Bättre miljö - minskande utsläpp

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			13
Sammanfattning ................................................................			21
Författningsförslag .............................................................			33
1	Utredningens uppdrag och arbete ................................		79
1.1	Utredningsuppdraget...............................................................		79
1.2	Utredningens arbete ................................................................		80
1.3	Genomförande av direktiv.......................................................		81
2	Bakgrund ..................................................................		83
2.1	Utvecklingen av EU:s reglering av industriutsläpp ...............		83
2.2	IPPC-direktivet........................................................................		85
	2.2.1	Principen om BAT........................................................	86
	2.2.2	Bristande genomförande ..............................................	87
2.3	Det nya direktivet, IED...........................................................		88
	2.3.1	Tillämpningsområde.....................................................	88
	2.3.2	Direktivets disposition.................................................	89
	2.3.3	Centrala förändringar...................................................	89
2.4	Kommissionens konsekvensanalys .........................................		95
2.5	Svenska anläggningar under IPPC-direktivet och IED.........		96

Innehåll SOU 2011:86

3	Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt ..................		99
3.1	Syfte	...........................................................................................	99
3.2	Tillämpningsområde...............................................................		100
3.3	Definitioner ............................................................................		101
	3.3.1	Definitioner vilka inte har ändrats jämfört med
	...........................................................	IPPC - direktivet	102
	3.3.2 .............................................	Definition av anläggning	102
	3.3.3 .................................................	Definition av tillstånd	105
	3.3.4 .....................	Definition av generella bindande regler	106
	3.3.5 ...............................................	Definition av ny teknik	107
	3.3.6 .............................	Definition av verksamhetsutövare	107
	3.3.7 ........................................	Definition av farliga ämnen	111
	3.3.8 ..........................	Definition av mark och grundvatten	112
	3.3.9 ............................................	Definition av miljötillsyn	114
	3.3.10 Definitioner av BAT-referensdokument, BAT-
	...	slutsatser och utsläppsnivåer som motsvarar BAT	115
	3.3.11 ........................................Definition av statusrapport		116
3.4	Tillståndskrav .........................................................................		117
	3.4.1 Ett tillstånd för flera anläggningar som drivs av
	........................................	samma verksamhetsutövare	117
	3.4.2 Ett tillstånd för delar av en anläggning som drivs
	.......................................	av olika verksamhetsutövare	118
3.5	Meddelande ..........................................................av tillstånd		119
	3.5.1 ............................................	Åtgärder för samordning	119
	3.5.2 .....................................	Koppling till MKB - direktivet	121
3.6	Generella ......................................................bindande regler		123
3.7	Tillbud ................................................................och olyckor		124
	3.7.1 ...............................Krav på omedelbar underrättelse		125
	3.7.2 Krav på omedelbart vidtagande av åtgärder för att
	. .........................	begränsa miljökonsekvenserna m.m	127
	3.7.3 Krav på vidtagande av de kompletterande
		åtgärder den behöriga myndigheten anser
		nödvändiga för att begränsa miljökonsekvenserna
	. .............................................................................	m.m	128
3.8	Bristande ..............................................................efterlevnad		130

SOU 2011:86		Innehåll
	3.8.1 Åtgärder för att säkerställa att tillståndsvillkoren
	följs ..............................................................................	131
	3.8.2 Åtgärder om tillståndsvillkoren inte följs .................	131
3.9	Utsläpp av växthusgaser ........................................................	135
4	Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt...............	137
4.1	Tillämpningsområde ..............................................................	137

4.2Allmänna principer för verksamhetsutövarens

	grundläggande skyldigheter...................................................		137
4.3	Ansökan om tillstånd.............................................................		140
	4.3.1	Ansökans innehåll.......................................................	140
	4.3.2 Hänvisning i tillståndansökan till redan inlämnat
		material........................................................................	143
4.4 Framtagande av BAT-referensdokument och BAT-
	slutsatser.................................................................................		143
	4.4.1 Användning av BAT-referensdokument som
		antagits under IPPC-direktivet vid kommande
		tillståndsprövning .......................................................	146
4.5	Fastställande av tillståndsvillkor ...........................................		147
	4.5.1 Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp
		och andra skyddsåtgärder i tillståndsvillkor..............	148
	4.5.2 Fastställande av villkor om utsläppskontroll ............		152
	4.5.3 Krav på rapportering av utsläppskontroll .................		154
	4.5.4 Underhåll och periodisk kontroll..............................		156
	4.5.5 Andra förhållanden än normala
		driftsförhållanden .......................................................	158
	4.5.6	Gränsöverskridande föroreningar..............................	160
	4.5.7 Villkor för bedömningen av efterlevnaden av
		begränsningsvärden ....................................................	160
	4.5.8 Fastställande av tillståndsvillkor utifrån BAT-
		slutsatser......................................................................	161

4.6Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp,

	likvärdiga parametrar och tekniska åtgärder ........................	164
4.7	Generella föreskrifter.............................................................	173
4.8	Miljökvalitetsnormer .............................................................	174
		7

Innehåll SOU 2011:86

4.9	Utvecklingen av BAT.............................................................	175
4.10	Verksamhetsutövarens ändring av anläggningen..................	177
4.11	Miljötillsyn..............................................................................	178
	4.11.1 System för miljötillsyn................................................	179
	4.11.2 Tillträde för att fullgöra en tillsynsmyndighets
	uppgifter ......................................................................	180
	4.11.3 Miljötillsynsplan..........................................................	181
	4.11.4 Frekvens av tillsynsbesök ...........................................	182
	4.11.5 Icke-rutinmässig miljötillsyn .....................................	184
	4.11.6 Tillsynsrapporter.........................................................	185
	4.11.7 Miljötillsyn måste prioriteras .....................................	186
4.12	Tillgång till information och allmänhetens deltagande i
	tillståndsförfarandet ...............................................................	187
	4.12.1 Allmänhetens deltagande............................................	189
	4.12.2 Tillgång till information .............................................	194
4.13	Rätt till rättslig prövning .......................................................	197
4.14	Gränsöverskridande verkningar ............................................	202
4.15	Ny teknik................................................................................	203
5	Genomförande av kapitel VII IED i svensk rätt .............	205
5.1	Behöriga myndigheter............................................................	205
5.2	Medlemsstaternas rapportering.............................................	207
5.3	Översyn m.m..........................................................................	209
5.4	Sanktioner...............................................................................	209
5.5	Ikraftträdande.........................................................................	215
5.6	Upphävande............................................................................	215
5.7	Övergångsbestämmelser ........................................................	216
	5.7.1 Övergångsbestämmelser enligt IED..........................	216
	5.7.2 Övergångsbestämmelser till följd av utredningens
	författningsförslag ......................................................	217
	5.7.3 BAT-slutsatser som antas före de svenska
	reglernas ikraftträdande..............................................	218
8

SOU 2011:86		Innehåll
6	Omprövning och översyn av villkoren i tillståndet.........	219
6.1	Krav på omprövning och översyn enligt IED ......................	219
6.2	Allmänt om tillståndsbeslut enligt svensk rätt.....................	221

6.3Befintliga EU-rättsliga krav på fortlöpande uppdatering

av tillstånd...............................................................................

223

6.4Tillståndets rättskraft och omprövningsmöjligheter

enligt svensk rätt ....................................................................		225
6.4.1 Rättspraxis avseende omfattningen av tillstånds
	rättskraft......................................................................	227
6.4.2	Begränsningar i rättskraften.......................................	231
6.4.3 Brister i det svenska omprövningssystemet..............		240
6.4.4 Vilka åtgärder krävs för att komma till rätta med
	bristerna i det svenska omprövningssystemet?.........	245
6.5 Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § miljöbalken.......................		246
6.6 Genomförande av art. 21 IED i svensk rätt .........................		247
6.7 Översyns- och omprövningsprocess ....................................		249
6.7.1 Ansvaret att bevaka offentliggörandet av nya
	BAT-slutsatser ............................................................	251
6.7.2 Ansvaret att meddela verksamhetsutövare att ny
	BAT-slutsats har offentliggjorts................................	252
6.7.3 Verksamhetsutövarnas ansvar att redovisa om
	behov av omprövning föreligger................................	253
6.7.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar att avgöra
	behovet av omprövning..............................................	254
6.7.5 Verksamhetsutövarens skyldighet att begära
	omprövning.................................................................	255
6.7.6	Skäl för omprövning...................................................	258
6.7.7 Ingen skyldighet vid generella föreskrifter ...............		259

6.7.8Vad menas med den huvudsakliga verksamheten? ... 260

6.7.9Behov av lagfästa tidsgränser för översyns- och

omprövningsprocessen...............................................	261
6.7.10 Sanktioner för att säkerställa att översyn och
omprövning sker inom fyra år ...................................	266
6.7.11 Allmänhetens deltagande ...........................................	270
6.7.12 Rätten att överklaga....................................................	271

Innehåll	SOU 2011:86
6.7.13 Flödesschema för översyns- och
omprövningsprocessen ...............................................	276
6.8 Utökad användning av generella föreskrifter .......................	277

6.8.1Generella föreskrifter om miljöfarliga verksamheter meddelade med stöd av 9 kap. 5 §

		miljöbalken ..................................................................	278
	6.8.2	Generella föreskrifter för jordbruket meddelade
		med stöd av 12 kap. 8–10 §§ miljöbalken ..................	281
	6.8.3	Användning av generella föreskrifter i stället för
		individuell tillståndsprövning.....................................	286
6.9	Alternativa förslag för genomförande av IED......................		290
	6.9.1	Ökad användning av tidsbegränsade tillstånd? .........	290
	6.9.2	Ersättningsrätt vid återkallelse eller ändring av
		tillstånd ........................................................................	292
6.10	Förslag till ändringar i svensk rätt för att underlätta
	genomförandet av IED ..........................................................		292
	6.10.1 Ett förenklat ändringsförfarande ...............................		295
	6.10.2 Ändringstillstånd ........................................................		301
7	Ansvar för miljöskador...............................................		307
7.1	Ansvar för miljöskador vid nedläggning enligt IED............		307
7.2	Ansvar för miljöskador enligt svensk rätt.............................		309
	7.2.1 Ändrade regler i 10 kap. miljöbalken från och
		med den 1 augusti 2007...............................................	310
	7.2.2	Miljöbalkens skadebegrepp ........................................	311
	7.2.3 Reglering av frågor om avhjälpande av miljöskada
		i tillstånd ......................................................................	317
	7.2.4	Bevisbörderegeln.........................................................	319
	7.2.5	Kretsen av ansvariga....................................................	320
	7.2.6 Vad gäller om flera är ansvariga?................................		331
	7.2.7	Avhjälpandeansvarets innebörd .................................	331
	7.2.8 Ansvarets begränsning i tiden ....................................		338
	7.2.9	Tillsynsansvar ..............................................................	340
7.3	Skillnader mellan art. 22 IED och 10 kap. miljöbalken........		342

7.4Behov av ändringar i svensk rätt för genomförande av

art. 22 IED ..............................................................................

344

SOU 2011:86	Innehåll
7.4.1 Krav på statusrapport .................................................	344

7.5Behov av ändringar för att förtydliga 10 kap.

	miljöbalken.............................................................................		351
	7.5.1 Förhållandet mellan 10 kap. 4 och 6 §§ .....................		354
	7.5.2 Förfaranderegel vid talan om obehörig vinst
		enligt 10 kap. 9 § miljöbalken ....................................	359
	7.5.3	Övergångsbestämmelser ............................................	360
8	Kort om genomförande av IED i vissa andra länder ......		363
8.1	Finland....................................................................................		364
	8.1.1	Tillståndssystemet ......................................................	364
	8.1.2 Genomförande av art. 21 IED ...................................		365
	8.1.3 Genomförande av art. 22 IED ...................................		366
8.2	England...................................................................................		367
	8.2.1	Tillståndssystemet ......................................................	367
	8.2.2 Genomförande av art. 21 IED ...................................		367
	8.2.3 Genomförande av art. 22 IED ...................................		368
8.3	Danmark.................................................................................		369
	8.3.1	Tillståndssystemet ......................................................	369
	8.3.2 Genomförande av art. 21 IED ...................................		369
	8.3.3 Genomförande av art. 22 IED ...................................		370
8.4	Nederländerna........................................................................		371
	8.4.1	Tillståndssystemet ......................................................	371
	8.4.2 Genomförande av art. 21 IED ...................................		371
	8.4.3 Genomförande av art. 22 IED ...................................		371
9	Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt .............		373

9.1Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig

	verksamhet .............................................................................	373
9.2	Tillstånd utan tillståndsplikt .................................................	374
9.3	Enkät.......................................................................................	379
9.4	Förslag till ändringar..............................................................	385
	9.4.1 Tillstånd för verksamheter som tidigare varit
	tillståndspliktiga jämställs med frivilliga tillstånd.....	387

Innehåll SOU 2011:86

	9.4.2		Ändring av en verksamhet som inte är
			tillståndspliktig............................................................	388
	9.4.3		Upphävande av tillstånd på tillståndshavarens
			initiativ.........................................................................	389
10	Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens
	förslag .....................................................................			391
10.1	Inledning.................................................................................			391
10.2	Förslag och konsekvenser för genomförande av IED .........			394
	10.2.1 Ökade kontrollkrav avseende mark och
			grundvatten .................................................................	394
	10.2.2 BAT-slutsatsernas nya roll vid
			tillståndsprövningen ...................................................	395
	10.2.3 Översyn och omprövning...........................................			397
	10.2.4 Utökad klagorätt för miljöorganisationer.................			403
	10.2.5 Ansvar för miljöskador...............................................			404
	10.2.6 Ändringar i miljötillsynsförordningen ......................			407
10.3	Förslag och konsekvenser utöver IED .................................			408
	10.3.1 Ändringar i 10 kap. miljöbalken.................................			408
	10.3.2 Minskad tillståndsplikt vid ändringar av
			verksamheten...............................................................	409
	10.3.3 Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt.........			409
11	Författningskommentar .............................................			411
11.1	Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ...........................			411
11.2	Förslaget till industriutsläppsförordning..............................			426
Särskilda yttranden ..........................................................				441
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................				449
Bilaga 2		Europaparlamentets och rådets direktiv
		2010/75/EU......................................................................		459
Bilaga 3		Jämförelsetabell ................................................................		563

Förkortningar

art.	Artikel
Art- och habitatdirektivet	Rådets direktiv 92/43/EEG av
	den 21 maj 1992 om bevarande
	av livsmiljöer samt vilda djur
	och växter (EGT L 206,
	22.07.1992 s. 7)
Artskyddsförordningen	Artskyddsförordningen
	(2007:845)
Avfallsförbränningsförordningen	Förordningen (2002:1060) om
	avfallsförbränning
BAT	Best available techniques, bästa
	tillgängliga teknik
BAT-AELs	BAT Associated Emission
	Levels, begränsningsvärden för
	utsläpp som motsvarar BAT
BMT	Bästa möjliga teknik
CLP-förordningen	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EG) nr 1272/2008
	av den 16 december 2008 om
	klassificering, märkning och
	förpackning av ämnen och
	blandningar, ändring och
	upphävande av direktiven
	67/548/EEG och 1999/45/EG
	samt ändring av förordning
	(EG) nr 1907/2006 (EUT L
	353, 31.12.2008, s. 1)
dir.	Kommittédirektiv

Förkortningar

SOU 2011:86

Direktiv om nationella	Europaparlamentets och rådets
utsläppstak för vissa	direktiv 2001/81/EG av den 23
luftföroreningar	oktober 2001 om nationella
	utsläppstak för vissa
	luftföroreningar (EGT L 309,
	27.11.2001, s. 22)
Egenkontrollförordningen	Förordningen (1998:901) om
	verksamhetsutövares
	egenkontroll
EGT	Europeiska gemenskapernas
	officiella tidning (numera
	EUT)
EKMR	Europeiska konventionen för
	de mänskliga rättigheterna och
	de grundläggande friheterna
Esbokonventionen	FN/ECE:s konvention om
	miljökonsekvensbeskrivningar i
	ett gränsöverskridande
	sammanhang
EU	Europeiska unionen
Europakonventionen	Europeiska konventionen om
	skydd för de mänskliga
	rättigheterna och de
	grundläggande friheterna
EUT	Europeiska unionens officiella
	tidning (tidigare EGT)
f.	Följande sida
ff.	Följande sidor
FEUF	Fördraget om Europeiska
	Unionens funktionssätt
Fågeldirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2009/147/EG av den
	30 november 2009 om
	bevarande av vilda fåglar,
	ersätter rådets direktiv
	79/409/EEG av den 2 april
	1979 om bevarande av vilda
	fåglar (EUT L 20, 26.1.2010,
	s. 7)
Förordningen om allvarliga	Förordningen (2007:667) om
miljöskador	allvarliga miljöskador
14

Förkortningar

SOU 2011:86

IED	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2010/75/EU av den 24
	november 2010 om
	industriutsläpp (samordnade
	åtgärder för att förebygga och
	begränsa föroreningar)
	(omarbetning), (EUT L 334,
	17.12.2010, s. 17)
Inspiredirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2007/2/EG av den 14
	mars 2007 om upprättande av
	en infrastruktur för rumslig
	information i Europeiska
	gemenskapen (Inspire) (EGT L
	108, 25.4.2007, s. 1)
IPPC-direktivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2008/1/EG av den 15
	januari 2008 om samordnade
	åtgärder för att förebygga och
	begränsa föroreningar (EUT L
	24, 29.1.2008, s. 8)
KN	Koncessionsnämnden för
	miljöskydd (Myndigheten
	upphörde i och med att
	miljöbalken trädde ikraft den
	1 januari 1999)
kommissionen	Europeiska unionens
	kommission
LCP-direktivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2001/80/EG av den 23
	oktober 2001 om begränsning
	av utsläpp till luften av vissa
	föroreningar från stora
	förbränningsanläggningar
	(EGT L 309, 27.11.2001, s. 1)
Miljöansvarsdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2004/35/EG om
	miljöansvar för att förebygga
	och avhjälpa miljöskador (EUT
	L 143, 30.4.2004, s. 56)
Miljöbalken	Miljöbalken (1998:808)

SOU 2011:86 Förkortningar

Miljöinformationsdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2003/4/EG av den 28
	januari 2003 om allmänhetens
	tillgång till miljöinformation
	och om upphävande av rådets
	direktiv 90/313/EEG (EUT L
	41, 14.2.2003, s. 26)
Miljötillsynsförordningen	Miljötillsynsförordningen
	(2011:13)
Minimikriterier för miljötillsyn	Europaparlamentets och rådets
	rekommendation av den 4 april
	2001 om införande av
	minimikriterier för miljötillsyn
	i medlemsstaterna
	(2001/331/EEG) (EGT L 118,
	s. 41)
MKB-direktivet	Rådets direktiv 85/337/EEG av
	den 27 juni 1985 om
	bedömning av inverkan på
	miljön av vissa offentliga och
	privata objekt, EGT L 175,
	5.7.1985, s. 40 (ändrat genom
	direktiv 97/11 och 2003/35)
	(EGT L 175, 5.7.1985, s. 40)
MKB-förordningen	Förordning (1998:905) om
	miljökonsekvensbeskrivningar
Nitratdirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 91/676/EEG av den 12
	december 1991 om skydd mot
	att vatten förorenas av nitrater
	från jordbruket (EGT L 375,
	31.12.1991, s. 1)
Offentlighets- och	Offentlighets- och
sekretesslagen	sekretesslagen (2009:400)
Promulgationslagen	Lagen (1998:811) om införande
	av miljöbalken
prop.	Proposition

Förkortningar

SOU 2011:86

Ramdirektivet för avfall	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2008/98/EG av den 19
	november 2008 om avfall och
	om upphävande av vissa
	direktiv (EUT L 312,
	22.11.2008, s. 3).
Ramdirektivet för vatten	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2000/60/EG
	av den 23 oktober 2000
	om upprättande av en ram för
	gemenskapens åtgärder på
	vattenpolitikens område
	(EGT L 327, 22.12.2000, s. 1)
Reach	Europaparlamentets och rådets
	förordning (EG) nr 1907/2006
	av den 18 december 2006 om
	registrering, utvärdering,
	godkännande och begränsning
	av kemikalier (Reach),
	inrättande av en europeisk
	kemikaliemyndighet, ändring
	av direktiv 1999/45/EG och
	upphävande av rådets
	förordning (EEG) nr 793/93
	och kommissionens förordning
	(EG) nr 1488/94 samt rådets
	direktiv 76/769/EEG och
	kommissionens direktiv
	91/155/EEG, 93/67/EEG,
	93/105/EG och 2000/21/EG
	(EUT L 396, 30.12.2006, s. 1–
	849) (senast konsoliderad
	2011-12-10)
rådet	Europeiska unionens råd

SOU 2011:86 Förkortningar

Seveso II-direktivet	Rådets direktiv 96/82/EG av
	den 9 december 1996 om
	åtgärder för att förebygga och
	begränsa följderna av allvarliga
	olyckshändelser där farliga
	ämnen ingår (EGT L 010
	14.1.1997, s. 13). Ändrat
	genom rådets och
	Europaparlamentets direktiv
	2003/105/EG (EUT L 345
	31.12.2003 s. 97)
Sevesolagen	Lagen (1999:381) om åtgärder
	för att förebygga och begränsa
	följderna av allvarliga
	kemikalieolyckor
SGU	Sveriges geologiska
	undersökning
SMP	Svenska
	miljörapporteringsportalen
SOU	Statens offentliga utredningar
Statens jordbruksverk	Jordbruksverket
Titandioxiddirektiven	Rådets direktiv 78/176/EEG av
	den 20 februari 1978 om avfall
	från titandioxidindustrin (EGT
	L 054, 25.2.1978, s. 19)
	Rådets direktiv 82/883/EEG av
	den 3 december 1982 om
	kontroll och övervakning av
	miljöer som påverkas av avfall
	från titandioxidindustrin (EGT
	L 378, 31.12.1982, s. 1)
	Rådets direktiv 92/112/EEG av
	den 15 december 1992 om
	åtgärder för harmonisering av
	programmen för att minska och
	slutligen eliminera förorening
	genom avfall från
	titandioxidindustrin (EGT L
	409, 31.12.1992, s. 11)

Förkortningar

SOU 2011:86

Vattenmiljödirektivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2006/11/EG av den 15
	februari 2006 om förorening
	genom utsläpp av vissa farliga
	ämnen i gemenskapens
	vattenmiljö (EUT L 064,
	04.03.2006 s. 52)
VOC-direktivet	Rådets direktiv 1999/13/EG av
	den 11 mars 1999 om
	begränsning av utsläpp av
	flyktiga organiska föreningar
	förorsakade av användning av
	organiska lösningsmedel i vissa
	verksamheter och anläggningar,
	(EGT L 85, 29.3.1999, s. 1)
WI-direktivet	Europaparlamentets och rådets
	direktiv 2000/76/EG av den 4
	december 2000 om förbränning
	av avfall, (EGT L 332,
	28.12.2000, s. 91)
Århuskonventionen	FN/ECE:s (Förenta
	Nationernas ekonomiska
	kommission för Europa)
	konventionen om tillgång till
	information, allmänhetens
	deltagande i beslutsprocesser
	och tillgång till överprövning i
	miljöfrågor

SOU 2011:86

Sammanfattning

Det nya direktivet, IED

För att förbättra gemenskapspolitiken för industriutsläpp föreslog EU-kommissionen (kommissionen) en översyn av den gällande lag- stiftningen. Detta resulterade i en omarbetning av IPPC-direktivet och sex befintliga sektorsdirektiv, som rör industriverksamhet och energiproduktion, till ett enda direktiv om industriutsläpp, IED.

En av de viktigaste förändringarna av regleringen genom IED är att BAT-konceptet får en mer framskjuten roll än i det nuvarande IPPC-direktivet. BAT-referensdokumenten blir i och med IED mycket centrala i tillståndsprövningen, eftersom slutsatserna i dessa dokument (BAT-slutsatser) nu kommer att utgöra ett mer obliga- toriskt underlag för tillståndsprövningen. Genom att begreppet BAT förstärks är förhoppningen att obalanserna inom EU i fråga om industriella verksamheters utsläppsnivåer kan begränsas.

För svenskt vidkommande är det de nya och striktare tidskraven på översyn och omprövning som utlöses av offentliggörandet av nya BAT-slutsatser som främst kommer att kräva förändringar i vår nationella lagstiftning.

För att förebygga, minska och i möjligaste mån eliminera för- oreningar från industriella verksamheter, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala och principen om förebyggande åtgärder mot föroreningar, förstärks genom IED även åtgärderna för kontroll, övervakning och tillsyn.

IED anger miniminormer men överlåter åt medlemsstaternas behöriga myndigheter att bestämma på vilket sätt bestämmelserna ska genomföras i den nationella lagstiftningen.

Genomförande av IED

Flertalet av artiklarna i IED har inte ändrats jämfört med IPPC- direktivet och kräver inte någon ändring av svensk rätt. När det gäller definitioner anser utredningen att endast de nya begreppen BAT-referensdokument, BAT-slutsatser och statusrapport bör in- föras i svensk rätt.

Nedan följer en kortfattad genomgång av utredningens förslag för att genomföra IED i svensk rätt.

Sammanfattning

SOU 2011:86

Förstärkt tillämpning av BAT

Två av de centrala nyheterna i IED är att BAT-slutsatser ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkoren (art. 14) och att gränsvärden för utsläpp under normala driftsförhållanden som huvud- regel inte får sättas högre än de nivåer som anges i BAT-slutsatserna (art. 15).

Den uttryckliga skyldigheten för prövningsmyndigheterna att ta hänsyn till BAT-slutsatserna är en nyhet som måste komma till uttryck i svensk lagtext. Utredningen föreslår att en bestämmelse om prövningsmyndighetens skyldighet att ta hänsyn till BAT-slut- satserna införs i 16 kap. miljöbalken. Vidare föreslår utredningen nya bestämmelser som anger hur begränsningsvärden för utsläpp ska fastställas samt i vilka fall mindre stränga värden får fastställas. Dessa bestämmelser föreslås placeras i en ny förordning vars tillämp- ningsområde begränsas till IED-anläggningar (industriutsläpps- förordningen).

Omprövning och översyn

Enligt IED ska hänsyn tas till utvecklingen av BAT, vilket innebär att tillståndsvillkoren måste kunna ses över regelbundet och vid behov uppdateras, och detta särskilt om nya eller uppdaterade BAT- slutsatser antas. I IED uppställs krav på att den behöriga myn- digheten inom fyra år efter offentliggörandet av nya BAT-slut- satser avseende en anläggnings huvudsakliga verksamhet tillser att alla tillståndvillkor för den berörda anläggningen bedöms på nytt och vid behov uppdateras för att säkerställa att direktivet följs (art. 21).

Det nya ökade kravet i IED på omprövning av villkor för miljö- farliga verksamheter kommer att sätta det svenska miljöprövnings- systemet under hård press. IED kommer att omfatta ca 1 100 anlägg- ningar i Sverige. Det kommer att finnas ca 30 BAT-referensdokument, varav ca fyra kan komma att offentliggöras per år. Detta innebär att i genomsnitt ca 150 anläggningar kan bli aktuella för villkorsuppda- tering per år i Sverige. Med det nuvarande systemet för omprövning av verksamheter skulle det krävas stora resurser hos myndigheterna för att klara av den omprövningsfrekvens som direktivet kräver. Om myndigheterna ska driva omprövningsprocesser riskerar det också att inverka på myndigheternas möjligheter att fullgöra andra

SOU 2011:86

Sammanfattning

uppgifter, t.ex. tillsyn eller att företräda allmänna miljöintressen i tillståndsprocesser. För att klara av att genomföra omprövningar inom de tidsramar och i den omfattningen direktivet kräver fordras justeringar i det svenska systemet.

För att uppfylla direktivets krav på uppdatering av tillstånds- villkor föreslår utredningen att i första hand generella föreskrifter bör meddelas när detta är möjligt. Generella föreskrifter är mest samhällsekonomiskt och minskar bördorna betydligt för framför- allt verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. För de fall gene- rella föreskrifter inte meddelas och individuell prövning måste ske föreslår utredningen ett nytt översyns- och omprövningssystem omfattande IED-verksamheter.

Huvudtanken med förslaget är att processen delas upp i två delar; en översynsdel och en omprövningsdel. För att inte tynga prövningssystemet i onödan ska inledningsvis göras en översyn av de tillstånd vars huvudsakliga verksamhet omfattas av en ny BAT- slutsats. Vid översynen ska klargöras om tillstånden är i överens- stämmelse med slutsatsen. Därefter sker omprövning om behov föreligger.

Ansvaret mellan myndigheter och verksamhetsutövare delas upp på ett nytt sätt jämfört med nuvarande prövningssystem. Regler för förfarandet vid översynsprocessen föreslås införas i den nya industriutsläppsförordningen. Utredningen föreslår även ändringar av vissa bestämmelser i 24 kap. miljöbalken. I 5 § införs en ny om- prövningsgrund och i 8 § införs ett nytt stycke som anger att verksamhetsutövarna ska vara sökande när omprövning krävs på grund av ny BAT-slutsats. Tidsgränser för handläggningen införs för att tidskravet i IED ska kunna uppfyllas.

Sverige misslyckades med uppfyllandet av tidskravet i IPPC, vilket har medfört att kommissionen har inlett ett överträdelse- förfarande mot Sverige. En överträdelse kan medföra mycket stora skadestånd för svensk del. Det är därför angeläget att det svenska miljöprövningssystemet kommer att uppfylla kraven i IED.

Översyns- och omprövningsprocessen

Processen kommer i korthet att innehålla följande moment:

•Naturvårdsverket och Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) ska ansvara för att bevaka arbetet inom EU med BAT-slutsatser.

Sammanfattning

SOU 2011:86

När en ny BAT-slutsats har offentliggjorts ska verken informera tillsynsmyndigheterna (kommuner och länsstyrelser) om detta.

•Tillsynsmyndigheterna ska erinra berörda verksamhetsutövare om deras skyldighet att inkomma med underlag till myndig- heten. Verksamhetsutövarna ska inom viss tid lämna redovis- ning som visar om tillståndsvillkoren uppfyller BAT-slutsatsen. Underlåtenhet att inkomma med underlag kommer att kunna sanktioneras med miljösanktionsavgift.

•Tillsynsmyndigheterna ska inom viss tid göra en översyn av till- ståndsvillkoren och besluta om omprövning krävs eller inte. Om omprövning behövs ska verksamhetsutövaren föreläggas att ansöka därom. Även i de fall där verksamhetsutövaren inte inkommer med underlag till tillsynsmyndigheten eller där underlaget är så bristfälligt att tillsynsmyndigheten inte kan avgöra om ompröv- ning krävs, så ges tillsynsmyndigheten möjlighet att meddela föreläggande om att ansökan om omprövning ska göras. Om- prövning ska även ske när verksamhetsutövaren åberopar undan- tag från skyldigheten att uppfylla BAT-slutsatser.

•Verksamhetsutövarna ska i det fall det krävs omprövning ansöka om omprövning hos prövningsmyndigheterna (miljöprövnings- delegationer vid länsstyrelserna och domstolar).

•Mål och ärenden om omprövning vid prövningsmyndigheterna ska utgöra en egen kategori. Dessa mål och ärenden ska hand- läggas skyndsamt och begränsas till att enbart omfatta frågor som har samband med relevanta BAT-slutsatser.

•Avgöranden från prövningsmyndigheterna ska hanteras enligt vanliga regler för överklagande.

Rätten att överklaga

En miljöorganisation har rätt att under vissa förutsättningar över- klaga vissa domar och beslut enligt miljöbalken, bl.a. sådana som rör tillstånd, godkännande och dispens. När det gäller tillsynsbeslut har miljöorganisationer endast rätt att klaga på myndigheternas tillsynsbeslut enligt 10 kap. miljöbalken. Det är i vissa fall inte helt enkelt att särskilja tillsynsbeslut från tillståndsbeslut eftersom vissa slags tillsynsbeslut kan vara intimt förknippade med tillståndet. Ett beslut om behovet av omprövning med anledning av nya BAT-slut-

SOU 2011:86

Sammanfattning

satser måste enligt utredningen ses som ett tillsynsbeslut och så- dana beslut kan, som sagt, inte överklagas av miljöorganisationer. Utredningen föreslår därför en ändring av 16 kap. 13 § miljöbalken som medför att miljöorganisationer får rätt att överklaga alla typer av tillsynsbeslut.

Generella föreskrifter för jordbruket

I svensk rätt har regeringen i 9 kap. 5 § miljöbalken givits ett be- myndigande att inom ramen för prövningssystemet utfärda gene- rella föreskrifter avseende miljöfarliga verksamheter. När det gäller jordbruket finns liknande bemyndiganden i 12 kap. miljöbalken. En viktig skillnad mellan föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. respektive 12 kap. är att de behandlas olika vad gäller förhållandet till meddelade tillstånds rättskraft. Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § begränsa ett till- stånds rättskraft. Så är dock inte fallet med föreskrifter enligt 12 kap.

Med IED ställs nya krav på uppdatering av tillstånd. Enligt nu- varande regler skulle ett nytt BAT-referensdokument med nya BAT-slutsatser för djurhållande verksamheter alltid aktualisera indi- viduella prövningar. Detta skulle få ekonomiska konsekvenser för såväl myndigheter som jordbruksföretagen eftersom det skulle inne- bära att myndigheterna skulle få lägga ner mycket resurser enbart på att göra en översyn av alla de jordbruksföretag som berörs. Ett alternativ till omprövning i det enskilda fallet skulle vara att gene- rella föreskrifter meddelas enligt 12 kap. 10 § miljöbalken. För att dessa föreskrifter ska få genomslag krävs dock att föreskrifterna bryter tillståndens rättskraft, vilket förutsätter en ändring av 24 kap. 1 § miljöbalken. Utredningen anser att det inte finns skäl att begränsa regleringen till de fall där detta krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Utredningen föreslår därför att generella föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljö- balken ska kunna bryta tillståndets rättskraft.

Skador på mark och grundvatten

IED innehåller ett nytt regelverk om skador på mark och grund- vatten som är betydligt mer detaljerat än IPPC-direktivet när det gäller föroreningsskador.

Sammanfattning

SOU 2011:86

Periodiska kontroller

En nyhet i IED är att ett tillstånd ska innehålla lämpliga krav för regelbundet underhåll och övervakning av de åtgärder som vidtagits för att förhindra utsläpp till mark och grundvatten och lämpliga krav avseende periodisk kontroll av mark och grundvatten vad av- ser farliga ämnen som kan påträffas på platsen med beaktande av risken för förorening inom anläggningens område (art. 14.1 e). Vidare anges att de periodiska kontrollerna bör utföras minst en gång vart femte år för grundvatten och vart tionde år för mark, dock med möjlighet att avvika från dessa tidsintervaller (art. 16.2). Utredningen föreslår att en ny bestämmelse, motsvarande direk- tivets bestämmelse, införs i förordningen (1998:901) om verksam- hetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen) som reglerar skyldigheten att utföra periodiska kontroller.

Avhjälpandeansvar vid nedläggning av IED-anläggning

En annan nyhet i IED är ett instrument som benämns status- rapport (art. 22). För verksamheter som kan leda till föroreningar ska verksamhetsutövaren lämna in en statusrapport innan anlägg- ningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras för första gången efter direktivets ikraftträdande. När verksamheten definitivt har upphört ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen orsakat betydande föroreningar i mark och grundvatten jämfört med tillståndet i statusrapporten. Därefter ska verksamhetsutövaren avhjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som beskrivits i statusrapporten. Även en verksam- hetsutövare som inte behöver upprätta en statusrapport ska upp- fylla vissa skyldigheter, bl.a. ska verksamhetsutövaren när en verk- samhet läggs ned vidta åtgärder så att farliga ämnen inte utgör en betydande risk för människors hälsa eller miljön.

Kommissionen har ännu inte utarbetat några riktlinjer för status- rapporternas innehåll. Detta medför att det är svårt att uppskatta hur kravet på statusrapport kommer att påverka svenska verksam- hetsutövare.

De svenska reglerna avseende ansvar för miljöskador går i de flesta avseenden längre än kraven i IED. Det behövs därför inte några större ändringar av 10 kap. miljöbalken för att genomföra direktivets krav, med undantag av kravet på statusrapport och krav

SOU 2011:86

Sammanfattning

på åtgärder vid nedläggning. Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna som behöver införas i svensk rätt placeras i 10 kap. miljöbalken och i den nya industriutsläppsförordningen. Bestäm- melserna kommer endast att gälla för IED-anläggningar.

Miljötillsyn

En av nyheterna i IED är att regler om miljötillsyn har antagits (art. 23). Tillsynen utgör ett viktigt offentligrättsligt instrument för genomdrivande av miljökrav. Direktivets bestämmelser om till- syn är därför av central betydelse för regleringen av industriutsläpp.

När det gäller svensk rätt så finns redan ett svenskt system för miljötillsyn på plats, som säkerställer efterlevnaden av miljöbalken med tillhörande förordningar och föreskrifter. De nya kraven i IED kräver dock en ny bestämmelse i miljötillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelsen ska reglera att tillsynsbesök på IED-anläggningar ska utföras med viss regelbundenhet. Efter varje tillsynsbesök ska en skriftlig handling över besöket upprättas av tillsynsmyndig- heten. Denna handling ska tillställas verksamhetsutövaren inom två månader efter besöket. Om det vid ett tillsynsbesök konstateras ett allvarligt fall av bristande efterlevnad ska ett nytt tillsynsbesök genomföras inom sex månader.

Utredningens förslag utöver IED

10 kap. miljöbalken

Utredningen har haft i uppdrag att bl.a. analysera om bestäm- melserna om avhjälpande av miljöskador i 10 kap. miljöbalken bör ändras för att skapa ett tydligare och effektivare regelverk. Det är tydligt att reglerna i 10 kap. skulle behöva en genomgripande översyn och att flera bestämmelser skulle behöva justeras. Utred- ningen har dock inte haft den tid som krävs för att göra en till- räckligt noggrann genomgång av bestämmelserna då utredningen har varit tvungen att prioritera genomförandet av IED. Utred- ningen föreslår endast en mindre ändring.

Utredningen föreslår att en förfaranderegel bör kopplas till 10 kap. 9 § miljöbalken som reglerar kravet på kostnadsansvar för fastighetsägare när avhjälpandeåtgärder medför värdeökning. Sådana mål blir därmed att anse som stämningsmål enligt miljöbalken.

Sammanfattning

SOU 2011:86

Vidare förespråkar utredningen att övergångsbestämmelserna till 10 kap. miljöbalken ändras. De befintliga övergångsbestämmel- serna bör endast gälla för de bestämmelser som avser allvarlig miljö- skada.

Minskad tillståndsplikt vid ändringar av verksamheten

Tillståndsplikt gäller som huvudregel vid ändring av s.k. A- och B- verksamheter enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd. Tillstånd krävs för en ändring som inte är mindre, även om ändringen skulle innebära miljöförbättringar. Även mindre ändringar kan vara tillståndspliktiga, nämligen om de inne- bär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Alla ändringar som inte är tillståndspliktiga är anmälningspliktiga.

De svenska reglerna för ändring innebär att ett formaliserat tillståndsförfarande krävs i de allra flesta fall när det gäller ändring av miljöfarlig verksamhet. Gränsen för tillståndsplikt är satt lägre än bestämmelserna i IPPC-direktivet och IED som sätter gränsen för tillståndsplikt vid ”väsentlig ändring”. Utredningen föreslår att tillståndsprövning ska ersättas av anmälan i något större omfatt- ning än vad som sker för närvarande.

Utredningens förslag innebär att begreppet ”mindre ändring” i 5 § tredje stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd tas bort. I stället krävs det tillstånd när verksamheten ändras, om ändringen – ensam eller tillsammans med andra änd- ringar – är större eller innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.

Tillstånd för verksamheter utan tillståndsplikt

En verksamhet kan i ett antal olika situationer ha ett tillstånd trots att verksamheten inte är tillståndspliktig. Genom ändringar i för- ordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som trädde i kraft 2008, togs tillståndsplikten bort för ett antal verksamheter. Dessa verksamheter bedrivs i många fall vidare enligt sina tillstånd trots att de inte längre är tillståndspliktiga. En verksamhetsutövare kan vidare frivilligt ansöka om tillstånd för en verksamhet som inte är tillståndspliktig. Tillsynsmyndigheten kan också, även om till-

Författningsförslag

SOU 2011:86

får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen enligt första och andra styckena tillåtas om den

1.är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen,

2.förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller

3.trots att den försvårar möjligheterna att följa miljökvalitets- normen på kort sikt eller i ett litet geografiskt område, kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller

iett större geografiskt område.

Trots första stycket får inte högre begränsningsvärden för ut- släpp fastställas än vad som följer av art. 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).

9 kap.

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges inter- nationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får reger- ingen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

5 §

För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verksamhet meddela föreskrifter om förbud, skydds- åtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas i fråga om bästa möjliga teknik och för att i övrigt uppfylla Sveriges internationella åtaganden Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.

SOU 2011:86

Författningsförslag

Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.

6 §

Regeringen får meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts

1.anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet,

2.släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grund- vatten,

3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas, eller

4.bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1–3, om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt.

Även om tillståndsplikt inte följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av första stycket, får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.

Den som bedriver eller avser	Den som bedriver eller avser
att bedriva miljöfarlig verksam-	att bedriva miljöfarlig verksam-
het får ansöka om tillstånd till	het får ansöka om tillstånd till
verksamheten enligt denna balk	verksamheten enligt denna balk
även om det inte krävs tillstånd.	även om det inte krävs tillstånd.
	Regeringen får meddela före-
	skrifter om vad som gäller för
	ändring av en verksamhet som
	upphört att vara tillståndspliktig
	men som alltjämt bedrivs med
	stöd av meddelat tillstånd.

En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsyns- myndigheten bestämmer något annat.

SOU 2011:86

Författningsförslag

rapporten om

1.verksamheten har orsakat en betydande förorening i mark eller grundvatten, och

2.åtgärder för återställande är tekniskt genomförbara.

Vad som sägs i första stycket innebär inte någon inskränkning av de skyldigheter som i övrigt följer av detta kapitel.

				21 §
Regeringen eller den myndig-				Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer				het som regeringen bestämmer
får meddela föreskrifter om				får meddela föreskrifter om
1. vilka	omständigheter		som	1. vilka	omständigheter			som
särskilt skall beaktas vid bedöm-				särskilt ska beaktas vid bedöm-
ningen av vad som är en allvarlig				ningen av vad som är en allvarlig
miljöskada,				miljöskada,
2. vilka	åtgärder	för	av-	2. vilka	åtgärder		för	av-
hjälpande som skall vidtas i				hjälpande som ska vidtas i
händelse av en allvarlig miljö-				händelse av en allvarlig miljö-
skada,				skada,
3. undantag från		bestäm-		3. undantag		från	bestäm-
melserna om allvarliga miljö-				melserna om allvarliga miljö-
skador i 5 och 12–14 §§, och				skador i 5 och 12–14 §§,
4. utredningen i ärenden om				4. utredningen i ärenden om
miljöriskområden samt tillfälliga				miljöriskområden samt tillfälliga
inskränkningar och andra villkor				inskränkningar och andra villkor
enligt 17 § i samband med pröv-				enligt 17 § i samband med pröv-
ning av sådana ärenden.				ning av sådana ärenden, och
				5. skyldighet		att	upprätta
				statusrapport och om innehållet i
				en sådan rapport.

Föreskrifter om undantag enligt första stycket 3 får meddelas endast

1. i fråga om verksamheter eller åtgärder som med hänsyn till sin art eller omfattning typiskt sett

a)inte anses kunna orsaka en allvarlig miljöskada, eller

b)syftar till en godtagbar påverkan på miljön, om undantaget inte omfattar skador som orsakas av fel eller försummelse, eller

Författningsförslag

SOU 2011:86

2. i den mån som behövs för att kunna göra avvägningar mellan olika väsentliga allmänna intressen.

16 kap.

5 §

Vid prövning av miljöfarlig verksamhet ska hänsyn tas till de slutsatser i Europeiska kommis- sionens referensdokument, som utfärdats i enlighet med artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föro- reningar), och som är relevanta för verksamheten.

Regeringen får meddela före- skrifter om hur begränsnings- värden för utsläpp ska fastställas och om undantag från dessa begränsningsvärden.

			13 §
Överklagbara	domar	och	Överklagbara	domar	och
beslut om tillstånd, god-			beslut om tillstånd, god-
kännande eller	dispens	enligt	kännande eller	dispens	enligt
denna balk, om upphävande av			denna balk, om upphävande av
skydd av områden enligt 7 kap.			skydd av områden enligt 7 kap.
eller om tillsyn	enligt 10 kap.		eller om tillsyn enligt denna balk
eller i sådana frågor enligt			eller i sådana frågor enligt
föreskrifter som	har meddelats		föreskrifter som	har meddelats
med stöd av balken, får över-			med stöd av balken, får över-
klagas av en ideell förening eller			klagas av en ideell förening eller
en annan juridisk person som			en annan juridisk person som

SOU 2011:86

Författningsförslag

1.har till huvudsakligt ända- mål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

2.inte är vinstdrivande,

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

1.har till huvudsakligt ända- mål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

2.inte är vinstdrivande,

3.har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.

19 kap.

5 §

I ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

1.i 22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och innehåll,

2.i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3. i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5 och

8§§,

4.i 22 kap. 3 § om kungörelses innehåll,

5.i 22 kap. 6 § om talerätt,

6.i 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,

7.i 22 kap. 12 § om sakkunniga,

8.i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,

9.i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11 samt andra stycket sista meningen och tredje stycket om tillståndsdoms innehåll,

10.i 22 kap. 26 § om särskild dom,

Författningsförslag SOU 2011:86

11. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och

provisoriska föreskrifter,
12. i 22 kap. 28 § första stycket	12. i	22 kap.	28 § första
första meningen om verkställig-	stycket	första	meningen	om
hetsförordnande, och	verkställighetsförordnande,
13. i 23 kap. 3 § när det gäller	13. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskild överklagan i frågor om	särskild överklagan i frågor om
sakkunniga som avses i 22 kap.	sakkunniga som avses i 22 kap.
12 §.	12 §, och	22 kap.	2 b §	om
	14. i	22 kap.	2 b §	om
	skyndsam handläggning.

I ärenden som rör lagring, återvinning eller bortskaffande av avfall gäller också de bestämmelser som anges i 22 kap. 25 a–25 c §§ om en tillståndsdoms innehåll.

21 kap.

1 §

Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om

1. miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt

21 kap. 1 a § första stycket,

2.vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksam- het, utom verksamheter som avser markavvattning vilka ska prövas av länsstyrelsen,

3.markavvattningar som enligt lagen med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen eller anmälts av en lantmäterimyndighet,

4.ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2–5 §§,

5.ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet, om inte annat har särskilt föreskrivits,

6.ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,

7.fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,

8. utdömande av vite som har förelagts med stöd av balken efter särskild ansökan av den myndighet som har förelagt

SOU 2011:86 Författningsförslag

vitet eller, om vitet har förelagts

i förfarandet,

med

tillämpning

i förfarandet,

med

tillämpning

6 §

andra

stycket

lagen

6 §

andra

stycket

lagen

(1985:206) om viten, och

(1985:206) om viten,

9. fördelning

kostnader

9. fördelning

kostnader

för

gemensamt

utnyttjande

för

gemensamt

utnyttjande

information

enligt

vad

som

information

enligt

vad

som

följer av artiklarna 27.6 och 30.3

i Europaparlamentets och rådets

förordning (EG) nr 1907/2006

av den 18 december 2006 om

registrering,

utvärdering,

god-

registrering,

utvärdering,

god-

kännande och

begränsning

kännande och

begränsning

kemikalier

(Reach),

inrättande

kemikalier

(Reach),

inrättande

av en europeisk kemikalie-

myndighet,

ändring

direktiv

myndighet,

ändring

direktiv

1999/45/EG och upphävande av

rådets

förordning

(EEG)

rådets

förordning

(EEG)

793/93

och

kommissionens

793/93

och

kommissionens

förordning

(EG)

1488/94

förordning

(EG)

1488/94

samt

rådets

direktiv

samt

rådets

direktiv

76/769/EEG

och

kommis-

76/769/EEG

och

kommis-

sionens

direktiv

91/155/EEG,

sionens

direktiv 91/155/EEG,

93/67/EEG,

93/105/EG

och

93/67/EEG,

93/105/EG

och

2000/21/EG.

2000/21/EG, och

10. kostnadsansvar

för

fastighetsägare enligt 10 kap. 9 §.

Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet,

efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogde- myndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.

1 a §

Ansökningsmål är mål

1. om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt vad som föreskrivits med stöd av 9 kap. 8 §,

Författningsförslag

SOU 2011:86

2.om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § som inte ska prövas av en länsstyrelse,

3.om godkännande enligt 11 kap. 16 § av ett utfört ändrings- eller lagningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om arbetet eller åtgärderna inte avser en markavvattning som ska prövas av en länsstyrelse,

4.om tillstånd enligt 11 kap. till utrivning av en vatten- anläggning eller tillståndsprövning enligt 11 kap. 22 §,

5.om förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket av genom- förandetiden eller den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång,

6.om återkallelse eller förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 §,

7. om	omprövning	enligt	7. om omprövning enligt
24 kap. 5–9 §§ samt enligt 7 kap.			24 kap.	5–9 §§		som	inte	ska
13–15 §§ lagen (1998:812) med			prövas av en länsstyrelse eller en
särskilda	bestämmelser	om	kommun enligt vad som före-
vattenverksamhet, och			skrivits	med	stöd	av	9 kap.	8 §
			samt	enligt	7 kap.		13–15 §§
			lagen (1998:812) med särskilda
			bestämmelser			om	vatten-
			verksamhet, och

8. enligt 7 kap. 1 § lagen med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet.

Gäller ett ansökningsmål uteslutande en viss eller vissa sakägare och kan målet avgöras med bindande verkan endast mot dessa, får mark- och miljödomstolen, om sökanden medger det, förordna att målet ska behandlas enligt vad som enligt 7 kap. lagen med vissa bestämmelser om vattenverksamhet gäller för stämningsmål.

22 kap.

1 §

En ansökan i ett ansöknings-	En ansökan i ett ansöknings-
mål skall vara skriftlig. Den skall	mål ska vara skriftlig. Den ska
innehålla	innehålla

1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,

SOU 2011:86

Författningsförslag

2. uppgifter om utsläpps- källor, art och mängd av förut- sebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall,

2. uppgifter om utsläpps- källor, art och mängd av förut- sebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga upp- komsten av avfall, dels för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,

3.en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,

4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. iakttas,

5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6. i	fråga om tillstånd att	6. i		fråga		om		tillstånd		att
anlägga, driva eller ändra en		anlägga, driva eller ändra en
verksamhet, en säkerhetsrapport		verksamhet, en säkerhetsrapport
i de fall det finns skyldighet att		i de fall det finns skyldighet att
upprätta en sådan enligt lagen		upprätta en sådan enligt lagen
(1999:381) om åtgärder för att		(1999:381) om åtgärder för att
förebygga och begränsa följ-		förebygga och begränsa följ-
derna av allvarliga kemikalie-		derna av allvarliga kemikalie-
olyckor, och		olyckor,
7. en	icke-teknisk samman-	7. en			icke-teknisk				samman-
fattning av de uppgifter som		fattning av de uppgifter som
anges i 1–6.		anges i 1–6, och							när	det
		8. en			statusrapport
		krävs		enligt			föreskrifter			som
		regeringen har meddelat med stöd
		av 10 kap. 21 § första stycket 5.
		En ansökan om sådant
		ändringstillstånd som							avses i
		16 kap.			2 §	tredje		stycket		ska
		innehålla			en		redogörelse			för
		gällande tillstånd och villkor samt
		de uppgifter enligt första stycket
		1–8 som behövs för bedömning
		av	ändringens				omfattning			och
		dess	påverkan				på	människors
										43

Författningsförslag SOU 2011:86

	hälsa och miljön.
I mål om vattenverksamhet	I mål om vattenverksamhet
skall ansökan dessutom innehålla	ska ansökan dessutom innehålla

1.uppgift om det finns fastigheter som berörs av vatten- verksamheten eller ej och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och

2.uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.

Ytterligare bestämmelser om vad en ansökan i vissa fall skall innehålla i mål om vattenverk- samhet finns i 7 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet.

Ytterligare bestämmelser om vad en ansökan i vissa fall ska innehålla i mål om vattenverk- samhet finns i 7 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet.

Ansökningshandlingarna skall ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.

Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal exemplar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är ofullständig skall domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.

2 §

Ansökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt. Ansökningshandling- arna ska om det är lämpligt även ges in elektroniskt.

Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal exemplar eller finner mark- och miljödomstolen att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan.

SOU 2011:86

Författningsförslag

2 a §

I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

Regeringen får meddela före- skrifter om att en tillståndshavare ska inkomma med underlag till tillsynsmyndigheten och ansöka om omprövning när en ny slutsats i Europeiska kommissionens refe- rensdokument, som utfärdats enligt artikel 13 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 novem- ber 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för ett förebygga och begränsa föro- reningar), har offentliggjorts.

	2 b §
	Ett		ansökningsmål			enligt
	21 kap. 1 a § första stycket 7 om
	omprövning			enligt	24 kap.		5 §
	första stycket 13 eller 8 § första
	stycket 3 ska handläggas skynd-
	samt, om omprövningen grundas
	på	offentliggörandet av					nya
	slutsatser i Europeiska kommis-
	sionens		referensdokument,				som
	utfärdats enligt artikel 13 i
	Europaparlamentets				och	rådets
	direktiv 2010/75/EU.
	25 §
En dom som innebär att	En dom			som	innebär		att
tillstånd lämnas till en verksam-	tillstånd lämnas till en verksam-
het skall i förekommande fall	het	ska	i	förekommande			fall
innehålla bestämmelser om	innehålla bestämmelser om
							45

Författningsförslag SOU 2011:86

1. den tid som	tillståndet	1. den tid som tillståndet ska
skall gälla,		gälla,
2. verksamhetens	ändamål,	2. verksamhetens	ändamål,
läge, omfattning, säkerhet och		läge, omfattning, säkerhet och
tekniska utformning i övrigt,		tekniska utformning i övrigt och
		vilken verksamhet som är den
		huvudsakliga,

3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

4. skyldighet att betala er-	4. skyldighet att betala er-
sättning eller att utföra skade-	sättning eller att utföra skade-
förebyggande åtgärder samt hur	förebyggande åtgärder samt hur
betalningen skall ske,	betalningen ska ske,

5.skyldighet att betala avgifter,

6.de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,

7.de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

8.de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,

9.de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,

10.de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,

11.de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemi- kalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,

12.den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas,

13.den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare enligt 31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och

14.rättegångskostnader.

Avser tillståndet arbeten för	Avser tillståndet arbeten för
vattenverksamhet, skall i domen	vattenverksamhet, ska	i domen
anges den tid inom vilken	anges den tid inom vilken
arbetena skall vara utförda.	arbetena skall vara	utförda.
46

SOU 2011:86 Författningsförslag

Tiden får sättas till högst tio år.				Tiden får sättas		till högst tio år.
Den	tid	inom	vilken	Den	tid	inom	vilken
igångsättandet		av	miljöfarlig	igångsättandet		av	miljöfarlig
verksamhet skall ha skett skall				verksamhet ska ha skett ska
anges.				anges.

Mark- och miljödomstolen får överlåta åt tillsynsmyndighet att

fastställa villkor av mindre betydelse.
Ytterligare bestämmelser om						Ytterligare bestämmelser om
vad en dom i mål om vatten-						vad en dom i mål om vatten-
verksamhet	och			vattenanlägg-		verksamhet		och	vattenanlägg-
ningar skall		innehålla finns i				ningar	ska	innehålla		finns i
7 kap. 6 § lagen (1998:812) med						7 kap. 6 § lagen (1998:812) med
särskilda	bestämmelser				om	särskilda		bestämmelser			om
vattenverksamhet.						vattenverksamhet.
					23 kap.
I fråga om rättegången i						7 §
						I fråga om rättegången i
Mark- och miljööverdomstolen						Mark- och miljööverdomstolen
gäller i ansökningsmål i övrigt						gäller i ansökningsmål i övrigt
lagen (2010:921) om mark- och						lagen (2010:921) om mark- och
miljödomstolar,			21 kap.		7 §,	miljödomstolar,			21 kap.		7 §,
22 kap. 12,	21, 23–28 §§ denna					22 kap.	2 b, 12,		21,	23–28 §§
balk samt	7 kap.			5 och	7 §§	denna	balk	samt	7 kap. 5		och
lagen (1998:812) med särskilda						7 §§ lagen (1998:812) med sär-
bestämmelser		om		vattenverk-		skilda bestämmelser om vatten-
samhet. Mark- och miljööver-						verksamhet. Mark- och miljö-
domstolen	får		förordna		att	överdomstolen får förordna att
tillståndet	till		en	verksamhet		tillståndet		till en verksamhet
som meddelats av mark- och						som meddelats av mark- och
miljödomstolen får tas i anspråk						miljödomstolen får tas i anspråk
trots att domen inte vunnit laga						trots att domen inte vunnit laga
kraft. För	sådant			förordnande		kraft. För		sådant	förordnande
gäller 22 kap. 28 § första stycket.						gäller 22 kap. 28 § första stycket.

24 kap.

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansök- ningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller

1 §

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansök- ningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller

Författningsförslag SOU 2011:86

7 kap. 1 § lagen (1998:812) med

särskilda

bestämmelser

särskilda

bestämmelser

vattenverksamhet avser tillstånd

till en verksamhet enligt balken

och domen eller beslutet har

vunnit laga kraft, gäller till-

ståndet mot alla, såvitt avser

frågor som har prövats i domen

eller beslutet. Detsamma

gäller

eller beslutet. Detsamma

gäller

beslut om tillstånd till miljö-

farlig verksamhet som har med-

delats av en länsstyrelse eller

kommun med stöd av 9 kap. 8 §

samt beslut om tillstånd till

markavvattning som har med-

delats

länsstyrelse

enligt

delats

länsstyrelse

enligt

11 kap.

Avser

tillståndet

utfö-

11 kap.

Avser

tillståndet

utfö-

randet

vattenanläggning,

randet

en vattenanläggning,

innefattar det rätt att bibehålla

anläggningen. Till följd av detta

kapitel,

7 kap.

och

22 §§,

kapitel,

7 kap.

och

22 §§,

9 kap.

5 §, 10 kap.

17 §

denna

9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 12 kap.

balk eller 2 kap. 10 § samt 7 kap.

10 § denna balk eller 2 kap. 10 §

13–17 §§

lagen

med särskilda

samt 7 kap. 13–17 §§ lagen med

bestämmelser

vatten-

särskilda

bestämmelser

verksamhet, kan dock ett till-

vattenverksamhet, kan

dock ett

stånd

begränsas

eller

förenas

tillstånd begränsas eller förenas

med ändrade eller nya villkor,

eller återkallas och fortsatt verk-

samhet

förbjudas.

Ett

sådant

samhet

förbjudas.

Ett

sådant

ingripande kan också ske genom

förelägganden

eller

förbud

förelägganden

eller

förbud

enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap.

9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

SOU 2011:86

Författningsförslag

5 §

I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana

1.när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

2.om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,

3.om den som har sökt tillståndet har vilselett tillstånds- myndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,

4.när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,

5.om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6.om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7.om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller renings- teknik,

8.om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,

9.om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap. 4 §,

10.för att förbättra en anläggnings säkerhet,

11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet är mindre ändamåls- enliga, eller

Författningsförslag SOU 2011:86

12. om det kan antas att en	12. om det kan antas att en
säkerhet som ställts enligt 9 kap.	säkerhet som ställts enligt 9 kap.
6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap.	6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap.
3 § inte längre är tillräcklig eller	3 § inte längre är tillräcklig eller
är större än vad som behövs.	är större än vad som behövs,
	eller
	13. om det behövs för att en
	miljöfarlig verksamhet ska upp-
	fylla för	verksamheten		relevanta
	slutsatser i Europeiska kommis-
	sionens	referensdokument,			som
	utfärdats enligt artikel 13 i
	Europaparlamentets		och rådets
	direktiv	2010/75/EU		av	den
	24 november 2010 om industri-
	utsläpp (samordnade åtgärder för
	att förebygga och begränsa föro-
	reningar).
Ändringstillstånd som avses	i 16 kap.	2 § får	förenas		med

bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen.

Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får trots bestäm- melserna i första stycket omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt

försvåras.	Femte stycket gäller inte om
	Femte stycket gäller inte om
	något annat följer av Sveriges
	medlemskap	i den Europeiska
	unionen.
	8 §
Efter ansökan av tillstånds-	Efter ansökan av tillstånds-
havaren får tillståndsmyndig-	havaren får	tillståndsmyndig-
heten upphäva eller ändra andra	heten
50

SOU 2011:86 Författningsförslag

bestämmelser och villkor i en			1. upphäva tillstånd till miljö-
tillståndsdom eller ett tillstånds-			farlig verksamhet om tillstånds-
beslut än som avser storleken av			plikten	för	verksamheten			har
ersättningens belopp. Villkoret får			upphört	och	verksamheten			har
dock upphävas	eller	mildras	anmälts	till	tillsynsmyndigheten
endast om det är uppenbart att			eller om verksamheten slutligt har
villkoret inte längre behövs eller			upphört,
är strängare än nödvändigt eller			2. ändra eller upphäva andra
om ändringen påkallas av om-			bestämmelser och villkor i en till-
ständigheter som	inte	förutsågs	ståndsdom eller ett tillstånds-
när tillståndet meddelades.			beslut än som avser storleken av
			ersättningens		belopp,		dock	att
			villkoret	får		upphävas		eller
			mildras endast om det är
			uppenbart att villkoret inte längre
			behövs eller är strängare än
			nödvändigt eller om				ändringen
			påkallas	av	omständigheter			som
			inte förutsågs			när	tillståndet
			meddelades, eller
			3. ändra, upphäva eller med-
			dela nya villkor eller andra
			bestämmelser		i	en tillståndsdom
			eller ett tillståndsbeslut om det
			finns förutsättningar för om-
			prövning enligt 5 § första stycket
			13.
			Även andra villkor än de som
			omfattas av en ansökan enligt
			första stycket 3 får utan särskild
			framställning			upphävas		eller

ändras, om de har samband med den sökta omprövningen.

26 kap.

Tillsynsmyndigheten skall anmäla överträdelser av bestäm- melser i balken eller i före- skrifter som har meddelats med

2 §

Tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestäm- melser i balken eller i före- skrifter som har meddelats med

Författningsförslag SOU 2011:86


stöd av balken till polis- eller					stöd av balken till polis- eller
åklagarmyndigheten, om				det	åklagarmyndigheten,					om	det
finns misstanke om brott.					finns misstanke om brott.
Om	tillsynsmyndigheten					Om	tillsynsmyndigheten
finner att villkoren i ett tillstånd					finner att villkoren i ett tillstånd
till miljöfarlig		verksamhet		eller	till	miljöfarlig		verksamhet			eller
vattenverksamhet inte är till-					vattenverksamhet inte är till-
räckliga och		förutsättningar i			räckliga		och	förutsättningar i
övrigt föreligger enligt 24 kap. 5					övrigt föreligger				enligt 24 kap.
eller 6 §,	skall		myndigheten		5 § första stycket 1–12 eller 6 §,
ansöka om prövning eller ta upp					ska	myndigheten			ansöka		om
frågan om att ändra eller					prövning eller ta upp frågan om
upphäva	villkor		utan någon		att ändra eller upphäva villkor
särskild framställning om detta					utan någon särskild fram-
enligt vad som sägs i 24 kap. 7 §.					ställning om detta enligt vad
					som sägs i 24 kap. 7 §.
						Om förutsättningar för om-
					prövning enligt 24 kap. 5 § första
					stycket 13 föreligger ska tillsyns-
					myndigheten förelägga					tillstånds-
					havaren		att	ansöka		om	om-

prövning enligt 24 kap. 8 § första stycket 3.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

2.I fråga om föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken före den 1 januari 2013 gäller 24 kap. 1 § miljöbalken i dess tidigare lydelse.

SOU 2011:86

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs att 5, 11 b, 21 och 49 a §§ förordningen (1998:950) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och bilagan till förordningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Det är förbjudet att, om verksamheten eller åtgärden har beteckningen A eller B i bilagan till denna förordning, utan tillstånd enligt miljöbalken

1.anlägga eller driva fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet,

2.släppa ut avloppsvatten, eller

3.släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen. Det är också förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken

anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som enligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebär en miljöfarlig hantering, ingår eller avses ingå i verksamheten.

Första	och	andra styckena			Det är också förbjudet att utan
gäller även vid ändring av verk-					tillstånd enligt miljöbalken bedri-
samheten. Tillstånd			krävs	dock	va en verksamhet för vilken
inte om ändringen är mindre och					tillstånd har	meddelats	enligt
inte innebär att en olägenhet av					balken om verksamheten		ändras
betydelse	för	människors		hälsa	och ändringen, ensam eller till-
eller miljön		kan	uppkomma.		sammans med tidigare ändringar,
Tillstånd krävs inte heller om					är större eller innebär att en
ändringen endast avser lagring av					olägenhet av betydelse för män-
timmer eller annat virke som inte					niskors hälsa eller miljön kan
sker på eller nära vattentäkter,					uppkomma.
om lagringen behövs med anled-
ning av storm eller orkan och
virket hålls väl avgränsat från
annat virke.					Tredje stycket gäller även en

					verksamhet som inte är till-
					ståndspliktig	men som	bedrivs
					med stöd av meddelat tillstånd.
							53

Författningsförslag SOU 2011:86

Tillstånd krävs inte om en ändring endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära vattentäkter, om lagringen behövs med anled- ning av storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från

					annat virke.
				11 b §
När ett tillstånd till miljö-					När ett tillstånd till miljö-
farlig	verksamhet		innehåller		farlig	verksamhet		innehåller
villkor	om	begränsningsvärde			villkor	om	begränsningsvärde
för utsläpp, skall med ett sådant					för utsläpp, ska med ett sådant
begränsningsvärde			avses	den	begränsningsvärde			avses	den
mängd, koncentration eller nivå					mängd, koncentration eller nivå
på utsläppet som inte får					på utsläppet som inte får
överskridas		eller	underskridas		överskridas		eller	underskridas
under en eller flera angivna					under en eller flera angivna
tidsperioder eller på annat sätt					tidsperioder eller på annat sätt
som närmare anges i tillståndet.					som närmare anges i tillståndet.
Detta gäller oavsett om begräns-					Värdet ska normalt avse den
ningsvärdet		har bestämts		som	punkt	där	utsläppet lämnar
gränsvärde, riktvärde eller annat					anläggningen, utan			hänsyn	till
värde. Värdet skall normalt avse					eventuell utspädning.
den punkt där utsläppet lämnar
anläggningen, utan			hänsyn	till
eventuell utspädning.

21 §

Det är förbjudet att utan anmälan enligt miljöbalken

1. anlägga eller driva fabriker eller andra inrättningar eller bedriva annan miljöfarlig verksamhet som i bilagan till denna

förordning har beteckningen C,
2. bedriva sådan verksamhet	2. bedriva sådan verksamhet
som avses i 1 om inrättningen	som avses i 1 om inrättningen
eller verksamheten ändras och	eller verksamheten ändras och
ändringen är av betydelse från	ändringen är av betydelse från
störningssynpunkt, eller	störningssynpunkt, om ändring-
	en inte medför att tillstånd krävs
	enligt 5 § tredje stycket, eller
54

SOU 2011:86

Författningsförslag

3. ändra en inrättning eller verksamhet av sådant slag som i bilagan har beteckningen A eller B, om ändringen inte medför att tillstånd krävs enligt 5 § tredje stycket.

	49 a §
Naturvårdsverket	skall	Naturvårdsverket ska ansvara
ansvara för sådant utbyte av		för sådant utbyte av information
information och sådan rappor-		och	sådan	rapportering			som
tering som avses dels i artikel 16		avses dels i artikel 72 i Europa-
i rådets direktiv 96/61/EG av		parlamentets		och	rådets	direktiv
den 24 september 1996 om		2010/75/EU av den 24 novem-
samordnade åtgärder för att före-		ber	2010	om	industriutsläpp
bygga och begränsa föroreningar,		(samordnade åtgärder				för	att
dels i artikel 11 i rådets direktiv		förebygga och begränsa föro-
1999/13/EG av den 11 mars		reningar), dels i artikel 11 i
1999 om begränsning av utsläpp		rådets direktiv 1999/13/EG av
av flyktiga organiska föreningar		den 11 mars 1999 om begräns-
förorsakade av användning av		ning av utsläpp av flyktiga orga-
organiska lösningsmedel i vissa		niska föreningar förorsakade av
verksamheter och anläggningar.		användning av organiska lös-
		ningsmedel i vissa verksamheter
		och anläggningar.

AVDELNING 5 – VERKSAMHETER MED UTSLÄPP AV FARLIGA ÄMNEN

Förorenande ämnen som särskilt ska beaktas enligt 11 a § denna förordning

Förorenande ämnen vid utsläpp som direkt eller indirekt kan förorena luft

– Svaveldioxider och andra	– Svaveldioxid och andra
svavelföreningar	svavelföreningar

–Kväveoxider och andra kväveföreningar

–Kolmonoxid

–Flyktiga organiska föreningar

–Metaller och deras föreningar

–Stoft

–Asbest (partiklar, fibrer)

–Klor och dess föreningar

–Fluor och dess föreningar

–Arsenik och dess föreningar

SOU 2011:86

Författningsförslag

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §

Den ansvariga myndigheten enligt 9 § ska

1.lämna och ta emot underrättelser och i övrigt fullgöra de skyldigheter som en part har enligt artikel 2 punkterna 4–6, artikel 3 punkterna 1–3 och 5–8, artikel 4 punkten 2 och artiklarna 5–7 i Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang samt artikel 10 i konventionens protokoll om strategiska miljöbedömningar,

2.fullgöra de uppgifter som följer av 6 kap. 6 och 15 §§ miljöbalken,

3.fullgöra de uppgifter som följer av artikel 7 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG,

4.fullgöra de uppgifter som följer av artikel 7 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan,

5.fullgöra de uppgifter som följer av artikel 16 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG, ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 596/2009, och

6. fullgöra de uppgifter som följer av artikel 18 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG.

SOU 2011:86

Författningsförslag

6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador

Härigenom föreskrivs att 4 och 18 §§ förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Skador på arter och livsmiljöer

Vid bedömningen av om en skada är en allvarlig miljöskada enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken skall det särskilt beaktas om skadan har en betydande negativ effekt när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för

1. en skyddad djur- eller växtart som har markerats med bokstaven B, N eller n i bilagan till artskyddsförordningen (1998:179), eller

4 §

Vid bedömningen av om en skada är en allvarlig miljöskada enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken ska det särskilt beaktas om skadan har en betydande negativ effekt när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för

1. en skyddad djur- eller växtart som har markerats med bokstaven B, N eller n i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845), eller

2. livsmiljön för en sådan art som avses i 1, om skadan avser

a)ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken, eller

b)ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken.

Tillsynsmyndighetens föreläggande om åtgärder

Innan tillsynsmyndigheten beslutar ett föreläggande enligt 10 kap. 14 § miljöbalken skall myndigheten i fråga om de åtgärder som behöver vidtas för att avhjälpa en skada

18 §

Innan tillsynsmyndigheten beslutar ett föreläggande enligt 10 kap. 14 § miljöbalken ska myndigheten i fråga om de åtgärder som behöver vidtas för att avhjälpa en skada

Författningsförslag

SOU 2011:86

8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 och 5 §§ förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och bilagan till förordningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 kap.
	1 §

Avgift för prövning och tillsyn ska betalas enligt detta kapitel av den som driver en verksamhet som

1. är tillståndspliktig enligt avdelning 1 i bilagan till för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,

eller
2. har ett sådant tillstånd som	2. har ett sådant tillstånd som
avses i 9 kap. 6 § miljöbalken	avses i 9 kap. 6 § miljöbalken
efter en frivillig ansökan om	efter en frivillig ansökan om
tillstånd eller efter ett före-	tillstånd eller efter ett före-
läggande att ansöka om till-	läggande att ansöka om till-
stånd.	stånd, eller
	3. har upphört att vara till-
	ståndspliktig men som alltjämt
	bedrivs med stöd av ett sådant
	tillstånd som avses i 9 kap. 6 §
	miljöbalken.

I de fall länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten omfattar avgift enligt detta kapitel även ersättning för länsstyrelsens tillsyn över att bestämmelserna i 14 kap. miljöbalken följs.

SOU 2011:86 Författningsförslag

			5 §
Avgift enligt detta kapitel skall			Avgift enligt detta kapitel ska
betalas från och med det			betalas från och med det
kalenderår som följer efter det			kalenderår som följer efter det
att beslut om tillstånd till			att beslut om tillstånd till
verksamheten	har	meddelats	verksamheten	har	meddelats
eller, om verksamheten bedrivs			eller, om verksamheten bedrivs
utan tillstånd, det år som följer			utan tillstånd, det år som följer
efter det att den miljöfarliga			efter det att den miljöfarliga
verksamheten	har	påbörjats.	verksamheten	har	påbörjats.
Avgiften skall	därefter betalas		Avgiften ska	därefter		betalas
med helt avgiftsbelopp för varje			med helt avgiftsbelopp för varje
påbörjat kalenderår.			påbörjat kalenderår.
			Avgift ska betalas även om
			verksamheten	har	upphört att
			vara tillståndspliktig men alltjämt
			bedrivs med stöd av meddelat
			tillstånd.
		Bilaga
Avgifter enligt 2 kap. för			Avgifter enligt 2 kap. för
verksamheter som frivilligt har			verksamheter som frivilligt har
sökt tillstånd			sökt tillstånd
För en verksamhet som inte			För en verksamhet som inte
är tillståndspliktig enligt förord-			är tillståndspliktig enligt förord-
ningen (1998:899) om miljö-			ningen (1998:899) om miljö-
farlig verksamhet och hälso-			farlig verksamhet och hälso-
skydd men som har fått tillstånd			skydd men som har fått tillstånd
efter en frivillig tillstånds-			efter en frivillig tillstånds-
ansökan enligt 9 kap. 6 § andra			ansökan enligt 9 kap. 6 § tredje
stycket miljöbalken		är avgiften	stycket miljöbalken		är	avgiften
1 000 kronor.			1 000 kronor.

Författningsförslag

SOU 2011:86

Översyn av tillstånd

4 § Naturvårdsverket ska genast efter det att en ny BAT-slutsats har offentliggjorts informera tillsynsmyndigheterna om detta.

När det gäller verksamheter som omfattas av punkten 6.6 i bilagan ska den information som avses i första stycket i stället lämnas av Statens jordbruksverk.

5 § När tillsynsmyndigheten blivit informerad enligt 4 §, ska myndigheten genast erinra berörda tillståndshavare om skyldig- heten enligt 6 § att inkomma med underlag.

6 § En tillståndshavare, vars huvudsakliga verksamhet berörs av en ny BAT-slutsats, ska inom åtta månader från offentliggörandet av BAT-slutsatsen lämna in det underlag till tillsynsmyndigheten som myndigheten behöver för att ta ställning till om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 13 miljöbalken. Om tillståndshavaren anser att det finns skäl för undantag från de begränsningsvärden för utsläpp eller övriga krav som anges i BAT- slutsatsen ska det motiveras.

7 § Tillsynsmyndigheten ska senast inom ett år från det att en ny BAT-slutsats har offentliggjorts ta ställning till om behov av omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 13 miljöbalken föreligger beträffande verksamhet som anges i 6 §. Om ompröv- ning behövs ska myndigheten enligt 26 kap. 2 § sista stycket miljöbalken förelägga tillståndshavaren att inom viss tid ansöka om omprövning enligt 24 kap. 8 § första stycket 3 miljöbalken. Om tillståndshavaren själv ansökt om omprövning behöver något föreläggande inte meddelas. Om tillståndsvillkoren uppfyller kraven i tillämpliga BAT-slutsatser ska myndigheten meddela beslut om detta.

8 § Tillsynsmyndighetens beslut enligt 7 § gäller omedelbart.

9 § Tillståndshavaren ska ansöka om omprövning enligt 24 kap 8 § första stycket 3 miljöbalken om det finns skäl för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 13 miljöbalken.

Ansökan får inte avse andra villkor än de villkor som har samband med relevanta BAT-slutsatser.

SOU 2011:86

Författningsförslag

10 § Vad som sägs i 5-7 och 9 §§ gäller inte i den utsträckning som regeringen, Naturvårdsverket eller Statens jordbruksverk har med- delat föreskrifter om tillämpningen av en ny BAT-slutsats.

Fastställande och kontroll av begränsningsvärden för utsläpp

11 § Prövningsmyndigheten ska vid tillståndsprövning och ompröv- ning fastställa begränsningsvärden för utsläpp som säkerställer att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt de BAT-slutsatser som avser verksamheten.

Begränsningsvärdena ska uttryckas för samma eller kortare tidsperioder och samma referensförhållanden som de utsläpps- nivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt slutsatserna.

Begränsningsvärden får fastställas på annat sätt om det är möjligt att kontrollera att utsläppen under normala drifts- förhållanden inte är högre än den utsläppsnivå som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna.

12 § Högre begränsningsvärden än de som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt tillämpliga BAT-slutsatser får fastställas endast om det med beaktande av lokala miljöförhållanden och anläggningens tekniska egenskaper skulle medföra opropor- tionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att fastställa begränsningsvärden i enlighet med BAT-slutsatserna.

13 § Om begränsningsvärden har fastställts enligt 11 § tredje stycket ska tillsynsmyndigheten en gång per år bedöma resultatet av utsläppskontrollen för att säkerställa att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik.

Statusrapporter

14 § Den som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 3 § ska upprätta en statusrapport när tillstånd söks för verksamheten.

Om verksamhet som anges i första stycket bedrivs vid denna förordnings ikraftträdande ska tillståndshavaren upprätta en

Författningsförslag

SOU 2011:86

Bilaga

Förteckning enligt 3 § industriutsläppsförordningen (0000:00) över vilka miljöfarliga verksamheter som omfattas av förordningen 1. Industrier inom energisektorn

1.1Förbränning av bränsle i anläggningar med en total installerad tillförd effekt på minst 50 MW.

1.2Raffinering av olja och gas.

1.3Produktion av koks.

1.4Förgasning eller förvätskning av

a) kol,

b)andra bränslen i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på minst 20 MW.

2. Produktion och omvandling av metaller

2.1 Rostning och sintring av metallhaltig malm, inbegripet sulfidmalm.

2.2 Produktion av råjärn eller stål (primär eller sekundär smält- ning), inklusive utrustning för kontinuerlig gjutning, med en kapacitet som överstiger 2,5 ton per timme.

2.3 Behandling av järnbaserade metaller

a)genom varmvalsning, med en kapacitet som överstiger 20 ton råstål per timme,

b)genom hammarsmide, om slagenergin per hammare överstiger 50 kJ och den använda värmeeffekten överstiger 20 MW,

c)genom anbringande av skyddsbeläggningar av smält metall med en inmatning som överstiger 2 ton råstål per timme.

2.4 Drift av järn- och stålgjuterier med en produktionskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

2.5 Behandling av icke-järnmetaller:

a)Produktion av icke-järnmetaller av malm, slig eller sekundärt råmaterial genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer.

b)Smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av icke- järnmetaller inklusive återvinningsprodukter och drift av gjuterier för icke-järnmetaller, med en smältningskapacitet som överstiger 4 ton per dygn för bly och kadmium eller 20 ton per dygn för övriga metaller.

2.6 Ytbehandling av metaller eller plaster genom en elektrolytisk eller kemisk process där behandlingsbaden har en volym som

överstiger 30 kubikmeter.

3. Mineralindustri

SOU 2011:86

Författningsförslag

3.1 Tillverkning av cement, kalk och magnesiumoxid:

a)Tillverkning av klinker (cement) i roterugn med en produk- tionskapacitet som överstiger 500 ton per dygn, eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

b)Tillverkning av kalk i ugnar med en produktionskapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

c)Tillverkning av magnesiumoxid i ugnar med en produktions- kapacitet som överstiger 50 ton per dygn.

3.2Tillverkning av asbest eller tillverkning av asbestbaserade produkter.

3.3Tillverkning av glas inklusive glasfibrer, med en smältnings- kapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

3.4Smältning av mineraler, inklusive tillverkning av mineralull, med en smältningskapacitet som överstiger 20 ton per dygn.

3.5Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, särskilt takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produktionskapacitet som överstiger 75 ton per dygn och/eller med en ugnskapacitet som överstiger 4m3 och med en satsnings- densitet per ugn på mer än 300 kg/m3.

4. Kemisk industri

Produktion enligt verksamhetskategorierna i denna punkt avser, vid tillämpning av denna punkt, tillverkning av de ämnen eller grupper av ämnen som anges i punkterna 4.1–4.6 där tillverkningen omfattar kemiska eller biologiska reaktioner och sker i industriell skala.

4.1Tillverkning av organiska kemikalier såsom

a)enkla kolväten (linjära eller cykliska, mättade eller omättade, alifatiska eller aromatiska),

b)syreinnehållande organiska föreningar, särskilt alkoholer, alde- hyder, ketoner, karboxylsyror, estrar och blandningar av estrar, acetater, etrar, peroxider och epoxihartser,

c)svavelinnehållande organiska föreningar,

d)kväveinnehållande organiska föreningar, särskilt aminer, amider, nitronyl- och nitroföreningar, nitratföreningar, nitriler, cyanater, isocyanater,

e)fosfor innehållande organiska föreningar,

f)halogenerade kolväten,

g)metallorganiska föreningar,

h)plaster (polymerer, syntetfibrer, regenererad cellulosa),

i)syntetgummi,

Författningsförslag

SOU 2011:86

j) färgämnen och pigment,

k) ytaktiva ämnen och tensider.

4.2 Tillverkning av oorganiska kemikalier såsom

a)gaser, som t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluor- väte, koloxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen),

b)syror, som t.ex. kromtrioxid, fluorvätesyra, fosforsyra, salpeter- syra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet,

c)baser, som t.ex. ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natrium- hydroxid,

d)salter, som t.ex. ammoniumklorid, kaliumklorat, kalium- karbonat, natriumkarbonat, perborat, silvernitrat,

e)icke-metaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar som t.ex. kalciumkarbid, kisel, kiselkarbid.

4.3 Tillverkning av gödselmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium (enkla eller sammansatta gödselmedel).

4.4 Tillverkning av växtskyddsmedel eller biocider.

4.5 Tillverkning av läkemedel, även mellanprodukter.

4.6 Tillverkning av sprängämnen.

5. Avfallshantering

5.1 Bortskaffande eller återvinning av farligt avfall med en kapacitet som överstiger 10 ton per dygn genom en eller flera av följande verksamheter:

a)Biologisk behandling.

b)Fysikalisk-kemisk behandling.

c)Sammansmältning eller blandning innan någon av de övriga verksamheter som förtecknas i punkterna 5.1 och 5.2 inleds.

d)Omförpackning innan någon av de övriga verksamheter som förtecknas i punkterna 5.1 och 5.2 inleds.

e)Återvinning/regenerering av lösningsmedel.

f)Återvinning/regenerering av oorganiska material utom metaller och metallföreningar.

g)Regenerering av syror eller baser.

h)Återvinning av komponenter som används till att minska föroreningar.

i)Återvinning av komponenter från katalysatorer.

j)Omraffinering av olja eller annan återanvändning av olja.

k)Invallning.

5.2 Bortskaffande eller återvinning av avfall i avfallsförbrännings- anläggningar eller i samförbränningsanläggningar

a)för icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger 3 ton per

SOU 2011:86

Författningsförslag

timme,

b)för farligt avfall med en kapacitet som överstiger 10 ton per dygn.

a)Bortskaffande av icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger 50 ton per dygn genom en eller flera av följande verksamheter och med undantag för verksamheter som omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse1

i)Biologisk behandling.

ii)Fysikalisk-kemisk behandling.

iii)Förbehandling av avfall för förbränning eller samförbränning. iv) Behandling av slagg och aska.

v)Behandling i anläggningar för fragmentering av metallavfall, inbegripet avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) samt uttjänta fordon samt därtill hörande komponenter.

b)Återvinning, eller en kombination av återvinning och bort- skaffande, av icke-farligt avfall med en kapacitet som överstiger 75 ton per dygn genom en eller flera av följande verksamheter, och med undantag för verksamheter som omfattas av direktiv 91/271/EEG:

i)Biologisk behandling.

ii)Förbehandling av avfall för förbränning eller samförbränning.

iii)Behandling av slagg och aska.

iv) Behandling i anläggningar för fragmentering av metallavfall, inbegripet avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) samt uttjänta fordon samt därtill hörande komponenter.

När den enda avfallshanteringsverksamhet som bedrivs är anaerob biologisk nedbrytning, ska tröskelvärdet för kapacitet för denna verksamhet vara 100 ton per dygn.

5.4Avfallsdeponier enligt definitionen i artikel 2 g i direktiv rådets 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall2

som tar emot mer än 10 ton avfall per dygn eller med en total- kapacitet på mer än 25 000 ton, med undantag för avfallsdeponier för inert avfall.

5.5Tillfällig lagring av farligt avfall som inte omfattas av punkt 5.4 i avvaktan på någon av de verksamheter som förtecknas i punkterna

1EGT L 135, 30.5.1991, s. 40.

2EGT L 182, 16.7.1999, s. 1.

Författningsförslag

SOU 2011:86

5.1, 5.2, 5.4 och 5.6 med en totalkapacitet på mer än 50 ton med undantag för tillfällig lagring, före insamling, på den plats där avfallet uppkommer.

5.6 Lagring under markytan av farligt avfall med en totalkapacitet på mer än 50 ton.

6. Annan verksamhet

6.1 Framställning i industriella anläggningar av

a) pappersmassa av trä eller andra fibrösa material,

b)papper, papp eller kartong där produktionskapaciteten över- stiger 20 ton per dygn,

c)en eller flera av följande: OSB-spånskivor, spånskivor eller träfiberskivor, där produktionskapaciteten överstiger 600 m3 per dygn.

6.2 Förbehandling (tvättning, blekning och mercerisering) eller färgning av textilfibrer eller textilier där behandlingskapaciteten överstiger 10 ton per dygn.

6.3 Garvning av hudar och skinn med en behandlingskapacitet på mer än 12 ton produkter per dygn.

6.4

a)Drift av slakterier för en produktionskapacitet baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn.

b)Framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling, utom ren paketering, av följande råvaror, oavsett om de är tidigare behandlade eller obehandlade:

i)Enbart animaliska råvaror (andra än enbart mjölk) för en produktionskapacitet på mer än 75 ton produkter per dygn.

ii)Enbart vegetabiliska råvaror för en produktionskapacitet på mer än 300 ton produkter per dygn eller 600 ton per dygn om anläggningen är i drift i högst 90 dygn i rad under ett år.

iii)Animaliska och vegetabiliska råvaror, både i kombinerade och separata produkter, där produktionskapaciteten för färdiga produkter i ton per dygn överstiger

- 75 om A är minst 10, eller

- [300 – (22,5 × A)] i alla andra fall,

där A är andelen animaliskt material (i viktprocent) av produk- tionskapaciteten för färdiga produkter.

Förpackningen ska inte inkluderas i produktens slutliga vikt. Denna underpunkt ska inte tillämpas då råvaran är endast mjölk.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2011:86

Utöver genomförandet av bestämmelserna i IED ska utredaren analysera om bestämmelserna för verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken utan att vara tillståndspliktiga är tillräckliga och ändamålsenliga eller om reglerna behöver ändras för att åstadkomma ett fungerande system när det gäller sådana tillstånd. Utredaren ska även analysera om det är lämpligt att begränsa ett tillstånds rätts- kraft med föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8–10 §§ miljö- balken och lämna de förslag som analysen föranleder.

Kommittédirektivet (dir. 2010:113) finns bifogat som bilaga 1.

1.2Utredningens arbete

I utredningen finns 19 experter. Bland dessa finns företrädare för bl.a. näringslivet, statliga myndigheter, kommuner, universitet och intresseorganisationer. Utredningsarbetet påbörjades i slutet av december 2010 och har bedrivits på sedvanligt sätt med sammanlagt åtta sammanträden. Däremellan har sekreterarna haft fortlöpande kontakter med experterna.

I enlighet med kommittédirektivet har utredningen besökt myndigheter i Finland, Storbritannien och Danmark för att få kunskap om deras arbete med att genomföra IED, särskilt vad gäller kravet på regelbunden omprövning av tillståndsvillkoren enligt art. 21. Utredningen har även haft viss kontakt med en myndighet i Nederländerna. Utredaren och sekretariatet har i juni 2011 deltagit i en workshop i Bryssel, Belgien, angående sanktioner (art. 79 IED).

Utredningen har kontaktats av Svenskt näringsliv, Teknikföre- tagen, Jernkontoret, SSAB EMEA Oxelösund, Svenska Petroleum Institutet (SPI) och Svensk Energi. Dessa organisationer har erbjudits möjlighet att muntligen vid möten och skriftligen inkomma med förslag på åtgärder som skulle kunna vidtas för att minska de admi- nistrativa kostnaderna eller i övrigt förenkla reglerna för företagen.

Utredningen har även träffat representanter för länsstyrelserna och deltagit i miljövårdsdirektörernas vårmöte den 17 maj 2011. Utredningen har vidare deltagit i ett möte med Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) miljöchefsreferensgrupp i februari 2011.

Utredningen har genom en enkät till landets samtliga läns- styrelser och ett antal kommuner försökt utröna behovet av regler rörande verksamheter som har tillstånd utan att vara tillståndsplik- tiga. Vidare har ett antal länsstyrelser och kommuner samt Natur-

SOU 2011:86

Utredningens uppdrag och arbete

vårdsverket fått möjlighet att yttra sig över förslag till genom- förandet av art. 23 IED angående miljötillsyn.

För att nå ut med arbetet och för att ge ett större antal in- tressenter möjlighet att komma med synpunkter på genomförandet av IED har utredningen även redogjort för det pågående arbetet vid seminarier hos Miljörättsforum 2011, Miljörättsdagen 2011, Stock- holms miljörättscentrum och Svenska föreningen för miljörätt.

Utredningen har löpande haft kontakt med Naturvårdsverket för att diskutera verkets och utredningens arbete med att genom- föra de olika delarna av IED.

Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har sam- råd skett med Regelrådet och Domstolsverket. Utredningens ex- perter från näringsliv och myndigheter har också fått tillfälle att inkomma med underlag till utredningens konsekvensbedömning.

1.3Genomförande av direktiv

Unionens institutioner antar olika sorters rättsakter, bland annat direktiv. I art. 288 i Fördraget om Europeiska Unionens funk- tionssätt (FEUF) anges att ett direktiv ska med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndighet- erna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

EU-domstolen har med stöd av fördragets bestämmelser ut- vecklat en praxis i fråga om vilka krav som ska ställas för att direk- tiven ska anses genomförda. EU-domstolen har förklarat att genomförandet i nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis kräver att direktivets bestämmelser återges formellt eller ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel (se exempelvis dom den 30 maj 1991 i mål C-361/88, EG-kommissionen mot Tyskland, REG 1991, s. 2567). För att genomföra ett direktiv kan det, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram. Sär- skilt kan förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvalt- ningsrätt göra att ett genomförande genom särskilda lagstiftnings- åtgärder är överflödigt. Det är emellertid nödvändigt att bestäm- melserna i den nationella rättsordningen säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut, att den rättsliga situation som följer av dessa be- stämmelser är tillräckligt klar och precis samt att de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra sina

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2011:86

rättigheter gällande vid de nationella domstolarna (dom den 30 november 2006 i mål C-32/05, EG-kommissionen mot Luxemburg, REG 2006, s. I-11368).

Vad gäller frågan om ett direktiv kan anses vara genomfört genom att det finns fast rättspraxis krävs det enligt EU-domstolen betydande klarhet och säkerhet för att ett direktiv ska anses genomfört. Det krävs t.ex. att enskilda kan göra gällande sina rättig- heter enligt direktivet i nationell domstol. Det är inte tillräckligt att direktivet följs upp i administrativ praxis som kan ändras efter för- valtningens eget gottfinnande (se prop. 1994/95:19 s. 526). Detta innebär att man får avgöra från fall till fall vilken karaktär som be- stämmelserna i ett direktiv har för att kunna ta ställning till hur långtgående medlemsstaternas skyldighet att genomföra direktivet är.

För svenskt vidkommande kan konstateras att uttalanden i för- arbeten till lagstiftning inte är tillräckliga för att direktivets bestäm- melser ska anses genomförda. EU-domstolens inställning till an- vändningen av förarbetsuttalanden för att genomföra ett direktiv framgår av rättsfallet EG-kommissionen mot Danmark (dom den 30 januari 1985 i mål 143/83, REG 1985, s. 427). Enligt domstolen krävde principerna om rättssäkerhet och om enskildas rättsliga skydd en entydig formulering som gjorde det möjligt för de berörda personerna att på ett klart och tydligt sätt få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och som gjorde det möjligt för domstolarna att säkerställa att dessa iakttogs. Den omständigheten att regeringen i förarbetena till lagförslaget hade förklarat att ut- trycket ”lika arbete” i Danmark hade tolkats så extensivt att tillägget ”arbete som tillerkänns lika värde” i praktiken inte skulle innebära någon utvidgning var enligt domstolen inte tillräckligt för att till- försäkra berörda personer adekvat information. Danmark hade där- för inte genomfört direktivet på ett korrekt sätt.

EU-rätten uppställer inte något krav på att direktiv ska genom- föras genom en viss typ av bindande författning. På miljöområdet har direktivsbestämmelser till stor del genomförts i svensk rätt genom förordningar. Bestämmelser av teknisk karaktär har oftast tagits in i myndighetsföreskrifter. Bestämmelserna i miljöbalken är begränsade till att behandla de grundläggande bestämmelserna i direktiven. De förslag som lämnas av denna utredning följer den lagstiftningstek- nik som tillämpats på miljöområdet, varför flertalet av bestämmel- serna föreslås genomföras genom förordningar som beslutas av rege- ringen.

Bakgrund

SOU 2011:86

92/112/EEG), bygger på en liknande ansats och har en parallell roll i förhållandet till IPPC-direktivet men med fokus på vissa typer av anläggningar.

De nämnda direktivens komplexitet och det bristande samman- hanget mellan olika delar av regelverket gjorde enligt EU-kom- missionen (kommissionen) det svårt att nå de mål som uppställs i EU:s strategi för hållbar utveckling och särskilt i de tematiska stra- tegierna för bl.a. luftförorening och markskydd. Det bidrog också till en snedvridning av konkurrensen på grund av stora skillnader i miljönormer och till onödiga administrativa bördor för verksam- hetsutövarna och berörda myndigheter. Till följd härav inledde kommissionen i slutet av 2005 ett arbete med översyn av lagstift- ningen om industriutsläpp för att se till att den är miljö- och kost- nadsmässigt effektiv och för att främja teknologisk innovation (KOM(2005) 540 slutlig, 3.11.2005).

Lissabonagendan2, sjätte miljöhandlingsprogrammet3 och EU:s strategi för hållbar utveckling4 har varit viktiga drivkrafter i över- synsarbetet av IPPC-direktivet och anknytande lagstiftning om industriutsläpp. Det övergripande syftet med omarbetningen av gällande lagstiftning har varit att uppnå miljöförbättringar genom att förenkla och förtydliga nuvarande bestämmelser och minska onödig administrativ belastning.

Kommissionens översynsarbete ledde, efter vissa kompromisser mellan kommissionen, Europaparlamentet och rådet, fram till antag- andet av ett samlat direktiv kallat industriutsläppsdirektivet (på engelska Industrial Emissions Directive) (IED) (Europaparlamen- tets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och be- gränsa föroreningar) (omarbetning)). IED sammanför IPPC-direk-

2Vid toppmötet i Lissabon i mars 2000 fattade EU:s stats- och regeringschefer beslutet att inleda en ambitiös reformagenda som sträckte sig över hela decenniet. Målet var att de europeiska ekonomierna skulle bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kun- skapsbaserade ekonomier fram till 2010. Målen för Lissabonstrategin nåddes inte och 2010 ersattes den av en ny strategi för sysselsättning och tillväxt. Den går under namnet Europa 2020.

3Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fast- ställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

4Den nuvarande EU-strategin för hållbar utveckling antogs vid Europeiska rådets möte i juni 2006. Den bygger vidare på den strategi som beslutades i Göteborg i juni 2001. Resul- tatet är en gemensam, enhetlig strategi för hur EU effektivare ska möta de utmaningar som hållbar utveckling medför. Ett viktigt inslag är ny, effektivare uppföljning. Strategins över- gripande syftet är att fastställa och utveckla åtgärder så livskvaliteten ständigt kan förbättras, både för nuvarande och kommande generationer.

SOU 2011:86

Bakgrund

tivet och sex sektorsspecifika direktiv om industriutsläpp (LCP- WI- och VOC-direktiven och de tre titandioxiddirektiven).

2.2IPPC-direktivet

Det ursprungliga IPPC-direktivet från 1996 ändrades vid fyra till- fällen innan en konsoliderad version av detta direktiv antogs 2008 (2008/1/EG). De fyra ändringarna skedde genom två direktiv och två förordningar, nämligen Europaparlamentets och rådets förord- ningar 1882/2003 och 166/2006, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG och 2003/87/EG.

IPPC står för ”integrated pollution prevention and control”. Detta visar att direktivet är inriktat på att säkerställa att EU:s medlems- länder inför system för att förebygga och begränsa föroreningar genom att anta en integrerad ansats vid reglering av miljöaspekter. Det integrerade synsättet för miljöhantering som introducerades inom EU genom IPPC-direktivet innebar ett avsteg från det tidi- gare dominerande sektoriella synsättet där man behandlade varje sektor för sig. Det innebär att alla miljöaspekter prövas i ett sam- manhang i stället för att behandla de olika miljöområdena luft, vatten och mark vart och ett för sig. Målet är att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. Det integrerade synsättet är för svensk del inte någon nyhet eftersom det infördes i Sverige redan genom miljöskyddslagen 1969.

IPPC-direktivet omfattar verksamheter med hög förorenings- potential vilka tas upp i bilaga I till direktivet. De verksamheter som omfattas är industrier inom energisektorn, produktion och omvandling av metaller, mineralindustri, kemisk industri, avfalls- hantering och annan verksamhet såsom pappersindustri, livsmedels- industri, stora anläggningar med djurhållande verksamhet m.m. Ca 52 000 anläggningar inom EU omfattas av IPPC-direktivet. Ca 1 070 av dessa finns i Sverige.

IPPC-direktivet bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet ska myndigheterna föreskriva tämligen detaljerat vilka villkor som ska gälla för driften av verksamheten. IPPC-direktivet anses genomfört i svensk rätt genom miljöbalken.

Bakgrund

SOU 2011:86

2.2.1Principen om BAT

IPPC-direktivet tar sikte på såväl drift som tillståndsgivande. Det baserar sig på flera grundläggande principer. En av dessa är prin- cipen om bästa tillgängliga teknik (BAT, av engelskans ”Best Available Techniques”). Denna princip innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skydds- nivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den be- rörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader samt nytta.

BAT utgör ett viktigt beslutskriterium i prövningen för att be- stämma olika begränsningsvärden för utsläpp. Enligt art. 9.4 i IPPC- direktivet ska de begränsningsvärden som fastställs i ett tillstånd bygga på BAT, dock utan att användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs. Vid fastställande av begränsningsvärden ska hänsyn tas till anläggningens tekniska egenskaper, dess geografiska belägenhet och de lokala miljöförhållandena. Om väsentliga änd- ringar av BAT möjliggör en betydande minskning av utsläppen utan att detta medför oskäliga kostnader ska en förnyad bedöm- ning av tillståndsvillkoren göras (art. 13). Att avgöra vad BAT egentligen innebär i det enskilda fallet innefattar ofta komplicerade frågor som kräver att tillståndsmyndigheten gör en kvalificerad bedömning.

För uttolkningen av BAT har EU utarbetat särskilda tolknings- dokument för olika industrisektorer (BAT-referensdokument). Ar- betet med att ta fram sådana dokument utförs i arbetsgrupper, en för varje referensdokument, och leds av Europeiska IPPC-byrån som har sitt kontor i Sevilla i Spanien. Arbetet sker genom informationsutbyte mellan medlemsstaterna och de berörda industrierna om BAT för de områden som IPPC-direktivet omfattar. Den s.k. Sevillaprocessen är relativt sluten då personer utanför de tekniska arbetsgrupperna inte har tillgång till de dis- kussioner som förs och inte kan påverka processen. Sevillapro- cessen har dock den fördelen att den innebär regelbundna uppdate- ringar av den prestandautveckling som konstateras i olika industri- grenar.

BAT-referensdokumenten är ofta komplicerade och omfattande dokument på engelska, men sammanfattningarna finns även på svenska. I dokumentet redovisas vad som, utifrån informations- utbytet, anses vara BAT för industrisektorn generellt sett vid pub- liceringstillfället. I denna bedömning har en avvägning av kostnad

SOU 2011:86

Bakgrund

mot nytta gjorts. Förutom BAT-referensdokumenten för de sek- torer som IPPC-direktivet gäller för har det dessutom gjorts några gemensamma s.k. horisontella BAT-referensdokument, till exempel om energieffektivitet. Att dokumenten är horisontella innebär att de inte avser endast en industrisektor utan gäller för alla IPPC- sektorerna.

I BAT-referensdokumenten beskrivs BAT med hjälp av värden för utsläpp, s.k. BAT-AELs (BAT Associated Emission Levels). BAT-AELs redovisas ofta i intervaller med stor spridning, vilket bl.a. beror på att kommissionen via IPPC-byrån eftersträvar konsensus. Det innebär att såväl den teknik som anses vara BAT, som de utsläppsnivåerna som BAT anses medföra, i många fall är kompromisser mellan olika ståndpunkter som förts fram under arbetet med att ta fram BAT-referensdokumentet.

2.2.2Bristande genomförande

Enligt art. 5.1 i IPPC-direktivet skulle medlemsstaterna senast den 30 oktober 2007 ha utfärdat nya tillstånd eller ha omprövat och – vid behov – uppdaterat gällande villkor för alla IPPC-anläggningar som var i drift före den 30 oktober 1999. Flera medlemsstater, där- ibland Sverige, har inte fullständigt genomfört IPPC-direktivet inom de föreskrivna tidsfristerna.

Bestämmelsen genomfördes i svensk rätt genom förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Denna förordning går ut på att verksamhetsutövaren i sin miljörapport för år 2005 skulle redogöra för hur kraven i 2 kap. 3 och 5 §§ miljö- balken uppfylls. Tillsynsmyndigheten skulle vid behov ansöka om omprövning eller förelägga verksamhetsutövaren att vidta försik- tighetsmått. Översynen av samtliga tillstånd har dock inte hunnits med inom den i direktivet angivna tidsramen. I mars 2010 fick därför Sverige en skriftlig varning i och med att 50 verksamheter inte hade genomgått den förnyade bedömning som krävs enligt art. 5.1 i IPPC-direktivet. Per den 28 oktober 2010 kvarstod fort- farande att göra översyn av 26 svenska anläggningar. Kommis- sionen valde därför att i enlighet med art. 258 Fördraget om Euro- peiska Unionens funktionssätt (FEUF) stämma Sverige inför EU- domstolen (pressmeddelande från kommissionen, IP/10/1412).5 Kommissionen har tidigare stämt sex andra EU-länder (Danmark,

5 Det troliga utfallet är att Sverige kommer att fällas för fördragsbrott vid EU-domstolen.

Bakgrund

SOU 2011:86

Förstärkt tillämpning av BAT

För att säkerställa att föroreningar förebyggs och begränsas får en anläggning bedriva verksamhet endast om den enligt huvudregeln i art. 4 IED har tillstånd. För att nå en hög skyddsnivå för miljön som helhet ska tillståndet säkerställa att anläggningen drivs enligt allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyl- digheter såsom exempelvis krav på användande av BAT samt krav på avfallshantering och energieffektivitet (art. 11). Tillståndet ska även ange gränsvärden för utsläpp för förorenande ämnen eller motsvarande parametrar eller tekniska åtgärder, lämpliga krav för skydd av mark och grundvatten samt kontrollkrav (art. 14 och bilaga II).

Ett motiv till översynen av IPPC-direktivet och de övriga sek- torsdirektiven är enligt kommissionen att efterlevnaden av direk- tiven har varit bristfällig. Detta har lett till betydande skillnader i villkoren för likartade industriverksamheter inom EU. Studier ut- förda av kommissionen visar att medlemsstaterna har tolkat BAT- kravet mycket olika, vilket bl.a. beror på BAT-referensdokumen- tens svaga rättsliga status. För att avhjälpa dessa brister innehåller IED bestämmelser för att förstärka användningen av BAT. Ett led i detta är att Sevillaprocessen blir mer formaliserad genom att de delar av BAT-referensdokumenten där slutsatserna om BAT fastställs, de s.k. BAT-slutsatserna, ska beslutas i ett s.k. kommittéförfarande (se vidare avsnitt 4.4). Det finns ett knappt trettiotal BAT- referensdokument som avser olika industrisektorer. Av tabell 2.1 nedan framgår vilka BAT-referensdokument som planeras att tas fram under de närmaste åren. I den högra kolumnen anges kom- missionens preliminära tidsplan för antagande av dessa BAT-refe- rensdokument.

För att förstärka tillämpningen av BAT ska hänsyn tas till BAT- slutsatserna vid fastställande av tillståndsvillkor (art. 14.3). I de delar BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp är bunden- het till BAT än striktare. Prövningsmyndigheterna får som huvud- regel inte överskrida de utsläppsnivåer som motsvarar BAT enligt BAT-slutsatsen (art. 15.3). Behöriga myndigheter har dock möjlig- het att i specifika fall fastställa mindre stränga gränsvärden för ut- släpp om det visar sig att uppnående av gränsvärdena innebär oproportionerligt höga kostnader i förhållande till miljönyttan på grund av den geografiska placeringen av anläggningen, de lokala miljöförhållandena eller anläggningens tekniska egenskaper (art. 15.4).

SOU 2011:86

Bakgrund

Kommissionen får, om det behövs, bedöma och genom riktlinjer ytterligare klargöra de kriterier som ska beaktas vid bedömningen av undantagsmöjligheten. Fastställs undantag måste skälen för detta framgå. Medlemsstaterna är även skyldiga att rapportera till kom- missionen i de fall undantag har beviljats.

För att verksamhetsutövare ska kunna prova ny teknik som kan ge en högre miljöskyddsnivå, ges den behöriga myndigheten även möjlighet att medge tillfälliga undantag från utsläppsnivåer som motsvarar BAT enligt BAT-referensdokumenten (art. 15.5).

Omprövning av tillstånd

Direktivet inför krav på att tillståndsvillkoren ska ses över och vid behov omprövas inom fyra år efter det att en ny BAT-slutsats som berör anläggningens huvudsakliga verksamhet har offentliggjorts (art. 21). Kommissionen har nyligen tagit fram nya BAT-refe- rensdokument och BAT-slutsatser för järn- och stålindustrin och glasindustrin. Dessa beräknas preliminärt att offentliggöras under 2012. Den fyraårsperiod som gäller enligt art. 21 IED börjar enligt kommissionen att räknas från offentliggörandet av dessa BAT- slutsatser och inte från den tidpunkt vid vilken medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet. Detta innebär att de sektorer som berörs av slutsatserna som offentliggörs under 2012 senast 2016 ska ha tillståndsvillkor som överensstämmer med slutsatserna.

Översynen och omprövningen ska ske med beaktande av alla nya och uppdaterade BAT-slutsatser som har offentliggjorts sedan tillståndet utfärdades eller senast omprövades. Även slutsatser om BAT enligt BAT-referensdokument utfärdade under IPPC-direk- tivet ska beaktas till viss del (art. 13.7).

Det regleras inte i direktivet hur ofta ett nytt BAT-refe- rensdokument ska tas fram. Av preambeln (para. 13) framgår att kommissionen bör sträva efter att uppdatera referensdokumenten senast åtta år efter det att den föregående versionen har offentliggjorts. Det skulle innebära att det kan komma att antas ca fyra BAT-referensdokument per år.

Om en anläggning inte omfattas av någon av BAT-slutsatserna ska tillståndsvillkoren ses över och vid behov uppdateras, om ut- vecklingen av BAT möjliggör en betydande minskning av utsläppen. Tillståndsvillkoren ska även omprövas och vid behov uppdateras åtminstone i de fall då en anläggning orsakar förorening av sådan

Bakgrund

SOU 2011:86

betydelse att nya eller reviderade gränsvärden för utsläpp behöver införas i tillståndet, driftssäkerheten nödvändiggör att annan teknik används eller det är nödvändigt att uppfylla en ny eller reviderad miljökvalitetsnorm.

Tabell 2.1		Förteckning över BAT-referensdokument

BAT-	Sektor (engelska inom parentes)		Kod i bilaga I	Tidsplan
referens-			till IED	för
dokument				kommande
				dokument6
Vertikala
LCP	Stora förbränningsanläggningar (Large Combustion		1.1	2014/
	Plants)			2015
REF	Olje- och gasraffinaderier (Mineral Oil and Gas		1.2	2012/
	Refineries)			2013
IS	Framställning av järn och stål (Iron and Steel		1.3,2.1,2.2	2011
	Production)

FMP	Bearbetning av järnmetaller (Ferrous Metals Processing
	Industry)
SF	Smidesverkstäder och gjuterier (Smitheries and
	Foundries Industry)
NFM	Icke-järnmetallindustri (Non Ferrous Metals Industries)
STM	Ytbehandling av metaller och plaster (Surface treatment
	of Metals and Plastics)

2.3a),c)	2014/
	2015
2.3b),2.4,
2.5b)
2.5 a)–b)	2013
2.6

CLM	Produktion av cement, kalk och magnesiumoxid	3.1
	(Cement, Lime and Magnesium Oxide Manufacturing
	Industries)
GLS	Glasindustrin (Glass Manufacturing Industry)	3.3,3.4	2011
CER	Keramisk industri (Ceramic Manufacturing Industry)	3.5
LVOC*	Organisk högvolymkemikalieindustri (Large Volume	4.1 a)–g)	2013/
	Organic Chemical Industry)		2014
OFC*	Framställning av organiska finkemikalier (Manufacture	4.1 j),4.4,
	of Organic Fine Chemicals)	4.5,4.6
POL*	Produktion av polymerer (Production of Polymers)	4.1 a)–c)
CAK**	Klor-alkaliindustri (Chlor-Alkali Manufacturing Industry)	4.2 a), c)	2013/
			2014
LVIC-AAF**	Oorganisk högvolymkemikalieindustri – ammoniak, syror	4.2 a)–b), 4.3
	och gödselmedel (Large Volume Inorganic Chemicals –
	Ammonia, Acids and Fertilisers Industries)

6 Uppgifterna är preliminära

SOU 2011:86 Bakgrund

LVIC-S**	Oorganisk högvolymkemikalieindustri – fasta och	4.2 d)–e)
	övriga ämnen (Large Volume Inorganic Chemicals –
	Solids and Others Industry)
SIC**	Kemisk industri (Production of Speciality Inorganic	4.2
	Chemicals)
WT***	Avfallshanteringsindustri (Waste Treatments	5.1, 5.3
	Industries)
WI***	Avfallsförbränning (Waste Inceneration)	5.1, 5.2
PP	Massa- och pappersindustri (Pulp and Paper	6.1	2012/
	Industry)		2013
TXT	Textilindustri (Textiles Industry)	6.2
TAN	Garverier (Tanning of Hides and Skins)	6.3	2012
FDM	Livsmedel-, dryckes och mjölkindustri (Food, Drink	6.4 b)–c)
	and Milk Industries)
SA	Slakterier och industri för bearbetning av biprodukter	6.4 a), 6.5
	(Slaughterhouses and Animals By-products
	Industries)
IRPP	Anläggning för djurhållning av fjäderfä eller svin	6.6	2013
	(Intensive Rearing of Poultry and Pigs)
STS	Ytbehandling med organiska lösningsmedel (Surface	6.7
	Treatment Using Organic Solvents)
WBP	Framställning av OSB-spånskivor, spånskivor eller	6.1 c)	2015
	träfiberskivor (Wood-based Panels Production)
-	Behandling av trä och träprodukter med kemikalier	6.10	2015
	(Wood Preservation with Chemicals Products)
Horisontella

CWW*	Rening och hantering av avloppsvatten och avgaser		2012
	inom den kemiska sektorn (Common Waste Water and
	Waste Gas Treatment / Management Systems in the
	Chemical Sector)
EFS	Utsläpp från lagring (Emissions from Storage)
ECM	Ekonomi och sideffekter (Economics and Cross-Media
	Effects)

ENE	Energieffektivitet (Energy Efficiency)
ICS	Industriella kylsystem (Industrial Cooling Systems)
MON	Allmänna principer för utsläppskontroll (General
	Principles of Monitoring)

*LVOC, OFC, POL och CWW; samtliga avser organisk kemisk industri

**CAK, LVIC-AAF, LVIC-S och SIC; samtliga avser oorganisk kemisk industri

***WT och WI; båda avser avfallsindustri

BREF-dokument i elektronisk form finns att ladda ned på http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/

2014/

2015

Bakgrund

SOU 2011:86

2.5Svenska anläggningar under IPPC-direktivet och IED

Ca 1 070 anläggningar i Sverige omfattas av IPPC-direktivet. Genom införandet av IED kommer utöver de anläggningar som omfattas av IPPC-direktivet uppskattningsvis ytterligare ca 30 anläggningar att omfattas av IED. De nya anläggningarna tas upp i punkterna 6.1 c) (framställning av OSB-spånskivor, spånskivor eller träfiberskivor) och 6.10 (kemikaliebehandling av trä och träprodukter) i bilaga I till direktivet. De flesta A-verksamheterna i Sverige omfattas av IPPC-direktivet och IED och detsamma gäller ett stort antal B- verksamheter.

Tabell 2.2	IPPC-anläggningar

Typ av anläggning		Antal
A-anläggningar		250
B-anläggningar		820
Totalt		1070

För A-verksamheter krävs tillståndsprövning i domstol.

Tabell 2.3 Fördelning av A-anläggningar på domstol

Domstol	Antal
Mark- och miljödomstolen i Umeå	15
Mark- och miljödomstolen i Östersund	25
Mark- och miljödomstolen i Nacka	45
Mark- och miljödomstolen i Vänersborg	85
Mark- och miljödomstolen i Växjö	80
Totalt	250

För B-verksamheter krävs tillstånd från länsstyrelsens miljöpröv- ningsdelegation (MPD).

SOU 2011:86

Bakgrund

Tabell 2.4 Fördelning av B-anläggningar på några större MPD7

Område	Antal
Stockholm	125
Östergötland	150
Skåne	210
Västra Götaland	175
Dalarna	100
Västernorrland	25
Norrbotten	35
Totalt	820

Tabell 2.5	Fördelning av IPPC-anläggningar på tillsynsmyndigheter

Myndighet	Antal
Länsstyrelse	440
Kommun	630
Totalt	1070

7 Regeringen har den 1 december 2011 beslutat att prövningen av B-verksamheter ska koncentreras till tolv länsstyrelser. Utöver de länsstyrelser som anges i tabellen kommer följande länsstyrelser att omfattas; Halland, Kalmar, Örebro, Uppsala och Västerbotten. Koncentrationen kommer att träda i kraft den 1 juni 2012.

Bakgrund SOU 2011:86

Tabell 2.6	Förteckning över IPPC-anläggningar i Sverige

Sektor		IPPC-	Antal	A eller B	BREF
		kod

50 MW förbränning		1.1	130	A och B	LCP
Raffinaderier		1.2	5	A	REF
Förgasning av kol		1.4	1	A	*
Rostning och sintring av malm		2.1	4	A	IS, NFM
Produktion av råjärn och stål		2.2	12	A	IS
Bearbetning av järnbaserade metaller		2.3	10	A och B	FMP
Gjuterier		2.4	15	B	SF
Bearbetning av icke-järnmetaller		2.5	19	A och B	NFM
Ytbehandling med elektrolytisk eller kemisk		2.6	100	B	STM
process
Cement och kalk		3.1	11	A och B	CLM
Glastillverkning		3.3	3	B	GLS
Mineralull		3.4	2	B	GLS
Keramiska produkter		3.5	5	B	CER
Organisk kemisk industri		4.1	51	A och B	LVOC, OFC, POL,
					CWW
Oorganisk kemisk industri		4.2	12	A och B	CAK, LVIC-AAF,
					LVIC-S, SIC
Konstgödsel		4.3	1	A	LVIC-AAF
Läkemedel		4.5	13	A och B	OFC
Sprängämnen		4.6	2	A och B	OFC
Avfallshantering		5.1	39	A och B	WT
Avfallsförbränning		5.2	22	A och B	WI
Behandling av Icke-farligt avfall		5.3	12	B	WT
Avfallsdeponier		5.4	175	A och B	*
Massa och papper		6.1	56	A	PP
Textilindustri		6.2	4	B	TXT
Garverier		6.3	1	B	TAN
Slakterier, livsmedel och foder		6.4	54	B	FDM, SA
Behandling av djurkroppar/avfall		6.5	9	B	SA
Fjäderfä		6.6 a	153	B	IRPP
Slaktsvin		6.6.b	106	B	IRPP
Suggor		6.6 c	15	B	IRPP
Ytbehandling med lösningsmedel		6.7	28	B	STS
Grafitelektroder		6.8	1	A	*

*) För dessa sektorer finns ännu inget BAT-referensdokument (BREF) Källa: Länsstyrelsernas system MiljöReda, januari 2011.

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

ning, utveckling och provning i syfte att förbättra förbrännings- processen förutsatt att anläggningen behandlar mindre än 50 ton avfall per år. (4 § andra stycket förordningen om avfallsförbrän- ning). Vid genomförandet av IPPC-direktivet i svensk rätt infördes inte något undantag för forskningsverksamhet. Utredningen ser inte att miljöbalkens reglering hindrar att sådan verksamhet kan be- drivas. Även under IED bör sådan verksamhet kunna bedrivas. Ett undantag formulerat i enlighet med art. 2.2. kan leda till gränsdrag- ningsproblem och utgöra en möjlighet att komma undan ett helt regelverk. Då utredningen inte fått några direkta indikationer om att forskningsverksamhet försvåras till följd av IED finns därför i dagsläget inte skäl att införa ett undantag i enlighet med art. 2.2 IED. I den mån särskilda villkor behövs under en tid då ny teknik prövas kan prövotidsinstitutet användas genom att den slutliga vill- korsbestämningen skjuts upp.

3.3Definitioner

Utredningens bedömning: Flertalet av definitionerna i IED har inte ändrats jämfört med IPPC-direktivet och kräver inte någon ändring av svensk rätt. För att genomföra IED görs bedöm- ningen att det inte heller behövs särskilda legaldefinitioner av vad som menas med verksamhetsutövare, anläggning, tillstånd, generella bindande regler, mark, miljötillsyn och ny teknik. Ut- redningen anser att begreppet farliga ämnen inte bör införas i svensk rätt.

Utredningens förslag: Vissa av definitionerna i IED får bety- delse för utformningen av svenska bestämmelser och bör komma till uttryck i författningstexten. De begrepp som föreslås införas i svensk rätt är BAT-referensdokument, BAT-slutsatser och statusrapport.

I art. 3 IED ges ett antal definitioner som enbart gäller vid tillämp- ningen av direktivet. I följande avsnitt analyseras behovet av att införa legaldefinitioner i svensk rätt.

Art. 3.24–3.47 berör delar av IED som omfattas av Naturvårds- verkets uppdrag varför betänkandet ej tar upp frågan om dessa definitioner bör genomföras.

101

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

3.3.1Definitioner vilka inte har ändrats jämfört med IPPC- direktivet

Många av definitionerna har inte ändrats jämfört med IPPC-direk- tivet. Definitionerna för ämne (art. 3.1), förorening (art. 3.2), ut- släpp (art. 3.4), gränsvärde för utsläpp (art. 3.5) miljökvalitetsnorm (art. 3.6), väsentlig ändring (art. 3.9), bästa tillgängliga teknik (art. 3.10), allmänheten (art 3.16), den berörda allmänheten (art. 3.17) och fjäderfä (art. 3.23) är desamma som följer av IPPC-direktivet. Överväganden beträffande dessa begrepp har redan gjorts vid genom- förandet av IPPC-direktivet och nu krävs följaktligen inte någon ändring i svensk rätt.

3.3.2Definition av anläggning

Art 3.3 IED innehåller en definition av begreppet anläggning. An- läggning definieras där som

en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I eller i del 1 i bilaga VII bedrivs, liksom all annan där- med förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i dessa bilagor och som kan påverka utsläpp och föroreningar.

Bestämmelsens materiella innehåll överensstämmer med art. 2.3 i IPPC-direktivet. Anläggning definieras där som

en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.

Vad som är ändrat i IED är hänvisningen till direktivets bilagor (bilaga I och del 1 av bilaga VII). Del 1 av bilaga VII anger tekniska bestämmelser för anläggningar och verksamhet som använder orga- niska lösningsmedel. Vidare har bestämmelsen förtydligats så att det tydligare framgår att en anläggning är en fast, teknisk enhet inom vilken en eller fler av de verksamheter som anges i nämnda bilagor bedrivs. Detta innebär att en anläggning är summan av aktiviteter nämnda i bilaga I och del 1 av bilaga VII och all annan därmed för- knippad verksamhet, förutsatt att dessa aktiviteter bedrivs i en fast teknisk enhet.

102

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

Av dokument framtagna av EU-kommissionen (kommissionen) med vägledning för tolkningen av anläggningsdefinitionen i art. 2.3 i IPPC-direktivet framgår att bestämmelsen ska tolkas på sätt som nu klart framgår av art. 3.3 IED. Justeringen av art. 3.3 har således tydliggjort den tidigare oklarheten i IPPC-direktivet. (se Guidance on Interpretation of ”Installation” and ”Operator” for the Purposes of the IPPC Directive1). Den svenska språkversionen av art. 2.3 i IPPC-direktivet angav att anläggning är en fast teknisk enhet jämte all annan därmed förknippad verksamhet (jmf den tyska språk- versionen som språkligt sett överensstämmer med hur IPPC-direk- tivet är avsett att tolkas ”eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten”).

Svensk rätt

Begreppet anläggning används i flertalet av artiklarna i IED och får betydelse för bl.a. tillståndskravet (art. 4) och vid nedläggning av verksamhet (art. 22). I IED används både begreppen verksamhet och anläggning utan att det anges någon legaldefinition av begrep- pet verksamhet.

Enligt miljöbalken utgör användning av en anläggning miljöfarlig verksamhet (9 kap. 1 §). Om denna användning orsakat en miljö- skada utgör det definitionsmässigt en föroreningsskada (10 kap. 1 §). Vid genomförandet av IPPC-direktivet infördes inte någon legal- definition av begreppet anläggning i miljöbalken. Men anläggnings- begreppet, i huvudsak motsvarande IPPC-direktivet, finns i bl.a. 1 kap. 2 § lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Miljö- överdomstolen har anfört att begreppet anläggning får anses betyda att någon åtgärd av teknisk natur har vidtagits för att möjliggöra den avsedda verksamheten (MÖD 2004:59 och 2005:37). Enbart det förhållandet att en verksamhet har bedrivits med viss varaktighet kan inte medföra att en anläggning inrättats. Domstolen anförde dock att räckvidden av begreppet anläggning är något oklar varför miljö- sanktionsavgift inte kunde åläggas för underlåtenhet att göra anmälan med hänvisning till legalitetsprincipen (se även MÖD 2002:36). Att det inte är helt lätt att avgöra om vad som utgör en anläggning i framgår av Högsta domstolens avgörande om tillstånd till utvidg- ning av en kraftvärmeanläggning (Gävle Kraftvärme). I målet in-

1http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/stationary/ippc/pdf/installation_guidance.pdf

103

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

hämtades ett förhandsavgörande från EU-domstolen som slog fast att om en anläggning består av flera värmepannor ska varje värme- panna med tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning (NJA 2009 s. 194).

Miljöbalken utgår främst från verksamhetsbegreppet. Enligt miljö- balksutredningen är verksamhet det vedertagna begreppet för att ange det mänskliga handlande som faller inom balkens tilllämpnings- område (SOU 1996:103, del 1, s. 230). Balkens verksamhets- begrepp är dock inte helt entydigt eftersom begreppet enligt 9 kap. endast omfattar fasta störningskällor till skillnad från betydelsen av verksamhet enligt 2 kap. miljöbalken (Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2 uppl., s. 115).

Eftersom verksamhet är det vedertagna begreppet i miljöbalken har utredningen valt att i författningsförslaget använda detta be- grepp och ”område där verksamheten bedrivs” i stället för ”anlägg- ningens område”. Det har framförts kritik mot att det kan anses som en överimplementering av direktivet om bestämmelserna inte hänförs till begreppet anläggning. Främst har uttryckts en oro för att djurhållande anläggningar som omfattas av IED ska bli skyldiga att vidta åtgärder vid nedläggning och utföra periodiska kontroller av åkermark. Djurhållande verksamheter torde sällan ge upphov till betydande förorening varför åtgärder vid nedläggning i de flesta fall inte kommer att krävas för sådana verksamheter. Om gödsling sker på åkermark som används för växtodling torde det sällan vara något som ingår i den djurhållande verksamheten som sådan. Det är där- för svårt att se att åkermarken skulle räknas in i verksamhetens område. Hanteringen av stallgödsel är såvitt gäller den djurhållande verksamheten för vilken tillstånd krävs enligt IED, en fråga om hantering av gödsel inom byggnaderna där djuren hålls, lagring samt hur gödslet senare hanteras (se avsnitt 4.5.4 och 7.4 vad gäller krav på periodiska kontroller och upprättande av statusrapport). Omfattningen av såväl en verksamhet som en anläggning beror på omständigheterna i det enskilda fallet.

Det har anförts att verksamhetsbegreppet är vidare än begreppet anläggning. Enligt anläggningsdefinitionen i IED kan dock flera verksamheter bedrivas inom en anläggning. Det finns även en bestäm- melse i 14 § NFS 2001:11 om anläggningar med flera verksamheter. Enligt denna bestämmelse kan i en anläggning bedrivas två eller flera verksamheter; det krävs dock att dessa är tekniskt knutna till varandra.

104

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

Eftersom Sverige har en integrerad miljölagstiftning där begreppet anläggning förekommer på flera olika ställen är det svårt att införa en särskild definition för vissa anläggningar. Svensk rätt uppfyller kraven för tillståndsplikt och reglering av gränsvärden för utsläpp i villkor m.m. för IED-anläggningar. Slutsatsen är således att begrep- pet anläggning inte behöver definieras i författning och att hinder inte möter mot att man även fortsättningsvis använder begreppet verksamhet utan att detta innebär någon överimplementering.

3.3.3Definition av tillstånd

I art. 2.9 i IPPC-direktivet definieras tillstånd som

ett eller flera skriftliga beslut eller en del härav, varigenom tillstånd meddelas att driva en anläggning eller delar därav på vissa villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i detta direktiv. Ett till- stånd kan gälla för en eller flera anläggningar eller delar därav som är belägna på samma plats och drivs av samma verksamhetsutövare.

Definitionen för tillstånd i art. 3.7 IED är ändrad på så sätt att tillstånd definieras som

ett skriftlig godkännande att driva en anläggning eller förbrännings- anläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanlägg- ning eller delar därav.

Svensk rätt

Enligt svensk rätt krävs att verksamhetsutövaren ansöker om till- stånd eller lämnar in en anmälan (9 kap. 6 § miljöbalken samt 2, 5 och 21 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Utgångspunkten när krav på tillstånd respektive an- mälan ställs är de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. Mark- och miljödomstolar prövar de frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som angetts som A-verksamheter i bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer prövar B-verksamheter. Tillståndsärenden av mindre omfattning, exempelvis för enskilda avloppsanordningar enligt 13 § förordningen om miljöfarlig verk- samhet och hälsoskydd, prövas av kommunala nämnder. Bilagan till förordningen anger vilka verksamheter som är tillståndspliktiga,

105

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

respektive anmälningspliktiga. I prop. 2005/06:182 s. 133 diskuteras vad som ryms i uttrycket tillstånd. Regeringen konstaterar följande.

Att bedöma tillståndsfrågan utan att samtidigt beakta de villkor som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att ge ett tillstånd måste anses uteslutet. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamhet skall få bedrivas enligt tillståndet. Med tillstånd måste alltså förstås inte enbart att en verksamhet har fått ett tillstånd utan givetvis hela den reglering som kommer till uttryck i tillståndet, dvs. de villkor eller bestämmelser som tillståndet består av.

Även om det av IPPC-direktivets definition av begreppet tillstånd tydligare framgår att tillstånd ges på vissa villkor är det tydligt att begreppet tillstånd enligt svensk rätt innefattar de villkor som utgör förutsättning för tillståndet.

Tillståndsdefinitionen får betydelse för genomförande av art. 4 IED enligt vilken ingen anläggning som omfattas av direktivet får bedrivas utan tillstånd. Med den vida definitionen av tillstånd som ges i direktivet behöver någon legaldefinition inte införas i svensk rätt då den svenska nationella regleringen redan uppfyller direk- tivets krav.

3.3.4Definition av generella bindande regler

Generella bindande regler definieras i art. 3.8 IED som

gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillstånds- villkor.

Denna definition har betydelse för genomförande av art. 6 och 17 IED (se avsnitt 3.6 och 4.7). Definitionen är ny även om möjlig- heten för medlemsstaterna att välja att fastställa vissa skyldigheter genom generella bindande regler även finns i art. 9.8 i IPPC- direktivet.

Svensk rätt

Begreppet generella bindande regler eller föreskrifter har en allmänt vedertagen betydelse. Det finns därför inte behov av att införa en legaldefinition.

106

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

3.3.5Definition av ny teknik

Ny teknik definieras i art. 3.14 IED som

en ny teknik för en industriell verksamhet som, om den utvecklas kom- mersiellt, skulle kunna medföra antingen en högre generell miljöskydds- nivå eller åtminstone samma miljöskyddsnivå och större kostnads- besparing än befintlig bästa tillgängliga teknik.

Denna definition är central för genomförande av art. 27 IED som kräver att medlemsstaterna ska främja utvecklingen och tillämp- ningen av ny teknik. Bestämmelsen har också betydelse för möjlig- heten att göra tillfälligt undantag från kraven på att följa BAT- slutsatserna vid fastställande av utsläppsgränsvärden enligt art. 15.5 IED.

Svensk rätt

Att främja teknikutvecklingen på sätt som krävs enligt art. 27 IED är en politisk fråga och inte främst en lagstiftningsfråga. Med anled- ning av att utredningen inte föreslår att en bestämmelse motsvarande art. 15.5 införs i svensk rätt aktualiseras ej behovet av legaldefini- tion (se avsnitt 4.6).

3.3.6Definition av verksamhetsutövare

I art. 2.13 i IPPC-direktivet definieras verksamhetsutövare som

varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en anläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstift- ningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekono- miska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt.

Definitionen av verksamhetsutövare i art. 3.15 IED är justerad på så sätt att den lyder enligt följande.

varje fysisk eller juridisk person som helt eller delvis driver eller kon- trollerar en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbrän- ningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller, om det finns bestämmelser om detta i den nationella lagstiftningen, varje person som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens funktionssätt.

107

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

I andra direktiv, t.ex. art. 2.6 miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG), art. 3.3 Seveso II-direktivet (96/82/EG), och art. 3 f handels- direktivet (2003/87/EG)) finns snarlika definitioner av begreppet verksamhetsutövare. Någon enhetlig definition existerar inte och EU-domstolen har ännu inte rett ut detta begrepp i sin praxis.

Den som ”helt eller delvis driver eller kontrollerar”

Vad gäller första delen av definitionen av verksamhetsutövare så skiljer sig IED från IPPC genom att definitionen i IED innehåller tillägget ”eller delvis”. Detta tillägg får endast betydelse för det fall att Sverige väljer att genomföra art. 4.3. Eftersom utredningen inte finner skäl att genomföra denna bestämmelse i svensk rätt saknar tillägget betydelse för Sveriges genomförande av IED (se avsnitt 3.4.2).

Vad gäller skrivningen ”driver eller kontrollerar” överensstäm- mer denna materiellt sett med miljöansvarsdirektivets definition, vilket i IPPC-direktivet anges som ”driver eller innehar”. I den engelska versionen av IPPC-direktivet anges detta som ”operates or controls” och den franska versionen ”exerce ou contrôle”. Den engelska och franska versionen av IED innehåller ingen ändring jämfört med IPPC-direktivet. Rent språkligt synes således inte definitionen av verksamhetsutövare i IED ha ändrats. En jämförelse av språk- versionerna av Seveso II-direktivet (96/82/EG) visar att det svenska begreppet ”driver eller innehar” stämmer överens med den engelska versionen ”operates or holds” respektive ”exploite ou détient” i den franska. Den slutsats som kan dras av detta är att någon materiell ändring av verksamhetsutövarbegreppet inte är avsedd varför något genomförande i svensk rätt avseende kontrollbegreppet inte ska behövas. Det finns ändå skäl att något belysa verksamhetsutövar- begreppet i svensk rätt.

Verksamhetsutövarbegreppet enligt svensk rätt

I miljöbalken finns inte någon för hela balken gällande definition av begreppet verksamhetsutövare. När det gäller förorenade områden finns dock en definition i 10 kap. 2 §. Verksamhetsutövare defi- nieras där enligt följande.

108

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada eller allvarlig miljö- skada (verksamhetsutövaren) är ansvarig för det avhjälpande som skall ske enligt bestämmelserna i detta kapitel.

En snarlik definition finns i 2 a § första stycket i lag om handel med utsläppsrätter. Där definieras verksamhetsutövare enligt följande.

Med verksamhetsutövare avses i denna lag varje fysisk eller juridisk person som driver en verksamhet eller innehar en anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verk- samhetens eller anläggningens tekniska drift.

En definition av verksamhetsutövare finns även i 2 § i den s.k. Sevesolagen (lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och be- gränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor). Verksamhetsutövare definieras där som

varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksam- het eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, skall dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.

För att förhindra att säkerhetsbestämmelserna ska kunna kringgås genom att en verksamhet delas upp i flera dotterbolag för att man vill undvika att mängderna farliga ämnen i de olika verksamheterna räknas samman, gjordes ett tillägg i definitionen så att koncern- ledningen vid samlokaliserade dotterbolag räknas som verksam- hetsutövare (prop. 1998/99:64 s. 37).

Definitionen av verksamhetsutövare i Sevesolagen ger således uttryck för att den som är överordnat ansvarig för en verksamhet också, vid sidan av den som faktiskt driver verksamheten, är att betrakta som verksamhetsutövare och därmed bör kunna ges ett offentligrättsligt ansvar för miljöskyddsåtgärder. I kommentaren till 9 kap. miljöbalken hänvisas till Sevesolagen för vägledning i frågan om vem som ska anses vara verksamhetsutövare enligt miljöbalken (Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar, suppl. 6, juni 2007, s. 9:7).

Genomförandet av IPPC-direktivet medförde inte någon ändring i det svenska regelverket vad gäller verksamhetsutövarbegreppet. I förarbetena diskuteras inte frågan om införande av en generell definition av verksamhetsutövarbegreppet på annat sätt än att det

109

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

konstateras att det är särskilt viktigt att tillämpningsområden och grundläggande definitioner i de svenska reglerna överensstämmer med de i EG-rätten (prop. 1997:98:45, del 1, s. 198).

Inte heller genomförandet av miljöansvarsdirektivet medförde att det intogs en generell definition av begreppet verksamhets- utövare. Frågan diskuterades av Miljöansvarsutredningen som före- slog att miljöbalkens begrepp i 10 kap. 2 § skulle kompletteras med miljöansvarsdirektivets kontrollbegrepp för sådana skador som om- fattas av direktivet (SOU 2006:39 s. 101 ff.). Miljöansvarsutred- ningen drog slutsatsen att det inte i vare sig förarbeten eller rätts- praxis fanns något starkt stöd för att verksamhetsutövarbegreppet i miljöbalken har en så vid tillämpning att det även omfattar miljö- ansvarsdirektivets kontrollansvar. Flera remissinstanser kritiserade förslaget och anförde att det var olämpligt att i lagtexten ha två olika verksamhetsutövarbegrepp beroende på hur allvarlig miljöskadan är. Regeringen höll heller inte med om Miljöansvarsutredningens slutsats. Regeringen konstaterade i stället att av den sparsamma praxis som fanns i frågan om tolkningen av verksamhetsutövarbegreppet i 10 kap. kunde inte slutsatsen dras att det som i miljöbalken avses med en verksamhetsutövare är oförenligt med eller omfattar en snävare personkrets än miljöansvarsdirektivet. Regeringen fann alltså att det inte behövdes en särskild definition i lagtexten av vad som menas med en verksamhetsutövare och överlämnade till dom- stolarna att uttolka begreppet (prop. 2006/07:95 s. 55 ff.).

Vem som ska betraktas som verksamhetsutövare har diskuterats i rättspraxis inom ramen för både 9 och 10 kap. miljöbalken (se bl.a. KN 1/92, B 15/95 och 14/97, MÖD 2005:64 och MÖD 2010:23). Det avgörande för verksamhetsutövaransvaret har i praxis varit vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att ingripa. I flertalet fall står det klart vem som är verksamhetsutövare men begrepp kan också vålla problem vid tillämpningen. I rättsfallet MÖD 2005:64 konstaterade Miljööverdomstolen att verksamhetsutövarbegreppet är problematiskt och förhållandena i det enskilda fallet är av stor betydelse. Eftersom det är ett central begrepp i flera av bestämmel- serna i miljöbalken anser utredningen att det möjligen bör över- vägas om en generell definition ska införas i balken för att skapa ett tydligare regelverk. En sådan ändring kräver dock en mycket nog- grann genomgång, vilket det inte finns utrymme för inom ramen för denna utredning.

För frågan om genomförandet av begreppet verksamhetsutövare enligt IED är utredningens slutsats att rättspraxis visar att ett kon-

110

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

Svensk rätt

Begreppet ”farliga ämnen” finns i svensk rätt. Enligt 5 § förord- ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso-skydd är det förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen ingår eller avses ingå i verksamheten. Avdelning 4 i bilagan till förordningen inne- håller en förteckning över farliga ämnen. Denna lista baseras på Seveso II-direktivet (96/82/EG). Begreppen farliga ämnen i IED jämfört med Seveso II-direktivet synes inte fullt ut överensstämma. Mot bakgrund härav går inte begreppet som det införts i avdelning 4 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd att använda för genomförandet av IED.

Hänvisningen i IED till CLP-förordningen gör vidare begreppet farliga ämnen mycket svårt att ta till sig för de tillämpande myn- digheterna. Bilagan till CLP-förordningen är ett drygt 1 300 sidor långt dokument med ett mycket tekniskt komplicerat innehåll. Att använda definitionen av farliga ämnen i IED som utgångspunkt skulle skapa ett mycket svårtillämpat regelverk. Utredningen har bl.a. mot denna bakgrund valt att inte införa någon legaldefinition av begrep- pet farliga ämnen för att genomföra IED (se övriga överväganden i avsnitt 7.4).

3.3.8Definition av mark och grundvatten

Grundvatten definieras i art. 3.20 IED genom en hänvisning till art. 2.2. i ramdirektivet för vatten 2000/60/EG. Mark definieras i art 3.21 som

det översta lagret av jordskorpan mellan berggrunden och ytan. Marken består av mineralpartiklar, organiskt material, vatten, luft och levande organismer.

Denna nya definition har betydelse för genomförande av art. 14, 16, 22 IED. Detsamma gäller för definitionen av grundvatten. Som exempel kan nämnas att statusrapporten enligt art. 22.2 ska inne- hålla den information som är nödvändig för att fastställa förorenings- statusen i mark och grundvatten. Enligt art. 16.2 ska periodiska kontroller av mark genomföras minst vart tionde år och minst vart femte år beträffande grundvatten.

112

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

3.3.9Definition av miljötillsyn

Till skillnad från IPPC-direktivet innehåller IED bestämmelser om tillsyn. Det ska finnas ett system för miljötillsyn som ska omfatta undersökning av relevanta miljöeffekter från de berörda anlägg- ningarna. Miljötillsyn definieras i art 3.22 IED som

alla åtgärder (inklusive tillsyn på plats samt kontroll av utsläpp, interna rapporter, uppföljningsdokument, egen övervakning, använda tekniker och tillfredsställande miljöledning för anläggningen) som vidtas av en behörig myndighet eller för dennas räkning för att kontrollera och främja att anläggningarna uppfyller tillståndsvillkoren och, vid behov, för att övervaka deras miljökonsekvenser.

Denna nya definition har betydelse för genomförande av art. 21 och 23 IED.

Svensk rätt

I svensk rätt görs en åtskillnad mellan den myndighetsutövande tillsynen, ”operativ tillsyn”, och förebyggande och stödjande åt- gärder, ”tillsynsvägledning”. Begreppen definieras i 1 kap. 3 § miljö- tillsynsförordningen (2011:13). Tillsynsvägledning definieras som utvärdering, uppföljning och samordning av den operativa tillsynen samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Det är Naturvårdsverket som enligt 3 kap. 2 § nämnda förordning har det centrala ansvarat för tillsynsvägledning i frågor som avser tillämp- ningen av 26 och 30 kap. miljöbalken. Operativ tillsyn definieras som tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd. Denna del av tillsynsarbetet sköts främst av länsstyrelserna och kommu- nerna. Hur det operativa tillsynsansvaret är fördelat följer av 2 kap. miljötillsynsförordningen. Syftet med tillsynen är enligt 26 kap. 1 § miljöbalken att säkerställa balkens mål att uppnå en hållbar ut- veckling och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Det svenska tillsynsbegreppet omfattar alla åtgärder som tillsyns- myndigheten vidtar i syfte att uppnå en efterlevnad av miljöbalken och föreskrifter, tillståndsdomar och beslut som grundar sig på balken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 493), vilket väl täcker direktivets definition. Vid genomförandet av direktivets bestämmelser om om- prövning och översyn av tillstånd (art. 21) kommer tillsynsmyndig- heterna att spela en stor roll. Utredningen föreslår dock inte någon

114

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

bestämmelse där begreppet miljötillsyn ingår. Mot denna bakgrund finns det inte något behov av en legaldefinition.

3.3.10Definitioner av BAT-referensdokument, BAT-slutsatser och utsläppsnivåer som motsvarar BAT

Definitionen i art. 3.10 IED av BAT är i stort sett identisk med art. 2.12 IPPC. Art. 3.10 IED innehåller dock en ny referens till ”andra tillståndsvillkor”, vilket måste avspeglas i nationell rätt. Ändringen jämfört med IPPC innebär att BAT ska utgöra grunden för begränsningsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor, vilket får betydelse för genomförandet av art. 14 IED.

För att fastställa BAT och för att begränsa obalanserna inom EU i fråga om industriella verksamheters utsläppsnivåer ska BAT- referensdokument utarbetas, revideras och, vid behov, uppdateras genom informationsutbyte med berörda parter. BAT-referens- dokument definieras i art. 3.11 IED som

ett dokument som är resultatet av det informationsutbyte som anordnats i enlighet med artikel 13 och som upprättats för angivna verksamheter och som framför allt beskriver tillämpad teknik, aktuella utsläpp och förbrukningsnivåer, teknik som beaktats för fastställandet av bästa till- gängliga teknik samt BAT-slutsatser och eventuell ny teknik, med sär- skilt beaktande av de kriterier som anges i bilaga III.

BAT-referensdokumentens viktigaste delar kallas BAT-slutsatser och antas genom kommittéförfarande. BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkor. BAT-slutsatser defi- nieras i art. 3.12 IED som

ett dokument som innehåller de delar av ett BAT-referensdokument där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, en beskrivning av denna, information för att bedöma dess tillämplighet, utsläppsnivåer som hänger samman med den bästa tillgängliga tekniken, kontroll som hänger samman med denna, förbrukningsnivåer som hänger samman med denna och vid behov relevanta åtgärder för avhjälpande av föro- reningsskada på platsen.

Avsikten med IED är att förstärka tillämpningen av BAT. Den nya definitionen av BAT-slutsatser är central för genomförande av art. 14 och 15 IED och behöver därför införas i svensk rätt. Utgångspunk- ten är att tillståndsmyndigheten ska sätta begränsningsvärden för utsläpp som garanterar att utsläppen under normala driftsförhållan-

115

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

den inte är högre än de utsläppsgränser som motsvarar BAT enligt BAT-slutsatserna. Utsläppsnivåer som motsvarar BAT definieras i art. 3.13 IED som

de utsläppsnivåer som erhålls under normala driftsförhållanden med användning av en bästa tillgänglig teknik eller en kombination av flera bästa tillgängliga tekniker, såsom de beskrivs i BAT-slutsatserna, ut- tryckta som ett genomsnitt under en bestämd tidsperiod, under speci- ficerade referensförhållanden.

Denna nya definition är också central för genomförande av art. 14 och 15 IED. Definitionen säger dock inte något mer än vad som följer av direktivets regler om fastställande av begränsningsvärden för utsläpp. Dessa regler föreslås införas i en ny förordning kallad industriutsläppsförordningen, som enbart gäller för IED-anlägg- ningar. Det behövs därför inte en särskild legaldefinition av be- greppet. I nämnd förordning införs även en definition av BAT- slutsatser med en hänvisning till BAT-referensdokumenten.

3.3.11Definition av statusrapport

För att säkerställa att driften av en anläggning inte försämrar kvali- teten hos mark och grundvatten inför direktivet ett krav på verk- samhetsutövaren att, innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras för första gången efter direktivets ikraftträdande, upp- rätta en statusrapport för att fastställa områdets föroreningsstatus. Statusrapporten är tänkt som ett praktiskt redskap som möjliggör en kvantifierad jämförelse mellan områdets status enligt beskriv- ningen i rapporten respektive efter det att verksamheten slutligt upphört. Meningen är att man ska kunna konstatera om en bety- dande ökning av föroreningen av marken eller grundvattnet har ägt rum. Statusrapport definieras i art. 3.19 IED som

information om statusen i mark och grundvatten med avseende på för- orening med relevanta farliga ämnen.

Denna nya definition är central för implementeringen av art. 12 och 22 IED och föreslås införas i 10 kap. 1 § miljöbalken.

116

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

stort antal olika fabriker med större eller mindre tekniskt och miljömässigt samband. Det avgörande för tillståndets omfattning är att tillståndsprövning ska ske på ett sådant sätt att den samlade regleringen av utsläpp blir ändamålsenlig (se MÖD 2006:54). Någon särskild regel, motsvarande art. 4.2 IED behövs därför inte i svensk rätt.

3.4.2Ett tillstånd för delar av en anläggning som drivs av olika verksamhetsutövare

Art. 4.3 IED ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva att ett tillstånd ska gälla för flera delar av en anläggning som drivs av olika verksamhetsutövare.

Svensk rätt

Svensk rätt innehåller inte någon bestämmelse motsvarande art. 4.3 IED. Den närmaste bestämmelsen i svensk rätt finns i 16 kap. 8 § miljöbalken. Denna bestämmelse gör det möjligt för tillstånds- myndigheten att meddela ett gemensamt tillstånd eller skilda till- ståndsbeslut med gemensamma villkor för olika verksamhetsut- övare som bedriver olika verksamheter. Detta förutsätter dock att verksamhetsutövarna är överens samt att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ökar eller att för- delar från hälso- och miljösynpunkt uppnås på något annat sätt. Ansvaret för att villkor uppfylls är solidariskt. Detta innebär att var och en av verksamhetsutövarna ska se till att villkoren följs.

Ett tillstånd för flera verksamhetsutövare blir ett inte alltför ovanligt resultat om en verksamhetsutövare – ofta efter det att tillståndet meddelats – bolagiserar olika underenheter. Det är inte heller ovanligt att en del av verksamheten överlåts. I sådant fall träder den nya aktören in i befintligt tillstånd i den del som rör aktuell anläggning. Hur tillståndsfrågor då ska hanteras parterna emellan får regleras i avtalet mellan dem. I allmänhet är det dock inte önskvärt att ha gemensamma tillstånd för olika verksamhets- utövare och det är sällsynt att en gemensam ansökan görs.

Art. 4.3 IED är i likhet med art. 4.2 fakultativ och behöver således inte genomföras i nationell rätt. Att tillåta ett mer om- fattande gemensamt verksamhetsutövaransvar medger visserligen

118

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

melserna identiska. Detta är dock inte helt korrekt eftersom IED innehåller ett tillägg för krav på samordning för det fall flera verk- samhetsutövare medverkar. Direktivet ger emellertid medlems- staterna valmöjlighet att införa ett tillstånd för flera verksamhets- utövare. Det krävs följaktligen samordning endast om medlemsstaten valt att införa en sådan möjlighet i nationell lagstiftning.

Svensk rätt

I svensk rätt finns bestämmelser som understryker vikten att myndigheter samarbetar för att uppnå största kostnadseffektivitet genom att undvika dubbelarbete och på bästa sätt se till att miljö- balkens syften uppnås. I 26 kap. 6 § miljöbalken uppställs krav på samarbete mellan myndigheter i fråga om tillsyn. Enligt 6 kap. 22 § miljöbalken ska myndigheter och kommuner sträva efter att sam- ordna arbete med miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskriv- ningar. En allmän regel om skyldighet att samarbeta mellan de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen finns även i 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt denna bestämmelse ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

En annan bestämmelse som underlättar samordningen och som gör miljöprövningen mer effektiv är 21 kap. 3 § miljöbalken. Para- grafen anger förutsättningarna för mark- och miljödomstolarna att i ett sammanhang handlägga sådana mål och ärenden, som har samma sökande och som dessutom har ett samband med varandra. Kravet på att det ska vara samma sökande innebär att bestämmelsen inte medger handläggning av mål i en och samma rättegång när fråga är om två skilda verksamhetsutövare (Miljööverdomstolen beslut den 21 april 2008 i mål nr M 3160-08). För att mål ska kunna handläggas gemensamt spelar det ingen roll om målen eller ärendena ska prövas av mark- och miljödomstolen som första eller som andra instans. De kan ändå prövas i ett sammanhang. Mark- och miljö- domstolen kan dessutom förbehålla sig prövningen av ett ärende som ska prövas hos en länsstyrelse eller en kommun om ärendet bör handläggas tillsammans med ett mål eller ärende som handläggs av domstolen. En gemensam prövning av frågor enligt 28 kap. om tillträde och miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. lämnas som exempel i

120

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

motiven på när en gemensam handläggning bör kunna ske (prop. 1997/98:45, del 2, s. 233).

Föreligger inte processuella förutsättningar för en gemensam handläggning enligt 21 kap. 3 § kan en samordnad prövning av mål med skilda verksamhetsutövare behöva ske. Detta konstaterade Mark- och miljööverdomstolen i en dom den 15 november 2011 i mål nr M 5482-11. I detta fall hade två bolag vart för sig ansökt om tillstånd att uppföra och bedriva gruppstation för vindkraft under ett gemensamt namn. Till ansökningarna hade bifogats en gemen- sam miljökonsekvensbeskrivning. Domstolen anförde att eftersom det var olika sökande medgavs inte handläggning av mål i en och samma rättegång. Däremot skulle en samordnad prövning ske av den gemensamma miljöpåverkan som verksamheterna orsakade.

Är det fråga om två skilda verksamhetsutövare kan behovet av samordnad prövning även under vissa förutsättningar tillgodoses genom att gemensamma villkor eller tillstånd beslutas i enlighet med 16 kap. 8 § miljöbalken. Meddelar tillståndsmyndigheten ett gemensamt tillstånd för olika verksamhetsutövare med stöd av denna bestämmelse sker detta således genom en materiellt och pro- cessuellt samordnad prövning vid tillståndsmyndigheten.

När det gäller kravet på samordnad prövning då flera verk- samhetsutövare medverkar har utredningen bedömt att det inte finns skäl för att införa en ökad möjlighet till att medge ett tillstånd för flera verksamhetsutövare enligt art. 4.3 IED (se avsnitt 3.4.2). Väljer Sverige att inte genomföra den fakultativa bestämmelsen i art. 4.3 IED krävs följaktligen inte någon uttrycklig samordnings- bestämmelse för dessa fall. Ovanstående redogörelse visar således att den svenska regleringen uppfyller direktivets krav på ett sam- ordnat förfaringssätt vid meddelande av tillstånd.

3.5.2Koppling till MKB-direktivet

Art. 5.3 IED kopplar samman MKB-direktivet (85/337/EEG) och IED genom att ställa krav på att alla relevanta uppgifter som kommit in eller slutsatser som dragits till följd av tillämpning av art. 5–7 och 9 i MKB-direktivet granskas och används när tillstånd för en ny anläggning eller för en väsentlig ändring meddelas.

Nämnda artiklar i MKB-direktivet behandlar frågor om verk- samhetsutövarens skyldigheter att lämna nödvändiga uppgifter (art. 5), möjligheter för berörda myndigheter och allmänheten att

121

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

få yttra sig och få tillgång till uppgifter (art. 6), informations- lämning och samråd med andra medlemsstater om ett projekt kan antas medföra betydande påverkan på miljön i dessa medlemsstater (art. 7) och skyldigheten för tillståndsmyndigheten att låta allmän- heten ta del av ett motiverat beslut att bevilja eller avslå en till- ståndsansökan (art. 9).

Art. 5.3 IED är, med undantag av hänvisningen till art. 9 i MKB- direktivet, identisk med art. 9.2 i IPPC-direktivet. Det innebär att bestämmelsen redan ska vara genomförd i svensk rätt.

Svensk rätt

Systemet med miljökonsekvensbedömningar i svensk rätt säker- ställer att sådana uppgifter som det hänvisas till i art. 9.2 IPPC- direktivet och art. 5.2 IED granskas och används. Av 6 kap. 1 § miljöbalken framgår att en miljökonsekvensbeskrivning alltid ska ingå som en del i ett beslutsunderlag vid prövning av tillstånds- pliktiga verksamheter. Miljökonsekvensbeskrivningen är kopplad till tillståndsansökan även genom bestämmelsen i 22 kap. 1 § första stycket 3 miljöbalken om ansökans innehåll. Den prövande myndig- heten ska enligt 6 kap. 9 § miljöbalken ta ställning till om miljö- konsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap.

Genom vår grundlagsskyddade offentlighetsprincip har var och en som huvudregel rätt att få ta del av relevanta handlingar i ett mål eller ärende. Bestämmelser om myndigheters och sakägares rätt till deltagande finns även i 6 kap. 4 och 5 §§ miljöbalken som reglerar samrådsförfarandet (se även 3 § förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar) (MKB-förordningen)). För att säkerställa att allmänheten ges tillfälle att ta del av miljökonsekvensbeskriv- ningar och ges tillfälle att yttra sig uppställs i 6 kap. 8 § miljöbalken krav på kungörelse (se även 12 § MKB-förordningen). Bestämmelser om kungörelse av tillståndsansökan finns i 19 kap. 4 § 1 och 22 kap. 3 § miljöbalken. Tillståndsansökan och miljökonsekvens- beskrivningen ska även hållas tillgängliga för allmänheten, som också ska beredas tillfälle att yttra sig över dessa innan målet eller ärendet prövas.

Domstolarna respektive prövande myndigheter har en skyldighet att se till att målen och ärendena är tillfredsställande utredda för att säkerställa att verksamheten uppfyller miljölagstiftningens krav- regler (22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken som omfattar mark-

122

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

och miljödomstolarna.)2. Denna s.k. officialprövning säkerställer också fullt ut genomförandet av art. 5.2 IED (prop. 1997/98:45, del 1 s. 295). Möjligheter för myndigheter och allmänheten att få komma till tals erbjuds också genom regler om myndigheters och domstolars skyldighet att i vissa fall hålla sammanträde eller huvud- förhandling (19 kap. 4 §, 22 kap. 16 § och 23 kap. 6 och 9 §§ miljö- balken).

Vad gäller frågan om information vid gränsöverskridande verk- ningar stadgar 6 kap. 6 § miljöbalken skyldighet för en ansvarig myndighet i Sverige att informera motsvarande myndighet i ett grannland om en verksamhet eller åtgärd, som kan vålla en bety- dande miljöpåverkan där. Den ansvariga myndigheten i Sverige är enligt 9–10 §§ MKB-förordningen Naturvårdsverket. Verket ska enligt dessa bestämmelser fullgöra Sveriges skyldigheter enligt bl.a. art. 7 MKB-direktivet, art. 18 IPPC-direktivet och Esbokonven- tionen. 10 § första stycket 6 i MKB-förordningen behöver ändras genom att hänvisning i stället ska ske till art. 26 IED (se avsnitt 4.14). Statliga myndigheter som får kännedom om en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska enligt 11 § MKB-förordningen underrätta Natur- vårdsverket om detta. Naturvårdsverket ska, förutom att informera det andra landets ansvariga myndighet om verksamheten eller åtgärden, även ge den berörda staten och den allmänhet som berörs där möjlighet att delta i ett samrådsförfarande om tillståndsansökan och miljökonsekvensbedömningen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det svenska regelverket innehåller bestämmelser som motsvarar art. 5.2 IED varför någon författningsändring inte krävs.

3.6Generella bindande regler

Utredningens bedömning: Enligt svensk rätt är det möjligt att meddela generella föreskrifter i stället för att fastställa skyldig- heter vid en individuell tillståndsprövning. Några författnings- ändringar föreslås därför inte i detta avsnitt.

2 Beträffande utredningsskyldigheten för Mark- och miljööverdomstolen se NJA 2010 s. 690.

123

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

Art. 6 IED ger medlemsstaterna möjlighet att fastställa skyldig- heter för anläggningar, förbränningsanläggningar, avfallsförbrän- ningsanläggningar och samförbränningsanläggningar i form av generella föreskrifter. Detta gäller under förutsättning att det inte påverkar skyldigheten att inneha ett tillstånd i enlighet med direk- tivet. Bestämmelsen motsvarar art. 9.8 i IPPC-direktivet.

Svensk rätt

I svensk rätt har regeringen genom 9 kap. 5 § miljöbalken givits ett bemyndigande att utfärda generella föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön samt för att uppfylla Sveriges inter- nationella åtaganden. För att föreskriftsrätten ska kunna delegeras vidare till myndighet fordras att det föreligger särskilda skäl. Med stöd av 12 kap. 8–10 §§ miljöbalken har generella föreskrifter ut- färdats för jordbruksverksamheter, som berör djurhållande anlägg- ningar enligt punkten 6.6 i bilaga I till IED. Direktivets art. 17 reglerar medlemsstaternas möjlighet att föreskriva generella bindande regler för de verksamheter som förtecknas i bilaga I. För en mer utförlig redogörelse om möjligheten att utfärda generella före- skrifter enligt svensk rätt hänvisas till avsnitt 4.7.

Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken har giltighet framför beslut av individuell karaktär, om föreskrifterna är strängare. En föreskrift bryter alltså igenom ett tillstånds rättskraft. Detta framgår av 24 kap. 1 § första stycket fjärde meningen miljö- balken. Som en konsekvens av detta har det införts en möjlighet att få dispens från föreskriften. Detta regleras i den förordning i vilken föreskriften finns införd. Föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. miljöbalken ingår inte i uppräkningen i 24 kap. 1 § miljöbalken. I utredningens uppdrag ingår att överväga om även föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. miljöbalken ska bryta igenom ett tillstånds rättskraft (se avsnitt 6.8.2).

3.7Tillbud och olyckor

Utredningens bedömning: De svenska reglerna lever upp till de krav som ställs i direktivet avseende krav på underrättelse och vidtagande av åtgärder vid tillbud eller olyckor.

124

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

Art. 7 IED reglerar verksamhetsutövarens underrättelseskyldighet vid tillbud eller olyckor samt verksamhetsutövarens skyldighet att vidta åtgärder för att begränsa miljökonsekvenserna och för att förhindra ytterligare tillbud eller olyckor. Tillämpningen av bestäm- melsen begränsas av att det ska röra sig om tillbud eller olyckor som påverkar miljön i betydande grad. Utan att det påverkar tillämpningen av miljöansvarsdirektivet (2004/35/EG) ska medlems- staterna i sådana fall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamhetsutövaren a) omedelbart underrättar den behöriga myn- digheten, b) omedelbart vidtar åtgärder och c) vidtar alla lämpliga kompletterande åtgärder som den behöriga myndigheten anser vara nödvändiga för att begränsa miljökonsekvenserna och för att för- hindra eventuella ytterligare tillbud eller olyckor.

Art. 7 är baserad på art. 14 b) i IPPC-direktivet, men IED inne- håller en del ändringar, bl.a. krav på att omedelbart vidta åtgärder. Bestämmelsen fanns inte med i kommissionens ursprungliga för- slag utan kom till på förslag av rådet (politisk överenskommelse den 25 juni 2009 11320/09).

3.7.1Krav på omedelbar underrättelse

I händelse av en olycka som påverkar miljön i betydande grad ska verksamhetsutövaren enligt art. 7 a) IED omedelbart underrätta den behöriga myndigheten.

Svensk rätt

Direktivets krav på att verksamhetsutövaren omedelbart ska under- rätta den behöriga myndigheten är redan genomfört i svensk rätt genom bestämmelsen i 6 § andra stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (egenkontrollförordningen). Den uppgiftsskyldighet som åläggs verksamhetsutövaren enligt denna bestämmelse kompletteras även av bestämmelserna i 10 kap. 12–13 §§ miljöbalken avseende allvarliga miljöskador.

Vidare effektiviseras kraven på verksamhetsutövaren att lämna nödvändiga uppgifter genom miljöbalkens straffbestämmelser. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att lämna tillsyns- myndigheten de uppgifter som krävs enligt egenkontrollförordningen

125

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

och bestämmelserna i 10 kap. döms för försvårande av miljökontroll med stöd av 29 kap. 5 § miljöbalken.

Vid åsidosättande av 6 § egenkontrollförordningen fanns tidigare en möjlighet för tillsynsmyndigheten att ta ut miljösanktionsavgifter med stöd av 30 kap. miljöbalken jämte förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Miljööverdomstolen fastställde med stöd av dessa bestämmelser miljösanktionsavgift för underlåtenhet att under- rätta tillsynsmyndigheten vid driftstörningar, vilka hade orsakat lukt- olägenheter i omgivningen (MÖD 2003:33). Hänvisningen till 6 § egenkontrollförordningen är dock borttagen genom en ändring av bilaga till förordningen om miljösanktionsavgifter (SFS 2006:1300). Ändringen motiverades av att det inte är lämpligt att ha miljö- sanktionsavgift för en typ av överträdelser som innefattar någon form av bedömning. Överträdelser är i stället sanktionerade med stöd av 29 kap. 5 § 2 miljöbalken.

Miljörätten är ett rättsområde inom vilket den enskildes upp- giftsskyldighet och egenkontroll är viktiga förutsättningar för att systemet ska fungera. Detta konstaterade Miljööverdomstolen i rättsfallet MÖD 2004:64. Domstolen tog i detta fall ställning till om ett föreläggande att inmäta en täkt stred mot rätten att enligt art. 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) förhålla sig passiv då misstanke om brott föreligger. Enligt Miljö- överdomstolen bör avsteg från skyldigheten att medverka i utred- ningar endast undantagsvis komma ifråga och då endast i den mån detta är betingat av de hänsyn som måste tas till kraven på en rätts- säker process i brottmål. Eftersom föreläggandet i det aktuella fallet inte var förenat med vite ansåg Miljööverdomstolen att det inte stred mot Europakonventionens art. 6 (se en utförlig redogörelse för förhållandet mellan uppgiftsskyldigheten och rätten att vara passiv, SOU 2004:37, s. 293 ff.).

Sammanfattningsvis lever de svenska reglerna upp till de krav som ställs i direktivet avseende krav på underrättelse vid tillbud eller olyckor.

126

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

3.7.2Krav på omedelbart vidtagande av åtgärder för att begränsa miljökonsekvenserna m.m.

Inträffar en olycka som påverkar miljön i betydande grad ställer art. 7 b) IED krav på verksamhetsutövaren att omedelbart vidta åtgärder för att begränsa miljökonsekvenserna och för att förhindra eventuella ytterligare tillbud eller olyckor.

Svensk rätt

Svensk rätt innehåller genom 5 § egenkontrollförordningen ett krav på att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera utrustning m.m. i syfte att förhindra att olägenheter uppstår. När en olycka väl har uppstått ställer 6 § Sevesolagen krav på verksamhetsutövaren att begränsa följderna för människors hälsa och miljön i fall av en allvarlig kemikalieolycka. Tillämpnings- området för Sevesolagen är dock begränsat jämfört mot IED. I svensk rätt föreskrivs vidare i 26 kap. 19 § miljöbalken en skyldig- het för verksamhetsutövaren att efterforska om en skada har upp- stått eller inte.

I 2 kap. 8 § miljöbalken finns ett allmänt krav på avhjälpande som omfattar alla som har bedrivit en verksamhet eller har vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön. Ansvaret enligt denna bestämmelse gäller till dess skadan eller olägenheten har upphört. Bestämmelsen begränsas dock av bestämmelser om skälighet i 10 kap. miljöbalken. Något uttryckligt krav på omedel- bart agerande stipuleras dock inte. Skyldigheten att omedelbart vidta åtgärder vid allvarlig miljöskada följer av 10 kap. 5 § miljöbalken. Allvarlig miljöskada definieras i 10 kap. 1 § miljöbalken. När det gäller förorening av mark ska skadan innebära en betydande risk för människors hälsa och när det gäller skada på vattenområden och grundvatten ska skadan ha en betydande negativ effekt på kvali- teten på vattenmiljön. En miljöskada är allvarlig om den i betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet av den biologiska mångfalden (se även avsnitt 7.2.2 som behandlar skadebegreppen i 10 kap. miljöbalken). Vid allvarlig miljöskada har den ansvarige enligt 10 kap. 5 § miljöbalken en omedelbar skyldighet att vidta åtgärder som förebygger ytterligare skada på miljön och risk för människors hälsa. De akuta åtgärder som verksamhetsutövaren ska vidta på egen hand ska syfta till att hindra att skadan får sprid-

127

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

ningseffekter. Verksamhetsutövaren behöver inte samråda med tillsynsmyndigheten, innan åtgärderna vidtas. Däremot ska verk- samhetsutövaren enligt 10 kap. 13 § underrätta tillsynsmyndig- heten, eftersom det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att avhjälpa skadan.

Även om lite olika begrepp används när det gäller att beskriva skadans effekt är det utredningens bedömning att 10 kap. 5 § miljöbalken täcker kraven i art. 7 b) IED. Om en olycka påverkar miljön i betydande grad bör det även innebära en risk för män- niskors hälsa, eller en betydande negativ effekt på kvaliteten på vattenmiljön. Någon författningsändring krävs därför inte.

3.7.3Krav på vidtagande av de kompletterande åtgärder den behöriga myndigheten anser nödvändiga för att begränsa miljökonsekvenserna m.m.

I händelse av tillbud eller olyckor som påverkar miljön i betydande grad föreskrivs i art. 7 c) IED att den behöriga myndigheten ges verktyg att kräva av verksamhetsutövaren att denne vidtar de kompletterande åtgärder myndigheten anser nödvändiga för att be- gränsa miljökonsekvenserna och för att förhindra eventuella ytter- ligare tillbud eller olyckor.

Svensk rätt

Vid fall av allvarlig miljöskada ska tillsynsmyndigheten enligt 10 kap. 14 § miljöbalken göra en materiell prövning av om de åt- gärder verksamhetsutövaren har föreslagit enligt 12 och 13 §§ är lämpliga och tillräckliga. Den materiella bedömningen görs enligt bestämmelserna i 5 § och förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. Tillsynsmyndigheten ska enligt 10 kap. 14 § andra meningen miljöbalken förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder för avhjälpande som behövs enligt 5 § samma kapitel. Finner myndigheten att de föreslagna åtgärderna inte är lämpliga och tillräckliga, får i föreläggandet anges de ytterligare åtgärder som myndigheten bedömer behövs för att avhjälpa skadan. Även om tillsynsmyndigheten fullt ut godtar verksamhetsutövarens för- slag ska myndigheten besluta om ett föreläggande. Myndigheten ska även i ett beslut klargöra att ytterligare åtgärder inte behöver

128

SOU 2011:86 Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

vidtas om alla åtgärder enligt förslaget har vidtagits och skadan bedöms vara avhjälpt. Beslutet kan överklagas, även i fråga om den materiella prövningen. Ett tillstånds rättskraft hindrar inte tillsyns- myndigheten att besluta om de åtgärder som behövs vid en allvarlig miljöskada, vilket följer av 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken.

Förutom regleringen i 10 kap. 14 § miljöbalken ger även 26 kap. 9 § miljöbalken tillsynsmyndigheten möjlighet att i ett en- skilt fall meddela de förelägganden och förbud som behövs för att balken och därpå grundade beslut och bestämmelser ska efterlevas.

Ett sådant	föreläggande kan även förenas med vite enligt
26 kap. 14 §.	Tillsynsmyndigheten kan med stöd av 26 kap. 9 §

kräva att verksamhetsutövaren vidtar skyddsåtgärder, begränsningar eller något annat försiktighetsmått. Myndigheten måste dock iaktta proportionalitetsprincipen och får inte tillgripa mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. Bestämmelsen gäller för all verksamhet som omfattas av miljöbalken. Det är enligt denna bestämmelse, till skillnad från 10 kap. 14 §, tillsynsmyndig- heten som ska ange vad som krävs och inte verksamhetsutövaren som ska lämna förslag till lösning. Det krävs enligt rättspraxis att ett föreläggande är utformat så att adressaten får ett tydligt besked om vad som behöver göras, dock inte nödvändigtvis hur det ska göras (se MÖD 2004:67). Miljööverdomstolen konstaterade i ett mål rörande bolaget Sain Gobain Isover AB att ett föreläggande enligt 26 kap. 9 § att vidta skyddsåtgärder inte gäller som villkor för tillstånd. Ett överskridande är således inte straffsanktionerat och kan inte heller leda till administrativa sanktioner som återkallelse av tillstånd (MÖD 2011:11).

Tillsynsmyndighetens rätt att ingripa med stöd av 26 kap. 9 § är dock inte oinskränkt. Ett föreläggande får som huvudregel inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken (se MÖD 2003:134 och 2007:23). Paragrafens fjärde stycke innehåller dock ett undantag från regeln om de bindande verkningarna hos tillståndsdomar och tillståndsbeslut. I brådskande fall ges tillsynsmyndigheten möjlig- het att ingripa mot en tillståndshavare om det finns risk för att ohälsa eller ”allvarlig skada” på miljön uppkommer. Tillämpning av undantagsregeln kräver antingen att sannolikheten för skada är ganska stor eller också att den befarade skadan är betydande. Motiven till paragrafen ger inte någon vägledning beträffande undantags- regelns tillämpning (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 493 f. och del 2, s. 272). Miljöskyddslagen innehöll en motsvarande möjlighet för

129

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

tillsynsmyndigheten att i brådskande fall, om särskilda omständig- heter förelåg, meddela föreläggande utan hinder av tillståndets rättskraft (40 § andra stycket). I propositionen till miljöskydds- lagen (prop. 1969:28 s. 226) angavs som exempel att en häftigt uppblossande epidemi kunde vara en situation där föreskrifter skulle kunna meddelas enligt lagrummet. Viss vägledning i fråga om be- stämmelsens tillämpning följer av Koncessionsnämndens praxis. I rättsfallet KN B 063/95 förelåg förutsättning för tillsynsmyndig- heten att meddela föreläggande med krav på begränsning av fosfor- tillförseln till sjön Södra Bullaren från en fiskodlingen till följd av fosforutsläppens mycket negativa miljöpåverkan på sjön (se även Bjällås och Rahmn, Miljöskyddslagen: handbok i miljörätt, 2 uppl. s. 180 f.). Någon praxis från Mark- och miljööverdomstolen be- träffande tillämpningen av undantagsregeln finns inte varför det är svårt att dra en generell slutsats om vad som krävs för att den ska vara tillämplig.

Som konstaterats i avsnitt 3.7.2 anser utredningen att kraven i art. 7 IED inte går längre än miljöbalkens reglering av allvarlig miljöskada. Härtill kommer också möjligheten för tillsynsmyndig- heten att tillämpa 26 kap. 9 § miljöbalken. Sammanfattningsvis anser således utredningen att det svenska regelverket innehåller bestäm- melser som motsvarar kraven i art. 7 c) IED.

3.8Bristande efterlevnad

Utredningens bedömning: De svenska bestämmelserna om tillsyn är tillräckliga för genomförande av art. 8 IED. Någon änd- ring av svensk rätt för att säkerställa efterlevnad av tillstånds- villkor erfordras inte.

För att säkerställa efterlevnad av reglerna krävs att den kontroll som sker genom tillsyn fungerar. IED inför därför bestämmelser om tillsyn (art. 23) som innebär en att en samordning sker med Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 4 april 2001 om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlems- staterna. Som en del i regleringen av tillsynen uppställs i art. 8 regler om kontroll av anläggningars efterlevnad av tillståndsvillkor genom informationsskyldighet och krav på att vidta åtgärder vid bristande efterlevnad.

130

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

3.8.1Åtgärder för att säkerställa att tillståndsvillkoren följs

Enligt art. 8.1 IED ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillståndsvillkoren följs. Denna bestämmelse motsvaras av art. 14 a) i IPPC-direktivet.

Svensk rätt

Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. miljöbalken och i miljö- tillsynsförordningen. I 26 kapitlets inledande bestämmelse sägs att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. För att åstadkomma detta har till- synsmyndigheterna en skyldighet att på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljö- balken samt av föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet som om- fattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Utöver den myndighetsutövande opera- tiva tillsynen ingår även som ett led i tillsynen en stödjande och främjande verksamhet genom rådgivning, information och liknande verksamhet som skapar förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Vid överträdelser är det tillsynsmyndighetens sak att ingripa i den utsträckning som behövs för att åstadkomma rättelse, bl.a. genom att med tillämpning av 9 § meddela de före- lägganden och förbud som behövs i enskilda fall. Tillsynsmyndig- heten är även skyldig att beivra brott genom att vid misstanke om brott anmäla överträdelser till polis- och åklagarmyndigheten (2 §). Det är i dessa fall åklagaren och inte tillsynsmyndigheten som ska avgöra om skäl för åtal föreligger.

Slutsatsen som kan dras är att de svenska bestämmelserna om tillsyn är tillräckliga för genomförande av art. 8.1 IED.

3.8.2Åtgärder om tillståndsvillkoren inte följs

En viktig del i tillsynsmyndighetens kontroll är att få rätt infor- mation om miljöriskerna. En verksamhetsutövare är därför enligt art. 8.2 a) skyldig att omedelbart informera den behöriga myndig- heten om tillståndsvillkoren inte följs. Verksamhetsutövaren är även skyldig att omedelbart vidta de åtgärder som är nödvändiga

131

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

för att säkerställa att villkoren åter följs snarast möjligt (art. 8.2 b). Även den behöriga myndigheten är skyldig att kräva att verk- samhetsutövaren vidtar alla lämpliga kompletterande åtgärder som den behöriga myndigheten anser vara nödvändiga för att villkoren åter ska följas. Informations- och åtgärdsskyldigheten enligt art. 8.2 a)–c) IED förutsätter inte, till skillnad från art. 7, att över- trädelsen av tillståndsvillkoren har en negativ effekt på miljön.

För det fall överträdelsen innebär en omedelbar fara för män- niskors hälsa eller hotar att omedelbart medföra betydande skade- verkningar för miljön ska enligt art. 8.2 andra stycket driften av anläggningen, förbränningsanläggningen, avfallsförbränningsanlägg- ningen, samförbränningsanläggningen eller en relevant del av denna upphöra till dess att villkoren åter följs.

Svensk rätt

Krav på verksamhetsutövarens omedelbara underrättelse vid villkorsöverträdelse

Art. 8.2 a) IED är baserad på art. 10 VOC-direktivet (1999/13/EG). Detta direktiv är genomfört i svensk rätt genom Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:11) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar. När det gäller verksamhetsutövarens informationsskyldighet hänvisar 23 § i före- skrifterna till 6 § andra stycket egenkontrollförordningen. Bestäm- melsen anger skyldighet för tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter att omgående underrätta tillsynsmyndigheten om en driftsstörning eller liknande händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. Överträdelse av tillståndsvillkor kan sägas innefattas i ”driftsstörning eller liknande händelse” varför någon ändring i detta avseende i och för sig inte är nödvändig. Till skillnad från egenkontrollförordningen uppställer dock inte IED och VOC-direktivet som förutsättning för att informationsskyldig- heten ska utlösas att överträdelse av villkoren riskerar att leda till en olägenhet. En uttrycklig bestämmelse formulerad i enlighet med direktivet kan anses stå i strid med förbudet mot ”self-incrimination” i art. 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig-

132

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)3. Med detta menas en rätt för den som anklagats för brott att inte behöva belasta sig själv genom att göra erkännanden, medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Även om skyldigheten att lämna upplysningar inte riktas till en enskild som redan har anklagats för brott4 anser utredningen inte att det är lämpligt att ha en ut- trycklig bestämmelse utformad som en absolut skyldighet att under- rätta tillsynsmyndigheten om en straffsanktionerad villkorsöverträ- delse. Ingen erinran har riktats mot Sveriges genomförande av VOC-direktivet. Mot bakgrund härav finns det inte skäl att föreslå ändringar i egenkontrollförordningen.

Krav på omedelbart vidtagande av åtgärder för att säkerställa efterlevnad av villkor

Art. 8.2 b) innehåller krav på att verksamhetsutövaren omedelbart ska vidta snabba åtgärder för att säkerställa att villkoren åter följs. Som ovan nämnts är art. 8.2 b) baserad på art. 10 i VOC-direktivet (1999/13/EG). Detta direktiv är beträffande åtgärdsskyldigheten genomförd i svensk rätt genom 23 § andra stycket NFS 2001:11. Eftersom dessa föreskrifter har ett begränsat tillämpningsområde är denna bestämmelse inte tillräcklig för att IED ska anses genom- fört. I svensk rätt uppställs dock ett generellt krav på en verk- samhetsutövare att se till att villkoren i tillståndet följs. Detta säkerställs genom att överträdelser av tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 miljöbalken medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § miljöbalken för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Villkor måste därför vara så preciserade att det kan konstateras om en överträdelse har skett och om den kan läggas till grund för sanktioner (se NJA 2006 s. 188, NJA 2006 s. 310 och NJA 2010 s. 516). Slutsatsen är att det

3Konventionen är inkorporerad i svensk rätt genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna.

4Enligt Europadomstolens praxis har den relevanta tidpunkten inträtt när behörig myn- dighet har underrättat någon om anklagelsen om brott eller när myndigheterna har vidtagit en åtgärd som gör att en persons situation har väsentligt påverkats av att det föreligger en misstanke (Serves mot Frankrike, dom den 20 oktober 1997, para 42). Se även SOU 2004:37, s. 297 ff. en mer ingående redogörelse för när anklagelse för brott föreligger.

133

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

SOU 2011:86

svenska sanktionssystemet tillser att verksamhetsutövaren vidtar åtgärder för att säkerställa efterlevnad av villkoren. Som redogjorts för i avsnitt 3.7.2 upptas även i 10 kap. 5 § miljöbalken och 6 § Sevesolagen skyldigheter för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder när mer allvarliga händelser har inträffat. Utredningens bedömning är därför att någon ändring av svensk rätt i detta avseende inte er- fordras.

Krav på vidtagande av de kompletterande åtgärder den behöriga myndigheten anser nödvändiga för att säkerställa efterlevnad

Art. 8.2 c) innehåller krav på att verksamhetsutövaren ska vidta de kompletterande åtgärder den behöriga myndigheten anser vara nödvändiga för att tillståndsvillkoren ska efterlevas. Bestämmelsen är baserad på art. 4.8 i WI-direktivet (2000/76/EG). Detta direktiv är i svensk rätt genomfört bl.a. genom avfallsförbränningsförord- ningen, vilken hänvisar till miljöbalkens bestämmelser om tillsyn i 26 kap. Av 26 kap. 9 § jämförd med 26 kap. 1 § miljöbalken följer att tillsynsmyndigheten har en skyldighet att tillgripa föreläggande eller förbud om ett sådant beslut är nödvändigt för att säkerställa efterlevnaden av ett tillstånd (prop. 1997/98:45, del 1, s. 494). Passivitet från tillsynsmyndighetens sida kan bedömas som tjänste- fel (se Svea hovrätts dom den 7 april 2003 i mål nr B 3204-02).

För det fall föreläggandet eller förbudet inte efterlevs har till- synsmyndigheten rätt enligt 26 kap. 17 § miljöbalken att söka verkställighet hos kronofogdemyndigheten. Detta betyder att ett lagakraftvunnet eller interimistiskt beslut får verkställas enligt utsökningsbalken (3 kap. 20 § och 16 kap. 10–12 a §§ utsöknings- balken). Tillsynsmyndigheten kan också begära särskild hand- räckning hos kronofogdemyndigheten för att åstadkomma rättelse när någon har begått en gärning som på ett objektivt sätt utgör miljöbrott som kan skada miljön. Den misstänkte behöver inte vara dömd för brottet utan kronofogdemyndigheten gör enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning en själv- ständig prövning av lagligheten av tillsynsmyndighetens begäran. Innan handräckning begärs i fråga om miljöfarlig verksamhet ska samråd ske med Naturvårdsverket om det kan befaras att kost- naden inte kan tas ut av verksamhetsutövaren (29 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).

134

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel I IED i svensk rätt

I stället för att vända sig till kronofogdemyndigheten för verk- ställighet eller rättelse kan tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad med stöd av 26 kap. 18 § miljöbalken. Vid risk för allvarliga skador eller om det finns andra särskilda skäl kan tillsynsmyndigheten i brådskande fall fatta ett sådant beslut utan att det har föregåtts av föreläggande eller förbud. Enligt motiven kan detta vara fallet om det finns skäl att anta att ett föreläggande eller förbud inte skulle följas eller att det inte tillräck- ligt snabbt eller effektivt skulle leda till det önskade resultatet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 278).

Sammanfattningsvis lever de svenska bestämmelserna väl upp till de krav som ställs i direktivet avseende rättelse vid bristande efter- levnad av tillståndsvillkor.

Stoppregel

Stoppregeln i art. 8.2 sista stycket är som ovan nämnts baserad på art. 10 i VOC-direktivet. Stoppregeln i VOC-direktivet är genom- förd i svensk rätt genom 24 § NFS 2001:11. Eftersom före- skrifterna har ett begränsat tillämpningsområde jämfört mot IED är denna bestämmelse inte tillräcklig för att stoppregeln i IED ska anses genomförd. Tillsynsmyndigheten kan använda sig av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken för att meddela ett tillfälligt förbud för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada uppkommer. Som redan nämnts är det enligt utredningens bedömning ingen skillnad mellan ”allvarlig skada” enligt balken och ”betydande skada” enligt IED. Någon ändring av svensk rätt behövs därför inte.

3.9Utsläpp av växthusgaser

Utredningens bedömning: Svensk rätt överensstämmer med direktivet. Ingen ändring behöver göras för att uppfylla kraven i art. 9 IED.

För att undvika dubbelreglering föreskriver art. 9 IED att gräns- värden för utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelsdirektivet (2003/87/EG) inte ska regleras i tillstånd enligt IED. Art 9 IED är identisk med art. 9.3 tredje–sjätte stycket IPPC- direktivet.

135

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

•förebyggande åtgärder ska vidtas för att undvika föroreningar,

•bästa tillgängliga teknik (BAT) används,

•ingen betydande förorening förorsakas,

•generering av avfall förhindras och avfall omhändertas med till- lämpning av avfallshierarkin enligt ramdirektivet för avfall (2008/98/EG),

•energianvändningen är effektiv,

•nödvändiga åtgärder ska vidtas för att förebygga olyckor och begränsa följderna av dessa,

•nödvändiga åtgärder ska vidtas vid nedläggning av verksam- heten.

Denna artikel baseras på art. 3 i IPPC-direktivet. Nyheten i IED är hänvisningen till den grundläggande principen om avfallshierarki i EU:s nya ramdirektiv för avfall samt hänvisning till art. 22 IED avseende nedläggning av verksamheten. Art. 22 är en nyhet i IED även om IPPC-direktivet också uppställde allmänna krav på åtgär- der vid nedläggning enligt art. 3 f).

Svensk rätt

Eftersom art. 11 IED inte innehåller några större ändringar jämfört med IPPC-direktivet är de allmänna principerna som ska ligga till grund för tillståndsprövningen inte någon nyhet i svensk rätt. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken anger de grund- läggande materiella miljökraven som utgör kärnan i all bedömning av verksamheters och åtgärders tillåtlighet. Bestämmelserna har därigenom en mycket central betydelse för att främja balkens huvudmål om hållbar utveckling. Hänsynsreglerna avser verksam- hetsutövarens kunskap (2 §), förebyggande skyddsåtgärder och försiktighetsmått inkluderat krav på användande av bästa möjliga teknik (BMT) (3 §), val av produkt (4 §), hushållning med råvaror och energi (5 §), verksamhetens lokalisering (6 §) samt åtgärder för att avhjälpa redan uppkomna skador och olägenheter (8 §). I prin- cip gäller hänsynsreglerna för all slags verksamhet och för sådana enstaka åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.

138

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

Det ankommer på den som bedriver eller önskar bedriva den aktuella verksamheten att visa att hänsynsreglernas krav är upp- fyllda (1 §). Denna bevisbörda gäller både vid tillståndsprövning, omprövning, ändring av tillstånd, vid tillsyn och i fråga om ned- lagda och avslutade verksamheter. I brottmål och mål om ersätt- ning gäller andra bevisregler.

Omfattningen av de försiktighetsmått som ska vidtas begränsas på så sätt att kraven gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem (7 §). Det är här fråga om en avvägning mellan den miljönytta försiktighetsmåtten medför och kostnaden för dessa. Den övre gräns som anges genom kravet på BMT kan härigenom sänkas om kravet anses orimligt att uppfylla. Det svenska begreppet BMT ska jämföras med direktivets begrepp, BAT, som definitionsmässigt begränsas till den teknik som kan tillämpas på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta (se avsnitt 4.6 för en mer ingående diskussion). 2 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken inne- håller en s.k. stoppregel vilken innebär att en verksamhet eller åtgärd under vissa förutsättningar inte får tillåtas om den bidrar till att en gränsvärdesnorm1 inte följs.

Vad gäller hänvisningen i IED till EU:s nya ramdirektiv för avfall (2008/98/EG) är, som ovan nämnts, de s.k. hushållnings- och kretsloppsprinciperna uttryckta i 2 kap. 5 § miljöbalken. Hushåll- ningsprincipen innebär bl.a. att råvaror och energi ska användas så effektivt som möjligt så att förbrukningen minimeras. Kretslopps- principen siktar mot slutna materialflöden och innebär att det som utvinns ur naturen på ett uthålligt sätt ska kunna användas, återan- vändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursför- brukning och utan att naturen skadas. I miljöbalkspropositionen utvecklas den prioritetsordning som bör gälla på så sätt att återan- vändning av produkter i de flesta fall är bättre än återvinning, som innebär en bearbetning eller omvandling av produktionen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 222). Av det nya ramdirektivet för avfall fram- går än tydligare den avfallshierarki som ska gälla som prioriterings- ordning för lagstiftning och politik i medlemsstaterna i fråga om förebyggande och hantering av avfall (art. 4). Principen att avfall i första hand ska förebyggas och därefter återvinnas, i första hand genom materialåtervinning, finns uttryckt redan i det tidigare

1 Gränsvärdesnorm är en miljökvalitetsnorm som anger att vissa värden inte får överskridas eller underskridas. Gränsvärdesnormer har en annan rättsverkan än andra miljökvalitets- normer (5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken).

139

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

ramdirektivet för avfall (direktiv 2006/12/EG). Ett av syftena i samband med översynen av det nya ramdirektivet var att skärpa de avfallsförebyggande åtgärderna samt att ta hänsyn, inte bara till avfallsfasen, utan även till produkters och materials hela livscykel. Detta kommer ytterligare att bidra till en ökad styrning mot åter- användning och materialåtervinning. Ändringar för att genomföra det nya ramdirektivet för avfall bereds för närvarande inom rege- ringskansliet.2

Inte heller hänvisningen till den reparativa ansvarsregeln i art. 22 IED medför något behov av ändring i svensk rätt då denna all- männa princip redan uttrycks i 2 kap. 8 § och 10 kap. miljöbalken. Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfyller kraven i art. 11 IED.

4.3Ansökan om tillstånd

Utredningens förslag: Det ska tydligt framgå att det är ett obligatoriskt krav att en ansökan i ett ansökningsmål enligt miljöbalken ska ange de åtgärder som behövs, inte bara för att förebygga uppkomsten av avfall, utan även de åtgärder för för- beredelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till.

En ansökan för en anläggning som omfattas av bilaga I till IED ska i förekommande fall innehålla en statusrapport.

4.3.1Ansökans innehåll

Art. 12.1 IED anger vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Bestämmelsen är i stort sett identisk med IPPC-direktivets art. 6.1 med undantag av att IED upptar ett nytt krav på upprättande av statusrapport (art. 12.1 e)). Kravet på vidtagande av åtgärder för att förebygga förekomsten av avfall har förstärkts på så sätt att orden ”om det behövs” är borttagna (art. 12.1 h)). Vidare innehåller den senare bestämmelsen en tydligare referens till avfallshierarkin i EU:s nya ramdirektiv för avfall (2008/98/EG).

2 Enligt Ds 2009:37 föreslogs att nya bestämmelser om avfallshierarki och definitioner i fråga om bl.a. återanvändning, återvinning och bortskaffande ska införas i svensk rätt i 15 kap. miljöbalken. Detta förslag avses dock inte genomföras för närvarande.

140

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

Svensk rätt

22 kap. 1 § första stycket miljöbalken anger vad en ansökan om tillstånd i ett ansökningsmål ska innehålla. För förvaltningsmyn- digheter och kommuner gäller 19 kap. 5 § miljöbalken, vilken hän- visar till 22 kap. 1 § miljöbalken. För att uppfylla IPPC-direktivets krav preciserades miljöbalkens bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla (SFS 2002:175, prop. 2001/02:65 s. 51 f.). Med preciseringarna klargörs att en tillståndsansökan ska innehålla uppgifter om råvaror, övriga insatsvaror och andra ämnen, om den energi som används eller genereras i anläggningen, om anläggning- ens utsläppskällor, förhållandena på platsen och art och mängd av förutsebara utsläpp, om åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall som anläggningen ger upphov till samt om planerade åtgärder för att övervaka utsläpp. Vidare klargörs att en ansökan ska inne- hålla en icke-teknisk sammanfattning av de lämnade uppgifterna. Vid bl.a. ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra miljö- farlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska i ansökan ingå en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken samt en redogörelse för samrådet.3 Det framgår av 6 kap. 7 § att en miljö- konsekvensbeskrivning bl.a. ska innehålla en redovisning av alter- nativa platser samt alternativa utformningar. Ansökan ska vidare ange de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att en domstol ska kunna bedöma och i målet pröva om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kommer att iakttas av sökanden. Detta betyder bl.a. att uppgifter ska lämnas som visar att hushållnings- och kretsloppsprincipen iakttas. Förslag till övervakning och kontroll av verksamheten samt i vissa fall en säkerhetsrapport ska också ingå i en tillståndsansökan.

Det är sökanden som har det fulla ansvaret för vad tillstånds- ansökan och eventuell miljökonsekvensbeskrivning innehåller. En oriktig eller utelämnad uppgift kan medföra straffpåföljd enligt 29 kap. 5 § miljöbalken. En annan konsekvens kan bli att ansökan avslås eller avvisas.

Slutsatsen som kan dras är att svensk rätt till största delen upp- fyller de krav på en ansökan om tillstånd vilka följer av art. 12.1 IED. Ändringar behövs dock för att uppfylla kraven i art. 12.1 e) och h) vad gäller statusrapporter och avfallshantering.

3 En miljökonsekvensbeskrivning behöver inte upprättas i samband med en prövning enligt 24 kap. miljöbalken (22 kap. 2 a § miljöbalken. Jfr prop. 2001/02:65 s. 34 ff.).

141

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt SOU 2011:86

Beträffande avfallshanteringen föreslår utredningen att 22 kap. 1 § första stycket 2 miljöbalken ändras så att det tydligare framgår att det är ett obligatoriskt krav att ange de åtgärder som behövs för avfallshanteringen enligt art. 12.1 h) IED. Det är utred- ningens bedömning att denna artikel bör anknyta till avfallshierar- kin reglerad i ramdirektivet för avfall genom att ansökan om till- stånd ska innehålla förslag till de åtgärder som kan behövas för att genomföra hierarkin. Kopplingen mellan IED och ramdirektivet för avfall följer uttryckligen av art. 11 d) IED.

Utformningen av avfallshierarkin kommer inte till uttryck på ett korrekt sätt i art. 12.1 h) IED. ”[R]ecycling and recovery of waste” översätts som ”materialåtervinning och återvinning av avfall”, vilket innebär att samma sak sägs två gånger. I det nya ramdirektivet för avfall definieras däremot ”recovery” som återvinning i största all- mänhet och ”recycling” är då en delmängd i form av materialåter- vinning. I ramdirektivet används också ”recycling” and ”other recovery” vilket visar att materialåtervinningen är en delmängd som står högre upp i avfallshierarkin än övrig återvinning, t.ex. energi- återvinning (se art. 4 ramdirektivet för avfall). Författningsför- slaget bör återspegla avfallshierarkin genom att en uppdelning görs mellan förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till. På så sätt blir anknytningen till avfallshierarkin korrekt. Frågan om vad en tillståndsansökan ska innehålla har en koppling till reglerna om tillståndsprövning och innehållet i tillståndsbeslut enligt art. 23 i det nya ramdirektivet för avfall eftersom tillståndsansökans inne- håll får betydelse för innehållet i ett tillståndsbeslut. Av artikeln följer ett antal uppgifter som ska finnas med i en dom om tillstånd för verksamhetsutövare som har för avsikt att lagra, återvinna eller bortskaffa avfall. Bestämmelser om detta infördes i 22 kap. 25 a– c §§ miljöbalken och trädde i kraft den 10 juli 2011 (prop. 2010/11:125).

När det gäller statusrapporter behöver 22 kap. 1 § miljöbalken kompletteras genom tillägg av en ny punkt.

142

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

delar (BAT-slutsatserna) antas genom kommittéförfarande. Kom- missionen ska även genom kommittéförfarande fastställa riktlinjer för insamling av data för utarbetande av BAT-referensdokument och för deras kvalitetssäkring (art 13). Art. 13.4 IED föreskriver att kommissionen ska inhämta och offentliggöra forumets yttrande om det föreslagna innehållet i BAT-referensdokumenten. Detta yttrande ska beaktas vid antagandet av BAT-slutsatserna i enlighet med det kommittéförfarande som är föreskrivet i art. 75.2 IED med hänvisning till art. 5, 7 och 8 i rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (1999/468/EG). Detta beslut har dock upphävts genom förordning Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemssta- ternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförande- befogenheter (art. 12). I art. 13 i denna förordning anges bestäm- melser som ska tillämpas i stället för det upphävda beslutet.

Den kommitté som ska vara involverad i antagandet av BAT- slutsatser är ”Industrial Emissions Directive (IED) Article 75 Committee” (Genomförandekommittén). Enligt direktivets preambel (para 13) bör kommissionen sträva efter att uppdatera BAT-referensdokumenten senast åtta år efter det att den föregå- ende versionen offentliggjorts. För en förteckning över de olika BAT-referensdokumenten, se tabell 2.1.

BAT-slutsatser har ännu inte tagits fram för de olika verksam- hetsområdena varför konsekvenserna av IED inte är helt klara. Kommissionen har dock nyligen tagit fram BAT-referensdoku- ment och BAT-slutsatser för järn- och stålindustrin samt glasindu- strin, vilka beräknas offentliggöras under 2012. Detta innebär enligt kommissionens uppfattning att översyn och eventuell omprövning ska för berörda verksamheter vara gjorda under 2016 enligt art. 21 IED (se kapitel 6 i betänkandet).

Användandet av BAT-slutsatser utgör en mycket central del av direktivet och uttryckliga referenser till BAT-slutsatser finns i flera av bestämmelserna.

•Art. 14.3 – BAT-slutsatser utgör grunden för fastställande av tillståndsvillkor,

•art. 15.3 – begränsningsvärden för utsläpp som motsvarar BAT (BAT-AELs) satta inom BAT-slutsatserna ska användas för fastställande av begränsningsvärden för utsläpp i tillstånd,

144

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

•art. 16 – kontrollvillkor ska baseras på BAT-slutsatserna,

•art. 21 – BAT-slutsatserna ska användas vid omprövning och översyn av villkoren i tillstånd,

•art. 73 – vid utarbetande av unionsomfattande minimikrav om begränsningsvärden för utsläpp och om regler för övervakning och efterlevnad hänvisas till BAT-slutsatserna.

Svensk rätt

Direktivets art. 13.1–6 om informationsutbyte och framtagande av BAT-referensdokument är enbart riktade till kommissionen och behöver därför inte genomföras i nationell lagstiftning. Allmänt kan dock sägas att det är utomordentligt viktigt att framtagandet av BAT-referensdokumenten är transparent och att de som är inblan- dade i framtagandet av dokumenten besitter rätt kompetens. För att uppfylla direktivets syfte att minska industriutsläppen i Europa är det vidare viktigt att det inte är de minst ambitiösa länderna som sätter standarden. Detta understryker vikten av att Sverige deltar aktivt i arbetet i Sevilla och i Bryssel. Det är också viktigt att det tydligt framgår i de av kommissionen framtagna riktlinjerna hur de tekniska arbetsgrupperna ska komma fram till begränsningsvärden för utsläpp i slutsatserna. För svensk del bör myndigheter, närings- liv och miljöorganisationer arbeta mycket aktivt för att begräns- ningsvärdena uttrycks på ett sätt som bättre överensstämmer med det gängse sätter att formulera villkor i svenska tillstånd. Flertalet av medlemsstaterna vill till skillnad från Sverige ange begränsnings- värden som dygnsmedelvärden i stället för årsmedelvärden. Arbetet med att ta fram BAT-referensdokument för järn- och stål- och glasindustrin påbörjades under IPPC-direktivet. Kommissionen har tyvärr valt att utan större omarbetning anta dessa under IED- regimen, vilket har kritiserats av Sverige. Det nu framtagna BAT- referensdokumentet för järn- och stålindustrin innehåller mätvär- den och mätmetoder som i vissa delar inte överensstämmer med det svenska systemet. Detta visar på vikten av att Sverige satsar på att aktivt delta i arbetet med att ta fram kommande BAT-referens- dokument och BAT-slutsatser.

145

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

4.4.1Användning av BAT-referensdokument som antagits under IPPC-direktivet vid kommande tillståndsprövning

Från och med ikraftträdandet av IED krävs att BAT-slutsatser antas för alla BAT-referensdokument vilka är under uppdatering efter denna tidpunkt. För BAT-referensdokument vilka har anta- gits av kommissionen före ikraftträdandet av IED, dvs. före den 6 januari 2011, gäller att slutsatserna om BAT ska tillämpas som BAT-slutsatser med avseende på kapitel II IED med undantag av bestämmelser om begränsningsvärden för utsläpp enligt art. 15.3 och 15.4 (art. 13.7) IED.

Svensk rätt

Enligt utredningens mening bör art. 13.7 IED tolkas så att vid prövning av nya tillstånd ska äldre BAT-referensdokument beaktas för det fall att en ny BAT-slutsats inte har antagits vid tidpunkten för tillståndsprövningen. Utredningen utgår således från att art. 13.7 jämförd med art. 14.3 IED inte innebär ett krav på att alla befintliga tillstånd behöver ses över för att uppdatera tillstånd mot redan befintliga BAT-referensdokument. Dessa dokument togs fram i ett annat sammanhang och hade inte som syfte att utgöra bindande krav. Att nu ge gamla BAT-referensdokument en sådan bindande verkan kan inte vara syftet med direktivet. Denna tolk- ning stöds av att IED inte innehåller en motsvarighet till art. 5.1 i IPPC-direktivet. Denna artikel krävde att medlemsstaterna senast den 30 oktober 2007 vidtog nödvändiga åtgärder för att se till att de anläggningar som existerade vid IPPC-direktivets ikraftträdande uppfyllde kraven i art. 9 (motsvarande art. 14 IED). Skyldigheten i art. 5.1 i IPPC-direktivet genomfördes i svensk rätt genom förord- ningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter. Det uttryckliga omprövningskravet i art. 21.3 IED gäller enbart BAT-slutsatser som antagits enligt art. 13.5 IED, dvs. efter direkti- vets ikraftträdande. Art. 13.7 IED lyfter således fram befintliga BAT-referensdokument endast såvitt gäller kommande tillstånds- prövningar och omprövningar.

Vid tillståndsprövningen som sker efter de svenska reglernas ikraftträdande ska prövningsmyndigheten ta hänsyn till de äldre BAT-referensdokumenten för den aktuella verksamheten vid fast- ställande av tillståndsvillkor om inte en BAT-slutsats antagits

146

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

under IED. Art. 13.7 IED får därigenom betydelse för ett korrekt genomförande av art. 14.3 IED. Utredningen föreslår i avsnitt 4.5.8 att en ny bestämmelse införs i 16 kap. 5 § miljöbalken enligt vilken prövningsmyndigheten ska ta hänsyn till BAT-slutsatser utfärdade i enlighet med art. 13 IED. Genom hänvisning till hela art. 13 IED innefattas en skyldighet för prövningsmyndigheten att i förekom- mande fall ta hänsyn även till BAT-referensdokument antagna under IPPC-direktivet.

4.5Fastställande av tillståndsvillkor

Utredningens förslag: Avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd behöver ändras för att uppfylla IED-direktivets krav på att prövningsmyndigheten särskilt ska beakta vissa förorenande ämnen vid bedömningen av behovet av vilka försiktighetsmått som behövs för en verksam- het.

En ny bestämmelse om skyldighet för verksamhetsutövare vid IED-anläggningar att utföra periodiska kontroller införs i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Kraven på kontroll begränsas dock till att endast omfatta IED- anläggningar och till de ämnen som kan påträffas på platsen och som riskerar att orsaka en föroreningsskada av mark och grund- vatten. Periodiska kontroller ska i enlighet med direktivet utfö- ras minst en gång vart femte år för grundvatten och vart tionde år för mark.

I 16 kap. miljöbalken införs en bestämmelse om prövnings- myndighetens skyldighet att ta hänsyn till BAT-slutsatserna.

I 22 kap. 25 § miljöbalken, som reglerar vad en tillståndsdom ska innehålla, införs en bestämmelse om att det ska anges vad som är den huvudsakliga verksamheten.

Enligt art. 14 IED ska tillståndet omfatta alla nödvändiga åtgärder som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet. Syftet är att säkerställa att anläggningen drivs i enlighet med de allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter. Medlemsstaterna ska säkerställa att tillståndet omfattar alla åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven i art. 11 och 18, vilka behandlar de allmänna principerna för verk-

147

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

samhetsutövarens grundläggande skyldigheter respektive miljö- kvalitetsnormer. Dessa åtgärder ska enligt art. 14.1 a)–h) minst omfatta följande.

•Begränsningsvärden för utsläpp av förorenande ämnen,

•skyddsåtgärder,

•utsläppskontroll,

•rapporteringsskyldighet,

•underhåll, övervakning och periodisk kontroll av mark och vat- ten m.m.,

•andra förhållanden än normala driftsförhållanden,

•minimering av gränsöverskridande föroreningar,

•villkor för bedömning av efterlevnaden av begränsningsvärdena för utsläpp.

Ett grundläggande krav enligt art. 14.3 IED är att tillståndsvillko- ren ska fastställas utifrån att hänsyn tas till BAT-slutsatser. Detta hindrar dock inte att strängare tillståndskrav kan fastställas med stöd av art. 14.4 IED. Om en verksamhet eller en typ av produkt- ionsprocess som bedrivs i en anläggning inte omfattas av någon av BAT-slutsatserna eller om dessa slutsatser inte behandlar alla potentiella miljöeffekter av verksamheten eller processen, ska enligt art. 14.6 kriterierna i bilaga III till direktivet tillämpas vid faststäl- lande av tillståndsvillkor. Dessa kriterier ska också tillämpas om prövningsmyndigheten fastställer tillståndsvillkor med hänsyn tagen till BAT som inte beskrivs i någon av de relevanta BAT-slut- satserna (art. 14.5). Kriterierna i bilaga III IED är i huvudsak iden- tiska med bilaga IV till IPPC-direktivet.

4.5.1Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp och andra skyddsåtgärder i tillståndsvillkor

Tillståndet ska omfatta begränsningsvärden för utsläpp för de föro- renande ämnen som anges i direktivets bilaga II (exempelvis svaveldioxid, kvävedioxid, asbest och organiska fosforföreningar) och för andra förorenande ämnen som den berörda anläggningen kan antas släppa ut i betydande mängder, med beaktande av ämne-

148

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

nas beskaffenhet och förmåga att överföra föroreningar från ett medium till ett annat. Begränsningsvärdena får kompletteras eller ersättas av likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder som säker- ställer en likvärdig miljöskyddsnivå. Det uppställs inte något krav på användning av specifik teknik eller teknologi vid fastställande av begränsningsvärden för utsläpp, likvärdiga parametrar eller tekniska åtgärder. Tillståndet ska även omfatta lämpliga föreskrifter som säkerställer skydd av mark och grundvatten samt åtgärder för kon- troll och hantering av avfall som genereras vid anläggningen (art. 14.1 a) och b), 14.2 och 15.2). Bestämmelserna är baserade på art. 9.3 första stycket och art. 9.4 första meningen i IPPC-direkti- vet, men IED innehåller en del ändringar som ger upphov till vissa tolkningsproblem.

Beträffande begränsningsvärden för utsläpp tar art. 14.1 a) IED även upp ”andra förorenande ämnen” än de som anges i bilaga II, vilken motsvarar IPPC-direktivets bilaga III. Bilagorna är i princip identiska med undantag av att bilaga II IED omfattar stoft inklu- sive fina partiklar samt ämnen som förtecknas i bilaga X till ramdi- rektivet för vatten (2000/60/EG). Frågan är om art. 14.1 a) ska tol- kas så att kvalificeringskravet ”kan antas släppa ut i betydande mån” är hänförligt endast till andra förorenande ämnen än som anges i bilaga II. Detta skulle innebära att begränsningsvärden för utsläpp för alla förorenande ämnen upptagna i bilaga II alltid ska anges oavsett utsläppens storlek. Med anledning av att kommiss- ionen i sitt förslag till nytt direktiv inte har angivit att bestämmel- sen innehåller en materiell ändring bör bestämmelsen tolkas så att begränsningsvärden för utsläpp för samtliga typer av förorenande ämnen ska regleras i tillståndet, om anläggningen kan antas släppa ut dessa ämnen i betydande mängder. Det är också så direktivets bestämmelser generellt är utformade, dvs. krav ställs endast om det är av betydelse för miljön.

Vad gäller krav på skyddsåtgärder enligt art. 14.1 b) IED är den enda ändringen jämfört med IPPC-direktivet att åtgärder för kon- troll och inte bara för hantering av avfall ska anges i tillståndet.

149

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

Svensk rätt

Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken ska tillståndsmyndig- heten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap. 3 och 7 §§ miljöbalken). Dessa försiktighetsmått anges som villkor i den dom eller det beslut som tillståndsmyndig- heten meddelar. I miljöbalken regleras innehållet i domar och beslut av bestämmelser i 22 kap. 25 § jämförd med 19 kap. 5 § första stycket 8. Den förstnämnda paragrafens första stycke inne- håller en inte uttömmande uppräkning av olika villkor en dom ska innehålla. Paragrafen är snarast att se som en form av minneslista. Som utgångspunkt gäller att tillståndet ska omfatta de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som den aktualiserar i målet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 246). Eftersom det ibland är svårt att fastställa villkoren i minsta detalj innehåller tredje stycket en regel om att domstolen får överlämna åt tillsynsmyndigheten att fast- ställa villkor av mindre betydelse. Detta gäller även fastställande av provisoriska föreskrifter (NJA 2005 s. 709).

Svensk rätt kräver alltid en reglering i tillståndet av utsläpp av förorenande ämnen för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar. Oftast innehåller villkoren någon typ av begränsningsvärden (22 kap. 25 § första stycket 6), som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belast- ning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som krävs för att klara värdet. Miljööverdomsto- len har i två rättsfall tagit ställning till hur villkor med begränsning- svärden bör utformas (MÖD 2009:2 och 2009:9). Med hänvisning till art. 9 IPPC-direktivet och de nya striktare kontrollkraven i IED gick domstolen ifrån konstruktionen med gräns- och riktvärden och anförde att ett begränsningsvärde bör preciseras genom att mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod anges enligt 25 § första stycket 3. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska preciseras är en avvägningsfråga. Detaljerna bör lämpligen överlämnas till kon- trollprogrammet (jfr MÖD 2009:19 angående utsläpp av kvicksil- ver till luft från en krematorieanläggning. Miljööverdomstolen ansåg i det fallet att det mot bakgrund av kontrollsvårigheter inte

150

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

var lämpligt att utforma villkoret med angivande av ett begräns- ningsvärde utan i stället ställdes krav på viss teknik).

I 11 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges särskilda bestämmelser om utsläpp för anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt avdelning 1 eller 4 i bilagan till förordningen. För dessa anläggningar ska prövningsmyndigheten vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt beakta om det förekommer sådana förorenande ämnen som anges i avdelning 5, vilken motsvarar bilaga III till IPPC-direktivet. Detta innebär att avdelning 5 behöver kompletteras så att ämnen som förtecknas i bilaga X till ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) ingår. Sistnämnda bilaga är en lista över de ämnen som av Europa- parlamentet och rådet bedömts vara prioriterade. Denna har för svensk del genomförts genom att begreppet ”prioriterade ämnen” definieras genom en hänvisning till bilaga X i 1 kap. 3 § Natur- vårdsverkets ändringsföreskrift (2010:12).4 I förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön bilaga 1 punkten 14 hänvisas till prioriterade ämnen enligt art. 16 i ramdi- rektivet för vatten där det anges att en lista över prioriterade ämnen ska fastställas av kommissionen. Till den färdiga listan i bilaga X i ramdirektivet för vatten fanns alltså ingen hänvisning i förordning eller föreskrift förrän i Naturvårdsverkets ändringsföreskrifter. I avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kan därför inte hänvisas till en svensk författning. Även om hänvisning till andra EU-direktiv så långt som möjligt bör undvikas är det problematiskt att införa alla ämnen i bilaga X i ramdirektivet för vatten eftersom denna bilaga är föremål för stän- diga uppdateringar av kommissionen. Vid genomförandet av bilaga II IED i svensk rätt föreslås därför att hänvisning görs till hela bilaga X i avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Vad gäller tillägget i IED för fina par- tiklar av stoft förefaller det självklart att sådana partiklar ingår, varför något tillägg inte föreslås. Vidare bör hänvisningen till ”svaveldioxider” ändras till ”svaveldioxid”. Skrivningen i avdel- ning 5 följer av ett skrivfel i den svenska översättningen av IPPC- direktivet och IED. Det finns bara en svaveldioxid varför plural-

4 Föreskrifter (NFS 2010:12) om ändring i föreskrifter och allmänna råd (2008:1) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Föreskrifterna trädde i kraft den 30 november 2010.

151

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

formen är felaktig. I den engelska versionen av bilagan är det kor- rekt angivet ”Sulphur dioxide and other sulphur compounds”.

Även när det gäller säkerställande av skydd av mark och grund- vatten uppfyller svensk rätt direktivets krav genom regleringen i 22 kap. 25 § miljöbalken (se särskilt punkten 9). Detsamma gäller reglering i tillstånd av kontroll och hantering av avfall. Enligt 22 kap. 25 § första stycket 8 ska tillståndsmyndigheten föreskriva villkor som gäller avfallshantering och återvinning och återanvänd- ning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön. Det är här fråga om de villkor som kan behövas utöver den reglering som finns i gällande förordningar på avfallsområdet. Krav på villkor om kontroll följer av punkten 3.

Förutom bestämmelserna i 22 kap. 25 § miljöbalken om inne- hållet i tillstånd har Naturvårdsverket meddelat ett antal föreskrif- ter om begränsningsvärden, skydd av mark och grundvatten samt hantering av avfall (NFS (1995:7), NFS (2001:11), NFS (2002:26), NFS (2002:28), NFS (2003:24) och NFS (2005:3)). För jordbruket finns begränsningsvärden för utsläpp i Statens jordbruksverks (Jordbruksverket) föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de svenska reglerna om gränsvärden och skyddsåtgärder i art. 14.1 a) och b), 14.2 och 15.2 uppfyller direktivets krav endast med det tillägget att avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarliga verksamheter bör justeras.

4.5.2Fastställande av villkor om utsläppskontroll

Tillståndsvillkoren ska enligt art. 14.1 c) i) IED ange lämpliga krav för utsläppskontroll som anger mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Enligt art. 14.1 c) ii) ska resultaten för utsläpp- skontrollen vara tillgängliga för samma tidsperioder och referens- förhållanden som för de utsläppsnivåer som motsvarar BAT om andra begränsningsvärden för utsläpp än de som motsvarar BAT fastställs. Det första ledet i bestämmelsen är identiskt med art. 9.5 första meningen i IPPC-direktivet. Den andra delen av artikeln är en nyhet i IED. De krav på kontroll som avses i art. 14.1 c) ska i tillämpliga fall vara grundade på slutsatserna om kontroll enligt BAT-slutsatserna. Detta följer av art. 16.1 IED.

152

SOU 2011:86 Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

Svensk rätt

Efter påpekanden från kommissionen kompletterades miljöbalkens bestämmelser om vad en tillståndsdom och ett tillståndsbeslut ska innehålla med de preciseringar som behövdes till följd av bl.a. IPPC-direktivet. Med preciseringarna klargörs numera att en till- ståndsdom och ett tillståndsbeslut ska innehålla villkor om

begränsningsvärden och utsläppskontroll	och om	BMT
(22 kap. 25 § första stycket 3 miljöbalken,	19 kap. 5 §	första

stycket 8) (prop. 2001/02:65, s. 57). Bestämmelsen har i praxis till- lämpats så att kontrollfrågorna inte har behandlats i tillståndsavgö- randet utan oftast separat i ett kontrollprogram. Kontrollen har främst varit en fråga för tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren. Denna praxis har sin grund i en önskan att ge utrymme för ändringar av sättet att utföra kontrollen, vilket förhindras av till- ståndets omfattande rättsverkan om kontrollåtgärden preciseras i detalj i själva tillståndet. Med hänvisning till bl.a. IPPC-direktivet konstaterade Miljööverdomstolen i rättsfallet NJA 2010 s. 690 att ramarna för kontroll av begränsningsvärdet också bör anges i vill- kor.5 Svensk rätt uppfyller således redan direktivets krav om fastställande av lämpliga krav för utsläppskontroll i villkor.

Fastställs med tillämpning av art. 15.3 b) IED andra begräns- ningsvärden än som motsvarar BAT beträffande bl.a. tidsperioder föreslår utredningen att tillsynsmyndigheten årligen är skyldig att bedöma resultaten av utsläppskontrollen (se avsnitt 4.6). Denna bestämmelse föreslås införas i 13 § i den nya industriutsläppsför- ordningen. Vid fastställande av tillståndsvillkor avseende utsläpp- skontroll är det därför viktigt att prövningsmyndigheten beaktar hur skyldigheten enligt art. 14.1 c) ii) uppfylls för att man ska kunna jämföra utsläppskontrollen med de utsläppsnivåer som mot- svarar BAT. För att underlätta för tillsynsmyndigheten kan det även finnas skäl att överväga om Naturvårdsverkets föreskrift om miljörapport (NFS 2006:9) bör ändras för att tydliggöra hur resul- taten av utsläppskontrollen ska anges.

5 I detta fall fann Högsta domstolen att Miljööverdomstolens ändring av ett visst villkor i tillståndet utgjorde ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart sökanden hade överklagat miljödomstolens dom. Av intresse är att Högsta domstolen anmärkte att det finns ett mycket nära samband mellan villkor om själva begränsningen av en viss miljöpåverkan och kontrollen av att fastställda värden för denna påverkan inte överskrids. Även om det formellt är en skillnad mellan dessa typer av villkor får det i processuellt hänseende anses höra till samma del av ett ansökningsmål. Detta innebär att vid bifall till ett överklagande från sökanden kan domstolen vid överprövning göra sådana ytterligare ändringar i domen som har samband med den bifallna ändringen och rör samma del av den överklagade domen.

153

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

Kravet på kontroll ska enligt art. 16.1 IED vara grundade på BAT-slutsatserna. Något specifikt förtydligande behöver inte göras eftersom kravet i nämnd artikel faller under det allmänna kravet att BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillstånds- villkoren (art. 14.3) Denna bestämmelse föreslås genomföras genom att en ny bestämmelse införs i 16 kap. 5 § miljöbalken (se avsnitt 4.5.8).

4.5.3Krav på rapportering av utsläppskontroll

I art. 14.1 d) IED uppställs krav på att tillståndet omfattar skyldig- het för verksamhetsutövaren att minst en gång per år till den berörda myndigheten rapportera resultaten från utsläppskontrollen samt andra uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna kontrollera efterlevnaden. Rapporteringsskyldigheten är inte heller den en nyhet i IED utan motsvarar art. 9.5 i IPPC-direktivet. Dock har skyldigheten preciserats med ett krav på viss regelbundenhet i rapporteringen. Har andra begränsningsvärden än motsvarande BAT fastställts krävs det att resultaten av utsläppskontrollen ska kunna jämföras med de utsläppsnivåer som motsvarar BAT.

Svensk rätt

Svensk rätt uppfyller kravet på årlig rapportering genom 26 kap. 20 § miljöbalken. Var och en som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är skyldig att varje år lämna in en miljörap- port till tillsynsmyndigheten. Rapporten ska ge en samlad bild av företagets arbete med att uppfylla och kontrollera att tillståndsvill- koren efterlevs. Rapporten ska också ange hur villkoren uppfyllts. Rapporteringsskyldigheten syftar till att underlätta för tillsyns- myndigheterna samt att förstärka verksamhetsutövarens egenkon- troll. Systemet med miljörapporter tillgodoser även ett informat- ionsbehov hos allmänheten och medför också ökad kunskap om de samlade utsläppen i landet. Regler om den närmare utformningen av miljörapporter finns i föreskrifter meddelade av Naturvårdsver- ket (NFS 2006:9). Enligt dessa föreskrifter ska rapporten innehålla en kommenterad sammanfattning av resultaten av mätningar, beräkningar eller andra undersökningar som utförts under året för

154

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

att bedöma verksamhetens påverkan på miljön och människors hälsa.

Där så är möjligt ska värden till följd av villkor redovisas i Svenska miljörapporteringsportalens (SMP) emissionsdel. I miljö- rapporten ska även betydande åtgärder som genomförts med anledning av eventuella driftstörningar m.m. redovisas. Naturvårds- verket lanserade i november 2009 en webbplats som heter ”Utsläpp i siffror”. Den innehåller en databas med uppgifter om utsläpp från ca 1 000 företag med miljöfarlig verksamhet i Sverige. Företagen kan nu själva se de data (genom utsläpp i siffror) som de rapporte- rat in i SMP samt vad andra företag rapporterat in.

Skyldigheten att årligen rapportera resultaten från utsläppskon- troll följer av lag och är preciserad genom Naturvårdsverkets före- skrifter. Det är alltså inte en skyldighet som anges i de individuella tillståndsvillkoren. Art. 6 i IED ger också medlemsstaterna utrymme för att anta generella föreskrifter i stället för ange skyl- digheter i enskilda tillstånd. Antas generella regler räcker det enligt andra stycket i sistnämnda bestämmelse att en hänvisning till dessa regler sker i tillståndet. Utgångspunkten i svensk rätt är att villko- ren ska anpassas till den särskilda verksamhet som tillståndet avser. Genom villkoren kan mera allmänt hållna författningsregler över- föras till mer preciserade krav. Däremot behöver mer detaljerade bestämmelser inte upprepas. Högsta domstolen har beträffande hänvisning till gällande regler uttalat att om det är fråga om en närmare reglering i författning saknas många gånger anledning att upprepa regleringen i villkoren för ett visst tillstånd (jfr Bertil Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar, suppl. 9, juli 2010, s. 16:6). Villkoren bör i stället ta sikte på sådant som inte direkt följer av de författningsbestämmelser som ändå måste iakttas i verksamheten (NJA 2010 s. 516). Eftersom verksamhetsutövarna är bundna av de tillämpliga regler som utfärdats i Sverige oavsett om dessa har nämnts i tillståndet, bör Högsta domstolens uttalande även i fortsättningen kunna utgöra utgångspunkten för villkors- skrivning även vad gäller IED-anläggningar. Eftersom det är en generell skyldighet fastställd i lag att inkomma med en miljörap- port krävs således inte att tillståndsvillkoren hänvisar till denna skyldighet. Härtill kommer att miljörapportskravet även är sankt- ionerat med miljösanktionsavgift enligt förordning (1998:950) om mil- jösanktionsavgifter. Som nämnts ovan i avsnitt 4.5.2 bör dock övervägas om Naturvårdsverkets föreskrift om miljörapport bör ändras för att

155

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

tydliggöra hur resultaten av utsläppskontrollen ska anges för att upp- fylla skyldigheten i art. 14.1 c)ii) och art. 14.1 d)ii) IED.

4.5.4Underhåll och periodisk kontroll

Ett tillstånd ska enligt art. 14.1 e) IED innehålla lämpliga krav för regelbundet underhåll och övervakning av de åtgärder som vidtagits för att förhindra utsläpp till mark och grundvatten och lämpliga krav avseende periodisk kontroll av mark och grundvatten vad avser farliga ämnen som kan påträffas på platsen med beaktande av risken för förorening inom anläggningens område. I art. 16.2 IED stipuleras med vilken frekvens de periodiska kontrollerna ska utfö- ras. Dessa bestämmelser har inte någon direkt motsvarighet i IPPC-direktivet.

Svensk rätt

Regelbundet underhåll och övervakning

Som ett led i verksamhetsutövarens egenkontroll ingår en skyldig- het att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga olägenheter för människors hälsa eller miljön. Den grundläggande bestämmelsen om verksamhetsutöva- rens egenkontroll finns i 26 kap. 19 § miljöbalken. Närmare före- skrifter finns i egenkontrollförordningen, främst i 5–7 §§. Verk- samhetsutövaren ska bl.a. upprätta rutiner för att fortlöpande kon- trollera att drifts- och kontrollfunktioner hålls i gott skick och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt, liksom också förteckna de kemiska produkter samt biotekniska organismer som hanteras inom verk- samheten och som kan innebära risker från hälso- och miljösyn- punkt. De betydande åtgärder som vidtagits för kontroll av utrust- ning m.m. ska redovisas i den årliga miljörapporten (4 § NFS 2006:9).

Utöver egenkontrollen kan frågor om kontroll och hushållning med mark, vatten och andra naturresurser regleras i en tillstånds- dom enligt 22 kap. 25 § första stycket 3 och 9 miljöbalken. Enligt Miljööverdomstolens resonemang i rättsfallet NJA 2010 s. 690 är det en avvägningsfråga hur noggrant kontrollen ska anges i till- ståndsvillkoren. Enligt domstolen kan det av praktiska skäl vara

156

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till ett kontrollpro- gram.

Genom regler om egenkontroll och regler om vad en tillstånds- dom eller ett tillståndsbeslut ska innehålla uppfyller svensk rätt direktivets krav i första ledet av art. 14.1 e) avseende regelbundet underhåll och regelbunden övervakning. Vad gäller det sista ledet i art. 14.1 e), som föreskriver uppställande av tillståndsvillkor avse- ende periodisk kontroll av mark och grundvatten, behövs däremot en komplettering av de nationella bestämmelserna.

Periodiska kontroller

Genom periodiska kontroller förbättras skyddet för miljön genom att det blir lättare att avgöra om skäl finns att kräva att verksam- hetsutövaren vidtar ytterligare skyddsåtgärder. Enligt art. 14.1 e) IED är det de farliga ämnen som kan påträffas på platsen som ska kontrolleras regelbundet. Hänvisningen till de ämnen som kan påträffas på platsen måste åsyfta att det är de ämnen som före- kommer i verksamheten som ska kontrolleras. Skyldigheten enligt IED begränsas också av att det är de ämnen som riskerar att föro- rena mark och grundvatten som ska kontrolleras. När det gäller begreppet ”farliga ämnen” anser utredningen att detta begrepp inte bör användas i svensk författningstext. Innebörden av begreppet ”farliga ämnen” är oklart vilket gör det svårt att tillämpa (se avsnitt 7.4). Att i svensk författning ange att kontrollkravet ska omfatta ”de ämnen som förekommer på platsen” kan tyckas ge upphov till en mer omfattande skyldighet än direktivets begränsning till ”far- liga ämnen”. Då kontrollskyldigheten enligt direktivet endast gäller för det fall ämnena riskerar att medföra förorening blir resultatet detsamma även om direktivets skrivning inte används ordagrant. En svensk bestämmelse om kontrollskyldigheten bör således avse de ämnen som förekommer i verksamheten och som riskerar att medföra föroreningsskada av mark och grundvatten inom verk- samhetens område. Hänvisning till ”verksamhetens område” görs mot bakgrund av att verksamhet är det vedertagna begreppet i miljöbalken. Inte heller detta medför någon överimplementering av direktivet (se avsnitt 3.3.2).

Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd ger verksam- hetsutövaren vissa anvisningar om genomförandet av provtagningar

157

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

(NFS 2000:15). Dessa behöver eventuellt uppdateras och förtydli- gas till följd av kraven i IED.

Eftersom det kan vara förenat med höga kostnader att utföra provtagning av mark och grundvatten finns det inte skäl att ange tätare intervaller för de periodiska kontrollerna än vad som följer av IED. Det innebär att kontroll av grundvatten ska genomföras minst en gång vart femte år och kontroll av mark minst en gång vart tionde år. Enligt 6 § första stycket i egenkontrollförordningen är verksamhetsutövaren skyldig att fortlöpande och systematiskt bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Visar denna bedömning att det inte föreligger någon risk för för- orening, behöver dock inte periodiska kontroller utföras alls och är risken mindre kan de utföras med andra tidsintervaller. Detta undantag överensstämmer med det utrymme som finns i art. 16.2 IED.

Art. 16.2 IED hindrar inte att bestämmelsen om periodiska kontroller anges som ett generellt krav. Reglering i varje enskilt tillstånd krävs inte. För att skapa ett enklare och tydligare system anser utredningen att det är mest ändamålsenligt att fastslå tidsin- tervaller för de periodiska kontrollerna i generella bindande regler. En ny bestämmelse om skyldighet att utföra periodiska kontroller bör lämpligen placeras i egenkontrollförordningen. Dessa regler bör begränsas till IED-anläggningar för att undvika överimple- mentering.

4.5.5Andra förhållanden än normala driftsförhållanden

Art. 14.1 f) IED föreskriver att tillståndet ska omfatta åtgärder som rör andra förhållanden än normala driftsförhållanden, t.ex. arbete med igångsättande och urdrifttagning, läckor, störningar i driften, tillfälliga avbrott och den slutliga nedläggningen av verk- samheten. Bestämmelsen motsvarar art. 9.6 i IPPC-direktivet. Art. 14.1 f) IED anger, till skillnad mot IPPC-direktivet, inte som förutsättning en risk för miljöpåverkan. En annan skillnad är att i IED anges olika exempel på andra förhållanden än normala drifts- förhållanden, vilket inte kan tolkas på annat sätt än att listan på åtgärder inte är uttömmande. Eftersom förutsättningen för med- delade tillståndsvillkor enligt IED är att uppfylla de allmänna prin- ciperna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter och bestämmelser om miljökvalitetsnormer blir följden att villkor för

158

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

andra förhållanden än normala driftsförhållanden endast är nöd- vändiga om miljöintresset kräver det. I praktiken blir det då ingen skillnad jämfört med IPPC-direktivet.

Svensk rätt

Som redovisats ovan är bestämmelsen i 22 kap. 25 § miljöbalken inte avsedd att på ett uttömmande sätt precisera de krav som kan ställas i ett tillstånd. Detta framgår inte minst av det allmänt for- mulerade kravet att domen ska innehålla ”de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter” (punkten 6). Svensk rätt ger därigenom det utrymme som krävs för att andra förhållanden än normala driftsförhållanden beaktas i vill- koren, om det behövs med hänsyn till miljön. När det gäller ned- läggning av verksamheten upptas krav på uppställande av de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och stäl- lande av säkerhet (punkten 10). Motsvarande reglering gäller även för ärenden som prövas av länsstyrelser och kommunala nämnder (jfr 19 kap. 5 § miljöbalken). Exempel från rättspraxis visar att reglering i tillstånden av avhjälpandefrågor sker i vissa fall. Med hänvisning till IPPC-direktivets bestämmelser (art. 9.1, 3 f och 9.6.) och principen om fördragskonform tolkning ansåg Miljööver- domstolen att den svenska bestämmelsen om innehållet i tillstånd skulle tolkas mot bakgrund av direktivets bestämmelser. Enligt domstolen kunde det därför vara motiverat och skäligt med villkor avseende bl.a. anmälan till tillsynsmyndigheten vid nedläggning av verksamheten (dom den 7 december 2005 i mål nr M 2019-04 angå- ende Billingsfors bruk). I rättsfallet MÖD 2007:14 (Stena Gotthard AB) ansåg Miljööverdomstolen också att det var både lämpligt och skäligt att som villkor för ett nytt tillstånd reglera frågan om undersökning av eventuella markföroreningar (se även MÖD 2008:22 Volvo Powertrain) (i avsnitt 7.2.3 lämnas en mer utförlig redogörelse för villkorsreglering av frågor som rör avhjälpande av miljöskador).

Mot bakgrund av ovanstående redogörelse kan konstateras att svensk rätt redan uppfyller direktivets krav på villkorsreglering av andra än normala driftsförhållanden.

159

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

4.5.8Fastställande av tillståndsvillkor utifrån BAT-slutsatser

En av de centrala nyheterna i IED är att BAT-slutsatser enligt art. 14.3 ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkoren. Även krav på utsläppskontroll ska vara grundade på BAT-slutsatser (art. 16.1). En jämförelse med den engelska versionen av IED visar att ”ligga till grund för” möjligtvis är ett felaktigt ordval. I den engelska språkversionen av direktivet används orden ”be the refe- rence for” som snarare betyder ”ta hänsyn till”. Alla språkversioner är i och för sig jämställda så ingen version gäller före någon annan. Sverige har på kommissionens inrådan framfört ett antal syn- punkter på den svenska översättningen av direktivet. Bl.a. har ord- valet i art. 14.3 tagits upp i skrivelsen till kommissionen.

För befintliga verksamheter utlöser art. 14.3 i sig inte ett behov av en översyn av villkoren. En sådan översyn krävs enligt art. 21 först när en ny BAT-slutsats har offentliggjorts. Sker en ompröv- ning av något annat skäl innan en ny BAT-slutsats som berör den huvudsakliga verksamheten har antagits ska de BAT-referensdo- kument som antagits under IPPC-direktivet användas som utgångspunkt vid prövningen. Dock behöver begränsningsvärden för utsläpp inte fastställas enligt BAT i dessa dokument. Detta följer av art. 13.7 IED (se avsnitt 4.4.1).

IED erbjuder, på samma sätt som IPPC, en möjlighet till anpassning till de lokala omständigheterna och de specifika drifts- villkoren. Art. 14.4 IED ger medlemsstaterna rätt att fastställa strängare tillståndsvillkor än de som går att uppnå genom använd- ning av BAT enligt BAT-slutsatserna. Enligt art. 14.5 IED kan den behöriga myndigheten fastställa tillståndsvillkor på grundval av BAT som inte beskrivs i någon av de relevanta BAT-slutsatserna, förutsatt att tekniken fastställs med beaktande av de kriterier som anges i bilaga III till direktivet. De kriterier som räknas upp är bl.a. användning av avfallssnål teknik och mindre farliga ämnen och främjande av återvinning m.m. Ytterligare förutsättningar för att annan teknik ska få användas är att kraven i art. 15 IED är upp- fyllda samt att en miljöskyddsnivå motsvarande BAT enligt BAT- slutsatserna säkerställs. Kriterierna i bilaga III ska också tillämpas om en verksamhet eller en typ av produktionsprocess som bedrivs i en anläggning inte omfattas av någon av BAT-slutsatserna eller om dessa slutsatser inte behandlar alla potentiella miljöeffekter av verk- samheten eller processen (art. 14.6). Bilaga III motsvarar bilaga IV i IPPC-direktivet. Den enda skillnaden är att IED även omfattar en

161

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

skyldighet att beakta information som offentliggörs av offentliga internationella organisationer.

För de anläggningar som bedriver intensiv uppfödning av fjä- derfän och svin vilka omfattas av punkten 6.6 i bilaga I gäller art. 14.1–14.6 utan att det påverkar tillämpningen av lagstiftningen om djurskydd (art. 14.7).

Svensk rätt

Anknytningen till BAT är inte någon nyhet i svensk rätt utan har sedan miljöbalkens tillkomst varit ett uttalat krav i 2 kap. 3 §, där angivet som BMT. Detta krav ligger till grund för prövningsmyn- dighetens tillståndsbeslut och prövningen av frågan om vilka krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska ställas. De svenska tillståndsvillkoren innehåller vanligtvis inte specifika tek- nikkrav. I stället anges ett begränsningsvärde där det av domskälen ofta framgår att utsläppsnivåerna är satta utifrån en viss tekniks prestanda (se t.ex. MÖD 2003:130). Den närmare kopplingen mel- lan BAT och BAT-slutsatserna bör, som Miljööverdomstolen påpekade i sitt remissvar på kommissionens förslag till IED, inte innebära några större svårigheter för svensk del eftersom nuvarande BAT-referensdokument framtagna under IPPC-direktivet redan används som en del av underlaget vid fastställande av villkor. Ett exempel från rättspraxis är ett avgörande från Miljööverdomstolen rörande frågan om krav på biologisk rening av processavloppsvat- ten från Vallviks bruk. En inte oviktig bedömningsgrund för såväl miljödomstolen som Miljööverdomstolen när det gällde kravnivån på tekniken var i det fallet det BAT-referensdokument som utar- betats under IPPC-direktivet när det gäller BAT för pappers- och massaindustrin. Även om domstolarna redan i dag fäster stor vikt vid BAT bör den uttryckliga skyldigheten för prövningsmyndig- heterna att beakta BAT-slutsatserna komma till uttryck i svensk författning. Eftersom kravet utgör en central del av tillståndspröv- ningen och ingår som en del av de grundläggande krav som kan ställas på en verksamhetsutövare föreslår utredningen att en ny bestämmelse införs i svensk rätt. Denna bestämmelse bör lämpli- gen placeras i 16 kap. miljöbalken där allmänna bestämmelser om prövningen anges. Enligt denna nya bestämmelse är prövnings- myndigheten skyldig att ta hänsyn till BAT-slutsatserna vid pröv- ning enligt balken. Uttrycket att ta ”hänsyn till” kan eventuellt

162

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

anses innebära en mildare form av bundenhet till BAT-slutsatserna än lokutionen ”ligga till grund för”. Som ovan nämnts har Sverige i skrivelse till kommissionen anfört att i den svenska versionen direktivet bör stå ”hänsyn tas till” vilket bättre överensstämmer med den engelska versionen av IED. Utredningen använder därför denna skrivning i författningsförslaget.

Skyldigheten att ta hänsyn till BAT-slutsatserna gäller dessa slutsatser i deras helhet. I den mån BAT-slutsatserna innehåller begränsningsvärden är dessa krav striktare. Undantag får endast göras i särskilt angivna fall. När det gäller fastställande av begräns- ningsvärden för utsläpp ska prövningsmyndigheten enligt art. 15.3 IED säkerställa att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar BAT i slutsatserna, om inte skäl för undantag enligt art. 15.4 IED finns. Bestämmelser om hur begränsningsvärden ska fastställas och när undantag kan göras föreslås införas i en ny förordning som enbart tar sikte på IED-anläggningar (se avsnitt 4.6).

Undantag från BAT-slutsatser

Undantagsmöjligheterna enligt art. 14.4–14.6 IED innebär att de behöriga myndigheterna ges ett visst spelrum för att kunna beakta omständigheter i det enskilda fallet i såväl skärpande som mild- rande riktning. Att IED erbjuder en möjlighet att fastställa till- ståndsvillkor på grundval av BAT som inte fastställs i en relevant BAT-slutsats är nödvändigt för prövningssystemets trovärdighet. Även om ambitionen är att BAT-referensdokumenten ska uppdate- ras av kommissionen vart åttonde år finns risk att den BAT som anges i BAT-slutsatserna inte är uppdaterad och att annan nyare teknik i stället utgör BAT. Det är vidare oklart vilken ambitions- nivå de kommande BAT-slutsatserna kommer att ligga på. Att inte tillämpa annan och bättre teknik än vad som anges i BAT-slutsat- sen skulle därför kunna leda till en försämrad miljönytta. Bunden- heten till BAT bör därför inte vara alltför stelbent.

Som ovan redovisas föreslås att det i svensk rätt införs en bestämmelse enligt vilken hänsyn ska tas till BAT-slutsatserna vid prövning enligt balken. Detta hindrar naturligtvis inte en pröv- ningsmyndighet från att komma fram till att strängare krav bör ställas på en verksamhet än vad som anges i BAT-slutsatsen vid tillämpning av de övergripande hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbal-

163

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

ken. Det hindrar heller inte prövningsmyndigheten från att finna att annan teknik än den som anges i BAT-slutsatserna uppnår samma resultat vad gäller utsläppsgränsvärden, men är billigare eller av annat skäl är lämpligare än den teknik som beskrivs i BAT-refe- rensdokumenten. Det kan också tänkas att det finns annan teknik som är mer anpassad efter svenska förhållanden än den som upptas i de inom EU framtagna teknikdokumenten. Vid bestämmande av vad som är BAT utanför BAT-slutsatserna ska kriterierna i bilaga III särskilt beaktas vid prövningen. Dessa kriterier har för svensk del ansetts genomförda genom 2 kap. 3 och 7 §§ miljö- balken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 216 ff.). Utredningen delar denna bedömning. Tillämpningen av undantagsmöjligheterna från BAT-slutsatserna i art. 14.5-6 IED begränsas dock såtillvida att kraven i art. 15 avseende begränsningsvärden för utsläpp som huvudregel inte får åsidosättas. Detta säkerställs genom att ett nytt fjärde stycke föreslås införas i 2 kap. 7 § miljöbalken. Enligt denna bestämmelse kan skälighetsbedömningen enligt paragrafens första stycke inte leda till att mindre stränga begränsningsvärden än de som följer av BAT-slutsatsen kan fastställas om inte skäl för undantag enligt art. 15.4 IED finns (se avsnitt 4.6).

Den svenska lagstiftningen rörande djurskydd gäller oavsett bestämmelserna i art. 14 IED. Någon bestämmelse som uttryckli- gen stadgar detta är inte nödvändig att införa i svensk rätt.

4.6Fastställande av begränsningsvärden för utsläpp, likvärdiga parametrar och tekniska åtgärder

Utredningens förslag: En bestämmelse som anger hur begräns- ningsvärden för utsläpp ska fastställas samt i vilka fall mindre stränga begränsningsvärden får fastställas införs i en ny förord- ning kallad industriutsläppsförordningen, vars tillämpnings- område begränsas till IED-anläggningar. I denna förordning införs även en bestämmelse om tillsynsmyndighetens skyldighet att bedöma resultatet av utsläppskontrollen i de fall andra begränsningsvärden anges än de som följer av BAT-slutsatsen vad beträffar värden, tidsperioder och referensvillkor. Dessa regler meddelas med stöd av ett nytt bemyndigande i 16 kap. 5 § miljöbalken.

164

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

Ett nytt stycke införs i 2 kap. 7 § miljöbalken enligt vilket det framgår att högre begränsningsvärden inte får fastställas än de som framgår av BAT-slutsatser om det inte finns skäl för undantag närmare preciserade i den föreslagna industriutsläpps- förordningen.

Avsikten med omarbetningen av IPPC-direktivet är att förstärka tillämpningen av BAT. Detta görs genom att krav uppställs på att hänsyn ska tas till BAT-slutsatserna vid fastställande av tillstånds- villkoren enligt art. 14.3 IED och genom att begränsningsvärden för utsläpp under normala driftsförhållanden som huvudregel inte får sättas högre än de nivåer som anges i BAT-slutsatserna enligt art. 15.3. De högre nivåerna i de spann för BAT som anges i BAT- slutsatserna utgör därigenom bindande minimikrav när utsläpps- villkoren ska fastställas för de verksamheter som omfattas av bilaga I. Det är enligt kommissionen de utsläppsvärden som är för- knippade med BAT (BAT-AELs) som har bindande verkan enligt IED. Det finns inget stöd i direktivet för att förbrukningsvärden, t.ex. för energi, kan förknippas med BAT med samma legala status som BAT-AELs under art. 15.3. I den sistnämnda bestämmelsen preciseras även hur begränsningsvärdena ska uttryckas. Dessa ska uttryckas för samma eller kortare tidsperioder och samma refe- rensförhållanden som de utsläppsnivåer som motsvarar BAT. Alternativt kan begränsningsvärdena uttryckas på annat sätt vad beträffar värden, tidsperioder och referensvillkor. Fastställs begränsningsvärden på annat sätt än såsom de uttrycks i BAT-slut- satsen, ska den behöriga myndigheten minst en gång per år bedöma resultaten av utsläppskontrollen. På så sätt ska säkerställas att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar BAT. Något krav på användning av en specifik teknik eller teknologi föreskrivs inte i IED (art. 15.2). Om specifika tekniker eller teknologier nämns i en BAT-slutsats ska detta inte uppfattas som ett krav på att just dessa används, men nivåerna för begränsningsvärdena som motsvarar BAT enligt slut- satserna måste som huvudregel följas.

I art. 15.4 IED ges möjlighet att avvika från huvudregeln i art. 15.3. Undantag får göras om kostnaderna för att upprätthålla begränsningsvärdena blir oproportionerliga jämfört med miljö- nyttan med hänsyn till anläggningens geografiska belägenhet och tekniska egenskaper. Undantagsmöjligheten förutsätter att

165

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

begränsningsvärden för utsläpp i tillämpliga fall inte sätts högre än de som anges i bilagorna V–VIII till IED och att ingen betydande förorening förorsakas samt att en hög nivå för miljöskyddet i dess helhet uppnås. Medges sådant undantag ska skälen härför anges. Kommissionen har möjlighet att klargöra de kriterier som ska beaktas vid tillämpning av undantagsbestämmelsen. Art. 15.5 IED ger även den behöriga myndigheten möjlighet att under vissa förut- sättningar medge tillfälliga undantag för utprovning och använd- ning av ny teknik för en period om totalt högst nio månader.

Svensk rätt

Fastställande och kontroll av begränsningsvärden för utsläpp som motsvarar BAT

Som redogjorts för i avsnitt 4.5 krävs i svensk rätt att tillståndet reglerar utsläpp av förorenande ämnen för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar (22 kap. 25 § första stycket miljöbalken). Eftersom art. 15.3, uttryckligen reglerar hur begränsningsvärden ska uttryckas bör svensk rätt kompletteras med en ny bestämmelse. En sådan bestämmelse föreslås tas in i 11 § i den nya industriutsläppsförordningen. I den av utredningen föreslagna författningstexten används begreppet ”begränsnings- värde” i enlighet med Mark- och miljööverdomstolens praxis (MÖD 2009:2 och 2009:9). Uttrycks begränsningsvärdet i villkoret på annat sätt än som anges i BAT-slutsatsen ska tillsynsmyndig- heten en gång per år bedöma resultatet av utsläppskontrollen. Bedömningen ska säkerställa att utsläppen under normala drifts- förhållanden inte är högre än de utsläppsnivåer som motsvarar BAT. En bestämmelse med detta innehåll föreslås införas i 13 § i industriutsläppsförordningen.

Begreppet ”utsläppsgränsvärde”, definierat art. 2.6 första meningen i IPPC-direktivet motsvaras i IED av i ”gränsvärde för utsläpp” definierat i art. 3.5 IED. I IED preciseras detta med begreppet ”utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik” (art. 3.13) (BAT-AELs). Dessa begrepp återspeglas för svensk del till viss del i 11 b § förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd. Där framgår att med ett begränsningsvärde för utsläpp avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tids-

166

SOU 2011:86

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

perioder eller på annat sätt som närmare anges. Det gäller oavsett om begränsningsvärdet har bestämts som gränsvärde, riktvärde eller annat värde. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning. Sista meningen motsvarar art. 15.1 IED. Bestämmelsen i 11 b § bör dock ändras med hänvisning till ovan nämnda praxis från Mark- och miljööverdomstolen rörande begränsningsvärden. Utredningen föreslår därför att hänvisningen till gränsvärde och riktvärde tas bort. Någon annan ändring av bestämmelsen föreslås inte.

Enligt art. 15.3 IED är det under normala driftsförhållanden som BAT-AELs ska hållas. Med tidigare villkorspraxis kunde detta ha varit problem, eftersom det ofta föreskrevs gränsvärden som föreföll höga men som verksamhetsutövaren var tvingad att hålla sig långt under för att ha marginaler vid driftstörningar som resul- terade i högre utsläpp. Vid villkorsskrivningen måste beaktas att BAT-AELs är avsedda att kunna hållas vid normala driftsförhållan- den och alltså inte motsvarar vad vi i Sverige tidigare benämnde gränsvärden. Nuvarande praxis kring utformningen av begräns- ningsvärden bör dock ge förutsättningar för en rimlig och korrekt implementering av kraven.

Villkor som reglerar andra förhållanden än normala driftsför- hållanden, t.ex. haverivillkor, kan i vissa fall behöva regleras i till- stånd för IED-anläggningar. När det gäller avfallsförbrännings- anläggningar har Naturvårdsverket givits ett bemyndigande att meddela de föreskrifter om onormala driftsförhållanden som behövs till följd av art. 13.2–4 i avfallsförbränningsdirektivet 2000/76/EG (15 § förordning (2002:1060) om avfallsförbränning). Enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandet ska verksamhetsutövaren i händelse av haveri i utrustning som kan ha betydelse från miljösynpunkt inskränka eller stoppa driften så snart detta är möjligt till dess att normal drift kan återupptas (19 § NFS 2002:28). De svenska reglerna i 22 kap. 25 § miljöbalken och Mark- och miljööverdomstolens nya praxis angående begränsnings- värden ger utrymme för att formulera lämpliga villkor som tillåter tillfälliga överskridanden vid onormala driftsförhållanden.

167

Genomförande av kapitel II IED i svensk rätt

SOU 2011:86

Fastställande av mindre stränga begränsningsvärden för utsläpp

Tillståndprövningen enligt IED ger utrymme för viss flexibilitet vid fastställandet av begränsningsvärden för utsläpp genom undantags- bestämmelsen i art. 15.4. Bestämmelsen har stora likheter med skä- lighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken. Miljöbalkens bestämmelse stadgar att en avvägning ska göras mellan miljöhänsyn och kostna- der för att vidta skyddsåtgärder när kraven på en verksamhet eller en åtgärd ska bedömas. Med nyttan menas de fördelar för miljön som åtgärden får anses innebära i det enskilda fallet, varvid de miljömål som riksdagen antagit särskilt ska beaktas. Av motiven till miljöbalken följer att även verksamhetens värde från samhälls- synpunkt skulle kunna beaktas (prop. 19997/98:45, del 2, s. 459). Därigenom skulle exempelvis även hänsyn till sysselsättningen kunna spela en roll. Man bör dock kunna invända att samhällsnyt- tan ska beaktas först när man prövar, om de restutsläpp som inte kan undvikas enligt 7 § bör motivera förbud enligt 9 §. Synpunkten rörande sysselsättningen nämns dock endast i motiven rörande avvägningsregeln i 2 kap. 10 § (Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar, suppl. 10, april 2011, s. 2:35 f. och prop. 1997/98:45, del 1, s. 26).

Även om balkens skälighetsregel i stora delar överensstämmer med art. 15.4 finns ett, om än begränsat, utrymme för att argu- mentera att hänsyn enligt miljöbalken kan tas till annat än de spe- cifika omständigheter som anges i IED. Syftet med IED är att strama upp tillämpningen av BAT. Därför är art. 14.3, 15.3 och 15.4 IED av mycket central betydelse i direktivet. Att kommissionen anser att tillämpningen av undantagsregeln måste styras upp åskåd- liggörs bl.a. genom medlemsstaternas skyldighet att rapportera till kommissionen i de fall undantagsregeln har tillämpats. Det är högst sannolikt att kommissionen kommer att vara extra uppmärksam på medlemsstaternas genomförande av nämnda artiklar. Sverige kan naturligtvis på goda grunder argumentera för att 2 kap. 7 § miljö- balken inte går längre än art. 15.4 IED. Av systematiska och peda- gogiska skäl anser dock utredningen att en undantagsregel utfor- mad i enlighet med art. 15.4 bör införas i svensk rätt. Som ovan redogjorts för har utredningen föreslagit att en huvudregel om fast- ställande av begränsningsvärden motsvarande art. 15.3 IED placeras i en förordning omfattande IED-anläggningar. Det bör tydliggöras att undantag utöver vad som ryms inom ramen för art. 15.4 inte kan medges. Detta åstadkoms bäst om undantagsregeln placeras i

168