2012/13:JuU21 Kränkande fotografering

Justitieutskottets betänkande 2012/13:JuU21
Kränkande fotografering

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2012/13:69 Kränkande fotografering, två följdmotioner som har väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden 2011.

Regeringen föreslår att det införs ett nytt brott i brottsbalken, kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda.

För straffansvar ska krävas att fotograferingen sker olovligen och i hemlighet. Den fotograferade ska dessutom befinna sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst två år.

En fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig ska undantas från straffansvar. Bestämmelsen ska inte heller gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet.

Enligt förslaget kriminaliseras även förberedelse till kränkande fotografering.

Åklagare ska få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt.

Regeringen föreslår vidare att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2013.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionerna.

I betänkandet finns tre reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Kränkande fotografering

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:69 och avslår motionerna

2011/12:Ju394 av Edward Riedl (M) och

2012/13:Ju10 av Richard Jomshof (SD) yrkandena 1 och 2.

Reservation 1 (SD)

Tidsbegränsning och uppföljning av lagstiftningen

Riksdagen avslår motion

2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP).

Reservation 2 (S)

Reservation 3 (MP, V)

Stockholm den 16 maj 2013

På justitieutskottets vägnar

Morgan Johansson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Anti Avsan (M), Christer Adelsbo (S), Jan R Andersson (M), Elin Lundgren (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Maria Ferm (MP), Caroline Szyber (KD), Richard Jomshof (SD), Lena Olsson (V), Jan Ertsborn (FP) och Annika Duàn (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den parlamentariskt sammansatta Integritetsskyddskommittén föreslog i sitt slutbetänkande bl.a. en ny straffbestämmelse om olovlig fotografering, se betänkandet Skyddet för den personliga integriteten, Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Betänkandet har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2008/675/L6).

Mot bakgrund av bl.a. de remissynpunkter som kom in i det nämnda ärendet övervägdes frågan om straffansvar för integritetskränkande fotografering på nytt i departementspromemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1). I promemorian föreslogs en straffbestämmelse om olovlig fotografering som var annorlunda utformad än i kommitténs förslag. Även promemorian har remissbehandlats, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2011/512/L5).

I mars 2012 begärde regeringen in ett yttrande från Lagrådet över ett förslag till ny lagstiftning om kränkande fotografering. Lagförslaget framgår av bilaga 7 i propositionen. Lagrådet avstyrkte förslaget. Regeringen ändrade därefter förslaget, bl.a. i enlighet med Lagrådets synpunkter, och begärde in ett yttrande från Lagrådet över det nya förslaget.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har, som nämnts ovan, granskats av Lagrådet. Regeringen har gjort en annan bedömning än Lagrådet när det gäller brottsrubriceringen (prop. 2012/13:69 s. 32–33).

Justitieutskottet har gett konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. Konstitutionsutskottet lämnade ett sådant yttrande den 23 april 2013. Yttrandet finns i bilaga 3.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att det införs ett nytt brott i brottsbalken, kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda.

En fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig ska undantas från straffansvaret. Bestämmelsen ska inte heller gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet.

Enligt förslaget kriminaliseras även förberedelse till kränkande fotografering.

Åklagare ska få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt.

Regeringen föreslår vidare att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2013.

Utskottets överväganden

En ny straffbestämmelse om kränkande fotografering

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar förslaget om en ny straffbestämmelse om kränkande fotografering och avslår en motion som tillgodoses genom propositionen.

Riksdagen avslår en följdmotion med förslag om vilken typ av fotografering som ska anses vara försvarlig i bestämmelsens mening. Vidare avslår riksdagen en följdmotion med förslag om att den nya straffbestämmelsen ska tidsbegränsas till fem år och därefter utvärderas.

Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (S) och 3 (MP, V).

Propositionen

Behovet av lagstiftning

Fotografering eller filmning som sker utan samtycke, i smyg, i privata sammanhang kan orsaka allvarliga kränkningar av enskildas personliga integritet. Skyddet för sådana kränkningar har länge ansetts vara bristfälligt. Frågan hur ett skydd mot kränkande fotografering ska utformas rymmer emellertid komplicerade avvägningar, bl.a. ska intresset av att skydda den enskildes integritet ställas mot den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten. Saken har utretts vid flera tillfällen, och regeringen redogör i propositionen närmare för dessa utredningars förslag och remissutfall (s. 7 f.).

Enligt regeringen finns det ett behov av lagstiftning på området (s. 9 f.). Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att fotografera på snart sagt vilken plats som helst, när som helst och under vilka förhållanden som helst. Med en lättillgänglig teknik kan bilderna beskådas och spridas via mobiltelefoner och internet direkt efter att de tas. I rättspraxis har ett antal fall prövats där en enskild person utan vetskap har blivit fotograferad eller filmad i privata sammanhang. I dessa fall har det inte gått att döma ut något straff för själva fotograferingen eller filmningen, utan endast för spridningen av bilderna (förtal) och för ljudupptagningen, om sådan har gjorts i anslutning till filmningen (olovlig avlyssning). Enligt regeringen kan dock själva filmningen lika fullt i vissa fall vara djupt integritetskränkande, något som Högsta domstolen påtalat.

Regeringen anger vidare i propositionen (s. 11 f.) att Sverige har ett åtagande enligt Europakonventionen att skydda rätten till respekt för privatlivet (artikel 8). Europadomstolen har prövat om Sverige i ett visst fall hade kränkt klagandens rätt till privatliv genom att brottsbalken saknar bestämmelser om hemlig filmning (målet E.S. mot Sverige, 5786/08). I en dom den 21 juni 2012 fann domstolen att Sverige inte hade brutit mot sina förpliktelser enligt artikel 8 Europakonventionen. Domstolens ledamöter var dock inte eniga, och av domstolens sju ledamöter ville tre fälla Sverige för brister i lagstiftningen. På begäran av klaganden har målet hänskjutits till Europadomstolen i stor sammansättning (s.k. Grand Chamber), och målet kommer alltså att avgöras slutligt av 17 domare. Förhandlingen hölls den 3 april 2013, men domen har ännu inte meddelats.

I propositionen redogör regeringen också för bestämmelser i våra nordiska grannländer som i vissa fall förbjuder oberättigad eller kränkande fotografering (s. 13 f.).

En ny straffbestämmelse om kränkande fotografering

Regeringen föreslår att ett förbud mot kränkande fotografering införs genom en ny straffbestämmelse i 4 kap. brottsbalken (s. 20 f.). Syftet med den nya bestämmelsen är att skydda enskildas personliga integritet. Bestämmelsen ska omfatta den som olovligen med ett tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp en bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Straffet ska vara böter eller fängelse i högst två år.

Regeringen redogör i propositionen för att den föreslagna straffbestämmelsen innebär en inskränkning i vissa grundläggande friheter, t.ex. yttrande- och informationsfriheten (s. 14 f.). Dessa friheter kan, med beaktande av proportionalitetsprincipen, begränsas genom lag med hänsyn bl.a. till enskilds anseende och privatlivets helgd.

Regeringen framhåller samtidigt att en inskränkning i opinionsfriheterna inte får innebära omotiverade begränsningar i möjligheterna för enskilda att skaffa information för publicering. Enligt regeringen måste den enskilde som huvudregel tåla att bli fotograferad, och straffansvaret måste därför begränsas till sådan integritetskränkande fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda.

En kriminalisering av kränkande fotografering bör enligt regeringen till att börja med vara teknikneutral (s. 23). Bestämmelsen föreslås därför omfatta fotografering och eller annan upptagning av bild med tekniskt hjälpmedel. Fotograferingen ska avse en annan levande människa.

En grundläggande förutsättning är vidare enligt regeringen att fotograferingen sker olovligen (s. 23 f.). Fotografering som sker med samtycke eller med uttryckligt författningsstöd omfattas alltså inte av den föreslagna bestämmelsen.

För att avgränsa kriminaliseringen till sådan integritetskränkande fotografering som inte ska behöva tålas föreslår regeringen att straffansvaret endast ska omfatta fotografering på vissa närmare angivna, avgränsade platser (s. 24 f.). Enligt förslaget ska det straffbara området begränsas till fotografering av någon som befinner sig i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme (t.ex. en provhytt, ett duschrum eller en bastu).

Regeringen framhåller att en kriminalisering på detta område måste begränsas till verkligt klandervärda beteenden (s. 27 f.). En straffbestämmelse mot kränkande fotografering bör därför ges en så restriktiv utformning att den endast blir tillämplig i situationer då det framstår som stötande för rättskänslan att en persons integritet inte respekteras. Regeringen föreslår därför att tillämpningsområdet begränsas till olovlig fotografering som sker i hemlighet. Detta stämmer överens med vad som gäller för olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § brottsbalken. Som exempel på fotografering som får anses ske i hemlighet nämner regeringen s.k. paparazzifotografering av någon som befinner sig inomhus i en bostad och fotografering av någon som sover. Däremot faller integritetskränkande fotografering som sker helt öppet utanför tillämpningsområdet. Regeringen påpekar att ett sådant förfarande dock kan vara straffbart som ofredande enligt 4 kap. 7 § brottsbalken eller sexuellt ofredande enligt 6 kap. 10 § brottsbalken.

Undantag från straffansvar för försvarlig fotografering

Regeringen föreslår att det införs ett undantag från straffansvaret för kränkande fotografering för sådana gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga. I den delen anför regeringen att det måste finnas en möjlighet att undgå straffansvar i vissa undantagssituationer, bl.a. med hänsyn till att den inskränkning av vissa grundläggande fri- och rättigheter som straffbestämmelsen medför måste vara proportionerlig (s. 16 och 30).

Regeringen menar att det finns vissa situationer där den som fotograferar kan anses ha ett berättigat intresse av att göra det (s. 30 f.). Vid prövningen av om en gärning är försvarlig får en helhetsbedömning göras i det enskilda fallet. Fotograferingens syfte ska vägas mot den enskildes intresse av skydd mot kränkande fotografering. Enligt regeringen bör det vara av stor betydelse om fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse. Det kan t.ex. gälla fotografering i syfte att i massmedier kunna visa på missförhållanden i samhället, såsom vanskötsel vid drift av äldreboenden eller i familjehem. Också fotografering i syfte att dokumentera bevisning om ett pågående brott, t.ex. barn som utsätts för kränkningar i sina hem, kan enligt regeringen vara försvarlig. Sådan fotografering kan behöva ske i hemlighet för att över huvud taget komma till stånd.

Regeringen påpekar vidare att också en sådan fotografering som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är fullständigt harmlös kan vara försvarlig.

Vid bedömningen av om en gärning är försvarlig bör det enligt regeringen även kunna beaktas om fotograferingen utgör ett inslag i ett vetenskapligt arbete eller låter sig försvaras av konstnärliga hänsyn. Utrymmet för att bedöma en kränkande fotografering som sker i vetenskapligt eller kulturellt syfte som försvarlig torde dock enligt regeringen vara mycket litet.

Undantag från straffansvar för fotografering som sker i en myndighets verksamhet

Regeringen föreslår också att det införs ett undantag från straffansvar för sådan fotografering som sker som ett led i en myndighets verksamhet (s. 31 f.). Som skäl för detta anför regeringen att det i vissa fall förekommer fotografering i myndigheters verksamhet utan ett uttryckligt författningsstöd, t.ex. inom polisen, Tullverket och Kustbevakningen.

Regeringen anser att det är rimligt att undanta åtgärder som utförs som ett led i en myndighets verksamhet från den nya kriminaliseringen. Redan i dag kontrolleras åtgärder som vidtas i myndigheters verksamhet genom den tillsyn som utövas av olika tillsynsmyndigheter samt Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern. Ytterst kan även en enskild tjänsteman åläggas ansvar för tjänstefel.

Uppföljning

Regeringen anför att den föreslagna lagstiftningen bör följas upp och utvärderas (s. 34).

I det sammanhanget framhåller regeringen att den föreslagna straffbestämmelsen kriminaliserar ett beteende som i vissa avseenden har varit straffritt. Utformningen av en sådan straffbestämmelse rymmer frågor om avgränsning av det straffbara området och avvägningar i förhållande till andra befogade intressen.

Regeringen pekar vidare på att synen på vad som är accepterat i samhället förändras och utvecklas över tiden, och att det är viktigt att lagstiftningen fångar upp sådant beteende som över tid kan anses vara så klandervärt att det ska vara straffbelagt. Enligt regeringen finns det även skäl att fortlöpande följa utvecklingen för att uppmärksamma om tillämpningen av lagstiftningen stämmer överens med dess syfte. Det kan också finnas anledning att utvärdera om straffbestämmelsen är lämpligt avgränsad när det gäller de platser som omfattas av kriminaliseringen.

Regeringen kommer därför att följa upp tillämpningen av de föreslagna lagändringarna och hur praxis har utvecklats. Detta förutsätter emellertid att bestämmelserna har varit i kraft så länge att det finns underlag för att bedöma och utvärdera regleringen. En utgångspunkt bör därför vara att en uppföljning kan initieras inom några år från ikraftträdandet.

Övriga delar i regeringens förslag

Regeringen föreslår (s. 35 f.) att förberedelse till kränkande fotografering som består i att anbringa ett tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra brottet ska kriminaliseras. Däremot finns det enligt regeringen inte något behov av att kriminalisera försök till kränkande fotografering.

Vidare föreslår regeringen (s. 36) att kränkande fotografering ska få åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detsamma ska gälla för förberedelse till kränkande fotografering.

Slutligen föreslår regeringen (s. 36 f.) att straffbestämmelsen om olaga förföljelse i 4 kap. 4 b § brottsbalken ska utvidgas till att även omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering. I den delen anför regeringen bl.a. att sådan integritetskränkande fotografering som nu ska kriminaliseras typiskt sett kan förekomma vid förföljelse. Detsamma gäller enligt regeringen dock inte för sådana gärningar som endast utgör förberedelse till kränkande fotografering. Enligt förslaget ska sådan förberedelse därför inte omfattas av bestämmelsen om olaga förföljelse.

Motionerna

I motion 2012/13:Ju10 av Richard Jomshof (SD) föreslås det att bestämmelsen förtydligas på vissa sätt när det gäller bedömningen av om en fotografering ska anses vara försvarlig. I yrkande 1 föreslås ett förtydligande om bildupptagning av offentliga personers klandervärda beteenden. Motionären föreslår att fotografering av offentliga personers klandervärda beteenden endast ska kunna bedömas som försvarlig i bestämmelsens mening om det klandervärda beteendet är brottsligt eller innebär ett allvarligt brott mot reglerad tjänsteutövning. I yrkande 2 föreslår motionären att en försvarlig fotografering inte ska kunna inkludera situationer där någon har placerat en bildupptagningsapparat i någon annans hem utan att själv befinna sig på platsen.

I kommittémotion 2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP) yrkas det att den nya lagstiftningen ska tidsbegränsas till fem år. Under den tiden ska straffbestämmelsen följas upp och utvärderas, för att därefter bli föremål för ett nytt ställningstagande av riksdagen.

I motion 2011/12:Ju394 av Edward Riedl (M) begärs en översyn av enskildas möjligheter att skydda sig mot smygfilmningar. Motionären anför att svensk lagstiftning inte har ”hängt med” på detta område.

Konstitutionsutskottets yttrande

Enligt konstitutionsutskottet finns det ett behov av lagstiftning för att stärka enskildas personliga integritet när det gäller sådana integritetskränkningar som orsakas av att enskilda fotograferas eller filmas i smyg och utan samtycke i privata sammanhang. Utskottet tillägger dock att spridningen av integritetskränkande bilder inte sällan innebär en större kränkning än bildanskaffningen i sig. Spridningen omfattas inte av den föreslagna kriminaliseringen.

Utskottets yttrande är begränsat till att avse frågan om huruvida förslaget är förenligt med regeringsformen och Europakonventionen samt dess förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottet anför att ett förbud mot kränkande fotografering kan innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten. Det är därför nödvändigt att noga överväga förhållandet mellan en kriminalisering av kränkande fotografering å ena sidan och yttrande- och informationsfriheten samt de ramar som gäller för begränsning av dessa friheter å andra sidan.

Utskottet anser att regeringens förslag har avgränsats på ett sådant sätt att fotografering som sker i syfte att publicera uppgifter begränsas bara när det är nödvändigt med hänsyn till motstående integritetsintressen och när allmänintresset av en publicering framstår som mycket litet. Det är utskottets uppfattning att den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som förslaget leder till är proportionerlig i förhållande till det ändamål som avses, dvs. skyddet av den personliga integriteten.

I yttrandet redogör utskottet vidare för innebörden av den grundlagsskyddade anskaffarfriheten. Anskaffarfriheten får enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen i viss utsträckning inskränkas i fråga om det sätt på vilket uppgiften har anskaffats. Syftet med att grundlagsskydda anskaffandet av information i publiceringssyfte är inte att det ska vara tillåtet att begå gärningar som i sig är brottsliga.

Utskottet konstaterar att regeringens förslag inte tar sikte på bildinnehållet, utan på sättet för anskaffande av uppgifter. Bestämmelsen omfattar vidare endast vissa särskilt uppräknade platser. Gärningar som med hänsyn till syftet med fotograferingen och övriga omständigheter är försvarliga undantas dessutom från straffansvaret. Omständigheter som att fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse bör ha stor betydelse vid prövningen av om gärningen är försvarlig. Utskottet lyfter även fram att reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud begränsar möjligheterna att utreda brott och lagföra en fotograf.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att förslaget inte möter hinder i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottet delar regeringens uppfattning att en uppföljning av lagstiftningen kan initieras inom några år från ikraftträdandet. Däremot anser utskottet att lagen inte bör tidsbegränsas.

Justitieutskottets ställningstagande

Att det finns brister i den svenska lagstiftningens nuvarande skydd mot smygfotografering i privata situationer är enligt utskottet uppenbart, inte minst mot bakgrund av det pågående målet mot Sverige vid Europadomstolen. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag.

Som konstitutionsutskottet påpekar kan förslaget att kriminalisera en viss typ av fotografering innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten. Det är därför av avgörande betydelse att den nya straffbestämmelsen uppfyller grundlagarnas krav för hur dessa friheter får begränsas. I propositionen motiverar regeringen utförligt hur straffbestämmelsen har avgränsats, så att den endast ska omfatta de mest klandervärda fallen, och hur bestämmelsen förhåller sig till skyddet för yttrande- och informationsfriheten. Konstitutionsutskottet har bedömt förslaget ur ett grundlagsperspektiv och funnit att det inte möter hinder i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Justitieutskottet delar den uppfattningen.

Justitieutskottet konstaterar att det enda motförslaget i sak som har väckts i riksdagen handlar om vilken typ av fotografering som ska bedömas som försvarlig i den nya straffbestämmelsens mening. I den delen noterar utskottet att konstitutionsutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen endast begränsar en fotografering i publiceringssyfte när en sådan begränsning är nödvändig med hänsyn till motstående integritetsintressen och när allmänintresset av en publicering framstår som mycket litet. Justitieutskottet instämmer i den bedömningen, och utskottet anser alltså att regeringens förslag är väl avvägt när det gäller undantaget för försvarlig fotografering. Det finns därför inget skäl att begära att bestämmelsen förtydligas på det sätt som föreslås i motion 2012/13:Ju10 (SD) yrkandena 1 och 2. Det måste bli en uppgift för de rättstillämpande myndigheterna att, med beaktande av bl.a. regeringens uttalanden i propositionen, utveckla en praxis för var gränsen ska gå mellan straffbar och försvarlig fotografering i olika fall.

Som anförs ovan är det uppenbart att det finns ett behov av en reglering på detta område. Enligt utskottet framstår regeringens förslag som väl avvägt i alla delar, från straffbestämmelsens tillämpningsområde till straffskalan och förslaget om åtalsbegränsning. Utskottet tillstyrker därför förslagen i propositionen. Det kan konstateras att önskemålen i motion 2011/12:Ju394 (M) nu måste anses tillgodosedda.

Utskottet anser inte att det finns anledning att begränsa den nya straffbestämmelsens giltighetstid till fem år, som föreslås i motion 2012/13:Ju11 (MP). Däremot är det enligt utskottet självklart att tillämpningen av bestämmelsen ska följas upp. Som regeringen framhåller innebär förslaget att man kriminaliserar ett beteende som hittills har varit straffritt i vissa avseenden. Med hänsyn till detta, och av flera andra skäl som framgår ovan, betonar regeringen vikten av att följa utvecklingen på området. Regeringens avsikt är alltså att följa upp tillämpningen av den nya lagstiftningen, och utgångspunkten är att en uppföljning kan initieras inom några år. Utskottet välkomnar detta och noterar med tillfredsställelse att man även kommer att uppmärksamma om tillämpningen av lagstiftningen stämmer överens med dess syfte. Mot bakgrund av regeringens tydligt uttryckta avsikt att följa upp och utvärdera den nya straffbestämmelsen finns det inget skäl för riksdagen att göra något tillkännagivande om saken.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet förslagen i propositionen och avstyrker samtliga motioner.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Kränkande fotografering, punkt 1 (SD)
	av Richard Jomshof (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2012/13:69 och motion

2012/13:Ju10 av Richard Jomshof (SD) yrkandena 1 och 2 samt

avslår motion

2011/12:Ju394 av Edward Riedl (M).

Ställningstagande

Jag är positiv till att regeringen nu lägger fram ett förslag om kriminalisering av kränkande fotografering. Emellertid anser jag att bestämmelsen borde ha fått en annan utformning när det gäller vilka gärningar som ska anses försvarliga.

I en av de utredningar som ligger till grund för regeringens förslag uttrycks följande (Ds 2011:1, s. 32).

Det finns vissa situationer där den som fotograferar i det enskilda fallet kan anses ha ett berättigat intresse av att göra detta, exempelvis om syftet med dokumentationen är att i media kunna visa att en högt uppsatt person i en bostad begår en mycket klandervärd handling. Det bör därför införas ett undantag från straffansvaret för en gärning som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig.

I propositionen (s. 69) skriver regeringen följande.

I det sammanhanget bör, som föreslås i promemorian, sådana omständigheter som att fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse vara av stor betydelse.

Jag anser att promemorians och regeringens redovisade syn ger ett alltför vidsträckt tillämpningsområde för när det ska anses vara försvarligt att fotografera offentliga personers klandervärda beteenden. Detta kan främja skvallerjournalistik och s.k. mediedrev. Det finns en risk för att olovlig och hemlig fotografering kan komma att användas på ett godtyckligt och oproportionerligt sätt mot politiska och/eller religiösa grupper.

Jag anser att de klandervärda beteenden hos offentliga personer som man ska kunna dokumentera genom hemlig och olovlig fotografering tydligt bör avgränsas. En lämplig avgränsning är att sådan fotografering ska vara tillåten för att avslöja att offentliga personer begår brott, eller andra klandervärda handlingar som i och för sig inte är brottsliga men som bryter mot regleringar av deras formella åtaganden på ett allvarligt sätt. Med uttrycket ”allvarligt” avses risk för hot mot samhället och människors liv och hälsa.

Regeringen bör återkomma med ett förslag som klargör att en olovlig och hemlig fotografering av en offentlig persons klandervärda beteende endast ska anses vara försvarlig i lagens mening om syftet är att avslöja ett beteende som är brottsligt, eller som allvarligt bryter mot den aktuella personens reglerade tjänsteutövning.

Dessutom anser jag att en bildupptagning i en privat miljö endast ska kunna bedömas som försvarlig om bildupptagaren själv är närvarande. Ingen ska behöva oroa sig för att bli filmad eller fotograferad när man är ensam och upplever sig fredad i hemmets privata sfär. Det bör alltså finnas ett skydd mot att journalister och andra monterar upp kameror i andra människors hem, oavsett om det i och för sig finns ett försvarligt syfte med bildupptagningen.

Regeringen bör återkomma med ett förslag som klargör att en bildupptagning i någon annans hem aldrig kan vara försvarlig om inte bildupptagaren själv befinner sig på platsen.

I avvaktan på att regeringen återkommer med förslag i enlighet med det som anförs ovan ställer jag mig bakom lagförslaget.

2.	Tidsbegränsning och uppföljning av lagstiftningen, punkt 2 (S)
	av Morgan Johansson (S), Kerstin Haglö (S), Christer Adelsbo (S), Elin Lundgren (S), Arhe Hamednaca (S) och Annika Duàn (S).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen delvis motion

2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP).

Ställningstagande

Vi delar majoritetens uppfattning att den nya straffbestämmelsen inte bör tidsbegränsas. Däremot vill vi kraftfullt understryka nödvändigheten av att fortlöpande följa utvecklingen på området för att vara uppmärksam på om lagstiftningen står i överensstämmelse med dess syfte. Som minoriteten i konstitutionsutskottet har uttalat är det särskilt viktigt att följa att den nya kriminaliseringen inte träder anskaffarfriheten för när på ett sätt som inte kan accepteras. Den nya regleringen får t.ex. inte försvåra nyhetsförmedling och samhällsinformation.

Regeringen anför att en uppföljning av lagstiftningen som ”utgångspunkt […] kan initieras inom några år från ikraftträdandet”. Vi anser inte att denna avsiktsförklaring är tillräcklig. Enligt vår mening bör riksdagen försäkra sig om att en uppföljning och utvärdering av den nya straffbestämmelsen genomförs inom rimlig tid, och att den dessutom redovisas för riksdagen. Vi anser att regeringen ska redovisa en sådan uppföljning och utvärdering för riksdagen inom fem år från ikraftträdandet.

3.	Tidsbegränsning och uppföljning av lagstiftningen, punkt 2 (MP, V)
	av Maria Ferm (MP) och Lena Olsson (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion

2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP).

Ställningstagande

Den föreslagna straffbestämmelsen innebär en inskränkning av meddelar- och anskaffarfriheterna. Journalister och andra som söker material för publicering i ett grundlagsskyddat medium kommer att omfattas av den nya kriminaliseringen. Effekten av detta kan bli att fotografer och andra tvekar att ta fullt berättigade bilder.

En annan tveksamhet i förslaget är att det inte finns något krav på att det ska gå att identifiera den fotograferade personen. Hur kan någon bli utsatt för en åtalbar integritetskränkning om det inte är möjligt att identifiera personen på bilden? Ytterligare en tveksamhet finns när det gäller rekvisitet att fotograferingen ska avse någon som befinner sig inomhus i en bostad. Vad gäller om en journalist bjuder in t.ex. en företagsledare till sin egen bostad och fotograferar denne i hemlighet? Dessutom är förslaget oklart i fråga om förverkande – det förefaller meningslöst att förverka kamerautrustningen när själva bilden kan finnas lagrad på ett helt annat medium eller i en s.k. molntjänst.

Sammantaget anser vi att den föreslagna straffbestämmelsen är behäftad med sådana oklarheter att den bör tidsbegränsas till fem år. Under den tiden bör lagstiftningen följas upp och utvärderas. Därefter bör riksdagen på nytt få ta ställning till om lagstiftningen behövs, och om den i så fall bör förändras på något sätt. Regeringen bör återkomma med ett förslag som tillgodoser detta.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2012/13:69 Kränkande fotografering:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i brottsbalken.

Följdmotionerna

2012/13:Ju10 av Richard Jomshof (SD):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att försvarliga syften som inte medför straffansvar vid brottet kränkande fotografering inte ska inkludera bildupptagning av offentliga personers klandervärda beteenden generellt, utan endast sådana klandervärda beteenden som är brottsliga eller som allvarligt bryter mot reglerad tjänsteutövning.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att försvarliga syften som inte medför straffansvar vid brottet kränkande fotografering inte ska inkludera situationer där någon har placerat en bildupptagningsapparat i någon annans hem utan att själv befinna sig på platsen.

2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den föreslagna lagstiftningen i 4 kap. brottsbalken ska ges en tidsbegränsad giltighet om fem år och följas upp och utvärderas under den tiden, för att därmed bli föremål för förnyat ställningstagande av riksdagen.

Motion från allmänna motionstiden hösten 2011

2011/12:Ju394 av Edward Riedl (M):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att se över möjligheten för enskilda att skydda sig mot smygfilmning.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Konstitutionsutskottets betänkande 2012/13:KU5
Kränkande fotografering

Till justitieutskottet

Justitieutskottet beslutade den 12 mars 2013 att ge konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2012/13:69 Kränkande fotografering och motionerna 2012/13:Ju10, 2012/13:Ju11 och 2011/12:Ju394 i de delar som berör konstitutionsutskottets beredningsområde.

Konstitutionsutskottet behandlar i sitt yttrande frågor om skyddet för den personliga integriteten samt för yttrande- och informationsfriheten.

I ärendet finns en avvikande mening (S, MP, V).

Ärendet och dess beredning

Konstitutionsutskottet inhämtade information från Justitiekanslern och Justitiedepartementet samt tog emot besök av Svenska Journalistförbundet den 16 april 2013.

Utskottets överväganden

Propositionen

I propositionen föreslås att ett nytt brott införs i brottsbalken, kränkande fotografering. Brottet tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda.

För straffansvar ska krävas att fotograferingen sker olovligen. Vidare att fotograferingen sker i hemlighet och att den fotograferade befinner sig på en plats som tillhör hans eller hennes privata miljö eller som annars är avsedd för särskilt privata förhållanden, dvs. inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme. Straffet föreslås vara böter eller fängelse i högst två år.

Det föreslås ett undantag från straffansvar om fotograferingen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig. Dessutom föreslås att bestämmelsen inte ska gälla den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet.

Förberedelse till kränkande fotografering föreslås kriminaliseras i vissa fall.

Åklagare föreslås få väcka åtal för kränkande fotografering endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är motiverat från allmän synpunkt. Detsamma föreslås gälla för förberedelse till brottet.

Härutöver föreslås att brottet olaga förföljelse ska omfatta gärningar som utgör kränkande fotografering.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2013.

Motionerna

I motion 2011/12:Ju394 från allmänna motionstiden hösten 2011 av Edward Riedl (M) anförs att det finns behov av ett ökat skydd mot smygfilmning. Motionären anser att lagstiftningen bör ses över i syfte att stärka skyddet för den enskilde.

I följdmotion 2012/13:Ju10 av Richard Jomshof (SD) tas frågan upp om i vilka situationer en fotografering ska kunna bedömas vara försvarlig och därmed undantagen från straffansvar. Enligt motionären ska det inte anses vara försvarligt att fotografera offentliga personers klandervärda beteenden generellt utan endast sådana klandervärda beteenden som är brottsliga eller som allvarligt bryter mot reglerad tjänsteutövning. Eftersom de flesta människor någon gång begår klandervärda handlingar, är risken överhängande att undantaget för försvarlig fotografering kan komma att användas godtyckligt och oproportionerligt mot vissa politiska och/eller religiösa grupper (yrkande 1).

Vidare anför motionären att en fotografering inte ska kunna bedömas vara försvarlig om någon har placerat en bildupptagningsapparat i någon annans hem utan att själv befinna sig på platsen (yrkande 2).

I följdmotion 2012/13:Ju11 av Maria Ferm m.fl. (MP) yrkas att den föreslagna lagstiftningen i 4 kap. brottsbalken ska ges en tidsbegränsad giltighet om fem år och under den tiden följas upp och utvärderas, för att därmed bli föremål för förnyat ställningstagande av riksdagen. Motionärerna anser att det finns fog för den föreslagna kriminaliseringen men att det samtidigt finns ett antal problem och svagheter i propositionen som föranleder särskild uppmärksamhet. Motionärerna påtalar att flera remissinstanser tidigare uttalat en farhåga för att förslaget kommer att innebära en inskränkning av meddelarfriheten och anskaffarfriheten. Vidare påtalar motionärerna att det finns oklarheter både när det gäller möjligheten att identifiera den som fotograferats, frågan om var fotograferingen sker och reglerna kring möjligheten att förverka utrustning.

Utskottets ställningstagande

Fotografering eller filmning av enskilda personer som sker utan samtycke, i smyg, när den enskilde befinner sig i ett privat sammanhang kan orsaka allvarliga kränkningar av den enskildes personliga integritet. Skyddet vid sådana kränkningar har länge ansetts vara bristfälligt, och det finns enligt utskottets mening behov av lagstiftning för att stärka enskildas personliga integritet.

Spridning av bilder med ett integritetskränkande innehåll kan innebära kränkningar av enskildas personliga integritet, inte sällan en större integritetskränkning än anskaffningen i sig. Den nu föreslagna kriminaliseringen begränsas till det senare, dvs. till det sätt på vilket fotograferingen genomförs.

Ett straffsanktionerat förbud mot att anskaffa information genom kränkande fotografering kan innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten, i den mån informationen inte får anskaffas och därmed inte heller kan förmedlas till andra. Som regeringen anför i propositionen riktar sig ett sådant förbud mot en av de mest vedertagna metoderna för anskaffning av information för publicering i medierna. Det är därför nödvändigt att noga överväga förhållandet mellan en kriminalisering av kränkande fotografering å ena sidan och yttrande- och informationsfriheten samt de ramar som gäller för begränsning av dess friheter å andra sidan. Grundläggande bestämmelser om yttrande- och informationsfrihet finns i regeringsformen (RF). När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra medier, t.ex. ljudradio och television och liknande överföringar samt film, gäller bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Yttrande och informationsfriheten har även ett skydd i Europakonventionen.

Utskottet begränsar sitt yttrande till att avse frågan om förslagets förenlighet med RF och Europakonventionen samt dess förhållande till TF och YGL.

Syftet med ett förbud mot kränkande fotografering är att skydda enskildas personliga integritet. Detta är ett sådant ändamål som enligt 2 kap. 23 § RF och Europakonventionen (skyddet för enskilds anseende och privatlivets helgd respektive rätten till respekt för privatlivet) godtas som grund för en begränsning av yttrande- och informationsfriheten. Den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som ett förbud mot kränkande fotografering leder till kan godtas endast om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till det ändamål den avser att tillgodose, dvs. skyddet av den personliga integriteten. Av avgörande betydelse vid denna bedömning är att inskränkningen i opinionsfriheterna inte innebär omotiverade begränsningar i möjligheterna för enskilda att anskaffa information för publicering.

Enligt utskottets mening har kriminaliseringen avgränsats på ett sådant sätt att fotografering som sker i syfte att publicera uppgifter begränsas bara när det är nödvändigt med hänsyn till motstående integritetsintressen och när allmänintresset av en publicering framstår som mycket litet. Straffansvaret begränsas till sådan integritetskränkande fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. Vidare finns möjlighet att i undantagssituationer undgå straffansvar i enskilda fall.

Sammantaget är det utskottets uppfattning att den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som förslaget leder till är proportionerlig i förhållande till det ändamål som avses, dvs. skyddet av den personliga integriteten.

När det sedan gäller det område som omfattas av TF och YGL måste det särskilt övervägas om den grundlagsskyddade anskaffarfriheten hindrar en kriminalisering av kränkande fotografering.

Anskaffarfriheten innebär en rätt för var och en, med de begränsningar som följer av grundlagarna, att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i ett grundlagsskyddat medium eller för att lämna dem till någon av de särskilda mottagare som anges, dvs. till en författare eller någon annan upphovsman, till skriftens utgivare eller redaktion, eller till ett företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller, såvitt avser YGL, till företag för framställning av tekniska upptagningar för offentliggörande (1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena TF och 1 kap. 2 § YGL). Enligt TF och YGL får anskaffarfriheten i viss utsträckning inskränkas avseende det sätt på vilket uppgiften anskaffats. Syftet med att grundlagsskydda anskaffandet av information i publiceringssyfte är inte att det ska vara tillåtet att begå gärningar som i sig är brottsliga.

Regeringens nu framlagda förslag till en kriminalisering av kränkande fotografering tar, till skillnad mot tidigare förslag, inte sikte på bildinnehållet utan på sättet för anskaffande av uppgifter. Den föreslagna straffbestämmelsen omfattar endast vissa särskilt uppräknade platser som tillhör den enskildes privata miljö eller som annars är avsedda för särskilt privata förhållanden där olovlig fotografering som sker i hemlighet får anses innebära ett intrång i en enskilds personliga sfär helt oberoende av bildens innehåll. Regleringen är tänkt att träffa endast de mest klandervärda fallen. Vidare undantas gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga från straffansvar. Vid prövningen av om gärningen är försvarlig får en helhetsbedömning göras i det enskilda fallet. Fotograferingens syfte ska vägas mot den enskildes intresse av skydd mot kränkande fotografering. I det sammanhanget bör sådana omständigheter som att fotograferingen sker som ett led i nyhetsförmedling, t.ex. för publicering i ett grundlagsskyddat medium, eller i något annat sammanhang av samhälleligt intresse vara av stor betydelse. I sammanhanget kan också lyftas fram att reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud begränsar möjligheterna att utreda brott och att lagföra en fotograf.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att det nu framlagda lagförslaget inte möter hinder i TF och YGL.

Det är enligt utskottets mening viktigt att fortlöpande följa utvecklingen på området för att vara uppmärksam på om tillämpningen av lagstiftningen står i överensstämmelse med dess syfte. Detta är enligt utskottets mening särskilt viktigt för att följa att kriminaliseringen inte träder anskaffarfriheten för när på ett sätt som inte kan accepteras. Utskottet delar regeringens uppfattning att en uppföljning av lagstiftningen kan initieras inom några år från ikraftträdandet.

När det gäller frågan om att tidsbegränsa den aktuella lagstiftningens giltighet till fem år anför konstitutionsutskottet följande. Motivet bakom att tidsbegränsa giltighetstiden för straffprocessuell tvångslagstiftning är vanligen uppfattningen att behovet för staten att göra ingrepp i enskildas skyddade fri- och rättigheter kan variera över tid och att det är rimligt att återkommande överväga om det föreligger fortsatt behov av intrånget. När det gäller straffrättslig lagstiftning som syftar till att skydda enskilda från intrång i privatlivet som sker genom åtgärder av andra enskilda, och som motiverar att staten vidtar positiva åtgärder för att skydda privatlivet enligt Europakonventionen artikel 8, är det inte på samma sätt möjligt att hävda att behovet av skydd kan variera över tid. Den föreslagna lagen syftar just till att säkerställa skyddet för privatlivet och det är därför, enligt utskottets mening, inte lämpligt att tidsbegränsa dess giltighet.

En tidsbegränsning av en straffrättslig reglering leder vidare till märkliga konsekvenser ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Den som begår ett brott får tydliga incitament att undanhålla sig lagföring och straff till dess att ”solnedgången” har inträffat. Den som väl döms för brott får likaledes ett starkt incitament att överklaga. Om överprövningen sker först sedan lagen upphört att gälla kan påföljd nämligen med stor sannolikhet inte dömas ut. Den som begår samma gärning vid samma tidpunkt men som inte lyckas hålla sig undan kommer däremot att kunna dömas. Dessutom kommer målsäganden att ges olika skydd i de båda situationerna. Den som är målsägande i det mål där femårsfristen hinner passera innan en lagakraftvunnen dom föreligger kommer inte att få kränkningsersättning för det intrång brottet innebar, medan den som är målsägande i ett mål som hinner avgöras slutligt inom femårsfristen kommer att kunna få kränkningsersättning. Även av dessa skäl anser utskottet att en tidsbegränsning inte bör komma i fråga.

Stockholm den 23 april 2013

På konstitutionsutskottets vägnar

Peter Eriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Peter Eriksson (MP), Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Karl Sigfrid (M), Phia Andersson (S), Karin Granbom Ellison (FP), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Kajsa Lunderquist (M), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD) och Mia Sydow Mölleby (V).

Avvikande mening

Kränkande fotografering (S, MP, V)

Peter Eriksson (MP), Björn von Sydow (S), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Hans Ekström (S) och Mia Sydow Mölleby (V) anför:

Det är enligt vår mening viktigt att fortlöpande följa utvecklingen på området för att vara uppmärksam på om tillämpningen av lagstiftningen står i överensstämmelse med dess syfte. Detta är särskilt viktigt för att följa att kriminaliseringen inte träder anskaffarfriheten för när på ett sätt som inte kan accepteras. Det är av vikt att den reglering som nu föreslås inte försvårar t.ex. nyhetsförmedling och samhällsinformation. Regeringen anför att en uppföljning av lagstiftningen kan initieras inom några år från ikraftträdandet. Vi vill för vår del understryka det angelägna i att en uppföljning och utvärdering genomförs och anser att regeringen ska redovisa en sådan för riksdagen inom fem år från ikraftträdandet.