2012/13:UU17 Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget

Utrikesutskottets betänkande 2012/13:UU17
Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget

Sammanfattning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:79 Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget. Utskottet behandlar också en motion (V) som har lämnats med anledning av propositionen.

I propositionen föreslår regeringen att protokollet av den 13 juni 2012 ska godkännas av Sverige. Protokollet ska fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Om protokollet godkänns krävs en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

I betänkandet föreslår utskottet att riksdagen godkänner protokollet och ändringen i lagen. Utskottet avstyrker motionen.

I ärendet finns en reservation (V) och ett särskilt yttrande (SD).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget

Riksdagen

a) godkänner protokollet den 13 juni 2012 om det irländska folkets oro rörande Lissabonfördraget,

b) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:79 punkterna 1 och 2.

2.	Rätten till sin egen kropp
	Riksdagen avslår motion 2012/13:U14 yrkande 1.

Reservation (V)

3.	Övriga yrkanden
	Riksdagen avslår motion 2012/13:U14 yrkande 2.

Stockholm den 18 april 2013

På utrikesutskottets vägnar

Sofia Arkelsten

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sofia Arkelsten (M), Carina Hägg (S), Tommy Waidelich (S), Mats Johansson (M), Carin Runeson (S), Ismail Kamil (FP), Olle Thorell (S), Kerstin Lundgren (C), Kenneth G Forslund (S), Christer Winbäck (FP), Bodil Ceballos (MP), Hans Linde (V), Ulrik Nilsson (M), Elisabeth Björnsdotter Rahm (M), Yilmaz Kerimo (S), Robert Halef (KD) och Björn Söder (SD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 20 juli 2011 lade den irländska regeringen fram ett förslag till ändring av fördragen i form av ett protokoll, i det följande kallat irländska protokollet. Europeiska rådet beslutade i enlighet med artikel 48.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) att höra Europaparlamentet och kommissionen om förslaget.

Den 18 april respektive den 4 maj 2012 lämnade Europaparlamentet respektive kommissionen positiva yttranden om förslaget. Europaparlamentet gav också sitt samtycke till att inte sammankalla ett konvent eftersom de föreslagna ändringarnas omfattning inte motiverade det.

Rådets ordförande sammankallade en regeringskonferens för att förverkliga förslaget om ändring av fördragen. Regeringskonferensen sammankallades formellt den 16 maj 2012 och avslutades samma dag. Den 13 juni 2012 hade samtliga medlemsstater undertecknat det irländska protokollet. Protokollet ska fogas till EU-fördraget och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Protokollet träder enligt sin lydelse i kraft den 30 juni 2013, under förutsättning att samtliga ratifikationsinstrument har deponerats, eller om så inte är fallet den första dagen i den månad som följer efter det att sista ratifikationsinstrumentet har deponerats.

Innebörden av protokollet samt behovet av ändringar i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen, har redovisats i departementspromemorian Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget (Ds 2012:48). Promemorian har remissbehandlats.

Bakgrund

Under ratificeringen av Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Lissabonfördraget) genomfördes en folkomröstning om fördraget på Irland den 12 juni 2008 som resulterade i ett nej till fördraget. Lissabonfördragets innehåll har behandlats av utskottet i betänkande 2008/09:UU8.

Lissabonfördragets ikraftträdande krävde att alla 27 medlemsstater ratificerade det, och det kunde därför endast träda i kraft om man hittade en lösning på den situation som skapades genom resultatet av den irländska folkomröstningen. Europeiska rådet enades vid sitt möte den 11–12 december 2008 om att det genom rättsliga garantier skulle tas hänsyn till den oro som det irländska folket framfört genom sin premiärminister beträffande Lissabonfördraget. Mot den bakgrunden fattade stats- och regeringscheferna i Europeiska unionens 27 medlemsstater, församlade i Europeiska rådet den 18–19 juni 2009 beslut som enligt uttalanden från stats- och regeringscheferna ger rättsliga garantier för att vissa frågor inte kommer att påverkas av Lissabonfördragets ikraftträdande, att beslutets innehåll är fullt förenligt med Lissabonfördraget och inte kommer att kräva någon förnyad ratificering av det fördraget och att beslutet är rättsligt bindande. Beslutet fick verkan samma dag som Lissabonfördraget trädde i kraft, dvs. den 1 december 2009.

Stats- och regeringscheferna uttalade även att de när nästa anslutningsfördrag ingås, och i enlighet med respektive stats konstitutionella krav, skulle fastställa bestämmelserna i beslutet i ett protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget. Slutligen uttalade de att protokollet inte på något sätt kommer att ändra förhållandet mellan EU och dess medlemsstater. Protokollets enda syfte kommer att vara att ge fullständig fördragsstatus åt klargörandena i beslutet från den 18-19 juni 2009. Protokollets status kommer inte att skilja sig från liknande klargöranden i protokoll som erhållits av andra medlemsstater. Protokollet kommer att klargöra, men inte ändra, innehållet i och tillämpningen av Lissabonfördraget.

Den 8 juli 2009 beslutades att en ny folkomröstning skulle hållas i Irland, med Europeiska rådets nya försäkringar i åtanke. Den 2 oktober 2009 röstade irländarna ja till fördraget. Därmed kunde fördraget ratificeras av Irland.

Mot denna bakgrund görs nu en fördragsändring för att i enlighet med vad stats- och regeringscheferna enades om i samband med Europeiska rådets möte den 18–19 juni 2009 foga ett protokoll till EU-fördraget och EUF-fördraget.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det irländska protokollet av den 13 juni 2012 ska godkännas av Sverige. Protokollet ska fogas till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Godkänns protokollet behövs en ändring av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. I propositionen läggs ett förslag om en sådan lagändring fram, som föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Utskottets överväganden

Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen godkänner protokollet av den 13 juni 2012 om det irländska folkets oro rörande Lissabonfördraget och antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Jämför reservation (V) och särskilt yttrande (SD).

Propositionen

En fördragsändring är nödvändig för att i enlighet med vad stats- och regeringscheferna enades om i samband med Europiska rådets möte den 18–19 juni 2009 foga det irländska protokollet till EU-fördraget och EUF-fördraget. Protokollet kommer därmed att bli en del av unionsrätten. Under mötet uttalade stats- och regeringscheferna att protokollet inte kommer att ändra förhållandet mellan EU och dess medlemsstater, att dess status inte kommer att skilja sig från liknande klargöranden i protokoll som erhållits av andra medlemsstater och att protokollet kommer att klargöra, men inte ändra, innehållet i och tillämpningen av Lissabonfördraget.

I artikel 1 i protokollet fastställs att ingenting av det i Lissabonfördraget som ger rättslig status åt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och inga av bestämmelserna i det fördraget på området frihet, säkerhet och rättvisa ska på något sätt påverka omfattningen och tillämpligheten av vissa bestämmelser om skyddet för rätt till liv, skyddet av familjen och skyddet av rätt till utbildning i Irlands författning. I artikel 2 i det irländska protokollet, som handlar om skatter, slås det fast att bestämmelserna i Lissabonfördraget inte för någon av medlemsstaterna innebär någon som helst förändring av omfattningen eller genomförandet av EU:s befogenheter när det gäller beskattning.

I artikel 3 i protokollet förklaras Lissabonfördragets bestämmelser om säkerhet och försvar. Det klargörs att unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik utgör en integrerande del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den tillförsäkrar unionen en operativ kapacitet att genomföra uppdrag utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i Förenta nationernas stadga. Den påverkar inte de enskilda medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik, inklusive Irlands, och inte heller de enskilda medlemsstaternas förpliktelser. Lissabonfördraget påverkar eller förändrar inte Irlands traditionella politik av militär neutralitet. Det är medlemsstaterna själva – inklusive Irland, i en anda av solidaritet och utan att åsidosätta sin traditionella politik av militär neutralitet – som kommer att fastställa vilken typ av stöd eller bistånd som ska ges en medlemsstat som utsätts för en terroristattack eller som har blivit utsatt för väpnat angrepp på sitt territorium. Varje beslut om att övergå till ett gemensamt försvar kommer att kräva ett enhälligt beslut av Europeiska rådet. Ingenting i denna avdelning påverkar eller föregriper någon medlemsstats ståndpunkt eller politik i fråga om säkerhet och försvar. Det är också en fråga för varje medlemsstat att, i enlighet med Lissabonfördragets bestämmelser och inhemska rättsliga krav, besluta om den ska delta i ett permanent strukturerat samarbete eller i Europeiska försvarsbyrån. I Lissabonfördraget föreskrivs inte skapandet av en europeisk armé eller uttagning till någon form av militärtjänst. Lissabonfördraget påverkar inte Irlands eller någon annan medlemsstats rätt att fastställa arten och omfattningen av sina försvars- och säkerhetsutgifter och arten av sin försvarskapacitet. Det kommer att vara en fråga för Irland eller varje annan medlemsstat att, i enlighet med inhemska rättsliga krav, besluta om de ska delta i någon militär operation eller inte.

I Sverige tillämpas den principen att ett internationellt avtal som Sverige har tillträtt inte omedelbart blir en del av svensk rätt, utan på ett eller annat sätt måste införlivas med densamma för att bli gällande inför svenska domstolar och andra myndigheter. Övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning till EU har tagits in i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, den s.k. anslutningslagen. I anslutningslagen föreskrivs att anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen m.m. gäller här i landet med den verkan som följer av fördragen (2 §). Vidare föreskrivs i 3 § att unionens beslut gäller här i landet i den omfattning och med den verkan som följer bl.a. av de fördrag som anges i 4 §. I tidigare fall har endast en fördragsändring varit aktuell. Ett nytt fördrag eller annat instrument har då lagts till i förteckningen i 4 §. En sådan ändring i anslutningslagens 4 § blir nödvändig i samband med Sveriges godkännande av anslutningsfördraget mellan de 27 medlemsstaterna i EU och Kroatien (prop. 2012/13:6, bet. 2012/13:UU14). Anslutningsfördraget ska enligt sin lydelse träda i kraft den 1 juli 2013 under förutsättning att samtliga ratifikationsinstrument har deponerats.

Det irländska protokollet träder enligt sin lydelse i kraft den 30 juni 2013 under förutsättning att samtliga ratifikationsinstrument har deponerats. Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av anslutningsfördraget för Kroatien och det irländska protokollet är uppfyllda och därmed i vilken ordning fördragsändringarna kommer att träda i kraft. I aktuellt fall bör därför det irländska protokollet införlivas med svensk rätt genom införandet av en ny paragraf i anslutningslagen som vid behov kan träda i kraft före den ändring i anslutningslagen som blir nödvändig i samband med anslutningsfördraget med Kroatien. Anslutningslagens 2 och 3 §§ bör ändras så att de hänvisar till den nya paragrafen. Anslutningslagen bör vid lämpligt tillfälle ses över eftersom det framledes inte är motiverat att ha en särskild paragraf för det irländska protokollet.

Regeringen framhåller att lagändringen närmast är av redaktionell karaktär och att protokollet inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt till EU.

Det kan inte nu förutses när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av protokollet är uppfyllda. Regeringen bör därför enligt propositionen besluta när lagändringen ska träda i kraft.

Motionen

Vänsterpartiet menar i kommittémotion 2012/13:U14 (V) av Lars Ohly m.fl. yrkande 1 att rätten att bestämma över sin egen kropp är en mänsklig rättighet, vilket bör slås fast av EU. Regeringen bör därför verka för att rätten att bestämma över den egna kroppen betraktas som en mänsklig rättighet inom unionen. Abortlagstiftningen bör dock även i fortsättningen beslutas på nationell nivå.

Utskottets ställningstagande

Fördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Lissabonfördraget) har godkänts av riksdagen efter behandling i utskottet (bet. 2008/09:UU8). Under behandlingen konstaterade utskottet att Europa står inför stora utmaningar och möjligheter. Med Lissabonfördraget kan EU:s medlemsstater i samverkan agera effektivare i gränsöverskridande frågor. Utskottet ansåg att Lissabonfördraget är bättre än dåvarande fördrag och stärker EU på viktiga områden. EU:s arbetsformer enligt tidigare gällande fördrag var inte anpassade till ett utvidgat EU. Lissabonfördraget möjliggör en fortsatt utvidgning av EU och stärker de nationella parlamentens inflytande. Unionen blir, enligt utskottets mening, både öppnare och mer effektiv genom Lissabonfördraget utan att den grundläggande balansen mellan aktörerna inom unionen förändras. Unionen får genom rättighetsstadgan en tydligare värdegrund. Genom fördraget får unionen bättre redskap för att möta globaliseringens utmaningar på områden där medborgarna önskar det, för att t.ex. bekämpa gränsöverskridande brottslighet och klimatförändringen och bättre redskap för att vara en stark utrikespolitisk aktör till stöd för fred, säkerhet och mänskliga rättigheter där unionen med Lissabonfördraget som grund kan agera på ett mer sammanhållet sätt internationellt.

Bakgrunden till, och innehållet i, det aktuella irländska protokollet har beskrivits tidigare i betänkandet. Utskottet noterar att stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet, i samband med beslutet i juni 2009, även gjorde ett antal uttalanden. Dessa uttalanden innebär bl.a. att beslutets innehåll är fullt förenligt med Lissabonfördraget och inte kommer att kräva någon förnyad ratificering av fördraget samt att protokollet inte på något sätt kommer att ändra förhållandet mellan EU och dess medlemsstater. Protokollets status kommer inte att skilja sig från liknande klargöranden i protokoll som erhållits av andra medlemsstater. Protokollet klargör, men ändrar inte, innehållet i och tillämpningen av Lissabonfördraget. Utskottet delar regeringens uppfattning att dessa uttalanden besvarar de synpunkter som framförts av vissa remissinstanser, vilka menar att protokollet kan innebära att tillämpningen av unionsrätten tillåts att begränsas vid en konflikt med bestämmelserna i Irlands författning.

Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet regeringens förslag att riksdagen godkänner det irländska protokollet av den 13 juni 2012.

Utskottet tillstyrker även regeringens förslag att anslutningslagen (1994:1500) ändras genom att protokollet av den 13 juni 2012 förs in i en ny paragraf i lagen. Som flera remissinstanser har framfört är denna lagtekniska lösning ovanlig och en följd av att flera tillägg till anslutningslagen är aktuella, vilket medför att det är osäkert vilken ändring som först träder i kraft på internationell nivå. Utskottet delar regeringens uppfattning att anslutningslagen vid lämpligt tillfälle bör ses över eftersom det framöver inte är motiverat att ha en särskild paragraf för det irländska protokollet.

Utskottet tillstyrker även regeringens förslag att ändringen i lagen ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer.

Vad gäller förslaget i kommittémotion 2012/13:U14 (V) yrkande 1 att rätten att bestämma över sin egen kropp ska betraktas som en mänsklig rättighet inom Europeiska unionen vill utskottet anföra följande.

I samband med behandlingen av Lissabonfördraget (bet. 2008/09:UU8) välkomnade utskottet att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev rättsligt bindande. Genom Lissabonfördraget blev det även möjligt för unionen som juridisk person att ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utskottet anser liksom motionärerna att frågor om abortlagstiftning bör beslutas på nationell nivå. Utskottet står fast vid sitt tidigare uttalande (bet. 2011/12:UU17) att rätten till abort ska värnas och att Sverige främjar insatser som syftar till att göra aborter fria, säkra och lagliga för alla kvinnor. Utskottet står bakom Sveriges internationella politik för sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, som beslutades av regeringen i februari 2006. Enligt utskottets uppfattning utgör de nuvarande skrivningarna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen ett tillfredsställande ramverk för att genomföra politiken, och utskottet avstyrker därför motionens yrkande 1.

Övriga yrkanden

Utöver det motionsyrkande som behandlas tidigare i detta betänkande finns motionsvis framförda förslag som är föremål för förenklad motionsbehandling enligt de riktlinjer som har fastslagits av riksdagen med anledning av Riksdagskommitténs betänkande 2005/06:RS3 och i enlighet med den promemoria som utskottet fastställde i oktober 2010, Förenklad motionsbehandling under återstoden av mandatperioden. Utskottet har under beredningen av ärendet funnit att yrkandet som redovisas nedan inte är aktuellt för något tillkännagivande från riksdagen i detta sammanhang. Ett enigt utskott avstyrker mot denna bakgrund motion 2012/13:U14 yrkande 2.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Rätten till sin egen kropp, punkt 2 (V)

av Hans Linde (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2012/13:U14 yrkande 1.

Ställningstagande

Det irländska protokollet är ett förslag till ändring av EU-fördraget som undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater. I propositionen föreslås ett godkännande av det irländska protokollet och som en följd av detta en ändring i lagen med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

I protokollet framgår det bl.a. att EU-fördraget inte ska påverka Irlands abortlagstiftning. Abortlagstiftningen bör beslutas på nationell nivå. Samtidigt är rätten att bestämma över sin egen kropp en mänsklig rättighet, och det är rimligt att EU slår fast detta. Regeringen bör därför verka för att rätten att bestämma över den egna kroppen betraktas som en mänsklig rättighet inom unionen.

Särskilt yttrande

Lissabonfördraget (SD)

Björn Söder (SD) anför:

Sverigedemokraterna ställer sig, i motsats till resten av utskottet, kritiska till det svenska införandet av Lissabonfördraget. Över lag är Lissabonfördraget ett led i en process där Europeiska unionen går mot en allt högre grad av överstatlighet, vilket är det avgörande skälet till att vi är mycket skeptiska till Sveriges fortsatta medlemskap i unionen.

Med detta sagt innebär det aktuella förslaget från regeringen inga påtagliga nackdelar för Sveriges del. Av detta skäl motsätter vi oss inte förslaget.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:79 Godkännande av ett irländskt protokoll som ska fogas till EU-fördraget och EUF-fördraget:

1.	Riksdagen godkänner protokollet den 13 juni 2012 om det irländska folkets oro rörande Lissabonfördraget (avsnitt 6).
2.	Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Följdmotionen

2012/13:U14 av Lars Ohly m.fl. (V):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska verka för att rätten till sin egen kropp betraktas som en mänsklig rättighet inom unionen.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska verka för att ett socialt protokoll som garanterar att den som tillfälligt arbetar i en medlemsstat garanteras samma rättigheter som andra löntagare i detta land har, via kollektivavtal eller lagstiftning, läggs till EU:s fördrag.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag