Konstitutionsutskottets utlåtande 2012/13:KU15 | |
Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten | |
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta utlåtande kommissionens 7:e årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375). Rapporten innehåller bl.a. en redovisning av de viktigaste ämnen som föranlett yttranden från de nationella parlamenten till kommissionen under 2011 med anledning av kommissionens initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I rapporten återges även kommissionens syn på utvecklingen av sina förbindelser med de nationella parlamenten under den närmaste framtiden.
Konstitutionsutskottet påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige under de rådande svenska konstitutionella förhållandena sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen. Endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen ges riksdagen, med stöd av fördragen, möjlighet att på det sätt som anges i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen. Riksdagens behandling av ett granskningsutlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Att Riksdagsförvaltningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat utgör inte, under gällande svenska konstitutionella förhållanden, någon dialog i folk- eller statsrättslig mening.
Vad gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen respektive det kommande lagförslaget om kontrollen av Europols verksamhet delar konstitutionsutskottet fullt ut de synpunkter som finans- och justitieutskotten lämnat i sina yttranden. Således betonas i utlåtandet vikten av dels att varje medlemsstats budgetprocess respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver, dels att det finns en parlamentarisk övervakning av såväl Europols som Eurojusts verksamhet.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten |
Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna. |
Stockholm den 12 mars 2013
På konstitutionsutskottets vägnar
Peter Eriksson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Cecilia Brinck (M) och Lena Sommestad (S).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta utlåtande behandlas Europeiska kommissionens årsrapport för 2011 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375). Rapporten är den sjunde.
Rapporten antogs av kommissionen den 10 juli 2012 och inkom på svenska till riksdagen samma dag. Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren den 14 november 2012 (se 7 § prot. 2012/13:24) rapporten till konstitutionsutskottet för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen.
Den 4 december 2012 beslutade konstitutionsutskottet att ge finans- och justitieutskotten tillfälle att yttra sig över rapporten i de delar den berör respektive utskotts beredningsområde. Den 15 januari 2013 yttrade sig finansutskottet (bilaga 2) och den 31 januari 2013 justitieutskottet (bilaga 3).
Bakgrund
År 2006 tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren – EU skall visa resultat (KOM(2006) 211), framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten involveras närmare i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik, inte minst eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten. Kommissionen anförde vidare att om de nationella parlamenten får större möjligheter att yttra sig, kan detta förbättra arbetet med att utforma politiken.
Rapportens huvudsakliga innehåll
Kommissionens rapport är indelad i fyra huvudsakliga avsnitt som behandlar ett strukturerat interparlamentariskt meningsutbyte i syfte att komma fram till en gemensam syn på viktiga EU-frågor, den politiska dialogen (och yttranden från de nationella parlamenten), besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten samt kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten.
I rapporten finns även förteckningar över motiverade yttranden och övriga yttranden (inom ramen för den politiska dialogen) under 2011 och de förslag och initiativ från kommissionen som givit upphov till flest yttranden inom ramen för den politiska dialogen.
Ett strukturerat interparlamentariskt meningsutbyte
Utöver olika interparlamentariska konstellationer som leds av Europaparlamentet (EP) och parlamentet i rådets ordförandeland har enligt rapporten den metod som hittills har använts inom Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament (Cosac) fokuserat på subsidiaritetskontrollen på grundval av en samordnad granskning av kommissionens arbetsprogram.
Under 2010 ändrade dock Cosac inriktning. Vid mötet i Madrid i maj 2010 föreslogs att kommissionens arbetsprogram för innevarande år skulle läggas fram vid Cosacs första halvårsvisa möte, och en översikt av programmets genomförande vid det andra halvårsvisa mötet. Vid Cosac mötet i Bryssel i oktober 2010 framförde kommissionens ordförande kommissionens ståndpunkt att enskilda yttranden från nationella parlament eller kollektiva bidrag via Cosac borde lämnas in så att de kan beaktas när kommissionens arbetsprogram utarbetas, och komplettera kommissionens formella strukturerade dialog med EP.
Denna åsikt delades av det ungerska ordförandeskapet i Cosac under det första halvåret 2011. Vid Cosac mötet i Budapest i maj 2011 kom man fram till att kommissionen årligen, under årets senare hälft, bör lägga fram sitt arbetsprogram för det kommande året. Det rådde i princip enighet om idén att en allmän politisk debatt skulle bidra till den strategiska planeringsprocessen. Under andra halvåret 2011 inriktade sig de nationella parlamenten under det polska Cosacordförandeskapet på kommissionens förslag till den fleråriga budgetramen 2014–2020. I oktober 2011 ordnade rådets polska ordförandeskap tillsammans med EP och kommissionen en första högnivåkonferens om den fleråriga budgetramen efter 2013.
Kommissionen konstaterar i rapporten att det arbete som de nationella parlamenten, EP och kommissionen har lagt ner under de senaste två åren för att samordna prioriteringarna på europeisk nivå väntas fortsätta. I rapporten anges att den ekonomiska styrningen och nästa fleråriga budgetram sannolikt också i fortsättningen kommer att utgöra två av de viktigaste utmaningarna för den gemensamma politiken.
Den politiska dialogen
I detta avsnitt behandlas deltagandet, räckvidden och viktiga ämnen för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten samt besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten. Vad gäller deltagandet konstateras att under 2011 inkom totalt 622 yttranden (inbegripet motiverade yttranden) från de nationella parlamenten (en ökning med ca 60 procent jämfört med 2010). Kommissionen noterar vidare att denna stadigt uppåtgående trend (antalet yttranden ökade även mellan 2009 och 2010) har fortsatt under 2012 med fler än 400 yttranden mottagna i juni 2012.
Cirka 10 procent (64) av alla yttranden under 2011 utgjordes av s.k. motiverade yttranden i den mening som avses i protokoll nr 2, dvs. en anmälan av att förslag strider mot subsidiaritetsprincipen (jfr utl. 2012/13:KU14 där subsidiaritetsfrågorna granskas närmare).
Antalet yttranden ökade särskilt från det portugisiska parlamentet, de båda rumänska kamrarna, den svenska riksdagen, den tjeckiska senaten och det bulgariska parlamentet. Det var bara fyra kamrar
Kommissionen betonar att den politiska dialogen omfattar utbyte av synpunkter under den första fasen av lagstiftningsprocessen, t.ex. vid offentliga samråd. Dessa utgör enligt kommissionen ett särskilt effektivt sätt för nationella parlament att bidra till utformningen av framtida unionslagstiftning. Kommissionen har antytt att den är öppen för att undersöka möjligheterna att systematiskt meddela de nationella parlamenten när offentliga samråd inleds, och att mer specifikt lyfta fram de nationella parlamentens bidrag. Kommissionen genomför nu en översyn av sin samrådspolitik.
Bland de förslag som kommenterades mest inom ramen för den politiska dialogen under 2011 fanns de som också föranledde det största antalet motiverade yttranden: direktivet om en gemensam konsoliderad bolagsskattebas
De fem politikområden inom vilka över hälften av yttrandena från de nationella parlamenten lades fram under 2011 inom ramen för den politiska dialogen var den inre marknaden och tjänster, rättsliga frågor, jordbruk, inrikes frågor samt beskattning. Kommissionen konstaterar att mycket få nationella parlament har lämnat synpunkter på 2011 års arbetsprogram inom ramen för den politiska dialogen.
Enligt kommissionen har den politiska dialogen bidragit till att göra EU:s beslutsprocesser öppnare. Den bedöms även ha fört EU-politiken närmare den offentliga debatten i medlemsstaterna och därmed ökat den allmänna medvetenheten om vissa av de viktigaste europeiska politiska frågorna.
Vad gäller viktiga ämnen för den politiska dialogen ges i rapporten en översiktlig redogörelse för utvalda viktigare initiativ och politikområden som särskilt uppmärksammades av de nationella parlamenten under 2011: energieffektivitetsdirektivet
Kontakter och besök
Kommissionen fortsatte sin praxis att på begäran höras av nationella parlamentsutskott och att regelbundet träffa nätverket för de nationella parlamentens ständiga representanter i Bryssel för att diskutera kommande initiativ eller ärenden som är under behandling. Den ansvarige kommissionären träffade nätverket två gånger under 2011. Vidare framgår av rapporten att kontakterna mellan kommissionen och de nationella parlamenten intensifierades under 2011 som ett led i förberedelserna för den nya förordningen om den demokratiska kontrollen av Europol. Ett möte i januari 2011 mellan berörda parter, inbegripen företrädare för de nationella parlamenten, utgjorde ett tillfälle till ett första utbyte av åsikter i frågan.
Framtidsutsikterna
Kommissionen gör bedömningen att i förbindelserna med de nationella parlamenten kommer följderna av den ekonomiska krisen, främjande av tillväxt och nya arbetstillfällen och att ytterligare stärka den europeiska ekonomiska styrningen att stå kvar högst upp på EU:s politiska dagordning under 2012. De finansiella och ekonomiska kriserna och statsskuldkriserna har visat varför det är nödvändigt med närmare samordning mellan medlemsstaterna. I dessa strävanden måste man enligt kommissionen inse att många aspekter av den ekonomiska politiken alltjämt är en nationell behörighet.
Av rapporten framgår att införandet av den europeiska planeringsterminen var ett viktigt steg framåt för att stödja berörda nationella parter, särskilt nationella parlament, att fatta välgrundade beslut om den ekonomiska politiken. Ett mått på framgången med planeringsterminen är enligt kommissionen hur väl landspecifika rekommendationer återspeglas i den s.k. nationella planeringsterminen då bl.a. budgetar föreslås av regeringarna och antas av parlamenten.
Kommissionen betonar de nationella parlamentens viktiga roll för att förklara ofta svåra politiska beslut som får effekter utanför det egna landets gränser. Samtidigt noteras i rapporten att en stark känsla av nationellt egenansvar är nödvändig för att skapa de politiska förutsättningarna för att lyckas med reformer. Mot denna bakgrund är kommissionen fast besluten att stärka den politiska dialogen med de nationella parlamenten, särskilt när det gäller ekonomisk styrning. Mer konkret ser kommissionen särskilt två tillfällen under den europeiska planeringsterminen då en intensifierad dialog med de nationella parlamenten kan ge ett verkligt mervärde: det första efter offentliggörandet av kommissionens årliga tillväxtsöversikt, och det andra efter Europeiska rådets godkännande av de landspecifika riktlinjerna på grundval av medlemsstaternas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram. Vid dessa tillfällen är kommissionen redo att diskutera övergripande och landspecifika frågor om ekonomisk styrning med nationella parlament och att lämna ytterligare förtydliganden.
Även diskussionerna och förhandlingarna om den fleråriga budgetramen lyfts upp i rapporten. Kommissionen anser att konferensen om den fleråriga budgetramen i mars 2012 bekräftade behovet av nära och ändamålsenlig kommunikation mellan kommissionen och de nationella parlamenten om utformningen av nästa fleråriga budgetram.
Slutligen kommer förberedelserna för det kommande lagstiftningsförslaget om den demokratiska kontrollen av Europol på grundval av artikel 88 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att intensifieras under 2012. Kommissionen kommer att fortsätta att samarbeta nära med de nationella parlamenten och Europaparlamentet i de pågående överläggningarna och i de lagstiftningsförberedande diskussionerna.
Utskottets granskning
Gällande ordning m.m.
EU-fördraget
Enligt artikel 12 a–f i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union
a) genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen
b) genom att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med de förfaranden som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
c) genom att inom ramen för området med frihet, säkerhet och rättvisa delta i mekanismerna för utvärdering av genomförandet av unionens politik på detta område i enlighet med artikel 70 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt genom att delta i den politiska övervakningen av Europol och utvärderingen av Eurojusts verksamhet i enlighet med artiklarna 88 och 85 i det fördraget
d) genom att delta i förfarandena för ändring av fördragen i enlighet med artikel 48 i detta fördrag
e) genom att bli informerade om ansökningar om anslutning till unionen i enlighet med artikel 49 i detta fördrag
f) genom att delta i det interparlamentariska samarbetet mellan de nationella parlamenten och med Europaparlamentet i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.
EUF-fördraget
Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken.
Av artikel 4.2 framgår att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av EUF-fördraget framgår att detta område omfattar artiklarna 67–100 i samma fördrag, nämligen frågor om gränskontroll, asyl och invandring, civil- och straffrättsligt samarbete, polissamarbete och transporter.
Av artikel 70 i EUF-fördraget framgår att rådet får, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 258, 259 och 260, på förslag av kommissionen besluta om åtgärder som fastställer formerna för hur medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska genomföra en objektiv och opartisk utvärdering av hur medlemsstaternas myndigheter genomför unionens politik enligt denna avdelning, särskilt för att främja en fullständig tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. Europaparlamentet och de nationella parlamenten ska informeras om innehållet i och resultatet av utvärderingen.
Riksdagsordningen
Enligt 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen gäller att riksdagen ska behandla de grön- och vitböcker som överlämnas till riksdagen på det sätt som anges i denna paragraf. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas på samma sätt.
Enligt tredje stycket gäller dels att 4 kap. 8 § är tillämplig vid utskottets granskning av dokumentet, dvs. att det granskande utskottet får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, dels att utskotten ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen.
Utskottet ska enligt fjärde stycket redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren (nedan kallat granskningsutlåtande). Vid utskottets beslut om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga, dvs. ledamöter har rätt att begära öppen omröstning inom utskottet och att till utlåtandet bifoga reservationer eller särskilda yttranden. Enligt femte stycket gäller att kammaren beslutar om utlåtandet.
Beslutet om riksdagens behandling av EU-dokument
Riksdagsordningens bestämmelser om riksdagens behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument tillkom genom riksdagens beslut (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21 och 2006/07:KU3) om att införa bl.a. en skyldighet för utskotten att behandla och granska de samrådsdokument som följer av protokollet om de nationella parlamentens roll i EU eller som följer av talmannens beslut.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande (2005/06:KU21 s. 28–29) att för hanteringen av ett utskotts utlåtande i kammaren innebär förslaget att ärendet avslutas med att kammaren lägger utskottets utlåtande till handlingarna men att det blir möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, som således inte kan innehålla något förslag till tillkännagivande avseende regeringens agerande. Utskottet markerade särskilt att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller riksdagen eller något av riksdagens organ. Utskottet framförde att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i riksdagen.
Utskottet framhöll vidare att endast riksdagens kammare kan uttala sig på riksdagens vägnar. Uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller deras ledamöter är således inte bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den då föreslagna och sedermera införda ordningen för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen. Riksdagen biföll utskottets förslag och ställningstagande i den här berörda delen (rskr. 2005/06:334 och 2006/07:25).
Riksdagens hantering av olika EU-dokument: sammanfattning
Sammanfattningsvis följer av den nu gällande ordningen för riksdagens hantering av olika EU-dokument under EU:s beslutsprocess följande: I processens inledande fas gäller att utskotten och riksdagen dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning blottlägger sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen.
I en av processens senare faser och i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska utskotten och i vissa fall kammaren och riksdagen pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter (jfr utl. 2012/13:KU14 där subsidiaritetsfrågorna granskas närmare).
Statistik från Riksdagsförvaltningen
Granskningsutlåtanden
Enligt uppgifter från kammarkansliet lämnade utskotten under riksmötet 2006/07 10 granskningsutlåtanden. Av dessa 10 debatterades 7 i kammaren varav 3 resulterade i en votering. Europeiska kommissionen besvarade 9 av riksdagens samtliga utlåtanden från riksmötet 2006/07.
Under riksmötet 2007/08 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 8 i kammaren varav 2 resulterade i votering. Kommissionen besvarade samtliga riksdagens utlåtanden från riksmötet 2007/08.
Under riksmötet 2008/09 lämnade utskotten 18 granskningsutlåtanden. Av dessa 18 debatterades 9 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har hittills besvarat 15 av riksdagens samtliga utlåtanden från riksmötet 2008/09.
Under riksmötet 2009/10 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 7 i kammaren varav 6 resulterade i votering. Kommissionen har besvarat 16 av dessa 17 utlåtanden.
Under riksmötet 2010/11 lämnade utskotten 26 granskningsutlåtanden. Av dessa 26 debatterades 18 i kammaren varav 9 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 25 av dessa 26 utlåtanden.
Under riksmötet 2011/12 lämnade utskotten 23 granskningsutlåtanden. Av dessa 23 debatterades 15 i kammaren varav 10 resulterade i votering. Kommissionen har svarat på 22 av dessa 23 utlåtanden.
Hittills under riksmötet 2012/13 har utskotten lämnat 3 granskningsutlåtanden. Av dessa 3 har 1 blivit föremål för debatt i kammaren varav 1 har resulterat i votering. Kommissionen har inte svarat på något av dessa 3 utlåtanden.
Riksdagens granskning i vissa frågor
Nedan beskrivs relevanta granskningsutlåtanden med anledning av de dokument från kommissionen som tas upp särskilt i den granskade rapporten.
Meddelande om kontroll av Europols verksamhet
Meddelandet om kontroll av Europols verksamhet (KOM(2010) 776) antogs av kommissionen den 17 december 2010 och hänvisades av kammaren till justitieutskottet den 24 januari 2011. Utskottet justerade sitt granskningsutlåtande (utl. 2010/11:JuU21) den 17 februari 2011. Av utlåtandet framgår att justitieutskottet framhöll betydelsen av en parlamentarisk kontroll av såväl Europol som Eurojust där balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes integritet upprätthålls. Utskottet ansåg att kommissionen borde utarbeta en gemensam tidplan och ett gemensamt förfarande för den parlamentariska kontrollen av Europol och Eurojust. Justitieutskottet ansåg även att det var glädjande att kommissionen delade de nationella parlamentens övertygelse om vikten av att de tidigt involveras i processen med att diskutera olika samarbetsformer för den parlamentariska kontrollen. När det gäller formerna för denna kontroll ansåg utskottet att den bör vara enkel, snabb och konkret och att det inte bör inrättas några nya myndigheter för detta ändamål. Vidare uttalade utskottet att kontrollen i huvudsak bör vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, snarare än på enskilda beslut. Det var därför enligt justitieutskottet nödvändigt att företrädare för samtliga nationella parlaments sakutskott med ansvar för polisiära frågor, liksom företrädare för motsvarande utskott i Europaparlamentet, deltar på samma villkor i den parlamentariska kontrollen. Dessutom framhöll justitieutskottet vikten av att fortsätta arbetet med att ta fram en förordning enligt artikel 88 i EUF-fördraget. I utlåtandet finns en motivreservation (SD). Riksdagen lade utlåtandet till handlingarna den 9 mars 2011.
Tidigare granskning
Under hösten 2008 behandlade konstitutionsutskottet i ett granskningsutlåtande (utl. 2008/09:KU3) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2008) 237). Med utgångspunkt i de konstitutionella förhållanden som gäller i Sverige uttalade utskottet följande (s. 11).
Regeringen har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Regeringsformen saknar uttrycklig reglering avseende riksdagens möjligheter att kommunicera direkt med mellanfolkliga organisationer. Av vad som gäller i fråga om de beslut riksdagen fattar om utskottens utlåtanden över EU-dokument följer att dessa får betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär. Utskottet understryker att riksdagens behandling av ett utskotts utlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna.
Utskottet påminner om att meningsyttringar i ett utlåtande dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen. Utskottsutlåtanden och kammarbeslut kan därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen. I den bemärkelsen kan riksdagsbesluten således få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag.
Ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av ett utlåtande binder inte i någon rättslig mening regeringen eller riksdagen eller något av riksdagens organ. Således står det fritt för regeringen att t.ex. vid ett rådsmöte, under parlamentariskt ansvar, företräda en ståndpunkt som står i strid med vad kammaren har uttalat vid behandlingen av ett utlåtande. Inte heller utskott eller EU-nämnd gör sig skyldiga till någon överträdelse genom att vid samråd med regeringen medge en avvikelse från den av riksdagen uttalade ståndpunkten.
Utskottet noterar att utlåtandena är offentliga och görs tillgängliga inom ramen för det interparlamentariska samarbetet och den s.k. IPEX-databasen för utbyte av information om hanteringen av EU:s dokument i nationella parlament och i Europaparlamentet. Utskottet noterar även att riksdagsförvaltningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat.
Efter vad som nu har anförts konstaterar utskottet att kommissionens beslut att översända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna.
Riksdagen biföll den 3 december 2008 utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. Den 11 februari 2009 skickade kommissionen sitt svar (SR/is D(2009)239) på utlåtande 2008/09:KU3. Av svaret framgår att kommissionen till fullo respekterar Sveriges konstitutionella system och alldeles särskilt principen att det är den svenska regeringen som har huvudansvaret och företräder riket utåt.
Under hösten 2010 behandlade konstitutionsutskottet i ett granskningsutlåtande (utl. 2010/11:KU12) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2010) 291). Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 12).
Utskottet noterar kommissionens iakttagelse i rapporten att det mycket aktiva svenska parlamentet fortsätter att delta i den politiska dialogen med kommissionen endast när det gäller handlingar som inte har lagstiftningskaraktär, i enlighet med sina interna rutiner. Mot bakgrund av detta önskar utskottet påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt.
– – –
Utskottet anser alltjämt att kommissionens beslut att, inom ramen för det s.k. Barrosoinitiativet, översända nya lagförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten kan bidra till en fördjupad debatt om unionssamarbetet inom medlemsstaterna. Med utgångspunkt i de nu rådande svenska konstitutionella förhållandena önskar utskottet dock förtydliga att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen. Detta gäller såväl substansen i kommissionens utkast till lagstiftningsakter som andra dokument. Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismen konstaterar utskottet att gällande fördrag tilldelar de nationella parlamenten särskilda befogenheter. Det är inom ramen för dessa befogenheter som riksdagen ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.
Riksdagen biföll den 24 november 2010 utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. Den 16 februari 2011 skickade kommissionen sitt svar (C(2011)860) på utlåtande 2010/11:KU12. I svaret anges att kommissionen erkänner till fullo att det under rådande konstitutionella förhållanden är regeringen som för all politisk dialog mellan kommissionen och Sverige, och att regeringen är ansvarig inför riksdagen. I svarsbrevet förtydligas att termen ”politisk dialog” enligt kommissionens egen definition härrör från det s.k. Barrosoinitiativet. Denna dialog avser förhållandet mellan kommissionen och de nationella parlamenten och ska enligt kommissionen ses som skilt från, men ändock kompletterande, förbindelserna mellan kommissionen och medlemsstaternas regeringar.
Under hösten 2011 behandlade konstitutionsutskottet i ett granskningsutlåtande (utl. 2011/12:KU5) kommissionens rapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2011) 345). Utskottet uttalade då bl.a. följande (s. 27 f.).
Utskottet vill inledningsvis påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Under de rådande svenska konstitutionella förhållandena gäller således att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen.
– – –
Utskottet noterar kommissionens uppmaning till de nationella parlamenten att även kommentera dokument som föregår lagstiftningsarbetet. Utskottet vill här framhålla att riksdagens interna rutiner innebär att s.k. granskningsutlåtanden lämnas dels över samtliga grön- och vitböcker, dels över de andra EU-dokument, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, som talmannen efter samråd med gruppledarna för partierna i riksdagen har bestämt. Utskottet ser positivt på att nationella parlament behandlar och granskar unionsdokument som föregår lagstiftningsarbetet. Detta kan bidra till en tidig fördjupad debatt inom medlemsstaterna om unionssamarbetets utveckling och till att parlamentens synpunkter blir kända. På så sätt kan parlamentens synpunkter, bl.a. genom sina regeringars försorg, beaktas i den fortsatta lagstiftningsprocessen på unionsnivå.
Av utlåtandet framgår (s. 29) även att utskottet när det gäller ärendet om grönboken om ett europeiskt medborgarinitiativ (KOM(2009) 622) noterade att kommissionen hade angivit i den då behandlade rapporten att ”alla kamrar som inom ramen för den politiska dialogen lämnade synpunkter i frågan om det minsta antal medlemsstater som undertecknarna av ett medborgarinitiativ måste företräda ansåg att tröskeln på en tredjedel var för hög”. Utskottet påminde med viss skärpa om att det i sitt utlåtande över grönboken uttryckligen hade delat kommissionens dåvarande bedömning att tröskelgränsen om en tredjedel var väl avvägd.
Riksdagen biföll den 18 januari 2012 utskottets förslag och lade utlåtandet till handlingarna. Den 18 september 2012 skickade kommissionen sitt svar (C(2012)6193) på utlåtande 2011/12:KU5. I svaret lämnades inga specifika förtydliganden avseende förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten utan endast förtydliganden kring subsidiaritetskontrollmekanismen (jfr utl. 2012/13:KU14).
Konstitutionsutskottets uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning
Konstitutionsutskottets tredje årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning genomfördes under hösten 2012 och fullföljdes den 18 december 2012 (bet. 2012/13:KU8). Uppföljningen omfattade perioden den 1 januari–31 december 2011 och de 124 subsidiaritetsprövningar som har genomförts i riksdagen under perioden. Utskottet gav övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som utskotten gjorde vid genomgången av de genomförda subsidiaritetsprövningarna.
Genomgången av motiveringarna av subsidiaritetsprincipen i de 124 subsidiaritetsprövningsärendena visade att motiveringar saknades eller var bristfälliga i cirka en sjättedel av ärendena (dvs. i 20 fall eller ca 16 procent). En kvantitativ förbättring märktes vid jämförelse med föregående uppföljningar (jfr utl. 2012/13:KU14).
Konstitutionsutskottet konstaterade även att riksdagen var det parlament som hade avgett flest motiverade yttranden under 2011. En förklaring till den svenska riksdagens höga andel av de motiverade yttrandena kunde vara att riksdagen prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter, medan många andra parlament gör någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas (bet. 2012/13:KU8 s. 29). Samtidigt fanns det även andra parlament som prövar samtliga utkast men som inte hade avgett tillnärmelsevis så många motiverade yttranden. Även om flera fackutskott framförde synpunkter på att riksdagen, i likhet med vissa andra länders parlament, borde införa någon form av urval av vilka utkast till lagstiftningsakter som prövas ansåg konstitutionsutskottet att övervägande skäl talade för att behålla den nuvarande ordningen. Samtidigt kunde konstitutionsutskottet konstatera att det faktum att parlamenten i de flesta länderna inte prövar samtliga utkast (s. 55) kan innebära att det finns en risk för att tröskelvärdet sällan kommer att kunna uppnås. Enligt konstitutionsutskottet krävs därför ett utökat samarbete mellan de nationella parlamenten för att, om det finns invändningar mot ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen, kunna samla så många länder som möjligt för att kunna uppnå de tröskelvärden som anges i protokollet för att få ett förslag omprövat. I detta sammanhang framhöll utskottet åter att flera av utskotten hade goda erfarenheter av kontakter med riksdagens ständiga representant i Bryssel. Kontakter med representanten kunde således enligt utskottet vara en möjlig väg att skaffa information om beredningsläget i andra länders parlament, och samtidigt uppmärksamma andra länder på de invändningar som ett utskott i riksdagen har i syfte att samla så många länder som möjligt för att få ett förslag omprövat.
Konstitutionsutskottet delade vidare den uppfattning som flera av riksdagen övriga utskott gav uttryck för – att informationen i IPEX kunde förbättras både när det gäller den omfattning i vilken information läggs in i databasen och att informationen ges in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament. Eftersom tidsfristen börjar löpa samtidigt i alla länder har man dock enligt konstitutionsutskottet sällan nytta av databasen under själva beredningen. IPEX kan enligt utskottet aldrig ersätta kontakter med andra parlament eller sådana informella kontakter som riksdagens ständiga representant kan bidra med.
Vidare delade konstitutionsutskottet uppfattningen från finansutskottet om att man borde följa upp hur tiden för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll korresponderar med tiden för förhandlingarna inom EU om förslagen till rättsakter.
Finansutskottets yttrande
I sitt yttrande (yttr. 2012/13:FiU7y) understryker finansutskottet inledningsvis vikten av den dialog som sker mellan de nationella parlamenten och kommissionen genom bl.a. granskningsutlåtanden och subsidiaritetsprövning. Dessa ger de nationella parlamenten möjlighet att kommunicera direkt med EU:s institutioner genom att lämna synpunkter på förslag i grön- och vitböcker samt pröva om kommissionens förslag till lagstiftningsakter är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Kommissionens svar på utlåtandena om grön- och vitböckerna samt de motiverade yttrandena är enligt utskottet en viktig del i kommunikationen mellan kommissionen och de nationella parlamenten.
När det gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen anser finansutskottet att det är viktigt att det finns en nationell demokratisk process inför besluten i EU. Finansutskottet anser också att det är viktigt att det finns möjligheter till debatt och dialog för att diskutera viktiga frågor. Därför välkomnar utskottet kommissionens aviserade förslag om en förstärkt dialog mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Mot bakgrund av kommissionens förslag om att den fördjupade dialogen ska ske i samband med att kommissionen presenterar de landsspecifika rekommendationerna understryker finansutskottet att rekommendationerna är en uppmaning till en lämplig handling och att de inte är bindande. Vad som utgör en lämplig handling är enligt finansutskottet ett politiskt vägval och det är parlamenten i varje medlemsstat som beslutar om utformningen av den nationella ekonomiska politiken. I Sverige är det riksdagen som avgör detta. Det är enligt utskottet upp till varje medlemsland att välja hur man förhåller sig till rekommendationerna. För Sveriges del beaktas dessa i riksdagen inom ramen för den nationella budgetprocessen. I de fall de nationella parlamenten önskar fördjupa dialogen om rekommendationerna anser finansutskottet att det bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Enligt utskottet är det viktigt att den nationella budgetprocessen i varje medlemsland respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver.
Justitieutskottets yttrande
I sitt yttrande (yttr. 2012/13:JuU3y) anger justitieutskottet att det ser positivt på kommissionens vilja att inkludera de nationella parlamenten i de förberedande diskussionerna inför det kommande lagförslaget om den parlamentariska kontrollen av Europol och om olika samarbetsformer för detta. Utskottet noterar i sitt yttrande att antagandet av det lagstiftningsförslag med grund i artikel 88 i EUF-fördraget som enligt bilagan till kommissionens arbetsprogram för 2012 skulle ha antagits under samma år har skjutits upp. Justitieutskottet noterar även att kommissionen vid utgången av 2012 fortfarande inte har presenterat något sådant förslag. Av yttrandet framgår att justitieutskottet har tagit del av underhandsuppgifter om att kommissionen avser anta ett förslag under första delen av 2013. Utskottet uppmanar kommissionen att hålla fast vid denna målsättning för att undvika ytterligare förseningar. När det gäller det kommande förslagets innehåll avvaktar justitieutskottet med mer ingående synpunkter till dess förslaget presenterats. Utskottet vill dock redan nu påminna om de övergripande synpunkter som utskottet har uttryckt i tidigare sammanhang, exempelvis i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om kontroll av Europols verksamhet (se ovan).
Utskottet anser således att det är viktigt att det finns en parlamentarisk övervakning av verksamhet som är inriktad mot brottsbekämpning, såväl Europol som Eurojust. En sådan övervakning är enligt utskottet särskilt viktig eftersom denna typ av verksamhet ofta inkräktar på medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. skyddet för den personliga integriteten. Enligt utskottet är det viktigt med en parlamentarisk kontroll av att balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes rättigheter upprätthålls. När det gäller formerna för den parlamentariska kontrollen bör den vara enkel, snabb och konkret, och det bör inte inrättas några nya myndigheter för detta ändamål. Kontrollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, snarare än på kontroll av enskilda beslut. Justitieutskottet stöder kommissionens förslag att inrätta ett gemensamt interparlamentariskt forum för detta ändamål. Det är dock viktigt att vart och ett av de nationella parlamenten och Europaparlamentet deltar på lika villkor och att organet är just gemensamt. I likhet med kommissionen anser utskottet att det i en framtida förordning är viktigt att sörja för en lämplig åtskillnad mellan lagstiftande och verkställighet, varför det inte är lämpligt att Europaparlamentet utser ledamöter i Europols styrelse. Utskottet anser vidare, för att undvika att utnämningen blir en politisk process, att Europols direktör bör utses av dess styrelse och inte av rådet eller Europaparlamentet. Avslutningsvis förutsätter utskottet att kommissionen i sitt arbete med att ta fram ett lagstiftningsförslag beaktar de slutsatser som framkommer av utvärderingen av nu gällande rådsbeslut om Europol och att förslaget åtföljs av en konsekvensanalys och en tydlig formulering med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Yttranden från andra nationella parlamenten
I den s.k. IPEX-databasen har information lämnats om ställningstaganden och yttranden från andra nationella parlament vad gäller kommissionens aktuella rapport. Fram till den 5 mars 2013 hade enligt uppgifter ur databasen sex kamrar i medlemsstater slutfört sin granskning av rapporten. Tre av dessa har gjort sina yttranden tillgängliga på engelska. Dessa har sammanfattats av konstitutionsutskottets kansli nedan.
Tjeckiens senat
Den 24 oktober 2012 antog senaten en resolution (nr 748) om rapporten. I resolutionen noterar senaten att det fortfarande föreligger en rad hinder för en effektiv interparlamentarisk samordning, vilket är nödvändigt för att fullgöra Lissabonfördragets bestämmelser om de nationella parlamentens roll. I synnerhet pekas på ett otillräckligt samarbete i granskningen av kommissionens arbetsprogram för att tidigt identifiera potentiellt problematiska förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen, ihållande opålitlighet i IPEX-databasen och otillräcklig tillgång till översättningar av motiverade yttranden till något av EU:s officiella arbetsspråk. Därutöver saknar senaten omfattande, användarvänlig och tillförlitlig information om resultaten av subsidiaritetsprövningar som har utförts av nationella parlament. Senaten uppmanar kommissionen, Europaparlamentet och Cosacs sekretariat att snarast inrätta en uttömmande databas som är tillgänglig för allmänheten och som omfattar ovannämnda information.
Senaten noterar med tillfredsställelse att nätverket med representanter för de nationella parlamenten i EU har utvecklats till ett funktionellt verktyg för utbyte av information. Senaten håller med kommissionen om att det är viktigt att de nationella parlamenten medverkar i den första fasen i lagstiftningsprocessen. Slutligen begär senaten att kommissionen ska föra en mer strukturerad dialog med de nationella parlamenten om det kommande lagförslaget om den demokratiska kontrollen över Europol.
Storbritanniens underhus
Den 12 september 2012 antog underhusets utskott för EU-frågor sin slutgiltiga rapport om bl.a. den här granskade rapporten. I sina slutsatser noterade utskottet att tröskelvärdena för det s.k. gula kortet har nåtts vad gäller utkastet till förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (den s.k. Monti II-förordningen). Utskottet såg fram emot offentliggörandet av kommissionens svar på det gula kortet. Detta skulle enligt utskottet ge en bättre indikation på omfattningen av dialogen med de nationella parlamenten.
Utskottet för EU-frågor uttryckte även besvikelse över tiden mellan inlämnandet av ett motiverat yttrande och kommissionens svar. Som exempel nämndes att underhuset har skickat ett motiverat yttrande till EU:s institutioner den 9 november 2011 som inte besvarades förrän den 10 juli 2012 samt att underhuset ännu inte har fått svar på sitt motiverade yttrande från den 8 december 2011 om förslaget till en förordning om en gemensam europeisk köplag. Sådana svarstider är enligt utskottet oacceptabelt långa och främjar inte en effektiv dialog.
Italiens deputeradekammare
Den 18 september 2012 godkände kammaren ett yttrande i vilken den ansåg att kommissionen måste ge fullständigt och effektivt stöd för det interparlamentariska samarbete som ska fastställas av Europaparlamentet och de nationella parlamenten mot bakgrund av artikel 13 i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (jfr prop. 2012/13:39). Kammaren ansåg även att kommissionen bör påskynda – genom att fortsätta att säkerställa de nationella parlamentens deltagande – utarbetandet av förordningar som, i enlighet med artiklarna 85 och 88 i EUF-fördraget ska avgöra formerna för de nationella parlamentens deltagande i utvärderingen av Eurojusts verksamhet och kontrollen av Europols verksamhet.
Deputeradekammaren betonade vikten av att kommissionen ser till att de nationella parlamenten i god tid ges tillgång till handlingar på sitt eget språk, särskilt konsekvensutredningar av utkast till unionslagstiftning. Dessutom påpekade kammaren att det var nödvändigt att dels minska kommissionens svarstid på yttrandena från de nationella parlamenten, dels säkerställa att svaren på ett mer konkret sätt följde upp och besvarade kommentarer i yttrandena.
Vidare vore det enligt utskottet lämpligt att i framtida årsrapporter visa – t.ex. genom konkreta exempel – hur de nationella parlamentens yttranden beaktats av kommissionen och andra EU-institutioner i beslutsprocessen och om dessa yttranden stöder respektive regeringars ståndpunkter. Deputeradekammaren påpekade vidare att det vore lämpligt att kommissionen, med början i sitt arbetsprogram för 2013, uttryckligen angav vilka kommentarer som de nationella parlamenten har lämnat till kommissionen och hur dessa beaktats vid fastställandet av unionens strategiska och rättsliga prioriteringar.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill inledningsvis påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Under rådande svenska konstitutionella förhållanden gäller således att den politiska dialogen mellan kommissionen och Sverige sker genom regeringen som är ansvarig inför riksdagen. De preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär som anges i riksdagens granskningsutlåtanden binder inte i någon rättslig mening riksdagen, regeringen eller något av riksdagens organ. Riksdagens behandling av ett granskningsutlåtande avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Att Riksdagsförvaltningen sänder utlåtandena för kännedom till kommissionens generalsekretariat utgör inte, under gällande svenska konstitutionella förhållanden, någon dialog i folk- eller statsrättslig mening. Det är endast inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen som riksdagen, med stöd av befogenheter som fördragen tilldelar nationella parlament, ges möjlighet att på det sätt som anges i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen.
Vad gäller den dialog med de nationella parlamenten som kommissionen avser att fördjupa inom ramen för den europeiska planeringsterminen anser konstitutionsutskottet i likhet med finansutskottet att det är viktigt att det finns en nationell demokratisk process inför besluten i EU. Givet att denna dialog ska ske samtidigt som kommissionen presenterar landsspecifika rekommendationer understryker konstitutionsutskottet i likhet med finansutskottet att dessa är uppmaningar till lämpliga handlingar och att de alltså inte är bindande. Konstitutionsutskottet delar finansutskottets bedömning om vad som är en lämplig handling, nämligen ett politiskt vägval. I Sverige beslutar ytterst riksdagen om utformningen av den svenska ekonomiska politiken. Enligt konstitutionsutskottet är det upp till riksdagen att själv välja om och hur den beaktar dessa rekommendationer inom ramen för den nationella budgetprocessen. Om riksdagen önskar fördjupa dialogen om rekommendationerna anser konstitutionsutskottet i likhet med finansutskottet att det bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Enligt konstitutionsutskottet är det viktigt att den nationella budgetprocessen i varje medlemsstat respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som unionssamarbetet kräver.
Vad gäller det kommande lagförslaget om kontrollen av Europols verksamhet delar konstitutionsutskottet de bedömningar som justitieutskottet har lämnat i sitt yttrande, inte minst vikten av att kommissionen antar ett förslag under första delen av 2013. Konstitutionsutskottet vill även påminna om de övergripande synpunkter som justitieutskottet har uttryckt i tidigare sammanhang, exempelvis i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om kontroll av Europols verksamhet. Således är det viktigt att det finns en parlamentarisk övervakning av såväl Europols som Eurojusts verksamhet, inte minst eftersom denna typ av verksamhet ofta inkräktar på medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. skyddet för den personliga integriteten. Vidare är det viktigt med en parlamentarisk kontroll av att balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes rättigheter upprätthålls. När det gäller formerna för denna kontroll bör den vara enkel, snabb och konkret, och den bör inte kräva inrättandet av nya myndigheter. Kontrollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier snarare än på kontroll av enskilda beslut. Även om inrättandet av ett gemensamt interparlamentariskt forum för detta ändamål är lämpligt är det samtidigt viktigt att vart och ett av de nationella parlamenten och Europaparlamentet deltar på lika villkor och att organet är just gemensamt. Därtill är det i en framtida förordning viktigt att sörja för en lämplig åtskillnad mellan lagstiftande och verkställighet, varför det är olämpligt att Europaparlamentet utser ledamöter i Europols styrelse. För att undvika att utnämningen av Europols direktör blir en politisk process bör direktören utses av dess styrelse och inte av rådet eller Europaparlamentet. Avslutningsvis förutsätter konstitutionsutskottet i likhet med justitieutskottet att kommissionen i sitt fortsatta lagstiftningsarbete beaktar slutsatserna i utvärderingen av nu gällande rådsbeslut om Europol och att det kommande förslaget åtföljs av dels en konsekvensanalys, dels en tydlig formulering med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Bilaga 1
Förteckning över granskade förslag
Kommissionens årsrapport 2011 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2012) 375.
Bilaga 2
Finansutskottets utlåtande 2012/13:FiU7 | |
Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten | |
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet beslutade den 29 november 2012 att ge Finansutskottet tillfälle att yttra sig över Europeiska kommissionens rapport KOM (2012) 375 Årsrapport 2011 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten.
Finansutskottet har beslutat att yttra sig över kommissionens rapport i de delar som rör finansutskottets beredningsområde.
Utskottets överväganden
Årsrapporten
Kommissionens rapport är den sjunde årsrapporten om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten. Rapporten handlar främst om den politiska dialogen mellan nationella parlament och kommissionen, där den politiska dialogen utgör en fortlöpande diskussion om kommissionens arbetsprogram och EU:s politiska prioriteringar. Dialogen sker genom skriftliga utbyten av synpunkter om specifika kommissionsdokument och om en rad olika policyfrågor i Cosac, gemensamma parlamentariska möten, interparlamentariska utskottsmöten och gemensamma utskottssammanträden samt bilaterala kontakter på administrativ eller politisk nivå.
Rapporten är uppdelad i fyra huvudsakliga avsnitt som behandlar uppbyggnaden av en gemensam förståelse för svårigheterna, yttrande från de nationella parlamenten, kontakter och besök samt framtidsutsikter och politiska utmaningar.
För finansutskottets del är det framför allt avsnittet om framtidsutsikter och gemensamma politiska utmaningar som berör finansutskottets beredningsområde.
Gemensam förståelse för svårigheter
I syfte att komma fram till en gemensam syn på viktiga EU-frågor och utmaningar för EU behövs enligt rapporten ett strukturerat meningsutbyte utöver det som redan sker i dag. Förslag på hur dialogen skulle kunna utvecklas har bl.a. framförts på Cosacmöten. Där har man bl.a. diskuterat tidpunkt för avlämnande av kommissionens arbetsprogram. I diskussionerna kom man fram till att kommissionen årligen, under årets senare hälft, bör lägga fram sitt arbetsprogram för det kommande året samt ha en allmän politisk debatt som ska kunna bidra till den strategiska planeringsprocessen.
Yttranden från de nationella parlamenten, kontakter och besök
I rapporten redogörs för utvecklingen av skriftliga yttranden mellan nationella parlament och kommissionen. Enligt rapporten har de stadigt ökat sedan 2006, då formen skriftliga yttranden infördes. Sammanlagt inkom 622 yttranden 2011 varav de flesta innehöll konkreta synpunkter på och frågor om innehållet i kommissionens förslag och initiativ. Endast en liten andel av yttrandena (64 stycken) utgjorde motiverade yttranden i något subsidiaritetsärende. De flesta av de 622 yttrandena behandlade lagstiftningsdokument. Utöver skriftliga yttranden har även ett stort antal personliga kontakter och möten på både politisk och tjänstemannanivå ägt rum.
Enligt kommissionen har den politiska dialogen bidragit till att göra EU:s beslutsprocesser öppnare. Den bedöms även ha fört EU-politiken närmare den offentliga debatten i medlemsstaterna och därmed ökat den allmänna medvetenheten om vissa av de viktigaste europeiska politiska frågorna.
Framtidsutsikter och gemensamma politiska utmaningar
Enligt kommissionen kommer sannolikt den ekonomiska styrningen och nästa fleråriga budgetram att också i fortsättningen vara två av de viktigaste utmaningarna för den gemensamma politiken. Att ta itu med följderna av den ekonomiska krisen, främja tillväxt och nya arbetstillfällen och att ytterligare stärka den europeiska ekonomiska styrningen kommer enligt rapporten att stå högt upp på EU:s politiska dagordning.
Av rapporten framgår också att det finns ett stort intresse både från de nationella parlamentens sida och från kommissionens sida för ett intensivare utbyte av åsikter. De ekonomiska och finansiella kriserna och statsskuldkriserna har enligt rapporten visat på varför det är nödvändigt med en närmare samordning mellan medlemsstaterna. Enligt kommissionen måste nationella berörda parter vara helt på det klara med sammanhangen på EU-nivå och i euroområdet om de ska kunna fatta välgrundade beslut om den ekonomiska politiken. Enligt kommissionen var införandet av den europeiska planeringsterminen 2011 ett viktigt steg framåt i detta avseende.
Kommissionen anser vidare att de nationella parlamentens roll i att förklara svåra politiska beslut som får effekter utanför det egna landets gränser är viktig, samtidigt som en stark känsla av nationellt egenansvar är nödvändigt för att skapa de politiska förutsättningarna för att lyckas med reformer. Mot den bakgrunden framhåller kommissionen i rapporten att den är fast besluten att stärka den politiska dialogen med de nationella parlamenten, särskilt när det gäller ekonomisk styrning. I rapporten beskriver kommissionen två tillfällen under den europeiska planeringsterminen då en intensifierad dialog med de nationella parlamenten kan ge ett mervärde. Det första tillfället är efter det att kommissionen offentliggjort sin årliga tillväxtöversikt och det andra så snart kommissionen har lagt fram och Europeiska rådet godkänt de landsspecifika riktlinjerna på grundval av medlemsstaternas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram. I dessa skeden är kommissionen redo och villig att diskutera både övergripande och landsspecifika frågor som rör ekonomisk styrning med de nationella parlamenten och att lämna ytterligare förtydliganden.
Av rapporten framgår också att det utöver frågan om ekonomisk styrning finns ett behov av nära och ändamålsenlig kommunikation mellan kommissionen och de nationella parlamenten om utformningen av nästa fleråriga budgetram och därmed om den framtida omfattningen och effekterna av EU:s politik.
Av rapporten framgår vidare att kommissionen är fast besluten att uppmuntra initiativ som bidrar till att stärka den demokratiska kontrollen av EU:s politiska processer och öka det nationella egenansvaret för våra gemensamma politiska ställningstaganden. Detta mot bakgrund av att beslutsfattandet på EU-nivå bli alltmer komplext och allmänhetens stöd är nödvändigt inför de genomgripande och ofta svåra reformer som väntar.
Kompletterande information
Riksdagens kommunikation med kommissionen på finansutskottets beredningsområden
Finansutskottets kommunikation med kommissionen sker bl.a. genom de prövnings- och granskningsutlåtanden som utskottet gör och de svar som utskottet får av kommissionen, genom interparlamentariska möten och genom den europeiska planeringsterminen.
Granskning av EU-dokument och subsidiaritetsprövning
Genom att skriva granskningsutlåtanden om alla grön- och vitböcker samt om vissa andra strategiska EU-dokument som överlämnas till riksdagen kommunicerar finansutskottet med kommissionen om arbetet inom EU.
Under mandatperioden har utskottet lämnat 8 granskningsutlåtanden, varav 4 under riksmötet 2010/11 samt 4 under 2011/12. Kommissionen har svarat på samtliga utlåtanden. Syftet med granskningsutlåtandena är att skapa debatt och redovisa opinionen inom riksdagen i en viss fråga vid en viss tidpunkt för dess behandling. Det ger också regeringen möjlighet att på ett tidigt stadium i EU:s beslutsprocess stämma av om dess ståndpunkter i EU-samarbetet har förankring i riksdagen.
Även genom utskottets prövning av kommissionens utkast till lagstiftningsakters förenlighet med subsidiaritetsprincipen i protokollsutdrag eller prövningsutlåtanden kommunicerar finansutskottet med kommissionen om arbetet inom EU.
Under innevarande mandatperiod har finansutskottet hittills gjort 43 subsidiaritetsprövningar, varav 15 under riksmötet 2010/11, 26 under 2011/12 samt 2 under hösten 2012. I 11 av fallen ledde prövningarna till att utskottet beslutade att föreslå riksdagen att avlämna motiverade yttranden till EU-kommissionen om att förslagen strider mot subsidiaritetsprincipen. Kommissionen har hittills svarat på 8 av de 11 motiverade yttrandena.
Genom information och överläggningar med regeringen får utskottet viktig information om bl.a. arbetet inom EU inom sitt ansvarsområde. Hittills under mandatperioden har finansutskottet haft 17 överläggningar med regeringen om bl.a. förstärkt ekonomisk styrning, EU:s långtidsbudget, EU:s budget och bankunionen.
Finansutskottet har också vid ett flertal tillfällen fått information i form av interna utfrågningar med regeringen om t.ex. aktuella EU-frågor, EU:s budget samt om det svenska nationella reformprogrammet och det svenska konvergensprogrammet.
Kommunikation med kommissionen genom interparlamentariska möten
Ledamöter från finansutskottet har också under mandatperioden aktivt deltagit vid flera olika interparlamentariska möten, bl.a. i en interparlamentarisk konferens vid utskotten i Europaparlamentet CRIS och ECON, vid en parlamentarisk konferens med budgetutskotten i Bryssel, vid det polska ordförandeskapets interparlamentariska möte för finansutskottens ordföranden i Warszawa samt vid en högnivåkonferens i Bryssel om den fleråriga budgetramen 2014–2020 (MFF), som var ett samarrangemang mellan det polska ordförandeskapet, kommissionen och Europaparlamentet.
Öppna utfrågningar m.m. med kommissionärer
Finansutskottet har även arrangerat öppna utfrågningar med personer från EU-kommissionen. Den 14 april hölls en öppen utfrågning med EU-kommissionär Michel Barnier, finansmarknadsminister Peter Norman och riksbankschef Stefan Ingves om ramverket för hantering av banker i kris.
Den 17 september 2012 hölls en öppen utfrågning med titeln ”Ekonomisk politik i Sverige och EU – den europeiska terminen” med EU-kommissionär Olli Rehn och statssekreterare Susanne Ackum.
Finansutskottet ordnade vidare ett lunchmöte med den polske kommissionären Lewandowski när han besökte finansutskottet våren 2012 med avseende på MFF (EU:s långtidsbudget 2014–2020).
Europeiska kommissionens arbetsprogram
Europeiska kommissionens arbetsprogram hänvisas till utrikesutskottet, och finansutskottet bereds tillfälle att lämna yttrande. Kommissionens arbetsprogram för 2013 KOM(2012) 629 kom den 23 oktober 2012, och finansutskottet har beretts tillfälle att yttra sig. Ärendet kommer att justeras i finansutskottet den 15 januari 2013 (2012/13:FiU8y).
Den europeiska planeringsterminen
Den sex månader långa europeiska planeringsterminen tar sin början med att kommissionen vid årets slut antar den årliga tillväxtöversikten som bl.a. innehåller prioriteringar för det kommande året för bl.a. en ökad tillväxt. Den innehåller även en bedömning av hur medlemsländer beaktat tidigare riktlinjer som angivits. Mot bakgrund av rapporten antar Europeiska rådet riktlinjer för medlemsländernas politik. Utifrån dessa riktlinjer utarbetar medlemsländerna under våren nationella reformprogram samt stabilitets- eller konvergensprogram. Sveriges nationella reformprogram för 2012 baserades t.ex. på de åtgärder som aviserades i budgetpropositionen 2012 och 2012 års ekonomiska vårproposition. Regeringen informerade också finansutskottet om programmet. Efter det att kommissionen gjort en bedömning av de nationella förslagen ger Europeiska rådet landsspecifika rekommendationer till medlemsländerna inför arbetet med nästa års budgetar. Sedan planeringsterminen infördes redovisar regeringen sin syn på de landsspecifika rekommendationerna, som kommissionen meddelat, i budgetpropositionen. I samband med finansutskottets beredning av regeringens budgetproposition beaktar också utskottet de landsspecifika rekommendationerna. Finansutskottet har också informerats av regeringen om de landsspecifika rekommendationerna. Finansutskottet har även hållit en öppen utfrågning med titeln ”Ekonomisk politik i Sverige och EU – den europeiska terminen” med EU-kommissionär Olli Rehn den 17 september 2012.
Finansutskottets ställningstagande
Finansutskottet vill inledningsvis understryka vikten av den dialog som sker mellan nationella parlament och kommissionen genom bl.a. granskningsutlåtanden och subsidiaritetsprövning. Dessa ger nationella parlament möjlighet att kommunicera direkt med EU:s institutioner genom att lämna synpunkter på förslag i grön- och vitböcker samt pröva om kommissionens förslag till lagstiftningsakter är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Genom granskningsutlåtanden och subsidiaritetsprövningar har EU:s medlemsländer fått ansvaret att granska och utvärdera förslag från kommissionen. Denna möjlighet har Sverige tagit fasta på genom att skriva utlåtanden om alla grön- och vitböcker. Sverige har även subsidiaritetsprövat samtliga lagstiftningsförslag från kommissionen, där ett flertal av prövningarna lett till att riksdagen har lämnat ett motiverat yttrande. Finansutskottet kan notera att Sverige har ett jämförelsevis högt antal och en hög andel av det totala antalet motiverade yttranden från medlemsländerna, särskilt vad gäller yttranden från finansutskotten i unionen. Finansutskottet vill vidare erinra om att i yttrande 2012/13:FiU2y Uppföljningen av riksdagens subsidiaritetskontroll önskade finansutskottet att konstitutionsutskottet i den fortsatta beredningen av uppföljningen samlar in information om andra länders subsidiaritetsprövningar. I samband med detta ansåg finansutskottet att konstitutionsutskottet bör undersöka om andra parlament använder andra kriterier eller rutiner än riksdagen för sina subsidiaritetsprövningar, och om skillnader i dessa avseenden kan förklara Sveriges förhållandevis höga andel av alla motiverade yttranden inom EU. Svaren från kommissionen på utlåtandena av grön- och vitböckerna samt de motiverade yttrandena är enligt finansutskottet en viktig del i kommunikationen mellan kommissionen och de nationella parlamenten.
I syfte att förstärka den demokratiska förankringen av den politiska processen inom EU avser kommissionen att fördjupa dialogen med de nationella parlamenten inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Enligt kommissionen föreslås det ske vid två tillfällen, dels inledningsvis i samband med att kommissionen presenterar tillväxtrapporten, dels i samband med att kommissionen presenterar de landsspecifika rekommendationerna. Enligt finansutskottet är det viktigt att det finns en nationell demokratisk process inför besluten i EU, vilket bl.a. subsidiaritetsprövningen är ett exempel på. Finansutskottet anser också att det är viktigt att det finns möjligheter till debatt och dialog för att diskutera viktiga frågor och välkomnar därför kommissionens aviserade förslag om en förstärkt dialog mellan kommissionen och de nationella parlamenten.
Mot bakgrund av kommissionens förslag om att den fördjupade dialogen ska ske i samband med att kommissionen presenterar de landsspecifika rekommendationerna vill finansutskottet understryka att de landsspecifika rekommendationerna är en uppmaning till en lämplig handling och att de inte är bindande. Vad som är en lämplig handling är ett politiskt vägval och det är parlamenten i varje medlemsstat som beslutar om utformningen av den nationella ekonomiska politiken. I Sverige är det riksdagen som avgör detta. Det är upp till varje medlemsland att välja hur man förhåller sig till rekommendationerna. För Sveriges del beaktas rekommendationerna i riksdagen inom ramen för den nationella budgetprocessen. I de fall de nationella parlamenten önskar fördjupa dialogen om de rekommenderade landsspecifika rekommendationerna anser finansutskottet att det bör ske på initiativ av medlemslandet, t.ex. genom att det nationella parlamentet ordnar öppna utfrågningar med personer från kommissionen. Enligt finansutskottet är det viktigt att den nationella budgetprocessen inom varje medlemsland respekteras inom ramen för de förpliktelser som följer av fördragen och de behov som samarbetet inom den europeiska unionen kräver.
Stockholm den 15 januari 2013
På finansutskottets vägnar
Anna Kinberg Batra
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anna Kinberg Batra (M), Fredrik Olovsson (S), Pia Nilsson (S), Peder Wachtmeister (M), Jörgen Hellman (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Carl B Hamilton (FP), Bo Bernhardsson (S), Per Åsling (C), Marie Nordén (S), Staffan Anger (M), Per Bolund (MP), Anders Sellström (KD), Sven-Olof Sällström (SD), Jörgen Andersson (M) och Monica Green (S).
Bilaga 3
Justitieutskottets utlåtande 2012/13:JuU3 | |
Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten | |
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet beslutade den 4 december 2012 att ge bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över EU-kommissionens årsrapport 2011 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375) i de delar den berör justitieutskottets beredningsområde.
Justitieutskottet har beslutat att yttra sig över de delar av årsrapporten som berör utskottets beredningsområde. Utskottet uppmanar kommissionen att presentera det lagstiftningsförslag om den demokratiska kontrollen av Europol på grundval av artikel 88 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som kommissionen åtagit sig att anta.
Utskottets överväganden
EU-kommissionens årsrapport 2011
EU-kommissionen hänvisar i sin årsrapport 2011 om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2012) 375) bl.a. till att förberedelserna för det kommande lagstiftningsförslaget om den demokratiska kontrollen av Europol på grundval av artikel 88 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kommer att intensifieras under 2012. Kommissionen nämner i detta sammanhang bl.a. det högnivåmöte som hölls mellan kommissionen, de nationella parlamenten och Europaparlamentet i april 2012.
Utskottets ställningstagande
Justitieutskottet ser positivt på kommissionens vilja att inkludera de nationella parlamenten i de förberedande diskussionerna inför det kommande lagförslaget och om olika samarbetsformer för den parlamentariska kontrollen av Europol. Sedan kommissionen presenterade sitt meddelande om förfarandena för kontrollen av Europol i december 2010 har företrädare för justitieutskottet därför deltagit vid ett flertal möten ägnade åt detta tema, senast vid högnivåmötet i april 2012.
Enligt bilagan till kommissionens arbetsprogram för 2012 (KOM(2011) 777) skulle ett lagstiftningsförslag baserat på artikel 88 EUF antas under 2012. Utskottet noterar dock att antagandet av ett förslag har skjutits upp och att kommissionen vid utgången av 2012 fortfarande inte har presenterat något förslag om den demokratiska kontrollen av Europol med grund i artikel 88 i EUF-fördraget. Justitieutskottets kansli har genom kontakter med kommissionen fått uppgifter om att interna förberedelser tagit längre tid än förutspått men att man har för avsikt att anta ett förslag under första delen av 2013. Utskottet uppmanar kommissionen att hålla fast vid denna målsättning för att undvika ytterligare förseningar.
När det gäller det kommande förslagets innehåll vill utskottet avvakta med mer ingående synpunkter till dess ett konkret förslag har presenterats. Utskottet vill dock redan nu påminna om de övergripande synpunkter utskottet har uttryckt i tidigare sammanhang, exempelvis i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om förfarandena för den kontroll av Europols verksamhet som Europaparlamentet utför under medverkan av de nationella parlamenten, KOM(2010) 776 (utl. 2010/11:JuU21).
Utskottet anser att det är viktigt att det finns en parlamentarisk övervakning av verksamhet som är inriktad mot brottsbekämpning. Detta gäller såväl Europol som Eurojust. En sådan övervakning är särskilt viktig eftersom denna typ av verksamhet ofta inkräktar på medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, t.ex. skyddet för den personliga integriteten. Enligt utskottet är det viktigt med en parlamentarisk kontroll av att balansen mellan åtgärder för att skydda medborgarna och åtgärder till skydd för den enskildes rättigheter upprätthålls.
När det gäller formerna för den parlamentariska kontrollen bör den vara enkel, snabb och konkret, och det bör inte inrättas några nya myndigheter för detta ändamål. Kontrollen bör i huvudsak vara inriktad på att följa upp resultat och strategier, snarare än att vara inriktad på kontroll av enskilda beslut.
Utskottet stöder kommissionens förslag att inrätta ett gemensamt interparlamentariskt forum för detta ändamål. Det är dock viktigt att vart och ett av de nationella parlamenten och Europaparlamentet deltar på lika villkor och att organet är just gemensamt.
I likhet med kommissionen anser utskottet att det i en framtida förordning är viktigt att sörja för en lämplig åtskillnad mellan lagstiftande och verkställighet, varför det inte är lämpligt att Europaparlamentet utser ledamöter i Europols styrelse. Utskottet anser vidare, för att undvika att utnämningen blir en politisk process, att Europols direktör bör utses av dess styrelse och inte av rådet eller av Europaparlamentet.
Avslutningsvis förutsätter utskottet att kommissionen i sitt arbete med att ta fram ett lagstiftningsförslag beaktar de slutsatser som framkommer av utvärderingen av nu gällande rådsbeslut om Europol och att förslaget åtföljs av en konsekvensanalys och tydlig formulering med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Stockholm den 31 januari 2013
På justitieutskottets vägnar
Morgan Johansson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Anti Avsan (M), Christer Adelsbo (S), Jan R Andersson (M), Elin Lundgren (S), Arhe Hamednaca (S), Caroline Szyber (KD), Richard Jomshof (SD), Lena Olsson (V), Carl-Oskar Bohlin (M), Mattias Jonsson (S), Agneta Börjesson (MP) och Jan Ertsborn (FP).