Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att återkomma med ett förslag till utformning av ett klimatpolitiskt ramverk.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om användning av s.k. sänkor i redovisningen av utsläpp av växthusgaser.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ökade insatser för att minska tilldelningen av utsläppsrätter inom EU.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Sveriges finansiella ansvar för globala utsläppsreduktioner.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om målen för utsläpp av växthusgaser.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om exploatering av fossila bränslen.
Den pågående klimatförändringen gör att planetens framtid står på spel. Den påverkar enskilda människors liv, den globala ekonomin och till och med överlevnaden för vissa nationer. Bristen på verkningsfull klimatpolitik gör att utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka. Det råder ett enormt gap mellan naturvetarnas rapporter om de faktiska förändringar av klimatet som sker och kommer att ske och de åtgärder politiker beslutar om. Politiska ledningar för länder ursäktar sin egen inaktivitet med andras brist på ansvar.
Att begränsa den globala klimatförändringen är en av Miljöpartiet de grönas viktigaste politiska uppgifter. Sverige har tidigare spelat en avgörande roll i den internationella klimatpolitiken, både genom att gå före som det goda exemplet och genom att bedriva ett ansvarsfullt förhandlingsarbete inom FN och i andra sammanhang. Sverige kan spela den rollen igen och det behövs mer än någonsin.
Miljöpartiet har en lång rad politiska förslag i sin arsenal och vi utvecklar hela tiden nya. Det blir emellertid allt tydligare att regeringen inte är intresserad av att minska utsläppen på riktigt. Istället antar man urholkade mål som inte medför något behov av nya åtgärder.
Miljöpartiet anser att en reformering behöver ske inom klimatpolitiken om den ska fungera. I en av samhällets viktigaste frågor är det inte hållbart att sakna regler för hur politiken kan och bör bedrivas. Därför är vår mest angelägna gärning i klimatpolitiken denna mandatperiod att skapa institutionell ordning och reda. Vi föreslår ett klimatpolitiskt ramverk som vi hoppas kan få samma breda stöd som det finanspolitiska ramverket har idag.
Under den ekonomiska krisen på 1990-talet rådde stor finanspolitisk oro. Anledningen var åtminstone delvis att politiken under 1980-talet i hög grad präglades av kortsiktiga överväganden på bekostnad av långsiktighet, vilket ledde till återkommande underskott i budgeten. Erfarenheterna visade att det behövdes en stramare budgetprocess och ett trovärdigt ankare i politiken.
Därför införde regeringen 1996 ett finanspolitiskt ramverk för att skapa långsiktig stabilitet, transparens och trovärdighet. Ramverket har sedan dess utvecklats av efterföljande regeringar och anses idag vara centralt för statens finanspolitik, en ”övergripande styråra för politiken” som regeringen kallar det. Mer precist syftar ramverket till att de beslut som fattas om finanspolitiken i riksdagen inte har ett för kortsiktigt fokus, samtidigt som det medger att politiken anpassas efter rådande förhållanden. Ramverkets mest centrala beståndsdelar är:
En stram budgetprocess som utgår från ett i förväg fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Alla utgifter i budgeten ställs då mot varandra och förhindrar att summan av alla förslag blir större än vad som är förenligt med hållbara finanser. Processen regleras i regeringsformen, riksdagsförordningen och budgetlagen.
Ett mål för den offentliga sektorns sparande, ett överskottsmål. Avsikten är bland annat att sparandet ska skapa en buffert som medger finanspolitiskt manöverutrymme i samband med större konjunkturnedgångar. För närvarande är överskottsmålet en procent av statsbudgeten över en konjunkturcykel.
Ett tak för statens utgifter. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Om det finns risk för att utgiftstaket kommer att överskridas är regeringen enligt lagen skyldig att vidta åtgärder för att undvika att så sker. Riksdagens beslut om utgiftstaket är inte juridiskt bindande. Däremot innebär det ett politiskt åtagande att hålla statens utgifter under utgiftstaket.
Dessa mekanismer utgjorde huvuddelen av den svenska stabiliseringspolitik som växte fram efter krisåren och som av alla svenska regeringar sedan dess har ansetts vara ett framgångsrecept för långsiktighet, transparens och trovärdighet. De är basen för en sund ekonomi.
Om ett finanspolitiskt ramverk och ett utgiftstak var centrala instrument för att klara finanskrisen på 1990-talet, så kan ett klimatpolitiskt ramverk och ett utsläppstak spela samma roll i klimatkrisen. Klimatkrisen är minst lika allvarlig som den statsfinansiella krisen var, och den klimatpolitiska debatten är lika fylld av kortsiktighet, överbud, önsketänkanden och tillrättalagda siffror som finanspolitiken var under 1980-talet. Det skapar en situation som saknar all transparens och utgör en grogrund för en farlig populism. Samma politiska fenomen som skapade 1990-talets finanskris präglar idag klimatdebatten och riskerar att skapa en klimatpolitisk konkurs.
Exempel finns på många plan, men kan i detta sammanhang exemplifieras med den förvirring som råder kring hur utsläppsmål ska räknas, vilka utsläpp som ska ingå, vad som ska ske med överblivna utsläppsrätter, frånvaron av regler för avräkning av sänkor och beräkning av långsiktig kostnadseffektivitet. Dessa är helt avgörande faktorer där det krävs tydliga och transparenta regler. Kritik har också förts fram av bland andra Riksrevisionen ett flertal gånger inom dessa områden.
Miljöpartiet föreslår ett klimatpolitiskt ramverk enligt samma modell som det finanspolitiska ramverket – med strikt budgetkontroll, långsiktiga mål, utsläppstak, budgetperioder och budgeteringsmarginal – för de svenska utsläppen av växthusgaser.
Målet är att skapa en stabil och långsiktig klimatpolitik genom att ge den tydliga spelregler som skapar disciplin, trovärdighet, transparens och målstyrning. Samtidigt måste ramverket medge utrymme för politiska prioriteringar och val av styrmedel, samt vara flexibelt för oväntade händelser i omvärlden.
Ett klimatpolitiskt ramverk behöver liksom det finanspolitiska ramverket bestå av flera delar. Liksom det finanspolitiska regelverket bör det kännetecknas av en stram beslutsprocess med ett uppifrån-och-ned-perspektiv (så kallad back-casting) som utgår från långsiktiga och hållbara mål. Dessa mål bör stadfästas i en klimatlag på samma sätt som finanspolitikens mål regleras i budgetlagen.
Det långsiktiga målet bör ta sikte på år 2050 och ange hur stora utsläpp av växthusgaser som kan ske inom riket detta år. Utgångspunkten bör vara vetenskaplig men även ta hänsyn till global rättvisa och en solidarisk fördelningspolitik. Utifrån detta mål delas sedan tiden in i budgetperioder på exempelvis en mandatperiod med utsläppstak som närmar sig målet på ett linjärt sätt.
Varje budgetperiod sänks alltså utsläppstaket på ett förutsägbart sätt mot en hållbar nivå. Regeringen bör vara skyldig att formulera ett mål för slutet av varje mandatperiod. Regeringen bör också i statsbudgeten varje år föreslå ett utsläppstak för de kommande fyra åren. Regeringen ansvarar för att utsläppstaket inte överskrids.
Även om utsläppstaket kan ändras är det ett starkt löfte från den sittande regeringen. Regeringen lovar att föra en politik som gör att Sveriges utsläpp håller sig inom utsläppstaket, och underlåtenhet att klara målet är förknippat med ett politiskt pris.
Utöver det långsiktiga målet bör klimatbudgetlagen även reglera andra viktiga utgångspunkter för att skapa stabilitet, förutsägbarhet och transparens. Exempel på sådana är vilka utsläpp som ingår, vilka principer och normer som gäller för beräkning och redovisning av utsläpp, budgeteringsmarginal samt hur och när uppföljning sker.
Det är svårt att förutsäga exakt hur utsläppen förändras över tid. Det är inte enbart beroende av vilka styrmedel som sätts in, utan även av den rådande konjunkturen, vädret med mera. En hållbar och trovärdig klimatpolitik måste även ta in sådana faktorer för att inte missa målen. Därför ska regeringens åtgärder för utsläppsminskningar, på samma sätt som i finanspolitikens budgeteringsmarginal, syfta till att ge något större utsläppsminskningar än vad taket medger – ett överskott av utsläppsutrymme på förslagsvis en till två procent per år. Då finns det ett litet utrymme för oförutsedda ökningar av utsläppen utan att utsläppstaket för budgetperioden behöver överskridas.
Regeringens förslag om utsläppstak ska baseras på rekommendationer av en självständig myndighet – här kallad Klimatpolitiska rådet – med en funktion som liknar den roll som idag spelas av Finanspolitiska rådet. Rådet behöver vara självständigt och bestå av experter inom relevanta områden. Det ska följa vetenskapen inom klimat- och hållbarhetsfrågor och föreslå utsläppstak och utsläppsbudget för regeringen, samt vara rådgivande till regeringen och granska regeringens propositioner och budgetförslag ur ett klimatperspektiv. Om regeringens förslag avviker från rådets rekommendationer ska regeringen ange på vilka grunder.
Precis som när det gäller utgiftstaket ska riksdagens beslut om utsläppstak vara ett så kallat riktlinjebeslut. Det betyder att riksdagen inte är bunden av någon lag som säger att utsläppen måste följa ett beslutat utsläppstak. Riksdagen kan när som helst ompröva ett utsläppstak. Det kan till exempel bli aktuellt vid nya rekommendationer från Klimatpolitiska rådet.
Långsiktiga mål, hur utsläppstaken sätts och rådets roll ska regleras i klimatbudgetlagen, som får samma funktion för det klimatpolitiska ramverket som budgetlagen har för finanspolitiken.
När klimatdebatten var som mest intensiv åren 2006–2007 befann sig Storbritannien på den klimatpolitiska efterkälken. Frågan fick enorm publicitet – vilket den fortfarande har – och alla partier, fackföreningar och näringslivet enades om en ny lag, Climate Change Act, som infördes 2008. Den ser i allt väsentligt ut som det klimatpolitiska regelverk vi beskriver ovan. Vid ett möte med tjänstemän från den brittiska regeringen har de också beskrivit att utsläppen minskar kraftigt och att det råder politisk enighet kring att fortsätta med systemet. Det beskrivs av många, däribland landets näringsliv och industri, som ett centralt verktyg för långsiktighet och effektivt klimatarbete.
Miljöpartiet de gröna föreslår att Sverige inrättar ett klimatpolitiskt ramverk enligt vad som beskrivs ovan. Alla politiska partier är överens om att klimatförändringen behöver begränsas och det finns ett mycket stort vetenskapligt underlag att utgå från. Alla partier delar också uppfattningen att all politik, och kanske särskilt klimatpolitik, behöver vara effektiv, förutsägbar och transparent. Tydliga regler och en stram process i klimatfrågan är en viktig bas för detta. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening.
Naturliga så kallade sänkor – den koldioxid som lagras i bland annat hav och växter – utgör en viktig och stor del av kolets kretslopp. Organiskt material i marken, som humus, uppskattas till exempel innehålla tre gånger så mycket kol som växter och atmosfären. Naturliga sänkor spelar en central roll för att reglera och absorbera koldioxidutsläpp.
De naturliga processerna för lagring av kol är mycket komplexa och i många avseenden outforskade, men den breda klimatforskningen har ändå hittills tagit dessa sänkor för givna och oföränderliga. Under perioden 2000–2009 uppskattades i en rapport från FN:s forskarpanel IPCC att knappt hälften av de koldioxidutsläpp som orsakats av människor har stannat i atmosfären och påverkat klimatet. Resten togs upp av mark- och havsbaserade sänkor. I IPCC:s scenarier förutsätts att upptaget av koldioxid i växande skog och i haven även fortsättningsvis sker i samma omfattning som hittills.
Men mycket tyder på att naturen nu börjar mättas och inte tar upp lika mycket koldioxid som tidigare. I den vetenskapliga debatten har frågan väckts om de naturliga sänkorna kan vara på väg att bli mättade. De globala ekosystemens förmåga att ta upp växthusgaser har nu uppskattats minska med cirka en procent per decennium och dessvärre i en ökande takt.
Om forskarnas scenarier har underskattat effekterna, kanske våldsamt, av den minskande upptagningsförmågan får utsläppen större påverkan på klimatet än vad som hittills har varit fallet, eftersom de hittills har ”räknat bort” hälften. Ökande osäkerhet om naturliga sänkor har angetts som en av 2011 års vetenskapliga överraskningar.1
Mot denna bakgrund är det rimligt att ifrågasätta en av slutsatserna i en studie från FN:s miljöprogram Unep som anger att ”en medveten politik för att öka upptaget av kol i skog och mark från atmosfären påverkar stabiliseringskurvornas utseende så att utsläppsutrymmet från andra sektorer kan öka.” 2
Miljöpartiet anser att tre preliminära slutsatser kan dras av detta.
Sänkor spelar en helt central roll för att minska konsekvenserna av människans utsläpp av växthusgaser. Vi bör göra allt som vi rimligen kan för att upprätthålla eller öka sänkornas upptag.
Vetenskaplig osäkerhet gör dock att vi inte kan räkna hem åtgärder för att öka markens förmåga att ta upp växthusgaser. Att kvitta utsläpp mot uppskattade sänkor är i dagens läge ovetenskapligt och oansvarigt.
I internationella förhandlingar bör Sverige arbeta för att industriländerna ökar sina sänkor men inte använder uppskattade sänkor till att kvitta utsläpp.
Beräkningen av sänkor är en viktig klimatpolitisk fråga på alla nivåer. Om länder med stora skogsinnehav – som Sverige – kan tillgodoräkna sig sänkor genom till exempel ökad skogstillväxt, minskar intresset för och trycket på att minska koldioxidutsläppen i dessa länder.
Dessvärre finns det mycket som tyder på att regeringen väljer denna väg. I regeringens vision om ett Sverige utan nettoutsläpp ingår av allt att döma att sänkorna i Sverige kan kvittas mot utsläpp.
Miljöpartiet de gröna anser att vetenskap och långsiktighet bör prägla klimatpolitiken. Vi anser därför att användningen av sänkor för avräkning mot utsläpp är en riskfylld och vetenskapligt förkastlig strategi. Sverige bör vidta åtgärder för att bibehålla och öka sänkornas upptag i den mån det går. Teoretiskt beräknade sänkor kan dock inte räknas av mot faktiska utsläpp. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening.
Ett samarbete mellan LKAB och Sveaskog ger ett exempel på hur sänkor kan komma att användas i framtiden. LKAB betalar Sveaskog för åtgärder för att öka skogstillväxten ”som går utöver vad som är ekonomiskt motiverat i ett traditionellt skogsbruk”.3 I praktiken gödslar Sveaskog med avloppsslam från Stockholm. De räknar ut hur mycket koldioxid som binds i den därmed skapade tillväxten i träden. Däremot räknar de inte med den lustgas som kan frigöras, och vars växthusgaseffekt kan överstiga den bundna koldioxidens.
Sveaskog säljer detta beräknade upptag som så kallade koldioxidkrediter eller sänkkrediter till LKAB som därmed får ”ett verktyg för att kompensera en del av sina utsläpp av växthusgaser”.4 Transaktionen är en del av ett demonstrationsprojekt som företagen driver i Övertorneå och som ska synliggöra ”den svenska skogens outnyttjade potential att göra klimatnytta”.5 Nuvarande regelverk tillåter inte att LKAB kvittar dessa sänkkrediter mot utsläpp, men LKAB vill att EU godkänner att den extra koldioxid som binds i träden genom gödningen får förvandlas till utsläppsrätter, enligt rapporter i medier. Detta agerande från två statligt ägda företag visar hur ovetenskapligt det är att kvitta sänkor mot faktiska utsläpp.
Samtidigt har regeringen genom landsbygdsminister Eskil Erlandsson (C) av klimatskäl argumenterat för ökade avverkningar – även om det är kalhyggen – för att ersätta fossila råvaror och bränslen med biomassa. Erlandsson menar att avverkning faktiskt är en klimatåtgärd eftersom skogsråvaran behövs för att ersätta bensin, diesel och fossil gas. Ju mer desto bättre.
Men kolflöden är komplexa och fem forskare argumenterar i en debattartikel6 i DN att detta är feltänkt. De menar att kalhyggen omvandlar skogen från en sänka till en källa för koldioxidutsläpp. Under åtminstone det första decenniet efter avverkningen släpper hygget ut betydligt mer växthusgaser än vad den uppväxande skogen lagrar. Däremot skulle ett hyggesfritt skogsbruk kunna vara en kolsänka eftersom avgången av växthusgaser från skogsmarken då är lägre. Hur stor denna sänka skulle vara är dock osäkert.
En annan metod som diskuteras för att öka sänkan är att producera och gräva ner biokol i marken. Biokol är helt enkelt träkol eller motsvarande kol gjort av annan biomassa än trä. Processen går i princip ut på att man använder biobränslen för el- och värmeproduktion precis som idag, men istället för att bränna dessa tills det bara återstår aska tillämpas en pyrolytisk process där man stryper lufttillförseln, som i en gammeldags kolmila, och bränslet blir träkol. Då binds koldioxiden i kolet i tusentals år istället för att frigöras till atmosfären.
De senaste åren har forskning visat att tillsats av biokol kan förbättra jorden genom att bland annat öka förmågan att binda vatten och näringsämnen i former tillgängliga för växter, minska läckage av fosfor och kväve, gynna mikroorganismer och göra jorden mer lättbearbetad.
Dessa exempel illustrerar att vissa åtgärder ökar markens, skogens och de andra ekosystemens förmåga att binda kol, men det är svårt att veta hur mycket. Mer forskning behövs, både om hur man kan göra bindningen på ett bra sätt och om vilka effekter det får. Redan nu finns dock tillräckligt med indikationer för att man ska satsa på att främja dessa aktiviteter.
Svenska anläggningar i den handlande sektorn, det vill säga nästan alla industrier och energianläggningar i landet, står för cirka 40 procent av utsläppen av växthusgaser i Sverige. Utsläppen har varit oförändrade sedan 1990, men anläggningarna ingår inte i regeringens klimatmål om en reduktion med 40 procent till år 2020. (Av målet ska endast 27 procent reduceras inhemskt, och 40-procentsmålet innebär mindre än 17 procents inhemsk minskning när även den handlande sektorn räknas in, se 6 nedan.) Sektorn omfattas inte heller av samma styrmedel som gäller för andra branscher i den svenska klimatpolitiken. Exempelvis betalar anläggningarna en mycket låg koldioxidskatt eller ingen alls.
Sedan EU:s utsläppshandel infördes 2005 är tanken att alla anläggningar i EU ska ha samma villkor och styras av ett utsläppstak. Principen är att EU sätter ett tak – eller en bubbla – för hur stora de sammanlagda utsläppen av koldioxid och vissa andra växthusgaser får vara från anläggningarna under kommande år. Utifrån detta utfärdas ett antal tillstånd för utsläpp – utsläppsrätter7 – som delas ut till anläggningarnas ägare. Företagen får sedan handla som de vill med dessa rättigheter.
Taket ska sedan sänkas successivt och därmed ska det uppstå en brist på utsläppsrätter, vilka följaktligen får ett värde och ett pris. Företag som vill öka sina utsläpp måste köpa fler tillstånd medan företag som minskar sina utsläpp får utsläppsrätter över som de kan sälja. Anläggningarna ska i princip undantas från andra styrmedel för att handeln ska fungera som avsett.
Tanken är att de anläggningar som har lägst kostnad för att minska sina utsläpp gör det. Om utsläppen ökar på ett ställe i EU kommer de med automatik att minska på ett annat. Taket sänks med 1,7 procent per år i överensstämmelse med EU:s klimatmål: att minska utsläppen med 20 procent till år 2020. Detta mål är emellertid inte i linje med vad vetenskapen säger behövs, eller med EU:s långsiktiga mål till 2050: att minska utsläppen med mellan 80 och 95 procent8. Det är inte heller i nivå med de krav som ställs av svensk klimatpolitik.
Systemet har många svagheter så som det är utformat idag, men oavsett dessa och oavsett vilka för- och nackdelar som finns med utsläppshandel som politiskt verktyg, kan vi enkelt konstatera att den handlande sektorn har ett mycket lägre klimatmål än andra sektorer i Sverige. Och då ska vi ha i åtanke att inte heller det svenska klimatmålet svarar upp mot vad som krävs för att undvika en farlig klimatförändring.
Det låga klimatmål som EU har antagit, 20 procents reduktion till år 2020, har kritiserats länge och många krav har framförts på att målet ska skärpas. Ett realistiskt krav är att taket sänks till –40 procent, men åtminstone en 30-procentig minskning är fullt möjlig och nödvändig för att närma sig EU:s långsiktiga mål, en reduktion med 80 till 95 procent till år 2050.
I praktiken är EU:s tak verkningslöst idag. Anläggningarna som ingår i utsläppshandeln behöver inte ens använda alla de utsläppsrätter som delas ut. EU delade ut två miljarder utsläppsrätter för 2011, men bara 1,85 miljarder har använts. Taket är 150 miljoner ton CO2, nästan tio procent, högre än vad företagen behöver. I Sverige är situationen likartad: anläggningarna fick 22,7 miljoner utsläppsrätter, men har bara använt 19,8 miljoner.9
Många företag sparar nu utsläppsrätterna för framtida behov, och marknaden för utsläppsrätter har mer eller mindre havererat: priset för en utsläppsrätt är idag cirka sju euro, istället för det pris som man räknade med när systemet infördes: 30 euro.
Miljöpartiet anser att EU:s reduktionsmål till 2020 behöver skärpas från –20 till –40 procent. En följd av detta är att även taket för den handlande sektorn behöver sänkas.
För närvarande är tilldelningen av utsläppsrätter långt över efterfrågan och det finns ett stort antal oanvända utsläppsrätter. Naturvårdsverket menar att övertilldelningen av utsläppsrätter inom EU riskerar att leda till en situation där det finns lika många oanvända utsläppsrätter som hela sänkningen av utsläppstaket. I praktiken finns det därför inget tak.
Om Sverige ska ta sin del av ansvaret för att nå temperaturmålen behöver utsläppen från den handlande sektorn i Sverige liksom i resten av EU minska snabbt och betydligt snabbare än vad EU:s utsläppstak medför. Sverige bör inom EU kraftfullt och tydligt arbeta för att minska tilldelningen av utsläppsrätter. Utsläppstaket bör sänkas till –40 procent till 2020 och ett långsiktigt tak läggas fast som svarar mot EU:s och Sveriges långsiktiga mål. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening.
Det grundläggande målet i allt internationellt klimatarbete är sedan länge att undvika farlig klimatförändring till följd av mänsklig påverkan. Det finns en mycket stor konsensus kring detta mål. Det är också målet för FN:s klimatkonvention UNFCCC som undertecknades för 20 år sedan.
Men vad som är en ”farlig” klimatförändring har diskuterats sedan dess, liksom vad detta mål egentligen medför i praktiken. Vetenskapen har naturligtvis ingen uppfattning om vad som är farligt – det är ett moraliskt och politiskt avgörande. Det politiska svaret är vagt, men går ut på att en temperaturökning som leder till sammanbrott i ekosystem och infrastruktur, stora förändringar i folkhälsa och ökad risk för konflikter är en sorts referenspunkt.
Mot den bakgrunden fördes det fram att en temperaturökning med två grader under detta århundrade jämfört med förindustriella nivåer är en uppvärmningstakt som kunde anses acceptabel. En snabbare takt skulle kunna medföra extrema konsekvenser och riskera att skapa en självgående spiral som inte kan hejdas av mänskliga åtgärder. Även en uppvärmning med två grader skulle få mycket allvarliga konsekvenser, men inte utgöra ett hot mot ekosystemens och den mänskliga civilisationens existens.
Det vetenskapliga underlaget för antagandet var skakigt, men det var ändå något att hålla sig till och tvågradersmålet föddes. Med tiden har en del av frågetecknen rätats ut och allt tyder på att gränsen är alltför högt satt. Många ledande forskare menar idag att de effekter som man tidigare förutsåg skulle inträffa vid två graders uppvärmning antagligen inträffar vid betydligt lägre temperaturökningar. Verkligheten visar också att flera av dem inträffar redan nu, trots att uppvärmningen hittills endast är cirka 0,7 grader.
Men under tiden har tvågradersmålet kommit att bli accepterat inom politiken. Det antogs av EU redan 1996, av G8-länderna 2009 och av ett stort antal länder vid klimatförhandlingarna i Köpenhamn 2009 samt i Cancún 2010.
Miljöpartiet de gröna anslöt sig för länge sedan till målet att begränsa jordens uppvärmning till högst två grader Celsius, men omvärlden har förändrats och forskningen är idag tydlig med att en temperaturökning med två grader kommer att få större konsekvenser än vad forskarna tidigare ansåg. Många ledande forskare och en majoritet av världens länder, främst utvecklingsländer, menar att målet bör sänkas till 1,5 grader. Inom ramarna för Köpenhamnsackordet ska möjligheterna att nå 1,5-gradersmålet utredas de närmaste åren och tas upp till prövning som nytt mål för de globala förhandlingarna.
Miljöpartiet menar att tvågradersmålet inte längre är adekvat för att uppfylla det övergripande målet: att undvika en farlig klimatförändring. Målet bör istället sättas till en temperaturökning med 1,5 grader Celsius. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening.
I enlighet med vetenskapliga underlag och med målet att begränsa temperaturökningen till två grader Celsius har Miljöpartiet arbetat för att utsläppen i Sverige ska minskas med 40 procent till år 2020 och med 90 procent till år 2050.
Detta är mycket ambitiösa mål men likväl otillräckliga för att klara Sveriges ansvar när temperaturmålet ändras från 2 till 1,5 grader. För att klara 1,5-gradersmålet behöver de globala utsläppen helt upphöra till 2050 och utsläppen i rika länder vara nära noll redan år 2030 för att ge fattiga länder utrymme för ökade utsläpp.
Studier som har gjorts över möjligheten att minska utsläppen i Sverige antyder dock att en så snabb minskning inte är möjlig utan mycket stora social-ekonomiska konsekvenser. Klimatarbetet har gått alldeles för långsamt de senaste 10–20 åren för att det ska vara realistiskt.
Utrymme för fattiga länder kan dock också skapas genom att vi i rika länder finansierar klimatåtgärder i fattiga länder, så att dessa kan bygga upp sitt välstånd på ett mindre kolintensivt sätt än vad vi en gång gjorde.
Miljöpartiet de gröna anser därför att Sveriges ansvar ska uppfyllas genom att vi inhemskt minskar våra utsläpp till nära noll år 2050 enligt en linjär minskning från 2012. Det innebär en reduktion av Sveriges utsläpp till 2020 med nästan 40 procent och en minskning med 66 procent till 2030 jämfört med 1990. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening. Som framgår av nästa avsnitt anser vi att Sverige dessutom bör ta ansvar enligt GDR-modellen för de globala utsläppen genom att finansiera utsläppsminskningar i andra länder.
Regeringen gör det lättare för sig, åtminstone på kort sikt. Även deras utsläppsmål är att minska utsläppen med 40 procent till 2020 jämfört med 1990. Utsläppen 1990 var 72,7 miljoner ton (mton), vilket borde innebära att de ska minskas med 29,1 mton.
Men regeringen avgränsar målet till att endast gälla för den icke-handlande sektorn, vars utsläpp 1990 var cirka 50 mton. Reduktionen till år 2020 ska därmed bara vara 20 mton istället för 29,1. En tredjedel av reduktionsbehovet försvann.
Dessutom ska en stor andel av reduktionen göras genom att köpa tveksamt utsläppsutrymme i fattiga länder. Den reduktion som återstår att göra i Sverige mellan 1990 och 2020 är då 13,5 mton.
Resultatet av regeringens politik är att de svenska utsläppen minskar förhållandevis lite fram till 2020. Istället för en 40-procentig reduktion blir resultatet att utsläppen endast minskar 18,6 procent. Med nuvarande takt skulle det ta nästan 200 år att nå EU:s utsläppsmål till 2050.
Miljöpartiet de gröna anser att detta är ett svek mot klimatet och framtida generationer. Det är dessutom ett falskt sätt att redovisa utsläpp som bara skapar otydlighet och förvirring i debatten och hos allmänhet och näringsliv. Vi anser att metoder för beräkning och redovisning av utsläpp och mål bör vara konsistenta och transparenta. Det är ett tydligt exempel på den urholkning av klimatarbetet som motiverar ett klimatpolitiskt regelverk (se 2 ovan).
Regeringens långsiktiga utsläppsmål är att Sverige år 2050 ska ha ”noll nettoutsläpp”. Men vad detta innebär är mycket osäkert. Regeringen har tillsatt en utredning, Färdplan 2050, som bland annat ska definiera vad målet innebär. Allt tyder idag på att tonvikten snarare kommer att ligga på ”netto” än på ”noll”. Genom att räkna in vetenskapligt osäkra sänkor och en ökning av tveksamma insatser i andra länder (mekanismen för ren utveckling) kommer man att räkna hem målet utan att göra några förändringar av betydelse för att minska utsläppen.
Miljöpartiet vänder sig mot denna beräkningsmodell. Vi anser att utsläppen i princip ska upphöra helt i Sverige, men det finns vissa utsläpp som i praktiken är omöjliga att stoppa, såsom läckage av växthusgaser från mark. Utsläppsreduktioner i andra länder ska ske utöver reduktioner i Sverige och sänkor kan inte räknas av på ett vetenskapligt trovärdigt sätt. Utsläppen i Sverige år 2050 bör vara så nära noll de kan vara.
Sex miljoner barn dör av hunger varje år, och en miljard människor lever utan el. Att ge dessa människor tillgång till grundläggande välstånd och utveckling är en central uppgift för Miljöpartiet de gröna. Det kan inte vänta, det behöver ske nu.
En helt central del i detta är att de får tillgång till energi på villkor som liknar våra. Tyvärr innebär det än så länge att de behöver tillgång till bensin, olja, diesel och kol. De förnybara energislagen har ännu inte slagit igenom tillräckligt för att undvika en sådan konsekvens. För en lantbrukare i Indien kan räddningen ur fattigdom fortfarande vara en dunk olja. Den innehåller mer energi och rikedom än vad hela byn kan skapa tillsammans för hand under hela året. Den är biljetten till hopp om ett värdigt liv utan hunger och sjukdomar.
Insikten om detta är även ingången till utformningen av FN:s klimatkonvention (UNFCCC). Där anges tydligt att fattiga länder har rätt till utveckling med fossila bränslen, medan det är de redan rika ländernas ansvar att minska sina utsläpp för att skapa utrymme för en sådan utveckling och samtidigt finansiera det globala klimatarbetet, det vill säga åtgärder för anpassning och utsläppsreduktioner i utvecklingsländer.
Det är också vad de rika länderna under många år har utlovat, men inte uppfyllt. Under tiden visar allt fler rapporter att läget är mer akut än vad forskare tidigare trott. Den stora utmaningen är därför hur världen framöver ska ge de fattiga länderna möjlighet att utvecklas utan att för den skull begå samma misstag som de rika länderna gjort tidigare.
Många pekar på att investeringarna i grön omställning är en nyckelfaktor och behöver öka kraftigt globalt. Därför bär länder, som Sverige, ett stort ansvar att inspirera fler länder att säkerställa att dessa investeringar ökar.
Det finns en rad olika modeller för att beräkna hur ett globalt utsläppsmål kan differentieras för olika länder med syftet att fördelningen ska bli rättvis. Greenhouse Development Rights (GDR), Contraction & Convergence, Cap and Dividend och individuella utsläppsrätter är några av dem som figurerar i debatten. Vilken av dessa som man väljer att utgå från får konsekvenser för de utsläppsmål som sedan sätts nationellt.
För Miljöpartiet de gröna är rättvisa en hörnsten i politiken. I linje med detta har Miljöpartiet uttryckt stöd för en ansvarsfördelning enligt GDR och även föreslagit denna modell som utgångspunkt för klimatpolitiken i samhället. Anledningen är att detta är den modell som har bedömts ge störst rätt till utveckling i fattiga länder kombinerat med utsläppsminskning och andra viktiga faktorer såsom effektivitet och genomförbarhet.
Som alla andra modeller är GDR ett principiellt förhållningssätt till ansvars- och fördelningsfrågorna, inte ett färdigt politiskt förslag med utarbetade detaljer och färdiga lösningar för hur det ska tillämpas i praktiken. Modellen utgår från ländernas historiska ansvar för utsläpp och deras ekonomiska förmåga. Sedan fastställer den hur stort ansvar varje land har för minskningar av de globala utsläppen – inte bara de nationella.
Ansvaret beräknas utifrån utsläpp sedan 1990 och den ekonomiska förmågan beräknas efter antalet personer i landet med en inkomst över en viss nivå. För länder med stora utsläpp sedan 1990 och en stor befolkning av jämförelsevis rika människor blir ansvaret stort, medan länder med små utsläpp och fattiga befolkningar har ett mindre ansvar.
För ett land som Sverige blir ansvaret för utsläppsminskningar större än våra samlade utsläpp. Det innebär att vi inte bara har ansvar för att fasa ut våra egna utsläpp utan också för att finansiera utsläppsminskningar i fattiga länder.
Figur 1: Sveriges och Indiens rättvisa utsläppsutrymme enligt GDR med 1,5-gradersmål
Det gula fältet visar utsläpp enligt prognos och den breda linjen visar rättvisa utsläpp enligt GDR. Sverige har redan förbrukat sitt rättvisa utrymme år 2015 medan Indien har möjlighet att öka sina. Om Sverige minskar utsläppen med cirka 40 procent till 2020 och når nära nollutsläpp år 2050 (prickad linje) återstår ett ansvar att finansiera reduktioner även i utvecklingsländer (streckat fält), exempelvis i Indien.
Källa: Greenhouse Development Rights calculator, Hansen-style 350 ppm Mitigation Pathway.10
Hur en sådan överföring bör ske anges inte i GDR-modellen. Miljöpartiet de gröna har en kritisk hållning till mekanismen för ren utveckling, ett verktyg som vi anser behöver revideras i grunden. Tills detta har skett bör det endast användas med måtta och då under förutsättning att de allra högsta kraven – så kallad Gold Standard – uppfylls samt att de minskningar av utsläppen som projekten anses bidra till inte räknas av mot det nationella målet.
Sverige kommer inte att leva upp till sitt ansvar enligt GDR enbart genom reduktioner på hemmaplan. Utsläppsminskningen här hemma behöver kompletteras med åtgärder och investeringar i andra länder, främst utvecklingsländer.
Ett första steg är att hedra de skarpa löften om finansiering som Sverige och EU har gett i samband med de internationella klimatförhandlingarna. Inför COP 15 i Köpenhamn enades de rika länderna om att medverka till att cirka 100 miljarder US-dollar per år skapas för klimatarbete från år 2020. Beloppet har sedan kommit att accepteras i debatten men ligger långt under vad de flesta anser kommer att behövas. Det finns många olika uppskattningar som figurerar i debatten, de flesta mycket högre, exempelvis uppgifter från olika FN-rapporter som nämner belopp som är 4–6 gånger högre. Det finns alltså inget underlag för att säga just 100 miljarder US-dollar – det var nog bara en rund siffra som man kunde enas kring.
Av dessa 100 miljarder US-dollar anses cirka 30 procent vara Europas rättvisa del av ansvaret. Detta motsvarar cirka 210 miljarder kronor för EU och ett antal miljarder för svenskt vidkommande.
Även om det är mycket pengar bör det jämföras med de beräkningar som har kommit från G 77 i de internationella klimatförhandlingarna: mellan 0,5 och 1 procent av de rika ländernas BNI, vilket för Sveriges del motsvarar 15–30 miljarder kronor. Vissa utvecklingsländer har föreslagit betydligt mer än så: 4–5 procent av BNI.
På sikt handlar det alltså om en mycket stor transferering av kapital. Utan andra liknelser talar vissa om en ny Världsbank i storleksordning.
Två frågor infinner sig snabbt: Varifrån ska dessa pengar komma och hur ska de föras över till kloka ändamål i fattiga länder? Dessa frågor ställs nu över hela världen i samband med klimatförhandlingarna, även om beloppens storlek varierar.
Hittills har Sveriges bidrag i realiteten varit nära noll. I statsbudgeten finns en post på 580 miljoner kronor, men hela beloppet utgörs av redan befintligt bistånd som har fått en ny etikett och det är oklart hur mycket som egentligen har med klimatarbete att göra. Miljöpartiet anser att detta strider mot Klimatkonventionen, som tydligt anger att finansieringen ska vara utöver bistånd.
På sikt är det uppenbart att finansieringen inte endast kan ske över statsbudgeten och att det behövs fungerande kanaler för överföringen. Under de närmaste åren saknas en specifik och allmänt accepterad process för överföringen, men den så kallade Gröna fonden växer nu fram inom klimatkonventionen. Avsikten är att den ska kunna distribuera medel för klimatarbete till fattiga länder och idag verkar det som om den kan vara operationell någon gång efter år 2015.
När det gäller finansieringen är situationen likartad; alla väntar på de så kallade innovativa finansieringsmekanismerna, som behöver utgöra större delen av finansieringen. Det handlar då om internationella överenskommelser, avtal och skatter på exempelvis sjöfartens och flygets bunkerbränslen, finansiella transaktioner etc. Det pågår också diskussioner om resurser som kan frigöras när miljöskadliga subventioner tas bort liksom om hur till exempel pensionskapital kan placeras. Öronmärkning av inkomsterna från auktioneringen av utsläppsrätterna, vilka 2013 beräknas till 1,3 miljarder, är ett konkret förslag. Tyskland har öronmärkt 100 procent av intäkterna för klimatinsatser. Det bör Sverige också göra.
Dessvärre utvecklas dessa mycket långsamt idag, vilket väcker en tredje fråga: Hur ska vi avsätta pengar under de närmaste åren, innan finansieringsmekanismer finns på plats och den Gröna fonden byggs upp?
Miljöpartiet anser att Sverige på sikt ska ta sitt ansvar för finansieringen av det internationella klimatarbetet i enlighet med GDR-modellen. På sikt kommer det att innebära överföring av stora belopp som bör finansieras med hjälp av nya mekanismer. Sverige har hittills haft en mycket avvaktande, för att inte säga bromsande, inställning till utvecklingen av finansieringen. Sverige bör ta ledningen i det arbetet och föreslå vilka mekanismer som bör användas.
I väntan på att dessa utvecklas behöver vi ta det ansvar som vi har lovat i internationella förhandlingar utan att tumma på biståndet. Sverige bör öronmärka en del av denna finansiering till uppbyggnaden av Gröna fonden så att den kan komma igång så snart som möjligt. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening. Till detta kommer ett ansvar för rika länder att hjälpa fattiga länder med anpassningsåtgärder.
Klimaträttvisa är inte bara en global fråga. Användning av fossila bränslen och klimatförändringar är i högsta grad en fråga om rättvisa mellan generationer: någon annan får betala priset för vår generations överdrifter. Klimaträttvisa är också en nationell fråga. Om åtgärder för att minska utsläppen får negativa fördelningseffekter inom vårt land och inom den nuvarande generationen, bör dessa kompenseras.
Ett förslag som diskuterats är individuella utsläppskvoter som kan köpas och säljas, ett slags ransonering eller utsläppshandelssystem på individnivå. Detta bör utredas närmare, men det är viktigt att förslaget inte ses som ett sätt för politiken att undandra sig ansvar. Andra förslag går ut på att hitta andra sätt att kompensera utsatta grupper genom en annan fördelningspolitik, till exempel höjt grundavdrag, höjd grundpension och liknande. Att avstå från klimatpolitiska åtgärder på grund av fördelningseffekter inom en generation är en uppgivenhetspolitik som i praktiken innebär en omfördelning mellan generationer, till nackdel för framtiden. Åtgärder för att minska utsläppen som i sig bidrar till en mer rättvis fördelning bör prioriteras.
För att undvika en storskalig klimatförändring behöver utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser minska kraftigt. Detta har stått klart för forskare och politiker länge och ledde fram till skapandet av FN:s klimatkonvention 1993. Några år senare trädde Kyotoprotokollet i kraft, med bindande mål om utsläppsminskningar i industrialiserade länder.
Under samma period, mellan 1992 och 2007, ökade utsläppen av växthusgaser med 38 procent – trots att Sovjetunionens sönderfall medförde en kraftig utsläppsminskning i öststaterna. En tillbakablick visar att klimatkonventionen och Kyotoprotokollet inte ens har skapat ett hack i kurvan över ständigt ökande utsläpp – under 2000-talet har ökningen snarare varit större än tidigare. De senaste åren har utsläppen varje år slagit rekord, precis som halten koldioxid i atmosfären, jordens temperatur och antalet extrema väderhändelser.
Figur 2: Utsläpp av växthusgaser globalt 1970–2005, miljarder ton CO2
Källa: International Energy Agency (IEA).
År 2011 uppgick utsläppen till 31,6 miljarder ton, den högsta nivån någonsin. Inom bara några år behöver kurvan plana ut och dyka brant, men det finns ingenting som tyder på att det kommer att ske. Tvärtom – produktionen av fossila bränslen är större än någonsin, liksom investeringarna i att utvinna och producera kol, olja och fossil gas. Och det är i investeringarna som problemet ligger. Det finns en närmast omättlig efterfrågan på energi, och fossil energi är den energiform som bolagen fortfarande investerar i.
Nyligen visade forskare i den ansedda tidskriften Nature att mänskligheten inte kan använda ens en bråkdel av jordens kända reserver av kol, olja och gas om vi ska undvika en storskalig klimatförändring. Faktum är att vi inte ens kan använda hälften av de fossila bränslen som idag är ekonomiskt lönsamma att utvinna.
Medan det politiska systemet försöker hitta sätt att begränsa användningen av fossila bränslen, fortsätter energikoncerner som Vattenfall och Exxon att investera mer och pumpa upp mer. Medan många av världens politiker undviker frågan, eller i bästa fall filar på skattesatser, stöd och handelssystem för att begränsa användningen av fossila bränslen, fortsätter bolagen att gräva, schakta och borra i jakten på mer. Och en sak kan man vara säker på: varje droppe olja som pumpas upp, varje kolbit som grävs fram, kommer att användas och leda till ännu större klimatpåverkan.
Länge har den politiken varit inriktad på att begränsa användningen av fossila bränslen. Längst i denna strävan har kanske EU kommit, sedan unionen 2005 införde ett tak för utsläpp från industrianläggningar och sedan delade ut utsläppsrätter under detta tak. Inom andra sektorer, såsom transporter och bostäder, har EU främst använt skatter och andra styrmedel för att minska användningen.
De nedslående resultaten av arbetet med EU:s utsläppshandel, där tilldelningen av utsläppsrätter ligger långt över efterfrågan och det i praktiken inte finns något utsläppstak idag, visar tydligt behovet av att prova andra vägar. Likaså utgör svårigheterna att införa gemensamma skatter på utsläpp eller att enas kring mål för effektivisering inom EU ett tydligt vittnesmål om de politiska svårigheter som förknippas med åtgärder mot användning.
Vi kan inte lita på att alla världens politiker på kort tid ska vakna upp och genomföra åtgärder som begränsar användningen av fossila bränslen i den utsträckning som krävs, eller förlita oss på att ett internationellt system för handel med utsläppsrätter får tillräckligt genomslag tillräckligt fort. Problemet bör även angripas vid dess bokstavliga källa: utvinningen av fossila bränslen.
En självklar och nödvändig strategi är då att begränsa utvinningen av fossila bränslen så att den inte överskrider det utrymme för utsläpp som finns de närmaste 50–100 åren. Kolet – i form av olja, kol och gas – måste få ligga kvar i marken. Detta bör vara en del av den lösning som förhandlas i kommande klimatavtal. Hur det ska utformas är inte givet, men det är rimligen enklare och mer effektivt att reglera utvinningen – som trots allt sker på ett fåtal ställen och av ett mindre antal aktörer – än att reglera alla användare och små utsläppskällor som finns.
Situationens allvar ställs på sin spets i Arktisområdet. Där återfinns en stor del av världens outnyttjade tillgångar av naturgas, kol och olja. När havsisarna nu smälter till följd av den globala uppvärmningen slåss Danmark, Ryssland, Norge, Kanada och USA om att få exploatera de fyndigheter som då blir tillgängliga. Samma utveckling kan vi se i djuphaven och i känsliga markområden: i takt med att den billiga oljan tar slut flyttas utvinningen till områden där risken för störningar är större och där tekniken är outvecklad och riskfylld.
Även på land förskjuts fronten för utvinning av fossila bränslen ständigt framåt mot ekologiskt eller socialt känsliga områden och bedrivs med allt mer riskfyllda eller miljöpåverkande metoder. Ett exempel är när bolag, främst i Nordamerika än så länge, gräver upp så kallad oljesand, vilket ödelägger stora markområden, förorenar vattnet och är mycket energikrävande. Ett annat exempel är hydrologisk spräckning av berg för att utvinna fossil gas som finns lagrad i skifferlager långt under markytan, så kallad fracking. I processen pumpas vatten blandat med kemikalier ned i borrhål under högt tryck för att pressa ut gasen som sedan leds upp till ytan. Metoden är förenad med nedsmutsning av grundvatten, spridning av kemikalier och hälsorisker.
För att stoppa denna skenande utveckling måste det tas globala initiativ för att bromsa exploateringen av nya fyndigheter i känsliga områden och utvinning med miljöfarliga eller osäkra metoder.
Sverige ska ha en konsekvent linje i klimatfrågan och bör gå i framkant. Därför bör minerallagen ändras så att ett tydligt förbud mot såväl prospektering som utvinning av kol, olja och naturgas skrivs in. På så sätt visar Sverige att vi sätter kampen mot klimatförändringarna före kortsiktiga ekonomiska nationella intressen.
Regeringen bör även verka internationellt för att få andra länder att införa restriktioner mot utvinning av fossila bränslen inom sina territorier. I Arktiska rådet bör Sverige ta initiativ till att göra Arktis till en skyddad zon på ett liknande sätt som har skett i Antarktis. Detta bör riksdagen ge regeringen tillkänna som sin mening.
| [1] | Johan Rockström, föredrag för Miljöpartiets riksdagsgrupp februari 2012. |
| [2] | |
| [3] | |
| [4] | |
| [5] | |
| [6] | |
| [7] | En utsläppsrätt = ett ton CO2e. |
| [8] | En fortsatt minskning i samma takt ger en reduktion med cirka 65 procent till år 2050. |
| [9] | Verified Emission for 2011, EU-kommissionen. |
| [10] |