Transporter av frihetsberövade

Innehåll

Förkortningar m.m. ............................................................		21
Sammanfattning ................................................................		27
Författningsförslag .............................................................		37
1	Förslag till lag (2012:00) om transporter i samband
	med utlämning och överlämnande till Sverige .......................	37
2	Förslag till lag om ändring i lagen (1957:668) om
	utlämning för brott..................................................................	38

3Förslag till lag om ändring i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och

Norge........................................................................................

4Förslag till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge

angående verkställighet av straff m.m.....................................

5Förslag till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge

för verkställighet av beslut om vård eller behandling ............

6Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av

	brottmålsdom...........................................................................	44
7	Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)................	46
8	Förlag till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård
	av missbrukare i vissa fall.........................................................	48

Innehåll		SOU 2011:7
9	Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med
	särskilda bestämmelser om vård av unga.................................	51
10	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om
	psykiatrisk tvångsvård..............................................................	53
11	Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om
	rättspsykiatrisk vård.................................................................	56

12Förslag till lag om ändring i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna

	för brott mot internationell humanitär rätt............................	57
13	Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67) ................	59
14	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:603) om
	verkställighet av sluten ungdomsvård .....................................	60
15	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om
	belastningsregister....................................................................	62
16	Förslag till lag om ändring i lagen (1998:621) om
	misstankeregister......................................................................	63
17	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om
	internationell rättslig hjälp i brottmål.....................................	64
18	Förslag till lag om ändring i lagen (2002:329) om
	samarbete med Internationella brottmålsdomstolen .............	66

19Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk

	arresteringsorder ......................................................................	68
20	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).......	71
21	Förslag till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400)........................................................	73
22	Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)...........	74
23	Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) .............	75

SOU 2011:7	Innehåll
24 Förslag till förordning om ändring i kungörelsen
(1970:710) om utlämning till eller från Danmark,
Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut
om vård eller behandling .........................................................	76

25Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt

samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom...............

26Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning

för brott ....................................................................................

27Förslag till förordning om ändring i förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och

	rättspsykiatrisk vård.................................................................	80
28	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister........................................	82
29	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1135) om misstankeregister..........................................	87

30Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt

	en europeisk arresteringsorder................................................	91
31	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2007:1172) med instruktion för Kriminalvården .................	93
Del A Allmänt om transporter av frihetsberövade personer
1	Inledning...................................................................	97
1.1	Utredningens direktiv..............................................................	97
1.2	Utredningsarbetet....................................................................	98
1.3	Disposition av betänkandet...................................................	100

Innehåll		SOU 2011:7
2	Definitioner och avgränsningar	...................................101
2.1	Inledning.................................................................................	101

2.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar

	i rörelsefriheten ......................................................................		102
	2.2.1	Begreppet frihetsberövande........................................	102
	2.2.2	Begreppet frihetsinskränkning...................................	103
	2.2.3	Gränsdragningar..........................................................	104
2.3	Transporter .............................................................................		107
2.4	Handräckning.........................................................................		109
	2.4.1	Allmänt ........................................................................	109
	2.4.2 Frihetsberövanden och andra inskränkningar
		i rörelsefriheten ...........................................................	111
	2.4.3 Tillträde till visst område eller utrymme ...................		113
	2.4.4	Viss annan handräckning............................................	114
	2.4.5	Statistik ........................................................................	115
3	Grundläggande kartläggning av transportverksamheten ...		117
3.1	Inledning.................................................................................		117

3.2Faktorer som styr fördelningen av

	transportverksamheten ..........................................................		118
	3.2.1	Verkställande myndighet............................................	118
	3.2.2	Vistelselokal.................................................................	119
	3.2.3 Behov av s.k. polisiär kompetens ...............................		121
	3.2.4 Särskilda behov hos personen som ska
		transporteras................................................................	122
3.3	Fördelning av transportverksamheten ..................................		123
	3.3.1	Allmänt ........................................................................	123
	3.3.2	Systematisering ...........................................................	125
4	Kriminalvårdens transportverksamhet .........................		129
4.1	Inledning.................................................................................		129

4.2Allmänt om Kriminalvårdens organisation

och verksamhet.......................................................................	130
4.3 Bakgrund.................................................................................	130
8

SOU 2011:7 Innehåll

4.4	Regelverk ................................................................................		131
4.5	Transportverksamheten i dag................................................		132
	4.5.1	Grundläggande struktur.............................................	132
	4.5.2	Uppgiftsfördelning mellan transporttjänsten
		och de lokala verksamhetsställena .............................	133
	4.5.3	Geografisk variation ...................................................	134
4.6	Transporttjänsten...................................................................		136
	4.6.1	Organisation ...............................................................	136
	4.6.2	Personal.......................................................................	137
	4.6.3	Intern utbildning ........................................................	137
	4.6.4	Bemanning ..................................................................	139
	4.6.5	Planeringsfunktionen .................................................	139
	4.6.6	Fordon m.m. ...............................................................	140
	4.6.7	Tekniskt stöd ..............................................................	141
	4.6.8 Särskilt om Kriminalvårdens indirekta
		verksamhetsområde ....................................................	141
4.7	De lokala verksamhetsställenas transportverksamhet .........		142
5	Andra myndigheters transportverksamhet....................		145
5.1	Inledning.................................................................................		145
5.2	Polisen ....................................................................................		145
	5.2.1	Organisation och verksamhet....................................	145
	5.2.2 Frihetsberövanden och andra inskränkningar
		i rörelsefriheten...........................................................	147
	5.2.3	Transporter .................................................................	149
5.3	Tullverket ...............................................................................		150
	5.3.1	Organisation och verksamhet....................................	150
	5.3.2 Frihetsberövanden och andra inskränkningar
		i rörelsefriheten...........................................................	150
	5.3.3	Transporter .................................................................	151
5.4	Kustbevakningen....................................................................		152
	5.4.1	Organisation och verksamhet....................................	152
	5.4.2 Frihetsberövanden och andra inskränkningar
		i rörelsefriheten...........................................................	153
	5.4.3	Transporter .................................................................	154
5.5	Migrationsverket....................................................................		155
			9

Innehåll SOU 2011:7

	5.5.1	Organisation och verksamhet ....................................	155
	5.5.2	Frihetsberövanden och transporter ...........................	155
5.6	Statens institutionsstyrelse ....................................................		156
	5.6.1	Organisation och verksamhet ....................................	156
	5.6.2	Frihetsberövanden och transporter ...........................	156
5.7	Landstingen ............................................................................		157
	5.7.1	Allmänt ........................................................................	157
	5.7.2	Frihetsberövanden och transporter ...........................	158
5.8	Övriga myndigheter ...............................................................		158
5.9	Sammanfattande kommentar.................................................		159
6	Särskilt om utrikestransporter ....................................		161
6.1	Inledning.................................................................................		161

6.2Transporter i samband med verkställighet av avvisnings-

och utvisningsbeslut...............................................................		162
6.2.1	Bakgrund .....................................................................	162
6.2.2 Gällande rätt och tillämpningen därav.......................		164
6.2.3	Praktiskt genomförande .............................................	169

6.3Transporter i samband med internationellt straffrättsligt

	samarbete, m.m.......................................................................		175
	6.3.1	Allmänt ........................................................................	175
	6.3.2	Praktiskt genomförande .............................................	176
7	Nordisk utblick.........................................................		179
7.1	Inledning.................................................................................		179
7.2	Danmark .................................................................................		179
7.3	Finland ....................................................................................		181
7.4	Norge	......................................................................................	184
7.5	Sammanfattande kommentar.................................................		185

SOU 2011:7 Innehåll

Del B Överväganden och förslag
8	Är myndigheternas transportverksamhet
	ändamålsenligt organiserad?......................................		189
8.1	Inledning.................................................................................		189
8.2	Tidigare överväganden...........................................................		190
	8.2.1 Riksrevisionsverkets översyn av kriminalvårdens
		transportorganisation .................................................	190
	8.2.2 Statskontorets granskning av Transporttjänsten......		191
	8.2.3 Överväganden i samband med inrättandet av
		myndigheten Kriminalvården ....................................	192
8.3	Tre modeller ...........................................................................		193
	8.3.1	Allmänt........................................................................	193
	8.3.2 Modell 1 – Varje myndighet ansvarar för sina
		transporter med eller utan möjlighet till
		polishandräckning eller – i verkställighetsärenden
		– att överlämna ärendet ..............................................	194
	8.3.3 Modell 2 – En fristående nationell
		transportmyndighet....................................................	196
	8.3.4 Modell 3 – Myndigheten Kriminalvården behåller
		transporttjänsten men ”profileras” utifrån att
		verksamheten inte endast omfattar kriminalvård .....	198
8.4	Överväganden och förslag.....................................................		199
	8.4.1 Utgångspunkter för en rättssäker och effektiv
		transportverksamhet...................................................	199
	8.4.2 Andra myndigheters behov av extern
		transportverksamhet...................................................	204
	8.4.3	Grundläggande myndighetsstruktur .........................	205
	8.4.4	Verksamhetsansvar .....................................................	206
	8.4.5 Ett förenklat administrativt förfarande i
		handräckningsärenden................................................	215
	8.4.6 Serviceåtaganden i förhållande till beställande
		myndigheter ................................................................	216
	8.4.7 Särskilt om polismyndighetens biträde för verk-
		ställande av beslut om förvar i utlänningsärenden....	217

Innehåll SOU 2011:7

9	Särskilda överväganden med hänsyn till
	den frihetsberövade ..................................................		221
9.1	Inledning.................................................................................		221
9.2	Tidigare överväganden ...........................................................		221
9.3	Allmänna utgångspunkter......................................................		223
	9.3.1	Bakgrund .....................................................................	223
	9.3.2	Brukarperspektivet......................................................	224
	9.3.3	Utförarperspektivet ....................................................	224
9.4	Jämförelse med förvarstagna i Kriminalvården ....................		225
9.5	Överväganden och förslag .....................................................		227

9.5.1Polisens respektive Kriminalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta

		personer – en jämförelse.............................................	227
	9.5.2	Förbättrade förutsättningar för Polisen och
		Kriminalvården att utföra transporter åt andra
		myndigheter ................................................................	234
10	Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet
	organiseras? .............................................................		241
10.1	Inledning.................................................................................		241
10.2	Tidigare överväganden ...........................................................		241
10.3	Statistik – Transporttjänsten .................................................		243
	10.3.1 Omfattningen av transporttjänstens verksamhet .....		243
	10.3.2 Framtida transportbehov............................................		246
	10.3.3 Finansiering och kostnadsutveckling ........................		248
10.4	Statistik – De lokala verksamhetsställenas
	transportverksamhet ..............................................................		252
10.5	Överväganden och förslag .....................................................		253
	10.5.1 Allmänt om effektiviteten ..........................................		253
	10.5.2 Kostnadsutvecklingen under senare år ......................		255
	10.5.3 Framtida transportbehov............................................		257
	10.5.4 En modern transportorganisation..............................		261
	10.5.5 Ansvarsfördelningen mellan transporttjänsten
		och de lokala verksamhetsställena..............................	264
12

SOU 2011:7		Innehåll
	10.5.6 Vilka hinder finns i övrigt för en effektivt planerad
	transportverksamhet?..................................................	268
	10.5.7 Kriminalvårdens transporter av icke-frihetsberövade
	personer som ska avvisas eller utvisas .........................	272
11	Privata utförare av transporttjänster............................	275
11.1	Inledning.................................................................................	275
11.2	Allmänt om privatisering inom kriminalvården...................	275
11.3	Användandet av privata utförare vid transporter av
	frihetsberövade personer .......................................................	277
11.4	Gällande rätt...........................................................................	278
	11.4.1 Väktare ........................................................................	278
	11.4.2 Kriminalvårdens användning av privata
	bevakningsföretag för bevakningsuppdrag ...............	280
11.5	Överväganden och förslag.....................................................	283
	11.5.1 Kriminalvårdens möjligheter att överlämna
	transportuppdrag till privata utförare........................	283
	11.5.2 Hur ska lagregleringen se ut?.....................................	288
12	Samverkan mellan myndigheter .................................	291
12.1	Inledning.................................................................................	291
12.2	Bakgrund ................................................................................	291
12.3	Gällande rätt...........................................................................	294
	12.3.1 Samverkan ...................................................................	294
	12.3.2 Lokalförsörjning .........................................................	294
	12.3.3 Användning av videokonferensutrustning................	295
12.4	Överväganden och förslag.....................................................	295
	12.4.1 Inrikesverksamheten ..................................................	295
	12.4.2 Utrikesverksamheten .................................................	303
13	Kostnadsansvaret för transporter................................	307
13.1	Inledning.................................................................................	307
13.2	Rättsliga förutsättningar för ekonomisk styrning ...............	308
		13

Innehåll	SOU 2011:7
	13.2.1 Rätten att ta ut avgifter...............................................	308
	13.2.2 Prissättning och rätten att disponera avgifter ...........	309
	13.2.3 Möjligheten att låta den enskilde bekosta
	transporten ..................................................................	310
13.3	Tidigare överväganden ...........................................................	310
13.4	Överväganden.........................................................................	311
	13.4.1 Syften...........................................................................	311
	13.4.2 Ekonomiska aspekter..................................................	312
	13.4.3 Rättssäkerhetsaspekter ...............................................	314
	13.4.4 Praktiska aspekter – Hur skulle prissättning ske?......	316
	13.4.5 Alternativ till ekonomisk styrning.............................	318
	13.4.6 Sammanfattande bedömning......................................	319
14	Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården
	utför åt andra myndigheter ........................................	323
14.1	Inledning.................................................................................	323
14.2	Gällande rätt ...........................................................................	324
	14.2.1 Allmänna regler...........................................................	324
	14.2.2 Särskilda regler ............................................................	324
	14.2.3 Regler rörande Kriminalvården..................................	329
14.3	Bakgrund.................................................................................	330
14.4	Överväganden och förslag .....................................................	331
	14.4.1 Behovet av lagreglering...............................................	331
	14.4.2 Hur ska en lagreglering se ut?....................................	333
15	Kompletterande reglering av transporter i samband
	med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m........	339
15.1	Inledning.................................................................................	339
15.2	Gällande rätt ...........................................................................	339
	15.2.1 Lagen (1957:668) om utlämning för brott
	(allmänna utlämningslagen) .......................................	339
	15.2.2 Lagen (1959:254) om utlämning för brott till
	Danmark, Finland, Island och Norge (nordiska
	utlämningslagen).........................................................	340

SOU 2011:7		Innehåll
15.2.3	Lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,
	Finland, Island och Norge angående
	verkställighet av straff m.m......................................	341
15.2.4	Lagen (1972:260) om internationellt samarbete
	rörande verkställighet av brottmålsdom .................	342
15.2.5	Lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med
	de internationella tribunalerna för brott mot
	internationell humanitär rätt....................................	343
15.2.6	Lagen (2000:562) om internationell rättslig
	hjälp i brottmål .........................................................	344
15.2.7	Lagen (2002:329) om samarbete med
	Internationella brottmålsdomstolen........................	344
15.2.8	Lagen (2003:1156) om överlämnande från
	Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.........	345
15.2.9	Lagen (2006:615) om samarbete med
	Specialdomstolen för Sierra Leone ..........................	345
15.2.10 Förordningen (1982:306) med vissa
	bestämmelser om utlämning för brott ....................	346
15.2.11 Förordningen (2003:1178) om överlämnande till
	Sverige enligt en europeisk arresteringsorder...........	346

15.2.12Lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av

		beslut om vård eller behandling...............................	347
	15.2.13 Förordningen (1991:1472) om psykiatrisk
		tvångsvård och rättspsykiatrisk vård .......................	347
15.3	Överväganden och förslag.....................................................		348
	15.3.1	Allmänna utgångspunkter........................................	348
	15.3.2 Särskilt om transporter rörande verkställighet av
		påföljd........................................................................	349
	15.3.3	Övrigt........................................................................	350
16	Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat
	tvång vid transporter.................................................		351
16.1	Inledning.................................................................................		351
16.2	Bakgrund ................................................................................		352
16.3	Gällande rätt och tillämpningen därav..................................		353
	16.3.1	Inrikestransporter.....................................................	353
	16.3.2	Utrikestransporter....................................................	360
			15

Innehåll SOU 2011:7

16.4	Överväganden och förslag .....................................................	364
	16.4.1 Inrikestransporter .......................................................	364
	16.4.2 Utrikestransporter ......................................................	370
17	Förutsättningar och former för handräckning
	i vissa fall ................................................................	377
17.1	Inledning.................................................................................	377
17.2	Rättsliga förutsättningar för handräckning ..........................	377
	17.2.1 Allmänt ........................................................................	377
	17.2.2 Lagar om tvångsvård ...................................................	378
	17.2.3 Utlänningslagen ..........................................................	379
17.3	Synpunkter angående överutnyttjande
	av handräckningsinstitutet.....................................................	380
17.4	Synpunkter på Polisens tillämpning
	av handräckningsinstitutet.....................................................	381
17.5	Tidigare lagstiftningsförslag m.m..........................................	383
17.6	Överväganden och förslag .....................................................	387
	17.6.1 Förekommer ett överutnyttjande av
	handräckningsinstitutet? ............................................	387
	17.6.2 Förtydliganden av förutsättningarna för
	handräckning...............................................................	388
	17.6.3 Innebörden av begreppet biträde ...............................	393
	17.6.4 Behovet av en komplettering av handräcknings-
	situationerna i fråga om psykiskt sjuka .....................	399
	17.6.5 Samverkan....................................................................	401
18	Vissa frågor om förvar................................................	403
18.1	Inledning.................................................................................	403
18.2	Bakgrund.................................................................................	404
18.3	Gällande rätt och tillämpningen därav ..................................	404
	18.3.1 Begreppet förvar..........................................................	404
	18.3.2 Behandling av förvarstagna.........................................	406
	18.3.3 Förvar av vissa kategorier av frihetsberövade............	406
18.4	Överväganden och förslag .....................................................	410
16

SOU 2011:7		Innehåll
19	Vissa frågor rörande Tullverket och Kustbevakningen ...	413
19.1	Inledning.................................................................................	413
19.2	Bakgrund ................................................................................	413
	19.2.1 Tullverket ....................................................................	413
	19.2.2 Kustbevakningen ........................................................	414
19.3	Överväganden ........................................................................	414
	19.3.1 Allmänt........................................................................	414
	19.3.2 Tullverket ....................................................................	415
	19.3.3 Kustbevakningen ........................................................	416
20	Myndigheternas behov av information i samband
	med handräckning....................................................	419
20.1	Inledning.................................................................................	419
20.2	Gällande rätt...........................................................................	420
	20.2.1 Offentlighet- och sekretesslagen...............................	420
	20.2.2 Registeruppgifter ........................................................	423
20.3	Nuvarande informationsutbyte.............................................	427
	20.3.1 Rutiner.........................................................................	427
	20.3.2 Behov av information .................................................	427
20.4	Överväganden och förslag.....................................................	428
	20.4.1 För- och nackdelar med att verkställande
	myndigheter har tillgång till information .................	428
	20.4.2 Vilken rätt har verkställande myndigheter i dag
	att få uppgifter från beställande myndigheter
	samt att få ut uppgifter ur Polisens register?............	432
	20.4.3 Hur bör författningsändringarna se ut?....................	438
	20.4.4 Praktiska uppgifter .....................................................	443
21	Kostnads- och konsekvensanalys................................	445
21.1	Inledning.................................................................................	445
21.2	Ekonomiska konsekvenser....................................................	445
	21.2.1 Konsekvenser för andra myndigheter än
	Kriminalvården ...........................................................	445

Innehåll		SOU 2011:7
	21.2.2 Konsekvenser för Kriminalvården .............................	447
21.3	Konsekvenser i övrigt.............................................................	451
22	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................	453
22.1	Ikraftträdande.........................................................................	453
22.2	Övergångsbestämmelser ........................................................	454
Del C Författningskommentarer
23	Författningskommentarer...........................................	457
Inledning ..........................................................................................		457
23.1	Förslaget till lag (2012:00) om transporter i samband
	med utlämning och överlämnande till Sverige......................	458
23.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:668) om
	utlämning för brott ................................................................	459

23.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och

Norge ......................................................................................

460

23.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge

angående verkställighet av straff m.m...................................

460

23.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för

verkställighet av beslut om vård eller behandling.................

462

23.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av

	brottmålsdom .........................................................................	463
23.7	Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)...........	465
23.8	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:870) om vård
	av missbrukare i vissa fall .......................................................	469

SOU 2011:7		Innehåll
23.9	Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med
	särskilda bestämmelser för vård av unga..............................	473
23.10	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om
	psykiatrisk tvångsvård ...........................................................	475
23.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1129) om
	rättspsykiatrisk vård ..............................................................	478

23.12Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna

	för brott mot internationell humanitär rätt..........................	478
23.13	Förslaget till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)..........	479
23.14	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:603) om
	verkställighet av sluten ungdomsvård..................................	480
23.15	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om
	belastningsregister ................................................................	481
23.16	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:621) om
	misstankeregister ..................................................................	482
23.17	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om
	internationell rättslig hjälp i brottmål..................................	483
23.18	Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:329) om
	samarbete med Internationella brottmålsdomstolen..........	484

23.19Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk

	arresteringsorder....................................................................	485
23.20	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
	(2005:716) .............................................................................	487
23.21	Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och
	sekretesslagen (2009:400).....................................................	488
23.22 Förslaget till ändring i fängelselagen (2010:610)..................		489
23.23	Förslaget till ändring i häkteslagen (2010:611)...................	490

Innehåll

SOU 2011:7

23.24Förslaget till förordning om ändring i kungörelsen (1970:710) om utlämning till eller från Danmark, Finland,

Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård
eller behandling .....................................................................	491

23.25Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt

samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom..............

491

23.26Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för

	brott........................................................................................	492
23.27	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och
	rättspsykiatrisk vård...............................................................	493
23.28	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister ......................................	493
23.29 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1135) om misstankeregister ........................................	496

23.30Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en

europeisk arresteringsorder ...................................................		497
23.31 Förslaget till förordning om ändring i förordningen
(2007:1172) med instruktion för Kriminalvården ................		499
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2009:14.............................................	501
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2009:105...............................................	513

Förkortningar m.m.

SOU 2011:7

EU	Europeiska unionen
FAP	föreskrifter och allmänna råd
	för polisväsendet
Frontex	Europeiska unionens byrå för
	förvaltning av det operativa
	samarbetet vid medlems-
	staternas yttre gränser
Handisam	Myndigheten för
	handikappolitisk samordning
HSL	hälso- och sjukvårdslag
	(1982:763)
häktesförordningen	förordning (1976:376) om
	behandlingen av häktade och
	anhållna m.fl.
häkteslagen	lag (1976:371) om behand-
	lingen av häktade och anhållna
	m.fl.
IATA	International Air Transport
	Association
IPO	Enheten för internationellt
	polissamarbete
JK	Justitiekanslern
JO	Justitieombudsmannen
JRO	Joint Return Operation
Ju	Justitiedepartementet
KSF	Kriminalomsorgens centrala
	förvaltning (Norge)

SOU 2011:7 Förkortningar m.m.

KvaF	förordning (1974:248) om
	kriminalvård i anstalt
KVAF	Kriminalvårdens administrativa
	föreskrifter
KvaL	lag (1974:203) om kriminalvård
	i anstalt
KVFS	Kriminalvårdens
	författningssamling
LBK	Love og bekendtgørelser
	(Danmark)
LBU	lag om stöd och skydd för barn
	och unga
	(föreslagen i SOU 2009:68)
LEF	lag (1998:714) om ersättning
	vid frihetsberövanden och andra
	tvångsåtgärder
LOB	lag (1976:511) om omhänder-
	tagande av berusade personer
	m.m.
LPT	lag (1991:1128) om psykiatrisk
	tvångsvård
LRV	lag (1991:1129) om
	rättspsykiatrisk vård
LSS	lag (1993:387) om stöd och ser-
	vice till vissa funktionshindrade
LSU	lag (1998:603) om verkställig-
	het av sluten ungdomsvård

Förkortningar m.m.

SOU 2011:7

LUL	lag (1964:167) med särskilda
	bestämmelser om unga lagöver-
	trädare
LVM	lag (1988:870) om vård av miss-
	brukare i vissa fall
LVU	lag (1990:52) med särskilda
	bestämmelser om vård av unga
MRF	förordning (1999:1135) om
	misstankeregister
MRL	lag (1998:621) om misstanke-
	register
NJA	Nytt juridiskt arkiv
OSL	offentlighets- och sekretesslag
	(2009:400)
prop.	proposition
PUL	personuppgiftslag (1998:204)
RAR	rationell anmälningsrutin
REVA	Rättssäkert och effektivt verk-
	ställighetsarbete (projekt)
RPSFS	Rikspolisstyrelsens
	författningssamling
RRV	Riksrevisionsverket
S	Socialdepartementet
SKL	Sveriges Kommuner och
	Landsting

SOU 2011:7

Sammanfattning

Myndigheternas behov av information i samband med handräckning

•Polisen och Kriminalvården får bättre tillgång till information i samband med handräckning.

Organisatoriska frågor

Är transportverksamheten ändamålsenligt organiserad?

Transportverksamheten ska anordnas utifrån rättssäkerhet och effek- tivitet.

I hanteringen av frihetsberövade personer fyller transportverk- samheten ingen självständig funktion, utan är närmast en nödvändig stödfunktion. Transportverksamheten som sådan ska därför inte stå i fokus för övergripande organisatoriska överväganden. Med hänsyn till det stora antalet samhällsfunktioner som är beroende härav, bör transportverksamheten – med respekt för transportverksamhetens villkor – i stället anpassas till dessa andra verksamheter. Det inne- bär ur ett myndighetsperspektiv att transportverksamheten ska vara så flexibel att den kan möta de tidsfrister och andra skyndsamhets- krav som uppställs inom olika verksamheter. Ur den enskildes per- spektiv innebär det att en transport av en frihetsberövad person ska genomföras med beaktande av de skäl som ligger bakom frihets- berövandet i det enskilda fallet.

Kriminalvården utför i dag, genom sin transporttjänst, ett stort antal transporter åt andra myndigheter. Transporttjänsten – som även i framtiden bör vara en del av myndigheten Kriminalvården – ska även fortsättningsvis anlitas för att transportera frihetsberövade personer åt andra myndigheter.

Dagens ordning är emellertid ineffektiv, eftersom det inte finns någon klar ansvarsfördelning mellan Polisen och Kriminalvården när det gäller transporter av frihetsberövade personer. Utgångspunkten bör vara att Polisens resurser ska tas i anspråk endast då Polisens särskilda tvångsbefogenheter behövs. Kriminalvårdens ansvar för transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter bör tydliggöras på följande sätt.

•Kriminalvården bör – i stället för Polisen – genom sin transport- tjänst biträda vid transporter i handräckningsärenden avseende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler.

Sammanfattning

SOU 2011:7

•Vid övriga transporter av frihetsberövade personer bör Kriminal- vården genom sin transporttjänst svara för transportuppdrag som överlämnats av Polisen.

Kriminalvården bör genom serviceåtaganden tydliggöra de tidsmässiga ramarna för transportverksamheten. De beställande myndigheterna bör å sin sida se över sina rutiner för handräckningar som avser trans- porter.

När det gäller ansvarsfördelningen mellan å ena sidan Migrations- verket och å andra sidan polismyndigheterna kan – framförallt i transporthänseende – ifrågasättas om den nuvarande ordningen, som innebär att polismyndigheten på begäran av den myndighet eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa förvaret, är ändamålsenlig. Denna ordning bör därför ses över.

Särskilda överväganden beträffande vissa personkategorier

När det gäller det praktiska genomförandet finns det inga generella skillnader mellan Polisens och Kriminalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer. Såväl Polisen som Kriminal- vården bör emellertid vid handräckning enligt lagar om tvångsvård få förbättrade förutsättningar att utföra transporter åt andra myn- digheter.

Detta bör ske genom skärpta krav på att den myndighet som har begärt handräckning medverkar vid åtgärden, bättre information om den enskilde, tydliga föreskrifter och riktlinjer om vad Polisen och Kriminalvården bör tänka på inför och under en handräckning samt en förbättrad grund- och vidareutbildning när det gäller be- mötande av psykiskt sjuka och andra personer i utsatta situationer.

Hur ska Kriminalvårdens transportverksamhet organiseras?

För att transportverksamheten ska vara kostnadseffektiv krävs att ett gott resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Att Kri- minalvårdens uppdrag i fråga om transporter åt andra myndigheter inte är tydligt utan bygger på frivillighet är en av de omständigheter som gör det svårt att göra en rättvisande bedömning av resultat och kostnader.

SOU 2011:7

Sammanfattning

Även den omständigheten att Kriminalvårdens transportverk- samhet i flera avseenden är splittrad innebär svårigheter att göra en rättvisande effektivitetsanalys. De uppföljningsinstrument som finns är inte är tillräckliga, och olika statistiska uppgifter är inte med nöd- vändighet jämförbara. Effektiviteten i Kriminalvårdens transport- verksamhet är vidare känslig för omvärldsfaktorer och andra myn- digheters verksamheter, dvs. omständigheter som till stor del ligger utanför Kriminalvårdens påverkansmöjligheter.

Kostnaderna för transporttjänstens inrikesverksamhet har under senare år ökat i påfallande grad. Det finns däremot inte skäl att utifrån befintligt underlag ifrågasätta Kriminalvårdens uppskattningar av ett framtida transportbehov. Inför kommande prognoser av trans- portbehovet bör emellertid myndigheter som beställer transporter förse transporttjänsten med underlag för uppskattningar av det fram- tida transportbehovet.

Regeringen bör tydliggöra Kriminalvårdens ansvar för transporter åt andra myndigheter samt uppdra åt Kriminalvården att omorga- nisera transportverksamheten utifrån en geografiskt enhetlig orga- nisation där ansvarsfördelningen utgår från att transporttjänsten ska utföra en större del av de transporter som de lokala verksamhets- ställena i dag genomför.

Kriminalvården utför i dag inom utrikesverksamheten ett stort antal transporter av personer som inte är frihetsberövade. Denna ordning kan ifrågasättas ur ett organisatoriskt och etiskt perspektiv och bör därför tas upp till diskussion mellan Migrationsverket, Polisen och Kriminalvården. I den mån Kriminalvården i framtiden utför sådana transporter bör bemanningsgraden anpassas till att de rör icke-frihetsberövade personer. Kriminalvården måste inför och vid varje transport ha kännedom om huruvida den transporterade är frihetsberövad eller inte.

I effektivitetsfrämjande syfte bör arbetet organiseras så att in- köp av fordon samordnas centralt av Kriminalvården, transporter till Arlanda inte påverkar övrig transportverksamhet negativt, ett antal övernattnings- och lunchplatser inrättas, transportpersonalens arbets- tidsavtal ses över samt en satsning göras på IT-stöd för planering av transporter.

SOU 2011:7

Sammanfattning

Den rättsliga regleringen

Rättslig reglering av transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter

Lagstöd bör skapas för de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Detta bör ske genom att det i polislagen (1984:387) samt i lagar om tvångsvård och utlänningslagen (2005:716) införs bestämmelser som innebär att regeringen får förordna att trans- porter av frihetsberövade personer även får verkställas av annan myn- dighet som regeringen bestämmer.

Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång vid transporter

Den nuvarande regleringen av Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter inom den egna verksamheten är i allt väsentligt tillfredsställande. Detsamma gäller motsvarande reg- lering i den kriminalvårdslagstiftning som träder i kraft den 1 april 2011.

Av förslagen till lagreglering av de transporter som Kriminalvår- den utför åt andra myndigheter följer befogenhet för personalen att under vissa omständigheter använda våld och annat tvång. Kriminal- vårdens rätt att vid behov använda fängsel bör dock regleras särskilt.

I fråga om utrikestransporter finns det inte skäl att peka ut något särskilt område där svensk personals tvångsbefogenheter behöver klarläggas. Det är dock angeläget att tvångsvisa verkställighetsresor i utlänningsärenden endast förekommer när det finns en rättslig grund för tvångsanvändning. Polisen bör, i samarbete med Kriminalvårdens transporttjänst, se över sina rutiner för att undvika att tvång används i andra situationer.

Kriminalvården bör under vissa omständigheter ha möjlighet att begära hjälp av polismyndigheten. I kriminalvårdslagstiftningen bör därför införas bestämmelser som ger Kriminalvården rätt att begära polishandräckning, om det på grund av risk för fritagning eller av någon annan särskild anledning behövs för att en transport ska kunna genomföras på ett betryggande sätt.

Svenska myndigheters verkställande av avvisnings- eller utvisnings- beslut utomlands innebär en form av svensk myndighetsutövning med värdlandets accept. Som en konsekvens härav är svensk per- sonal vid sådan verkställighet i princip underkastad straffrättsligt

Författningsförslag

SOU 2011:7

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1957:668) om utlämning för brott

Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (1957:668) om utlämning för brott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

26 §1

Chefen för Justitiedepartementet får medge, att den som av en stat utlämnas till en annan stat får föras genom riket, om denne inte är svensk medborgare och det inte heller annars finns synnerliga skäl mot det. Framställning om detta ges in till Justitiedeparte- mentet.

Medgivande får lämnas till att en svensk medborgare förs genom riket, om hinder inte skulle ha förelegat för utlämning av honom eller henne till den mottagande staten enligt 2 eller 4 § lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.

						Polismyndigheten ska se till att
						genomresan enligt första och andra
						styckena genomförs.
Har tillstånd meddelats enligt						Har tillstånd meddelats enligt
första eller andra stycket får						första eller andra stycket får
polismyndigheten,			om	det	är	polismyndigheten,			om det		är
nödvändigt		för att transporten				nödvändigt		för att	transporten
skall kunna genomföras, omhän-						ska kunna genomföras, omhän-
derta och ta i förvar den som ut-						derta och ta i förvar den som ut-
lämnas, dock längst under fyrtio-						lämnas, dock längst under fyrtio-
åtta timmar.						åtta timmar.
När	tillstånd		till transport			När	tillstånd till			transport
begärs i fråga om någon som						begärs i fråga om någon som
utlämnas till en medlemsstat i						utlämnas till en medlemsstat i
Europeiska		unionen		tillämpas		Europeiska		unionen		tillämpas
8 kap. 2 § lagen (2003:1156) om						8 kap. 2 § lagen (2003:1156) om
överlämnande från Sverige enligt						överlämnande från Sverige enligt
en europeisk arresteringsorder i						en europeisk arresteringsorder i
stället	för	bestämmelserna			i	stället	för	bestämmelserna			i

1 Senaste lydelse 2003:1158.

SOU 2011:7

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

dels att 8 och 32 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				8 §
Här i riket meddelad dom,				Här i riket meddelad dom,
varigenom dömts		till	fängelse,	varigenom dömts		till	fängelse,
må	verkställas	i	Danmark,	må	verkställas	i	Danmark,
Finland, Island eller Norge, om				Finland, Island eller Norge, om
den	dömde när	verkställighet		den	dömde när	verkställighet
skall ske är medborgare eller har				ska ske är medborgare eller har
hemvist i den andra staten. Uppe-				hemvist i den andra staten. Uppe-
håller han sig i någon av nämnda				håller han sig i någon av nämnda
stater, må även eljest domen verk-				stater, må även eljest domen verk-
ställas där, om det med hänsyn				ställas där, om det med hänsyn
till omständigheterna finnes lämp-				till omständigheterna finnes lämp-
ligast.				ligast.
Bifalls en framställning om				Bifalls en framställning om
verkställighet av domen i den				verkställighet av domen i den
andra staten, skall Kriminalvården				andra staten, ska Kriminalvården
vid behov ombesörja att den				vid behov ombesörja att den
dömde överförs till den staten.				dömde överförs till den staten.
Kriminalvården får därvid be-				Kriminalvården får därvid be-
gära hjälp av polismyndigheten i				gära hjälp av polismyndigheten i
den ort där den dömde uppe-				den ort där den dömde uppe-
håller sig.				håller sig.

Påträffas den dömde här i riket före frigivningen, får polis- myndigheten på begäran av myndighet i den andra staten eller med anledning av där utfärdad efterlysning ombesörja att han överförs till den staten för verkställighet av straffet.

SOU 2011:7

Författningsförslag

5Förslag till

lag om ändring i lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av be- slut om vård eller behandling

dels att 14 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	12 a §
	Beslut om utlämning till Dan-
	mark, Finland, Island eller Norge
	verkställs av polismyndigheten. Be-
	slutet ska verkställas utan dröjs-
	mål.
	Om en utländsk myndighet har
	beslutat om utlämning till Sverige
	för vård och behandling, ska polis-
	myndigheten se till att personen
	förs hit.

Den som utlämnas från stat som anges i 1 § till annan stat får föras genom riket utan särskilt tillstånd.

14 §

Den som utlämnas från stat som anges i 1 § till annan sådan stat får föras genom riket utan särskilt tillstånd. Polismyndig- heten ska se till att genomresan genomförs.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag

SOU 2011:7

7Förslag till

lag om ändring i polislagen (1984:387)

Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) dels att 29 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 29 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 §4

Det som föreskrivs i 10 § första stycket 1, 2 och 4 gäller även sådan vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning. Föreskrifterna i 10 § första stycket 1–4 gäller även tjänsteman vid Kustbevakningen som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning. Bestämmelsen i 10 § första stycket 2 gäller dessutom den som annars med laga stöd ska verkställa ett frihetsberövande och bestämmelsen i samma paragraf första stycket 4 den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa någon sådan åtgärd som där anges. Vid ingripande med stöd av 10 § första stycket 4 tillämpas också andra stycket samma paragraf. Bestämmelsen i 10 § första stycket 5 gäller även en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen som ut- övar befogenhet som där anges för trafiknykterhetskontroll.

När den som avses i första stycket med laga stöd berövar någon friheten eller avlägsnar någon, tillämpas också 19 § första stycket 1.

Bestämmelserna i 10 a och 13 §§ gäller också en ordningsvakt, om inte annat framgår av hans eller hennes förordnande. Har en ord- ningsvakt omhändertagit någon, gäller dock att den omhändertagne skyndsamt ska överlämnas till närmaste polisman. I fråga om be- fogenhet för en tjänsteman vid Kustbevakningen att tillämpa 13 § finns särskilda bestämmelser.

Bestämmelsen i 10 a § gäller också en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag, som förordnats att enligt 8 kap. 1 § häkteslagen (2010:611) inom ramen för sin anställning i företaget utföra be- vaknings- eller transportuppdrag, om inte annat följer av hans eller

4 Senaste lydelse 2008:326.

Författningsförslag

SOU 2011:7

8Förlag till

lag om ändring i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

dels att 45 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 45 a, b och c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	45 §5
Polismyndigheten skall lämna	Polismyndigheten ska lämna
biträde för att	biträde för att

1. på begäran av socialnämnden eller rätten föra en missbrukare

till en beslutad läkarundersökning,
2. på begäran av socialnämn-	2. på begäran av socialnämn-
den föra den som skall beredas	den föra den som ska beredas
vård eller som är omedelbart	vård eller som är omedelbart
omhändertagen enligt denna lag	omhändertagen enligt denna lag
till ett LVM-hem eller sjukhus,	till ett LVM-hem eller sjukhus,
3. på begäran av verksam-	3. på begäran av verksam-
hetschefen i fall som avses i 24 §	hetschefen i fall som avses i 24 §
tredje stycket föra den som skall	tredje stycket föra den som ska
beredas vård eller som är omedel-	beredas vård eller som är omedel-
bart omhändertagen enligt denna	bart omhändertagen enligt denna
lag till ett LVM-hem, samt	lag till ett LVM-hem, samt
4. på begäran av Statens insti-	4. på begäran av Statens insti-
tutionsstyrelse efterforska, hämta	tutionsstyrelse efterforska, hämta
eller förflytta någon som skall	eller förflytta någon som ska tas
tas in i hemmet eller som vårdas	in i hemmet eller som vårdas där
där med stöd av denna lag.	med stöd av denna lag.
	Regeringen får förordna att bi-
	träde för att förflytta någon som
	vårdas med stöd av denna lag i
	stället ska lämnas av annan myn-
	dighet som regeringen bestämmer.
	Vid sådan förflyttning gäller

5 Senaste lydelse 2005:467.
48

SOU 2011:7

Författningsförslag

9Förslag till

lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

dels att 43 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 43 a, b och c §§, av

följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	43 §6
Polismyndigheten skall lämna	Polismyndigheten ska lämna
biträde för att på begäran av	biträde för att på begäran av

1.socialnämnden eller nämndens ordförande eller rätten bereda en läkare, som avses i 32 §, tillträde till den unges hem eller för att föra den unge till läkarundersökningen,

2.socialnämnden eller någon ledamot eller tjänsteman som nämn- den har förordnat genomföra beslut om vård eller omhändertag- ande med stöd av denna lag, och

3.Statens institutionsstyrelse efterforska och återhämta den som vårdas vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn på någon grund som anges i 3 §, om den unge har avvikit från hemmet, eller för att om- besörja någon annan förflyttning av honom eller henne.

Regeringen får förordna att bi- träde för att förflytta någon som vårdas i ett hem för särskilt nog- grann tillsyn på någon grund som anges i 3 § i stället ska lämnas av annan myndighet som regeringen bestämmer. Vid sådan förflyttning gäller bestämmelserna i 4 kap. 10 § första stycket samt 8 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen (2010:611) om rätten att belägga någon med fängsel re- spektive om väktare.

Begäran om biträde får dock göras endast om

6 Senaste lydelse 2005:468.

SOU 2011:7

Författningsförslag

10Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1128) om psykia- trisk tvångsvård

dels att 47 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 47 a, b och c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

47 §7

Om det finns skälig anledning att anta att någon lider av en all- varlig psykisk störning och är farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv eller i övrigt behöver omedelbar hjälp, får polismyn- digheten tillfälligt omhänderta honom eller henne i väntan på att hälso- och sjukvårdspersonal kan ge honom eller henne sådan hjälp. Den omhändertagne får föras till en sjukvårdsenhet som kan ge stöd och behandling.

Polismyndigheten ska lämna biträde på begäran av

1.en läkare som avses i 4 § andra stycket sista meningen för att han eller hon ska kunna genomföra en undersökning för vårdintyg,

2.en läkare som avses i 4 § andra stycket sista meningen eller av chefsöverläkaren för att föra patienten till en sjukvårdsinrättning sedan vårdintyg har utfärdats,

3.chefsöverläkaren för att återföra en patient som har lämnat vård- inrättningen utan tillstånd,

4.chefsöverläkaren för att återföra en patient till vårdin- rättningen, om denne inte har återvänt dit sedan tiden för ett tillstånd att vistas utanför inrätt- ningens område har gått ut eller tillståndet har återkallats, eller

5.chefsöverläkaren för att återföra en patient till vårdinrätt- ningen, om denne inte har åter- vänt dit sedan beslut om sluten

7 Senaste lydelse 2008:415.

SOU 2011:7

Författningsförslag

13Förslag till

lag om ändring i vapenlagen (1996:67)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 20 § vapenlagen (1996:67) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	2 kap.
		20 §9
Vapenregistren skall ha	till	Vapenregistren ska ha till
ändamål att		ändamål att

1. ge information om sådana uppgifter som behövs för att före- bygga, upptäcka och utreda brott med anknytning till skjutvapen,

2. underlätta handläggningen	2. underlätta handläggningen
av frågor om tillstånd enligt	av frågor om tillstånd enligt
denna lag.	denna lag och
	3. ge information om sådana
	uppgifter som behövs för att planera
	och genomföra en handräcknings-
	åtgärd enligt lagen (1988:870) om
	vård av missbrukare i vissa fall,
	lagen (1990:52) med		särskilda
	bestämmelser om vård av unga,
	lagen (1991:1128) om psykiatrisk
	tvångsvård, lagen (1991:1129) om
	rättspsykiatrisk	vård	och lagen
	(1998:603) om	verkställighet av
	sluten ungdomsvård, i fråga om
	den person som handräckningen
	gäller.

Denna lag träder i kraft den

9 Senaste lydelse 1999:74.

SOU 2011:7

Författningsförslag

16Förslag till

lag om ändring i lagen (1998:621) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1998:621) om misstanke- register ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	2 §11

Misstankeregistret ska föras för att underlätta tillgången till så- dana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verk- samhet hos

1. polismyndigheter, Skatteverket, Tullverket och Kustbevak- ningen för att samordna förundersökningar mot en person och för

att förebygga, upptäcka och utreda brott,
2. åklagarmyndigheter för be-	2. åklagarmyndigheter för be-
slut om förundersökning och åtal	slut om förundersökning	och
och	åtal,
3. polismyndigheter och andra	3. polismyndigheter och andra
myndigheter vid sådan lämplig-	myndigheter vid sådan lämplig-
hetsprövning, tillståndsprövning	hetsprövning, tillståndsprövning
eller annan prövning som anges	eller annan prövning som anges
i författning.	i författning och
	4. polismyndigheter och andra
	myndigheter för planering	och
	genomförande av handräcknings-
	åtgärd som anges i författning.

Registret får användas också för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet.

Denna lag träder i kraft den

11 Senaste lydelse 2009:615.

Författningsförslag

SOU 2011:7

18Förslag till

lag om ändring i lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen

Härigenom föreskrivs att 32 § lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				32 §
Chefen	för	Justitiedeparte-		Chefen	för	Justitiedeparte-
mentet får meddela tillstånd till				mentet får meddela tillstånd till
transport genom Sverige av en				transport genom Sverige av en
frihetsberövad		person	som för	frihetsberövad		person som för
att överlämnas		eller	utlämnas	att överlämnas		eller	utlämnas
eller i annat syfte skall överföras				eller i annat syfte ska överföras
mellan en annan stat och Inter-				mellan en annan stat och Inter-
nationella	brottmålsdomstolen.			nationella	brottmålsdomstolen.
Under en sådan transport skall				Polismyndigheten ska se till att en
frihetsberövandet bestå om inte				sådan genomresa			genomförs.
domstolen begär att den som				Under en sådan transport ska fri-
överförs skall friges.				hetsberövandet		bestå	om inte
				domstolen begär att den som
För flygtransport utan pla-				överförs ska friges.
				För flygtransport utan pla-
nerad mellanlandning här i landet				nerad mellanlandning här i landet
krävs inte tillstånd enligt första				krävs inte tillstånd enligt första
stycket.	Om	en	oplanerad	stycket.	Om	en	oplanerad
mellanlandning sker, skall polis-				mellanlandning sker, ska polis-
myndighet ta den som överförs i				myndighet ta den som överförs i
förvar till dess en ansökan görs				förvar till dess en ansökan görs
om tillstånd till transport enligt				om tillstånd till transport enligt
första stycket och genast under-				första stycket och genast under-
rätta chefen för Justitiedeparte-				rätta chefen för Justitiedeparte-
mentet om detta. Görs ingen an-				mentet om detta. Görs ingen an-
sökan senast 96 timmar från den				sökan senast 96 timmar från den
oplanerade landningen, skall per-				oplanerade landningen, ska per-
sonen omedelbart friges.				sonen omedelbart friges.

Om tillstånd har meddelats enligt första stycket, får polismyn- dighet vid behov ta den som överförs i förvar. I fråga om tvångs- medel i ett ärende om transport gäller bestämmelserna i 5 §.

Författningsförslag

SOU 2011:7

19Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 5 §, 7 kap. 2 § och 8 kap. 2 §§ lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en euro- peisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

5 §

Polismyndigheten skall biträda vid verkställighet av ett beslut om överlämnande. Om den som skall

överlämnas är på fri fot, får han eller hon, om det bedöms vara nödvändigt för att överlämnandet skall kunna genomföras, omhän- dertas och tas i förvar av polis- myndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar.

Polismyndigheten ska se till att den som ska överlämnas förs till den andra staten. Om den som ska överlämnas är på fri fot, får han eller hon, om det be- döms vara nödvändigt för att överlämnandet ska kunna genom- föras, omhändertas och tas i för- var av polismyndigheten, dock längst under fyrtioåtta timmar.

7 kap.

När någon som har över- lämnats från Sverige skall åter- föras i enlighet med ett sådant villkor som avses i 3 kap. 2 §, skall den ansvariga myndigheten i Sverige besluta om överförande av verkställigheten av påföljden hit.

Om återförandet sker innan den ansvariga myndigheten har fattat sitt beslut, får den myn-

2 §

När någon som har över- lämnats från Sverige ska åter- föras i enlighet med ett sådant villkor som avses i 3 kap. 2 §, ska den ansvariga myndigheten i Sverige besluta om överförande av verkställigheten av påföljden hit.

Polismyndigheten ska se till att den som har överlämnats enligt första stycket återförs hit.

Om återförandet sker innan den ansvariga myndigheten har fattat sitt beslut, får den myn-

SOU 2011:7 Författningsförslag

digheten besluta att den som har				digheten besluta att den som har
återförts skall tas i förvar av polis-				återförts ska tas i förvar av polis-
myndigheten i avvaktan på be-				myndigheten i avvaktan på be-
slutet. Den som har återförts får				slutet. Den som har återförts får
tas i förvar om det behövs för				tas i förvar om det behövs för
att verkställigheten av påföljden				att verkställigheten av påföljden
skall kunna påbörjas i Sverige.				ska kunna påbörjas i Sverige.
			8 kap.
				2 §12
Begärs tillstånd till transport				Begärs tillstånd till transport
genom Sverige av någon som				genom Sverige av någon som
överlämnas på grund av en arre-				överlämnas på grund av en arre-
steringsorder eller som utlämnas				steringsorder eller som utlämnas
till en annan medlemsstat i Euro-				till en annan medlemsstat i Euro-
peiska unionen skall Rikspolis-				peiska unionen ska Rikspolis-
styrelsen bevilja sådant tillstånd				styrelsen bevilja sådant tillstånd
och ange under vilka villkor				och ange under vilka villkor
transporten får ske.				transporten får ske. Polismyn-
				digheten ska se till att en sådan
				genomresa genomförs.
Har tillstånd meddelats enligt				Har tillstånd meddelats enligt
första stycket får polismyndig-				första stycket får polismyndig-
heten, om det är nödvändigt för				heten, om det är nödvändigt för
att transporten skall kunna ge-				att transporten ska kunna ge-
nomföras, omhänderta och ta i				nomföras, omhänderta och ta i
förvar den som överlämnas eller				förvar den som överlämnas eller
utlämnas, dock		längst	under	utlämnas, dock		längst	under
fyrtioåtta timmar.				fyrtioåtta timmar.
Om en oplanerad mellan-				Om en oplanerad mellan-
landning sker i Sverige, får polis-				landning sker i Sverige, får polis-
myndigheten, om det är nöd-				myndigheten, om det är nöd-
vändigt för att transporten skall				vändigt för att transporten ska
kunna genomföras, omhänderta				kunna genomföras, omhänderta
och ta i förvar den som över-				och ta i förvar den som över-
lämnas eller	utlämnas,		dock	lämnas eller	utlämnas,		dock
längst till dess en begäran om				längst till dess en begäran om
tillstånd till transport har prövats.				tillstånd till transport har prövats.
Om tillstånd	till	transport inte		Om tillstånd	till	transport inte

12 Senaste lydelse 2005:502.

Författningsförslag

SOU 2011:7

22Förslag till

lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610) dels att 15 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 10 kap. ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	10 kap.
		3 a §
		Om det på grund av risk för
		fritagning eller av någon annan
		särskild anledning behövs för att
		en transport ska kunna genom-
		föras på ett betryggande sätt, får
		Kriminalvården begära	hjälp av
		polismyndigheten.
	15 kap.
		3 §
Kriminalvården får förordna		Kriminalvården får	förordna
en väktare i ett auktoriserat be-		en väktare i ett auktoriserat be-
vakningsföretag att, inom ramen		vakningsföretag att, inom ramen
för sin anställning i företaget, ut-		för sin anställning i företaget, ut-
föra vissa bevakningsuppdrag när		föra vissa bevakningsuppdrag när
en intagen ska vistas utanför en		en intagen ska vistas utanför en
anstalt. Om det finns särskilda		anstalt och vissa transporter av
skäl, får ett sådant förordnande		intagna. Om det finns särskilda
avse	vissa bevakningsuppgifter	skäl, får förordnandet även avse
inom en anstalt. I förordnandet		vissa bevakningsuppgifter inom
ska uppdragets art och omfatt-		en anstalt. I förordnandet ska
ning	anges. Förordnandet får	uppdragets art och omfattning
återkallas.		anges. Förordnandet får åter-
		kallas.

Denna lag träder i kraft den

SOU 2011:7

Författningsförslag

25Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom

Härigenom föreskrivs att 22 § förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	22 §13
Skall frihetsberövande påföljd		När någon ska överlämnas till
verkställas utomlands, skall Kri-		rättspsykiatrisk vård ska Social-
minalvården se till att den dömde		styrelsen underrätta polismyndig-
förs till den stat där påföljden skall		heten om att påföljden ska verk-
verkställas. Myndigheten får där-		ställas utomlands.
vid, om det behövs, begära hjälp
av polismyndigheten i den ort där
den dömde vistas.
I fråga om överlämnande till		Bestämmelsen i första stycket
rättspsykiatrisk vård skall social-		gäller även när en motsvarande
styrelsen	underrätta Kriminal-	påföljd har meddelats utomlands,
vården om att påföljden skall		men påföljden ska verkställas i
verkställas utomlands.		Sverige.
Skall	frihetsberövande påföljd

verkställas här i landet, skall Kri- minalvården se till att den dömde förs hit.

Denna förordning träder i kraft den

13 Senaste lydelse 2005:994.

Författningsförslag

SOU 2011:7

26Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott

dels att 9 b § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
9 b §14
Om någon skall återföras en-	Om någon ska återföras en-
ligt 9 a § skall den ansvariga myn-	ligt 9 a § ska den ansvariga myn-
digheten se till att verkställig-	digheten se till att verkställig-
heten av straffet eller påföljden	heten av straffet eller påföljden
överförs till den andra staten och	överförs till den andra staten när
att personen förs dit när domen	domen har vunnit laga kraft
har vunnit laga kraft. Myndig-	samt att Rikspolisstyrelsen under-
heten får, om det behövs, begära	rättas.
hjälp av polismyndigheten i den
ort där personen vistas.

Ansvarig myndighet enligt första stycket är - Kriminalvården, om påföljden är fängelse,

- Socialstyrelsen, om påföljden	- Socialstyrelsen, om påföljden
är rättspsykiatrisk vård,	är rättspsykiatrisk vård, och

- Statens institutionsstyrelse, om påföljden är sluten ungdoms- vård.

10 §15

Bestämmelser om transporter vid utlämnande finns i lagen (2012:00) om transporter i sam- band med utlämning och över- lämnande till Sverige.

14Senaste lydelse 2005:1003.

15Tidigare 10 § upphävd genom 2003:1181.

SOU 2011:7

Författningsförslag

5.Tullverket i tillståndsären- den och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt

iandra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetspröv- ning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,

6.en länsstyrelse, i ärenden där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter, i ärenden där läns- styrelsen ska göra en lämplig- hetsprövning, i ärenden där läns- styrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur, i ären- den om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt

iärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförord- ningen (2010:523), i fråga om den som ärendet gäller,

vård och lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdoms- vård, i fråga om den person som handräckningen gäller,

6.Tullverket i tillståndsären- den och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt

iandra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetspröv- ning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,

7.en länsstyrelse, i ärenden där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter, i ärenden där läns- styrelsen ska göra en lämplig- hetsprövning, i ärenden där läns- styrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur, i ären- den om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. samt

iärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförord- ningen (2010:523), i fråga om den som ärendet gäller,

8.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om tra- fikskolor överväger att ge till- stånd eller godkänna samt i ären- den om körkortstillstånd, kör-

Författningsförslag SOU 2011:7

kort, traktorkort, taxiförarlegi-

timation, tillstånd till yrkes-

mässig trafik,

biluthyrning

och

mässig trafik, biluthyrning

och

transporttillstånd, i fråga om den

som ärendet gäller,

8. en myndighet som har rätt

9. en myndighet som har rätt

att besluta om frihetsberövande

åtgärd enligt lagarna om över-

lämnande

eller

utlämning

för

lämnande

eller

utlämning

för

brott eller utlänningslagen, i ären-

den som rör en sådan åtgärd,

9. Kriminalvården, i fråga om

10. Kriminalvården, i fråga om

den som myndigheten avser att

anställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen

(1991:2041) om särskild person-

utredning i brottmål, m.m. eller

förordningen (1974:248) om kri-

minalvård i anstalt,

c) personutredare enligt lagen

särskild

personutredning i

särskild

personutredning i

brottmål, m.m.,

d) biträde

enligt

6 §

andra

d) biträde

enligt

6 §

andra

stycket lagen (1994:451) om in-

tensivövervakning med elektro-

nisk kontroll, eller

e) kontrollör enligt 3 kap. 4 §

förordningen

(1998:642)

förordningen

(1998:642)

verkställighet

frivårdspåfölj-

verkställighet

frivårdspåfölj-

der,

10. Kriminalvården, när upp-

11. Kriminalvården, när upp-

giften behövs för prövning av en

fråga enligt lagen (1974:203) om

kriminalvård

anstalt,

lagen

kriminalvård

anstalt,

lagen

(1976:371)

behandling

(1976:371)

behandling

häktade eller anhållna m.fl., lagen

intensivövervakning

med

intensivövervakning

med

elektronisk

kontroll

eller

lagen

elektronisk

kontroll

eller

lagen

särskild

personutredning i

särskild

personutredning i

brottmål, m.m.,

SOU 2011:7

Författningsförslag

11.Kriminalvårdsnämnden, när uppgiften behövs för pröv- ning av en fråga om villkorlig frigivning,

12.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

13.det statsråd som är före- dragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap eller utlänningslagen

iandra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 ut- länningslagen i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

14.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa i utlandsstyrkan inom myndigheten,

15.Migrationsverket, i ären- den enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlännings- lagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred- ning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

16.Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA-analys, i fråga om den som ärendet gäller,

17.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

12.Kriminalvårdsnämnden, när uppgiften behövs för pröv- ning av en fråga om villkorlig frigivning,

13.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

14.det statsråd som är före- dragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap eller utlänningslagen

15.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa i utlandsstyrkan inom myndigheten,

16.Migrationsverket, i ären- den enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlännings- lagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred- ning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

17.Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA-analys, i fråga om den som ärendet gäller,

18.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

Författningsförslag SOU 2011:7

18. allmän domstol, i ärenden			19. allmän domstol, i ärenden
om omvandling	enligt	lagen	om omvandling	enligt	lagen
(2006:45) om omvandling av			(2006:45) om omvandling av
fängelse på livstid, i fråga om			fängelse på livstid, i fråga om
den som ärendet gäller,			den som ärendet gäller,
19. Domstolsverket, i		fråga	20. Domstolsverket, i		fråga
om den som verket avser att an-			om den som verket avser att an-
ställa som notarie,			ställa som notarie,
20. Domarnämnden, i ären-			21. Domarnämnden, i ären-
den om anställning som domare			den om anställning som domare
eller hyresråd,			eller hyresråd,
21. Kronofogdemyndigheten,			22. Kronofogdemyndigheten,
i ärenden enligt	3 kap.	lagen	i ärenden enligt	3 kap.	lagen
(2009:1427) om erkännande och			(2009:1427) om erkännande och
verkställighet av bötesstraff inom			verkställighet av bötesstraff inom
Europeiska unionen, i fråga om			Europeiska unionen, i fråga om
den som ärendet gäller, samt			den som ärendet gäller, samt
22. en migrationsdomstol eller			23. en migrationsdomstol eller
Migrationsöverdomstolen, i mål			Migrationsöverdomstolen, i mål
om upphävande av allmän dom-			om upphävande av allmän dom-
stols beslut om utvisning på			stols beslut om utvisning på
grund av brott enligt utlän-			grund av brott enligt utlän-
ningslagen, i fråga om den som			ningslagen, i fråga om den som
ärendet gäller.			ärendet gäller.

Vad som sägs i första stycket om en polismyndighet gäller även i

fråga om Rikspolisstyrelsen.
Uppgifter om annan än den				Uppgifter om annan än den
som prövningen		gäller	enligt	som prövningen		gäller	enligt
första stycket 13 eller 15 ska be-				första stycket 14 eller 16 ska be-
gränsas till uppgifter om på-				gränsas till uppgifter om på-
följder	för brott	enligt	3, 4,	följder	för brott	enligt	3, 4,
6 kap.,	16 kap. 10	a §	brotts-	6 kap.,	16 kap. 10	a §	brotts-
balken eller uppgifter om be-				balken eller uppgifter om be-
söksförbud.				söksförbud.

Denna förordning träder i kraft den

Författningsförslag

SOU 2011:7

4. Tullverket i tillstånds- ärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

5. en länsstyrelse i ärenden där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter, i ärenden där läns- styrelsen ska göra en lämplig- hetsprövning, i ärenden om god- kännande och tillsyn enligt för- ordningen (1989:149) om bevak- ningsföretag m.m. samt i ären- den om godkännande av skydds- vakt enligt skyddsförordningen (2010:523), i fråga om den som ärendet gäller,

6. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om tra- fikskolor överväger att ge till- stånd eller godkänna samt i ären- den om körkortstillstånd, kör- kort, traktorkort, taxiförarlegi- timation, tillstånd till yrkes- mässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,

7. det statsråd som är före- dragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap eller utlänningslagen i andra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ären- de, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred- ning i ärenden som avses i 5 kap.

5. Tullverket i tillstånds- ärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

6. en länsstyrelse i ärenden där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter, i ärenden där läns- styrelsen ska göra en lämplig- hetsprövning, i ärenden om god- kännande och tillsyn enligt för- ordningen (1989:149) om bevak- ningsföretag m.m. samt i ären- den om godkännande av skydds- vakt enligt skyddsförordningen (2010:523), i fråga om den som ärendet gäller,

7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om tra- fikskolor överväger att ge till- stånd eller godkänna samt i ären- den om körkortstillstånd, kör- kort, traktorkort, taxiförarlegi- timation, tillstånd till yrkes- mässig trafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,

8. det statsråd som är före- dragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap eller utlänningslagen i andra ärenden än som sägs i 1, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ären- de, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred- ning i ärenden som avses i 5 kap.

SOU 2011:7 Författningsförslag


3 a § första stycket 1 utlännings-				3 a § första stycket 1 utlännings-
lagen i fråga om någon annan än				lagen i fråga om någon annan än
den som utredningen gäller,				den som utredningen gäller,
8. Migrationsverket, i ären-				9. Migrationsverket, i ären-
den enligt lagen om svenskt med-				den enligt lagen om svenskt med-
borgarskap eller utlänningslagen,				borgarskap eller utlänningslagen,
dels i fråga om den som ärendet				dels i fråga om den som ärendet
gäller, dels för utredning i ären-				gäller, dels för utredning i ären-
den som avses i 5 kap. 3			a §	den som	avses i		5 kap.	3 a §
första stycket 1 utlänningslagen				första stycket 1 utlänningslagen
i fråga om någon annan än den				i fråga om någon annan än den
som utredningen gäller,				som utredningen gäller,
9. Statens		kriminaltekniska		10. Statens		kriminaltekniska
laboratorium,		i ärenden	om	laboratorium,		i	ärenden	om
DNA-analys, i fråga om den som				DNA-analys, i fråga om den som
ärendet gäller,				ärendet gäller,
10. Statens		folkhälsoinstitut,		11. Statens		folkhälsoinstitut,
i andra ärenden om tillstånd en-				i andra ärenden om tillstånd en-
ligt alkohollagen (1994:1738) än				ligt alkohollagen (1994:1738) än
serveringstillstånd, i fråga om den				serveringstillstånd, i fråga om den
som ärendet gäller och styrelse-				som ärendet gäller och styrelse-
ledamot,	verkställande direktör			ledamot,	verkställande direktör
eller firmatecknare för denne				eller firmatecknare för denne
samt delägare i ett fåmans-				samt delägare i ett fåmans-
företag eller fåmanshandelsbolag				företag eller fåmanshandelsbolag
som ärendet gäller,				som ärendet gäller,
11. en passmyndighet utom				12. en	passmyndighet			utom
riket i passärenden, i fråga om				riket i passärenden, i fråga om
den som ärendet gäller, samt				den som ärendet gäller, samt
12. en	migrationsdomstol			13. en	migrationsdomstol
eller Migrationsöverdomstolen,				eller Migrationsöverdomstolen,
i mål om upphävande av allmän				i mål om upphävande av allmän
domstols beslut om utvisning på				domstols beslut om utvisning på
grund av brott enligt utlän-				grund av brott enligt utlän-
ningslagen, i fråga om den som				ningslagen, i fråga om den som
ärendet gäller.				ärendet gäller.

Vad som sägs i första stycket om en polismyndighet gäller även i

fråga om Rikspolisstyrelsen.
Uppgifter om en annan per-	Uppgifter om en annan per-
son än den som prövningen gäller	son än den som prövningen gäller
enligt första stycket 7 eller 8 ska	enligt första stycket 8 eller 9 ska
	89

SOU 2011:7

Författningsförslag

30Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder

Härigenom föreskrivs att 13 och 14 §§ förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Den utfärdande myndigheten ansvarar för att den eftersökte förs till Sverige när den andra med- lemsstaten har beslutat om över- lämnande hit. Den utfärdande myndigheten skall, om inte annat har överenskommits, se till att den eftersökte inom den utsatta tiden hämtas till Sverige. Den utfärd- ande myndigheten får, om det be- hövs, begära hjälp av Riks- polisstyrelsen eller den polismyn- dighet som Rikspolisstyrelsen be- stämmer.

Föreslagen lydelse

13 §

Bestämmelser om transporter vid överlämnande finns i lagen (2012:00) om transporter i sam- band med utlämning och överläm- nande till Sverige.

	14 §19
Om överlämnande till Sverige		Om överlämnande till Sverige
för lagföring har ägt rum på vill-		för lagföring har ägt rum på vill-
kor att den som överlämnas		kor att den som överlämnas
återförs till den andra med-		återförs till den andra med-
lemsstaten för att där verkställa		lemsstaten för att där verkställa
en med anledning av överläm-		en med anledning av överläm-
nandet utdömd	frihetsberöv-	nandet utdömd	frihetsberöv-
ande påföljd, skall åklagaren, så		ande påföljd, ska åklagaren, så
snart domen har vunnit laga kraft		snart domen har vunnit laga kraft
mot den dömde, pröva om för-		mot den dömde, pröva om för-
utsättningarna för	återförande	utsättningarna för	återförande

19 Senaste lydelse 2005:1029.

Författningsförslag SOU 2011:7

är uppfyllda.	är uppfyllda.
Om den som har överläm-	Om den som har överläm-
nats skall återföras enligt första	nats ska återföras enligt första
stycket, skall åklagaren omedel-	stycket, ska åklagaren omedel-
bart underrätta	bart underrätta
- Kriminalvården, om påföljden är fängelse,
- Socialstyrelsen, om påföljden	- Socialstyrelsen, om påföljden
är rättspsykiatrisk vård,	är rättspsykiatrisk vård, och

- Statens institutionsstyrelse, om påföljden är sluten ungdoms-

vård.
Den myndighet som avses i		Den myndighet som avses i
andra stycket skall se till att		andra stycket ska se till att
verkställigheten	av påföljden	verkställigheten av påföljden
överförs till den andra med-		överförs till den andra med-
lemsstaten, att personen förs dit		lemsstaten samt att den andra
och att den andra staten under-		staten och Rikspolisstyrelsen un-
rättas. Myndigheten får, om det		derrättas. Den andra staten ska i
behövs, begära hjälp av Rikspolis-		samband med överförandet in-
styrelsen eller den polismyndighet		formeras om när verkställig-
som Rikspolisstyrelsen bestämmer.		heten påbörjades och om frihets-
Den andra staten skall i sam-		berövanden som har ägt rum i
band med överförandet infor-		Sverige.
meras om när	verkställigheten

påbörjades och om frihetsberöv- anden som har ägt rum i Sverige.

Denna förordning träder i kraft den

Inledning

SOU 2011:7

Utredningen har vidare, enligt tilläggsdirektiv som beslutades vid regeringssammanträde den 12 november 2009, att göra en översyn av de verkställande myndigheternas behov av information i samband med handräckning (dir. 2009:105).

I denna del ska utredningen

•klargöra vilken information den myndighet som ska verkställa en handräckningsåtgärd har behov av för att planera och förbe- reda åtgärden och analysera hur detta behov ser ut för olika handräckningsåtgärder,

•ta ställning till i vilken omfattning den verkställande myndighe- ten ska ges tillgång till personuppgifter som behandlas i Polisens verksamhet avseende den person som är föremål för åtgärden,

•överväga om och, i så fall, i vilken utsträckning den myndighet som begär handräckning bör åläggas en uppgiftsskyldighet i för- hållande till den verkställande myndigheten när det gäller infor- mation som kan vara relevant för planeringen och genomföran- det av handräckningen,

•bedöma de rättsliga förutsättningarna för att behandla upp- gifterna hos den myndighet som verkställer handräckningen,

•redovisa vilka konsekvenser ett eventuellt ändrat regelverk inne- bär i sekretessrättsligt hänseende,

•göra en avvägning av behovet av skydd för den personliga integri- teten och vad som står att vinna med förslagen, samt

•utarbeta fullständiga författningsförslag.

Utredningens direktiv framgår av bilagor.

1.2Utredningsarbetet

I utredningen har hållits åtta sammanträden, varav ett har utgjorts av ett tvådagarssammanträde. Vidare har i maj 2010 hållits en s.k. hearing med myndigheter och organisationer. Vid hearingen har informerats om utredningen och inhämtats synpunkter på dess uppdrag och tänk- bara förslag till förändringar.1

1 Vid hearingen var följande myndigheter och organisationer företrädda. Domstolsverket, Riks- polisstyrelsen, Kriminalvården, Migrationsverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse,

SOU 2011:7

Inledning

För att främst kartlägga rutiner kring handräckning har utred- ningen hösten 2009 låtit landets polismyndigheter besvara en enkät. Samtliga polismyndigheter inkom med svar. Resultatet av enkäten redovisas bl.a. i avsnitt 17.3 och 20.3.

Utredaren, sekreteraren och expertkretsen har deltagit i ett möte med Kriminalvårdens regionala transportorganisation i Stockholm.

Utredaren och sekreteraren har deltagit i möten med företrädare för Kriminalvårdens transporttjänst samt besökt transporttjänstens planeringsfunktion i Arvidsjaur och transporttjänsten Område Väst.

Sekreteraren har därutöver deltagit i möten med företrädare för Kriminalvårdens transporttjänst samt dess ekonomi- och planerings- enhet, Migrationsverket, Statens institutionsstyrelse, Socialstyrelsen, Rättsmedicinalverket, Kustbevakningen, Tullverket, Polismyndig- heten i Skåne län, gränspolisavdelningen vid Polismyndigheten i Stockholms län, gränspolisen vid Polismyndigheten i Skåne län, Kronobergshäktet, Riksförbundet för social och mental hälsa, För- eningen Balans samt bevakningsföretagens riksorganisation Sweguard. Sekretariatet har vidare deltagit i möten med Polisens och Kriminal- vårdens transporttjänsts samverkansgrupp för utrikestransporter, SKL:s nätverksgrupp för säkerhetsansvariga inom psykiatrin respek- tive rättspsykiatrin, Psykiatri Skåne och Polismyndigheten i Skåne län samt besökt Kriminalvårdens transporttjänst Område Syd och Migrationsverkets förvarsenhet i Gävle.

Utredningen har vidare varit representerad vid möte med SKL:s kontaktmannagrupp för psykiatrin.

Frågor rörande Kustbevakningen har diskuterats med överåklaga- ren Gunnel Lindberg, som i egenskap av regeringens särskilda utredare tidigare utrett frågor om Kustbevakningens rättsliga befogenheter.2 Utredningen har därutöver haft omfattande kontakter med andra myndigheter och organisationer, däribland Rikspolisstyrelsen, Kri-

minalvården, Polisförbundet, Seko och Polishögskolan.

Samråd har skett med Utredningen Kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02), Förvarsutredningen (Ju 2009:03), Utlämningsutred- ningen (Ju 2009:16), Missbruksutredningen (S 2008:04) och Psykiatri- lagsutredningen (S 2008:09) samt den samverkansgrupp inom rätts- väsendet som på uppdrag av regeringen har analyserat behovet av häkteskapacitet i Norrland och lokaliseringen av denna.3

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Polismyndigheten i Stockholms län, Föreningen Balans, Riksförbundet för social och mental hälsa, Polisförbundet och Seko.

2SOU 2008:55.

3Ju2010/3266/KRIM.

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

2.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten

2.2.1Begreppet frihetsberövande

I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Dessa innebär bl.a. att varje medborgare gent- emot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, informationsfri- het, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet samt skydd mot frihetsberövanden.

Begreppet frihetsberövande syftar på att någon är berövad sin rörelsefrihet. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och lämna detta. Vidare föreskrivs i 2 kap. 9 § regeringsformen att, om annan myn- dighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anled- ning av brott eller misstanke om brott, ska denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om en medborgare av annan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis. I 2 kap. 12–14 §§ regeringsformen föreskrivs i vilken omfattning och hur fri- och rättigheterna får begränsas. Vissa rättigheter kan be- gränsas genom lag eller i vissa fall genom förordning. Skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp m.m. (2 kap. 6 §) och skyddet mot frihetsberövande (2 kap. 8 §) får enligt 2 kap. 12 § första stycket begränsas i lag. I 12 § andra stycket föreskrivs att en sådan begräns- ning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får heller inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Av 2 kap. 23 § regeringsformen följer att lag eller annan före- skrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

I Europakonventionen föreskrivs att var och en har rätt till fri- het och personlig säkerhet och att ingen får berövas friheten utom i de i artikeln särskilt uppräknade fallen (artikel 5.1 a–f) och i den ordning som lagen föreskriver. De fall som anges i artikeln är

102

SOU 2011:7

Definitioner och avgränsningar

a)när någon är lagligen berövad friheten efter fällande dom av behörig domstol,

b)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri- heten, antingen därför att han underlåtit att uppfylla en domstols lagligen meddelade föreläggande eller i syfte att säkerställa ett fullgörande av någon i lag föreskriven skyldighet,

c)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att ställas inför behörig rättslig myndighet såsom skäligen misstänkt för att ha begått ett brott, eller när det skäligen anses nödvändigt att hindra honom från att begå ett brott eller att undkomma efter att ha gjort detta,

d)när en underårig genom ett lagligen meddelat beslut är berövad friheten för att undergå skyddsuppfostran eller för att inställas inför behörig rättslig myndighet,

e)när någon är lagligen berövad friheten för att förhindra sprid- ning av smittosam sjukdom eller därför att han är psykiskt sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare,

f)när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad fri- heten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utläm- ning.

Att frihetsberövandet måste ske i den ordning som lagen föreskriver innebär att den nationella lagen ska överensstämma med konven- tionens principer. Ett frihetsberövande om saknar stöd i artikel 5.1 strider alltid mot konventionens bestämmelser.

2.2.2Begreppet frihetsinskränkning

I artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen före- skrivs att var och en som lagligen befinner sig inom en stats territo- rium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort (punkt 1) och att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget (punkt 2). I punkten 3 föreskrivs att utövandet av rättigheter- na i punkterna 1 och 2 inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säker- heten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra

103

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättig- heter. Möjligheten att göra inskränkningar i rörelsefriheten med stöd av artikel 2.3 i fjärde tilläggsprotokollet är således större än vad som gäller för frihetsberövanden enligt konventionens artikel 5.

Frihetsinskränkningar kan delas in i å ena sidan s.k. judiciella frihetsinskränkningar, som omfattar de straffrättsliga reglerna om fri- hetsberövande som påföljd för brott och de straffprocessuella bestäm- melserna om häktning, anhållande m.m., och å andra sidan admini- strativa frihetsinskränkningar, dvs. frihetsinskränkningar som beslutas av en förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet.2

2.2.3Gränsdragningar

Begreppet frihetsberövande (berövad friheten) återfinns på flera ställen i svensk lagstiftning, bl.a. i 24 kap. 2 § brottsbalken och i polislagen (1984:387). I lagen (1988:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (LEF) återfinns såväl detta begrepp som begreppet frihetsinskränkning.

Europadomstolen har varit försiktig med att i generella termer uttala vad som kännetecknar ett frihetsberövande. När det gäller frågan var gränsen går mellan frihetsberövande (konventionens arti- kel 5) och andra inskränkningar i rörelsefriheten (artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet) har domstolen i olika sammanhang uttalat att en mängd olika faktorer måste beaktas, t.ex. karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden i fråga samt sättet på vilket den verkställs. Bedömningen beror också på de närmare omständigheter som före- legat i den konkreta situationen.3

Polisrättsutredningen formulerade några principer till vägledning vid bedömningen av vilken karaktär ett ingripande har.4 Sålunda bör ett ingripande som leder till att någon tas i förvar i polisarrest eller på annat sätt hålls inspärrad i ett begränsat utrymme, oavsett övriga omständigheter, anses utgöra ett frihetsberövande. Vad gäller bety- delsen av varaktigheten ökar karaktären av frihetsberövande ju längre åtgärden pågår. Att en kortare stund tvinga någon att stanna kvar på en plats utgör sannolikt inte mer än en mindre inskränkning i rörelse- friheten. Utredningen konstaterade att man, för att kunna svara på

2Prop. 1997/98:105 s. 12 och 53, jfr SOU 1972:73 s. 134 f. samt prop. 1974:97 s. 62 och 87 f.

3Se bl.a. SOU 1993:60 s. 129, jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., s.

92f. och där angivna avgöranden.

4SOU 1993:60 s. 129 ff.

104

SOU 2011:7

Definitioner och avgränsningar

frågan om ett frihetsberövande föreligger eller inte, bör göra en helhetsbedömning och se på Polisens olika åtgärder i belysning av det slutliga syftet. Enligt Polisrättsutredningen kan ett avlägsnande som regel inte anses innefatta ett frihetsberövande, men bedöm- ningen skulle kunna bli en annan om det exempelvis är fråga om att hålla någon inlåst i en polisbil under en mycket lång transport.

Regeringen har i olika lagstiftningsärenden uttalat sig rörande gränsdragningen mellan frihetsberövande och andra inskränkningar i rörelsefriheten.

I samband med införandet av bestämmelserna i 13 a–13 c §§ polis- lagen om avvisande och avlägsnande uttalade sig regeringen om huruvida ett tillfälligt omhändertagande enligt 13 § andra stycket polislagen är att betrakta som ett frihetsberövande i Europakonven- tionens mening.5 Ett omhändertagande enligt 13 § får bestå i högst sex timmar, vilket, enligt regeringen, talar mot att fråga är om ett frihetsberövande i Europakonventionens mening. Regeringen kon- staterade att de frihetsberövanden som Europadomstolen prövat varat under mycket längre tid, att domstolen uttalat att skillnaden mellan frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten snarare är att bedöma som en gradskillnad än en artskillnad och att bedömningen av om det är fråga om ett frihetsberövande eller en mindre ingripande åtgärd får göras med utgångspunkt i den konkreta situationen. Mot bakgrund härav ansågs att ett tillfälligt omhänder- tagande enligt 13 § polislagen inte var att betrakta som ett frihets- berövande i Europakonventionens mening utan som en inskränk- ning i rörelsefriheten. Sedan nämnda lagstiftningsärende har ett antal nya avgöranden från Europadomstolen tillkommit som rör artikel 5 i Europakonventionen.6 Denna praxis ger stöd för regeringens be- dömning i ovan nämnda lagstiftningsärende.7

I förarbetena till LEF uttalades att med frihetsberövande avses ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område. Alla ingrepp till följd av ett beslut vid myndighetsutövning som berövar den enskilde friheten omfattas av den aktuella bestämmelsen.8 Med frihetsinskränkning – som är ett vidare begrepp – avses enligt nämnda förarbeten förutom frihets-

5Prop. 1996/97:175 s. 41 ff.

6Se bl.a. Jecius mot Litauen (Appl. No. 34578/97) och Hilda Hafsteinsdóttir mot Island (Appl. No 40905/98).

7Prop. 2008/09:131 s. 13, jfr dock Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar, 24:23.

8Prop. 1997/98:105 s. 12, 16 f. och 53, jfr SOU 1972:73 s. 134 f. samt prop. 1974:97 s. 62

och 87 f. Se även prop. 1975/76:209 s. 52.

105

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

berövanden även mindre ingrepp i den personliga rörelsefriheten, såsom reseförbud och anmälningsskyldighet.

Justitiekanslern (JK), som har att pröva ersättning enligt LEF, har med hänvisning till nyss nämnda förarbeten uttalat att t.ex. medta- gande och hämtning till förhör inte ska betraktas som ett frihetsberö- vande, inte heller t.ex. kroppsvisitation.9 Enligt JK kan medtagande för kroppsbesiktning o.d. under vissa omständigheter ses som ett frihets- berövande. Så ska dock endast anses vara fallet om det har varit fråga om fysisk inlåsning eller motsvarande. Vid bedömningen kan bl.a. beaktas hur länge frihetsinskränkningen varat och om personen varit placerad i förvar.10

I samband med införandet av möjligheten för Polisen att avlägsna deltagare i en ordningsstörande folksamling längre sträckor och under en längre tid än vad som dittills varit möjligt, s.k. utvidgat avlägsnande, konstaterade regeringen att ett avlägsnande enligt den nya bestäm- melsen aldrig får pågå längre än två timmar.11 Mot bakgrund av den korta tid en inskränkning i rörelsefriheten således kan ske med stöd av den föreslagna bestämmelsen, borde åtgärden, enligt regeringen, inte vara att betrakta som ett frihetsberövande i Europakonven- tionens mening, utan som en inskränkning i rörelsefriheten.

Det anses klart att ett ingripande som innebär att personen tas i förvar eller annars hålls inspärrad i ett begränsat utrymme är ett frihetsberövande. Ju längre tid åtgärden pågår, ju troligare är det att det är fråga om ett frihetsberövande. Avgörande anses vara om per- sonen formellt kan tas i förvar. Om personen faktiskt har blivit inlåst eller inte saknar däremot betydelse. Ett gripande är ett frihetsberö- vande, eftersom den gripne kan tas i förvar. Också verkställande av beslut om anhållande eller häktning utgör ett frihetsberövande. Huru- vida ett omhändertagande ska anses utgöra ett frihetsberövande kan vara svårt att avgöra. Anledningen härtill är att tillfälliga omhänder- taganden kan skilja sig åt, främst i fråga om varaktighet; medan vissa omhändertagna personer tas med till polisstationen och därefter släpps tämligen omgående, kan andra sättas i förvar.12

Om man har kunnat fastställa att en åtgärd bör anses utgöra ett frihetsberövande återstår frågan när detta tar sin början. Även om det står klart att ett gripande utgör ett frihetsberövande, eftersom den som är gripen kan tas i förvar, är inte frågan när frihetsberövan-

9JK:s beslut 2006-06-22, dnr 5163-05-41, jfr prop. 1997/98:105 s. 16 f. och SOU 1993:55 s. 184 f.

10JK:s beslut 2006-02-09, dnr 3136-05-41.

11Prop. 2008/09:105 s. 13 f.

12Norée, Polisers rätt till våld, 2008, s. 61 f.

106

SOU 2011:7

Definitioner och avgränsningar

det börjar besvarad. Börjar det redan när den gripne sätts in i polis- bilen för att köras till polisstationen eller först när han förs in i arresten? För att kunna besvara frågan bör man, som också Polisrätts- utredningen anförde, göra en helhetsbedömning och se på Polisens åtgärder i belysning av det slutliga syftet. Att ta med någon till polis- stationen behöver inte vara ett frihetsberövande i sig. Det måste dock betraktas som en del av ett frihetsberövande om det ingår som ett led i ett ingripande som slutligt syftar till en åtgärd som definitions- mässigt utgör ett frihetsberövande. Frihetsberövandet börjar därför i det här fallet redan när polismannen på platsen beslutar att gripa den misstänkte. Transporten in till polisstationen är en del av fri- hetsberövandet, vilket inte upphör förrän den gripne friges.

Det sagda synes innebära att det vid vissa typer av frihetsinskränk- ningar finns visst utrymme för bedömning i det enskilda fallet när det gäller frågan om det rör sig om ett frihetsberövande eller inte.

Vid det absoluta flertalet transporter av personer som är föremål för frihetsinskränkningar handlar det om klara fall av frihetsberö- vanden. I några fall kan gränsdragningen dock vara mer osäker. Ett exempel på frihetsinskränkning som inte självklart är att anse som frihetsberövande är hämtning enligt 9 kap. 10 § rättegångsbalken. Eftersom frihetsinskränkningar som inte är att bedöma som frihets- berövanden ofta är av kortare varaktighet, ligger det i sakens natur att det sällan uppstår något behov av att anlita en annan myndighet för transport i en sådan situation. Enligt utredningens mening är det också principiellt viktigt att endast verkställandet av transporter av personer som är frihetsberövade kan överlåtas till annan myndighet. När inget annat anges kommer utredningen att använda begreppet frihetsberövande om de frihetsinskränkningar som enligt utredning- ens mening typiskt sett bör kvalificera sig som frihetsberövanden. Därmed är inte sagt att de i varje enskilt fall vid en rättslig prövning skulle bedömas som sådana i Europakonventionens mening.

2.3Transporter

I utredningens direktiv används genomgående begreppet transportera. Begreppet återfinns i lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och an- hållna m.fl. (häkteslagen) liksom i den nya kriminalvårdslagstift- ningen som kommer att träda i kraft den 1 april 2011. I de författ- ningar som uppdraget därutöver berör förekommer en rad andra

107

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

benämningar. I lagar som rör tvångsvård används vanligen begrep- pen förflytta, hämta och föra/återföra. Även i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (TPL) används begreppet hämta. Utlännings- lagen (2005:716) talar i fråga om handräckning om förflytta, men när det gäller överlämnande av avvisnings- och utvisningsärenden om att verkställa avvisning eller utvisning. I författningar rörande internatio- nellt straffrättsligt samarbete förekommer en varierande terminologi, såsom överföra och verkställa överlämnande eller utlämnande. I fråga om transitering används vanligen ordet transportera.

Utredningen finner det mest ändamålsenligt att, i likhet med direk- tiven, främst använda begreppet transport. En sådan terminologi är också lämplig, eftersom den del av Kriminalvården som utför en stor del av transporterna benämns just Kriminalvårdens transporttjänst.

Även om det är tämligen klart vad som i allmänt språkbruk avses med transport uppkommer i samband med rättslig reglering av de utförande myndigheternas ansvar och befogenheter frågor kring hur begreppet ska avgränsas i tid och rum. Att begreppet omfattar själva färden är självklart. Även att gå till fots till och från ett fordon eller en lokal bör i regel omfattas. När inget annat sägs använder utred- ningen detta begrepp också när det gäller beledsagande som endast sker till fots, exempelvis från en polisarrest till en näraliggande dom- stolsbyggnad. Andra än helt kortvariga pauser i samband med en transport, exempelvis lunchpauser och övernattningar, bör i regel ses just som uppehåll i transporten och inte som en del av denna.

Transporter kan i princip förekomma vid alla typer av frihets- berövanden, även om det ligger i sakens natur att de är vanligare vid långvariga frihetsberövanden. Vid kortvariga frihetsberövanden, t.ex. gripande eller omhändertagande, är den inledande transporten i sam- band med att frihetsberövandet verkställts ofta den enda transport som sker. Vid långvariga frihetsberövanden uppkommer däremot även behov av efterföljande transporter, exempelvis från den lokal där personen placerats.

Flertalet transporter av frihetsberövade personer kan hänföras till någon av följande kategorier.

Inrikestransporter

•Inledande transporter i samband med att frihetsberövandet verk- ställs, exempelvis i samband med gripande, omhändertagande, återförande efter att den frihetsberövade personen avvikit, för-

108

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

ningsbestämmelser rör emellertid Polisen. Redogörelsen nedan be- gränsar sig till just polishandräckning.

Av 6 § förvaltningslagen (1986:223) följer en allmän skyldighet för myndigheter att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. I dag anses emellertid författningsstöd krä- vas för att Polisen ska ha en skyldighet eller ens rätt att vid sidan om sina huvuduppgifter lämna andra myndigheter biträde som för- utsätter att Polisens särskilda befogenheter tas i anspråk.14

Enligt 2 § femte punkten polislagen hör till Polisens uppgifter att fullgöra den verksamhet som ankommer på Polisen enligt särskilda bestämmelser. Denna del av polisens verksamhet syftar bl.a. till att lämna myndigheter och allmänhet särskild service. En viktig del av denna s.k. serviceverksamhet är polisens skyldighet enligt olika för- fattningar att bistå myndigheter med handräckning.

Polisverksamhetsutredningen delade in handräckningarna i två kategorier:15

•Handräckning för verkställande av annan myndighets beslut.

•Handräckning avseende biträde åt annan myndighet för att den ska kunna fullgöra sina åligganden.

Formellt sett skulle även Polisens verkställighet av beslut om anhål- lande, häktning eller användande av tvångsmedel i brottmål kunna betraktas som handräckning. I det straffprocessuella förfarandet är domstolen, åklagaren och Polisen emellertid så sammankopplade att Polisens åtgärder inte kan jämställas med sådana ingripanden som företas på begäran av en helt fristående myndighet. Verkställighet av domstols eller åklagares beslut enligt bestämmelser om rättegången i brottmål anses därför inte utgöra handräckning. Detta gäller också hämtning till förhandling i brottmål.16

Polisrättsutredningen hänförde till polishandräckning även polis- myndigheternas uppgift att verkställa beslut om utvisning.17 I sam- band med att huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvis- ning och utvisning fördes över till Statens invandrarverk, uttalade regeringen att behovet av tillgång till polisiär kompetens skulle tillgodoses genom att Invandrarverket gavs möjlighet att överlämna ärenden till polismyndighet för att genomföra en verkställighet.18

148 § polislagen (1984:387) samt Berggren m.fl., Polislagen. En kommentar, s. 40.

15SOU 2002:70 s. 139, jfr SOU 1993:60 s. 238.

16SOU 1993:60 s. 41 och 238.

17SOU 1993:60 s. 240.

18Prop. 1997/98:173 s. 30 ff.

110

SOU 2011:7

Definitioner och avgränsningar

Regeringen avfärdade däremot möjligheten att behovet av polisiär kompetens skulle tillgodoses genom att Invandrarverket, med bi- behållet verkställighetsansvar, i stället skulle få möjlighet att begära biträde av polismyndighet (handräckning). Med hänsyn till att an- svaret för verkställighet av beslut om utvisning och utlämning, liksom beslut om avvisning, följer direkt av lag och att det inte finns någon myndighet som med bibehållet verkställighetsansvar begär åtgärden, bör sådana verkställighetsåtgärder numera inte hänföras till begrep- pet handräckning.19

Nära besläktade med polishandräckning är även sådana åtgärder som företas i syfte att verkställa ett polismyndighetsbeslut. Sådana beslut avser vanligen tillfälligt omhändertagande av personer eller egendom.

Bakgrunden till Polisens skyldighet att på begäran av annan myn- dighet bistå med handräckning är Polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. En handräckningsbegäran ska ske först sedan den begärande myndigheten konstaterat att uppgiften inte kunnat lösas utan biträde av Polisen. De närmare förutsättningarna för hand- räckning behandlas i avsnitt 17.2.

Det finns en mängd författningar med bestämmelser om hand- räckning. Redan den omständigheten att reglerna är spridda i många författningar är ett problem. Bestämmelserna är dessutom inte alltid utformade så att det tydligt framgår om Polisen är skyldig att vidta åtgärder med anledning av begäran och vilka åtgärder Polisen i så fall har befogenhet att vidta. Det beror i sin tur på att handräcknings- bestämmelserna ofta är mycket allmänt hållna, men också på att de omfattar en mängd ganska udda uppdrag som inte passar in i polis- lagens system.

2.4.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten

I många författningar finns bestämmelser om att polismyndigheten ska hämta personer som inte självmant inställer sig till ett samman- träde inför rätten eller annan förrättning.20 Polismyndigheten har

1912 kap. 14 § tredje och fjärde styckena utlänningslagen och 13 § första stycket lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (verkställs av Säkerhetspolisen).

209 kap. 10 § rättegångsbalken, 38 kap. 12 § brottsbalken, 6 § första stycket lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, 6 kap. 9 § första stycket konkurslagen (1987:672), 5 § lagen om särskild ut- länningskontroll, 17 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll,

10kap. 6 § första stycket TPL, 39 § tredje stycket lagen (1988:870) om vård av missbrukare i

111

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

också till uppgift att förpassa den som ska föras till anstalt för att avtjäna straff eller till särskilt ungdomshem för att verkställa sluten ungdomsvård.21 Dessutom ska polismyndigheten verkställa beslut om omhändertagande för vård och i övrigt biträda då någon ska föras till vårdinrättning eller annan myndighet för undersökning.22 Polismyndigheten ska även lämna den hjälp som behövs för att verk- ställa beslut om att utlänning ska tas i förvar eller för att förflytta en utlänning som hålls i förvar.23 En annan uppgift är att lämna handräckning om någon ska avvisas från ett färdmedel med stöd av 5 § andra stycket lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektivtrafik. Ytterligare bestämmelser om handräckning finns i 21 kap. 3 och 10 §§ föräldrabalken samt i 18 § lagen (1989:14) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn.

Till begreppet handräckning kan även hänföras Polisens biträde vid verkställande av utlämnings-, överlämnande- och överförande- beslut enligt vissa författningar rörande internationellt straffrättsligt samarbete, m.m.24

I flertalet handräckningsbestämmelser anges att polismyndigheten ska eller får förpassa en person eller på annat sätt lämna handräck- ning, vilket kan tyckas vara en föreskrift riktad till Polisen. I vissa andra författningar föreskrivs i stället antingen att en person får hämtas genom polismyndighetens försorg eller att en myndighet får begära hjälp av polismyndigheten att hämta vederbörande. Dessa bestämmelser kan inte anses riktade till Polisen utan till den myn-

vissa fall (LVM), 35 § andra stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), 37 § tredje stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk vård (LPT), 8 kap. 6 § andra stycket smittskyddslagen (2004:168), 9 kap. 9 § utlänningslagen och 5 kap. 19 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder.

21 10 § andra stycket lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. och 9 § andra stycket lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU).

222 a § lagen (1958:642) om blodundersökning m.m. vid utredning av faderskap, 45 § LVM, 43 § LVU, 47 § andra stycket LPT, 27 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV), 13 § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning, 3 § andra stycket och 7 § tredje stycket lagen (1991:2041) om personundersökning i brottmål, m.m. och 12 § smittskydds- lagen.

2310 kap. 19 § utlänningslagen.

248 § andra stycket lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge

angående verkställighet av straff m.m., 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, 22 § första stycket förordningen (1977:178) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, 9 b § förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott, 12 § tredje stycket förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård samt 13 § och 14 § tredje stycket förordningen (2003:1178) om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

112

SOU 2011:7

Definitioner och avgränsningar

dighet som får begära handräckning. I några författningar sägs ingen- ting om vem som ska lämna handräckning.

2.4.3Tillträde till visst område eller utrymme

En annan form av handräckning är att polismyndigheten bistår en myndighet som enligt särskild författning har rätt att få tillträde till en lokal för att inspektera viss verksamhet, kontrollera föremål, ta prover eller ta hand om viss egendom.25 Som regel anges i dessa författningar att det åligger polismyndigheten att lämna

25 13 § lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre, 29 § andra stycket delgivningslagen (1970:428), 4 kap. 38 § 4 stycket fastighetsbildningslagen (1970:988), 72 § andra stycket väglagen (1971:948), 9 § växtskyddslagen (1972:318), 4 § andra stycket lagen (1975:74) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter för trädgårdsnäringen, 21 § oljekrislagen (1975:197), 4 § tredje stycket utsädeslagen (1976:298), 7 kap. 5 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:1160), 47 § tredje stycket, 48 § tredje stycket och 56 § förfogandelagen (1978:262), 15 § tredje stycket och 35 § andra stycket ransoneringslagen (1978:268), 6 kap. 7 a § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, 8 § andra stycket lagen (1981:981) om anordnande av visst automat- spel, 21 § andra stycket arbetstidslagen (1982:673), 17 § tredje stycket lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet, 34 § lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, 10 § vites- lagen (1985:206), 28 § lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet, 16 kap. 7 § tredje stycket plan- och bygglagen (1987:10), 31 § andra stycket och 33 § tredje stycket strålskyddslagen (1988:220), 27 a § djurskyddslagen (1988:534), 9 § tredje stycket lagen (1990:712) om undersökning av olyckor, 14 § lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram, 21 § andra stycket lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg, 11 § tredje stycket lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 5 § andra stycket lagen (1992:1684) om EG-gödselmedel, 26 e och 27 a §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), 34 § fjärde stycket fiskelagen (1993:787), 18 kap. 19 § och 22 kap. 10 § sjölagen (1994:1009), 8 kap. 7 § alkohollagen (1994:1738), 12 kap. 5 § fjärde stycket ellagen (1997:857), 28 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, 2 kap. 3 § andra stycket lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, 28 kap. 8 § miljöbalken (1998:808), 14 § epizootilagen (1999:657), 11 § zoonoslagen (1999:658), 14 § lagen (1999:779) om handel med ädelmetall- arbeten, 6 kap. 20 § tullagen (2000:1281), 16 kap. 4 a § socialtjänstlagen (2001:453), 5 kap. 18 § fartygssäkerhetslagen (2003:364), 3 kap. 5 § andra stycket, 9 § tredje stycket, 10 § andra stycket, 4 kap. 7 § tredje stycket, 5 kap. 3 § och 6 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, 12 § smittskyddslagen, 26 § tredje stycket produktsäkerhetslagen (2004:451), 8 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen (2004:519), 23 § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransport- arbete, 6 § andra stycket lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, 13 § tredje stycket lagen (2006:263) om transport av farligt gods, 14 § lagen (2006:496) om blodsäkerhet, 27 § livsmedelslagen (2006:804), 27 § lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, 19 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m., 19 § lagen (2008:286) om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler, 9 kap. 5 § patientdatalagen (2008:355), 24 § lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järn- vägstrafik, 8 § lagen (2008:1049) om förbud mot utsläppande på marknaden av päls av katt och hund m.m., 5 kap. 6 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjuk- vård, 17 § lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, 7 kap. 22 § patientsäkerhetslagen (2010:659), 24 § tredje stycket lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och 3 kap. 3 § utsökningsförordningen (1981:981).

113

Definitioner och avgränsningar

SOU 2011:7

handräckning. En del av författningarna säger dock inte något om polismyndighetens skyldighet att biträda, utan föreskriver endast att en myndighet får begära biträde av polismyndigheten.

Författningarna innehåller mycket varierande bestämmelser om vad det är Polisen ska göra. I några föreskrivs uttryckligen att den myndighet som har att utöva tillsyn bara har rätt att få tillträde till ett utrymme eller område, vilket därmed också begränsar Polisens befogenhet i samband med en handräckning. Det finns också för- fattningar som ger den myndighet som begär handräckning ganska opreciserade befogenheter. I många fall föreskrivs att en tillsyns- myndighet, förutom att få tillträde till ett område eller utrymme, också har rätt att göra undersökningar och ta prover samt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. I andra fall sägs att tillträdesrätten får utövas för att utföra provning eller kontroll. Dessa författningar beskriver sällan Polisens uppgift. I de flesta fall föreskrivs bara att Polisen ska lämna det biträde som behövs för tillsynen. Vad det innebär framgår inte. I lagen om utförande av eld- ningsanläggningar för fast bränsle och lagen om anordnande av visst automatspel begränsas emellertid polishandräckningen till rätten att få tillträde. I epizootilagen finns inga begränsningar alls, utan polismyndigheten åläggs att lämna den handräckning som behövs för att lagen ska efterlevas. Ytterligare en kategori författningar inne- håller ännu mer opreciserade handräckningsbestämmelser. I dessa sägs det att Polisen ska lämna den handräckning som behövs för kontroll av att lagen efterlevs, utan att det anges hur kontrollen ska utföras och vad det är den myndighet som begär handräckningen får begära hjälp med.

2.4.4Viss annan handräckning

Det finns ytterligare ett antal författningar som innehåller olika reg- ler om handräckning, bl.a. 12 § andra stycket lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, 13 § lagen om skydd mot flyghavre, 72 § fjärde stycket väglagen, 9 § växtskyddslagen, 14 § epizootilagen, 11 § zoo- noslagen och 28 § lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. I dessa författningar föreskrivs att en myndighet får besluta att låta verkställa en åtgärd på någon annans bekostnad. Handräckningsbestämmelserna är något olika utformade. I lagen om kontinentalsockeln sägs det att tillsynsmyndigheten genom polismyndighetens försorg får låta vidta rättelse. I övriga

114

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

SOU 2011:7

kan besluta om frihetsberövande men som varken verkställer detta eller förfogar över egentliga förvarslokaler.

Vissa transporter kan tyckas avse frihetsberövade personer men gör inte det, exempelvis när personal från socialtjänsten transporterar personer som ska tas in på behandlingshem. Ett annat sådant exem- pel är när Kriminalvårdens transporttjänst transporterar personer som inte är förvarstagna eller på annat sätt frihetsberövade i sam- band med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Nedan följer en grundläggande kartläggning av transporter av frihetsberövade personer. Kartläggningen inleds med en genomgång av de olika faktorer som listats ovan (avsnitt 3.2). Därefter följer en beskrivning av den nuvarande ordningen kring transportverksam- heten indelad utifrån olika myndigheter (avsnitt 3.3).

En beskrivning av vilka typer av frihetsberövanden olika myn- digheter hanterar finns i kapitel 4 och 5.

3.2Faktorer som styr fördelningen av transportverksamheten

3.2.1Verkställande myndighet

Bortsett från fall då den person som ska frihetsberövas redan befinner sig i den lokal där han eller hon ska vara frihetsberövad, exempelvis vid frivillig inställelse för att avtjäna fängelsestraff, s.k. självverk- ställighet, inleds ett frihetsberövande med en inledande transport till denna lokal.

Befogenheten att verkställa frihetsberövanden hänger samman med befogenheten att använda våld och annat tvång. Medan tjänstemän vid Kriminalvården, Migrationsverket, Statens institutionsstyrelse och landsting endast kan verkställa frihetsberövanden av personer som redan befinner sig i den lokal där han eller hon ska vara place- rad, har personal vid vissa andra myndigheter även rätt att verkställa frihetsberövanden av personer som befinner sig på andra platser ute i samhället.

Som en följd av att det är Polisen som verkställer det stora flerta- let frihetsberövanden, däribland gripanden och omhändertaganden, är det också Polisen som står för de flesta inledande transporterna i samband med frihetsberövanden.

118

SOU 2011:7

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

Möjligheter att verkställa frihetsberövanden tillkommer i vissa situationer även tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen.1 Även dessa myndigheter genomför inledande transporter av frihets- berövade personer. Också Försvarsmakten kan i vissa fall verkställa frihetsberövanden och får, även om det sällan förekommer, därvid ombesörja transporter.2

Även förordnade tjänstemän som ordningsvakter och skydds- vakter har enligt särskilda regler möjlighet att verkställa vissa for- mer av frihetsberövanden. En ordningsvakt som har omhändertagit någon ska emellertid skyndsamt överlämna den omhändertagne till närmaste polisman. En skyddsvakt som genomfört exempelvis ett gripande ska omedelbart anmäla detta till polisman.3 Dessa krav inne- bär att nämnda yrkesgrupper sällan kan komma att behöva transpor- tera en frihetsberövad person.

Befälhavare på luftfartyg får enligt 5 kap. 5 § luftfartslagen (1957:297) se till att gärningsman som begått något svårare brott ombord inte avviker och får omhänderta honom för att hindra det. Gärningsmannen får inte utan sitt medgivande vara omhändertagen längre än till dess han kan överlämnas till en behörig svensk eller utländsk myndighet.

Enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken får vidare envar gripa den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, om denne påträffas på bar gärning eller på flyende fot, s.k. envarsgripande. Det- samma gäller den som är efterlyst för brott. Även i dessa fall ska den gripne skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Den polis- man som tar emot den gripne anses ha att omedelbart pröva om gri- pandet ska hävas.4

3.2.2Vistelselokal

Som huvudregel gäller att den myndighet som ansvarar för den lokal där den gripne, anhållne eller häktade befinner sig också ansvarar för behandlingen av denne. Denna s.k. lokalprincip kommer till ut- tryck i 16 § förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen), jfr 7 kap. 1 § häkteslagen

1Se t.ex. 29 § första stycket polislagen, 2 och 3 §§ lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning samt 21 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

2Se t.ex. 29 § första stycket polislagen och 41–45 §§ lagen (1994:18§§) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m.

3Se t.ex. 29 § tredje stycket polislagen samt 13 och 17 §§ lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m.

4SOU 2002:44 s. 81 f.

119

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

SOU 2011:7

(2010:611). Den anses innebära att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade befinner sig också svarar för efter- följande transporter av denne.5 En liknande regel finns i 11 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). En motsvarande huvudregel torde gälla även för andra typer av frihetsberövade personer. Att så bör vara fallet följer av rent praktiska hänsyn, framförallt i situationer då trans- portbehovet är direkt hänförligt till den frihetsberövades person, exempelvis om denne behöver transporteras till sjukhus.

De lokaler som frihetsberövade personer placeras i är främst Polisens arrester, Kriminalvårdens anstalter och häkten, Migrations- verkets förvar, Statens institutionsstyrelses LVM-hem och särskilda ungdomshem, landstingens vårdinrättningar samt Rättmedicinalver- kets undersökningsenheter. Tullverket och Kustbevakningen saknar däremot i princip egna lokaler för förvar av frihetsberövade personer. Bilden kompliceras dock bl.a. av att det är vanligt att även kriminal- vårdspersonal arbetar på polisarrester. Det förekommer också att Kriminalvården driver en polisarrest på uppdrag av Polisen. Så är fallet när det gäller Kronobergshäktet.

Avgörande är vilken myndighet som svarar för den lokal som den frihetsberövade ska föras från. Vilken myndighet som svarar för den eventuella lokal personen ska föras till är däremot av mindre betydelse för den grundläggande ansvarsfördelningen.

Nämnda huvudregel får modifieras i de fall en transport kräver s.k. polisiär kompetens och personen befinner sig i lokaler som en myndighet ansvarar för som saknar sådan kompetens. Vid sådana transporter är det vanligt att polismyndigheterna efter en begäran om handräckning helt ombesörjer transporten eller biträder vid denna. Ofta ger polismyndigheten sedan Kriminalvården i uppgift att genomföra transporten. I undantagsfall kan emellertid även Kri- minalvården av säkerhetsmässiga skäl ha behov av att anlita Polisen för transporter, se kapitel 16. I fråga om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut överlämnas ärendet i stället till polismyndig- heten som själv eller genom Kriminalvården ombesörjer transporten, se kapitel 6. Nämnda transporter innebär således att en myndighet övertar ansvaret för att vidmakthålla ett frihetsberövande från en annan myndighet.

Att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihets- berövade befinner sig i normalfallet också ansvarar för transporterna av honom eller henne, innebär inte nödvändigtvis att den myndig-

5 Se även utredningens direktiv 2009:14, s. 6.

120

SOU 2011:7

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

heten också avgör om det finns ett behov av transport. Vid kallelse till domstolsförhandling eller annan förrättning är det således den kallande myndigheten som bestämmer att den frihetsberövade ska transporteras för inställelse.

I sammanhanget bör påpekas att vistelselokalen inte alltid behöver överensstämma med vad som kan förväntas utifrån hur frihetsberö- vandet benämns. Häktade personer kan således vara placerade i andra lokaler än i häkte (exempelvis vid sjukhusvistelse), samtidigt som icke-häktade personer kan vara placerade i häkte (exempelvis förvarstagna enligt utlänningslagen).

3.2.3Behov av s.k. polisiär kompetens

Under en transport av en frihetsberövad person måste frihetsberö- vandet vidmakthållas. I takt med att skalskyddet höjs, dvs. säker- heten inom anstalter och andra lokaler, ökar risken för incidenter i samband med transporter, exempelvis att personen avviker, fritas eller utsätts för hot. Detta kräver att den personal som utför transpor- ten har s.k. polisiär kompetens, dvs. dels förmågan, dels behörig- heten att tillgripa tvångsmedel. Med förmåga avses då inte endast att personalen ska ha erforderlig utbildning och erfarenhet, utan också att den har tillgång till den utrustning som behövs för att faktiskt kunna genomföra transporten, exempelvis säkerhetsutrustade bilar.

Säkerhetsaspekterna gör sig gällande såväl i förhållande till den frihetsberövade personen, exempelvis vid suicidrisk, som i förhål- lande till allmänhet och transportpersonal. Detta förutsätter inte minst arbetsmiljömässiga överväganden.

Vilken förmåga och behörighet att tillgripa tvångsmedel olika yrkesgrupper bör ha avgörs emellertid även av avväganden av prin- cipiell natur. När det gäller Migrationsverkets personal anses det så- lunda viktigt att i stor utsträckning renodla verksamheten från polisiär kompetens. Verket ska i stället på olika sätt motivera den person som ska avvisas eller utvisas att själv medverka till ett återvändande.6 Även när det gäller personal som arbetar med tvångsomhändertag- na personer inom landsting samt Statens institutionsstyrelses LVM- hem och särskilda ungdomshem, skulle långtgående tvångsbefogen- heter kunna skada den enskildes förtroende för personalen och förutsättningarna för vården därmed försämras. I vilken utsträck- ning personal vid olika myndigheter har möjlighet att använda tvångs-

6 Se bl.a. prop. 1997/98:173 s. 30 ff.

121

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

SOU 2011:7

medel i förhållande till de frihetsberövade personer de arbetar med varierar i många fall beroende på om de befinner sig inom eller utom den lokal där personen är placerad.

Nämnda renodling av yrkesrollerna innebär att behovet av polisiär kompetens i stället tillgodoses genom möjlighet till polishandräck- ning alternativt att uppdraget, såsom vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, överlämnas till Polisen.

I andra fall har myndigheter tvärtom fått ökade polisiära befo- genheter. Exempelvis har såväl tull- som kustbevakningstjänstemän i många hänseenden samma befogenheter som polismän.

Om en person är på fri fot är det ofta den myndighet som tagit initiativ till frihetsberövandet som har störst kunskap om eventuella säkerhetsrisker förknippade med personen. När en frihetsberövad person placerats i en lokal är det i normalfallet den myndighet som har ansvaret för lokalen som har bäst kännedom om eventuella säker- hetsrisker. En ordning som innebär att den myndighet som besitter nämnda kunskap inte är identisk med den myndighet som ska utföra transporten förutsätter därför möjligheter till och rutiner för infor- mationsutbyte mellan myndigheterna för att inte säkerheten ska bli eftersatt, se kapitel 20.

3.2.4Särskilda behov hos personen som ska transporteras

Kriminalvårdens och Migrationsverkets personal, liksom personal vid kommunernas socialnämnder, landstingens vårdinrättningar och Statens institutionsstyrelses LVM-hem och särskilda ungdomshem, har speciell kompetens när det gäller de respektive personkategorier som de primärt arbetar med. Polisen har bred allmän erfarenhet av att möta människor i utsatta situationer, medan Tullverkets och Kust- bevakningens personal i allmänhet har mindre vana vid människor med särskilda behov.

Frihetsberövade personer, främst de som är föremål för någon form av tvångsvård, har ofta nedsatt psykisk eller fysisk status eller har av andra skäl särskilda behov, exempelvis på grund av låg ålder. I allvarligare fall kan tillståndet innebära att transporten kan befaras skada personens hälsa eller annars utgör hinder för inställelse vid exempelvis en förrättning. Det kan innebära att läkares medgivande krävs föra att transporten ska genomföras.7 Exempelvis torde en

7 Se t.ex. 42 § tredje stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) samt 9 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).

122

SOU 2011:7

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

person som tvångsvårdas enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) i många fall ha laga förfall för inställelse till för- handling vid allmän domstol. I andra fall ska transporten genom- föras trots personens dåliga psykiska eller fysiska status eller just på grund av detta tillstånd, exempelvis en sjuktransport, transport för inställelse till tvångsvård eller omplacering av säkerhetsskäl. Sådana transporter ställer särskilda krav på transportpersonalen i fråga om bemötande och grundläggande medicinsk kunskap för att transporten ska kunna genomföras så smidigt som möjligt. De kan också inne- bära behov av särskilda fordon eller möjlighet till övernattning på vårdinrättning etc. Därtill kommer i många fall särskilda krav på skyndsamhet.

3.3Fördelning av transportverksamheten

3.3.1Allmänt

Ovan har diskuterats vissa faktorer som påverkar hur transportverk- samheten fördelas mellan olika myndigheter. Det är tydligt att de myndigheter som verkställer frihetsberövanden, förfogar över lokaler alternativt kan tillgodose behov av s.k. polisiär kompetens eller sär- skilda behov också är de som i störst utsträckning genomför trans- porter av frihetsberövade personer. Polisen och Kriminalvården står därför för flertalet sådana transporter.

Rutiner för fördelningen av transporterna har utvecklats till följd av nämnda faktorer. Transportverksamheten som sådan har däremot inte stått i centrum för den ordning som har växt fram, utan tvärtom fått anpassas utifrån rådande omständigheter. Fördelningen av trans- porter av frihetsberövade personer mellan myndigheter har därför endast i liten omfattning skett utifrån vad som hade varit mest ända- målsenligt i transporthänseende.

Den ansvariga myndighetens praktiska möjligheter att faktiskt genomföra transporten är avgörande för vilken myndighet som sedan utför denna, när detta kan ske och, i vissa fall, om den kommer till stånd överhuvudtaget. De myndigheter som har kommit att utföra många transporter har haft bättre förutsättningar än andra att ut- veckla rutiner kring transportverksamheten, avsätta personal och tillhandahålla fordon, s.k. stordriftsfördelar. Sådana förutsättningar har i sin tur lett till att dessa myndigheter i ökad omfattning också

123

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

SOU 2011:7

kommit att utföra allt fler transporter åt andra myndigheter med sämre möjligheter att utföra transporterna.

Särskilt mindre myndigheter, som inte regelbundet organiserar transporter, kan ha svårt att utveckla rutiner och bygga upp en be- redskap för uppdragen. Ett sådant exempel är Kustbevakningen, vars organisation inte avpassats till transporter till lands. Ett annat exem- pel är mindre polismyndigheters möjligheter att ansvara för verk- ställighet av avvisningar eller utvisningar. En fungerande transport- verksamhet förutsätter då omfattande samarbete med andra aktörer.

Transportbehov uppkommer ofta plötsligt och kan vara svåra att förutse. Få myndigheter, Kriminalvården (transporttjänsten) undan- tagen, har därför möjlighet att avsätta personal som har som sin pri- mära arbetsuppgift att utföra transporter. I den mån andra myndig- heter skulle avsätta personal till att primärt utföra transporter, skulle det normalt också förutsätta att denna samtidigt hade andra arbets- uppgifter för att ingen överkapacitet skulle uppstå. Transporterna ses i stället som ett område som ligger utanför och som inkräktar på den egentliga verksamheten. Dessutom är de ofta nödvändiga och kan sällan anstå någon längre tid. Detta innebär att flertalet myndig- heter löser uppkomna transportbehov från gång till gång, ofta utan fastslagna rutiner.

De transporter som man inom Kriminalvården typiskt sett anser vara särskilt besvärliga att lösa är transporter till häktningsförhand- lingar, transporter i samband med handräckning enligt LVU och LPT samt vissa verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut. Problemen är särskilt påtagliga i samband med storhelger.

Vid vissa typer av transporter av frihetsberövade personer påver- kar myndigheternas prioriteringar fördelningen av vem som utför transporterna. Så är fallet när myndigheterna har möjlighet att anlita annan myndighet för att utföra transporten, närmast polismyndig- heten eller Kriminalvården. Med hänsyn till att polismyndigheterna, till skillnad från Kriminalvården, har ett direkt verksamhetsansvar för handräckningsuppdrag och verkställighet av avvisnings- och utvis- ningsbeslut, innebär det i praktiken att ansvaret för att transpor- terna genomförs ytterst ligger hos polismyndigheterna.

124

SOU 2011:7

Grundläggande kartläggning av transportverksamheten

3.3.2Systematisering

Allmänt

En systematisering av transportverksamheten försvåras av att det förekommer en rad lokala variationer, där inblandade aktörer slutit överenskommelser sinsemellan eller en lokal praxis annars kommit att utvecklas. Variationerna beror till stor del på olika geografiska betingelser ute i landet. Därtill kommer att behovet av transporter kan varieras utifrån ett mycket stort antal situationer och olika kate- gorier av frihetsberövade personer. Inte sällan uppkommer trans- portbehovet dessutom med kort varsel. Detta ställer höga krav på flexibilitet och uppfinningsrikedom hos inblandade myndigheter för att finna ändamålsenliga lösningar. Även om transportverksamheten

– liksom all verksamhet som rör frihetsberövade personer – omgärdas av långtgående regelverk, innebär detta att transporterna många gånger organiseras från fall till fall.

Nämnda variationer och oklarheter gör att kartläggningen nedan bygger på förenklingar och inte gör anspråk på att vara heltäckande eller i alla delar konsekvent.8 Redogörelsen tar vidare endast upp transporter som sker inom ramen för svensk myndighetsutövning. Anställda inom Polisen, Kriminalvården och Försvarsmakten kan därutöver komma att hantera frihetsberövade personer vid deltagan- de i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser.

Systematiseringen tar sin utgångspunkt i vilka transporter olika myndigheter rent faktiskt utför i dag. En beskrivning av vilka kate- gorier av frihetsberövanden som faller inom respektive myndighets primära ansvarsområde finns i kapitel 4–6.

Polisen

•Inrikestransporter av frihetsberövade personer efter verkställan- de av frihetsberövande.

•Inrikestransporter av frihetsberövade personer placerade i polis- arrest.

8 Den oklara ansvarsfördelningen när det gäller transporter av anhållna och häktade har tagits upp av Beredningen för rättsväsendets utveckling i SOU 2003:74 s. 261 ff., av Domstols- verket och Kriminalvårdsstyrelsen i promemorian Samordning av häktesverksamhet, Dom- stolsverket, dnr 1489-2003, s. 10 f., samt av Domstolsverket, Åklagarmyndigheten, Rikspolis- styrelsen och Kriminalvårdsstyrelsen i rapporten Förbättrad samordning av rättsväsendets myndigheter i Norrland, dnr Ju2005/5300/DOM.

125

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

4.2Allmänt om Kriminalvårdens organisation och verksamhet

Kriminalvården är sedan år 2006 en myndighet. Myndigheten, som hör till Justitiedepartementets verksamhetsområde, ansvarar för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet samt utföra personutredningar i brottmål (1 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården).

Kriminalvården är indelad i sex regioner, ett huvudkontor och en transporttjänst. Huvudkontoret ligger i Norrköping. Region- kontor finns i Härnösand (Region Nord), Örebro (Region Mitt), Stockholm (Region Stockholm), Göteborg (Region Väst), Linköping (Region Öst) och Malmö (Region Syd). Regionerna leds av region- chefer. I slutet av år 2010 fanns 31 häkten, 55 anstalter och 35 fri- vårdskontor. Antalet årsarbetskrafter uppgick till drygt 9 000 perso- ner.

Inom myndigheten finns de tre myndighetsgemensamma funk- tionerna internrevisionen, placeringsenheten och utbildningsenhe- terna. Placeringsenheten har ansvar för de intagnas placering och förflyttning till anstalt inom hela Kriminalvården. Utbildningsenhe- terna har hand om Kriminalvårdens interna grundutbildning och fortbildning.

Vid huvudkontoret i Norrköping finns verksledningens kansli och åtta enheter, nämligen klient- och säkerhetsenheten, ekonomi- och planeringsenheten, lokalförsörjningsenheten, utvecklingsenhe- ten, rättsenheten, personalenheten, IT-enheten och informations- enheten. Kriminalvården är vidare huvudman för Kriminalvårds- nämnden och de 30 geografiskt fördelade övervakningsnämnderna.

4.3Bakgrund

Fram till år 1966 sköttes transporter av frihetsberövade personer i stor utsträckning av Polisen. Fångvården, dvs. nuvarande Kriminal- vården, stod dock för sina egna transporter.

Grunden för den nuvarande transportverksamheten lades genom propositionen Organisationen av polis-, åklagar-, och exekutions- väsendet m.m.1 I propositionen förordade departementschefen att fångvården skulle överta i princip alla de transporter som ankom på Polisen. Polisen skulle bara sköta sina mer verksamhetsnära trans-

1 Prop. 1964:100.

130

SOU 2011:7

Kriminalvårdens transportverksamhet

porter, såsom att ta med en anhållen person till förhör. Genom en sådan ordning skulle Polisen befrias från en stor del av de tids- krävande transportuppgifterna och därigenom få mer tid för sina huvuduppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Den föreslagna ordningen ansågs också medföra minskade kostnader, eftersom transporterna skulle kunna samordnas med fångvårdens omfattande transportverksamhet.2

Med anledning av nämnda uttalande tillsattes år 1965 Förpass- ningsutredningen.3 Utredningen föreslog flera åtgärder, bl.a. inrät- tandet av fyra transportcentraler (TPC). Året därpå inleddes en för- söksverksamhet med fyra transportcentraler placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Härnösand. Anstalter och häkten skulle anmäla längre transporter till någon av transportcentralerna, som i sin tur hade till uppgift att samordna transporterna.

Ordningen med fyra transportcentraler behölls under 1970- och 80-talen. Ett behov av samordning av verksamheten ledde dock till att Kriminalvårdsstyrelsen i början av 1990-talet ville slå samman de fyra transportcentralerna till en enhet. Det medförde att transport- organisationen utreddes och att Transporttjänsten (TPT) år 1994 blev en egen myndighet. Sedan den 1 januari 2006 är dock Kriminal- vården en myndighet och transporttjänsten en del av denna.

4.4Regelverk

Någon särskild lag eller förordning om transporter av frihetsberö- vade personer finns inte. Däremot är de bestämmelser som generellt reglerar behandlingen av respektive klientgrupp och verksamhet, åtminstone i vissa delar, tillämpliga på de transporter som utförs. När det gäller intagna inom Kriminalvården rör det sig framförallt om lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL), förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt (KvaF), lagen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häkteslagen) och för- ordningen (1976:376) om behandling av häktade och anhållna m.fl. (häktesförordningen). I dessa författningar finns också några be- stämmelser som direkt tar sikte på transporter. Detsamma gäller den nya fängelselagen (2010:610) och den nya häkteslagen (2010:611), som träder i kraft den 1 april 2011.

2Prop. 1964:100 s. 350 f.

3Ju 1966:68.

131

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

Enligt 6 § förordningen med instruktion för Kriminalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikes- transporter av personer som är berövade friheten.

Kriminalvårdens transportverksamhet är, åtminstone när det gäller transporttjänsten, förhållandevis detaljerat reglerad i Kriminalvår- dens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11). Regler av betydelse för transportverksamheten finns vidare i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om använd- ning av privata vaktbolag för bevakningsuppdrag (KVAF 2006:12). I fråga om transporter vid verkställighet av avvisnings- eller utvis- ningsbeslut bör även nämnas Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1).

4.5Transportverksamheten i dag

4.5.1Grundläggande struktur

Kriminalvårdens transportverksamhet är uppdelad i två särskilda system.

•Det ena systemet utgörs av transporttjänsten. Transporttjänsten ansvarar för längre inrikestransporter samt utrikestransporter. Verksamheten styrs centralt från Norrköping men planeras av en transportplaneringsgrupp i Arvidsjaur.

•Det andra systemet utgörs av de lokala verksamhetsställenas trans- porter. Sådana transporter ombesörjs av häkten och anstalter. Transporterna styrs lokalt och samordnas regionalt.

Kriminalvårdens transportverksamhet kan vidare, något förenklat, delas upp i två olika verksamhetsområden.

•Ett direkt verksamhetsområde som innefattar ansvar för vissa trans- porter av främst häktade och dömda. Sådana transporter handhas antingen av transporttjänsten eller av de lokala verksamhetsstäl- lena, dvs. häkten och anstalter.

•Ett indirekt verksamhetsområde inom vilket Kriminalvården bi- träder andra myndigheter med vissa inrikes- och utrikestrans- porter av frihetsberövade personer. Sådana transporter handhas av transporttjänsten.

132

SOU 2011:7

Kriminalvårdens transportverksamhet

4.5.2Uppgiftsfördelning mellan transporttjänsten och de lokala verksamhetsställena

Uppgiftsfördelningen mellan transporttjänsten och de lokala verksam- hetsställena av transporter framgår av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. Enligt 1 § andra stycket ska transporttjänsten och verksamhetsställena samverka för att därigenom utnyttja kriminalvårdens samlade transportresurser på ett effektivt sätt.

I praktiken har det, främst lokalt, skett en betydande glidning från den uppdelning som anges i föreskrifterna. Det innebär att dessa inte i varje enskilt fall ger någon vägledning om det är transporttjänsten eller det lokala verksamhetsstället som svarar för transporten. Före- skrifterna ger dock ändå viss ledning när det gäller de tankar som ligger bakom transportverksamhetens struktur.

Enligt 2 § ska transporttjänsten på uppdrag planera och utföra följande inrikestransporter.

•Transporter mellan verksamhetsställen.

•Transporter mellan verksamhetsställen och vårdgivare utanför kriminalvårdsorganisationen i samband med placeringar enligt 34 § KvaL.4

•Transporter som ankommer på Kriminalvården mellan polis- myndigheter samt mellan verksamhetsställen och polismyndig- heter med undantag för transporter i samband med polisförhör.

•Transporter i samband med ”jourhäktningar” om en anhållen för- varas på polismyndighet på ort som saknar häkte och häktnings- förhandlingen äger rum på annan ort.

•Transporter som ankommer på Kriminalvården när en polis- myndighet har beslutat om handräckning.

Transporttjänsten ska enligt 3 § därutöver ansvara för sådana in- rikestransporter utanför tätorterna som de lokala verksamhets- områdena Umeå och Luleå normalt skulle svara för.

I vissa fall är Kriminalvården ansvarig för transport av frihets- berövade personer i samband med internationellt straffrättsligt sam- arbete, m.m., se avsnitt 15.2. Enligt 23 § nämnda föreskrifter ska trans- porttjänsten även svara för utrikestransporter enligt lagen (1972:260)

4 Bestämmelsen i 34 § KvaL är numera upphävd, SFS 2006:432. Den motsvaras närmast av 56 § samma lag. Denna bestämmelse återfinns i 11 kap. 3 § fängelselagen (2010:610).

133

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls- dom. Detsamma gäller transporter enligt förordningen (1982:306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott. Kriminalvården har därutöver att utföra transporter enligt bl.a. lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.

Transporttjänsten utför även utrikestransporter i samband med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut, se kapitel 6. Så- dana transporter regleras inte särskilt i nämnda föreskrifter, men omnämns i de allmänna råden.

De lokala verksamhetsställena ska enligt 1 § första stycket nämnda föreskrifter svara för sådana inrikestransporter som inte ankommer på transporttjänsten. Det innebär att de i regel ombesörjer kortare inrikestransporter, främst transporter till och från domstolar i upp- tagningsområdet och transporter till och från sjukhus av personer som är inskrivna vid häkten och anstalter. Enligt 39 § ska det lokala verkställighetsområdet Gotland, vad avser Gotland, även ansvara för sådana inrikestransporter som transporttjänsten normalt skulle ha ansvar för enligt 2 §.

Till verksamhetsställenas ansvarsområde hör i praktiken även transporter inom Frivården. Det rör sig om kontraktsvårdsdömda personer och personer som omhändertagits efter beslut av över- vakningsnämnden.

4.5.3Geografisk variation

Hur transportverksamheten i praktiken fördelas mellan transport- tjänsten och verksamhetsställena varierar i olika områden. Skillna- derna beror främst på olika geografiska förutsättningar.

Inom storstadsområdena Stockholm och Göteborg bedrivs sär- skild verksamhet. Hur denna bedrivs skiljer sig emellertid åt.

I Stockholm finns en regional transportorganisation. Inom regi- onen samordnas alla transporter som inte åligger transporttjänsten. Transporttjänsten är däremot inte involverad lokalt. Transport- verksamheten bedrivs av en fast och separerad transportgrupp som formellt lyder under Region Stockholm. Den leds av en kriminal- vårdsinspektör. Denne är organisatoriskt placerad under kriminal- vårdschefen Kronoberg. Tre transportplanerare planerar och sam- ordnar verksamheten tillsammans med kriminalvårdsinspektören. Transportpersonalen är placerad vid Kronobergshäktet, Österåkers-

134

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

4.6Transporttjänsten

4.6.1Organisation

Transporttjänstens organisation regleras i Kriminalvårdens arbets- ordning.5 Av denna framgår att transporttjänsten är en del av myn- digheten Kriminalvården och har ansvar för vissa transporter av dömda och häktade. Transporttjänsten biträder också andra myn- digheter med vissa inrikes- och utrikestransporter av frihetsberö- vade personer. Verksamheten ska bedrivas i samverkan med övriga delar av Kriminalvården, Polisen, Migrationsverket och andra sam- arbetspartners.

Transporttjänsten leds av en chef, som leder verksamheten i enlig- het med generaldirektörens uppdrag genom arbetslag och delegerade beslutsbefogenheter. Chefen för transporttjänsten har verksamhets-, personal- och budgetansvar inom sitt ansvarsområde, ansvar för arbetsmiljöfrågor inom transporttjänsten samt är funktionsansvarig för logistikverksamheten inom Kriminalvården. En ledningsgrupp är chefens rådgivande organ och instrument för ledning, samordning, planering och uppföljning av verksamheten vid transporttjänsten.

Transporttjänstens ledning är, liksom en del administrativ per- sonal, placerad i Norrköping. Staben i Norrköping består av elva personer. En transportplaneringsgrupp är sedan 2007 lokaliserad till Arvidsjaur. Tidigare fanns den i Göteborg. Chefen för utrikes- verksamheten är placerad i Göteborg och en utrikessamordnare i Stockholm.

För att underlätta administration och ledning infördes hösten 2009 en ny geografisk områdesindelning. Transporttjänstens orga- nisation består numera av fem inrikesområden och ett område med ansvar för utrikesverksamheten. Indelningen av inrikesverksamhe- ten motsvarar den regionindelning som Kriminalvården har i övrigt med den skillnaden att det inte finns någon motsvarighet till Region Öst. Det innebär att Norrköping och Västervik inom transport- tjänstens organisation i stället tillhör Område Mitt och att Kalmar och Jönköping tillhör Område Syd. Inom varje område finns en chef med bl.a. personalansvar samt samordnare som fördelar personal- resurserna.

5 Se Kriminalvårdens administrativa föreskrifter, KVAF, (Ao) 2009:1.

136

SOU 2011:7

Kriminalvårdens transportverksamhet

Det finns bemannade lokalkontor på 23 orter. Transportpersonal och fordon är fördelade över landet. Vid transportuppdrag utgår fordonen från lokalkontoren.

4.6.2Personal

Transporttjänsten har totalt 426 anställda, varav 321 personer arbe- tar med inrikesverksamhet och 105 med utrikesverksamhet. Antalet anställda har ökat kraftigt under de senaste åren.

För att komma i fråga för ett arbete som transportör krävs gym- nasiekompetens samt relevant yrkeserfarenhet. Det är önskvärt att personen har genomgått kriminalvårdsutbildning. Därutöver krävs körkort B samt fem års körvana. Arbetslivserfarenhet från Krimi- nalvården liksom utbildning i sjukvård och psykiatri är meriterande. Personliga egenskaper som efterfrågas är en positiv och human män- niskosyn, en hög grad av servicekänsla och förmåga att hantera komplexa situationer. På grund av arbetets karaktär krävs god sam- arbetsförmåga och god fysik. Samtliga befattningar inom Kriminal- vården är säkerhetsklassade. Det innebär att registerkontroller föregår beslut om anställning.

Arbetet som transportör är relativt attraktivt. Detta gäller speciellt utrikesverksamheten. Personalomsättningen är låg, särskilt jämfört med personalomsättningen vid häkten och anstalter.

4.6.3Intern utbildning

Transporttjänstens personal genomgår samma grundutbildning som övrig kriminalvårdspersonal. Grundutbildningen sker på heltid med full lön. Den omfattar en central introduktion, praktik, kriminal- vårdsspecifik utbildning samt högskolekurs och omfattar sammanlagt 20–28 veckor.

Den centrala introduktionen (tre veckor) syftar till att ge perso- nalen ökad förståelse för Kriminalvården som myndighet och dess roll i samhället. Fokus ligger på organisation och uppdrag, klienten, regelverket, säkerhet och etik. Praktiken (fem veckor) syftar till att ge personalen möjlighet att tidigt komma i kontakt med kriminal- vårdsarbetet och ge miljökännedom. Den är också till för att Kri- minalvården ska kunna bedöma personens personliga lämplighet. Den kriminalvårdsspecifika utbildningen (tolv veckor) syftar till att

137

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

ge fördjupad kunskap om Kriminalvårdens specifika arbetsområde och arbetsmetoder. Fokus ligger på etik, regelverk, bakgrundsfaktorer till kriminalitet, hälsa och sjukvård, klientarbete samt säkerhet och konflikthantering. Därefter följer en högskolekurs (15 högskole- poäng, åtta veckor). Kursen har en samhälls- och beteendevetenskap- lig inriktning kopplad till Kriminalvårdens verksamhet. Om per- sonen redan bedöms ha relevant högskoleutbildning kan han eller hon få dispens från denna del av utbildningen.

Transporttjänstens personal genomgår därutöver bilförarutbild- ning samt utbildning som är specifik för inrikes- respektive utrikes- transporter.6

Bilförarutbildningen pågår i fyra dagar och omfattar bl.a. for- donskännedom, bromsövningar, undanmanövrar samt information om fast och rörligt hot. Utbildningen avslutas med examination. Repetitionsutbildning ska genomföras vart tredje år. Den inrikes- specifika utbildningen är en transportledarutbildning som omfattar fem dagar. I kursen ingår sjukvårdskunskap, kunskap om psykiska sjukdomar samt medicinhantering. Även den utrikesspecifika utbild- ningen omfattar fem dagar. Den innefattar flygplanskunskap, regel- verk, kontakter med myndigheter i andra länder samt förhandlings- teknik.

Utöver denna utbildning sker kompetensutveckling genom repe- titionsutbildning och vidareutbildning. Obligatoriska kurser ges med jämna mellanrum i bl.a. självskyddsträning, hjärt- och lungräddning, halkkörning och batonghantering. Vidare finns en fördjupnings- utbildning i eskortkörning avsedd för personal som ska arbeta med transporter av klienter under säkerhetsmässigt särskilt krävande för- hållanden. Utbildningen tar särskilt sikte på bilkörning, stresstålig- het och säkerhetsfrågor.

När vikarier tas in sker introduktion på plats. För att få köra transporterna krävs dock alltid genomgången och godkänd bilförar- utbildning. Vikarierna är ofta före detta transportörer inom trans- porttjänsten eller poliser som har gått i pension före 65 års ålder, bevakningspersonal eller personal som tidigare arbetat inom vården.

6 Se Kriminalvårdens riktlinjer för ny bilförarutbildning 2008:17.

138

SOU 2011:7

Kriminalvårdens transportverksamhet

4.6.4Bemanning

Transportpersonalen tjänstgör normalt enligt arbetstidsavtalets inrikes eller utrikes tjänstgöringslista. Vid större chartrade utrikesresor an- litas emellertid även inrikespersonal. När utrikesresor inte kan ske engageras på motsvarande sätt utrikespersonalen för inrikesresor.

Vid inrikestransporter med transporttjänstens fordon ska be- manningen normalt utgöras av en transportledare, en bilförare och en transportförare, som tillsammans utgör ett billag. Personalen roterar inom billaget. En vikarie ska emellertid alltid arbeta tillsam- mans med erfaren personal och får inte vara transportledare. Vid transport av en kvinna, som inte omfattas av häkteslagen, ska om möjligt en kvinnlig tjänsteman åtfölja transporten. Bemanningen i taxiflyg ska utgöras av en transportledare och minst en transport- förare. Personalen bär normalt tjänstedräkt. Till utrustningen hör handfängsel och batong.

Vid utrikestransporter utser transporttjänsten transportpersonal och transportledare för varje resa. Inom Europa består bemanningen av två personer. Vid resor till Asien, Afrika och Amerika är det tre medföljande per resa. När det gäller chartrade utrikesresor varierar bemanningen från en till tre personer per klient. I bemanningen kan såväl kriminalvårdspersonal som polispersonal ingå. Om möj- ligt ska en av tjänstemännen vara av samma kön som den som ska transporteras. Personalen är normalt civilklädd.

För transporttjänstens personal regleras arbetstid och arbets- relaterade ersättningsfrågor för närvarande dels genom ett särskilt arbetstidsavtal, dels genom det för Kriminalvården gällande löne- och förmånsavtalet (KV-ALFA). Inrikespersonalens arbetstid är mellan kl. 06.00 och 21.00. Utrikespersonalen har inga specifika arbets- tider. Arbetstiden regleras genom avstämning var tredje månad.

4.6.5Planeringsfunktionen

Vid transportplaneringsgruppen i Arvidsjaur arbetar omkring 20 per- soner. Till sin hjälp har planerarna en prioriteringslista. Denna är inte bindande utan ett planeringsverktyg. Planeringen sker utifrån en sammanvägning av vilken klientgrupp transporten rör och vikten av att transporten kommer till stånd vid viss tidpunkt. Generellt sett är det dock numera ett riktmärke att klienter som transporteras inom ramen för Kriminalvårdens direkta verksamhetsområde ska gå

139

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

före transporter åt exempelvis Statens institutionsstyrelse. Trans- porterna planeras ofta på så sätt att billagen byts av i samband med lunchuppehåll eller övernattning.

Transportplaneringsgruppen i Arvidsjaur har utom kontorstid viss planeringsberedskap (jour), vardagar kl. 17.00–21.00 och helg- dagar kl. 15.00–21.00. Områdescheferna har därutöver viss verk- samhetsberedskap. Denna avser främst allvarligare händelser inom utrikesverksamheten.

4.6.6Fordon m.m.

Kriminalvården använder sig vanligen av profilerade fordon. Trans- porttjänstens fordonspark består av bussar och eskortbilar. I en buss kan tre transportörer och maximalt fyra klienter färdas. Klienterna fördelas på två säten bakom förarsätet.

Under år 2009 togs en ny prototyp av transportbil fram. I proto- typen finns plats för fyra klienter och bemanning om två personer. Klienterna sitter åtskilda från varandra, men också från personalen som sitter i framsätet. Fordonet kan sägas innehålla fyra separata skalskydd inneslutna i det skalsskydd som bilen utgör. Fordonet får inte stanna mellan två skalsskydd, exempelvis två häkten. Kom- munikation sker bl.a. via headset och kameror. Såväl personalens som klienternas säten anses vara bekvämare och rymligare än i de fordon som annars används. Tanken bakom prototypen är att för- bättra dels arbetsmiljön för personalen och transportmiljön för klienterna, dels säkerheten vid transporterna. Ett annat syfte är att spara in personal. Transporterna förutsätter dock hjälp av personal vid avfärd och framkomst. Försöksanvändningen av bilen anses ha fallit väl ut. Kriminalvården planerar därför att köpa in ytterligare ett par sådana fordon.

Kriminalvårdens fordon körs i genomsnitt 60 000–70 000 mil innan de byts ut. Omkring 20 procent av fordonen har gått 50 000 mil eller mer. Av besparingsskäl köper transporttjänsten ibland in andra myn- digheters utrangerade fordon. Exempelvis har eskortbilar köpts in från Säkerhetspolisen. Nackdelarna med en hårt utnyttjad fordons- park är dels reparationskostnader och planeringsproblem när for- donen sätts ur drift, dels förhöjda säkerhetsrisker vid plötsliga driftstopp.7

7 Kriminalvårdens årsredovisning 2009, s. 40 samt Kriminalvårdens budgetunderlag 2011, s. 50.

140

SOU 2011:7

Kriminalvårdens transportverksamhet

Inrikesresor sker i vissa fall med flyg, antingen reguljärt eller med s.k. taxiflyg. Taxiflyg används främst vid transporter av ungdomar som vårdas enligt lagen (1990:52) med bestämmelser om vård av unga (LVU). När taxiflyg används eftersträvar transporttjänsten av kost- nadsskäl att kunna samköra åtminstone två–tre klienter.

Utrikesresor sker vanligen med flyg, antingen reguljärt eller med chartrade plan. Biltransporter förekommer främst i samband med resor till Kastrup. I enstaka fall sker transport via båt.

Klientgods transporteras vanligen tillsammans med respektive klient. Det är dock vanligt att allt gods inte får plats, utan i stället får följa med en senare transport. Klientgodshanteringen orsakar därför logistiska problem.

4.6.7Tekniskt stöd

Transporttjänstens planerings- och uppföljningssystem kallas Lift. Det används för planering av såväl inrikes- som utrikesresor. Syste- met relaterar transporterna till särskilda transportkategorier. Det fungerar emellertid mer som ett registrerings- än ett planerings- verktyg och anses sedan länge vara föråldrat. Arbetet med ett nytt systemstöd är påbörjat, bl.a. har en styrgrupp för arbetet bildats. Målsättningen har varit en effektivare användning av personal och fordon. Av ekonomiska skäl är det dock för närvarande inte aktu- ellt att köpa in ett nytt system.

4.6.8Särskilt om Kriminalvårdens indirekta verksamhetsområde

Som framgått utför transporttjänsten transporter för andra myndig- heters räkning.

En del av dessa transporter föregås av att den myndighet som har ansvaret för personen som ska transporteras ansöker om handräck- ning hos polismyndigheten, som ger Kriminalvården i uppgift att genomföra transporten.

När det gäller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut får Migrationsverket under vissa omständigheter lämna över ären- det till polismyndigheten. Polismyndigheterna lämnar i sin tur över transportuppdragen till Kriminalvården som utför transporterna. I sådana fall ankommer det på transporttjänsten att planera och ut-

141

Kriminalvårdens transportverksamhet

SOU 2011:7

föra transporterna. Polismyndigheterna lämnar också över transport- uppdrag när det gäller avvisningsbeslut som polismyndigheterna själva fattar, liksom allmänna domstolars beslut om utvisning på grund av brott, till Kriminalvården. Även Säkerhetspolisen, som svarar för verkställighet i säkerhetsärenden, anlitar Kriminalvårdens transport- tjänst.

Transporter i samband med internationellt straffrättsligt sam- arbete sker vanligen på uppdrag av Rikskriminalpolisens enhet för internationellt polissamarbete (IPO) eller polismyndigheterna.

Slutligen förekommer det att Kriminalvården utför transporter av frihetsberövade personer som Polisen har ansvaret för.

I samtliga nämnda fall är det således Polisen (polismyndigheter- na, IPO eller i sällsynta fall Säkerhetspolisen) som ger Kriminal- vården transportuppdragen. I vilken utsträckning så sker varierar. I fråga om handräckningsuppdrag skiljer sig, enligt vad som framkom- mit i den enkät som utredningen låtit landets polismyndigheter besvara, praxis mellan polismyndigheterna. Medan vissa polismyn- digheter regelmässigt lämnar över genomförandet av transporter i samband med handräckning, finns det polismyndigheter som sällan gör det. När det gäller utrikestransporter är utgångspunkten att Kriminalvården ska utföra samtliga transporter.

I avsnitt 14.2.2 och 15.2 finns en genomgång av bestämmelser som ligger till grund för de transportuppgifter som Polisen – i större eller mindre utsträckning – lämnar till Kriminalvårdens transport- tjänst.

4.7De lokala verksamhetsställenas transportverksamhet

Landets häkten och anstalter svarar för de transporter som inte ankommer på transporttjänsten. Transporterna ingår i verksamhets- ställenas ordinarie verksamhet. Att dessa ansvarar för transporter av de personer som är placerade i deras lokaler följer även av den s.k. lokalprincipen, dvs. att utgångspunkten är att den myndighet som ansvarar för en förvaringslokal avgör frågor rörande behandlingen av den intagne, se 16 § häktesförordningen.

Normalt turas personalen om att utföra transporter. Den perso- nal som regelbundet utför transporter genomgår samma utbildning som transporttjänstens personal. Hur transporterna organiseras skiljer sig mellan verksamhetsställena. Variationerna beror bl.a. på verksam-

142

SOU 2011:7

Andra myndigheters transportverksamhet

5.2.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten

Polisen har enligt ett flertal regler befogenhet att beröva någon fri- heten eller på annat sätt inskränka någons rörelsefrihet.1 Sådana ingripanden förekommer under många olika beteckningar, t.ex. grip- ande, omhändertagande, förvarstagande, avlägsnande, hämtning och medtagande. Med dessa befogenheter följer ofta ett behov av trans- port.

I 24 kap. 7 § rättegångsbalken finns bestämmelser om polismans befogenhet att utan anhållningsbeslut gripa den som är misstänkt för brott. Befogenheten är beroende av om det finns anhållnings- skäl, vilket i sin tur som regel förutsätter att det finns skäl att häkta den misstänkte. Gripande är i detta fall en interimistisk åtgärd som polismannen självständigt har att vidta i avvaktan på ett anhåll- ningsbeslut. Begreppet gripande förekommer emellertid också i en annan betydelse, nämligen då en polisman verkställer ett beslut att anhålla eller häkta någon i dennes utevaro.

Inom ramen för brottmålskedjan har Polisen även i uppgift att transportera anhållna personer från polisarrest till häktningsförhand- lingar. Denna uppgift följer av den s.k. lokalprincipen, se avsnitt 3.2.2.

I ett antal specialförfattningar har polismyndigheten fått befogen- het att besluta om omhändertagande i administrativ ordning. 11 § polislagen, som knyter an till dessa befogenheter, ger en polisman befogenhet att under vissa omständigheter omhänderta en person i avvaktan på ett sådant beslut av polismyndigheten. Bestämmelser som ger polismyndighet befogenhet att enligt 11 § besluta om omhändertagande finns i 47 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT), 10 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen (2005:716) samt i vissa lagar om internationellt samarbete.2 Be- stämmelsen i 11 § polislagen är möjligen även tillämplig på omhänder- tagande enligt 21 kap. 10 § föräldrabalken av barn som riskerar att föras ut ur landet m.m. samt 20 § lagen (1989:14) om erkännande

1En utförlig redogörelse för Polisens hantering av frihetsberövanden och andra inskränk- ningar i rörelsefriheten finns i Polisrättsutredningens delbetänkande Polisens rättsliga be- fogenheter (SOU 1993:60).

2Se 20 § tredje stycket lagen (1957:668) om utlämning för brott, 16 § andra stycket lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, 9 § lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av vård eller behandling, 8 § lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribu- nalerna för brott mot internationell humanitär rätt, 9 § lagen (2002:329) om samarbete med internationella brottmålsdomstolen och 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder.

147

Andra myndigheters transportverksamhet

SOU 2011:7

och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn.3

Polislagen innehåller även ett antal bestämmelser som direkt ger en polisman rätt att omhänderta en person. Enligt 12 § får polisman ta om hand en person, som kan antas vara under arton år, om denne anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhäng- ande och allvarlig risk för hans hälsa och utveckling. En polisman kan vidare enligt 12 a § ta om hand en person om det finns skälig anledning anta att denne ska omhändertas med stöd av 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och social- nämndens beslut om sådant omhändertagande inte kan avvaktas med hänsyn till att det finns en överhängande och allvarlig risk för att den enskilde kommer till skada. Enligt 13 § andra stycket kan även den som genom sitt uppträdande stör eller utgör en fara för den allmänna ordningen under vissa omständigheter omhändertas av polisman. Omhändertagande kan enligt 14 § i vissa fall också ske för att en person ska kunna identifieras.

En polisman får vidare enligt 1 § lagen (1976:511) om omhänder- tagande av berusade personer m.m. (LOB) omhänderta den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan.

Vid ordningsstörningar ska enligt 13–13 c §§ i första hand per- sonen avvisas eller avlägsnas. Enligt 13 c § andra stycket kan del- tagare i en folksamling under vissa omständigheter avlägsnas längre bort från det område eller utrymme där de befinner sig, s.k. ut- vidgat avlägsnande. Ett utvidgat avlägsnande får inte verkställas på ett sådant sätt att rörelsefriheten för deltagarna inskränks längre tid än två timmar.

Bland frihetsinskränkande åtgärder som kan innebära transport kan vidare nämnas bestämmelserna i 23 kap. 7 och 8 §§ rättegångs- balken om hämtning och medtagande till förhör.

Polisen (polismyndigheterna eller i vissa fall Säkerhetspolisen) ska också verkställa beslut om avvisning eller utvisning i utlännings- ärenden, se avsnitt 6.2.

Polismyndigheterna svarar vidare för transporter enligt en rad författningar rörande internationellt straffrättsligt samarbete, m.m., se avsnitt 15.2.

3 Berggren m.fl., Polislagen. En kommentar, s. 91.

148

Andra myndigheters transportverksamhet

SOU 2011:7

5.3Tullverket

5.3.1Organisation och verksamhet

Den 1 juli 1999 blev Tullverket en myndighet, som bedriver verk- samhet i hela landet. Verket hör till Finansdepartementets verk- samhetsområde och har som huvudsaklig uppgift att ansvara för tullfrågor. Detta arbete omfattar att fastställa och ta ut tullar, mer- värdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, och att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs (1 § förordningen [2007:782] med instruktion för Tullverket).

Tullverkets nuvarande organisation utgår från myndighetens kärnverksamhet, som har delats in i de två huvudprocesserna Effektiv handel och Brottsbekämpning. De två huvudprocesserna motsvarar i princip de åtgärder som Tullverket vidtar för att hantera den legala respektive den illegala handeln över våra gränser. Verk- samheten inom processen brottsbekämpning leds genom produk- tionsprocesserna gränsskydd och tullkriminalen. Produktionspro- cessen gränsskydd ansvarar för kontrollverksamheten och den före- byggande verksamheten. Produktionsprocessen tullkriminalen an- svarar för åtgärder inom ramen för förundersökning i brottmål. Inom processen brottsbekämpning finns kompetenscenter i Stock- holm, Göteborg och Malmö.

Även om Tullverkets huvuduppgift är att kontrollera flödet av varor över gränserna ska verket också hjälpa Polisen vid kontrollen av utlänningars inresa eller utresa enligt utlänningslagen.

5.3.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten

Tullverket har enligt ett flertal lagar befogenheter att förhindra, utreda och beivra brott. Inom ramen för sin brottsbekämpande verksamhet får Tullverket fatta beslut om att inleda förundersök- ning enligt 23 kap. rättegångsbalken avseende brott enligt smugglings- lagen (2000:1225) och vissa andra i den lagen angivna brott (19 § smugglingslagen). Tjänsteman vid Tullverket får också innan för- undersökning har hunnit inledas under vissa omständigheter hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder. Tjänstemannen har då samma befogenhet som polisman att ålägga någon att följa med till förhör och att ta med någon till förhör (20 § smugglingslagen). En

150

SOU 2011:7

Andra myndigheters transportverksamhet

tjänsteman vid Tullverket har också samma befogenhet som en polis- man att enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken gripa den som är misstänkt för brott enligt smugglingslagen och vissa däri angivna brott (21 § smugglingslagen). Motsvarande befogenheter till- kommer tjänsteman vid Tullverket enligt 5 kap. 5 § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks- varor och energiprodukter samt enligt 3–5 §§ lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot ratt- fylleribrott.

I 4 kap. 5 § femte stycket lagen (2003:1156) om europeisk arresteringsorder stadgas att en tjänsteman vid Tullverket i brådsk- ande fall får gripa en person som är eftersökt enligt denna lag.

I Tullverkets gränskontrollverksamhet ingår att medverka vid kontroll av utlänningar. Enligt 10 kap. 17 § utlänningslagen har en tulltjänsteman som medverkar vid sådan kontroll samma rätt som en polisman har enligt samma paragraf att omhänderta utlänningen i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar. Omhändertag- andet ska så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

En tulltjänstemans befogenhet att i vissa situationer använda våld regleras i 6 kap. 2 § tullagen (2000:1280), 29 § första stycket polislagen jämfört med 10 § första stycket punkterna 2, 4 och 5 samt 29 § andra stycket polislagen jämfört med 19 §, samt i de gene- rella reglerna om straffrihet i 24 kap. brottsbalken.

5.3.3Transporter

Tullverket griper och transporterar årligen omkring 1 200–1 500 per- soner. En stor andel av dessa personer begärs så småningom häktade. Enligt en sedan länge inarbetad arbetsfördelning svarar Tullverket för transporter av frihetsberövade personer fram till eventuell häkt- ning och Kriminalvårdens lokala verksamhetsställen för tiden där- efter. Tullverket förfogar inte över några egna förvarslokaler. Trans- porterna sker i stället till och från Polisens arrestlokaler.

Tullverket använder säkerhetsanpassade fordon. Personalen har genomgått självskyddsutbildning motsvarande den utbildning som ges inom polisutbildningen. Därtill kommer vidareutbildning som är särskilt anpassad för tullverksamheten. Ett transportlag består av tre tulltjänstemän. Personalen har tillgång till bl.a. handfängsel och batong.

151

SOU 2011:7

Andra myndigheters transportverksamhet

5.4.2Frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten

Kustbevakningen har, liksom Tullverket, enligt ett flertal lagar be- fogenheter att förhindra, utreda och beivra brott. Inom ramen för sin brottsbekämpande verksamhet får Kustbevakningen enligt 3–5 §§ lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att in- gripa mot rattfylleribrott fatta beslut om att inleda förundersök- ning enligt 23 kap. rättegångsbalken avseende sådana brott. Tjänste- man vid Kustbevakningen får innan förundersökning har hunnit inledas under vissa omständigheter hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder. Tjänstemannen har då samma befogenhet som polisman att uppmana någon att följa med till förhör och att ta med någon till förhör. En tjänsteman vid Kustbevakningen har också samma befogenhet som en polisman att enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken gripa den som är misstänkt för rattfylleri- brott. Motsvarande befogenheter gäller enligt 11 kap. 2, 4 och 5 §§ lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vatten- föroreningslagen) i fråga om vissa brott. Befogenhet för kustbevak- ningstjänsteman att hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder, medta någon till förhör eller att gripa någon följer även av 20 och 21 §§ smugglingslagen i fråga om brott enligt den lagen och vissa i lagen angivna brott, liksom av 5 kap. 5 § lagen om punktskatte- kontroll. Detsamma gäller enligt 2 § första stycket punkterna 1–3 lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär över- vakning i fråga om brott mot någon av i lagen angivna föreskrifter. I fråga om sjöfylleri ger 7 a § samma lag Kustbevakningen rätt att inleda förundersökning.

I 4 kap. 5 § femte stycket lagen om europeisk arresteringsorder stadgas att en tjänsteman vid Kustbevakningen i brådskande fall får gripa en person som är eftersökt enligt denna lag.

I Kustbevakningens gränskontrollverksamhet ingår att medverka vid kontroll av utlänningar. Enligt 10 kap. 17 § utlänningslagen har en tjänsteman vid Kustbevakningen som medverkar vid sådan kon- troll samma rätt som en polisman har enligt samma paragraf att omhänderta utlänningen i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar. Omhändertagandet ska så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Enligt 3 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning har en kustbevakningstjänsteman samma befogenhet som tillkommer polisman enligt 13 § polislagen att avvisa, avlägsna

153

Andra myndigheters transportverksamhet

SOU 2011:7

eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna. Sådan befogen- het har tjänstemannen också när det fordras för att avvärja brott mot vissa i lagen angivna föreskrifter.

Enligt samverkansavtal med vissa polismyndigheter förekommer det vidare att Kustbevakningen hjälper Polisen med transporter till sjöss vid ordningsstörningar eller brott.

En kustbevakningstjänstemans befogenhet att i vissa situationer använda våld regleras i 29 § polislagen.4 Därutöver gäller de generella reglerna om straffrihet i 24 kap. brottsbalken.

5.4.3Transporter

Det är i dag relativt ovanligt att Kustbevakningen utför transporter av frihetsberövade personer till lands. Det förekommer i enstaka fall när Kustbevakningen bedriver förundersökning. Med hänsyn till att Kustbevakningen numera får utföra rutinmässiga alkoholutand- ningsprov utifrån en skärpt promilleregel och i framtiden eventuellt även kommer att bedriva förundersökningar avseende fler brottstyper än i dag, är det dock troligt att myndigheten kommer att få hantera fler frihetsberövanden framöver.

Varje kuststation förfogar över en normalt utrustad personbil. Enligt Kustbevakningen kan det i framtiden bli aktuellt att även köpa in säkerhetsutrustade fordon till de regionala ledningarna. Transportlaget anpassas utifrån varje enskilt fall men består av minst två tjänstemän. Personalen har genomgått viss säkerhetsutbildning och kommer i framtiden i ökad utsträckning att genomgå bastaktik- utbildning särskilt anpassad för kustbevakning. Utrustningen består av bl.a. handfängsel, batong och pepparspray.

4 I betänkandet Kustbevakningens rättsliga befogenheter (SOU 2008:55) föreslås en ny lag med en samlad och enhetlig reglering av Kustbevakningens rättsliga befogenheter omfattande de tre områdena brottsbekämpning, ordningshållning samt kontroll och tillsyn. Den reglering som finns i smugglingslagen berörs dock i princip inte. Kustbevakningen föreslås bl.a. få bedriva förundersökningar avseende fler brottstyper än i dag. Förslaget bereds f.n. inom Regerings- kansliet.

154

SOU 2011:7

Andra myndigheters transportverksamhet

5.5Migrationsverket

5.5.1Organisation och verksamhet

Migrationsverket hör till Justitiedepartementets verksamhetsområde. Verket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstill- stånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, åter- vändande, medborgarskap och återvandring. Migrationsverket ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asyl- sökande m.fl. samt andra författningar (1 § förordningen [2007:996] med instruktion för Migrationsverket).

Migrationsverket hanterar personer som är tagna i förvar inom ramen för utlänningslagen. Verket har åtta förvarsenheter lokaliserade till Flen (två enheter), Gävle, Kållered (två enheter), Märsta (två en- heter) och Örkelljunga. Örkelljunga kommer att ersättas av ett för- var i Åstorp (två enheter). Det totala antalet platser är 205, varav 20 är tillfälliga. Den genomsnittliga vistelsetiden uppgår till 21 dagar.

5.5.2Frihetsberövanden och transporter

Förvarsplacering enligt utlänningslagen innebär en form av frihets- berövande. Flertalet förvarsplaceringar är s.k. verkställighetsförvar, dvs. sker för att säkra verkställighet av beslut om avvisning eller ut- visning, se avsnitt 6.2.2.

Migrationsverket har enligt 10 kap. 19 § utlänningslagen möjlighet att begära polishandräckning om det behövs för att verkställa ett förvarsbeslut eller om det behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar, exempelvis för transport till en annan förvarslokal eller för ett tandläkarbesök. I första hand ska emellertid Migrations- verket använda egen personal för transporter, se avsnitt 17.2.3. När personalen vid institutionerna själv genomför en transport har den enligt utlänningslagen och 24 kap. brottsbalken viss möjlighet att straffritt tillgripa våld, men saknar i övrigt tvångsbefogenheter.

Migrationsverkets personal eskorterar inom ramen för s.k. själv- mant återvändande personer som ska avvisas eller utvisas från landet. Sådana transporter kan även avse förvarstagna personer. Det handlar om eskort till följd av andra behov än att tvång kan behövas. I de fall personen som ska avvisas eller utvisas håller sig undan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa be- slutet, lämnar Migrationsverket i enlighet med 12 kap. 14 § fjärde

155

Andra myndigheters transportverksamhet

SOU 2011:7

stycket utlänningslagen regelmässigt över verkställigheten till polis- myndigheten, se avsnitt 6.2.2.

Förvarsenheterna förfogar över egna fordon. Dessa saknar emeller- tid särskild säkerhetsutrustning. Det finns utbildning om hur hot och våld ska förebyggas och hanteras.

5.6Statens institutionsstyrelse

5.6.1Organisation och verksamhet

Statens institutionsstyrelse hör till Socialdepartementets verksamhets- område. Myndigheten svarar för planering, ledning och drift av sär- skilda ungdomshem och s.k. LVM-hem, anvisning av platser till hemmen, ekonomisk styrning, resultatuppföljning och kontroll, metodutveckling, forskning, uppföljning av vårdresultat samt ut- vecklingsarbete (2 § förordningen [2007:1132] med instruktion för Statens institutionsstyrelse). Myndighetens institutioner finns över hela landet. Vid de 25 särskilda ungdomshemmen finns omkring 600 platser. De elva LVM-hemmen har omkring 300 platser.

5.6.2Frihetsberövanden och transporter

På LVM-hemmen tvångsvårdas personer enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Flertalet av de ungdomar som vårdas på särskilda ungdomshem är tvångsomhändertagna enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Även sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställig- het av sluten ungdomsvård (LSU) verkställs på de särskilda ungdoms- hemmen. På LVU- och LVM-hemmen vårdas även ett antal personer frivilligt enligt socialtjänstlagen (2001:453).

Enligt 45 § LVM, 43 § LVU och 20 § LSU ska polismyndigheterna i vissa situationer lämna biträde med transporter enligt dessa lagar. I första hand ska kommunerna och institutionerna emellertid an- vända egen personal för att ombesörja transporter, se avsnitt 17.2.2. En regel om polismyndighetens hjälp med förpassning av personer som dömts till sluten ungdomsvård finns i 9 § andra stycket LSU.

Statens institutionsstyrelse är vidare enligt vissa författningar rörande internationellt straffrättsligt samarbete ansvarig för trans- porter av personer som är dömda till sluten ungdomsvård. I vissa sådana fall kan Polisen lämna biträde, se avsnitt 15.2.

156

SOU 2011:7

Andra myndigheters transportverksamhet

De enskilda institutionerna har tillgång till normalutrustade per- sonbilar. En transport sker i enlighet med en utarbetad trafiksäker- hetspolicy. Transporten föregås av en riskbedömning, bl.a. för att avgöra hur många anställda som ska medfölja transporten. Vid varje transport ska minst två anställda medfölja. Flertalet anställda vid institutionerna har genomgått en särskild säkerhetsutbildning. Denna är inriktad på hur konflikter ska förhindras, men innefattar även kunskap i självförsvar samt hur man bör förfara vid exempelvis rymningsförsök. När personalen vid institutionerna själv genomför en transport har den enligt 24 kap. brottsbalken viss möjlighet att straffritt tillgripa våld, men saknar i övrigt tvångsbefogenheter.

5.7Landstingen

5.7.1Allmänt

Såväl psykiatrisk tvångsvård som rättspsykiatrisk vård ges på sjuk- vårdsinrättningar som drivs av ett landsting eller en kommun som inte ingår i ett landsting. Landstingen är skyldiga att erbjuda sådan vård.5

De allmänna bestämmelserna om den psykiatriska vårdens inne- håll och utförande finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, samt i patientsäkerhetslagen ((2010:659). Den särskilda lag- stiftningen för den psykiatriska tvångsvården – lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om rätts- psykiatrisk vård (LRV) – ger därutöver bestämmelser om tvångs- vårdens bedrivande och förutsättningar.6

Även vård enligt LVM ska enligt 20 och 24 §§ denna lag inled- ningsvis ske på sjukhus, om förutsättningarna för sjukhusvård är upp- fyllda och det anses lämpligt med hänsyn till den planerade vården i övrigt.

5Om det finns synnerliga skäl, får enligt 15 § andra stycket LPT regeringen bestämma att vård får ges även på någon annan vårdinrättning, dvs. i kommunal eller privat regi. Enligt Socialstyrelsen finns emellertid inga uppgifter om att det förekommit.

6En utförlig redogörelse för tvångsåtgärder mot häktade vid rättspsykiatrisk undersökning och psykiatrisk vård finns i Häktesutredningens betänkande Ny häkteslag (SOU 2006:17).

157

Andra myndigheters transportverksamhet

SOU 2011:7

5.7.2Frihetsberövanden och transporter

Med hälso- och sjukvård avses enligt 1 § HSL inte endast åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, utan även bl.a. sjuktransporter. Landstinget svarar enligt 6 § HSL för att det inom landstinget finns en ändamålsenlig organisa- tion för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Enligt säkerhetsansvariga inom psykiatrin är emellertid psykiatrins fordon vanligen personbilar utan särskild säkerhetsutrustning.

Vårdgivaren ska säkerställa att det finns rutiner så att hälso- och sjukvårdspersonalen får genomgå regelbunden säkerhetsutbildning.7 Vilken säkerhetsutbildning personalen genomgått varierar dock mellan landsting, olika personalgrupper och utifrån vilka patientgrupper som arbetet omfattar. När personalen vid institutionerna själv ge- nomför en transport har den enligt 24 kap. brottsbalken viss möj- lighet att straffritt tillgripa våld, men saknar i övrigt tvångsbefogen- heter.

Av 47 § andra stycket LPT och 27 § LRV följer att polismyn- digheterna i vissa situationer ska lämna biträde med transporter en- ligt dessa lagar. I första hand ska institutionerna emellertid använda egen personal för att ombesörja transporter, se avsnitt 17.2.2.

5.8Övriga myndigheter

Socialstyrelsen är enligt flera författningar rörande internationellt samarbete ansvarig för transporter av personer som vårdas enligt LPT eller LRV. I vissa sådana fall kan Polisen lämna biträde, se av- snitt 15.2. Myndigheten har inga praktiska möjligheter att själv gen- omföra transporter.

Även åklagare pekas i en viss situation ut som ansvarig för att en person förflyttas till Sverige, se 2–4 och 13 §§ förordningen om över- lämnande till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, och kan därvid begära Polisens biträde, se avsnitt 15.2.

Försvarsmaktens personal kan enligt särskilda bestämmelser komma att hantera personer som är frihetsberövade eller på andra sätt har

7 3 kap. 3 § Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2006:9) om säkerhet vid sjukvårdsinrätt- ningar som ger psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rätts- psykiatrisk undersökning.

158

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

En redogörelse för de författningar som ligger till grund för trans- porter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m. finns i avsnitt 15.2. Möjligheten att vid behov använda våld och annat tvång vid utrikestransporter behandlas i avsnitt 16.3.2.

6.2Transporter i samband med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut

6.2.1Bakgrund

Polisen har traditionellt sett haft huvudansvaret för verkställighet av beslut om att utlänningar ska lämna Sverige. Även enligt 1989 års utlänningslag vilade huvudansvaret för att verkställa beslut om avvis- ning eller utvisning på landets polismyndigheter.

År 1995 lade Utredningen om verkställighet av beslut om avvis- ning och utvisning fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden.1 I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut skulle föras över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Behovet av polisiär kompetens borde kunna tillgodoses genom handräckning. I syfte att renodla ansvarsförhållandena för verkställighetsarbetet föreslog utredningen att Invandrarverket skulle ta över den del av Kriminal- vårdens transporttjänst som rörde transporter ut ur landet av avvisade och utvisade. Betänkandet var emellertid av principkaraktär och inne- höll inte närmare överväganden om utformningen av den föreslagna ansvarsövergången.

År 1997 lämnade Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden betänkandet Verkställighet och kontroll i utlännings- ärenden.2 Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden skulle kunna föras över från polismyndigheterna till Invandrarverket för förbättrad effektivitet. Efter en sammantagen bedömning borde, enligt utred- ningen, beslut av en polismyndighet om avvisning samt dom eller beslut om utvisning på grund av brott även fortsättningsvis verk- ställas av polismyndigheten, medan verkställighetsansvaret i övrigt borde överföras till Invandrarverket. Utredningen föreslog att be- hovet av tillgång till polisiär kompetens skulle tillgodoses genom

1SOU 1995:55.

2SOU 1997:128.

162

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

att Invandrarverket fick möjlighet att begära biträde av Polisen när sådant biträde var nödvändigt på grund av att utlänningen höll sig undan och inte kunde anträffas utan hjälp av Polisen eller om det på goda grunder kunde antas att tillgång till tvångsmedel erford- rades.

Utredningen hade även i uppdrag att belysa förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Krimi- nalvårdens Transporttjänst till Invandrarverket. Enligt utredningen fungerade emellertid transportverksamheten väl. Den ansågs vidare kräva en viss volym och transporttekniska kunskaper för att kunna bedrivas effektivt. Slutligen framhölls att kriminalvårdens personal hade såväl utbildning som erfarenhet av att arbeta med människor i tvångssituationer. Mot bakgrund härav fann utredningen att det före- låg tillräckliga skäl för att inte flytta över verksamheten med utrikes- transporter till Invandrarverket.

Utredningens förslag kom i stora drag att ligga till grund för lag- ändringar men modifierades bl.a. genom att den föreslagna rätten för Invandrarverket att begära biträde av polismyndighet ersattes med en möjlighet för Invandrarverket att överlämna ärenden till polis- myndighet (8 kap. 11 och 17 §§ utlänningslagen [1989:529]). Bestäm- melserna kom, efter smärre ändringar, att föras samman i 12 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716).

År 2003 lade Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut fram betänkandet

Verkställighet vid oklar identitet m.m.3 Utredningen behandlade bl.a. ansvarsfördelningen mellan polismyndigheterna och Kriminalvårdens transporttjänst samt frågan hur effektiviteten i verkställighetsarbetet skulle kunna öka.

Under senare tid har frågor om återvändande och förvar behand- lats av Förvarsutredningen (Ju 2009:03) i delbetänkandet Återvänd- andedirektivet i svensk rätt.4 I betänkandet redovisas frågor om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 dec- ember 2008 om gemensamma normer och förfaranden för åter- vändande tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstat- erna (återvändandedirektivet) ska genomföras i svensk rätt.5

I regleringsbreven för 2009 fick Migrationsverket, Rikspolisstyr- elsen och Kriminalvården i uppdrag att i samråd genomföra en över-

3SOU 2003:25.

4SOU 2009:60.

5Utredningen förväntas redovisa ett slutbetänkande i februari 2011. Då kommer frågan om förvar att belysas ytterligare.

163

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

syn av arbetet med att verkställa utvisnings- och avvisningsbeslut. Myndigheterna redovisade sitt uppdrag i rapporten Översyn av myndigheternas arbete med att verkställa utvisnings- och avvisnings- beslut.6 Även regleringsbreven för 2010 innehåller ett samverkans- uppdrag. Myndigheterna ska samverka för att effektivisera arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut samt vidta de åtgärder som krävs för att öka andelen verkställda beslut. I detta ingår att vidta åtgärder för att uppnå skyndsamhetskravet i utlän- ningslagen. Inom ramen för samverkan har inletts ett projekt för att utveckla verkställighets- och återvändandeprocessen, Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete (REVA). Arbetets första del syftar bl.a. till en översyn som ska identifiera och analysera faktorer som hindrar denna process. Ett externt konsultföretag har kontrakterats för detta uppdrag. Projektets andra del består bl.a. i bearbetning av de förslag som presenterats inom översynen. Arbetet förväntas slut- föras i februari 2011.

Verkställighetsfrågor har också varit föremål för internt utred- ningsarbete inom berörda myndigheter, bl.a. inom Rikspolisstyrelsen. I utredningen Effektivare och rättssäkrare verkställighet av avvis- nings- och utvisningsbeslut behandlades frågor rörande styrning, orga- nisation, utbildning, metodutveckling och samarbete.7 Polismyndig- heternas samverkan med varandra och andra myndigheter i frågor rörande gränskontroll diskuterades även i rapporten Nationell gräns- kontroll.8

6.2.2Gällande rätt och tillämpningen därav

Förvar

I 10 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om förvar och upp- sikt avseende utlänningar. Av 1 § följer att det finns tre typer av för- var, nämligen identitetsförvar (första stycket), utredningsförvar (andra stycket punkten 1) och verkställighetsförvar (andra stycket punkterna 2 och 3). För att ett barn ska tas i förvar uppställs i 2 § strängare krav. I 1 kap. 8 § utlänningslagen stadgas att lagen ska

6Dnr 112-2009-25747, A-638-991/09 och 19-2009-21577.

7Utredning, PoA-638-1487/07, Rikspolisstyrelsen, 2007.

8Slutrapport, PoA 243-3779/06, Rikspolisstyrelsen, 2008.

164

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.9

Grunder för avvisning och utvisning

Avvisning av en utlänning avser fall då avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet och där utlänningen inte har eller har haft uppehållstillstånd i Sverige efter ankomsten hit. Utvisning däremot sker när en utlänning antingen stannar kvar i Sverige efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats eller har dömts för brott av viss svårhetsgrad. Bestämmelser om under vilka förutsättningar en utlänning får avvisas eller utvisas finns i 8 kap. utlänningslagen.

Beslut om överföring enligt Dublinförordningen

EU:s medlemsländer samt Norge, Island och Schweiz tillämpar rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen).

Enligt 1 kap. 9 § utlänningslagen gäller vad som föreskrivs om avvisning och utvisning i denna lag i tilllämpliga delar också för be- slut om överföring enligt Dublinförordningen. Även i detta betänk- ande avser vad som anges i fråga om avvisning och utvisning i tillämpliga delar också sådan överföring.

Verkställande myndighet

Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning regleras i 12 kap. utlänningslagen. Enligt huvudregeln i 12 kap. 14 § första stycket utlänningslagen ska beslut om avvisning eller utvisning verkställas av Migrationsverket. I paragrafen görs dock ett antal undantag från denna regel.

Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvis- ning i säkerhetsärenden. Regeringen eller Migrationsverket får dock

9 För en utförlig redogörelse för bestämmelser om förvar, se Förvarsutredningens delbetänk- ande Återvändandedirektivet i svensk rätt. Förvarsutredningen har föreslagit ett förtydligande och viss ändring av reglerna om förvar. Förslaget bereds f.n. inom Regeringskansliet.

165

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

förordna att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten (andra stycket).

Polismyndigheten ska verkställa en polismyndighets beslut om avvisning samt en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (tredje stycket).

Migrationsverket får vidare under vissa omständigheter lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polis- myndigheten (fjärde stycket).

Migrationsverkets verkställighetsärenden

Migrationsverket öppnar ett återvändandeärende när ett beslut om avvisning eller utvisning vinner laga kraft eller blir verkställbart på grund av förordnande om omedelbar verkställighet, när en utlänning återtar en ansökan om asyl, nöjdförklarar sig eller när ett tillstånd återkallats.

Inom ramen för återvändandeärendet kan det bli aktuellt att utreda identiteter samt att ta ställning till behov av uppsikt och för- var. Utlänningen informeras om beslutets innebörd och om val- möjligheten att avresa självmant eller med tvång. Målsättningen är att så många som möjligt ska återvända självmant. Det är bara vid självmant återvändande som en person kan ha rätt till åter- etableringsstöd och vissa andra stödinsatser. Migrationsverket har en egen ambassad- och resesamordningsfunktion, den operativa stöd- enheten, som kan bistå med att anskaffa resehandlingar och att boka resor. Verket har också ett femtiotal utbildade eskortörer som kan följa med transporter. Eskort sker då till följd av andra behov än att tvång kan förväntas behövas, exempelvis för att mottagar- landet eller flygbolaget kräver eskort. Återvändandeärendet avslutas hos Migrationsverket när personen avreser, ärendet överlämnas till polismyndigheten för verkställighet eller avskrivs.

Överlämnade verkställighetsärenden

Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen har Migrations- verket en möjlighet att lämna över ansvaret för att genomföra verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till polismyn- dighet om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och

166

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Syftet med regeln, som innebar att verkställighetsansvaret över- fördes till Invandrarverket (Migrationsverket), var att med olika typer av insatser minska behovet av tvångsmedel vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.10 Migrationsverkets verkställighetsansvar omfattar därför åtgärder i syfte att motivera personer som ska avvisas eller utvisas att självmant lämna landet. Verket har däremot inte rätt att använda någon typ av tvångsmedel för att avlägsna en avvisad eller utvisad person från landet. Behovet av polisiär kompetens ska i stället tillgodoses genom att ansvaret för verkställighet av avlägsnandebesluten går över till polismyndigheten. Med uttrycket ”polisiär kompetens” avses dels förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete, dels förmågan och behörigheten att tillgripa tvångsmedel.

Bestämmelsen ska användas i de fall Migrationsverket har ut- tömt sina egna möjligheter att hitta utlänningen och det därför finns behov av polisiärt eftersöknings- eller spaningsarbete. Migrations- verket ska dessutom kunna lämna över ärenden i fall då det enligt verkets mening kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som Polisen har förmåga och behörighet att använda.

Paragrafen är utformad så att det ankommer på Migrations- verket att besluta vilka ärenden som ska överlämnas. Anledningen till detta är såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndig- heterna bör vara tydlig, som att verket är den enda myndighet som har underlag för att göra en reell bedömning. Syftet med ett över- lämnande ska vara att möjliggöra genomförandet av en verkställig- het. Ett ärende som överlämnats till en polismyndighet enligt denna bestämmelse förblir därefter den myndighetens ansvar även om ut- länningen senare förklarar sig beredd att lämna landet självmant. Några möjligheter för polismyndigheten att återlämna ärendet till Migrationsverket finns alltså inte.

Numera tillämpar Migrationsverket i fråga om överlämnanden enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket en tvåmånadersregel.11 Denna inne- bär att förutsättningarna för självmant återvändande efter denna tid i regel inte anses föreligga och att förutsättningarna för överläm- nande därmed är uppfyllda.

10Prop. 1997/98:173 s. 30 ff.

11Se bl.a. Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Migrationsverket.

167

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

Under 2009 avslutades över hälften av Migrationsverkets ärenden genom överlämnande till polismyndighet. Migrationsverket svarar dock för utlänningens boendekostnader etc. så länge denne är in- skriven i mottagningssystemet, vilket motsvarar tiden fram till av- resa alternativt tills personen registreras som avviken.

Sedan ett ärende överlämnats till polismyndigheten vidtar den olika åtgärder för att säkra verkställigheten, exempelvis identitets- utredning, eftersökning, efterlysning samt beslut om uppsikt eller förvar. Ärendena kategoriseras utifrån verkställbarhet, främst bero- ende på om personerna har klarlagd identitet och om de är förvars- tagna. Vissa ärenden bedöms inte vara verkställbara. En anledning härtill kan vara att situationen i hemlandet är sådan att verkställighet inte bör ske. I dessa fall efterlyses inte personerna. Polismyndig- heten letar inte heller aktivt efter dem. Detta innebär ofta att ären- dena preskriberas, vilket sker efter fyra år. I de fall polismyndigheten ska eftersöka den person som ska avvisas eller utvisas, tas veder- börande vanligen i förvar vid påträffandet. Flertalet personer som skickas hem sedan ärendet överlämnats till polismyndighet är dock inte förvarstagna.

Säkerhetsärenden

Säkerhetspolisen ska enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlännings- lagen verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Säkerhetsärenden definieras i 1 kap. 7 § utlänningslagen som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska av- visas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås, eller att en utlännings uppehållstillstånd ska återkallas.

Endast ett fåtal säkerhetsärenden verkställs varje år. Varje ärende är i sig unikt. Det är därför svårt att beskriva någon praxis vid verkställighetsförfarandet. Personerna kan vara tagna i förvar. Resorna bokas genom Kriminalvårdens transporttjänst. Personal från Säker- hetspolisen medföljer alltid transporterna och bär det säkerhets- mässiga ansvaret. Vanligen medföljer även personal från transport- tjänsten.

168

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

Polisavvisningsbeslut

Polismyndigheten ska enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlännings- lagen verkställa en polismyndighets beslut om avvisning. I 8 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen regleras i vilka fall polismyndigheten kan besluta om avvisning (jfr 8 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen).

Många av de personer som omfattas av polisavvisningsbeslut är förvarstagna. Identitetsutredningarna är ofta särskilt krävande i dessa fall. Transporterna genomförs vanligen enligt samma rutiner som överlämnade verkställighetsärenden.

Allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott

Polismyndigheten ska enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlännings- lagen även verkställa allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Sådana beslut fattas av den domstol som handlägger brott- målet. I 8 kap. 8 § utlänningslagen regleras i vilka fall en allmän domstol kan besluta om utvisning på grund av brott.

När en utlänning döms till en icke-frihetsberövande påföljd, kan rätten enligt 24 kap. 21 § andra stycket rättegångsbalken under vissa omständigheter förordna om häktning i de fall det finns risk för att denne undandrar sig utvisning.

När en person som avtjänar fängelsestraff ska utvisas, meddelar Kriminalvården vanligen polismyndigheten ett antal månader före planerad frigivning. Polismyndigheten kan då påbörja förberedelserna för verkställigheten. Det förekommer dock att personen i fråga söker asyl i samband med frigivningen, vilket vanligen leder till att han eller hon i stället tas i förvar.

Transporterna genomförs vanligen enligt samma rutiner som över- lämnade verkställighetsärenden.

6.2.3Praktiskt genomförande

Centrala funktioner

Vid Rikskriminalpolisen svarar Centrala gränskontrollenheten bl.a. för information till polismyndigheterna och kanaliserar uppdrag till dessa. Enheten bevakar också frågor kring s.k. återtagandeavtal, dvs. avtal som reglerar procedurer och kriterier för att ett land ska återta personer som vistas utan tillstånd på ett annat lands territorium.

169

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

Avtalen omfattar normalt återtagande av egna medborgare, tredje- landsmedborgare, statslösa samt transitering. Gränskontrollenheten är vidare nationell kontaktpunkt för Frontex, se nedan. Enheten deltar också, företrädd av en person från gränspolisavdelningen vid Polismyndigheten i Stockholms län, i den samverkansgrupp för verk- ställighet som också Kriminalvårdens transporttjänst deltar i.

Samverkansgruppen har träffats regelbundet sedan år 2008. Arbetet syftar till att effektivisera samarbetet mellan Polisen och Kriminal- vården i fråga om verkställighetsärenden. Gruppen verkar bl.a. för att landets polismyndigheter ska tillämpa enhetliga rutiner och har utarbetat en blankett som samtliga polismyndigheter ska använda sig av vid beställningar av resor hos Kriminalvårdens transport- tjänst. Samverkansgruppen har även tydliggjort vilka prioriterings- rutiner som bör gälla för största möjliga genomströmning av verk- ställighetsärenden, liksom vilken ansvarsfördelning som bör råda i de fall såväl polis- som kriminalvårdspersonal medverkar vid verk- ställighetsresor.

Planering och genomförande

Närmare bestämmelser om verkställigheten finns i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-1). Dessa föreskrifter gäller i tillämpliga delar även i de fall verkställig- het sker med annat kommunikationsmedel än flyg.

När ett ärende har färdigberetts gör polismyndigheten en beställ- ning av transporten hos Kriminalvårdens transporttjänst. Beställ- ningen ska göras på en särskild blankett som är gemensam för alla polismyndigheter och som utformats i samråd med Kriminalvården. Säkerhetsbedömningen görs på en separat blankett. Denna bedöm- ning ska ligga till grund för ett beslut om hur verkställigheten ska genomföras och om den ska ske med eller utan bevakning (eskort) samt, i förekommande fall, antalet bevakare. I vissa fall ska verkställig- heten alltid ske med bevakning, bl.a. om utlänningen visar tydliga tecken på ovilja att medverka vid verkställigheten eller om denne bedöms utgöra en säkerhetsrisk under flygningen. Uppgifter om rym- ningsrisk och behov av fängsel anges särskilt. Om en verkställighet förväntas ge upphov till komplikationer rådgör polismyndigheten med Kriminalvården om färdsätt, tidpunkt, praktiska åtgärder och andra omständigheter.

170

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

Polismyndigheten bestämmer resväg och ressätt. I samband med planeringen av resan tas även ställning till vilken utreseform som är lämplig, se nedan. I de fall ingen polispersonal ska följa med trans- porten bestämmer Kriminalvården resväg själv, exempelvis var mellan- landning ska ske. Kriminalvården ska fastställa en preliminär resplan inom 24 timmar och en slutlig resplan inom fem arbetsdagar samt sköter resebokning, kontakter med beskickningar etc. I vissa fall ordnar dock personer som reser enskilt resan själva. En resa ska plan- läggas så att den om möjligt kan ske med direktflyg till destinations- landet. En verkställighet bör inte påbörjas innan polismyndigheten bedömt att det, utifrån vad som är känt i ärendet och om destinations- landet, med viss säkerhet kan förutses att utlänningen kommer att tas emot.

Även om Kriminalvårdens transporttjänst planerar och ombesörjer transporten, ligger ansvaret för ärendet kvar hos polismyndigheten. Det är också polismyndigheten som efter verkställighet ska skriva en verkställighetsrapport till Migrationsverket

Resorna sker i princip uteslutande med flyg, i enstaka fall med båt. Det förekommer också resor med bil till Kastrup. I regel an- vänds reguljärflyg, men i vissa fall genomförs även nationella åter- sändanden, s.k. nationella charterresor. Sådana förekommer främst för att möjliggöra transporter av personer som på grund av bråkigt beteende inte tillåts följa med reguljära flygningar eller av kostnads- besparande skäl. Gränspolisavdelningen vid Polismyndigheten i Stockholms län står för merparten av dessa resor, men även andra polismyndigheter har arrangerat sådana. Den arrangerande polismyn- digheten ställer ofta platser till förfogande för andra polismyndig- heter. Verksamheten underlättas av att koncentrationen av olika befolkningsgrupper ofta är polariserad till vissa delar i landet. Många nationella återsändanden har avsett Irak.

Bevakning ska utföras av Kriminalvårdens transporttjänst. Befatt- ningshavare vid polismyndigheten ska följa med endast om det finns särskilda skäl. Befattningshavaren kan vara polisman eller civilanställd. Särskilda skäl kan föreligga om en förhandlingssituation förutses kunna uppkomma vid framkomsten till destinationslandet och det bedöms vara av avgörande betydelse för att utlänningen ska tas emot där att en befattningshavare vid polismyndigheten sköter förhand- lingen. Denne befattningshavare ingår då i bevakningspersonalen. Särskilda skäl kan även föreligga, om Kriminalvården inte kan genom- föra en verkställighet och den inte kan anstå eller när det är fråga om verkställighet i ett s.k. säkerhetsärende. När en befattnings-

171

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

havare vid polismyndigheten ingår i bevakningspersonalen har denne det övergripande ansvaret för verkställighetens genomförande. Om- bord på flygplanet beslutar dock befälhavaren i alla frågor som rör säkerheten.

Kriminalvårdens transporttjänst brukar besöka den person som ska transporteras någon dag före resan, för att på så sätt kunna planera transporten på ett säkerhetsmässigt och i övrigt smidigt sätt.

Polismän som medverkar vid verkställighetsresor har, förutom sin grundläggande utbildning i bl.a. våldsanvändning även relevant specialutbildning. Beträffande utbildning för Kriminalvårdens personal, se avsnitt 4.6.3.

Utreseformer

En utresa kan genomföras som enskild resa, oeskorterad resa (DEPU), eskorterad/bevakad resa (DEPA) eller i form av en kombi- nation av de båda sistnämnda (DEPA/DEPU). Resformerna DEPU och DEPA är fastställda av International Air Transport Association (IATA) och därmed internationellt vedertagna.

Vid enskild resa lämnar utlänningen Sverige helt på egen hand som vilken resenär som helst. Utresa kan ske med lämpligt trans- portmedel. Flygbolag respektive transiteringsland känner inte till att transporten avser en avvisad eller utvisad person. En enskild resa kan ske om en utlänning önskar resa hem självmant under förut- sättning att det är trovärdigt och att giltig resehandling finns. Trans- porten kan ibland vara beledsagad, vilket innebär att en släkting, personal från Migrationsverket etc. medföljer transporten, exem- pelvis till följd av hög ålder eller sjukdom hos den som transporten avser.

En oeskorterad verkställighet (DEPU) innebär att information om passageraren lämnas till flygbolaget och eventuella transiterings- orter. Vissa särskilda åtgärder ska vidtas. En särskild handling som benämns ”Notification of Deportee” ska upprättas och tillsammans med övrig resedokumentation samt biljetter läggas i ett kuvert, ett s.k. ”Document Envelope”. Om återvändandet innefattar en transi- tering upprättas en resplan som lämnas till den flygplats där transi- teringen ska äga rum. Den verkställande myndighetens personal följer med utlänningen till flygplatsen och tar hand om incheckningen. Personalen eskorterar därefter utlänningen till gaten/utgången och informerar gatepersonalen. Även flygplanets befälhavare informeras

172

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

och ”Document envelope” överlämnas. Den verkställande myndig- hetens personal får inte avlägsna sig från flygplatsen förrän besked inhämtats att flygplanet har lyft.

Eskorterad verkställighet (DEPA) innebär att samma rutiner följs som vid DEPU. Skillnaden är att eskortpersonal från den verk- ställande myndigheten följer med under flygningen. DEPA kan tillämpas när det föreligger risk att utlänningen fysiskt motsätter sig verkställighet, när destinationsland, transiteringsland eller trans- portör så kräver, när fullgoda resehandlingar saknas men möjlighet finns att förhandla om inresa i destinationslandet eller när det före- ligger andra särskilda skäl, t.ex. då det på grund av utlänningens personliga förhållanden (alkoholism, psykisk ohälsa etc.) är olämp- ligt att genomföra en enskild resa. Vid DEPA informeras flygplatsen där en eventuell transitering ska genomföras om att transitering ska äga rum genom att resplanen faxas. Bevakningspersonalen ska bära civila kläder och får inte medföra skjutvapen på flygplanet. Fängsel ska däremot medföras. Personalen ska förvissa sig om att utlänningen tillåts resa in i destinationslandet och tas emot där. Ansvaret för verkställigheten upphör först när utlänningen har tagits emot i destinationslandet eller, om verkställigheten har avbrutits, vid åter- komsten till Sverige. Om grunden för DEPA är att utlänningen saknar fullgod resehandling följer eskortpersonalen med till immigrations- myndigheterna eller motsvarande i destinationslandet. Omständig- heterna redovisas för företrädare för aktuell myndighet. Om utlän- ningen inte beviljas inresa ska han eller hon följa med tillbaka till Sverige.

Kombinationen av resformerna DEPA och DEPU innebär att den verkställande myndighetens personal följer med under en del av resan, ofta till den sista transiteringen.

Särskilt om verkställighet genom Frontex

Under senare år har Polisen genomfört allt fler verkställighetsresor inom ramen för Frontex, EU:s byrå för förvaltningen av det opera- tiva samarbetet vid medlemsstaternas yttre gränser. Frontex upp- rättades genom rådets förordning (EG) nr 2007/2004 och påbörjade sin verksamhet den 3 oktober 2005. Myndigheten, som har sitt säte i Warsawa i Polen, svarar för samordningen av de nationella gräns- bevakningsfunktionernas verksamheter för att säkra skyddet vid EU:s gränser till icke-medlemsländer. Ett av myndighetens främsta

173

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

syften är att bistå medlemsstaterna med nödvändig organisering av gemensamma återsändandeoperationer, Joint Return Operations (JRO). I Sverige sköter Rikskriminalens gränskontrollenhet i egen- skap av nationell kontaktpunkt kontakterna med Frontex huvud- kontor.

Frontexresor genomförs med stöd av ett särskilt EU-beslut, se avsnitt 16.3.2.12 Därutöver tillämpar den svenska personalen utlän- ningslagen, sina respektive föreskrifter och svenska regler i fråga om ärendets hantering, exempelvis när det gäller dokumentation.

Ett medlemsland kan arrangera en verkställighetsresa genom att hyra in ett flygplan och erbjuda plats till andra medlemsländer. Frontex bidrar till att samordna och förmedla sådana erbjudanden och att finansiera kostnader hänförliga till flygresan. Det arrangerande medlemslandet sköter den logistiska samordningen genom att bl.a. ange tidsfrister och andra krav. Andra deltagande länder eskorterar själva sina s.k. deportees, dvs. de personer som verkställigheten av- ser. Det arrangerande medlemslandet kontrollerar dock att dessa personer accepteras inresa vid ankomsten.

I slutet av år 2010 hade Sverige arrangerat sju Frontexresor, varav tre till Mongoliet, tre till Irak och en till Burundi. Flertalet av dessa arrangerades av gränspolisavdelningen vid Polismyndigheten i Stockholms län. Det förekommer också att Sverige skickar deportees till Frontexresor arrangerade av andra medlemsstater.

De plan som chartras för denna typ av resor rymmer vanligen omkring 50 deportees, två eskortörer per deportee (en polisman och en person från Kriminalvårdens transporttjänst), en grupp från piket- polisen, en insatsledare (befattningshavare från polismyndigheten) en säkerhetsansvarig polisman samt sjukvårdspersonal. Insatsledaren är ytterst säkerhetsansvarig och chef före delegationen.

Att chartra planet kostar vanligen omkring en miljon kronor. När mer än en medlemsstat deltar kvalificerar sig resan som en Frontexinsats och polismyndigheten kan debitera Frontex för denna kostnad. Kostnaderna för medföljande personal står däremot varje enskilt land för.

Genomförandet av Frontexinsatser anses, liksom nationella åter- sändanden, även ha påverkat inströmningen; exempelvis har antalet personer som kommit från Irak till Sverige minskat kraftigt sedan dessa resor intensifierats.

12 Rådets beslut av den 20 april 2004 om organisation av gemensamma flygningar för åter- sändande från två eller flera medlemsstaters territorium av tredjelandsmedborgare vilka om- fattas av enskilda beslut om återsändande (2004/573/EG).

174

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

Omfattning

Under senare år har återvändandeärenden och verkställigheter ökat kraftigt.

Ärenden13	2008	2009
Nya återvändandeärenden
(Migrationsverket)	15 906	19 294
Avgjorda
återvändandeärenden
(Migrationsverket)	15 449	18 750
Självmant återvändande
(Migrationsverket)	5 978	7 443
Överlämnade till
polismyndighet
– avvikna	4 977	5 833
Överlämnade till
polismyndighet
– tvång	3 726	4 603
Verkställda beslut efter	3 102	4 273
överlämnande	3 102	4 273
Verkställda	508	826
polisavvisningsbeslut	508	826
Verkställda utvisningsbeslut
– beslut av allmän domstol	611	546

År 2009 var 27,7 procent av polismyndigheternas verkställighets- ärenden (samtliga kategorier) hänförliga till Stockholms län, 10,7 pro- cent till Västra Götaland och 12,7 procent till Skåne.

6.3Transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m.

6.3.1Allmänt

I avsnitt 15.2 finns en redogörelse för författningar som reglerar internationellt straffrättsligt samarbete samt några författningar som rör internationellt samarbete rörande tvångsvårdade personer. Redo- görelsen visar att det inte finns någon enhetlig reglering av ansvaret

13 Uppgifter från Migrationsverket och Rikspolisstyrelsen. Uppgifterna om antalet överlämnade ärenden skiljer sig åt. Här används uppgifter från Migrationsverket.

175

Särskilt om utrikestransporter

SOU 2011:7

för transporter som sker enligt dessa regelverk. I vissa författningar pekas polismyndigheten, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse eller åklagare ut. För vissa situationer är frågan oreglerad, antingen på så sätt att en reglering om vilken myndighet som ansvarar för verkställigheten saknas i författningen eller att den reglering som finns endast avser särskilda men inte samtliga situa- tioner. I de fall annan än polismyndigheten bär ansvaret finns ibland men inte alltid en möjlighet att begära Polisens biträde. I vissa för- fattningar finns bestämmelser om transitering genom Sverige.

6.3.2Praktiskt genomförande

Delaktiga myndigheter

Med hänsyn till att många olika författningar ligger till grund för transporter av frihetsberövade personer inom ramen för internatio- nellt straffrättsligt samarbete, m.m., varierar de förfaranden som föregår transporterna. I vissa avseenden är dock dessa förfaranden relativt enhetliga.

Kriminalvårdens transporttjänst utför flertalet transporter i sam- band med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m., även i de fall då exempelvis polismyndigheten pekas ut i författning som verk- ställande myndighet.

Trots att polismyndigheterna pekas ut som verkställande myndig- het i de flesta författningarna, utför dessa däremot sällan sådana transporter. Det förekommer dock, bl.a. vid nordiskt samarbete, exempelvis om det rör sig om en polismyndighet som gränsar till mottagarlandet.

Ärenden som aktualiserar Socialstyrelsens eller Statens institu- tionsstyrelses ansvar för verkställighet är mycket ovanliga. I den mån de förekommer löses transportfrågan i det enskilda fallet, exem- pelvis genom att polismyndighet genomför transporten med med- verkan av personal från den ansvariga myndigheten.

De internationella kontakter som föregår en transport ombesörjs normalt av Rikskriminalpolisens enhet för internationellt polissam- arbete (IPO). Enheten är nationell kontaktpunkt för internationellt polissamarbete. IPO fungerar som förmedlingslänk mellan svenska och utländska myndigheter och har för det ändamålet utarbetade rutiner och kontakter. Sådana kontakter kan bl.a. innefatta att be- gära att mottagarlandet upprättar en resplan. IPO vidarebefordrar

176

SOU 2011:7

Särskilt om utrikestransporter

denna till transporttjänsten, som godkänner denna och ombesörjer transporten.

I de fall Kriminalvården pekas ut som verkställande myndighet är det normala att ärendet hanteras inom Kriminalvården, som skickar transportanmälan till sin transporttjänst.

Transporttjänstens planering och genomförande av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete skiljer sig van- ligen inte från de transporter som transporttjänsten utför i sam- band med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, se av- snitt 6.2.3. I de fall mottagarlandet hämtar den person som ska trans- porteras i Sverige, inskränker sig transporttjänstens uppdrag dock till att föra denne till en flygplats eller annan plats där avhämtning sker.

Omfattning

Omfattningen av transporter i samband med internationellt straff- rättsligt samarbete framgår av följande uppställning.14

	2008	2009
Utlämning till Sverige	58	54
Utlämning från Sverige	80	120
Utlämning till/från Sverige	7	6
för vård	7	6
Överföring till Sverige	27	31
Överföring från Sverige	123	113
Totalt	295	324

14 Kriminalvården, datasystemet Lift. Uppgifterna skiljer sig något från motsvarande upp- gifter i Kriminalvårdens statistikdatabas.

177

Nordisk utblick

SOU 2011:7

inte kan beredas av den institution där den frihetsberövade är pla- cerad. Vid detta sjukhus behandlas såväl somatiska som psykiska sjukdomar med undantag av särskilt allvarliga fall.

Enligt avtal mellan Polisen och Kriminalforsorgen ska Polisen genomföra transporter av anhållna och häktade, medan Kriminal- forsorgen utför transporter av personer dömda till fängelse. Kriminal- forsorgens transporter ombesörjs av två huvudaktörer, landstrans- porterna och Köpenhamns fängelser. Landtransporterna är placerade i Stadsfängelset i Nyborg och arresthuset i Århus. Köpenhamns fängelser genomför i första hand transporter inom Köpenhamns- området. Transporter av intagna till sjukhus och tandläkare samt disciplinära förflyttningar genomförs av de enskilda institutionerna, främst av fängelserna som har egna fordon. Det finns också ett stort antal lokala avtal mellan Polisen, arresthus och institutioner, enligt vilka Polisen utför transportuppgifter åt Kriminalforsorgen. Transportuppgifter som av säkerhetsmässiga skäl kräver beväpning genomförs alltid av Polisen.

Polisen kan hjälpa till med transporter av personer som på grund av exempelvis missbruk eller sjukdom kan utgöra en fara för sig själva eller andra. Allmänna regler härom finns i politiloven (LOV nr 444 af 09/06/2004). Polisen tar då över hela ansvaret för transpor- ten. I enskilda fall förekommer det att vårdpersonal följer med trans- porterna. Polisen kan däremot inte lämna över transportuppgiften till någon annan myndighet eller privat utförare. Insatserna bekostas av Polisen själv. Även i utlänningsärenden ombesörjes transporterna av Polisen.

Bestämmelser om förflyttning av personer dömda till fängelse finns i straffuldbyrdelseloven (LBK nr 1337 af 03/12/2007), medan förflyttning av häktade personer regleras i varetaegtsbekendtgørelsen (BEK nr 738 af 25/06/2007). Allmänna regler om omhändertagande och tvångsvård finns i serviceloven (LBK nr 941 af 01/10/2009). Utlänningsärenden regleras i Udlændingeloven (LBK nr 808 af 08/07/2008).

I syfte att bl.a. minska antalet transporter av frihetsberövade genomförs försök att använda videoteknik vid domstolsförhand- lingar. Försöken rör omhäktningsförhandlingar och s.k. medhörning. Polisen och Kriminalforsorgen har gemensamt tagit initiativ till en arbetsgrupp som ser över resursanvändningen vid de transporter som dessa myndigheter svarar för. Arbetsgruppen har när detta skrivs ännu inte presenterat sina förslag.

180

SOU 2011:7

Nordisk utblick

7.3Finland

I Finland hanteras de frågor som i Sverige benämns kriminalvård, s.k. straffverkställighetsfrågor, i huvudsak av Justitieministeriet (Kri- minalpolitiska enheten), medan Polisens och Migrationsverkets verk- samhet faller under Inrikesministeriet. Social- och hälsovårdsmini- steriet ansvarar för frågor relaterade till vård av unga, psykiskt sjuka och missbrukare.

Organisationen kring straffverkställighet har under senare år genomgått genomgripande förändringar och regleras i lagen om förvaltning av straffverkställighet (16.2.2001/135). Förändringarna har genomförts inom ramen för vad som benämns Fångvårdens struk- turprojekt. Brottspåföljdsverket är högsta organ för styrning och administration av straffverkställighet. Verket har under sig dels Fång- vårdsväsendet, som främst svarar för verkställighet av fängelsestraff och förvaring av häktade, dels Kriminalvårdsväsendet, som har hand om frivårdspåföljder. Fångvårdsväsendet utgörs av fem regionfängel- ser och en riksomfattande hälsovårdsenhet. Varje regionfängelse be- står i sin tur av en placeringsenhet och flera fängelser. Regionfängelset styr och utvecklar placeringsenhetens och fängelsernas verksamhet. Det ska även se till att verksamheten är laglig, ändamålsenlig och enhetlig. Till regionfängelsets uppgifter hör också gemensamma upp- gifter som matservice och fångtransporter. Placeringsenheten gör upp en plan för strafftiden för varje fånge. Utifrån planen bestäms bl.a. var denne ska vara placerad och förflyttningar.

Den riksomfattande hälsovårdsenheten är administrativt självstän- dig och svarar för fånghälsovården. I enlighet med regionfängelse- modellen indelas primärvården i fem regionala hälsovårdsenheter som svarar för en eller flera polikliniker vid flera fängelser. Poli- klinikerna är självständiga i förhållande till det fängelse där de är be- lägna. Fångtransporter och övervakning av fångarna ordnas av det fängelse där hälsovårdsenheten är belägen. Till följd av platsbrist och behov av specialistvård är det dock vanligt att fångarna behöver trans- porteras till sjukhus utanför fångvården.

Ansvaret för transporter av frihetsberövade är i huvudsak upp- delat på så sätt att Polisen svarar för transporter som hör samman med förundersökningen, medan fångvårdens regionfängelser svarar för transporter av personer som avtjänar straff. Justitieministeriet och Inrikesministeriet kan avtala om en uppgiftsfördelning som avviker från huvudreglerna, om det på grund av de resurser som fångvårds- och polismyndigheterna har till sitt förfogande samt regionala och

181

Nordisk utblick

SOU 2011:7

lokala förhållanden är ändamålsenligt. Även fångvårds- och polis- myndigheterna ska överlägga om vilken form av samarbete och arbets- fördelning som är ekonomiskt, säkerhetsmässigt och i övrigt mest ändamålsenlig. Samarbetet mellan fångvårdsväsendet och Polisen regleras särskilt genom föreskrifter.1

När en fånge ska förflyttas mellan två fängelseregioner ombesörjs transporten oftast av den sändande regionen. Fångtransporterna sker vanligen med buss eller bil. Det förekommer även schemalagda transporter med tåg från Helsingfors till norra Finland. Fångarna transporteras då i särskilda vagnar. Dessa anses dock vara mycket omoderna och inte uppfylla de krav som bör ställas i fråga om stan- dard och utrustning. Transporterna med tåg kritiseras även för att ta relativt lång tid, ibland upp till en vecka. Flyg används sällan för fångtransporter och anses vara alltför kostsamt. Det är i dag inte möjligt att lämna över ansvaret för fångtransporter till privata aktörer. Det förekommer dock att föraren av fordonet är inhyrd, medan den medföljande vaktpersonalen kommer från fångvårdsväsendet och bär ansvaret för transporten.

Tullverket och gränsbevakningsväsendet har hand om transporter av frihetsberövade personer när transporterna hör till dessa myn- digheters verksamhet, exempelvis i samband med förhör. I utlän- ningsärenden ombesörjs vanligen transporterna av Polisen.

Bestämmelser om förflyttning av fångar finns bl.a. i fängelse- lagen (23.9.2005/767) samt den numera föråldrade lagen om fång- forsling (220/1925). Regler om förflyttning av häktade, anhållna och gripna finns i lagen om behandlingen av personer i förvar hos polisen (29.9.2006/841) och häkteslagen (23.9.2005/768). Allmänna regler om omhändertagande och tvångsvård finns i barnskyddslagen (13.4.2007/417), mentalvårdslagen (14.12.1990/1116) och lagen om missbrukarvård (17.1.1986/41). Utlänningsärenden regleras främst i utlänningslagen (30.4.2004/301).

Bestämmelser om handräckning finns i polislagen (7.4.1995/493). Enligt denna lag ska Polisen på begäran lämna andra myndigheter handräckning om så bestäms särskilt. För handräckning förutsätts det att den myndighet som begär handräckningen hindras i sin tjänsteutövning och att polis måste anlitas för att dessa rättigheter ska kunna utövas. Beslut om lämnande av handräckning fattas av en polisman som tillhör befälet (40 § polislagen). Vid handräckning som innefattar transporter svarar den myndighet som begärt handräck-

1 Inrikesministeriet, Föreskrift, SM-2007-03387/Tu-411.

182

SOU 2011:7

Nordisk utblick

ning normalt för själva transporten och handräckningen begränsar sig till att medföljande polismän tryggar säkerheten. Var myndighet svarar för sina egna kostnader. Om åtgärden är tidsmässigt eller per- sonellt omfattande får dock den myndighet som begärt handräck- ning även stå för Polisens kostnader.

I januari 2007 föreslogs i en rapport reformer av fångvårdsför- valtningen. I rapporten konstaterades att onödiga tingsresor borde undvikas och fångtransporterna reduceras och omorganiseras för att på så sätt minska arbetet och sänka kostnaderna.2 En arbetsgrupp har lämnat ett förslag på området.3 I december 2010 lämnade rege- ringen en proposition med förslag till en lag om fångtransport.4 I lagen preciseras arbetsfördelningen mellan transportsmyndigheterna, dvs. Brottspåföljdsmyndigheten, Polisen, gränsbevakningsväsendet och Tullverket. Förslaget innebär att den nuvarande arbetsfördel- ningen mellan transportsmyndigheterna huvudsakligen bevaras. Ut- gångspunkten ska vara att varje myndighet har hand om transpor- terna i sin egen verksamhet. Lagen ska även reglera utrustning av transportmedel, transportutrymmen och förvaringsutrymmen. Den innehåller också bestämmelser om bemötande av den transporterade, hans eller hennes förhållanden, basvård, tillsyn av den transportera- des hälsotillstånd, kontakter utanför transportmedlet och förvarings- utrymmen, innehav av egendom, övervakning samt säkerhetsåtgärder. Förslaget ska träda i kraft den 1 oktober 2011.

Regeringen lämnade samtidigt en proposition med förslag till en lag om anskaffning av fångtransporter från en privat tjänsteleveran- tör.5 I lagen regleras detaljerna för anskaffningen av fångtransporter, t.ex. de ömsesidiga ansvarsförhållandena mellan Brottspåföljdsmyn- digheten och tjänsteleverantören, skyldigheter och beredskapskrav som ställs på tjänsteleverantören och dess anställda samt Brotts- påföljdsmyndighetens skyldighet att försäkra att verksamheten som skaffas som köpta tjänster är lagenlig. Det handlar om verksamhet som kan innehålla viss myndighetsutövning. De transportuppdrag som kan bli aktuella att uppdra åt en privat tjänsteleverantör ska dock vara av oproblematisk karaktär. Den föreslagna lagen ska träda i kraft den 1 januari 2012.

2Justitieministeriet, Utlåtanden och utredningar 2007:1.

3Förslag till lag om fångtransport, Justitieministeriet, Utlåtanden och utredningar 2003:20.

4Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagstiftning om fångtransport.

5Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om anskaffning av fångtransporter från en privat tjänsteoperatör.

183

Nordisk utblick

SOU 2011:7

7.4Norge

I Norge hanteras kriminalvårdsfrågor och frågor rörande Polisen av ett och samma departement, Justis- og politidepartementet. Barne- og likestillingsdepartementet respektive Helse- og omsorgsdepar- tementet ansvarar för frågor relaterade till barn, psykiskt sjuka och missbrukare. Arbeids- og inkluderingsdepartementet svarar för utlän- ningsärenden.

Inom Justis- och polisdepartementet tillhör kriminalvårdsfrågor- na Kriminalomsorgsavdelningens ansvarsområde. En integrerad del av denna avdelning är Kriminalomsorgens centrala förvaltning (KSF) som såsom central förvaltningsmyndighet står för den administra- tiva ledningen av kriminalvården. Under avdelningen finns sex regioner, ett utbildningscentrum och en IT-funktion. Regionerna svarar för straffverkställigheten inom regionen, fördelar resurser och ska verka för ett gott samarbete med andra regioner. På lokal nivå svarar fängelser och frivårdskontor för det dagliga arbetet. Sjuk- och hälsovård, utbildning och bibliotekstjänster för fångarna tillhandahålls av organ utanför fängelserna.

Meningen är att varje region ska ta hand om sina egna intagna med undantag av mycket svårt psykiskt sjuka personer. Denna upp- delning bygger på den s.k. närhetsprincipen, som är viktig för den enskilde intagnes sociala situation, men även för att minska antalet transporter. I praktiken har det inte varit möjligt att varje region ska vara helt självförsörjande, eftersom det inte finns tillräckligt med fängelser i varje region. Dessutom har det varit nödvändigt att koncentrera viss specialkompetens till vissa fängelser. Detta innebär ett behov av samarbete mellan regionerna, däribland på transport- området. Medan kriminalomsorgen vanligen utför transporter av personer intagna i fängelser, svarar Polisen i regel för transporter av häktade.

KSF har fått i uppgift att begränsa utgifterna för fångtransporter. Detta är dock svårt, eftersom fängelserna är hårt belastade. Som ett led i arbetet att minska antalet transporter har det genomförts ett projekt med videokonferensteknologi vid domstolsförhandlingar. Man har därvid använt videokonferenser vid omhäktningsförhand- lingar, dock endast i begränsad omfattning.

Som en följd av förhöjd säkerhet vid enskilda fängelser förutses ökade säkerhetsrisker i samband med transporter. Kriminalomsorg- en överväger därför även av säkerhetsskäl att se över möjligheterna att reducera antalet transporter men även att öka samarbetet med

184

SOU 2011:7

Nordisk utblick

Polisen i samband med riskvärdering och transporter. Även trans- porter av häktade tar allt större polisresurser i anspråk. En anled- ning härtill är att antalet häktade ökar. Det gör även häktestiderna och därmed behovet av omhäktningsförhandlingar. Ett annat skäl är att bristen på häktesplatser föranleder långa och resurskrävande transporter. Av kostnadsskäl består medföljande polispersonal ibland av arrestpersonal, dvs. polisanställda utan full polisbehörighet. Tidi- gare bedrevs ett regionalt försök i specialreglerad projektform att låta ett privat företag ombesörja transporter av häktade. Försöket upphörde till följd av omständigheter hänförliga till företaget i fråga.

Polisen bistår sociala myndigheter med handräckning, bl.a. genom att ombesörja transporter av tvångsomhändertagna personer. Denna uppgift följer av Polisens skyldighet att trygga säkerheten när det finns fara för liv och hälsa. Polisen står då i normalfallet för hela transportarrangemanget. Det finns en möjlighet för Polisen att debi- tera uppdragsgivande myndighet för handräckningsåtgärden. Till följd av en diskussion om överutnyttjande av handräckningsåtgärder ut- nyttjas denna möjlighet i allt fler fall. Polisen har inte möjlighet att lämna handräckningsuppdraget vidare till annan myndighet eller privat aktör. I utlänningsärenden ombesörjs vanligen transporterna av Polisen.

Bestämmelser rörande förflyttning av personer intagna i fängel- ser finns i straffegjennomføringsloven (2001-05-18 nr. 21). All- männa regler om omhändertagande och tvångsvård finns bl.a. i politi- loven (1995-08-04 nr 53), barnevernloven (1992-07-17 nr 100), psykisk helsevernloven (1999-07-02 nr 62) och pasientrettighets- loven (1999-07-02 nr 63). Regler rörande utlänningsärenden finns främst i utlänningslagen (1988-06-24 nr 64).

7.5Sammanfattande kommentar

Redogörelsen för hur transporter av frihetsberövade personer orga- niseras i andra nordiska länder ger vid handen att det finns vissa grundläggande skillnader i förhållande till hur sådana transporter organiseras i Sverige. Medan den svenska Kriminalvården står för en stor del av transporterna av framförallt häktade personer, är i Danmark, Finland och Norge utgångspunkten att Polisen ansvarar för transporter av icke dömda personer. I de andra länderna finns vidare inte någon möjlighet för Polisen att överlämna transport- uppgifter i utlännings- eller handräckningsärenden till annan myn-

185

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

föra transporter åt andra myndigheter. I detta kapitel diskuteras lämpligheten av att Kriminalvården utför transporter åt andra myn- digheter ur ett organisatoriskt perspektiv. Det finns därutöver skäl att göra ytterligare överväganden utifrån den enskildes perspektiv. Utredningen återkommer härtill i kapitel 9.

Nedan följer en beskrivning av tidigare överväganden om trans- portverksamhetens organisation (avsnitt 8.2), tre alternativa modeller för hur landets transporter av frihetsberövade personer kan organi- seras (avsnitt 8.3) samt utredningens överväganden och förslag i denna del (avsnitt 8.4).

8.2Tidigare överväganden

8.2.1Riksrevisionsverkets översyn av kriminalvårdens transportorganisation

Sedan Kriminalvårdsstyrelsen år 1991 anmälde till regeringen att man hade för avsikt att slå samman sina fyra transportcentraler till en enhet fick dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag att göra en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV redo- visade sitt uppdrag i rapporten Kriminalvårdens transportverksamhet.1

I rapporten pekades ansvarsfördelningen mellan Kriminalvårds- verket och andra myndigheter ut som ett problem när det gällde transporter som skedde med stöd av utlänningslagen samt trans- porter av tvångsvårdade personer. Det konstaterades att verksamhets- och kostnadsansvaret var delat mellan Kriminalvårdsverket och andra myndigheter. Detta innebar att ingen myndighet hade helhetsansvar för transporterna samt bristande kostnadseffektivitet. Det fanns ett flertal myndigheter och enheter som direkt eller indirekt styrde eller påverkade verksamheten. RRV menade att det borde övervägas om Kriminalvårdsverket skulle utföra transporter av personer som om- fattades av utlänningslagstiftningen eller tvångsvårdslagstiftningen. I vilken mån Kriminalvårdsverket skulle utföra sådana transporter hade också betydelse för den framtida organisationsformen.

De organisationsformer som förespråkades var antingen en modell där kriminalvård och transportverksamhet integrerades eller en orga- nisation där transportverksamheten renodlades. En integrerad orga- nisation ansågs ge bäst förutsättningar för ett flexibelt resurs-

1 Fu 1991:10.

190

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

utnyttjande. Den organisationsformen var att föredra om Kriminal- vårdsverket inte skulle utföra de ovan nämnda transporterna. En renodlad transportorganisation var däremot mer fördelaktig för att särskilja vård- och behandlingsarbetet från transportverksamheten. Det var också den organisation som enligt verket borde tillämpas om verksamheten skulle intäktsfinansieras.

Enligt RRV borde principerna för transportverksamhetens dimen- sionering, liksom styrningen av transportverksamheten inom Krimi- nalvårdsverket och Polisen, ses över. Verket föreslog att det skulle tydliggöras vilken myndighet som hade det övergripande ansvaret vid utlandstransporter.

RRV:s rapport följdes upp i budgetpropositionen.2 Slutsatsen var emellertid att kriminalvården tills vidare borde utföra transporter åt andra myndigheter. Åtgärder för att effektivisera och rationalisera verksamheten borde dock vidtas. Kriminalvårdsstyrelsen fick därför i uppdrag att omorganisera transporttjänsten. År 1994 blev Trans- porttjänsten (TPT) en egen myndighet.

8.2.2Statskontorets granskning av Transporttjänsten

År 2002 fick Statskontoret regeringens uppdrag att analysera delar av kriminalvårdens verksamhet och lämna förslag till effektiviseringar. Resultatet av Statskontorets granskning redovisades i rapporten

Effektivitetsgranskning av kriminalvården.3

Statskontorets slutsatser beträffande kriminalvården som helhet var att de lokala kriminalvårdsmyndigheterna borde inordnas som enheter i Kriminalvårdsverket.

Analysen av Transporttjänsten ledde till bedömningen att den gällande ordningen var ändamålsenlig. Ledning, styrning och arbets- former fungerade enligt analysen väl och brukarna hade stort för- troende för Transporttjänsten. Stordriftsfördelar talade för att Trans- porttjänsten skulle fortsätta att utföra uppdrag åt andra myndig- heter. Samtidigt fanns det ett utrymme för att utveckla samverkan såväl med lokal transportverksamhet som med externa beställare. Ett kvarstående hinder för effektivt utnyttjande av transportresurs- erna var platsbrist vid häkten och anstalter. Detta ledde till akuta transporter som blev dyrare än planerade transporter. Migrations-

2Prop. 1992/93:100, bilaga 3, s. 107.

3Statskontoret 2003:20.

191

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

verket och andra externa beställare borde kunna vända sig direkt till Transporttjänsten.

Statskontoret såg inte några starka skäl för att bilda en själv- ständig myndighet av transporttjänsten utanför kriminalvården. Det som talade för att skilja ut transportverksamheten från kriminal- vården var att Transporttjänsten hade uppdrag åt andra myndig- heter. För dessa myndigheter skulle det vara mer naturligt att uppdragen utfördes av en organisation vid sidan av kriminalvården. Det konstaterades dock att huvuddelen av Transporttjänstens verk- samhet rörde kriminalvårdens eget klientel. En egen myndighet utanför kriminalvården skulle tydligare markera en gränslinje mellan centralt och lokalt transportarbete, vilket bedömdes som negativt. Statskontoret föreslog i stället att Transporttjänsten, till skillnad från de lokala kriminalvårdsmyndigheterna, skulle vara en egen myn- dighet inom Kriminalvårdsverket, inte en enhet inom Kriminalvårds- verket.

8.2.3Överväganden i samband med inrättandet av myndigheten Kriminalvården

År 2004 fick Kriminalvårdsstyrelsen regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att omorganisera kriminalvården till en myn- dighet. Uppdraget redovisades i promemorian Kriminalvården – en myndighet.4

Kriminalvårdsstyrelsen föreslog att styrelsen och de lokala krimi- nalvårdsmyndigheterna skulle omorganiseras till en enda myndighet. Beträffande transportverksamheten framhöll Kriminalvårdsstyrelsen att den kännetecknades av stora svängningar över tiden i fråga om behovet av transportresurser, vilket förutsatte en flexibel organisation och operationell samverkan mellan den lokala nivån och Transport- tjänsten. Styrelsen menade att sådan samverkan försvårades om det fanns myndighetsgränser mellan parterna, och att det för kriminal- vårdens transportbehov inte fanns någon anledning att organisera Transporttjänsten som en egen myndighet. Inte heller ansåg Krimi- nalvårdsstyrelsen att en konstruktion med Transporttjänsten som en del av en ny myndighet skulle försvåra kontakter och samarbete med andra myndigheter. Kriminalvårdsstyrelsen menade därför att Transporttjänsten på samma sätt som övriga myndigheter inom

4 Dnr Ju2004/5909/KRIM.

192

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

kriminalvården skulle införlivas i den nya enmyndighetsorganisa- tionen och där fungera som en enhet inom myndigheten.

Regeringen konstaterade i propositionen Kriminalvården – en myndighet att Transporttjänsten innehade en särställning bland krimi- nalvårdens myndigheter, eftersom den inte var en lokal myndighet och inte ägnade sig åt kriminalvårdens kärnverksamhet.5 Transporttjänsten var snarare att se som ett stöd åt andra myndigheter, såväl inom som utom kriminalvården. Regeringen redovisade Statskontorets bedömning av effektivitetsvinsterna med Transporttjänsten som en egen myndighet men kom till slutsatsen att det för tillfället inte fanns anledning att ifrågasätta Kriminalvårdsstyrelsens bedömning att Transporttjänsten borde införlivas i den nya enmyndighetsorganisationen. Samtidigt framhölls att det fanns anledning att i framtiden överväga hur Transporttjänsten borde vara organiserad för bästa effektivitet.

Den 1 januari 2006 inrättades myndigheten Kriminalvården. Myn- digheten omfattar de förutvarande 35 lokala kriminalvårdsmyndig- heterna, Transporttjänsten och Kriminalvårdsstyrelsen.

8.3Tre modeller

8.3.1Allmänt

Som framgått ovan är det ur ett historiskt och internationellt per- spektiv inte självklart att transportverksamheten ska vara organi- serad på det sätt som den är i dag.

En avgörande fråga vid bedömningen av om den nuvarande trans- portverksamheten är ändamålsenligt organiserad är vilka alternativ som finns. Ur ett förutsättningslöst perspektiv kan transportverk- samhetens organisation diskuteras utifrån flera olika modeller. Nedan belyses för- och nackdelar med tre olika organisationsstrukturer, som skulle kunna utgöra alternativ till den organisation som finns i dag. Redogörelsen innefattar inte möjligheten att hela transport- verksamheten överlämnas till privata utförare. En diskussion om möjligheten att överlåta enskilda transportuppdrag till sådana subjekt finns dock i kapitel 11.

Varje organisationsmodell kräver stöd i lag, eftersom trans- porterna avser frihetsberövade personer och därmed förutsätter be- fogenheter att använda våld och annat tvång.

5 Prop. 2004/05:176, s. 53 ff.

193

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

8.3.2Modell 1 – Varje myndighet ansvarar för sina transporter med eller utan möjlighet till polishandräckning eller – i verkställighetsärenden – att överlämna ärendet

En första tänkt ordning skulle kunna innebära att varje myndighet ansvarar för sina transporter helt på egen hand utan möjlighet att begära handräckning, att – i verkställighetsärenden – överlämna dessa eller på annat sätt anlita polismyndigheten eller Kriminalvården för transport.

En sådan ordning skulle innebära vissa fördelar. Den skulle – enligt ett synsätt – innebära en renodling av myndigheternas verksamhet och att såväl Polisen som Kriminalvården frigjordes för uppgifter inom respektive kärnverksamhet. Därmed skulle ansvars- och kost- nadsfördelningen vara tydlig, och det skulle inte finnas någon möj- lighet att utnyttja andra myndigheters resurser i onödan. Även det administrativa förfarandet och den tidsutdräkt som det innebär att flera myndigheter är delaktiga i organiserandet av transporterna skulle försvinna.

Ett särskilt värde skulle ligga i att den myndighet som i normal- fallet har bäst förutsättningar att förutse och därmed planera trans- porten är identisk med den myndighet som sedan genomför denna. Betydelsen härav ska emellertid inte överdrivas, eftersom även be- hovet och planeringen av sådana transporter till stor del ligger utan- för de enskilda myndigheternas påverkansmöjligheter och i stället avgörs av bl.a. domstolars beslut om frihetsberövanden och begäran om inställelse till förhandlingar.

I fråga om personer som är föremål för tvångsvård skulle denna modell vidare innebära att transporterna inte medförde avbrott i vården, eftersom vårdgivaren även skulle ombesörja dessa. Det får antas att tvångsinslagen, liksom eventuella stigmatiserande effekter, därmed skulle kunna reduceras. Vidare skulle de problem som i dag finns i fråga om information mellan myndigheter i princip försvinna, eftersom den myndighet som skulle utföra transporten i regel be- sitter den bästa informationen om personen.

Nämnda ordning skulle även föra med sig betydande nackdelar, eftersom den förutsätter genomgripande förändringar av flera yrkes- roller. Framförallt skulle krävas att bl.a. vårdpersonal och Migra- tionsverkets personal gavs s.k. polisiär kompetens, dvs. rättsliga och faktiska tvångsmöjligheter utöver de som finns i dag. Uppbyggandet av en sådan kompetens skulle förutsätta omfattande utbildning,

194

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

men även utrustning i form av bl.a. handfängsel och särskilda for- don. Utifrån dessa myndigheters perspektiv skulle modellen således snarast vara ett steg tillbaka när det gäller renodling av verksamhet. Ett ökat tvångsanvändande från vårdpersonalens sida skulle vidare kunna skada den relation som bör finnas mellan vårdgivare och vård- tagare. Även i fråga om Migrationsverkets personal skulle en ökad tvångsanvändning kunna skada förtroendet för verksamheten.

Med hänsyn till att handräckningar ofta innefattar andra åtgärder än transporter, exempelvis husrannsakan i samband med hämtning i hemmet, är det emellertid rimligt att Polisen i praktiken inte helt skulle upphöra att utföra transporter åt andra myndigheter. Efter- som även myndigheter som i dag har viss polisiär kompetens, bl.a. Tullverket och Kustbevakningen, i vissa situationer kan behöva Polisens hjälp för att genomföra transporter, får det dessutom antas att det skulle vara omöjligt att fullt ut tillämpa nämnda modell. Det framstår inte heller som kostnadseffektivt att varje myndighet skulle kunna organiseras så att den vid varje tillfälle skulle kunna tillgodo- se varje transportbehov. Sverige har i förhållande till sin storlek en relativt liten befolkning Det gör det svårt att motivera ett stort antal var för sig oberoende transportorganisationer. Nämnda ordning skulle därmed innebära att det på nytt uppstod behov av långtgående samordning mellan myndigheter, exempelvis mellan olika kommuner eller landsting, på samma sätt som exempelvis landets polismyndig- heter i dag samverkar i fråga om verkställighet i avvisnings- och utvisningsärenden.

En variant av denna modell skulle kunna innebära att varje myn- dighet ansvarar för sina transporter men har möjlighet att begära polishandräckning alternativt – i verkställighetsärenden – att över- lämna verkställighetsärendet till polismyndigheten, som däremot i sin tur inte har möjlighet att lämna uppgiften vidare till Kriminalvården eller annan myndighet.

Nämnda lösning överensstämmer i princip med den ordning som råder i Danmark, Finland och Norge. Att Polisen har möjlighet att lämna transportuppdrag vidare till Kriminalvården på så sätt som i praktiken sker i Sverige är ur ett internationellt perspektiv däremot ovanligt. Med hänsyn till de brister som i dag finns i fråga om den rättsliga regleringen av Polisens möjligheter att överlämna transport- uppgifter till Kriminalvården, bör dock påpekas att den svenska ord- ningen ur ett strikt lagtekniskt perspektiv närmast motsvarar den ordning som här beskrivs.

195

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

För de myndigheter som begär handräckning skulle nämnda ord- ning inte innebära någon beaktansvärd praktisk förändring i för- hållande till hur transportverksamheten är organiserad i dag. Det- samma gäller i verkställighetsärenden för Migrationsverket.

För Polisens del skulle en sådan ordning däremot medföra att stora resurser togs i anspråk för transportverksamhet. Detta skulle innebära ett avsteg från strävan att renodla polisverksamheten. Med hänsyn till att polismyndigheterna i mycket varierande utsträck- ning överlämnar transportuppdrag i samband med handräckning vidare till Kriminalvården, skulle dock polismyndigheternas inrikes- verksamhet påverkas i olika utsträckning. Mot bakgrund av att Krimi- nalvården i dag vanligen står för transporter i samband med verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, skulle ett införande av denna ordning kräva att polismyndigheterna byggde upp en kapa- citet för att hantera en stor mängd utrikestransporter. Det är rimligt att anta att det skulle leda till upprättandet av en särskild transport- organisation inom Polisen.

För Kriminalvårdens del skulle ordningen däremot innebära en renodling av inrikesverksamheten, som skulle koncentreras till trans- porter av personer inom myndighetens direkta verksamhetsområde. Med hänsyn till att flertalet utrikestransporter som Kriminalvården utför sker inom myndighetens indirekta verksamhetsområde, skulle utlandsverksamheten reduceras väsentligt. Det sagda skulle innebära en överkapacitet inom Kriminalvårdens transporttjänst.

8.3.3Modell 2 – En fristående nationell transportmyndighet

En modell som innebär att en från Kriminalvården fristående natio- nell transportmyndighet inrättas kan varieras på flera sätt, främst beroende på hur polismyndigheternas och Kriminalvårdens roll i verksamheten utformas. Transportmyndighetens verksamhet skulle i första hand omfatta transporter som Polisen och Kriminalvården i dag utför åt andra myndigheter, dvs. transporter i samband med handräckning. Även transporter som sker vid verkställighet av utvis- nings- eller avvisningsbeslut skulle kunna hänföras dit. Därutöver är det rimligt att myndigheten skulle utföra vissa eller samtliga trans- porter som Kriminalvården i dag utför inom sitt direkta verksamhets- område, dvs. transporter av dömda och häktade, i första hand trans- porter som transporttjänsten i dag svarar för.

196

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

Inrättandet av en fristående nationell transportmyndighet skulle ha flera fördelar. Med hänsyn till att den rimligen skulle överta de uppgifter som transporttjänsten utför i dag, skulle den kunna ta över transporttjänstens struktur. Transporttjänsten har dessutom viss tradition av att vara en egen myndighet, eftersom den var det åren 1994–2006. Den dåvarande organisationen innebar dock att myndigheten vid sidan av de lokala kriminalvårdsmyndigheterna ingick i kriminalvården med Kriminalvårdsstyrelsen som central förvaltningsmyndighet. Transporttjänsten har därmed hela tiden haft en klar anknytning till kriminalvård.

Med hänsyn till att transporttjänsten utför ett stort antal trans- porter åt andra myndigheter, skulle det ligga ett betydande principiellt värde i att transporttjänsten var en från Kriminalvården fristående myndighet. För de myndigheter som är i behov av transporttjänster skulle det, såsom påtalats i Statskontorets rapport, troligen vara mer naturligt att transporterna utfördes av en självständig myndighet, som arbetade under eget myndighetsansvar och som utförde trans- porter åt såväl Kriminalvården som andra myndigheter. Det får också antas att det vore lämpligt att planering av verksamheten, liksom prioriteringar av transportuppdragen, skedde inom en självständig myndighet, vars huvudsakliga uppgift var just transportverksamhet. Transporterna skulle då inte behöva ”konkurrera” med annan kärn- verksamhet.

En fristående transportmyndighet skulle hantera en stor verksam- hetsvolym. Den skulle därmed ha goda förutsättningar att på ett flexibelt sätt hantera svängningar i transportbehovet och även i övrigt få betydande stordriftsfördelar. Myndigheten skulle dessutom

– i mån av tid – kunna transportera frihetsberövade personer i fall då polisiär kompetens inte kunde förväntas krävas och förutsätt- ningarna för handräckning därför inte är uppfyllda. Den skulle också kunna transportera icke-frihetsberövade personer. Därmed skulle den fylla funktionen av ”taxirörelse” för olika myndigheter, som i större utsträckning skulle kunna koncentrera sig på respektive kärn- verksamhet.

Det finns emellertid även nackdelar med nämnda ordning. Huvud- delen av de transporter som Kriminalvårdens transporttjänst genom- för utförs för den egna myndighetens räkning. Även om den ny- inrättade myndigheten skulle överta vissa av dessa transporter, skulle det innebära att de naturliga band som i dag finns till kriminalvård försvann. En sådan organisation skulle troligen också innebära en oönskad gränslinje mellan central och lokal transportverksamhet inom

197

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

kriminalvården och försämra förutsättningarna för samverkan mellan dessa delar. Det är dessutom lämpligt att den personal som arbetar med de transporter det här är fråga om har genomgått kriminal- vårdsutbildning och har erfarenhet av arbete inom kriminalvården. Även den säkerhetsmässiga planeringen som föregår transporter av personer som är föremål för kriminalvård skulle försvåras om krimi- nalvårdens klienter skulle transporteras av en extern organisation. Detsamma gäller samordningen mellan transporttjänsten och Krimi- nalvårdens placeringsenhet.

Som framhållits i avsnitt 3.2.2 bygger dagens transportorganisation till stor del på den s.k. lokalprincipen, nämligen att en myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade befinner sig också svarar för transporter av denne. Att en sådan ordning ut- vecklats följer av rent praktiska hänsyn, nämligen att det är denna myndighet som har lättast att ombesörja exempelvis brådskande sjuktransporter. Anlitandet av en fristående myndighets tjänster skulle däremot innebära effektivitetsförluster i form av tidsutdräkt, ökad administration samt en förlängd informationskedja.

Inrättandet av en ny myndighet med uppgift att hantera frihets- berövade personer skulle vidare kräva att man byggde upp en ny myndighetsadministration, men också att det skapades en ny per- sonalkategori – transportörer – med tvångsbefogenheter. Det skulle inte heller innebära någon omedelbar lösning på det problem som i dag finns i fråga om olika myndigheternas delade verksamhetsansvar.

8.3.4Modell 3 – Myndigheten Kriminalvården behåller transporttjänsten men ”profileras” utifrån att verksamheten inte endast omfattar kriminalvård

Av principiella skäl kan det vara otillfredsställande att personer som inte är misstänkta eller dömda för brott hanteras av Kriminalvården. En sådan ordning kan också ha en stigmatiserande effekt och upp- levas som skamfylld av den som berörs, se kapitel 9.

Kriminalvården utför i dag transporter åt andra myndigheter, inte endast i enstaka fall utan i stor skala. Det är också vanligt att personer placeras i Kriminalvårdens häkten och anstalter enligt ut- länningslagens regler. Den nuvarande ordningen väcker därför frågan om det är motiverat att Kriminalvården, med bibehållen struktur, i stället benämns och i övrigt ”profileras” på ett sätt som mer mot- svarar den breda verksamhet som myndigheten bedriver. En sådan

198

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

Effektivitetsaspekter

I kapitel 3 har redogjorts för olika myndigheters delaktighet i trans- portverksamheten och de praktiska omständigheter som har bidragit till denna fördelning. I många fall torde fördelningen överens- stämma med vad som är mest ändamålsenligt och kostnadseffek- tivt. Det förefaller exempelvis naturligt att den myndighet som svarar för den lokal där den frihetsberövade är placerad också utför transporter av honom eller henne. En sådan ordning medför i nor- malfallet att personalen har kunskap om personen i fråga, vilket innebär fördelar både säkerhetsmässigt och i fråga om bemötande, men också minimal administration och tidsbesparingar, eftersom personalen redan finns på plats. Ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv är det emellertid inte givet att den ordning som nu råder i alla delar är den mest ändamålsenliga.

För att transportverksamheten ska vara kostnadseffektiv krävs att ett gott resultat uppnås till så låga kostnader som möjligt. Generellt bör gälla att transporterna inte bör ta större resurser i an- språk än vad som är nödvändigt. Personalkostnader, främst lönekost- nader, är därvid en av flera faktorer som bör tillmätas betydelse. Förutsatt att transportlagen består av samma antal personer oavsett vilken myndighet som utför transporten, innebär det i allmänhet att det exempelvis är billigare att låta Kriminalvården bekosta en transport än att låta Polisen göra det. Det är emellertid inte säkert att det är det mest ändamålsenliga i varje situation. I handräck- ningsärenden krävs exempelvis i många fall Polisens medverkan för att verkställa ett frihetsberövande, t.ex. när någon ska hämtas i hemmet. Vid kortare transporter är det då sällan lämpligt att blanda in andra aktörer för transporten.

Kostnadseffektiviteten beror emellertid inte bara på kostnaden för den enskilda transporten. En annan viktig faktor är graden av personalutnyttjande i förhållande till tillgänglig tid och i vilken utsträckning personal kan användas för andra sysslor när den inte utför transporter. Även gällande arbetstidsavtal har betydelse. För att en myndighet inte ska behöva bygga upp en överkapacitet för att vid varje tillfälle klara av transportbehovet, bör det finnas möj- ligheter att ta in tillfällig personal för att utföra uppdragen. Även om en sådan lösning innebär en dyrare transport i det enskilda fallet, bör det vara mer ändamålsenligt än att bekosta en överkapacitet.

Att aktörer som mer sällan hanterar frihetsberövade personer låter en större aktör, såsom Kriminalvårdens transporttjänst, utföra

201

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

transporterna kan vara kostnadseffektivt och innebära stordrifts- fördelar, eftersom transporterna då ombesörjs av en organisation med större beredskap, såväl när det gäller personal som fordon. Sam- tidigt kan andra myndigheter renodla sin kärnverksamhet. Att an- lita en annan myndighet kan emellertid också innebära merkost- nader i fråga om kostnader för hämtning och lämning av den som ska transporteras, administration och dokumentation. Detta inne- bär att de transporter som främst lämpar sig för att utföras av en aktör som Kriminalvårdens transporttjänst främst är längre trans- porter, särskilt utlandstransporter.

Vikten av en fungerande transportverksamhet

Transportverksamheten bör inte ses som en samhällsekonomiskt isolerad företeelse. I många fall är transporterna en länk mellan olika verksamheter, som var för sig styrs av skilda förutsättningar och prioriteringar. När transporter inte kan genomföras som planerat uppkommer merkostnader på andra håll. Uteblivna eller försenade transporter kan exempelvis medföra att domstolsförhandlingar eller läkarbesök måste ställas in.

Det kan också innebära att den person som skulle transporteras inte längre vill medverka till transporten och att denna därför blir svårare och mer resurskrävande att utföra eller inte blir av. I ären- den om tvångsvård kan det innebära att vården försvåras eller att personen exempelvis måste avskiljas i väntan på transport. I utlän- ningsärenden kan en väntan på transport för verkställighet av avvis- nings- eller utvisningsbeslut innebära att personens vistelse i för- varet förlängs eller att personen släpps för att det inte längre anses proportionerligt att förlänga förvarsvistelsen. I det senare fallet får personen eftersökas på nytt.

I samtliga nämnda situationer uppkommer merkostnader. På det mänskliga planet kan det innebära oro för den som berörs, särskilt i fråga om handräckning i samband med tvångsvård samt verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. När det gäller tvångs- vård är det särskilt angeläget att bristande transporter inte utgör hinder för att vården ska komma i gång. Med hänsyn till den re- striktivitet som bör gälla i fråga om frihetsberövanden och andra inskränkningar i den personliga friheten, är det inte heller god- tagbart att ett frihetsberövande måste förlängas eller att tvångs-

202

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

medel, såsom avskiljande eller tvångsmedicinering, ska behöva till- gripas på grund av transportproblem.

Såväl landets häkten som Migrationsverkets förvarslokaler har tidvis en mycket ansträngd beläggningssituation. Platsbrist kan i sig skapa behov av längre transporter. Det innebär att brister i lokal- försörjningen ställer höga krav på transportorganisationen. Vid god platstillgång minskar däremot transportbehoven. I viss mån kan så- ledes bristande lokaltillgång kompenseras genom en fungerande transportorganisation. På samma sätt kan en bristande transport- organisation delvis kompenseras med god lokaltillgång. Det gäller därför att i görligaste mån skapa ett läge då det råder jämvikt mellan dessa faktorer. Av såväl vårdhänsyn som säkerhets- och miljöhän- syn bör emellertid generellt gälla att fokus bör ligga på lokalförsörj- ningsfrågor. Ett undantag bör dock vara ärenden som rör verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. I sådana ärenden bör särskilt framhållas vikten av att verkställigheten inte drar ut på tiden. Det är angeläget att personerna inte ska behöva vänta längre än nödvändigt på att verkställigheten kommer till stånd. Därtill kommer att förvarsplaceringar är förenade med stora kostnader. Bristande förvars- och transportmöjligheter utgör i dag en ”flaskhals”, som motverkar en ändamålsenlig hantering av ärendena. En satsning på transportverksamheten på detta område torde därför innebära sär- skilda besparingar.6

Från Kriminalvården har framförts att transportverksamheten måste organiseras utifrån en samordning där såväl transportverk- samhetens som beställande myndigheters intressen beaktas. Utred- ningen vill dock betona att transportverksamheten i hanteringen av frihetsberövade personer inte fyller någon självständig funktion, utan närmast är en nödvändig stödfunktion. Det innebär att trans- portverksamheten som sådan inte ska stå i fokus för övergripande organisatoriska överväganden. Med hänsyn till det stora antalet samhällsfunktioner som är beroende härav, bör transportverksam- heten i stället – med respekt för transportverksamhetens villkor – anpassas till dessa andra verksamheter. Det innebär att transport- verksamheten ska vara så flexibel att den kan möta de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som uppställs inom olika verksam- heter.

6 Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 4, s. 28 f.

203

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

8.4.2Andra myndigheters behov av extern transportverksamhet

Bedömning: Andra myndigheter har ett behov av de transport- tjänster som Kriminalvårdens transporttjänst utför. Såväl rätts- säkerhets- som effektivitetshänsyn talar för att transporttjänsten även i framtiden ska kunna anlitas för att transportera frihets- berövade personer åt andra myndigheter.

Utredningen har ovan förutsättningslöst diskuterat för- och nack- delar med ett antal olika modeller för hur transportverksamheten skulle kunna organiseras.

Som framgått har det utvecklats en praxis som innebär att Krimi- nalvården i dag utför transporter åt andra myndigheter i betydande omfattning. Kriminalvårdens transportverksamhet har i praktiken blivit en förutsättning för att andra myndigheters verksamheter ska fungera. De transporter som transporttjänsten utför åt andra myndig- heter innebär främst avlastning för polismyndigheterna som i större utsträckning kan ägna sig åt sin kärnverksamhet. Myndigheterna har successivt dimensionerat och planerat sin organisation utifrån möjligheten att Kriminalvården kan utföra en del av transporterna. I fråga om verkställighetsresor enligt utlänningslagen har det eta- blerats en ordning som innebär att utgångspunkten ska vara att transporterna genomförs av Kriminalvården. Kriminalvården och Migrationsverket har också budgetmässigt till stora delar anpassats till denna ordning, se avsnitt 10.3.3.

Den faktiska utvecklingen visar tydligt att det finns ett behov av de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Den kritik som dessa myndigheter anför mot Kriminalvårdens trans- portverksamhet har i huvudsak att göra med att transporttjänsten inte har tillräckliga möjligheter att utföra transporterna eller inte kan göra detta vid den tidpunkt som begärts.

Med hänsyn till detta behov är det i effektivitetshänseende inte rimligt eller realistiskt att varje myndighet i stället skulle bygga upp sin egen, självständiga transportorganisation (modell 1).

Ur organisatorisk synpunkt är det vidare lämpligt att Polisen av- lastas ansvar för transporter åt andra myndigheter. Polisen kan där- med i större utsträckning ägna sig åt sin kärnverksamhet. Samtidigt överlåts transportuppgifterna till en extern aktör, vars verksamhets- volym talar för en kostnadseffektivt bedriven verksamhet. Det

204

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

sagda innebär att det vore orimligt att Polisen i framtiden inte skulle ges möjlighet att använda Kriminalvårdens transporttjänst eller motsvarande funktion för att utföra transporter av frihetsberövade personer (modell 1, variant 2).

Enligt utredningens bedömning är transporttjänsten den aktör som ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv har de bästa förutsättningarna för att utföra de transporter som transporttjänsten i dag utför på uppdrag av andra myndigheter. Det gäller resurser i form av personal och fordon samt möjligheten att nå upp till de höga krav på säkerhet som ställs vid många av transporterna.

Utredningen återkommer i avsnitt 8.4.4 till i vilka fall och i vilken omfattning transportuppdrag bör ges till transporttjänsten.

8.4.3Grundläggande myndighetsstruktur

Bedömning: Transporttjänsten bör även i framtiden vara en del av myndigheten Kriminalvården.

Utredningen har ovan kommit till slutsatsen att transporttjänsten även i framtiden ska kunna anlitas för transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. En grundläggande organisatorisk fråga blir därför om transporttjänsten ska vara en egen myndighet eller om den även fortsättningsvis ska vara en del av myndigheten Kriminalvården. För det fall slutsatsen blir att den också i fram- tiden bör vara en del av myndigheten Kriminalvården uppkommer frågan om det är lämpligt att myndigheten Kriminalvården behåller transporttjänsten men benämns och ”profileras” utifrån att verk- samheten inte endast omfattar kriminalvård.

I de granskningar av transportverksamheten som redogjorts för ovan har flera skäl lagts fram för att transporttjänsten ska vara en egen myndighet. Många av de skäl som har anförts bygger på förut- sättningen att transportverksamheten ska omfatta alla de transport- typer som den gör idag. Även utredningens bedömning i den delen bygger på att den nuvarande transporttjänsten kommer att utföra transporter åt andra myndigheter. Transporttjänsten är inte heller en naturlig del av Kriminalvårdens kärnverksamhet utan kan när- mast betecknas som en stödfunktion.

Det är tydligt att transporttjänstens tillhörighet till Kriminalvården i den nuvarande organisationen såväl är dess styrka som dess svaghet.

205

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

De skäl som talar för att transporttjänsten även i framtiden ska vara en del av myndigheten Kriminalvården är främst av praktisk karaktär. De argument som talar mot denna ordning är däremot i första hand av principiell natur och väger enligt utredningens mening inte så tungt att den nu rådande ordningen bör förändras. Den nuvarande organisationen – som etablerades genom enmyndig- hetsreformen år 2006 – är dessutom relativt ny. Utredningen gör därför bedömningen att den mest ändamålsenliga lösningen är att transporttjänsten fortsätter vara en del av myndigheten Kriminal- vården och således inte bryts ut till en egen myndighet (modell 2).

Det kan dock finnas skäl att i framtiden i olika sammanhang tydliggöra att Kriminalvårdens verksamhet inte begränsar sig till per- soner som är föremål för kriminalvård, utan – i fråga om trans- porter och förvar – även omfattar andra personkategorier (modell 3). Myndigheten sysslar således inte bara med kärnverksamhet utan också stödverksamhet åt andra myndigheter. Även om benäm- ningen Kriminalvården kan vara missvisande till den del verksam- heten omfattar utförande av transporter åt andra myndigheter, finns det med hänsyn till de skäl som anförts ovan emellertid inte an- ledning att döpa om myndigheten.

För att denna ordning ska vara ändamålsenlig och effektiv krävs dock ett tydligare verksamhetsansvar i förhållande till andra myndig- heter, en förenkling av det administrativa förfarandet i handräck- ningsärenden samt ökad samverkan över myndighetsgränserna, se nedan samt kapitel 12. Det finns även förändringsbehov inom Krimi- nalvårdens transportverksamhet, se kapitel 10.

8.4.4Verksamhetsansvar

Bedömning: Dagens ansvarsfördelning när det gäller transporter av frihetsberövade personer är oklar, vilket leder till rättssäkerhets- och effektivitetsförluster. Kriminalvårdens ansvar för transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter bör därför tyd- liggöras.

Förslag: Ansvarsfördelningen mellan Polisen och Kriminalvården bör vara följande.

–Kriminalvården bör – i stället för Polisen – genom sin trans- porttjänst biträda vid transporter i handräckningsärenden av-

206

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

seende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myn- dighetens eller annan myndighets lokaler.

–Vid övriga transporter av frihetsberövade personer bör Kriminal- vården genom sin transporttjänst svara för transportuppdrag som överlämnats av Polisen.

Kriminalvårdens transportuppdrag i teorin

Kriminalvårdens uppdrag i fråga om transporter åt andra myndig- heter regleras, som nämnts, i 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt denna bestämmelse får Krimi- nalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestrans- porter av personer som är berövade friheten. Bestämmelsen ger så- ledes Kriminalvården en möjlighet att utföra sådana transporter, men medför inte någon förpliktelse att göra det.

Att Kriminalvården förväntas utföra transporter åt andra myndig- heter framgår dock av Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11), liksom av Riks- polisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan (RPSFS 2005:3, FAP 638-01). Även av uttalanden i flera förarbeten följer att så förutsätts.7 Detta kommer emellertid i dag inte till uttryck i lag. Enligt relevanta lagbestämmelser ligger ansvaret för transport- uppgifterna i stället hos Polisen.

Kriminalvårdens transportverksamhet i praktiken

Flertalet transporter som Kriminalvårdens transporttjänst i dag i praktiken utför åt andra myndigheter kan indelas i någon av fyra huvudgrupper:

•handräckningsärenden,

•verkställighetsärenden som överlämnats från Migrationsverket till polismyndigheten,

•övriga verkställighetsärenden, samt

•transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete, m.m.

7 Se t.ex. prop. 1996/97:147 s. 32 f. och 1997/98:173 s. 30.

207

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

Därtill kommer vissa transporter av personer som är placerade i Polisens lokaler. I vilken utsträckning Kriminalvården utför trans- porter åt andra myndigheter varierar. I handräckningsärenden skiljer sig praxis dels mellan polismyndigheterna, dels mellan olika typer av handräckning. I verkställighetsärenden och ärenden som rör internationellt straffrättsligt samarbete är däremot utgångspunkten att Kriminalvården utför transporterna.

Det bör påpekas att de transportuppdrag Kriminalvården utför åt andra myndigheter ofta innefattar bevakningsuppgifter i sam- band med transporterna. Bevakning kan krävas i samband med uppe- håll i transporten, bl.a. vid övernattning, lunchpauser eller, vid utrikestransporter, transitering. Om syftet med transporten exem- pelvis är besök vid sjukvårdsinrättning eller vid domstolsförhand- ling eller liknande förrättning, står transportpersonalen vanligen även för bevakning i samband därmed. Ur ett tidsmässigt perspek- tiv kan transporten rentav vara av underordnad betydelse. Så är fallet när transportpersonalen efter en kortare transport bevakar den frihetsberövade under en hel dags domstolsförhandling.

Förfarandet

I samtliga situationer då Kriminalvården i dag utför transporter åt andra myndigheter får Kriminalvården uppdraget av Polisen (polis- myndigheterna, Säkerhetspolisen eller Rikskriminalpolisens enhet för internationellt polissamarbete, IPO). Vilket förfarande som före- gått detta uppdrag skiljer sig dock beroende på vilken typ av trans- port det är frågan om.

I handräckningsärenden har Kriminalvårdens transporter före- gåtts av ett transportuppdrag av en polismyndighet. Polismyndig- heten har i sin tur fått en handräckningsbegäran av en myndighet som önskar biträde. I dessa fall är således i vart fall tre myndigheter involverade i förfarandet, och uppdraget ”vandrar” i flera led. Den myndighet som gjort begäran om handräckning bär då det huvud- sakliga ansvaret för personen som åtgärden rör. Polismyndigheten svarar däremot för att åtgärden genomförs. I de fall polismyndig- heten själv genomför handräckningen ankommer det på denna att se till att åtgärden sker på ett säkert och i övrigt lämpligt sätt. Om polismyndigheten har gett Kriminalvården i uppgift att utföra trans- porten och Kriminalvården accepterat detta, får däremot ansvaret för transporten anses ha övergått till Kriminalvården.

208

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

Det synes inte ha utvecklats någon praxis innebärande att de myndigheter som begär handräckningen vänder sig direkt till Krimi- nalvården. Däremot förekommer det kontakter mellan den beställ- ande myndigheten och transporttjänsten i praktiska frågor.

Även när Kriminalvården genomför transporter vid verkställig- het av avvisnings- eller utvisningsbeslut i verkställighetsärenden som överlämnats till polismyndighet av Migrationsverket enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen (2005:716) handlar det om ett förfarande i flera led. När Migrationsverket väl lämnat över ärendet till polismyndigheten övergår emellertid i princip ansvaret för ären- det till polismyndigheten. Detta innebär en väsentlig skillnad i för- hållande till handräckningsförfarandet.

När Kriminalvården på uppdrag av polismyndighet transporterar personer som ska avvisas i enlighet med en polismyndighets beslut eller utvisas i enlighet med en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i enlighet med 12 kap. 14 § tredje stycket ut- länningslagen, begränsas däremot de involverade myndigheterna i huvudsak till polismyndigheten och Kriminalvården. På motsvar- ande sätt är Säkerhetspolisen och Kriminalvården delaktiga i för- farandet när Kriminalvården på Säkerhetspolisens uppdrag hanterar transporter av personer som ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlän- ningslagen.

När det gäller transporter i samband med internationellt straff- rättsligt samarbete varierar det förfarande som föregår transportupp- dragen. Transportbeställningarna görs dock vanligen av IPO eller polismyndigheterna.

Problem till följd av oklart verksamhetsansvar

Kriminalvården har inte i lag eller annan författning ålagts ett for- mellt ansvar för att utföra transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Det innebär att det står myndigheten fritt att neka att utföra ett uppdrag. I praktiken är det också mycket vanligt att så sker, ofta med hänvisning till att det inte finns något billag att tillgå.

Även om Kriminalvården inte har något formellt ansvar har myn- digheten i praktiken tagit ett stort ansvar för sådana transporter. Detta ansvar förefaller till stor del vara just självpåtaget. Så små- ningom har etablerats en ordning som innebär att Kriminalvården i

209

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

dag förutsätts ta ett sådant ansvar. Denna ordning har också befästs genom förarbetsuttalanden, föreskrifter och, i fråga om flertalet verkställighetsärenden, det faktum att Kriminalvården tilldelas medel för verksamheten ur Migrationsverkets budget.

Kriminalvårdens transporttjänster efterfrågas i betydligt större utsträckning än transporttjänstens resurser medger. De prioriterings- grunder som transporttjänsten använder för att avgöra vilka trans- porter som ska utföras har varierat genom åren. Generellt sett har dessa emellertid inte inneburit att transporter inom Kriminal- vårdens direkta ansvarsområde, dvs. främst transporter av häktade och intagna, genomgående har prioriterats före transporter inom det indirekta ansvarsområdet, dvs. transporter åt andra myndig- heter. Kriminalvården har således i praktiken inte gjort någon klar åtskillnad mellan de transporter som myndigheten ska utföra och de transporter som den får utföra.

Den skillnad som ändå finns mellan det formella och förväntade ansvaret kan illustreras av ett beslut av Justitieombudsmannen (JO).8 I beslutet behandlade JO frågan om verkställighet av avvis- ning skett snarast möjligt. I ärendet hade polismyndigheten inled- ningsvis gjort bedömningen att ”det var av vikt att Q avvisades snabbt”. Eftersom personal från Kriminalvårdens transporttjänst inte fanns att tillgå för bevakning krävdes att en polisman beordrades att tjänstgöra under övertid. Den befattningshavare som tog ställ- ning till detta medgav med hänvisning till kostnadsaspekter dock inte något övertidsuttag. Verkställigheten fick därför anstå tills Kriminalvårdens personal fanns tillgänglig. JO uttalade att det krav på att avvisning ska ske ”snarast möjligt” som uppställs i 12 kap. 15 § utlänningslagen bör innebära att avvisningen ska ske så snart den i det enskilda fallet praktiskt sett låter sig genomföras. I det konkreta fallet var den som skulle avvisas frihetsberövad. JO kon- staterade att frihetsberövandet kunde ha upphört betydligt tidigare om polismyndigheten valt att använda sin egen personal för bevak- ningen. Inga andra skäl än kostnader för övertidsuttag hade anförts för den lösning som i stället valdes. Att under de omständigheter som förelåg använda polisman för bevakning hade, enligt JO, inte tett sig som en extraordinär åtgärd. Den hade varit i linje med vad som sägs i de allmänna råden om att polispersonal får användas då Kriminalvårdens personal inte kan genomföra verkställigheten och

8 Dnr 2411-2008.

210

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

denna inte kan anstå.9 Avvisningen borde därför ha verkställts i enlighet med vad som ursprungligen planerades. Av utredningen framgick att beslutet att avvakta verkställigheten fattades utifrån före- ställningen att det var Kriminalvården som hade ansvaret för att avvisningen skedde i enlighet med utlänningslagens krav. Enligt JO var det emellertid polismyndigheten som hade detta ansvar.

Att verksamhetsansvaret i praktiken är oklart leder till betydande effektivitetsförluster, särskilt då flera myndigheter kan komma i fråga för att utföra transporter. Hur Kriminalvårdens transporttjänst prioriterar transporter påverkar exempelvis direkt belastningen på polismyndigheterna, som däremot saknar möjlighet att påverka Kriminalvårdens prioriteringar. Oklarheterna innebär svårigheter för myndigheterna att planera och dimensionera beredskap för trans- portverksamhet. Felaktiga förväntningar av vilken kapacitet som behövs kan leda till att det avsätts för stora resurser och en över- kapacitet uppstår eller – troligare – att behovet underskattas. Vilken myndighet som sedan i det enskilda fallet kommer att utföra en transport kan vara en tillfällighet. Detta torde vara en av anled- ningarna till att även många större myndighetsorganisationer, t.ex. polismyndigheter, saknar en särskild transportorganisation och att transportbehovet får lösas från fall till fall. I de fall befintlig kom- petens finns, kan det hända att denna går förlorad för att den an- vänds alltför sällan. I den mån kompetensen saknas, kan en oför- beredd transport innebära bl.a. säkerhetsmässiga risker. Att verk- samheten sprids på flera myndigheter medför vidare att dessa var för sig inte uppnår sådana volymer att organisationen blir flexibel och att andra stordriftsfördelar kan utnyttjas.

Oklar ansvarsfördelning innebär dessutom svårigheter för berörd personal att överblicka vad som gäller. Det kan leda till att enskilda transportuppdrag – såsom i det ovan refererade JO-ärendet – ”faller mellan stolarna”, vilket av rättssäkerhetsskäl är särskilt olyckligt, eftersom det handlar om frihetsberövade personer.

Oklarheterna kan också leda till misstro mellan berörda myndig- heter, eftersom det är svårt att bilda sig en uppfattning om andra myndigheters faktiska möjligheter att utföra transporter. Ett kon- kret exempel härpå är att det för utomstående kan vara svårt att överblicka eller ifrågasätta de prioriteringsgrunder som transport- tjänsten använder vid planering av sin verksamhet. En myndighet –

9 Allmänna råd till 6 § Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan.

211

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

vanligen polismyndigheten – måste dessutom bära det yttersta an- svaret för att transporten kommer till stånd.

Därtill kommer den onödiga administration och eventuella tids- utdräkt som blir följden när Kriminalvårdens transporttjänst till- frågas om den har möjlighet att utföra en transport men inte har det eller när transporten, sedan uppdraget accepterats, måste ställas in.

Det bör påpekas att nämnda problem har att göra med oklar- heter i fördelning av verksamhetsansvar, vilka med dagens ordning främst uppkommer mellan polismyndigheter och Kriminalvården. När det gäller var gränsen går mellan å ena sidan det ansvar som en myndighet som begär handräckning har och å andra sidan en polis- myndighet som kan få i uppgift att biträda, ska avgörande för vem som ska utföra uppdraget i stället vara om Polisens särskilda kom- petens kan förväntas krävas. Den beställande myndigheten avgör emellertid själv om så ska anses vara fallet. Även detta förfarande kan emellertid leda till misstro mellan myndigheterna i fråga om ett behov verkligen föreligger, se diskussionen om överutnyttjande, av- snitt 17.3.

Att ansvarsfördelningen tydliggörs är särskilt viktig, eftersom transporter av frihetsberövade personer förefaller vara uppgifter som flertalet involverade myndigheter helst skulle vilja slippa, främst på grund av att de inkräktar på respektive kärnverksamhet.

Vilket ansvar bör Kriminalvården ha för transporter åt andra myndigheter?

Det är angeläget att de oklarheter som finns rörande Kriminalvårdens verksamhetsansvar för transporter åt andra myndigheter undanröjs.

Utredningen har ovan funnit att andra myndigheter har ett be- hov av de transporttjänster som Kriminalvårdens transporttjänst utför, samt att transporttjänsten även i framtiden ska kunna anlitas för att transportera frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Den efterfrågan som finns på transporttjänstens tjänster överstiger emellertid i dag de möjligheter som transporttjänsten har att utföra transporter. Transporttjänsten utför uppskattningsvis omkring en tredjedel av de transporterna som sker inom ramen för handräck- ning men flertalet av utrikestransporterna i verkställighetsärenden.

Ett klargörande av transporttjänstens ansvar för transporter åt andra myndigheter måste motsvaras av reella möjligheter för trans- porttjänsten att utföra dessa. Med transporttjänstens nuvarande

212

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

dimensionering skulle det närmast innebära att det vore lämpligt att låta Kriminalvårdens ansvar omfatta vissa personkategorier medan andra personkategorier uteslöts.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är frågan emellertid om Polisen eller Kriminalvården bör genomföra transporterna. Som ovan angetts är det i effektivitetshänseende generellt sett önskvärt att Kriminalvården avlastar Polisen i så stor utsträckning som möj- ligt. Utgångspunkten bör vara att Polisens resurser ska tas i an- språk endast då Polisens särskilda tvångsbefogenheter behövs. I de fall en person redan är frihetsberövad men det ändå kan befaras att transporten inte kan utföras utan att tvång behöver tillgripas, inne- bär det att Kriminalvården – i stället för Polisen – bör biträda vid transporten. Anledningen härtill är att Kriminalvården i allmänhet är lika väl lämpad som Polisen när det gäller att vidmakthålla ett frihetsberövande. När ett frihetsberövande ska verkställas krävs där- emot Polisens särskilda tvångsbefogenheter, eftersom det i sådana situationer kan bli aktuellt att fastställa identitet samt att genom- föra husrannsakan och kroppsvisitation. I de fall polismyndigheten finner det tidsbesparande samt logistiskt, säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt bör polismyndigheten därefter ha en möjlighet att överlämna verkställigheten av transportuppdrag till Kriminalvården. Nämnda skillnad motiverar följande ansvarsfördelning mellan Polisen och Kriminalvården.

•Kriminalvården ska – i stället för Polisen – genom sin transport- tjänst biträda vid transporter i handräckningsärenden avseende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler.

•Vid övriga transporter av frihetsberövade personer ska Kriminal- vården genom sin transporttjänst svara för transportuppdrag som överlämnats av Polisen.

Sistnämnda kategori omfattar övriga handräckningsärenden, verk- ställighetsärenden, ärenden rörande internationellt straffrättsligt sam- arbete, m.m. samt transporter av personer som är placerade i Polisens lokaler. Utredningen ser emellertid ingen anledning att begränsa polismyndigheternas möjligheter att överlämna verkställigheten av transportuppgifter till dessa avgränsade transporttyper. En sådan möjlighet bör således finnas även när det gäller andra transporter, närmast transporter av personer som inom ramen för den s.k.

213

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

brottsmålskedjan frihetsberövats av polis utan att vara placerade i Polisens lokaler.

Det bör påpekas att Kriminalvårdens ansvar för handräcknings- ärenden inte omfattar situationer då ordningsstörningar finns med i bilden, eftersom ordningshållning är Polisens ansvar.

Nämnda ordning överlämnar till den enskilda polismyndigheten att avgöra i vilka fall det är lämpligt att överlämna verkställigheten till Kriminalvården. Lämplighetsbedömningen innefattar såväl logis- tiska som säkerhetsmässiga avvägningar. Ett överlämnande är så- ledes inte logistiskt eller kostnadsmässigt motiverat om polismyn- digheten exempelvis har verkställt ett omhändertagande enligt någon av nämnda lagar om tvångsvård och endast en kortare trans- port till vårdgivaren återstår innan handräckningen är slutförd. Även i övrigt torde överlämnande av transportuppgifter mindre ofta aktua- liseras vid kortare transporter. Ett överlämnande är inte heller lämp- ligt om transporten på grund av risken för fritagning eller av annan särskild anledning kräver att polismyndigheten utför åtgärderna för att dessa ska kunna genomföras på ett betryggande sätt (jfr Krimi- nalvårdens rätt att begära polishandräckning, se kapitel 16).

Att polismyndigheten ska ha en möjlighet att överlämna verkställigheten av transportuppgifter till Kriminalvården, måste mot- svaras av en skyldighet för Kriminalvården att utföra de transporter som Polisen överlämnar. Därmed åstadkoms en klar ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna.

Att Kriminalvården ska ha ett verksamhetsansvar för transport- uppdrag innebär att myndigheten, sedan den tilldelats ett uppdrag, även omfattas av de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som kan gälla för frihetsberövanden, exempelvis bestämmelsen i 12 kap. 15 § tredje stycket utlänningslagen om att beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas snarast möjligt.

Utredningen återkommer i kapitel 14 till hur nämnda ordning bör regleras rättsligt. Den reglering som där föreslås innebär att det inte längre ska finnas några oklara gränser mellan polismyndigheters och Kriminalvårdens ansvar, utan att det finns en ansvarig myndig- het i varje enskilt fall.

Även med ett tydligt formulerat verksamhetsansvar kvarstår emellertid ett betydande behov av samverkan, se kapitel 12.

214

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

8.4.5Ett förenklat administrativt förfarande i handräckningsärenden

Förslag: En myndighet som behöver biträde med en transport av en frihetsberövad person som vistas i myndighetens eller annan myndighets lokaler ska kunna begära biträde direkt hos Krimi- nalvården.

Dagens handräckningsförfarande går som nämnts till på så sätt att en myndighet begär biträde av polismyndigheten som i sin tur i vissa fall lämnar ett transportuppdrag vidare till Kriminalvården.

Utredningen har ovan föreslagit att Kriminalvården ensam ska ha ansvar för att biträda myndigheter med vissa transporter i sam- band med handräckning, nämligen transporter av frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler. Därmed uppkommer frågan om det är ändamåls- enligt att en begäran om biträde i en sådan situation ska gå via polis- myndigheten.

När polismyndigheten får en begäran om handräckning ska den pröva om begäran är korrekt i formellt hänseende, närmast om den som gör begäran är behörig samt om det objektivt sett föreligger en handräckningssituation. Polismyndigheten ska däremot inte göra någon materiell prövning, dvs. ta ställning till om begäran är sakligt motiverad, se avsnitt 17.2.1.

Enligt vad som framkommit i den enkätundersökning som utred- ningen låtit polismyndigheterna besvara är detta administrativa för- farande i allmänhet inte särskilt tidskrävande. Med hänsyn till att förfarandet inte innebär någon prövning i sak finns det emellertid inte någon egentlig anledning till att polismyndigheten ska agera mellanhand för att hantera en begäran om biträde som Kriminal- vården ska svara för. Vikten av framförhållning vid planerig av verk- samheten samt det faktum att det i vissa fall kan finnas akut upp- komna transportbehov, gör dessutom att även små tidsbesparingar är värdefulla.

För ett förenklat administrativt förfarande talar även att infor- mationskedjan förkortas när färre myndigheter är inblandade. Detta innebär en minskad risk för att viktig information inte når den som ska utföra transporten. Dessutom underlättas den kontakt som många gånger behövs mellan den myndighet som begärt åtgärden och ut- föraren av att det inte finns ett mellanled. Sådan kontakt kan vara

215

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

nödvändig i samband med att transporten planeras men även under dess genomförande.

Mot bakgrund av vad som nu sagts bör myndigheter som behöver biträde med en transport av en frihetsberövad person som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler kunna begära biträde direkt hos Kriminalvården. En sådan ordning har så- väl Kriminalvården som Rikspolisstyrelsen förordat.

8.4.6Serviceåtaganden i förhållande till beställande myndigheter

Förslag: Kriminalvården bör genom serviceåtaganden tydliggöra de tidsmässiga ramarna för transportverksamheten. De beställ- ande myndigheterna bör å sin sida se över sina rutiner för hand- räckningar som avser transporter.

Utredningen har ovan föreslagit att Kriminalvården ska få ett verk- samhetsansvar för att utföra vissa transporter åt andra myndig- heter. En sådan ordning bör emellertid för att vara effektiv och förutsägbar inte endast tydliggöra att Kriminalvården ska utföra dessa transporter, utan även inom vilka tidsramar det ska ske.

Kriminalvården, som i dag inte har något formellt ansvar för transporter åt andra myndigheter, planerar transporterna med stöd av en prioriteringslista.10 Listan är inte bindande, utan avsedd att vara ett planeringsinstrument. Den nuvarande prioriteringslistan är fastställd av generaldirektören efter hörande av de beställande myn- digheterna.

Att transporterna planeras utifrån en prioriteringslista kan skapa osäkerhet hos de beställande myndigheterna om när transporterna kan komma till stånd, eftersom de kan ha svårt att överblicka hur hårt transporttjänsten belastas vid olika tidpunkter. En priori- teringslista måste dessutom vara relativ och även ta hänsyn till med vilken framförhållning transporterna beställs, eftersom en lågt prio- riterad transport annars ständigt kan få stå tillbaka för högpriori- terade ärenden.

Med hänsyn till att en fungerande transportverksamhet förut- sätter bästa möjliga framsynthet och förutsägbarhet är det lämpligt att Kriminalvården i förhållande till de beställande myndigheterna

10 Kriminalvården, protokoll, dnr 19-2010-10148.

216

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

formulerar ett s.k. serviceåtagande avseende hur långa väntetiderna är för transporter i olika typer av ärenden. Sådana serviceåtaganden (ibland kallade serviceförklaringar eller kundlöften) har blivit allt vanligare under senare tid och används av flera myndigheter för att bl.a. tydliggöra för brukarna hur långa handläggningstiderna är.11 En liknande lösning används i dag när det gäller utrikestransporter. I fråga om dessa transporter har Polisen och Kriminalvården inom ramen för sitt samarbete kommit överens om inom vilka tider Krimi- nalvården ska fastställa en preliminär respektive slutlig resplan. Denna ordning synes i allt väsentligt fungera väl.

Serviceåtaganden avseende transporter bör utformas efter sam- råd med de beställande myndigheterna. Avgörande bör bl.a. de frister och andra skyndsamhetskrav som lagstiftningen anger för vissa frihetsberövanden vara.

För att transportverksamheten ska fungera bör de beställande myndigheterna å sin sida se över vilka rutiner som används vid transportbeställningar.

Även med ökad framförhållning från såväl beställarens som utförarens sida, är det ofrånkomligt att belastningen på verksam- heten kommer att variera över tid. För att transportorganisationen ska kunna uppfylla sina åtaganden även under sådana perioder krävs övertidsuttag och möjligheter att ta in extern arbetskraft liksom en bättre arbetstidsförläggning. Vissa arbetstoppar, exempelvis inför stor- helger, är dock återkommande och därmed lätta att förutse.

8.4.7Särskilt om polismyndighetens biträde för verkställande av beslut om förvar i utlänningsärenden

Bedömning och förslag: Det kan – framförallt i transporthän- seende – ifrågasättas om den nuvarande ordningen som innebär att polismyndigheten på begäran av den myndighet eller den dom- stol som har fattat ett beslut om förvar ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa förvaret är kostnadseffektiv. Ansvars- fördelningen mellan å ena sidan Migrationsverket och å andra sidan polismyndigheterna bör därför ses över.

11 Se t.ex. Statskontorets rapport Uppfattningar om statsförvaltningen, bilaga 4, 2009:1.

217

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

SOU 2011:7

Frågan om förvar enligt utlänningslagen kan aktualiseras under hand- läggningen av ett ärende om avvisning eller utvisning såväl före som efter ett beslut om avlägsnande.

Enligt 10 kap. 18 § utlänningslagen ansvarar Migrationsverket för att beslut om förvar verkställs. I 10 kap. 19 § första stycket samma lag anges att polismyndigheten på begäran av den myndig- het eller den domstol som har fattat ett beslut om förvar ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa beslutet. Med denna formu- lering avses att polismyndigheten ska delge utlänningen beslutet och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker även situationen när en utlänning avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste genomföras på nytt. Det finns emellertid inget som hindrar att Migrationsverket sköter delgivningen av sina egna för- varsbeslut när polismyndighetens bistånd med delgivning inte be- hövs.12

Enligt Migrationsverkets och Rikspolisstyrelsens i samråd utar- betade riktlinjer om ansvarsfördelningen mellan verket och polis- myndigheterna angående verkställighetsärenden och förvar, ska Migrationsverket om verket beslutar om förvar i normalfallet be- gära polismyndighetens biträde för att genomföra beslutet liksom transporten till förvarslokalen. En begäran om biträde bör göras snarast. Polismyndigheten bör så snart som möjligt biträda verket. Om den lokal där utredningen genomförs finns i anslutning till för- varslokalen, kan verket överväga att genomföra beslutet om förvar utan polismyndighetens medverkan. Verkets personal saknar dock befogenhet att använda tvång i en sådan situation, vilket innebär att den inte kan tvinga med sig utlänningen till förvaret.13

Flera polismyndigheter har till utredningen framfört att den nu- varande ordningen inte är ändamålsenlig. I praktiken innebär den exempelvis att gränspolisavdelningen vid Polismyndigheten i Stockholms län får avsätta stora resurser för att rutinmässigt trans- portera utlänningar från Arlanda till Migrationsverkets förvar i Märsta. I fall då Migrationsverket beslutar om förvar när utlänningen befinner sig i verkets lokaler, som inte är förvarslokaler men som ligger i anslutning till dessa, kan polismyndighetens biträde begäras för det korta beledsagandet till förvaret. Migrationsverkets personal har emellertid inte någon möjlighet att med tvång hålla kvar ut- länningen till dess att Polisen kommer.

12Prop. 1996/97:147 s. 40.

13Rikskriminalpolisen, cirkulärmeddelande 2010-06-03, dnr A-638-623/10.

218

SOU 2011:7

Är myndigheternas transportverksamhet ändamålsenligt organiserad?

Lämpligheten av att ge Migrationsverkets personal tvångsbefogen- heter, s.k. polisiär kompetens eller särskilda befogenheter, har disku- terats i flera sammanhang, bl.a. i samband med att Statens invandrar- verk tog över huvudansvaret för förvarsverksamheten. För att Invandrarverket skulle kunna ansvara för förvaren krävdes rätt för personalen att vid behov få använda vissa tvångsmedel. Migrations- verkets personal har även ansvaret för behandlingen och tillsynen av förvarstagna personer när de vistas utanför förvarslokalerna. Det har dock inte ansetts lämpligt att ge Migrationsverkets personal be- fogenhet att använda handfängsel, bl.a. för att en sådan ordning skulle kunna påverka verksamheten vid förvarslokalerna på ett nega- tivt sätt och medföra att de förvarstagnas syn på personalen och förhållandet till dessa personer förändrades.14

Med hänsyn till de omfattande polisresurser som tas i anspråk för nämnda typ av biträde, framstår denna ansvarsfördelning i trans- porthänseende inte som kostnadseffektiv. Därtill kommer den uppen- bara risk som finns för att personen som beslutet rör avviker innan polis anlänt. Ansvarsfördelningen kan emellertid även ifrågasättas av mer principiella skäl. Såväl Migrationsverket som polismyndig- heterna har i uppdrag att genomföra en ändamålsenlig och effektiv handläggning av utlänningsärenden. Det är därför angeläget att de olika myndigheterna ”strävar åt samma håll” och att de signaler som sänds ut visar en sammanhållen bild av svenska myndigheters hantering av dessa ärenden. Nuvarande ordning förefaller däremot splittrad och i vissa avseenden närmast motsägelsefull. Mot bak- grund härav finns det anledning att se över ansvarsfördelningen mellan å ena sidan Migrationsverket och å andra sidan polismyndig- heterna.

En förändring av nuvarande ansvarsfördelning förutsätter en genomgripande analys.15 En grundläggande fråga är därvid Migra- tionsverkets roll som tvångsutövare. En rätt för verkets personal att verkställa förvarsbeslut utanför dess förvarslokaler förutsätter befogenhet att använda visst våld och tvång, däribland handfängsel, liksom erforderlig utbildning och kompetens härför i övrigt. Det bör dock påpekas att redan den omständigheten att verket ansvarar för förvarsverksamheten innebär ingripande tvångsutövning.

14Prop. 1996/97:147 s. 28 och 32 och prop. 2003/04:35 s. 80.

15Vissa frågor rörande förvarsinstitutets avgränsning i tid och rum är f.n. föremål för över- väganden av Förvarsutredningen (Ju 2009:03).

219

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

sonen skulle transporteras till en klinik där hon skulle beredas vård. I avvaktan på transporten placerades hon i häkte över natten. Följ- ande dag transporterades hon först genom Kriminalvårdsverkets försorg med taxi och sedan med fordon och personal från häktet. Resan avbröts för övernattning vid allmänna häktet i Stockholm. Först påföljande dag kunde hon överföras till den psykiatriska kli- niken där hon skulle vårdas. Flera åtgärder som olika myndigheter hade vidtagit i ärendet kritiserades av JO. Avslutningsvis anförde JO några allmänna synpunkter. JO uttalade bl.a. att målsättningen måste vara att handräckningsuppdrag enligt den dåvarande lagen om psykiatrisk tvångsvård skulle skötas genom Polisens försorg. Enligt JO kunde det ifrågasättas om transport av sjuka människor över- huvudtaget hörde hemma inom kriminalvårdens transportorganisa- tion. Eftersom arbete med lagstiftning som gällde den psykiatriska tvångsvården pågick vid tiden för beslutet överlämnade JO sina syn- punkter till regeringen. Frågan kom dock inte att behandlas i rege- ringens proposition.2

Riksrevisionsverket (RRV) uttalade därefter år 1991 i rapporten

Kriminalvårdens transportverksamhet att det borde övervägas om Kriminalvårdsverket skulle utföra sådana transporter som skedde med stöd av utlänningslagstiftningen och lagarna om tvångsvård.3 Verket påpekade bl.a. att en renodlad transportorganisation skulle ha för- delen att vård- och behandlingsarbetet skildes från transportverk- samheten. I sitt remissyttrande över rapporten vidhöll JO stånd- punkten att transporter av psykiskt sjuka inte hör hemma inom kriminalvården. RRV:s rapport följdes upp av regeringen.4 Slut- satsen var dock att kriminalvården tills vidare borde kunna utföra transporter åt andra myndigheter.

Lämplighetsfrågan lyftes därefter fram i ytterligare ett JO-ärende.5 Även det ärendet gällde polishandräckning vid transport av en psykiskt sjuk person. I ärendet hade hela uppdraget överlämnats av polismyndigheten till Kriminalvårdens transporttjänst. Med hänvis- ning till den kritik som JO tidigare riktat mot att sjuka personer transporteras av kriminalvården, fann JO skäl att väcka frågan om lagändring.

2Prop. 1999/00:44.

3Fu 1991:10.

4Prop. 1992/93:100, bil. 3, s. 107.

5JO 2000/01 s. 95.

222

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

9.3Allmänna utgångspunkter

9.3.1Bakgrund

Av de drygt 20 000 handräckningsärenden som årligen hanteras av landets polismyndigheter rör ett stort antal transporter av frihets- berövade personer. Omkring hälften av dessa ärenden avser hand- räckning enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Flertalet handräckningsåtgärder hanteras enbart inom polismyndig- heten. Enligt en grov uppskattning utifrån den enkät som utred- ningen genomfört bland polismyndigheterna lämnas i omkring en tredjedel av ärendena uppgiften att genomföra en transport över till Kriminalvårdens transporttjänst.

I vilken utsträckning Kriminalvården utför transporter av tvångs- vårdade personer varierar mellan olika klientkategorier; flertalet sådana transporter avser således personer som vårdas enligt lagen (1990:52) om vård av unga (LVU) eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Endast omkring sju procent av de personer som Kriminalvården transporterar i samband med hand- räckning vårdas enligt LPT eller lagen (1991:1129) om rättspsykia- trisk vård (LRV).6

När det gäller transporter vid verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt utlänningslagen är utgångspunkten att Krimi- nalvårdens transporttjänst ska ombesörja transporter av frihets- berövade personer.

Särskilda överväganden beträffande olika typer av frihetsberöv- anden bör i första hand göras utifrån hur den enskilde som trans- porten avser upplever och påverkas av transporten. Därtill kommer hur den uppfattas av närstående och andra personer i den trans- porterades närhet. En ytterligare aspekt är emellertid hur den per- sonal som utför transporten – poliser och kriminalvårdare – uppfattar sitt uppdrag. Utifrån personalens perspektiv har det betydelse om denna känner sig säker, tillräckligt kompetent och i övrigt bekväm inför sin arbetsuppgift.

En första fråga är om det på ett principiellt plan är lämpligt att Kriminalvården hanterar personer som inte är dömda för brott. En andra fråga är om det är lämpligt utifrån de särskilda behov som de som ska transporteras kan ha. En tredje fråga rör säkerhetsaspekter.

6 För närmare statistiska uppgifter, se avsnitt 2.4.5 och 10.3.1.

223

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

9.3.2Brukarperspektivet

Föreningen Riksförbundet för social och mental hälsa har för utred- ningen framhållit vikten av att transporter av personer som tvångs- vårdas inom psykiatrin sker som ett led i vården och att vård- insatser i samband med handräckningsåtgärder i hemmet sätts in snabbt, exempelvis i samband med suicidförsök. Avsaknad av vård kan, liksom felaktigt omhändertagande och bemötande, förvärra psykiska skador och förlänga problematiken. Föreningen har vidare betonat att endast en liten del av personer som lider av psykiska sjukdomar är våldsbenägna. En alltför hög säkerhetsnivå och ångest- fyllda miljöer kan förstärka de psykiska problemen hos den person som åtgärden avser, men också ha en stigmatiserande effekt.

Mot bakgrund härav är det enligt föreningen angeläget att hand- räckning inte begärs i onödan och att vårdpersonal, i de fall hand- räckning krävs, tar en så aktiv del som möjligt. Polisens eller Krimi- nalvårdens del i handräckningen bör däremot begränsas till vad som är säkerhetsmässigt nödvändigt.

9.3.3Utförarperspektivet

Polisförbundet presenterare år 2009 en rapport baserad på en enkät- undersökning rörande Polisens förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka.7 Av de drygt 2 000 poliser som besvarade enkäten uppgav 45 procent att de regelbundet eller då och då utför handräckningar av psykiskt sjuka personer. Resultatet visade att utrycknings- och ordningspoliser i stor utsträckning kommer i kontakt med psykiatrin. Inom dessa grupper finns många poliser som är under 40 år och poliser som arbetat i yrket i högst fem år.

Fem procent av de poliser som i sitt arbete utför handräckningar av psykiskt sjuka personer uppgav att de alltid kände sig säkra i dessa situationer, 67 procent uppgav att de kände sig säkra i de flesta fallen, 16 procent kände sig säkra i maximalt hälften av fallen, medan 12 procent i princip aldrig kände sig säkra. 42 procent uppgav att de någon gång under de senaste tolv månaderna hade känt obehag i samband med handräckning. Obehaget var dels hänförligt till en känsla av bristande säkerhet, dels till en upplevd oförmåga att kunna bemöta den sjuke och hantera situationen på rätt sätt. Vissa uppgav

7 Har Polisen rätt förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka? – En undersökning bland 2 024 poliser. Polisförbundet 2009.

224

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

att uppgiften att ge sig in i en psykiskt sjuk persons bostad hör till polisens svåraste och farligaste arbete.

En del av detta obehag uppgavs ha att göra med bristande infor- mation inför handräckningsuppdraget. Bl.a. upplevdes långa trans- portsträckor i polisbil samt lång väntan på läkare utan att veta vad personen lider av för sjukdom som obehagligt. Även bristande ut- bildning uppgavs vara ett problem.

Mot bakgrund av enkätsvaren formulerade Polisförbundet ett antal krav för att förbättra polisers förutsättningar att bemöta psykiskt sjuka. Utöver förbättrad information innefattar dessa en uppmaning till Rikspolisstyrelsen att ta fram en nationell checklista med tydliga riktlinjer kring vad polisen bör tänka på inför och under en handräckning, en förbättrad grundutbildning i hur polisen ska bemöta psykiskt sjuka, obligatorisk vidareutbildning i bemötande av psykiskt sjuka samt förutsättningar för polisiär forskning kring bemötande av psykiskt sjuka.

9.4Jämförelse med förvarstagna i Kriminalvården

Att Kriminalvården hanterar personer som inte är frihetsberövade på grund av brott eller misstanke om brott är inte unikt för trans- portverksamheten.

Enligt huvudregeln i 11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen ska en utlänning som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Migrationsverket har ansvaret för dessa lokaler. Enligt 10 kap. 20 § första stycket utlänningslagen får emeller- tid Migrationsverket besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om utlänningen hålls avskild och av säkerhetsskäl inte kan vistas i Migrations- verkets förvarslokal. Sådan placering får också ske om det annars finns synnerliga skäl. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl behöver placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. Innan en placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest övervägs, bör möjlig- heterna att lösa problemet inom förvarslokalen alltid prövas.8 Barn som hålls i förvar kan dock inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelserna tillkom genom en reform som trädde i kraft år 1997. Tidigare placerades förvarstagna ut-

8 Prop. 1996/97:147 s. 31 och 41.

225

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

länningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårds- anstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall.9 Det bör påpekas att nämnda bestämmelse ger Migrationsverket möjlighet att besluta om placering i häkte. Personerna är således förvarstagna men inte häktade.10 För behandlingen av en utlänning som placerats i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest gäller emellertid enligt 11 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (häktes- lagen) i tillämpliga delar. Utlänningen ska därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen

och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

Flertalet placeringar av förvarstagna i kriminalvården sker i häkte, omkring 96 procent, vilket årligen motsvarar något över 2 000 per- soner. Under de senaste åren har den genomsnittliga tiden i häkte varit 12,4 dagar. I enstaka fall handlar det dock om vistelsetider överstigande ett år. Tendensen är att antalet förvarstagna i häkten ökar.11

Frågan om förvarstagna utlänningars placering i kriminalvården har behandlats i flera olika sammanhang. Häktesutredningen ifråga- satte i betänkandet Ny häkteslag det lämpliga i att många förvars- tagna placeras i kriminalvården. Det faktum att många förvarstagna var i psykiskt dåligt skick, innebar enligt utredningen att häktes- miljön var särskilt olämplig. Utredningen lade dock inte fram något förslag till lagändring.12

Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har i en rapport till Sveriges regering i anledning av ett besök i landet i juni 2009 uttalat att fängsligt förvar (prison) per definition inte är lämpligt för per- soner som varken är misstänkta eller dömda för brott. I de fall det är nödvändigt att frihetsberöva personer enligt utlänningslagstift- ningen, bör de placeras i lokaler särskilt inrättade för sådant ända- mål där verksamheten kan anpassas till personernas rättsliga status.

9Prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21.

10I sammanhanget kan nämnas att även andra personkategorier kan placeras i häkte utan att

det behöver vara fråga om misstanke om brottslig gärning. Rätten har således under vissa om- ständigheter möjlighet att häkta personer utan att det behöver finnas samband med brott. Bestämmelser härom finns i 5 kap. 9 § tredje stycket rättegångsbalken (för upprätthållande av ordningen under förhandling), 36 kap. 21 § rättegångsbalken (vittnen) samt 2 kap. 12 § första stycket och 6 kap. 9 § tredje stycket konkurslagen (1987:672) (gäldenärer).

11Förvarstagna i Kriminalvården. Kriminalvårdens internrevision – rapport 2009:4, s. 6 ff. Stati- stiken på området anses dock bristfällig. Se även promemorian Översyn av vissa frågor som rör förvarstagna utlänningar, Justitiedepartementet 2005-11-01.

12SOU 2006:17 s. 75.

226

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

CPT rekommenderade därför snara åtgärder för att säkra att för- varstagna inte placeras i fängsligt förvar.13

Även Kriminalvårdens internrevision har framhållit att häktes- miljön inte är lämplig för förvarstagna samt föreslagit en ny rutin som skulle kunna innebära att placering sker på ett mindre antal anstaltsavdelningar avsedda enbart för förvarstagna. Verksamheten skulle då kunna inriktas på de speciella behov som förvarstagna har.14

Förvarsutredningen (Ju 2009:03) har bl.a. i uppdrag att under- söka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är av- sett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler.15

9.5Överväganden och förslag

9.5.1Polisens respektive Kriminalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer – en jämförelse

Bedömning: När det gäller det praktiska genomförandet finns det inga generella skillnader mellan Polisens och Kriminal- vårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer.

Allmänna utgångspunkter

Som framgått ovan har JO i ett par fall ifrågasatt en ordning som innebär att Kriminalvården transporterar sjuka personer och uttalat att målsättningen måste vara att handräckningsuppdrag ska skötas genom Polisens försorg.

Den jämförelse som här görs mellan Polisens och Kriminal- vårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta grupper utgår emellertid från att en myndighet som begär handräckning allt- jämt bär ett ansvar för den person som åtgärden avser, exempelvis för att vårdbehov inte eftersätts, se kapitel 17. Med denna ut-

13Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punish- ment (CPT) from 9 to 18 June 2009, s. 35.

14Se anförd rapport från internrevisionen.

15Direktiv 2009:1.

227

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

gångspunkt blir Polisens eller Kriminalvårdens uppgift i första hand att upprätthålla säkerheten, dvs. att tillgodose behov av s.k. polisiär kompetens.

Principiella aspekter

Det finns en principiell motsättning i att Kriminalvården hanterar personer som inte har dömts för något brott. Transporter av per- soner som är dömda till fängelse tillhör Kriminalvårdens naturliga ansvarsområde. Kriminalvården har därutöver det primära ansvaret för transporter av häktade personer, medan Polisen som utgångs- punkt transporterar gripna och anhållna personer som placerats i polisarrest. Ur ett internationellt perspektiv är emellertid denna uppdelning inte självklar. Det kan således invändas att en natur- ligare fördelning vore att Polisen ansvarade för transporter av per- soner under hela förundersökningsstadiet, jfr den fördelning som finns mellan Tullverket och Kriminalvården, avsnitt 5.3.3. Även om häktade personer inte är dömda för brott, ligger dock transporter av sådana personer, liksom andra transporter som sker som ett led i den s.k. brottmålskedjan, på ett naturligt sätt inom ramen för Kriminalvårdens verksamhet.

Som framgått utför Kriminalvården emellertid transporter åt andra myndigheter i samband med handräckning. Nämnda principiella motsättning är särskilt tydlig när det gäller transporter av miss- brukare, barn och psykiskt sjuka som vårdas med stöd av LVM, LVU eller LPT. Detsamma gäller i fråga om transporter av utlän- ningar enligt utlänningslagen med undantag av de utvisningar som sker på grund av brott.

Dessa invändningar av principiell natur gör sig inte lika starkt gällande i fråga om personer som vårdas med stöd av lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård (LSU) eller LRV, eftersom vården då utgör ett led i brottmålskedjan. Lagstift- aren har emellertid när det gäller påföljder för sådana personer valt att de inte ska hanteras inom Kriminalvården, utan dömas till sär- skild vård. I konsekvens därmed kan hävdas att även transporter i samband med sådan vård ska utföras av vårdgivaren och inte av Kriminalvården. Beträffande dessa personkategorier kan dock, ut- över att vården sker inom ramen för ett straffrättsligt förfarande, påpekas att transporterna vanligen är av kortare varaktighet samt att personerna i regel har varit med om liknande transporter tidigare.

228

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

Av samma skäl är de principiella invändningarna inte heller sär- skilt starka vid transporter av personer efter allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, även om det i dessa fall handlar om personer som redan avtjänat sina straff. Detsamma gäller i de fall då en utlänning av säkerhetsskäl transporteras till häkte, kriminalvårds- anstalt eller polisarrest, eftersom transporten då normalt föranleds av att personen själv försatt sig i en sådan situation.

På det praktiska planet rymmer denna principiella fråga en social dimension, nämligen vilken stigmatiserande effekt Kriminalvårdens delaktighet kan ha. Tvångsomhändertaganden, liksom de förhåll- anden som ligger bakom dessa, är ofta förknippade med skuld. Sär- skilt psykisk sjukdom är i många fall förenad med en känsla av skuld. Under sådana omständigheter kan det i förhållande till när- stående och omgivningen i övrigt upplevas som särskilt stigmati- serande att – i vissa fall med fängsel – behöva färdas i Kriminal- vårdens målade fordon tillsammans med uniformerad personal.

Särskilda behov

De personer som blir föremål för handräckning enligt någon av lagarna om tvångsvård är per definition i behov av olika former av vård. Ofta har de dålig psykisk och fysisk status. Även personer som ska avvisas eller utvisas ur landet under tvång, befinner sig normalt sett i en utsatt situation. Transporter av frihetsberövade personer sker i många fall just till följd av att personens försämrade hälsa, exempelvis i samband med sjuktransporter eller förflyttningar av säkerhetsskäl. Även när så inte är fallet innebär transporten ett uppbrott som i sig kan väcka oro. Nämnda omständigheter gör det angeläget att personer som transporteras får ett adekvat medicinsk omhändertagande och ett lämpligt bemötande i övrigt.

När det gäller förutsättningarna för ett medicinskt omhänder- tagande ska enligt 9 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11) läkares medgiv- ande och anvisningar inhämtas före beslut om transport, om den som ska transporteras är sjuk eller om en transport kan medföra risker för den transporterade personens hälsa. Har läkaren bestämt att läkemedel och/eller behandlingsanvisning ska följa med trans- porten ska det, vid uppehåll under transporten, hållas tillgängligt för ansvariga på uppehållsstället. Transportörerna utför däremot ingen medicinering.

229

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

Utöver nämnda aspekter som avser förutsättningarna för ett adekvat medicinskt omhändertagande, finns det i samband med att Kriminalvården utför transporter åt andra myndigheter ibland andra omständigheter av praktisk karaktär som kan vara negativa för den enskilde, främst eventuella samtransporter med andra klientgrupper samt uppehåll i häkte eller polisarrest, vilket i sin tur innebär att den transporterade kan bli tvungen att underkasta sig kroppsvisi- tation.

Tidigare tillämpade Kriminalvårdens transporttjänst en regel som innebar att olika klientgrupper hade rätt till ”ensamt säte” under transport. Även i dag eftersträvas att personer som transporteras åt andra myndigheter inte ska transporteras tillsammans med personer som är föremål för kriminalvård. Det är dock upp till den enskilde transportledaren att avgöra placeringen i bilen. Samtransporter förekommer bl.a. vid transporter av tvångsvårdade personer, men även vid verkställighetsresor som sker med charterflyg och som omfattar såväl personer som utvisas på grund av brott som övriga fall av avvisade eller utvisade personer. Den olägenhet som sam- transporter vid dessa flygningar innebär ska emellertid vägas mot fördelen att personerna inte behöver utsättas för allmänhetens uppmärksamhet på det sätt som sker vid reguljära flygningar. Det bör påpekas att personer som är föremål för dessa samtransporter har det gemensamt att de är landsmän som mot sin vilja ska åter- vända till hemlandet. Därtill kommer att de personer som utvisas på grund av brott enligt en allmän domstols beslut ofta även är asyl- sökande.

Säkerhetsaspekter

En särskild del av lämpligheten i att Kriminalvården utför trans- porter åt andra myndigheter rör möjligheten att vid behov använda våld och annat tvång. Såväl handräckning som överlämnande av verkställighetsärenden enligt utlänningslagen sker normalt på grund av behovet av s.k. polisiär kompetens, främst möjligheterna att använda våld och annat tvång. Vid de transporter som Kriminal- vården utför efter överlämnande av uppdraget från polismyndig- heten finns det därmed alltid ett potentiellt behov av att använda våld eller tvång för att genomföra transporten. Bestämmelserna om handräckning respektive verkställighet enligt utlänningslagen ger i sin nuvarande form inte några direkta befogenheter för Kriminal-

230

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

vårdens personal. Om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter förutsätter det därför en rättslig reglering av tvångs- befogenheter, se kapitel 16.

En annan säkerhetsmässig aspekt, som bl.a. tydliggjorts i den av Polisförbundet genomförda enkäten och som också har betydelse för Kriminalvårdens personal, är behovet av information i samband med handräckning, se kapitel 20.

På det praktiska planet har i allmänhet kriminalvårdspersonal goda förutsättningar att vidmakthålla frihetsberövanden och i övrigt upprätthålla säkerheten.

Sammanfattande bedömning

Som tidigare nämnts har JO vid flera tillfällen ifrågasatt om trans- porter av sjuka människor hör hemma inom Kriminalvårdens trans- portorganisation. JO har vidare uttalat att målsättningen måste vara att handräckningsuppdrag beträffande psykiskt sjuka sköts genom polismyndighetens försorg och inte lämnas över till Kriminal- vården. Antalet handräckningstransporter avseende psykiskt sjuka som polismyndigheterna lämnar över till Kriminalvården är relativt litet, såväl i förhållande till det totala antalet handräckningsärenden avseende psykiskt sjuka, som i relation till klientgrupper som tvångs- vårdas på annan grund. Detta kan tyda på att målsättningen att sådana transporter inte ska ombesörjas av Kriminalvården har fått genomslag i praktiken.

Enligt vad som framkommit av den enkät som utredningen låtit landets polismyndigheter besvara, är det emellertid främst transport- tekniska överväganden som ligger bakom att transporter av tvångs- omhändertagna inom psykiatrin inte överlämnas till Kriminalvårdens i lika stor utsträckning som andra personkategorier. För det första handlar det i många fall om handräckningsåtgärder som innefattar hämtning i hemmet, vilket innebär att polismyndigheten ändå måste medverka för att verkställa frihetsberövandet. För det andra ger handräckningsbestämmelserna i LPT och LRV inte någon möjlig- het till biträde med förflyttning för att exempelvis flytta en redan frihetsberövad person mellan institutioner. För det tredje är det ofta fråga om brådskande transporter som inte kan invänta att Kriminal- vården får möjlighet att utföra dessa. För det fjärde avser trans- porterna vanligen förhållandevis korta avstånd.

231

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

Ovan har redogjorts för ett antal omständigheter som har be- tydelse för bedömningen om Kriminalvården bör utföra transporter för andra myndigheters räkning. Såväl principiella skäl, som de sär- skilda behov som de personer som transporteras kan ha, kan i viss mån anföras mot att Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter.

Motsvarande skäl kan anföras mot den ordning som innebär att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen placeras i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest. Generellt sett gör sig dessa argu- ment emellertid betydligt starkare gällande när det är fråga om för- varsplaceringar än vid transporter, eftersom placeringarna vanligen är av längre varaktighet.

I många fall är det en fördel om transporterna kan genomföras utan någon begäran om handräckning. I de fall handräckning be- gärs är alternativet till att Kriminalvården utför transporterna att polismyndigheterna själva genomför dessa. De skäl som kan an- föras mot att Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndig- heter ska då vägas mot en ordning som innebär att dessa trans- porter i stället ombesörjs av polismyndigheterna.

När det gäller principiella aspekter kan möjligen hävdas att Krimi- nalvården i större utsträckning än Polisen förknippas med brott och straff och att den stigmatiserande effekten därför generellt sett är större om Kriminalvården ombesörjer transporterna. Även om Polisen har ett stort antal uppgifter som inte har med brotts- bekämpning att göra, använder sig emellertid även Polisen vid handräckningsuppdrag i stor utsträckning av målade bilar och uni- formerad personal. Det sagda innebär att de principiella invänd- ningar som kan göras mot att Kriminalvården utför transporter åt andra myndigheter också gör sig gällande om transporterna i stället utförs av Polisen. Det kan tvärtom upplevas som mindre stigmati- serande att färdas i en diskret bil tillhörande Kriminalvården än i Polisens målade bil. Problemet med stigmatisering uppkommer dessutom i första hand vid hämtning i den enskildes hem. Det var tidigare vanligt att kriminalvårdspersonal följde med polisperso- nalen in i bostaden vid sådan hämtning eller väntade utanför för att sedan transportera personen. I dag förekommer detta emellertid i princip aldrig. I de fall sådana transportuppdrag överlämnas sker det i stället från någon av Polisens eller Kriminalvårdens lokaler. Detta innebär att de transporter som Kriminalvården utför typiskt sett inte har så stark stigmatiserande effekt som transporter från hem- miljön.

232

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

I fråga om förutsättningarna att tillgodose de särskilda behov som personer som transporteras kan ha, har i normalfallet varken poliser eller kriminalvårdspersonal förutsättningar eller behörighet att till- godose andra än vissa grundläggande medicinska behov. Även om poliser i allmänhet kan antas ha en något bredare erfarenhet av att arbeta med och bemöta personer i utsatta situationer, är i normal- fallet även Kriminalvårdens personal van att hantera personer med särskilda behov. Det bör framhållas att många av de klienter som omfattas av kriminalvård lider av psykisk ohälsa, har en miss- bruksproblematik eller av annan anledning är socialt utsatta. Medan poliser ofta utför olika typer av arbetsuppgifter, utvecklar särskild transportpersonal en vana att hantera och ”läsa av” olika människor vid transport. En stor del av transporttjänstens personal har dess- utom erfarenhet från arbete inom vården, exempelvis som vårdare eller ambulansförare. Såsom framhållits av rutinerad personal inom transporttjänsten känner transportpersonalen ofta till de personer som transporteras sedan tidigare transporter. Det är också vanligt att en och samma person förekommer i olika ”roller”, exempelvis som häktad eller som omhändertagen enligt någon av de olika lagarna om tvångsvård. Transporttjänstens personal har också upplevt att många personer som ska transporteras finner en lättnad i att ha att göra med personal som inte förknippas med frihetsberövandet på samma sätt som exempelvis polis- eller häktespersonal. Även de myn- digheter som begär handräckning har framfört att detta är en fördel.

Som framgått av den enkät som Polisförbundet genomfört upp- lever många polismän en frustration när det gäller förutsättning- arna att bemöta psykiskt sjuka personer. Enligt enkäten är en del av problemet hänförligt till bristen på information om den enskildes psykiska och fysiska status. Därtill kommer bristfällig kunskap när det gäller psykiatrisk problematik. Många av de poliser som genom- för handräckning har också en relativt kort yrkeserfarenhet bakom sig. Vidare kan uppehåll och övernattningar i häkte eller polisarrest bli aktuella även när Polisen genomför en transport, möjligen med undantag av fall då transport sker genom s.k. stafettkörning. För- delarna för den enskilde att transportuppdragen stannar hos Polisen i stället för att lämnas över till Kriminalvården framstår därmed inte heller i detta avseende som uppenbara.

Av Polisförbundets enkät har vidare framkommit att många poliser upplever säkerhetsmässiga risker i samband med handräck- ning. När det gäller säkerhetsaspekter kommer utredningen i kapi- tel 16 att se över hur kriminalvårdens personal genom en rättslig

233

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

reglering kan ges direkta möjligheter att vid behov använda våld och annat tvång vid transporter som genomförs åt andra myndig- heter. I kapitel 20 diskuteras på motsvarande sätt möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter i samband med handräck- ning. Förutsatt att nämnda aspekter tillgodoses, har Kriminalvårdens personal i allmänhet lika goda säkerhetsmässiga möjligheter som Polisen att genomföra transporter åt andra myndigheter. Kriminal- vårdens roll i ett handräckningsförfarande inskränker sig dessutom till transporter av redan frihetsberövade personer.

Även om det i förstone kan framstå som otillfredsställande att exempelvis psykiskt sjuka eller unga personer hanteras av Kriminal- vården, kan utredningen när det gäller det praktiska genomförandet sammantaget inte se några generella skillnader i Polisens och Krimi- nalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer. Med hänsyn till att en myndighet som begär handräckning alltjämt bär ett ansvar för den som berörs, och Polisens eller Kriminal- vårdens uppgift ska vara att just upprätthålla säkerheten, gör sig JO:s synpunkt dessutom mindre starkt gällande.

Som diskuteras nedan behöver emellertid såväl Polisens som Kriminalvårdens förutsättningar att utföra transporter åt andra myn- digheter förbättras.

9.5.2Förbättrade förutsättningar för Polisen och Kriminalvården att utföra transporter åt andra myndigheter

Bedömning: Såväl Polisen som Kriminalvården bör vid hand- räckning enligt LVM, LVU, LPT, LRV och LSU få förbättrade förutsättningar att utföra transporter åt andra myndigheter.

Förslag:

–Skärpta krav på att den myndighet som har begärt hand- räckning medverkar vid åtgärden.

–Förbättrad information om den enskilde för bättre planering och genomförande av åtgärden.

–Tydliga föreskrifter och riktlinjer när det gäller vad den verk- ställande myndigheten bör tänka på inför och under en hand- räckning.

–Förbättrad grund- och vidareutbildning när det gäller bemöt- ande av psykiskt sjuka och andra personer i utsatta situationer.

234

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

rättningen.16 De nämnda kraven ställs emellertid inte upp i några tvingande bestämmelser och det finns inte någon kontroll av efter- levnaden.

I ett flertal sammanhang har konstaterats att Polisen inte alltid använder civilklädd personal för dessa uppdrag utan, beroende på ärendets karaktär och tillgången på personal, genomför uppdragen även med uniformerad personal.17 Enligt vad utredningen erfarit från såväl brukarhåll som polismyndigheter är så alltjämt fallet, och detta är ofta snarare regel än undantag. Kriminalvårdens transport- tjänsts personal bär vanligen tjänstedräkt vid inrikes resor men är civilklädd vid utrikes resor.

Det sagda väcker frågan om det finns anledning att i författning eller på annat sätt reglera hur en transport ska genomföras. Som en jämförelse kan nämnas att det i 2 kap. 42 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) finns bestämmelser om transporter av intagna. Där anges att det vid transport ska tillses att den intagne inte utsätts för obehörigas uppmärksamhet.18 Med hänvisning till att frågan lämpligen bör regleras i författning på lägre nivå, har bestämmelsen inte förts över till fängelselagen (2010:610).19 En sådan bestämmelse finns i 16 § tredje stycket Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m.

Bestämmelser om att hämtning och omhändertagande ska genom- föras på ett sådant sätt att åtgärden inte väcker onödig uppmärk- samhet eller orsakar den som berörs av den större olägenhet än vad som är nödvändigt finns i vissa förordningar. Där anges även att en polisman som deltar i åtgärden om möjligt ska vara civilklädd och använda ett fordon som inte är särskilt utmärkt som fordon.20

Föreskrifter om klädsel finns för polisers del i Rikspolisstyrel- sens uniformsföreskrifter för polisen (RPSFS 2004:10, FAP 798-1), (UniF-P). I 3 § föreskrivs att en polisman som tilldelats uniform ska bära uniform i tjänsten, om inte civil klädsel är lämpligare med hänsyn till tjänstens och uppdragets art eller andra omständigheter.

För kriminalvårdspersonals del finns regler om klädsel i Kriminal- vårdens föreskrifter om tjänstedräkt (KVAF [SÄK] 2007:2). I 2 § anges att tjänstedräkt ska bäras vid transport av intagna och häktade

16Prop. 1990/91:58 s. 287 samt 4 kap. 5 § SOSFS 2008:18.

17SOU 1998:32 s. 215 f., prop. 1999/00:44 s. 46, Ds 2003:30, s. 10 och 116.

18Jfr JO dnr 4986-2007, 4987-2007 och 4019-2009.

19Prop. 2009/10:135 s. 117.

2016 § förordningen (2006:467) om verkställighet av vårdnadsavgöranden och 11 § förord- ningen (1989:177) om erkännande och verkställighet av utländska vårdnadsavgöranden m.m. och om överflyttning av barn.

236

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

mellan anstalter, häkten och polismyndigheter samt i samband med inställelse till domstolsförhandling. Om det är motiverat av säker- hetsskäl ska tjänstedräkt bäras också vid andra transporter än de som avses i första stycket, vid sjukhusbevakning och vid bevakad permission. Om det är möjligt ska dock civil klädsel bäras vid trans- port av intagna och häktade när allmänna kommunikationsmedel används.

De transporter som Polisen och Kriminalvården utför åt andra myndigheter rör ett stort antal olika grupper av människor med varierande behov. Såsom påpekats för utredningen från säkerhets- ansvariga inom psykiatrin kan det förekomma fall då det till och med är önskvärt att personalen är uniformerad och använder målade bilar, t.ex. när åtgärden rör en paranoid person. Att personalen är uniformerad kan också, beroende på situationen, inge respekt och skapa trygghet och därmed ha en lugnande effekt. Därtill kommer, såsom framförts från polishåll, att genomförandet av handräck- ningsåtgärder i vissa sammanhang fordrar uniformerad personal, då exempelvis ett omhändertagande i hemmet av en person som med våld motsätter sig åtgärden, annars tilldrar sig än större uppmärk- samhet. I enstaka situationer kan även säkerhetsskäl motivera uni- formering och användandet av målade bilar. Ett skäl till att Krimi- nalvården numera använder tydligt profilerade fordon är således att det i farofyllda situationer är viktigt att visa allmänheten att det är fråga om Kriminalvårdens fordon. Mot bakgrund av vad som nu sagts bör det inte i lagstiftning uppställas allmänna krav på hur en trans- port ska genomföras. En sådan lagstiftning är inte heller särskilt effektiv och är svår att tillämpa.

Inom Rikspolisstyrelsen pågår ett arbete med att se över tillämp- ningen av handräckningsinstitutet. Detta syftar till ökad enhetlighet mellan de olika polismyndigheterna, men också till att handräck- ningsåtgärder i framtiden ska kunna utformas på ett mer individuellt sätt utifrån den enskildes behov. Översynen är tänkt att resultera i en föreskrift, checklista eller motsvarande vägledning.

Enligt utredningens mening är det lämpligt att vikten av att en handräckning genomförs så att den inte i onödan tilldrar sig omgiv- ningens uppmärksamhet – liksom vad den verkställande myndig- heten i övrigt bör tänka på inför och under en handräckning – upp- märksammas i sådana föreskrifter på myndighetsnivå, riktlinjer, hand- böcker, checklistor och liknande.

237

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

SOU 2011:7

Övriga frågor

Nyss nämnda nationella vägledning bör även behandla lämpligheten av samtransporter. Utgångspunkten bör därvid vara att personer som transporteras enligt de olika lagarna om tvångsvård inte samtrans- porteras med andra klientgrupper. Undantag bör dock kunna göras vid transporter med taxiflyg.

Som angetts ovan har transporttjänsten på försök använt ett prototypfordon, som är byggt så att de personer som transporteras sitter helt åtskilda från varandra och personalen i fyra ”celler”. Per- sonalen kan kommunicera med dem som transporteras genom kameror och headset. Under försöksperioden har fordonet endast använts för transporter av Kriminalvårdens egna klienter. Enligt ut- redningens mening bör transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter normalt inte heller i framtiden ske i denna typ av bilar. Den omständigheten att de transporterade sitter åtskilda kan i vissa fall i och för sig vara en fördel, eftersom de transpor- terade då inte behöver ha kontakt med varandra. Å andra sidan med- för det att de också är skilda från transportpersonalen och därmed från den mänskliga kontakt som det innebär, vilket är olyckligt med tanke på den utsatta situation som personerna befinner sig i. Därtill kommer att användningen av denna fordonstyp utesluter att personal från den myndighet som beställt handräckning följer med transporten.

En annan fråga som bör tas upp är lämpliga lokaler för måltider, övernattningar och andra uppehåll under transport.

Utbildning

Polishögskolan har till utredningen framfört att det finns ett behov av att i större utsträckning lyfta fram frågor rörande psykiskt sjuka och andra socialt utsatta personer i såväl grund- som vidareutbild- ningen av poliser. Sådan utbildning är generellt värdefull, eftersom poliser kommer i kontakt med socialt utsatta personer i ett stort antal situationer. Dessa områden har vidareutvecklats inom grund- utbildningen under senare år. I dagens polisutbildning ingår en tio veckor lång kurs rörande psykisk ohälsa, missbruk och social ut- satthet. Det finns bl.a. ett nära samarbete mellan Polishögskolan och rättspsykiatrin. Enligt Polishögskolan bör dessa utbildnings- områden dock vidareutvecklas och ges ytterligare utrymme, både i teori och praktik. Särskilt viktigt är det att förmedla kunskap i

238

SOU 2011:7

Särskilda överväganden med hänsyn till den frihetsberövade

kommunikation och hur vålds- och tvångsanvändning kan undvikas genom dialog. Därmed kan förhindras att det polisiära beteendet framkallar farliga situationer. Det är då angeläget att personal med erfarenhet från bl.a. tvångsvården bidrar med sin kunskap och er- farenheter. Motsvarande frågor ingår inte som direkta moment inom ramen för den vidareutbildning som finns för poliser. Det är troligt att dessa frågor kommer att ges större utrymme i en fram- tida reformerad grundutbildning för poliser, framförallt inom ramen för obligatorisk praktik. Även med en förändrad grundutbildning kvarstår emellertid enligt Polishögskolan behovet när det gäller vidare- utbildningen.

Enligt vad utredningen erfarit vid kontakter med transportper- sonal inom Kriminalvården, finns det även bland denna personal önskemål om ökad utbildning när det gäller bemötande av personer i utsatta situationer. Allmänt sett anses det svårare att bemöta per- soner som är föremål för tvångsvård än Kriminalvårdens egna klienter. Vikten av att dessa gruppers särskilda behov lyfts fram ytterligare i utbildningen har också framhållits av ledningen för transporttjänsten.

Också brukarföreningen Riksförbundet för social och mental hälsa har framfört att det finns ett behov av sådan utbildning.

Erforderlig kunskap om psykiatrisk problematik innebär att förutsättningarna för ett gott bemötande förbättras. Ur ett arbets- miljöperspektiv är det också viktigt att personalen känner sig trygg i sina uppgifter. Därmed bör det också vara möjligt att anpassa säkerhetsnivån och reducera den stigmatiserande effekt som en handräckning kan ha. Personalens otrygghet kan däremot, såsom framhållits av säkerhetsansvariga inom psykiatrin, ”smitta” den per- son som handräckningen avser och därmed försvåra åtgärden.

Mot bakgrund av vad som nu sagts är det angeläget att frågor om bemötande av psykiskt sjuka och andra personer i utsatta situa- tioner lyfts fram i såväl polisers som kriminalvårdspersonals grund- och vidareutbildning. Behovet synes störst i fråga om vidareutbild- ning, eftersom det är vanligt att det går många år mellan grund- utbildning och kontakt med handräcknings- och transportuppgifter.

I sammanhanget kan nämnas att regeringen har gett Myndig- heten för handikappolitisk samordning (Handisam) i uppdrag att unde

SOSFS	Socialstyrelsens
	författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar
SÄPO	Säkerhetspolisen
SÖ	Sveriges internationella
	överenskommelser
TPC	Transportcentral
TPT	Transporttjänsten
	(egen myndighet 1994–2006)
TPVFS	Totalförsvarets pliktverks
	författningssamling
TRMFS	Totalförsvarets rekryterings-
	myndighets författningssamling
UniF-P	Rikspolisstyrelsens uniforms-
	föreskrifter för Polisen

ALFA	Allmänt löne- och förmånsavtal
Appl.	Application
	(Europadomstolen)
BEK	Bekendtgørelse (Danmark)
BRF	förordning (1999:1134) om
	belastningsregister
BRL	lag (1998:620) om
	belastningsregister
CPT	European Committee for the
	Prevention of Torture and
	Inhuman or Degrading
	Treatment or Punishment
DEPA	deportee accompanied
	(eskorterad verkställighet)
DEPU	deportee unaccompanied
	(oeskorterad verkställighet)
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	departementsserien
EG	Europeiska gemenskaperna

SOU 2011:7		Författningsförslag
första–tredje styckena.		denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den