronor 2013, vilket är 2 miljarder kronor högre än 2012 (se tabell 5.7).

Ökningen beror i huvudsak på att den all- männa fastighetstaxeringen av elproduktions- enheter 2013 medfört att taxeringsvärdena för vattenkraftverk höjts kraftigt. Till viss del mot- verkas denna ökning av att fastighetsavgiften för hyreshus har sänkts.

113

PROP. 2012/13:100

Tabell 5.7 Fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2011–2017

Miljarder kronor

	Utfall Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Småhus	12,5	13,6	13,9	14,0	14,3	14,6	15,0
varav kommunal avgift	12,0	13,0	13,3	13,4	13,7	14,0	14,3
Hyreshus, bostadslägen-	2,9	3,0	2,6	2,7	2,7	2,8	2,8
heter
varav kommunal avgift	2,8	2,9	2,6	2,6	2,7	2,7	2,8
Hyreshus, lokaler	6,8	6,9	6,9	7,0	7,1	7,2	7,4
Industrier	1,6	1,6	1,8	1,8	1,8	1,8	1,8
Vattenkraft	3,7	3,7	5,6	5,6	5,6	5,6	5,6

Summa	27,5	28,8	30,8	31,1	31,5	32,0	32,5

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

Diagram 5.7 Hushållens konsumtion i löpande priser och
underliggande intäkter från mervärdesskatt 2000–2017
Årlig procentuell förändring
12
10				Hushållens konsumtion
10				Bilar och sällanköpsvaror
				Bilar och sällanköpsvaror
8				Underliggande mervärdesskatt
8
6
4
2
0
-2
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Den underliggande mervärdesskatten exkluderar effekten av ändrade skatteregler. Källor: Skatteverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

5.1.3Skatt på konsumtion och insatsvaror

Skatt på konsumtion och insatsvaror består av mervärdesskatt och punktskatter. År 2013 be- räknas intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror uppgå till 467 miljarder kronor, för att därefter öka med 3,3–4,5 procent per år och uppgå till 549 miljarder kronor 2017. Prognosen för intäkterna från skatt på konsumtion och in- satsvaror redovisas i tabell 5.8.

Tabell 5.8 Skatt på konsumtion och insatsvaror 2011–2017

Miljarder kronor och årlig procentuell förändring

	Utfall	Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatt på konsumtion
och insatsvaror	456	455	467	482	504	526	549
Utvecklingstakt (%)	1,3	-0,1	2,6	3,3	4,4	4,5	4,4

Mervärdesskatt	333	333	343	356	374	395	414
Utvecklingstakt (%)	2,6	0,1	2,9	3,9	5,0	5,5	4,9
Punktskatter	123	122	124	126	129	131	135
Utvecklingstakt (%)	-1,9	-0,5	1,7	1,4	2,9	1,5	2,9

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid. Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Mervärdesskatt

Intäkterna från mervärdesskatt kommer till stor del från hushållens konsumtion. Eftersom mer- värdesskatten är differentierad mellan olika varu- och tjänstegrupper påverkas intäkterna även av konsumtionens sammansättning (se diagram 5.7).

Skattebasen för mervärdesskatten består också av offentlig konsumtion samt av investeringar och förbrukning i både näringsliv och offentlig sektor56. Av de totala mervärdesskatteintäkterna kommer 79 procent från den privata sektorn. Staten och kommunerna svarar för 9 respektive 12 procent av mervärdesskatteintäkterna.

Intäkterna från mervärdesskatten ökade med endast 0,1 procent under 2012, trots att hushål- lens konsumtion som helhet ökade med nästan 3 procent i löpande priser. Det beror på att de delar av hushållens konsumtion som i genom- snitt beskattas med högre skattesatser, såsom konsumtion av bilar och sällanköpsvaror, däm- pades kraftigt. Dessutom bidrog osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i Sverige och om- världen till att företagen till viss del senarelade sina investeringar.

Under inledningen av 2013 har hushållens förtroendeindikatorer stigit, om än från låga ni- våer, och hushållens konsumtion bedöms öka i god takt. Sammansättningen av hushållens kon- sumtion är dessutom gynnsam för intäkterna från mervärdesskatten i och med att konsum- tionen av bilar och sällanköpsvaror bedöms ta fart. Däremot kvarstår det osäkra ekonomiska läget för företagen under 2013, samtidigt som resursutnyttjandet är lågt, varför företagens in- vesteringar bedöms öka endast marginellt. Sam- mantaget leder detta till att intäkterna från mer- värdesskatten ökar med 2,9 procent 2013 och uppgår till 343 miljarder kronor.

56 I verksamheter som saknar skatteplikt och som därmed inte kan dra av ingående mervärdesskatt.

114

År 2014–2017 bedöms konjunkturläget för- stärkas när den internationella oron klingar av. Hushållen har då möjlighet att öka sin kon- sumtion i snabbare takt till följd av ett i utgång- släget högt sparande kombinerat med ett allt lju- sare läge på arbetsmarknaden. Dessutom ökar företagens behov av att investera för att kunna möta den stigande efterfrågan, vilket leder till större mervärdesskatteintäkter från investe- ringar. Sammantaget medför detta att intäkterna från mervärdesskatten ökar med mellan 3,9–5,5 procent per år för att uppgå till 414 miljarder kronor 2017.

Punktskatter

Punktskatterna skiljer sig från mervärdesskatten genom att de oftast är baserade på konsumerad kvantitet i stället för på marknadspriset. I likhet med vad som gäller för övriga skatter är det på kort sikt konjunkturen som, bortsett från regel- ändringar, betyder mest för utvecklingen av punktskatteintäkterna.

Under 2012 minskade punktskatteintäkterna med 0,5 procent till 122 miljarder kronor. Det förklaras främst av att konjunkturinbroms- ningen ledde till en lägre användning av bensin och därmed lägre intäkter från energi- och kol- dioxidskatt. Det svaga konjunkturläget med- förde också svagare importtillväxt och därmed lägre skatteintäkter från import.

Punktskatteintäkterna från energi- och koldi- oxidskatt ökar under hela prognosperioden 2013–2017, vilket både beror på att använd- ningen av el bedöms öka och på högre koldiox- idskattesatser. Användningen av bensin bedöms minska under hela prognosperioden, bl.a. till följd av mer bränslesnåla fordon.

Intäkterna från punktskatter på alkohol och tobak utgör knappt 20 procent av punktskat- teintäkterna. I genomsnitt uppgår punktskat- teintäkterna från alkohol och tobak över pro- gnosperioden till 24 miljarder kronor per år.

Sammantaget bedöms intäkterna från punkt- skatterna öka under hela prognosperioden 2013– 2017 med mellan 1,4 och 2,9 procent per år för att 2017 uppgå till 135 miljarder kronor.

PROP. 2012/13:100

5.1.4Skattekvoten

Skattekvoten visar förhållandet mellan de totala skatteintäkterna och BNP. Normalt har regel- förändringar i skattesystemet störst inverkan på förändringen av skattekvoten.

År 2011–2013 sker en viss omfördelning mel- lan skattebaserna genom att bidraget från skatt på arbete ökar, medan bidraget från skatt på ka- pital och skatt på konsumtion minskar. Lägre vinster i företagen och lägre intäkter från avkast- ningsskatten förklarar till stor del nedgången i skattekvoten för skatt på kapital 2012 och 2013. År 2013 bidrar även den lägre bolagsskattesatsen till den lägre kvoten. Under resterande delen av prognosperioden (2014–2017) ligger skattekvo- ten kvar på 44 procent av BNP (se tabell 5.9).

Tabell 5.9 Skattekvot, 2011–2017

Procent av BNP

	Utfall Prognos
	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skattekvot	44,2	44,0	44,3	44,3	44,2	44,1	44,2
varav
Skatt på arbete	25,9	26,3	26,8	26,7	26,6	26,5	26,5
Skatt på kapital	5,2	4,8	4,6	4,7	4,8	4,9	5,0
Skatt på konsumtion	13,0	12,8	12,8	12,8	12,7	12,6	12,6
Övriga skatter	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

5.2Inkomster i statens budget

5.2.1Skatteinkomster

I statens budget tillämpas periodiserad redovis- ning av skatterna. Det innebär att skatterna re- dovisas under det inkomstår då den skatteplik- tiga händelsen ägde rum. Inkomster på statens budget ska enligt budgetlagen (2011:203) redo- visas kassamässigt, dvs. när de faktiska in- och utbetalningarna av skatterna sker. Av denna an- ledning tillämpas även kassamässig redovisning av statens skatter. De kassamässiga skattein- komsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. Skillnaden mellan statens skatteintäkter och skatteinkomster ut- görs av periodiseringar. Periodiseringarna består i sin tur av uppbörds- och betalningsförskjut- ningar samt anstånd.

115

PROP. 2012/13:100

5.2.2Övriga inkomster

Utfall och prognoser för de inkomster som re- dovisas under övriga inkomster på statens bud- get presenteras i tabell 5.4.

Inkomster av statens verksamhet

Inkomster av statens verksamhet består bl.a. av utdelningar från statens aktieinnehav, affärsver- kens inlevererade överskott, Riksbankens inleve- rerade överskott, ränteinkomster och offentlig- rättsliga avgifter. Inkomsterna för 2012 blev 49 miljarder kronor, vilket är 7 miljarder kronor lägre än 2011 års utfall. Detta förklaras främst av minskade inkomster från statens aktier. Aktie- utdelningen från de statligt ägda bolagen upp- gick till 22 miljarder kronor, varav 4 miljarder kronor från utdelningar av engångskaraktär utö- ver de ordinarie utdelningarna. Det är 5 miljarder kronor lägre än 2011.

År 2013–2017 beräknas inkomsterna av sta- tens verksamhet gradvis minska till 43 miljarder kronor.

Inkomster av försåld egendom

Utfallet för inkomster av försåld egendom blev 0,3 miljarder kronor för 2012. För 2013–2017 har inkomsterna från försäljning av statens aktieinnehav beräkningstekniskt antagits till 15 miljarder kronor per år.

Återbetalning av lån

Under inkomsttypen Återbetalning av lån redo- visas bl.a. återbetalning av studiemedel (avser lån upptagna före 1989) och återbetalning av övriga lån. Från och med 1989 finansieras studielånen inte med anslag utan med lån i Riks- gäldskontoret. Inbetalningarna på studielån av upplånat kapital redovisas därför under posten Riksgäldskontorets nettoutlåning i stället för under denna inkomsttyp. År 2012 uppgick inkomsterna under inkomsttypen Återbetalning av lån till 1,3 miljarder kronor.

År 2013–2017 beräknas inkomsterna från stu- diemedelsavgifter gradvis minska eftersom anta- let återbetalare blir färre.

Kalkylmässiga inkomster

Under inkomsttypen Kalkylmässiga inkomster redovisas avskrivningar och amorteringar samt statliga pensionsavgifter. De senare utgör hu- vuddelen av inkomsterna under inkomsttypen. För 2012 uppgick inkomsterna till 9,7 miljarder kronor, varav 9,2 miljarder kronor utgjordes av de statliga pensionsavgifterna. Mellan 2013 och 2017 väntas dessa inkomster gradvis öka till 13 miljarder kronor. Ökningen förklaras nästan uteslutande av ökade inkomster från statliga pensionsavgifter.

Bidrag m.m. från EU

Under inkomsttypen Bidrag m.m. från EU re- dovisas bidrag från olika EU-fonder inom EU:s budget. De största enskilda bidragen avser Europeiska regionala utvecklingsfonden, Euro- peiska socialfonden och Europeiska jordbruks- fonden. Bidragen är främst kopplade till utgifter på anslag under utgiftsområde 14 Arbetsmark- nad och arbetsliv, utgiftsområde 19 Regional till- växt, utgiftsområde 22 Kommunikationer samt utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.

Inkomsterna för 2012 uppgick till 10 miljarder kronor, varav bidrag från EU:s jordbruksfond utgjorde den största enskilda posten (9 miljarder kronor). Enligt prognosen kommer inkomsterna att öka från denna nivå till 13 miljarder kronor 2013, för att sedan falla tillbaka till 11 miljarder kronor 2017.

Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet

Inkomsttypen Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet består av två delar: tillkommande inkomster och avräkningar i anslutning till skat- tesystemet.

Tillkommande inkomster består av inkomster som bruttoredovisas på statens budget. Motsva- rande poster avräknas på andra inkomsttitlar el- ler förekommer med samma belopp på budge- tens utgiftssida. Det gäller t.ex. skatter som till- faller EU, som den mervärdesskattebaserade EU-avgiften och tullmedel. Under tillkom- mande inkomster redovisas också kommunala utjämningsavgifter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. De

116

PROP. 2012/13:100

tillkommande inkomsterna uppgår till 10–13 miljarder kronor per år 2013–2017.

Den största delen av avräkningarna utgörs av statliga och kommunala myndigheters kompen- sation för betald mervärdesskatt. Som avräk- ningar redovisas dessutom avgiftsintäkter som redovisas på myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret, t.ex. insättnings- och sta- bilitetsavgifter.

Utgifter som ges som krediteringar på skattekonto

Inom inkomsttypen Utgifter som ges som kre- diteringar på skattekonto redovisas stöd som enligt nationalräkenskaperna är att likställa med utgifter. Redovisningen syftar till att öka riksda- gens möjligheter att granska statens budget.

År 2012 flyttades jämställdhetsbonusen från denna inkomsttyp till budgetens utgiftssida. Det innebär att alla skattekrediteringar som tidigare redovisats under denna inkomsttyp upphört eller flyttats till budgetens utgiftssida.

117

PROP. 2012/13:100

Tabell 5.10 Förändring av totala skatteintäkter till följd av regeländringar, bruttoeffekter i förhållande till föregående år 2008–2017

Miljarder kronor
Inkomstår	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatt på arbete	-11,9	-47,1	-14,4	-7,6	0,5	-1,3	0,3	0,0	0,0	0,0
Kommunalskatt	0,3	-0,2	-2,8	-7,5	1,0	-1,2	0,2	0,0	0,0	0,0
Förändrad medelutdebitering	-1,8	1,3	0,7		1,1	2,4
Ändringar av grundavdraget (regionalt, pensionärer)		-1,9	-3,5	-7,5		-1,2
Ändrade avdragsregler (lånedatorer, pensionssparande m.m.)	2,1	0,4			0,3
Begränsat avdrag för allmän pensionsavgift
Övrigt				0,0	-0,4	-0,1	0,2
Statlig skatt	0,0	-4,2	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Skiktgränsjusteringar		-4,2
Övrigt
Skattereduktioner	-11,4	-21,8	-10,0	0,0	-0,3	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Skattereduktion jobbskatteavdrag	-10,7	-10,8	-10,0
Husavdrag (skattereduktion för ROT- och RUT-tjänster)	-0,7	-11,0				0,0
Skattereduktion allmän pensionsavgift
Skattereduktion fackföreningsavgift, slopad 2007
Övrigt					-0,3
Socialavgifter	-0,7	-20,9	-1,6	-0,1	-0,3	-0,1	0,2	0,0	0,0	0,0
Sänkning socialavgift	-0,4	-12,8				0,0
Nedsättning socialavgift	-0,4	-8,1	-1,6	-0,1	-0,3	-0,1	0,2
Skatt på kapital	4,5	1,5	0,9	2,1	1,6	-13,6	0,9	0,4	0,0	0,0
Inkomstskatt, företag	3,8	1,7	0,7	0,0	-0,1	-7,2	0,0	0,0	0,0	0,0
Sänkt skattesats, begränsning av ränteavdrag	3,8	1,6				-7,2
Andelar i handelsbolag, underskottsföretag		0,2	0,7
Avskaffad schablonintäktsbeskattning bostadsrättsföreningar
Skattereduktion ROT (2004), stormskadad skog (2005-2007)
Övrigt					-0,1
Fastighetsskatt	-3,6	0,0	-0,2	1,5	0,0	-0,6	0,0	0,0	0,0	0,0
Småhus: sänkt skattesats, begränsat markvärde, frysning, kommunal avg.	-3,9		-0,2
Hyreshus: sänkt skattesats, frysning, övergång till kommunal avg.	-0,4					-0,6
Begränsningsregel, nytt taxeringsförfarande
Vattenkraft: skattesatsändringar	0,6			1,5
Övriga skatter på kapital	4,3	-0,2	0,5	0,6	1,7	-5,9	0,9	0,4	0,0	0,0
Investeraravdrag						-0,7	-0,1
Investeringsfonder samt investeringssparkonto					1,6	-4,8	0,5	0,5
Ändrade regler för kapitalförsäkringar					0,2	0,2	0,0	-0,1
Höjd kapitalvinstskatt för bostäder	1,1
Ändrade uppskovsregler	3,2		0,2
Höjt belopp för uthyrning av privatbostäder		-0,2		-0,1	0,0	-0,2
Ändrade 3:12-regler, sänkt expansionsmedelsskatt, penninglån		-0,1	0,2		-0,2	-0,4	0,4
Förmögenhetsskatt: höjda fribelopp, sänkt skatt, fryst underlag, slopad
Höjd stämpelskatt			0,1	0,7
Skatt på konsumtion	6,7	-0,1	-0,2	-0,5	-4,5	3,9	0,0	1,1	0,0	0,0
Mervärdesskatt	0,2	0,0	0,0	0,0	-5,4	0,5	0,0	0,0	0,0	0,0
Sänkt skatt på restaurang- och cateringtjänster					-5,4
Sänkt skatt på personbefordran, böcker och skidliftar
Övrigt	0,2	0,0		0,0		0,5
Skatt på energi och miljö	2,6	-0,1	-0,1	0,7	0,1	2,2	0,0	1,1	0,0	0,0
Energiskatt	0,3	0,1	0,1	0,9		1,1
Koldioxidskatt	1,5	-0,2	0,2	-0,2		-0,1		1,1
Avfallsskatt, naturgrusskatt m.m.
Gödselmedelsskatt			-0,4
Skatt på termisk effekt	0,8
Övrigt					0,1	1,2
Övriga skatter på konsumtion och insatsvaror	3,9	0,0	-0,1	-1,2	0,8	1,2	0,0	0,0	0,0	0,0
Skatt på vägtrafik m.m.	2,2	0,0	-0,1	-1,2		1,2
Skatt på tobak	1,5				0,8
Skatt på alkohol	0,3
Reklamskatt	-0,1
Restförda och övriga skatter	0,0	-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0	0,0	0,0	0,0
Insolvens			-0,1
Övriga skatter		-0,4	0,2	-0,7	-0,3	-0,1	0,0
Totala skatteintäkter	-0,7	-46,1	-13,5	-6,8	-2,8	-8,7	1,2	1,5	0,0	0,0
Totala skatteintäkter, exkl. kommunal utdebitering	1,1	-47,4	-14,1	-6,8	-3,9	-11,1	1,2	1,5	0,0	0,0

Källa: Egna beräkningar.

118

6 Utgifter

PROP. 2012/13:100

6 Utgifter

Sammanfattning

•De takbegränsade utgifterna ökar med ca 117 miljarder kronor mellan 2012 och 2017. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 28,8 procent till 26,1 procent under samma period.

•Utgifterna i ålderspensionssystemet ökar med ca 62 miljarder kronor mellan 2012 och 2017. Det beror främst på högre inkomst- och tilläggspensioner, som är en följd av pris- och löneökningar, men också på att antalet pensionärer ökar under peri- oden.

•Utgifterna på utgiftsområdena i statens budget, exklusive utgifterna för statsskulds- räntor, ökar med ca 55 miljarder kronor mellan 2012 och 2017. Som andel av BNP faller dock utgifterna från 22,0 till 19,2 pro- cent under samma period.

•Sjunkande arbetslöshets- och ohälso- relaterade utgifter bidrar till en lägre ökningstakt av utgifterna i statens budget. Sammantaget bedöms dessa utgifter minska med ca 11 miljarder kronor mellan 2012 och 2017.

•Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2014 av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål ökar utgifterna med ca 4 miljarder kronor i förhållande till 2013. År 2015–2017 förväntas den årliga omräk- ningen ligga på 3, 4 respektive 5 miljarder kronor.

6.1Utgifterna på statens budget och takbegränsade utgifter

Utgiftssidan på statens budget delas in i 27 utgiftsområden och posten Minskning av an- slagsbehållningar. Till budgetens utgiftssida hör även Riksgäldskontorets nettoutlåning och den kassamässiga korrigeringen (se avsnitt 7.2.1). De utgifter som omfattas av utgiftstaket för staten, de s.k. takbegränsade utgifterna, omfattar ut- giftsområde 1–25 och 27 samt ålderspensions- systemet vid sidan av statens budget.

De takbegränsade utgifterna beräknas öka med 117 miljarder kronor mellan 2012 och 2017 (se tabell 6.1). Nära 50 procent av ökningen, 55 miljarder kronor, kan hänföras till utgifter på budgetens utgiftsområden exklusive statsskulds- räntorna. Uttryckt som andel av BNP beräknas dock dessa utgifter vara lägre 2017 än 2012. Återstoden av ökningen av de takbegränsade ut- gifterna är hänförlig till ålderspensionssystemets utgifter, vilka beräknas öka med 62 miljarder kronor mellan 2012 och 2017. Uttryckt som an- del av BNP motsvarar detta en ökning med 0,2 procentenheter.

Utgifterna för statsskuldsräntor beräknas minska med drygt 8 miljarder kronor mellan 2012 och 2017, vilket huvudsakligen beror på att utgifterna för statsskuldsräntorna var ovanligt höga 2012 på grund av kursförluster vid byten av lån och valutakursförluster för skulden i ut- ländsk valuta. År 2015 beräknas ränteutgifterna också bli tillfälligt höga till följd av att en real- obligation förfaller till betalning. År 2013 och 2017 förväntas nivån på statsskuldsräntorna vara relativt oförändrad, vilket förklaras av huvud- sakligen två faktorer som påverkar ränteutgif- terna mellan tidpunkterna: låga men stigande

121

PROP. 2012/13:100

marknadsräntor och en minskande statsskuld fr.o.m. 2015. De ovan nämnda faktorerna påver- kar ränteutgifterna i motverkande riktning och tar delvis ut varandra.

Budgeteringsmarginalen, dvs. skillnaden mel- lan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna, beräknas uppgå till 27 miljarder kronor 2013, och till 22 respektive 30 miljarder kronor 2014 och 2015. År 2016 beräknas budgeteringsmargi- nalen uppgå till 57 miljarder kronor. Regeringens bedömning av utgiftstaket för 2017 innebär att budgeteringsmarginalen beräknas uppgå till 56 miljarder kronor detta år (se avsnitt 4.4).

Tabell 6.1 Utgifter på utgiftsområden i statens budget och takbegränsade utgifter 2012–2017

Miljarder kronor om inget annat anges

	Utfall	Prognos	Beräknat
	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Utgifter på utgifts-
områden exkl.
statsskuldsräntor1	784	811	824	824	822	839
Procent av BNP	22,0	22,3	21,9	20,8	19,7	19,2
Statsskuldsräntor	27,4	19,0	20,7	22,4	21,8	19,2
m.m.	27,4	19,0	20,7	22,4	21,8	19,2
Procent av BNP	0,8	0,5	0,6	0,6	0,5	0,4
Summa utgifts-	811,1	830,2	844,4	846,1	844,2	858,0
områden	811,1	830,2	844,4	846,1	844,2	858,0
Procent av BNP	22,8	22,8	22,4	21,4	20,2	19,6
Ålderspensions-
systemet vid sidan	238,5	256,9	259,3	271,3	286,0	300,2
av statens budget	238,5	256,9	259,3	271,3	286,0	300,2
Procent av BNP	6,7	7,1	6,9	6,9	6,9	6,9

Takbegränsade
utgifter2	1 022,2	1 068,1	1 083,0	1 094,9	1 108,3	1 138,9
Procent av BNP	28,8	29,4	28,8	27,7	26,6	26,1

Utgiftstak3	1 084	1 095	1 105	1 125	1 165	1 195
Budgeterings-	61,8	26,9	22,0	30,1	56,7	56,1
marginal	61,8	26,9	22,0	30,1	56,7	56,1

1Inklusive förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit.

2Utgiftsområden på statens budget (exklusive statsskuldsräntor) och ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget.

3Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 och 2017 (se avsnitt 4.4). Källa: Egna beräkningar.

6.1.1Takbegränsade utgifter 2013–2017

I prognosen för utgifterna per utgiftsområde för 2013 och i beräkningen av utgiftsramarna för 2014–2017 har hänsyn tagits till tidigare beslu- tade och aviserade utgiftsreformer och bespa- ringar samt nu föreslagna och aviserade åtgärder (se tabell 6.4).

Vidare har de makroekonomiska förutsätt- ningarna, volymantaganden inom vissa transfe- reringssystem, samt den pris- och löneomräk- ning som ligger till grund för beräkningarna, uppdaterats jämfört med de beräkningar som presenterades i budgetpropositionen för 2013.

Förbrukningen av anslagsbehållningar på ram- anslag för förvaltnings- och investeringsändamål för 2014–2017 redovisas under posten Minsk- ning av anslagsbehållningar (se tabell 6.2).57

57 Förändringar av anslagsbehållningar är skillnaden mellan anvisade medel och beräknade faktiska utgifter, dvs. nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från föregående budgetår och sparade medel från innevarande budgetår samt utnyttjande av anslagskredit.

122

PROP. 2012/13:100

Tabell 6.2 Utgifter per utgiftsområde

Miljoner kronor
		2012	2013	2013	2014	2015	2016	2017
Utgiftsområde		Utfall1	Anslag2	Prognos	Beräknat	Beräknat	Beräknat	Beräknat
1	Rikets styrelse	11 529	11 979	12 040	12 245	12 381	12 533	12 754
2	Samhällsekonomi och finans-	13 511	16 274	15 972	13 677	14 069	14 416	14 920
2	förvaltning
	förvaltning
3	Skatt, tull och exekution	10 272	10 223	10 260	10 500	10 646	10 826	11 067
4	Rättsväsendet	38 213	39 392	38 693	40 291	41 343	42 068	42 936
5	Internationell samverkan	1 550	2 034	1 827	2 036	2 040	2 044	2 049
6	Försvar och samhällets kris-	45 462	46 197	44 563	46 987	47 554	48 074	49 105
	beredskap	45 462	46 197	44 563	46 987	47 554	48 074	49 105
7	Internationellt bistånd	30 197	30 483	30 869	31 119	32 375	34 578	36 479
8	Migration	8 248	10 523	10 222	11 088	11 538	12 070	13 151
9	Hälsovård, sjukvård och social	58 690	62 252	60 558	63 969	63 654	64 776	66 488
	omsorg	58 690	62 252	60 558	63 969	63 654	64 776	66 488
10	Ekonomisk trygghet vid sjukdom	94 853	94 422	93 107	90 734	88 718	87 944	87 289
	och funktionsnedsättning	94 853	94 422	93 107	90 734	88 718	87 944	87 289
11	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	41 342	40 000	40 111	39 077	37 982	36 746	36 039
12	Ekonomisk trygghet för familjer	75 579	78 137	78 282	80 779	82 684	85 373	88 217
	och barn	75 579	78 137	78 282	80 779	82 684	85 373	88 217
13	Integration och jämställdhet	6 753	10 476	9 934	13 785	15 165	15 470	15 956
14	Arbetsmarknad och arbetsliv	66 633	67 988	70 073	71 140	68 068	65 320	62 782
15	Studiestöd	21 068	22 444	21 016	20 358	19 232	19 030	20 047
16	Utbildning och universitets-	53 837	57 589	57 077	59 506	59 196	59 814	60 416
	forskning	53 837	57 589	57 077	59 506	59 196	59 814	60 416
17	Kultur, medier, trossamfund och	12 318	12 689	12 609	12 851	12 831	12 950	13 124
	fritid	12 318	12 689	12 609	12 851	12 831	12 950	13 124

18Samhällsplanering, bostads- försörjning, byggande samt

	konsumentpolitik	981	1 197	1 117	1 206	1 194	1 189	1 210
19	Regional tillväxt	3 408	3 421	3 316	2 992	2 718	3 245	3 345
20	Allmän miljö- och naturvård	4 831	4 893	4 789	5 042	5 018	4 990	4 964
21	Energi	2 713	2 811	2 830	2 786	2 217	2 318	2 096
22	Kommunikationer	42 861	44 604	44 831	45 581	48 826	50 864	52 699
23	Areella näringar, landsbygd och	16 387	16 591	16 423	16 454	15 394	15 233	15 286
	livsmedel	16 387	16 591	16 423	16 454	15 394	15 233	15 286
24	Näringsliv	5 882	5 256	5 188	5 509	5 058	5 215	5 260
25	Allmänna bidrag till kommuner	85 138	88 906	88 917	87 815	87 252	87 251	87 234
26	Statsskuldsräntor m.m.	27 381	22 168	19 016	20 740	22 440	21 840	19 240
27	Avgiften till Europeiska unionen	31 452	37 194	36 551	36 509	37 868	28 343	34 376
	Minskning av anslags-				-346	-1 401	-366	-526
	behållningar				-346	-1 401	-366	-526
	Summa utgiftsområden3	811 088	840 144	830 187	844 428	846 060	844 154	858 002
	Summa utgiftsområden exkl.
	statsskuldsräntor4	783 706	817 976	811 171	823 675	823 620	822 314	838 762
	Ålderspensionssystemet vid sidan
	av statens budget	238 478		256 892	259 308	271 271	286 005	300 172

	Takbegränsade utgifter	1 022 185		1 068 063	1 082 983	1 094 891	1 108 319	1 138 934
	Budgeteringsmarginal	61 815		26 937	22 017	30 109	56 681	56 066

	Utgiftstak för staten	1 084 000		1 095 000	1 105 000	1 125 000	1 165 0005	1 195 0005

1Anslagen är fördelade till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2013.

2Enligt 2012/13:FiU1 och förslag till Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99).

3Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

4Summa utgiftsområden exklusive utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. och exklusive minskning av anslagsbehållningar för statsskuldsräntor.

5Regeringens bedömning av utgiftstak för 2016 och 2017 (se avsnitt 4.4).

Källa: Egna beräkningar.

123

PROP. 2012/13:100

De takbegränsade utgifterna beräknas vara 46 miljarder kronor högre 2013 än 2012, varav 18 miljarder kronor förklaras av högre utgifter inom ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. År 2014–2017 förväntas den årliga utgiftsökningen bli lägre och uppgå till mellan 12 och 31 miljarder kronor per år. De hu- vudsakliga faktorerna bakom den årliga föränd- ringen av de takbegränsade utgifterna framgår av tabell 6.3.

Tabell 6.3 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört med föregående år

Miljarder kronor

	2013	2014	2015	2016	2017
Takbegränsade utgifter	46	15	12	13	31

Förklaras av:
Pris- och löneomräkning	2	4	3	4	5

Övriga makroekonomiska	23	4	20	10	17
förändringar	23	4	20	10	17
Beslut/åtgärder1	13	-2	-7	2	0
Tekniska förändringar	1	0	0	0	0
Övrigt (volymer m.m.)	8	9	-4	-2	9

1 Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Vårändringsbudget 2013 (prop. 2012/13:99) föreslås tillföras transfereringsanslagen (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar).

Källa: Egna beräkningar.

Förändringar till följd av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder

Beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder be- räknas öka utgifterna under utgiftstaket för sta- ten med sammanlagt ca 6 miljarder kronor mel- lan 2012 och 2017 (se tabell 6.3). I tabell 6.4 re- dovisas hur denna förändring fördelas på en- skilda år och utgiftsområden. Nedan kommen- teras några av de största utgiftseffekterna 2013– 2017 till följd av beslutade, föreslagna eller avise- rade åtgärder. Beloppen nedan överensstämmer dock inte helt med beloppen i tabell 6.4 eftersom tabellen redovisar nettoförändringar mellan år och en förklaring till skillnaden kan vara att tidi- gare satsningar eller temporära program upphör eller minskar i omfattning.

Europeiska	rådet rekommenderade den
29 juni 2012	Europeiska investeringsbankens

styrelse att öka det inbetalade kapitalet med 10 miljarder euro i syfte att öka bankens utlåningskapacitet. Sverige deltar i den föreslagna kapitalhöjningen, vilket innebär att utgifterna under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och

finansförvaltning ökar med 2 500 miljoner kro- nor 2013.

Anslaget Polisorganisationen förstärks med 300 miljoner kronor per år 2013–2015 och 400 miljoner kronor 2016. Även anslagen Sveri- ges domstolar och Rättsliga biträden förstärks med 750 miljoner kronor per år 2013 och 2014, med 950 miljoner kronor 2015 och med 850 miljoner kronor 2016. De sammanlagda re- formerna under utgiftsområde 4 Rättsväsendet innebär att utgifterna ökar med 1 700 miljoner kronor 2013, 1 600 miljoner kronor 2014, 2 100 miljoner kronor 2015 och 2 200 miljoner kronor 2016.

Från och med den 1 januari 2013 är det möj- ligt för personer som utsatts för övergrepp eller försummelser i samhällsvården någon gång un- der åren 1920–1980 att söka ersättning från sta-

ten. Detta	beräknas öka	utgifterna med
300 miljoner	kronor 2013	och 500 miljoner

kronor per år 2014 och 2015 under utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Vidare har regeringen lämnat en proposition till riksdagen i vilken det föreslås att personer som vistas i landet utan tillstånd ska ges samma tillgång till sjukvård som i dag ges till asylsökande (prop. 2012/13:109). Av denna anledning beräknas anslaget Bidrag till folkhälsa och sjukvård öka med 450 miljoner kronor 2014 och med 300 miljoner kronor per år fr.o.m. 2015. Med anledning av regeringens satsning på stärkt tillsyn av sjukvård och omsorg tillförs främst anslaget Inspektionen för vård och omsorg

750 miljoner kronor under perioden 2013–2016. Sammantaget innebär satsningarna inom utgifts- område 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg att utgifterna ökar med 400 miljoner kronor 2013 och 1 300 miljoner kronor 2014. År 2015 upphör vissa tillfälliga satsningar, vilket innebär att utgifterna under utgiftsområdet minskar.

Den överenskommelse om ett gemensamt an- svarstagande för den samlade asyl- och migrationspolitiken som regeringen slöt med Miljöpartiet de gröna 2011 innebär bl.a. att me- del överförs för anhöriginvandring från utgifts- område 8 Migration till utgiftsområde 13 Integ- ration och jämställdhet. Detta innebär att utgif- terna under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet ökar med 1 400 miljoner kronor 2014 och med 1 600 miljoner kronor årligen 2015–2017. Vidare har regeringen utökat mål- gruppen för etableringsreformen så att fler anhö- riga till flyktingar och andra skyddsbehövande

124

omfattas av insatser, etableringsersättning och kommunersättningar. Denna satsning beräknas öka utgifterna under utgiftsområdet med 300 miljoner kronor 2013 och med 400 miljoner kronor 2014.

För att möta den svaga konjunktur- utvecklingen aviserar regeringen satsningar un- der 2013 och 2014 för utbildning och omställ- ning. Inom arbetsmarknadspolitiken möjliggörs 4 000 fler programplatser per år, framförallt i form av praktik, för personer som riskerar lång- tidsarbetslöshet. Detta beräknas öka utgifterna under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad med 300 miljoner kronor per år 2013 och 2014. Sam- tidigt minskar andra temporära satsningar inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad i omfattning fr.o.m. 2013, vilket innebär att de totala utgif- terna minskar jämfört med 2012. Inom det re-

guljära utbildningssystemet	aviseras dels
7 000 tillfälliga årsplatser inom	yrkesinriktad

kommunal vuxenutbildning, dels tillfälliga medel för att påskynda utbyggnaden av antalet platser inom civil- och högskoleingenjörsutbildningar samt sjuksköterskeutbildningar. Dessa sats- ningar bedöms öka utgifterna med 900 miljoner kronor per år 2013 och 2014 under utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 15 Studiestöd.

Utgifterna under utgiftsområde 22 Kommu- nikationer ökar samtliga år 2013–2017, främst till följd av regeringens satsningar i budget- propositionen för 2013 på drift och underhåll av järnvägar och vägar samt på nya investeringar, framförallt i nya järnvägar.

PROP. 2012/13:100

Regeringen bedömer att den reform av gymnasieskolan som genomfördes 2011 på sikt förbättrar förutsättningarna när det gäller elevers genomströmning samt skolornas planering, schemaläggning och möjligheter att kunna fylla undervisningsgrupperna. I samband med budgetpropositionen för 2012 gjordes därför en reglering av det statliga stödet till kommunerna i enlighet med den kommunala finansierings- principen. Samtidigt som reformen genomfördes försämrades konjunkturen och elevkullarna minskade. På grund av detta, och då huvud- männen inledningsvis måste upprätthålla två parallella system, bedömde regeringen i budget- propositionen för 2013 att 900 miljoner kronor borde tillskjutas kommunerna för 2013. Detta ökar utgifterna under utgiftsområde 25 All- männa bidrag till kommuner med 900 miljoner kronor 2013.

Sammantaget innebär detta att utgifterna un- der utgiftstaket till följd av beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder ökar med ca 13 miljarder kronor 2013, minskar med ca 2 miljarder 2014, minskar med ca 7 miljarder 2015, ökar med ca 2 miljarder 2016 samt är i princip oförändrade 2017.

125

PROP. 2012/13:100

Tabell 6.4 Utgiftsförändringar 2013–2017 i förhållande till

föregående år till följd av tidigare beslutade, aviserade och nu föreslagna åtgärder och finansieringar1

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år. Minus- tecken innebär anslagsminskningar eller att temporära program upphör eller minskar i omfattning.

Utgiftsområde		2013	2014	2015	2016	2017
1	Rikets styrelse	0,07	-0,01	-0,02	-0,03	-0,03
2	Samhällsekonomi och finans-	2,56	-2,66	-0,01	-0,02	0,00
	förvaltning
3	Skatt, tull och exekution	-0,04	-0,01	-0,01	0,00	0,00
4	Rättsväsendet	1,10	-0,09	0,52	0,09	0,01
5	Internationell samverkan	0,01	0,00	0,00	0,00	0,00
6	Försvar och samhällets kris-	0,36	0,16	-0,09	-0,22	0,00
	beredskap
7	Internationellt bistånd	-0,65	0,71	0,00	0,00	0,00
8	Migration	0,32	-0,96	-0,08	-0,21	-0,01
9	Hälsovård, sjukvård och social	0,52	1,00	-1,84	-0,50	-0,07
	omsorg
10	Ekonomisk trygghet vid sjuk-	-0,07	0,01	-0,05	-0,04	-0,01
	dom och funktionsnedsättning
11	Ekonomisk trygghet vid ålder-	0,42	0,00	0,00	-0,01	0,00
	dom
12	Ekonomisk trygghet för familjer	0,32	-0,02	0,02	-0,05	0,18
	och barn
13	Integration och jämställdhet	1,95	0,49	-0,41	-0,09	0,00
14	Arbetsmarknad och arbetsliv	-1,09 -1,14 -3,09 -0,18 -0,12
15	Studiestöd	1,04	-0,23	-0,86	-0,25	-0,16
16	Utbildning och universitets-	2,69	1,06	-1,07	-0,22	-0,52
	forskning
17	Kultur, medier, trossamfund	0,31	-0,03	-0,13	0,00	0,00
	och fritid

18Samhällsplanering, bostads- försörjning, byggande samt

	konsumentpolitik	0,05	-0,01	-0,02	-0,02	0,00
19	Regional tillväxt	0,12	-0,03	-0,76	0,71	0,00
		0,12	-0,03	-0,76	0,71	0,00
20	Allmän miljö- och naturvård	-0,17	0,14	-0,12	0,02	-0,06
21	Energi	-0,08	-0,04	-0,54	0,11	-0,18
22	Kommunikationer	1,95	0,93	2,85	1,78	1,27
23	Areella näringar, landsbygd	-0,11	-0,11	-1,27	0,85	-0,03
	och livsmedel	-0,11	-0,11	-1,27	0,85	-0,03
24	Näringsliv	-0,79	0,22	-0,48	0,11	-0,02
25	Allmänna bidrag till kommuner	1,64	-1,09	0,01	0,00	-0,02
27	Avgiften till Europeiska	0,23	-0,23	0,00	0,00	0,00
	unionen	0,23	-0,23	0,00	0,00	0,00
	Summa utgiftsförändringar	12,66	-1,94	-7,44	1,85	0,21

1 Förslag i ändringsbudget redovisas exklusive medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslagits (i första hand transfereringsanslag som är känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar). Se tabell 9.7 för en fördelning av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (2012/13:99). Vidare ingår inte anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym-förändringar i transfereringssystemen m.m.

Källa: Egna beräkningar.

Pris- och löneomräkning av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål

I den inledande fasen av budgetprocessen hante- ras anslag för förvaltningsändamål i fasta priser. Dessa anslag räknas sedan om till löpande priser genom att pris- och löneindex knyts till ansla- gen. Omräkningen för ett visst år baseras på pris- och löneutvecklingen två år tidigare.

De kostnader som räknas om är löner, hyror och övriga förvaltningskostnader. Vid omräk- ningen används separata index för prisutveckl- ingen inom de tre nämnda utgiftsgrupperna.

Vid omräkningen av löner används ett arbets- kostnadsindex som baseras på utvecklingen av lönekostnaden för tjänstemän i den konkurrens- utsatta sektorn två år före det aktuella året, med avdrag för ett tioårigt genomsnitt av produkti- vitetsutvecklingen inom den privata tjänste- sektorn. För omräkningen av löner 2014 är om- räkningstalet 3,90 procent.

Lokalhyror som inte omförhandlas under det kommande budgetåret räknas i pris- och löne- omräkningen om med ett index som motsvarar 70 procent av den årliga förändringen av konsu- mentprisindex i oktober två år före det aktuella budgetåret. För omräkningen av hyror 2014 är omräkningstalet 0,26 procent för hyresavtal som inte kan omförhandlas. Omräkningen för hyres- avtal som kan omförhandlas bygger på prisut- vecklingen under perioden från det att avtalet tecknades eller senast hade kunnat tecknas om. Detta omräkningstal är individuellt för varje be- rört anslag.

För omräkningen av övriga förvaltningskost- nader används samma index för samtliga anslag som pris- och löneomräknas. Detta index fast- ställs genom en sammanvägning av flera index från Statistiska centralbyrån avseende utgifter som förekommer vid myndighetsutövning. För omräkningen av övriga förvaltningskostnader 2014 är omräkningstalet 0,14 procent.

Pris- och löneomräkningen av anslag för för- valtnings- och investeringsändamål gör att ut- gifterna ökar med 2 miljarder kronor 2013 och med 4 miljarder kronor 2014. År 2015–2017 för- väntas den årliga omräkningen ligga på 3, 4 re- spektive 5 miljarder kronor.

126

Övriga makroekonomiska förändringar

De statliga utgifterna påverkas av den ekono- miska utvecklingen i Sverige och omvärlden. År 2013 bidrar makroekonomiska förändringar (se avsnitt 3) sammantaget till att de takbegränsade utgifterna ökar med 23 miljarder kronor jämfört med 2012. År 2014 och 2015 ökar utgifterna till följd av sådana faktorer med 4 respektive 20 miljarder kronor. År 2016 och 2017 ökar ut- gifterna till följd av makroförändringar med 10 respektive 17 miljarder kronor.

Flera transfereringar till hushållen följer den allmänna pris- och löneutvecklingen, t.ex. sjuk- penningen, föräldrapenningen, sjuk- och aktivitetsersättningen samt garantipensionen. Det låga resursutnyttjandet till följd av den eko- nomiska krisen förde med sig en något svagare pris- och löneutveckling än normalt under 2012 och 2013. Från och med 2014 bedöms pris- och löneökningstakten bli högre. Därmed ökar även transfereringsutgifterna i snabbare takt.

De inkomstgrundade pensionerna följer nor- malt sett inkomstindex, vilket speglar de tre sen- aste årens reala genomsnittliga inkomst- utveckling, med tillägg för inflationen under det senaste året. Nu befinner sig ålderspensions- systemet i en period av balansering, vilket inne- bär att pensionerna i stället följer balansindex.

År 2013 leder den relativt höga ökningstakten av inkomstindex och balanseringen i ålders- pensionssystemet till en förhållandevis stor ök- ning av pensionerna. Sammantaget bidrar den makroekonomiska utvecklingen till att pensions- utgifterna ökar med nära 14 miljarder kronor 2013.

År 2014 leder makroekonomiska faktorer till att pensionsutgifterna minskar med nära 1,5 miljarder kronor. Den svagare utvecklingen av pensionerna 2014 beror på en relativt liten ök- ning i inkomstindex samtidigt som balanstalet är under ett detta år.

År 2015 beräknas pensionerna återigen höjas (eftersom inkomstindex beräknas bli högt) och pensionsutgifterna ökar därmed. År 2016 och

PROP. 2012/13:100

2017 väntas pensionssystemets tillgångar över- stiga dess skulder, vilket bidrar till den högre ökningstakten av pensionsutgifterna dessa år. Från och med 2015 väntas makroekonomiska faktorer öka utgifterna för ålderspensions- systemet med 9 miljarder kronor 2015, nästan 13 miljarder kronor 2016 och med drygt 12 miljarder kronor 2017.

De arbetsmarknadsrelaterade utgifterna minskar mot slutet av prognosperioden

Arbetslösheten steg under 2012, som en följd av inbromsningen i svensk ekonomi, och den vän- tas fortsätta stiga 2013 och 2014. Den högre arbetslösheten är den främsta förklaringen till de högre volymerna i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 2013 och 2014 (se tabell 6.5), vilket bidrar till högre utgifter dessa år jämfört med 2012.

År 2015–2017 väntas arbetsmarknaden återi- gen förbättras och arbetslösheten falla tillbaka, vilket bidrar till att volymerna i de arbets- marknadsrelaterade transfereringssystemen minskar. I takt med de fallande volymerna väntas också utgifterna minska (se diagram 6.1).

Diagram 6.1 Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program1 samt antalet helårs- ekvivalenter i arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 2012–2017

Miljarder kronor					Tusental
50					350
45					300
40					250
35					200
30					150
25		Utgifter (vänster axel)			100
		Antal helårsekvivalenter (höger axel)
20					50
15					0
2012	2013	2014	2015	2016	2017

Anm.: Utfall 2012 och beräknade utgifter/volymer 2013–2017.

1 Avser utgifter på anslagen 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd och 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insat- ser under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.

Källa: Egna beräkningar.

127

PROP. 2012/13:100

Tabell 6.5 Helårsekvivalenter i vissa ersättningssystem

Tusental

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Sjuk- och rehabiliteringspenning1	217	196	170	147	131	150	169	168	167	167	167	167
Sjuk- och aktivitetsersättning	473	471	458	435	397	354	328	310	293	278	264	252
Arbetslöshetsersättning	178	135	94	131	117	88	91	103	105	102	88	80
Arbetsmarknadspolitiska program2	135	83	76	117	178	168	174	190	192	175	163	152
Etableringsersättning3	-	-	-	-	-	4	10	19	29	33	33	34
Ekonomiskt bistånd4	80	77	79	89	96	97	97	97	98	98	93	86
Summa	1 083	961	878	919	918	861	869	887	884	853	809	773

1Inklusive sjuklön som betalas av arbetsgivaren.

2Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program som får ersättning i form av rehabiliteringspenning räknas till sjuk- och rehabiliteringspenning.

3Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

4Avser åldersgruppen 20–64 år.

Källa: Egna beräkningar.

Övrigt

En stor del av förändringen av de takbegränsade utgifterna mellan 2012 och 2013 förklaras av andra faktorer än beslutade åtgärder, pris- och löneomräkningen och makroekonomiska förändringar. Dessa övriga faktorer medför att utgifterna ökar med 8 miljarder kronor 2013.

En förklaring till de högre utgifterna är att ut- gifterna under utgiftsområde 8 Migration be- räknas bli högre år 2013 än 2012 på grund av ett ökat antal asylsökande. Detta motverkas delvis av lägre utgifter under utgiftsområde 7 Inter- nationellt bistånd eftersom en del av kostna- derna för flyktingmottagning avräknas från bi- ståndet.

Ytterligare en förklaring till de högre utgif- terna till följd av övriga faktorer är att Europa- parlamentet den 12 december 2012 fastställde EU:s årsbudget för 2013. Till följd av detta beslut, och då ytterligare utgiftsökningar sannolikt är att vänta under 2013, har prognosen för Sveriges avgift till Europeiska unionen för 2013 höjts. Vidare blev utfallet för Sveriges avgift till Europeiska unionen för 2012 högre än de medel som anvisats. Sammantaget innebär detta att avgiften beräknas bli 5,1 miljarder kronor högre 2013 jämfört med 2012.

I motsatt riktning verkar volymförändringar inom regelstyrda transfereringssystem, vilka medför minskade kostnader om sammanlagt 0,8 miljarder kronor. Det beror främst på att färre personer beräknas få sjukersättning och garantipension jämfört med 2012 (se tabell 6.6).

Ökat antal asylsökande

Antalet nya asylsökande i Sverige under 2012 var det högsta sedan Balkankriget i mitten av 1990- talet, och antalet asylsökande per år förväntas förbli högt under hela prognosperioden (se ta- bell 6.6). Situationen i Syrien och dess när- område, och fortsatt svåra förhållanden i t.ex. Afghanistan, Iran och Somalia, driver många människor på flykt. Det har också börjat ske mer omfattande sekundära förflyttningar inom Europa till följd av den ekonomiska krisen.

Utgifterna för asylmottagningen, kommun- ersättningarna för flyktingmottagande och etableringsersättningen beräknas följaktligen stiga kraftigt under prognosperioden. För utgiftsområde 8 Migration beräknas utgifterna öka från drygt 8 miljarder kronor 2012 till drygt 13 miljarder kronor 2017. För utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet beräknas utgifterna öka från knappt 7 miljarder kronor 2012 till nästan 16 miljarder kronor 2017.

128

Diagram 6.2 Utgifter för sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning1 samt antalet helårs- ekvivalenter i sjuk- och rehabiliteringspenning och sjuk- och aktivitetsersättning 2012–2017

Miljarder kronor						Tusental
100						475
95			Utgifter (vänster axel)			450
			Antal helårsekvivalenter (höger axel)			450
			Antal helårsekvivalenter (höger axel)
90						425
						425
85						400
						400
80
75						375
75
70						350
70
65						325
65
60						300
2012	2013	2014	2015	2016	2017

Anm.: Utfall 2012 och beräknade utgifter/volymer 2013–2017.

1 Avser utgifter på anslagen 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. och 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Källa: Egna beräkningar.

Fortsatt fallande ohälsorelaterade utgifter

De samlade utgifterna under utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning beräknas minska kontinu- erligt 2012–2017 (se diagram 6.2). Den samlade volymen i sjukförsäkringen (sjukpenningen samt sjuk- och aktivitetsersättningen) har fallit sedan 2006. Mellan 2006 och 2010 minskade både antalet sjukpenningdagar och antalet personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Volymen i sjukpenningen ökade dock både 2011 och 2012, vilket förklaras av ett återflöde av personer som tidigare lämnat sjukförsäkringen, men också av något fler nya sjukfall och av att sjukfallen blev något längre. De kommande åren prognosticeras antalet sjukpenningdagar vara relativt konstant.

Nedgången i antalet personer med sjuk- ersättning beräknas dock fortsätta under hela prognosperioden. Bland de som har sjuk- ersättning kommer utflödet till bl.a. ålders- pension att överstiga inflödet till ersättningen. Vidare upphörde ersättningsformen tids- begränsad sjukersättning i december 2012.

PROP. 2012/13:100

Fler barn och pensionärer

Antalet personer med inkomst- och tilläggs- pension beräknas öka markant framöver, vilket huvudsakligen beror på demografiska faktorer. Trots att det totala antalet pensionärer ökar kraftigt de kommande åren väntas antalet pensionärer med garantipension eller bostads- tillägg minska något mellan 2012 och 2017. Det beror på att fler nytillkomna pensionärer har in- komstgrundad pension och på att de nytill- komna pensionärerna generellt har en högre in- komstgrundad pension än dagens ålders- pensionärer. De nytillkomna pensionärerna väntas därför inte erhålla garantipension och bo- stadstillägg i samma utsträckning som dagens pensionärer.

Antalet uttagna dagar med föräldrapenning har ökat kontinuerligt under 2000-talet och be- räknas fortsätta att öka framöver. Ökningen be- ror framför allt på att fler barn föds. Det ökade barnafödandet medför även att antalet barn- bidrag väntas öka mellan 2012 och 2017.

129

PROP. 2012/13:100

Tabell 6.6 Volymer inom olika transfereringssystem

Utgifts-		Köns-	Köns-	Utfall	Utfall	Prognos
område		fördelning	fördelning
		Utfall	Utfall
		2011	2012	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
8	Asylsökande, genom-	37,0%kv	38,3%kv	35 000	38 100	45 200	58 400	63 100	63 000	69 000
	snittligt antal inskrivna	63,0%m	61,7%m
9	Antal personer med	46,4%kv	46,0%kv	15 900	15 900	15 900	15 900	15 900	15 900	15 900
	assistansersättning	53,6%m	54,0%m
10	Antal sjukpenningdagar	61,6%kv	62,5%kv	36,0	40,7	40,5	40,1	40,0	40,1	40,2
	(netto), miljoner	38,4%m	37,5%m
10	Antal rehabiliterings-
	penningdagar (netto),	64,0%kv	65,8%kv	2,1	2,3	2,3	2,2	2,2	2,2	2,2
	miljoner	36,0%m	34,2%m
10	Antal personer med	59,6%kv	59,4%kv	391 000	358 500	336 100	315 200	297 100	281 300	267 500
	sjukersättning	40,4%m	40,6%m
10	Antal personer med	47,4%kv	47,0%kv	26 200	27 700	29 000	29 600	29 900	29 900	29 800
	aktivitetsersättning	52,6%m	53,0%m
10	Antal personer med
	sjuk- och aktivitets-
	ersättning som erhåller	54,7%kv	54,2%kv	125 200	119 800	119 400	119 400	119 400	119 500	119 600
	bostadstillägg	45,3%m	45,8%m
11	Antal personer med	80,2%kv	80,1%kv
	garantipension			817 100	805 000	779 200	774 400	776 800	757 700	741 600
		19,8%m	19,9%m
11	Antal pensionärer som	79,7%kv	79,0%kv
	erhåller bostadstillägg			254 000	264 700	264 400	263 300	255 900	247 300	242 100
		20,3%m	21,0%m
ÅP	Antal personer med	52,2%kv	52,2%kv	1 807 600	1 865 500	1 919 600	1 970 100	2 012 200	2 041 600	2 060 500
	tilläggspension	47,8%m	47,8%m
ÅP	Antal personer med	49,5%kv	49,6%kv	942 100	1 061 500	1 175 600	1 284 500	1 388 100	1 484 500	1 576 600
	inkomstpension	50,5%m	50,4%m
12	Antal barnbidrag	92,6%kv	92,1%kv	1 676 500	1 691 400	1 723 000	1 755 900	1 790 200	1 824 600	1 858 800
		7,4%m	7,9%m
12	Antal uttagna föräldra-	76,3%kv	75,6%kv	50,3	50,8	51,4	52,4	53,4	54,3	55,2
	penningdagar, miljoner	23,7%m	24,4%m
12	Antal uttagna tillfälliga
	föräldrapenningdagar,	59,1%kv	58,8%kv
	miljoner	40,9%m	41,2%m	5,9	5,8	5,9	6,0	6,1	6,2	6,3
13	Antal personer med	48,0%kv	46,0%kv	4 800	10 000	19 200	29 400	33 500	33 300	34 300
	etableringsersättning1	52,0%m	54,0%m
15	Antal personer med	48,6%kv	48,5%kv	467 500	444 600	423 600	404 400	391 300	386 600	388 300
	studiehjälp	51,4%m	51,5%m
15	Antal personer med	59,8%kv	59,6%kv	500 200	502 300	516 600	512 700	488 200	469 100	454 200
	studiemedel2	40,2%m	40,4%m

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt och är avrundade till närmsta hundratal. Antaganden om arbetslöshetstal och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ingår i de makroekonomiska förutsättningarna, vilka redovisas i avsnitt 3.

1Etableringsersättningen introducerades i december 2010. I tabellen anges därför endast volymer fr.o.m. 2011.

2Bruttoräknat antal. När stödtagare under året har studerat på flera utbildningsnivåer eller både i Sverige och utomlands uppstår dubbelräkning. Nettoräknat var antalet studiemedelstagare 465 100 personer 2011 och 467 200 personer 2012.

Källa: Egna beräkningar.

130

Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

PROP. 2012/13:100

7 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld

Sammanfattning

•Den offentliga sektorn redovisade 2012 ett

finansiellt sparande som uppgick till -25 miljarder kronor. Den utdragna lågkonjunkturen och reformer i budget- propositionen för 2013 medför att den offentliga sektorns finanser försämras 2013 och 2014. Underskottet uppgår som mest till 59 miljarder kronor, eller 1,6 procent av BNP, 2013. När tillväxten åter tar fart stärks det finansiella sparandet och för 2017 beräknas ett överskott på 2,0 procent av BNP.

•Den offentliga sektorns finansiella ställning är stark. De finansiella tillgångarna över- stiger skulderna med ca 20 procent av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden uppgick 2012 till 38,2 procent av BNP, vilket med god marginal understiger referensvärdet inom EU på 60 procent av BNP.

•Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till 1 262 miljarder kronor 2013, vilket är en ökning med 143 miljarder kronor jämfört med 2012. Ökningen förklaras huvudsakligen av Riksbankens upplåning genom Riksgäldskontoret för att förstärka valutareserven. Statsskulden min- skar fram till 2017, både nominellt och som andel av BNP.

•Kommunsektorns finanser bedöms vara förhållandevis stabila under prognos- perioden, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge de närmaste åren. Resul-

tatet beräknas uppgå till mellan 3 och 7 miljarder kronor 2013–2016. I slutet av prognosperioden beräknas resultatet uppgå till 14 miljarder kronor, vilket är i nivå med god ekonomisk hushållning.

I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR).58 Vidare innehåller avsnittet en redovisning av utvecklingen för statens budgetsaldo och statsskulden enligt de principer som följer av budgetlagen (2011:203) och riksdagens beslut om budget.

Slutligen redovisas EU-kommissionens upp- gifter på finansiellt sparande och bruttoskuld i EU-länderna samt i Japan och USA.

58 Skatter och statsbidrag redovisas enligt den ordning som gällde innan den genomgripande revideringen av NR i maj 2010. Därmed överens- stämmer redovisningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och stats- bidrag för delsektorerna (staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller.

133

PROP. 2012/13:100

7.1Effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik

Statens budget är det viktigaste medlet för regeringen att genomföra sin ekonomiska politik och för riksdagen att utöva sin finansmakt. Budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen är regeringens förslag till riksdagen om hur budgetpolitiken ska utformas. Regeringen kan förändra politikens inriktning genom att föreslå att medel allokeras till nya utgiftsändamål eller att den tidigare aviserade fördelningen till befintliga ändamål ändras. Förändringar i skattesystemet är också ett sätt att ändra politikens inriktning.

Detta avsnitt innehåller en översiktlig redovisning av effekterna på de offentliga finanserna av de åtgärder som regeringen förslår eller aviserar riksdagen. Inledningsvis redovisas effekterna av de aviseringar och förslag som tillkommit sedan budgetpropositionen för 2013, dvs. i denna proposition och i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99). Vidare följer en redovisning av effekterna i förhållande till föregående år som även inkluderar effekterna av åtgärder som tidigare beslutats eller aviserats, dvs. samtliga förslag till och aviseringar av reformer och finansiering som regeringen lämnat till riksdagen och som riksdagen antingen beslutat eller godkänt beräkningarna för. I redovisningen förutsätts att anslagsförändringar motsvaras av lika stora utgiftsförändringar.

Åtgärder sedan budgetpropositionen för 2013

I tabell 7.1 redovisas hur effekten av aviseringar och förslag i denna proposition och i Vårändringsbudget för 2013 fördelar sig på utgifter och inkomster enligt NR. Av tabellen framgår att den offentliga sektorns finanser försvagas med 0,9 miljarder kronor 2013 och med 1,2 miljarder kronor 2014. Vidare framgår att samtliga föreslagna och aviserade reformer avser budgetens utgiftssida och de takbegränsade utgifterna.

Tabell 7.1 Nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 2013–2017, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Förändring i förhållande till budgetpropositionen för 2013.

	2013	2014	2015	2016	2017
Utgiftsförändringar
Förändring av takbegränsade
utgifter1	0,9	1,2	0,0	0,0	0,0
Justering för olika redovis-
ningsprinciper i statens budget
och nationalräkenskaperna	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Summa utgiftsförändringar	0,9	1,2	0,0	0,0	0,0

Inkomstförändringar
Skatter	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Övriga inkomstreformer	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Summa inkomst-
förändringar, netto	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Förändring finansiellt
sparande offentlig sektor	-0,9	-1,2	0,0	0,0	0,0

1 Föreslagna anslagsförändringar 2013 beskrivs närmare i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99). Medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås ingår inte (främst transfereringsanslag). Inklusive medel till dessa anslag uppgår förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2013 till 5,7 miljarder kronor (se vidare tabell 9.7).

Källa: Egna beräkningar.

I redovisningen av effekten på det finansiella sparandet för 2013 i tabell 7.1 ingår endast den del av förslagen i propositionen Vårändrings- budget för 2013 som avser reformer, 0,9 miljarder kronor. Totalt föreslår regeringen i propositionen högre anslagsnivåer om 5,7 miljarder kronor. Större delen av detta belopp, 4,7 miljarder kronor, avser effekterna av förslag där medel tillförs främst transfereringsanslag utan att någon ny reform föreslås. Dessa förslag är föranledda av förändringar i volymer eller makroekonomiska förutsättningar på befintliga anslag och ingår inte i tabell 7.1. När det gäller 2014 aviserar regeringen i denna proposition åtgärder som sammantaget uppgår till 1,2 miljarder kronor. En mer detaljerad genomgång av de förslag och aviseringar som påverkar budgetens utgiftssida finns i avsnitt 9.2.1 och avsnitt 9.2.2. Tabell 9.7 visar beräknade budgeteffekter av förslagen och aviseringarna per utgiftsområde och större anslagsförändringar under varje utgiftsområde.

134

Effekter av åtgärder i förhållande till föregående år

Förändringen av det finansiella sparandet mellan två år är ett grovt mått på den offentliga sektorns påverkan på efterfrågan i ekonomin. En del av den förändringen beror på den diskretionära finanspolitiken, dvs. effekten av regeringens reformer. Vid bedömningen av finanspolitikens inriktning är det viktigt att ta hänsyn till den samlade effekten av regeringens åtgärder, dvs. i vilken utsträckning både tidigare beslutade och nu föreslagna åtgärder sammantaget påverkar förändringen av det finansiella sparandet över tiden. Regeringens bedömning redovisas i avsnitt 4.1 och den diskretionära finanspolitiken framgår av tabell 4.1.

Underlaget till den diskretionära finans- politiken i tabell 4.1 redovisas i tabell 7.2. Tabell 7.2 visar de samlade budgeteffekterna av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade reformer, inklusive finansieringen av dessa, i förhållande till föregående år. På detta sätt redovisas på en övergripande nivå regeringens prioriteringar. De reformer som redovisas avser både utgifts- och inkomstsidan på statens budget. När det gäller reformer på budgetens inkomstsida beskriver bruttoeffekten den statiskt beräknade förändringen i intäkterna från den skatt som regeländringen avser. Bruttoeffekten beaktar således inte eventuella indirekta effekter som t.ex. regeländringens påverkan på andra skattebaser och på konsumentprisindex. Om t.ex. konsumentpris- index påverkas av en regeländring så uppkommer en indirekt effekt eftersom utgiftsnivån i olika offentliga transfereringssystem påverkas av förändringar i konsumentprisindex. Indirekta effekter av utgiftsreformer på budgetens in- komstsida ingår inte.

De åtgärder som regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2013 och som riksdagen fattat beslut om är den huvudsakliga orsaken till att de offentliga finanserna försvagas med ca 19,3 miljarder kronor 2013. Åren därefter förstärks de offentliga finanserna sammantaget, främst till följd av att vissa satsningar på utgiftssidan fasas ut.

Utgifterna i statens budget, justerade för att redovisningsmässigt överensstämma med det finansiella sparandet, beräknas 2012 öka till följd av beslut om reformer. Effekten neutraliseras dock vid justeringen till NR:s redovisnings-

PROP. 2012/13:100

principer. Det beror bl.a. på att kapitaltillskott, som påverkar de takbegränsade utgifterna, inte påverkar det finansiella sparandet enligt NR.

Det är i första hand åtgärderna som föreslogs i budgetpropositionen för 2013 som medför att de takbegränsade utgifterna beräknas öka med 12,7 miljarder kronor 2013. Bland åtgärderna finns satsningar på infrastruktur, forskning och arbetsmarknadsåtgärder.

Tabell 7.2 Utgifts- och inkomstförändringar 2012–2017 i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och avi- serade samt nu föreslagna och aviserade åtgärder och finan- sieringar, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande

Miljarder kronor. Budgeteffekt i förhållande till föregående år.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Utgiftsförändringar1
Förändring av takbegränsade
utgifter2	3,5	12,7	-1,9	-7,5	1,8	0,2
Justering för olika redo-
visningsprinciper i statens
budget och nationalräken-
skaperna	-4,5	-3,3	-0,6	1,0	1,1	2,1
varav lånefinansierade
infrastrukturinvesteringar3	-2,1	-1,3	-2,7	0,4	1,1	2,1
varav kapitaltillskott till
statliga bolag4	-1,0	-1,5	2,5	0,0	0,0	0,0
Summa utgiftsförändringar	-1,0	9,4	-2,5	-6,4	2,9	2,4

Inkomsförändringar1
Skatter, brutto5	-3,9	-11,1	1,2	1,5	0,0	0,0
Indirekta effekter av skatter	0,1	1,1	-0,6	-0,4	-0,1	0,0
Övriga inkomstreformer	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Summa inkomst-
förändringar, netto	-3,8	-10,0	0,5	1,1	-0,1	0,0
Utgifts- och inkomst-
förändringar, effekt på
offentliga sektorns
finansiella sparande1,6	-2,8	-19,3	3,1	7,5	-3,0	-2,4
procent av BNP	-0,1	-0,5	0,1	0,2	-0,1	-0,1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan.

2I tabell 6.4 redovisas förändringarna per utgiftsområde. Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i trans- fereringssystemen m.m. ingår inte. Förslag i ändringsbudget redovisas exklusive medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås (främst transfereringsanslag).

3Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering.

4Kapitaltillskott påverkar inte det finansiella sparandet. Posten avser kapitaltillskott på 1,0 miljarder kronor till Ersättningsmark AB 2012 och Sveriges medverkan i kapitalhöjning i Europeiska investeringsbanken om 2,5 miljarder kronor 2013.

5Se avsnitt 5.1 och tabell 5.10. Förändrad kommunal utdebitering ingår i tabell 5.10 men ska inte ingå i tabell 7.2 eftersom den tabellen visar budgeteffekter av tidigare riksdagsbeslut och förslag från regeringen.

6Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan.

Källa: Egna beräkningar.

135

PROP. 2012/13:100

Avsnitt 6.1.1 innehåller en mer detaljerad genomgång av utvecklingen av de takbegränsade utgifterna. I tabell 6.4 redovisas förändringarna av de takbegränsade utgifterna per utgifts- område. I tabell 7.2 ingår inte anslags- förändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten och anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volymförändringar i transfereringssystemen m.m.. Vidare ingår inte medel som i ändringsbudget föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås (det gäller i första hand transfereringsanslag som är känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar). Se tabell 9.7 för en fördelning av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2013.

Budgetens inkomster beräknas minska med 3,8 miljarder kronor 2012 till följd av beslut, vilket i första hand förklaras av sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och catering- tjänster. Förslaget om sänkt bolagsskatt i budgetpropositionen för 2013 är den främsta orsaken till att inkomsterna minskar till följd av beslut 2013. I tabell 5.10 särredovisas effekterna på de offentliga finanserna av de enskilda regeländringarna på skatteområdet.

År 2014 och 2015 förstärks de offentliga finanserna. Det beror i första hand på att satsningar på utgiftssidan, främst på arbets- marknadsområdet, fasas ut. År 2016 och 2017 försvagas de offentliga finanserna, bl.a. på grund av att de lånefinansierade infrastruktur- investeringarna ökar i omfattning. Åren efter 2013 förändras inkomsterna relativt lite mellan åren till följd av beslut om reformer.

7.2Den offentliga sektorns finansiella sparande

Den svenska ekonomin drabbades av den finan- siella och ekonomiska kris som inleddes hösten 2008 utan att det uppstod stora underskott i den offentliga sektorns finansiella sparande. Det goda utgångsläget, med ett överskott på 2,2 procent av BNP 2008, gjorde det möjligt att både låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut och motverka den kraftiga kon- junkturnedgången med finanspolitiska stimu- lanser, utan att äventyra de offentliga finanserna.

Diagram 7.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2000–2017

Procent av BNP. Utfall för 2000–2012, prognos för 2013–2017.

4
3
2
1
0
-1
-2
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den offentliga sektorn uppvisade 2009 ett underskott i det finansiella sparandet på 1 procent av BNP. Det är ett mindre underskott än vad den relativt begränsade konjunktur- nedgången i början av 2000-talet gav upphov till (se diagram 7.1).

Återhämtningen i ekonomin bidrog till för- stärkningen av den offentliga sektorns finanser 2010 och 2011, med ett finansiellt sparande i stort sett i balans båda åren.

Det svaga konjunkturläget 2012 medförde att det finansiella sparandet återigen vändes till ett underskott, som uppgick till 0,7 procent av BNP. Den engångsvisa återbetalningen från AFA-försäkring till kommuner och landsting på ca 11 miljarder kronor mildrade dock för- sämringen av det finansiella sparandet. För 2013 medför den fortsatt svaga konjunkturen och reformerna, i budgetpropositionen för 2013, att underskottet ökar till 1,6 procent av BNP. Underskottet beräknas vara på i stort sett samma nivå som 2002 och 2003.

I takt med att konjunkturen förbättras stärks det finansiella sparandet och uppgår 2014 till -1,0 procent av BNP och i slutet av prognos- perioden till 2,0 procent av BNP.

Förstärkningen av det finansiella sparandet, som andel av BNP, sker genom att utgifterna minskar i relation till BNP (se tabell 7.3).

136

Tabell 7.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 2012–2017

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Inkomster	1 764	1 798	1 853	1 937	2 037	2 135
procent av BNP	49,6	49,4	49,2	49,0	48,8	48,8
Skatter och
avgifter	1 564	1 606	1 662	1 740	1 831	1 922
procent av BNP	44,0	44,1	44,1	44,0	43,9	44,0
Kapitalinkomster	71	71	68	70	74	78
Övriga inkomster	129	121	124	127	131	134
Utgifter	1 789	1 857	1 893	1 935	1 989	2 047
procent av BNP	50,3	51,0	50,3	49,0	47,7	46,8
Utgifter exkl.
räntor	1 757	1 819	1 855	1 898	1 952	2 009
Räntor	33	38	38	37	38	39
Finansiellt
sparande	-25	-59	-39	2	47	88
procent av BNP	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

PROP. 2012/13:100

för 2013 medför att utgiftskvoten beräknas fortsätta öka 2013.

Diagram 7.2 Inkomster och utgifter 2000–2017

Procent av BNP. Utfall för 2000–2012, prognos för 2013–2017.

58
56				Inkomster
56
				Utgifter
54
52
50
48
46
44
42
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Inkomsterna ökar i takt med BNP 2013–2017

Skatteintäkterna ökar 2013 marginellt som andel av BNP, trots de skattesänkningar som genomfördes 2013. Detta beror på att de viktigaste skattebaserna utvecklades starkare än BNP. Skattekvoten (skatteintäkterna som andel av BNP) beräknas vara i stort sett oförändrad kring 44 procent 2012–2017 (se tabell 7.4).

Tabell 7.4 Skatter och avgifter 2012–2017

Procent av BNP. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Hushållens direkta
skatter	15,4	15,7	15,7	15,7	15,7	15,8
Företagens direkta	2,9	2,6	2,7	2,8	2,9	2,9
skatter	2,9	2,6	2,7	2,8	2,9	2,9
Arbetsgivare o.
egenföretagare	12,1	12,2	12,2	12,1	12,0	12,0
avgifter	12,1	12,2	12,2	12,1	12,0	12,0
Mervärdesskatt	9,3	9,4	9,4	9,4	9,4	9,4
Fastighetsskatt och	0,8	0,8	0,8	0,8	0,8	0,7
avgift	0,8	0,8	0,8	0,8	0,8	0,7
Övriga indirekta	3,6	3,6	3,5	3,5	3,3	3,3
skatter	3,6	3,6	3,5	3,5	3,3	3,3
Summa	44,2	44,3	44,4	44,2	44,1	44,2
Till offentlig sektor	44,0	44,1	44,1	44,0	43,9	44,0
Till EU	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utgifterna som andel av BNP ökar i början av prognosperioden

Utgiftskvoten, utgifterna i förhållande till BNP, uppgick 2012 till 50,3 procent. Jämfört med 2011 ökade utgiftskvoten med närmare 1 procent- enhet. Den fortsatt svaga konjunkturen och de reformer som föreslogs i budgetpropositionen

Vid en normal ekonomisk tillväxt, utan till- kommande diskretionära finanspolitiska åt- gärder, ökar skatteintäkterna ungefär i takt med BNP, samtidigt som utgifterna minskar som andel av BNP. Det beror bl.a. på att en del av utgifterna inte är indexerade och på att tillfälliga program faller bort. Den starkare tillväxten 2014–2017 i kombination med att arbetslösheten minskar från 2015, jämfört med 2013, medför att utgifterna i relation till BNP minskar relativt kraftigt (se diagram 7.2). Utgiftskvoten minskar med ca 1 procentenhet per år 2014–2017.

Ökningen av utgiftskvoten 2012 beror dels på att den offentliga konsumtionen och transfereringarna till hushållen utvecklades i starkare takt än BNP, dels på att inkomst- pensionerna höjdes 2012, efter att ha minskat både 2010 och 2011. Även 2013 ökar dessa utgiftsslag som andel av BNP, vilket bidrar till att utgiftskvoten fortsätter öka. År 2014–2017 leder en återhållsam utveckling av den offentliga konsumtionen till att den minskar som andel av BNP. Även transfereringarna minskar som andel av BNP. De hälsorelaterade transfereringarna, som minskat under en följd av år, väntas fort- sätta minska som andel av BNP. Den minskade statsskulden medför tillsammans med en successivt högre räntenivå att ränteutgifterna beräknas vara så gott som oförändrade som andel av BNP (se tabell 7.5).

137

PROP. 2012/13:100

Tabell 7.5 Den offentliga sektorns utgifter 2012–2017

Procent av BNP. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Konsumtion	26,9	27,1	26,9	26,3	25,8	25,4
Investeringar	3,5	3,4	3,3	3,2	3,2	3,2
Transfereringar till
hushåll	15,7	15,9	15,5	15,1	14,6	14,4
Ålderspensioner	8,5	8,7	8,5	8,4	8,3	8,2
Hälsorelaterat	2,9	2,8	2,7	2,6	2,4	2,4
Arbetsmarknad	0,9	0,9	0,9	0,8	0,7	0,6
Familjer och barn	1,8	1,8	1,8	1,7	1,7	1,7
Övrigt	1,6	1,7	1,7	1,6	1,5	1,5

Övriga
transfereringar och
subventioner1	3,3	3,6	3,6	3,4	3,1	3,0
Ränteutgifter	0,9	1,1	1,0	1,0	0,9	0,9

Summa utgifter	50,3	51,0	50,3	49,0	47,7	46,8
Exklusive räntor	49,4	50,0	49,3	48,0	46,8	45,9

1 Inklusive ofördelade utgifter.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

7.2.1Staten

Statens finansiella sparande och budgetsaldo försämras mellan 2012 och 2013, för att därefter successivt förstärkas. Statsskulden ökar 2012– 2014 och minskar under den resterande delen av prognosperioden.

Statens finansiella sparande

Statens inkomster utgörs i huvudsak av skatter och avgifter på arbete samt skatt på kapital och konsumtion. Skatter och avgifter som andel av BNP minskade mellan 2011 och 2012. Vidare redovisas kalkylmässiga poster som inkomster enligt NR, t.ex. kapitalförslitning. Det låga ränteläget och den relativt låga statsskulden bidrog till att statens inkomster av räntor och utdelningar (kapitalinkomster) översteg ränte- utgifterna.

Statens finansiella sparande uppvisade ett underskott på 23 miljarder kronor 2012, vilket är en minskning med 18 miljarder kronor jämfört med 2011.

För 2013 beräknas ett underskott i det finansiella sparandet i staten på 39 miljarder kronor eller 1,1 procent av BNP. Underskottet beräknas minska till 20 miljarder kronor 2014 eller 0,5 procent av BNP. En relativt kraftig minskning av utgifterna i relation till BNP under 2015–2017 leder till att det finansiella sparandet

är i balans 2015 och sedan förstärks fram till 2017. Det finansiella sparandet beräknas 2017 uppgå till 2,3 procent av BNP (se tabell 7.6).

Tabell 7.6 Statens inkomster och utgifter 2012–2017

Miljarder kronor, om annat ej anges. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Inkomster	892	911	942	989	1040	1088
procent av BNP	25,1	25,0	25,0	25,0	24,9	24,9

Skatter och
avgifter	785	800	832	876	925	971
Kapitalinkomster	36	39	36	37	37	36
Övriga inkomster	71	73	74	76	79	80
Utgifter	915	949	962	964	971	988
procent av BNP	25,7	26,1	25,6	24,4	23,3	22,6

Utgifter exkl.
räntor	889	916	931	933	941	958
procent av BNP	24,8	24,4	23,5	22,5	21,8	21,1
Ränteutgifter	26	33	32	31	30	30
Finansiellt
sparande	-23	-39	-20	25	69	100
procent av BNP	-0,7	-1,1	-0,5	0,6	1,6	2,3

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Från statens finansiella sparande till budgetsaldo

Statens finansiella sparande visar förändringen av den finansiella förmögenheten, exklusive effekten av värdeförändringar. Budgetsaldot visar statens lånebehov med omvänt tecken och därmed påverkan på statsskulden.

Det finansiella sparandet påverkas inte av för- säljningar och köp av finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökad utlåning, eftersom sådana transaktioner inte förändrar den finansiella för- mögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av dessa transaktioner.

Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningen i statens budget i flera avseenden från redovisningen i NR. Budgetsaldot redovisas kassamässigt, medan NR tillämpar en period- iserad redovisning.59 Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatteintäkter och ränteutgifter.

59 Den kassamässiga redovisningen innebär att transaktionerna (skatter och räntor) redovisas när betalningen sker. I NR periodiseras trans- aktionerna till den tidpunkt de avser. Det innebär t.ex. att skatter redovisas på inkomståret i NR, oavsett när betalningen sker.

138

Tabell 7.7 Statens finansiella sparande och budgetsaldo 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Finansiellt sparande	-23	-39	-20	25	69	100
Till budgetsaldo

Räntor, periodisering,
kursvinster/förluster	-3	6	2	0	-1	2

Periodisering av
skatter	8	-24	-9	2	1	1

Köp och försäljning av
aktier, extra
utdelningar m.m.	-1	15	15	15	15	15
Övriga finansiella
transaktioner m.m.	-6	-108	-4	-2	-4	-4

Budgetsaldo	-25	-150	-17	39	80	114

Källor: Ekonomistyrningsverket, Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

År 2012 överensstämde det finansiella sparandet och budgetsaldot förhållandevis väl. För 2013 beräknas dock det finansiella sparandet vara betydligt starkare än budgetsaldot. Det beror på att Riksgäldskontorets upplåning på ca 100 miljarder kronor, för att finansiera utlåningen till Riksbanken för att förstärka valutareserven, endast belastar budgetsaldot. Upplåningen påverkar inte det finansiella sparandet eftersom staten får motsvarande fordran på Riksbanken.

De kassamässigt inbetalda skatterna beräknas bli 24 miljarder kronor lägre än de prognostiserade debiterade skatteintäkterna.

År 2014–2017 förstärks budgetsaldot, men inte det finansiella sparandet, av beräknings- tekniskt antagna försäljningar av statens aktie- innehav om 15 miljarder kronor per år (se tabell 7.7).

Statens budgetsaldo

Enligt budgetlagen (2011:203) ska statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett budgetöverskott innebär ett motsvarande minskat lånebehov för staten och att statsskulden minskar. Det motsatta förhållandet gäller vid ett budgetunderskott. För att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov redovisas Riksgäldskontorets nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost på utgiftssidan av statens budget.

PROP. 2012/13:100

Statens budgetsaldo försämras 2013, men stärks på sikt

År 2012 visade statens budget ett underskott på 25 miljarder kronor. År 2013 och 2014 väntas budgetsaldot visa underskott på 150 miljarder kronor respektive 17 miljarder kronor. År 2013 förklaras två tredjedelar av underskottet av Riksbankens upplåning för förstärkning av valutareserven. Budgetsaldot förstärks gradvis under hela prognosperioden och 2017 beräknas överskottet uppgå till 114 miljarder kronor. I tabell 7.8 och diagram 7.3 redovisas utvecklingen av saldot.

Tabell 7.8 Statens budgetsaldo 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Inkomster	788	787	829	884	925	974
Utgifter exkl.
statsskuldsräntor1	784	811	824	824	822	839
Statsskuldsräntor
m.m.2	27	19	21	22	22	19
Riksgäldskontorets
nettoutlåning3	1	106	2	-1	1	2
varav
In-/utlåning från
myndigheter	0	-1	-1	-1	-1	-2
(räntekonto)	0	-1	-1	-1	-1	-2
Inbetalning av
premiepensions-	-33	-34	-35	-36	-38	-39
medel inkl. ränta	-33	-34	-35	-36	-38	-39
Utbetalning av
premiepensions-
medel	33	35	35	37	38	39
CSN, studielån	5	6	6	6	6	6
Investeringslån till	0	1	1	1	1	1
myndigheter	0	1	1	1	1	1
Stabilitetsfonden	-5	-4	-4	-5	-5	-6
Kärnavfallsfonden	0	0	0	0	0	0
Lån Riksbanken	5	98	1	-1	0	0
Lån till andra	0	3	0	0	0	0
länder	0	3	0	0	0	0
Nettoutlåning –
infrastruktur-	4	3	0	1	2	4
investeringar3	4	3	0	1	2	4
Exportkreditnämnd
en	-6	0	0	0	0	0
Övrigt, netto	3	-1	-1	-2	-2	-2
Kassamässig
korrigering4	0	1	0	0	0	0
Statens
budgetsaldo	-25	-150	-17	39	80	114

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar inte alltid.

1Inklusive förändring av anslagsbehållningar.

2Avser utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

3Avser infrastrukturlån (netto) för Botniabanan AB och Trafikverket.

4Den kassamässiga korrigeringen avser främst förfall av lån som staten övertog från Venatius AB 2007.

Källor: Riksgäldskontoret, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Jämn nivå på statsskuldsräntorna

Utgifterna för statsskuldsräntorna varierar relativt lite från år till år under prognosperioden.

139

PROP. 2012/13:100

Avgörande för ränteutgifternas nivå är stats- skuldens storlek, inhemska och utländska räntenivåer samt den svenska kronans växelkurs. Den upplåningsteknik som Riksgäldskontoret väljer kan på kort sikt få betydande effekter på ränteutgifterna, främst genom att utgifterna omfördelas över tiden, t.ex. genom över- eller underkurser i samband med emissioner av statsobligationer.

År 2012 var utgifterna för statsskuldsräntor ca 8 miljarder kronor högre jämfört med prognosen för 2013. Den höga nivån berodde främst på kursförluster vid byten av lån och valutakursförluster för skulden i utländsk valuta. År 2013 beräknas ränteutgifterna bli relativt låga till följd av låga marknadsräntor. Riksbankens lån på ca 100 miljarder kronor 2013 för förstärkning av valutareserven påverkar statens budgetsaldo negativt med motsvarande belopp. Däremot så får lånet ingen effekt på statens ränteutgifter eftersom Riksbanken kompenserar staten med kostnaderna för lånet.

Diagram 7.3 Statens budgetsaldo 2000–2017

Miljarder kronor. Utfall 2000- 2012, prognos 2013–2017

200,0

150,0

100,0

50,0

0,0

-50,0

-100,0

-150,0

-200,0

00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

År 2014 beräknas ränteutgifterna bli ca 2 miljarder kronor högre än 2013. Det beror bl.a. på att marknadsräntorna väntas vara fortsatt låga, vilket ger högre kursförluster i samband med att Riksgäldskontoret löser in lån i förtid. År 2015 kommer ränteutgifterna att öka ytterligare något till följd av att ett stort realobligationslån förfaller och en inflationskompensation om ungefär 7 miljarder kronor betalas ut. Bortsett från dessa tillfälliga effekter finns huvudsakligen två sinsemellan motverkande faktorer som påverkar ränteutgifterna mellan 2013 och 2017: låga, men stigande marknadsräntor och en minskande statsskuld.

Riksgäldskontorets nettoutlåning är tillfälligt hög

Riksgäldskontorets nettoutlåning är en post på budgetens utgiftssida som har stor betydelse för budgetsaldot. Nettoutlåningen innehåller såväl löpande statlig verksamhet – t.ex. studielånen – som tillfälliga poster, vilka oftast tillkommer med kort varsel och därför är svårprognostiserade. På grund av dessa engångseffekter varierar nettoutlåningen kraftigt från år till år.

De senaste åren har nettoutlåningen varit hög till följd av extraordinära insatser som gjorts med anledning av finanskrisen, som Riksbankens lån för att stärka valutareserven 2009 och lån till länder med finansiella problem. Riksgälds- kontorets nettoutlåning väntas bli hög även 2013, då den beräknas till 106 miljarder kronor. Ökningen av nettoutlåningen 2013 beror framför allt på lån till Riksbanken för förstärkning av valutareserven.

I december 2012 meddelade Riksbanken att den avsåg att förstärka sin valutareserv med 100 miljarder kronor genom upplåning i Riksgäldskontoret. Riksgäldskontorets netto- utlåning påverkas av valutaeffekter på lånen till Riksbanken eftersom de är tecknade i euro och US-dollar. Lånen förfaller regelbundet till betalning och ersätts med nya lån, med bl.a. växelkurseffekter som följd. År 2013 påverkar lånen till Riksbanken nettoutlåningen med 98 miljarder kronor. År 2014 beräknas valuta- kursförluster uppstå om ca 1 miljard kronor, medan valutakursvinster uppstår 2015. Inget antagande om återbetalning av lånen görs i prognosen eftersom det är oklart när åter- betalningen kommer att ske. När lånen åter- betalas minskar nettoutlåningen i motsvarande grad, vilket leder till ett förbättrat budgetsaldo och en lägre statsskuld.

Riksdagen har efter förslag från regeringen

beslutat om	ett	lån till	Irland om	högst
600 miljoner	euro	(prop.	2011/12:119,	bet.

2011/12:FiU41, rskr. 2011/12:209). Detta lån antas i prognosen belasta nettoutlåningen 2012 och 2013 med ca 3 miljarder kronor per år. År 2009–2011 lånade Island 495 miljoner euro, motsvarande 4,6 miljarder kronor, från svenska staten. Island gjorde 2012 förtida återbetalningar

av	sitt	lån på	290	miljoner euro
(2,6 miljarder kronor).			Den	första ordinarie
återbetalningen kommer att ske 2018.
En	del	av Riksgäldskontorets nettoutlåning

utgörs av stabilitetsfondens medel. I regeringens

140

skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport om stabilitetsfonden anges att regeringen inte utesluter att det kan finnas skäl för att de medel som inflyter till stabilitets- fonden kan placeras på ett annat sätt än på ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret (skr. 2011/12:71). Mot denna bakgrund ska en sakkunnig i Regeringskansliet få i uppdrag att lämna förslag avseende placeringsregler för stabilitetsfonden.

År 2014 beräknas nettoutlåningen bli ca 2 miljarder kronor, för att sedan variera mellan 2 till -1 miljard kronor 2015–2017.

Statens budgetsaldo justerat för större engångseffekter

År 2012 beräknas engångseffekter ha påverkat budgetsaldot positivt med 8 miljarder kronor (se tabell 7.9). Exportkreditnämnden genomförde en engångsvis omplacering av medel från obligationer till konto på Riksgäldskontorets nettoutlåning, vilket förbättrade saldot med ca 6 miljarder kronor. Riksgäldskontorets upp- låning till Riksbanken påverkade budgetsaldot negativt 2012 med ca 5 miljarder kronor. Sveaskog Holding AB genomförde en extrautdelning om ca 4 miljarder kronor under året, vilket förbättrade saldot. Ett kapitaltillskott till Ersättningsmark AB innebar vidare en minskning av saldot med 1 miljard kronor. Sammantaget beräknas summan av extraordinära utdelningar och kapitaltillskott förbättra budget- saldot med 3 miljarder kronor 2012.

År 2013 beräknas engångseffekter påverka budgetsaldot negativt med 85 miljarder kronor. Riksgäldskontorets upplåning till Riksbanken påverkar budgetsaldot negativt med ca 98 miljarder kronor. Dessutom påverkar lånet till Irland saldot negativt med ca 3 miljarder kronor. I motsatt riktning verkar det beräkningstekniska antagandet om 15 miljarder kronor av försäljning av statligt aktieinnehav.

År 2014–2017 beräknas de årliga större engångseffekterna förbättra budgetsaldot med mellan 14 och 16 miljarder kronor. För dessa år görs, som tidigare nämnts, ett beräknings- tekniskt antagande om försäljningar av aktier i statliga bolag. År 2013–2017 antas dessa försälj- ningsinkomster uppgå till 15 miljarder kronor per år. För år 2014–2017 görs inga antaganden om extrautdelningar eller kapitaltillskott.

PROP. 2012/13:100

Tabell 7.9 Statens budgetsaldo samt justering för större engångseffekter 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Statens
budgetsaldo	-25	-150	-17	38	80	114
Större
engångseffekter	-8	85	-14	-16	-15	-15
Varav
Försäljning av
statligt aktie-
innehav	0	-15	-15	-15	-15	-15
Extra
utdelningar
m.m.1	-3	-1
Lån till
Riksbanken2	5	98	1	-1	0	0
Exportkredit-
nämnden	-6
Återbetalning
lån Swedavia	-1
Lån till andra	0	3	0	0	0	0
länder	0	3	0	0	0	0
Övrigt, netto	-2
Statens budget-
saldo justerat
för större	-33	-65	-31	22	65	99
engångseffekter	-33	-65	-31	22	65	99

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

1Summan av extra utdelningar och kapitaltillskott.

2Avser Riksbankens lån i Riksgäldskontoret. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar.

7.2.2Ålderspensionssystemet

Det finansiella sparandet i ålderspensions- systemet uppgick 2012 till 8 miljarder kronor eller 0,2 procent av BNP (se tabell 7.10). Åren 2012–2017 är avgifterna lägre än pensionsutbe- talningarna, vilket framför allt förklaras av att de stora årskullarna födda på 1940-talet går i pension. År 2012 är dock direktavkastningen på AP-fondernas tillgångar tillräckligt stor för att täcka avgiftsunderskottet. År 2013 väntas avgiftsunderskottet öka med ca 14 miljarder kronor och bedöms då vara så stort att kapital- avkastningen inte räcker för att täcka under- skottet, vilket innebär att det finansiella sparan- det i ålderspensionssystemet väntas bli negativt. Det finansiella sparandet bedöms även under återstoden av prognosperioden vara negativt.

141

PROP. 2012/13:100

Tabell 7.10 Ålderspensionssystemets inkomster och utgifter 2012–2017

Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall 2012, prognos 2013– 2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Avgifter	223	227	234	242	253	264
Pensioner	236	254	256	268	283	297
Avgiftsöverskott	-13	-27	-22	-26	-29	-32
Räntor, utdelningar	25	22	22	23	25	29
Förvaltningsutgifter
m.m.	-4	-4	-4	-4	-4	-4
Finansiellt sparande	8	-9	-4	-7	-8	-8
Procent av BNP	0,2	-0,2	-0,1	-0,2	-0,2	-0,2

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alla inkomstpensioner och tilläggspensioner efter 65 års ålder är följsamhetsindexerade. I ett läge då pensionssystemets finanser är i balans bygger följsamhetsindexeringen på förändringen av inkomstindex. Om balanstalet understiger 1,0000, dvs. om pensionssystemets skulder över- stiger systemets tillgångar, aktiveras balans- eringen. Balanseringen är ett sätt att, genom en justering av indexeringen, säkerställa att pen- sionssystemets utgifter inte långsiktigt över- stiger dess inkomster. Detta sker genom att pensionerna bestäms utifrån förändringen av ett balansindex i stället för ett inkomstindex.

Diagram 7.4 Utvecklingen av inkomstindex och balansindex 2009–2017

Fastställda tal 2009–2013, prognos 2014–2017.

Index

180
		Inkomstindex
170		Balansindex
160
150
140
130
120
09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

Balansindexet beror på utvecklingen av inkomst- indexet och balanstalets storlek. Balanseringen är aktiverad så länge balansindexet understiger inkomstindexets nivå.

Balanseringen förväntas vara aktiverad under hela prognosperioden (se diagram 7.4). Detta innebär att pensionerna stiger med mer än utvecklingen av inkomstindex om balanstalet överstiger 1,0000. Eftersom balanstalet för 2012 och 2013 överstiger 1,0000, ökar balansindex mer än inkomstindex under dessa år. Omvänt väntas en svagare ökning av balansindex 2014 och 2015. År 2016 väntas åter balanstalet över- stiga 1,0000 (se tabell 7.11).

Tabell 7.11 Inkomstindex, balanstal och balansindex 2012– 2017

Procentuell förändring om annat ej anges, fastställda tal 2012–2013, prognos 2014–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Inkomstindex	4,9	3,7	1,1	3,5	3,6	4,2
Balansindex	5,2	5,8	-0,6	3,4	4,6	4,4
Följsamhetsindexering1	3,5	4,1	-2,1	1,8	3,0	2,7
Balanstal2	1,0024	1,0198	0,9837	0,9990	1,0102	1,0014

1Följsamhetsindexering innebär att inkomst- och tilläggspensionerna varje år räknas om med utvecklingen av inkomstindex (eller balansindex) minus normen 1,6 procent. Normen motsvarar det förskott som läggs till pensionen när den beviljas.

2Balanstalet uttrycker inte procentuell förändring, utan anger systemets till- gångar i förhållande till dess skulder.

Källor: Pensionsmyndigheten och egna beräkningar.

7.2.3Kommuner och landsting

Det finansiella sparandet för kommuner och landsting, kommunsektorn, blev sammantaget -10 miljarder kronor 2012, vilket motsvarar -0,3 procent av BNP. Det var en förstärkning jämfört med 2011, då det finansiella sparandet uppgick till ca -13 miljarder kronor. För- bättringen jämfört med 2011 beror bl.a. på åter- betalningen av försäkringspremier från AFA Försäkring på ungefär 11 miljarder kronor. Samtidigt ökade konsumtionen och investe- ringarna relativt kraftigt både 2011 och 2012 jämfört med 2009 och 2010. Det ekonomiska resultatet före extraordinära poster uppgick till 19 miljarder kronor 2012 (se tabell 7.12).

Det svaga konjunkturläget medför att det kommunala skatteunderlaget växte svagare 2012 jämfört med 2011. Till viss del vägdes detta upp av att kommuner och landsting sammantaget höjde medelutdebiteringen 2012.60 Statsbidragen minskade något till följd av den slutliga

60 Den kommunala medelutdebiteringen höjdes med 5 öre 2012, vilket ökade skatteintäkterna med ca 1 miljard kronor.

142

utfasningen av de tillfälliga statsbidragen.61 Detta kompenseras av återbetalningen från AFA Försäkring. Kommunsektorns intäkter ökade med 4,2 procent mellan 2011 och 2012.

Kommunsektorns konsumtion växte med 3,4 procent, motsvarande 23 miljarder kronor, i löpande priser 2012. Investeringarna växte starkt 2012, och ökade med drygt 5 miljarder kronor i löpande priser.

Tabell 7.12 Kommunsektorns finanser 2012–2017

Miljarder kronor om annat ej anges. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Totala intäkter	837	859	882	910	948	987
procent av BNP	23,6	23,6	23,4	23,0	22,7	22,6
Skatter	562	585	601	627	658	691
Kommunal
fastighetsavgift	16	16	16	16	17	17
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt	132	138	141	140	141	142
skatter och bidrag
som procent av BNP	19,9	20,3	20,1	19,8	19,5	19,4
Övriga intäkter	128	120	123	127	132	137
varav moms	50	51	52	53	55	56

Totala kostnader	847	871	897	925	961	991
procent av BNP	23,8	23,9	23,8	23,4	23,0	22,7
Konsumtion	697	722	742	766	796	822
Procentuell
utveckling löpande
priser	3,4	3,6	2,8	3,2	4,0	3,3
Övriga kostnader	151	149	155	160	164	169

Finansiellt sparande	-10	-12	-15	-15	-13	-4
procent av BNP	-0,3	-0,3	-0,4	-0,4	-0,3	-0,1
Resultat före extra
ordinära poster	19	7	4	3	5	14

Anm.: Skatter och bidrag som andel av BNP inkluderar intäkter från den kommunala fastighetsavgiften. Faktisk utveckling av statsbidrag.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Även 2013 och 2014 väntas skatteunderlaget utvecklas förhållandevis svagt, vilket till viss del vägs upp av att kommuner och landsting sammantaget höjt medelutdebiteringen även för 2013.62 De totala intäkterna väntas öka med 2,6 procent respektive år medan kostnaderna

61 I samband med finanskrisen höjdes statsbidragen tillfälligt med sammantaget 20 miljarder kronor 2010 och 2011. Utöver de tillfälliga stöden höjde regeringen också statsbidragen till kommunsektorn permanent med 5 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2011.

62 Den kommunala medelutdebiteringen har höjts med 13 öre 2013, vilket ökar skatteintäkterna med ca 2,4 miljarder kronor.

PROP. 2012/13:100

väntas öka i en högre takt. Det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet beräknas därför för dessa år försvagas jämfört med 2012.

I takt med att arbetsmarknaden successivt förbättras, stärks de ekonomiska förut- sättningarna för kommuner och landsting fr.o.m. 2015. Detta bidrar till att sektorns totala intäkter sammantaget beräknas öka med ca 4,1 procent per år 2016 och 2017 (se diagram 7.5). Kostnaderna ökar något svagare och därmed förstärks det finansiella sparandet och det ekonomiska resultatet fr.o.m. 2016.

Diagram 7.5 Utvecklingen av kommunsektorns intäkter och kostnader samt finansiella sparande 2000–2017

Utfall för 2000–2012, prognos för 2013–2017.
Procent	Miljarder kronor

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

7.3Den ekonomiska ställningen och skuldutvecklingen

Den ekonomiska ställningen

Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet uppgick 2012 till 751 miljarder kronor, vilket motsvarade 21,1 procent av BNP. Enligt NR redovisas detta mått exklusive statens och större delen av den kommunala sektorns åtaganden för de förmånsbestämda tjänstepensionerna. Skuld- erna för de fonderade avgiftsbestämda tjänste- pensionerna ingår, i likhet med premiepensions- systemet, inte heller i den offentliga sektorn utan redovisas i försäkringssektorn.

Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet ligger i huvudsak i AP-fonderna, medan staten har en nettoskuld.

143

PROP. 2012/13:100

Diagram 7.6 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 1990–2017

Procent av BNP. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Sedan 2005 är den finansiella förmögenheten positiv, dvs. de finansiella tillgångarna överstiger skulderna (se diagram 7.6). Den offentliga sektorns kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar överstiger också ränteutgifterna. Den finansiella förmögenheten ökade 2012 med motsvarande 3 procent av BNP, trots det negativa finansiella sparandet. Värdeförändringar m.m. gav ett positivt bidrag på 4 procentenheter till förändringen av förmögenheten. Ökningen av BNP reducerade förmögenheten som andel av BNP med 0,3 procentenheter (se tabell 7.13).

Tabell 7.13 Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet 2012–2017

Procent av BNP. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Staten	-7,7	-8,8	-9,2	-8,1	-6,1	-3,4
Ålderspensions-
systemet	26,4	25,6	24,6	23,3	21,9	20,7
Kommunsektorn	2,4	2,0	1,5	1,0	0,7	0,5
Offentlig sektor	21,1	18,8	17,0	16,2	16,5	17,8
Förändring	3,0	-2,3	-1,8	-0,8	0,3	1,3
Bidrag till
förändringen
Finansiellt
sparande	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1	2,0
Värdeförändringar
m.m.	4,0	-0,2	-0,2	0,0	0,0	0,1
Nominell BNP-
förändring	-0,3	-0,5	-0,6	-0,8	-0,9	-0,7

Anm.: Finansiella förmögenheten redovisas exklusive periodiseringsposterna i finansräkenskaperna.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Förmögenheten beräknas minska i förhållande till BNP 2013–2015. År 2013 och 2014 minskar förmögenheten även nominellt till följd av underskottet i det finansiella sparandet. Den

ökning av statsskulden som följer av Riksgäldskontorets upplåning till Riksbanken påverkar inte förmögenheten eftersom staten får en fordran på samma belopp som skuld- ökningen. För 2016 och 2017 är bidragen från det finansiella sparandet till förmögenheten som andel av BNP större än det negativa bidraget från att BNP ökar. År 2017 beräknas den finansiella förmögenheten uppgå till 779 miljarder kronor, motsvarande 17,8 procent av BNP.

Mellan 2012 och 2017 beräknas den finansiella förmögenheten öka med 28 miljarder kronor, vilket i stort sett följer av det ackumulerade finansiella sparandet. I prognosen ingår inga andra värdeförändringar utöver de förutsedda valutakursförändringarnas effekt på stats- skulden.

Skuldutvecklingen

Statsskulden minskar

Den konsoliderade statsskulden beräknas uppgå till 1 262 miljarder kronor år 2013, vilket är en ökning med 143 miljarder kronor jämfört med 2012. Ökningen är främst en effekt av Riksbankens upplåning för förstärkningen av valutareserven. Rensat för denna effekt ökar statsskulden med ca 43 miljarder kronor 2013 jämfört med 2012.

Diagram 7.7 Statsskuldens utveckling 2000–2017

Utfall 2000- 2012, prognos 2013–2017.
1400,0																	60
1200,0																	50
																	50
1000,0																	40
																	40
800,0
																	30
600,0
400,0																	20
400,0
200,0																	10
200,0
0,0																	0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17
					Procent av BNP							Statsskuld

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

År 2014 beräknas statsskulden öka med 23 miljarder kronor till 1 286 miljarder kronor. Från och med 2014 bidrar de snabbt växande budgetöverskotten till att statsskulden minskar, både nominellt och uttryckt som andel av BNP.

144

I slutet av 2017 beräknas skuldkvoten, dvs. den konsoliderade statsskulden som andel av BNP, uppgå till 24,1 procent. Utöver konjunktur- återhämtningen bidrar även ett beräknings- tekniskt antagande om försäljningar av statens innehav av aktier i bolag till att statsskulden minskar. De antagna försäljningarna minskar lånebehovet med 15 miljarder kronor per år 2013–2017, dvs. med sammanlagt 75 miljarder kronor.

Tabell 7.14 Statsskuldens förändring 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall 2012, prognos 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Okonsoliderad stats-
skuld vid ingången av
året	1 108	1 153	1 296	1 321	1 284	1 206
Förändring av
okonsoliderad	45	144	24	-37	-77	-113
statsskuld	45	144	24	-37	-77	-113
varav:
Lånebehov1	25	150	17	-39	-80	-114
Skulddispositioner	20	-6	8	2	3	1
m.m.2	20	-6	8	2	3	1
Okonsoliderad
statsskuld3	1 153	1 296	1 321	1 284	1 206	1 094
Eliminering av
myndigheters innehav	-33	-34	-35	-36	-37	-38
av statspapper	-33	-34	-35	-36	-37	-38
Statsskuld vid årets
slut4	1 119	1 262	1 286	1 248	1 169	1 056
Statsskuldsförändring5	44	143	23	-38	-78	-114
Statsskuld i procent av	31,5	34,7	34,2	31,6	28,0	24,1
BNP	31,5	34,7	34,2	31,6	28,0	24,1

Anm.: Beloppen är avrundade och summerar därför inte alltid.

1Identiskt med statens budgetsaldo med omvänt tecken.

2Utgörs bl.a. av ny redovisningsmetod.

3I den okonsoliderade statsskulden ingår statliga myndigheters innehav av statspapper.

4Här avses konsoliderad statsskuld vilket innebär att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort.

5Avser statsskuldsförändring beräknad på den konsoliderade statsskulden. Källor: Riksgäldskontoret och egna beräkningar.

Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld är låg

Den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Maastrichtskulden, definieras av EU-regler och används vid bedömningen av medlemsländernas offentliga finanser. För svenska förhållanden innebär definitionen att skulden består av stats- skulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden, med avdrag för AP-fondernas innehav av statsobligationer.

Inför Sveriges EU-inträde den 1 januari 1995 uppgick den konsoliderade bruttoskulden till 1 216 miljarder kronor, vilket motsvarade 72 procent av BNP. Sedan dess har det nomi-

PROP. 2012/13:100

nella värdet på skulden varierat, för att vid utgången av 2012 uppgå till 1 358 miljarder kronor. Skulden ökade således mellan 1994 och 2012 med 142 miljarder kronor, trots att över- skotten i det finansiella sparandet ackumulerat 1995–2012 uppgick till 116 miljarder kronor. Det berodde huvudsakligen på att överskotten i AP-fonderna investerades i aktier och andra till- gångar, samtidigt som fonderna minskade sitt innehav av statsobligationer.

Som andel av BNP har emellertid skulden minskat kraftigt och uppgick vid utgången av 2012 till 38,2 procent av BNP (skuldkvoten), vilket kan jämföras med referensvärdet inom EU på högst 60 procent av BNP (se diagram 7.8).

Diagram 7.8 Den konsoliderade bruttoskulden 1994–2017

Utfall för 1994–2012, prognos för 2013–2017.
Miljarder kronor	Procent av BNP

1 600											80
1 200											60
800											40
400											20
			Miljarder kronor					Procent av BNP
0											0
94	96	98	00	02	04	06	08	10	12	14	16

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen av skulden beror på det finansiella sparandet, som kan fördelas på primärt sparande och ränteutgifter, samt det s.k. stock-flödet. Detta flöde utgörs av finansiella transaktioner och periodiseringar som inte påverkar det finan- siella sparandet. Mellan 2011 och 2012 ökade skulden nominellt, men minskade med 0,2 procent som andel av BNP. Underskottet i det finansiella sparandet bidrog till en ökning av skuldkvoten med 0,5 procentenheter, medan stock-flödet föranledde en minskning av skuld- kvoten med 0,2 procentenheter. Periodiseringar av skatter och räntor samt försäljningar av aktier bidrog till att minska skulden. Detta mot- verkades av en ökning av de finansiella tillgångarna. Den nominella BNP-ökningen bidrog till en minskning av skuldkvoten med 0,6 procentenheter (se tabell 7.15).

Skulden ökar relativt kraftigt 2013; som andel av BNP ökar den med 3,8 procentenheter. Ökningen beror huvudsakligen på statens

145

PROP. 2012/13:100

utlåning till Riksbanken för förstärkningen av valutareserven. Skulden fortsätter att öka nominellt 2014, men minskar som andel av BNP. År 2015–2017 minskar skulden även nominellt genom överskotten i det finansiella sparandet och det beräkningstekniska antagandet om försäljningar av statens aktieinnehav. Samman- taget beräknas skulden öka med 55 miljarder kronor mellan 2012 och 2017. Som andel av BNP minskar skulden under prognosperioden till 32,3 procent av BNP 2017.

Tabell 7.15 Den offentliga sektorns konsoliderade brutto- skuld och bidrag till förändringen 2012–2017

Procent av BNP, om annat ej anges. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Miljarder
kronor	1358	1529	1574	1562	1510	1413
procent av
BNP	38,2	42,0	41,8	39,5	36,2	32,3
Förändring	-0,2	3,8	-0,2	-2,3	-3,3	-3,8
Bidrag till
förändringen
Primärt
finansiellt
sparande	-0,2	0,6	0,0	-1,0	-2,0	-2,9
Ränteutgifter
(EDP)	0,7	0,8	0,8	0,8	0,9	0,9
Stock-flöde	-0,2	3,3	0,3	-0,2	-0,1	-0,2
Periodisering
av räntor och
skatter	-0,3	0,4	0,1	0,2	0,0	0,0
Försäljning av
aktier m.m.	0,0	-0,4	-0,4	-0,4	-0,4	-0,3
Övrigt	0,2	3,3	0,6	0,0	0,3	0,1
Nominell BNP-
förändring	-0,6	-0,9	-1,4	-2,0	-2,1	-1,6

Anm.: Ränteutgifterna redovisade inklusive effekten av skuldbytesavtal (s.k. swappar).

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

7.4Den offentliga sektorns finansiella sparande och skuld i EU, Japan och USA

Stora underskott i EU-länderna, Japan och USA

Den finansiella krisen har medfört en kraftig försämring av de offentliga finanserna inom EU. Mellan 2007 och 2010 försämrades den offentliga sektorns finansiella sparande med 5,6 procent av BNP för EU-länderna. Efter en viss förbättring under 2011 och 2012 uppgick underskottet i det finansiella sparandet för EU- länderna som helhet till 3,8 och för euroområdet till 3,5 procent av BNP 2012. Spanien noterade ett underskott som översteg 8 procent av BNP.

Tolv länder, däribland Sverige, klarade 2012 underskottsgränsen enligt stabilitets- och tillväxtpakten på 3 procent av BNP.

För Japan och USA har de offentliga finanserna försämrats ännu kraftigare. År 2012 uppgick underskottet i Japan till 9,1 procent och i USA till 8,5 procent av BNP (se diagram 7.9).

Diagram 7.9 Den offentliga sektorns finansiella sparande i EU, Japan och USA 2007–2012

Procent av BNP

0			Euroområdet
			Euroområdet
-2			EU-27
-2
			USA
-4			Japan
-6
-8
-10
-12
-14
2007	2008	2009	2010	2011	2012

Källa: European Economic Forecast Winter 2013 (Europeiska kommissionen 2013).

Enligt EU-kommissionens vinterprognos 2013 väntas underskottet inom EU minska 2013, men beräknas ändå överstiga 3 procent av BNP såväl för euroområdet som för EU som helhet.63

Hög och ökande skuld i EU-ländernas offentliga sektor

Stöd i form av lån och kapitaltillskott, främst till det finansiella systemet, har medfört att den offentliga sektorns skuld i EU-länderna ökat mer än vad som följt av underskotten i det finansiella sparandet. För EU-länderna som helhet ökade skulden mellan 2007 och 2012 med 28,2 procentenheter, från 59,0 procent av BNP till 87,2 procent av BNP (se diagram 7.10). För euroområdet uppgick skulden 2012 till 93,1 procent av BNP. Mellan 2007 och 2012 ökade skuldkvoten för alla EU-länder, med undantag för Sverige. För Grekland uppgick skulden 2012 till över 160 procent av BNP. Även för Irland, Italien och Portugal översteg skulderna 100 procent av BNP 2012.

De beräknade fortsatta underskotten i det finansiella sparandet bidrar till att skuldkvoten

63 European Economic Forecast Winter 2013 (Europeiska kommissionen

2013).

146

PROP. 2012/13:100

fortsätter att öka 2013. I genomsnitt beräknas EU-länderna 2013 öka skulden till ca 90 procent av BNP. Av EU-länderna bedöms emellertid 13 länder 2013 fortfarande ha skulder som ligger under referensvärdet på 60 procent av BNP.

Diagram 7.10 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i EU 2007 och 2012

Procent av BNP

180		2007	2012
160
160
140
140
120
120
100
100
80


60
60
40


20
20
0

	Estland Bulgarien Luxemburg Sverige Rumänien Litauen Lettland Tjeckien Danmark Slovakien Finland Slovenien Polen Nederlände… Malta Österrike Ungern Tyskland Cypern EU27 Spanien Storbitannien Frankrike Euroområdet Belgien Irland Portugal Italien Grekland

Anm.: I Sverige minskar den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld från 40 procent av BNP 2007 till 38 procent 2012.

Källa: European Economic Forecast Winter 2013 (Europeiska kommissionen 2013).

Även för USA och Japan medför de beräknade fortsatta underskotten i det finansiella sparandet 2013 att skuldkvoten fortsätter att öka som andel av BNP. Enligt EU-kommissionens vinterprognos uppgick skulden 2012 för USA till 107,6 och för Japan till 237,5 procent av BNP.

147

Kommunsektorns finanser, sysselsättning och skuldsättning

PROP. 2012/13:100

8 Kommunsektorns finanser, sysselsättning och skuldsättning

Sammanfattning

•Kommunsektorns finanser bedöms vara förhållandevis stabila 2013–2017, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge de närmaste åren. I slutet av prognosperioden, när den svenska ekonomin som helhet närmar sig

ett balanserat resursutnyttjande, beräknas kommunsektorns resultat uppgå till 14 miljarder kronor, vilket bedöms vara i nivå med god ekonomisk hushållning.

•Skatteintäkterna beräknas växa förhållande- vis svagt t.o.m. 2014. I takt med att utvecklingen på arbetsmarknaden tar fart påverkas även skatteintäkterna, som väntas öka med i genomsnitt 4,8 procent per år 2015–2017.

•Den kommunala konsumtionen ökade svagt 2012 jämfört med den genomsnittliga ökningstakten under den senaste tioårs- perioden. År 2013–2017 bedöms konsum- tionen i löpande priser öka med i genom- snitt 3,4 procent per år.

•Kommunsektorn är genom sin storlek och personalintensiva verksamhet en viktig arbetsgivare. Drygt en fjärdedel av alla sysselsatta i Sverige är kommun- eller landstingsanställda. Till detta kommer anställda bl.a. i privata företag som utför kommunalt finansierade välfärdstjänster. Antalet sysselsatta i kommunalt finansierad

verksamhet	uppgick	2012	till drygt
1,2 miljoner och var		därmed	tillbaka på
samma nivå	som	före	finanskrisen.

Utvecklingen av den kommunalt finansierade sysselsättningen varierar över prognosperioden. År 2013 och 2014 bedöms sysselsättningen öka svagt för att sedan minska något 2015 och 2016. År 2017 bedöms den öka svagt. Den kommunalt finansierade sysselsättningen som andel i ekonomin ökar tillfälligt 2013 och 2014 för att sedan återigen minska 2015–2017, enligt tidigare minskande trend.

•De senaste årens skuldkris i vår omvärld visar att det är av största vikt att inte enbart fokusera på intäkter och kostnader vid en bedömning av det ekonomiska läget. För en djupare förståelse av det ekonomiska läget i kommunsektorn bör även kommunernas och landstingens tillgångar och skulder analyseras. Kommunsektorns skuldsättning har ökat under de senaste åren, bl.a. på grund av stora lånefinansierade investering- ar i fastigheter och infrastruktur. Den finansiella situationen bedöms dock vara förhållandevis stabil i sektorn, även om spridningen mellan enskilda kommuner och landsting är stor.

8.1Kommunsektorn – en stor och viktig del av svensk ekonomi

Sverige har höga välfärdsambitioner och kommunsektorn utgör en stor och viktig del av den svenska ekonomin, såväl genom den egna produktionen av välfärdstjänster såsom sjukvård,

151

PROP. 2012/13:100

kollektivtrafik, äldreomsorg och skola, som genom den ökande andelen kommunalt finansierad produktion i näringslivet.64

Kommunsektorns utgifter uppgick till ca 23 procent av BNP 2011. Av den offentliga sektorns totala utgifter står kommunsektorn för närmare hälften. I diagram 8.1 visas kommun- sektorns utgifter fördelade efter ändamål för 2011. De tre största utgiftsposterna är hälso- och sjukvård, utbildning samt socialt skydd (består främst av vård och omsorg om äldre och funktionshindrade).

Diagram 8.1 Kommunsektorns utgifter efter ändamål 2011

Procent

Övrigt	Allmän off.
4,4%	förvaltn.
Socialt skydd	11,8%
26,5%	Närings-
	Närings-
	livsfrågor
	6,0%

Utbildn.		Hälso- och
		sjukvård
20,7%
		27,2%
	Fritid och kultur

	3,5%

Anm.: Allmän offentlig förvaltning inkluderar bl.a. verksamheter med övergripande kommunnytta, t.ex. kommunledning, nämnd- och styrelseverksamhet, kostnader för fastighetsförvaltning m.m.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kommunsektorn påverkas bl.a. av den demo- grafiska utvecklingen. In- och utvandring, antalet äldre, antalet personer i arbetsför ålder och i skolåldern påverkar såväl skatteintäkter som efterfrågan på olika välfärdstjänster.

Kommunsektorn är genom sin storlek och sin personalintensiva verksamhet också en viktig arbetsgivare. Drygt en fjärdedel av alla sysselsatta i Sverige är kommun- eller landstingsanställda. Till detta kommer anställda i bl.a. privata företag som utför kommunalt finansierade tjänster. Det totala antalet sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet uppgick 2012 till drygt 1,2 miljoner. Kommuner och landsting skapar också arbetstillfällen i den privata sektorn genom exempelvis investeringar i infrastruktur.

Kommunsektorn påverkar och påverkas av den samhällsekonomiska utvecklingen. Ut- vecklingen av sysselsättningen i Sverige bestämmer till stor del storleken på utbetalda

64 Exempelvis friskolor, privata vårdboenden och upphandlad kollektivtrafik.

löner (lönesumman) i ekonomin.65 Lönesumman och den skattesats som varje kommun och landsting beslutar om avgör i sin tur storleken på sektorns skatteintäkter, vilka står för ungefär två tredjedelar av de totala intäkterna. Efter skatteintäkterna utgör statsbidragen den största intäktskällan för kommunsektorn.

Sverige har en stor andel skattefinansierad produktion av välfärdstjänster, vilket ställer höga krav på budgetkontroll och effektivitet. Det ekonomiska utrymmet för kommunalt finansierad verksamhet styrs av det övergripande finanspolitiska ramverket för stabila offentliga finanser, inte minst överskottsmålet, men även av kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning och en budget i balans.66 De offentliga finansernas utveckling, och det bedömda utrymmet i statens budget, måste därför beaktas i samband med beslut om reformer på kommunområdet, inklusive förändringar av statsbidragen.

Sverige har sunda offentliga finanser, medan många länder i EU är kraftigt skuldtyngda. Den bristande ordningen i de offentliga finanserna i andra länder de senaste åren visar på vikten av starka finanspolitiska ramverk på nationell, regional och lokal nivå, som regelbundet följs upp och utvärderas.

Riksdagen kan under särskilda omständig- heter, som i samband med finanskrisen, besluta om extra stöd till kommunsektorn i form av tillfälliga statsbidrag. Avsikten med de stöd som utbetalades i samband med finanskrisen var att mildra effekterna av konjunkturnedgången. Den skattefinansierade välfärden skulle bevaras genom att kommuner och landsting gavs bättre förutsättningar att upprätthålla den kommunalt finansierade sysselsättningen.

För att stärka kommuners och landstings för- utsättningar att själva möta konjunkturvaria-

65Lönesumman påverkas också bl.a. av utfall i löneavtalsrörelserna.

66Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Från och med 2005 ska kommuner och landsting fastställa de mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag. Se vidare avsnitt 4.5 om uppföljning av de budgetpolitiska målen.

152

tioner infördes den 1 januari 2013 möjligheten att skapa resultatutjämningsreserver.67

Inledningsvis beskrivs i detta avsnitt utvecklingen av kommunsektorns ekonomiska resultat och finansiella sparande.68 Därefter behandlas utvecklingen av intäkter och kostnader följt av ett avsnitt om ett alternativ- scenario med den demografiskt framräknade efterfrågan i förhållande till kostnads- utvecklingen. Vidare redogörs för förändringen av antalet kommunalt finansierade arbetstimmar och sysselsatta. Slutligen ges en samlad bild av skuldsättningen i sektorn.

8.2Ekonomiskt resultat och finansiellt sparande

Kommunsektorns finanser bedöms vara förhållandevis stabila under prognosperioden, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge de närmaste åren. I slutet av prognosperioden, när svensk ekonomi som helhet bedöms närma sig ett balanserat resursutnyttjande, beräknas resultatet uppgå till 14 miljarder kronor, vilket torde vara i nivå med god ekonomisk hushållning (se tabell 8.1 och diagram 8.2).69

Kommuner och landsting redovisade ett resultat före extraordinära poster på 19 miljarder kronor 2012. Resultatet blev därmed betydligt

starkare än	2011, då resultatet uppgick till
7 miljarder	kronor. Det starka resultatet 2012

berodde i stor utsträckning på en återbetalning av sjukförsäkringspremier från AFA Försäkring till kommuner och landsting på ca 11 miljarder kronor, men var också en effekt av att det kommunala skatteunderlaget växte med 3,8 procent (se tabell 8.2).

Resultatet bestäms av sektorns intäkter och kostnader enligt den kommunala redovisningen. Med utgångspunkt i resultatet beräknas det finansiella sparandet. Det finansiella sparandet

67Se fördjupningsrutan Hur säkras kommunal skattefinansierad välfärd i en skuldtyngd omvärld?

68Det här är en fördjupning av den redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande och skuldutveckling som finns i avsnitt 7. Utvecklingen i kommunsektorn under de närmast föregående åren beskrivs också utförligt i regeringens skrivelse till riksdagen Utvecklingen inom den kommunala sektorn.

69Med ekonomiskt resultat avses resultatet före extraordinära poster.

PROP. 2012/13:100

definieras av nationalräkenskaperna (NR) och är ett viktigt mått, bl.a. eftersom överskottsmålet för de offentliga finanserna är uttryckt i termer av finansiellt sparande som andel av BNP (se även avsnitt 4.5).

NR:s struktur är vidare utgångspunkt för prognosen för kommunsektorns finanser. Det finansiella sparandet uppgick till -10 miljarder kronor 2012 (se tabell 8.1). Skillnaderna mellan resultat och finansiellt sparande beror framför allt på att investeringar ingår som en avdragspost i det finansiella sparandet. I resultatet är investeringarna periodiserade, varför enbart avskrivningarna ingår i resultatet.

Tabell 8.1 Kommunsektorns finanser 2012–2017

Miljarder kronor om inte annat anges. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Intäkter	837	859	882	910	948	987
Skatter	562	585	601	627	658	691
Kommunal
fastighetsavgift	16	16	16	16	17	17
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt	132	138	141	140	141	142
generella bidrag	82	86	85	84	84	84
riktade bidrag	49	52	56	55	56	57
Övriga intäkter	128	120	123	127	132	137
komp. moms	50	51	52	53	55	56
Kostnader	847	871	897	925	961	991
Konsumtion	697	722	742	766	796	822
Övriga kostnader	151	149	155	160	164	169
Finansiellt sparande	-10	-12	-15	-15	-13	-4
Resultat	19	7	4	3	5	14

Anm.: Med resultat avses ekonomiskt resultat före extraordinära poster. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Förhållandevis stabila finanser under prognos- perioden trots svagt konjunkturläge

Utvecklingen av de totala intäkterna väntas uppgå till i genomsnitt 3,3 procent per år 2013–2017, och bedöms bli svagare i början av perioden och starkare mot slutet av prognos- perioden (se tabell 8.1, diagram 8.2 och 8.3). Utvecklingen av kostnaderna följer samma mönster.

153

PROP. 2012/13:100

Diagram 8.2 Utvecklingen av det ekonomiska resultatet 2000–2017

Miljarder kronor. Utfall 2000–2012, prognos för 2013–2017.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den starkare konjunkturen, och framför allt återhämtningen på arbetsmarknaden fr.o.m. 2015, medför att det kommunala skatte- underlaget ökar snabbare. Samtidigt minskar vissa transfereringar något, t.ex. utbetalningarna av ekonomiskt bistånd.

De förbättrade ekonomiska förutsättningarna mot slutet av perioden bedöms stärka resultatet i kommunsektorn. När svensk ekonomi som helhet närmar sig ett balanserat resurs- utnyttjande förutsätts sektorn uppvisa ett resultat i nivå med god ekonomisk hushållning, i enlighet med prognosprincipen.70 Resultatet beräknas uppgå till mellan 3 och 14 miljarder kronor per år t.o.m. 2017 (se diagram 8.2).

8.2.1Intäkter

Intäkter från skatter och statsbidrag utgör tillsammans ca 83 procent av kommunsektorns totala intäkter, varav skatteintäkterna svarar för

70 Enligt regeringens prognosprincip för de kommunala finanserna antas kommuner och landsting anpassa sina kostnader för att åtminstone klara balanskravet. Därmed styrs den kommunala konsumtionen, dvs. kostnaderna för den skattefinansierade delen av välfärden, i prognoserna av utvecklingen av intäkterna, dvs. en svag intäktsökning medger endast en svag ökning av konsumtionen (och vice versa). På sikt, när svensk ekonomi som helhet närmar sig ett balanserat resursutnyttjande, anpassas konsumtionen så att kommunsektorn redovisar ett resultat som ligger i närheten av god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande finansiellt mål är att årets resultat ska uppgå till 2 procent av skatteintäkter och generella bidrag. Vidare görs prognosen utifrån beslutad politik.

ca 67 procent (skatteintäkterna beskrivs närmare i avsnitt 5.1.1).71 Skatteintäkterna och stats- bidragen växte med sammanlagt 4,2 procent 2012 (se diagram 8.3 och tabell 8.2).

Diagram 8.3 Skatteintäkter och statsbidrag 2002–2017

Årlig procentuell förändring, löpande priser. Utfall 2002–2012, pro- gnos för 2013–2017.

Anm.: Skatteintäkter och statsbidrag är justerade för regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Skatteintäkterna redovisas exklusive ändrad medelutdebitering. Statsbidragen omfattar här både generella och riktade bidrag, men exkluderar kompensationen för mervärdesskatt. Den kraftiga ökningen av statsbidragen 2005 var i huvudsak en följd av ökade generella bidrag på ca

7 miljarder kronor och att sysselsättningsstöden ökade med 4 miljarder kronor jämfört med 2004. År 2010 beror ökningen framför allt på de tillfälliga konjunk- turstöden.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Skatteintäkter

Det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, består till största delen av utbetalda löner, den s.k. lönesumman, i hela ekonomin. Den bestäms i sin tur av antalet arbetade timmar och av timlönerna. Skatte- intäkterna beror också på de av kommuner och landsting fastställda skattesatserna.

En högre sysselsättning i ekonomin ger högre skatteintäkter och därmed förbättrade förut- sättningar att upprätthålla välfärden.

Skatteintäkterna beräknas växa förhållandevis svagt t.o.m. 2014 (se tabell 8.2). I takt med att utvecklingen på arbetsmarknaden tar fart påverkas även skatteintäkterna, som väntas öka med i genomsnitt 4,8 procent per år 2015–2017.

71 Utöver intäkter från skatter och statsbidrag har kommuner och landsting också intäkter från bl.a. avgifter, den kommunala fastighets- avgiften och kompensation för mervärdesskatt samt finansiella intäkter.

154

Tabell 8.2 Skatter och statsbidrag 2012–2017

Utfall för 2012 i miljarder kronor. Prognos för 2013–2017, procentu- ell förändring om inte annat anges.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Skatter och bidrag
exkl. moms	693	4,2	2,6	3,2	4,2	4,2
Skatteintäkter just-
erade för regleringar	562	4,2	2,8	4,3	5,1	5,0
Varav
Skatteunderlag		3,8	2,8	4,3	5,1	5,0
Ändrad medel -
utdebitering		0,4

Statsbidrag justerade
för regleringar	132	3,3	2,0	-1,0	0,6	0,8
Statsbidrag justerade
för regleringar, mdkr	132	4,7	2,9	-1,6	0,9	1,2

Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. Skatteintäkter och stats- bidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Medelutdebiteringen höjdes med 5 öre 2012 och med 12 öre 2013. För 2014–2017 används beräkningsprincipen om en oförändrad skattesats. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Statsbidrag

Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels ett generellt statsbidrag, dels


specialdestinerade			statsbidrag (statsbidrag			som
ges till förutbestämda ändamål).72
De	generella		statsbidragen		uppgick	till
82 miljarder		kronor		2012 (se	tabell 8.3).73
Utöver	de	generella		statsbidragen betalades

49 miljarder kronor ut som specialdestinerade statsbidrag. De specialdestinerade statsbidragen fortsätter att öka 2013 och 2014, bl.a. till följd av reformer inom migrations- och utbildningsområdet.

Tabell 8.3 visar de direkta effekterna av regeringens politik för kommunsektorn, antingen som permanenta eller tillfälliga för-

72Det generella statsbidraget utgörs av anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som används dels för att reglera kommunsektorns finansiella utrymme, dels för utjämning av skillnader i skattekraft och strukturella kostnader. De specialdestinerade statsbidragen finns under ett flertal anslag, framför allt under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning. Bidrag för läkemedelsförmåner svarar för ca 40 procent av de specialdestinerade statsbidragen. Utöver de generella och specialdestinerade statsbidragen får kommuner och landsting dessutom transfereringar från staten som avser kompensation för mervärdesskatt. Denna kompensation uppgick till ca 50 miljarder kronor 2012.

73Statsbidragen är definierade enligt nationalräkenskaperna, varför det finns avvikelser gentemot statsbidragen enligt statens budget.

PROP. 2012/13:100

stärkningar eller som andra regleringar eller justeringar.

Tabell 8.3 Årlig förändring av statsbidragen 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall i nivå för 2012, prognos för 2013–2017.

	Nivå	Förändring
	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Generellt bidrag	82	3,6	-1,1	-0,6	0,0	0,0
Varav (i förhållande till
föregående år)
permanent
tillfälligt	-3,0
regleringar1	-0,2	1,7
övrigt2	0,2	1,9	-1,1	-0,6	0,0	0,0
Specialdestinerade
bidrag	49	2,8	4,0	-1,0	0,9	1,3

Totala statsbidrag,
faktisk utveckling	132	6,4	2,9	-1,6	0,9	1,2
Totala statsbidrag,
justerade för
regleringar	132	4,7	2,9	-1,6	0,9	1,2

Anm.: Enligt nationalräkenskaperna. I tabellen redovisas utvecklingen av generella och specialdestinerade statsbidrag exklusive kompensation för mer- värdesskatt. De tillfälliga statsbidragen fasas ut helt 2012.

1Regleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommu- nala skatteunderlaget.

2Övrigt avser exempelvis justeringar som följer av den kommunala finansierings- principen.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den tillfälliga statsbidragshöjningen 2011 redovisas i tabellen som en minskning med 3 miljarder kronor 2012.74 Tillfälliga stöd kan användas för att stärka ekonomin i en låg- konjunktur. För att stabiliseringspolitiska åtgärder inte på sikt ska urholka de offentliga finanserna måste temporära åtgärder fasas ut i bättre tider. I annat fall måste skatterna höjas för att kunna finansiera en permanent högre utgifts- nivå.

Vidare åskådliggörs i tabell 8.3 effekten av regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget, exempelvis det förhöjda grundavdraget för pensionärer. En sådan för- ändring reducerar därmed kommunsektorns skatteintäkter, varför sektorn kompenseras genom det generella statsbidraget.

Till följd av beräkningsprincipen om att enbart beslutade åtgärder inkluderas i prognosen

74 I samband med finanskrisen höjdes statsbidragen tillfälligt med sammantaget 20 miljarder kronor 2010 och 2011. Utöver de tillfälliga stöden höjde regeringen också statsbidragen till kommunsektorn permanent med 5 miljarder kronor årligen fr.o.m. 2011.

155

PROP. 2012/13:100

är statsbidragen i stort sett oförändrade 2015-2017.

8.2.2Kostnader

Kommuner och landsting ansvarar för stora delar av samhällets skattefinansierade välfärd. Sektorn är skyldig att tillhandahålla verksam- heter såsom förskola, skola, socialtjänst, äldre- omsorg samt hälso- och sjukvård. Att tillhanda- hålla vissa verksamheter, t.ex. kultur- och fritidsverksamhet, är däremot frivilligt och beslutas på lokal nivå. Den kommunala själv- styrelsen innebär att det ska finnas en själv- ständig och inom vissa ramar fri bestämmande- rätt för kommuner och landsting. Kommuner och landsting har bl.a. rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

De kommunala finanserna påverkas av utvecklingen av kostnaderna för verksamheten och antalet sysselsatta i respektive verksamhet, som i sin tur beror på vilka uppgifter som ska utföras, demografiska och andra behov samt produktiviteten i verksamheten. Därutöver har den ekonomiska styrningen och hushållningen i den enskilda kommunen och det enskilda landstinget stor betydelse för den ekonomiska situationen. Till detta kommer också kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Enligt detta krav ska samtliga kommuner och landsting upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna.

År 2012 uppgick de totala kostnaderna i kom- muner och landsting till 847 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 24 procent av BNP (se tabell 8.4). Kommunsektorn svarade dessutom för närmare hälften (drygt 47 procent) av den konsoliderade offentliga sektorns utgifter.75 Kostnaderna för de av kommunsektorn skatte- finansierade delarna av välfärden, det som i nationalräkenskaperna benämns konsumtion, svarar för merparten av kostnaderna. Den största delen av kostnaderna avser verksamheter som sjukvård, äldreomsorg och skola.76

Tabell 8.4 Totala kostnader för kommuner och landsting 2012–2017

Miljarder kronor. Utfall för 2012, prognos för 2013–2017.

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Konsumtion	697	722	742	766	796	822
Investeringar	70	69	71	72	74	75
Transfereringar	72	73	76	79	81	83
Räntekostnader	8	7	8	8	9	10

Summa kostnader	847	871	897	925	961	991

Anm.: Posten investeringar inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp av mark och fastigheter är denna netto- post negativ, vilket minskar de redovisade investeringarna med ca 3,5 miljarder kronor per år.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Investeringar, transfereringar och räntor

Investeringarna uppgick 2012 till 70 miljarder kronor (se tabell 8.4). Investeringarna beräknas öka med totalt 5 miljarder kronor fram t.o.m. 2017, bl.a. eftersom satsningarna på infrastruktur beräknas fortsätta.77

Transfereringarna till stat, företag och hushåll beräknas uppgå till 83 miljarder kronor i slutet av prognosperioden.

Räntekostnaderna beräknas uppgå till mellan 7 och 10 miljarder kronor per år under prognos- perioden. I takt med att räntenivån normaliseras från dagens låga nivå ökar dock ränte- kostnaderna mot slutet av prognosperioden.

Konsumtion - den skattefinansierade välfärden

Med kommunal konsumtion avses kostnader för tillhandahållande av varor och tjänster som finansieras med skattemedel - vår välfärd. Den största delen av kostnaderna avser verksamheter som vård, skola och omsorg. Den demografiska utvecklingen har en central betydelse för konsumtionsutvecklingen. Ett ökat elevantal kan exempelvis leda till att fler lärare behöver anställas. En ökning av konsumtionen kan bero både på att antalet lärare ökar och på att lärarnas löner ökar. Konsumtionen utgörs främst av personalkostnader, dvs. löner, arbetsgivaravgifter och avtalsförsäkringar m.m (se tabell 8.5).

75Den offentliga sektorns finanser redovisas i avsnitt 7.

76För att få fram ett mått på utgifterna för välfärden redovisas kommunsektorns kostnader i termer av nationalräkenskaper, precis som det ekonomiska resultatet kan redovisas i termer av finansiellt sparande. Kostnaderna delas då in i konsumtion, investeringar, transfereringar till företag, hushåll och stat samt räntor.

77 De närmaste åren väntas kommunsektorn fortsätta investera i bl.a. infrastruktur, se Ekonomirapporten april 2012 (Sveriges Kommuner och Landsting).

156

PROP. 2012/13:100

Tabell 8.5 Konsumtionens sammansättning 2012

	Miljarder kronor	Procent

Kostnader		Av summa kostnader
Löner	380	47,1
Förbrukning	232	28,7
Privata utförare av
välfärdstjänster	120	14,9
Övrigt1	75	9,3
Summa kostnader	807	100
Intäkter		Av total konsumtion

Försäljning2	106	13,1
Övrigt3	4	0,5
Summa intäkter	110	13,6
Total konsumtion	697

1Avskrivningar och produktionsskatter om 5,7 respektive 5,2 procent.

2Avgiftsfinansierad service såsom exempelvis sophämtning och läkarbesök.

3Egenproducerade tillgångar och produktionssubventioner.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Prognosen för den kommunala konsumtionen utgår från beslutad politik, vilket bl.a. innebär antagande om oförändrande skattesatser i kommuner och landsting. Kommunerna antas även följa det lagstadgade kravet om budget- balans (balanskravet). Som en följd får utvecklingen av kommunsektorns intäkter en stor betydelse, vilket till stor del styrs av utvecklingstakten av löner och arbetade timmar i ekonomin som helhet.

Verksamhet som bedrivs i kommunal regi bedrivs till största delen av anställda i kommuner och landsting. Under senare år har dock verk- samhet som finansieras av kommuner och landsting i allt högre utsträckning bedrivits av privata utförare. Andelen av kostnaderna som kan hänföras till kommunfinansierad verksamhet i privat sektor var ca 15 procent 2012 (se tabell 8.5).

Konsumtionen i löpande priser ökade med 3,4 procent 2012, vilket är under genomsnittet för den senaste tioårsperioden (se diagram 8.4). År 2013 och 2014 utvecklas den kommunala konsumtionen relativt svagt till följd av en svag utveckling av kommunsektorns intäkter (se tabell 8.2). Den successivt förbättrade konjunkturen 2015–2017 medför att arbets- marknaden, och därmed tillväxten för intäkter för kommunsektorn, stärks. Detta innebär att det skapas utrymme för konsumtionen att öka i en högre takt. Under prognosperioden bedöms konsumtionen öka med i genomsnitt 3,4 procent årligen.

Diagram 8.4 Konsumtion i kommunsektorn 2001–2017

Årlig procentuell förändring. Utfall t.o.m. 2012, prognos 2013–2017.

8					Kommuner
					Kommuner
7					Landsting
					Kommunsektorn
6					Kommunsektorn, genomsnittlig ökning 2003-2012
5
4
3
2
1
0
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13	14	15	16	17

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Historiskt sett följer konsumtionen i löpande priser intäkterna väl. Ökningen i konsumtionen är främst en effekt av högre löner i kommun- sektorn. Lönerna ökar med mellan ca 3–4 procent per år 2013–2017.

Alternativscenario: Demografisk framräknad efterfrågan i förhållande till kostnadsutvecklingen

Efterfrågan på välfärdstjänster kan antas öka i takt med att befolkningen växer. De ålders- grupper som är av störst betydelse för kommunal konsumtion är äldre personer över 80 år, barn i förskole-, grundskole- respektive gymnasieålder.

Under de senaste åren har den demografiskt framräknade efterfrågan på kommunfinansierade välfärdstjänster ökat mer än den faktiska kostnadsutvecklingen (se diagram 8.5).

Diagram 8.5 Demografisk beräknad efterfrågan i förhållande
till kostnader. Index 2009–2017
Index
115
113
111
108
106
104
102			Kostnader/Resursinsats			Demografisk efterfrågan
100
09	10	11	12	13	14	15	16	17

Anm.: Basår 2009, kostnader/resursinsats och demografisk efterfrågan anges i fasta priser, jämförelsen påverkas då inte av pris- eller löneförändringar. Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

157

PROP. 2012/13:100

Perioden 2013–2017 inleds med en relativt svag ökning av den demografiskt framräknade efter- frågan. Men den ökar successivt under perioden, främst till följd av att antalet äldre över 80 år ökar under den senare delen av perioden. I genomsnitt ökar den demografiskt framräknade efterfrågan med 1,1 procent per år 2013–2017.

I huvudscenariot bedöms kostnaderna, justerade för pris- och löneutveckling (resurs- insatsen), för den kommunala konsumtionen öka med 0,6 procent i genomsnitt 2013–2017. Kostnaderna bedöms öka snabbare än den demografiskt framräknade efterfrågan 2013, men därefter svagare. Prognosen utgår från beslutad politik och antagande om att balanskravet uppfylls, som därmed sätter begränsningar för konsumtionsutrymmet.

8.3Kommunfinansierad sysselsättning och arbetade timmar

Antalet sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet uppgick 2012 till drygt 1,2 miljoner och var därmed tillbaka på samma nivå som före finanskrisen. Kommunfinansierad sysselsättning avser antalet sysselsatta i kommunsektorn och antalet sysselsatta i privat sektor78 som tillhanda- håller varor och tjänster som finansieras av skattemedel. Överföringen av varor och tjänster från kommunala till privata utförare har ökat under senare år och är en viktig förklaring till att sysselsättningen i kommunsektorn har haft en dämpad ökningstakt under de senaste åren jämfört med den kommunfinansierade syssel- sättningen (se diagram 8.6).

78 Det finns i dagsläget ingen statistik över antalet kommunalt finansi- erade arbetstimmar och sysselsättningen i privat sektor. Uppgifterna för utfallsåren baseras på Konjunkturinstitutets beräkningar.

Diagram 8.6 Kommunfinansierad sysselsättning och syssel- sättning i kommunsektorn 1993–2017

Tusentals personer. Utfall 1993–2012, prognos 2013–2017.

1 250
1 230
1 210
1 190
1 170
1 150
1 130
1 110
1 090
1 070
1 050
1 030	Sysselsättning kommunfinansierad verksamhet
1 010
990	Sysselsättning i kommunsektorn
970
	93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17

Anm.: Svenska kyrkan ingick i kommunsektorn och därmed i den kommunalt finansierade verksamheten t.o.m. 1999. Exklusive plusjobb 2005–2008. Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Kommunfinansierad sysselsättning bedöms bli oförändrad 2013–2017

År 2013 bedöms den kommunalt finansierade sysselsättningen öka med ca 1000 personer jämfört med 2012. Därefter ökar den 2014 för att sedan minska 2015 och 2016 (se diagram 8.6). År 2017 bedöms den återigen minska något. Sammantaget bedöms sysselsättningen öka med 1000 personer 2017 jämfört med 2013. I privat sektor bedöms den kommunalt finansierade sysselsättningen öka åren 2014–2017, medan sysselsättningen i kommunsektorn minskar åren 2015–2017. En förklaring till att sysselsättningen minskar i kommunsektorn är att prognosen utgår från beslutad politik och att god ekonomisk hushållning antas uppnås när ekonomin når normalt resursutnyttjande. I tabell 8.6 redovisas hur den kommunfinansierade sysselsättningen beräknas vara sammansatt 2013–2017.

Tidigare år har den minskade sysselsättningen i kommunsektorn berott på att kommun- och landstingsanställda i genomsnitt arbetat fler timmar än tidigare. Under prognosperioden bedöms inte den genomsnittliga arbetstiden förändras i någon större utsträckning.

158

Tabell 8.6 Kommunfinansierad sysselsättning 2012–2017

Tusentals personer. Utfall för 2012, prognos 2013–2017.

Tusentals personer
	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Kommunsektorn1	1 065	2	4	-6	-7	-6
varav kommuner	804	1	2	-6	-6	-5
varav landsting	261	1	2	0	-1	-1
Privat sektor2	142	-1	1	2	5	7
Totalt	1 207	1	5	-5	-2	1

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR, där kommuner och landsting ingår.

2Antalet faktiskt arbetade timmar t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Den kommunfinansierade sysselsättningen ökar tillfälligt som andel av den totala sysselsättningen 2014

År 2014 bedöms sysselsättningen i näringslivet minska svagt, medan den kommunfinansierade sysselsättningen bedöms öka något. Till följd av detta ökar den kommunfinansierade syssel- sättningen tillfälligt 2014 som andel av den totala sysselsättningen i ekonomin (se diagram 8.7). Från och med 2015 bedöms återigen den kommunfinansierade sysselsättningen minska som andel av den totala sysselsättningen, enligt tidigare minskad trend.

Diagram 8.7 Kommunfinansierad sysselsättning som andel av totala sysselsättningen i ekonomin 1993–2017

Procentuell andel. Utfall 1993–2012, prognos 2013–2017

30,0
29,0
28,0
27,0
26,0
25,0
24,0
23,0
22,0	Kommunfinansierad verksamhet
21,0	Sysselsättning i kommunsektorn
21,0
20,0
	93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16

Sysselsättningen i den kommunfinansierade verksamheten har under 2012 ökat mer än sysselsättningen i näringslivet (se diagram 8.8). Under den senaste tioårsperioden har syssel- sättningen i näringslivet ökat med i genomsnitt 0,8 procent per år medan sysselsättningen i kommunfinansierad verksamhet har ökat 0,3 procent. Nedgången i sysselsättningen till följd

PROP. 2012/13:100

av finanskrisen var 2009 mer påtagligt för syssel- sättningen i näringslivet, där den minskade med 3,2 procent medan minskningen för den kommunfinansierade sysselsättningen stannade vid 1,0 procent. År 2013–2017 bedöms den genomsnittliga årliga förändringen av den kommunfinansierade sysselsättningen vara i princip oförändrad, medan sysselsättningen i näringslivet bedöms öka med i genomsnitt 1,1 procent per år.

Diagram 8.8 Kommunfinansierad sysselsättning och syssel- sättning i näringslivet 1994–2017

Tusentals personer. Utfall 1994–2012, prognos 2013–2017.

3 500		1 220
3 400		1 200
3 300		1 200
3 300
3 200		1 180
3 100		1 160
3 000		1 160
3 000
2 900		1 140
2 800	Sysselsättning i näringslivet exkl. kommunfinansierad	1 120
	Sysselsättning i näringslivet exkl. kommunfinansierad
2 700	sysselsättning i näringslivet
	sysselsättning i näringslivet
	Sysselsättning kommunfinansierad verksamhet (höger
	Sysselsättning kommunfinansierad verksamhet (höger
2 600	axel)	1 100
2 600	94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17	1 100

Anm.: Svenska kyrkan ingick i kommunsektorn och därmed i den kommunalt finansierade verksamheten t.o.m. 1999. Exklusive plusjobb 2005–2008. Syssel- sättning i näringslivet avser sysselsättning i näringslivet exklusive den kommun- finansierade sysselsättningen som utförs i näringslivet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

Antalet kommunfinansierade timmar förändras marginellt år 2014–2017

Antalet kommunfinansierade arbetstimmar bedöms öka 2013, dock i en lägre takt än 2012 (se diagram 8.9).

159

PROP. 2012/13:100

Diagram 8.9 Antalet kommunalt finansierade arbetade timmar 1994–2017

Miljoner timmar. Utfall 1994–2012, prognos 2013–2017.

1 870
1 840
1 810
1 780
1 750
1 720
1 690
1 660	Kommunfinansierad verksamhet
1 630
1 600
	94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17

År 2017 bedöms antalet kommunfinansierade arbetstimmar ökat svagt jämfört med 2013. I den privata sektorn fortsätter antalet kommunalt finansierade arbetstimmar öka åren 2014–2017 medan antalet minskar i kommunsektorn åren 2015–2017 (se tabell 8.7).

Tabell 8.7 Antal arbetade kommunfinansierade timmar 2012–2017

Kalenderkorrigerade timmar. Utfall för 2012, prognos 2013–2017.

Miljoner timmar
	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Kommunsektorn1	1617	1,5	0,2	-0,6	-0,5	-0,3
varav kommuner	1214	1,5	0,0	-0,8	-0,6	-0,3
varav landsting	403	1,4	0,8	-0,1	-0,2	0,0
Privat sektor2	227	-0,2	0,6	1,0	3,9	4,8
Totalt	1844	1,3	0,2	-0,4	-0,1	0,4

1Kommunsektorn avser kommunala myndigheter enligt NR, där kommuner och landsting ingår.

2Antalet faktiskt arbetade timmar t.o.m. 2011 är baserat på uppgifter från Konjunkturinstitutet.

Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

160

Hur säkras kommunal skattefinansierad välfärd i en skuldtyngd omvärld?

Hösten 2008 gick världsekonomin in i sin värsta kris sedan 1930-talet, med instabilitet i de finansiella systemen, fallande produktion och stigande arbetslöshet i många länder. Till följd av detta enades EU:s medlemsländer kring ett antal åtgärder för att dämpa krisen och förhindra ekonomisk kollaps.

Krav på förstärkta budgetramverk och sanktioner vid avvikelser

Den djupa lågkonjunkturen och den expansiva politik som följde ledde till stigande budget- underskott och ökade statsskulder i många EU- länder. Till följd av detta har EU-länderna enats om och vidtagit en rad åtgärder för att förebygga uppkomsten av framtida kriser. Sex rättsakter har antagits, det s.k. six-pack, som förstärker stabilitets- och tillväxtpakten och anger minimikrav för medlemsländernas budgetram- verk. Dessutom införs en ny process för övervakning av makroekonomiska obalanser.

De ovan nämnda rättsakterna innehåller krav på transparent och frekvent statistik för hela den offentliga sektorn, inklusive delsektorerna. Redovisningsuppgifter, såsom inkomster, utgifter och resultat, ska publiceras månadsvis för staten och kvartalsvis för kommunsektorn. Vidare ska uppgifter som har en potentiell påverkan på den offentliga sektorns sparande och bruttoskuld redovisas, t.ex. information om garantiåtaganden. Syftet med införandet av de nya statistikkraven är att förbättra möjligheterna att löpande kunna följa upp stabiliteten i de offentliga finanserna i respektive medlemsland för att säkerställa en ansvarsfull politik som syftar till långsiktigt stabila offentliga finanser.

Regeringen värnar sysselsättningen och förstärker beredskapen i en osäker omvärld

För Sveriges del har regeringens inriktning på att bedriva en politik för full sysselsättning i hela ekonomin stor betydelse för kommunsektorns möjligheter att klara sina åtaganden. Genom att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser har regeringen dessutom möjlighet att vid en förvärrad kris i omvärlden stödja kommunsektorn så att ett eventuellt fall i kommunfinansierad sysselsättning kan dämpas.

För att ha en god beredskap i händelse av en kraftigt försämrad konjunktur har regeringen

PROP. 2012/13:100

initierat ett omfattande analysarbete och vidtagit ett flertal åtgärder.

Både Statskontoret och Konjunkturinstitutet har på uppdrag av regeringen genomfört utvärderingar av de tillfälliga stöden till kommunsektorn under krisen. Dessa visade att kommunsektorn utan de tillfälliga stöden sannolikt hade genomfört förändringar av kostnader och skatter som förstärkt konjunktur- nedgången.79

Den 1 januari 2013 infördes även en möjlighet för kommuner och landsting att utjämna intäkter över tid med hjälp av resultatut- jämningsreserver (prop. 2011/12:172, bet. 2012/13:FiU15, rskr. 2012/13:58). Därmed kan en del av överskottet i goda tider sparas för att sedan tas i anspråk för att täcka underskott som uppstår till följd av en lågkonjunktur. Detta skapar förutsättningar för en mer stabil utveckling av konsumtionen och syssel- sättningen i sektorn.

Regeringen har också utökat och kvalitets- säkrat den kommunalekonomiska statistiken, bl.a. genom uppdrag till Statistiska central- byrån.80 Dessutom bedriver Regeringskansliet tillsammans med Sveriges kommuner och landsting ett förbättringsarbete rörande kommun- och landstingsdatabasen Kolada.81 Inom Regeringskansliet har vidare en egen kommundatabas skapats, som förbättrar den löpande uppföljningen av den finansiella utvecklingen i kommunsektorn.

Den svenska skattefinansierade välfärden vilar på en stabil grund, även i en skuldtyngd omvärld. Regeringen har fört och för en aktiv syssel- sättningspolitik som hållit uppe skatteintäkterna i kommunsektorn. Det finanspolitiska ram- verket säkerställer långsiktigt hållbara och stabila kommunala finanser och skuldsättningsnivåer. Regeringen har dessutom under de senaste åren vidtagit åtgärder som förebygger, och förbättrar möjligheterna att upptäcka, finansiella risker.

79Se rapporten Det tillfälliga konjunkturstödet (Statskontoret 2012:7) och Effekter av de tillfälliga statsbidragen till kommunsektorn under finanskrisen, fördjupnings-PM nr. 16 (Konjunkturinstitutet 2012).

80Myndigheten har bl.a. fått i uppdrag att dels förbättra och vidareutveckla den ekonomiska statistiken för kommunsektorn, dels utveckla ett register över privata utförare av kommunalt finansierade tjänster (dnr Fi2012/4766 och Fi2009/2221).

81Kolada tillhandhålls av Rådet för främjande av kommunala analyser som drivs av staten och Sveriges kommuner och landsting.

161

PROP. 2012/13:100

8.4Ekonomisk ställning och skuldutveckling

De senaste årens skuldkris i vår omvärld visar att det är av största vikt att inte enbart fokusera på intäkter och kostnader ett enskilt år vid en bedömning av det ekonomiska läget. Skuld- utvecklingen är också en central variabel. Detta avsnitt syftar till att ge en djupare förståelse för det ekonomiska läget i kommunsektorn genom en redogörelse av sektorns skulder och tillgångar i balansräkningen.

Kommunsektorns skuldsättning har ökat under de senaste åren, bl.a. på grund av stora lånefinansierade investeringar i fastigheter och infrastruktur.82 Det ekonomiska läget är dock stabilt i sektorn som helhet, även om skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting är stor.83

Det finns några särskilda omständigheter som bör beaktas för att ge en rättvis bild av utvecklingen av skulden i sektorn. En del kommuner och landsting har exempelvis valt att organisera delar av sin verksamhet i bolagsform, dvs. i andra juridiska personer. Detta medför att skuldsättningen i den sammanställda redovis- ningen, där både kommunen/landstinget och deras bolag ingår (benämns fortsättningsvis kommunkoncerner), ger en mer fullständig bild av situationen. En annan viktig faktor att beakta är att en stor del av pensionsskulden i sektorn redovisas utanför balansräkningen.84

I diagram 8.10 visas utvecklingen av skuld- sättningen och tillgångarna i kommunsektorn och i kommunkoncernerna 2007–2011. Den del av pensionsskulden som intjänades före 1998 redovisas separat.

82Se Ekonomirapporten april 2012 (Sveriges Kommuner och Landsting).

83Till skillnad från staten bör kommunsektorn inte ta lån för driftskostnader. Detta gör att det främst är investeringar som påverkar skuldsättningen i kommuner och landsting.

84Enligt 5 kap. 4 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska pensionsförmåner som är intjänade före 1998 inte tas upp som en skuld eller avsättning i balansräkningen utan i stället redovisas som en ansvarsförbindelse. Utbetalningar av dessa pensionsförmåner ska redovisas som kostnader i resultaträkningen. Oavsett om de intjänade pensionsrätterna redovisas som en skuld eller avsättning i balansräkningen eller som en ansvarsförbindelse är kommunernas och landstingens åtagande detsamma.

Diagram 8.10 Skuld och tillgångar i kommunsektorn och kommunkoncernerna 2007–2011

Tusentals kronor per invånare

140
120
100
80
60
40
20
0
2007	2008	2009	2010	2011
	skuld i kommunsektorn exkl. pensioner före 1998
	tillgångar i kommunsektorn
	skuld i kommunkoncerner exkl .pensioner före 1998
	tillgångar i kommunkoncerner
	pensionsskuld före 1998

Anm.: I skulden ingår avsättningar, exempelvis för pensioner intjänade efter 1998.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Något snabbare ökning av skuldsättningen i kommunsektorn än i kommunkoncernerna

Både tillgångar och skulder har ökat under samtliga år sedan 2007. Sammantaget ökade skulderna och tillgångarna i kommunsektorn med 37 respektive 23 procent 2007–2011. Ökningen har i genomsnitt varit snabbare i kommunerna och landstingen än i koncernerna, där skulderna och tillgångarna ökade med 23 respektive 19 procent 2007–2011. En förklaring till detta skulle kunna vara att kommuner och landsting tar upp lån för vidareutlåning till bolagen. På grund av en bättre kreditvärdighet blir lånevillkoren oftast bättre för kommunerna och landstingen än för de kommunala bolagen.85

Skulderna har generellt sett haft en något högre ökningstakt än tillgångarna under de redovisade åren. Mellan 2010 och 2011 ökade exempelvis skulderna i kommunsektorn med 12 procent, medan tillgångarna endast ökade med 6 procent. Bland annat genomförde kommunala bolag stora lånefinansierade investeringar i fastigheter och infrastruktur.

Kommunsektorn har haft positiva resultat under hela tidsperioden. Fram t.o.m. årsskiftet 2012/13 kunde överskott enligt huvudregeln inte användas kommande år. Överskottet kon-

85 Den upplåning kommuner och landsting gör är till största delen i form av lån från kreditmarknadsbolaget Kommuninvest och lån från de svenska storbankerna. Kommuninvest står för ca 45 procent av kommunsektorns totala externa låneskuld.

162

soliderades i det egna kapitalet.86 Detta innebär att de positiva resultaten användes till att minska skulden, investera eller stärka likviditeten. För att kunna analysera mer i detalj hur resultatet har påverkat tillgångar och skulder måste dock hänsyn tas till den vidareutlåning som sker från kommunerna och landstingen till de kommunala bolagen.

Som ovan nämnts, redovisas pensionsskulden för pensionsrätter intjänade före 1998 som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Om pensionsskulden utanför balansräkningen beaktas blir skulden högre. Denna skuld är stor jämfört med de totala skulderna i balans- räkningen, men ska också utbetalas under en lång tid. Pensionsskulden utanför balans- räkningen 2007–2011 har ökat vissa år och minskat under andra år. Sammantaget har den ökat med 4 procent under de redovisade åren.

Kommunsektorns andel av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld ökar

Kommunsektorns skulder på kapitalmarknaden ingår i den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden.87 I diagram 8.11 visas den offentliga sektorns totala konsoliderade skuld som andel av BNP och skulden uppdelad på stat, kommunsektor och ålderspensionssystemet.

Staten har en mycket högre skuld än kommunsektorn. Under den senaste tioårs- perioden har dock statens skuld som andel av BNP minskat, medan kommunsektorns har ökat, särskilt under de senaste åren. Sedan 1994 har kommunernas och landstingens skuld ökat

från knappt	6 procent av	BNP till	drygt
7 procent,	medan statens	minskat	från

78 procent av BNP till drygt 32 procent. År 2012 var kommunsektorns andel av den offentliga sektorns bruttoskuld 18 procent, vilket kan jämföras med 8 procent 1994.

PROP. 2012/13:100

Diagram 8.11 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, uppdelad på stat, kommunsektor och ålderspensionssystemet 1994–2017

Procent av BNP

100
						Staten
80						Kommunsektorn
						Ålderspensionssystemet
60						Konsoliderad skuld
60
40
20
0
-20
1994	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010	2012	2014	2016

Anm.: På grund av innehav av statsobligationer är ålderspensionssystemets bidrag till skulden negativt.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

86I och med införandet av resultatutjämningsreserver kan kommunerna och landstingen i framtiden spara delar av uppkomna överskott och använda dessa vid en konjunkturnedgång. Se fördjupningsrutan Hur säkras kommunal skattefinansierad välfärd i en skuldtyngd omvärld?

87Maastrichtskulden beskrivs i sin helhet i avsnitt 7.3.

163

PROP. 2012/13:100

Ekonomiska nyckeltal för olika kommungrupper

Det ekonomiska läget för kommunsektorn som helhet bedöms, trots ett fortsatt svagt konjunkturläge, vara förhållandevis stabilt.88 Dock är spridningen mellan enskilda kommuner stor. I denna fördjupningsruta beskrivs hur fyra nyckeltal varierar mellan olika kommungrupper89 och hur utvecklingen har sett ut under en tioårsperiod. Nyckeltalen speglar olika delar av kommunernas finanser som potentiellt kan påverka den offentliga sektorns ekonomiska utveckling: skuldsättningen, de finansiella risker som är kopplade till de kommunala bolagen och förhållandet mellan intäkter och kostnader.90

Ägande i kommunala bolag

En del kommuner väljer att organisera viss verk- samhet i bolagsform, t.ex. är bostadsbolag och energibolag vanliga. Diagram 8.12 visar om- fattningen av ägandet, dvs. aktier och andelar i de kommunala bolagen, för de olika kommun- grupperna 2001 respektive 2011.

Storstäder (Stockholm, Göteborg och Malmö) är den kommungrupp som har störst ägande i kommunala bolag om man ser till det totala värdet. Tar man hänsyn till befolknings- mängden är det i stället kommungrupperna större städer och kommuner i glesbefolkad region vars ägande är mest omfattande. I kommungruppen större städer ägde varje kommun i genomsnitt per invånare ca 4 500 kronor i aktier eller andelar i kommunala bolag 2011, jämfört med ca 900 kronor per invånare i kommungruppen turism- och besöksnärings- kommuner.

Alla kommungrupper, utom turism- och besöksnäringskommuner, har ökat sitt ägande i kommunala bolag under den redovisade perioden, speciellt större städer, varu-

producerande kommuner och förortskommuner till storstäderna.

Diagram 8.12 Ägande i kommunala bolag för olika kommungrupper 2001 och 2011

Medelvärde i olika kommungrupper, 2001 och 2011, kronor per invånare.

5 000
4 500
4 000															2001
3 500															2001
3 500
3 000															2011


2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
0

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kommunkoncernens skuld

Det finns stora skillnader i skuldsättning, mätt i kronor per invånare, mellan olika kommuner. I diagram 8.13 visas den genomsnittliga skulden för olika kommungrupper. Det är skulden i kommunkoncernen som avses och den pensionsskuld som ligger utanför balans- räkningen är exkluderad.91

De kommunkoncerner som har de högsta skulderna per invånare har ofta åtminstone ett kommunalt bolag i koncernen verksamt inom exempelvis energi- eller fastighetsbranschen. De högsta skulderna per invånare finns i kommun- grupperna större städer, turism- och besöks- näringskommuner och storstäder. Många av dessa kommuner har gjort stora investeringar under de senaste åren, vilket krävt stora lån. Kommungrupperna förortskommuner till stor- städer och glesbygdskommuner har lägst skuld- sättning per invånare.

88Se avsnitt 8.2 och 8.3.

89Sveriges kommuner och landstings kommungruppsindelning från 2011. För en fullständig beskrivning av kommungruppsindelningen se t.ex. bilaga 1 till regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2012 (skr. 2012/13:102).

90I EU-direktiv 2011/85 efterfrågas statistik angående kommunsektorn om bl.a. garantier och tillgångar/ägande i offentliga bolag (se fördjupningsrutan Hur säkras kommunal skattefinansierad välfärd i en skuldtyngd omvärld?).

91 Pensionsskulden ska utbetalas/amorteras under en lång tid och skiljer sig därmed från andra skulder. Inkluderas pensionsskulden förändras förhållandet mellan kommungrupperna endast marginellt. Glesbygds- kommunernas skuld ökar dock avsevärt.

164

Diagram 8.13 Genomsnittlig skuld i kommunkoncerner för olika kommungrupper 2001 och 2011

Medelvärde i olika kommungrupper, 2001 och 2011, kronor per invånare.

90 000
80 000																2001


70 000																2011
60 000																2011
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0

Anm.: Statistiken gäller kommunkoncerner.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Alla kommungrupper har ökat sina skulder under 2000-talet, framför allt större städer och förortskommuner till större städer. Kommun- gruppen glesbygdskommuner har dock inte ökat sina skulder i lika hög grad som de andra grupperna. Denna kommungrupp har dock den högsta pensionsskulden som redovisas utanför balansräkningen, mätt i kronor per invånare, vilket i hög grad beror på en negativ befolkningsutveckling.

Borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser

Kommunerna har ofta borgensåtaganden och även andra förpliktelser gentemot sina bolag. I diagram 8.14 visas den genomsnittliga samman- tagna storleken på kommunernas borgens- förbindelser och övriga ansvarsförbindelser, för olika kommungrupper.92

Alla kommungrupper, utom storstäder, har ökat sina åtaganden under den redovisade perioden, några med så mycket som runt 50 procent. År 2011 hade kommunerna ansvars- förbindelser till ett värde av ca 24 000 kr per invånare mot ca 19 000 kr per invånare 2001.

92	Pensionsskulder intjänade före 1998 är inte inkluderade.

Borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser gentemot andra än kommunala bolag är däremot inkluderade.

PROP. 2012/13:100

Diagram 8.14 Borgensförbindelser och övriga ansvars- förbindelser för olika kommungrupper 2001 och 2011

Medelvärde i olika kommungrupper, 2001 och 2011, kronor per invånare.

35 000

30 000 2001 2011

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kommungruppen storstäder har lägst genom- snittliga ansvarsförbindelser mätt i kronor per invånare, medan kommungrupperna turism- och besöksnäringskommuner och kommuner i gles- befolkad region har högst.

Verksamhetens nettokostnader som andel av skatteintäkter och statsbidrag

Det är intressant att jämföra hur stor del av skatteintäkterna och statsbidragen som används för att betala för verksamhetens nettokostnader och hur mycket utrymme som blir över för att konsolidera ekonomin och för exempelvis investeringar. I längden påverkar detta kommunernas förutsättningar att nå god ekonomisk hushållning.

År 2011 finansierades alla kommungruppers löpande verksamhet fullt ut av intäkterna (se diagram 8.15). I genomsnitt togs 98 procent av kommunernas intäkter i anspråk av verksam- hetens nettokostnader. Lägst andel finns i kommungrupperna storstäder och förorts- kommuner till storstäder, medan varu- producerande kommuner och kommuner i tätbefolkad region lägger störst andel av intäkterna på att finansiera verksamheten.

165

PROP. 2012/13:100

Diagram 8.15 Verksamhetens nettokostnader som andel av skatteintäkter och statsbidrag för olika kommungrupper 2001 och 2011

Medelvärde i olika kommungrupper, 2001 och 2011, procent.

101

2001

100

2011

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

I alla kommungrupper förutom varu- producerande kommuner har nettokostnads- andelen minskat under de senaste tio åren. Andelen har minskat mest i glesbygds- kommuner.

166

Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

PROP. 2012/13:100

9 Uppföljning av statens inkomster, utgifter och den offentliga sektorns finansiella sparande

Sammanfattning

•Jämfört med bedömningen i budgetpro- positionen för 2013 har prognosen för statens skatteintäkter reviderats ned med 25 miljarder kronor 2013. För 2014–2016 har skatteintäkterna reviderats ned med mellan 39 och 47 miljarder kronor per år.

•De takbegränsade utgifterna har ökat med knappt 2 miljarder kronor för 2013 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2013. År 2014 och 2015 bedöms de tak- begränsade utgifterna bli 4 respektive 3 miljarder kronor högre än bedömningen i budgetpropositionen för 2013. För 2016 har de takbegränsade utgifterna reviderats ned med 11 miljarder kronor.

•För 2013 har statens budgetsaldo reviderats ned med 143 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen för 2013. För 2014–2016 har prognosen för budgetsaldot reviderats ned med mellan 46 och 53 miljarder kronor per år.

•Jämfört med prognosen i budgetpro- positionen för 2013 blev utfallet för 2012 för den offentliga sektorns finansiella sparande 12 miljarder kronor lägre.

•Den reviderade bedömningen av den ekonomiska utvecklingen medför att den offentliga sektorns finanser försvagas 2013– 2016 i förhållande till den bedömning som

redovisades i budgetpropositionen för 2013.

Enligt 9 kap. 1 § andra stycket och 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen under löpande budgetår vid minst två tillfällen redovisa en prognos över utfallet av statens inkomster och utgifter samt lånebehov. Väsentliga skillnader mellan anvisade medel i statens budget och beräknat utfall ska förklaras.

I detta avsnitt görs en uppföljning av den av riksdagen beslutade budgeten för staten 2013 samt de prognoser för inkomster, utgifter och statens budgetsaldo avseende 2013–2016 som gjordes i budgetpropositionen för 2013. Vidare redogörs för prognosförändringar för den offentliga sektorns finansiella sparande.

För inkomsterna görs dessutom en uppfölj- ning av prognoserna för skatteintäkterna 2011 och 2012.

En fullständig uppföljning av statens budget för budgetåret 2012 sker i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2012 (skr. 2012/13:101).

169

PROP. 2012/13:100

9.1Inkomster i statens budget

9.1.1Jämförelse med prognosen i budgetpropositionen för 2013

I detta avsnitt jämförs prognosen för skatte- intäkterna i denna proposition med prognosen i budgetpropositionen för 2013. Vidare görs en uppföljning av inkomsterna i statens budget för 2011 och 2012. Prognosskillnaderna finns redovisade i tabell 9.2. I tabell 9.1 finns de viktigaste ekonomiska antaganden för skatte- prognoserna och en jämförelse med budget- propositionen för 2013.

Tabell 9.1 Antaganden och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013

Årlig procentuell förändring om inget annat anges

				2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017

BNP, marknadspris1				4,9	1,6	2,3	3,4	5,0	5,6	4,7
Diff. BP13				0,0	-1,4	-1,5	-1,8	-0,2	0,9

Arbetade timmar2				2,8	0,9	0,2	0,3	0,7	1,5	1,3
Diff. BP13				0,2	0,4	-0,4	-1,2	-0,8	0,8

Timlön3				2,7	2,9	2,9	3,0	3,2	3,4	3,6
Diff. BP13				-0,2	-0,3	-0,3	-0,4	-0,3	-0,2
Utbetald lönesumma,				5,6	3,9	3,1	3,3	3,9	5,0	5,0
skatteunderlag				5,6	3,9	3,1	3,3	3,9	5,0	5,0
skatteunderlag
Diff. BP13				0,0	0,2	-0,7	-1,7	-1,1	0,6

Arbetslöshet4,5				7,8	8,0	8,3	8,4	8,1	7,1	6,3
Diff. BP13				0,3	0,3	0,7	1,7	2,6	2,0

Arbetsmarknads-	5			3,5	3,7	4,1	4,3	4,1	3,8	3,6
politiska program	5			3,5	3,7	4,1	4,3	4,1	3,8	3,6
politiska program
Diff. BP13				0,0	0,0	0,1	0,7	0,8	0,6

Hushållens			1	3,5	2,8	3,4	4,3	5,3	5,5	5,3
konsumtionsutgifter			1	3,5	2,8	3,4	4,3	5,3	5,5	5,3
konsumtionsutgifter
Diff. BP13				0,1	-0,4	-0,7	-0,9	-0,1	0,4

Kommunal		6		31,55	31,60	31,73	31,73	31,73	31,73	31,73
medelutdebitering		6		31,55	31,60	31,73	31,73	31,73	31,73	31,73
medelutdebitering
Diff. BP13				0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Statslåneränta6				2,6	1,5	1,8	2,0	2,7	3,7	4,3
Diff. BP13				0,0	0,0	-0,1	-1,0	-1,5	-0,9

KPI juni-juni				2,7	1,0	0,5	1,2	1,7	2,6	3,2
Diff. BP13				0,0	0,0	-1,1	-0,5	-0,7	0,0

Inkomstbasbelopp7				52,1	54,6	56,6	57,3	59,3	61,4	64,0
Diff. BP13				0,0	0,0	0,0	-1,1	-1,2	-1,5

Prisbasbelopp7				42,8	44,0	44,5	44,7	45,2	46,0	47,2
Diff. BP13				0,0	0,0	0,0	-0,5	-0,7	-1,1

Inkomstindex				142,3	149,3	154,8	156,5	162,1	167,9	175,0
Diff. BP13				0,0	0,0	0,0	-3,2	-3,4	-4,1

Skiktgräns8				383,0	401,1	413,2	423,4	436,9	453,1	474,1
Diff. BP13				0,0	0,0	0,0	-4,4	-6,7	-10,2

Övre skiktgräns8				548,3	574,3	591,6	606,2	625,5	648,7	678,8
Diff. BP13				0,0	0,0	0,0	-6,4	-9,8	-14,8

1Löpande priser, procentuell förändring.

2Kalenderkorrigerat, anställda.

3Enligt nationalräkenskapernas definition.

4Arbetslöshet 15–74 år.

5Procent av arbetskraften.

6Procent.

7Tusentals kronor.

8Avser skiktgräns för statlig inkomstskatt. Tusentals kronor.

Källor: Statistiska centralbyrån, Skatteverket och egna beräkningar.

170

PROP. 2012/13:100

Tabell 9.2 Aktuell prognos jämfört med budgetpropositionen för 2013 samt statens budget för 2011 och 2012

Miljarder kronor

			Aktuell		Jämförelse med budgetpropositionen för 2013
	Utfall	Jmf. SB	prognos	Jmf SB	Prognos
Inkomstår	2011	2011	2012	2012	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Skatt på arbete	905,1	12,7	935,5	7,5	-2,5	-4,0	-5,8	-20,2	-28,9	-23,5
Direkta skatter	487,3	6,0	504,3	1,2	-0,5	-2,8	-1,2	-8,3	-10,8	-6,8
Kommunal inkomstskatt	538,2	9,8	559,8	6,9	-0,5	-2,0	-0,1	-8,4	-12,1	-9,0
Statlig inkomstskatt	44,6	2,8	44,6	0,2	-0,2	-0,8	-0,9	-1,2	-1,3	-0,3
Allmän pensionsavgift	93,5	0,1	97,4	1,0	0,0	0,0	-0,5	-2,4	-3,5	-3,1
Skattereduktioner m.m.	-189,1	-6,6	-197,5	-6,7	0,2	0,1	0,3	3,8	6,0	5,7
Indirekta skatter	417,8	6,6	431,2	6,3	-2,0	-1,2	-4,6	-12,0	-18,1	-16,7
Arbetsgivaravgifter	426,6	9,5	441,1	5,4	-1,4	0,5	-3,4	-11,2	-17,1	-15,1
Egenavgifter	12,5	0,0	12,2	-1,2	0,0	-0,8	-0,6	-0,9	-1,1	-1,0
Särskild löneskatt	36,2	1,8	37,7	2,1	-0,2	-0,8	-1,1	-1,8	-2,3	-2,2
Nedsättningar	-29,5	-3,8	-30,7	0,8	-0,5	-0,4	0,2	1,0	1,2	0,5
Skatt på tjänstegruppliv	1,0	0,1	0,9	-0,4	0,0	0,3	0,3	0,3	0,3	0,3
Avgifter till premiepensionssystemet	-28,9	-0,9	-29,8	-0,3	0,0	0,1	0,1	0,6	1,0	0,9
Skatt på kapital	183,5	-6,2	170,6	-21,9	-5,2	-14,5	-11,6	-18,1	-21,3	-23,3
Skatt på kapital, hushåll	28,8	-4,2	24,6	-6,8	0,8	-4,7	1,1	0,3	1,1	1,5
Skatt på företagsvinster	102,8	-2,0	95,1	-14,4	-5,8	-10,7	-14,2	-18,8	-17,7	-16,5
Avkastningsskatt	11,8	0,6	10,3	0,1	0,1	0,1	-0,2	-1,0	-6,0	-9,5
Fastighetsskatt	27,5	0,7	28,8	0,6	-0,1	0,0	1,1	1,0	1,0	0,9
Stämpelskatt	8,0	-2,3	8,0	-1,2	0,0	0,7	0,7	0,8	0,8	0,8
Kupongskatt m.m.	4,6	1,0	3,8	-0,2	0,0	0,1	-0,2	-0,4	-0,5	-0,5
Skatt på konsumtion och insatsvaror	455,6	-0,1	455,3	-6,9	-0,2	-7,3	-11,4	-15,6	-17,5	-16,8
Mervärdesskatt	333,1	3,8	333,4	-2,4	-0,2	-4,0	-6,5	-10,6	-12,3	-10,6
Skatt på tobak	11,3	0,5	11,8	-0,1	0,0	-0,1	0,1	-0,2	-0,4	-0,6
Skatt på etylalkohol	4,3	-0,2	4,3	0,1	0,0	0,1	0,1	0,1	0,0	0,0
Skatt på vin m.m.	4,7	-0,1	4,8	0,1	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1
Skatt på öl	3,2	-0,2	3,2	0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,2
Energiskatt	40,6	-1,4	40,1	-1,4	0,0	-1,1	-1,2	-1,8	-1,8	-2,1
Koldioxidskatt	25,4	-1,5	25,2	-1,4	0,0	-1,4	-1,6	-2,0	-2,0	-2,3
Övriga skatter på energi och miljö	4,5	-0,2	4,5	-0,5	0,0	-0,1	-1,3	0,0	-0,1	-0,1
Skatt på vägtrafik	15,7	-0,5	15,6	-0,6	0,0	-0,4	-0,7	-0,6	-0,5	-0,5
Skatt på import	5,7	-0,5	5,3	-0,6	0,0	-0,3	-0,6	-0,7	-0,7	-0,6
Övriga skatter	7,3	0,2	7,2	0,1	0,0	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1	-0,1
Restförda skatter och övriga skatter	3,5	2,7	4,2	-0,5	0,0	1,2	1,8	1,7	1,8	1,8
Restförda skatter	-6,3	0,3	-6,3	-1,4	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1
Övriga skatter	9,8	2,4	10,4	0,9	0,0	1,2	1,7	1,6	1,7	1,7
Totala skatteintäkter	1 547,7	9,1	1 565,6	-21,8	-7,8	-24,6	-27,1	-52,3	-66,0	-61,7
Avgår EU-skatter	-7,2	0,5	-6,9	0,5	0,0	-0,2	-0,5	0,2	0,2	0,1
Offentliga sektorns skatteintäkter	1 540,5	9,5	1 558,7	-21,2	-7,8	-24,4	-26,6	-52,5	-66,1	-61,8
Avgår, kommunala inkomstskatter	-552,7	-9,8	-575,3	-7,4	-0,5	-1,9	0,0	-8,5	-12,1	-9,1
Avgår, avgifter till ålderspensionssystemet	-195,2	-4,0	-201,0	-2,1	0,0	0,0	-1,3	-5,0	-7,4	-6,7
Statens skatteintäkter	792,6	-4,3	782,4	-30,7	-7,3	-22,5	-25,4	-39,1	-46,6	-46,0

Källor: Skatteverket, Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

171

PROP. 2012/13:100

Skatt på arbete

Intäkterna från skatt på arbete 2012 har revide- rats ned med 4 miljarder kronor jämfört med prognosen i budgetpropositionen. Det beror bl.a. på att avtalspensioner bedöms bli lägre än tidigare.

År 2013–2016 har intäkterna från skatt på ar- bete reviderats ned med mellan 6 och 29 miljarder kronor. Den främsta anledningen till nedrevideringen är att lönesumman bedöms bli betydligt lägre än bedömningen i budgetpro- positionen. Eftersom den reviderade löne- summeutvecklingen framför allt beror på att an- talet arbetade timmar bedöms bli färre, påverkas den kommunala inkomstskatten i större ut- sträckning än den statliga inkomstskatten. Nedrevideringen av lönesummeutvecklingen motverkas till viss del av att utvecklingen av konsumentprisindex har reviderats ned jämfört med bedömningen i budgetpropositionen. Den lägre inflationen gör att grundavdrag och skikt- gränser för statlig inkomstskatt inte skrivs upp lika mycket som annars, vilket i sin tur leder till högre skatteintäkter från kommunal och statlig inkomstskatt.

Skatt på kapital

Skatt på kapital, hushåll

Intäkterna från hushållens kapitalinkomster 2012 har reviderats ned med knappt 5 miljarder kronor jämfört med prognosen i budget- propositionen. Det beror till största delen på att hushållens utgiftsräntor bedöms bli högre än tidigare. För 2013 har intäkterna reviderats upp med 1 miljard kronor, vilket huvudsakligen beror på att hushållens ränteavdrag har reviderats ned, till följd av nedreviderade räntor.

Skatt på företagsvinster

Det slutliga taxeringsutfallet för skatt på före- tagsvinster 2011 uppgick till knappt 103 miljarder kronor, vilket var 6 miljarder kronor lägre än prognosen i budget- propositionen. För 2012–2016 har prognosen för bolagsskatteintäkterna reviderats ned med mellan 11 och 19 miljarder kronor, till följd av att driftsöverskottet i företagssektorn beräknas öka något svagare än vad som bedömdes i budgetpropositionen.

Avkastningsskatt

Intäkterna från avkastningsskatten har inte reviderats nämnvärt för 2011–2013. För 2014 har avkastningsskatten reviderats ned med 1 miljard kronor, jämfört med bedömningen i budget- propositionen. För år 2015 och 2016 är ned- revideringen 6 respektive 10 miljarder kronor. Det är huvudsakligen en effekt av att statslåne- räntan har reviderats ned.

Övriga skatter på kapital

Intäkterna från fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift 2012 ligger i linje med prognosen i budgetpropositionen. En översyn av prognosen för 2013–2016 har gjorts till följd av att utvecklingen på fastighetsmarknaden väntas bli starkare, vilket medfört att intäkterna reviderats upp med ca 1 miljard kronor per år.

Utfallet för intäkterna från stämpelskatt 2012 blev 0,7 miljarder kronor högre än prognosen i budgetpropositionen. Prognosen för intäkterna från stämpelskatt för 2013–2016 har reviderats upp i motsvarande utsträckning.

Intäkterna från kupongskatten 2012 blev 0,1 miljarder kronor högre än prognosen i budgetpropositionen. För 2013–2016 har prognosen för intäkterna från kupongskatten reviderats ned med mellan 0,2 och 0,5 miljarder kronor per år till följd av en väntat svagare utveckling av företagens vinster.

Skatt på konsumtion

Intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror 2012 blev 7,3 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen till följd av att både intäkterna från mervärdes- skatt och punktskatter utvecklades svagare än väntat. Det förklaras av att det svaga konjunkturläget både ledde till en lägre energi- och hushållskonsumtion.

Prognosen för 2013–2016 för intäkterna från mervärdesskatt har reviderats ned med mellan 6,5 och 12,3 miljarder kronor per år till följd av en väntat svagare utveckling av hushållens konsumtion och företagens investeringar.

Prognosen för punktskatteintäkterna för 2013–2016 har reviderats ned med 5–6 miljarder kronor per år, vilket förklaras av en väntat lägre användning av olika energislag.

172

Övriga inkomster

Inkomsterna från statens innehav av aktier har reviderats ned för samtliga prognosår sedan budgetpropositionen för 2013. Inkomsterna från inkomsttyp 5000 Kalkylmässiga inkomster – främst i form av inkomster från statliga pensionsavgifter – har ökat, samtidigt som prognosen för inkomsterna under inkomsttyp 7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skatte- systemet visar på ökade inkomster för 2014 och 2015 (se tabell 9.3). Den slutgiltiga effekten av ovanstående revideringar blir att prognosen för övriga inkomster minskar 2013, ökar 2014, för att sedan minska igen 2015 och 2016. Minskningen av statens övriga inkomster 2016 är förhållandevis stor och beror på en nedrevidering av avräkningarna samt räntor på studielån och räntor på skattekonton, utöver nedrevideringen av inkomster från statens aktier.

Tabell 9.3 Övriga inkomster, aktuell prognos jämfört med 2013 års budgetproposition

Miljarder kronor

		2012	2013	2014	2015	2016
2000	Inkomster av
statens verksamhet		-2,1	-2,9	-0,5	-2,5	-2,7
3000	Inkomster av
försåld egendom		0,3	0,0	0,0	0,0	0,0

4000	Återbetalning
av lån		0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

5000	Kalkylmässiga
inkomster		-0,1	-0,1	0,6	0,6	0,9

6000	Bidrag m.m.
från EU		-1,6	1,4	0,0	0,5	1,0
7000	Avräkningar
m.m. i anslutning till
skattesystemet		-0,5	-1,6	0,7	2,7	-5,4

8000	Utgifter som ges
som krediteringar på
skattekontot		0	0	0	0	0
Övriga inkomster		-4,2	-3,3	0,9	-0,3	-6,2

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

9.1.2Uppföljning av statens budget för 2011 och 2012

Skatt på arbete

Jämfört med statens budget för 2011 har intäk- terna från skatt på arbete reviderats upp med ca 13 miljarder kronor. Det beror på att de utbe- talda lönerna ökade betydligt starkare än väntat. Upprevideringen av lönesummeutvecklingen

PROP. 2012/13:100

motverkas till viss del av att kostnaderna för husavdraget (skattereduktionen för ROT- och RUT-tjänster) blev högre än beräknat.

Intäkterna från skatt på arbete bedöms uppgå till 936 miljarder kronor 2012, vilket är knappt 8 miljarder kronor högre än enligt statens budget för samma år. De direkta och indirekta skatterna har reviderats upp med 1 respektive 6 miljarder kronor. I huvudsak förklaras revideringen av att lönesummetillväxten blev något starkare än för- väntat för 2012, vilket i sin tur beror på fler ar- betade timmar. Samtidigt beräknas skattere- duktioner för husavdrag bli högre än beräknat, vilket minskar intäkterna med ca 5 miljarder kronor.

Skatt på kapital

Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2011 blev intäkterna från skatt på kapital drygt 6 miljarder kronor lägre. Det är i huvudsak intäkterna från skatt på hushållens kapital- inkomster som blev lägre än beräknat, vilket förklaras av att hushållens inkomsträntor blev lägre och av att ränteutgifterna blev högre än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2011. Även intäkterna från skatt på företagsvinster blev 2 miljarder kronor lägre, till följd av en svagare vinstutveckling 2011, än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2011.

Jämfört med beräkningarna i statens budget för 2012 har intäkterna från skatt på kapital reviderats ned med knappt 22 miljarder kronor. Det är framför allt intäkterna från skatt på företagsvinster och skatt på hushållens kapital- inkomster som har reviderats ned. Intäkterna från företagsvinster har reviderats ned med drygt 14 miljarder kronor 2012, vilket förklaras av att BNP-tillväxten nu bedöms bli väsentligt svagare än vad som bedömdes i de beräkningar som låg till grund för statens budget för 2012. Intäkterna från hushållens skatt på kapitalinkomster beräknas bli knappt 7 miljarder kronor lägre än i statens budget för 2012, vilket förklaras av att intäkterna från skatt på hushållens inkomst- räntor nu bedöms bli lägre och av att intäkterna från skatt på hushållens utgiftsräntor nu bedöms bli högre än vad som bedömdes i budget- propositionen för 2012.

173

PROP. 2012/13:100

Skatt på konsumtion

Intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror 2011 blev endast 0,1 miljarder kronor lägre än vad som bedömdes i statens budget för 2011. Intäkterna från mervärdesskatten ut- vecklades starkare än väntat till följd av en högre privat konsumtion, samtidigt som intäkterna från punktskatterna utvecklades svagare än väntat till följd av milt vinterväder och inbromsningen av konjunkturen.

Intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror 2012 blev nästan 7 miljarder kronor lägre än enligt statens budget för 2012. Det berodde på lägre intäkter från både mervärdesskatt och punktskatter. Det svaga konjunkturläget under 2012 ledde till en lägre konsumtion hos både företag och hushåll, samtidigt som företagens användning av framför allt el och bensin blev lägre än väntat.

Övriga inkomster
Utfallet för	övriga	inkomster 2012 blev
24,6 miljarder	kronor	lägre än enligt bedöm-

ningen i statens budget för 2012 (se tabell 9.4). Den största delen av minskningen beror på att det beräkningstekniska antagandet för inkomst- typ 3000 Inkomster av försåld egendom blev knappt 15 miljarder kronor lägre på grund av uteblivna försäljningar. Utfallet för inkomsttyp 6000 Bidrag från EU m.m. blev vidare ca 3 miljarder kronor lägre på grund av försenade bidragsutbetalningar från flera EU-fonder, främst socialfonden och jordbruksfonden. Utfallet för inkomsttyp 7000 Avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet blev ca 5 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgeten för 2012.

Tabell 9.4 Övriga inkomster, utfall jämfört med statens

budget för 2012

Miljarder kronor

		Utfall	Jmf SB
		2012	2012
2000	Inkomster av statens verksamhet	48,8	-0,4

3000	Inkomster av försåld egendom	0,3	-14,7

4000	Återbetalning av lån	1,3	0,0

5000	Kalkylmässiga inkomster	9,7	-1,6
6000	Bidrag m.m. från EU	9,8	-3,2

7000	Avräkningar m.m. i anslutning
till skattesystemet		-74,9	-4,9

8000	Utgifter som ges som
krediteringar på skattekontot		-0,1	-0,1

Övriga inkomster		-5,1	-24,9

Källor: Skatteverket och egna beräkningar.

174

PROP. 2012/13:100

9.2Utgifter i statens budget och reformer och vilka som är föranledda av

takbegränsade utgifter

9.2.1Utgiftsprognos 2013

I statens budget för 2013 uppgick de samlade utgifterna under samtliga utgiftsområden till 831,5 miljarder kronor. I den aktuella prognosen beräknas utgifterna till 830,2 miljarder kronor, dvs. 1,3 miljarder kronor lägre. De tak- begränsade utgifterna beräknades i budget- propositionen för 2013 till 1 066,2 miljarder kronor. I den nu aktuella prognosen beräknas de takbegränsade utgifterna till 1 068,1 miljarder kronor för samma år, dvs. 1,8 miljarder kronor högre.

I tabell 9.5 redovisas av riksdagen beslutade ramar för utgiftsområden, föreslagna medel på ändringsbudget summerat per utgiftsområde, de prognostiserade utgifterna för respektive utgifts- område och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. För vissa utgiftsområden skiljer sig de aktuella utgiftsprognoserna väsentligt från de medel som riksdagen anvisat. Efter tabellen redogörs för de viktigaste orsakerna till dessa avvikelser.

Att utgifterna bedöms bli högre än i statens budget för 2013 beror huvudsakligen på högre utgifter under utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen och utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. De högre utgifterna för EU-avgiften beror framför allt på förväntade ändringsbudgetar på EU:s budget för 2013. Utgifterna under utgiftsområde 26 Stats- skuldsräntor m.m. har däremot reviderats ned, bl.a. till följd av lägre marknadsräntor.

I tabell 9.5 redovisas hur förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99) påverkar anslagsnivåerna. Förslagen ingår även i de redovisade prognoserna. Totalt föreslår regeringen i propositionen högre anslagsnivåer om 5,7 miljarder kronor. Större delen av detta belopp, 4,7 miljarder kronor, avser effekterna av förslag där medel tillförs främst transfererings- anslag utan att någon ny reform föreslås. Dessa förslag är föranledda av förändringar i volymer eller makroekonomiska förutsättningar på befintliga anslag. Resterande del av anslags- förändringen 2013 till följd av förslagen i propositionen Vårändringsbudget för 2013, 0,9 miljarder kronor, avser reformer. Av tabell 9.7 framgår vilka av förslagen i propositionen som är

förändringar i volymer eller makroekonomiska förutsättningar. Vidare framgår av tabell 9.7 anslagseffekterna av de reformer regeringen i denna proposition aviserar för 2014–2016. Prognoserna har även reviderats till följd av satsningarna som gjorts genom omfördelning av redan anslagna medel på ett ökat antal praktik- respektive utbildningsplatser inom arbets- marknadspolitiken samt medel till drift och underhåll av järnvägar (se utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgifts- område 22 Kommunikationer). Sammantaget uppgår utgiftseffekten av dessa omfördelningar till 1,0 miljarder kronor. Vidare har hänsyn tagits till bedömda volymer i de rättighetsstyrda transfereringssystemen och förändrade makro- ekonomiska förutsättningar m.m.

175

PROP. 2012/13:100

Tabell 9.5 Utgifter 2012 och 2013

Miljarder kronor

		2012			2013
							Differens	Differens
							prognos–	prognos–
			Urspr.	Ändrings-	Totalt		urspr.	totalt
Utgiftsområde		Utfall1	budget2	budget3	anvisat4	Prognos	budget	anvisat
1	Rikets styrelse	11,5	12,0		12,0	12,0	0,1	0,1
2	Samhällsekonomi och finansförvaltning	13,5	16,3		16,3	16,0	-0,3	-0,3
3	Skatt, tull och exekution	10,3	10,2		10,2	10,3	0,0	0,0
4	Rättsväsendet	38,2	39,4	0,0	39,4	38,7	-0,7	-0,7
5	Internationell samverkan	1,5	2,0		2,0	1,8	-0,2	-0,2
6	Försvar och samhällets krisberedskap	45,5	46,2	0,0	46,2	44,6	-1,6	-1,6
7	Internationellt bistånd	30,2	31,2	-0,7	30,5	30,9	-0,3	0,4
8	Migration	8,2	9,5	1,0	10,5	10,2	0,7	-0,3
9	Hälsovård, sjukvård och social omsorg	58,7	62,3	0,0	62,3	60,6	-1,7	-1,7
10	Ekonomisk trygghet vid sjukdom och
	funktionsnedsättning	94,9	94,4		94,4	93,1	-1,3	-1,3
11	Ekonomisk trygghet vid ålderdom	41,3	40,0		40,0	40,1	0,1	0,1
12	Ekonomisk trygghet för familjer och barn	75,6	78,1		78,1	78,3	0,1	0,1
13	Integration och jämställdhet	6,8	10,5		10,5	9,9	-0,5	-0,5
14	Arbetsmarknad och arbetsliv	66,6	67,2	0,8	68,0	70,1	2,8	2,1
15	Studiestöd	21,1	22,0	0,4	22,4	21,0	-1,0	-1,4
16	Utbildning och universitetsforskning	53,8	57,1	0,5	57,6	57,1	-0,1	-0,5
17	Kultur, medier, trossamfund och fritid	12,3	12,7		12,7	12,6	-0,1	-0,1
18	Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande
	samt konsumentpolitik	1,0	1,2	0,0	1,2	1,1	-0,1	-0,1
19	Regional tillväxt	3,4	3,4	0,0	3,4	3,3	-0,1	-0,1
20	Allmän miljö- och naturvård	4,8	4,9		4,9	4,8	-0,1	-0,1
21	Energi	2,7	2,8	0,0	2,8	2,8	0,0	0,0
22	Kommunikationer	42,9	44,6	0,0	44,6	44,8	0,2	0,2
23	Areella näringar, landsbygd och livsmedel	16,4	16,6		16,6	16,4	-0,2	-0,2
24	Näringsliv	5,9	5,3	0,0	5,3	5,2	-0,1	-0,1
25	Allmänna bidrag till kommuner	85,1	88,9		88,9	88,9	0,0	0,0
26	Statsskuldsräntor m.m.	27,4	22,2		22,2	19,0	-3,2	-3,2
27	Avgiften till Europeiska unionen	31,5	33,5	3,7	37,2	36,6	3,1	-0,6
	Minskning av anslagsbehållningar		-3,0
	Summa utgiftsområden	811,1	831,5	5,7	837,1	830,2	-1,3	-7,0
	Summa utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor	783,7	809,3		815,0	811,2	1,9	-3,8
	Ålderspensionssystemet vid sidan av statens
	budget	238,5	256,9		256,9	256,9	0,0
	Takbegränsade utgifter	1 022,2	1 066,2			1 068,1	1,8
	Budgeteringsmarginal	61,8	28,8			26,9	-1,8
	Utgiftstak för staten	1 084,0	1 095,0			1 095,0

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

1I utfallet för 2012 har anslag fördelats till de utgiftsområden de tillhör i statens budget för 2013.

2Statens budget för 2013 enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2013 (bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2012/13:113).

3Enligt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99) Där 0,0 anges har förslag till ändringsbudget lämnats, men beloppet för utgiftsområdet totalt uppgår till mindre än 50 miljoner kronor.

4Anvisat på statens budget enligt riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2013 (bet. 2012/13:FiU1, rskr. 2011/12:113) samt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99).

Källa: Egna beräkningar.

176

Utgiftsområde 4 Rättsväsendet

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,7 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget, vilket bl.a. förklaras av lägre kostnader inom Sveriges Domstolar. Vidare har utgifterna för Kriminalvården reviderats ned till följd av effektiviseringsarbete inom myndigheten.

Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,6 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget, vilket främst förklaras av nedreviderade utgifter för freds- främjande förbandsinsatser. Utgifterna för anslagen Anskaffning av materiel och anläggningar och Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar förväntas vidare bli lägre än vad som tidigare beräknades på grund att anslagskrediten utnyttjades 2012. De negativa ingående överföringsbeloppen som därmed finns vid ingången av 2013 beräknas nu återställas till utgången av 2013.

Utgiftsområde 8 Migration

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,7 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Framför allt beror detta på att utgifterna på anslaget

Ersättningar och bostadskostnader ökar. Antalet asylsökande bedöms öka med 13 000 personer i förhållande till bedömningen i budget- propositionen. För att täcka de ökade utgifterna föreslås anslaget tillföras ca 0,7 miljarder kronor i propositionen Vårändringsbudget för 2013. Till följd av det ökade antalet asylsökande väntas även utgifterna för anslaget Migrationsverket öka då fler asylärenden behöver behandlas. Anslaget föreslås därför tillföras ca 0,3 miljarder kronor i den ovan nämnda propositionen.

Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,7 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det är främst utgifterna för tandvårds- och läkemedels- förmånerna som förväntas bli lägre. För tandvårdsförmånerna beror det på att ett antal nya tandvårdsbehandlingar som ingår i högkostnadsskyddet från och med årsskiftet 2012/2013 har varit svåra att prognosticera. För läkemedelsförmånerna beror det på att utfallet

PROP. 2012/13:100

för årets första månader blivit lägre än beräknat i statens budget.

Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,3 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Förklaringen till den lägre prognosen är att utfallet för 2012 för anslaget Sjukpenning och rehabilitering m.m. innebar att anslagskrediten behövde utnyttjas. För att anslagsutrymmet 2013 inte skulle belastas ökades anslagsnivån i budget- propositionen för 2013 motsvarande den prognosticerade utnyttjade anslagskrediten för 2012. Anslagsnivån för 2013 i budget- propositionen översteg således utgiftsprognosen för 2013.

Utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,5 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Till största del beror det på att utgifterna för anslaget Ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyan- lända invandrare reviderats ned till följd av att andelen programdeltagare i förberedande utbildning väntas bli färre.

Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 2,8 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget.

Den främsta förklaringen till utvecklingen är en sämre konjunkturutveckling än vad som förutsågs vid framtagandet av budgeten. Den försämrade konjunkturutvecklingen leder till att fler blir arbetslösa, vilket både medför fler personer i arbetslöshetsersättning och högre programvolymer. Vidare har antalet anställda i företag i konkurs ökat mer än vad som tidigare beräknades. Detta bidrar till högre utgifter för lönegarantiersättning. Cirka 0,7 miljarder kronor föreslås därför tillföras anslaget Bidrag till lönegarantiersättning i propositionen Vår- ändringsbudget för 2013. Regeringen avser även öka antalet praktik- och utbildningsplatser, vilket ryms inom tidigare anvisade medel men höjer utgiftsprognosen med 0,3 miljarder kronor.

Utgiftsområde 15 Studiestöd

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 1,0 miljarder kronor lägre än ursprungligt

177

PROP. 2012/13:100

anvisade medel i statens budget. Detta förklaras huvudsakligen av att utgifterna under anslaget Studiemedel m.m. för studiemedel med den högre studienivån förväntas bli ca 1,0 miljarder kronor lägre än anvisade medel i statens budget. Detta är en följd av att prognosen för antalet studerande med högre studiebidrag är lägre än vad som bedömdes i budgetpropositionen för 2013. Utgifterna ökar dock på grund av att regeringen till följd av den försämrade konjunkturen tillfälligt ökar antalet utbildnings- platser inom vuxenutbildningen. Cirka 0,4 miljarder kronor föreslås därför tillföras anslagen Studiemedel m.m. och Studiemedels- räntor m.m. i propositionen Vårändringsbudget för 2013.

Utgiftsområde 22 Kommunikationer

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 0,2 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Det ekonomiska läget har skapat möjligheter att ta tillvara lediga resurser inom anläggningssektorn som kan användas till underhållsåtgärder av den statliga infrastrukturen. Den låga räntenivån har inneburit att medlen för räntor på anslaget för banhållning inte utnyttjats fullt ut och regeringen har därför beslutat överföra medel avsatta för räntebetalningar till drift och under- håll av järnvägar 2013. Detta väntas innebära en utgiftsökning om 0,7 miljarder kronor under utgiftsområdet. Medlen bedöms kunna användas effektivt och bidra till ett mer robust järnvägs- system.

Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 3,2 miljarder kronor lägre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. De lägre utgifterna beror delvis på att marknadsräntorna beräknas bli lägre än enligt den bedömning som gjordes i budgetpropositionen. Vidare förväntas även kronkursen förstärkas mer än vad som bedömdes i budgetpropositionen, vilket leder till att utgifterna för räntor på skulden i utländsk valuta minskar.

Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen

Utgifterna under utgiftsområdet bedöms bli 3,1 miljarder kronor högre än ursprungligt anvisade medel i statens budget. Förändringen beror främst på att det förväntas komma relativt stora ändringsbudgetar på EU:s budget för 2013. Vidare beslutades två ändringsbudgetar sent

2012, vilka belastar anslaget 2013. Anslaget

föreslås mot	bakgrund	av	detta tillföras
3,7 miljarder	kronor	i	propositionen
Vårändringsbudget för 2013.

Förändring av anslagsbehållningar

I statens budget för 2013 var den beräknade för- brukningen av anslagsbehållningar inte fördelad per utgiftsområde, utan redovisades under pos- ten Minskning av anslagsbehållningar. De totala utgifterna redovisades i statens budget som summan av utgiftsramarna och beräknings- posten Minskning av anslagsbehållningar. Denna post uppgick i statens budget till -3,0 miljarder kronor, dvs. anslagsbehållningarna förväntades öka. I denna post ingår endast förändringar av anslagsbehållningar med effekt på den faktiska anslagsavräkningen. Kommande indrag av anslagsbehållningar som inte förväntas förbrukas ingår således inte.

I den aktuella prognosen för 2013 ingår emellertid förändringen av anslagsbehållningar under respektive utgiftsområde. Förändringen av anslagsbehållningarna under 2013 kan därför beräknas som skillnaden mellan prognostiserat utfall och anvisade medel, med hänsyn tagen till förslag till ändringsbudget, indragningar av anslagsmedel och medgivna överskridanden (se tabell 9.6).

Tabell 9.6 Beräknad förändring av anslagsbehållningar 2013

Miljarder kronor

Ramanslag (från samtliga belopp har utgiftsområde 26

Statsskuldsräntor m.m. exkluderats)

	Ingående ramöverföringsbelopp1	20,5
+	Anvisat på ursprunglig budget2	809,3
+	Anvisat på ändringsbudget för 20133	5,7
+	Medgivna överskridanden	0,0
-	Indragningar	14,6
-	Prognos	811,2

=	Beräknat utgående överföringsbelopp	9,7

	Beräknad förändring av anslagsbehållningar	-10,8

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

1Enligt Årsredovisning för staten 2012 (skr. 2012/13:101).

2Enligt Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen för 2013 (bet 2012/13 FiU10, rskr 2012/13:113).

3Enligt förslag i propositionen Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99). Källa: Egna beräkningar.

Utfallet för statens budget 2012 visar att anslags- behållningarna uppgick till 20,5 miljarder kronor vid årsskiftet 2012/13. År 2013 kommer anslags- sparandet att öka jämfört med 2012 i den mån utgifterna är lägre än anvisade medel i statens

178

PROP. 2012/13:100

budget för 2013, eller minska i den mån utgifterna överstiger anvisade medel eller till följd av beslut om indragningar.

I propositionen Vårändringsbudget för 2013 föreslås anslagsökningar om sammanlagt 5,7 mil- jarder kronor. De hittills beräknade indrag- ningarna av anslagsmedel bedöms uppgå till 14,6 miljarder kronor, motsvarande drygt 70 procent, varav merparten berör de rättighetsstyrda transfereringsanslagen.

Anslagsbehållningarna vid årsskiftet 2013/14 beräknas uppgå till 9,7 miljarder kronor (exklusive statsskuldsräntor). Därmed beräknas anslagsbehållningarna minska med 10,8 miljarder kronor mellan årsskiftet 2012/13 och årsskiftet 2013/14.

179

PROP. 2012/13:100

Tabell 9.7 Nu föreslagna och aviserade utgiftsförändringar

Föreslagna och aviserade utgiftsreformer och finansieringar i samband med vårpropositionen samt vårändringsbudgeten för 2013 i förhållande till budgetpropositionen för 2013. Endast större anslagsförändringar redovisas separat under respektive utgiftsområde.

Miljoner kronor
	2013	2014	2015	2016
Reformer
UO 4 Rättsväsendet	1

UO 6 Försvar och samhällets krisberedskap	1

UO 7 Internationellt bistånd	-709
varav

DAC-avräkning för ökade flyktingvolymer	-7091
UO 8 Migration	1 019
varav

Ersättningar och bostadskostnader, ökade volymer	7621
Migrationsverket, förstärkning till följd av ökat inflöde
av asylsökande	2571
UO 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg	0

UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv	756	300
varav

Tillskott lönegarantin p.g.a. ökat antal konkurser	7311
Ökat antal praktik- och utbildningsplatser		300
UO 15 Studiestöd	418	413

varav

Ökat antal platser inom vuxenutbildningen samt
högskolor och universitet	413	413

UO 16 Utbildning och universitetsforskning	452	457
varav

Ökat antal platser inom vuxenutbildningen	350	350

Ökat antal högskoleplatser	107	107
UO 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt
konsumentpolitik	4
UO 19 Regional tillväxt	30	10

UO 21 Energi	-1

UO 22 Kommunikationer	0
UO 24 Näringsliv	3
UO 27 Avgiften till Europeiska unionen	3 700

varav
Tillskott p.g.a. högre EU-avgift	3 7001
Summa anslagsförändringar	5 673	1 180	0	0

Summa ökning av takbegränsade utgifter2	5 673	1 180	0	0

1Förslag i proposition Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99) som föreslås tillföras främst regelstyrda transfereringsanslag till följd av förändrade volymer eller makroekonomiska förutsättningar utan att någon ny reform föreslås.

2Av de 5,7 miljarder kronor som de takbegränsade utgifterna ökar med 2013 består ca 4,7 miljarder kronor av medel som i proposition Vårändringsbudget för 2013 (prop. 2012/13:99) föreslås tillföras regelstyrda transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volym och makroekonomiska förutsättningar) utan att någon ny reform föreslås. De föreslagna reformerna uppgår därmed till 0,9 miljarder kronor.

Källa: Egna beräkningar.

180

PROP. 2012/13:100

9.2.2Utgiftsprognos 2014–2016 jämfört varav 7 000 är tillfälliga årsplatser inom yrkes- med budgetpropositionen för 2013 inriktad kommunal vuxenutbildning och resten

I budgetpropositionen för 2013 presenterade regeringen en beräkning av de takbegränsade utgifterna 2014–2016. I tabell 9.8 redovisas den totala utgiftsförändringen för 2014–2016 vid en jämförelse mellan beräkningen i denna proposition och beräkningen i budget- propositionen, fördelad på olika förklarings- komponenter. Sammantaget bedöms de tak- begränsade utgifterna bli 4,5 respektive 3,2 miljarder kronor högre 2014 och 2015 samt 11,1 miljarder kronor lägre 2016 jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen.

Tabell 9.8 Förändring av takbegränsade utgifter jämfört

med budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor

2014

2015

2016

är platser inom högskolan. Inom utgiftsområde 19 aviseras medel för att motverka negativa regionala effekter av lågkonjunkturen (se tabell 2.6).

Reviderad pris- och löneomräkning

Den slutgiltiga pris- och löneomräkningen för 2014 minskar utgifterna med 0,6 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budget- propositionen. Detta beror bl.a. på att omräkningsindex för övriga förvaltnings- kostnader och omräkningsindex för hyres- kostnader blev lägre än vad som antogs i budget- propositionen. En ny preliminär pris- och löne- omräkning minskar utgifterna 2015 och 2016 med 1,6 respektive 3,0 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budgetpropositionen.

Takbegränsade utgifter
budgetpropositionen för 2013	1 078,5	1 091,7	1 119,4

Beslut/reformer	1,2	0,0	0,0
Reviderad pris- och
löneomräkning	-0,6	-1,6	-3,0
Övriga makroekonomiska
förändringar	-0,7	0,9	-3,1
Volymförändringar	2,9	4,7	5,9
Tekniska förändringar	0,0	0,0	0,0
Minskning av
anslagsbehållningar	0,0	0,6	2,1
Övrigt	1,7	-1,5	-13,0

Total utgiftsförändring	4,5	3,2	-11,1
Takbegränsade utgifter i 2013
års ekonomiska
vårproposition	1 083,0	1 094,9	1 108,3

Källa: Egna beräkningar.

Reformer

Regeringen aviserar inför budgetpropositionen för 2014 reformer inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, utgiftsområde 15 Studiestöd, utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning samt utgiftsområde 19 Regional tillväxt som sammanlagt ökar de tak- begränsade utgifterna 2014 med 1,2 miljarder kronor jämfört med beräkningen i budget- propositionen för 2013. Aviseringarna framgår av tabell 9.7. Inom utgiftsområde 14 aviseras en satsning på 4 000 fler praktik- och utbildnings- platser för att motverka en ökning av antalet långtidsarbetslösa. Inom utgiftsområde 15 och 16 aviseras en ökning med 8 400 utbildnings- platser inom det reguljära utbildningsystemet,

Övriga makroekonomiska förändringar

I jämförelse med budgetpropositionen har anslag som styrs av den makroekonomiska ut- vecklingen justerats med hänsyn tagen till nya antaganden. De nya makroantagandena (se avsnitt 3) innebär sammantaget att de beräknade utgifterna blir 0,7 miljarder kronor lägre 2014, 0,9 miljarder kronor högre 2015 och 3,1 miljarder kronor lägre 2016 jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen. Det försämrade konjunkturläget ökar de arbets- marknadsrelaterade utgifterna samtidigt som lägre pris- och löneökningar leder till lägre utgifter för pensioner och andra transfererings- system. Jämfört med beräkningen i budget- propositionen bidrar även lägre marknadsräntor till lägre utgifter för studiemedelsräntor.

Volymer

Utgifterna har också förändrats till följd av nya prognoser för volymerna inom de regelstyrda transfereringssystemen. Sammantaget innebär volymförändringarna att utgifterna jämfört med bedömningen i budgetpropositionen beräknas bli 2,9 miljarder kronor högre 2014 och 4,7 respektive 5,9 miljarder kronor högre 2015 och 2016. Ett beräknat högre antal asylsökande och ett högre antal uttagna dagar med sjukpenning 2014–2016 bidrar till högre utgifter jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Även ett högre antal personer med studiemedel och ett högre antal pensionärer som erhåller bostads- bidrag jämfört med beräkningen i budget- propositionen bidrar till högre utgifter. En

181

PROP. 2012/13:100

motverkande faktor är att det beräknade antalet personer med tilläggs- och inkomstpension beräknas bli lägre 2014–2016 jämfört med beräkningen i budgetpropositionen. Antalet personer med garantipension beräknas bli högre 2014 och 2015 samt lägre 2016. I tabell 9.9 redovisas ett urval av volymprognoserna för 2014–2016 och förändringarna av dessa prognoser jämfört med bedömningen i budget- propositionen.

Tabell 9.9 Volymprognoser 2014–2016

Förändring mot budgetpropositionen för 2013 inom parentes

	2014	2015	2016
Antal sjukpenningdagar	40,1	40,0	40,1
(netto), miljoner	(1,3)	(1,4)	(1,5)
Antal personer med	315 200	297 100	281 300
sjukersättning	(3 700)	(3 900)	(3 500)

Antal personer med	29 600	29 900	29 900
aktivitetsersättning	(400)	(500)	(600)
Antal personer med	774 400	776 800	757 700
garantipension	(3 600)	(500)	(-6 800)
Antal pensionärer som	263 300	255 900	247 300
Antal pensionärer som
erhåller bostadsbidrag	(13 100)	(12 500)	(12 000)

Antal uttagna föräldra-	52,4	53,4	54,3
Antal uttagna föräldra-
penningdagar, miljoner	(0,2)	(0,1)	(0,0)

Antal personer med	1 970 100	2 012 200	2 041 600
tilläggspension	(-3 600)	(-4 000)	(-4 000)
Antal personer med	1 284 500	1 388 100	1 484 500
inkomstpension	(-2 100)	(-2 400)	(-2 400)

Antal personer med	512 700	488 200	469 100
studiemedel	(5 700)	(700)	(3 100)

Anm.: Volymuppgifter om antal personer avser årsgenomsnitt och är avrundade till närmsta hundratal.

Källa: Egna beräkningar.

Minskning av anslagsbehållningar

Statliga myndigheter har vissa möjligheter att fördela sina utgifter över tiden. Medel på raman- slag som inte utnyttjas under ett budgetår kan inom vissa gränser sparas till nästa år. Det inne- bär att en myndighet utöver anvisade anslags- medel även kan använda tidigare sparade medel, vilket ger viss flexibilitet i planeringen. Myndig- heter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag. Förskjutningar av detta slag redovisas gemensamt för alla ram- anslag i beräkningsposten Minskning av anslags- behållningar som ingår i de takbegränsade utgifterna.

Myndigheternas förbrukning av anslagsbehåll- ningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en betydande osäkerhet i beräkningen av de tak-

begränsade utgifterna. I förhållande till budget- propositionen är den beräknade förbrukningen av anslagsbehållningen oförändrad 2014. För 2015 och 2016 har utgiftsprognoserna justerats upp mer än beräknade anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslags- behållningar bedöms bli 0,6 respektive 2,1 miljarder kronor högre dessa år (se tabell 9.8).

Övrigt

Revideringar av utgiftsberäkningarna kan för- anledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel i prognoserna samt regeländringar utanför regeringens kontroll, t.ex. ändringar i EU:s regelverk.

Sammantaget innebär denna typ av föränd- ringar att de takbegränsade utgifterna beräknas bli 1,7 miljarder kronor högre 2014 och 1,5 respektive 13,0 miljarder kronor lägre 2015 och 2016 jämfört med beräkningarna i budget- propositionen. De lägre utgifterna 2016 beror huvudsakligen på att Sveriges rabatterade avgift till Europeiska unionen för 2014 och 2015 beräknas återbetalas retroaktivt 2016.

9.3Statens budgetsaldo

Statens budgetsaldo 2012

En fullständig uppföljning av statens budget för budgetåret 2012 sker i regeringens skrivelse Års- redovisning för staten 2012 (skr. 2012/13:101). Sammanfattningsvis framgår av skrivelsen att statens budgetsaldo 2012 visade ett underskott på 25 miljarder kronor.

Utfallet för statens budgetsaldo för 2012 blev 6 miljarder kronor lägre än den prognos som gjordes i budgetpropositionen för 2013 (se tabell 9.10).

Skillnaden mellan prognosen i budget- propositionen och utfallet för utgifterna förklaras till övervägande del av Riksgälds- kontorets nettoutlåning. Att Riksgäldskontorets nettoutlåning blev lägre än förväntat beror främst på en tillfällig insättning från Kärn- avfallsfonden. Bland de takbegränsade utgifterna var det främst utgifterna för integration och jämställdhet, areella näringar, landsbygd och livs-

182

medel och avgiften till Europeiska unionen som blev lägre än beräknat.

Inkomsterna blev knappt 788 miljarder kronor 2012, vilket är 26 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen. Statens skatteinkomster uppgick 2012 till 792 miljarder kronor och övriga inkomster till -4,8 miljarder kronor. Det är främst lägre intäkter från skatt på kapital som förklarar avvikelserna gentemot budgetpropositionen.

Tabell 9.10 Utfall för statens budget 2012

Miljarder kronor

			Differens
	Prognos i		utfall –
	BP13	Utfall	prognos
Inkomster	813,5	787,6	-25,9
Statens skatteinkomster1	814,4	792,4	-22,0
Övriga inkomster1	-0,9	-4,8	-3,9
Utgifter m.m.	832,5	812,5	-20,1
Utgifter exkl. statsskuldsräntor2	786,9	783,7	-3,2
Statsskuldsräntor m.m.	27,8	27,4	-0,5
Riksgäldskontorets
nettoutlåning	17,3	1,0	-16,3
Kassamässig korrigering	0,4	0,4	0,0

Budgetsaldo	-19,0	-24,9	-5,9

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med sum- man.

1För jämförbarhet med statens budget redovisas utfallen enligt de gällande principerna för statens budget.

2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar.

Källor: Ekonomistyrningsverket och egna beräkningar.

Statens budgetsaldo 2013–2016

Budgetsaldot för 2013 beräknas bli 143 miljarder lägre än det saldo som presenterades i budgetpropositionen för 2013 (se tabell 9.11). År 2014 beräknas budgetsaldot bli 53 miljarder kronor lägre, 2015 beräknas det bli 46 miljarder kronor lägre och 2016 ca 51 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budget- propositionen.

Sedan budgetpropositionen beslutades har konjunkturläget försämrats, vilket framför allt har inneburit att statens inkomster nu beräknas bli lägre 2013–2016. Det är främst intäkterna från inkomstskatt och mervärdesskatt som beräknas bli lägre än vad som förutspåddes i budgetpropositionen.

Riksgäldskontorets nettoutlåning beräknas bli ca 101 miljarder kronor högre 2013 än bedömningen i budgetpropositionen. Revideringen beror huvudsakligen på att

PROP. 2012/13:100

vidareutlåningen till Riksbanken har ökat (se avsnitt 7.2.1).

Tabell 9.11 Förändring av statens budgetsaldo 2013–2016 jämfört med budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor

	2013	2014	2015	2016
Statens budgetsaldo i
budgetpropositionen för
2013	-7,6	36,2	84,5	131,3
Inkomster	-42,9	-48,4	-49,2	-57,1
Statens skatteinkomster	-41,3	-50,9	-50,7	-52,6
Övriga inkomster	-1,7	2,4	1,3	-4,5
Utgifter m.m.	99,6	4,6	-3,2	-5,9
Utgifter exkl.
Statsskuldsräntor	1,9	8,3	7,0	-7,2
Statsskuldsräntor	-3,2	-2,7	-8,9	2,3
Riksgäldskontorets
nettoutlåning m.m.	100,9	-0,9	-1,4	-1,1
Kassamässig korrigering	0,0	0,0	0,0	0,0

Förändring av statens
budgetsaldo	-142,5	-53,0	-46,0	-51,1

Statens budgetsaldo i
2013 års ekonomiska
vårproposition	-150,0	-16,8	38,6	80,2

Anm.: Beloppen är avrundade och överensstämmer därför inte alltid med summan.

Källa: Egna beräkningar.

9.4Den offentliga sektorns finanser

Det preliminära utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2012 blev 12 miljarder kronor, eller 0,4 procent av BNP, lägre än prognosen i budgetpropositionen för 2013 (se tabell 9.12). Det beror på att skatteinkomsterna blev 20 miljarder kronor lägre än beräknat, vilket följer av att den ekonomiska tillväxten blev sämre än väntat. Statens och den kommunala sektorns finansiella sparande blev lägre medan sparandet i ålderspensionssystemet blev högre än beräknat.

Den finansiella nettoställningen blev 114 miljarder kronor starkare än beräknat, trots att det finansiella sparandet blev sämre än beräknat. Det beror på värdeförändringar m.m. som inte beaktas i prognosen. Den konsolide- rade bruttoskulden blev endast 2 miljarder kronor högre än beräknat.

För 2013–2016 har prognosen för det finansiella sparandet reviderats ned med 1,0-1,6 procent av BNP per år och den finansiella

183

PROP. 2012/13:100

ställningen beräknas bli starkare fram t.o.m. 2014 men svagare 2015 och 2016 än vad som beräknades i budgetpropositionen.

Tabell 9.12 Offentliga sektorns inkomster och utgifter. Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor, procent av BNP.

	2012	2013	2014	2015	2016
Finansiellt sparande i
budgetpropositionen för
2013	-13	-23	13	70	108
procent av BNP	-0,3	-0,6	0,3	1,7	2,5
Förändringar

Inkomster	-14	-26	-52	-71	-68
Skatter	-20	-27	-53	-66	-62
Staten	-20	-25	-39	-47	-46
Ålderspensions-
systemet	1	-1	-5	-7	-7
Kommunsektorn	-1	0	-8	-12	-9
Övriga inkomster	5	1	1	-5	-7

Utgifter	-2	10	1	-3	-7
Kommunal
konsumtion	-1	1	-5	-6	-4
Ålderspensioner	0	0	-4	-4	-4
Övriga primära
utgifter	8	12	14	11	3
Ränteutgifter	-9	-2	-4	-3	-1
Finansiellt sparande	-12	-36	-53	-68	-61
procent av BNP	-0,4	-1,0	-1,4	-1,6	-1,4

Staten	-6	-30	-41	-51	-46
Ålderspensions-
systemet	2	1	-1	-5	-5
Kommunsektorn	-9	-6	-11	-12	-11
Finansiellt sparande i 2013
års vårproposition	-25	-59	-39	2	47
procent av BNP	-0,7	-1,6	-1,0	0,0	1,1

Källa: Egna beräkningar.

Den svagare ekonomiska utvecklingen 2013– 2016 jämfört med prognosen i budget- propositionen medför att den offentliga sektorns skatteininkomster reviderats ned för alla delsektorer. För den kommunala sektorn förutses dock lägre skatteinkomster leda till lägre konsumtionsutgifter. Även utgifterna för ålderspensionerna har reviderats ned. Övriga primära utgifter för staten och den kommunala sektorn har reviderats upp 2013–2015 (se tabell 9.12).

Nedrevideringen av det finansiella sparandet 2013–2016 har bidragit till att den offentliga sektorns finansiella nettoställning reviderats ned med 118 miljarder kronor för 2016, och att den

konsoliderade bruttoskulden reviderats upp med 338 miljarder konor för 2016, jämfört med be- räkningen i budgetpropositionen (se tabell 9.13).

Tabell 9.13 Offentliga sektorns finansiella ställning Aktuell prognos och förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor, procent av BNP.

	2012	2013	2014	2015	2016
Budgetpropositionen
för 2013
Nettoställning	637	614	626	697	806
procent av BNP	17,7	16,5	15,9	16,9	18,6
Konsoliderad skuld	1 356	1 378	1 363	1 290	1 172
procent av BNP	37,7	36,9	34,7	31,2	27,1

Förändringar

Nettoställning	114	70	12	-57	-118
Konsoliderad skuld	2	151	212	272	338

2013 års
vårproposition
Nettoställning	751	684	638	640	687
procent av BNP	21,1	18,8	17,0	16,2	16,5
Konsoliderad skuld	1358	1529	1574	1562	1510
procent av BNP	38,2	42,0	41,8	39,5	36,2

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

9.5Kommunsektorns finanser jämfört med budgetpropositionen för 2013

Jämfört med prognosen i budgetpropositionen för 2013 har kommunsektorns finansiella sparande reviderats ned med mellan 2 och 12 miljarder kronor 2011–2016 (se tabell 9.14).

Resultatet	för 2012	har reviderats upp	med
2 miljarder	kronor,	medan resultatet	har

reviderats ned med mellan 4 och 9 miljarder kronor för 2013–2016.

För 2011 har det finansiella sparandet reviderats ned med 2 miljarder kronor, vilket beror på nya utfall bl.a. avseende inkomstskatter och konsumtion.

För 2012 beror nedrevideringarna på att intäkterna överskattades med knappt 4 miljarder kronor, medan kostnaderna underskattades med 6 miljarder kronor. På intäktssidan var det främst kompensationen för ingående mervärdes- skatt avseende icke skattepliktig verksamhet som

184

PROP. 2012/13:100

underskattades. På kostnadssidan är det framför allt övriga kostnader som underskattats. Investeringarna93 underskattades med ungefär 4 miljarder kronor och transfereringar till företag, hushåll och staten underskattades med ungefär 3 miljarder kronor.

Nedrevideringarna 2014–2016 beror till största delen på att utvecklingen av den svenska ekonomin bedöms bli svagare än bedömningen i budgetpropositionen för 2013. Intäkterna har reviderats ned med mellan 11 och 15 miljarder kronor 2014–2016, främst till följd av en svagare arbetsmarknad, vilket i sin tur leder till lägre skatteintäkter. På kostnadssidan har konsum- tionen anpassats till ett lägre ekonomiskt utrymme. Även räntor och inflation bedöms bli lägre, vilket minskar både ränteintäkter och räntekostnader. Nedrevideringarna motverkas till viss del av att kostnaderna för ekonomiskt bistånd har reviderats upp jämfört med bedömningen i budgetpropositionen.

Tabell 9.14 Kommunsektorns finanser. Förändringar jämfört med budgetpropositionen för 2013

Miljarder kronor

	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Totala intäkter	-7	-4	-3	-11	-15	-13
Skatter	-2	0	0	-8	-12	-9
Kommunal
fastighetsavgift	0	0	0	0	0	0
Statsbidrag exkl.
mervärdesskatt	0	-2	-1	1	2	2
Övriga
intäkter	-5	-1	-2	-3	-5	-6
varav
kompensation för
mervärdesskatt	-3	-3	-3	-4	-4	-4
Totala kostnader	-5	6	3	0	-3	-2
Konsumtion	-6	-1	1	-5	-6	-4
Övriga kostnader	2	7	3	5	3	2

Finansiellt
sparande	-2	-9	-6	-11	-12	-11
Resultat före extra-
ordinära poster	0	2	-4	-7	-9	-8

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

93 I investeringarna ingår även mark och fastighetsinköp samt -försäljningar.

185

En uppföljning av sysselsättningspolitiken

PROP. 2012/13:100

10 En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Sammanfattning

•Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift har sedan regeringen tillträdde 2006 varit att varaktigt öka sysselsättningen främst genom ett minskat utanförskap.

•Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken har varit ändamåls- enlig. Sysselsättningen och antalet personer i arbete har ökat mer sedan 2006 än vad som kan förklaras av demografiska och konjunkturella faktorer.

•Den svenska arbetsmarknaden har också klarat lågkonjunkturen betydligt bättre än många andra europeiska länder. Syssel- sättningsgraden har åter börjat öka. I flera andra europeiska länder syns inte samma förbättring.

•Den utdragna lågkonjunkturen har dock medfört att vissa strukturella problem på arbetsmarknaden har förstärkts. Långtids- arbetslösheten har ökat och etableringen på arbetsmarknaden för unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har försvårats. Att höja sysselsättningen i dessa grupper är en av regeringens viktigaste utmaningar de närmaste åren. För att klara detta måste arbetsmarknaden bli mer inkluderande och flexibel.

•Inriktningen på politiken är att höja syssel- sättningen varaktigt genom en kombination av åtgärder som stimulerar både utbudet av

och efterfrågan på arbetskraft samt förbättrar matchningen på arbetsmarknaden.

•Regeringen arbetar också för att, i sam- verkan med parterna på arbetsmarknaden, öppna upp för nya vägar in på arbets- marknaden och öka flexibiliteten.

10.1Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift

Den ekonomiska politiken ska bidra till en så hög välfärd som möjligt samtidigt som välfärden ska komma alla till del. Sysselsättningspolitiken är en central del av den ekonomiska politiken. Den bidrar till högre välfärd genom åtgärder som leder till att människors kompetens och vilja att arbeta tas tillvara på bästa sätt. Sysselsättnings- politikens viktigaste uppgift är att öka den varaktiga sysselsättningen, dvs. den syssel- sättningsnivå som är förenlig med stabil inflation och ekonomisk balans i övrigt.

Högre sysselsättning leder till högre välfärd åt alla

Något förenklat bidrar sysselsättningspolitiken på två sätt till att ge högre välfärd för alla: den underlättar finansieringen av den offentliga sektorn och den minskar utanförskapet.

189

PROP. 2012/13:100

En hög sysselsättningsnivå möjliggör en generös offentlig välfärd

En generös och gemensamt finansierad välfärd kräver att en stor andel av befolkningen arbetar eftersom förvärvsarbete är den viktigaste skatte- basen i ekonomin.94 När fler arbetar frigörs dessutom resurser i den offentliga sektorn efter- som utgifterna för bl.a. arbetslöshetsersättning och ekonomiskt bistånd minskar. Detta skapar i sin tur utrymme för att förbättra kvaliteten i exempelvis skolan, äldreomsorgen och vården och bidrar till att skatteuttaget kan minskas.

Eftersom alla i samhället drar nytta av de tjänster som den offentliga sektorn tillhanda- håller, såsom rättsväsende, infrastruktur, barn- omsorg, utbildning och olika försäkringar vid inkomstbortfall, är det viktigt att så många som möjligt arbetar och därmed bidrar till finansie- ringen av dessa tjänster. När fler bidrar till för- sörjningen upprätthålls också viljan hos med- borgarna att bidra till den gemensamma sektorns finansiering.

Den demografiska utvecklingen, med en större andel äldre, kommer att medföra en ökad belastning på de offentliga finanserna. Kost- naderna för t.ex. äldreomsorg och sjukvård kommer att öka om inte produktiviteten i produktionen av dessa tjänster ökar markant. För att dagens nivå på den offentligt finansierade välfärden ska kunna upprätthållas utan höjd skatt på arbetsinkomster (eller andra skatter eller avgifter) är det nödvändigt att det totala antalet arbetade timmar förblir på en hög nivå eller ökar.95

Argumentet att många ska bidra till finansie- ringen av den offentliga välfärden ska inte tolkas som att andra aktiviteter än arbete, som t.ex. utbildning och föräldraledighet, är utan värde för individen eller samhället i stort. Även om de allra flesta människor värdesätter offentlig välfärd, värderar de också möjligheterna att kunna anpassa hur mycket de vill arbeta beroende på vilken fas i livet de befinner sig i. Ju större omfattning på den offentliga välfärden som

efterfrågas, desto större blir dock kraven på deltagande i arbetslivet.

Minskat utanförskap leder till ökad välfärd

Det omfattande utanförskapet indikerar att betydligt fler än de som räknas som arbetslösa kan ha arbetsmarknadsrelaterade problem. För personer i utanförskap uppstår kostnader i form av risk för ohälsa, brist på gemenskap och den stress som kan vara förknippad med att sakna ett arbete. Att försörja sig själv skapar också ökade möjligheter för enskilda och familjer att bestämma över den egna vardagen. Utan- förskapet är dessutom kostsamt för samhället eftersom värdefull produktion och skatteintäkter går förlorade när arbetskraften inte tas i anspråk, samtidigt som de offentliga utgifterna ökar. En varaktigt högre sysselsättning genom ett minskat utanförskap leder därför till ökad välfärd.

En uppföljning av sysselsättningspolitiken

Regeringen har utvecklat ett ramverk för sysselsättningspolitiken. Ramverket syftar till att politiken på ett så effektivt sätt som möjligt ska bidra till en varaktigt högre sysselsättning. En viktig del i ramverket är att analysera olika indikatorer som på ett tidigt stadium identifierar väsentliga problem på arbetsmarknaden. En annan del i ramverket är att skapa så goda kunskaper som möjligt om hur arbetsmarknaden fungerar och hur olika tänkbara åtgärder verkar.96 En tredje del är att följa upp om de åtgärder som vidtagits har avsedda effekter. Sysselsättningsramverket används i detta avsnitt för att följa upp regeringens sysselsättningspolitik.

I avsnitt 10.2 redogörs för hur arbets- marknaden har utvecklats under de senaste åren. I avsnitt 10.3 redovisas regeringens strategi för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och i avsnitt 10.4 analyseras olika indikatorer för att följa upp om regeringens politik haft avsedd effekt. Avsnitt 10.5 belyser framtida utmaningar för sysselsättningspolitiken.

94Det är det totala antalet arbetade timmar som är av betydelse för finansieringen av den offentliga sektorn. Detta antal kan öka dels genom att fler personer arbetar, dels genom att de som redan har ett jobb arbetar fler timmar.

95Sambandet mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och hållbarheten i de offentliga finanserna behandlas i avsnitt 11.

96 Den centrala frågan för Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) var hur arbetsmarknadens funktionssätt kan förbättras. Betänkandet liksom remissynpunkterna utgör ett värdefullt bidrag i det fortsatta arbetet med att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och arbetsmarknads- politiken.

190

10.2Läget på arbetsmarknaden

I detta avsnitt beskrivs utvecklingen på arbetsmarknaden de senaste åren med hjälp av en stor uppsättning indikatorer.97 Syftet är att översiktligt belysa de styrkor och svagheter som den svenska arbetsmarknaden uppvisar och identifiera de allvarligaste problemen på arbets- marknaden.

10.2.1Förhållandevis stark arbetsmarknad trots utdragen global lågkonjunktur

Trots en utdragen lågkonjunktur i omvärlden har den svenska arbetsmarknaden utvecklats förhållandevis starkt. Sysselsättningen föll i samband med inledningen av finanskrisen, men har ökat stadigt sedan slutet av 2009 (se diagram 10.1). I dag är betydligt fler sysselsatta än före finanskrisens utbrott hösten 2008. Även sett i ett längre perspektiv har utvecklingen varit god. Sedan regeringen tillträdde 2006 har syssel- sättningen ökat med ca 225 000 personer.

Diagram 10.1 Arbetskraft och sysselsatta 15–74 år

Tusental
5 300			Sysselsatta			Arbetskraften
			Sysselsatta			Arbetskraften
5 100
4 900
4 700
4 500
4 300
4 100
3 900
3 700
88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12
Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–74 år. Länkad data från Statistiska
centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1988–2000).
Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Den svenska arbetsmarknaden framstår som stark även vid en internationell jämförelse (se diagram 10.2). Sysselsättningsgraden i Sverige, dvs. antalet sysselsatta i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder, är högre än i de flesta andra europeiska länder och den ökade

PROP. 2012/13:100

under konjunkturåterhämtningen 2010 och 2011. I många europeiska länder har syssel- sättningsgraden inte ökat från den tidpunkt då finanskrisen var som djupast. När konjunkturen åter försvagades i slutet av 2011, till följd av ökade statsfinansiella problem i flera EU-länder, bröts dock uppgången av sysselsättningsgraden i Sverige.

Diagram 10.2 Sysselsättningsgrad, internationell jämförelse

Procent av befolkningen 15–64 år

80
75
70
65
							EU27			Sverige
60							Danmark			Finland
							Danmark			Finland
							Tyskland
55
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–64 år. Utfall t.o.m kvartal 3 2012. Källor: Eurostat och Statistiska centralbyrån.

Även arbetskraften har ökat starkt under de senaste åren (se diagram 10.1). Det beror delvis på att befolkningen i arbetsför ålder har ökat, men också på att en större andel av befolkningen deltar i arbetskraften, dvs. arbetskraftsdel- tagandet har ökat. I regel sjunker arbetskrafts- deltagandet när konjunkturläget kraftigt för- sämras. Under finanskrisen och den efter- följande lågkonjunkturen har dock arbets- kraftsdeltagandet upprätthållits i högre grad än under tidigare lågkonjunkturer. I dag är arbetskraftsdeltagandet på samma nivå som under åren med högkonjunktur 2001 och 2007 (se diagram 10.3).

97 Om inget annat anges avser statistiken Statistiska centralbyråns arbets- kraftsundersökningar (AKU) för åldersgruppen 15–74 år enligt interna– tionell definition. Anledningen till att andra åldersgrupper används i vissa diagram är att det saknas längre tidsserier för åldersgruppen 15–74 år.

191

PROP. 2012/13:100

Diagram 10.3 Arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad

Procent av befolkningen

76				Arbetskraftsdeltagande
				Arbetskraftsdeltagande
74				Sysselsättningsgrad
72
70
68
66
64
62
90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12

Anm.: Säsongrensad data. Länkad data från Statistiska centralbyrån (2001–2005) och Konjunkturinstitutet (1990–2000).

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Diagram 10.4 Arbetslöshet, internationell jämförelse

Procent av arbetskraften

14
			EU27					Danmark
12			Tyskland					Finland
12			Sverige
10
8
6
4
2
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12
Anm.: Säsongrensad data. Avser åldersgruppen 15–74 år.
Källa: Eurostat.

Den positiva utvecklingen framgår även av att andelen personer i befolkningen som faktiskt arbetar har ökat med 0,4 procentenheter mellan 2006 och 2012. Att andelen personer i arbete har ökat beror främst på att sjukfrånvaron bland de sysselsatta har minskat. Även det genomsnittliga antalet arbetade timmar i befolkningen (15–74 år) har ökat, från 20,2 timmar till 20,4 timmar per vecka, vilket motsvarar en ökning med 0,8 procent.

10.2.2 Arbetslösheten är fortsatt hög

Arbetslösheten är emellertid fortsatt hög. Den minskade i samband med konjunktur- återhämtningen 2010 och 2011, men när konjunkturen åter försvagades i slutet av 2011 bröts nedgången. Arbetslösheten är dock i nivå med andra nordiska länder, som Finland och Danmark, och väsentligt lägre än i de flesta andra länderna i Europa (se diagram 10.4).

Under hösten 2012 försämrades konjunktur- utsikterna ytterligare till följd av en svagare inhemsk och internationell efterfrågan. Antalet varsel steg, vilket är ett tydligt tecken på att arbetslösheten kommer fortsätta öka den närmaste tiden (se diagram 10.5). Även andra framåtblickande indikatorer på arbetskrafts- efterfrågan, t.ex. nyanmälda lediga platser, tyder på en svag arbetsmarknadsutveckling den närmaste tiden (se diagram 10.6).

Diagram 10.5 Arbetslöshet och varsel

Antal											Procent av arbetskraften
24 000		Varsel (vänster skala)														14
		Varsel (vänster skala)
20 000		Arbetslöshet (höger skala)														12
20 000
16 000																10
16 000
																8
12 000
																6
8 000																4
																4
4 000																2
																2
0																0
80	82	84	86	88	90	92	94	96	98	00	02	04	06	08	10	12

Anm.: Säsongrensad data. Tre månaders glidande medelvärde för varsel, kvartalsdata för arbetslöshet.

Källor: Arbetsförmedlingen, Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Regeringens bedömer att sysselsättningen i princip kommer att vara oförändrad under 2013, samtidigt som arbetskraften fortsätter att öka. Detta medför att arbetslösheten stiger till drygt 8 procent i slutet av 2013. Arbetslösheten bedöms ligga kvar på ungefär samma nivå 2014, för att därefter gradvis minska i takt med att konjunkturen förbättras.

192

Diagram 10.6 Urval av sysselsättningsindikatorer

Årlig procentuell förändring												Nettotal
100												50
80				Nyanmälda lediga platser (vänster skala)								40
80				Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)								40
60				Anställningsplaner, näringslivet (höger skala)								30
60												30
40												20
20												10
0												0
-20												-10
-40												-20
-60												-30
-80												-40
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Nyanmälda platser vid Arbetsförmedlingen. Anställningsplaner avser förväntningar på antal anställda från Konjunkturbarometern (säsongrensad data). Nettotal är skillnaden mellan andelen positiva svar och andelen negativa svar. Källor: Konjunkturinstitutet och Arbetsförmedlingen.

Den höga arbetslösheten beror på att arbets- kraftsdeltagandet har ökat, samtidigt som efterfrågan på arbetskraft varit svag under den utdragna lågkonjunkturen. En tillfällig uppgång i arbetslösheten till följd av att arbetskrafts- deltagandet ökar behöver i sig inte vara problematiskt; personer som träder in på arbetsmarknaden har generellt sett betydligt större chanser att få ett arbete än personer som står utanför arbetsmarknaden. Det svaga konjunkturläget är däremot mer bekymmersamt. Det finns framför allt en risk att den svaga efterfrågan på arbetskraft leder till att arbetslösheten kommer att ligga kvar på en hög nivå under lång tid, s.k. persistens.

De individer som drabbas av arbetslöshet bär en hög andel av lågkonjunkturens kostnader. De som drabbas värst av arbetslöshet i samband med en lågkonjunktur är i regel inte i första hand de som varslas om uppsägning. Av de som varslats om uppsägning har under de senaste åren endast omkring 20 procent blivit arbetslösa. I stället är det ofta de som redan är arbetslösa när lågkonjunkturen inleds som drabbas hårdast genom att deras chanser att hitta ett arbete minskar. Detta mönster tycks ha upprepats även under den senaste lågkonjunkturen. Detta blir tydligt om man delar upp ökningen av arbets- lösheten sedan finanskrisens utbrott hösten 2008 i hur många som blivit arbetslösa (inflödet) respektive hur långa arbets-löshetsperioderna har varit (varaktigheten). Av diagram 10.7 framgår att antalet personer som blir inskrivna

PROP. 2012/13:100

på Arbetsförmedlingen är på jämförelsevis låga nivåer, trots att arbetslösheten är hög.98 Det indikerar att uppgången i arbetslöshet i huvudsak förklaras av att de som har blivit arbetslösa är det under längre perioder, dvs. varaktigheten har ökat. Som framgår av diagram 10.7 har dock antalet personer som skrivs in vid Arbetsförmedlingen ökat något det senaste året. Det tyder på att antalet uppsägningar har ökat eller att fler av de som har trätt in på arbetsmarknaden har blivit arbetslösa under det senaste året.

Diagram 10.7 Nyinskrivna arbetslösa vid

Arbetsförmedlingen

Tusental
60
50
40
30
20
10
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
Anm.: Avser åldersgruppen 15–64 år. Säsongrensad data,													tre månaders
glidande medelvärde.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Långtidsarbetslösheten fortsätter att öka

Antalet personer som varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen mer än två år (dvs. mer än 730 dagar) har ökat sedan finanskrisen bröt ut hösten 2008 och är i dag ungefär dubbelt så högt som före finanskrisen (se diagram 10.8).99 Även i de flesta andra EU-länder har långtidsarbets- lösheten ökat i spåren av finanskrisen. Av diagram 10.9 framgår att långtidsarbetslösheten som andel av arbetskraften är betydligt högre i

98 Omläggningar av politiken sedan 2006, t.ex. borttagandet av studerandevillkoret i arbetslöshetsförsäkringen, kan ha bidragit till att en mindre andel av de arbetssökande söker sig till Arbetsförmedlingen.

99 Det finns ingen formell definition av långtidsarbetslöshet. I statistiken från Arbetsförmedlingen används inskrivningstiderna 420 och 730 dagar. I arbetskraftsundersökningarna från Statistiska centralbyrån används tidsgränsen 26 veckor, medan tidsgränsen ett år används i den inter- nationella statistiken.

193

PROP. 2012/13:100

genomsnitt inom EU än i Sverige och att den har ökat mer sedan finanskrisen inleddes.

Diagram 10.8 Arbetslösa fördelat på inskrivningstid vid
Arbetsförmedlingen
Tusental
350
300			0–419 dagar
300			420–730 dagar
			420–730 dagar
250			> 730 dagar
250
200
150
100
50
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13

Anm.: Arbetslösa avser inskrivna arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program med aktivitetsstöd vid Arbetsförmedlingen. Inskrivningstid mätt i kalenderdagar. Avser åldersgruppen 16–64 år. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Diagram 10.9 Långtidsarbetslöshet, internationell jämförelse

Procent av arbetskraften

7
											EU27
6											Danmark
											Finland
5											Sverige
5											Tyskland
											Tyskland
4
3
2
1
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Långtidsarbetslöshet definieras som arbetslösa längre än ett år som andel av arbetskraften.

Källor: Eurostat och Statistiska centralbyrån.

Den ökande långtidsarbetslösheten är ett särskilt allvarligt problem eftersom sannolikheten att få ett arbete minskar med tiden som arbetslös (se diagram 10.10). Det kan bero på att den som varit arbetslös en längre tid tappar sin motivation att söka arbete eller på att dennes kunskaper föråldras och inte längre är gångbara på arbetsmarknaden. En ytterligare förklaring till att sannolikheten att få ett arbete minskar med tiden kan vara att arbetsgivare är tveksamma till att anställa personer som varit borta länge från arbetsmarknaden. Flera studier som använder

s.k. fiktiva ansökningar tyder på att långa arbetslöshetsperioder minskar sannolikheten att bli kallad till intervju.100

Vidare kan arbetslösa med långa inskrivnings- tider ha svårare att få ett arbete till följd av att de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen i utgångs- läget har olika förutsättningar att få ett jobb- erbjudande. Det medför att de personer som redan från början hade relativt sämre möjligheter att få ett arbete utgör en allt större andel av gruppen med långa inskrivningstider.

Diagram 10.10 Jobbchanser fördelat på inskrivningstid vid Arbetsförmedlingen

Procent
18
16				1–419 dagar
16				420–730 dagar
				420–730 dagar
14				> 730 dagar
12
10
8
6
4
2
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Källa: Arbetsförmedlingen.

Som framgår av diagram 10.10 började jobb- chanserna falla redan innan finanskrisen 2008. Det är ett vanligt konjunkturmönster att de som redan är arbetslösa är de som drabbas först i en lågkonjunktur genom att deras jobbchanser minskar. Under 2009 började jobbchanserna öka igen, framför allt bland de som då hade varit inskrivna 420–730 dagar vid Arbetsför- medlingen. Men sedan avmattningen hösten 2011 har chanserna att få ett arbete återigen minskat något. Jobbchanserna för samtliga grupper är i dag betydligt lägre än före krisen, vilket till stor del förklaras av att efterfrågan på arbetskraft är svag.

Regeringen bedömer att långtids-arbets- lösheten kommer att fortsätta att öka den närmaste tiden och ligga kvar på en hög nivå under en lång tid framöver. Den höga långtids-

100 Se Eriksson och Rooth, Do Employers Use Unemployment as a Sorting Criterion When Hiring? Evidence from a Field Experiment, (IZA DP No. 6235. 2011) och Kroft m.fl., Duration Dependence and Labor Market Conditions: Theory and Evidence from a Field Experiment, (NBER WP 18387 2012).

194

arbetslösheten är bekymmersam, särskilt med tanke på att en långvarig arbetslöshetsperiod försvårar möjligheten att få ett jobb när väl konjunkturen normaliseras. En fortsatt viktig uppgift för politiken de närmaste åren är därför att motverka att fler blir långtidsarbetslösa och att öka möjligheterna för personer med långa arbetslöshetstider att få ett arbete.

10.2.3Unga och utrikes födda drabbas hårt av lågkonjunkturen

De grupper på arbetsmarknaden som drabbats hårdast av den utdragna lågkonjunkturen är de som redan före finanskrisen hade en svag förankring på arbetsmarknaden: unga, personer med en utbildning på högst förgymnasial nivå, funktionsnedsatta med nedsatt arbetsförmåga och personer födda utanför Europa. I dessa grupper är sysselsättningsgraden betydligt lägre, och arbetslösheten högre, än genomsnittet för befolkningen (se tabell 10.1).

Tabell 10.1 Arbetslöshet och sysselsättningsgrad för olika grupper 2012

Procent av befolkningen samt procent av arbetskraften

	Arbetslöshet	Sysselsättningsgrad
Totalt (15–74 år)	8,0	65,6
Kön

Män	8,2	67,9
Kvinnor	7,7	63,0
Ålder

15–19 år	36,5	19,5
20–24 år	18,8	57,9
25–34 år	7,9	80,7
35–54 år	5,0	87,3
55–64 år	5,2	73,1
65–74 år	-	14,9

Utbildning

Förgymnasial	18,9	34,9
Gymnasial	7,5	70,6
Eftergymnasial	5,0	77,7

Födelseland
Utanför Europa	21,6	54,0
Europa utom Sverige	10,5	60,3
Sverige	6,4	67,2

Källa: Statistiska centralbyrån.

Dessa grupper har även i regel en svagare ställning på arbetsmarknaden i bemärkelsen att de i större utsträckning än andra grupper har

PROP. 2012/13:100

tillfälliga anställningar och arbetar deltid. Av både konjunkturella och strukturella skäl är det därför särskilt angeläget att följa arbetsmark- nadsutvecklingen för dessa grupper.

Svårt för en del unga att komma in på arbetsmarknaden

Arbetslösheten bland ungdomar (15–24 år) är betydligt högre än för andra åldersgrupper och har ökat kraftigt sedan finanskrisen inleddes hösten 2008. År 2012 uppgick ungdomsarbets- lösheten till ca 24 procent (se diagram 10.11). Gruppen unga arbetslösa är mycket heterogen och för att förstå problemen kring ungdoms- arbetslösheten är det viktigt att beakta såväl dess sammansättning, som hur arbetslöshet definieras i statistiken.

Diagram 10.11 Arbetslöshet för olika åldersgrupper

Procent av arbetskraften

30
		15–24 år
25
		15–24 år exkl.
20		heltidsstuderande
20
		25–34 år
15
10
5
0
76	80	84	88	92	96	00	04	08	12

Anm.: Data för 2001–2005 länkade av SCB, medan perioden 1976–2000 är en tillbakaskrivning av Konjunkturinstitutet som bygger på SCB:s länkning av data för 16–24 år, historisk statistik och antaganden.

Källa: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

En viktig aspekt är att nära hälften av de unga arbetslösa är heltidsstuderande som söker arbete (se diagram 10.11). Många av dem söker extrajobb eller feriejobb. I den yngsta ålders- gruppen (15–19 år) är en majoritet av de arbetslösa heltidsstuderande. Även om det är viktigt att ta tillvara detta arbetskraftsutbud utgör inte denna grupp av unga ett allvarligt arbetslöshetsproblem.

Att ungdomar blir arbetslösa hänger ofta samman med att de är på väg från skola till arbetsliv. Jämfört med andra åldersgrupper har unga arbetslösa dock generellt goda jobbchanser, vilket medför att de allra flesta unga har relativt korta arbetslöshetsperioder (se diagram 10.13). I samband med finanskrisen minskade dock även

195

PROP. 2012/13:100

de ungas jobbchanser betydligt och har därefter legat kvar på en lägre nivå.

Långtidsarbetslösheten bland unga är låg både jämfört med andra åldersgrupper och i förhållande till andra länder (se diagram 10.12 och diagram 10.15). Några få korta perioder av arbetslöshet för ungdomar kan därmed betraktas som ett uttryck för deras etableringsprocess på arbetsmarknaden. Arbetslösheten är också betydligt lägre och sysselsättningsgraden betydligt högre för åldersgruppen 25–34 år (se diagram 10.11 och tabell 10.1), vilket bekräftar att de flesta unga så småningom etablerar sig på arbetsmarknaden. Det är emellertid viktigt både för ungdomarna själva och för samhället att etableringen på arbetsmarknaden går så smidigt som möjligt.

Diagram 10.12 Långtidsarbetslöshet unga, internationell jämförelse

Procent av totalt antal arbetslösa i åldersgruppen 15–24 år
37
32
27
22
17					Danmark					Finland
					EU21					Sverige
12					Tyskland
12
7
2
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12
Anm.: Långtidsarbetslösa unga avser här arbetslösa längre än ett år.
Källor: OECD och Statistiska centralbyrån.

För vissa grupper av unga kan det emellertid ta betydligt längre tid att få fast förankring på arbetsmarknaden än för unga i genomsnitt. Detta gäller i synnerhet ungdomar utan slutförd grundskole- eller gymnasieutbildning, födda utanför Europa samt unga med nedsatt arbetsförmåga. I dessa grupper av unga är riskerna att hamna i långvarig arbetslöshet betydligt större. Det finns också en grupp unga som befinner sig utanför arbetsmarknaden och som varken studerar eller söker arbete. Kunskapen om denna grupp är mycket begränsad, men det kan t.ex. handla om unga som befinner sig utomlands eller unga som blir försörjda av sina föräldrar. Det handlar också om unga som har okänd försörjning. I denna grupp finns det troligen vissa som löper stor risk att fastna i passivitet och utanförskap. Regeringen

har tillsatt en utredning för att se över hur arbetet med att stödja dessa unga kan utvecklas (dir. 2012:70). Utredningen lämnade i februari 2013 ett delbetänkande Ungdomar utanför gymnasieskolan (SOU 2013:13).

Diagram 10.13 Jobbchanser för inskrivna vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

Procent av inskrivna i respektive grupp

30			Samtliga
			Samtliga
25			Unga (16–24 år)
25			Äldre (55–64 år)
			Äldre (55–64 år)
			Förgymnasialt utbildade
20			Födda utanför Europa
			Funktionsnedsatta
15
10
5
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Diagrammet visar antalet personer, fördelat på olika grupper, som har fått ett osubventionerat arbete aktuell månad som andel av antalet kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd närmast föregående månad. Säsongrensad data, tre månaders glidande medelvärde.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Låg sysselsättningsgrad bland utrikes födda

Lågkonjunkturen medför att arbetslösheten ligger kvar på höga nivåer för utrikes födda. Arbetslösheten är särskilt hög bland personer födda utanför Europa (se diagram 10.14). I denna grupp ökade långtidsarbetslösheten särskilt kraftigt i samband med finanskrisen (se diagram 10.15). Trots återhämtningen på arbets- marknaden 2010–2011 fanns det inga tecken på att problemen med långa arbetslöshetstider i gruppen födda utanför Europa minskade. Givet det fortsatt svaga konjunkturläget kommer sannolikt långtidsarbetslösheten att fortsätta öka i den här gruppen under både 2013 och 2014.

Utrikes födda utgör en allt större del av den svenska arbetsmarknaden. År 2012 var ca 15 procent av de sysselsatta i Sverige födda utanför Sverige. Utrikes födda svarade även för största delen av den sysselsättningsökning som skedde mellan 2006 och 2012. Antalet sysselsatta som är födda utanför Sverige har ökat med ca 150 000 personer sedan 2006. En förklaring till den starka sysselsättningsökningen i gruppen är en hög nettoinvandring och ett ökat arbetskrafts- deltagande bland utrikes födda. En ytterligare förklaring är att utrikes födda i stor utsträckning arbetar i tjänstebranscher, där arbetskrafts-

196

efterfrågan har ökat i god takt, trots det svaga konjunkturläget.

Utrikes födda har dock fortfarande ett betydligt lägre arbetskraftsdeltagande och en högre arbetslöshet än inrikes födda. Det gäller i synnerhet gruppen födda utanför Europa. Kvinnor födda utanför Europa deltar i arbetslivet i särskilt liten utsträckning. Arbetskrafts- invandrare och personer som invandrar från andra nordiska länder har däremot i regel inga stora problem att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.

Diagram 10.14 Arbetslöshet fördelat på födelseland

Procent av arbetskraften

25
20
15					Födda i Sverige
15					Födda i Europa (ej Sverige)
					Födda i Europa (ej Sverige)
					Födda utanför Europa
10
5
0
05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Säsongrensad data.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 10.15 Arbetslösa med långa inskrivningstider vid Arbetsförmedlingen, fördelat på olika grupper

Procent av befolkningen i respektive grupp

5				Unga (16–24 år)
				Unga (16–24 år)
4				Äldre (55–64 år)
4				Födda utanför Europa
				Födda utanför Europa
3				Förgymnasial utb.
3
				Samtliga
2
1
0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Arbetslösa vid Arbetsförmedlingen avser kvarstående arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd med inskrivningstid mer än två år. Säsongrensad data.

Källor: Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån.

PROP. 2012/13:100

Personer utan gymnasial utbildning har svårt att konkurrera på arbetsmarknaden

Många av de som drabbats hårt av låg- konjunkturen har högst förgymnasial utbildning. I denna grupp finns många äldre som sökt sig till arbetsmarknaden direkt efter grundskolan när utbildningskraven var lägre och unga som söker jobb under gymnasietiden. Även många utrikes födda har endast förgymnasial utbildning.

Långtidsarbetslösheten bland dem med högst förgymnasial utbildning är i dag betydligt högre än före finanskrisen. Trots återhämtningen på arbetsmarknaden 2010–2011 fanns det inga tecken på att problemen med långa arbets- löshetstider minskade i den här gruppen.

Svår arbetsmarknadssituation för personer med funktionsnedsättning

Antalet personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen har ökat kraftigt sedan 2008 (se diagram 10.16). En förklaring till detta kan vara att rationaliseringar och neddragningar i samband med finanskrisen och den efterföljande skuldkrisen ledde till att många med funktionsnedsättning förlorade jobbet. Samtidigt har regeringens reformer inom bl.a. sjukförsäkringen bidragit till att fler personer med delvis nedsatt arbetsförmåga står till arbetsmarknadens förfogande, dvs. de är inskrivna vid Arbetsförmedlingen i stället för att stå utanför arbetskraften, t.ex. som förtids- pensionärer.

Under de senaste åren är det främst antalet inskrivna personer vid Arbetsförmedlingen med psykiskt relaterade funktionsnedsättningar som har ökat. Jämfört med andra grupper har personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga generellt små jobb- chanser, vilket medför att många funktions- nedsatta har långa arbetslöshetsperioder.

197

PROP. 2012/13:100

Diagram 10.16 Antal funktionsnedsatta inskrivna på Arbetsförmedlingen

Antal
90 000
80 000				Funktionsnedsatta
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
Anm.: Säsongrensad data.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Allt fler äldre arbetar

Äldre (55–74 år) i Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad. En viktig förklaring till detta är att äldre kvinnor deltar på arbets- marknaden i betydligt större utsträckning än kvinnor i andra länder. För äldre män är dock sysselsättningsgraden fortfarande lägre än under 1960- och 1970-talen, trots en bättre hälsa och ett mindre fysiskt krävande arbetsliv.

Sysselsättningsgraden för äldre har ökat starkt under de senaste åren (se diagram 10.17). Sysselsättningsgraden minskar dock snabbt med stigande ålder. Nära två av tre väljer fortfarande att ta ut sin pension vid den tidigare allmänna pensionsåldern 65 år, trots att det inte längre finns någon formell pensionsålder och att rätten att kvarstå i anställning har höjts från 65 till 67 år. Många äldre väljer också att lämna arbetskraften i förtid med avtalspension.

Arbetslösheten är låg bland de äldre. Men av de som drabbas av arbetslöshet är det jämförelsevis många som blir långtidsarbetslösa (se diagram 10.15). Det är också troligt att den officiella arbetslöshetsstatistiken underskattar arbetsmarknadsproblemen för äldre. En del äldre som lämnar arbetskraften i förtid gör det för att de blivit av med jobbet i samband med strukturrationaliseringar. Om de hade stannat kvar i arbetskraften hade de sannolikt blivit långvarigt arbetslösa.

Kvinnor i Sverige har generellt en hög sysselsättningsgrad jämfört med andra länder. Kvinnor har dock i flera avseenden fortfarande en svagare ställning på arbetsmarknaden än män. Bland annat har de ett lägre arbetskrafts-

deltagande, högre sjukfrånvaro, lägre genom- snittlig lön och arbetar i större utsträckning deltid än män.101 En viktig uppgift för politiken är därför att fortsätta arbetet med att stärka kvinnors ställning på arbetsmarknaden.

Diagram 10.17 Sysselsättningsgrad för olika åldersgrupper

Procent av befolkningen

90												18
80												16
80												14
												14
70												12
60								15–24 år				10
60								15–24 år
								55–64 år				8
								25–54 år				8
								25–54 år
50								65–74 år (höger axel)				6
50												6
40												4
40												2
												2
30												0
01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Säsongsrensad data.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Hög andel äldre och funktionsnedsatta i jobb- och utvecklingsgarantin

Att äldre som blir arbetslösa löper jämförelsevis hög risk att hamna i långvarig arbetslöshet framgår av att drygt var tredje som träder in i sysselsättningsfasen i jobb- och utvecklings- garantin vid Arbetsförmedlingen är över 55 år (se tabell 10.2). Av de som är kvar i sysselsättningsfasen efter ett år (dvs. har varit arbetslösa över 3,5 år) är nära hälften över 55 år.

Även personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga löper jämförelsevis hög risk att hamna i långvarig arbetslöshet. Drygt 30 procent av de som träder in i sysselsättningsfasen har en funktionsned- sättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Och av de som är kvar i sysselsättningsfasen efter ett år har drygt 40 procent en funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

För unga är situationen den omvända eftersom jämförelsevis många blir arbetslösa, men få hamnar i långvarig arbetslöshet (se tabell 10.2). Nära 40 procent av de som skrivs in vid

101 Se budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan m.m. bilaga 4) för en utförlig analys av skillnader i mäns och kvinnors ställning på arbetsmarknaden.

198

Arbetsförmedlingen är under 25 år. Men av de som träder in i sysselsättningsfasen är bara 2 procent under 25 år.

Även gruppen födda utanför Europa är överrepresenterad bland de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen. De utgör 9 procent av befolkningen i arbetsför ålder, men 18 procent av de som skrivs in vid Arbetsförmedlingen. Till skillnad från unga löper de dock även en jämförelsevis hög risk att hamna i långvarig arbetslöshet (se tabell 10.2).

Tabell 10.2 Inskrivna vid Arbetsförmedlingen

Procent av totalt inflöde 2008–2012

	Procent av	Inflöde	Inflöde	Inflöde	Fas3
befolkningen1		AF	JUG2	fas33	(>365
					dagar)
Kön
Män	51	56	54	53	52
Kvinnor	49	44	46	47	48

Ålder
<25 år	17	39	16	2	0
25–54 år	52	54	62	64	51
55–64 år	17	7	23	35	49
Födelseland

Sverige	82	73	71	69	70
Europa utom	9	9	11	13	13
Sverige
Utanför	9	18	18	19	17
Europa

Ej funktions-		97	77	66	58
nedsatta
Funktions-		34	23	34	42
nedsatta

Utbildning
Förgymnasial	21	23	29	32	33
Gymnasial	43	53	51	47	45
Efter-	36	24	20	21	22
gymnasial

Anm.: 1) Procent av befolkningen 15–74 år 2) Personer som varit arbetslösa länge (i regel över 1 år) kan delta jobb och utvecklingsgarantin (JUG). 3) Personer som är utan arbete efter 450 dagar i JUG får delta i sysselsättningsfasen (fas 3). 4) Denna siffra är sannolikt en underskattning, eftersom många inte är klassificerade som funktionsnedsatta när de inledningsvis skrivs in vid Arbetsförmedlingen.

Källa: Arbetsförmedlingen.

10.2.4Arbetskraftsefterfrågans

sammansättning

Arbetsgivare i både privat och offentlig sektor har ett kontinuerligt rekryteringsbehov till följd av att personer byter jobb, för att expandera verksamheten eller till följd av pensionsavgångar. Trots att efterfrågan har varit dämpad under den

PROP. 2012/13:100

senaste tiden kom över en miljon anställningar till stånd på den svenska arbetsmarknaden under 2012.

För att förstå utvecklingen på arbets- marknaden och varför vissa grupper har svårt att få ett arbete är det inte bara nivån på den aggregerade efterfrågan på arbetskraft som är betydelsefull, utan även vilken typ av arbetskraft som efterfrågas. Erfarenheterna visar att det är utbudet av arbetskraft som på lång sikt bestämmer sysselsättningsnivån. För att utbudet av arbetskraft snabbt ska omsättas i syssel- sättning krävs en flexibel arbetsmarknad som kan anpassa sig efter strukturella och konjunkturella förändringar.

Sett över en längre tid har branschsamman- sättningen förändrats. Bland annat har antalet industrianställda trendmässigt minskat och antalet anställda inom tjänstebranscherna ökat sedan början av 1980-talet. Samtidigt har utbildningskraven ökat och arbetskrafts- efterfrågan främst ökat i storstadsregionerna. Ett tecken på att den svenska arbetsmarknaden har en förhållandevis hög flexibilitet är den relativt låga arbetslösheten bland industriarbetare. Antalet arbetslösa industriarbetare inskrivna vid Arbets-förmedlingen är för närvarande färre än under början av 2000-talet, trots att syssel- sättningen inom industrisektorn har minskat kraftigt sedan finanskrisen bröt ut hösten 2008.

Framför allt unga har tidsbegränsade anställningar

Sedan 1990-talets början har andelen sysselsatta som är anställda på tidsbegränsade anställningar ökat från ca 11 procent 1993 till ca 16 procent 2012. För arbetsgivaren kan tidsbegränsade anställningar ge en större anpassningsbarhet till ändrade efterfrågeförhållanden. För individen kan en tidsbegränsad anställning vara en språngbräda till en tillsvidareanställning. För arbetsgivare kan det också vara en fördel att använda tidsbegränsade anställningar för att bedöma en persons produktivitet innan en tillsvidareanställning erbjuds.

Det kan dock finnas risk för att vissa personer blir kvar i tidsbegränsade anställningar under förhållandevis lång tid. Det finns studier som visar att personer som har tidsbegränsade anställningar har lägre lön och i mindre utsträckning får personalutbildning än personer

199

PROP. 2012/13:100

som har fast anställning.102 Det talas i detta sammanhang om risker med en s.k. dual arbets- marknad, dvs. att vissa branscher eller grupper har sämre arbetsvillkor än övriga anställda på arbetsmarknaden.

Diagram 10.18 Visstidsanställda som andel av totalt anställda för olika åldersgrupper

Procent av totalt anställda i respektive åldersgrupp

70
60
50
40		15–24 år			25–34 år
30		15–74 år
30
20
10
0
05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: Säsongrensad data.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av diagram 10.18 framgår att det framför allt är unga som har tidsbegränsade anställningar. I åldersgruppen 25–34 år är det däremot jämförelsevis få som har tidsbegränsade anställningar. Det tyder på att tidsbegränsade anställningar många gånger är en språngbräda till en tillsvidareanställning och att de flesta får en fast etablering på arbetsmarknaden. En stor andel tidsbegränsade anställningar bland unga bör därför inte ses som ett strukturellt problem, utan snarare ett tecken på en flexibel arbetsmarknad som underlättar ungas etablering på arbetsmarknaden. En ytterligare indikation på att det inte finns några tydliga tecken på en dual arbetsmarknad är att relativt få individer fastnar i lågbetalda arbeten. De allra flesta som arbetar inom lågbetalda arbeten rör sig relativt snabbt mot arbetsuppgifter med högre löner.103 Det är dock viktigt att bevaka frågan om människor fastnar i tidsbegränsade anställningar med dåliga villkor under långa perioder.

102Se t.ex. Långtidsutredningen 2011 (SOU 2011:11) eller Economic Surveys Sweden (OECD 2011).

103Se Forslund m.fl. Kollektivavtalen och ungdomarnas faktiska begynnelselöner (IFAU 2012:19).

10.2.5 Matchning på arbetsmarknaden

För att företagens efterfrågan på arbetskraft ska leda till ökad sysselsättning är det viktigt att det finns tillgänglig arbetskraft. Det handlar bl.a. om att arbetslösa ska ha rätt kompetens, vara geografiskt rörliga och att de ska söka de jobb som finns. Om arbetsgivarna har svårt att finna arbetskraft uppkommer bristsituationer, som dämpar sysselsättnings- och produktions- ökningen. En väl fungerande matchning är således av avgörande betydelse för utvecklingen på arbetsmarknaden. Det finns en del indikatorer på att matchningen i Sverige och i flera andra länder i Europa har försämrats något under de senaste åren. För att dra rätt slutsatser om inriktningen på sysselsättningspolitiken är det dock viktigt att förstå vad som påverkar matchningen samt hur indikatorer ska tolkas.

En del indikatorer tyder på att matchningen har försämrats

Ett vanligt sätt att belysa matchningen på arbetsmarknaden är med hjälp av den s.k. Beveridgekurvan (se diagram 10.19). Den relaterar antalet vakanser som andel av arbetskraften (vakansgraden) till arbetslösheten. I regel finns det ett negativt samband mellan vakansgrad och arbetslöshet. Under en konjunkturåterhämtning stiger antalet vakanser och arbetslösheten sjunker. Det omvända gäller när konjunkturen försvagas.

Diagram 10.19 Beveridgekurvan

Vakansgrad
0.6	1981kv				2001kv1				2012kv4
	1981kv				2001kv1				2012kv4
0.5
0.4
0.3										1997kv1
0.2
0.1
0.0
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12

Arbetslöshet

Anm.: Vakansgrad avser vakanser enligt Konjunkturstatistik för vakanser i procent av arbetskraften. Arbetslöshet i procent av arbetskraften. För åren 1981–2000 har vakanserna länkats med hjälp av Arbetsförmedlingens statistik på kvarstående lediga platser. Data är säsongrensad och trendad.

Källor: Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

200

Som framgår av diagram 10.19 har Beveridgekurvan skiftat utåt sedan 1980-talet, dvs. arbetslösheten är högre givet samma nivå på vakanserna. Beveridgekurvan ser även ut att ha skiftat utåt något i samband med den senaste lågkonjunkturen. Ett skift utåt i Beveridge- kurvan kan vara ett tecken på att matchningen på arbetsmarknaden har försämrats eftersom arbetslösheten är högre vid en given nivå på vakansgraden. Även en del andra indikatorer tyder på att matchningen kan ha försämrats något under de senaste åren.104

Varför tyder en del indikatorer på att matchningen har försämrats?

Det kan finnas flera förklaringar till varför en del indikatorer tyder på att matchningen har försämrats. En förklaring kan vara att arbetssökande och arbetsgivare har svårare att hitta varandra. Sökintensiteten hos de arbets- sökande har dock ökat (se diagram 10.20).

Arbetsförmedlingens uppdrag att fokusera på de arbetssökande som står längst från arbets- marknaden kan emellertid ha inneburit att traditionellt förmedlingsarbete nedprioriterats. Det är därför viktigt att se över Arbets- förmedlingens arbetsgivarkontakter i syfte att förbättra matchningen, även med en bibehållen prioritering av svaga grupper.

Diagram 10.20 Genomsnittlig sökaktivitet för arbetslösa och programdeltagare

Söktid per vecka						Antal sökta jobb per månad
11									11
		Snitt antal timmar per vecka
10		Snitt antal jobb per månad							10
9									9
8									8
7									7
6									6
5									5
4									4
03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Källa: Arbetsförmedlingen.

104 Se exempelvis Lönebildningsrapporten (Konjunkturinstitutet 2012) för en redogörelse av andra matchningsindikatorer.

PROP. 2012/13:100

Obalanser på arbetsmarknaden har tillfälligt ökat

En annan förklaring till varför en del indikatorer tyder på att matchningen har försämrats kan vara att obalanserna mellan arbetssökandes kvalifika- tioner och arbetsgivarnas kravspecifikationer har ökat. Det leder i sin tur till att det tar längre tid för efterfrågan och utbudet att anpassa sig till varandra, vilket medför att arbetslösheten är högre vid ett givet antal vakanser.

Detta bedöms vara en förhållandevis viktig förklaring till att indikatorerna tyder på att matchningen har försämrats under de senaste åren. Det beror framför allt på att antalet arbetssökande med svag förankring på arbetsmarknaden har ökat (se diagram 10.21). Det ökade arbetskraftsdeltagandet bland svaga grupper är dock mycket positivt, även om det temporärt leder till en något högre arbetslöshet. De allra flesta som söker sig till arbetsmarknaden får förr eller senare ett arbete.

Diagram 10.21 Inskrivna vid arbetsförmedlingen, utsatta och ej utsatta grupper

Antal
350 000
300 000											Utsatta grupper
250 000											Ej utsatta
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12	13
Anm.: Utsatta grupper avser: de med endast förgymnasial utbildning, äldre (55–64 år),
utomeuropeiskt födda och personer med funktionsnedsättning. Ej dubbelräkning mellan
grupper. Säsongrensad data.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Att indikatorer tyder på att matchningen har försämrats är inte ett specifikt svenskt fenomen. Även i flera andra länder i Europa och i USA tyder indikatorer på att matchningen har försämrats under senare år. Det talar för att lågkonjunkturen och den därmed höga lång- tidsarbetslösheten är en viktig förklaring till att en del indikatorer pekar på att matchningen har försämrats. En ytterligare orsak kan vara att företagen ändrar sitt rekryteringsarbete i en lågkonjunktur. Om företagen är osäkra på när återhämtningen verkligen kommer kan de välja att lysa ut vakanser men vara försiktiga med att tillsätta tjänsterna. Det leder till att rekryterings-

201

PROP. 2012/13:100

tiderna förlängs, vilket medför att Beveridge- kurvan skiftar utåt.

Geografiska och yrkesmässiga obalanser försvårar matchning

Det finns yrkesmässiga och regionala obalanser som försvårar matchningen på arbetsmarknaden. Både Arbetsförmedlingen och Statistiska centralbyrån redovisar undersökningar av inom vilka yrken det råder brist respektive överskott på sökande.105 För yrken med brist på arbetskraft gäller generellt att de ställer högre krav på utbildning. På motsvarande sätt förenas många överskottsyrken av att de endast förutsätter utbildningar på högst gymnasienivå.

Det finns emellertid även stora obalanser mellan yrken som kräver eftergymnasial utbildning. Det råder t.ex. brist på bl.a. läkare och civilingenjörer medan det finns ett överskott på sökanden till yrken som exempelvis journalist, jurist, socionom och bibliotekarie. Bristen på t.ex. läkare och civilingenjörer har funnits en längre tid, vilket indikerar att de utbildningsmässiga obalanserna på arbets- marknaden i stor utsträckning är bestående.

Det finns även regionala skillnader på arbetsmarknaden (se diagram 10.22).106 Men de regionala skillnaderna i arbetslöshet och sysselsättningsgrad är oftast mindre än variationen mellan olika yrken. År 2012 var arbetslösheten knappt 4 procentenheter högre i det län med högst arbetslöshet (Gävleborg) jämfört med länet med lägst arbetslöshet (Halland). Det visar på behovet av geografisk rörlighet och en tillväxtpolitik som kommer hela landet till del.

Diagram 10.22 Sysselsättningsgrad och arbetslöshet fördelat på län 2012

Procent av arbetskraften				Procent av befolkningen
72						14
70			Sysselsättningsgrad (vänster skala)			12


			Arbetslöshet (höger skala)


68						10
66						8
64						6
62						4
60						2
58						0
	Gotland Dalarna Götaland Västra Kronoberg Uppsala Jönköping Halland Stockholm	Örebro Kalmar Västernorrland Blekinge Gävleborg Södermanland Västmanland Norrbotten Östergötland Värmland Skåne Västerbotten Jämtland			riket Hela
Källa: Statistiska centralbyrån.

Goda förutsättningar för en förbättrad matchning på sikt

I takt med att konjunkturen normaliseras och regeringens utbudsreformer får fullt genomslag på sysselsättningen bedöms obalanserna på arbetsmarknaden minska. Minskade obalanser leder, i kombination med en hög sökaktivitet, till att det finns goda förutsättningar för att matchningen förbättras på sikt. Vissa faktorer bedöms dock bidra till en mer varaktig försämring. Dit hör den förändrade samman- sättningen av arbetskraften.

10.3Regeringens strategi för högre varaktig sysselsättning

Vid regeringsskiftet 2006 var det stora problemet på arbetsmarknaden att alltför få arbetade och att möjligheterna till arbete var ojämnt fördelade mellan olika grupper. En indikation på detta var att antalet som fick ersättning vid arbetslöshet och sjukdom samt ekonomiskt bistånd mätt som helårsekvivalenter trendmässigt hade ökat sedan 1970-talet (se diagram 10.23).107

105Se rapporterna Var finns jobben? (Arbetsförmedlingen 2013:1) och Arbetskraftsbarometern (Statistiska centralbyrån 2012).

106Sysselsättningsgraden och arbetslösheten på länsnivå för enskilda år ska tolkas med viss försiktighet. Särskilt för län med liten befolkning kan nivåerna variera relativt kraftigt från år till år, bl.a. på grund av migration och demografi.

107 En helårsekvivalent motsvarar en person som försörjs av ett ersättningssystem ett helt år. Exempelvis blir två personer som under ett år är sjukskrivna på halvtid tillsammans en helårsekvivalent.

202

Diagram 10.23 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem

Tusental
1 600	Arbetslöshetsersättning
	Arbetslöshetsersättning
1 400	Arbetsmarknadspolitiska program
1 400	Ekonomiskt bistånd
	Ekonomiskt bistånd
1 200	Sjukpenning & sjuklön
	Aktivitets- och sjukersättning
1 000
800
600
400
200
0
1970	75	80	85	90	95	00	05	10

Anm.: Antal personer mätt som helårsekvivalenter.

Källor: Statistiska centralbyrån, Försäkringskassan och egna beräkningar.

Det finns flera förklaringar till att utanförskapet ökade och till att effekterna av 1990-talskrisen dröjt sig kvar. Forskningen har identifierat ett antal olika förklaringar.

För det första är utformningen av skatte- och socialförsäkringssystemet av stor betydelse för individens drivkrafter att gå från utanförskap till arbete eller öka sitt arbetsutbud.108 Höga marginalskatter i kombination med höga ersättningsnivåer vid arbetslöshet, sjukdom, föräldraledighet och pension gör det mindre lönsamt att arbeta. I förlängningen leder det till en lägre sysselsättning och ett ökat utanförskap.

För det andra minskar, som tidigare anförts, sannolikheten att hitta ett arbete med tiden som arbetslös.

För det tredje hänger utanförskapet samman med lönestrukturen och hur flexibel den är. En alltför sammanpressad lönestruktur innebär att personer med relativt låga kvalifikationer eller som inte jobbat under lång tid kan ha svårt att hitta ett jobb. I förlängningen kan detta leda till högre arbetslöshet och minskat arbetskrafts- deltagande. En alltför flexibel lönestruktur skulle, å andra sidan, kunna medföra att vissa jobb gav löner som var fördelningspolitiskt oacceptabla. Det kan också vara svårt att kombinera alltför låga löner med att alla individer ska ha tydliga ekonomiska incitament

108 Se t.ex. Taxation and Employment, (OECD Tax Policy Studies, No. 21, OECD Publishing 2011) och Bassanini, A. & Duval, R. Unemployment, Institutions, and Reform Complementarities: Reassessing the Aggregate Evidence for OECD Countries, (Oxford Review of Economic Policy 25(1), 2009).

PROP. 2012/13:100

att arbete samtidigt som ersättningsnivåerna vid arbetslöshet, sjukdom och pensionering ska vara på rimliga nivåer.

För att vända utvecklingen och minska utanförskapet har regeringen genomfört åtgärder inom flera olika områden sedan den tillträdde. Politiken har inneburit en kombination av åtgärder som både stimulerar arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågan. Vidare har flera åtgärder vidtagits för att förbättra matchningen mellan arbetssökande och lediga platser. Regeringen har också vidtagit omfattande åtgärder för att särskilt öka sysselsättningen i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Politiken har även anpassats efter konjunkturläget och omfattande åtgärder har vidtagits för att dämpa lågkonjunkturens varaktiga effekter.

10.3.1Omfattande utbudsstimulerande åtgärder

Regeringen viktigaste reform för att stärka drivkrafterna till arbete är jobbskatteavdraget som hittills har genomförts i fyra steg. Genom jobbskatteavdraget stimuleras fler att delta på arbetsmarknaden och till att öka sitt arbets- utbud.

Regeringen har även stärkt arbetslöshets- försäkringens roll som en omställningsför- säkring. Bland annat trappas numera ersättnings- nivåerna av med tiden i arbetslöshet i syfte att korta arbetslöshetstiderna. För att minska ohälsotalen och öka sysselsättningen har regeringen även genomfört omfattande reformer inom sjukförsäkringen. Reformerna syftar till att stärka arbetsförmågan hos de sjukskrivna och skapa drivkrafter till arbete.

Vidare har regeringen lagt om arbetsmark- nadspolitiken. Arbetsförmedlingen har fått ett tydligare uppdrag att förmedla arbete och de konjunkturberoende programmen har fått en tydligare inriktning mot att arbetslösa ska söka arbete. Syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna är att stärka deltagarnas anställ- ningsbarhet och sökaktivitet för att därmed öka chanserna att hitta ett arbete. I stor utsträckning riktas insatserna till de personer som varit arbetslösa en längre tid och har svårt att hitta ett arbete. Det är emellertid också viktigt att redan tidigt urskilja personer som löper stor risk att bli långtidsarbetslösa och i ett tidigt skede ge dem ändamålsenligt stöd.

203

PROP. 2012/13:100

Regeringen har även vidtagit reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att öka anställningsbarheten hos de som träder in på arbetsmarknaden (se vidare avsnitt 10.3.3).

10.3.2Åtgärder för att öka efterfrågan på arbetskraft och förbättra matchningen

Åtgärder för att stimulera efterfrågan på arbetskraft som står långt från arbetsmarknaden

För att de utbudsstimulerande åtgärderna så snabbt som möjligt ska få avsedd effekt har regeringen vidtagit åtgärder som på olika sätt stimulerar efterfrågan på arbetskraft på personer som står långt från arbetsmarknaden och som har svårt att hitta ett arbete till rådande lönestruktur. För att stärka konkurrenskraften för personer som varit utan arbete i minst ett år har regeringen infört nystartsjobb och andra former av subven- tionerade anställningar. Genom att dessa personer får anställning och ny erfarenhet förbättras kompetensen bland de arbets- sökande, vilket bidrar till att en varaktigt högre sysselsättning kan upprätthållas.

Regeringen har även infört det s.k. hus- avdraget och sänkt mervärdesskatten på restaurang- och cateringstjänster.109 Dessa åtgärder bedöms stimulera efterfrågan på tjänster som till stor del utförs av personer med relativt låga kvalifikationer eller av personer med osäker produktivitet.

Åtgärder för fler och växande företag

För att ekonomin ska kunna hantera de påfrestningar den utsätts för i form av t.ex. konjunkturella störningar, demografiska föränd- ringar och strukturomvandling måste både arbetskraften och företagen ha god anpassningsförmåga. Ett bra företagsklimat där nya företag kan starta och etablerade företag växa på internationellt konkurrenskraftiga villkor är således av central betydelse för både sysselsättningen och reallöneutvecklingen. Regeringen har vidtagit ett brett spektrum av

åtgärder som syftar till att stärka incitamenten att starta, driva och utveckla företag i Sverige. En viktig åtgärd är den sänkta bolagsskatten. En sänkt bolagsskatt gör det mer gynnsamt för företag att etablera sig och öka sina investeringar i Sverige, vilket i sin tur ökar sysselsättningen. Andra viktiga åtgärder är öppnandet av nya marknader för privata entreprenörer, vidgade möjligheter för visstidsanställningar, regel- förenklingar och sänkta socialavgifter.

Åtgärder för att förbättra matchningen

Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. Bland annat bedöms de omfattande åtgärder som genomförts inom det reguljära utbildnings- systemet (se avsnitt 10.3.3) på sikt förbättra matchningen. Även Arbetsförmedlingens tydligare uppdrag att förmedla jobb och de arbetsmarknadspolitiska programmens tydligare inriktning mot ökad sökaktivitet syftar till att förbättra matchningen.

Goda kontakter mellan potentiella arbets- givare och de arbetssökande är en annan viktig del i en förbättrad matchning. Regeringen har i detta syfte gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla sina arbetsgivarkontakter. Det är framför allt viktigt att Arbetsförmedlingen stödjer personer med svag förankring på arbetsmarknaden och underlättar för de arbetsgivare som har svårt att hitta rätt arbets- kraft.

10.3.3Regeringens insatser för att stärka grupper med svag förankring på arbetsmarknaden

Åtgärder för att minska den höga arbetslösheten bland unga

Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att förbättra arbetsmarknadssituationen för unga. Regeringen bedömer att brister i utbildnings- systemet och i övergången mellan skola och arbetsliv är viktiga förklaringar till den höga arbetslösheten och låga sysselsättningsgraden bland unga.110 Svenska högstadieelevers

109 Husavdraget omfattar skattereduktion för hushållarbete (s.k. RUT- arbete) och för reperationer-, ombyggnads- och tillbyggnadsarbete (s.k. ROT-arbete).

110 För en utförligare analys av vad som förklarar ungdomsarbetslösheten, se t.ex. fördjupningsrutan Ungdomsarbetslöshetens orsaker i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.).

204

kunskaper har försämrats det senaste decenniet, särskilt i matematik och naturvetenskap. I början av 1990-talet uppvisade svenska högstadieelever internationellt sett goda eller mycket goda resultat. Nu är prestationerna genomsnittliga.

Andra tecken på brister i skolan är att mer än var tionde elev som lämnar grundskolan saknar behörighet till gymnasieskolans nationella program. Inom gymnasieskolan är genom- strömningen svag. Många elever klarar inte målen på utsatt tid och lämnar gymnasieskolan utan godkända betyg. Av eleverna i gymnasie- skolan är det bara ca två tredjedelar som tar ut slutbetyg inom tre år. Huvuddelen av avhoppen görs från yrkesprogrammen eller från programmen avsedda för elever som saknar behörighet till ett nationellt program. Unga utan slutförd gymnasial utbildning har särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns också tecken på att övergången från yrkes- programmen i gymnasieskolan till arbetslivet fungerar bristfälligt. Många elever är inte ”jobb- klara” när de tar examen.

Regeringen har genomfört omfattande reformer inom det reguljära utbildningssystemet i syfte att förbättra de ungas kunskaper och därmed deras framtida anställningsbarhet. Den nya gymnasieskolan och lärlingsutbildningen är exempel på reformer som regeringen har genomfört för att motverka avhopp från gymnasieskolan och underlätta arbetsmarknads- inträdet. När det gäller grundskolan har bl.a. nya läroplaner införts och resultatuppföljningen har förbättrats genom att obligatoriska nationella prov har introducerats i fler ämnen och årskurser.

Inom arbetsmarknadspolitiken har regeringen infört jobbgarantin för ungdomar, med syftet att unga antingen ska få jobb eller söka sig till det reguljära utbildningssystemet. Vidare har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att aktivt arbeta med ungdomar redan från första dagen i arbetslöshet.

PROP. 2012/13:100

Åtgärder för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden för utrikes födda…

Det finns flera orsaker till varför utrikes födda, och i synnerhet de som kommer till Sverige som skyddsbehövande, har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. En orsak är att många nyanlända, särskilt kvinnor, har haft en bristfällig och kort utbildning i hemlandet. Det gör att många som invandrat efter sju års ålder får stora problem att klara sin skolgång i Sverige, vilket senare försvårar inträdet på arbetsmarknaden. Vidare visar studier att goda kunskaper i svenska är viktiga för en lyckad arbetsmarknads- etablering.111 Det tar dock lång tid för många utrikes födda att lära sig det svenska språket och en del uppnår aldrig ens den kunskapsnivå som grundskolan ska ge, oavsett vistelsetid i Sverige. Dessutom förekommer etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Flera reformer har genomförts för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden av nyanlända invandrare, som etableringsreformen för skyddsbehövande och deras anhöriga och insatser för att förbättra svenskundervisningen för invandrare (sfi). För utrikes födda som fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande och för anhöriginvandrare har regeringen dessutom infört instegsjobb och nystartsjobb.

En försvårande omständighet för utrikes födda är också att det under lång tid har saknats gemensamma verktyg för att rättvist validera deras kompetens. En viktig åtgärd för att underlätta etableringen på arbetsmarknaden i den här gruppen är därför den stärkta valideringen av utländsk utbildning som regeringen genomfört.

…och för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Den svaga förankringen på arbetsmarknaden bland personer med funktionsnedsättning med nedsatt arbetsförmåga kan bl.a. bero på att vissa verksamheter har svårt att göra den typ av organisatoriska anpassningar som krävs för att anställa dessa personer. Det kan även bero på att gruppen har en generellt sett lägre utbildningsnivå och till större del är borta ifrån arbetsmarknaden på grund av sjukdom. En

111 Se t.ex. Rooth och Åslund Utbildning och kunskaper i svenska: Framgångsfaktorer för invandrade? (SNS förlag, Stockholm 2006).

205

PROP. 2012/13:100

annan förklaring kan vara att arbetsgivare har svårt att bedöma arbetsförmågan eller saknar kunskap om den hjälp de kan få för att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga.

Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att öka efterfrågan på personer med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, bl.a. genom ökade resurser till subventionerade anställningar och andra insatser för att underlätta deras etablering på arbetsmarknaden.

Åtgärder för att öka sysselsättningsgraden bland äldre

I takt med att medellivslängden ökar är det viktigt att utträdet från arbetsmarknaden senare- läggs. Att de flesta fortfarande tar ut ålders- pension det år de fyller 65 avspeglar sannolikt att normer i stor utsträckning styr beteendet på arbetsmarknaden. Andra förklaringar till den låga sysselsättningsgraden bland äldre går bl.a. att finna i arbetsgivarnas attityder till äldre arbetskraft och att företagens lönekostnader för äldre tenderar att vara höga i förhållande till äldres produktivitet.

För äldre är den viktigaste åtgärden för att öka arbetsutbudet det förstärkta jobbskatteavdraget för personer som är över 65 år. För att samtidigt öka efterfrågan på äldre arbetskraft har den särskilda löneskatten avskaffats för personer över 65 år. Vidare kvalificerar sig personer i åldern 55–64 år till nystartsjobb redan efter sex månader och kan få nystartsjobb i maximalt tio år, vilket är dubbelt så lång tid jämfört med vad som gäller för personer i åldern 26–54 år.

10.3.4Politiken har anpassats efter konjunkturläget

Den ekonomiska politiken bidrar till att dämpa konjunkturnedgångar genom penningpolitiken och de automatiska stabilisatorerna. Vid framför allt djupa och utdragna lågkonjunkturer kan det dock även finnas behov av diskretionära finanspolitiska åtgärder för att dämpa syssel- sättningsfallet och minska risken att arbetslösheten biter sig fast på en högre nivå. Det kan röra sig om både allmänna efter- frågestimulanser och åtgärder som är direkt sysselsättningsskapande. Vidare kan temporärt utökade resurser inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken motverka att de som drabbas av arbetslöshet slås ut från

arbetsmarknaden och att de har tillräcklig kompetens för att få ett arbete när konjunkturen väl förbättras.

En viktig restriktion för politiken är dock att budgetutrymmet är begränsat och att stabiliseringspolitiska åtgärder aldrig får äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. Det gäller därför att finna åtgärder som är kostnads- effektiva och som samtidigt leder till att sys- selsättningen upprätthålls i så stor utsträckning som möjligt.

Sedan budgetpropositionen för 2009 beslutades har regeringen vidtagit omfattande åtgärder för att motverka att lågkonjunkturen får varaktiga effekter på arbetsmarknaden. Flera av de åtgärder som redogjorts för ovan har även varit konjunkturellt motiverade eftersom de stimulerat efterfrågan på kort sikt samtidigt som de varit strukturellt riktiga. Utöver dessa reformer har regeringen vidtagit betydande temporära åtgärder, bl.a. temporärt höjda statsbidrag till kommunsektorn, för att stimulera efterfrågan på arbetskraft och motverka att arbetslösheten blir kvar på en hög nivå.

10.4Effekter av regeringens politik

Regeringen bedömer att den varaktiga syssel- sättningen ökar med knappt 225 000 personer och att jämviktsarbetslösheten sjunker med 1,6 procentenheter fram till 2020 till följd av de strukturella reformer som regeringen har genomfört sedan 2007 (se tabell 10.3). Mer- parten av effekterna bedöms ha slagit igenom 2017. Bedömningarna baseras på den forskning som finns om effekter av strukturella reformer.

112

112 Se rapporten Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktions- sätt bedömas? (Finansdepartementets ekonomiska avdelning 2011:1) för en beskrivning av beräkningarna.

206

Tabell 10.3 Förväntade långsiktiga effekter på arbetskrafts- deltagande, sysselsättning och arbetslöshet av regeringens politik

Förändring i procent om annat ej anges.

	Arbets-	Syssel-	Arbets-	Årsarbets-
	kraft	sättning1)	löshet2)	krafter3)
Jobbskatteavdrag	1,6	106 000	-0,6	120 000

Arbetslöshets-
försäkring	0,2	45 000	-0,7	39 000

Arbetsmarknads-
politik	0,1	13 000	-0,2	11 000
Sjukförsäkring	0,9	16 000	0,5	19 000

HUS-avdraget	0,2	25 000	-0,3	27 000

Sänkta
socialavgifter	0,2	16 000	-0,2	14 000

Skiktgräns	0,0	0	0,0	13 000

Sänkt tjänstemoms	0,0	4 000	-0,1	6 000

Höjt bostadsbidrag	-0,05	-2 000	0,0	-2 000

Summa
strukturreformer	3,1	223 000	-1,6	247 000

Anm.: 1) Antal personer i åldersgruppen 15–74 år. 2) Förändring i procentenheter. 3) Antal arbetade timmar omräknat till årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 timmar.

Källa: Egna beräkningar.

Bedömningen av effekterna är dock osäker, särskilt bedömningen av hur snabbt de uppstår. Det är därför viktigt att löpande följa upp hur reformerna verkar. Uppföljningarna kan ge vägledning om hur politiken behöver kompletteras och om den behöver ändra inriktning.

10.4.1Regeringens politik har ökat den varaktiga sysselsättningen

I diagram 10.24 visas hur den varaktiga sysselsättningen bedöms utvecklas fram till 2017, inklusive och exklusive regeringens reformer. Den streckade linjen i diagrammet visar utvecklingen av den varaktiga sysselsättningen exklusive regeringens politik. Den visar, något förenklat, hur sysselsättningen skulle ha utvecklats enbart till följd av den demografiska utvecklingen.113 Framskrivningen kan därmed ses som den förväntade utvecklingen av sysselsättningen i frånvaro av både strukturella

113 I utvecklingen av den varaktiga sysselsättningsgraden ingår även vissa persistenseffekter till följd av den utdragna lågkonjunkturen och effekter av oförändrade regelverk, t.ex. oförändrat tak i arbetslöshetsförsäkringen. Betydelsen av den demografiska utvecklingen är dock klart dominerande.

PROP. 2012/13:100

reformer och konjunkturella variationer.114 Genom att addera bedömningarna av regeringens reformer till den varaktiga sysselsättningen exklusive politik erhålls den varaktiga sysselsättningen inklusive politik, dvs. den tjocka heldragna linjen i diagram 10.24.

Diagram 10.24 Varaktig sysselsättning inklusive och exklusive regeringens politik

Tusental
5100
		Varaktig sysselsättning inkl. politik
4900		Varaktig sysselsättning exkl. politik
4900		Faktisk sysselsättning
		Faktisk sysselsättning
4700
4500
4300
4100
3900
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Av diagrammet framgår att om regeringens reformer inte hade genomförts skulle, allt annat lika, den faktiska sysselsättningen 2012 ha varit högre än den varaktiga sysselsättningen. Resursutnyttjandet på arbetsmarknaden skulle då ha varit ansträngt.

Indikatorer på resursutnyttjandet på arbets- marknaden visar dock att det fanns lediga resurser på arbetsmarknaden 2012 (se diagram 10.6). Det tyder på att regeringens reformer redan har haft en tydlig effekt på syssel- sättningen. Det indikerar också att syssel- sättningen kan fortsätta att öka snabbare än befolkningsökningen utan att resursutnyttjandet på arbetsmarknaden blir ansträngt.

114 Bedömningen görs med utgångspunkt i sysselsättningsgraden för olika demografiska grupper ett visst basår. Genom att hålla sysselsättningsgraden konstant i de olika grupperna erhålls sysselsättningsutvecklingen utifrån en framskrivning av den demografiska utvecklingen. I framskrivningen görs dock antagandet att utträdesåldern från arbetsmarknaden ökar något.

207

PROP. 2012/13:100

Diagram 10.25 Varaktig arbetskraft inklusive och exklusive regeringens politik

Tusental
5200		Varaktig arbetskraft inkl. politik
5100		Varaktig arbetskraft inkl. politik
5100		Varaktig arbetskraft exkl. politik
		Varaktig arbetskraft exkl. politik
5000		Faktisk arbetskraft
		Faktisk arbetskraft
4900
4800
4700
4600
4500
4400
4300
4200
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010	2015
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräknikningar.

Regeringens reformer har ökat arbetsutbudet

Det finns också tydliga indikationer på att även arbetskraften har ökat till följd av regeringens reformer (se diagram 10.25). Att regeringens politik redan har fått ett så pass stort genomslag på arbetskraften, trots det svaga konjunkturläget, tyder på att effekterna av regeringens politik om något är större än den bedömning av effekterna som redovisas i tabell 10.3. Det höga arbetskraftsdeltagandet indikerar även att det finns en fortsatt stor potential för sysselsättningen att öka de närmaste åren utan att flaskhalsar och bristsituationer på arbetsmarknaden uppkommer.

Bred förbättring på arbetsmarknaden

Av diagram 10.26 framgår att arbetskrafts- deltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen ökade i alla åldersgrupper, utom bland de under 35 år, mellan 2006 och 2012.

Den genomsnittliga sysselsättningsgraden har dock minskat mellan 2006 och 2012. Det beror främst på att äldre och unga, som har en lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet, utgör en större andel av befolkningen i arbetsför ålder (15–74 år) 2012 jämfört med 2006.

Diagram 10.26 Förändring av arbetskraftsdeltagande, sysselsättningsgrad och personer i arbete som andel av befolkningen, från 2006 till 2012, för olika grupper

Procentenheter

8
8																				Arbetskraftsdeltagande
6

																				Sysselsättningsgrad


4																				I arbete som andel av


																				befolkningen
																				befolkningen
2
0
-2
-4
-6
-6

54–45

59–55

64–60

69–65

74–70

74)–(15Totalt

föddaInrikes

föddaUtrikes

Kvinnor

Män

1915–

2420–

3425–

4435–

Källa: Statistiska centralbyrån.

Bland de äldre har utvecklingen varit särskilt stark. Empiriska studier visar att det förhöjda jobbskatteavdraget för äldre i kombination med socialavgiftssänkningen för äldre har bidragit till den ökade sysselsättningsgraden i den här gruppen.115 Även bland utrikes födda har arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet personer i arbete som andel av befolkningen ökat under de senaste åren. Detta är tydliga indikationer på att politiken verkar i rätt riktning.

10.4.2Regeringens politik har minskat utanförskapet

Det finns även en del indikatorer på att regeringens reformer har minskat utanförskapet. Av diagram 10.27 framgår att antalet personer som får ersättningar från olika trygghetssystem, mätt som antalet helårsekvivalenter, har minskat kontinuerligt sedan 2006.116

115Se Laun, Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre (IFAU 2012:16) samt bilaga 5 i 2012 års ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100).

116De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, ekonomiskt bistånd, arbetslöshetsersättning och ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program

(aktivitetsstöd).

208

Diagram 10.27 Antal personer som får ersättning från vissa trygghetssystem

Tusental
1 400
1 200
1 000
800
600
				Antal helårsekvivalenter
400				Konjunturrensat mått på antal
				Konjunturrensat mått på antal
200				helårsekvivalenter
200
0
80	84	88	92	96	00	04	08	12
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Av diagrammet framgår att minskningen av antalet helårsekvivalenter sedan 2006 huvud- sakligen beror på strukturella faktorer. Till följd av lågkonjunkturen har det faktiska antalet helårsekvivalenter varit högre än den strukturella nivån sedan 2008.

Helårsekvivalenterna mäter både kort- och långvarigt ersättningsmottagande. Det är allvarligare om personer är långvarigt försörjda av olika trygghetssystem än om ersättnings- perioderna är korta. Det är därför viktigt att även analysera hur ersättningsperiodernas längd har utvecklats.

Antalet personer med ersättningsperioder som är längre än ett år har trendmässigt minskat sedan 2005 (se diagram 10.28).117 Korta ersättningsperioder minskade från 2003 till början av 2008, men började sedan öka igen när arbetslösheten ökade under den finansiella krisen.

117 Ersättningsperioden avser den totala sammanhängande tiden i trygg- hetssystem oavsett ersättningsslag. De ersättningar som ingår är sjuk- och rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshets- ersättning samt ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd).

									PROP. 2012/13:100
Diagram 10.28 Personer som får ersättning från vissa
trygghetssystem fördelat efter ersättningsperiodens längd
Tusental											Tusental
200												900
180												800
160												700
												700
140												600
												600
120												500
												500
100
80												400
80
60			0–13 veckor (vänster axel)									300
60
40			14–26 veckor (vänster axel)									200
												200
			27–51 veckor (vänster axel)
			27–51 veckor (vänster axel)									100
20			52–veckor (höger axel)									100
			52–veckor (höger axel)
0												0
00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12
Anm.: Säsongrensad data.
Källa: Statistiska			centralbyrån.

Antalet personer med sjukpenning och sjukersättning har minskat

De viktigaste förklaringarna till att antalet personer som får ersättning från trygghets- systemen har minskat är att färre är sjukskrivna och att antalet personer med sjuk- och aktivitets- ersättning har minskat (se diagram 10.29). Den minskade sjukfrånvaron har medfört att antalet personer som arbetar har ökat. I dag är den svenska sjukfrånvaron nere på vad som kan betraktas som en låg nivå. Sverige utmärker sig inte längre i relation till andra länder med motsvarande system och förmåner.

Diagram 10.29 Antal personer med sjuk- och aktivitetsersättning samt antal personer med sjukpenning

Antal
600 000
500 000
400 000											Sjuk- och aktivitetsersättning
											Sjuk- och aktivitetsersättning
300 000											Sjukfall
300 000
200 000
100 000
0
94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	10	11	12

Anm.: På grund av vissa förändringar i sjuklöneperioden finns det tidsseriebrott mellan 1997 och 1998 samt mellan 2003 och 2004. Sjukfall är säsongsrensad.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Det finns många möjliga förklaringar till att sjukfrånvaron har minskat sedan början av 2000- talet. Mycket tyder på att en viktig förklaring är att olika reformer har samverkat med förändrade

209

PROP. 2012/13:100

attityder och normer. Finanspolitiska rådet har granskat reformerna och bedömer att de med stor sannolikhet har varit en viktig orsak till den minskade sjukfrånvaron.118

Det är också tydligt att minskningen av antalet personer med sjukersättning har sammanfallit med genomförandet av regeringens reformer. De förändrade villkoren för att bli berättigad till stadigvarande sjukersättning samt borttagandet av möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning trädde i kraft den 1 juli 2008. Av diagram 10.29 framgår att antalet personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning började minska därefter.

Mycket tyder på att minskningen av inflödet till sjukersättning har bidragit till att öka den varaktiga sysselsättningen. Antalet personer som får ersättning från olika trygghetssystem har minskat jämfört med 2008, trots att antalet personer med arbetslöshetsersättning och antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program har ökat till följd av den utdragna lågkonjunkturen. Det indikerar att det minskade inflödet till sjukersättningen inte fullt ut har medfört en ökning i något annat ersättningssystem, utan att de har fått inkomster på annat sätt.

Sedan 2010 har dock antalet sjukfall ökat något, vilket bl.a. beror på att personer som tidigare uppnått maximal tid i sjukförsäkringen återvänder till sjukförsäkringen. Ökningen beror också på ett ökat inflöde av nya sjukfall. Det är därför viktigt att noga följa sjukfrånvarons fortsatta utveckling.

Arbetsmarknadspolitiken verkar i rätt riktning, men stora utmaningar kvarstår

Åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken riktas främst till personer som står långt från arbets- marknaden. Detta innebär att det ofta tar tid innan effekterna av åtgärderna syns genom en ökad sysselsättning.

Trots dessa svårigheter finns det en del indikationer på att regeringens arbetsmarknads- politik har bidragit till en högre sysselsättning. Bland annat visar en rapport från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk ut- värdering att nystartsjobben har minskat arbetslösheten och ökat sysselsättningen.119 Det

finns dock fortfarande potential att förbättra nystartsjobben, bl.a. vad gäller träffsäkerheten och volymerna.

Det finns också andra indikationer på att arbetsmarknadspolitiken verkar i rätt riktning. Som tidigare nämnts visar statistik från Arbetsförmedlingen att sökaktiviteten bland de arbetslösa ligger på en högre nivå nu än före 2007 (se diagram 10.20). En hög sökaktivitet är en förutsättning för en väl fungerande matchning. Jobbskatteavdraget och reformerna inom arbetslöshetsförsäkringen är troligen viktiga förklaringar till den ökade sökaktiviteten.

Flödet från garantierna till arbete har ökat under 2012

I jobb- och utvecklingsgarantin finns personer med stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför mycket positivt att utflödet till både subventionerat och osubventionerat arbete ökade 2009–2012 i garantins samtliga faser. Det visar att även de långtidsarbetslösa fick del av den ökande efterfrågan.120 Av diagram 10.30 framgår också att subventionerade anställningar är en viktig väg till arbete för personer i jobb- och utvecklings- garantin även för de som befinner sig i syssel- sättningsfasen.

Av de ungdomar som lämnar jobbgarantin är det relativt många som går till ett osubventionerat arbete, vilket är mycket positivt. Flödet till subventionerat arbete är betydligt lägre (se diagram 10.31). Ett av syftena med jobbgarantin för ungdomar var att förmå fler att söka sig till utbildning. Det är därför också positivt att andelen som lämnar garantin för utbildning har ökat alltsedan jobbgarantin infördes. Mer problematiskt är att även andelen personer som lämnar jobbgarantin för jobb- och utvecklingsgarantin uppvisar en trendmässig ökning.

			120 I spåren av den finansiella krisen ökade långtidsarbetslösheten och
	118 Finanspolitiska rådet (2010).
	118 Finanspolitiska rådet (2010).		med detta hamnade fler personer med relativt sett stark anknytning till
	119 Se Liljeberg, Sjögren och Vikström, Leder nystartsjobben till högre		arbetsmarknaden i jobb- och utvecklingsgarantin. En sådan samman-
	sysselsättning? (IFAU 2012:6).		sättningseffekt kan vara en bidragande förklaring till det ökade utflödet.

210

Diagram 10.30 Utflödet från jobb- och utvecklingsgarantin som andel av de kvarstående i garantin

Procent av kvarstående i garantin

Lämnat fas 1 och 2 till osubv. arb. Lämnat fas 1 och 2 till subv. arb.

3 Lämnat syss. fas till osubv. arb. Lämnat syss. fas till subv. arb.

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Anm.: Säsongrensat tre månaders glidande medelvärde för fas 1 och 2. Tre månaders glidande medelvärde för sysselsättningsfasen.

Källa: Arbetsförmedlingen.

Diagram 10.31 Utflödet från jobbgarantin för ungdomar

Procent av kvarstående i garantin

10
9	Lämnat till jobb- och utvecklingsgarantin
9	Lämnat	till osubv. arb.
8	Lämnat	till osubv. arb.
8	Lämnat	till subv. arb.
	Lämnat	till subv. arb.
7	Lämnat till reguljär utb.
	Lämnat till reguljär utb.
6
5
4
3
2
1
0
2008	2009	2010	2011	2012
Anm.: Säsongrensat tre månaders glidande medelvärde för Lämnat till
osubventionerat arbete. Övriga serier är endast säsongrensade.
Källa: Arbetsförmedlingen.

Den utdragna lågkonjunkturen har, som tidigare nämnts, bidragit till att fler har blivit långtids- arbetslösa. Av denna anledning har antalet personer som deltar i jobb- och utvecklings- garantin och jobbgarantin för ungdomar vuxit snabbt, samtidigt som garantierna fortfarande varit i uppbyggnadsfasen. Implementeringen av garantierna har inte varit problemfri. Det finns indikationer på att kvaliteten i garantierna kan höjas. Aktiviteterna har inte heller kunnat erbjudas i den omfattning som var tänkt på grund av det stora inflödet. Med ett förbättrat innehåll i garantierna kan utflödet till jobb förväntas öka.

PROP. 2012/13:100

10.5Utmaningar för att få fler i arbete

Sysselsättningspolitikens viktigaste uppgift är att varaktigt öka sysselsättningen främst genom ett minskat utanförskap. Regeringen bedömer att den hittills förda sysselsättningspolitiken har varit ändamålsenlig. Sedan 2006 har syssel- sättningen och antalet personer som är i arbete ökat mer än vad som kan förklaras av demografiska och konjunkturella faktorer.

Till följd av den utdragna lågkonjunkturen har dock reformerna hittills haft större effekt på arbetskraftsdeltagandet än på sysselsättningen. Det har inneburit att arbetslösheten ökat. En viktig utmaning för politiken är därför att säkerställa att alla som har sökt sig till arbetsmarknaden får ett arbete.

Lågkonjunkturen förstärker strukturella problem

Den utdragna lågkonjunkturen har bidragit till att en del kvarvarande strukturella problem på arbetsmarknaden förstärkts (se avsnitt 10.2). Långtidsarbetslösheten har ökat och etableringen på arbetsmarknaden för bl.a. unga och utrikes födda har försvårats. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att den svenska arbetsmarknaden klarat lågkonjunkturen betydligt bättre än många andra länder i Europa. Exempelvis är arbetslösheten förhållandevis låg jämfört med andra länder i Europa (se avsnitt 10.2). Det tyder på en inneboende styrka i svensk ekonomi.

Regeringen ser trots detta mycket allvarligt på de kvarvarande strukturella problemen. Att vissa grupper, som unga, utrikes födda, funktions- nedsatta och långtidsarbetslösa, får bära stora kostnader i termer av arbetslöshet och utan- förskap efter en lågkonjunktur är fördelnings- politiskt oacceptabelt. Att höja sysselsättningen och minska utanförskapet i dessa grupper är en av regeringens viktigaste utmaningar de närmaste åren. För att klara dessa utmaningar måste politiken även i fortsättningen omfatta åtgärder som både stimulerar utbudet av och efterfrågan på arbetskraft och som säkerställer att matchningen på arbetsmarknaden fungerar väl.

Matchningen på arbetsmarknaden kan förbättras

Det finns en del indikatorer på att matchningen i Sverige, USA och i flera länder i Europa har försämrats något under de senaste åren (se avsnitt 10.2). Dessa indikatorer fångar såväl

211

PROP. 2012/13:100

möjligheterna för arbetssökande och arbets- givare att hitta varandra som obalanser mellan utbud och efterfrågan på olika delarbets- marknader. Bedömningen är att ökade obalanser är en viktig förklaring till att matchningen de senaste åren har försämrats något. Låg- konjunkturens inverkan och det faktum att arbetskraftsdeltagandet har ökat i grupper med svag förankring på arbetsmarknaden har bidragit till detta. Det ökade arbetskraftsdeltagande i grupper med svag förankring på arbets- marknaden är dock i grunden mycket positivt även om det temporärt leder till högre arbetslöshet. De allra flesta som söker sig till arbetsmarknaden får förr eller senare ett arbete.

Mer eller mindre varaktiga obalanser är ett uttryck för att arbetsmarknaden har svårt att anpassa sig efter nya efterfråge- och utbudsförhållanden. En viktig utmaning för politiken är därför att verka för att flexibiliteten på arbetsmarknaden ökar. Det handlar framför allt om att underlätta arbetskraftens rörlighet och omställningsförmåga samt att upprätthålla incitamenten att söka jobb. En flexibel arbetsmarknad förutsätter också en väl fungerande lönebildning som möjliggör att relativlönerna anpassas efter nya utbuds- och efterfrågeförhållanden.

Ett längre arbetsliv nödvändigt

Det svenska folket blir friskare och lever allt längre efter pensioneringen, vilket är mycket positivt. En förutsättning för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard även som pensionärer, och för att upprätthålla offentligt finansierade tjänster av god kvalitet, är ett långt och produktivt arbetsliv. Det är därför långsiktigt angeläget att fortsätta arbetet med att få unga att tidigarelägga sin utbildning och att öka genomströmningen i utbildningssystemet. Det är också viktigt att fler förlänger sitt arbetsliv genom att senarelägga sitt utträde från arbetsmarknaden. Vidare är det angeläget att ta tillvara kvinnors arbetsutbud bättre genom att minska skillnaderna i kvinnors och mäns närvaro på arbetsmarknaden. Kvinnor har fortfarande ett lägre arbetskraftsdeltagande och jobbar i större utsträckning deltid än män.

10.5.1Mot en mer flexibel och inkluderande arbetsmarknad

Arbetsmarknadens utveckling påverkas i hög grad av politikens utformning, men också av överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. I Sverige, liksom i övriga nordiska länder, har arbetsmarknadens parter en stark ställning. Det tar sig bl.a. uttryck i att många viktiga frågor regleras i kollektivavtal, bl.a. ingångslöner, löneutvecklingen och avsteg från delar av arbetsrättslagstiftningen.

Den svenska modellen fungerar i huvudsak väl. Hög sysselsättning har kunnat kombineras med hög reallönetillväxt de senaste decennierna. Samtidigt har den ökande konkurrensen och globaliseringen medfört att förutsättningarna på arbetsmarknaden ser annorlunda ut i dag jämfört med för några decennier sedan. Det har blivit svårare för inträdande grupper och för långtidsarbetslösa att etablera sig på arbets- marknaden. Flera av dessa problem har förstärkts vid varje lågkonjunktur sedan 1990- talskrisen. En viktig utmaning framöver är därför att säkerställa att arbetsmarknaden blir mer inkluderande och flexibel.

Regeringen har ett stort ansvar för att uppnå detta, men ansvaret vilar också på arbets- marknadens parter. Regeringen ser därför positivt på de initiativ som arbetsmarknadens parter de senaste åren har tagit för att underlätta ungas inträde på arbetsmarknaden och för att bevara jobb i djupa lågkonjunkturer. Regeringen är också positiv till förhandlingarna mellan Privattjänstemannakartellen (PTK) och Svenskt Näringsliv om ett utvecklat anställningsavtal. Det är angeläget att parterna på hela arbets- marknaden finner lösningar för hur arbets- tagarnas behov av trygghet kan kombineras med arbetsgivarnas behov av flexibilitet. Regeringen bedömer att lagstiftning på detta område inte är en lika effektiv åtgärd som en partsöverens- kommelse. Regeringen vill därför lyssna till parterna och stödja deras arbete med att nå överenskommelser.

Regeringen vill stödja initiativ från alla delar i partssystemet som syftar till att göra arbetsmarknaden mer inkluderande och flexibel. Det är i ljuset av detta som regeringen sedan hösten 2011 för samtal med arbetsmarknadens parter, de s.k. trepartssamtalen. Regeringen anser att kollektivavtalen även fortsättningsvis ska ha samma centrala roll på arbetsmarknaden och att

212

lönebildningen ska vara parternas ansvar. En vidareutveckling av den svenska modellen åstadkoms bäst i samförstånd med parterna. Syftet med trepartssamtalen mellan regeringen och arbetsmarknadens parter är därför att finna gemensamma lösningar på kvarvarande problem. Regeringens målsättning med samtalen är att hitta åtgärder som sänker jämviktsarbetslösheten och ökar den varaktiga sysselsättningen, särskilt genom att förbättra möjligheterna till jobb för personer med svag förankring på arbets- marknaden.

Underlätta inträdet på arbetsmarknaden

Öppna nya vägar in på arbetsmarknaden för unga

En konkret diskussion som regeringen för med parterna handlar om att skapa nya vägar in på arbetsmarknaden för ungdomar.

En grundläggande förutsättning för att unga ska klara övergången mellan skola och arbetsliv smidigt är att arbetsgivare efterfrågar och anställer unga arbetssökande. Många unga saknar dock i dag den kompetens och erfarenhet som krävs för att det ska vara lönsamt för arbets- givaren att anställa dem till rådande ingångs- löner.

I detta syfte har regeringen och arbets- marknadens parter diskuterat s.k. yrkes- introduktionsavtal. De flesta av dessa avtal bygger på principen att en ung person utan erfarenhet i yrket erbjuds handledning eller utbildning under en del av arbetstiden. Denna del av arbetstiden är inte lönegrundande.121 Att lönen varierar med erfarenhet och ålder är inget nytt utan ett vanligt förekommande inslag i kollektivavtalen.122

Syftet med yrkesintroduktionsavtalen är att arbetsgivaren ska kunna erbjuda ändamålsenlig handledning och utbildning för nyanställda unga så att de, efter en kortare periods yrkes-

121Ett exempel är det avtal om yrkesintroduktion för unga under 25 år som IF Metall och Teknikarbetsgivarna ingått. Avtalet innebär en möjlighet att anställa unga på tidsbegränsad anställning i tolv månader (med möjlighet till tolv månaders förlängning) till en lön som motsvarar

75procent av ingångslönen inom avtalsområdet. Varje anställning ska förenas med handledning och en individuell utvecklingsplan ifråga om arbetsuppgifter och utbildnings- och introduktionsinsatser.

122Se Forslund m.fl., Kollektivavtalen och ungdomarnas faktiska begynnelselöner (IFAU 2012:19).

PROP. 2012/13:100

introduktion, är anställningsbara till rådande löneläge. Denna avtalskonstruktion är tänkt att bidra till att öka arbetsgivarnas vilja att anställa unga personer med låg eller osäker produktivitet.

Dessa avtal har funnits i olika former på arbetsmarknaden under en tid, men relativt få personer har anställts på sådana avtal. Regeringen bedömer att yrkesintroduktionsavtal kan bidra till en smidigare övergång från studier till arbete och därmed till att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras och ungdomsarbets- lösheten minskar.

Regeringen vill därför, tillsammans med parterna, verka för att fler sådana avtal tecknas och att fler anställs inom avtalen. Regeringen förbereder bl.a. förslag i syfte att genom löne- subventioner och ekonomiskt stöd till handledning stimulera anställning av unga genom de yrkesintroduktionsavtal som tecknas av parterna. Lönesubventionen bedöms öka arbetsgivarnas vilja att anställa personer utan relevant yrkeserfarenhet och utbildnings- innehållet förväntas bidra till att höja individernas kompetens. Regeringen kommer att ta ställning till ett eventuellt statligt stöd till yrkesintroduktionsavtal i samband med budget- propositionen för 2014. En departements- promemoria (Ds 2013:20) med lagförslag har remitterats.

För att skapa bättre förutsättningar för att anställa ungdomar med yrkesintroduktionsavtal har parterna inom ramen för trepartssamtalen även efterfrågat stöd för att handleda de unga på ett mer effektivt sätt på arbetsplatserna. Mot denna bakgrund utreds inom Regeringskansliet dels vilket stöd som behövs, dels vad staten och parterna kan bidra med för att stärka och underlätta lärandet på arbetsplatsen.

Kvalitetshöjande åtgärder inom utbildnings- systemet är fortsatt angelägna

För att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för unga är det också viktigt med insatser för att stärka de ungas kvalifikationer. Kvaliteten i utbildningen måste förbättras och kopplingen mellan skola och arbetsliv behöver stärkas. Bristfälliga skolresultat och tidiga avhopp medverkar till högre ungdomsarbetslöshet och ökad risk för långtidsarbetslöshet bland unga. För elever som aldrig påbörjar eller som avbryter sina gymnasiestudier kan steget från skola till yrkesliv bli alltför stort.

213

PROP. 2012/13:100

Regeringen har genomfört och aviserat omfattande reformer inom utbildningssystemet. Det är nu viktigt att arbeta för en ändamålsenlig implementering av dessa reformer och följa upp att de ger avsett resultat. Även ytterligare insatser bör övervägas för att fler elever ska gå ut grundskolan med tillräckliga kunskaper för att kunna påbörja gymnasiestudier. Det är i synnerhet viktigt med tidiga insatser i grundskolan för att hjälpa de elever som annars riskerar att senare avbryta eller inte ens påbörja en gymnasieutbildning.

Även för elever som fullföljer sina gymnasie- studier kan steget mellan skola och arbetsliv vara stort. Regeringen har genomfört flera reformer för att förbättra de yrkesinriktade programmen på gymnasiet, bl.a. införandet av lärlingsut- bildning och ett närmare samarbete mellan gymnasieskola och arbetsliv genom inrättande av nationella programråd för varje yrkesprogram. Men arbetet med att förbättra kvaliteten på de yrkesinriktade programmen måste fortsätta, framför allt när det gäller det arbetsplatsförlagda lärandet. Den garanterade omfattningen av arbetsplatsförlagt lärande måste säkerställas för varje elev och kvaliteten måste förbättras. Det är också av stor vikt att eleverna får ordentlig handledning och uppföljning.

Goda kontakter mellan skola och arbetsliv är en förutsättning för framgångsrika yrkes- utbildningar. Flera andra länder har fram- gångsrika lärlingsutbildningar som kan fungera som föredömen för hur de svenska lärlingsut- bildningarna skulle kunna utvecklas.

På sikt är det viktigt att utbildningssystemet är bättre anpassat till arbetsmarknadens behov. Det kan finnas behov av att se över hur dimensioneringen av gymnasieskolan kan förbättras. Det är därför angeläget att säkerställa att unga gör välinformerade utbildningsval. En förhållandevis snabb åtgärd är att se till att unga får bättre information om utbildningsvalets betydelse för möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden. Det kan därför finnas behov av att se över hur studie-och yrkesvägledningen i grund- och gymnasieskolan kan effektiviseras.

Utrikes födda möter särskilda svårigheter som måste övervinnas

Det behövs särskilda åtgärder för att underlätta för framför allt de som kommit till Sverige som skyddsbehövande att etablera sig på arbets- marknaden. Etableringsreformen har stärkt

arbetsmarknadsperspektivet i de nyanländas etablering. Det tar dock fortfarande för lång tid för många nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden. Fokus på arbete och driv- krafterna för att söka jobb i etableringsprocessen kan ytterligare behöva stärkas.

Goda kunskaper i svenska språket ökar chanserna för utrikes födda att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför angeläget att förbättra kvaliteten och resultaten i svenska för invandrare (sfi). Undervisningen i svenska för invandrare kan bl.a. i större utsträckning individanpassas och ha en tydligare koppling till arbetslivet. Det är viktigt att det finns tydliga incitament att jobba eller att utbilda sig inom yrken där chansen att få ett arbete är stor.

Unga utrikes födda som kommit till Sverige i skolåldern har ofta problem med att slutföra skolan och därmed även svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är angeläget att finna ytterligare sätt att stödja dessa unga att fullfölja skolan och förbättra sina studieprestationer.

Förbättra möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att få ett arbete

Många personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga står långt ifrån arbetsmarknaden och denna grupp förväntas öka ytterligare den närmste tiden till följd av att fler personer kommer in på arbetsmarknaden, bl.a. från sjukförsäkringssystemen. Framför allt är det antalet personer med olika psykiska besvär som har ökat de senaste åren. Förutsättningarna för dessa personer att finna och behålla ett arbete måste förbättras.

Motverka långa tider utan arbete

Temporära satsningar för att mildra lågkonjunkturens effekter på arbetsmarknaden

Läget på arbetsmarknaden försämrades under hösten 2012. Långtidsarbetslösheten förväntas därmed stiga ytterligare den närmaste tiden och bl.a. unga kommer att ha fortsatt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen bedömer att det svaga konjunkturläget motiverar särskilda temporära insatser för att motverka långtidsarbetslösheten. Därför utökas temporärt åtgärder inom såväl arbetsmarknads- som utbildningsområdet.

Inom bl.a. arbetsmarknadspolitiken möjlig- görs genom omfördelning fler praktik- och

214

utbildningsplatser under 2013 och 2014 till personer som riskerar att blir långtidsarbetslösa. Regeringen utökar också antalet studieplatser inom yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning (yrkesvux) under 2013 och 2014 i syfte att stärka individers kompetens och öka deras anställnings- barhet (se tabell 2.5 i avsnitt 2).

Stärka långtidsarbetslösas jobbchanser

Utöver de ovan nämnda temporära förstärk- ningarna är det viktigt att fortsätta det lång- siktiga arbetet med att förhindra att fler blir långtidsarbetslösa och stärka jobbchanserna för de som är långtidsarbetslösa. Insatser för att förhindra att fler blir långtidsarbetslösa bör främst ske genom förmedlingsinsatser och en förbättrad uppföljning av de korttidsarbetslösas jobbsökande. För att använda de arbets- marknadspolitiska resurserna på bästa sätt är det viktigt att tidiga programinsatser riktas till dem som har störst risk att bli långtidsarbetslösa.

För att öka jobbchanserna för dem som är långtidsarbetslösa är det viktigt att höja aktivitetsnivån och kvaliteten inom jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar. Detta gäller inte minst jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas.

Det är fortsatt viktigt att Arbetsförmedlingen aktivt stödjer användandet av lönesubvention- erade anställningar och nystartsjobb, med särskilt fokus på de som har svårast att ta sig tillbaka till arbetsmarknaden. Det är angeläget att få fördjupad kunskap om vad det är som håller tillbaka arbetsgivarnas intresse att anställa med lönesubventioner. Ett problem tycks vara att arbetsgivare har bristfällig information om vilka lönesubventionerade anställningar som finns att tillgå och hur de är utformade. Arbetsförmedlingen har därför fått i uppdrag att förstärka sina informationsinsatser till arbetsgivare. Det är även viktigt att arbetsgivare uppfattar regelverken för de subventionerade anställningarna som transparenta och enkla. Arbetsmarknadens parter har också en viktig roll att spela för att de allra mest utsatta ska få möjlighet att komma till en arbetsplats.

System för statligt stöd vid korttidsarbete under synnerligen djupa kriser

Om lågkonjunkturen skulle förvärras och fördjupas väsentligt kan det krävas särskilda

PROP. 2012/13:100

åtgärder för att hålla nere arbetslösheten. Under finanskrisen ingick arbetsmarknadens parter s.k. krisavtal inom vissa branscher. Krisavtalen innebar att parterna kom överens om att under en begränsad tid korta arbetstiden och samtidigt gå ned i inkomst. För företag som mötte kraftigt fallande efterfrågan under krisen var dessa avtal ett alternativ till att säga upp personal. På så sätt bidrog krisavtalen till att sysselsättningen hölls uppe och arbetslösheten ökade mindre än vad som annars skulle ha varit fallet. Avtalen gjorde också att företagen kunde öka produktionen snabbare och effektivare när ekonomin började återhämta sig eftersom de då inte behövde börja med att rekrytera arbetskraft.

Regeringen ser mycket positivt på dessa initiativ och har under 2012 låtit en arbetsgrupp inom Regeringskansliet arbeta fram ett förslag på hur staten kan stödja överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter om kort- tidsarbete.123 Statligt stöd vid korttidsarbete är endast tänkt att användas i synnerligen djupa låg- konjunkturer. Åtgärden bedöms bidra till att motverka att arbetslösheten stiger under lågkonjunkturen och dämpa lågkonjunkturens varaktiga effekter på arbetsmarknaden. Anställda som har svårt att få ett nytt jobb, t.ex. äldre, kan undvika långvarig arbetslöshet genom att jobben bevaras. Det finns dock en risk att korttids- arbete, om det används för ofta och felaktigt, dämpar strukturomvandlingstakten i ekonomin. Vidare kan korttidsarbete påverka lönebild- ningen negativt och därigenom försvåra för inträdande grupper att få jobb. Det är därför viktigt att korttidsarbete inte används annat än i händelse av mycket djupa lågkonjunkturer.124

123Se departementspromemorian Statligt stöd vid korttidsarbete- en ny åtgärd vid djupa kriser (Ds 2012:59) för en beskrivning av utformningen av förslaget och under vilka förutsättningar stödåtgärderna skulle aktiveras.

124En lagrådsremiss med förslag till statligt stöd vid korttidsarbete har den 15 mars 2013 överlämnats till Lagrådet. Regeringen avser att återkomma till Riksdagen med detta förslag. Förslaget förutsätter notifiering hos Europeiska kommissionen för att säkerställa att stöd- åtgärden är förenlig med EU:s statsstödsregler.

215

PROP. 2012/13:100

Förbättra matchningen

Regeringen fortsätter arbetet med att skapa förutsättningar för en bättre fungerande matchning. För att förbättra matchningen behövs ett brett angreppssätt. Utbildnings- systemet bör svara mot arbetsmarknadens behov och möjligheterna till omskolningen senare i livet och att flytta eller att pendla dit jobben finns måste vara goda. Vidare ska arbetslösa ha tydliga incitament att aktivt söka jobb. Arbetsförmedlingen ska i detta avseende bidra med tydliga krav och förbättrad uppföljning av individens arbetssökande eftersom det finns indikationer på att förmedlingsinsatser som innebär ökat stöd och kontroll kan leda till högre sysselsättning. Det är även viktigt att det ges tid för den enskilde arbetsförmedlaren att möta och stödja individen i sitt arbetssökande. Vidare är det centralt att Arbetsförmedlingen har väl fungerande arbetsgivarkontakter. Särskilt unga och nyanlända utrikes födda saknar ofta jobbrelaterade nätverk. Här har Arbets- förmedlingen en central roll att fylla.

För att förbättra matchningen bör arbetet med att effektivisera Arbetsförmedlingens verksamhet fortsätta. Under de senaste åren har Arbetsförmedlingen fått ett bredare uppdrag med ökat fokus på att hjälpa grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. Det kan ha påverkat myndighetens möjligheter att spela en aktiv roll i matchningen på arbetsmarknaden. För att förbättra matchningen är det bland annat viktigt att se över Arbetsförmedlingens arbete med arbetsgivarkontakter, förenklings-möjlig- heter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utvecklas på ett effektivt sätt.

Stimulera ökad rörlighet på arbetsmarknaden

En förutsättning för att matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft ska ske effektivt är att den geografiska och yrkesmässiga rörligheten på arbetsmarknaden är hög. Det är därför viktigt att arbetssökande får information om hur möjligheterna att få jobb inom olika yrken och i olika delar av landet ser ut samt vad som krävs av den arbetssökande för att så snabbt som möjligt få ett jobb.

Vidare kan svårigheter att få tag i ett flexibelt och billigt boende medföra att framför allt ungas möjligheter och incitament att flytta för att få ett arbete är begränsade. Åtgärder som bidrar till att

bostadsbyggandet ökar i storstadsregionerna och till att det finns en väl utbyggd infrastruktur ökar möjligheterna att flytta eller pendla dit där jobben finns. I december 2012 beslutade riksdagen om en ekonomisk ram för infra- strukturen under perioden 2014–2025. De markant höjda ekonomiska ramarna kommer att ge utrymme för omfattande infrastruktur- investeringar under det närmaste decenniet. En väl utbyggd infrastruktur kan också i sig bidra till att skapa större möjligheter och incitament för ett ökat bostadsbyggande.

En annan åtgärd för att minska de geografiska obalanserna kan vara att stimulera företag att etablera sig i områden med hög arbetslöshet. Ett förslag om s.k. nystartszoner bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Det innebär i korthet att staten genom bl.a. sänkta socialavgifter stimulerar företag att etablera sig inom områden med hög arbetslöshet.125 För att företagen ska få del av lättnaden krävs att en viss andel av de anställda bor i nystartszonen.

10.5.2Fortsätta att stärka incitamenten för ett långt arbetsliv

Stärkta drivkrafter till arbete och minskade trösklar in på arbetsmarknaden är effektiva sätt att öka sysselsättningen. För att minska utan- förskapet, öka den varaktiga sysselsättningen och göra det mer attraktivt att utbilda sig, starta och driva företag vill regeringen, när budget- utrymmet så tillåter, ytterligare förstärka jobb- skatteavdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig inkomstskatt.

Utöver inkomstskattesänkningar kan åtgärder inom utbildningssystemet för att premiera en snabb studietakt på eftergymnasiala utbildningar övervägas. Det är också viktigt att kontinuerligt se över utformningen av det ekonomiska biståndet och andra transfereringssystem så att dessa ger drivkrafter för att hitta ett arbete. Vidare är det angeläget att ytterligare förstärka de ekonomiska incitamenten och möjligheterna till ett längre arbetsliv.126

125Se betänkandet Nystartszoner (SOU 2012:50).

126Pensionsåldersutredningen lämnade i april 2013 sitt slutbetänkande om de pensionsrelaterade åldersgränserna och åtgärder för att stärka incitamenten och möjligheterna till ett längre arbetsliv.

216

PROP. 2012/13:100

10.5.3Stärkt företagande för ökad sysselsättning

För att säkerställa en långsiktigt hög efterfrågan på arbetskraft behövs ett väl fungerande närings- liv som klarar sig väl i den globala konkurrensen. Regeringen har som ambition att ytterligare förbättra företagsklimatet och villkoren för forskning och utveckling samt förbättra kapital- försörjningen för små, innovativa företag. En strategisk del av arbetet med att förbättra skattevillkoren för företagande sker genom Företagsskattekommittén (dir. 2011:1). Kom- mitténs huvuduppdrag handlar om att göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och lån (se avsnitt 2.4.2). I syfte att skapa tillväxt och fler jobb ser regeringen även kontinuerligt över möjligheterna att förenkla villkoren och sänka kostnaderna för företag och företagande. Regeringen tillsatte i april 2012 en utredning om ett minskat och förenklat upp- giftslämnande för företagen (dir. 2012:35). Vidare har regeringen tillsatt en utredning i syfte att förenkla beskattningen för enskilda närings- idkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag (dir. 2012:116).

Ett väl fungerande utbildningssystem, och en högkvalitativ forskning, är viktiga faktorer för en arbetsmarknad med god anpassningsförmåga. En forskning av hög kvalitet möjliggör nya idéer och produkter. I regeringens forsknings- och innovationsproposition (prop. 2012/13:30) presenterades insatser som innebar en successiv ökning av anslagen till forskning till 4 miljarder kronor i ökad nivå 2016. Satsningarna syftar till att ytterligare förbättra förutsättningarna för företagande, innovationer och tillväxt i det svenska näringslivet.

217

Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

PROP. 2012/13:100

11 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Sammanfattning

•De hållbarhetsberäkningar för Sveriges offentliga finanser som redovisas i detta av- snitt visar att den långsiktiga hållbarheten är god och i allt väsentligt oförändrad sedan föregående års beräkningar.

•Hållbarheten skapar en marginal för finans- politiken att möta både den utdragna låg- konjunkturen och de ökade utgifter som följer av de demografiska förändringarna på lång sikt.

•År 2020–2040 karaktäriseras av ett betydan- de demografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella sparandet beräknas gradvis falla med knappt 1 procent av BNP mellan 2020 och 2030. Ett försämrat finansiellt utgångs- läge när det demografiska utgiftstrycket börjar öka kan medföra att finanspolitiken drabbas av betydande hållbarhetsproblem.

•Sverige står inför ett antal samhällseko- nomiska förändringar som tillsammans ut- gör påtagliga risker för de offentliga finan- sernas långsiktiga hållbarhet. Utgifterna väntas öka inte enbart på grund av en åldrande befolkning utan även till följd av ökad efterfrågan på välfärdstjänster. Vidare minskar andelen förvärvsaktiva som ska finansiera de ökade utgifterna.

•Ett långt och produktivt arbetsliv är en förutsättning för att alla ska kunna ha en bra ekonomisk standard även som pensionärer och för att tillhandahålla offentligt finansierade tjänster av god

kvalitet i önskvärd omfattning. I takt med att medellivslängden ökar är det därför viktigt med ett högt arbetskraftsdeltagande bland både kvinnor och män, såväl utrikes som inrikes födda, samt att inträdet på arbetsmarknaden tidigareläggs och utträdet senareläggs.

•Förutsättningarna för en hållbar finanspoli- tik, med en fortsatt hög nivå på de offentligt finansierade tjänsterna, förbättras om befolkningens hälsa fortsätter att förbättras och om produktiviteten inom offentlig sektor höjs.

Den alltjämt pågående skuldkrisen i Europa illustrerar tydligt hur en ohållbar finanspolitik kan leda till kraftiga ingrepp i de offentlig- finansierade verksamheterna, med stora kost- nader för individer och företag som följd. Flera krisdrabbade länder har på grund av stora och ökande statsskulder tvingats inrikta sig på akuta åtgärder i stället för reformer som främjar en stabil och långsiktig tillväxt samt en rimlig för- delning av välfärden. De i många fall helt ofrånkomliga skattehöjningarna och ned- dragningarna i välfärden i dessa länder innebär dessutom att den rådande lågkonjunkturen förstärks och troligtvis även förlängs. Genom att värna starka offentliga finanser och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt har Sverige skaffat sig bättre förutsättningar att hantera skuldkrisen. Kraftfulla stabiliseringspolitiska in- satser har genomförts utan att äventyra förtro- endet för finanspolitiken. Det är viktigt att den finanspolitik som bedrivs i Sverige även

221

PROP. 2012/13:100

fortsättningsvis är hållbar och åtnjuter ett stort förtroende, såväl bland landets hushåll och före- tag som på de internationella finans- marknaderna.

I detta avsnitt analyseras och bedöms om den förda finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Syftet med hållbarhetsanalyser är att i god tid fånga upp tecken på om finanspolitiken är ohållbar så att åtgärder kan vidtas för att återställa hållbarheten och upprätthålla förtroendet för de offentliga fi- nanserna. Om nödvändiga förändringar skjuts på framtiden försvåras förändringsarbetet och pro- blemen förvärras, samtidigt som kraftigare och mer omfattande åtgärder måste genomföras i ett senare skede. En ohållbar finanspolitik som upp- märksammas i ett tidigt skede ger således mer tid åt väl genomtänkta reformer, samtidigt som hus- håll och företag får möjlighet att ställa om till de nya förutsättningarna under en längre period.

Sverige står inför flera samhällsekonomiska förändringar som med tiden kan leda till en om- läggning av finanspolitiken och som därför bör hållas under uppsikt. Det är inte minst den åld- rande befolkningen som potentiellt kan sätta fi- nanspolitiken under press, men även högre kost- nader för och ökad efterfrågan på offentligfinan- sierade tjänster kan innebära att finanspolitiken måste läggas om. Dessa och andra utmaningar analyseras i avsnitt 11.1. En ökad press på de offentliga finanserna behöver dock inte enbart mötas av sänkta ambitionsnivåer inom den offentliga verksamheten eller av högre skatter. I avsnitt 11.2 behandlas ett antal möjliga alternativ för att förbättra finanspolitikens långsiktiga håll- barhet. Genom att förlänga arbetslivet, förbättra integrationen, öka kvinnors arbetsutbud, för- bättra befolkningens hälsa och höja produktivi- teten i offentlig sektor kan trycket på de offent- liga finanserna dämpas.

11.1.1Demografin och de offentliga finanserna

Medellivslängden ökar och därmed ökar även andelen äldre i befolkningen.127 I diagram 11.1 illustreras utvecklingen med hjälp av försörj- ningskvoten.128 År 2013 är kvoten 0,73, dvs. varje person i yrkesverksam ålder behöver försörja 0,73 personer i icke-yrkesverksam ålder. Till år 2050 ökar försörjningskvoten till 0,87 och till 2100 ytterligare till 0,94.

Diagram 11.1 Försörjningskvoter 1900–2099

Procentuell andel

1,2			Försörjningskvot
			Försörjningskvot
1,0			Yngrekvot
1,0			Äldrekvot
			Äldrekvot
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1900	1925	1950	1975	2000	2025	2050	2075

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Försörjningskvoten stiger till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal, men även i förhål- lande till antalet personer i yrkesverksam ålder. Detta framgår av diagram 11.2, som visar hur folkmängden i olika åldrar förändras mellan 2012 och 2050. Gruppen 65 år eller äldre ökar med 897 000 personer, medan de i yrkesverksam ålder ökar med 484 000. Förutom en ökad medellivs- längd bidrar de stora generationerna födda på 1940-, 1960- och 1990-talen till de stora förän- dringarna över tiden.

11.1Finanspolitiska utmaningar på lång sikt

Finanspolitiken står inför ett antal utmaningar på längre sikt: den åldrande befolkningen, den s.k. kostnadssjukan i den offentliga sektorn och ökad efterfrågan på offentliga tjänster. Dessa utmaningar behandlas nedan.

127Den framtida befolkningens utveckling beskrivs närmare i Sveriges framtida befolkning 2012–2060 (Statistiska centralbyrån 2012).

128Försörjningskvoten beräknas som antalet personer i icke- yrkesverksam ålder dividerat med antalet i yrkesverksam ålder. En försörjningskvot på 0,5 betyder att varje person i yrkesverksam ålder måste försörja 0,5 personer i icke-yrkesverksam ålder. Här definieras yrkesverksam ålder som 20–64 år. Till personer i icke-yrkesverksam ålder räknas personer i åldern 0–19 och 65 år eller äldre. Försörjningskvoten kan delas upp i två komponenter; yngre- och äldrekvoten. Yngrekvoten beräknas som antalet personer i åldern 0–19 år i förhållande till antalet i yrkesverksamma, medan äldrekvoten på samma sätt anger förhållandet mellan antalet 65 år eller äldre och antalet yrkesverksamma.

222

Diagram 11.2 Förändring i folkmängd efter ålder mellan 2010–2050

Antal personer

60000
50000	Yrkesverksam ålder
50000
40000	Icke-yrkesverksam ålder
40000
30000
20000
10000
0
0	10	20	30	40	50	60	70	80	90	100

-10000

-20000

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hur de offentliga finanserna påverkas av förän- dringar i befolkningens ålderssammansättning kan illustreras genom fördelningen av de offent- liga nettobidragen efter ålder.129 Av diagram 11.3 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till ca 20 år, är negativt. De offentliga utgifterna under dessa år består framför allt av barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen 25–65 år är netto- bidragen positiva, eftersom individerna i genom- snitt bidrar mer i form av skatter och avgifter än vad de får tillbaka i form av transfereringar och välfärdstjänster. Vid 65 års ålder blir nettobidra- gen återigen negativa eftersom många väljer att gå i pension. Utgifterna ökar med ålder på grund av stigande utgifter för äldreomsorg och sjuk- vård. Mot slutet av livet ökar utgifterna fort och för en 95-åring är t.ex. nettobidraget ca 430 000 kronor per person och år (2008 års priser).

Den offentligfinansiella utmaning som den framtida demografiska utvecklingen kan ge upp- hov till blir tydlig om förändringen i folkmängd (diagram 11.2) kombineras med de offentliga nettobidragen (diagram 11.3). Den stora öknin- gen i folkmängden bland de äldre sammanfaller till stor del med de grupper där nettobidragen är som mest negativa. Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är naturligtvis även starkt beroende av hur nettobidragen per ålder förändras. Exempelvis kan förbättrad hälsa leda till en förskjutning av nettobidragen längre upp i åldrarna (se avsnitt 11.2.4).

PROP. 2012/13:100

Diagram 11.3 Offentligt nettobidrag per person efter ålder, 2008

Kronor

200 000

100 000

0 -100 000 -200 000 -300 000 -400 000 -500 000 -600 000

100

Anm: Negativt nettobidrag betyder att kostnaden för konsumerade tjänster och erhållna transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ, och tvärtom vid positiva värden.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11.1.2Kostnadssjukan i den offentliga sektorn

Ytterligare en utmaning för de offentliga finan- serna är att produktivitetstillväxten för arbets- intensiva tjänster tenderar att vara lägre än för mindre arbetsintensiv produktion. Det kan vara svårt att effektivisera tjänster som utbildning, barn- och äldreomsorg genom t.ex. förbättrad teknologi. Samtidigt följer lönerna i dessa sek- torer i stort utvecklingen i de sektorer som har en högre produktivitetstillväxt, vilket leder till att den relativa enhetskostnaden för arbets- intensiva tjänster successivt stiger. Detta be- nämns Baumols lag eller kostnadssjukan för arbetsintensiva tjänster.130 Konsekvensen för den offentliga sektorn är att kostnaderna för att till- handahålla en viss omfattning av t.ex. barn- och äldreomsorg kan tendera att öka över tiden i för- hållande till varor eller tjänster som produceras i en sektor med högre produktivitetsutveckling.

Det råder en viss oenighet om i vilken ut- sträckning Baumols lag gäller för hela den offentliga sektorn. I nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten tidigare antagits vara noll

129 Nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan offentliga inkomster (skatter och avgifter) och offentliga utgifter (offentliga transfereringar och offentlig konsumtion). Nettobidraget beräknas som ett genomsnitt för alla individer i en viss ålder och per år.

130 Se Baumol, Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crisis, American Economic Review 57: 415 ff., 1967 och Baumol, Productivity Growth, Convergence, and Welfare: What the Lon- Run Data Show, Amercian Economic Review 76:1072 ff., 1986.

223

PROP. 2012/13:100

Vad menas med att finanspolitiken är hållbar på lång sikt?

Med en hållbar finanspolitik menas att den of- fentliga sektorn bedöms kunna fullfölja sina åta- ganden på lång sikt utan att finanspolitiken be- höver läggas om. Bedömningen av finans- politikens hållbarhet utgår i denna proposition från de fyra nedanstående bedömnings- grunderna.131 Tonvikten är dock på punkt 1, me- dan en bedömning av punkterna 2–4 endast görs i begränsad utsträckning.

1. Finansiellt hållbara offentliga finanser

I finansiell mening innebär en långsiktigt hållbar finanspolitik att de offentliga finanserna, sett över en längre tidsperiod, ska uppvisa balans. Detta kan mer formellt beskrivas som att den initiala nettoförmögenheten (dvs. skillnaden mellan finansiella tillgångar och finansiella skul- der) tillsammans med nuvarande och framtida offentliga inkomster ska vara tillräckligt stora för att finansiera de offentliga utgifterna över tiden. Detta kallas ibland för det intertemporala budgetvillkoret. Om detta villkor är uppfyllt är finanspolitiken finansiellt hållbar på lång sikt.

För att bedöma om finanspolitiken är finansi- ellt hållbar har Europeiska kommissionen tagit fram en indikator som kallas för S2. Denna visar hur mycket budgeten måste förstärkas eller för- svagas för att det intertemporala budgetvillkoret ska vara uppfyllt.132

2. Hållbar utveckling av skuld och sparande

Utöver att finanspolitiken ska vara finansiellt hållbar ska skulden och det finansiella sparandet utvecklas på ett sätt som ligger inom ramarna för vad kreditgivare och övriga aktörer på de finansi- ella marknaderna uppfattar som hållbart och tro- värdigt. Ett minskat förtroende för finanspoliti- ken kan leda till höjda riskpremier, och därmed

131För en mer djupgående redogörelse för hållbarhetsbegreppet som används i denna proposition se avsnitt 13 i 2012 års ekonomiska vårproposition (prop. 2011/12:100).

132S2-måttet ger en bild av den finansiella hållbarheten ur ett oändligt tidsperspektiv. S2 kan även tolkas som en indikator på hur mycket budgeten, en gång för alla, måste ändras för att nettoskulden som andel av BNP inte ska växa okontrollerat över tiden. En mer ingående beskrivning av hur S2 tolkas och beräknas finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (Finansdepartementet 2013), på regeringens hemsida.

höjda räntor, med en snabbt stigande och ohåll- bar offentlig skuld som följd. För en övergri- pande bedömning av hållbarheten i detta av- seende används i första hand de uppsatta reglerna inom Europeiska unionens stabilitets- och tillväxtpakt133 samt det svenska överskotts- målet134 som utvärderingsgrund. Dessa utgör etablerade politiska normer med tydliga gränser som både skulden och det finansiella sparandet kan jämföras med. Dessutom kan Europeiska kommissionens s.k. S1-indikator användas. S1 visar hur mycket budgeten måste förstärkas eller försvagas för att den konsoliderade brutto- skulden (Maastrichtskulden) ska uppgå till 60 procent av BNP år 2030.135

3.En rimlig fördelning av välfärden

Finanspolitiken bör inte medföra orimliga om- fördelningar av välfärden och de ekonomiska re- surserna, varken mellan eller inom generationer. Om finanspolitiken uppfattas som fördelnings- politiskt orimlig kan politikens legitimitet och dess politiska hållbarhet ifrågasättas.136

4.Begränsad målkonflikt mellan politiska mål

Ett lågt finansiellt sparande under längre peri- oder ger ett mindre utrymme för att genomföra stabiliseringspolitiska åtgärder samt fördelnings- och strukturpolitiska reformer. Det kan då upp- stå en konflikt mellan stabiliserings-, fördel- nings- och strukturpolitiken. Denna målkonflikt bör vara begränsad.

133Stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver bl.a. att underskotten i de offentliga finanserna inte får vara större än tre procent av BNP och att den offentliga skulden inte får överstiga 60 procent av BNP. Se även avsnitt 4.

134Överskottsmålet anger att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska motsvara 1 procent av BNP i genomsnitt över en

konjunkturcykel.

135S1 är en ändlig version av S2 där syftet är att nå en viss skuld vid en viss tidpunkt. Notera att S1 tidigare definierades som den budget- förstärkning/försvagning som måste genomföras för att skulden ska uppgå till 60 procent av BNP 2060, i stället för 2030.

136En mer komplett utvärdering av konsekvenserna av finanspolitiken för olika generationer görs inte i denna proposition. Finansdepartementet utvecklar för närvarande en ny hållbarhetsmodell som möjliggör gene- rationsanalyser.

224

inom den offentliga sektorn.137 Många anser dock att produktiviteten faktiskt har ökat inom vissa delar av den offentliga sektorn, exempelvis inom sjukvården.138 Det är dock i allmänhet svårt att belägga produktivitetsförändringar inom offentlig sektor eftersom merparten av den offentliga produktionen utförs på en marknad utan fri prissättning.

Det är inte självklart att högre relativa enhets- kostnader i den offentliga produktionen även leder till att utgifterna ökar. De offentliga utgif- terna bestäms i en politisk process som är resul- tatet av efterfrågan och utbud av offentligt finansierade tjänster. De högre enhetskostna- derna kan genom denna process leda till minskad produktion. Det går därför inte att på förhand avgöra i vilken utsträckning kostnadstrycket verkligen leder till ökade utgifter eller minskad produktion. Vissa bedömare menar dock att kostnadssjukan är så pass allvarlig att åtgärder snarast måste vidtas för att hitta alternativa finansieringsmöjligheter.139

11.1.3 Grundscenario

Nedan görs en beräkning, ett grundscenario, som beaktar de ovannämnda utmaningarna. Grundscenariot tar sin utgångspunkt i de demo- grafiska förändringarna som beskrivits i avsnitt 11.1.1. Dessutom utgår beräkningarna från att det finns en skillnad i produktivitetsutvecklingen mellan näringslivet och offentlig sektor enligt re- dogörelsen i avsnitt 11.1.2. Det bör understrykas att grundscenariot inte nödvändigtvis illustrerar den mest sannolika utvecklingen för de offent- liga finanserna. Ambitionen med grundscenariot är i stället att det ska spegla en utveckling med

137 Tidigare mättes offentlig produktion (fasta priser) i nationalräkenskaperna som produktionskostnaden, t.ex. lönekostnaden. Detta innebar att produktivitetsutvecklingen i princip blev noll. Sedan ett antal år tillbaka har dock Statistiska Centralbyrån börjat uppskatta produktivitetsutvecklingen inom vissa delar av den offentliga sektorn.

138Se rapporterna Hälso- och sjukvården till 2030 (Sveriges kommuner och landsting 2005) samt Produktivitet och effektivitet i hälso- och sjukvården (Sveriges kommuner och landsting 2006).

139Se Lindbeck, Sustainable Social Spending, International Tax and Public Finance 13:303 ff., 2006. En sammanfattning av kritiken mot hypotesen om Baumols kostnadssjuka finns i Hindriks och Myles, Intermediate Public Economics, MIT, 2006.

PROP. 2012/13:100

oförändrad politik och oförändrat beteende av- seende t.ex. arbetskraftsdeltagande.

Beräkningsförutsättningar

Utgångspunkten för den långsiktiga framskriv- ningen av den svenska ekonomin och de offent- liga finanserna är prognosen för tiden t.o.m. 2017 som presenterats i avsnitt 3 i denna propo- sition. År 2012 är det primära finansiella sparan- det i den offentliga sektorn -1,8 procent av BNP.140 År 2014–2017 sker en gradvis anpass- ning mot ett balanserat resursutnyttjande i eko- nomin med en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet, vilket förbättrar den offentligfinan- siella ställningen. År 2017 beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn uppgå till 1,1 procent av BNP, vilket skapar ett gynnsamt offentligfinansiellt utgångsläge för den långsik- tiga framskrivningen.

Produktiviteten i näringslivet antas på sikt öka med 2,2 procent per år. I den offentliga sektorn antas däremot att arbetsproduktiviteten är kon- stant. Skillnaden i produktivitetsutvecklingen mellan offentlig och privat sektor leder, tillsam- mans med ett antagande om att löneutveck- lingen i offentlig sektor följer löneutvecklingen i näringslivet, till att kostnaderna för att produ- cera en enhet ökar snabbare i offentlig sektor än i näringslivet (dvs. Baumoleffekten).

I grundscenariot antas befolkningens arbets- marknadsbeteende vara oförändrat fr.o.m. 2017 så att arbetsutbud (dvs. arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid) efter ålder och kön förblir konstant. Detta innebär t.ex. att en 50-årig kvinna arbetar lika mycket i framtiden som en 50-årig kvinna i dag.

Scenariot är även baserat på antagandet att finanspolitiken är oförändrad. Med detta avses att skatterna hålls på samma nivå som 2017, vil- ket innebär att deras andel av skattebaserna är konstanta. För den offentliga konsumtionen antas att standarden per brukare förblir den- samma över tid. Till exempel antas en 90-åring i framtiden få lika många hembesök som en 90- åring i dag. Ersättningsgraderna i transfererings-

140 Det primära finansiella sparandet är den offentliga sektorns inkomster minus utgifter exklusive räntebetalningar och kapitalinkomster. Det finansiella sparandet avser sparandet när räntebetalningar och kapitalinkomster inkluderas.

225

PROP. 2012/13:100

systemen hålls även oförändrade så att transfere- ringarna är konstanta i förhållande till de för- värvsaktivas löneinkomster. Detta betyder att transfereringar som enligt regelverket följer pris- eller löneutvecklingen respektive är nominellt fastställda antas öka i takt med genomsnittslö- nen.

Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommunerna i dag ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det offentliga åta- gandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten på lång sikt har det övergripande ansvaret för finansieringen av välfärdspolitiken och statsbidragen anpassas i kalkylen, så att det kommunala balanskravet och kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning uppfylls.141

Resultat

År 2020–2040 karaktäriseras av ett stigande ut- giftstryck till följd av de demografiska föränd- ringarna, vilket skapar tydliga variationer i de primära utgifterna över tiden (se diagram 11.4). År 2020 påbörjas en uppgång som når sin kul- men 2032, för att därefter falla tillbaka. Ök- ningen är drygt 1,5 procent av BNP och orsakas av att den stora generationen som är född på 1940-talet uppnår de kostnadskrävande åldrarna över 80 år, samtidigt som generationen som är född på 1960-talet påbörjar sitt utträde från ar- betsmarknaden. Det finansiella sparandet är sva- gare jämfört med utgångsläget och ligger på knappt 1 procent av BNP under en lång period kring 2030 (se diagram 11.5).

Diagram 11.4 Offentliga inkomster och utgifter 2000–2099

Procent av BNP

54
52				Primära inkomster
50				Primära utgifter
48
46
44
42
40
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Demografin varierar allt mindre med tiden och de primära utgifterna minskar till närmare 43 procent av BNP 2099. Den långsiktiga tren- den med fallande utgifter orsakas främst av att den offentliga konsumtionen minskar som andel av BNP. En viktig anledning till minskningen är att det antas att det inte sker någon standardför- bättring i de offentligt finansierade välfärds- tjänsterna trots att BNP, dvs. inkomsterna, ökar. De offentliga transfereringarna och investering- arna faller också över tiden som andel av BNP, om än inte lika mycket.

I tabell 11.1 redovisas utvecklingen för de pri- mära offentliga utgifterna samt olika ändamål. Det kan noteras att medan i stort sett alla delar av den offentliga konsumtionen minskar som andel av BNP, ökar äldreomsorgen kraftigt från 3,6 procent av BNP 2012 till 6 procent av BNP 2099. Transfereringarna minskar kraftigt som andel av BNP, framför allt till följd av att utbetalningarna i ålderspensionssystemet min- skar. Anledningen till minskningen är att pensioner i högre grad kommer att utbetalas från premiepensionssystemet (PPM) i stället för ålderspensionssystemet. Pensionsutbetalningar från PPM redovisas inte som en transferering från den offentliga sektorn, eftersom PPM inte är en del av denna sektor.

141 En mer utförlig beskrivning av de bakomliggande antagandena finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (Finansdepartementet 2013). I denna redovisas även hur utgifterna för olika typer av välfärdstjänster utvecklas.

226

Tabell 11.1 Primära offentliga utgifter

Procent av BNP

	2012	2017	2050	2099
Primära utgifter	49,4	45,9	45,5	43,2
Offentlig konsumtion	26,9	25,4	26,0	24,7
Sjukvård	6,2	6,1	6,1	5,6
Äldreomsorg	3,6	3,6	5,2	6,0
Utbildning	4,2	4,1	3,8	3,5
Annat	12,8	11,8	10,9	9,6
Investeringar	3,5	3,2	3,2	2,9
Transfereringar	19,0	17,4	16,3	15,6

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Baserna för de offentliga skatteinkomsterna är mindre känsliga för demografiska variationer. De primära inkomsterna uppgår till mellan 46,6 och 47,5 procent av BNP.

Till följd av de ökade offentliga utgifterna sjunker det primära finansiella sparandet från 1,1 procent av BNP 2017 till -0,1 procent 2032 (se diagram 11.5). Därefter sker en förstärkning efterhand och det primära sparandet uppgår till 3,4 procent av BNP 2099.

Diagram 11.5 Finansiellt sparande i grundscenariot 2000– 2099

Procent av BNP

16
14			Primärt finansiellt sparande
12			Finansiellt sparande
			Finansiellt sparande
10
8
6
4
2
0
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090
-2
-4
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoliderade bruttoskulden, den s.k. Maastrichskulden (se diagram 11.6). Den beräknas uppgå till 32 procent av BNP 2017, men minskar succes- sivt och har 2037 helt återbetalats. Därefter

PROP. 2012/13:100

byggs i stället tillgångarna gradvist upp.142 Detta medför att nettoskulden minskar kraftigt samt att kapitalinkomsterna ökar. Därmed ökar även det finansiella sparandet, som inkluderar kapital- inkomster, starkt och uppgår 2099 till 14,8 pro- cent av BNP.

Diagram 11.6 Nettoskuld och Maastrichtskuld 2000–2099

Procent av BNP

100
50							Nettoskuld
50							Maastrichtskuld
							Maastrichtskuld
0
-50
-100
-150
-200
-250
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Hållbarhetsindikatorn S2 visar att de offentliga finanserna är finansiellt hållbara på lång sikt. S2- indikatorn är -2,4 procent av BNP, vilket be- tyder att det finansiella sparandet kan försvagas, omgående och permanent, med 2,4 procent av BNP för att de offentliga finanserna ska ba- lansera på lång sikt.

Utvecklingen av sparandet och den kon- soliderade bruttoskulden ligger väl inom ramarna för stabilitets- och tillväxtpaktens krav. S1- indikatorn uppgår till -1,1 procent av BNP, vilket innebär att om den konsoliderade brutto- skulden ska uppgå till 60 procent av BNP 2030 kan detta uppnås genom en omgående och per- manent försvagning av det finansiella sparandet om 1,1 procent av BNP. Tre viktiga krav för att politiken ska betraktas som trovärdig av de finansiella marknaderna är därmed uppfyllda med god marginal.

Den starka utvecklingen av det finansiella spa- randet i grundscenariot skapar en förhållandevis bred marginal för t.ex. stabiliseringspolitiska åt- gärder för att möta eventuella akuta kriser eller försvagningar i konjunkturen. Målkonflikten

142 Maastrichtskulden kan definitionsmässigt inte understiga noll. I diagram 11.6 blir dock Maastrichtskulden negativ. Tolkningen av detta är att det sker en uppbyggnad av tillgångar i den offentliga sektorn.

227

PROP. 2012/13:100

mellan stabiliseringspolitiska krav och fördel- nings- och strukturpolitiska mål kan därför be- dömas vara förhållandevis begränsad, även under perioden omkring 2030 då det finansiella sparan- det är som svagast.

Med utgångspunkt i de kriterier och indikato- rer som använts ovan bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. Det bör dock understry- kas att denna bedömning bygger på beräkningar som är utförda under relativt strikta antaganden. En förutsättning är exempelvis att det inte sker någon ökning av standarden i de tjänster som tillhandahållas av den offentliga sektorn.

11.1.4Efterfrågeeffekter av stigande välstånd

Det ekonomiska välståndet, mätt som BNP per invånare, har ökat över en längre period och för- väntas fortsätta att öka. Ett stigande välstånd möjliggör ökad konsumtion, men kan även medföra ett förändrat beteende och en ökad ef- terfrågan på välfärdstjänster som kan försvaga den finansiella hållbarheten.

För det första kan ett förbättrat ekonomiskt välstånd leda till att efterfrågan på fritid ökar. När inkomsterna stiger kan behovet av materiell välfärd mättas, samtidigt som fritid värderas allt högre.143 Mer fritid och färre arbetade timmar medför minskande offentliga skatteinkomster utan att utgifterna nödvändigtvis minskar i samma utsträckning. Samtidigt kan framtida ge- nerationer arbeta lika många timmar som i dag och ändå öka sin fritid sett över livet. En ökad livslängd bland de äldre, som inte för med sig en lika stor ökning i pensionsåldern, medför att ti- den som pensionär ökar. Antalet arbetade tim- mar kan då vara oförändrat eller t.o.m. högre än i dag trots mer fritid.

För det andra kan ett ökat ekonomiskt väl- stånd innebära att även det offentliga välfärdså-

143 Fritid kan tas ut i flera olika former under livet t.ex. genom minskad ordinarie veckoarbetstid, fler semesterdagar, tidigarelagt utträde från arbetsmarknaden, senare inträde på arbetsmarknaden eller genom mer deltidsarbete. Det ska dock påpekas att högre realinkomster inte nödvändigtvis behöver leda till ett lägre utbud av arbetade timmar, utan kan teoretiskt sett även öka utbudet. Högre inkomster innebär nämligen att alternativkostnaden för fritid ökar, dvs. att den konsumtion som uppoffras på grund av ökad fritid, blir större (den s.k. substitutions- effekten).

tagandet ökar. Fenomenet, som ibland benämns Wagners lag, innebär att den offentliga sektorn växer som andel av BNP i takt med tillväxten.144 Ett skäl till detta kan vara att samhället med ett ökat välstånd samtidigt blir mer komplext och att behovet av en sammanhållande offentlig verksamhet och rättsstat därför blir större. En annan förklaring är att högre inkomster medför ett ökat krav på högre standard på offentligt fi- nansierade välfärdstjänster som utbildning, kul- tur och vård. För de offentliga finanserna inne- bär Wagners lag ett hållbarhetsproblem, efter- som de offentliga utgifterna kontinuerligt ökar som andel av BNP när ekonomin växer.

Diagram 11.7 Offentliga utgifter 1950–2012

Procent av BNP

80
70	Transfereringar
70	Offentlig konsumtion
	Offentlig konsumtion
	Investeringar
60	Övrigt
50
40
30
20
10
0
1950	1960	1970	1980	1990	2000	2010

Källor: Statistiska centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

För Sveriges del ökade de offentliga utgifterna kontinuerligt som andel av BNP från 24 procent 1950 till 65 procent 1982 (se diagram 11.7). Det var framför allt den offentliga konsumtionen och transfereringarna som ökade. Utgiftskvoten minskade något under 1980-talet, men ökade se- dan kraftigt till följd av 1990-talskrisen och upp- gick 1993 till 68 procent av BNP. Sedan mitten av 1990-talet har utgiftskvoten sjunkit till närmare 50 procent av BNP 2012, framför allt till följd av minskande transfereringar, men också på grund av lägre räntekostnader. Det verkar därför som att sambandet mellan utgifts- kvot och tillväxt är svagt i Sverige. Resultaten från de studier som försöker uppskatta sambandet mellan ökat ekonomiskt välstånd och

144 Wagner, Grundlegung der Politischen Ökonomie, 1893. Wagners lag kan även uttryckas som att inkomstelasticiteten för offentlig sektor som helhet är större än ett.

228

utvecklingen av den offentliga sektorns storlek, samt pröva om det finns empiriskt stöd för Wagners lag, är tvetydiga och varierar både mellan länder och undersökta tidsperioder.145

Alternativscenario: Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster

I grundscenariot antas en fortsatt långsiktig till- växt och ökat välstånd. I alternativscenariot, Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, är avsikten att visa på följderna av förändringar i efterfrågan som kan ske på grund av ökat välstånd. Den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt antas minska med 0,1 procent per år146 jämfört med grundscenariot, samtidigt som den offentliga konsumtionen volymmässigt växer med 0,2 procent mer per år än vad som är demografiskt motiverat.147 Detta innebär att det sker en viss standardökning i de välfärdstjänster som offentlig sektor erbjuder. Därmed förändras också finanspolitiken successivt med tiden.

Diagram 11.8 Primärt finansiellt sparande med högre efterfrågan, 2000–2099

Procent av BNP

5
4		Grundscenario
3		Högre efterfrågan
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det primära finansiella sparandet urholkas dra- matiskt i alternativscenariot jämfört med grund- scenariot, vilket försämrar hållbarheten betydligt

145Se t.ex. Durevall och Henrekson, The Futile Quest for a Grand Explanation of Long-Run Government Expenditures, 2011 och Agell, Lindh och Ohlsson, Growth and the Public Sector: A Critical Review Essay, European Journal of Political Economy, 13:1, 33 ff., 1997.

146Detta överensstämmer ungefär med minskningen i medelarbetstiden 1980–2009.

147Utvecklingen 1980–2007 visar att utgifterna i reala termer årligen har ökat med 0,7 procentenheter mer än vad som varit demografiskt betingat.

PROP. 2012/13:100

(se diagram 11.8). S1-indikatorn uppgår till -0,6, vilket är en försvagning med 0,5 procent av BNP jämfört med grundscenariot. S2-indikatorn uppgår till 2,6, vilket är en försvagning med 5 procent av BNP. Enligt S2-indikatorn är de offentliga finanserna därför långsiktigt ohållbara i detta scenario. Försämringen beror till ungefär en tredjedel på att efterfrågan på fritid ökar och till två tredjedelar på att efterfrågan på offentligt finansierad välfärd ökar.

I alternativscenariot väljer kommande gene- rationer att arbeta i mindre utsträckning än i dag. På lång sikt antas medelarbetstiden vara drygt 90 timmar lägre per person och år jämfört med i grundscenariot (motsvarande mer än två arbets- veckor). Därmed minskar även skatteinkoms- terna och möjligheterna att finansiera den of- fentligt finansierade välfärden minskar. Finansieringsproblemen förstärks ytterligare av den gradvis ökande standarden i de offentliga tjänsterna. Lärartätheten och personaltätheten inom vården antas exempelvis öka. Sammantaget är antalet arbetade timmar i offentlig sektor 18 procent högre 2099 jämfört med grund- scenariot. I takt med att uttaget av fritid ökar, antalet arbetade timmar minskar och standarden förbättras, utsätts de offentliga finanserna för ett allt större förändringstryck för att säkra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet.

11.1.5 Välfärdens finansiering

Utmaningarna som behandlats ovan tyder på att de offentliga finanserna med tiden kan komma att utsättas för press. På utgiftssidan kan kostna- derna komma att öka på grund av den åldrande befolkningen, kostnadssjukan och den ökade efterfrågan när välståndet stiger.148 Dessa utgifter ska finansieras av en minskande andel förvärvs- aktiva, som med stigande inkomster möjligtvis önskar att arbeta i allt mindre utsträckning.

En ökad efterfrågan på välfärdstjänster inne- bär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finan- sieras med offentliga medel. En allt större privat välfärdssektor har vuxit fram under de senaste

148 Utöver dessa kostnadsdrivande faktorer kan utgifterna även komma att öka till följd av den medicintekniska utvecklingen. Se exempelvis Den ljusnande framtid är vård (Socialdepartementet 2010). En ökad effektivisering av offentlig verksamhet kan till viss del motverka kostnadsökningen (se avsnitt 11.2.5).

229

PROP. 2012/13:100

åren och möjligheterna för individerna att själva köpa välfärdstjänster har därför ökat.

Möjligheten att köpa privata tjänster är dock kopplad till inkomst och inkomsterna är inte jämnt fördelade i befolkningen. I Sverige tillhan- dahålls välfärdstjänster som vård, omsorg och utbildning därför i stor utsträckning via den of- fentliga sektorn. På detta sätt säkras att välfärds- tjänsterna utnyttjas efter behov och inte efter betalningsförmåga.

Dessutom är den samhällsekonomiska nyttan av välfärdstjänster ibland större än nyttan för den enskilda individen och kan ge upphov till s.k. positiva externa effekter. Utbildning, sjuk- vård och barnomsorg är exempel på tjänster som förutsätts vara till nytta inte enbart för dem som brukar dem utan även för samhället i stort. Av dessa anledningar bör ett ökat behov av välfärdstjänster framöver i viss utsträckning finansieras offentligt.

En högre efterfrågan på välfärdstjänster utgör dock en potentiell utmaning för framtidens finanspolitik. Samtidigt växer välståndet och resurserna, vilket innebär att möjligheten att möta det finansiella dilemmat ökar. Diagram 11.9 visar att BNP per person i fasta priser kommer att vara nästan dubbelt så stor 2050 jämfört med i dag. Befolkningen 2050 kommer därmed att ha mer resurser att använda till konsumtion av varor och tjänster, inklusive välfärdstjänster. Den stora politiska utmaningen är därför inte att det kommer saknas resurser i framtiden utan att ta ställning till hur dessa resurser ska användas för att finansiera de ökande behoven. I vilken utsträckning välfärds- tjänsterna ska finansieras offentligt eller privat är en avvägning mellan fördelningspolitiska hänsyn och strukturpolitiska överväganden, där såväl positiva externa effekter som effektivitetsför- luster till följd av högre skatter måste beaktas. Det är därmed inte självklart att den högre efter- frågan på välfärdstjänster utöver dagens nivå uteslutande ska finansieras offentligt.

Diagram 11.9 BNP per person 2012 och 2050, olika sce- narier

Tusental kronor, 2012 års priser

800
700
				Annat

600
				Offentlig konsumtion

500



400
400
300
300
200
200
100
100
0

2012	2050	2050
	Grundscenario	Högre efterfrågan på fritid
		och välfärd

Anm.: BNP har beräknats med hjälp av kedjeprisindex och offentlig konsumtion har deflaterats med hjälp av BNP-deflatorn.

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11.2Hur kan förutsättningarna för långsiktig hållbarhet förbättras?

Sverige bedöms ha långsiktigt hållbara offentliga finanser i grundscenariot. Denna bedömning grundar sig, som redovisats i avsnitt 11.1, emellertid på vissa restriktiva antaganden. Det kan med andra ord finnas faktorer, såsom ett ökat kostnadstryck och demografiska föränd- ringar, som kan sätta finanspolitiken under press. Dessa förändringar behöver dock inte enbart mötas av sänkta ambitionsnivåer inom den offentliga verksamheten eller av högre skatter. I detta avsnitt behandlas ett antal möjliga alternativ för att förbättra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och minska risken för att hållbarhetsproblem ska uppstå. Genom att tidigarelägga inträdet på arbetsmarknaden och senarelägga utträdet, förbättra integrationen, öka kvinnors arbetsutbud, förbättra befolkningens hälsa och höja produktiviteten i offentlig verksamhet kan ett eventuellt tryck på de offentliga finanserna dämpas.

11.2.1 Vägar till ett längre arbetsliv

Mellan mitten av 1970-talet och mitten av 1990- talet sköts det genomsnittliga inträdet på arbets- marknaden upp, samtidigt som utträdet skedde allt tidigare. Under senare år har dessa trender brutits. Ett sätt att förbättra finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är att förlänga arbetslivet

230

genom att inträdesåldern sänks och utträdes- åldern höjs.

PROP. 2012/13:100

förutsättningarna för att sänka inträdesåldern på arbetsmarknaden förbättras.

Tidigarelagt inträde på arbetsmarknaden

Den genomsnittliga inträdesåldern på arbets- marknaden har sedan 1970-talet ökat med tre år till knappt 21 år 2010.149 Den främsta orsaken till detta är att fler studerar längre. I Sverige är den genomsnittliga examensåldern från universitet och högskola 29,5 år, vilket är en av de högsta inom OECD. Genomsnittet är 26,6 år i OECD- länderna, 23,8 år i Storbritannien och 27,1 år i Tyskland.150 Den viktigaste orsaken till den höga examensåldern är att svenskar påbörjar sina studier sent. I genomsnitt är en svensk studerande 22,4 år när denne påbörjar en högre utbildning, medan genomsnittet i OECD- länderna är 20,3 år.

Tidigareläggs studierna ökar individens livs- inkomst, eftersom perioden med högre inkomst, som högre utbildning resulterar i, blir längre. Med lägre examensåldrar kan antalet arbetade timmar förväntas bli fler och skatteinkomsterna därmed högre. En annan effekt är att de utbild- ningsrelaterade kostnaderna minskar, framför allt på grund av att transfereringarna blir lägre både under studietiden, men även efter examen. Beräkningar visar att det offentliga nettobidraget av ett års tidigarelagd examen i genomsnitt är ca 70 000 kronor per student.151 Detta innebär att om en årskull av studerande tar examen ett år ti- digare blir det totala nettobidraget för de offent- liga finanserna drygt 4 miljarder kronor (i 2009 års priser).152

Genom att höja genomströmningstakten i ut- bildningssystemet och sänka examensåldern kan

149Se Arbetslivets längd (Pensionsmyndigheten 2011). Inträdesåldern beräknas som den åldern då en 40-åring (som redan deltar i arbetskraften) i genomsnitt skulle haft sitt första inträde på arbetsmarknaden, om det givna årets förvärvsmönster i olika åldrar varit konstant. Med inträde på arbetsmarknaden avses här deltagande i arbetskraften oavsett arbetstid enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar.

150Se Långtidsutredningen 2011 (SOU 2010:88 bilaga 3). Examens- åldrarna avser 2007.

151Nuvärdesberäkningen är baserad på Långtidsutredningen 2011 (SOU 2010:88 bilaga 3). Nettobidraget är beroende av vilken åldersgrupp man tar utgångspunkt i och varierar mellan 30 000–110 000 kronor.

152Detta är en grov uppskattning som utgår ifrån att det årligen utexamineras ca 60 000 personer från svenska universitet och högskolor.

Senarelagt utträde från arbetsmarknaden

Dagens äldre kan se fram emot en betydligt längre period som pensionär jämfört med tidi- gare generationer. Utträdesåldern från arbets- marknaden har över en 30-årsperiod i genom- snitt sjunkit, samtidigt som medellivslängden har ökat (se tabell 11.2). Utträdesåldern ligger i dag på runt 63 år i genomsnitt, medan den förvän- tade återstående medellivslängden vid 65 år är närmare 20 år.

I ett internationellt perspektiv är utträdes- åldern i Sverige jämförelsevis hög. Bland euro- peiska länder med jämförbar data är Sverige det land som har den högsta utträdesåldern. I Frank- rike och Italien är utträdesåldern så låg som 58– 59 år, medan den i USA och Japan är 64–65 år.153

Tabell 11.2 Utträdesålder och återstående medellivslängd

		Kvinnor		Män
	1970	2011	1970	2011

Utträdesålder	61	63	66	64
Återstående medel-
livslängd vid 65	17,5	21,2	14,1	18,4

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Ett antal faktorer pekar på att utträdesåldern har förutsättningar att stiga framöver. Ett bättre hälsotillstånd har i kombination med att allt färre har fysiskt krävande arbeten förbättrat förutsättningarna för att fortsätta arbeta längre upp i åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre i dag än tidigare och personer med högre utbildning lämnar arbetsmarknaden senare än de utan högre utbildning.154 Det finns även eko- nomiska drivkrafter i pensionssystemet som verkar för att senarelägga utträdet från arbets- marknaden. Ålderspensionen är numera baserad på medellivslängden vid pensioneringen och be- räkningar visar att utträdesåldern bl.a. på grund av detta kan förväntas öka till 64,3 år för kvinnor och 64,8 år för män fram till 2024.155

153 Utträdesåldern från arbetslivet – ett internationellt perspektiv (Pensionsmyndigheten 2012).

154Arbetslivets längd (Pensionsmyndigheten 2011).

155Svensk finanspolitik (Finanspolitiska rådet 2009).

231

PROP. 2012/13:100

Om utträdet från arbetsmarknaden inte senareläggs medför detta att pensionärernas in- komster blir lägre i förhållande till de förvärvs- aktivas. Den främsta orsaken är att pensions- systemet ger en lägre ingångspension när medel- livslängden ökar och den intjänade pensionen måste fördelas på fler pensionsår. En sådan utveckling kan skapa finansiella hållbarhets- problem eftersom allt fler pensionärer kan bli berättigade till andra ersättningar, t.ex. bostads- tillägg för pensionärer. Pensionerna kan därtill komma att upplevas som otillräckliga, vilket kan medföra krav på kompensation, t.ex. i form av höjd pension eller sänkt skatt, för att utjämna den relativa skillnaden mellan pensionärer och förvärvsaktiva. Det är därför angeläget att det skapas goda förutsättningar för en sena- reläggning av pensionsåldern.

Regeringen tillsatte 2011 en utredning för att ta fram förslag för att hantera de pensionsrelate- rade åldersgränserna, samt analysera de hinder och möjligheter som finns för att arbeta längre upp i åldrarna. Utredningen, som slutredovisa- des den 9 april 2013,156 föreslår bl.a. att en riktålder för pension införs som följer medellivslängdens utveckling. Riktåldern syftar till att vara ett tydligt alternativ för pensionering för de äldre som vill få en godtagbar pensionsnivå. Åldersgränserna i det allmänna pensionssystemet och närliggande system knyts till riktåldern. Det föreslås vidare att ålders- gränsen för tidigaste uttag av ålderspension höjs till 62 år 2015. Utifrån gällande prognos innebär förslaget om riktåldern att åldersgränsen för tidigast uttag av ålderspension 2019 höjs till 63 år och 65-årsgränsen för bl.a. nybeviljade garanti- pensioner och sjukersättningar till 66 år. Där- utöver föreslås att rätten att stanna kvar i anställning höjs från 67 till 69 år 2016 och att 55- årsgränsen för flertalet tjänstepensioner höjs till 62 år 2017.

Utöver åldersgränserna i de allmänna syste- men möts de äldre även av olika andra hinder som begränsar möjligheterna till ett längre ar- betsliv. Utredningen föreslår därför ett åt- gärdspaket som omfattar bl.a. insatser för att förbättra arbetsmiljön, för att stärka de äldres möjligheter att bevara och utveckla sin kompe- tens, öka informationen, förstärka de ekono-

miska incitamenten, motverka åldersdiskrimine- ring med mera.

Regeringen har även genomfört ett antal åt- gärder i syfte att stimulera ett senarelagt utträde som en avskaffad löneskatt samt ett förenklat och högre jobbskatteavdrag för personer över 65 år. Dessa åtgärder ökar drivkrafterna att stanna kvar på arbetsmarknaden genom att göra det mer förmånligt för de äldre att fortsätta arbeta och för arbetsgivare att anställa äldre arbetskraft.

Alternativscenario: Ett längre arbetsliv

I detta alternativscenario analyseras effekterna av ett längre arbetsliv. Mellan 2017 och 2027 antas den genomsnittliga inträdesåldern på arbets- marknaden gradvis sjunka med ett år. Utträdes- åldern antas stiga fortlöpande med hälften av ökningen i den återstående medellivslängden vid 65 års ålder. Till 2050 har utträdesåldern ökat med drygt ett år och till 2099 med drygt tre år.

Jämfört med grundscenariot förstärks hållbar- heten påtagligt (se diagram 11.10). S1-indikatorn förbättras med 0,5 procent av BNP till -1,6 och S2-indikatorn förbättras med 2 procent av BNP till -4,4.157 Scenariot visar att ett förlängt arbetsliv på ett betydande sätt kan underlätta finansieringen av välfärden på lång sikt.

Diagram 11.10 Primärt finansiellt sparande med ett längre arbetsliv 2000–2099

Procent av BNP

6
5			Grundscenario
4			Ett längre arbetsliv
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

156 Se betänkandet Åtgärder för ett längre arbetsliv (SOU 2013:25).

157 För S1 har sänkningen i inträdesåldern lika stor betydelse som ökningen i utträdesåldern. Mätt med S2 förbättras hållbarheten med 0,7 procent av BNP på grund av lägre inträdesålder och med 1,5 procent av BNP på grund av högre utträdesålder.

232

11.2.2Förbättrad integration av utrikes födda

Arbetsmarknadsanknytningen bland utrikes födda är väsentligt sämre än hos inrikes födda (se även avsnitt 10). Sysselsättningsgraden är 57 procent bland de utrikes födda i åldern 15– 74 år jämfört med 67 procent bland de inrikes födda. Vidare är 16 procent av arbetskraften bland utrikes födda arbetslösa jämfört med 6 procent bland inrikes födda. Anknytningen till arbetsmarknaden skiljer sig åt även mellan olika grupper av utrikes födda, t.ex. är flyktingar födda utanför Europa i högre grad arbetslösa än övriga.

Det finns flera skäl till att integrationen bland utrikes födda fungerar mindre bra. Som exempel kan nämnas låg efterfrågan på utrikes föddas kunskaper eller olika former av diskriminering.158 Med en förbättrad integration av utrikes födda kan finanspolitikens långsiktiga hållbarhet förbättras genom ökade skatteinkomster och minskade utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostadsbidrag och arbetsmarknadsstöd.

Regeringen har genomfört en rad reformer för att få fler utrikes födda i arbete. Förutom etable- ringsreformen för vissa nyanlända invandrare har generellt utformade reformer som syftat till att göra det mer lönsamt att arbeta och enklare att anställa stärkt förutsättningarna för de utrikes föddas integration på arbetsmarknaden. Därtill har riktade åtgärder vidtagits. Bland annat har instegsjobb och nystartsjobb införts för att öka incitamenten att anställa utrikes födda, och olika reformer har genomförts för att stärka och synliggöra de utrikes föddas kunskaper. Trots dessa åtgärder är integrationsproblemen fortfa- rande betydande.

För att bedöma effekten av en förbättrad in- tegration för hållbarheten har en känslighets- kalkyl genomförts där det antas att syssel- sättningsnivåerna bland utrikes födda närmar sig de inrikes födda med en tredjedel fram till 2027. Därmed ökar antalet arbetade timmar i ekono- min med 1,8 procent fram till 2027. Detta med- för att det primära finansiella sparandet blir högre (se diagram 11.11) samt att S1 och S2 för-

PROP. 2012/13:100

stärks med 0,3 respektive 0,5 procent av BNP. Kalkylen beaktar inte eventuella kostnader för- knippade med att åstadkomma en förbättrad in- tegration av utrikes födda.

Diagram 11.11 Primärt finansiellt sparande med en förbättrad integration 2000–2099

Procent av BNP

6
5			Grundscenario
4			Förbättrad integration
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11.2.3 Högre arbetsutbud bland kvinnor

Kvinnor har ett lägre arbetskraftsdeltagande, högre sjukfrånvaro (både med sjukpenning och med sjuk- och aktivitetsersättning) och jobbar deltid i större utsträckning än män, särskilt om det finns barn i hushållet. Om kvinnors arbets- kraftsdeltagande och arbetstid ökade skulle de offentliga finanserna kunna stärkas. Ett högre arbetsutbud bland kvinnor skulle innebära högre skatteinkomster, medan olika inkomstberoende transfereringsutgifter skulle sjunka. I den mån ett ökat arbetsutbud sker genom minskad sjuk- frånvaro minskar även utgifterna för sjuk- penning samt sjuk- och aktivitetsersättning.

Det ska påpekas att storleken på effekten av ett ökat arbetsutbud till stor del beror på hur männens arbetsutbud påverkas. Om männens förvärvsarbete sjunker i motsvarande grad som kvinnornas ökar, t.ex. som en följd av att det i stället är männen som utför det oavlönade arbe- tet i hemmet, är effekten på de offentliga finan- serna förmodligen begränsad. Ökar däremot kvinnors arbetsutbud genom att deras eller männens fritid minskar, eller på grund av att det samlade hemarbetet minskar,159 skulle detta ha

	158 Se Sysselsättning för invandrare – en ESO-rapport om
	158 Se Sysselsättning för invandrare – en ESO-rapport om	159 Exempelvis på grund av att det omvandlats till en privat producerad
	arbetsmarknadsintegration (Expertgruppen för studier i offentlig
	ekonomi 2011:5).	tjänst.

233

PROP. 2012/13:100

en positiv inverkan på de offentliga finansernas hållbarhet.

Kvinnors ökade förvärvsarbete skulle så små- ningom även innebära högre pensionsinkomster för kvinnliga pensionärer. Detta skulle innebära en lättnad för de offentliga finanserna genom lägre offentliga transfereringar, t.ex. lägre utbe- talningar till garantipensioner, änkepensioner och bostadstillägg för pensionärer.

Diagram 11.12 Primärt finansiellt sparande med ett högre arbetsutbud bland kvinnor 2000–2099

Procent av BNP

6
5		Grundscenario
4		Högre arbetsutbud bland kvinnor
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Kvinnors arbetsutbud kan öka på flera olika sätt. Det antas i en känslighetskalkyl att kvinnornas arbetstid ökar och att skillnaden i antalet arbe- tade timmar mellan män och kvinnor därmed halveras fram till 2037. Även antalet kvinnor med sjuk- och aktivitetsersättning antas minska. Sammantaget innebär detta att det totala antalet arbetade timmar i ekonomin är 6,6 procent högre jämfört med grundscenariot år 2099. Detta medför att det primära finansiella sparan- det blir högre (se diagram 11.12) och att S1 för- stärks med 0,6 procent av BNP, medan S2 för- stärks med 1,6 procent av BNP. Kalkylen beaktar inte eventuella kostnader förknippade med ett ökat arbetsutbud bland kvinnor, t.ex. ökande kostnader för barnomsorg.

att de har sjukdomar eller besvär som hindrar deras dagliga liv.160 En fortsatt förbättring av hälsan kan innebära en betydande positiv effekt för de offentliga finanserna.

Kostnaderna för vård och omsorg ökar med åldern. Den genomsnittliga kostnaden för vård och omsorg uppgår exempelvis till drygt 11 000 kronor per person i åldern 35–39 år, till 69 000 kronor per person i åldern 70–74 år och till 214 000 kronor per person i åldern 85–89 år (2010 års priser). En minskad risk för insjuk- nande, särskild bland de äldre, reducerar därför kostnaderna avsevärt. Detta kan vara centralt för hållbarheten i de offentliga finanserna inte minst när antalet äldre i befolkningen ökar.

Det framtida behovet av vård och omsorg kan reduceras genom att hälsan i befolkningen fortsätter att förbättras. Genom att identifiera riskgrupper, samt påverka livsstil och levnads- vanor genom förebyggande och hälsofrämjande insatser, kan risken för insjuknande minskas.

Det ska dock påpekas att i den utsträckning förbättrad hälsa även innebär ökad livslängd, kan det medföra att fler personer uppnår åldrar där förekomsten av vissa vårdkrävande sjukdomar, t.ex. demens, är stor.161 Detta kan i så fall påverka de offentliga utgifterna i negativ riktning.

För att bedöma hur ett förbättrat hälsotill- stånd kan tänkas påverka hållbarheten antas i en känslighetskalkyl att de åldersspecifika kostna- derna för sjukvård och äldreomsorg för personer över 65 år successivt skjuts upp i åldrarna i takt med att den förväntade återstående medellivs- längden vid 65 års ålder ökar. Ett års ökad me- dellivslängd innebär alltså ett relativt sett friskare år. År 2099 har de åldersspecifika kostnaderna förskjutits med fem levnadsår. Vård- och omsorgsbehovet för en 80-åring 2099 antas därför vara detsamma som för en 75-åring i dag. Denna förskjutning medför att det primära finansiella sparandet blir högre (se diagram 11.13) samt förstärker S1 med 0,1 procent av BNP och S2 med 1,2 procent av BNP.

11.2.4 Förbättrad hälsa

Befolkningens hälsa och de äldres funktions- förmåga har förbättrats de senaste 20 åren. Flera av de stora folksjukdomarna har för- skjutits högre upp i åldrarna, samtidigt som en mindre andel i varje given åldersgrupp anger

160Den ljusnande framtid är vård (Socialdepartementet 2010).

161Se exempelvis Klevmarken och Lindgren, Simulating an Ageing Population – A Microsimulation Approach Applied to Sweden, Contribution to Economic Analysis 285, 2008.

234

Diagram 11.13 Primärt finansiellt sparande med förbättrad hälsa 2000–2099

Procent av BNP

6
5			Grundscenario
4			Förbättrad hälsa
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090

Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

11.2.5 Produktivitetens betydelse

Högre produktivitet i näringslivet medför att de samlade löneinkomsterna i samhället ökar och därmed även skatteinkomsterna, vilket stärker de offentliga finanserna. Det finns dock även effekter i motsatt riktning. Löneutvecklingen i den offentliga sektorn följer, som tidigare nämnts, i allmänhet utvecklingen i den privata, vilket innebär att produktivitetsökningar i privat sektor spiller över på löneutvecklingen i offentlig verksamhet. Därmed ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att offentliga transfereringar på lång sikt antas följa löne- utvecklingen, vilket ökar utgifterna än mer. Effekten av ekonomisk tillväxt som uppkommer genom produktivitetsökningar i näringslivet förbättrar därför inte nödvändigtvis de offentliga finanserna.

Produktivitetsökningar i den offentliga sek- torn kan däremot få en stor betydelse för håll- barheten, eftersom en ökad effektivitet i denna sektor innebär en högre produktion till givna re- surser eller samma produktion till en lägre kost- nad.

Det finns stora skillnader mellan olika sjukhus och olika landsting i hur mycket vård som pro- duceras i förhållande till kostnaderna, även när skillnader i vårdbehoven beaktas.162 Enligt OECD:s uppskattning skulle kostnaderna inom hälso- och sjukvårdssektorn i Sverige kunna

162 Hälso- och sjukvård ur olika perspektiv: Jämförelser mellan landsting 2009 (Sveriges kommuner och Landsting 2009).

PROP. 2012/13:100

minska med drygt 2,8 procent av BNP, om effektiviteten var lika hög som i de mest pro- duktiva OECD-länderna.163 I en liknande beräk- ning för utbildningssektorn bedömer OECD att


kostnaderna	skulle		kunna	minska	med ca
0,7 procent av BNP.
I en känslighetskalkyl antas att arbetsproduk-
tiviteten i	den	offentliga		sektorn	ökar	med
0,1 procent	per	år. Detta		förbättrar S1		med

0,1 procent av BNP och S2 med 1,1 procent av BNP.

11.3Känsligheten i beräkningarna och jämförelse med föregående hållbarhetsbedömning

I detta avsnitt behandlas känsligheten i beräk- ningarna för olika antaganden och en jämförelse görs med hållbarhetsbedömningen som gjordes i 2012 års ekonomiska vårproposition.

11.3.1 Känsligheten i beräkningarna

Hållbarhetsindikatorerna S1 och S2 visar att de offentliga finanserna är långsiktigt finansiellt hållbara i grundscenariot. Resultaten bör dock tolkas med stor försiktighet av flera skäl.

De finanspolitiska utmaningar som behandlas i detta avsnitt verkar på mycket lång sikt och be- räkningarna sträcker sig därför långt in i framti- den. Den långa beräkningshorisonten medför ett betydande inslag av osäkerhet som även berör hållbarhetsbedömningen. Till detta ska läggas att kalkylerna är starkt beroende av de antaganden som görs. För att kvantifiera och illustrera osäkerheten redovisas i tabell 11.3 hur de alter- nativantaganden, som ligger till grund for beräk- ningarna i avsnitt 11.1 och 11.2, påverkar S1 och S2. Dessutom redovisas ytterligare ett antal känslighetskalkyler.164

163Economic Policy Reforms – Going for Growth 2011 (OECD 2011). De mest effektiva länderna inom hälso- och sjukvårdsområdet är Schweiz och Australien enligt OECD.

164I känslighetsanalyserna Mer fritid och Ökad standard är antagandena desamma som i scenariot Ökad efterfråga på fritid och välfärdstjänster. I analyserna Lägre inträdesålder och Högre utträdesålder är antagandena desamma som i scenariot Ett längre arbetsliv.

235

PROP. 2012/13:100

Tabell 11.3 Förändring i S1 och S2 jämfört med grund- scenariot

Procent av BNP

	Förändring i	Förändring i
	S1	S2
Försämrar hållbarheten
Högre efterfrågan på fritid och	0,5	5,0
välfärdstjänster
Mer fritid	0,2	1,5
Ökad standard	0,3	3,2
Högre jämviktsarbetslöshet	0,2	0,4
Försämrat utgångsläge	1,0	1,0
Förbättrar hållbarheten
Längre arbetsliv	-0,5	-2,0
Lägre inträdesålder	-0,4	-0,7
Högre utträdesålder	-0,2	-1,5
Förbättrad integration	-0,3	-0,5
Högre arbetsutbud bland kvinnor	-0,6	-1,6
Förbättrad hälsa	-0,1	-1,2
Högre produktivitet i offentlig sektor	-0,1	-1,1
Högre sysselsättningsgrad	-0,2	-0,3

Anm.: S1 är -1,1 och S2 är -2,4 i grundscenariot. Positiva värden anger en för- sämring av hållbarheten medan negativa värden anger en förbättring av hållbar- heten relativt grundscenariot. S2 i alternativscenariot Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster är större än summan av kalkylerna Mer fritid och Ökad standard.

Källa: Egna beräkningar.

I känslighetsberäkningen Högre jämviktsarbets- löshet antas att jämviktsarbetslösheten är en procentenhet högre samtliga år 2018–2099, vilket försämrar S2 med 0,4 procent av BNP. I känslighetsberäkningen Högre sysselsättnings- grad antas att sysselsättningsgraden och arbets- kraftsdeltagandet är en procentenhet högre 2027–2099. S2 förbättras då med 0,3 procent av BNP.165

I prognosen fram till 2017 antas att finanspo- litiken är oförändrad och att inga reformer ge- nomförs utom de som redan är beslutade. Det offentligfinansiella utgångsläget för den långsik- tiga framskrivningen blir därför mycket gott, vilket även påverkar beräkningarna av nivån på det primära finansiella sparandet framöver. Det är troligt att ett flertal reformer kommer ge- nomföras fram till 2017 och att utgångsläget därmed försämras. Detta medför att det primära finansiella sparandet under beräkningsperioden

165 I promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (Finansdepartementet 2013) finns en närmare beskrivning av var och en av känslighetsanalyserna.

försvagas i motsvarande mån, vilket även försäm- rar den finansiella hållbarheten.

För att beskriva betydelsen av ett sämre ut- gångsläge antas att det finansiella sparandet är 1 procent av BNP 2017, vilket är den nuvarande nivån på överskottsmålet. Detta är 1 procent- enhet lägre än i grundscenariot. Det primära finansiella sparandet i de långsiktiga beräkning- arna förskjuts därmed nedåt med 1 procentenhet för hela framskrivningsperioden, vilket illustre- ras i diagram 11.14.

Diagram 11.14 Primärt finansiellt sparande vid försämrat utgångsläge 2000–2099

Procent av BNP

6
5			Grundscenario
4			Justerat utgångsläge
3
2
1
0
2000	2010	2020	2030	2040	2050	2060	2070	2080	2090
-1
-2
-3
Källor: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Med detta antagande försämras S1 och S2. Indikatorn S1 blir -0,1 och S2 blir -1,4 och visar således fortsatt att finanspolitiken är finansiellt hållbar även om det finansiella sparandet är lägre i utgångsläget.

År 2020–2040 karaktäriseras dock också av ett stigande utgiftstryck på grund av de demo- grafiska förändringarna. En försvagning av nivån i utgångsläget förändrar därför bilden av den fi- nanspolitiska hållbarheten betydligt, trots att de offentliga finanserna bedöms vara finansiellt håll- bara enligt S2. Det primära sparandet är svagare och det uppstår ett primärt underskott på mer än 1 procent av BNP under en lång period kring 2030. Detta leder till att skulden under denna period ökar med uppemot 20 procent av BNP. Om en sådan utveckling uppkommer kan de finansiella marknadernas riskbedömningar på- verkas och resultera i skärpta upplåningsvillkor, trots att det demografiska trycket i detta fall är övergående. Dessutom skärps målkonflikten mellan stabiliserings-, fördelnings- och struktur- politiken. Fallhöjden för stabiliseringspolitiska åtgärder är betydligt lägre och eventuella margi- naler för att möta lågkonjunkturer och kriser

236

kan komma i konflikt med önskemål om struk- tur- eller fördelningspolitiska reformer.

11.3.2Jämförelse med föregående hållbarhetsbedömning

I grundscenariot bedöms finanspolitiken vara långsiktigt hållbar. S1 uppgår till -1,1 procent av BNP och S2 till -2,4 procent av BNP. I 2012 års ekonomiska vårproposition beräknades S1 till -1,6 procent av BNP och S2 till -3,9 procent av BNP. Skillnaderna mellan beräkningarna kan huvudsakligen förklaras av att det strukturella sparandet i utgångsåret för beräkningarna (2017) är 1,4 procent av BNP lägre än i utgångsåret i 2012 års ekonomiska vårproposition (2016).166 Detta innebär att hållbarheten försämras i enlig- het med det som i avsnitt 11.3.1 anförts om be- tydelsen av utgångsläget.

Statistiska centralbyrån har även gjort en större revidering av sin befolkningsprognos 2012. Enligt de senaste beräkningarna kommer medellivslängden att öka snabbare än enligt tidi- gare prognoser. Medellivslängden vid födelsen antas exempelvis i den senaste prognosen vara ca 1,5 år högre 2050 jämfört med tidigare, framför allt på grund av att de äldre antas leva längre.167 Dessutom förväntas fruktsamheten på lång sikt ligga på en högre nivå än tidigare. Tidigare mins- kade det summerade fruktsamhetstalet168 från 1,94 barn per kvinna år 2012 till 1,83 barn per kvinna år 2050. I den senaste prognosen minskar det summerade fruktsamhetstalet i stället från 1,92 barn per kvinna år 2012 till 1,91 barn per kvinna år 2050. Sammantaget innebär detta att antalet barn och antalet äldre ökar mer än tidi- gare. Därmed kommer även den offentliga kon- sumtionen att öka snabbare jämfört med grund- scenariot i 2012 års ekonomiska vårproposition.

166Det strukturella sparandet 2016 bedömdes i 2012 års ekonomiska vårproposition uppgå till 3,7 procent av BNP, medan det strukturella sparandet för 2017 i denna proposition bedöms uppgå till 2,3 procent av BNP.

167Se Sveriges framtida befolkning 2012–2060 (Statistiska centralbyrån 2012).

168Det summerade fruktsamhetstalet anger hur många barn en kvinna i genomsnitt skulle föda under sin fruktsamma period utifrån den, vid tidpunkten för beräkningen, gällande fruktsamheten.

PROP. 2012/13:100

En ny modell för utvärdering av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Finansdepartementet utvecklar för närvarande en ny modell för bl.a. att möjliggöra en för- djupad utvärdering av finanspolitikens lång- siktiga hållbarhet.

Modellen är en s.k. allmän jämviktsmodell med livscykelperspektiv och rationella framåt- blickande individer. Allmänna jämviktsmodeller har fördelen att de tar hänsyn till att när många enskilda individer agerar likadant, t.ex. ökar sitt arbetsutbud, får detta effekter på makroekono- min, exempelvis på timlönen, vilket i sin tur har en påverkan på de enskilda individernas bete- ende. Denna återkoppling från individnivå till makronivå, och sedan tillbaka till individnivå, be- aktas i allmänna jämviktsmodeller. Om hänsyn inte tas till dessa återkopplingar kan viktig infor- mation missas i analysen av effekterna av en förd politik.

Med en modell av det aktuella slaget kan vi- dare förändringar i politik analyseras på ett kon- sistent sätt. I modellen tar hushållen olika eko- nomiska beslut, t.ex. om hur mycket av den dis- ponibla inkomsten de ska konsumera och spara samt hur mycket de ska arbeta. Vid förändringar i transfererings- eller skattesystemen kommer hushållen att justera dessa ekonomiska beslut. I det svenska pensionssystemet minskar t.ex. pen- sionsutbetalningarna när medellivslängden ökar (vid given pensionsålder). Eftersom individer i arbetsför ålder antas förutse en lägre framtida pension kommer de i denna modell även att öka sitt privata sparande och arbetsutbud.

I och med att modellen även har ett livscykel- perspektiv kan man genomföra s.k. generations- analyser. Under deras arbetliv betalar individerna skatt till den offentliga sektorn, tar emot transfe- reringar och konsumerar offentliga tjänster. När individerna pensioneras lever de på de medel de sparat ihop under sina arbetsliv (inklusive avtals- pensioner), på den pension som de får genom ålderspensions- och premiepensionssystemet samt eventuella andra transfereringar. Därmed kan beräkningar göras av om en generation är nettoinbetalare till offentlig sektor, dvs. om de sammantaget betalar in mer i skatter och avgifter till offentlig sektor än de får tillbaka genom bi- drag och transfereringar (eller tvärtom).

Modellen kommer att tas i användning efter att den har kvalitetsgranskats.

237

PROP. 2012/13:100

11.4Andras bedömningar av den finansiella hållbarheten

Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bedöms även av ett antal andra bedömare såväl i Sverige som i utlandet. I detta avsnitt redovisas några aktuella utvärderingar av svensk finanspolitik och några internationella jämförelser.

11.4.1 Jämförelse mellan olika bedömare

Den svenska finanspolitiken är långsiktigt håll- bar i finansiell mening enligt samtliga bedömare som inkluderas i denna sammanställning.

Tabell 11.4 Hållbarhetsindikatorer för Sverige

Procent av BNP

	S1	S2
	(eller mot-
	svarande)
Regeringen	-1,1	-2,4
Konjunkturinstitutet (feb 2013)	-	-0,7
Finanspolitiska rådet (maj 2012)	-	1,0
Europeiska kommissionen (dec 2012)	-3,6	1,7
OECD (jan 2012)	0,0	-
IMF (apr 2013)	0,6	-

Anm.: - anger att värdet inte har beräknats. S1 och S2 värdena är inte direkt jämförbara eftersom de bygger på olika beräkningsantaganden (se texten). S1 anger den permanenta budgetförändring som behövs för att bruttoskulden ska uppgå till antingen 60 procent av BNP 2030 (Europeiska kommissionen), 50 pro- cent av BNP 2050 (OECD), dagens nivå 2030 (IMF) respektive 60 procent av BNP 2030 (regeringen). S2 anger den permanenta budgetförändring som behövs för att finanspolitiken ska vara exakt långsiktigt hållbar.

Källor: Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet, Europeiska kommissionen, OECD och IMF samt egna beräkningar.

Hållbarhetsmåttet S1 baserar sig i de flesta fallen på ett krav om att Maastrichtskulden ska uppgå till 50–60 procent av BNP vid någon tidpunkt framöver. Eftersom Sveriges Maastrichtskuld ligger under kravet med god marginal är svensk finanspolitik vanligtvis finansiellt hållbar när S1 används som hållbarhetsindikator (se tabell 11.4).

Även när S2 används som hållbarhetsindikator bedöms finanspolitiken i allmänhet vara finansi- ellt hållbar på lång sikt. Enligt Konjunkturinsti- tutet uppgår S2 för Sverige till -0,7 procent av BNP. Finanspolitiska rådet169 och Europeiska kommissionen rapporterar visserligen S2-värden

som innebär att en åtstramning om mellan 1– 2 procent av BNP skulle behövas för att göra fi- nanspolitiken exakt långsiktigt hållbar. Samtliga bedömer dock att finanspolitiken kan anses vara hållbar på lång sikt.

Skillnaden mellan regeringens och övriga bedömares beräkningar av S2 är emellertid stor: 2–5 procentenheter. Den huvudsakliga anled- ningen till att beräkningarna skiljer sig åt är att definitionen av vad som avses med oförändrad politik är olika. Regeringen utgår vid sina beräk- ningar vanligtvis från att standarden för offent- ligt tillhandahållna välfärdstjänster hålls konstant på dagens nivå t.ex. att antalet läroböcker per elev hålls konstant, medan de övriga bedömarna antar att den reala standarden för en viss tjänst ökar räknat per brukare inom åldersgruppen. Framskrivningarna förutsätter därmed att det i viss utsträckning fattas politiska beslut med en sådan inriktning. I känslighetsberäkningen Ökad standard görs ett liknande antagande. I detta scenario uppgår S2 till 0,7 procent av BNP och ligger därmed närmare övriga bedömares beräk- ningar.

En annan viktig anledning till att beräkning- arna av S2 skiljer sig åt är att regeringen använder nettoskulden i beräkningarna, medan Europeiska kommissionen och Finanspolitiska rådets indi- katorer utgår ifrån bruttoskulden. Genom att använda bruttoskulden försämras hållbarheten något. S2 försämras med 0,5 procentenheter och uppgår till -1,9 procent av BNP när brutto- skulden används i regeringens beräkningar.170

En tredje anledning till att S2 kan skilja sig åt är att olika bedömare använder olika slutår. Det antas i S2 beräkningarna att det primära finansi- ella sparandet som finns i slutåret för framskriv- ningen ligger kvar i all oändlighet. I regeringens beräkningar används 2099 som slutår, medan Europeiska kommissionen och Konjunkturin- stitutet i stället använder 2060 som slutår. Om det primära finansiella sparandet inte har hunnit stabilisera sig kan valet av slutår få stor betydelse. I grundscenariot uppgår det primära finansiella sparandet exempelvis till 3,4 procent av BNP 2099, medan det uppgår till 1,5 procent av BNP 2060. Genom att använda 2060 som slutår skulle

	169 Finanspolitiska rådet baserar sin bedömning på underlagsrapporten
		170 Genom att använda nettoskulden tas hänsyn till tillgångar samt
	Hagist, Moog och Raffelhüschen, A Generational Accounting Analysis
	of Sweden, 2012.	kapitalinkomster, vilket förbättrar S2.

238

S2 försvagas med 1,1 procent av BNP och uppgå till -1,3 procent av BNP.

I en kalkyl där alla tre ovanstående faktorer beaktas, dvs. där det antas att standarden ökar, bruttoskulden används i stället för nettoskulden och slutåret antas vara 2060 i stället för 2099, uppgår S2 till 1,3 procent av BNP – nära Finans- politiska rådets och Europeiska kommissionens bedömning.

Det ska nämnas att beräkningarna även kan skilja sig av andra anledningar, t.ex. på grund av olika antaganden kring de demografiska förän- dringarna, prisutvecklingen samt den realekono- miska utvecklingen (den ekonomiska tillväxten, räntan, jämviktsarbetslösheten m.m.).

11.4.2 Jämförelse med andra länder

Den finansiella hållbarheten är även god sett ur ett internationellt perspektiv. Europeiska kom- missionen, OECD och Internationella valuta- fonden (IMF) gör återkommande internationella jämförelser av hållbarheten i olika länder. Euro- peiska kommissionen gör exempelvis en be- dömning av hållbarheten i EU-länderna utifrån tre indikatorer. I diagram 11.15 redovisas ett index för hållbarhetsrisk baserat på Europeiska kommissionens indikatorer och bedömningar.171 Indexet varierar mellan 0,33 och 1. Högsta vär- det 1 ges till länder som av Europeiska kom- missionen klassificerats med en hög hållbar- hetsrisk enligt samtliga indikatorer, medan det lägsta värdet 0,33 ges till länder som klassi- ficerats med en låg hållbarhetsrisk enligt samtliga indikatorer. Sverige är ett av fem länder som bedöms ha låg hållbarhetsrisk utifrån alla tre indikatorer.

171 För varje indikator (S0, S1 och S2) delar Europeiska kommissionen medlemsländerna in i olika riskgrupper (hög, medel, låg). Regeringen har utifrån detta beräknat ett riskindex på följande sätt: Låg risk för en indikator motsvarar 1 poäng, medel risk 2 poäng, hög risk 3 poäng. För S0 finns det endast två riskkategorier: hög (3 poäng) och låg (1 poäng). Indexet beräknas genom att ta summan av poängen för de tre indikatorerna och dividera med 9 (dvs. högsta möjliga risk nivå). Resultatet blir en 7-gradig skala som varierar mellan 0,33 och 1.

PROP. 2012/13:100

Diagram 11.15 Riskindex för finanspolitikens hållbarhet

1,00

0,90

0,80

0,70

0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

0,00

Estland Lettland Sverige Tyskland Ungern Bulgarien Danmark Frankrike Italien Polen Rumänien Finland Litauen Malta Nederländerna Tjeckien Österrike Luxembourg Slovakien Storbritannien Belgien Slovenien Spanien Cypern Källor: Europeiska kommissionen och egna beräkningar.

Även i OECD och IMF:s jämförelser ligger Sverige bland de länder som bedöms ha lägst hållbarhetsrisk. I diagram 11.16 nedan visas IMF:s hållbarhetsindikator för ett antal länder. Indikatorn motsvarar Europeiska kommissio- nens S1 indikator. I denna jämförelse har Sverige lägst hållbarhetsrisk.172

Diagram 11.16 IMF:s hållbarhetsindikator

Procent av BNP

20
15
10
5
0
0	Sverige	Danmark Tjeckien Tyskland Finland Italien Schweiz Österrike Slovakien Island Australien Slovenien Frankrike Canada Nederländerna Belgien Portugal ZeelandNya Spanien Irland Storbritannien Genomsnitt Grekland USA Japan
-5	Sverige
-5
-10
-10

Anm.: Anger den permanenta budgetförstärkning som krävs för att stabilisera bruttoskulden på 60 procent av BNP eller, vid en bruttoskuld som 2012 är lägre än 60 procent av BNP, på 2012 års nivå 2030.

Källa: Internationella valutafonden.

172 Det bör noteras att IMF:s hållbarhetsindikator bygger på prognoser för det strukturella primära sparandet som även tar hänsyn till de förväntade ekonomiska effekterna av de omfattande reformer som flera krisdrabbade länder under senare år har genomfört.

239

PROP. 2012/13:100

11.4.3Sammantagen bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet

Grundscenariot i denna proposition utgår från att finanspolitiken är oförändrad och att inga reformer genomförs förutom de som redan är beslutade eller aviserade i denna proposition. Under dessa förutsättningar kan finanspolitiken bedömas vara finansiellt långsiktigt hållbar där S1 uppgår till -1,1 procent av BNP och S2 till -2,4 procent av BNP.

Utvecklingen av det finansiella sparandet och den konsoliderade skulden ligger även inom ra- marna för de uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Därmed är två viktiga krav som ligger till grund för marknadernas bedömning av hållbarheten uppfyllda och risken för högre risk- premier och räntor till följd av bristande trovär- dighet för de offentliga finanserna kan därför bedömas vara begränsad.

Utvecklingen av det finansiella sparandet i grundscenariot visar även att målkonflikten mellan finansiell hållbarhet och stabiliseringspo- litiska överväganden respektive fördelnings- och strukturpolitiska mål är begränsad.

Det nya pensionssystemet skapar starka inci- tament att arbeta längre upp i åldrarna när me- dellivslängden ökar, men om utträdesåldern inte senareläggs minskar pensionärernas inkomster i förhållande till de förvärvsaktivas. Ur ett fördel- ningspolitiskt perspektiv föreligger då en risk att finanspolitiken på längre sikt måste läggas om för att tillgodose framtida pensionärers behov och krav.

Perioden 2020–2040 karaktäriseras av ett de- mografiskt utgiftstryck. Det primära finansiella sparandet beräknas t.ex. minska med ca 1 pro- cent av BNP mellan 2020 och 2030. Ett försäm- rat offentligfinansiellt utgångsläge när det demo- grafiska utgiftstrycket börjar öka 2020 kan medföra en lång period med försvagat offentligt sparande, vilket ger en lägre fallhöjd för stabilise- ringspolitiska åtgärder och minskat utrymme för ofinansierade fördelnings- och strukturpolitiska reformer. Kombineras detta med eventuella för- delningspolitiska behov och krav, t.ex. på grund av att pensionerna upplevs som otillräckliga, kan finanspolitiken tvingas att hantera allt skarpare målkonflikter.

Ett starkt försämrat offentligfinansiellt ut- gångsläge kan därför ställa finanspolitiken inför hållbarhetsproblem, trots att politiken är finansi-

ellt hållbar. Mot denna bakgrund är det långsik- tiga finanspolitiska manöverutrymme som den goda finansiella hållbarheten skapar, enligt grundscenariot, mycket viktigt.

Den ovan nämnda problematiken visar även på vikten av en fortsatt långsiktig politik inriktad på att stärka incitamenten för arbete och ett för- längt arbetsliv. En förutsättning för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard även som pensionärer och för att upprätthålla offentligt finansierade tjänster av god kvalitet är ett långt och produktivt arbetsliv. Med en ökad medel- livslängd finns möjligheten att både öka fritiden och tiden i arbete. I takt med att medellivs- längden ökar är det därför viktigt med ett högt arbetskraftsdeltagande bland både kvinnor och män samt att arbetslivet förlängs.

240

Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

PROP. 2012/13:100

12 Ändrad fördelning av ändamål och verksamheter på utgiftsområden

12.1Ändrad fördelning av ändamål utveckling i staten (Krus) till Svenska institutet

och verksamheter på utgiftsområden

Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till riksdags- ordningen ska beslut om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgifts- område fattas i samband med beslut om den ekonomiska vårpropositionen. I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till sådana beslut.

Ändringarna bör tillämpas fr.o.m. 2014. De föreslagna ändringarna beaktas dock inte i de beräkningar för utgiftsområdena som görs i denna proposition.

för europapolitiska studier vars verksamhet finansieras från anslaget 9:1 Svenska institutet för europapolitiska studier samt EU-information under utgiftsområde 1 Rikets styrelse. Krus upphörde som myndighet den 31 december 2012.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser till- handahållande av utbildningar i ämnen rörande Europeiska unionen som en del av kompetens- försörjningen i statsförvaltningen och som finansieras från anslaget 1:1 Statskontoret under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

12.1.1Tillhandahållande av utbildningar i För de beräknade utgiftsramarna för 2014 ämnen som rör Europeiska unionen innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser tillhandahållande av utbildningar i ämnen rörande Europeiska unionen som en del av kompetensförsörjningen i statsförvaltningen och som finansieras från anslaget 1:1 Statskontoret under utgiftsområde 2 Samhälls- ekonomi och finansförvaltning flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Skälen för regeringens förslag: Uppgiften att tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör Europeiska unionen som en del av kompetens- försörjningen i statsförvaltningen överfördes den 1 januari 2013 från Kompetensrådet för

styrelse ökar med 1 000 000 kronor och att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning minskar med motsvarande belopp.

12.1.2Värdegrundsarbetet i statsförvaltningen

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser värdegrundsarbete i stats- förvaltningen och som finansieras från anslaget 1:1 Statskontoret under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

243

PROP. 2012/13:100

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har beslutat om en satsning med 5 miljoner kronor årligen 2013–2016 för att fortsatt främja värdegrundsarbetet i den statliga förvaltningen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 2, bet. 2012/13:FiU2, rskr. 2012/13: 132).

Regeringen beslutade den 20 december 2012 att det inom Regeringskansliet ska tillsättas en arbetsgrupp, Värdegrundsdelegationen, som genom aktiviteter, skrifter och andra utåtriktade insatser ska verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen.

För att skapa en bättre och mer rationell hantering av denna satsning föreslås att de ända- mål och verksamheter avseende värdegrunds- arbetet i statsförvaltningen som finansieras från anslaget 1:1 Statskontoret under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning flyttas till utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

För de beräknade utgiftsramarna för 2014 innebär förslaget att utgiftsområde 1 Rikets styrelse ökar med 5 000 000 kronor och att utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning minskar med motsvarande belopp.

12.1.3Sjukvård i internationella förhållanden

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser turistvård samt sjuk- och tand- vårdstjänster och som finansieras från anslaget 1:7 Sjukvård i internationella förhållanden under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg flyttas till utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen har i lagrådsremissen Patientrörlighet i EU – förslag till ny lagstiftning lämnat förslag till hur Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv 2011/24/EU om tillämpningen av patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård, det s.k. patientrörlighetsdirektivet, ska genomföras i Sverige. Regeringen avser att under våren 2013 lämna en proposition till riksdagen med de förslag som föranleds av direktivet.

Förslagen innefattar bl.a. en ny lag om ersättning för kostnader till följd av vård i ett

annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet samt en ny lag om lands- tingens och kommunernas kostnadsansvar för viss vård i utlandet. I den sistnämnda lagen föreslås landstingen och kommunerna överta delar av det kostnadsansvar för ersättningar avseende gränsöverskridande vård som staten har i dag. Landstingens och kommunernas kostnadsansvar ska avse vissa ersättningar som har betalats ut till personer som vid tiden för den vård som ersättningen avser var bosatta inom landstinget eller var kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadig- varande vistades i landstinget.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser turistvård och sjuk- och tandvårdstjänster och som finansieras från anslaget 1:7 Sjukvård i internationella förhållanden under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg flyttas till utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2014 med förslag till ändringar av utgiftsramar och anslag.

Staten kommer även fortsättningsvis att ha ett initialt betalningsansvar för den vård som landstingen och kommunerna föreslås överta betalningsansvaret för. Enligt förslaget är det Försäkringskassan som betalar ut ersättningen för vård i ett annat land. Därefter ska landstingen ersätta Försäkringskassan för utbetalda ersätt- ningar. Försäkringskassans initiala betalnings- ansvar bör finansieras genom en kredit som regeringen avser att begära från riksdagen i samband med budgetpropositionen för 2014.

12.1.4 Europeiska integrationsfonden

Regeringens förslag: De ändamål och verksam- heter som avser bidrag från Europeiska integrationsfonden flyttas från utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet till utgiftsområde 8 Migration.

Skälen för regeringens förslag: Sverige erhåller bidrag från ett antal EU-fonder för vissa projekt. Bidragen redovisas mot inkomsttitel. Vid genomförandet av projekten används anslagsmedel. För närvarande finansieras bidrag

244

PROP. 2012/13:100

från den Europeiska flyktingfonden III och den Europeiska återvändandefonden med medel från utgiftsområde 8 Migration. Bidrag från Europeiska integrationsfonden finansieras med medel från anslag 1:6 Från EU-budgeten finansierade insatser för integration av tredjelands- medborgare under utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Från och med nästa program- period 2014–2020 kommer de ovan nämnda fonderna att slås samman till den Europeiska asyl- och migrationsfonden.

Eftersom verksamheten i den nya fonden till övervägande del avser socialförsäkringsut- skottets ansvarsområde bör bidrag från fonden finansieras under utgiftsområde 8 Migration. Det innebär att även integrationsåtgärder inom ramen för den nya fonden kommer att finansieras från detta utgiftsområde. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de ändamål och verksamheter som avser bidrag från Europeiska integrationsfonden och som finansieras från anslaget 1:6 Från EU-budgeten finansierade insatser för integration av tredjelandsmedborgare under utgiftsområde 13 Integration och jäm- ställdhet flyttas till utgiftsområde 8 Migration.

Regeringen avser att återkomma till riksdagen i budgetpropositionen för 2014 med förslag till ändringar av utgiftsramar och anslag.

245

	lågkonjunktur......................................................................................	191
10.2.2	Arbetslösheten är fortsatt hög ...........................................................	192
10.2.3	Unga och utrikes födda drabbas hårt av lågkonjunkturen ...............	195
10.2.4	Arbetskraftsefterfrågans sammansättning.........................................	199
10.2.5	Matchning på arbetsmarknaden .........................................................	200
10.3	Regeringens strategi för högre varaktig sysselsättning.....................	202
10.3.1	Omfattande utbudsstimulerande åtgärder ........................................	203