Näringsutskottets betänkande 2012/13:NU22 | |
Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2012/13:142 om Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt samt en motion som väckts med anledning av skrivelsen. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i granskningsrapporten Mer att förenkla! Administration i strukturfondsprojekten (RiR 2012:22). Vidare redovisas regeringens åtgärder med anledning av dessa iakttagelser. Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna, dvs. Svenska ESF-rådet och Tillväxtverket, har skapat förutsättningar för en mer effektiv användning av strukturfondsmedlen genom att förenkla administrationen som berör kontroll och uppföljning.
I sitt ställningstagande betonar utskottet betydelsen av EU:s strukturfondsprogram och de insatser som därigenom görs för regional tillväxt i Sverige samt vikten av att strukturfondsmedel används på ett så effektivt sätt som möjligt. Utskottet konstaterar att de åtgärder som nämns i skrivelsen och det pågående arbetet inför den kommande programperioden syftar till att förenkla för projekten och att detta arbete sker i en dialog med berörda myndigheter. Utskottet stöder arbetet och inriktningen, vilket enligt utskottets uppfattning ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet gör därmed ingen annan bedömning än regeringen. Mot den bakgrunden avstyrker utskottet motionen och föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. Utskottets ställningstagande har föranlett en reservation (S, MP, V).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt |
Riksdagen avslår motion 2012/13:N12 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2012/13:142 till handlingarna. |
Reservation (S, MP, V)
Stockholm den 4 juni 2013
På näringsutskottets vägnar
Mats Odell
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Mats Odell (KD), Jonas Eriksson (MP), Jessica Polfjärd (M), Hans Rothenberg (M), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Cecilie Tenfjord-Toftby (M), Eva Flyborg (FP), Börje Vestlund (S), Helena Lindahl (C), Karin Åström (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Anna Hagwall (SD), Kent Persson (V), Boriana Åberg (M), Ingela Nylund Watz (S) och Ingemar Nilsson (S).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2012/13:142 om Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt samt en motion som väckts med anledning av skrivelsen.
Bakgrund
Riksrevisionen har enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. den 27 november 2012 överlämnat granskningsrapporten Mer att förenkla! Administration i strukturfondsprojekten (RiR 2012:22) till riksdagen. Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna, dvs. Svenska ESF-rådet (ESF-rådet) och Tillväxtverket, har skapat förutsättningar för en mer effektiv användning av strukturfondsmedlen genom att förenkla administrationen som berör kontroll och uppföljning. I sin granskning har Riksrevisionen undersökt dels om regeringen och ESF-rådet har utnyttjat det nationella handlingsutrymmet för att underlätta administrationen i socialfondsprojekt, dels om regeringen och de förvaltande myndigheterna har infört och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder för strukturfonderna i den mån detta har varit möjligt och relevant.
Den 11 december 2012 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt (skr. 2012/13:142) till riksdagen den 27 mars 2013.
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar vidare sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser samt regeringens åtgärder med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen bedömer att Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i förberedelserna för strukturfonderna under programperioden 2014–2020. Mot bakgrund av det som framkommer i rapporten anser regeringen att det inför den nya programperioden är väsentligt att vidta åtgärder som underlättar socialfondprojektens administration. Regeringen menar att de pågående förberedelserna för nästa programperiod i hög grad ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer.
Utskottets överväganden
Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionen med hänvisning till det pågående arbetet och lägger regeringens skrivelse till handlingarna.
Jämför reservation (S, MP, V).
Riksrevisionens granskning
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser
Riksrevisionens iakttagelser, slutsatser och rekommendationer baseras på resultatet av en enkätundersökning riktad till socialfondsprojekt och på intervjuer som har genomförts med tjänstemän på ESF-rådet, Tillväxtverket, Arbetsmarknadsdepartementet, Näringsdepartementet, Ekonomistyrningsverket (ESV) och kommissionen samt med utvärderare av socialfondsprojekt. Riksrevisionen har även gjort dokumentstudier och analyser av tillämplig lagstiftning. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen och de förvaltande myndigheterna, dvs. ESF-rådet och Tillväxtverket, inte har åstadkommit tillräckligt för att underlätta strukturfondsprojektens administration, varken när det gäller möjligheten att utnyttja det nationella handlingsutrymmet eller när det gäller att genomföra EU:s förenklingsåtgärder. Nedan redovisas huvudresultaten och Riksrevisionens slutsatser för de två preciserade delstudierna: Det nationella handlingsutrymmet och EU:s förenklingsåtgärder.
Det nationella handlingsutrymmet
I granskningen av i vilken utsträckning det nationella handlingsutrymmet har utnyttjats för att underlätta administrationen har Riksrevisionen avgränsat sin granskning till Socialfonden.
Granskningen visar att redovisningen av medfinansiering inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud starkt bidrar till att projektens administration blir omfattande. En övervägande majoritet som driver projekt inom programområdet anser att redovisningen av medfinansieringen är väldigt resurskrävande. Medfinansieringen baseras till övervägande del på deltagarnas individuella ersättning för försörjning och deras närvarotid i projektet och den redovisning som ligger till grund för beräkningen tas fram i flera steg och i kontakt med andra myndigheter.
Vidare har många projekt inom programområdet svårt att få ihop tillräcklig medfinansiering. En betydande orsak till detta uppges vara att dessa projekt vänder sig till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och därför generellt har låga ersättningsnivåer vilket gör att projekten generellt får en låg deltagarbaserad medfinansiering. I sina iakttagelser understryker Riksrevisionen att utformningen av medfinansieringssystemet riskerar att skapa incitament där projekt framöver väljer att inte vända sig till vissa målgrupper som i högre utsträckning kan orsaka problem för projektens finansiering.
Utifrån en analys av det befintliga regelverket drar Riksrevisionen slutsatsen att det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden på systemnivå är relativt stort och gör det möjligt för regeringen och ESF-rådet att förenkla de moment i socialfondsprojektens administration som projekten upplever är mest resurskrävande.
Sammanfattningsvis menar Riksrevisionen att det bör vara möjligt för regeringen att förenkla de administrativa krav som ställs på projekten genom att överväga utformningen av systemet för den nationella medfinansieringen och genom att ta initiativ till ändringar. Vidare finns det även ett utrymme för ESF-rådet att förenkla de administrativa rutinerna, exempelvis genom ändamålsenliga redovisningssystem och en högre grad av elektronisk redovisning. Riksrevisionen lyfter även fram att tydlighet och kontinuitet i fråga om regler och rutiner skulle kunna underlätta för projekten i deras administration.
EU:s förenklingsåtgärder
Riksrevisionen konstaterar att regeringen under 2009 införlivade EU:s tre förenklingsåtgärder för enklare kostnadsredovisning i den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av strukturfonderna, dvs. möjligheten att använda schabloner, standardkostnader eller klumpsummor i stället för faktiska kostnader. I syfte att starta upp förenklingsarbetet initierade regeringen även en arbetsgrupp. Regeringen har därmed skapat förutsättningar för de förvaltande myndigheterna att införa EU:s förenklingsåtgärder.
Riksrevisionens granskning visar att ESF-rådet och Tillväxtverket inte har prioriterat arbetet med förenklingsåtgärderna trots att det enligt deras egen bedömning skulle kunna innebära betydande förenklingar för projekten och den egna myndigheten. Orsaken till att myndigheterna inte har arbetat mer med att ta fram modeller och tillämpa EU:s förenklingsåtgärder uppges vara resursbrister samt risken att modellerna kan komma att underkännas av kommissionen i efterhand, vilket i värsta fall skulle kunna leda till att Sverige blir återbetalningsskyldigt. Myndigheterna uppger dock att de har för avsikt att arbeta mer med dessa förenklingsåtgärder under den kommande programperioden.
Sammanfattningsvis konstaterar Riksrevisionen att EU:s förenklingsåtgärder har tillämpats i mycket begränsad utsträckning och att även om regeringen har skapat förutsättningar för de förvaltande myndigheterna att tillämpa dessa åtgärder så har regeringen enligt Riksrevisionen endast i begränsad utsträckning styrt och följt upp detta arbete. Regeringen har inte gett de förvaltande myndigheterna något formellt uppdrag eller återrapporteringskrav för deras arbete med dessa förenklingsåtgärder. Enligt Riksrevisionens bedömning har regeringen en viktig roll när det gäller att driva på detta arbete och det krävs en större tydlighet i styrningen av myndigheterna.
Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att undersöka möjligheterna att förenkla administrationen av medfinansieringen i socialfondsprojekten för att motverka risken för att strukturfondsmedlen inte används effektivt. Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att styra och följa upp de förvaltande myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder. Vad gäller de förvaltande myndigheterna rekommenderar Riksrevisionen att ESF-rådet och Tillväxtverket genomför och tillämpar de av EU:s förenklingsåtgärder som är relevanta för svenska strukturfondsprogram. Slutligen bör ESF-rådet utveckla det elektroniska stödet för redovisningen i socialfondsprojekt.
Regeringens skrivelse
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen bedömer att Riksrevisionens granskning är ett viktigt underlag i förberedelserna för strukturfonderna under programperioden 2014–2020. Mot bakgrund av det som framkommer i rapporten anser regeringen att det inför den nya programperioden är väsentligt att vidta åtgärder som underlättar socialfondprojektens administration.
I skrivelsen påtalar regeringen att den 2009 beslutade om en ändring i förordningen (2007:14) om förvaltning av EU:s strukturfonder som ger ESF-rådet och Tillväxtverket rätt att meddela föreskrifter för tillämpning av schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor. Regeringen har följt upp detta förenklingsarbete i en dialog med ESF-rådet och Tillväxtverket som har tagit fram förslag till modeller för förenklad kostnadsredovisning som har presenterats och godkänts av kommissionen. Regeringen menar att bedömningen av möjligheterna till och den närmare utformningen av tillämpningen av dessa redovisningsalternativ ligger på myndigheterna men förutsätter att de aktuella myndigheterna med anledning av Riksrevisionens rekommendation prövar möjligheterna att genomföra de av EU framtagna och för strukturfonderna aktuella förenklingsåtgärderna.
Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
När det gäller Riksrevisionens rekommendationer gör regeringen bedömningen att de pågående förberedelserna inom Regeringskansliet och hos berörda aktörer för programperioden 2014–2020 för strukturfonderna ligger i linje med dessa rekommendationer. Regeringen hänvisar i detta sammanhang till följande.
Regeringen kommer i dialog med bl.a. externa aktörer att ta fram ett nationellt program inom Europeiska socialfonden för programperioden 2014–2020. Utformningen av den nationella medfinansieringen av insatser för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden är en central fråga i detta arbete.
Regeringen har den 31 januari 2013 gett ESF-rådet och Tillväxtverket i uppdrag att i samverkan förbereda den kommande programperioden för EU:s mål Investeringar i tillväxt och sysselsättning. De båda myndigheterna ska vidta åtgärder för att fr.o.m. 2014 vara förvaltande och attesterande myndigheter för ett nationellt program inom Europeiska socialfonden och åtta regionala program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden. Vidare ska myndigheterna under första halvåret 2013 redovisa planerade åtgärder för ökad samordning och förenkling till Regeringskansliet. Dessa åtgärder ska syfta till att förenkla för projektägarna inom de berörda programmen och i det arbetet ska Riksrevisionens rapport vara ett underlag.
Under 2012 har ESF-rådet arbetat med förenklingsåtgärder. Myndigheten har inlett ett utvecklingsarbete i projektform för att förbereda för förenklingsåtgärder inom socialfonden under den kommande programperioden med målsättningen att ta fram godkända modeller för schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor. ESF-rådet har även beslutat att se över sitt system för handläggning av stödärenden och kommer att göra en ny upphandling av it-driften under 2013.
Tillväxtverket har under 2012 utrett förenklingsförslag inför den kommande programperioden. Myndigheten har bl.a. kartlagt erfarenheter från andra medlemsstater för att undersöka vilka förenklingar som skulle kunna användas för regionalfonden i Sverige.
Sammantaget gör regeringen bedömningen att det pågående och kommande utvecklingsarbetet vid ESF-rådet och Tillväxtverket ger förutsättningar för en effektivisering av arbetet med strukturfonderna och en förenkling för projektägarna. Regeringen kommer att hantera frågan om medfinansiering i samband med utarbetandet av förslag till ett nationellt socialfondsprogram för nästa programperiod. Riksrevisionens rapport kommer att utgöra ett av underlagen i förberedelserna för programperioden 2014–2020. Regeringen anser att Riksrevisionens rapport i och med skrivelsen är slutbehandlad.
Motionen
I kommittémotion 2012/13:N12 av Jennie Nilsson m.fl. (S) förordas att riksdagen genom ett uttalande ska uppmana regeringen att upprätta en tidsplan i syfte att genomföra de åtgärder som Riksrevisionen föreslår för att lösa de administrativa problemen för strukturfonderna (yrkande 1) samt att riksdagen genom ett tillkännagivande ska förorda att åtgärderna ska vara på plats innan den nya programperioden för strukturfonderna inleds från 2014 (yrkande 2).
Vissa kompletterande uppgifter
ESF-rådets årsredovisning 2012
I ESF-rådets årsredovisning för verksamhetsåret 2012 nämns att myndigheten har varit föremål för Riksrevisionens granskning. Med anledning av de rekommendationer som riktar sig till ESF-rådet (att genomföra relevanta förenklingsåtgärder och utveckla det elektroniska stödet för redovisningen) beskriver myndigheten att de redan innan Riksrevisionens rekommendationer inlett ett arbete med förenklingar. Efter granskningen har myndigheten även startat ett projekt för att utveckla det elektroniska stödet för redovisning.
Uppdrag till ESF-rådet
Den 31 januari 2013 gav regeringen ESF-rådet i uppdrag att förbereda programperioden 2014–2020 för målet Investeringar i tillväxt och sysselsättning. Enligt uppdraget ska ESF-rådet tillsammans med Tillväxtverket redovisa planerade åtgärder för en ökad samordning och förenkling till Regeringskansliet (Näringsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet) den 28 mars och den 28 juni 2013. Ett viktigt syfte med dessa åtgärder ska enligt regeringsbeslutet vara att förenkla för projektägarna inom de berörda programmen och i det arbetet ska den här aktuella rapporten från Riksrevisionen (RiR 2012:22) utgöra ett underlag.
ESF-rådet och Tillväxtverket har i en rapport den 28 mars 2013 redovisat uppdraget så här långt. Av rapporten Tillväxtverkets och ESF-rådets planerade åtgärder för ökad samordning och förenkling
De båda myndigheterna har vardera utsett en person som ska ansvara för samordningen och samverkan mellan myndigheterna och som kommer att arbeta i nära samverkan med respektive myndighets förberedelseorganisation. Tillväxtverket har för avsikt att skapa en extern referensgrupp bestående av regionala utvecklingsaktörer från olika delar av landet för Tillväxtverkets hela förberedelsearbete för nästa programperiod. Denna grupp kan även komma att användas för att få synpunkter i förenklingsarbetet.
Under våren kommer de identifierade samverkansområdena att preciseras med mer konkreta områden för ökad samverkan mellan myndigheterna. Syftet med detta är att öka samordningen, få en mer likartad hantering av fonderna samt förenkla för projektägarna.
Förslag till nationellt regionalfondsprogram
Den 16 maj 2013 gav regeringen Tillväxtverket, Statens energimyndighet, Verket för innovationssystem (Vinnova) och Vetenskapsrådet i uppdrag att gemensamt utarbeta ett förslag till ett nationellt regionalfondsprogram för målet Investeringar i tillväxt och sysselsättning inom den Europeiska utvecklingsfonden för programperioden 2014–2020. Förslaget ska redovisas till Näringsdepartementet senast den 30 september 2013.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har i andra sammanhang lyft fram betydelsen av EU:s strukturfondsprogram och de insatser som därigenom görs för regional tillväxt i Sverige. Utskottet har även tidigare betonat vikten av att strukturfondsmedel som kommer svenska projekt till del ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt. Utskottet delar därmed den övergripande uppfattning som kommer i uttryck i motion 2012/13:N12 (S) att arbetet med att förenkla administrationen i strukturfondsprojekt är av väsentlig betydelse.
Riksrevisionens granskning har resulterat i ett antal rekommendationer till regeringen. Med anledning av detta vill utskottet anföra följande. Av regeringens skrivelse framgår att det pågående föreberedelse- och utvecklingsarbetet inom Regeringskansliet och hos berörda aktörer inför programperioden 2014–2020 enligt regeringens bedömning ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer och att Riksrevisionens granskning kommer att utgöra ett underlag i detta arbete. Utskottet kan konstatera att de åtgärder som nämns i skrivelsen syftar till att förenkla för projekten såväl inom ramen för det nationella handlingsutrymmet som i genomförandet och tillämpningen av EU:s förenklingsåtgärder. Bland dessa åtgärder kan exempelvis lyftas fram en översyn av utformningen av den nationella medfinansieringen av insatser för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden samt förbättrade stödsystem och e-tjänster. Vidare framgår av skrivelsen att regeringen i detta förenklingsarbete för en dialog med ESF-rådet och Tillväxtverket samt att dessa myndigheter under våren ska redovisa planerade åtgärder för ökad samordning och förenkling.
Utskottet noterar även att regeringen i sitt uppdrag till berörda myndigheter att utarbeta ett förslag till nationellt regionalfondsprogram för programperioden 2014–2020 betonar att programmet ska bidra till en ökad samordning mellan myndigheterna i syfte att främja en effektiv resursanvändning. Regeringen poängterar också vikten och behovet av ett förenklat genomförande och att alla aktörer i genomförandet aktivt bör söka förenklingsmöjligheter i de system som de kommer att förfoga över, såväl på EU-nivå som på nationell och regional nivå.
Det pågår således ett arbete på olika nivåer där flera aktörer är involverade. Utskottet stöder arbetet och inriktningen, vilket enligt utskottets uppfattning ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet gör därmed ingen annan bedömning än regeringen.
Mot bakgrund av detta ser utskottet inte något skäl till riksdagsuttalanden i enlighet med det som föreslås i motion 2012/13:N12 (S). Utskottet avstyrker därmed motionen och föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt (S, MP, V) |
av Jonas Eriksson (MP), Carina Adolfsson Elgestam (S), Krister Örnfjäder (S), Börje Vestlund (S), Karin Åström (S), Kent Persson (V), Ingela Nylund Watz (S) och Ingemar Nilsson (S). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion
2012/13:N12 av Jennie Nilsson m.fl. (S) yrkandena 1 och 2 samt
lägger skrivelse 2012/13:142 till handlingarna.
Ställningstagande
Strukturfonderna är av stor betydelse för att stimulera den regionala tillväxten i Sverige. Projekt som bedrivs inom ramen för EU:s strukturfondsprogram syftar till att påverka förutsättningarna för regional tillväxt. Riksrevisionens rapport visar att den omfattande administrationen gör att många som driver projekt ställer sig tveksamma till att söka pengar igen. Att förenkla för projekten menar vi är ett nödvändigt steg för att den fulla potentialen i projekten ska kunna förverkligas och för att dessa ska kunna genomföras även under den kommande programperioden.
Riksrevisionen har funnit att regeringen och de förvaltande myndigheterna, dvs. ESF-rådet och Tillväxtverket, inte har åstadkommit tillräckligt för att underlätta administrationen för strukturfonderna, varken inom det nationella handlingsutrymmet eller genom att genomföra och tillämpa EU:s förenklingsåtgärder. Vi har tidigare krävt en översyn av ESF-rådets och Tillväxtverkets arbete med att kraftsamla befintliga medel och minska de administrativa kostnaderna genom ökad samordning, exempelvis genom gemensamma ansökningsprocesser. Problemet med parallella ansökningssystem inom strukturfonderna leder till stor osäkerhet om vilka projekt som beviljas anslag. Vi menar att det är orimligt att EU-medel med samma ändamål fördelas av ett flertal olika kanaler och enligt olika kriterier. Detta är ett problem som även berörda aktörer och organisationer har pekat på, och vars betydelse för den svenska regionalpolitiken inte får underskattas.
Enligt vår uppfattning är det oroväckande att regeringen, i sin skrivelse till riksdagen, inte ser sig nödgad att vidta några åtgärder för att underlätta administrationen och genomföra de rekommendationer som Riksrevisionen föreslår.
Sammanfattningsvis anser vi att riksdagen genom ett tillkännagivande bör uppmana regeringen att upprätta en tidsplan i syfte att genomföra de åtgärder som Riksrevisionen föreslår för att lösa de administrativa problemen för strukturfonderna samt att riksdagen förordar att åtgärderna ska vara på plats innan den nya programperioden för strukturfonderna inleds 2014.
Därmed blir motion 2012/13:N12 (S) tillgodosedd och tillstyrks. Regeringens skrivelse bör läggas till handlingarna.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Skrivelsen
Regeringens skrivelse 2012/13:142 Riksrevisionens rapport om administration i strukturfondsprojekt.
Följdmotionen
2012/13:N12 av Jennie Nilsson m.fl. (S):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att upprätthålla en tidsplan i syfte att genomföra de rekommendationer som Riksrevisionen föreslår. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att åtgärderna ska vara på plats innan den nya programperioden för strukturfonderna inleds från 2014. |