Spara i goda tider

– för en stabil kommunal verksamhet

Betänkande av Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen

Stockholm 2011

SOU 2011:59

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23619-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Norman

Regeringen beslutade den 25 mars 2010 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2010:29) med uppgift att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredningen har antagit namnet Kommunsektorn och konjunkturen (Fi 2010:02).

Som utredare förordnades fr.o.m. den 1 juni 2010 analyschefen Clas Olsson. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 juni 2010 ämnesrådet Kjell Ellström, chefsekonomen Mats Kinnwall, departementssekreteraren Johan Stjernfält (t.o.m. den 30 september 2010), och departementssekreteraren Mikael Witterblad. Som experter förordnades fr.o.m. den 2 juni 2010 utredaren Anders Brunstedt (t.o.m. den 18 januari 2011), ekonomen Jenny von Greiff (t.o.m. den 31 december 2010), kanslirådet Karin Gustafsson, ekonomen Anders Nilsson, analytikern Sofia Olsson och departe- mentssekreteraren Hanna Ågren. Som sakkunnig förordnades fr.o.m. den 1 oktober 2010 departementssekreteraren Anna Widenfalk. Som expert förordnades fr.o.m. den 1 januari 2011 ekonomen Anna Brink (t.o.m. den 31 januari 2011). Som expert förordnades fr.o.m. den 19 januari 2011 prognosansvarige Håkan Jönsson. Som experter förordnades fr.o.m. den 1 februari 2011 ekonomen Helena Knutsson och departementssekreteraren Charlotte Brunlid.

Till den politiska referensgruppen förordnades fr.o.m. den 17 juni 2010 regionrådet Jonas Andersson, politiske sekreteraren Mikael Gustafsson, gruppledaren Emilia Hagberg, dåvarande riksdags- ledamoten Sonia Karlsson, dåvarande kommunalrådet Eva Nypelius, riksdagsledamoten Göran Pettersson samt riksdagsledamoten Anders Sellström.

Från och med den 1 augusti 2010 anställdes sektionschefen Agneta Rönn som huvudsekreterare och experten Carl J. Nordén som sekreterare (t.o.m. den 31 oktober 2010). Från och med den 13 oktober 2010 anställdes revisionskonsulten Åsa Sandgren som

Till statsrådet Peter Norman

SOU 2011:59

sekreterare. Från och med den 1 oktober 2010 anställdes pol.mag. Elin Bergman som sekreterare (t.o.m. den 30 november 2010). Från och med den 1 december anställdes ekonomen Tomas Thorén som sekreterare. Ekonomerna Lennart Tingvall, Hans Olsson och Tomas Nordström har under utredningstiden biträtt sekretariatet. Eva Gatsinzi med kollegor vid kommittéservice har bistått utred- ningen i samband med tryckning av betänkandet.

Ett särskilt yttrande har avgivits av sakkunnig Mats Kinnwall. Jag får härmed överlämna betänkandet Spara i goda tider – för en

stabil kommunal verksamhet (SOU 2011:59) varvid uppdraget är slutfört.

Stockholm i september 2011

Clas Olsson

/Agneta Rönn

Åsa Sandgren

Tomas Thorén

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Författningsförslag .............................................................			23
1	Utredningens uppdrag och arbetsformer .......................		41
1.1	Uppdraget.................................................................................		41
1.2	Arbetsformer............................................................................		42
1.3	Betänkandets disposition.........................................................		43
2	Bakgrund och utgångspunkter .....................................		45
2.1	Kommuner och landsting i samhällsekonomin......................		45
2.2	Det finanspolitiska ramverket.................................................		46
	2.2.1	Ramverkets komponenter............................................	47
	2.2.2 Ramverkets innebörd för kommunsektorn ................		47
2.3	Finanskrisen 2008 ....................................................................		48
	2.3.1 Krisens effekter för kommunsektorn..........................		50
2.4	Förutsättningarna för en stabil kommunal verksamhet ........		53
	2.4.1 Tidigare beslut och utredningsarbeten m.m. ..............		53
	2.4.2	Vad säger forskningen? ................................................	55
2.5	Behovet av förändringar ..........................................................		57
	2.5.1	Kommunsektorn i stabiliseringspolitiken...................	58
	2.5.2 Förutsättningar för kommunsektorns planering........		58
	2.5.3 Förutsättningar för stabilitet i kommunsektorns
		verksamhet ....................................................................	59

Innehåll	SOU 2011:59
2.5.4 Balanskrav och god ekonomisk hushållning i
konjunktursvängningar.................................................	60
2.5.5 Behov av ett regelbaserat system för stabilisering
av intäkter över en konjunkturcykel............................	61

2.6Andra faktorer som påverkar den kommunala

	verksamheten i samhällsekonomin framöver	.........................63
3	Internationell utblick ..................................................	65
3.1	Sammanfattning och slutsatser................................................	65
3.2	Direktivet..................................................................................	67

3.3Ett jämförande perspektiv på frågor som rör

	kommunsektorns konjunkturkänslighet ................................	67
3.4	Finanspolitik och effekter på kommunal sektor av
	krisen 2008 – två OECD-studier ............................................	68
3.5	Ekonomiska relationer mellan staten och
	kommunsektorn i de nordiska länderna .................................	69
	3.5.1 Avtals- och förhandlingsförfaranden mellan stat
	och kommun .................................................................	69
	3.5.2 Principer för fastställande av kommunsektorns
	finansiering ....................................................................	70
	3.5.3 Finanspolitiska insatser gentemot
	kommunsektorn i den senaste finanskrisen ................	72
3.6	Krav på ekonomisk balans i kommuner och delstater ...........	73

3.7Stabiliseringsfonder för utjämning av intäkter över

	konjunkturcykeln.....................................................................	75
4	Nuvarande skatte- och bidragssystem för
	kommunsektorn..........................................................	79
4.1	Inledning...................................................................................	79
4.2	Utbetalningssystemet för kommunalskatt .............................	79
	4.2.1 Utbetalning av kommunal inkomstskatt.....................	80
	4.2.2 Effekter på statsbudgeten av
	utbetalningssystemet ....................................................	81

SOU 2011:59 Innehåll

	4.2.3 Effekter i de kommunala boksluten av
		prognosavvikelserna i utbetalningssystemet...............	81
4.3	Statsbidrag ................................................................................		83
	4.3.1	Kommunalekonomisk utjämning................................	84
5	De kommunala finansernas konjunkturkänslighet ..........		87
5.1	Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser .............		87
5.2	Inledning...................................................................................		90
	5.2.1	Direktivet ......................................................................	90
	5.2.2	Metoder och underlag ..................................................	90
5.3	Konjunktur och konjunktursvängningar................................		91
	5.3.1	Stabilisering...................................................................	93

5.4En struktur för analysen av de kommunala finansernas

	konjunkturkänslighet ..............................................................		95
5.5	Resultat av analyserna..............................................................		97
	5.5.1	Några generella iakttagelser .........................................	97
	5.5.2 Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat ............		98
	5.5.3	Kommunala skatteunderlaget ....................................	101
	5.5.4 Generella och riktade statsbidrag ..............................		103
	5.5.5	Konsumtion och sysselsättning.................................	104
	5.5.6	Investeringar ...............................................................	109
6	God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett
	konjunkturellt perspektiv...........................................		111
6.1	Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser ...........		111
6.2	Direktivet ...............................................................................		113
6.3	Utvecklingen av kommunernas och landstingens
	ekonomiska resultat och ställning.........................................		113
	6.3.1 Resultatutvecklingen i kommunsektorn kopplad
		till den makroekonomiska utvecklingen ...................	114
	6.3.2 Ekonomiskt resultat i kommuner och landsting ......		115
	6.3.3 Kommunernas och landstingens soliditet.................		118
6.4	Regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning....		121
	6.4.1	Inledning .....................................................................	121
			7

Innehåll SOU 2011:59

	6.4.2	God ekonomisk hushållning ......................................	121
	6.4.3	Balanskravet.................................................................	122
	6.4.4	Normgivande organ ....................................................	125
6.5	Balanskravet – tillämpning och effekter ...............................		126
	6.5.1 Balanskravet inom ramen för god ekonomisk
		hushållning ..................................................................	126
	6.5.2 Ökat fokus på ekonomin............................................		127
	6.5.3 Balanskravet bromsar i lågkonjunktur och vice
		versa .............................................................................	128
	6.5.4 Balanskravets utformning påverkar redovisningen...		128
	6.5.5 Balanskravsresultat – redovisning och utvärdering...		131
	6.5.6 Marginaler och reserver i ekonomin – vad gör
		kommuner och landsting i dag? .................................	133
6.6	Ekonomisk analys och god ekonomisk hushållning ............		134
	6.6.1	Budget och planer .......................................................	134
	6.6.2	Uppföljning och bokslut ............................................	135
6.7	De kommunala avtalspensionerna.........................................		136
	6.7.1	Bakgrund .....................................................................	136
	6.7.2 Pensionsredovisning i dag – avvikelser och
		effekter.........................................................................	144
	6.7.3 Hur påverkas pensionerna av
		konjunkturvariationer?...............................................	146
7	Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter
	över konjunkturcykeln ...............................................		155
7.1	Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser............		155
7.2	Inledning.................................................................................		158
	7.2.1 Direktivet och tolkningen av det ...............................		158
	7.2.2 Slutsatser utifrån utredningens analyser av de
		kommunala finansernas konjunkturkänslighet.........	159
7.3	Stabilisering av intäkter – några principer.............................		160
	7.3.1 Syftet med en stabilisering..........................................		160
	7.3.2 Stabiliseringen bör så långt möjligt vara
		regelstyrd.....................................................................	161
	7.3.3 Stabiliseringen bör balansera ekonomiskt över tid ...		162
	7.3.4 En fond för hantering av stabiliseringsbalansen .......		163
	7.3.5 Vad ska stabiliseras och hur?......................................		165
8

SOU 2011:59		Innehåll
7.3.6 Några sammanfattande utgångspunkter för ett
	stabiliseringssystem ....................................................	165
7.4 Skatteunderlaget som bas i ett stabiliseringssystem ............		166
7.4.1	Underliggande skatteunderlagsförändringar ............	166
7.4.2 Ska systemet bygga på prognoser eller utfall? ..........		166
7.4.3 Utjämning i reala eller nominella termer?.................		168
7.5 System för stabilisering av kommunsektorns intäkter ........		170
7.5.1	Inledning .....................................................................	170
7.5.2 Principiella egenskaper i ett stabiliseringssystem .....		173
7.5.3	Sammanfattning av beräkningsexempel ....................	174

7.6Hur skulle ett stabiliseringssystem ha fungerat i krisen

	2008?	.......................................................................................	183
7.7	Andra ............................................metoder för stabilisering		186
	7.7.1 .....................................................................	Inledning	186
	7.7.2 ...............	Utbetalningssystemet för kommunalskatt	186
	7.7.3 ...................................	Konjunkturbaserat statsbidrag	190
8	Den kommunala ...................................självstyrelsen		191
8.1	Inledning.................................................................................		191
8.2	Lagstiftning ...................som rör kommuner och landsting		191
	8.2.1 Bestämmelser i regeringsformen om kommunal
	.................................................................	självstyrelse	191

8.3Grundlagsbestämmelsernas betydelse för utredningens

	förslag .....................................................................................	194
9	Överväganden och förslag..........................................	195
9.1	Inledning.................................................................................	195
9.2	Stabilisering av de kommunala intäkterna över en
	konjunkturcykel.....................................................................	196
	9.2.1 Visar konjunkturanalyserna på ett behov av en
	stabilisering av intäkter?.............................................	196
	9.2.2 Förutsättningar för ett centralt system för
	stabilisering av kommunala intäkter..........................	202
	9.2.3 Sammanfattande utgångspunkter för förslagen
	om stabilisering av intäkter ........................................	208
		9

Innehåll

SOU 2011:59

9.3Förstärkning och modifiering av god ekonomisk

hushållning och balanskravet.................................................		209
9.3.1 Resultatutjämning för att möta
	konjunkturvariationer.................................................	209
9.3.2 Föreskrifter för god ekonomisk hushållning och
	resultatutjämningsreserven.........................................	214
9.3.3 Resultatutjämningsreserv inom ramen för god
	ekonomisk hushållning...............................................	217
9.3.4 Resultatutjämningsreserven i samband med
	budgetering..................................................................	221
9.3.5	Resultatutjämningsreserv vid bokslut........................	222
9.3.6	Resultatutjämningsreserven i årsredovisningen........	224
9.3.7 Utvärdering av ekonomisk ställning i
	förvaltningsberättelsen ...............................................	225
9.3.8 Redovisningen av de kommunala
	avtalspensionerna ........................................................	226

9.4Utformning av ett garantisystem för stabilisering av

	kommunala intäkter ...............................................................		227
	9.4.1	Utgångspunkter för utformningen av ett
		stabiliseringssystem med garanti................................	227
	9.4.2	Stabiliseringsbidrag .....................................................	228
	9.4.3	Garantinivå i systemet ................................................	231
	9.4.4	Stabiliseringsavgift ......................................................	231
	9.4.5	Kommunstabiliseringsfond ........................................	233
	9.4.6	Stabiliseringssystemets administrering m.m. ............	234
10	Konsekvenser av utredningens förslag.........................		237
10.1	Inledning.................................................................................		237
10.2	Sammanfattning av utredningens förslag..............................		237
10.3	Förslagens effekter på den kommunala konsumtionen
	och sysselsättningen...............................................................		238
10.4	Förslagens konsekvenser för de kommunala finanserna .....		239
	10.4.1 Effekter av förslaget om resultatutjämningsreserv ...		240
	10.4.2 Effekter av förslaget om ett stabiliseringssystem .....		242
	10.4.3 Övriga kostnadskonsekvenser ...................................		245
10.5	Förslagens effekter för de statliga finanserna.......................		245
	10.5.1 Effekter för det statliga budgetsaldot........................		245
10

SOU 2011:59 Innehåll

	10.5.2 Effekter för de budgetpolitiska målen.......................	246
10.6	Ger förslagen en beredskap inför en kommande kris?........	248
10.7	Vilka risker finns med de föreslagna förändringarna? .........	254
	10.7.1 Ett modifierat balanskrav...........................................	254
	10.7.2 Stabiliseringssystemet ................................................	257
10.8	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................	258
	10.8.1 Proportionalitetsprincipen.........................................	258
	10.8.2 Kommunstabiliseringsfonden....................................	259
	10.8.3 Resultatutjämningsreserven.......................................	260
11	Författningskommentar .............................................	263
11.1	Förslaget till lag om ändring i kommunallagen
	(1991:900) ..............................................................................	263
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om
	kommunal redovisning ..........................................................	267
11.3	Författningskommentar till förslaget till lag om
	kommunstabiliseringsfond....................................................	269

11.4Författningskommentar till förslaget till lag om ändring i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och

annan menighets utdebitering av skatt m.m	......................... 276
Särskilt yttrande ..............................................................	277
Summary ........................................................................	279

Innehåll	SOU 2011:59
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv dir 2010:29 ..........................................		289
Bilaga 2 De kommunala finansernas konjunkturkänslighet .........		299
Bilaga 3 Kommunsektorn och konjunkturen – resultat från en
webb-enkät .............................................................................		345
Bilaga 4	Tillämpningen av regler om ekonomisk förvaltning
och redovisning i kommuner och landsting .........................		365
Bilaga 5	Beräkningsexempel på stabiliseringssystem.....................	371

Bilagorna 6–8 finns i en separat bilagedel.

Sammanfattning

Kommuner och landsting svarar för en stor del av samhällets väl- färd i form av vård, skola och omsorg. Kommunsektorn utgör där- till en betydande del av samhällsekonomin. Sektorn både påverkar och påverkas av den samhällsekonomiska utvecklingen och måste anpassas till den. Samtidigt gagnas sektorns omfattande välfärds- uppdrag av stabilitet i de ekonomiska förutsättningarna eftersom behoven till stor del är oberoende av hur konjunkturen varierar.

Finanskrisen 2008 drabbade hela samhällsekonomin hårt, och därmed även den kommunala ekonomin. Kommuner och landsting mötte krisen genom att dra ner i verksamheten för att klara kravet på balans i ekonomin. Staten gick in med ett särskilt konjunktur- stöd till sektorn för att motverka neddragningar i verksamhet och sysselsättning.

Utifrån det som hände under krisen konstaterades att det finns behov av förändringar som förbättrar förutsättningarna för kom- muner och landsting att möta starka nedgångar och kriser i sam- hällsekonomin utan att ”panikbromsa” – något som annars riskerar att slå tillbaka på såväl verksamheten som sysselsättningen och samhällsekonomin.

Utredningen om kommunsektorn och konjunkturen har haft i uppdrag att presentera analyser och förslag som förbättrar förut- sättningarna för en kommunal verksamhet som är stabil över kon- junkturcykeln och som inte förstärker konjunkturvariationerna i samhällsekonomin. En viktig fråga för utredningen har varit att utröna om kommunsektorn bidrar till att förstärka konjunktur- svängningarna genom förändringar av utgifter och skatter. En annan viktig fråga har varit om det kommunala balanskravet har förstärkt denna utveckling. Utredningen har också haft i uppdrag att redovisa hur en stabiliseringsmekanism över tid kan utformas.

Utifrån de genomförda undersökningarna och analyserna pre- senteras flera förslag som syftar till att öka kommunsektorns

Sammanfattning

SOU 2011:59

sparande för att bättre klara konjunkturnedgångar utan att verk- samheten ska behöva dras ner. Dels föreslås förbättrade möjlighe- ter att bygga upp resultatutjämningsreserver på lokal nivå, dels föreslås ett centralt system som ska förhindra ett stort intäktsfall vid en ekonomisk kris.

Analys av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet

Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet visar att det finns samband mellan konjunktursväng- ningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finan- ser, dvs. konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil kom- munal verksamhet som också kan motverka en stabil samhällseko- nomi. Analyserna har dock inte kunnat belägga att det finns starka och stabila samband mellan konjunkturvariationerna och variatio- ner i utvecklingen av den kommunala verksamheten, ekonomin och sysselsättningen. Man kan därmed inte påstå att sektorn bidrar till att kraftigt förstärka konjunkturvariationerna i samhällsekonomin.

En viktig bakgrund till analyserna är utvecklingen under finans- krisen 2008. Den kommunala sysselsättningen föll då ganska mycket på kort tid, vilket riskerade att förvärra krisen. Analyserna har avsett sambanden mellan konjunkturen, som mäts med det s.k. BNP-gapet, och de kommunala finanserna. Dessa innefattar främst kommunal konsumtion, sysselsättning (antal sysselsatta och antal arbetade timmar), skatteinkomster och finansiellt sparande.

Analyserna visar att den kommunala sysselsättningen dras ner något när konjunkturen går ner och vice versa, varigenom syssel- sättningen får en svagt destabiliserande effekt på samhällsekono- min (elasticitet 0,1–0,2). Den kommunala konsumtionen, dvs. verksamheten, påverkas något mer av konjunkturen men med några års fördröjning, vilket innebär att den kan få både stabiliserande och destabiliserande effekter på samhällsekonomin. Det finns dock indikationer på att konjunktureffekten på konsumtionen har för- stärkts något efter balanskravets införande 2000.

Analyserna pekar vidare på att konjunkturen slår igenom snab- bare på skatteunderlaget än på konsumtionen, vilket innebär att kommunsektorn inte omedelbart omsätter ökade eller minskade skatteintäkter i ändrade konsumtionsutgifter.

Kommunsektorns finansiella sparande (ekonomiskt resultat) utgör en form av stötdämpare mellan inkomster å ena sidan och

SOU 2011:59

Sammanfattning

konsumtion och sysselsättning å den andra. Sambandet mellan konjunkturen och det finansiella sparandet har blivit något svagare på senare år, vilket kan ha påverkats av balanskravet. Att sparandet varierar mindre innebär att de automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna försvagas. Det innebär att i den mån kon- junkturimpulserna inte fångas upp i sparandet kommer dessa impulser i stället att ge upphov till konjunkturella effekter på utgiftssidan.

Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet har bl.a. syftat till att visa om det finns behov av att stabilisera eller jämna ut kommunala intäkter över tid i syfte att öka stabiliteten i verksamheten. En stabilisering av intäkterna kan ske genom att kommuner och landsting själva får större möjligheter att utjämna variationer i skatteintäkter mellan olika år eller genom en central reglering av tillflödet av skatteintäkter och statsbidrag, eller på båda sätten.

Hur ser det ut i andra länder?

Utredningen har gjort en översiktlig internationell utblick och studerat hur andra länder har löst sina problem med konjunktur- variationer för att de inte ska påverka den lokala nivån alltför starkt. Bland annat har de nordiska länderna och några ytterligare europeiska länder studerats, samt USA och Canada. Jämfört med svenska förhållanden är den statliga styrningen ofta starkare och den statliga finansieringen mer betydande. Det är också vanligt med olika former av balanskrav och med lokala utjämningsfonder. Det finns olika modeller och regelsystem, men inte några lösningar som direkt kan överföras till svenska förhållanden och den svenska modellen för kommunal självstyrelse. Den viktigaste lärdomen är om de mer institutionaliserade former för sparande som finns i vissa länder.

Det kommunala balanskravet i ett konjunkturperspektiv

Det kommunala balanskravet har stor betydelse för en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommuner och landsting. Konjunktur- analyserna visar också att variationer i kommunsektorns ekono- miska resultat och sparande kan vara en av flera stötdämpare som

Sammanfattning

SOU 2011:59

motverkar konjunkturvariationer i verksamheten. Kommuner och landsting kan således själva i viss utsträckning hantera variationer.

De ekonomiska resultaten i kommunsektorn som helhet har förbättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000. År 2010 redovisade i stort sett alla kommuner och landsting positiva resul- tat. Soliditeten har dock inte förbättrats nämnvärt under perioden om den beräknas inklusive de kommunala pensionsåtagandena.

God ekonomisk hushållning ska skapa en långsiktigt hållbar ekonomi och balanskravet ska förhindra en urholkning av ekono- min genom att de löpande intäkterna måste täcka löpande kost- nader. Enligt utredningens undersökningar har balanskravet bidragit till att de ekonomiska frågorna har kommit mer i fokus i kommuner och landsting. Därmed har det också bidragit till en bättre eko- nomisk styrning. Det stärker därigenom förmågan att hantera eko- nomin men det kan också leda till åtgärder som visserligen ger snabba men i vissa fall oönskade samhällsekomiska effekter på kort sikt.

Utredningens undersökningar visar att tillämpningen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting varierar relativt mycket. Det finns i många fall tendenser till kortsiktighet genom att man fokuserar mer på att klara balanskravet i ett ettårsperspek- tiv än på att åstadkomma en god ekonomisk hushållning på längre sikt.

Det finns en asymmetri i balanskravet genom att överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas inom tre år. Asymmetrin riskerar att motverka ett spa- rande och kan leda till att kommuner och landsting i stället väljer att använda ”kreativ redovisning” i syfte att fördela om intäkter och kostnader mellan olika år för att hantera variationer i intäkter som bl.a. kan ha orsakats av konjunktursvängningar. Det nuvarande regelverket för balanskravet uppfattas inte som helt transparent och tydligt.

En samlad bedömning är att balanskravet har bidragit till att stärka god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. Samtidigt kan kravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande i goda tider som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur. Det kan leda till kortsiktiga neddragningar i kommunsektorn i låg- konjunktur och till överhettning i högkonjunktur, vilket påverkar samhällsekonomin negativt.

SOU 2011:59

Sammanfattning

Utredningens undersökningar bekräftar således det som tidigare framkommit att balanskravet är förenat med vissa problem som motverkar konjunktursparande, samtidigt som strävan mot en god ekonomisk hushållning behöver förstärkas. En tydligare inriktning mot god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting skapar bättre beredskap att klara balanskravet även i dåliga tider utan att det uppstår behov av tillfälliga neddragningar i verksamheten.

Mot bakgrund av analyserna av konjunkturkänslighet och balans- kravets tillämpning föreslår utredaren att regelverket för eko- nomisk förvaltning förändras och stärks för att främja stabilitet genom ett ökat lokalt ansvarstagande för intäkts- och resultatut- jämning över tid. Förslaget innebär att kommuner och landsting, som ett led i en god ekonomisk hushållning och givet att vissa för- utsättningar är uppfyllda, får bygga upp lokala resultatutjämnings- reserver som sedan kan användas för att uppnå balans. Förslagen innebär sammanfattningsvis att:

•En möjlighet tillskapas för enskilda kommuner och landsting att bygga upp en lokal resultatutjämningsreserv som kan tas i anspråk för att klara balanskravet när intäktsutvecklingen är svag. Reserven får tillföras medel när resultatet och den eko- nomiska ställningen uppfyller vissa krav. Resultatredovisningen i årsredovisningen förtydligas.

•Kommuner och landsting ska besluta om föreskrifter för god ekonomisk hushållning och resultatutjämningsreservens han- tering samt utveckla den ekonomiska analysen i årsredovisningen, bl.a. genom en utvärdering av den ekonomiska ställningen.

Förslagen innebär att en god ekonomisk hushållning och ett ökat lokalt ansvarstagandet för konjunktursparandet över tid förstärks.

Redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena

Utredningen har också haft i uppdrag att analysera regelverket för redovisningen av de kommunala pensionsåtagandena ur ett kon- junkturellt perspektiv. Analysen visar att den s.k. fullfonderings- modellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad bland- modellen är. Utredaren föreslår ingen förändring av reglerna för pensionsredovisning. Däremot menar utredaren att denna fråga

Sammanfattning

SOU 2011:59

skulle kunna utredas vidare utifrån andra aspekter än de rent konjunkturmässiga.

Ett centralt system för stabilisering av kommunala intäkter

Utredningen har utrett förutsättningarna för att införa en kom- munstabiliseringsfond med syfte att utjämna kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel.

Syftet med ett centralt stabiliseringssystem är att omfördela intäkter över tid för att främja en stabil, kommunal verksamhet och därigenom gagna stabiliteten i samhällsekonomin. Det är dock inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verk- samhet.

Kraven som utredningen formulerat för ett stabiliseringssystem är att det bör vara rimligt robust mot förändringar i konjunktur- mönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Det bör vara regelstyrt och dess parametrar bör kunna bibehållas i ett fler- årigt perspektiv. Systemet bör baseras på den nominella utveck- lingen av skatteunderlaget. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd kan förstås av berörda, och det bör inte skapa incitament som motverkar systemets syfte.

Ett stabiliseringssystem innebär att de kommunala intäkterna generellt minskas i högkonjunktur respektive ökas i lågkonjunktur. På sikt ska utbetalningar och inbetalningar ta ut varandra. Defini- tionen av hög- respektive långkonjunktur är central och styr hur långtgående stabiliseringen blir.

Utredningen har analyserat en stabiliseringsmodell där såväl utbetalningar som inbetalningar är konjunkturberoende, respektive en modell där utbetalningarna är konjunkturberoende medan inbe- talningarna är fasta i relation till skatteunderlaget. En modell där både inbetalningar och utbetalningar är konjunkturberoende, en ”korridor”, tar sikte på att dämpa såväl en svag som en stark tillväxt av skatteunderlaget. En modell med konjunkturberoende utbe- talningar och fasta inbetalningar, en ”inkomstgaranti”, tar framför allt sikte på att motverka en svag utveckling av det kommunala skatteunderlaget. En kombination av de båda modellerna är också möjlig, dvs. en korridor med både konjunkturberoende och fasta inbetalningar.

Det finns för- och nackdelar med olika stabiliseringsmodeller. Rent allmänt kan konstateras att ju mer långtgående och stark sta-

SOU 2011:59

Sammanfattning

bilisering som ska åstadkommas, desto större risk finns för att ett system blir instabilt och svårt att kalibrera för olika konjunktur- förlopp om systemet ska vara i ekonomisk balans. Beroende på syftet – t.ex. konjunkturutjämning eller skyddsnät i kris – så funge- rar olika modeller olika väl.

Utredningen redovisar beräkningar på olika modeller och med både historiska data och framtidsscenarier samt vilka för- och nack- delar som uppstår utifrån de uppställda kraven.

Ju mer långtgående ett stabiliseringssystem görs, med de utformningar som här beskrivits, desto oftare behöver det följas upp, stämmas av och kalibreras om för att undvika obalanser. Det gäller i synnerhet korridormodellen och i större utsträckning ju smalare korridoren görs. Ett system som måste justeras ofta bidrar inte till att skapa stabila planeringsförutsättningar varken för kom- munsektorn eller för staten.

Inbetalningar till och utbetalningar från ett system ska balansera över tid. Beräkningsexemplen visar dock att det kan vara svårt att kalibrera ett system så att detta uppnås. Det innebär att ett system kan behöva ”kapitaliseras” innan det träder i kraft, alternativt att systemet förenas med en kreditmöjlighet. I annat fall krävs en lång uppbyggnadstid med enbart inbetalningar.

Ett alternativt sätt att åstadkomma en stabilisering är att för- ändra det nuvarande utbetalningssystemet för kommunalskatt. Även med en sådan lösning finns risk för att stora obalanser upp- står. Ytterligare en möjlighet är att införa ett konjunkturanpassat statsbidrag.

Utredaren föreslår att ett centralt stabiliseringssystem införs, vilket i första hand tar sikte på att skydda verksamheten i en kris då det inte är rimligt att enskilda kommuner och landsting har en tillräcklig egen beredskap. Systemet utformas som en inkomst- garanti som ska skapa stabilitet vid en kris då det kommunala skatteunderlaget utvecklas mycket svagt. Förslaget innebär att en kommunstabiliseringsfond inrättas och att kommuner och lands- ting ska kunna få bidrag från fonden när den nominella tillväxten av det kommunala skatteunderlaget understiger en garanterad nivå på 2,2 procent.

Fonden föreslås finansieras genom att kommuner och landsting betalar in en årlig stabiliseringsavgift på 0,15 procent av det kom- munala skatteunderlaget, vilket motsvarar drygt 2,5 miljarder kronor per år. Fonden föreslås maximalt kunna uppgå till 1,5 procent av skatteunderlaget vilket motsvarar cirka 25 miljarder kronor 2011,

Sammanfattning

SOU 2011:59

varefter avgifter inte längre tas ut. Till fonden kopplas en kredit på motsvarande summa.

En alternativ finansieringslösning, som dock inte legat inom direktivens ram men som enligt utredaren vore att föredra bl.a. ur legitimitets- och självstyrelseperspektiv, är att i stället anpassa nivån på de generella statsbidragen.

Konsekvenser av utredningens förslag

Förslagen syftar till att förbättra förutsättningarna för en stabil kommunal verksamhet över konjunkturcykeln. Syftet är också att förebygga situationer av osäkerhet om det uppstår en kris och att minska behovet av statliga diskretionära åtgärder.

Förslagen påverkar både den kommunala och den statliga eko- nomin och får effekter för den offentliga sektorns finanser och statens lånebehov. Det handlar i första hand om effekter som för- delas mellan olika år. Över tid ska förslagen i princip vara finansiellt neutrala mellan staten och kommunsektorn och mellan kommuner respektive landsting.

Utredningens förslag ska bl.a. ses mot bakgrund av finanskrisen 2008. Förslagen ska förebygga en upprepning av de problem som då uppstod – främst ett kraftigt fall i prognostiserade och faktiska skatteintäkter samt i sysselsättningen i kommunsektorn – i en ny, liknande situation.

Utredningens förslag syftar till att förstärka utvecklingen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting. Utgångs- punkten är att det ytterst är det kommunala ansvarstagandet för den egna verksamheten och ekonomin som skapar stabilitet. Bedömningarna av förslagens effekter handlar främst om riktningen och inte om takten och styrkan i de förändringar som förslagen kan förväntas leda till. Förutsättningarna för kommuner och landsting att leva upp till förslagens intentioner kan också påverkas av andra faktorer i omvärlden än just utvecklingen av skatteintäkterna.

Kriser kan inte förutsägas eller prognostiseras. I betänkandet redovisas vissa konsekvens- och riskbedömningar av förslagen uti- från olika, tänkbara förlopp när det gäller den samhällsekonomiska utvecklingen framöver.

För kommuner och landsting innebär förslagen förbättrade möjlig- heter att reservera medel för konjunkturvariationer. Om de före- slagna reglerna för resultatutjämning hade varit i kraft 2008 skulle,

SOU 2011:59

Sammanfattning

rent teoretiskt, drygt 2,5 miljarder kronor ha kunnat reserveras enligt beräkningar som utredningen gjort grundade på boksluts- statistik.

Om det föreslagna stabiliseringssystemet hade varit i kraft 2008 så skulle kommunsektorn fått stöd både 2009 och 2010. Stödets storlek skulle varit bättre anpassat till de finansiella behoven och kommuner och landsting hade också fått tidigare information om stödets storlek än vad som blev fallet.

Förslagens konsekvenser för staten beräknas innebära en ökning av statens finansiella sparande under den tid som kommunstabilise- ringsfonden byggs upp och en motsvarande minskning när utbe- talningar ska ske. I de beräkningar som utredningen gjort av utfal- let vid ett s.k. krisscenario skulle utbetalningar ske under flera år med maximalt 13 miljarder kronor per år. Den statliga krediten skulle belastas med maximalt 20 miljarder kronor.

Utredaren pekar också på vissa risker med förslagen, bl.a. att de inte räcker vid en allvarlig kris, att kommunstabiliseringsfonden används för andra statliga utgifter eller att den kommunala budget- disciplinen försämras. Vidare finns också en risk med att binda upp finanspolitiken genom att införa automatiska utgiftssystem.

Utredarens samlade bedömning är att förslagen är förenliga med de budgetpolitiska målen och bidrar till hållbara offentliga finanser genom att skapa bättre förutsättningar för ett ökat konjunktur- sparande och därmed en mer hållbar ekonomi i kommuner och landsting.

Utredaren bedömer också att förslagen ligger i linje med bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.

Förslagen beräknas kunna träda i kraft 2013.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900) dels att 8 kap. 1 och 4–5 b §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 kap. 3 d §, samt närmast före 8 kap. 3 d och 5 § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

1 §1

Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

Fullmäktige ska meddela när- mare föreskrifter om innebörden av en god ekonomisk hushållning för kommunen eller landstinget.

1 Senaste lydelse 2000:889.

Författningsförslag

SOU 2011:59

Resultatutjämningsreserv

3 d §

För att utjämna intäkter över en konjunkturcykel får kom- muner och landsting reservera medel under de förutsättningar som anges i andra stycket. Sum- man av reserverade medel utgör kommunens eller landstingets resultatutjämningsreserv.

Reservering till resultatutjäm- ningsreserv får göras med högst ett belopp som motsvarar det lägsta av den del av årets resultat eller årets resultat efter balanskravs- justeringar som överstiger

1. en procent av summan av skatteintäkter samt generella stats- bidrag och utjämning, eller

2. två procent av summan av skatteintäkter samt generella stats- bidrag och utjämning, om en kommun eller ett landsting har ett negativt eget kapital, inklusive ansvarsförbindelsen för pensions- förpliktelser.

Sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 1 § andra stycket ska inne- hålla bestämmelser om hantering av resultatutjämningsreserven.

Kommuner och landsting skall varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår).

4 §1

Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår).

1 Senaste lydelse 2004:775.

SOU 2011:59

Författningsförslag

Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den kom- mun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.

Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostna- derna.

Undantag från tredje stycket får göras om det finns syn- nerliga skäl.

Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och eko- nomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekono- miska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.

För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

Budgeten skall också inne- hålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Budgetåret

Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den kom- mun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten ska upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen.

Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostna- derna.

Undantag från tredje stycket får göras

1. om medel från sådan resul- tatutjämningsreserv som avses i 3 d § första stycket tas i anspråk, eller

2. om det finns synnerliga skäl.

5 §1

Budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och eko- nomin under budgetåret. I planen ska skattesatsen och anslagen anges. Av planen ska det vidare framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekono- miska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut.

I budgeten ska för verksam- heten anges sådana mål och rikt- linjer samt för ekonomin sådana finansiella mål som är av bety- delse för en god ekonomisk hu- shållning enligt de föreskrifter som anges i 8 kap. 1 § andra stycket.

Budgeten ska också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år. Budgetåret ska

1 Senaste lydelse 2004:775.

Författningsförslag

SOU 2011:59

skall därvid alltid vara periodens första år. Planen skall innehålla sådana finansiella mål som anges i andra stycket.

därvid alltid vara periodens första år. Planen ska innehålla sådana finansiella mål som anges i andra stycket.

Reglering av balanskravsresultat

Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkt- erna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande tre åren.

5 a §1

Om balanskravsresultatet enligt 5 kap. 10 § lagen (1997:614) om kommunal redovisning för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det regleras under de närmast följande tre åren.

Fullmäktige skall anta en åtgärdsplan för hur återstäl- landet skall ske.

Beslut om reglering skall fattas senast i budgeten det tredje året efter det år då det negativa resultatet uppkom.

Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur reglering ska ske.

Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året efter det år då det negativa balanskravsresultatet uppkom.

5 b §2

Fullmäktige får besluta att en	Fullmäktige får besluta att en
reglering av ett negativt resultat	reglering av ett negativt balans-
inte skall göras	kravsresultat inte ska göras

1.om det har uppkommit till följd av ett beslut med stöd av 8 kap. 4 § fjärde stycket,

2.om orealiserade förluster i värdepapper uppstått, eller

3.om det finns andra synner- liga skäl.

1.om det har uppkommit till följd av ett beslut med stöd av 8 kap. 4 § fjärde stycket, eller

2.om det finns andra syn- nerliga skäl.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

1Senaste lydelse 2004:775.

2Senaste lydelse 2004:775.

SOU 2011:59

Författningsförslag

2. Bestämmelserna i 8 kap. 3 d § tillämpas från och med räkenskapsåret 2010, om fullmäktige under räkenskapsåret 2013 beslutar att göra reservering till resultatutjämningsreserv för tidigare räkenskapsår.

4 kap.

4 §1

Om kostnaderna för ett visst Om balanskravsresultatet enligt räkenskapsår överstiger intäkt- 5 kap. 10 § för ett visst räken- erna, skall det i förvaltnings- skapsår är negativt, ska det i berättelsen för det året anges förvaltningsberättelsen för det när och på vilket sätt man avser året anges när och på vilket sätt att göra den i 8 kap. 5 a § kom- man avser att göra den i 8 kap. munallagen (1991:900) före- 5 a § kommunallagen (1991:900) skrivna regleringen av det nega- föreskrivna regleringen av det tiva resultatet. Om fullmäktige negativa balanskravsresultatet. har beslutat att en sådan regl- Om fullmäktige har beslutat att ering inte skall ske, skall upp- en sådan reglering inte ska ske, lysning lämnas om detta. Därvid ska upplysning lämnas om detta. skall skälen till beslutet anges. Därvid ska skälen till beslutet

anges.

Upplysning skall också Upplysning ska också lämnas lämnas om hur tidigare räken- om hur tidigare räkenskapsårs skapsårs negativa resultat har negativa balanskravsresultat har reglerats. reglerats.

1 Senaste lydelse 2004:776.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om kom- munal redovisning

dels att 4 kap. 4 och 5 §§ samt 5 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen införs tre nya paragrafer, 5 kap. 8–10 §§, samt närmast före 5 kap. 8–10 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Författningsförslag

SOU 2011:59

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning

SOU 2011:59

Författningsförslag

Förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

5 §1

Förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen och riktlinjerna för verk- samheten och målen för ekonomin enligt 8 kap. 5 § andra stycket kommunallagen (1991:900) har uppnåtts.

Förvaltningsberättelsen ska också innehålla en utvärdering av kommunens eller landstingets ekonomiska ställning.

5kap.

1 §

Resultaträkningen skall redo-	Resultaträkningen ska redo-
visa samtliga intäkter och kost-	visa samtliga intäkter och kost-
nader och hur det egna kapitalet	nader och hur det egna kapitalet
har förändrats under räken-	har förändrats under räken-
skapsåret.	skapsåret.
Resultaträkningen skall ställas	Resultaträkningen ska ställas
upp i följande form.	upp i följande form.

Verksamhetens intäkter Verksamhetens kostnader Avskrivningar

Verksamhetens nettokostnader Skatteintäkter

Generella statsbidrag och utjämning Finansiella intäkter

Finansiella kostnader

Resultat före extraordinära poster Extraordinära intäkter Extraordinära kostnader

Årets resultat

Balanskravsjusteringar Förändring av resultatutjämningsreserv Balanskravsresultat

1 Senaste lydelse 2004:776.

Författningsförslag

SOU 2011:59

2 §1

Balansräkningen ska i sammandrag redovisa kommunens eller landstingets samtliga tillgångar, avsättningar och skulder samt eget kapital på dagen för räkenskapsårets utgång (balansdagen). Ställda panter och ansvarsförbindelser ska tas upp inom linjen.

Balansräkningen ska ställas upp i följande form. Tillgångar

A. Anläggningstillgångar

I.Immateriella anläggningstillgångar

II.Materiella anläggningstillgångar

1.Mark, byggnader och tekniska anläggningar

2.Maskiner och inventarier

3.Övriga materiella anläggningstillgångar

III.Finansiella anläggningstillgångar

B.Bidrag till statlig infrastruktur

C.Omsättningstillgångar

I. Förråd m.m.

II.Fordringar

III. Kortfristiga placeringar

IV. Kassa och bank

Eget kapital, avsättningar och skulder

A. Eget kapital, därav årets	A. Eget kapital
resultat	I. Årets resultat
B. Avsättningar	II. Resultatutjämningsreserv
B. Avsättningar
I. Avsättningar för pensioner
och liknande förpliktelser
II. Andra avsättningar
C. Skulder

I. Långfristiga skulder

II.Kortfristiga skulder

Panter och ansvarsförbindelser

1.Panter och därmed jämförliga säkerheter

2.Ansvarsförbindelser

a)Pensionsförpliktelser som inte har upptagits bland skulderna eller avsättningarna

b)Övriga ansvarsförbindelser.

1 Senaste lydelse 2009:1319.

SOU 2011:59

Författningsförslag

Balanskravsjusteringar

8 §

Balanskravsjusteringar beräk- nas som summan av en kommuns eller ett landstings realisations- vinster, orealiserade förluster i värdepapper och orealiserad åter- föring av förluster i värdepapper.

Realisationsvinst till följd av försäljning som står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning ska dock inte ingå i beräkningen av balanskravs- justeringar.

Till den i första stycket beräk- nade summan ska läggas realisa- tionsförlust till följd av försälj- ning som står i överensstämmelse med god ekonomisk hushållning.

Beräkningen av balanskravs- justeringar ska redovisas i en not till resultaträkningen.

Förändring av resultatutjämningsreserv

9 §

Reservering till eller ianspråk- tagande av resultatutjämnings- reserv enligt 8 kap. 3 d § kom- munallagen (1991:900) redovisas som förändring av resultatut- jämningsreserv.

Författningsförslag

SOU 2011:59

Balanskravsresultat

10 §

Balanskravsresultat är årets resultat efter balanskravsjuste- ringar och förändring av resultat- utjämningsreserv enligt 8 och 9 §§.

I not till resultaträkningen ska anges det ackumulerade balans- kravsresultat som är kvar att återställa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

SOU 2011:59

Författningsförslag

3Förslag till

lag om kommunstabiliseringsfond

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidrag för att motverka en tillfällig försvagning av skatteunderlaget i kommuner och landsting (stabiliseringsbidrag).

Lagen innehåller även bestämmelser om avgifter för att finan- siera sådana bidrag (stabiliseringsavgifter) och om en fond som till- förs medel från inbetalda stabiliseringsavgifter (kommunstabiliserings- fonden).

2 § Med landsting avses i denna lag även kommuner som inte ingår i ett landsting.

3 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här.

Bidragsår: Ett visst år för vilket kommuner och landsting har rätt till stabiliseringsbidrag.

Avgiftsår: Ett visst år för vilket kommuner och landsting betalar stabiliseringsavgift.

Sammanlagt skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara inkomsterna för samtliga kommuner och landsting enligt Skatte- verkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324).

Bidragsgrundande skatteunderlag: Sammanlagt skatteunderlag för året före bidragsåret, multiplicerat med en uppräkningsfaktor som svarar mot den uppskattade procentuella förändringen av skatte- underlaget i riket mellan året före bidragsåret och bidragsåret. Produkten justeras därefter med ett belopp som motsvarar de beräknade förändringarna i skatteunderlaget till följd av förändrade skatteregler för bidragsåret.

Författningsförslag

SOU 2011:59

Procentuell förändring av bidragsgrundande skatteunderlag:

Bidragsgrundande skatteunderlag dividerat med sammanlagt skatte- underlag året före bidragsåret, subtraherat med talet 1 och multi- plicerat med talet 100.

Medelskattesats: En fastställd skattesats med vilken bidrag beräknas. Medelskattesatsen ska motsvara den genomsnittliga skattesatsen året före systemets ikraftträdande.

Garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag: En fastställd lägsta procentuell ökning av det bidragsgrundande skatteunderlaget mellan året före bidragsåret och bidragsåret. Garanterad ökning av bidragsgrundande skatteunderlag ska vara 2,2 procent.

Stabiliseringsbidrag

4 § Kommuner och landsting har rätt till stabiliseringsbidrag för ett visst år om procentuell förändring av bidragsgrundande skatte- underlag är lägre än garanterad ökning av bidragsgrundande skatte- underlag.

Stabiliseringsbidragets storlek beräknas enligt följande. Differensen mellan den garanterade ökningen av bidrags-

grundande skatteunderlag och den procentuella förändringen av bidragsgrundande skatteunderlag multipliceras med det samman- lagda skatteunderlaget året före bidragsåret och medelskattesatsen.

5 § Kommuner och landsting har också rätt till stabiliseringsbidrag för ett visst år om resultatet av beräkningen enligt tredje stycket blir större än noll.

Stabiliseringsbidragets storlek beräknas enligt följande. Summan av det bidrag som erhållits för året före bidragsåret,

uppräknat med den garanterade ökningen av bidragsgrundande skatteunderlag, och ett belopp som beräknas enligt 4 § tredje stycket för bidragsåret.

6 § Stabiliseringsbidrag enligt 4 § eller 5 § fördelas med två tredje- delar till kommuner och en tredjedel till landsting.

7 § En kommuns stabiliseringsbidrag beräknas enligt följande. Det enligt 6 § till kommunerna fördelade bidraget divideras med antalet

SOU 2011:59

Författningsförslag

invånare i riket, varefter den erhållna produkten multipliceras med antalet invånare i kommunen.

Ett landstings stabiliseringsbidrag beräknas på motsvarande sätt som för en kommun.

8 § En kommuns och ett landstings stabiliseringsbidrag fastställs i januari året efter bidragsåret och betalas ut vid den tidpunkt i januari som anges i 4 § fjärde stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Stabiliseringsavgift

9 § En kommun och ett landsting ska årligen betala en stabiliserings- avgift till staten.

10 § Underlag för beräkning av stabiliseringsavgiftens storlek utgörs av 0,15 procent av sammanlagt skatteunderlag två år före avgiftsåret.

Om kommunstabiliseringsfondens behållning vid början av avgiftsåret överstiger 1,5 procent av det sammanlagda skatte- underlaget två år före avgiftsåret, ska det i första stycket beräknade underlaget minskas med ett belopp som beräknas på följande sätt. Skillnaden mellan kommunstabiliseringsfondens behållning i pro- cent av det sammanlagda skatteunderlaget två år före avgiftsåret och 1,5 procent multiplicerat med det sammanlagda skatteunder- laget året före bidragsåret

Om kommunstabiliseringsfondens behållning vid början av avgiftsåret är negativ och understiger -1,5 procent av det samman- lagda skatteunderlaget två år före avgiftsåret, ska det i första stycket beräknade underlaget ökas med ett belopp som beräknas på följande sätt. Skillnaden mellan kommunstabiliseringsfondens negativa behållning i procent av det sammanlagda skatteunderlaget året före avgiftsåret och 1,5 procent multiplicerat med det sammanlagda skatteunderlaget året före bidragsåret

11 § Det enligt 10 § beräknade avgiftsunderlaget fördelas med två tredjedelar på kommuner och en tredjedel på landsting.

Författningsförslag

SOU 2011:59

12 § En kommuns stabiliseringsavgift beräknas enligt följande. Det enligt 11 § på kommuner fördelade avgiftsunderlaget divideras med antalet invånare i riket, varefter den erhållna produkten multi- pliceras med antalet invånare i kommunen.

Ett landstings stabiliseringsavgift beräknas på motsvarande sätt som för en kommun.

13 § En kommuns och ett landstings stabiliseringsavgift fastställs i januari månad avgiftsåret. Stabiliseringsavgiften betalas med en tolftedel per månad under avgiftsåret och avräknas i samband med utbetalning av kommunalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Kommunstabiliseringsfonden

14 § Inbetalda avgifter ska föras till ett räntebärande konto i Riks- gäldskontoret. De medel som tillförts kontot och avkastningen på dessa utgör kommunstabiliseringsfonden.

15 § Utbetalningar av stabilitetsbidrag ska täckas med medel från kontot. Detsamma gäller Riksgäldskontorets kostnader för förvalt- ning av fonden. I den mån medlen på kontot inte räcker till, får en kredit i Riksgäldskontoret användas som uppgår till högst 25 miljarder kronor.

Avslutande bestämmelser

16 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska i december varje år fastställa den uppräkningsfaktor som avses i 3 § femte stycket.

17 § Beslut om stabiliseringsbidrag och stabiliseringsavgifter fattas av Skatteverket.

18 § Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting den 1 november året före avgifts- respektive bidragsåret och den indelning av kommuner och lands- ting som gäller vid början av avgifts- respektive bidragsåret.

SOU 2011:59

Författningsförslag

19 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

Författningsförslag

SOU 2011:59

4Förslag till

lag om ändring i lagen med

särskilda bestämmelser om kommuns

och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §2

Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunal- skattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstings- skattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel. I fråga om slutavräkning av begravningsavgiftsmedel gäller dock i stället bestämmelserna i sjätte stycket.

En kommun har rätt att under visst år (beskattningsåret) av staten uppbära preliminära kommunalskattemedel med ett belopp som motsvarar produkten av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt (skatteunderlaget) året före beskattningsåret, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräk- ningsfaktorer enligt tredje stycket som har fastställts senast i september året före beskattningsåret. En kommun har också rätt att under visst år (avgiftsåret) av staten uppbära fastighetsavgifts- medel med belopp som motsvarar vad kommunen haft rätt att uppbära i sådana medel närmast föregående år med justering för skillnaden mellan de sammanlagda fastighetsavgifterna i kommu- nen enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen vid årlig taxering året före avgiftsåret och motsvarande summa andra året före avgiftsåret.

Senast i september varje år ska regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som ska svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteun- derlaget i riket. Den ena ska avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra ska avse förändringen

1Lagen omtryckt 1973:437. Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.

2Senaste lydelse 2008:343.

SOU 2011:59 Författningsförslag

mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. Under år då riksdagsval hålls i september, får regeringen dock ändra redan fast- ställda uppräkningsfaktorer. Detta ska ske senast en vecka efter att regeringen avlämnat budgetpropositionen.

Innan Skatteverket betalar ut

kommunalskattemedel och fastig-

hetsavgiftsmedel

till

kommun-

hetsavgiftsmedel

till

kommu-

erna ska avräkning och tillägg

nerna ska avräkning och tillägg

för

bidrag

göras

enligt

19 §

för

bidrag

göras

enligt

19 §

lagen (2004:773) om kommu-

nalekonomisk

utjämning

och

nalekonomisk

utjämning

och

6 § lagen (2008:342) om utjäm-

ning av kostnader för stöd och

service till vissa funktions-

hindrade. Vidare

ska avräkning

hindrade. Vidare

ska

avräkning

göras enligt

16 kap.

8 § skatte-

göras enligt

16 kap.

8 §

skatte-

betalningslagen (1997:483). Det

betalningslagen

(1997:483)

och

belopp

som

framkommer

ska

13 §

lagen

(2012:000)

betalas ut med en tolftedel per

kommunstabiliseringsfond.

Det

månad den tredje vardagen räk-

belopp

som

framkommer

ska

nat från den 17 i månaden, var-

betalas ut med en tolftedel per

vid dag som enligt 2 § lagen

månad

den

tredje

vardagen

(1930:173) om beräkning av lag-

räknat från den 17 i månaden,

stadgad tid jämställs med allmän

varvid dag som enligt 2 § lagen

helgdag inte ska medräknas. Är

(1930:173)

beräkning

kommunens fordran inte uträk-

lagstadgad tid

jämställs

med

nad

vid

utbetalningstillfällena

allmän

helgdag

inte

ska

månaderna januari och februari,

medräknas.

Är

kommunens

ska utbetalningarna dessa måna-

fordran

inte

uträknad

vid

der grundas på samma belopp

utbetalningstillfällena

måna-

som

utbetalningen

i december

derna januari och februari, ska

månad det föregående året. När

utbetalningarna

dessa månader

särskilda skäl föranleder det får

grundas på samma belopp som

Skatteverket dock förordna att

utbetalningen i december månad

utbetalningen ska grundas på ett

det föregående året. När sär-

annat belopp. Om något av de

skilda skäl föranleder det får

belopp

som

utbetalningen

Skatteverket

dock

förordna

att

månaderna januari, februari och

utbetalningen ska grundas på ett

mars grundats på inte motsvarar

annat belopp. Om något av de

tolftedel

kommunens

belopp

som

utbetalningen

fordran, ska den jämkning som

månaderna januari, februari och

Författningsförslag SOU 2011:59

föranleds av detta ske i fråga om	mars grundats på inte motsvarar
utbetalningen i april eller, om	en tolftedel av kommunens
det är fråga om ett större belopp,	fordran, ska den jämkning som
fördelas på utbetalningarna i april,	föranleds av detta ske i fråga om
maj och juni månader.	utbetalningen i april eller, om
	det är fråga om ett större belopp,
	fördelas på utbetalningarna i april,
	maj och juni månader.

En slutavräkning av kommunalskattemedlen ska ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Därvid ska en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även utgjorde ett landsting. Produkten av skatte- underlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskatte- medlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket ska skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. Utbetalning eller åter- betalning ska göras i januari andra året efter beskattningsåret.

En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel ska ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket ska skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning ska göras i januari andra året efter beskattningsåret.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

1Utredningens uppdrag och arbetsformer

1.1Uppdraget

Verksamheten i kommuner och landsting har stor betydelse för många människor i det svenska samhället, både i goda tider och i dåliga. När det blir sämre tider så märks det även i den kommunala ekonomin. När kommuner och landsting har ekonomiska problem så påverkar det också hela samhällsekonomin.

Den kraftiga konjunkturnedgången som föranleddes av finans- krisen 2008 fick stora samhällsekonomiska konsekvenser och på- verkade även förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Kommuner och landsting reagerade på krisen bl.a. genom att minska sin personal, vilket bidrog till att ytterligare fördjupa ned- gången.

Mot bakgrund av bl.a. finanskrisen fick jag i april 2010 rege- ringens uppdrag att lämna förslag om hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamhet kan förebyggas och hur en stabil kommunal verksamhet över konjunkturcykeln kan främjas. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1.

I mitt uppdrag har ingått att analysera de kommunala finan- sernas konjunkturkänslighet och med utgångspunkt från denna analys

•föreslå möjliga förändringar i nuvarande regelverk för den eko- nomiska förvaltningen i kommuner och landsting, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och i regelverket för den kom- munala redovisningen

•lämna förslag till ett system för stabilisering av kommun- sektorns intäkter över en konjunkturcykel.

Utredningens uppdrag m.m.

SOU 2011:59

1.2Arbetsformer

Utredningen har hållit åtta protokollförda sammanträden med sak- kunniga och experter.

Utredaren har också biträtts av en referensgrupp med före- trädare för de sju riksdagspartierna våren 2010. Företrädarna utsågs utifrån att de skulle ha god insikt i kommunalekonomiska för- hållanden. Utredaren har vid tre tillfällen haft sammanträden med den politiska referensgruppen och har därvid berett gruppen möj- lighet att ta del av och lämna synpunkter på utredningens analyser, överväganden och förslag.

Under utredningsarbetets gång har utredningen också infor- merat samt inhämtat erfarenheter och synpunkter från ett stort antal företrädare för kommuner och landsting och andra intres- senter och aktörer inom utredningsområdet, bl.a. forskare och redovisningsexperter.

Utredningen har vidare gjort en genomgång av kommun- systemen i ett antal länder, och har gjort studiebesök i tre av de nordiska länderna.

Utredningen har därutöver initierat flera undersökningar och uppdrag för att få ytterligare underlag och stöd för sina analyser, överväganden och förslag:

•Docent Bengt Assarsson vid Uppsala Universitet har genomfört en ekonometrisk analys av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet

•Sveriges Kommuner och Landsting har gjort en analys av stör- ningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning

•Tre stora revisionsföretag har bidragit med erfarenheter och synpunkter när det gäller tillämpningen av reglerna om eko- nomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting.

•Kommunforskning i Västsverige (KFi) har genomfört en studie om s.k. bokslutspolitik i kommuner och landsting

•Gullers Grupp har för utredningens räkning genomfört en web- enkätundersökning i kommuner och landsting om balanskrav, konjunkturvariationer och en stabil kommunal verksamhet.

•Konjunkturinstitutet har för utredningens räkning utformat fyra medelfristiga scenarier/konjunkturförlopp fram till år 2025.

SOU 2011:59

Utredningens uppdrag m.m.

•KPA Pension har för utredningens räkning genomfört beräk- ningar av pensionskostnader och -skulder utifrån de fyra KI- scenarierna.

Utredningen har slutligen haft kontakt med Utjämningskommittén och med utredningen om förstärkning av den kommunala demo- kratins funktionssätt, samt med Finansdepartementets arbetsgrupp för översyn av det finanspolitiska ramverket.

1.3Betänkandets disposition

I kapitel 2 ges en bakgrund till utredningens område, bl.a. beskrivs det finanspolitiska ramverket, tidigare utredningar och forskning samt effekterna för kommunsektorn av finanskrisen 2008. Vidare görs en genomgång av de problem och frågeställningar som utred- ningen har haft att hantera.

I kapitel 3 görs en översiktlig, jämförande beskrivning av några för utredningen relevanta frågeställningar i ett internationellt perspektiv.

I kapitel 4 ges en kort översikt över det nuvarande skatte- och bidragssystemet för kommunsektorn.

I kapitel 5 redovisas den analys som utredningen har genomfört av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet.

I kapitel 6 beskrivs och analyseras nuvarande regler och till- lämpningen av dessa samt problemen när det gäller ekonomisk förvaltning och redovisning i kommuner och landsting. I kapitlet redovisas också en analys av de kommunala avtalspensionerna.

Kapitel 7 innehåller en beskrivning och analys av olika tänkbara metoder för att jämna ut kommunsektorns intäkter över tid genom olika former av stabiliseringssystem.

I kapitel 8 beskrivs kort de nuvarande grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen.

Kapitel 9 innehåller utredningens överväganden och förslag.

I kapitel 10 redovisas konsekvenserna av utredningens förslag; främst de ekonomiska konsekvenserna samt konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen.

Kapitel 11 innehåller kommentarer till utredningens författnings- förslag.

2 Bakgrund och utgångspunkter

2.1Kommuner och landsting i samhällsekonomin

Kommuner och landsting svarar för en stor och viktig del av det som brukar kallas välfärdens kärna, dvs. vård, omsorg och skola. Genom sin storlek har kommunsektorn även en betydande roll i samhällsekonomin – både som aktör och genom att man påverkas av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder i övrigt (syssel- sättning, löner, priser osv.). Samspelet mellan stat och kommunsektor måste fungera på ett sätt som gagnar en sund samhällsekonomisk utveckling och som skapar goda förutsättningar för välfärd och ekonomisk tillväxt. Samspelet måste också fungera i tider av eko- nomisk kris.

Det yttersta ansvaret för samhällsekonomin och den ekono- miska politiken ligger på regeringen och riksdagen. Ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger i första hand på Riksbanken genom penningpolitiken. Regeringen kan därutöver initiera åtgärder inom ramen för finanspolitiken för att motverka obalanser och för att nå de övergripande ekonomiska målen. Av betydelse för en fram- gångsrik stabiliseringspolitik är också förekomsten av s.k. auto- matiska stabilisatorer i den offentliga sektorns ekonomi. De inne- bär att konjunkturbetingade variationer i skatteintäkterna och i de offentliga utgifterna tillåts slå igenom fullt ut i det offentliga spar- andet så att efterfrågan kan upprätthållas i lågkonjunktur och dämpas i högkonjunktur. Kommunsektorn har stor betydelse för stabiliseringspolitiken, inte minst genom att verksamheten i hög grad består av sysselsättningsintensiva tjänster.

Genom den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten har kommuner och landsting möjlighet att utforma verksamheten utifrån lokala behov och prioriteringar inom de ramar som riks- dagen fastställt. Statens styrning innebär, förutom lagstiftning om kommunernas och landstingens ansvar och befogenheter, att ramar

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

sätts för sektorns finansiella utrymme främst genom statsbidragen och genom balanskravet. Balanskravet, som i korthet innebär att intäkterna ska överstiga kostnaderna, ingår som en del i det finans- politiska ramverket vid sidan av överskottsmålet för de offentliga finanserna och det statliga utgiftstaket.

Kommunsektorns ekonomi påverkas av ett antal faktorer. Det kommunala skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, är starkt beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen och sysselsätt- ningen. Skatteintäkterna beror också på de av kommuner och lands- ting fastställda skattesatserna. Statsbidragen är ytterligare en viktig intäktskälla. Pris- och löneutvecklingen påverkar såväl kostnader som intäkter. Vidare påverkas den kommunala ekonomin av utvecklingen av verksamhetskostnader och -volymer, som i sin tur är avhängiga vilka uppgifter som ska utföras, demografiska och andra behov och krav samt produktiviteten i verksamheten. Där- utöver har den ekonomiska styrningen och hushållningen i den enskilda kommunen och det enskilda landstinget självklart stor betydelse för den ekonomiska situationen.

2.2Det finanspolitiska ramverket

Efter den statsfinansiella krisen i början av 1990-talet genomfördes ett antal förändringar i syfte att underlätta för en regering att föra en långsiktigt hållbar ekonomisk politik. Statens ekonomiska styrning och den statliga budgetprocessen förändrades och stramades upp. Två övergripande restriktioner för budgetpolitiken slogs fast: dels ett mål för överskott i de offentliga finanserna och dels ett medel- fristigt tak för staten utgifter.

90-talskrisen var mycket kännbar också för kommunsektorn, som tvingades till besparingar och omstruktureringar. Vissa kom- muner och landsting hade svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ändrade ekonomiska förutsättningarna. För att stärka budget- processen även i kommuner och landsting kompletterades 1998 kom- munallagens regel om god ekonomisk hushållning med krav på en balanserad budget senast fr.o.m. 2000.

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

2.2.1Ramverkets komponenter

Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppvisa ett överskott motsvarande en procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Ansvaret för att uppnå målet ligger på regering och riksdag. Målet avser den konsoliderade offentliga sektorn, dvs. staten, ålderspensionssystemet och kom- munsektorn sammantagna. Uppfyllandet av överskottsmålet är således beroende av alla tre delarna.

Utgiftstaket för staten gäller för de närmaste tre åren. Riks- dagen beslutar årligen om ett tak för utgifterna för det tredje året. Ett beslutat utgiftstak kan bara ändras av riksdagen. Utgiftstaket omfattar statsbudgetens utgiftsområden förutom statsskuldsräntor. Dessutom ingår ålderspensionssystemets utgifter (exkl. premie- pensionen) i de utgifter som begränsas av utgiftstaket.

Ålderspensionssystemet styrs av ett särskilt regelverk som säkerställer att systemet har en långsiktigt hållbar finansiering genom den automatiska balanseringen (”bromsen”) som håller till- baka pensionerna när systemets skulder överstiger tillgångarna.

Kommunernas och landstingens finansiella sparande är av betydelse för uppfyllandet av överskottsmålet. Kommunsektorns finansiella sparande utvecklas i allmänhet i samma riktning som det ekonomiska resultatet i kommuner och landsting (se kapitel 6), vilket styrs av balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Det senare är överordnat balanskravet men ingår inte i det finanspolitiska ramverket. Olika redovisningsprinciper gör dock att det kan uppstå skillnader mellan resultat och finansiellt sparande för enskilda år, bland annat till följd av att investeringarna redovisas som en utgift i sin helhet i finansiellt sparande men periodiseras som en avskrivning i resultatet. Det är därför möjligt att kommunsektorn uppvisar t.ex. ett negativt finansiellt sparande och ett positivt resultat samma år.

2.2.2Ramverkets innebörd för kommunsektorn

Finanspolitikens hållbarhet är beroende av både statens och kom- munsektorns ekonomi. Det finns således ett direkt beroende mellan staten och kommunsektorn när det gäller uppfyllandet av över- skottsmålet. De statliga finanserna är mer konjunkturkänsliga än de kommunala finanserna. Den statliga budgetpolitiken måste även ta

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

hänsyn till den förväntade utvecklingen av kommunsektorns finan- siella sparande så att det totala sparandet uppnår den målsatta nivån. I ett konjunkturperspektiv bör det samlade offentliga sparandet försvagas i en lågkonjunktur och förstärkas i en högkonjunktur så att de automatiska stabilisatorerna i den offentliga sektorn tillåts verka fritt. En dämpning av kommunsektorns verksamhet i en lågkonjunktur innebär att de automatiska stabilisatorerna försvagas. Detta kan kräva en aktiv expansion i statens budget för att motverka åtstramningen i kommunsektorn. Det omvända gäller i en högkonjunktur.

Målet om god ekonomisk hushållning och i synnerhet kravet på balans är tydliga och viktiga restriktioner för kommunernas och lands- tingens agerande. Samtidigt riskerar balanskravet att framtvinga besparingar i en lågkonjunktur när skatteintäkterna utvecklas svagt, vilket kan motverka en önskvärd stabilisering av samhällsekonomin.

2.3Finanskrisen 2008

Hösten 2008 inleddes en djup lågkonjunktur till följd av en finansiell kris som utlöstes av konkursen i investmentbanken Lehman Brothers. Världsekonomin gick in i sin värsta kris sedan depressionen på 1930-talet med fallande produktion och stigande arbetslöshet i många länder. Regeringar och centralbanker runt om i världen vidtog exceptionella åtgärder för att dämpa krisen och förhindra en ekonomisk kollaps. Styrräntorna sänktes till historiskt låga nivåer och omfattande finanspolitiska åtgärdspaket genom- fördes för att stimulera efterfrågan och stödja det finansiella systemet. Många länder brottas fortfarande med stora ekonomiska problem och obalanser i krisens spår.

För den svenska ekonomin ledde krisen till en svagt minskande nivå på BNP 2008 och ett fall med hela 5,3 procent 2009. I slutet av 2009 började den svenska ekonomin att återhämta sig, vilket sedan fortsatt i snabb takt. Enligt preliminära uppgifter för 2010 växte BNP med 5,5 procent. Orsakerna till att den svenska ekonomin återhämtade sig så pass snabbt står att finna i en kombination av en global expansiv ekonomisk politik, globalt ökad efterfrågan som gynnat svensk export samt inhemska ekonomisk-politiska stimulanser som bl.a. medfört en stärkt ekonomi för hushållen och en ökad efter- frågan. De flesta prognosmakare har tidigare varit överens om att den svenska ekonomin har goda förutsättningar att utvecklas

SOU 2011:59 Bakgrund och utgångspunkter

positivt under de kommande åren, även om det också finns risker bl.a. i den internationella efterfrågan och den statsfinansiella utvecklingen i ett antal länder. Utvecklingen under de senaste månaderna indikerar dock att det finns en stor osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen framöver.

Krisen 2008 hade en stark påverkan på de svenska offentliga finanserna. År 2009 uppgick underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande till 29 miljarder kronor motsvarande 0,9 pro- cent av BNP. Därav utgjorde kommunsektorns underskott 9 miljarder kronor eller cirka 0,3 procent av BNP. År 2010 uppgick det finansiella sparandet i offentlig sektor preliminärt till - 11 miljarder kronor. Det finansiella sparandet i kommunsektorn uppgick till 2 miljarder kronor eller 0,1 procent av BNP. Staten stod därmed för hela underskottet. I diagrammet nedan redovisas utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande under perioden 2005– 2015.

Diagram 2.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2005–2015. Procent av BNP

5,0				Konsoliderad offentlig sektor
				Konsoliderad offentlig sektor
4,0				Statlig sektor
4,0				Socialförsäkringsinstitutioner
				Kommunsektor
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
-2,0
2005	2006	2007	2008	2009*	2010*	2011**	2012**	2013**	2014**	2015**
* Preliminärt utfall ** Prognos, VåP 2011

Som framgår av diagrammet är variationerna stora i statens finansi- ella sparande. Under åren fram till 2015 räknade regeringen i 2011 års ekonomiska vårproposition med stora förbättringar i de offent- liga finanserna. Inför den kommande budgetpropositionen har en nedrevidering av tillväxten aviserats, vilket påverkar dessa prognoser.

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

2.3.1Krisens effekter för kommunsektorn

När budgetproposition för 2009 presenterades i september 2008 var vidden av den ekonomiska krisen fortfarande inte känd. Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting hade förbätt- rats under flera år, bl.a. till följd av den ökade sysselsättningen som i sin tur lett till ett ökat skatteunderlag.

Under senhösten 2008 började krisens effekter slå igenom. I början av 2009 såg den samhällsekonomiska situationen mycket besvärlig ut. Kommunsektorns finanser påverkades av krisen, fram- för allt genom en förhållandevis svag utveckling av skatteunderlaget 2009 och 2010. Utvecklingen påverkades främst av att löneinkomst- erna utvecklades svagt p.g.a. en svag sysselsättningsutveckling och att balanseringen i pensionssystemet innebar en svagare öknings- takt för pensionsinkomsterna 2010. De mycket dystra prognoserna framför allt under våren 2009 gjorde att många kommuner och landsting vidtog åtgärder för att dämpa kostnadsökningen. Den svagaste prognosen för skatteunderlagets utveckling kom på våren 2009 i den ekonomiska vårpropositionen. SKL bedömde att sektorn, trots höjda statsbidrag och dämpad kostnadsutveckling, skulle få underskott 2009 och ett nollresultat 2010. Bedömningen var också att krisen skulle bli långvarig och även påverka kommande år. Dessa bedömningar var självfallet viktiga för sektorns agerande och ledde till snabba åtgärder, bl.a. varsel och uppsägning av personal. Ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv var detta ett problem i en situation då sysselsättningen redan utvecklades mycket svagt i övriga delar av ekonomin. Dilemmat var att väga kravet på balans i kommunernas och landstingens ekonomi mot ambitionen att inte spä på en redan ökande arbetslöshet. Samtidigt bidrog den ekono- miska situationen till att också statens finanser försämrades, vilket i kombination med utgiftstaket ledde till en viss försiktighet i finans- politiken.

För att mildra effekterna av krisen föreslog regeringen i den ekonomiska vårpropositionen 2009 ett konjunkturstöd till kom- muner och landsting på 7 miljarder kronor för 2010. Stödet skulle enligt propositionen betalas ut i december 2009 eftersom utrymmet under utgiftstaket bedömdes vara större 2009 än 2010. I samma proposition aviserade regeringen en översyn av balanskravet med syfte att bl.a. ge drivkrafter för ekonomiskt sunda och välskötta kommuner eller landsting att spara pengar i goda år för att i viss

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

utsträckning kunna användas under dåliga år, dock utan att ge avkall på kravet på god ekonomisk hushållning.

Det visade sig att återhämtningen gick snabbare än vad man bedömt och att ett antal oförutsedda faktorer, bl.a. ett mindre fall i sysselsättningen än vad som förväntats, kom att motverka krisens effekter under 2009. I efterhand kan konstateras att beslutet om konjunkturstöd kom när krisen nått sin botten, och när kommuner och landsting redan hade börjat vidta åtstramande åtgärder.

I budgetpropositionen för 2010 föreslog regeringen ett ytter- ligare tillfälligt ökat konjunkturstöd på 10 miljarder kronor för 2010, varav 6 miljarder kronor skulle utbetalas 2009 (även i detta fall beroende på utgiftstaket). Syftet med stödet var att dämpa fallet i den kommunala sysselsättningen och att mildra effekterna av den ekonomiska krisen. I propositionen uttalades att de ökade statsbidragen skulle motverka uppsägningar. Det skulle enligt pro- positionen vara en stabiliseringspolitisk åtgärd med hög kostnads- effektivitet som också värnar välfärdens kärna.

I november 2009 skrev SKL till Finansdepartementet (dnr Fi 2009/7575). I skrivelsen förordade SKL dels indexerade statsbidrag och dels en modifiering av balanskravet för att komma bort från den s.k. asymmetrin, dvs. att underskott måste återställas medan överskott till stor del ”låses in” i det egna kapitalet.

I vårpropositionen 2010 konstaterade regeringen bl.a. att kommun- sektorns resultat 2009 blivit överraskande starkt med tanke på de ekonomiska förutsättningarna som rådde.

Till följd av bl.a. de ökade statsbidragen och att skatteintäkterna blev högre än väntat kom det ekonomiska resultatet för både 2009 och 2010 att bli betydligt bättre än vad man hade förutsett. Delvis påverkades det också av andra tillfälliga faktorer. Det samlade över- skottet för 2010 kom att bli det högsta som sektorn haft under många år.

I budgetpropositionen för 2011 framhölls att verkningarna av krisen blivit förhållandevis begränsade för den kommunala verk- samheten, delvis tack vare de tillfälliga statsbidragen. I proposi- tionen framhölls också att kommuner och landsting själva tagit stort ansvar för sin ekonomi och verksamhet. Vidare uttalades att när tillväxtutsikterna har ljusnat så avtar behovet av stabiliserings- politiska åtgärder, dvs. konjunkturstödet. Mot bakgrund av att skatteunderlagsutvecklingen blivit något svagare än beräknat före- slogs dock en tillfällig höjning av det generella bidraget 2011 med

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

ytterligare 3 miljarder kronor utöver de 5 miljarder kronor som redan aviserats.

I vårpropositionen 2011 gjorde regeringen bedömningen att effekterna av den ekonomiska krisen på kommunsektorns ekonomi blivit kortvarigare och mindre omfattande jämfört med beräkning- arna i budgetpropositionen. Man konstaterade att sektorns sammantagna resultat för 2010 beräknades bli starkt, och att det blir relativt starkt även 2011. Återhämtningen beräknades medföra en snabbare ökning av såväl skatteunderlag som konsumtion. Sysselsättningen i den kommunalt finansierade verksamheten beräknades 2012 vara tillbaka på samma nivå som före krisen. Även SKL bedömde i maj 2011 att det för 2011 och även 2012 såg relativt ljust ut för sektorn.

Utifrån beskrivningen ovan kan en kort sammanfattning av krisens effekter för kommunsektorn göras:

•Det var först i slutet av 2008 och början av 2009 som krisens omfattning framstod i sin fulla vidd. Då var emellertid de eko- nomiska förutsättningarna och ramarna för 2009 i allt väsentligt redan fastlagda för både staten och kommunsektorn. Sektorns preliminära skatteinkomster för 2009 byggde på alltför optimis- tiska prognoser.

•När vidden av krisen blev uppenbar var inga statliga åtgärder ännu aviserade och kommuner och landsting agerade snabbt och med kraft för att klara balans i sin ekonomi.

•När beslut om det statliga konjunkturstödet kom våren respek- tive hösten 2009 hade kommuner och landsting redan vidtagit eller påbörjat många åtgärder, vilka kom att få effekt både 2009 och inte minst 2010. Något senare stod det klart att utveck- lingen inte blev så svag som man befarat.

•Stödet bidrog sannolikt till att sektorns resultat för 2010 blev bättre än väntat.

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

2.4Förutsättningarna för en stabil kommunal verksamhet

2.4.1Tidigare beslut och utredningsarbeten m.m.

Frågan om konjunkturberoendet för de kommunala intäkterna har behandlats i flera olika sammanhang tidigare.

Kompletteringspropositionen 1992

I kompletteringspropositionen 1992 uttalades tydligt att staten anger riktlinjer för den kommunala ekonomin och omfattningen av den skattefinansierade verksamheten, vilket bl.a. innefattar nivån på statsbidragen, och att riktlinjerna förändras årligen med hänsyn till förändringar i det samhällsekonomiska läget (prop. 1991/92:150 del II). I samma proposition föreslogs en förändring av systemet för utbetalning av kommunalskatt, som sedan lades om år 1993. Det främsta skälet var att förbättra förutsättningarna för kommunernas och landstingens ekonomiska planering främst genom att utgifter och skatteinkomster skulle beräknas i samma pris- och lönenivåer. Det förutsätter att skatteutbetalningarna baseras på prognoser för två år.

Utredningen om stabiliseringspolitik i valutaunionen

Inom ramen för arbetet med förberedelser inför ett eventuellt EMU-medlemskap behandlades bl.a. frågan om kommunernas roll i stabiliseringspolitiken av den s.k. STEMU-utredningen(SOU 2002:16). Utredningen konstaterade bl.a. (s. 252 f) att balanskravet riskerar att försvaga de s.k. automatiska stabilisatorerna och att den pro- cykliska variationen i den kommunala verksamheten som upp- kommer kan motverkas genom varierande statsbidrag eller genom annan finanspolitik. Eftersom det finns flera nackdelar med ett konjunkturanpassat statsbidrag förordade utredningen en stabili- sering av skatteintäkterna genom att basera skatteunderlaget på ett medelvärde för flera år. Alternativt kan statsbidraget med automa- tik justeras så att hela eller delar av kommunsektorns samlade intäkter ökar i takt med de senaste fem årens genomsnittliga till- växt i skatteunderlaget. Utredningen ställde sig tveksam till att öka möjligheterna generellt för kommuner och landsting att redovisa

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

underskott som en väg att hantera en konjunkturavmattning, eftersom man när betänkandet skrevs hade noterat att flera kom- muner och landsting trots balanskravet fortsatt att ha underskott och även planerade för framtida underskott. För kommuner och landsting med en betryggande soliditet ansåg dock utredningen att det borde finnas möjlighet att utnyttja detta och kunna budgetera underskott när intäkterna viker.

Finanspolitiska rådet

Kommunsektorns konjunkturberoende har också tagits upp av Finans- politiska rådet.1 Rådet förordade tillfälliga statsbidrag med anled- ning av den ekonomiska krisen, för att därigenom undvika uppsäg- ningar i sektorn (s. 8). Rådet menade också att en väl avvägd stabi- liseringspolitik kan uppnås genom ökade statsbidrag under lågkon- junktur och minskade bidrag vid en starkare ekonomisk utveckling (s. 15). Rådet avrådde från en uppluckring av balanskravet, efter- som staten - och inte kommuner och landsting - bör ha ansvaret för konjunkturpolitiken. Rådet förordade i stället ett regelverk där statsbidragen automatiskt konjunkturanpassas för att jämna ut till- fälliga svängningar i skatteunderlaget. Ett sådant system är enligt rådet att föredra framför dagens ordning med diskretionära beslut eftersom de konjunkturberoende åtgärderna då tydligare separeras från diskretionära beslut om kommunernas långsiktiga resurs- utrymme. Systemet skulle dessutom bli mer förutsägbart och där- med underlätta kommunernas planering. Dessutom kan det politiska och mediala förhandlingsspelet mellan staten och kommunerna väntas bli mindre problematiskt med ett sådant system(s. 80).

I sin rapport 2011 upprepar rådet sina farhågor kring riskerna med en uppluckring av balanskravet med hänvisning till att erfaren- heterna från många andra länder visar att otillräcklig budget- disciplin i delstater, regioner och kommuner ofta har bidragit till statsfinansiella kriser. Rådet ställer sig vidare positiva till en fond- lösning som är oberoende av statsbidraget, men förvånas över att inte denna utrednings direktiv inrymmer att utreda ett regelsystem som låter statsbidraget variera över konjunkturcykeln enligt en fastställd regel. Det skulle enligt rådet innebära flera fördelar: dels ge kommunerna bättre långsiktiga planeringsförutsättningar och

1 Svensk Finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2009

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

dels minska risken för en försvagad budgetdisciplin till följd av för- väntningar om ökade statsbidrag (s. 64 f).

Rådet pekar också på att såväl ett konjunkturanpassat regel- system för statsbidragen som en kommunstabiliseringsfond skulle stärka utgiftstakets styrande roll för de offentliga finanserna. Genom uppdelning av budgeteringsmarginalen i en konjunkturdel och en reformdel skulle konjunkturförändringar av statsbidragen ligga under konjunkturmarginalen. En fond vid sidan av statens utgifter skulle möjliggöra generellt lägre budgeteringsmarginaler.

2.4.2Vad säger forskningen?

Det bedrivs en omfattande ekonomisk forskning med anknytning till stabiliseringspolitik och den offentliga sektorns finanser. Forsk- ning inom utredningens uppdragsområde, dvs. kring frågor om kommunsektorns påverkan på samt beroende och hantering av konjunktursvängningar, är emellertid inte lika omfattande i Sverige. Några mer omfattande utvärderingar av balanskravets effekter har inte kunnat identifieras. Det finns dock vissa arbeten gjorda inom några olika forskningsområden. Några exempel ges nedan.

En studie om kommuners utgiftsbeteende på kort och lång sikt publicerades 1998,2 vilken visar att kommuner snarast tenderar att vara långsiktiga i sina utgiftsbeslut och att den största delen av konsumtionen styrs av permanenta, ej tillfälliga resurser. Vissa studier i Norge visar liknande resultat.3

Finanspolitiska rådet har i sin rapport 2009 (s. 70 f) gjort en för- djupning kring frågan om finanspolitik över konjunkturcykeln med tonvikt på kommunerna och balanskravet. Rådet konstaterar att det gjorts få forskningsstudier kring hur ändrade statsbidrag på- verkar kommunernas beteende. Vidare publicerar man en analys av data som beskriver variationer i den offentliga sektorns resurs- användning i termer av konsumtion, investeringar och sysselsätt- ning. Kommunernas resursanvändning visar enligt dessa data ett svagt procykliskt mönster när det gäller sysselsättningen.

Det finns en del studier gjorda inom området fördelning och utjämning mellan kommuner, och en del som gäller effekter på kommuner av olika statliga styrmedel. Som exempel kan nämnas en

2Are Local Government Governed by Forward Looking Decision Makers? Dahlberg M och Lindström T, Journal of Urban Economics 44, 254–271 (98).

3Se t.ex. ”Tiltakspakke – hva kan kommunesektorn bidra med (Kommunesektorns intresse- og arbeidsgiverorganisation, KS, 2008).

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

studie initierad av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) 2010, som behandlar frågan om vilka effekter olika typer av statsbidrag har på det kommunala beslutsfattandet.4

ESO-studien visar bl.a. att generella bidrag för att hantera obalans mellan kommunsektorns intäkter och kostnader har fördelar fram- för riktade bidrag eftersom de inte lägger restriktioner på det kom- munala beslutsfattandet. Detta underlättar ansvarsutkrävande och ligger i linje med den kommunala självstyrelsen.

Vidare förordar ESO-studien regelstyrda statsbidrag framför diskretionära för att bäst främja samhällsekonomisk effektivitet. Diskretionära bidrag kan enligt studien negativt påverka eller öka kommunernas förväntningar om finansiell hjälp och framtida räddnings- insatser (s.k. bailouts) vilket ger en ökad risk för ett mindre ansvarsfullt kommunalt agerande, s.k. mjuka budgetrestriktioner. De innebär att kommunerna upplever att staten saknar förmåga eller vilja att hålla dem till den fastslagna budgetrestriktionen. De undersökningar som ligger till grund för dessa slutsatser avser perioden fram till 2000, dvs. före balanskravets ikraftträdande, och avser stödinsatser som gavs individuellt till vissa kommuner och landsting under vissa omständigheter.

ESO-studien refererar en annan studie (Dahlberg och von Hagen 2003) där man har sammanfattat ett flertal fallstudier från olika länder. Studien bekräftar den avgörande roll som utgörs av rege- ringens förmåga att binda sig vid en hård budgetrestriktion på den lokala nivån. Man diskuterar olika karakteristika som kan iden- tifieras och som potentiellt försvagar regeringens förmåga att binda sig. Ju större ambition att utjämna levnadsförhållanden, desto svårare för regeringen att neka bailout. Ju otydligare ansvarsområden mellan lokala och centrala beslutsenheter, desto svårare för regeringen att neka bailouts. Ju större kommunalt medbestämmande, desto större är risken för bailouts. Ju större avsaknad av fasta och transparenta regler för att bestämma storleken och fördelningen av statsbidrag, desto svårare för regeringen att hålla fast vid budgetrestriktionen. Ju större grad av bidragsberoende på den kommunala nivån (dvs. ju svagare skattebas), desto svårare för regeringen att neka en bailout.

ESO-studien pekar slutligen också på att kommunernas tjänste- utbud lämpar sig mindre för aktiv konjunkturpolitik, vilket under- stryker vikten av att slå fast ramvillkor så att utbudet kan tillhanda- hållas oberoende av kortsiktiga fluktuationer. För att motverka

4 Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik (ESO-rapport 2010:5).

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

detta kan övervägas t.ex. uppbyggnad av fonder för utjämning av fluktuationerna eller en statlig reglering av statsbidragsnivån.

I kapitel 3, avsnitt 3.6, refereras vissa forskningsresultat från USA som tyder på att regelstyrda stabiliseringsfonder fungerar bättre än diskretionärt styrda.

Det finns en hel del svensk forskning kring frågan om ekono- misk styrning inom kommuner. Med anledning av bl.a. finans- krisen startades ett forskningsprogram 2010 i samarbete mellan fem universitetsanknutna forskningsverksamheter inom området. Programmet5 ska behandla orsaker till och effekter av kommunal- ekonomiska bedömningar och strategier vid ekonomisk förändring. Denna forskning har emellertid inte någon direkt koppling till utredningens uppdrag.

Sammanfattningsvis kan konstateras att av det underlag som utredningen tagit del av finns ganska litet som har direkt bäring på utredningen uppdrag. Utredningen har därför initierat två olika forskarstudier; dels en ekonometrisk analys av sambandet mellan konjunktur och kommunala finanser över tid (se bilaga 6) och dels en studie om s.k. bokslutspolitik i kommuner och landsting (se bilaga 7). Fler kvalificerade forskningsstudier skulle vara möjliga och önskvärda när det gäller de ömsesidiga sambanden mellan kommunsektorns ekonomi och samhällsekonomin. Sådana studier kräver större insatser och mer tid. De är också förknippade med vissa svårigheterna dels när det gäller att få fram mikrodata av god kvalitet och dels med tanke på de ganska omfattande institutionella förändringar som skett under de senaste 20 åren.

2.5Behovet av förändringar

Den ekonomiska krisen 2008 fick inte de svåra konsekvenser för kommuner och landsting som många befarade i början av 2009. Krisen och farhågorna aktualiserade dock ytterligare behovet av beredskap för både staten och kommunsektorn att hantera en svår ekonomisk situation och av adekvata åtgärder som begränsar de negativa effekterna av en kris. Det gäller bl.a. hur kommunsektorns roll och agerande bör se ut för att inte försämra en redan vikande samhällsekonomisk utveckling, vilka centrala åtgärder som kan övervägas för att förbättra beredskapen och hur förutsättningarna

5 Se Rapport 2 En referensram för studier av kommuner i förändring, KFi 2010.

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

kan förstärkas för kommuner och landsting att hantera konjunktur- svängningar.

2.5.1Kommunsektorn i stabiliseringspolitiken

Ansvaret för stabiliseringspolitiken ligger på staten. Frågan om kommunsektorns roll har bl.a. berörts av STEMU-utredningen och Finanspolitiska rådet, som båda framhållit att kommunerna inte bör bedriva stabiliseringspolitik men att deras resursutnyttjande kan förstärka konjunktursvängningarna. Detta talar för att staten bör verka för att minska fluktuationerna t.ex. genom att variera statsbidragen med konjunkturen.

Utredningens uppdrag innefattar inte frågan om det statliga ansvaret för stabiliseringspolitiken, men förslagen kan få betydelse för kommunsektorns roll i sammanhanget. En viktig utgångspunkt är därvid att kommunsektorn genom sitt agerande inte ska mot- verka stabiliseringspolitiken och att sektorn bär ansvaret för att den kommunala verksamheten är stabil inom de samhällsekonomiska ramarna. Utredningen ska överväga förändringar som innebär en avvägning mellan centrala och lokala åtgärder så att kommun- sektorn kan bidra till att stabilisera verksamheten och ekonomin utan att den äventyrar den långsiktiga hållbarheten i sektorns ekonomi.

2.5.2Förutsättningar för kommunsektorns planering

Inom de ramar som sätts av regeringsformen och kommunallagen har kommuner och landsting själva ansvaret för sin ekonomi. Staten sätter därutöver ramar för både ekonomin och verksamheten genom annan lagstiftning och statsbidrag. Statsbidragen kan ses som en konsekvens av att samhället av effektivitetsskäl har decentraliserat viktiga verksamheter, men inte hela beskattningsrätten eftersom staten ytterst ansvarar för hela den offentliga verksamheten och dess finansiering. Någon ”optimal” fördelning av de offentliga medlen mellan staten och kommunsektorn finns inte, utan den måste bedömas vid varje tidpunkt utifrån de rådande omständlig- heterna och utifrån att staten har det samlade ansvaret för samhälls- ekonomin

Den kommunalekonomiska reformen 1993 utgick från två grund- läggande förhållanden: dels att kravet på samhällsekonomisk balans

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

är överordnat alla andra krav och måste styra bedömningarna av kommunsektorns ekonomiska utrymme och dels att rollfördel- ningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig (prop. 1991/92:150, del II). I propositionen uttalades bl.a. att statsmakternas agerande gentemot kommuner och landsting bör vara sådant att det bidrar till att sektorn kan ha en rimligt lång planeringshorisont. På det sättet undviks kortsiktiga lösningar. I propositionen sades också att de kommunalekonomiska besluten bör föregås av överläggningar mellan företrädare för regeringen och företrädare för kommuner och landsting för att tydliggöra vilka förutsättningar som gäller och för att utforma ett så bra beslutsunderlag som möjligt.

2.5.3Förutsättningar för stabilitet i kommunsektorns verksamhet

Kommunsektorn både påverkar och påverkas av den samhällsekono- miska utvecklingen. Samtidigt har sektorn ett omfattande åtagande som till stor del är oberoende av konjunkturella variationer och som gagnas av stabilitet. Sektorns åtagande styrs av långsiktiga behov och ambitioner snarare än av kortsiktiga, konjunkturella variationer i intäkterna. Stabilitet i verksamheten skapas snarare genom frånvaro av kortsiktiga, ekonomiskt motiverade variationer. Med tanke på den kommunala verksamhetens karaktär och bety- delse för många människors välfärd är det problematiskt om verk- samhetens omfattning varierar kraftigt för att möta konjunktur- svängningar. Även i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan det vara önskvärt med en kommunal verksamhet som är stabil i termer av sysselsättning, uttryckt som antal sysselsatta eller antalet arbetade timmar i kommunal verksamhet. Utifrån såväl ett verksamhets- mässigt som ett stabiliseringspolitiskt perspektiv kan det således finnas behov av någon form av stabilisering för att motverka effekterna av konjunktursvängningar.

Utredningens uppdrag är bl.a. att överväga åtgärder för att förbättra kommunsektorns beredskap att möta konjunktursväng- ningar. Beredskapen påverkas bl.a. av befintliga system och regel- verk och av i vilken utsträckning sektorns intäkter står i förhållande till de uppgifter som sektorn svarar för. Av betydelse för förut- sättningarna att utjämna över tid är också att det ekonomiska utgångsläget för enskilda kommuner och landsting är olika – det

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

finns stora skillnader mellan dem och och också mellan kommun- erna respektive landstingen sammantagna.

De kommunala intäkterna består till stor del av skatteintäkter. Skattebasen gör att sektorn får del av den ekonomiska tillväxten, men genom skattebasens karaktär är den också känslig för kon- junktursvängningar. Beskattningsrätten är en viktig förutsättning för den kommunala självstyrelsen. Ett stabiliseringssystem kan inne- bära större eller mindre modifieringar av beskattningsrätten och kan därmed också bli en fråga om avvägning i förhållande till den kommunala självstyrelsen.

2.5.4Balanskrav och god ekonomisk hushållning i konjunktursvängningar

I bedömningarna av kommunsektorns ekonomi läggs ofta ton- vikten vid balanskravet som finansiellt mål. I själva verket är det kravet på god ekonomisk hushållning som är det övergripande målet. God ekonomisk hushållning är ett mer ambitiöst mål som skapar en marginal i förhållande till balanskravet. En god ekonomisk hus- hållning kan därför bidra till att undanröja risken för att kommuner och landsting tvingas strama åt ekonomin i en lågkonjunktur när skatterna utvecklas svagt.

I direktivet sägs att det kommunala balanskravet kan leda till ett procykliskt agerande i kommuner och landsting. Det innebär t.ex. att man drar ner på kostnaderna i dåliga tider för att uppnå balans, något som ytterligare kan spä på en nedgång i sysselsättningen och samhällsekonomin.

Balanskravet har funnits i drygt tio år och kan sägas ha varit framgångsrikt genom att en allt större andel av kommuner och landsting har visat överskott i linje med god ekonomisk hushåll- ning (se kap. 6). Detta ska bl.a. ses i perspektivet av de stora ekonomiska problem som fanns i sektorn under 1990-talet men också av de goda åren från 2004 och framåt.

Det är inte ologiskt att ett balanskrav med ettårfokus kan få en destabiliserande effekt i en nedgångsfas i konjunkturen då skatte- intäkterna utvecklas svagt, vilket i sin tur kan tvinga fram en anpassning av verksamhetsvolymen och sysselsättningen. Förut- sättningen är emellertid att balanskravet verkligen utgör en bindande restriktion, att det respekteras i planeringen och att det inte finns överskott att använda för överbryggning av nedgången. I

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

en konjunkturuppgång kan dock balanskravet ha en stabiliserande/återhållande effekt om kommuner och landsting till följd av kravet snarare väljer att låta ökade intäkter slå igenom inte i en ökad verksamhet utan i ett förbättrat resultat/sparande. Det förutsätter dock att utrymmet i högkonjunktur inte används för skattesänkningar eller ambitionshöjningar. Det förutsätter också att regelverket är tillräckligt flexibelt och gör det politiskt möjligt att medge sådana resultatvariationer så att tillfälliga överskott kan försvaras och användas i sämre tider. På sikt skulle balanskravet därigenom kunna få en stabiliserande effekt genom att förbättra den ekonomiska ställningen och förhindra en skuldökning i den kommunala sektorn. Ett problem med balanskravet som påpekats av bl.a. SKL och som också framhållits i utredningens egna under- sökningar är emellertid ”asymmetrin”, som innebär att underskott måste återställas medan de överskott som genereras endast i undan- tagsfall kan användas för att kompensera senare underskott, dvs. man ”låser in” de goda resultaten.

Effekten av balanskravet är självfallet också starkt beroende av det ekonomiska utgångsläget i kommuner och landsting. Åren före den senaste krisen var goda år för kommuner och landsting, med successivt allt bättre ekonomiska resultat. Åren dessförinnan rådde emellertid den motsatta situationen.

En viktig uppgift för utredningen är att närmare studera hur balanskravet och god ekonomisk hushållning har tillämpats, vilka effekter det har haft på den kommunala ekonomin och samhälls- ekonomin och om det bidragit till en procyklisk utveckling. Vidare ska utredas vilka förändringar som skulle kunna underlätta hanter- ingen av konjunkturella variationer utan att ge avkall på kravet på en långsiktigt hållbar ekonomi.

2.5.5Behov av ett regelbaserat system för stabilisering av intäkter över en konjunkturcykel

Skatter är kommunsektorns viktigaste intäktskälla. Därutöver har kommuner och landsting intäkter främst i form av olika typer av statsbidrag.

Direktivet framhåller att den nuvarande ordningen, med diskre- tionära beslut, kan leda till att de statliga bidragen får en destabili- serande inverkan på samhällsekonomin. Exempelvis kan ett bidrag som beviljas i lågkonjunktur vara svårt att minska i högkonjunktur

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

vilket leder till en oavsiktlig, trendmässig ökning av bidragen. Det kan därför uppstå en målkonflikt mellan att på kort sikt stabilisera den kommunala verksamheten och att på längre sikt värna hållbara offentliga finanser. Målkonflikten kan beskrivas så att en benägen- het att genomföra reformer i högkonjunktur, då statens ekonomi är god, i kombination med oförmågan att återställa statsbidrag som av konjunkturmässiga skäl har ökats i lågkonjunktur, leder till en statsbidragsnivå som inte är hållbar i ett långsiktigt perspektiv. En möjlighet som SKL förespråkar är att statsbidragen indexeras och följer utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Mot detta kan ställas att staten behöver ha frihet att besluta om resurser till sektorn utifrån en samlad samhällsekonomisk bedömning.

I direktivet sägs bl.a. också att en tilldelning av statsbidrag som bygger på diskretionära beslut kan bidra till osäkerhet vid planer- ingen av kommunernas och landstingens verksamhet. Denna osäker- het kan i sin tur leda till kortsiktighet i den kommunala planeringen och därmed till ineffektivitet. Vidare sägs att diskretionära bidrag kan skapa en förväntan om att staten tillskjuter medel om kom- muner och landsting visar tendenser till underskott. Detta kan leda till att incitamenten för kommuner och landsting att själva planera för en långsiktigt hållbar ekonomi försvagas. Det riskerar enligt direktivet också att leda till en oönskad förhandlingssituation mellan staten och kommunsektorn. Mot detta kan ställas att en förhandlingssituation inte uppstår med mindre än att det finns ett förhandlingsutrymme. Det kan undvikas med tydlighet och regler. Dilemmat är att kommunsektorns verksamheter är politiskt ”tunga” och viktiga och alltid aktuella för nya satsningar när det finns ekonomiskt utrymme – vilket ska ställas mot behovet av tydlighet och förutsägbarhet. Utredningen ska bl.a. belysa hur statsbidragen har utvecklats i ett konjunkturperspektiv, om det t.ex. finns en benägenhet att öka statsbidragen mer i hög- konjunktur än i lågkonjunktur. En annan fråga att belysa gäller hur risken för en potentiell ”förhandlingssituation” kan undanröjas t.ex. genom tydligare regler.

Det kan finnas flera skäl att utforma ett system för stabilisering av de kommunala intäkterna över tid. En sådan stabilisering bör vara regelstyrd och förutsägbar för att bli verkningsfull. Ett regel- styrt system kan skapa mer stabila planeringsförutsättningar och minska behovet av diskretionära beslut. Samtidigt går det inte att helt utesluta diskretionära beslut, eftersom även ett regelsystem behöver anpassas efter den ekonomiska utvecklingen.

SOU 2011:59

Bakgrund och utgångspunkter

Behovet av en stabilisering måste bl.a. ta sin utgångspunkt i en analys av hur och i vilken utsträckning som konjunkturföränd- ringar har påverkat kommunsektorns finanser historiskt. Utform- ningen av en stabiliseringsmekanism måste också belysas utifrån tekniska och formella förutsättningar.

2.6Andra faktorer som påverkar den kommunala verksamheten i samhällsekonomin framöver

Sett över en längre tid så har den demografiska utvecklingen spelat roll för utvecklingen av kommunsektorns verksamhet och kost- nader. Den demografiska utvecklingen kan emellertid endast för- klara en mindre del av ökningen av kostnaderna – även innehållet i och ambitionsnivån för de kommunala tjänsterna har förändrats. Efterfrågan på verksamheterna har också ökat i takt med stigande välstånd.

Det har under de senaste åren publicerats flera rapporter som behandlar välfärdens framtida finansiering.6 Rapporterna är täm- ligen samstämmiga kring att det på sikt kommer att uppstå ett finansieringsgap mellan vad medborgarna kommer att efterfråga i form av välfärdstjänster och vad finansieringen beräknas klara. Det har också förts fram tänkbara åtgärder som skulle kunna bidra till att sluta finansieringsgapet, men även om alla skulle förverkligas så kvarstår likväl ett ansenligt gap. Man har också efterlyst ett reform- arbete inom området för att hitta vägar att hantera problemet. I första hand handlar det om att stärka de offentliga finanserna genom åtgärder som ökar antalet arbetade timmar i ekonomin och som främjar en ökad effektivitet vid produktionen av välfärds- tjänsterna. Därutöver framhålls att det kommer att krävas tydliga prioriteringar av vilka behov som ska finansieras inom ramen för ett offentligt åtagande.

Den ökade efterfrågan på välfärdstjänster som kan förväntas även framöver, bl.a. till följd av de demografiska förändringarna, kommer att kräva samhällsekonomiska avvägningar och priorite- ringar. Den kommer också att ställa stora krav på kommuner och landsting att avväga behov mot resurser och att göra det med

6 ESO-rapport 2009 ”Den långsiktiga finansieringen: välfärdspoliikens klimatfråga SKL 2010: Framtidens utmaning: välfärdens långsiktiga finansiering. Arena/Timbro 2010: Vi har råd med framtiden.

Socialdepartementet 2010: Den ljusnande framtid är vård (delresultat från LEV-projektet).

Bakgrund och utgångspunkter

SOU 2011:59

bibehållande och utveckling av en god ekonomisk hushållning. En god ekonomisk hushållning innefattar rimligen också att ha en beredskap för att kunna hantera konjunkturella och andra variationer.

3 Internationell utblick

3.1Sammanfattning och slutsatser

Den internationella jämförelsen visar bl.a. att när en omfattande ekonomisk kris inträffar så finns det generellt ett starkt intresse för staten att verka för att kommunsektorn kan upprätthålla sin verksamhet. Sektorn bedriver för samhället viktiga välfärds- verksamheter och framför allt har den i de flesta länder så stor ekonomisk betydelse att stora ekonomiska obalanser i sektorn kan försvaga eller t.o.m. motverka statens stabiliseringspolitik och därmed förstärka krisen. OECD:s studier visar att de flesta länder tillgrep olika former av diskretionära åtgärder för att stödja kom- munsektorn i krisen som inleddes 2008. Studierna tyder också på att man i flera länder förstärker de institutioner som hanterar de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn.

Jämförelsen mellan de nordiska länderna när det gäller statens styrning av kommunsektorns finansiering m.m. visar bl.a. att det finns vissa skillnader mellan de övriga länderna och Sverige som framför allt tar sig uttryck i att staten i de övriga länderna tillämpar en starkare styrning å ena sidan, men också ger vissa ekonomiska garantier å den andra. Detta innebär att kommunsektorn generellt sett kan sägas vara mer ”skyddad” för konjunktursvängningar jämfört med i Sverige och att staten tar en stor del av den ekono- miska risken i konjunkturnedgångar. Detta gäller i synnerhet Danmark och Norge.

I samtliga övriga nordiska länder har staten, precis som i Sverige, diskretionärt beslutat om olika typer av extra statsbidrag under kri- sen för att upprätthålla verksamheten. I Finland har det i större utsträckning handlat om skattehöjningar eller att staten avstått skatteandelar till kommunernas fördel. Överläggningar har hållits mellan staten och kommunsektorn om åtgärdernas inriktning. Inget av de övriga länderna har övervägt några direkta instrument

Internationell utblick

SOU 2011:59

för ”automatisk” konjunkturreglering av sektorns intäkter. Den samhällsekonomiska situationen vägs in som en av flera kompo- nenter i de årliga överläggningar som sker mellan staten och kommun- sektorn om sektorns ekonomi för nästkommande år.

I flertalet länder som studerats finns någon form av balanskrav för den lokala eller delstatliga nivån, med litet olika skärpa och utformning. I flera länder har balanskravet tillfälligt luckrats upp under krisen, som ett sätt att hantera de ökade utgifterna eller minskade inkomsterna. I de övriga nordiska länderna (Norge, Danmark och Finland) finns någon form av sanktionsinstrument i form av ökad statlig övervakning/tillsyn (i vissa fall restriktioner) för dem som inte klarar balanskravet. Det finns också möjligheter att bygga upp fondliknande reserver att överföra mellan år om man får överskott (Norge och Danmark).

Mer institutionaliserade stabiliseringsfonder finns framför allt i USA och Kanada, på delstatsnivå. Fonderna har olika utformning och syften. Helt klart har de i många fall varit betydelsefulla för att hantera finanskrisen, åtminstone i det första skedet. Även federala insatser har dock vidtagits för att lindra effekterna av krisen. Viss forskning har gjorts kring fonderna, som framför allt visar att de får störst stabiliserande effekt om de är starkt regelstyrda och inte styrda med diskretionära beslut.

Den internationella genomgången har bl.a. visat följande:

•Att staten vidtar diskretionära åtgärder vid en kris är regel i de flesta länder, men åtgärderna kan variera beroende på system

•I flera av de övriga nordiska länderna kan staten sägas ha en star- kare styrning av kommunsektorn än i Sverige men tar också ett större ansvar för konjunktursvängningar. Diskretionära åtgärder föregås av överläggningar mellan staten och kommunsektorn

•I genomgången har inte identifierats några exempel på instru- ment för ”automatiskt verkande” konjunkturreglering av kom- munsektorns intäkter.

•Ett strikt balanskrav innebär att de automatiska stabilisatorerna i kommunsektorn försvagas och det behövs därför komplette- rande konjunkturpolitiska åtgärder för att inte sektorn ska förstärka konjunktursvängningar. Det kan t.ex. handla om stat- liga insatser och möjligheter att skapa lokala fonder för utjäm- ning/stabilisering.

SOU 2011:59

Internationell utblick

•Lokala fonder fungerar bättre om de omgärdas med ett tydligt regelverk.

Det finns skillnader av konstitutionell karaktär mellan de studerade länderna och Sverige. Det gäller inte minst den i Sverige grund- lagsfästa kommunala självstyrelsen.

3.2Direktivet

Utredningen ska enligt direktivet göra de internationella jämförel- ser som anses befogade och särskilt beakta andra länders system och erfarenheter av att motverka att verksamheterna i kommun- sektorn bidrar till att förstärka konjunkturvariationer.

3.3Ett jämförande perspektiv på frågor som rör kommunsektorns konjunkturkänslighet

I enlighet med direktivet har utredningen undersökt ett antal länders system och erfarenheter av hur kommunsektorn påverkas av konjunktursvängningar. Fokus har legat på statens roll i förhållande till sektorn (statliga garantier och stabila planerings- förutsättningar), balanskrav och möjlighet att avsätta medel i lokala stabiliseringsfonder. I förekommande fall har de berörda ländernas erfarenheter av konjunktursvängningar i den globala recessionen 2008 belysts.

Utöver de nordiska länderna har USA, Kanada och Schweiz undersökts, främst med fokus på gällande regler avseende balans- krav och eventuella stabiliseringsfonder i ljuset av skillnader i rela- tionerna mellan centrala, regionala och lokala nivåer samt mellan federala system och enhetsstater.

Syftet med jämförelsen av andra länders erfarenheter och system har varit att kunna dra slutsatser och lärdomar som kan bidra med kunskap i utredningens arbete.

Inledningsvis refereras några studier genomförda av OECD rörande krisens effekter på statens och kommunsektorns finansiella relationer m.m.

Internationell utblick

SOU 2011:59

3.4Finanspolitik och effekter på kommunal sektor av krisen 2008 – två OECD-studier

OECD tog i början av 2010 fram två working-papers kring finans- krisens hantering och effekter för staten och kommunsektorn i OECD-länderna. Det bör noteras att organisation och ansvarsför- delning mellan olika nivåer i den offentliga förvaltningen kan se olika ut i olika länder. Det kan t.ex. finnas en nivå mellan staten och kommunsektorn.

Den första studien, ”Subcentral Governments and the Econo- mic Crisis: Impact and policy responses”1, bygger bl a på OECD- statistik och en enkät som skickades till OECD-länderna våren 2009. Studien analyserar hur kommunsektorn påverkats och hur finanserna har utvecklats de första månaderna efter krisens utbrott. Rent allmänt, och i linje med vad som varit fallet i tidigare kriser, har kommunsektorn finanser påverkats mindre än statens. Kom- munsektorn kan dock drabbas av en dubbel effekt med ökade utgifter och en minskande skattebas, vilket särskilt gäller de länder som har en konjunkturkänslig skattebas och ett stort kommunalt ansvar för välfärden. I vissa länder vidtog kommunsektorn egna stimulansåtgärder medan andra skar ner utgifter och höjde skatter, vilket i princip skulle kunna underminera statens åtgärder för att motverka krisen. De flesta stater har genomfört program för att stödja kommunsektorn t.ex. genom extra statsbidrag, investerings- stöd, regellättnader, ökade låneramar eller tillfälligt höjda skattean- delar till kommunsektorn. Krisen har också visat att det behövs bättre samordning i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn, både för att åstadkomma en bättre makroekono- misk sammanhållning och för att upprätthålla effektiviteten i den offentliga sektorns verksamhet. Många länder har skapat eller förstärkt sina institutioner för hantering av relationerna mellan stat och kommunsektor.

Den andra studien, ”Fiscal policy across levels of government in times om Crisis”2, bygger bl.a. på en enkät till 18 OECD-länder i mitten av 2009 och handlar om underskott och skuldsättning i kri- sens spår. Bakgrunden är den stora betydelse som kommunsektorn har i ekonomin och att sektorns ekonomiska agerande är viktigt i ett nationellt perspektiv eftersom den antingen kan försvaga eller neutralisera, kanske t.o.m. motverka statens stimulansåtgärder.

1ECO/WKP(2010)8

2COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2010)12

SOU 2011:59

Internationell utblick

Studien visar sammanfattningsvis att en god samordning av statliga och kommunala åtgärder är grundläggande för att säkra att de finanspolitiska stimulansåtgärderna blir så effektiva som möjligt i syfte att förstärka tillväxt och sysselsättning. Sett till tänkbara lång- siktiga effekter av krisen och framtida utmaningar så innefattar det konsolidering av kommunsektorns finanser och hantering av en ökad skuldsättning i kommunsektorn.

3.5Ekonomiska relationer mellan staten och kommunsektorn i de nordiska länderna

Inledningsvis kan konstateras att Sverige jämte Island är det nordiska land i vilket kommunsektorn får den största andelen av sin finansiering från egna skatteintäkter, vilka i båda länderna mot- svarar omkring 70 procent av de totala intäkterna. I de övriga nor- diska länderna utgör andra intäktskällor, däribland statsbidragen, en större andel av kommunernas finansiering. Därtill varierar graden av statliga garantier för att kommunsektorn uppnår full finansiering, såväl avseende den beräknade som faktiska budgeten. I vissa länder förekommer t.ex. formaliserade avtals- och över- läggningsförfaranden mellan stat och kommun om de ekonomiska ramarna för kommunsektorns verksamhet.

3.5.1Avtals- och förhandlingsförfaranden mellan stat och kommun

Sammanfattningsvis kan konstateras att övriga nordiska länder (möjligtvis med Island som undantag) har ett etablerat system för formella överläggningar och samråd mellan staten och den kom- munala sektorn inför nästkommande budgetår. Detta institutiona- liserade förhandlingssystem kan delvis medge en större förutsäg- barhet och förbättrade planeringsmöjligheter för såväl staten som kommunerna. I förhandlingarna dryftas vilka uppgifter som åligger den kommunala sektorn, aktuella prioriteringar och vilka resurser som krävs för att den kommunala sektorn skall kunna utföra dessa. Samrådsformen tjänar även till att fastställa statens roll i kommun- sektorns finansiering, vilket kan förbättra kommunernas plane- ringsförutsättningar . I vissa fall ges statliga garantier som träder in

Internationell utblick SOU 2011:59

vid intäktsbortfall, exempelvis vid konjunkturella nedgångar i ekonomin.

Överläggningarna mellan stat och kommuner i de nordiska län- derna synes vara mest omfattande i Danmark där det sedan 1970- talet har funnits ett institutionaliserat samrådsförfarande mellan staten och kommunsektorn. Detta samråd utmynnar i årliga avtal där det anges hur kommunernas och regionernas (tidigare amter) uppgifter det påföljande budgetåret skall finansieras inom ramen för avtalade utgiftsnivåer. Bedömningen görs av den samlade kommunala sektorn. Avtalen är inte juridiskt bindande men staten kan vidta åtgärder om nivåerna bryts, vilket har skett t.ex. efter de stora, ej avtalsenliga, ökningarna av kommunsektorns kostnader som skedde i samband med recessionen.

På liknande sätt hålls det sedan 2001 i Norge konsultationer mellan staten och kommunerna. Konsultationsordningen inrättades i syfte att uppnå konsensus kring vad kommunsektorn skall åstad- komma inom de givna ramarna samt en effektivare statlig styrning. Fyra möten hålls varje år även om det i praktiken finns omfattande kontakter mellan KS och departementen även mellan mötena.

Sedan 2004 tillämpas det även i Finland en form av förhand- lingar om kommunernas verksamhet och finansiering. Genom bas- serviceprogrammet som fastläggs varje år för en fyraårsperiod, med årliga tillhörande budgetar, skall staten säkerställa att det råder balans mellan den kommunala sektorns uppskattade utgifter och inkomster.

Island dryftade under 2010 möjligheten att ingå årliga ekonomi- avtal mellan stat och kommuner i syfte att förbättra samförstånd och samarbetsformer. Förslagen om ett utökat samrådsförfarande i Island bör ses i ljuset av den svåra ekonomiska krisen som inte minst drabbade kommunernas verksamheter på grund av minskade intäkter och ökade kostnader. Det ökade samrådet har syftat till att minska krisens skadeverkningar och att skydda de sociala välfärds- tjänsterna på lokal nivå.

3.5.2Principer för fastställande av kommunsektorns finansiering

En grundläggande iakttagelse avseende den kommunala sektorns finansiering och ekonomiska förutsättningar är att statsbidraget i olika utsträckning används som ett ekonomiskt verktyg i de nor- diska länderna. Av betydelse är bl.a. hur stor andel av den

SOU 2011:59

Internationell utblick

kommunala nivåns totala intäkter som kommer från kommunala intäktskällor, företrädesvis skatteintäkter. Statsbidragets relativa storlek i den kommunala finansieringen kan tolkas som att en större andel tyder på en starkare statlig styrning av den kommunala ekonomin. Enkelt uttryckt tar staten i det fallet ett större ansvar för kommunernas finansiering än om en större andel av kom- munernas intäkter hade kommit från skatter. Proportionerna stats- bidrag – skatteintäkter har bäring på föreliggande utredning efter- som skatterna är mer konjunkturkänsliga. En högre andel stats- bidrag skulle kunna innebära en minskad konjunkturkänslighet. Där- till kan staten även på andra sätt se till att kommunsektorn har stabila planeringsförutsättningar för sin ekonomi.

För både Danmark och Norge är utgångspunkten att det i överläggningar mellan stat och kommun säkerställs att det finns tillräcklig finansiering för kommunernas verksamhet nästkommande budgetår. Staten synes härigenom ta ett omfattande ansvar för att den kommunala sektorn ska kunna utföra de avtalade uppgifterna, men har självfallet också ett starkt intresse av att verksamheten bedrivs på ett ur nationellt perspektiv effektivt sätt och inom den ram som samhällsekonomin medger.

Det mest långtgående statliga ansvaret synes finnas i Danmark, där kommunerna kan välja en statligt garanterad skattebas för inkomstskatten det påföljande budgetåret. Skattebasen är ”stats- garanterad”, i den mening att staten axlar risken för att skatte- underlaget utvecklas sämre än väntat. Härigenom får den enskilda kommunen en garanti för att budgeten kan hållas under det inne- varande året. I Danmark sätts också nivån på statsbidragen så att de avtalade utgifterna är helt finansierade för kommunsektorn som helhet (det s.k. balancetilskudet).

I Norge sker den övergripande statliga ekonomiska styrningen av kommunsektorn via den sammantagna intäktsramen för kom- munsektorn. Intäktstramen utgörs av intäkter från statsbidrag (generella och riktade), beräknade skatteintäkter, avgifter och övriga intäkter. Den yttre ramen för den kommunala ekonomin sätts av tillväxten i de sammantagna intäkterna för kommun- sektorn, inom vilken en ram fastställs för de fria intäkterna som består av generella statsbidrag och kommunala skatteintäkter. Statsbidragens andel av de totala intäkterna ökade ytterligare i och med den förändring som trädde i kraft 2009 som innebar att kom- munerna får en mindre andel av sina intäkter från skatt. Storleken på det generella statsbidraget beräknas som skillnaden mellan de

Internationell utblick

SOU 2011:59

fria intäkterna och de beräknade skatteintäkterna. Ramen för fria intäkter baseras på en prognos som staten gör på våren. Någon avräkning görs inte.

Genom att statsbidragen i båda länderna synes vara ett accepte- rat verktyg för att säkra kommunernas finansiering, synes kom- munsektorn i Norge och Danmark vara mer skyddade från kon- junktursvängningar än om i stället justering av skattesatser och skatteandelar hade använts. I båda dessa länder använder staten i stor omfattning statsbidragen som en slags utfyllnad eller garanti för att kommunerna ska ha tillräckliga medel för att utföra sina uppgifter. Det innebär att konjunkturvariationerna i första hand påverkar statens budget. Garantiinslaget tycks dock vara svagare i Norge.

Samma form av omfattande statligt ansvar för den kommunala sektorns finansiering synes inte finnas i Finland, även om det även här sker en form av överläggningar om kommunernas verksamhet och finansiering som resulterar i det s.k. basserviceprogrammet. Dock tycks justeringar av skattesatser vara ett vanligare verktyg än att staten täcker eventuella kvarstående finansieringsbehov med statsbidrag. Den kommunala sektorn i Finland synes vara något mindre skyddad mot konjunktursvängningar som påverkar löne- summan och därmed kommunernas skatteintäkter.

3.5.3Finanspolitiska insatser gentemot kommunsektorn i den senaste finanskrisen

De nordiska ländernas erfarenheter från krisen 2008 kan sprida ytterligare ljus över frågan om statliga garantier och stabila planeringsförutsättningar.

I Danmark valde staten att utbetala extra statsbidrag till kom- munsektorn när det stod klart att den ekonomiska utvecklingen skulle bli sämre än väntat: extraordinära justeringar av statbidraget genomfördes både 2009 och 2010. Trots detta agerade kommu- nerna utanför de ekonomiska ramar de givits i avtalen med staten 2008, 2009 och 2010. Den danska regeringen har vidtagit åtgärder för att strama upp de kommunala verksamheterna mot bakgrund av detta, bland annat genom att en ökad andel av statsbidraget görs direkt avhängig att kommunsektorn lever upp till sina åtaganden i avtalen (betingade blocktillskott).

SOU 2011:59

Internationell utblick

I Norge antogs i januari 2009 en rad åtgärder, bland annat till följd av lägre beräknade skatteintäkter, för att motverka finanskri- sens effekter. Bland annat tillämpade staten en kompensation om 1,2 miljarder norska kronor i fria intäkter för inkomstbortfall till följd av lägre beräknade skatteintäkter 2009. Därtill ökades de fria intäkterna från mervärdesskattskompensationen om 800 miljoner kronor. För underhåll och upprustning av infrastruktur i kommu- ner och fylkeskommuner avsattes 4 miljarder norska kronor.

För Island medförde den ekonomiska krisen bland annat att en rad ändringar i skatteintäktssystemet infördes i mitten av 2009. Flera skattesatser (vissa endast tillfälligt) samt vissa avgifter höjdes. I likhet med Norge och Danmark tillförde staten också extra medel i form av statsbidrag, genom en extra utbetalning av statsbidrag till den kommunala utjämningsfonden.

Finland tycks ha varit det nordiska land i vilket staten framför allt sökte motverka lågkonjunkturens effekter på kommunsektorn genom justering av skattesatser och skatteandelar, snarare än via statsbidragen. Den kanske mest dramatiska förändringen är det statliga beslutet att tillfälligt höja kommunernas samfundsskatte- andel (företagsskatt) med tio procentenheter 2009–2011. Staten genomförde även ändringar i kommunal- samt fastighetsskatten och arbetsgivares folkpensionsavgift. Därutöver beslutades om extra statsbidrag i form av ett tillfälligt statsandelstillägg om 30 miljoner euro 2010 medan det 2009 utbetalades 20 miljoner euro i stats- andelar för sociala åtgärder.

I såväl Norge som Danmark har man haft diskussioner med respektive lands kommunförbund om vilken typ av ekonomiskt stöd som snabbast kan få effekt på den kommunala konsumtionen och investeringarna i en kris, vilket också har haft viss påverkan på de politiska besluten om stödens inriktning.

3.6Krav på ekonomisk balans i kommuner och delstater

Balanskraven i de nordiska länderna är ganska likartade, men med vissa smärre skillnader:

•I Norge är det inte tillåtet för kommuner att budgetera för negativa nettodriftresultat.

Internationell utblick

SOU 2011:59

•I Danmark ska det årligen vara balans mellan utgifter och inkomster i kommunernas budgetar, men det är tillåtet att täcka underskott med överlikviditet.

•På Island ska kommunerna i högsta möjliga mån tillse att kost- naderna inte överskrider intäkterna.

•I Finland är underskott tillåtna under enskilda år i kommunernas planperiod om kommunen har en plan för hur underskottet ska återställas men underskott får inte ackumuleras i balansräkningen.

I Norge, Finland och Danmark riskerar kommuner som inte lever upp till balanskravet att hamna under statlig kontroll.

Även utanför den nordiska kontexten är balanskrav vanligt förekommande framför allt på regional nivå i de länder som har undersökts. Balanskraven på motsvarande delstatsnivå i de under- sökta federala staterna kan i högre utsträckning påverkas av del- staterna själva, utan den federala regeringens inflytande. En möjlig följd av detta är att delstaterna kan lockas att justera reglerna för att passa den ekonomiska realiteten. Som beskrivs närmare nedan har detta till exempel skett i krisen 2008 i flera kanadensiska provinser som riskerade underskott. Någon motsvarighet till detta tycks inte finnas i de nordiska länderna, troligen till följd av att ett sådant beslut skulle behöva tas på statsnivå, där incitamenten för en regel- ändring inte torde vara lika starka.

I Schweiz fastställer kantonerna självständigt huruvida det ska finnas balanskrav som reglerar ekonomin, utan styrning av den federala staten. De flesta balanskraven har införts under senare år (i början på 2000-talet) och majoriteten av kantonerna styrs nu av någon form av balanskrav. I vissa kantoner fastställs att det är den framlagda budgeten som ska balansera medan det i andra är utfallet av budgetårets kostnader inte får överskrida intäkterna. En del kantoner tillåter att ett underskott tas med in i nästa budgetår för täckning. I till exempel St. Gallen får inte underskottet omfatta mer än tre procent av de så kallade enkla skatteintäkterna som är basen för inkomst- och fastighetsskatteintäkterna. Om kantonen förväntar sig att ett underskott uppkommer skall skattesatsen justeras för att förhindra ett underskott. Om inga sparade medel finns för att täcka underskottet tas underskottet med in i budgeten för det påföljande året.

Sju av tio provinser samt två av de tre territorierna i Kanada har någon form av balanskrav, avseende realiserade eller budgeterade

SOU 2011:59

Internationell utblick

underskott. I recessionens spår har tre kanadensiska provin- ser/territorier justerat sina lagar för att tillåta tillfälliga underskott. I till exempel Québec reviderades balanskravet 2009, bland annat i syfte att underlätta delstatens ekonomi i recessionen. I och med detta är det inte längre förbjudet med underskott i provinsens eko- nomi (från och med den 19 mars 2009 till den tidpunkt som finans- ministern fastställer, vilket måste besluta senast vid budgeteringen för budgetåret 2011–2012). Budgetåren 2009–2010 och 2010–2011 behöver inte Québec uppnå balans i budgeten, vare sig vid budge- tering eller faktiskt utfall. Eventuella underskott behöver ej heller täckas av kommande års överskott. Med verkan budgetåret 2013– 2014 måste balans återigen finnas mellan intäkter och kostnader.

I USA har 49 delstater någon form av balanskrav (endast Ver- mont saknar en sådan regel). För 37 av delstaterna ska delstats- församlingen upprätta en budget i balans för det nästkommande budgetåret. I majoriteten av dessa delstater, 24 stycken, är det inte tillåtet att överföra underskott till det påföljande budgetåret. Ett eventuellt underskott under budgetåret måste därmed regleras via en minskning av utgifterna eller en höjning av skatterna. Stora budgetunderskott följde den senaste recessionen som slagit hårt mot de amerikanska delstaterna. De har till följd av detta både sökt minska sina kostnader genom såväl generella nedskärningar - bl.a. minskad sysselsättning och tidiga pensionsavgångar - som specifika inom bland annat utbildning och hälso- och sjukvård och genom att öka intäkterna – till exempel genom att höja skatter och avgifter.

3.7Stabiliseringsfonder för utjämning av intäkter över konjunkturcykeln

I flera av de undersökta länderna finns det möjlighet att avsätta eventuella överskott vid slutet av budgetåret. De mest utvecklade systemen synes finnas i USA och Kanada, där den regionala nivån i stor utsträckning använder sig av budgetstabiliseringsfonder för att jämna ut intäkter över tid. I USA kallas sådana fonder för rainy day funds och återfinns i alla 50 delstater. Fondernas reglering skiljer sig från delstat till delstat. Syftet är mer allmänt att täcka upp för sådana temporära underskott som av olika skäl kan uppstå i finan- serna. Anmärkningsvärt är dock den betydande roll fonderna spelat i krisen då flera delstater gjorde uttag för att försöka balansera sina budgetar. I många fall var uttagen av betydande storlek: till exempel

Internationell utblick

SOU 2011:59

tömde både Alabama och Pennsylvania sina fonder. De flesta uttagen synes ha gjorts under budgetåret 2010 även om både Florida och Kalifornien beslutade om uttag redan 2008.

Uttagen har använts för att minska budgetunderskotten, hindra nedskärningar i utbildningssektorn och för att täcka andra kostna- der i den löpande verksamheten. Utöver delstaternas medel från de egna stabiliseringsfonderna tillkommer de stabiliseringsresurser som gjorts tillgängliga via det federala krispaketets ”State Fiscal Stabilization Fund” om drygt 53 miljarder dollar. År 2010 har åtminstone sex delstater hittills beslutat om ytterligare uttag.

Även bland Kanadas tio provinser och tre territorier används budgetstabiliseringsfonder och också i dessa fall kom fonderna till användning under krisen 2008. Flera provinser hade troligtvis inte uppnått en balanserad budget utan möjligheten att ta ut medel från sina respektive fonder.

I sammanhanget kan det vara värt att notera den forskning som tyder på att stabiliseringsfonder fungerar bäst, i meningen att de hjälper delstater att jämna ut sin konsumtion över konjunkturcy- keln, när de är regelstyrda snarare än när beslutsfattare åtnjuter diskretionär makt över när uttag och tillförsel av medel till fonden ska ske. Förklaringen som forskningen ger är att ett tydligt regel- verk, till skillnad från diskretionär styrning, förhindrar att tidsinkonsistensproblem uppkommer. Exempel på sådana problem är när beslutsfattare till följd av påtryckningar från medborgare och intressegrupper sänker skatter och/eller ökar konsumtionen i ekonomiskt goda tider i stället för att spara. Med andra ord utgör strikta regler en mekanism enligt vilken beslutsfattare agerar konsistent över tid. Utan ett strikt regelverk förlorar fonderna sin stabiliserande roll och fungerar istället närmast som ett överskott i den reguljära budgeten.

De nordiska länderna samt Schweiz har inte samma långtgående fonderingssystem som i den nordamerikanska kontexten. Även i dessa länder finns dock vissa möjligheter att avsätta överskott i slutet av året. I Schweiz finns det dessutom, åtminstone i en av kantonerna, mekanismer som omöjliggör skattesänkningar om inte ett visst sparande först har uppnåtts. Även kantonerna Graubünden och Solothurn samt fem andra kantoner har liknande regler, där sparande ackumuleras för att jämna ut intäktsvariationer över konjunkturcykeln. I Norge kan kommunerna avsätta outnyttjade medel till en fond under finansiellt goda år för användning i sämre år. Det finns ingen närmare reglering i lag avseende hur strukturen

SOU 2011:59

Internationell utblick

på och hur uttagen ut en sådan fond skall se ut. Det är i stället de enskilda kommunstyrelserna som beslutar om fondernas uppbygg- nad. I Danmark kan en kommun som ett år uppvisar överskott välja att öka sina likvida tillgångar som sedan kan användas för att täcka ett underskott.

4Nuvarande skatte- och bidragssystem för kommunsektorn

4.1Inledning

Kommunernas och landstingens intäkter består till stor del av skatte- intäkter (cirka 70 procent) och statsbidrag (cirka 16 procent).

Till detta kommer en kommunal fastighetsavgift som infördes 2008.

I det följande beskrivs översiktligt systemen för utbetalning av kommunalskatt samt kommunalekonomisk utjämning.

4.2Utbetalningssystemet för kommunalskatt

Kommunal inkomstskatt är det viktigaste intäktsslaget. Enligt regeringsformens 1 kap. 7 § får kommuner och landsting ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Enligt 8 kap. 5 § ska grunderna för den kommunala beskattningen bestämmas i lag.

Staten bestämmer vad kommuner och landsting får beskatta (skatteunderlaget), medan kommunerna och landstingen bestäm- mer skattesatsen. Tillfälliga åtgärder mot kommunala skattehöjningar tillämpades dock under vissa år under 1990-talet. Bestämmelser om hur och när skattesatsen ska fastställas finns i kommunallagen (1991:900). Om skattesatsen ska ändras ett visst år måste detta beslutas före årsskiftet.

Bestämmelser om fastställande av underlag för beskattning finns i taxeringslagen (1990:324). Bestämmelser om bestämmande, debi- tering, redovisning och betalning av skatt finns i skattebetalnings- lagen (1997:483).

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

SOU 2011:59

Fysiska personer betalar kommunalskatt och landstingsskatt på den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Staten sköter uppbörden av kommunalskatten och betalar ut kommunalskattemedlen till de enskilda kommunerna och landstingen.

Sedan 1991 utgörs det kommunala skatteunderlaget av beskatt- ningsbar förvärvsinkomst, vilket regleras i inkomstskattelagen (1999:1229). Från och med 2008 erhåller kommunerna även intäk- ter i form av en kommunal fastighetsavgift, vilken har ersatt den statliga fastighetsskatten på bostäder. Kommunerna får dock inte själva bestämma avgiftens storlek. Fastighetsavgiftsmedlen utgör endast några få procent av kommunernas totala intäkter och påver- kas inte av konjunkturvariationer.

4.2.1Utbetalning av kommunal inkomstskatt

Bestämmelser om utbetalning av kommunalskattemedel (inkomst- skatt) finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

En kommun (landsting) har rätt att under visst år (beskatt- ningsåret) uppbära preliminära kommunalskattemedel (landstings- skattemedel) av staten. Dessa beräknas enligt följande. De sam- manlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen1 multi- pliceras med den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräkningsfaktorer som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har fastställt senast i september året före beskattningsåret.

Två uppräkningsfaktorer ska fastställas som ska svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena ska avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra ska avse förändringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret.

En slutavräkning av kommunalskattemedlen sker när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produk- ten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunal- skattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de pre- liminära kommunalskattemedlen ska skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. I motsatt fall ska skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp

1 Enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324).

SOU 2011:59

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

per invånare. Utbetalning eller återbetalning sker i januari andra året efter beskattningsåret.

Ovan beskrivs således hur kommunalskattemedel kassamässigt tillförs kommunerna. I den kommunala redovisningen ska skatte- intäkterna periodiseras, så långt det är möjligt, till det år de hänför sig.

4.2.2Effekter på statsbudgeten av utbetalningssystemet

Skatteinkomsterna för beskattningsåret uppbärs av staten och redo- visas mot inkomsttitel (1115 Kommunal inkomstskatt). I inkomst- huvudgrupp 1800 (1811 Kommunal inkomstskatt) görs sedan avdrag för den kommunala inkomstskatt som utbetalas till kommuner och landsting. Under posten för periodiseringar behandlas bl.a. betalningsförskjutningar gentemot kommuner och landsting, dvs. skillnaden mellan de skatteintäkter som hör till kommunsektorn och de utbetalningar av skattemedel som staten gör under kalender- året. Under 2009 var periodiseringsposten negativ eftersom utbe- talningarna hade beräknats med en antagen lönesummeutveckling som kraftigt översteg det faktiska utfallet. Ett sådant underskott tas i staten upp som en fordran i den statliga årsredovisningen och den bokas upp som en skuld i den kommunala redovisningen för det aktuella beskattningsåret. Under- eller överskottet för staten påverkar statens lånebehov det aktuella året.

4.2.3Effekter i de kommunala boksluten av prognosavvikelserna i utbetalningssystemet

De preliminära skattemedel som kommuner och landsting erhåller under ett år (år 0) beräknas utifrån den slutliga taxeringen av beskattningsbara inkomster år -2 och de uppräkningsfaktorer för år -1 och år 0 som regeringen fastställt på hösten år -1 på basis av prognoserna om den makroekonomiska utvecklingen.

En slutavräkning av skattemedlen ska ske i januari år 2, när den årliga taxeringen avseende år 0 är avslutad.

I bokslutet för år 0 ska kommuner och landsting periodisera skat- teintäkterna enligt rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning. Den nu gällande rekommendationen innebär att i bok- slutet för år 0 ska tas upp:

- preliminära skattemedel för år 0 enligt ovan

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

SOU 2011:59

-en prognos för slutavräkningen avseende år 0, vilken ska baseras på SKL:s decemberprognos år 0.

-slutavräkning år -1, differensen mellan slutliga och redovisade skattemedel avseende år -1.

Den avräkning som görs i utbetalningssystemet när det slutliga skatteunderlaget blir känt görs ”kollektivt”, vilket innebär att avräkningsbeloppet beräknas på riksnivå och att alla kommuner respektive landsting erhåller eller får betala ett lika stort belopp per invånare2.

Detta redovisningsmässiga avräkningsförfarande innebär att kom- muner och landsting relativt sent på året kan behöva hantera avvikelser i de beräknade skatteintäkterna. Så blir fallet om SKL:s decemberprognos år 0 avviker från regeringens ursprungliga upp- räkningsfaktorer och om den faktiska utvecklingen år -1 avviker från SKL:s decemberprognos år -1. Avvikelserna påverkar resulta- tet och ju senare på året ju svårare är det att påverka verksamheten och kostnaderna. En successiv anpassning under året kan ske genom de löpande prognoser som tas fram av SKL, ESV och regeringen.

I följande diagram visas hur differensen mellan preliminära skattemedel och prognosen för slutavräkningen, dvs. den som görs i bokslutet respektive år, har utvecklats under 2000-talet, uttryckt som procent av preliminära skattemedel. Diagrammet visar också motsvarande differens för justeringsposten för respektive år (även om detta utbetalas och bokförs ett år senare).

2 Någon omräkning eller avräkning av inkomstutjämningen görs däremot inte när det slutliga taxeringen blir klar utan utfallet ligger fast. Den ”kollektiva” skatteavräkningen infördes för att slippa en dubbel individuell avräkning av både skatt och inkomstutjämning.

SOU 2011:59

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

Diagram 4.1 Slutavräkningar som andel av preliminär skatt, 1999–2010, procentuell förändring

4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
-1,0
-2,0
-3,0
-4,0

	Prog slutavr % av prel	Justeringspost % av prel

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

Av diagrammet framgår att avvikelserna i prognostiserad slutavräk- ning har varierat mellan -3,2 procent (2009) och +2,8 procent (1999) av de preliminärt utbetalda skattemedlen. En procentenhet motsvarar cirka 5 miljarder kronor. Prognosavvikelsen för 2009 motsvarade alltså mer än 16 miljarder kronor.

4.3Statsbidrag

Statsbidragen kan delas in i generella och specialdestinerade bidrag. Med generella statsbidrag avses bidrag som inte är verksamhetsan- knutna och som ingår i utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, såsom anslaget Kommunalekonomisk utjämning. För 2009 ingick även anslaget Tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting, som var avsett för räkenskapsåret 2010. Genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning hanteras ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner och landsting t.ex. vid tillämpning av finansieringsprincipen och vid regleringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. De specialdestinerade statsbidragen fördelar sig på ett stort antal anslag inom andra utgiftsområden, varav läkemedelsförmånen är det största.

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

SOU 2011:59

4.3.1Kommunalekonomisk utjämning

Huvuddelen av de allmänna bidragen till kommuner och landsting (utgiftsområde 25) utgörs av dels anslaget Kommunalekonomisk utjämning, dels anslaget Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostna- der. Det senare bidraget finansieras med en lika stor utjämningsavgift för kommuner (inkomsttitel Utjämningsavgift för LSS-kostnader).

Målet för utgiftsområdet är att skapa goda och likvärdiga eko- nomiska förutsättningar för kommuner och landsting som bidrar till en effektiv kommunal verksamhet med hög kvalitet.

Anslaget för Kommunalekonomisk utjämning används för utjäm- ning av skillnader i skattekraft och strukturellt betingade kostnads- skillnader i de kommunala verksamheterna. Anslaget är även ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kom- munsektorn. År 2011 uppgår anslaget till totalt 61,3 miljarder kronor för kommuner inklusive konjunkturstöd på 2,1 miljarder kronor och 23,7 miljarder kronor för landsting inklusive konjunk- turstöd på 0,9 miljarder kronor.

Utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsut- jämning och strukturbidrag samt regleringsbidrag eller reglerings- avgift. Inom anslaget redovisas de bidrag och avgifter som omfattas av den kommunalekonomiska utjämningen.

År 2008 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med upp- gift att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning, Utjämningskommittén.08. Förslagen redovisas i betänk- andet Likvärdiga förutsättningar – översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39).

Tabell 4.1 Bidrag och avgifter inom anslaget Kommunalekonomisk utjämning 2011 i miljarder kronor

	Kommuner	Landsting
Inkomstutjämningsbidrag	54,1	17,6
Inkomstutjämningsavgift	-3,9	-2,1
Kostnadsutjämningsbidrag	6,1	1,6
Kostnadsutjämningsavgift	-6,1	-1,6
Strukturbidrag	1,5	0,7
Delsumma	51,8	16,1
Regleringsbidrag	9,6	7,6
Summa anslagspost	61,3	23,7

SOU 2011:59

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

Kommuner får ett inkomstutjämningsbidrag från staten motsva- rande 95 procent av skillnaden mellan eget skatteunderlag per invå- nare och 115 procent av medelskattekraften i riket. För landstingen utgår ett bidrag på 90 procent av skillnaden mellan eget skatteun- derlag per invånare och en nivå på 110 procent. Kommuner och landsting med hög skattekraft betalar en avgift till staten på 85 pro- cent av skatteunderlaget över dessa nivåer.

Kommuner och landsting med en beräknad strukturkostnad som är högre än riksgenomsnittet får ett kostnadsutjämningsbidrag från staten på mellanskillnaden medan de med en beräknad struk- turkostnad lägre än riksgenomsnittet betalar en avgift på mellan- skillnaden.

Strukturbidrag utgår till vissa kommuner och landsting för vissa regionalpolitiskt betingade kostnader som tidigare ingick i kost- nadsutjämningen samt för större bidragsminskningar som uppkom i samband med systemomläggningen 2005.

Regleringsbidraget utgör skillnaden mellan summan av de ingå- ende bidragen och avgifterna och hela anslaget och kan även bli negativt och benämns då regleringsavgift. Denna regleringspost ändras från år till år i samband med uppdateringar i inkomst- och kostnadsutjämningen och när en ny beräkning görs av de olika bidragen och avgifterna. Regleringsposten påverkas även av att anslaget för kommunalekonomisk utjämning används för olika ekonomiska regleringar, bl.a. med anledning av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen och vid andra ändringar i bidragsnivån.

Hur påverkas de generella statsbidragen av ekonomiska regleringar och tillskott

Årligen sker förändringar i de statliga bidragsbeloppen till kommuner och landsting, både när det gäller anslaget för kommunalekonomisk utjämning och när det gäller riktade bidrag. En analys av stats- bidragsförändringar över tid försvåras av att förändringarna av statsbidragen haft mycket olika karaktär och syften.

Mellan 1990 och 1996 skedde betydande systemförändringar som påverkade såväl det kommunala skatteunderlaget, utbetal- ningssystemet för kommunalskatt och statsbidragssystemet som andra delar i de ekonomiska relationerna mellan staten och kom- munsektorn.

Nuvarande system för kommunsektorns inkomster

SOU 2011:59

Olika regelförändringar i skattesystemet kan antingen öka eller minska det kommunala skatteunderlaget och beaktas därför van- ligtvis vid fastställandet av den generella statsbidragsnivån. När t.ex. det allmänna pensionssystemet reformerades 2002 beräknades kommunsektorns beskattningsbara inkomster öka som en följd av reformen. En motsvarande minskning gjordes därför av det gene- rella statsbidraget.

Det generella statsbidraget, dvs. anslaget för kommunalekono- misk utjämning, påverkas sedan den stora bidragsreformen 1993 också av regleringar enligt finansieringsprincipen och av andra eko- nomiska regleringar mellan stat och kommun/landsting. Finansie- ringsprincipen innebär att det generella bidraget ska justeras med hänsyn till ändrade ansvarsförhållanden åt ena eller andra hållet mellan stat och kommun/landsting vilka påverkar kommunernas /landstingens kostnader eller intäkter. Sådana regleringar sker varje år.

Statsbidragsutvecklingen 1996–2010 redovisas i bilaga 2b.

5De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

5.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser

Utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunktur- känslighet visar att det finns samband mellan konjunktursväng- ningarna i ekonomin och utvecklingen av kommunsektorns finan- ser, dvs. konjunktursvängningarna leder till en mindre stabil kom- munal verksamhet som också kan motverka en stabil samhälls- ekonomi. Sambanden är dock varken så starka eller stabila att det klart går att säga på vilket sätt eller när konjunkturen påverkar sektorns ekonomi.

En viktig fråga för utredningen har varit att utröna om kom- munsektorn bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna genom förändringar av utgifter och skatter. En viktig fråga har också varit om det kommunala balanskravet bidragit till att för- stärka ett sådant beteende.

Utredningens analyser omfattar perioden 1980–2010, men fokus ligger på perioden efter 1993. Den tidigare perioden kommenteras endast i de fall det har bedömts relevant. Om inget annat anges avses perioden 1994–2010.

Analyserna innefattar ett antal kommunala variabler. De varia- bler som har vägt tyngst för utredningens slutsatser och förslag är konsumtion, sysselsättning (antal sysselsatta och antal arbetade timmar), skatteinkomster och finansiellt sparande.

En viktig bakgrund till analyserna är utvecklingen under finanskrisen som inleddes 2008. Den kommunala sysselsättningen föll förhållandevis mycket under 2008–2009 även om nedgången 2008 sammanföll med utfasningen av de s.k. plusjobben. Fallet bedömdes som problematiskt eftersom det riskerade att förvärra krisen. En fråga är därför om det historiskt finns ett starkt sam-

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

band mellan konjunktur och kommunal sysselsättning. Direkta och indirekta utgifter för personal utgör en stor del av de kommunala konsumtionsutgifterna. Konsumtionen styrs i sin tur av utgiftsut- rymmet i kommunsektorn, som främst påverkas av skatteinkomster och statsbidrag samt av det ekonomiska resultatet som regleras av balanskravet, men även av kravet på god ekonomisk hushållning. Det är därför också av intresse att belysa hur dessa variabler varierar med konjunkturen och vilka samband som finns.

Sambanden mellan konjunkturen, som här mäts med det s.k. BNP-gapet, och de kommunala finanserna varierar i styrka över tiden och genomslaget sker inte alltid direkt.

Analyserna visar att det finns ett statistiskt säkerställt, direkt men svagt samband mellan konjunkturen och den kommunala sysselsättningen, både om den mäts som antalet sysselsatta och som antalet arbetade timmar.1 En procentenhets förändring av BNP-gapet leder utan fördröjning till 0,1–0,2 procentenheters förändring av trendavvikelsen av både antal kommunalt sysselsatta och kommunalt arbetade timmar. Sysselsättningen varierar således med konjunkturen och den svaga effekt som har uppmätts sker utan eftersläpning vilket tyder på att sysselsättningens återeffekt på samhällsekonomin är destabiliserande. Den kommunala syssel- sättningen dras ner när konjunkturen viker ner och vice versa. Studeras diagrammen syns en tendens till att effekten blir större vid större konjunkturvariationer.

Konjunktureffekten på den kommunala konsumtionen, som är statistiskt säkerställd, visar sig vara större än för sysselsättningen men med en eftersläpning, dvs. den kommunala verksamheten påverkas av konjunkturen men med några års fördröjning. Efter- släpningen uppgår till mellan två och tre år, vilket gör att kom- munsektorn inte entydigt kan sägas ha en destabiliserande effekt på den övriga samhällsekonomin. Utan eftersläpning skulle konsum- tionen ha haft en destabiliserande effekt. Med en halv konjunktur- cykels eftersläpning, dvs. tre – fyra år, skulle effekten varit stabili- serande. Analyserna visar att eftersläpningen ligger någonstans mittemellan dessa ytterligheter.

Det finns inga tydliga belägg för att konjunktureffekten på konsumtionen har förändrats efter balanskravets införande, som fick effekt successivt under slutet av 1990-talet och början av 2000- talet. Under perioden 2000 och framåt finns dock vissa tendenser

1 Detta gäller oavsett om kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor ingår eller ej.

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

till ett starkare samband med konjunkturen. Eftersläpningen gör det dock oklart om det är till en förbättring eller försämring ur ett stabilitetsperspektiv. Perioden är dessutom kort vilket gör det vanskligt att dra några säkra slutsatser.

En tänkbar förklaring till att förändringar i BNP inte slår ige- nom lika snabbt i förändringar av konsumtionen som i förändringar av sysselsättningen kan vara att kommunala avtalspensioneringar kan leda till att sysselsättningen minskar medan utgifterna finns kvar övergångsvis. Detta är dock svårt att belägga. En annan för- klaring till varför konjunkturen slår igenom med olika eftersläpning i sysselsättning och konsumtion kan vara den beräkningsmetodik för offentlig konsumtion som numera används och som troligen försämrar kopplingen mellan konsumtion och sysselsättning jäm- fört med tidigare metod. Används i stället den tidigare metoden tenderar eftersläpning i konjunktureffekten på konsumtionen att minska något.

Analyserna visar på ett relativt starkt samband mellan konjunk- turen och det kommunala skatteunderlaget, men även här finns en viss eftersläpning. Konjunkturen synes slå igenom snabbare på skatteunderlaget än på konsumtionen, vilket innebär att kommun- sektorn inte omedelbart omsätter ökade eller minskade skatte- intäkter i ändrade konsumtionsutgifter.

Det finansiella sparandet kan betraktas som en form av stöt- dämpare mellan inkomster å ena sidan och konsumtion och syssel- sättning å den andra. Om minskade inkomster möts med ett min- skat sparande så kan konsumtionen och sysselsättningen i princip hållas oförändrade, vilket också gäller om ökade inkomster möts med ett ökat sparande. Sparandet kan således bidra till en stabili- sering av den kommunal verksamheten. Sambandet mellan kon- junkturen och det finansiella sparandet visar sig dock vara svagt. Det finns även tendenser till att sambandet har försvagats på senare år och balanskravet kan därvid ha spelat viss roll. Att sparandet inte följer konjunkturvariationerna innebär att de automatiska stabili- satorerna i de kommunala finanserna försvagas. I den mån kon- junkturimpulserna inte fångas upp i sparandet kommer dessa impulser i stället att ge upphov till konjunkturella effekter på utgiftssidan.

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

5.2Inledning

Konjunkturutvecklingen påverkar förutsättningarna för verksam- heten i kommuner och landsting, främst via utvecklingen av löne- summan, eftersom verksamheten till största delen finansieras med skatt på förvärvsinkomster.

5.2.1Direktivet

Enligt direktivet ska utredningen analysera de kommunala finan- sernas konjunkturkänslighet och i vilken utsträckning kommuners och landstings agerande förstärker konjunktursvängningar.

Kommuner och landsting kan tvingas till nedskärningar eller skattehöjningar då skatteinkomsterna viker till följd av en kraftig lågkonjunktur, vilket kan bidra till att förstärka en konjunktur- avmattning. Likaså kan kommuner och landsting bidra till att för- stärka en konjunkturuppgång genom att öka den kommunala kon- sumtionen eller sänka skatten när skatteunderlaget tillfälligt växer snabbare. En kommunal verksamhet som förstärker konjunktur- svängningar är, enligt direktivet, ett problem ur ett stabiliserings- politiskt perspektiv.

Detta kapitel inleds med en kort redovisning av de analys- metoder och underlag som använts. Därefter följer ett avsnitt om hur begreppet konjunktursvängningar har definierats och en kort beskrivning av den modell som används för analys av de kom- munala finanserna, och de olika leden i sambandet mellan BNP och den kommunala sysselsättningen. Därefter redovisas resultatet av analyserna för de mest centrala variablerna.

5.2.2Metoder och underlag

Analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet bygger på olika underlag som tagits fram inom utredningens ram. Resultaten av de olika underlagen har vägts samman för att så långt möjligt belägga och styrka de slutsatser som redovisas.2

Analysen baseras huvudsakligen dels på enklare trendavvikelser för olika kommunalekonomiska variabler, dels på en metodmässigt

2 Underlagen utgör bilaga 2 och 6 samt Sveriges Kommuners och Landstings rapport ”Makro- ekonomiska störningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning”, 2011.

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

mer avancerad ekonometrisk studie. Data för perioden från och med 1980 och framåt har analyserats, men fokus ligger på perioden efter 1993. Orsaken till att fokus ligger på den senare delen är att sambanden i många fall ändrades i början av 1990-talet.

För beräkning av de enklare trendavvikelserna har 7-åriga cen- trerade medelvärden använts. När det i detta sammanhang talas om utjämning menas utjämning av nivåer och inte av tillväxttakter. Sambandet mellan konjunkturen och de olika kommunala vari- ablerna mäts genom måttet korrelation. Korrelationen anger i vil- ken grad två variabler samvarierar, men säger inget om storleken på effekten, dvs. även små variationer kan ge upphov till en hög korre- lation. En rimlig gräns för när en korrelation kan sägas beror på annat än slumpen är i detta sammanhang 0,5.3

Även i den ekonometriska analysen används trendavvikelser och gap, men de är baserade på mer avancerade beräkningsmetoder än för trendavvikelserna baserade på 7-åriga medelvärden (se bilaga 6). Graden av konjunkturkänslighet mäts med elasticiteter, som anger hur mycket den beroende variabeln förändras i procentenheter om den oberoende variabeln ökar med en procentenhet. I den ekonometriska studien har ingått att ta fram ett lämpligt mått på konjunkturläget i form av ett BNP-gap.

I vissa fall slår BNP-gapets effekter igenom gradvis under en period. Även dessa eftersläpningar är beaktade i analysen.

De statistiska beräkningarna har kompletterats med erfarenhets- baserade analyser av hur kommunsektorn har reagerat på tidigare konjunktursvängningar.4

5.3Konjunktur och konjunktursvängningar

I den följande redovisningen definieras konjunktursvängningar som variationer i BNP-gapet.5

Skillnaden mellan den underliggande ekonomiska utvecklingen och den konjunkturella utvecklingen är av betydelse för stabilise- ringspolitiken. Även om tillväxttakten varierar och emellanåt till och med kan vara negativ antas den underliggande trenden vara positiv. Förenklat uttryckt kan konjunkturläget beskrivas som

3En korrelation på 0,5 med 17 observationer, åren 1994-2010, är signifikant skilt från noll med 95 procents säkerhet.

4Se SKL-rapporten ” Makroekonomiska störningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning”, 2011.

5Avvikelse från trend för BNP i fasta priser.

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

avvikelsen mellan den trendmässiga, eller underliggande, nivån och den observerade nivån för en variabel, vanligtvis BNP eller syssel- sättning. Denna skillnad, uttryckt i procent, benämns ofta ”gap”. Den trendmässiga nivån ses som den ”normala” nivå som den faktiska nivån relateras till för att bedöma om läget är bättre eller sämre än normalt. Syftet med beräkningen av ett gap är att det ska visa just de kortsiktiga, konjunkturmässiga variationerna.

Diagram 5.1 BNP och BNP-gap, procentuell förändring respektive avvikelse från trend i procent av trend (7-årsgenomsnitt). Fasta priser

8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

		BNP, procentuell förändring				BNP-gap
		BNP, procentuell förändring				BNP-gap

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

Om konjunktursvängningar definieras som variationer i BNP- gapet enlig ett 7-årigt medelvärde så har ekonomin under perioden 1980–2010 genomlöpt fem till sex konjunkturcykler. Finanspolitiska rådet visar dock i sin rapport för 2011 att konjunkturcyklernas längd varierar avsevärt från cykel till cykel. De visar även att till viss del beror cykelns längd på valet av metod och teoretisk ansats. Den i särklass djupaste konjunktursvackan, mätt med BNP-gapet, är den som inträffade i spåren av finanskrisen 2008.

Beräkningarna av de ovan nämnda trendavvikelserna i BNP står sig väl mot det gap, ett s.k. UC-gap6, som används i den ekonome- triska analysen. De båda måtten samvarierar i hög grad, framförallt

6 Unobserved Component model.

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

efter 1994, vilket innebär att den enklare beräkningen av trendav- vikelserna ger en god bild av konjunkturen.

Ett annat sätt att mäta konjunktur är med det s.k. syssel- sättningsgapet. Jämfört med BNP-gapet ligger sysselsättningsgapet något år senare i konjunkturcykeln. Dessutom kan de båda gapen reagera olika på olika kriser. Ett tydligt exempel är den senaste krisen som slog hårt mot BNP, men betydligt måttligare mot sysselsättningen.

5.3.1Stabilisering

I direktivet sägs att en procyklisk kommunal verksamhet kan för- stärka konjunktursvängningarna, vilket kan vara ett problem för stabiliseringspolitiken. En minskad konjunkturell effekt på sam- hällsekonomin från den kommunala sektorn kan således uppnås genom en stabilare kommunal verksamhet. En stabilare utveckling av kommunal verksamhet bör således leda till en minskad effekt på samhällsekonomin. Därmed kan en stabilisering av den kommunala sektorn dels ses som ett mål i sig och dels som ett medel för att minska sektorns effekter på samhällsekonomin.

I det följande görs en redovisning av hur en variabel bedöms som stabiliserande eller destabiliserande. Viktigt att klargöra är att bedömningen här görs i absoluta termer. Det innebär att det är riktningen på en variabels variationer i förhållande till konjunktur- variationerna som är avgörande och inte storleken. Följer varia- tionerna med konjunkturen blir effekten på ett sätt och går de emot konjunkturen blir effekten den omvända.

Utöver riktning har också snabbheten med vilken variationerna i konjunkturen sprider sig betydelse. Sker genomslaget i en variabel direkt ger det en motsatt effekt på samhällsekonomin mot om variationerna slår igenom med en halv konjunkturcykels för- dröjning, dvs. att effekten är maximalt ur fas med konjunkturen. Oftast sker dock genomslaget antingen direkt eller gradvis under en period. I det senare fallet blir bedömningen av den stabiliserande effekten svår i och med att den förändras under perioden.

Vidare är det avgörande vilken typ av variabel det rör sig om. Finansiellt sparande respektive kommunal sysselsättning har t.ex. motsatta effekter på samhällsekonomin. Om den kommunala sysselsättningen varierar samtidigt med och i samma riktning som konjunkturen blir sysselsättningen destabiliserande, dvs. förstärker

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

konjunktursvängningarna. Varierar det finansiella sparandet med konjunkturen på motsvarande sätt blir effekten omvänd. Konjunk- turvariationerna når sektorn via skatteinkomsterna och fångas dessa upp av sparandet/det ekonomiska resultatet så minskar effek- ten på konsumtionen och sysselsättningen.

I diagrammet nedan illustreras förändringar i konjunkturen till- sammans med två variabler. Den blåa linjen visar en variabel som varierar med konjunkturen och den röda linjen en variabel som varierar mot konjunkturen. En stabiliserande effekt på konjunk- turen uppnås om den blåa linjen är finansiellt sparande eller om den röda linjen är konsumtion eller sysselsättning.

Diagrammet säger inget om i vilken riktning konjunkturen påverkar respektive variabel. Antag att en konjunkturuppgång i båda fallen leder till en uppgång i respektive variabel. Den blåa linjen representerar då en variabel där konjunktureffekten slår igenom direkt och den röda linjen en variabel där effekten slår igenom med eftersläpning (en halv konjunkturcykel).

Diagram 5.2 Stiliserade konjunkturvariationer samt exempel på med- respektive motkonjunkturella variabler

1,5
									Konjunktur					Variabel 1
1,0									Variabel 2
1,0
0,5
0,0
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20	21	22	23	24	25	26	27	28	29	30	31
-0,5
-1,0
-1,5

Källa: Egna bearbetningar

När konjunkturvariationerna slår igenom i andra variabler, som t.ex. sysselsättning och konsumtion, kan dessa variabler i sin tur ge återeffekter på konjunkturen och antingen stabilisera eller

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

destabilisera. Till följd av att den stabiliserande effekten bedöms i absoluta termer spelar det i diagrammet ovan ingen roll att varia- blerna 1 och 2 varierar mindre än konjunkturen vid bedömningen av om de är stabiliserande eller destabiliserande.

5.4En struktur för analysen av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet

Variationerna i BNP påverkar den kommunala sektorns finanser, men variationer i den kommunala sektorns finanser kan även påverka BNP. Utredningens analyser avser främst det första ledet även om effekterna i detta första steg även bedöms utifrån möjliga återeffekter på samhällsekonomin.7

För att illustrera kopplingarna mellan ekonomin i stort och den kommunala sektorn beskrivs i två figurerna nedan de viktigaste länkarna mellan BNP och den kommunala sysselsättningen. Effek- ten på den kommunalt finansierade sysselsättning av en konjunk- turmässig förändring av BNP modifieras av ett antal faktorer.

Figur 5.1	Från BNP till skatteunderlag

Produktivitet			Löneöknings-	Pensioner och
+			Löneöknings-	skattepliktiga
+			takt	skattepliktiga
vinst			takt	ersättningar
vinst				ersättningar

		Syssel-
		sättning
BNP		totalt	Lönesumma	Skatte-
BNP		+	Lönesumma	underlag
		+		underlag
		Arbetade
		timmar totalt


			Grundavdrag

7Analyser av det andra ledet är mer komplicerat och kräver avancerade analysmetoder i form av makroekonomiska beräkningsmodeller.

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

En konjunkturmässig förändring av BNP består antingen av en ändrad arbetsproduktivitet, en ändrad arbetsinsats eller en kombi- nation av båda. Möts den ändrade efterfrågan med förändringar i arbetade timmar, är det i första hand medelarbetstiden som påver- kas. Om förändringen av efterfrågan är betydande påverkas även antalet sysselsatta.

En förändring i sysselsättningen (antal arbetade timmar) påver- kar i sin tur lönesumman. Lönesumman påverkas med viss fördröj- ning även av timlönerna vilket komplicerar sambandet mellan arbetade timmar och lönesumman.

Förändringarna på arbetsmarknaden slår även igenom i arbets- marknadsrelaterade ersättningar, vilket motverkar effekten på löne- summan. Vid en minskad sysselsättning ökar denna typ av ersätt- ning samtidigt som lönesumman minskar. Förändringen på arbets- marknaden slår därmed inte igenom fullt ut i skatteunderlaget. De arbetsmarknadsrelaterade ersättningarnas dämpande effekt har dock avtagit under senare år.

Skatteunderlaget är utgångspunkten för beräkningen av kom- munsektorns skatteinkomster, som utgör cirka 70 procent av sek- torns inkomster. Skatteinkomsterna påverkas, förutom av skatte- underlaget, även av skattesatsen. Skattesatsen är dock en mer trög- rörlig variabel som kommuner och landsting är mindre benägna att ändra på kort sikt.8

Figur 5.2 Från skatteunderlag till kommunalt finansierad sysselsättning

		Statsbidrag,	Investeringar,	Material-
	Skattesats		transfereringar
		avgifter m.m.		förbrukning
			och räntor

Skatte-	Skatte-	Totala	Kommunala	Kommunal	Kommunalt
					finansierad
underlag	inkomster	inkomster	utgifter	konsumtion
					sysselsättning

		Finansiellt
		sparande

8 Se SKL-rapporten ”Makroekonomiska störningars effekt på kommunsektorns ekonomi och sysselsättning”, 2011 7.

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

Utöver skatteinkomster består kommunernas inkomster av stats- bidrag och avgifter. Medan avgifterna har en begränsad betydelse för kommunsektorns inkomster spelar statsbidragen en större roll dels då de uppgår till mer betydande belopp och dels då de i större utsträckning kan variera över tid. Såväl storleken som riktningen på variationerna är därför intressanta i ett konjunkturellt perspektiv.

Utgiftssidan domineras av löpande utgifter för tillhandahållandet av s.k. välfärdstjänster, vilket i nationalräkenskaperna benämns kom- munal konsumtion. Övriga utgifter består av investeringar, transfe- reringar och räntor. Konsumtionsutgifterna består i sin tur till största delen av löner för kommunalt anställda. Andelen har dock sjunkit stadigt sedan mitten av 1990-talet, vilket bl.a. beror på att verksamheten i ökad utsträckning bedrivs av alternativa utförare, men är fortfarande dominerande. Den stora löneandelen innebär också att den kommunala lönebildningen har betydelse för de konjunkturella sambanden.

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. Variationerna i finansiellt sparandet motsvarar i stort sett variationerna i ekonomiskt resultat enligt den kommunala redovisningen. En inkomstökning som inte används till utgifter innebär per definition ett ökat sparande och omvänt vid en inkomstminskning.

5.5Resultat av analyserna

5.5.1Några generella iakttagelser

Sambanden mellan konjunkturen och den kommunala sektorns finanser tycks ha förändrats över tiden. Detta är tydligt vid jäm- förelser mellan perioderna 1980–1993 och 1994–2009. Inte bara sambandens styrka förändras utan sambanden får även i vissa fall omvänt tecken.

Att sambanden ändrar karaktär mellan den tidiga och den sena perioden kan ha flera förklaringar; bland annat tilläts kronan flyta fr.o.m. hösten 1992 och Riksbanken gick över till ett inflationsmål i mitten av 1990-talet. Dessutom skedde systemändringar som direkt påverkade den kommunala sektorn. Både systemet för skatte- utbetalning till kommunsektorn och systemet för statsbidrag lades om i början av 1990-talet.

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

En annan förklaring till varför konjunkturkänsligheten varierar mellan olika perioder kan vara att effekterna från en störning beror på typen av störning och mot vilken del av ekonomin den slår. Effekterna kan variera beroende på om det är en utbuds- eller efterfrågestörning, om störningen är inhemsk eller importerad och om den i första hand slår mot exporten och så vidare. Detta är tydligt vid en jämförelse mellan 1990-talskrisen och den s.k. IT- krisen i början av 2000-talet. I det förra fallet reagerade den kom- munala sysselsättningen på samma sätt som BNP-gapet om än med en viss fördröjning, men i det senare fallet toppade den kommunala sysselsättningskonjunkturen samtidigt som BNP-gapet bottnade.

Kvaliteten på dataunderlaget blir sämre ju längre tillbaka i tiden man sträcker sig. En tydlig skiljelinje går 1993, då stora omlägg- ningar gjordes i nationalräkenskaperna.

Mot den redovisade bakgrunden kommenteras perioden före 1994 i det följande endast där det bedöms relevant.

Aviserandet och införandet av det kommunala balanskravet under den senare delen av 1990-talet kan ha påverkat konjunktur- känsligheten. Den kommunala verksamheten fick då en mera direkt koppling till utvecklingen av de kommunala intäkterna och kost- naderna eftersom de i princip som minst måste balansera varje enskilt år såvida inte synnerliga skäl åberopas. Bedömningen av effekten från balanskravets införande störs dock av att den slog igenom gradvis under ett antal år.

5.5.2Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör det finansiella spar- andet i nationalräkenskaperna. Motsvarande begrepp i kommunal- ekonomiska termer är årets resultat som i stället utgörs av skill- naden mellan intäkter och kostnader.9 Sparandet kan fungera som en stötdämpare mellan inkomster och utgifter genom att inkomster som ligger över den trendmässiga utvecklingen läggs på sparandet och vid svag inkomstutveckling minskas sparandet för att ”fylla på” upp till trend.

9 Balanskravet gäller ekonomiskt resultat, men inte finansiellt sparande. Ekonomiskt resultat är det begrepp som används i den kommunala redovisningen medan finansiellt sparande är det begrepp som används i nationalräkenskaperna. I det följande resonemanget används därför begreppet sparande i det konjunkturella perspektivet medan ekonomiskt resultat används i det kommunala redovisningsperspektivet.

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

Målet med en stabilisering är att få en jämnare utveckling av utgifterna, främst konsumtionsutgifterna, och sysselsättningen. En utjämning av inkomsterna kan hindra konjunkturimpulser från att nå den kommunala utgiftssidan. Ett annat sätt att åstadkomma samma effekt är att låta det finansiella sparandet variera i högre utsträckning. Med detta följer dock en risk för urholkning av ekonomin om det inte skapas tydliga restriktioner för när under- balansering får ske. Frågan är emellertid i vilken utsträckning som det budgeterade ekonomiska resultatet (som är det begrepp som är relevant i kommunala budgetsammanhang) också blir det faktiska, dvs. om det är en variabel som budgeteras men som sedan för- ändras till följd av förändringar under året i de budgeterade intäk- terna och kostnaderna. Det är troligen en iterativ process med utgångspunkt i intäkter och kostnader, dvs. det budgeterade resultatet blir en styrande restriktion som, om det avviker från balanskravet eller de egna finansiella målen, i möjligaste mån leder till en justering av intäkts- och/eller kostnadssidan. Det kan emellertid också vara en form av ”restpost”. I ett stabiliserings- politiskt perspektiv är det önskvärt att det ekonomiska resultatet budgeteras parallellt med kostnaderna för att motverka att variationer som uppstår i intäkterna slår igenom i kostnaderna.

Resultaten av konjunkturanalysen visar tecken på att det finns ett samband mellan konjunkturen och den kommunala sektorns finansiella sparande. Sambandet är dock varken särskilt starkt eller signifikant. Det samband som antyds är dock i stort sett momen- tant dvs. utan någon nämnvärd fördröjning. Analysen visar även på en tendens till att sambandet var starkare före 1994.

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

Diagram 5.3 BNP-gap i procent av trenden (7-årsgenomsnitt) samt finansiellt sparande i procent av BNP. Fasta respektive löpande priser

6,0						3,0
4,0						2,0
2,0						1,0
0,0						0,0
-2,0						-1,0
-4,0						-2,0
-6,0						-3,0
-8,0						-4,0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

		BNP-gap (vä skala)				Finansiellt sparande som andel av BNP (hö skala)
		BNP-gap (vä skala)				Finansiellt sparande som andel av BNP (hö skala)

Källa: SCB och egna beräkningar

Förändringen för perioden efter 1993 kan ha en koppling till införandet av det kommunala balanskravet, även om balanskravet i praktiken fick effekt gradvis från slutet av 1990-talet. Därefter gjordes även modifieringar i balanskravet 2005. Kopplingen indi- kerar att balanskravet begränsar kommunsektorns möjligheter att anpassa det ekonomiska resultatet, och därmed indirekt det finan- siella sparandet, till konjunkturen. Variationerna i sektorns inkomster förs därigenom i större utsträckning vidare till konsumtion och sysselsättning.

Balanskravet innebär att det ekonomiska resultatet i princip som minst ska balansera för varje enskilt år, vilket får en begränsande effekt på hur mycket resultatet, och indirekt sparandet, normalt får variera. Synnerliga skäl kan dock göra att det är möjligt med negativt resultat för enskilda år. Om möjligheten begränsas när det gäller att använda tidigare överskott för att hålla uppe konsumtion och sysselsättning i dåliga tider uppstår en inlåsningseffekt som försämrar incitamenten att spara i goda tider. Om resultatet, och därmed sparandet, tillåts variera med konjunkturen för att möta

100

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

variationer i inkomsterna stärks de automatiska stabilisatorerna, vilket bidrar till stabiliseringen av ekonomin. Balanskravet medför dock, i sin nuvarande utformning, en begränsning av möjligheterna att variera det ekonomiska resultatet och därigenom även finansiellt sparande. Detta tangerar också frågan om kommunsektorns roll i stabiliseringspolitiken. Stabiliseringspolitiken sköts i första hand av Riksbanken via prisstabilitetsmålet och i andra hand av regeringen via finanspolitiken.10 Kommunsektorns roll är således inte att bedriva stabiliseringspolitik. Däremot kan det i ett stabiliserings- politiskt perspektiv vara önskvärt att de automatiska stabilisa- torerna, i form av finansiellt sparande, tillåts verka och inte begrän- sas av regelverk som balanskravet. Mot detta ska ställas de risker för försämrad budgetdisciplin till följd av en uppluckring av balanskravet, som bland annat Finanspolitiska rådet pekar på. 11

5.5.3Kommunala skatteunderlaget

De kommunala skatteinkomsterna beräknas utifrån skatteunder- laget och skattesatsen. Skatteunderlaget utgörs av skattebasen minus avdrag. Skattebasen består till största delen av löner och till mindre delar av pensioner och andra transfereringar. Det som främst påverkar skatteinkomsternas utveckling är alltså skattebasens utveckling, eventuella regeländringar som påverkar avdragen samt skattesatsen. Regeländringar beaktas normalt vid fastställandet av statsbidragsnivån.

Såväl skattebasen som skatteunderlaget och skatteinkomsterna är positivt korrelerade med konjunkturen, men med en eftersläpning på omkring ett år. Konjunktureffekten på skatteinkomsterna är således fördröjd vilket sannolikt också medför att eventuella effek- ter på finansiellt sparande och konsumtionsutgifter kan vara för- dröjda.

10Prop. 2007/08:100.

11Svensk finanspolitik, 2011.

101

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

Diagram 5.4 BNP-gap samt trendavvikelser för skattebas/skatteunderlag brutto respektive skatteinkomster, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). Fasta priser

14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

BNP-gap	Skatteunderlag, fp KPI	Skatteinkomster, fp KPI
BNP-gap	Skatteunderlag, fp KPI	Skatteinkomster, fp KPI

Källa: SCB, Konjunkturinstitutet samt egna beräkningar

Den ekonometriska analysen, som har baserats på skatteunderlaget (dvs. skattebasen efter avdrag), visar liknande resultat som analysen av trendavvikelser. Skattningarna är inte signifikanta, men antyder att konjunktureffekten är stark. Skattningar av sambandet mellan skatteunderlaget och de totala inkomsterna, där även statsbidrag och avgifter ingår, är dock signifikanta och effekten här är mycket stark. Det är till och med så att variationer i skatteunderlaget leder till ännu större variationer i de totala inkomsterna. Effekten är dessutom mer eller mindre direkt. Möjligen förstärks effekten av att de totala inkomsterna också påverkas av statsbidragen som ten- derar att följa konjunkturvariationerna, dvs. öka mer i goda tider än i dåliga tider.

102

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

5.5.4Generella och riktade statsbidrag

Statsbidragen12 samvarierar i viss mån med konjunkturen. Under- laget för analysen av statsbidragen är dock begränsat och trend- avvikelser kan bara beräknas tillbaka till år 2000.13 Vändpunkterna i statsbidragens trendavvikelser sammanfaller under denna period någorlunda väl med vändpunkterna i BNP-gapet. Med andra ord tenderar statsbidragen att öka kraftigare i goda tider och svagare i dåliga tider.

De höjda statsbidragen som har betalats ut i goda tider tycks dock, åtminstone delvis, fångas upp i form av ett ökat kommunalt finansiellt sparande. Överensstämmelsen mellan statsbidragen och sparandet är tydligare än den mellan de totala inkomsterna och sparandet vilket antyder att det är just effekterna från variationer i statsbidragen, och inte i de totala inkomsterna, som fångas upp. Därmed begränsas vidarespridningen av effekterna från stats- bidragen till utgifterna och sysselsättningen. En av förklaringarna till detta kan vara att sektorn agerar försiktigt om det råder osäkerhet kring huruvida bidragsökningar är permanenta eller ej. Benägenheten att använda ökade inkomster till utgifter som på något sätt är bindande, som nyanställningar etc., avtar om inkomstökningen uppfattas som tillfällig. Risken finns annars att utgiftsnivån inte kan sänkas när inkomsterna normaliseras.

12 Statsbidragen är i beräkningarna justerade genom att momsavgifter och läkemedels- förmånen har exkluderats, dessutom ingår inte bidragsförändringar som har skett till följd av ett ändrat ansvarförhållande mellan statlig och kommunal sektor.

13 Dataunderlag finns från och med 1997, men då trendberäkningarna kräver data för tre år före aktuell period sträcker sig trendavvikelseberäkningarna endast tillbaka till år 2000.

103

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

Diagram 5.5 Trendavvikelser för justerade statsbidrag i procent av trenden (7- årsgenomsnitt), samt finansiellt sparande som andel av BNP. Fasta respektive löpande priser

6,0										1,5
4,0										1,0
2,0										0,5
0,0										0,0
-2,0										-0,5
-4,0										-1,0
-6,0										-1,5
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

		Statsbidrag, justerade, fp KPI				Finansiellt sparande som andel av BNP
		Statsbidrag, justerade, fp KPI				Finansiellt sparande som andel av BNP

Källa: SCB, Finansdepartementet samt egna beräkningar

5.5.5Konsumtion och sysselsättning

Analyserna visar att den kommunala konsumtionen varierar med konjunkturen och att effekten är relativt stark men med en efter- släpning. Detta ligger någorlunda i linje med att även skatte- inkomster och statsbidrag varierar med konjunkturen och att det också för skatteinkomsterna finns en viss eftersläpning. Fördröj- ningen i konjunktureffekten tycks dock vara större för konsum- tionsutgifterna än för inkomsterna, vilket innebär att konjunktur- impulser från inkomstsidan ”tillåts” slå igenom på utgiftssidan med viss fördröjning. I analysen har effekterna av statliga konjunktur- satsningar riktade mot den kommunala sektorn, som t.ex. det tillfälliga konjunkturstödet 2009–2010, inte studerats särskilt.

En förklaring till att eftersläpningen är något större för kon- sumtionsutgifterna än för inkomsterna kan vara den kommunala budgetprocessen. I budgeten kan kostnader kopplade till konsum- tionsutgifterna inte utan vidare tillåtas avvika från budgeten. Even- tuella avvikelser måste hanteras enligt gällande berednings- och

104

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

beslutsordning. Dessutom kan sektorn visa en försiktighet med att permanent öka kostnader om en intäktsökning kan antas vara tillfällig.

Den kommunala konsumtionens koppling till konjunkturen kan dessutom vara beroende av vilken metod för att mäta konsum- tionen som används. För uppgifter från och med 2002 används till största delen en metod som mäter vad som produceras (produk- tionsmetoden) i stället för som tidigare kostnaden för produk- tionen (kostnadsmetoden), dvs. insatsen.14 Skillnaden mellan metoderna är emellanåt betydande. Under bl.a. 2009, det år då BNP-gapet senast bottnade, visade den nuvarande metoden att konsumtionen låg över trend medan den tidigare metoden visade att den låg under trend (se diagram nedan). Används den gamla metoden uppvisar den kommunala konsumtionen ingen nämnvärd korrelation med konjunkturen även om eftersläpningar beaktas. Det senaste årets uppgifter, dvs. 2010, är dock fortfarande preliminära och stora revideringar är inte ovanliga när det gäller offentlig konsumtion. Exkluderas 2010 från beräkningarna enligt kostnadsmetoden så blir sambandet något tydligare. Eftersläpningen blir också något mindre än i beräkningarna enligt den nuvarande metoden, produktionsmetoden.

Det kan dock tilläggas att den ekonometriska analysen visar på ett oförändrat samband mellan konjunktur och konsumtion mellan perioden 1980–1993 och perioden efter 1993. Detta trots att konsumtionsberäkningarna under den tidiga perioden helt base- rades på kostnadsmetoden.

14 I nuläget mäts produktionsvolymen främst via volymindikatorer kopplade till demografisk utveckling. För närmare beskrivning av metoden se SCB-rapporten ”Volymberäkningar av offentlig individuell produktion – projektrapport, Ekonomisk statistik 2008:3”.

105

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

Diagram 5.6 BNP-gap samt trendavvikelser för kommunal konsumtion (produktions- respektive kostnadsmetoden), procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). Fasta priser

6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

BNP-gap

Produktionsmetoden (nuvarande)

Kostnadsmetoden (tidigare)

Källa: SCB samt egna beräkningar

Övergången till den nya metoden frikopplar delvis konsumtionen från sysselsättningen då den introducerar antagandet om produk- tivitet.

För perioden 2000 och framåt, dvs. den period då balanskravet har varit i kraft, finns tendenser till ett starkare samband mellan konjunkturen och konsumtionen men med en fortsatt relativt stor eftersläpning, dvs. den kommunala verksamheten följer i viss utsträckning konjunkturen men först efter något år eller två. Efter- släpningen gör det dock svårt att bedöma huruvida konsumtionen verkar stabiliserande eller destabiliserande på BNP-utveckling. Perioden är dessutom väl kort för att medge några bestämda slut- satser.

106

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

Diagram 5.7 BNP-gap samt trendavvikelser för kommunal konsumtion, justerat för läkemedelsförmånen och kyrkan15, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). Fasta priser

6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

		BNP-gap				Kommunal konsumtion, korr
		BNP-gap				Kommunal konsumtion, korr

Källa: SCB och egna beräkningar

Den kommunala sysselsättningen varierar, mätt både som syssel- satta och som arbetade timmar, med konjunkturen utan någon eftersläpning.16 Både trendavvikelseanalysen och den ekonome- triska analysen pekar på ett stabilt och direkt samband. Trots att den förra analysen visar på en hög korrelationen mellan konjunk- turen och den kommunala sysselsättningen säger den inget om storleken på konjunktureffekten. Den senare analysen visar dock att effekten är liten. En förändring av BNP-gapet med en procent- enhet påverkar antal sysselsatta och antal timmar med 0,1 respek- tive 0,2 procentenheter. Med andra ord, en konjunkturnedgång leder med andra ord till en svagare utveckling av den kommunala sysselsättningen.

I tider av kraftiga konjunkturvariationer tycks emellertid sam- banden bli tydligare. Under såväl 90-talskrisen som under

15För perioden före 2000 har kyrkans konsumtion exkluderats och för perioden 1998 och framåt har läkemedelsförmån exkluderats.

16Gäller såväl inklusive som exklusive kommunalt finansierad sysselsättning i privat sektor.

107

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

finanskrisen 2008 reagerade den kommunala sysselsättningen kraftigt på fallet i BNP vilket framgår av diagrammet nedan.

Diagram 5.8 BNP-gap samt trendavvikelser för kommunalt finansierade antal sysselsatta respektive antal arbetade timmar, justerat för kyrkan, procent av respektive trend (7-årsgenomsnitt). Fasta priser

6,0
4,0
2,0
0,0
-2,0
-4,0
-6,0
-8,0
1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

BNP-gap

Kommunalt sysselsatta, korr

Kommunalt arbetade timmar, korr

Källa: SCB och egna beräkningar

Konjunkturens effekt på sysselsättningen visar ett något annor- lunda mönster än konsumtionsutgifterna. Medan konsumtionen uppvisar en utdragen koppling till konjunkturen har syssel- sättningen, både mätt som antal sysselsatta och arbetade timmar, en direkt men svagare koppling.

Som nämns ovan spelar metodvalet i konsumtionsberäkningarna stor roll för kopplingen mellan sysselsättningen och konsum- tionen. I och med den nuvarande metoden frikopplas delvis syssel- sättningen och konsumtionen från varandra.

Kommunal konsumtion visar sig även korrelera med kommunalt finansierade arbetade timmar men med en eftersläpning på upp till med två till tre år. Motsvarande korrelation syns inte för antalet sysselsatta, men däremot för medelarbetstiden. Även här torde det tidigare nämnda metodvalet ha betydelse.

108

SOU 2011:59

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

En tänkbar förklaring till det svaga sambandet mellan kom- munal konsumtion, enligt den nuvarande beräkningsmetoden, och kommunal sysselsättning kan vara hur sektorn agerar vid befarade kraftiga konjunkturnedgångar. Vid krisen 2008 vidtog, enligt SKL, många kommuner och landsting åtgärder redan när signalerna om en stundande konjunkturnedgång kom. För att möta den befarat svaga utvecklingen av skatteunderlaget genomfördes 2009 i första hand personalneddragningar genom avtalspensioner kombinerat med avslutande av visstidsanställningar samt rekryteringsstopp i stället för uppsägningar. Avtalspensioner medför att utgifterna hålls uppe under den period som avtalet gäller även efter det att den berörda personalen inte längre räknas som sysselsatta. Sådana åtgärder innebär då en mer eller mindre direkt effekt på antalet sysselsatta och arbetade timmar, medan konsumtionen hålls uppe. Först med en viss fördröjning får besparingarna effekt även på konsumtionen. Ett liknande mönster syns även i ett tidigt skede av 1990-talskrisen genom att avtalspensionerna steg kraftigt under början av 1990-talet. Då ett mer detaljerat underlag för avtals- pensionerna i sektorn som helhet saknas är det svårt att närmare bestämma avtalspensionernas betydelse i detta sammanhang.

5.5.6Investeringar

Med nuvarande konstruktion av det kommunala balanskravet så skulle de kommunala investeringarna kunna fungera som en effek- tiv stabilisator. Balanskravet gäller det ekonomiska resultatet och inte det finansiella sparandet. I det ekonomiska resultatet inräknas investeringarna bara till den del de skrivs av respektive år. I det finansiella sparandet ingår däremot hela den del av investeringen som har färdigställts under respektive år. En investering som färdigställs under ett år och skrivs av på fem år slår således fullt ut på det finansiella sparandet redan det första året, medan det ekonomiska resultatet endast påverkas med en femtedel av inve- steringens värde varje år under fem år. Detta innebär att investe- ringarna, ur ett balanskravsperspektiv, blir ett effektivt medel att satsa i dåliga tider. Investeringarna påverkar bara resultatet delvis (beroende på avskrivningstid), men får full effekt på produktion och sysselsättning i privat sektor. Av samma anledning kan en ned- dragning av investeringar sägas vara ett dåligt sätt att spara både för att uppfylla balanskravet och i ett stabiliseringspolitiskt perspektiv.

109

De kommunala finansernas konjunkturkänslighet

SOU 2011:59

Varje sparad investeringskrona slår mot produktion och syssel- sättning men bara en del av varje krona påverkar det ekonomiska resultatet.

De kommunala investeringarna visar sig dock ha en otydlig koppling till konjunkturen. Variationerna är kraftiga och även om trendavvikelserna i de kommunala investeringarna till viss del följde med i det senaste krisförloppet så verkar de korrelera till konjunk- turen med en eftersläpning på upp till två år.

110

6God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

6.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser

De ekonomiska resultaten i kommunsektorn har som helhet för- bättrats avsevärt efter balanskravets införande 2000. År 2010 redo- visade i stort sett alla kommuner och landsting positiva resultat. Soliditeten har dock inte förbättrats nämnvärt under perioden.

Konjunkturanalyserna i kap 5 visar bl.a. att variationer i det finansiella sparandet, som till stor del kan likställas med det ekono- miska resultatet, kan bidra till att motverka att konjunkturvariationer påverkar den kommunala verksamheten.

Ett viktigt syfte med balanskravet är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomi och förhindra en urholkning genom att löpande intäkter måste täcka löpande kostnader. Enligt utredningens undersökningar har balanskravet bidragit till att de ekonomiska frågorna har kommit mer i fokus i kommuner och landsting och därmed har det också bidragit till en bättre ekonomisk styrning. Eftersom kravet uppfattas som relativt ”skarpt” har det fått stor effekt. Det stärker därigenom förmågan att hantera ekonomin men det kan också leda till kortsiktiga åtgärder som visserligen ger snabba men i vissa fall oönskade effekter.

För att ha en god ekonomisk hushållning måste det ekonomiska resultatet vara större än noll, dvs. överstiga det som balanskravet anger som lägsta nivå. I normalfallet bör resultatet åtminstone uppnå en sådan nivå att det realt konsoliderar ekonomin och möjliggör att reinvesteringar på lång sikt finansieras utan att man tar upp nya lån. Utredningens undersökningar visar att tillämpningen av god ekonomisk hushållning i kommuner och landsting varierar relativt mycket. Det finns i många fall tendenser till kortsiktighet

111

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

genom att man fokuserar mer på att klara balanskravet i ett ettårs- perspektiv än på att åstadkomma en god ekonomisk hushållning på längre sikt.

Det finns en asymmetri i balanskravet genom att överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet medan underskott i princip ska återställas inom tre år. Asymmetrin kan sägas motverka ett spar- ande och kan leda till att kommuner och landsting i stället väljer att använda ”kreativ redovisning” i syfte att fördela om intäkter och kostnader mellan olika år för att hantera variationer i intäkter som bl.a. kan ha orsakats av konjunktursvängningar. Om kommuner och landsting p.g.a. balanskravet väljer att t.ex. göra avsättningar för att tidigarelägga kostnader i syfte att minska ett överskott så strider det mot god redovisningssed och är en indikation på att regelverket styr fel.

Det finns tendenser till ett ”resultaträkningsfokus” medan balansräkningen och den ekonomiska ställningen inte tillmäts lika stor betydelse. Det finns också en förbättringspotential när det gäller analyser av den ekonomiska ställningen och beredskapen inför kommande påfrestningar i ekonomin.

Enligt utredningens undersökningar uppfattas inte det nuvarande regelverket för balanskravet som helt transparent och tydligt. Den politiska diskussionen i kommuner och landsting handlar oftare om årets resultat i resultaträkningen än om balanskravsresultatet. Det finns olika tolkningar av hur balanskravet ska definieras och redo- visas, och det är inte alltid som balanskravsresultatet redovisas i års- redovisningen över huvud taget.

Sammanfattningsvis kan konstateras att balanskravet har bidragit till att stärka god ekonomisk hushållning genom att sätta mer fokus på ekonomin och förbättra de ekonomiska resultaten. Samtidigt kan balanskravet sägas ha bidragit till en begränsning av möjligheten till god hushållning genom att inte klart medge ett sparande för konjunkturvariationer som kan användas för att täcka underskott i lågkonjunktur.

Kravet på balans varje år kan i vissa fall tvinga kommuner och landsting att dra ned verksamheten i stället för att använda sparade medel för att undvika att redovisa negativt resultat, vilket kan leda till ett procykliskt agerande om det sker i en lågkonjunktur. Om verksamheten byggs ut kraftigt i högkonjunktur så kan det också få en procyklisk effekt. Det finns således ett behov att modifiera reglerna för balanskravet för att öka flexibiliteten och förstärka god ekonomisk hushållning, vilket också ökar stabiliteten i verksamheten.

112

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

I utredningens uppdrag ingår bl.a. att analysera regelverket för den kommunala pensionsredovisningen ur ett konjunkturellt pers- pektiv. Ett antal kommuner och landsting hanterar i dag sin pen- sionsredovisning genom att tillämpa den s.k. fullfonderingsmodellen och inte den blandmodell som lagen föreskriver. Detta försvagar regelverkets trovärdighet, försvårar jämförelser av pensionskostnader, resultat och ekonomisk ställning samt påverkar förutsättningarna för att hantera konjunktursvängningar. Utredningen har analyserat pensionsmodellerna ur ett konjunkturperspektiv och kan konstatera att fullfonderingsmodellen är mer känslig för konjunkturvariationer än vad blandmodellen är.

6.2Direktivet

Enligt direktivet ska utredaren analysera om reglerna för ekono- misk förvaltning och redovisning bidrar till risken för procyklisk variation i de kommunala verksamheterna. Vidare ska utredaren analysera möjligheterna för enskilda kommuner och landsting att själva kunna avsätta medel som kan användas för att jämna ut till- fälliga variationer i det kommunala skatteunderlaget.

Utredaren ska, med utgångspunkt i sina överväganden avseende ovan redovisade frågeställningar föreslå förändringar eller förtyd- liganden i reglerna för den ekonomiska förvaltningen, t.ex. avse- ende det kommunala balanskravet, (8 kap. Kommunallagen, KL) och den kommunala externredovisningen, t.ex. redovisning av pensionsskulden (Lagen om kommunal redovisning).

6.3Utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska resultat och ställning

Enligt kommunallagen ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. En förutsättning för att klara en långsiktigt god ekonomisk hushållning även i konjunktur- svängningar – utan att behöva göra neddragningar i verksamheten – är att det finns överskott som kan tas i anspråk.

I det följande redovisas sektorns utveckling av resultat och eko- nomisk ställning under de senaste tio åren.

113

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

6.3.1Resultatutvecklingen i kommunsektorn kopplad till den makroekonomiska utvecklingen

I detta avsnitt redovisas hur det ekonomiska resultatet och solidi- teten har utvecklats i kommuner och landsting de senaste 10 åren, vilket är den period då det kommunala balanskravet har varit i kraft.

I kapitel 5 redovisas utredningens analyser av sambanden mellan konjunkturen och bl.a. skatteunderlag och kommunsektorns resultat.

I diagram 6.1 relateras både skatteunderlaget och resultatet för sektorn till BNP-utvecklingen. Vissa samband kan iakttas, t.ex. att BNP-avmattningen 2001 även återspeglas i skatteunderlaget medan resultatet försämras först något senare. Däremot är kopplingen mellan BNP-utvecklingen och skatteunderlaget inte lika tydlig i den efterföljande återhämtningen i BNP. Samtidig sker en kraftig förbättring av resultatet. Som diagrammet visar har kommun- sektorns resultat varierat över tid och kopplingen till konjunktur- utvecklingen kan skönjas men är inte helt tydlig.

Diagram 6.1 Kommunsektorns resultat, miljarder kronor (höger skala) samt skatteunderlag och BNP, 1995-2010. Fasta priser. Procentuell förändring (vänster skala)

8															20
6															15
4															10
2															5
0															0
-2															-5
-4															-10
-6															-15
1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
	BNP			Skatteunderlag						Resultat före extraordinära poster
Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar

114

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Under 1990-talet redovisade hela kommunsektorn underskott i flera år. Sektorn gick in i 2000-talet med ackumulerade underskott på cirka 50 miljarder kronor från perioden 1995-1999. Balanskravet skulle tillämpas senast från och med 2000. Resultaten har sedan senare delen av 1990-talet förbättrats generellt i både kommuner och landsting. Kommunerna har sammantaget redovisat överskott alla år under 2000–talet medan landstingen redovisade underskott t.o.m. 2004. Från och med 2005 och framåt har även landstingen redovisat överskott. En del av överskotten som redovisas i kommu- nerna är intäkter från försäljningar av anläggningstillgångar, dvs. överskott som inte har genererats i verksamheten.

6.3.2Ekonomiskt resultat i kommuner och landsting

År 2010 redovisade kommunerna ett resultat på 14,5 miljarder kronor och landstingen ett resultat på 4,7 miljarder kronor; trots en svag skatteunderlagsutveckling. Överskotten kan delvis förklaras av tillfälliga statsbidragshöjningar på 11,9 miljarder kronor till kom- munerna respektive 5,1 miljarder kronor till landstingen.

Av diagram 6.2 framgår att kommunernas resultatnivå har för- bättras avsevärt under andra halvan av 2000-talet.

Diagram 6.2 Kommunernas resultat före extraordinära poster 2000-2010. Miljarder kronor och procent av skatter och generella statsbidrag inklusive utjämning

		Kommunernas resultat före extraordinära poster		Resultatet som andel av skatteintäkter och gen.statsbidrag

Miljarder kronor										4,0%
16										4,0%
14										3,5%
12										3,0%
10										2,5%
8										2,0%
6										1,5%
4										1,0%
2										0,5%
0										0,0%
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

115

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Av diagram 6.3 kan utläsas att 95 procent av kommunerna redovisade ett positivt resultat 2010. Endast 14 kommuner redo- visade underskott. Det innebär att balanskravet till stor del upp- nåddes detta år. Däremot var det fortfarande en ganska stor andel som inte nådde upp till ett resultat på två procent av skatteintäkter samt generella statsbidrag och utjämning. Detta mått kan anses vara en tumregel för god ekonomisk hushållning för sektorn totalt.

Diagrammet visar också, att vid en jämförelse mellan olika år under 2000-talet, var det fler kommuner som redovisade negativa resultat i början av perioden jämfört med hur många som hade resultat i nivå med god ekonomisk hushållning. Vändpunkten kom 2005, varefter andelen kommuner med ett resultat om minst två procent av skatteintäkter och statsbidrag varje år var större än andelen med negativa resultat. Under andra halvan av 2000-talet var det en förhållandevis god utveckling av skatteintäkterna. År 2010 redovisade 64 procent av kommunerna ett resultat på minst två procent av skatteintäkter och statsbidrag.

Diagram 6.3 Antal kommuner med underskott respektive med resultat på minst 2 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag inklusive utjämning 2000-2010

200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

	Kommuner med underskott		Kommuner med resultat > 2% av skatter och bidrag

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

Spridningen i resultat mellan olika landsting redovisas i diagram 6.4. Av detta framgår också att 90 procent av landstingen redo- visade ett positivt resultat 2010. Två landsting redovisade under- skott både 2009 och 2010. År 2010 redovisade 15 av landstingen resultat motsvarande två procent eller mer som andel av skatteintäkter

116

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

och statsbidrag medan det för 2009 endast var fyra landsting som hade resultat över den nivån.

Diagram 6.4 Landstingen resultat före extraordinära poster 2009 och 2010. Procent av skatteintäkter och statsbidrag inklusive utjämning

2009

2010

Procent

-2

-4

-6

-8

Götaland

Jämtland

Gävleborg

Kalmar

Östergötland

Jönköping

Blekinge

Dalarna

Västra

Västerbotten

Värmland

Västmanland

Sörmland

Riket

Uppsala

Örebro

Halland

Stockholm

Västernorrland

Norrbotten

Kronoberg

Skåne

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

Att landstingen sammantaget redovisade underskott i början av 2000-talet framgår av diagram 6.5. Från 2005 och framåt redo- visades dock positiva resultat för alla år. Tre av dessa år hade lands- tingen sammantaget ett resultat runt två procent av skatteintäkter och statsbidrag.

Diagram 6.5 Landstingens resultat 2001-2010. Miljarder kronor och procent av skatter och generella statsbidrag inklusive utjämning

Miljarder kronor
6										3
4										2
2										1
2
0										0
0
2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	-1
-2										-2
										-2
-4										-3
										-3
-6										-4
										-4
-8										-5
-10										-6

		Årets resultat		Resultatet som andel av skatter och gen statsbidrag
		Årets resultat		Resultatet som andel av skatter och gen statsbidrag

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

117

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

6.3.3Kommunernas och landstingens soliditet

Ett vanligt förekommande mått på ekonomisk ställning1 i ett lång- siktigt perspektiv är soliditet, dvs. hur stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Måttet soliditet har dock inte samma betydelse i kommunsektorn som i företagssektorn, eftersom kom- muner och landsting anses kunna trygga sin framtida verksamhet genom beskattningsrätten.

Soliditeten påverkas bl.a. av hur kommunen eller landstinget valt att organisera sin verksamhet; framför allt om delar av verksam- heten bedrivs i företagsform. Om så är fallet, vilket framför allt gäller många kommuner, så blir tillgångsmassan i förvaltnings- organisationen lägre.

En stor del av det kommunala pensionsåtagandet redovisas utanför balansräkningen, som en ansvarförbindelse, och påverkar således inte soliditeten. Denna bör därför analyseras både exklusive och inklusive pensionsåtagandet i ansvarsförbindelsen för att ge en fullständig bild av den ekonomiska ställningen. Som visas i diagram 6.6 så har kommunerna under hela 2000-talet haft en soliditet på runt 20 procent, inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsför- pliktelser. I avsnitt 6.7 om pensioner redogörs mer ingående för pensionskostnader och pensionsåtagandet.

Diagram 6.6 Kommunernas soliditet 2000-2010 exklusive och inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Procent

60
50
40
30
20
10
0
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

Soliditet Soliditet inkl. pensioner i ansvarsförbindelsen

Källa: Statistiska centralbyrån

1 Ekonomisk ställning visar förhållandet mellan tillgångar, skulder/avsättningar och eget kapital.

118

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Diagram 6.7 visar att landstingen har haft en negativ soliditet under hela 2000-talet om man inkluderar ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Under början av 2000-talet försämrades soliditeten från -60 procent till cirka -80 procent men under de senaste åren har den förbättrats till en nivå som ligger något högre än 2000.

Diagram 6.7 Landstingens soliditet 2000-2010 exklusive och inklusive ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser. Procent

60
40
20
0
-20
-40
-60
-80
-100
2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010

Soliditet Soliditet inkl. pensioner i ansvarsförbindelsen

Källa: Statistiska centralbyrån

De sammantagna resultaten för kommuner respektive landsting för varje år efter balanskravets införande redovisas i tabell 6.1. Resul- taten uttrycks i procent av summan av skatter och generella stats- bidrag.

119

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Tabell 6.1 Resultat före extraordinära poster i kommuner och landsting, som andel av skatter och generella statsbidrag 2000-2010. Procent

År	Kommuner	Landsting
2000	1,9	-3,2
2001	1,7	-2,6
2002	0,2	-5,6
2003	0,5	-1,7
2004	0,8	-0,1
2005	2,7	2,3
2006	3,8	1,0
2007	2,7	2,0
2008	1,8	0,4
2009	2,7	1,3
2010	3,5	2,1
Genomsnitt 2000-2010	2,1	0,0

Källa: Statistiska centralbyrån

Totalt för perioden har det genomsnittliga resultatet för kom- munerna legat i nivå med vad som torde kunna betraktas som god ekonomisk hushållning. Landstingen däremot har balanserat runt nollresultat och har således klarat av att uppnå balans men inte att generera några överskott. För att landstingen framöver ska uppnå en god ekonomisk hushållning krävs därför resultat i nivå med 2010.

Spridningen mellan enskilda kommuner respektive landsting är stor; framför allt mellan de som har en sämre ekonomi och de som har en mycket god ekonomi med såväl bra resultat som en god ekonomisk ställning. Resultatutvecklingen för sektorn som helhet under 2000-talet visar emellertid inte på några stora överskott. Soliditeten i sektorn har heller inte förbättrats nämnvärt under de senaste tio åren. För enskilda kommuner och landsting kan det dock se annorlunda ut.

De överskott som generats under senare delen av 2000-talet har föranlett en diskussion om asymmetrin i balanskravet, dvs. att incitamenten att generera överskott minskar om dessa medel inte tillåts komma till användning i tider med sämre ekonomi.

120

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

6.4Regelverket för ekonomisk förvaltning och redovisning

6.4.1Inledning

I detta avsnitt ges en kort beskrivning av bakgrunden till och regelverket för balanskravet inom ramen för god ekonomisk hus- hållning. Vidare redovisas hur reglerna tillämpas och vilka problem som de givit upphov till. Dessutom behandlas vissa närliggande redo- visningsfrågor.

6.4.2God ekonomisk hushållning

Bakgrund

I samband med 1953 års kommunallagsreform reglerades för första gången det kommunala förmögenhetsskyddet som kom till på för- slag av kommunallagskommittén i betänkandet Förslag till kommuna- llag m.m. (SOU 1952:14). Kommittén framhöll att det var en allmänt erkänd norm för kommunernas ekonomiska förvaltning att en generation inte hade rätt att förbruka vad föregående generation ”hopbragt till sina efterkommandes gagn”. Lagregeln kom att föreskriva att en kommuns fasta och lösa egendom borde förvaltas så att kommunens förmögenhet inte minskades.

I propositionen om en ny kommunallag föreslogs att regeln om förmögenhetsskydd inte skulle föras över till den nya kommunal- lagen (prop. 1990/91:117 s. 109 f.). Regeringen föreslog att det i stället för förmögenhetsskyddsbestämmelsen skulle införas en regel som allmänt anger att kommuner och landsting ska ha en god ekono- misk hushållning i sin verksamhet.

Enligt propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52 s. 32 f) är ett nollresultat inte tillräckligt för en god ekonomisk hushållning. För att kravet på god ekonomisk hushållning skulle anses uppfyllt angavs att resultatet i normalfallet bör ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. Ett önskvärt resultatkrav var att reinvesteringar på lång sikt kunde göras utan finansiering med nya lån. Även andra faktorer än rent ekonomiska bör enligt propositionen beaktas vid en bedömning av innebörden av en god ekonomisk hushållning, t.ex. investeringsplaner, befolkningsutveckling och riskexponering.

121

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Enligt propositionen (prop. 2003/04:105 s. 11) om god ekono- misk hushållning i kommuner och landsting syftade förslagen till att stödja kommuner och landsting i deras strävanden att uppnå och säkerställa en god ekonomisk hushållning. Regeringen föreslog att budgeten skulle innehålla mål och riktlinjer för verksamheten samt finansiella mål. Man ansåg dock inte att det var meningsfullt att närmare reglera varken omfattningen eller innehållet i sådana mål och riktlinjer eller vilka områden av den kommunala verksam- heten som skulle omfattas. Det måste den enskilda kommunen/ landstinget bestämma med utgångspunkt från sina egna förhållanden och med beaktande av riksdagens beslutade nationella mål.

Gällande regelverk

Kommunallagen (1991:900)

I 1 §, 8 kapitel kommunallagen anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer.

I 5 § anges vidare att i budgeten ska för verksamheten anges mål och riktlinjer och för ekonomin ska anges finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning.

Lagen (1997:614) om kommunal redovisning

I 5 § 4 kapitel, lagen (1997:614) om kommunal redovisning anges att förvaltningsberättelsen ska innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

6.4.3Balanskravet

Bakgrund

I propositionen Den kommunala redovisningen framhölls att balanskravet inte är detsamma som god ekonomisk hushållning (prop. 1996/97:52 s. 32 f.). Balanskravet är att betrakta som en miniminivå. Regeringen anförde bl.a. att det i de flesta fall inte räcker med en ekonomi i balans.

122

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Enligt propositionen ska balanskravet ses som ett instrument för att förhindra urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi samt ge grundförutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling. Det övergripande syftet med kravet på budgetbalans är enligt propositionen att de löpande intäkterna ska täcka de löpande kostnaderna. Det innebär i normala fall att årets resultat i resultaträkningen och tillika förändring av eget kapital måste vara positivt. Ett sådant krav ansågs enkelt och förståeligt och måttet är vedertaget och ansluter till budget- och redovisnings- modellen. Det kan också sägas vara den lägsta godtagbara resultat- nivån över tid och innebär att den löpande verksamheten inte behöver finansieras med lån.

Gällande regelverk

Kommunallagen (1991:900)

I 4 §, 8 kapitlet, kommunallagen föreskrivs att kommuner och lands- ting varje år ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) där intäkterna ska överstiga kostnaderna. Undantag får göras om det finns synnerliga skäl.

Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, ska det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapi- talet enligt balansräkningen återställas under de närmaste följande tre åren (5a §, 8 kapitlet).

Fullmäktige får dock besluta om att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras om det har uppkommit till följd av ett budgetbeslut med hänvisning till synnerliga skäl, om orealiserade förluster i värdepapper uppstått eller om det finns andra synnerliga skäl (5b §, 8 kapitlet).

Ett negativt resultat ska således regleras och det egna kapitalet återställas under de närmast följande tre åren såvida inte full- mäktige beslutar om att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras, alternativt att regleringen ska ske på mer än tre år. Åter- ställandekravet ställs utifrån det så kallade balanskravsresultatet.

Balanskravsresultat är ett begrepp som inte använts i tidigare propositioner. Däremot har praxis myntat begreppet balanskravs- resultat för redovisning av det resultat som ska återställas enligt

123

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

kommunallagens 8 kapitel 5 a §. Beräkning av balanskravsresultatet sker utifrån årets resultat som, enligt förarbetena (prop. 1996/97:52 s. 33), ska justeras för realisationsvinster och vissa realisations- förluster.

Utifrån vad som nämns i olika förarbeten ingår följande poster i beräkningen av balanskravsresultatet, vilka ska presenteras i en s.k. balanskravsutredning:

Årets resultat

-avgår samtliga realisationsvinster

+tillägg realisationsvinster enligt undantag

+avgår realisationsförlust enligt undantag = summa balanskravsresultat

Huvudprincipen är att realisationsvinster inte ska räknas in i balanskravet. Undantag kan dock göras om det står i överens- stämmelse med god ekonomisk hushållning t.ex. om realisations- vinsten är ett led i en omstrukturering. Realisationsförluster ska enligt huvudprincip medräknas i balanskravsresultatet. Undantag kan göras om försäljningen står i överensstämmelse med god eko- nomisk hushållning t.ex. när en försäljning medför framtida lägre kostnader.

Om det redovisade balanskravsresultatet är negativt ska det enligt kommunallagen återställas inom tre år om inte fullmäktige beslutar om att en reglering av det negativa resultatet inte ska göras enligt något av följande skäl:

•beslut om underskott i budget p.g.a. synnerliga skäl

•om orealiserade förluster i värdepapper har uppstått eller

•andra synnerliga skäl

Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena fall där ett frångående från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat (prop. 1996/97:52 s.38 f.). Det grundläggande kravet är att de åtgärder som kommunen eller landstinget rent allmänt vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning.

Synnerliga skäl kan vara att en kommun eller ett landsting med en stark finansiell ställning ges möjlighet att i budget anta finan- siella mål som anger att det egna kapitalet tillåts minska (enligt prop. 2003/04:105 s. 18 f.). En finansiell analys av god ekonomisk hushållning ska ligga till grund för en sådan minskning. För att ett

124

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

uttag av det egna kapitalet inte ska bryta mot kravet på god ekono- misk hushållning ska det bl.a. finnas kapital som täcker hela pen- sionsåtagandet, delfinansiering av framtida investeringar samt egen lokal riskbedömning.

Ett annat synnerligt skäl att inte återställa det egna kapitalet är större omstruktureringskostnader, t.ex. vid befolkningsminskningar, i syfte att uppnå god ekonomisk hushållning. Detta ska dock planeras in och beräknas redan i budget.

Möjligheten att endast delvis reglera ett negativt resultat eller att reglera detta under en längre period än tre år ryms också inom stadgandet.

Däremot framhöll regeringen i propositionen att kommuner och landsting borde ha beredskap för faktorer som negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet samt förändringar av skatteintäkter, statsbidrag och utjämningssystem. Dessa faktorer utgör därmed inte skäl för att undgå att reglera ett negativt resultat (prop. 2003/04:105 s. 21).

Lagen (1997:614) om kommunal redovisning

Lagen (1997:614) om kommunal redovisning kompletterar kom- munallagens balanskravsregler med en paragraf om upplysnings- krav.

I 4 § 4 kapitel anges att om kostnaderna för ett visst räken- skapsår överstiger intäkterna ska det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt man avser att göra den föreskrivna regleringen av det negativa resultatet. Om fullmäktige har beslutat att en sådan reglering inte ska ske ska upplysning lämnas om detta. Skälen till beslutet ska anges och upplysning ska också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats.

6.4.4Normgivande organ

Bokföring och redovisning ska enligt 3 § 1 kapitel, lagen (1997:614) om kommunal redovisning fullgöras enligt god redovisningssed. Till god sed hör att följa rekommendationer som ges av normgivande organ. Om man avviker från dessa rekommendationer ska upplysning om detta och skälen för avvikelsen anges i årsredovisningen.

125

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Rådet för kommunal redovisning (RKR) är det normgivande organet för redovisningen på det kommunala området, dvs. för kommuner, landsting och kommunalförbund. Rådets huvuduppgift är att främja och utveckla god redovisningssed i enlighet med lagen om kommunal redovisning. Inom ramen för huvuduppgiften ska föreningen göra uttolkningar av god redovisningssed och utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av principiell bety- delse eller av större vikt.

6.5Balanskravet – tillämpning och effekter

6.5.1Balanskravet inom ramen för god ekonomisk hushållning

Detta avsnitt bygger bl.a. på de undersökningar som utredningen har genomfört för att hämta in synpunkter på hur regelverket uppfattas och tillämpas. Utredningen har genomfört en enkät- undersökning om konjunkturvariationer och en stabil kommunal verksamhet, vilken omfattade alla kommuner och landsting (se bilaga 3).2 Utredningen har också lagt ut ett uppdrag till forskare att utreda balanskravets påverkan på externredovisningen (se bilaga 7).3 Därutöver har utredningen i olika form inhämtat synpunkter på det nuvarande regelverket från företrädare för kommuner och landsting, från kommunala redovisningsexperter samt från tre stora revisionsföretag (se bilaga 4).4

Undersökningarna visar bl.a. att även om fokus i kommuner och landsting i första hand anges ligga på balanskravet och inte på god ekonomisk hushållning så anses balanskravet också ha bidragit till att stärka en god ekonomisk hushållning.

Ett problem uppges av vissa kommuner och landsting vara att definiera vad som är god ekonomisk hushållning. Vilka mål ska känneteckna god ekonomisk hushållning i verksamhet respektive ekonomi? Hur stor del av pensionerna bör vara finansierade, vad är en rimlig nivå på soliditet, hur stora överskott bör man ha o.s.v.? Lag och förarbeten ger avsiktligt ingen tydlig vägledning i dessa

2Undersökningen berörde bl.a. frågor om regelverket för den ekonomiska förvaltningen, bilaga 3.

3Bokslutspolitik i kommuner och landsting – En konsekvens av kravet på ekonomi i balans.

Kommunforskning i Västsverige, KFi, bilaga 7.

4PWC, KPMG och Ernst & Young, bilaga 4.

126

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

frågor utan kommuner och landsting beslutar utifrån sina egna förutsättningar.

De vanligast förekommande finansiella målen är mål för resultat, investeringar och soliditet. Resultatmål utformas utifrån kommunens /landstingets ekonomiska situation. Målen sätts oftast utifrån att det egna kapitalet ska värdesäkras. I många fall innefattar målen också att resultatet ska täcka in oförutsedda händelser, investeringar och/eller pensioner. I nästan en tredjedel av kommunerna skapas utrymme för konjunktursvängningar i resultatmålet. Vissa kom- muner och landsting har formulerat ett resultatmål med samma innebörd som lagens balanskrav.

De politiskt fastställda finansiella målen blir i praktiken inte alltid styrande vid budgeteringen och uppföljning. Kraven från verksamheterna kan göra det svårt att budgetera med överskott trots att det följer av målen.

Enligt utredningens enkätundersökning uppger knappt hälften av kommunerna och landstingen att de direkt vidtar åtgärder i verksamheten under löpande år när de finansiella målen inte beräknas kunna uppnås. I drygt en tredjedel accepterar man i mot- svarande läge att målen inte kommer att uppnås och i drygt en fjärdedel anpassas i stället målen till den rådande ekonomiska situa- tionen. I 24 procent av kommunerna och landstingen uppges att man har inte haft problem med att nå sina finansiella mål.

Att uppnå kravet på balans betraktas dock som en ”skamgräns” som flertalet kommuner och landsting inte är beredda att ge avkall på.

6.5.2Ökat fokus på ekonomin

Balanskravet bedöms, av både politiker och tjänstemän, ha en central roll i kommunernas och landstingens styrning och upp- följning. Det anses ha lett till tydligare ekonomiskt fokus, ett större politiskt engagemang för ekonomin samt en skärpt eko- nomisk kontroll. Efterlevnaden av balanskravet ges hög prioritet och det anses ha möjliggjort för politiker och tjänstemän centralt i kommuner och landsting att hårdare driva kravet på verksam- heterna att ha en ekonomi i balans. Det har även lett till ökad kostnadsmedvetenhet på alla nivåer.

För den långsiktiga planeringen anses balanskravet i första hand ha gett förutsättningar för ökat fokus på god ekonomisk hus- hållning. Undersökningen visar dock att det finns indikationer på

127

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

att balanskravet ökar fokus på att klara enskilda år, vilket kan ge ett kortsiktigt beteende.

6.5.3Balanskravet bromsar i lågkonjunktur och vice versa

Det lagstadgade kravet på budget i balans varje år är tydligt men kan också leda till vissa oönskade effekter. Under sämre tider kan kravet framtvinga åtstramning i verksamheten som kan förstärka en konjunkturnedgång. Eftersom kommuner och landsting ska budge- tera i balans är det rimligt att tro att verksamhetens kostnader anpassas till konjunkturen dvs. när utvecklingen av skatteintäkterna är svag måste även kostnaderna utvecklas långsammare.

Skatteunderlagsutvecklingen varierar mellan åren och det fak- tiska utfallet kan avvika mycket från budgeterade skatteintäkter. De som saknar en ekonomisk buffert får svårt att hantera en till- fällig nedgång i ekonomin utan att vidta omedelbara åtgärder och i vissa fall t.o.m. behöva säga upp personal. Enligt utredningens enkätundersökning var det cirka 16 procent av kommunerna och landstingen som sa upp personal under våren 2009 och 18 procent under hösten 2009. Dessa uppgifter kan jämföras med 2010 års siffror som uppgick till 9 procent under våren och 4 procent under hösten. Enkäten innefattade inte närmare frågor om orsakerna till uppsägningarna. De förstnämnda uppsägningarna skedde under en period då de prognostiserade skatteintäkterna minskade markant. År 2010 hade den ekonomiska situationen förbättrats. Genom de tillfälliga statsbidragen samt att skatteintäkterna blev högre än väntat fick sektorn sammantaget ökade intäkter och goda resultat.

Enligt utredningens enkätundersökning användes konjunktur- stödet i första hand till resultatförbättring. I drygt en tredjedel av kommunerna och landstingen användes stödet emellertid till ökad sysselsättning och/eller att man gjorde extra satsningar som annars inte hade genomförts.

6.5.4Balanskravets utformning påverkar redovisningen

Balanskravet innebär att underskott i princip ska återställas inom tre år medan överskott enligt huvudregeln inte får användas kommande år utan ska konsolideras in i det egna kapitalet. Detta har, enligt utredningens undersökningar, bl.a. lett till att vissa kom-

128

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

muner och landsting använder redovisningen för att jämna ut varierande resultat som bl.a. kan orsakas av konjunktursvängningar. Det innebär att kravet på balans får styra när och hur redovisning av vissa transaktioner sker, s.k. bokslutspolitik. Som exempel kan nämnas att under goda år redovisas, delvis i strid med god redo- visningssed, vissa avsättningar i resultaträkningen och på balans- räkningens skuldsida som vid behov (när resultatet är sämre) kan återföras eller användas för ett specifikt ändamål kommande år. Balanskravets tillkomst kan på så sätt sägas indirekt ha påverkat innehållet i den finansiella rapporteringen.

Bokslutspolitik

Med bokslutspolitik avses sådana transaktioner som påverkar resul- tatet men som enligt normer och regler är tveksamma utifrån god redovisningssed eller direkt lagstridiga. Som exempel kan nämnas avsättningar för framtida projekt, avsättningar för pensioner intjänade före 1998, ogrundade nedskrivningar och felaktiga periodiseringar.

Enligt utredningens enkätundersökning har nästan hälften av kommunerna och cirka 80 procent av landstingen någon gång gjort tveksamma avsättningar i balansräkningen under perioden 2005– 2009. De vanligast förekommande är extra pensionsavsättningar och avsättningar för framtida omstruktureringar. Tre procent har gjort avsättningar för resultatutjämning.

Den studie om bokslutspolitik som utredningen låtit genomföra (bilaga 7) gör, utifrån ett urval av kommuner och landsting, en för- djupning när det gäller förekomsten av sådana åtgärder som är avsedda att påverka det redovisade resultatet i en önskad riktning. Sådana redovisningstekniska åtgärder, dvs. det som här benämns bokslutspolitik, vidtas främst antingen genom att stora överskott görs mindre eller att ett redan svagt resultat försvagas ytterligare. Resultaten anpassas därigenom, beroende på ekonomisk situation, för att åstadkomma ett bättre utgångsläge inför kommande år.

I rapporten konstateras att cirka 30 procent av de granskade kommunerna har redovisat ”nya” avsättningar något av åren under perioden 2005–2009. Vissa av dessa är i enlighet med normerna, t.ex. avsättningar för deponier, medan andra är mer tveksamma eller helt emot reglerna, t.ex. avsättningar för pensioner intjänade före 1998. Endast en mindre del av avsättningarna är beslutade till storlek redan i budget, vilket indikerar att storleken på avsät-

129

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

tningen anpassas till årets resultat när detta föreligger. Om resul- tatet blir bättre än förväntat så görs en större avsättning och vice versa.

I studien ges olika tänkbara förklaringar till varför man tillgriper bokslutspolitik. En förklaring gäller situationen när en kommun genom redovisningsåtgärder gör ett svagt resultat ännu sämre. Det kan vara en situation där ekonomin länge varit ansträngd och där man tillgripit kortsiktiga åtgärder. Den besvärliga ekonomin har sedan medfört behov av omstrukturering, varvid kostnader av skilda slag ”dumpats” på ett enskilt år och resulterat i ett stort underskott i syfte att förhindra att dessa kostnader ska belasta resultaten kommande år. I detta fall har bokslutspolitiken således bedrivits på grund av tidigare års agerande, och man har därigenom försökt skapa bättre förutsättningar att redovisa överskott framöver.

En annan förklaring gäller situationen när bokslutspolitik används för att försvaga ett stort överskott. Syftet är i det fallet att nedbringa överskottet för att undvika kritik från oppositionen och/eller medborgarna om överbeskattning eller att verksamheten tilldelats för lite resurser. Skälet till bokslutspolitiken är i dessa fall att såväl politiker som tjänstemän anser att överskotten behövs för att möta framtida utmaningar (ökade pensionskostnader, kom- mande investeringar etc.), samtidigt som man ser det som en svår pedagogisk utmaning att förklara och få acceptans för detta. Genom att i stället redovisa framtida kostnader som avsättningar, om än regelvidriga, som drar ner årets resultat, så undviker man problemen. I vissa fall har det handlat om överskott som är en konsekvens av tillfälliga intäkter, där man sett det som angeläget att förhindra att de föranleder en högre kostnadsnivå. För att undvika att redovisa stora överskott, som anses bli ”inlåsta” i eget kapital, tidigareläggs således vissa kostnader och därmed kan inlåsningen delvis undvikas.

Studien sammanfattas med slutsatsen att nuvarande tillämpning av balanskravet är en av flera omständigheter som har bidragit till att bokslutspolitik tillämpats för att undvika alltför stora överskott ett enskilt år. Bokslutspolitik som görs för att redan svaga resultat ska bli ännu sämre är inte direkt föranledd av balanskravet, men viss koppling finns. Det kan framstå som en enkel lösning att sätta balanskravet ur spel genom att bedriva bokslutspolitik även om det i många fall är en tämligen kortsiktig strategi. Lagens krav på återställande kan också sättas ur spel genom att hänvisa till synner- liga skäl när stora underskott uppstår. Detta kan dock försvåra

130

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

möjligheten att upprätthålla ett rimligt eget kapital. Primärt fokus är att klara balanskravet, därefter kommer balansräkningen och det långsiktiga perspektivet.

6.5.5Balanskravsresultat – redovisning och utvärdering

Balanskravet är tydligt - intäkterna ska överstiga kostnaderna. Däremot uppfattas inte kraven på balanskravsutredningen som lika tydliga, vilket leder till att kommuner och landsting varken beräk- nar balanskravsresultatet på likartat sätt eller redovisar det på samma sätt i årsredovisningarna. Som tidigare redovisats regleras inte justeringarna i balanskravsutredningen i lag utan i förarbeten, vilket gör dem mindre tydliga och kända. Flertalet kommuner och landsting redogör för balanskravsresultatet i förvaltningsberättelsen, i vissa fall med kompletterande noter till resultat- och balansräkningen. Det finns även kommuner och landsting som varken redovisar eller kommenterar balanskravsresultatet i årsredovisningen. Orsaken kan vara att man vid ett positivt årets resultat anser att man uppnått balans och att de justeringar som krävs för att räkna fram ett balanskravsresultat inte anses nödvändiga.

I dagens regelverk finns brister när det gäller både transparensen i redovisningen och tydligheten i fråga om krav på balanskravs- resultatet vilket påverkar dess legitimitet negativt. I den politiska processen ligger fokus i huvudsak på årets resultat snarare än på balanskravsresultatet. Ett ytterligare problem som gäller balans- kravsresultatet är att justeringarna i balanskravsutredningen kan vara svåra att förstå vilket gör att redovisningen inte uppfattas som transparent. Dessutom är det få kommuner och landsting som redovisar ett ackumulerat balanskravsresultat, dvs. en sammans- tällning av gamla, ej återställda underskott.

Tillämpningen av synnerliga skäl, dvs. grunderna för att inte behöva reglera ett negativt resultat, varierar till följd av att regel- verket uppfattas som oskarpt. År 2010 var det cirka 40 procent av kommunerna och 15 procent av landstingen som inte gjorde några justeringar alls mellan resultatet och balanskravsresultatet. I vissa fall är det korrekt att inte göra några justeringar, men det finns sannolikt också en del fall då man borde ha gjort justeringar för att få ett korrekt balanskravsresultat. Nedan redovisas kommunernas respektive landstingens sammanlagda balanskravsutredning med

131

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

både justeringar och synnerliga skäl, enligt bokslutsstatistik för 2010.

Tabell 6.2 Balanskravsutredning för samtliga kommuner 2010.

Miljoner kronor

BALANSKRAVSUTREDNING	2010
Årets resultat enl. resultaträkningen	14 169
Avgår; samtliga realisationsvinster	- 3 643
Tillägg; realisationsvinster enl. undantagsmöjlighet	+ 540
Tillägg; realisationsförluster enl. undantagsmöjlighet	+ 40
Balanskravsresultat	11 106
Tillägg; ianspråktagande av sparande	+ 468
+Tillägg /-avdrag; orealiserade förluster i värdepapper	-47
Tillägg; andra synnerliga skäl	+ 444
Summa (som ska återställas om negativ)	11 971

Källa: Statistiska centralbyrån

Årets resultat för kommunerna 2010 på 14,1 miljarder kronor justerades för merparten av realisationsvinsterna samt vissa realisa- tionsförluster i balanskravsutredningen. Dessutom gjordes korri- geringar för ianspråktagande av tidigare sparade medel, orealiserade förluster i värdepapper och andra synnerliga skäl. Årets resultat översteg balanskravsresultatet med 3,1 miljarder kronor.

Tabell 6.3 Balanskravsutredning för samtliga landsting 2010. Miljoner kronor

BALANSKRAVSUTREDNING	20010
Årets resultat enl. resultaträkningen	5 137
Avgår; samtliga realisationsvinster	- 586
Tillägg; realisationsvinster enl. undantagsmöjlighet	+ 5
Tillägg; realisationsförluster enl. undantagsmöjlighet	+ 8
Balanskravsresultat	4 564
Tillägg; ianspråktagande av sparande	0
+Tillägg /-avdrag; orealiserade förluster i värdepapper	+ 42
Tillägg; andra synnerliga skäl	- 769
Summa (som ska återställas om negativ)	3 838

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

132

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

För landstingen översteg årets resultat balanskravsresultatet med 0,6 miljarder kronor. Synnerliga skäl motsvarade en minskning av det egna kapitalet med 0,7 miljarder kronor.

Balanskravsresultatet speglar verksamhetens resultat. Som tabel- lerna 6.2 och 6.3 visar är det emellertid flera poster och resultat- nivåer att ta hänsyn till. Skillnaden mellan de olika resultaten, och varför vissa poster ska undantas vid beräkning av balanskravs- resultatet, är inte helt enkla varken att förklara eller förstå.

6.5.6Marginaler och reserver i ekonomin – vad gör kommuner och landsting i dag?

Inom nuvarande regelverk finns begränsade möjligheter att reser- vera medel för att täcka underskott kommande år. Däremot finns möjlighet att under loppet av ett enskilt år skapa en reserv i bud- geten genom att redovisa en ofördelad buffert centralt och/eller på förvaltningarna. En sådan marginal kan även skapas inom de finan- siella målen genom att sätta ett resultatmål som kräver ett visst överskott. Båda varianterna kan fungera som reserv om konjunk- turen viker nedåt. Bufferten kan tas i anspråk för att möta minskade skatteintäkter eller så kan de finansiella målen sänkas under löpande år. I båda fallen kan oplanerade neddragningar i verksamheten und- vikas, dvs. det finns en inbyggd stötdämpare i budgeten.

Begränsningen av möjligheten att spara för att täcka underskott för kommande år gör att vissa kommuner och landsting skapar egna lösningar för att påverka balanskravsresultatet. Det finns t.ex. ett antal kommuner och landsting som gör reserveringar inom eget kapital för olika ändamål. Det är oklart om dessa s.k. öron- märkningar medges inom reglerna för balanskravet – regelverket synes otydligt och tillämpningen varierar.

Enligt utredningens enkät har nästan 40 procent av kommuner och landsting någon gång reserverat delar av eget kapital för olika ändamål. Vanligaste ändamålen är framtida pensioner och omstruk- tureringar. Mindre än 10 procent svarar att de har gjort öron- märkningar för resultatutjämning mellan år.

Enligt enkätundersökningen anser 60 procent av kommunerna och landstingen att en reservering för intäkts- eller resultat- utjämning över tid borde vara resultatpåverkande och redovisas i resultaträkningen. Övriga anser att en reservering bör hanteras i balanskravsutredningen, dvs. utanför resultaträkningen. Svaren kan

133

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

delvis antas spegla den pedagogiska svårigheten att förklara skill- naden mellan resultaträkningens resultat och balanskravsresultatet. Media och andra intressenter fokuserar primärt på årets resultat i resultaträkningen medan lagen styr på balanskravsresultatet.

Bland företrädare för den kommunala revisionen och redo- visningen är en vanlig uppfattning att resultatutjämning bör ske i balanskravsutredningen så att innebörden av årets resultat i resul- taträkningen inte förändras. En reservering av delar av det egna kapitalet är ingen kostnad och bör därför inte redovisas i resultat- räkningen.

6.6Ekonomisk analys och god ekonomisk hushållning

6.6.1Budget och planer

I propositionen om en ny kommunallag (prop. 1990/91:117 s.116 f.) framhölls vikten av en god överblick av såväl verksamhet som ekonomi i syfte att upprätthålla en god och balanserad ekonomi. Här angavs att i både budget och planer bör kommuner och lands- ting analysera sin ekonomi utifrån ett antal faktorer/nyckeltal. Som exempel på nyckeltal som borde analyseras nämndes skatteintäk- ternas ökning i förhållande till nettokostnadsutvecklingen, resultat- utvecklingen, förändring av eget kapital, finansiering av investe- ringar, soliditet, låneskuld samt den likvida situationen. Verksam- heten ansågs viktig att analysera utifrån exempelvis nyckeltal som belyser produktivitets- och effektivitetsutvecklingen. Eftersom för- hållandena varierar mellan olika kommuner och landsting ansåg man det inte möjligt att ange rimliga nivåer för dessa nyckeltal. Varje kommun och landsting måste, utifrån sina förutsättningar, själva ta ansvar för att bedriva en ekonomisk politik som borgar för en sund och balanserad ekonomi.

I propositionen (1990/91:117) påtalas även att en flerårig plan, budgetåret plus två år, borde bidra till ett ökat intresse för den ekonomiska utvecklingen och på så vis ge upphov till en tydlig och öppen politisk diskussion. Planen ansågs ge politikerna underlag för att ta ställning till verksamhetsförändringar som bör vidtas för att komma tillrätta med eventuella ekonomiska och strukturella problem.

Grunden för den ekonomiska styrningen är att kommuner och landsting i första hand ska upprätthålla en god ekonomisk hus-

134

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

hållning bl.a. genom att sätta mål, såväl finansiella som verksam- hetsmässiga. I samband med utredningens undersökningar har också efterlysts ett bättre stöd för utformningen av en mer lång- siktig inriktning mot en god ekonomisk hushållning.

De analyser av ekonomi och verksamhet som redovisas i kom- munernas och landstingens budget- och plandokument har olika innehåll, omfattning och tidshorisont. Vanligast är att planåren inte analyseras djupare utan snarare är rena framskrivningar av resultat- och balansräkning som underlag till verksamheterna. Vissa kommuner och landsting har även översiktliga, mer långsiktiga, visionsdokument som visar riktningen för en längre period än planperioden.

För att få ett mer långsiktigt perspektiv kan bl.a. analyser av resultatutveckling och ekonomisk ställning ge ett bättre underlag för en strategisk och långsiktig diskussion, både ur ett budget- perspektiv och ur ett uppföljningsperspektiv.

6.6.2Uppföljning och bokslut

I kommunala årsredovisningar redovisas oftast någon form av ekonomisk/finansiell analys. Någon central rekommendation för hur en sådan analys ska göras finns inte. Vissa använder vedertagna modeller, som t.ex. RK-modellen5, medan andra analyserar utvalda, för kommunen/landstinget viktiga, nyckeltal. Erfarenhetsmässigt finns det ganska stora variationer när det gäller kvaliteten på dessa analyser och kopplingen till det långsiktiga perspektivet är inte alltid tydlig.

En förbättring av analyserna, t.ex. när det gäller förutsätt- ningarna för kommuner och landsting att långsiktigt upprätthålla och förbättra sin ekonomiska ställning, kan bidra till att stärka en god ekonomisk hushållning. Det kan t.ex. gälla en analys av det egna kapitalet och hur stort eget kapital det är rimligt att kom- munen eller landstinget har. En sådan analys kan innefatta de lokala förutsättningarna i olika avseenden t.ex. hur kommunen/lands- tinget är organiserad, vilka investeringsbehov som finns framöver och hur stor ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser är samt hur kommunens/landstingets ekonomiska situation bedöms utifrån nyckeltal för resultat- och balansräkning.

5 RK-modellen bygger på fyra aspekter som är viktiga ur ett finansiellt perspektiv. Dessa fyra aspekterna, Resultat - Kapacitet och Risk - Kontroll utgör hörnstenar i modellen. Varje aspekt analyseras med hjälp av ett antal finansiella nyckeltal

135

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

6.7De kommunala avtalspensionerna

6.7.1Bakgrund

Frågan om hur den kommunala pensionsskulden redovisas har betydelse för balanskravet och kravet på god ekonomisk hus- hållning.

Utredaren ska analysera om regelverken för den ekonomiska förvaltningen och redovisningen i kommuner och landsting, exem- pelvis för redovisningen av pensionsskulden, bidrar till risken för procyklisk variation i den kommunala verksamheten.

Inledning

År 1987 rekommenderades6 kommuner och landsting att redovisa sina pensionsåtaganden som en ansvarsförbindelse. Den främsta orsaken var att pensionsberäkningen byggde på alltför osäkra scha- blonberäkningar. Pensionerna redovisades som kostnad vid utbe- talning enligt den s.k. fördelningsmodellen. Denna modell innebär att nuvarande skattebetalare finansierar utbetalningar som härrör från tidigare intjänade pensionsförmåner. Fördelningsmodellen utgår från den kommunala verksamhetens varaktiga karaktär. Framtida pensionsutbetalningar anses vara säkerställda genom beskattningsrätten.

Från och med 1990 kom Referensgruppen i redovisning med en ny rekommendation om att även pensionsskulden borde redovisas som en skuld i balansräkningen. Orsaken till förändringen var att pensionsskuldsberäkningarna förbättrats. Övergången till fullfon- deringsmodellen skedde successivt under början av 1990-talet och i slutet av årtiondet redovisade flertalet av kommunerna och lands- tingen pensionerna helt eller delvis enligt fullfonderingsmodellen.

I samband med att balanskravet infördes sågs även pensions- redovisningen över. Det fanns tre modeller för pensionsredovisning att välja mellan; fördelningsmodellen, fullfonderingsmodellen7 samt blandmodellen8. Blandmodellen innebär en successiv övergång från

6Rekommendation från dåvarande Referensgruppen i redovisning.

7I fullfonderingsmodellen redovisas hela pensionsåtagandet på balansräkningens skuldsida som en avsättning och som kostnader i resultaträkningen redovisas årets nyintjänade pension samt värdesäkring av pensionsåtagandet.

8I blandmodellen återfinns pensionsåtagandet för pensioner intjänade fr.o.m. 1998 i balans- räkningen medan äldre förmåner redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen. Utbetal- ningar av gamla pensionsförmåner samt årets nyintjänade pensionsförmåner redovisas som kostnader.

136

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

fördelningsmodell till fonderingsmodell i takt med att de tidigare intjänade pensionsförmånerna gradvis fasas ut. Enligt 4§ 5 kapitel, lagen om kommunal redovisning ska pensionerna redovisas enligt blandmodellen.

Gällande regelverk för redovisning av pensioner

Enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning ska pensions- förmåner som intjänats före 1998 inte tas upp som skuld eller avsättning i balansräkningen. Utbetalningar av pensionsförmåner som intjänats före 1998 ska redovisas som kostnader i resultaträkningen.

Det innebär att kommuner och landsting ska redovisa pensions- åtaganden som intjänats före 1998 som en ansvarsförbindelse, dvs. utanför balansräkningen, medan pension intjänad efter 1998 redo- visas i balansräkningen som en avsättning.

I Rådet för kommunal redovisnings (RKR) rekommendation nr 17, Värdering och upplysningar om pensionsförpliktelser, regleras hur pensionskostnader och pensionsskulder ska värderas och vilka upplysningar som ska lämnas om detta. Årsredovisningen ska upp- lysa om alla delposter per förpliktelse. Denna information möjlig- gör för läsaren att själv beräkna alternativa kostnader för pensioner, oavsett vald modell. Rekommendationen trädde i kraft 2009.

Val av pensionsmodell vid införande av balanskravet

Regeringen uttalade i sin kompletteringsproposition för budgetåret 1995/96 att i kravet på ekonomisk balans låg att avtalspensionerna borde beaktas enligt den s.k. blandade modellen (prop. 1995/96:150 s. 187 f.). Förslaget, som även togs upp i proposi- tionen om den kommunala redovisningen, innebar att samtliga pensionsförmåner intjänade fr.o.m. 1998 skulle beaktas på ett sätt som motsvarar god redovisningssed, dvs. redovisas som kostnad vid tidpunkten för intjänandet (prop. 1996/97:52 s. 61 f). Avvikelse från god sed föreslogs gälla de äldre pensionsförmånerna som in- tjänats före 1998. Med hänsyn till att den blandade modellen beräknades sammanfalla med den s.k. fonderade modellen efter dryga 40 år betraktades den blandade modellen som en övergångslösning.

Skälet till att blandmodellen valdes var att regeringen ansåg att fullfonderingsmodellen inte tog tillräcklig hänsyn till att de kommunala avtalspensionerna under en lång tid hade hanterats

137

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

enligt ett fördelningssystem. Vid en direkt övergång till att i balanskravet inkludera kostnader enligt en fullfonderingsmodell skulle nuvarande skattebetalare behöva finansiera en alltför hög kostnad som beror på de pensionsförmåner som intjänats tidigare utan att kostnadsföras. I stället ansåg man att en övergång till en fullfonderingsmodell bör ske successivt. Regeringen ansåg att balanskravet borde formuleras så att pensionskostnaderna beaktas enligt blandmodellen. Detta innebar en successiv utfasning av det gamla pensionsåtagandet i form av årliga utbetalningar av den del av pensionerna som inte kostnadsförts vid intjänandet.

Enligt regeringens mening var det rimligt att redovisningssättet avseende pensioner korresponderade med hur pensionerna skulle beaktas i förhållande till kravet på ekonomisk balans i kommunallagen.

Av dessa skäl föreslogs att kommunernas och landstingens redovisning av pensionerna skulle ändras jämfört med det exi- sterande redovisningssättet i fråga om de gamla förpliktelserna (prop. 1996/97:52 s 62 f.). Om kommunerna och landstingen skulle fortsatt att redovisa enligt dittillsvarande redovisningssätt skulle resultatet enligt resultaträkningen komma att avvika väsent- ligt från det som ansågs borde ligga till grund för bedömningen av om kravet på ekonomisk balans var uppfyllt.

Jämförelse mellan blandmodell och fullfonderingsmodell

Blandmodellen innebär att pensionsförmåner som intjänats före 1998 inte ska tas upp i balansräkningen utan redovisas som en ansvars- förbindelse. Utbetalningar av sådana pensionsförmåner redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Pensionsförmåner som intjänas efter 1998 redovisas som en kostnad vid intjänandet och som en ökning av avsättningen på balansräkningens skuldsida.

Fullfonderingsmodellen innebär att hela pensionsåtagandet redovisas som en avsättning i balansräkning oavsett när den in- tjänats. Eftersom fondering av medel motsvarande skulden inte krävs för att redovisa pensionsåtagandet enligt denna modell, skulle benämningen fullskuldsmodell vara mer passande.

138

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

I följande ruta redovisas vilka poster som ingår i blandmodellen respektive i fullfonderingsmodellen.

Skillnader mellan blandmodell och fullfonderingsmodell avseende redovisade årliga kostnader och totalt pensionsåtagande i balansräkningen

Årliga kostnader

Blandmodell

1.Nyintjänade pensioner, efter 1998

-förmånsbestämd ålderspension (FÅP)

-avgiftsbestämd ålderspension

2.Värdesäkring av pensioner intjänade efter 1998

3.Utbetalning av pensioner intjänade före 1998 Fullfonderingsmodell

1.Nyintjänade pensioner, efter 1998

-förmånsbestämd ålderspension

-avgiftsbestämd ålderspension

2. Värdesäkring av hela pensionsåtagandet

Totalt pensionsåtagande

Blandmodell

1.Pensionsåtagande intjänat fr.o.m. 1998 redovisas som en avsättning på balansräkningens skuldsida

2.Pensionsåtagande intjänat före 1998 redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Fullfonderingsmodell

1.Hela pensionsåtagandet redovisas som en avsättning på balansräkningens skuldsida.

Pensionsåtagandet intjänat före 1998, dvs. ansvarsförbindelsen, ökar med värdesäkring genom ränte- och basbeloppsuppräkning, och minskar med utbetalningarna av pensioner. Därför ökar pen- sionsåtagandet i ansvarsförbindelsen så länge värdesäkringen är större än utbetalningarna, trots att det inte sker något nyintjänande i dessa pensionsdelar. Från och med den tidpunkt då utbetal- ningarna till pensionerade kommunalanställda beräknas bli större än värdesäkringen, i genomsnitt 2013, sker inte längre någon ökning av ansvarsförbindelsen. I det läget ger fullfonderings- modellen lägre pensionskostnader än blandmodellen i och med att det är värdesäkringen som kostnadsförs i en fullfonderingsmodell och inte utbetalningen. Blandmodellen och fullfonderingsmodellen

139

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

skiljer sig åt både vad gäller kostnaderna i resultaträkningen och avsättningen i balansräkningen. I blandmodellen tas alla pensions- kostnader över resultaträkningen, även om det är över en mycket lång tidsperiod. De nya pensionerna kostnadsförs vid intjänandet och de gamla, intjänade före 1998, kostnadsförs vid pensionsutbe- talningen. Utbetalningarna avseende ansvarsförbindelsen börjar avta efter 2020 men försvinner inte helt förrän efter 2050, se diagram 6.8 och 6.9.

I en fullfonderingsmodell redovisas endast en mindre del av kostnaderna för pensioner intjänade före 1998 över resultat- räkningen. Vid byte till fullfonderingsmodell läggs ansvarsför- bindelsen in och redovisas under avsättningar i balansräkningen medan det egna kapitalet minskas med motsvarande belopp, dvs. skulden bokas direkt mot eget kapital oavsett om kapitalet räcker eller ej, och tas inte upp i resultaträkningen.

De årliga kostnaderna i blandmodellen är lägre än i full- fonderingsmodellen t.o.m. 2013 men därefter blir det ett omvänt förhållande, enligt beräkningar som KPA Pension gjort för utred- ningen. Dessutom redovisas endast pensioner intjänade efter 1998 i balansräkningen i blandmodellen medan fullfonderingsmodellen redovisar hela pensionsåtagandet i balansräkningen. Val av pen- sionsmodell påverkar därmed både förändringen av det egna kapi- talet varje år (genom att kostnaden påverkar årets resultat) och totalt eget kapital (genom att det egna kapitalet påverkas av skuldens/åtagandets storlek).

KPA:s beräkningar visar att ansvarsförbindelsen för kom- munerna kommer att minska från dagens knappa 200 miljarder kronor till 15 miljarder kronor 2050. För landstingen är mot- svarande siffror knappa 135 miljarder kronor i dag och 8 miljarder kronor 2050.

Enligt betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76 s. 145) skulle 25 procent av kommu- nerna och merparten av landstingen ha redovisat ett negativt eget kapital om en fullfonderingsmodell skulle ha tillämpats 2000. Enligt 2009 års bokslut skulle 46 procent av alla kommuner och samtliga landsting redovisa ett negativt eget kapital om man inklu- derar ansvarsförbindelsen för pensionsförpliktelser i balansräkningen.

140

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Kommunernas och landstingens pensionsåtagande

Den kommunala pensionsskulden har betydelse för den kom- munala ekonomin. Merparten av pensionsåtagandet avser i dags- läget intjänandet före 1998, den s.k. ansvarsförbindelsen. Denna del av åtagandet uppgår till totalt 330 miljarder kronor 2010. Intjänade pensioner efter 1998, som tas upp som en avsättning i balans- räkningen, uppgår till 66 miljarder kronor. Fr.o.m. 1998 är en stor del av årets nyintjänade pensionsåtagande avgiftsbestämd ålders- pension som betalas ut till extern förvaltare som arbetstagaren själv väljer. Detta gör att den del av pensionsåtagandet som redovisas i balansräkningen, dvs. avsättningen, inte ökar så mycket.9 Totalt uppgick pensionskostnaderna 2010 enligt blandmodellen till 4,5 pro- cent av verksamhetens kostnader i kommunerna och 4,7 procent av verksamhetens kostnader i landstingen. Det är dock ganska stora skillnader mellan enskilda kommuner respektive landsting i pen- sionskostnader och pensionsskuldens storlek beroende på perso- nalens ålder, lön m.m.

För att visa hur pensionskostnaden utvecklas framöver kan kostnaden simuleras med utgångspunkt i dagens pensionssystem. I Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) rapport Avtalspensioner i kommuner och landsting från april 2008 redovisas följande två diagram över kommunernas respektive landstingens pensions- kostnader i en blandmodell.

9 Reglerna medger inte att den avgiftsbestämda ålderspensionen förvaltas internt i kom- munen eller landstinget.

141

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Diagram 6.8 Pensionskostnad i kommuner som andel av lönesumman, åren 2007–2047. Procent

gamla utbetalningar avgiftbestämd del intjänad FÅP mm finansiell kostnad

12%

10%

6%
4%
2%
0%
2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020	2022	2024	2026	2028	2030	2032	2034	2036	2038	2040	2042	2044	2046

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

Diagram 6.8 visar de olika delarna i kommunernas pensionskostnad och hur de utvecklas som andel av lönesumman fram till 2047. Den totala pensionskostnaden är som högst omkring 2016, cirka 11 pro- cent av lönesumman, och minskar därefter. Utbetalningen avseende ansvarsförbindelsen ökar något till cirka 2016 men klingar sedan sakta av i takt med att berörda pensionärer minskar i antal. Den största posten i kommunernas pensionskostnad är den avgifts- bestämda ålderspensionen som infördes 1998 och som året efter intjänandet betalas ut till den fondförvaltare som arbetstagaren valt. Den avgiftsbestämda delen i pensionsförmånen är 4,5 procent av lönesumman enligt pensionsavtalet KAP-KL.10 De två översta delarna i staplarna, avsättning för intjänad förmånsbestämd ålders- pension (FÅP) samt värdesäkring av avsättningen i balansräkningen, förändras marginellt över perioden. I kronor räknat var pensions- kostnaden cirka 22 miljarder kronor 2010.

10 KAP-KL (KollektivAvtalad Pension – Kommuner och Landsting) är ett gemensamt pensionsavtal för kommuner, landsting och arbetsgivarförbundet Pacta. KAP-KL trädde i kraft 2006-01-01.

142

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Diagram 6.9 Pensionskostad i landsting som andel av lönesumman, åren 2006–2047. Procent

gamla utbetalningar

avgiftbestämd del

intjänad FÅP mm

finansiell kostnad

20%

18% 16% 14%

12%

10%

8%
6%
4%
2%
0%
2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020	2022	2024	2026	2028	2030	2032	2034	2036	2038	2040	2042	2044	2046

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting

Av diagram 6.9 framgår att landstingen har en högre pensionskostnad i förhållande till lönesumman än kommunerna samt att deras utbetalningar för gamla intjänade pensioner utgör en större andel än för kommunerna. Landstingens pensionskostnader kulminerar runt 2017. Även nyintjänandet av förmånsbestämd pension är större i landstingen.

Sammantaget kan man konstatera att fördelningen mellan olika pensionsförmåner skiljer sig åt mellan kommuner och landsting. Landstingen har en större andel höginkomsttagare och därmed högre kostnader för tjänstepensioner. För landstingen är ökningen av pensionskostnaden som andel av lönesumman större. I kronor räknat var totala pensionskostnaden cirka 12 miljarder kronor 2010, vilket motsvarar 15 procent av lönesumman.

Som man kan utläsa av diagrammen 6.8 och 6.9 är utbetal- ningarna avseende ansvarsförbindelsen kvar även efter 2047 även om de minskat och utgör en betydligt mindre del av de totala pensionskostnaderna.

Oavsett vilken pensionsmodell man väljer så påverkas likvidi- teten lika mycket av årets pensionsutbetalningar. Detta innebär att när kostnaden för fullfonderingsmodellen blir lägre än för bland- modellen, vilket beräknas ske år 2013, så kommer kommuner och

143

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

landsting med fullfonderingsmodell att behöva skapa ett utrymme i sitt resultatmål för att klara av den ökade likviditetsbelastningen. När utbetalningarna från ansvarsförbindelsen är som högst är de mer än dubbelt så höga som värdesäkringen av densamma.

6.7.2Pensionsredovisning i dag – avvikelser och effekter

Enligt en enkätundersökning som Kommunforskning i Västsverige, KFi, gjorde i alla kommuner för åren 2008 och 2009, var det över 20 procent av kommunerna som inte redovisade pensionerna enligt bestämmelsen i lagen om kommunal redovisning11. Av dessa är det några som redovisar enligt fullfonderingsmodell medan andra endast redovisar delar av ansvarsförbindelsen, dvs. pensions- åtagandet intjänat före 1998, i balansräkningen.

Fullfonderingsmodell

Fr.o.m. 2010 är det minst 15 kommuner och tre landsting som redovisar hela pensionsåtagandet i balansräkningen, dvs. enligt full- fonderingsmodellen. Flertalet av dessa kommuner har enligt KFi:s enkätundersökning starka finanser. Landstingen har dock inte lika stark ekonomi. Som exempel redovisade ett av de tre landstingen, Skåne läns landsting, en negativ soliditet på 84 procent 2010.

De främsta orsakerna till att vissa kommuner och landsting väljer att redovisa pensionerna enligt fullfondsmodellen är att de vill redovisa hela skulden för pensioner i balansräkningen samt att de vill kostnadsföra värdesäkringen av pensionsåtagandet före 1998 i resultaträkningen. Vanligtvis redovisas årets ökning av en skuld/ avsättning som kostnad, vilket dock inte gäller utbetalningen/ amorteringen.

När externa förändringar i beräkningsförutsättningarna sker, t.ex. ändrad ränta eller ändrade livslängdsantaganden, påverkas pen- sionsåtagandet och pensionskostnaderna. I en fullfonderingsmodell blir effekterna av sådana förändringar mer påtagliga eftersom ett större pensionsåtagande i balansräkningen medför större förändringar och därmed större kostnads- och resultatpåverkan.

11 Ekonomicheferna som utgångspunkt – Resultatsammanställning av en enkätundersökning om redovisning i kommunerna (KFi, 2010).

144

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Oren fullfonderingsmodell

Stora förändringar i pensionsåtagandet har inte redovisats som kostnad i alla kommuner och landsting med fullfonderingsmodell utan har i vissa fall redovisats direkt mot eget kapital. Det innebär att förändring av eget kapital över tid inte stämmer överens med det ackumulerade årets resultat. När det inte föreligger förändrade redovisningsprinciper bakom kostnaden strider detta mot kon- gruensprincipen12. I något fall har pensionskostnaden beräknats och fördelats utifrån ett genomsnitt på flera år för att neutralisera varierande pensionskostnader.

Oren blandmodell

I ett antal kommuner - drygt 40 enligt KFi:s enkät - har man delvis gått ifrån blandmodellen genom att göra avsättningar i balans- räkningen även för en del av de pensioner som intjänades före 1998. Redovisningen av dessa extra avsättningar görs utan koppling till åtagandets värdesäkring eller utbetalningar. Hur avsättningen ska upplösas är sällan redovisat i redovisningsprinciperna. Avsättningarna sker ofta i samband med större överskott i resultatet som på så vis minskas genom att man kostnadsför en del av ansvarsförbindelsen. Dessa avsättningar medges inte inom regelverket.

I ett antal kommuner (inga landsting) har delar av pensions- åtagandet försäkrats. Kommunen betalar en premie för att täcka kostnaderna för det ökade pensionsåtagandet. Försäkringspremier räknas som utbetalning av pensioner och redovisas därmed som en kostnad. Försäkringar kan tecknas både för ansvarsförbindelsen och avsättningen i balansräkningen. Denna form av försäkring kan till viss del sägas ha utformats för att kommuner och landsting därigenom ska kunna använda överskott enskilda år för pensioner i stället för att de ”låses in” i det egna kapitalet.

Pensionsmodellernas resultatpåverkan

Årets resultat i resultaträkningen påverkas som tidigare nämnts av pensionsredovisningen eftersom pensionskostnaderna skiljer sig beroende på val av pensionsmodell.

12 Kongruensprincipen är en redovisningsprincip som innebär att alla intäkter och kostnader ska redovisas via resultaträkningen, dvs. de får inte föras direkt till eget kapital.

145

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Eftersom vissa kommuner och landsting redovisar pensionerna i strid mot lagen (1997:614) om kommunal redovisning blir årets resultat och andra ekonomiska nyckeltal inte jämförbara. Enligt den kommunala redovisningslagen ska upplysning om och skälen för en avvikelse från lagen redovisas i not, vilket inte efterlevs av alla.

Även vid beräkning av balanskravsresultatet13 hanteras pensionskostnaden olika. En del kommuner och landsting, som redovisar pensioner enligt fullfonderingsmodellen, beräknar balanskravsresultatet enligt blandmodellen och justerar för de kostnader som kommer till i och med en fullfonderingsmodell. Andra redovisar pensionskostnaden enligt fullfonderingsmodellen fullt ut även vid beräkning av balanskravsresultatet. Beroende på hur pensionskostnader utanför blandmodellen hanteras går det således inte heller att jämföra balanskravsresultatet mellan kommuner respektive landsting som har olika modeller för pensionsredovisning. Det är därför svårt, i vissa fall omöjligt, att ur en årsredovisning utläsa om en kommun eller ett landsting har återställt det egna kapitalet på det sätt som föreskrivs i lagen om kommunal redovisning.

6.7.3Hur påverkas pensionerna av konjunkturvariationer?

Ränta och basbelopp i pensionsberäkningen

Pensionsskulden motsvarar nuvärdet av de framtida pensionsut- betalningarna. Vid beräkning av nuvärdet används en kalkylränta. Enligt Riktlinjer för beräkning av pensioner, RIPS0714, fastställs kalkylräntan av Sveriges Kommuner och Landsting. En sänkning av räntan ger en ökad pensionsskuld, eftersom en lägre förräntning kräver en större insats i dag för att uppnå utlovade pensions- åtaganden framöver .

Kalkylräntan varierar beroende på hur pensionsförmånen värde- säkras, dvs. om de räknas upp med pris- eller löneutvecklingen.

•För förmåner som inte värdesäkrats, äldre livräntor, används en nominell ränta på 4,5 procent.

13Balanskravsresultat definieras i avsnitt 6.4.3.

14RIPS07, Riktlinjer för beräkning av pensioner (kommunala). SKL:s styrelse beslutade 2007 att rekommendera sina medlemmar, kommuner och landsting, att följa RIPS vid beräkning av pensionsskulder fr.o.m. 2007. RIPS07 rekommenderas även i RKR:s rekommendation nr

146

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

•För förmåner som räknas upp med prisbasbeloppet används en kalkylränta för närvarande 2,5 procent (nominell ränta minus inflationsprognos på 2 procentenheter). Detta gäller för mer- parten av de pensionsförmåner som bokförs som avsättning på balansräkningen och för pensioner som börjat betalas ut från ansvarsförbindelsen, vilket utgör cirka 50 procent av ansvars- förbindelsen.

•För förmåner som räknas upp med inkomstbasbeloppet sker ingen diskontering, dvs. kalkylräntan är noll. Detta gäller för den intjänade pensionsrätten, IPR 1997–12–31, som ännu inte börjat betalas ut. Denna del av skulden är dyr i och med att räntan är noll men stabil eftersom den inte kan påverkas av ev. ränteändringar. Den utgör cirka 50 procent av ansvarsförbindelsen.

Räntan mäts som ett rullande femårsgenomsnitt av den tioåriga statsobligationsräntan. De angivna kalkylräntorna ligger fast så länge de senaste fem årens genomsnittlig marknadsränta ligger inom ett fastställt intervall på +/– 1 procentenhet kring det norm- värde på 4,5 procent som beslutades i samband med att RIPS antogs. Om den genomsnittliga marknadsräntan hamnar utanför detta intervall, 3,5–5,5 procent, kan diskonteringsräntan bli föremål för revidering.

En kommitté inom Sveriges Kommuner och Landsting har i uppdrag att fatta beslut om förändringar av diskonteringsräntan i enlighet med reglerna i RIPS 07. Kommittén träffades senast i april 2011 och beslutade då att enligt regelverket lämna diskonterings- räntan oförändrad. Bakgrunden till beslutet var att indikatorn låg inom det intervall då räntan ska lämnas oförändrad.

Eftersom pensionsåtagandet värdesäkras med pris- eller inkomstbasbelopp påverkar även förändringar i basbeloppen årets förändring av pensionsåtagandet.

De kommunala pensionernas koppling till det allmänna pensionssystemet

De kommunala tjänstepensionerna samordnas med den allmänna pensionen för anställda som gick i pension 2002 och tidigare. Bruttosamordningen innebär en garanterad total pensionsnivå för allmän och avtalad tjänstepension som värdesäkras med prisbas- beloppet. Detta leder till att beräkningarna av de kommunala pen-

147

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

sionerna påverkas dels av utvecklingen av inkomsterna (följsam- hetsindex) som styr den allmänna pensionen och dels av prisbas- beloppet som styr bruttopensionen.

Det allmänna pensionssystemets regelverk innebär att om till- gångarna är lägre än skulderna utlöses en automatisk balansering, den s.k. bromsen. Genom bruttosamordningen får en sänkning av den allmänna pensionen effekter på den kommunala pensionen. Den allmänna pensionen står för cirka 90 procent av den totala pensionen.

I och med att de kommunala pensionsavtalen garanterar en ökning med prisbasbeloppet kompenseras en sänkt allmän pension med en höjning av den kommunala kompletteringspensionen. Detta beräknas bli fallet både 2011 och 2012.

Enligt SKL:s15 (och pensionsadministratörernas) prognoser minskar kommunernas/landstingens pensionsutbetalningar 2010 men ökar igen åren 2011 och 2012. Även ansvarsförbindelsen min- skar 2010 för att sedan öka igen. Prognoserna över effekterna skiftar dock mellan de olika prognostillfällena. Enligt den senaste beräkningen, för perioden 2010–2012, ökar kommunernas pensions- utbetalningar med 850 miljoner kronor och landstingens med 385 miljoner kronor p.g.a. bruttosamordning och broms. Totalt beräknas alltså en ökning av pensionsutbetalningarna med 1,2 mil- jarder kronor.

För 2009 var de totala pensionsutbetalningarna för kommunerna 7,1 miljarder kronor. Landstingens utbetalningar var 4,8 miljarder kronor.

Värdeförändringarna påverkar även värdet på den totala ansvarsförbindelsen, som beräknas öka med cirka 7 miljarder kronor under 2011, varav 5 miljarder kronor för kommunerna och 2 miljarder kronor för landstingen.

Pensionsmodellernas känslighet för konjunkturella variationer

Utredningen har gjort en enkel, teoretisk analys av pensions- modellerna ur ett konjunkturellt perspektiv. Analysen har även kompletterats med beräkningar av de framtida pensionskostnaderna och åtagandet i ansvarsförbindelsen, vid olika antaganden och model- ler. Beräkningarna har genomförts av KPA Pension på uppdrag av utredningen. De visar betydelsen av ränte- och prisförändringar i

15 Cirkulär 10:52 från augusti 2010. Utfall för 2010 är ej klart.

148

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

pensionsmodellerna i olika konjunkturförlopp utifrån de skillnader som finns när det gäller skuldens omfattning och tidsmässiga betal- ningsförlopp. Beräkningarna bygger på tre samhällsekonomiska scenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet (KI): trendfram- skrivning, normala konjunktursvängningar samt ett krisscenario (se bilaga 8). Scenarierna sträcker sig fram t.o.m. 2025. Beräkningar från 2026 och framåt bygger på KPA:s egna prognoser/ framskrivningar. KPA har dessutom genomfört ett känslighetstest på hur bromsen i den allmänna pensionen skulle påverka kostnaderna 2018 och 2019 enligt KI-scenariot trendframskrivning, givet samma händelseförlopp som 2010 och 2011.

Beräkningen av pensionskostnader och pensionsåtaganden inkluderar särskild löneskatt.

Beräkningar för pensionsåtagandet intjänat efter 1998, som redovisas i balansräkningen, och kostnader relaterade till denna har inte gjorts eftersom dessa beräknas och redovisas på samma sätt oberoende av pensionsmodell.

Konjunkturkänsligheten och andra variationer i pensionerna blir betydligt större vid ett större åtagande. Nedan redovisas schem- atiskt hur de olika modellerna påverkas av förändringar i ränta och basbelopp.

Konjunkturpåverkan på årets resultat i de olika pensionsmodellerna

Förändrad kalkylränta	Förändrat basbelopp, PBB och
	IBB

Fullfondering Totala pensionstagandets förändring påverkar årets resultat, en sänkt ränta ökar skulden momentant och vice versa.

Blandmodell Endast förändring av pensioner intjänade efter 1998 påverkar årets resultat

(ca 16 % av åtagandet)

Utbetalningen av pensioner (intjänade före 1998) påverkas marginellt

Totala pensionsåtagandets förändring påverkar årets resultat, sänkta basbelopp minskar skulden och vice versa. Endast förändring av pensioner intjänade efter 1998 påverkar årets resultat

Utbetalningen från ansvarsförbindelsen påverkas ev. av bromsen/ samordningen

Anm. PBB: prisbasbelopp och IBB: inkomstbasbelopp

149

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Pensionerna påverkas av faktorer som ränta samt pris- och inkomstbasbelopp; faktorer som i hög grad påverkas av konjunk- turen. Av detta följer att pensionsåtagandet är konjunkturkänsligt.

Diagram 6.10 visar att förändringar i basbeloppen vid konjunk- tursvängningar i ganska stor utsträckning påverkar värdesäkringen av kommunernas ansvarsförbindelse (utvecklingen för landstingen är snarlik). Ökningen och minskningen av pensionskostnaderna i en fullfonderingsmodell samvarierar i scenarierna med hög- respektive lågkonjunktur, dock med en viss eftersläpning.

Analysen avser tiden från 2010. Det bör dock noteras att värde- säkeringen av ansvarsförbindelsen för 2010, vilken redovisas som en kostnad i fullfonderingsmodellen, minskade kraftigt i förhållande till året innan (2009 redovisas dock inte i diagrammet) p.g.a. sam- ordningen med det allmänna pensionssystemet. Förändringen uppgick till drygt -2 miljarder kronor. För 2011 ökar ansvars- förbindelsen igen med cirka 14 miljarder kronor.

Diagram 6.10 Kommunernas pensionskostnader kopplade till pensions- åtagandet intjänat före 1998 för perioden 2010-2050 i olika scenarier. Miljoner kronor. Efter 2025 endast trendframskrivning

Mkr
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
010		2	2014	2016	2018	020		2	2024	2026	028		0	2032	2034	2036	8	2040	2042	2044	6	2048	2050
010	01					020	2				028	3					03				04
2	2					2	20				2	20					2				2
-2 000
-4 000																							År
-4 000
		Trend bland				Konj. bland				Kris bland					Trend fullfond				Konj. fullfond			Kris fullfond
Källa: KPA

Ur diagrammet kan man utläsa att kostnaderna i blandmodellen (heldragna linjer) ökar successivt för att sedan börja avta runt 2027. Kostnaderna är stabila över tid oavsett scenario men högre än i en

150

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

fullfonderingsmodell. Kostnaderna i fullfonderingsmodellen (streckade linjer) är däremot känsliga för yttre förändringar vilket gör att de kan variera mycket över tid och blir därmed svåra att beräkna och prognostisera.

I en lågkonjunktur eller en ekonomisk kris minskar pensions- kostnaden/värdesäkringen i ansvarsförbindelsen, dock med en viss eftersläpning. Enligt krisscenariot minskar pensionskostnaden i fullfondsmodell (streckad röd kurva) från 8,5 till 3,5 miljarder kronor. I konjunkturscenariot (streckad blå kurva) ökar respektive minskar kostnaden med 25 procent vid hög- respektive lågkonjunktur.

Diagrammet visar också att kostnadsskillnaden mellan bland- modell och fullfonderingsmodell varierar till följd av konjunktur- variationer och ligger på mellan 1 och 5,5 miljarder kronor för kommunerna. För landstingen ligger det i samma storleksordning. Jämförelsen bygger på prognosen för trendframskrivning (gröna kurvor) som ger minst skillnader mellan modellerna.

Blandmodellen ger en jämnare men högre kostnad alla år fr.o.m. 2013 oavsett scenario. Kostnaden i fullfonderingsmodellen för- ändras med konjunkturen, med en viss fördröjning, och varierar mellan 14 miljarder kronor år 2011 (i samband med ökade kost- nader p.g.a. bromsen) och 3,5 miljarder kronor 2018 (lägsta nivån för kostnaderna i krisscenariot) för att sedan återhämta sig till en nivå på cirka 8 miljarder kronor 2022. År 2050 är den årliga kostnaden i fullfonderingsmodellen mindre än 1 miljard kronor.

Bruttosamordningen med den allmänna pensionen, bromsen, påverkar de kommunala pensionerna Om kostnaderna för de kom- munala pensionerna minskar till följd av ett lägre basbelopp (som en följd av en lågkonjunktur) kan detta leda till att de totala kost- naderna ändå ökar p.g.a. bruttosamordningen. Detta samband är dock svårt att beräkna eftersom det är många faktorer som på- verkar hur och när bromsen slår in.

I det känslighetstest som KPA gjort avseende bruttosam- ordningen, se diagram 6.11, har det antagits att ett motsvarande förlopp för perioden 2010–2011 upprepas 2018-2019, i scenariot trendframskrivning. Diagrammet visar att samordningen, bromsen, då genererar en lika stor effekt på pensionskostnaderna 2019 som man beräknar för 2011, alltså en fördubbling av kostnaden. För kom- munerna skulle det innebära en ökning från cirka 7 till 14 miljarder kronor. Diagrammet visar effekterna för kommunerna, men utveck- lingen för landstingen är snarlik. För landstingen skulle kostnaderna på motsvarande sätt öka från 5 till 8,5 miljarder kronor.

151

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

SOU 2011:59

Diagram 6.11 Effekter av bromsen på kommunernas pensionskostnader kopplade till pensionsåtagandet intjänat före 1998 för perioden 2010–2050 i olika scenarier. Miljoner kronor

Mkr
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
		0		12	2014		6		8			0	2022		4		6			8	2030		2		4		6		38		0		2		4		46	2048		0
	1			12		1		1			2			2		2			2			3		3		3			38	4		4		4			46		5
0			0			20		20		0				20		20		0				20		20		20		0		20		20		20		0			20
2			2			20		20		2				20		20		2				20		20		20		2		20		20		20		2			20
-2 000
-4 000																																								År
-4 000

	Trend bland		Trend fullfond		BAS Bland broms		BAS fullfond Broms

Källa: KPA

I diagram 6.12 visas effekterna av en sänkning av kalkylräntan i pensionsberäkningarna. KPA:s beräkningar visar att en ränte- sänkning med 0,5 procentenheter år 2016 ger en fördubbling av pensionskostnaden (värdesäkringen) för ansvarsförbindelsen sam- ma år. Detta ger en ökning av den totala pensionskostnaden med drygt 20 procent i en fullfonderingsmodell. I kronor innebär det för kommunerna en tillfällig kostnadsökning med cirka 10 miljar- der kronor och för landstingen cirka 6 miljarder kronor. Ökningen är dock en engångseffekt och påverkan på de framtida årliga kostnaderna är marginell. Motsvarande effekt påverkar kostnaderna i andra riktningen om räntan höjs med 0,5 procentenheter.

152

SOU 2011:59

God ekonomisk hushållning och balanskrav i ett konjunkturellt perspektiv

Diagram 6.12 Effekter av sänkt ränta med 0,5 procentenheter på kommunernas pensionskostnader kopplade till pensions- åtagandet intjänat före 1998 för perioden 2010–2050 i olika scenarier. Miljoner kronor

Mkr
20 000
15 000
10 000
5 000
0
010	2012			4	016	018	020	2022			4	026	028	030	2032	4			6	038	040	042	4			6	048	050
			1							2						203		3					204		4
		0							0								0							0
2		2			2	2	2		2			2	2	2			2			2	2	2		2			2	2
-5 000																												År
-5 000
Trend bland					Konj. bland			Kris bland						Trend fullfond stress							Konj fullfond stress							Kris fullfond stress
Källa: KPA

Sammanfattningsvis kan man konstatera att oavsett pensions- modell så ökar kostnaden för pensioner i en högkonjunktur, vilket delvis kompenseras av ökade skatteintäkter. En lågkonjunktur ger motsatt effekt, dvs. lägre pensionskostnader men också lägre intäkter.

Däremot kan pensionskostnaderna påverkas i motsatt riktning mot konjunkturen vid en kraftig räntesänkning eller om ”bromsen” i pensionssystemet slår till, eftersom dessa genererar ökade kostnader i en lågkonjunktur. Kalkylräntan i pensionsberäkningarna är dock en faktor som medvetet har gjorts trögrörlig och den har hittills inte ändrats sen starten 2007.

Omfattningen av förändringarna är olika stor beroende på pen- sionsmodell. Den större avsättning i balansräkningen, som följer av en fullfondsmodell, innebär att konjunkturvariationer får större påverkan på resultatet jämfört med om pensionsåtagandet ligger som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen.

153

7Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

7.1Sammanfattning av kapitlets innehåll och slutsatser

Utredningen ska utreda förutsättningarna för att införa en kommun- stabiliseringsfond med syfte att utjämna kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel.

I detta kapitel behandlas syftet med ett utjämningssystem, vilka aspekter som är viktiga att ta hänsyn till vid utformningen av ett system och hur ett system principiellt och tekniskt skulle kunna utformas. Vidare redovisas ett antal beräkningar på hur olika modeller för ett system skulle falla ut i ett historiskt perspektiv och i några framtidscenarier som Konjunkturinstitutet tagit fram på utredningens uppdrag.

Syftet med ett stabiliseringssystem är att omfördela intäkter över tid för att främja en stabil, kommunal verksamhet och för att gagna stabiliteten i samhällsekonomin. Det är dock inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verksamhet.

För att ett stabiliseringssystem ska vara motiverat bör det bidra till en stabilisering av intäkterna, särskilt vid en kraftig konjunk- turnedgång. Ett system bör också vara rimligt robust mot varia- tioner i konjunkturmönstret utan att det uppstår stora ekonomiska obalanser. Ett system bör vara regelstyrt och dess parametrar bör kunna bibehållas i ett flerårigt perspektiv. Därutöver bör ett system vara enkelt och begripligt så att dess syfte och innebörd kan förstås, och det bör inte skapa incitament som motverkar systemets syfte.

Ett stabiliseringssystem bör baseras på den nominella utvecklingen av skatteunderlaget eftersom det uppstår ett antal mätproblem vid en real utjämning. Samtidigt kan detta innebära att ett system inte fullt

155

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

ut ger den önskvärda stabiliseringseffekt som ger förutsättningar för en stabil, kommunal verksamhet. Skatteunderlagsförändringar bör beräknas exklusive regelförändringar. Beräkningarna av ett eventuellt stöd bör så långt möjligt grundas på utfallssiffror eller prognoser med hög träffsäkerhet.

Ett stabiliseringssystem innebär i princip att de kommunala intäkterna minskas i högkonjunktur och ökas i lågkonjunktur. Utredningen har analyserat en modell där såväl utbetalningar som inbetalningar är konjunkturberoende respektive en modell där utbetalningarna är konjunkturberoende och där inbetalningarna är fasta i relation till skatteunderlaget. En modell med konjunkturbe- roende såväl inbetalningar som utbetalningar, en ”korridor”, tar sikte på att motverka såväl mycket svag som mycket stark tillväxt av skatteunderlaget. En modell med konjunkturberoende utbetal- ningar och fasta inbetalningar, en ”garanti”, tar framför allt sikte på att motverka en svag utveckling. En kombination av de båda modellerna är också möjlig, dvs. en korridor med både konjunktur- beroende och fasta inbetalningar.

Det finns för- och nackdelar med olika modeller. Rent allmänt kan konstateras att ju mer långtgående och stark stabilisering som ska åstadkommas, ju större risk finns för att ett system blir insta- bilt och svårt att kalibrera för olika konjunkturförlopp om syste- met ska vara i ekonomisk balans.

Några generella slutsatser utifrån de genomförda beräkningarna på historiska data och framtidsscenarier:

•Ett korridorsystem kan ge en relativt stor minskning av variatio- nerna i intäkter men det förutsätter att systemet har en s.k. stark utjämning och att det beroende på startår tillåts att gå med ganska stora både över- och underskott. För att få balans mellan ackumulerade in- och utbetalningar kan gränserna behöva sättas asymmetriskt i förhållande till den genomsnittliga utvecklingen.

•Ett korridorsystem med bred korridor och/eller s.k. svag utjäm- ning ger sämre utjämningseffekt och/eller kräver en längre tid för att få balans mellan inbetalningar och utbetalningar jämfört med en smal korridor – men en smal korridor är svårare att kalibrera mot en stabil utjämning. Ju smalare korridoren är desto större är risken att systemet blir instabilt och i vissa fall rentav kan uppvisa effekter som går i rakt motsatt riktning mot de avsedda.

156

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

•Ett garantisystem ger inte en lika stor minskning av variatio- nerna i intäkter som korridormodellen, men systemet kan göras mer stabilt genom en fast finansiering. Även garantisystemet behöver tillåtas gå med både över- och underskott.

•Den årliga avgiften i ett garantisystem är främst beroende av på vilken nivå garantin sätts och av hur lång tid som systemet ska ges för att balansera.

Analyserna är gjorda på relativt långa perioder (12–19 år). Om systemet ska balansera över en konjunkturcykel (7–8 år) så är det, förutom den känslighet i parameterkombinationer som nämnts ovan, av betydelse var i en konjunkturcykel systemet träder i kraft.

Frågan om en stabiliseringsfond handlar främst om dels behovet av att hålla reda på samlade in- och utbetalningar, dels huruvida ett stabiliseringssystem ska tillåtas att gå med underskott under vissa perioder och överskott i andra. Om systemet tillåts gå med under- skott kan det innebära en risk för obalans i ett längre perspektiv, men det ger också möjlighet att införa ett system som kan träda i kraft utan föregående fonduppbyggnad. En strävan i ett system bör vara att inbetalningar och utbetalningar ska balansera över tid. Beräkningsexemplen visar dock att det kan vara svårt att kalibrera ett system så att detta uppnås. Det innebär att ett system kan behöva ”kapitaliseras” av staten innan det träder i kraft (jfr stabili- tetsfonden för finanssektorn), alternativt att systemet förenas med en kreditmöjlighet. I annat fall krävs en lång uppbyggnadstid med enbart inbetalningar.

Ett syfte med ett stabiliseringssystem är att det, så långt det är möjligt, ska vara regelstyrt och kunna ligga fast i ett flerårigt per- spektiv. Mot bakgrund av de genomförda beräkningarna kan man konstatera att ju mer långtgående ett stabiliseringssystem görs, med de utformningar som här beskrivits, ju oftare behöver det följas upp, stämmas av och kalibreras för att undvika att obalanser uppstår. Det gäller i synnerhet korridormodellen och i större ut- sträckning ju smalare korridoren görs.

Ytterligare ett önskemål är att ett stabiliseringssystem ska bidra till att skapa stabila planeringsförutsättningar för den kommunala verksamheten. Om systemet måste bli föremål för årliga justeringar av gränsvärden och parametrar utifrån den ekonomiska utveck- lingen är det tveksamt om en ökad stabilitet har åstadkommits.

157

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

I kapitlet beskrivs också alternativa möjligheter att åstadkomma motsvarande stabiliseringseffekter genom att förändra det nuva- rande utbetalningssystemet för kommunalskatt. Även med en sådan lösning finns stora risker för att obalanser uppstår. Vidare har beskrivits hur ett konjunkturanpassat statsbidrag kan utformas.

7.2Inledning

7.2.1Direktivet och tolkningen av det

Enligt direktivet ska utredaren bland annat:

•lämna förslag till ett system för stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel,

•utreda förutsättningarna att införa en kommunstabiliseringsfond,

•analysera systemets känslighet med avseende på olika konjunk- turförlopp inkl. makroekonomiska chocker och

•föreslå hur en kommunstabiliseringsfond skulle kunna utformas och administreras.

Förslaget ska vara oberoende av det generella statsbidraget och bygga på observerbara variabler i den officiella statistiken.

I direktivet beskrivs som en möjlig väg för stabilisering att införa en kommunstabiliseringsfond (KSF) som utformas så att det under en lågkonjunktur sker utbetalningar från fonden till kom- muner och landsting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och landsting på motsvarande sätt tillför medel till fonden under en högkonjunktur. En KSF skulle på detta sätt bidra till att temporärt stödja kommunsektorn då skatteintäkterna viker till följd av en lågkonjunktur. Samtidigt skulle den motverka att kommuner och landsting i goda tider ökar sina kostnader över en nivå som är långsiktigt hållbar.

I direktivet pekas också på andra tänkbara metoder för att han- tera konjunkturvariationer som tagits upp i andra sammanhang. Ett sätt som föreslogs av STEMU-utredningen1 är att beräkna den kommunala skattebasen som ett genomsnitt för ett antal år. Ett annat sätt som föreslagits av Finanspolitiska rådet2 är ett regelstyrt

1Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16)

2Finanspolitiska rådets rapport 2009

158

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

system där en del av statsbidraget automatiskt anpassas så att till- fälliga variationer i skatteunderlaget motverkas. SKL och enskilda kommuner och landsting har också föreslagit en översyn av balans- kravet.

Utredningens tolkning av direktivet är att förutsättningarna ska utredas för att utjämna kommunsektorns intäkter över tid genom att införa någon form av stabiliseringsmekanism som utgör ett alternativ till ökade generella statsbidrag vid en mycket svag utveckling av det kommunala skatteunderlaget. Utredningen har vidare tolkat direktivet som att förslaget ska bygga på att systemet i huvudsak är regelstyrt, dvs. ej beroende av diskretionära beslut. När det gäller balanskravet så har detta behandlats i ett tidigare kapitel.

I detta kapitel redovisas vissa principiella frågor kring ett system för stabilisering. Vidare redovisas olika metoder som prövats för att rent tekniskt åstadkomma en stabilisering, och effekterna av dem för staten och kommunsektorn. Inledningsvis görs en sammanfatt- ning av konjunkturanalysen i kapitel 5.

7.2.2Slutsatser utifrån utredningens analyser av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet

I kapitel 5 har redovisats den analys som utredningen gjort av de kommunala finansernas konjunkturkänslighet i ett historiskt per- spektiv. Slutsatserna från analysen är en viktig utgångspunkt för diskussionen om en stabiliseringsmekanism.

Syftet med ett system är att stabilisera den kommunala verksam- heten genom en stabilisering av de kommunala intäkterna över en konjunkturcykel. Effektiviteten i ett stabiliseringssystem blir större ju starkare sambandet är mellan intäktsutvecklingen och utvecklingen av den kommunala konsumtionen och sysselsättningen.

Analysen utmynnar i slutsatsen att skatteunderlaget varierar positivt med konjunkturen, dock med en olika fördröjning. Den kommunala konsumtionen varierar positivt med eftersläpning. Den kommunalt finansierade sysselsättningen varierar positivt men svagt med konjunkturen utan fördröjning.

Analysen indikerar att en förändring av inkomsterna leder till en förändring av konsumtion och sysselsättning, men inte när och i vilken omfattning. Analyserna ger också visst stöd för att öppna upp regelsystemen för att åstadkomma ett ökat lokalt sparande

159

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

(förstärkning av de automatiska stabilisatorerna) då analysen visar på en svag konjunkturkoppling för finansiellt sparande (och indi- rekt således för ekonomiskt resultat). Därmed skulle sparandet i högre grad än vad som varit fallet under den undersökta perioden kunna verka i stabiliserande syfte. Analyserna kan vidare indirekt sägas stödja tanken på en stabilisering av intäkterna i kris, eftersom genomslaget på olika variabler tenderar att bli mer direkt i en kraf- tig konjunkturnedgång.

7.3Stabilisering av intäkter – några principer

7.3.1Syftet med en stabilisering

Syftet med en stabilisering är enligt direktiven att omfördela intäkter över tid och att främja en stabil utveckling av kommuners och landstings konsumtion och sysselsättning, dvs. den kommunala verksamheten. En stabil kommunal verksamhet gagnar också en stabil samhällsekonomisk utveckling. Det är emellertid inte självklart att en stabilisering av intäkter leder till en stabil verksamhet eftersom sambanden enligt vad som tidigare redovisats inte är starka eller stabila. Variationer i intäkter och kostnader kan även ha en stabili- serande effekt på konjunkturen.

Att minska variationerna i intäktsutveckling över tid kan skapa mer stabila förutsättningar. Genomslaget av intäktsförändringar på konsumtion och sysselsättning kan dock komma med olika styrka och tidsfördröjning. En stabilisering av intäkter garanterar således inte en jämnare utveckling av konsumtionen och sysselsättningen då även andra faktorer spelar in.

En stabilisering av intäkter kan göras mer eller mindre långtgå- ende. Effekterna av en stabilisering är beroende av styrkan i sam- bandet mellan intäkts- och konsumtionsutveckling. Eftersom dessa samband inte är starka eller stabila, ger en långtgående utjämning inte nödvändigtvis stora stabiliserande effetker på verksamheten. En långtgående utjämning innebär en viss begränsning av kommun- sektorns egna möjligheter att fördela om intäkter över tid, vilket kan uppfattas som en begränsning av det ekonomiska hand- lingsutrymmet. Det finns således en viss motsättning mellan en långtgående utjämning och ett stort handlingsutrymme på lokal nivå som behöver vägas av vid utformning av ett system.

160

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

Viktigt att framhålla är att ”kriser” som innebär förändringar som påverkar den trendmässiga utvecklingen av skatteunderlaget negativt inte kan elimineras genom ett stabiliseringssystem. Anpassningsförloppet kan däremot mildras.

7.3.2Stabiliseringen bör så långt möjligt vara regelstyrd

I direktivet sägs att staten i princip kan stabilisera kommunsek- torns intäkter över konjunkturcykeln genom att öka eller minska statsbidragen genom diskretionära beslut. I kapitel 2 har redovisats de problem som enligt direktiven föreligger vid diskretionära beslut, bl.a. att de kan bidra till en osäkerhet i planeringen av den kommunala verksamheten, vilket kan leda till kortsiktigt beteende och även leda till en oönskad förhandlingssituation mellan staten och kommunsektorn.

En stabilisering bör således så långt möjligt styras av automa- tiskt verkande regler som inte förutsätter löpande politiska beslut. Ett regelstyrt system bör vara tydligt och genomskinligt, samt robust mot varierande konjunkturmönster. Det måste dock fram- hållas, vilket också kommer att visas i det följande, att även para- metrar och gränsvärden i en regelstyrd stabilisering kommer att behöva anpassas utifrån den faktiska utvecklingen. En regelstyrd stabilisering kommer aldrig att kunna göras fullständigt automa- tiskt verkande. Det handlar snarare om olika grader av regelstyr- ning respektive aktiva politiska ställningstaganden. Det kan själv- fallet alltid uppkomma situationer där regeringen måste ta ställning till om stabiliseringen är adekvat eller om det krävs kompletterande åtgärder. Trycket på sådana kan bli starkt i vissa situationer (jämför diskussionen om den s.k. bromsen i pensionssystemet under 2009). En regering kan aldrig komma undan ”beslutsansvaret”. I så fall måste själva beslutsfunktionen läggas utanför regeringens mandat, såsom skett beträffande penningpolitiken. För att ett stabiliserings- system ska bli effektivt utifrån de farhågor som finns i direktiven bör det normalt kunna fungera utan diskretionära inslag över flera år.

En regelstyrd stabilisering innebär att det ska finnas tydliga, på förhand specificerade kriterier för när och hur ett stöd ska utlösas. Kriterierna bör så långt möjligt vara enkla, tydliga och genomskin- liga så att de kan förstås av dem som berörs. Det bör också finnas tydliga regler för stabiliseringssystemets finansiering.

161

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

7.3.3Stabiliseringen bör balansera ekonomiskt över tid

Som tidigare sagts har direktivet tolkats som att ett system ska utjämna kommunsektorns intäkter över tid och att inbetalningar och utbetalningar i princip ska balansera över att antal år. Det kan göras med olika metoder och det kan ske utifrån olika tidsperspek- tiv. Direktivet kan tolkas som att tidsperspektivet i första hand utgörs av en konjunkturcykel, dvs. fem till åtta år.

Förutsättning för balans

En viktig fråga för balansering av systemet är att det är rimligt robust mot konjunkturvariationer utan att det riskerar att hamna i ekonomisk obalans. Förutsättningarna för att skapa ett robust system behandlas i avsnitt 7.5. En annan viktig fråga är i vilket kon- junkturläge som ett system träder i kraft. Om en kraftig nedgång/ kris inträffar tätt inpå ett ikraftträdande så kommer inget själv- finansierat system att ha hunnit generera tillräckligt stora inbetal- ningar för att utbetalningarna ska täckas. För att systemet ska få avsedd effekt kan det därför förenas med en kreditmöjlighet. Om utbetalningarna görs beroende av att det först har byggts upp en tillräcklig fond kan det medföra att systemet inte fullt ut får de avsedda effekterna förrän flera år efter ikraftträdandet.

Begränsning av fondens tillgångar och skulder

För att motverka obalanser i systemet kan en gräns sättas för hur stor den totala behållningen av inbetalda medel ska kunna bli innan inbetalningarna begränsas. En reglering bör därför göras av hur länge inbetalningar ska ske om inga utbetalningar görs. Det främsta skälet är att det kan vara svårt att ur såväl samhällsekonomiskt som kommunalekonomiskt perspektiv motivera en stor fond. Gränsen kan uttryckas i kronor eller i procent av skatteunderlaget och kan svara mot en ”kalkylerad risk” för kommande utbetalningar. Inbe- talningar kan göras så länge gränsen inte har uppnåtts.

På motsvarande sätt kan en gräns sättas för utbetalningarna för att förhindra en alltför stor ackumulerad skuld i en fond, dvs. ford- ringar på kommuner och landsting.

162

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

Avkastning/ränta

Frågan om räntebeläggning och avkastning på nettobehållningen mellan inbetalningar och utbetalningar beror på vilken teknisk lös- ning som väljs. I t.ex. dagens system för utbetalning av kommunal- skatt sker ingen räntebeläggning under det år som passerar mellan utbetalning och den kassamässiga avräkningen. Ett konto i Riks- gälden blir automatiskt räntebärande resp. räntebelagt om det handlar om en kredit.

7.3.4En fond för hantering av stabiliseringsbalansen

En fond kan tillskapas för att balansera ackumulerade inbetalningar till och ackumulerade utbetalningar från ett stabiliseringssystem över tid.

Andra statliga fonder

Det finns exempel på statliga fonder vars konstruktion kan vara vägledande för hur en KSF kan utformas.3 De fonder som studerats är garanti- eller ”riskspridningsfonder” som finansieras genom avgifter från dem som har rätt till stöd från fonderna. Fonderna har bildats utifrån förutsättningen att staten/skattebetalarna inte ska behöva stå för kostnaderna för stöd vid fallissemang eller mot- svarande. Stödet från respektive fond betalas ut enligt ett fastställt regelverk och kan utgå till dem som betalar avgift och som uppfyl- ler vissa kriterier som fastställs i regelverket. Det handlar således inte om ett generellt stöd. Såväl stöd som avgift regleras i regelver- ket och avgifterna ska bidra till finansieringen av stödet. Det finns emellertid inget direkt ekonomiskt samband mellan inbetalade avgifter och utbetalt stöd, även om avgifterna i princip ska svara mot ”försäkringsmässiga” risker och det finns mål för hur stora fonderna bör vara. Med den nuvarande konstruktionen av dessa fonder gäller i princip att om kostnaderna för stödet skulle över- stiga totalt inbetalda avgifter så får staten stå för mellanskillnaden genom en obegränsad kredit. De aktuella fonderna är direkt eller indirekt, via Kammarkollegiet, placerade i Riksgälden. Fonderna minskar statens lånebehov och ökar statens finansiella sparande så

3 Stabilitetsfonden för banker och kreditinstitut samt insättningsgarantin.

163

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

länge avgifterna är högre än utbetalningarna av stöd. Om avgifterna inte täcker utbetalningarna ökar lånebehovet och statens finansiella sparande minskar.

Varför en fond?

I princip skulle man kunna tänka sig en lösning där utbetalningar av stöd från en fond bestäms efter en regel som gäller så länge det finns medel i fonden. När dessa är slut så återstår alternativet med diskretionära bidrag. En sådan lösning innebär dock att den stöt- dämpande effekten i en ekonomisk nedgång begränsas.

Det är emellertid osäkert om det rent formellt går att konstruera en kommunstabiliseringsfond som säkrar att inbetalda avgifter alltid täcker utbetalt stöd. Stödet inom ramen för t.ex. bankstabilitets- fonden och insättningsgarantin är inte villkorat i förhållande till fondens behållning. Mot den bakgrunden kan det vara mer relevant att använda begreppet kommunstabiliseringssystem, varav kom- munstabiliseringsfonden utgör en viktig del. Ett sådant system kan styras av ett regelverk för ett statligt åtagande som syftar till att utjämna kommunsektorns intäkter över tid. Det hindrar inte att en fond skapas som en del av systemet, på samma sätt som t.ex. bank- stabilitetsfonden. Ett av skälen till att ha en fond kan vara att på ett tydligt sätt visa hur ett stabiliseringssystems inkomster och utgifter balanserar över tiden. Detta kan dock ske även på andra sätt än med en fond. Stödet kan i princip också ligga som ett anslag på stats- budgeten och ingår då i de takbegränsade utgifterna. Ett annat skäl till att ha en fond kan dock vara att utbetalningarna från fonden kan göras utanför utgiftstaket och således vara mindre beroende av den statliga budgetprocessen.

En fond i Riksgälden är den konstruktion som används för t.ex. bankstödet. En sådan fond kan förses med en kredit om systemet ska tillåtas gå med underskott vissa år för att möjliggöra en reell utjämning över konjunkturer. Oavsett lösning kommer både utbe- talningar och inbetalningar att påverka det offentliga sparandet och statens lånebehov.

164

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

7.3.5Vad ska stabiliseras och hur?

Av kommunsektorns intäkter utgör kommunalskatterna den utan jämförelse största delen, cirka 70 procent, och det är främst skatte- intäkterna som påverkas av variationerna i löneutveckling och sys- selsättning.

Det är således variationer i skatteunderlaget som är den primära källan till den konjunkturmässiga intäktsvariationen. Konjunkturella variationer kan antingen mätas som variationer i tillväxttal eller variationer i trendavvikelser (”gap”). Beräkningar av gap kan göras med olika metoder som kan ge vitt skilda resultat. Det är därför olämpligt att använda gap som en målvariabel i utjämningen. Mätning av tillväxttal är relativt enkel och transparent och baseras direkt på den officiella statistiken. En utjämning bör därför avse tillväxttal för skatteunderlaget.

Man skulle också kunna hävda att statsbidragen kan vara ett problem om det i högkonjunktur, med goda statsfinanser, görs ”procykliska” reformer riktade mot kommunsektorn. Detta pro- blem bör dock inte hanteras genom motverkande regelsystem utan genom bättre principer för finanspolitiken. Att använda statsbidrag som en metod att motverka variationer i skatteunderlaget är dock en möjlighet, även om det är variationen i skatteunderlaget som utgör grunden för att beräkna hur mycket som ska stabiliseras.

7.3.6Några sammanfattande utgångspunkter för ett stabiliseringssystem

Mot bakgrund av vad som redovisats i detta avsnitt sammanfattas här några utgångspunkter för utformningen av ett stabiliseringssystem.

•Syftet är att stabilisera de kommunala intäkterna för att främja en stabil kommunal verksamhet över en konjunkturcykel.

•Systemet bör så långt möjligt vara regelstyrt, enkelt och genom- skinligt samt robust mot variationer i konjunkturmönstret.

•Systemet bör balansera ekonomiskt över tid.

•Systemet bör baseras på förändringar i det kommunala skatte- underlaget.

Systemet bör utformas som ett statligt åtagande att under vissa konjunkturella omständigheter betala ut stöd till kommunsektorn

165

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

från en fond. För att finansiera systemet bör det även innehålla regler för hur inbetalningar från kommuner och landsting ska ske t.ex. genom avgifter eller minskade statsbidrag (jfr konstruktionen på det kommunala utjämningssystemet, se kapitel 4). Dessa medel placeras i fonden tills de ska användas för utbetalning av stöd.

7.4Skatteunderlaget som bas i ett stabiliseringssystem

7.4.1Underliggande skatteunderlagsförändringar

Det är det faktiska skatteunderlaget, dvs. beskattningsbar inkomst, som ligger till grund för skatteutbetalningarna samt för inkomst- utjämningen. En viktig fråga i det fall stabiliseringen ska baseras på skatteunderlag är hur regeländringar som påverkar skatteunderlaget ska hanteras. Förändringar av beskattningsregler, t.ex. av avdrags- regler, påverkar skatteunderlaget utöver vad som följer av den sam- hällsekonomiska utvecklingen. Effekterna av sådana regeländringar kompenseras normalt genom motsvarande förändringar i det gene- rella statsbidraget (anslaget för kommunalekonomisk utjämning). Den s.k. underliggande skatteunderlagsförändringen, där effekter av regeländringar är bortrensade, är därför en bättre utgångspunkt i ett stabiliseringssystem, eftersom ändrade beskattningsregler vanli- gen görs av helt andra skäl än rent konjunkturmässiga. I ett stabili- seringssystem bör det således vara förändringen av det under- liggande skatteunderlaget som ligger till grund för beräkningarna. Beräkningar av såväl underliggande som faktiska skatteunderlags- förändringar görs regelmässigt av Finansdepartementet.

7.4.2Ska systemet bygga på prognoser eller utfall?

För att ett stabiliseringssystem ska påverka besluten i kommuner och landsting behöver dessa få tidiga besked om beräknat stöd och avgifter m.m. Prognoser för, och tidiga besked om de ekonomiska förutsättningarna är således av stor betydelse. Samtidigt visar histo- rien att prognoser tenderar att bli mindre träffsäkra i tider av eko- nomiska vändpunkter, något som kan förstärka de problem som en upp- eller nedgång i sig orsakar.

166

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

Problemen kan illustreras i följande tabell som visar avvikelser mellan prognoser och utfall för skatteunderlagsutvecklingen de senaste tio åren.

Tabell 7.1 Prognoser för utveckling av kommunernas skatteunderlag 2001– 2010. Procentuell utveckling

År	Uppräkningsfaktor	SKL i dec.året	Uppräkningsfaktor	SKL i dec. för	ESV i dec.	Slutligt
	i sept. året före	före	i sept.samma år	samma år	samma år	Utfall
	beskattningsåret4	beskattningsåret
2001	5,1	5,1	5,5	5,7	6,2	6,4
2002	5,1	4,2	5,0	5,4	5,7	5,3
2003	6,1	4,0	5,0	4,4	4,8	4,2
2004	3,5	3,3	3,5	3,0	3,2	3,1
2005	3,8	3,7	3,2	3,2	3,1	3,8
2006	4,5	4,4	4,1	4,2	4,6	4,3
2007	4,2	4,3	5,5	5,8	4,9	5,6
2008	6,1	6,2	6,0	5,3	5,7	5,4
2009	4,0	2,8	1,1	1,2	1,5	1,3
2010	0,6	0,9	1,9	1,7	1,6	1,95

Källor: Finansdepartementet, ESV, SKL och SCB

Anm. 1 procent av skatteunderlaget motsvarar cirka 16 mdr 2010.

Av tabellen framgår att prognoserna har den sämsta träffsäkerheten i tider av stark uppgång eller nedgång (t.ex. åren 2001, 2007, 2009 och 2010).

Ett stabiliseringssystem som bygger på prognoser kan medföra en särskild problematik som gäller hanteringen av avvikelser mellan prognoser och utfall (se kapitel 4 om utbetalningssystemet för kommunalskatt). Ett system bör därför konstrueras så att stödet kan beräknas utifrån prognoser för att ge den information som behövs i planeringen, medan utbetalningen av stöd i så stor utsträckning som möjligt bör baseras på utfallsdata. Förekomsten av ett potentiellt stöd kan därmed i sig mildra ”överreaktioner” hos de kommunala beslutsfattarna och preliminära besked om stödets storlek kan ges i så god tid att det kan integreras i kommunernas budgetarbete.

Genom att bygga utbetalningen på utfall minskar behovet av ekonomiska justeringar i efterhand. För att beslut om stödet ska

4Uppräkningsfaktor beslutad av regeringen

5Skatteverkets prognos i augusti 2011

167

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

SOU 2011:59

kunna fattas i sådan tid att det får en faktisk påverkan på verksam- heten det aktuella året kommer det emellertid inte att finnas slutligt utan endast preliminärt taxeringsutfall vid beslutstillfället. Detta ligger dock i många fall mycket nära utfallet. För att eli- minera den återstående osäkerheten kan en avräkning ske året efter för att korrigera avvikelsen mellan den utbetalning som bygger på preliminärt utfall och en utbetalning beräknad utifrån det slutliga utfallet. En sådan avräkning görs i systemet för utbetalning av kommunalskatt.

För att systemet ska få avsedd effekt måste utbetalningarna ett visst år redovisas som en intäkt det år då medlen är avsedda att användas i den kommunala verksamheten.

7.4.3Utjämning i reala eller nominella termer?

Det är skatteunderlagets ”köpkraft” i termer av verksamhetsvolym (sysselsättning/konsumtion) som i första hand bör utjämnas. För- delen med att jämna ut skatteunderlaget i reala termer är att pris- och kostnadseffekter är bortrensade och skatteunderlaget värde- säkrat. Nackdelen med reala beräkningar är att deflateringen, dvs. omräkning från nominella till reala termer, baseras på skattade pris- eller kostnadsutvecklingar som kan vara av bättre eller sämre kva- litet. Budgetering och redovisning i kommuner och landsting sker i nominella termer. Nominella beräkningar blir därmed mera genom- skinliga och jämförbara för dem som i första hand berörs.

Kostnadsutvecklingen i den kommunala verksamheten motsva- ras bäst av nationalräkenskapernas implicitprisindex för kommunal konsumtion (IPIKK). Värdesäkringen skulle då ske mot kostnads- utvecklingen för den verksamhet som skatterna ska finansiera. Används istället en deflator för kostnadsutvecklingen i samhället i stort (den så kallade BNP-deflatorn) värdesäkras skatteunderlaget mot en delvis felaktig pris-/kostnadsutveckling, dvs. det reala skatteunderlaget motsvarar inte nödvändigtvis värdet av den verk- samhet som det ska finansiera. Nackdelen med IPIKK är dels att uppgifterna revideras i efterhand6 dels att de volymuppgifter, som ligger till grund för IPIKK, är svåra att beräkna och uppgifterna därför osäkra. Alternativet är att deflatera med någon variant av KPI, där KPIF kan vara en lämplig deflator då den rensar prisut- vecklingen från effekter av variationer i räntekostnader för egna

6 Slutgiltiga uppgifter i nationalräkenskaperna fastställs först efter två år.

168

SOU 2011:59

Metoder för att stabilisera kommunsektorns intäkter över konjunkturcykeln

hem. För att kompensera för att KPI/KPIF inte mäter pris-/kostnads- utveckling för just den kommunala verksamheten kan en marginal läggas till eller dras ifrån för att den genomsnittliga förändrings- takten ska bli densamma som för IPIKK. Sedan 1994 har utveck- lingen för IPIKK och KPIF följt varandra relativt väl även om ökningstakten för IPIKK har legat högre än för KPIF alla år utom 2009. Risken är att förhållandet mellan IPIKK och KPIF inte är stabilt.

Skillnaderna i utveckling mellan det