Förundersökning - objektivitet, beslag, dokumentation m.m.

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
Författningsförslag .............................................................		29
1	Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken .......................	29
2	Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med
	särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ....................	38

3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra

	tvångsåtgärder ..........................................................................	40
4	Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff
	för smuggling ...........................................................................	42

5Förslag till lag om ändring i lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att

	ingripa mot rattfylleribrott......................................................	44
6	Förslag till förordning om ändring i förundersöknings-
	kungörelsen (1947:948)...........................................................	46

7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndanspråk

	mot staten.................................................................................	49
1	Utredningens uppdrag och arbete ................................	51
1.1	Utredningsuppdraget...............................................................	51
1.2	Utredningens delbetänkande ..................................................	54
1.3	Utredningens arbete ................................................................	55
		5

Innehåll	SOU 2011:45
2	Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar ...........	57
2.1	Allmänt om ledning av förundersökning................................	57
2.2	Allmänt om kvalitet och kvalitetsarbete.................................	60
2.3	Polisväsendets organisation i korthet .....................................	61
2.4	Polisens nationella utredningskoncept (PNU) m.m. ............	62
2.5	Åklagarmyndighetens organisation i korthet.........................	63

2.6Allmänt om arbete med kvalitetsuppföljning m.m. inom

Åklagarmyndigheten................................................................		64
2.6.1	Inledning........................................................................	64
2.6.2	Övergripande dokument angående
	kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning...............	65
2.6.3	Utvecklingscentrumen..................................................	66
2.6.4	Specialisering .................................................................	66
2.7 Något om lagföring och genomströmningstider ...................		67

2.8Särskilt om åtgärder för återkoppling och

	kvalitetssäkring.........................................................................		69
	2.8.1	Återkoppling m.m. inom polisen.................................	69
	2.8.2	Återkoppling mellan åklagare och polis ......................	71
	2.8.3	Samverkan genom möten, m.m....................................	74
	2.8.4	Generella utredningsdirektiv........................................	76
	2.8.5	Kompetensutveckling ...................................................	77
2.9	Tullverket..................................................................................		77
	2.9.1	Kort om organisationen................................................	77
	2.9.2	Åtgärder för kvalitetssäkring av
		brottsutredningar..........................................................	78
2.10	Ekobrottsmyndigheten............................................................		79
	2.10.1 Kort om organisationen................................................		79
	2.10.2 Åtgärder för kvalitetssäkring av
		brottsutredningar..........................................................	80
3	Överväganden och förslag angående metoder för
	kvalitetssäkring ..........................................................		81
3.1	Inledning...................................................................................		81

SOU 2011:45		Innehåll
3.2	Återkopplingsförfarandet........................................................	83
3.3	Slutsatser och förslag ...............................................................	89
	3.3.1 Återkopplingsförfarandet ............................................	89
	3.3.2 Generella utredningsdirektiv, handböcker och
	utbildning......................................................................	93
4	Objektivitetskravet vid utredning av brott ......................	95
4.1	Allmänt om objektivitetsprincipen.........................................	95

4.2Närmare om objektivitetsprincipens innebörd och

	räckvidd ....................................................................................		96
	4.2.1	Före förundersökningen ..............................................	96
	4.2.2	Under förundersökningen ...........................................	98
	4.2.3	Under brottmålsrättegången......................................	104
4.3	Europakonventionen och objektivitetsprincipen ................		110
5	Överväganden och förslag angående
	objektivitetskravet ....................................................		115
5.1	Inledning.................................................................................		115
5.2	Övergripande frågeställningar...............................................		116
5.3	Objektivitetsprincipen före förundersökningen..................		117
5.4	Objektivitetsprincipen under förundersökningen...............		122
5.5	Objektivitetsprincipen under brottmålsrättegången...........		131
5.6	Författningsreglering av objektivitetsprincipen ..................		138
	5.6.1 En reglering av objektivitetsprincipen före
		förundersökningen .....................................................	139
	5.6.2 Bör nuvarande reglering om objektivitet under
		förundersökningen ändras?........................................	140
	5.6.3 En reglering av objektivitetsprincipen under
		brottmålsrättegången..................................................	141
6	Förundersökningsledarens ansvar...............................		145
6.1	Förundersökningsledarens uppgifter....................................		145

Innehåll	SOU 2011:45
6.1.1 Åklagarens särskilda befogenheter under
förundersökningen......................................................	146

6.2Åklagares rätt att begära biträde av polismyndigheten

m.m..........................................................................................

147

6.3Åklagarens allmänna befogenheter att styra det polisiära

arbetet under förundersökningen..........................................

150

6.4Närmare om Granskningskommissionens slutsatser i

fråga om ansvar m.m. .............................................................	152
6.5 Frågan om skilda organisationer ...........................................	153

6.6Något om den tidigare s.k. anvisningsrätten och det

odelbara förundersökningsledarskapet .................................

155

6.7Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger

	samma ärende .........................................................................		157
	6.7.1	Inledning......................................................................	157
	6.7.2 I vilka fall kan åklagarförstärkning aktualiseras? ......		158
	6.7.3 Flera åklagare med ansvar för samma
		förundersökning när en fråga om resning
		uppkommit..................................................................	160
	6.7.4	Justitieombudsmannens syn på
		åklagarförstärkning och arbetsfördelning .................	161
	6.7.5 Åklagarmyndighetens syn på åklagarförstärkning
		och arbetsfördelning ...................................................	163
7	Överväganden och förslag angående
	förundersökningsledarens ansvar ................................		165
7.1	Inledning.................................................................................		165

7.2Förundersökningsbegreppet och innebörden av

helhetsansvaret .......................................................................

166

7.3Omfattningen av förundersökningsledarens formella

ansvar.......................................................................................		169
7.3.1	Bör förundersökningsledarens ansvar regleras
	närmare? ......................................................................	174
7.3.2	Särskilt om åklagarens ansvar som
..............................................	förundersökningsledare	177

SOU 2011:45

Innehåll

7.4Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger

	samma ärende .........................................................................		180
	7.4.1	Allmänna synpunkter .................................................	180
	7.4.2	Massgripanden m.m....................................................	183
	7.4.3	Resningssituationen....................................................	188
7.5	Utformningen av ansvarsbestämmelsen m.m. .....................		190
	7.5.1	Regleringen av förundersökningsledarens
		övergripande ansvar ....................................................	190
	7.5.2 Ansvar m.m. när flera åklagare arbetar
		tillsammans i en förundersökning .............................	193
8	Inspelning av förhör under förundersökningen .............		195
8.1	Inledning.................................................................................		195
8.2	Dokumentation av förhör .....................................................		196
8.3	Inspelning av förhör i några andra länder.............................		200
	8.3.1	Inledning .....................................................................	200
	8.3.2	Norge...........................................................................	200
	8.3.3	Danmark......................................................................	201
	8.3.4	Finland.........................................................................	202
	8.3.5	Nederländerna.............................................................	202
8.4	Bevarande av dokumentation ................................................		203
	8.4.1	Tryckfrihetsförordningen ..........................................	203
	8.4.2	Arkivregleringen.........................................................	205
	8.4.3 Särskilt om bevarande av dokumentation av
		förundersökningsförhör.............................................	206
8.5	Förhör i domstol....................................................................		210
	8.5.1	En modernare rättegång.............................................	210
	8.5.2 Sekretess för bildupptagningar av domstolsförhör ..		211
9	Överväganden och förslag angående inspelning av
	förhör under förundersökningen .................................		215
9.1	Utredningens uppdrag...........................................................		215
9.2	Inspelning av förhör under förundersökningen...................		216
	9.2.1	Inledning .....................................................................	216
	9.2.2	Fördelar med inspelning.............................................	217
			9

Innehåll	SOU 2011:45
9.2.3	Nackdelar med inspelning ..........................................	218
9.2.4 Författningsreglering av inspelning av
	förundersökningsförhör .............................................	220
9.2.5 Utgångspunkter för utformningen av regleringen....		222
9.2.6 Närmare om utformningen av regleringen................		222
9.2.7 Utskrifter av förhör som dokumenterats genom
	inspelning.....................................................................	228
9.3 Bevarande av inspelningar av förundersökningsförhör........		232
9.3.1	Nuvarande ordning .....................................................	232
9.3.2 Om behovet av reglering och hur denna bör
	utformas.......................................................................	234

9.4Sekretess för bilduppgiften i ljud- och bildupptagningar

	av förundersökningsförhör....................................................	238
	9.4.1 Inledning......................................................................	238
	9.4.2 Sekretessbestämmelser av betydelse för ljud- och
	bildupptagningar från förundersökningsförhör........	239
	9.4.3 Rätten att få en kopia av en allmän handling.............	243
	9.4.4 Intresset av insyn kontra behovet av sekretess .........	245
10	Dokumentation och bevarande av sidomaterial.............	255
10.1	Inledning.................................................................................	255
10.2	Dokumentation av sidomaterialet.........................................	257
10.3	Bevarande av sidomaterialet...................................................	261
11	Överväganden och förslag angående dokumentation
	och bevarande av sidomaterial ...................................	265
11.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	265
11.2	Dokumentation av sidomaterial ............................................	265
	11.2.1 Finns det behov av särskilda regler om
	dokumentation av sidomaterial? ................................	265
	11.2.2 Utformningen av regleringen.....................................	267
11.3	Bevarande av sidomaterial......................................................	271
12	Beslag .....................................................................	273
12.1	Allmänt om beslag..................................................................	273
10

SOU 2011:45		Innehåll
12.2	Närmare om ändamålen med beslag .....................................	276
12.3	Kopiering av beslagtagen egendom.......................................	278
	12.3.1 Allmänt........................................................................	278
	12.3.2 Tidigare utredningars förslag angående kopiering
	av beslag.......................................................................	280
	12.3.3 Särskilt om kopiering av information i
	elektronisk form .........................................................	281
	12.3.4 Fördelar och nackdelar med kopiering......................	284
12.4	Beslagsförbud.........................................................................	284
	12.4.1 Allmänt om beslagsförbudsreglerna i 27 kap. 2 §
	RB ................................................................................	284
	12.4.2 Närmare om beslagsförbudsreglernas tillämpning
	på datalagrad information ..........................................	291
	12.4.3 Genomsökning av beslagtagna datorer m.m.............	296
12.5	Dokumentation av beslag......................................................	298
12.6	Upphävande av beslag............................................................	301
	12.6.1 Allmänt........................................................................	301
	12.6.2 Upphävande vid friande dom m.m. ...........................	302
13	Överväganden och förslag angående beslagsfrågor .......	309
13.1	Inledning.................................................................................	309
13.2	Omfattande beslag av skriftliga handlingar..........................	310
13.3	Bevarande av bevismaterial....................................................	314
	13.3.1 Fortsatt bevisbeslag i avvaktan på
	lagakraftvunnen dom..................................................	314
	13.3.2 Fortsatt bevisbeslag efter lagakraftvunnen dom
	och nedlagd förundersökning ....................................	319
	13.3.3 Bevismaterial som inte ska tas i beslag ......................	325
13.4	Kopiering av beslagtaget material .........................................	332
	13.4.1 Inledning .....................................................................	332
	13.4.2 Bör kopiering av beslag regleras?...............................	334
	13.4.3 Förutsättningar för kopiering....................................	335
	13.4.4 Särskilt om kopiering av datalagrad information......	337
	13.4.5 Frågan om domstolsprövning....................................	339
	13.4.6 Hanteringen av kopior efter avslutad utredning ......	342

Innehåll	SOU 2011:45
13.5	Beslagsförbudets tillämpning i IT-miljö ...............................	352
	13.5.1 Inledning......................................................................	352
	13.5.2 Bör reglerna om beslagsförbud uttryckligen
	omfatta även elektroniska upptagningar?..................	353
	13.5.3 Särskilda regler för genomsökning m.m. av
	digitala informationsbärare som tagits i beslag .........	355
14	Ersättning för egendom som skadats i samband med
	teknisk undersökning ................................................	361
14.1	Inledning.................................................................................	361
14.2	Ersättning vid frihetsberövanden och andra
	tvångsåtgärder.........................................................................	361
14.3	Överväganden och förslag .....................................................	364
15	Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en
	brottsutredning inte ska försvåras...............................	369
15.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	369
15.2	JO 2005/06 s. 84.....................................................................	369
15.3	Bestämmelserna i polislagen om tillfälligt
	omhändertagande av egendom för att förhindra
	trafikbrott ...............................................................................	373
15.4	Utredningens överväganden..................................................	375
	15.4.1 Inledning......................................................................	375
	15.4.2 Bör polisen ges möjlighet att tillfälligt
	omhänderta egendom för att en brottsutredning
	inte ska försvåras? .......................................................	375
	15.4.3 Lagreglering.................................................................	377
	15.4.4 Närmare om bestämmelsens utformning och
	räckvidd .......................................................................	378
	15.4.5 Kroppsvisitation..........................................................	380
	15.4.6 Möjlighet att tillfälligt omhänderta egendom och
	kroppsvisitera även om en förundersökning inte
	har inletts.....................................................................	382
	15.4.7 Närmare bestämmelser om
	omhändertagandebeslutet...........................................	384

SOU 2011:45		Innehåll
	15.4.8 Befogenhet för tjänstemän vid andra
	brottsutredande myndigheter att omhänderta
	egendom m.m..............................................................	388
16	Begränsningar av rörelsefriheten vid kroppsvisitation
	och kroppsbesiktning................................................	393
16.1	Inledning.................................................................................	393
16.2	Gällande rätt...........................................................................	394
16.3	Kvarhållande i samband med kroppsvisitation.....................	396
16.4	Medföljande och medtagande till kroppsvisitation eller
	kroppsbesiktning ...................................................................	399
16.5	Utredningens överväganden..................................................	402
	16.5.1 Kvarhållande i syfte att genomföra en beslutad
	kroppsvisitation ..........................................................	402
	16.5.2 Kvarhållande i avvaktan på myndighetsbeslut om
	kroppsvisitation eller kroppsbesiktning....................	404
	16.5.3 Medföljande och medtagande till kroppsvisitation
	eller kroppsbesiktning................................................	406
	16.5.4 Befogenheter för tjänstemän vid Tullverket och
	Kustbevakningen i samband med
	kroppsvisitation m.m..................................................	408
	16.5.5 Begränsningar av rörelsefriheten vid
	kroppsvisitation och kroppsbesiktning av barn
	under femton år som misstänks för brott.................	409
17	Ikraftträdande och konsekvensbeskrivning ..................	413
17.1	Ikraftträdande m.m................................................................	413
17.2	Konsekvensbeskrivning.........................................................	413
18	Författningskommentar .............................................	419
18.1	Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ..................	419
18.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med
	särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ..................	436

Innehåll	SOU 2011:45
18.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) om
	ersättning vid frihetsberövanden och andra
	tvångsåtgärder.........................................................................	438
18.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225) om
	straff för smuggling................................................................	441

18.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att

ingripa mot rattfylleribrott ....................................................	443
18.6 Förslaget till förordning om ändring i
förundersökningskungörelsen (1947:948)............................	444

18.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk

mot staten ...............................................................................	448
Särskilda yttranden ..........................................................	449
Bilaga .............................................................................	455
Kommittédirektiv............................................................................	455

Sammanfattning

SOU 2011:45

Utredningens uppdrag har dock varit inriktat på de metoder som de brottsutredande myndigheterna tillämpar för kvalitetssäkring av förundersökningar. Inom vissa polismyndigheter har för detta ändamål bl.a. använts en rutin som inneburit att åklagaren på en pappersblankett lämnat synpunkter på förundersökningen till polisen. Detta system har visat sig fungera mindre väl, särskilt vid större polismyndigheter. Det har inte heller funnits någon nationell modell för återkoppling eller annan kvalitetssäkring, vilket gör att det förekommer variationer och brister i hur man lokalt arbetar med frågan. För närvarande pågår dock ett arbete inom Åklagarmyndigheten med att i vissa typer av ärenden skapa en datoriserad återkopplingsrutin.

Utredningen föreslår att det uppdras åt Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten att utarbeta riktlinjer för kvalitetsarbetet. Det är utredningens uppfattning att enhetliga rutiner skulle skapa väsentligt bättre möjligheter till uppföljning, analys och åtgärder på central nivå.

Objektivitetskravet

Objektivitetsprincipen, som ytterst syftar till att säkerställa att en oskyldig person inte ska kunna dömas för brott, kommer till uttryck i 23 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken (RB). Enligt bestämmelsen ska vid en förundersökning inte bara de om- ständigheter som talar emot den misstänkte, utan även de som är gynnsamma för honom eller henne beaktas. Vidare ska bevis som är till den misstänktes förmån tas tillvara.

Även om bestämmelsen enligt sin ordalydelse endast är tillämplig på brottsutredande verksamhet under förundersök- ningen, anses objektivitetskravet gälla såväl före förundersökningen som efter att denna har avslutats.

Beträffande skedet före förundersökningen är det utredningens uppfattning att objektivitetskravet gäller i all brottsutredande verksamhet och att den omfattar alla som deltar i verksamheten. Med brottsutredande verksamhet avses här även åtgärder som syftar till att upptäcka brott, t.ex. allmän brottsspaning. Enligt utredningens mening handlar objektivitetskravet före förundersök- ningen främst om att vara öppen för och undersöka alla rimliga hypoteser.

SOU 2011:45

Sammanfattning

Av kravet på objektivitet under förundersökningen följer att utredaren är skyldig att utreda alternativa hypoteser som framstår som rimliga även om den misstänkte själv inte fört fram något annat händelseförlopp samt även om denne erkänt brottet. Vid bedömningen av om en hypotes ter sig rimlig och därför bör utredas närmare, har det betydelse vilken bevisning som finns för utredningens huvudspår. Om bevisningen för huvudspåret är stark torde andra händelseförlopp framstå som mindre rimliga.

Att den misstänkte biträds av en försvarare påverkar inte i sig utredarens skyldighet att under förundersökningen efterforska och säkerställa även sådant material som talar till den misstänktes förmån. I praktiken kan dock det förhållandet att en försvarare finns och fullgör sin uppgift på ett bra sätt medföra att utredaren får hjälp av försvararen att uppfylla objektivitetskravet. Det grund- läggande ansvaret för att objektivitetskravet iakttas ligger dock hela tiden kvar på utredaren.

Objektivitetskravet fortsätter att gälla för åklagaren även i skedet efter förundersökningen. Detta hänger samman med att åklagarens grundläggande uppgift är att verka för en materiellt riktig dom.

När förundersökningen är klar ligger en av tyngdpunkterna i det objektivitetskrav som vilar på åklagaren i övervägandena om åtal ska väckas eller inte. När åklagaren på objektiva grunder bestämt sig för att väcka åtal, ligger det i sakens natur att den bevisning som åklagaren åberopar är inriktad på att styrka åtalet. Det ankommer i första hand på den tilltalade och dennes försvarare att åberopa bevisning som talar till förmån för den tilltalade.

Sedan åtal väckts ligger tyngdpunkten i objektivitetskravet i att åklagaren under den fortsatta brottmålsprocessen måste vara observant på om det kommer fram något nytt som kan tala till den tilltalades förmån och, om så sker, utreda det vidare.

Att domstolen engageras i processen i och med att åtal väcks påverkar inte åklagarens objektivitetsplikt. Inte heller medför den omständigheten att den tilltalade har försvarare att det objektivitetskrav som vilar på åklagaren minskar. På motsvarande sätt som angetts beträffande förundersökningsskedet kan dock förekomsten av försvarare i praktiken underlätta för åklagaren att uppfylla objektivitetskravet. Denne kan då i större utsträckning rikta in sig på att styrka åtalet.

Utredningen föreslår att regleringen om objektivitet ska kompletteras med dels en bestämmelse om att objektivitets-

Sammanfattning

SOU 2011:45

principen gäller i brottsutredande verksamhet som sker före för- undersökningen, dels en bestämmelse om att åklagaren är skyldig att vara objektiv även sedan åtal väckts.

Förundersökningsledaransvaret

Undersökningsledaren är enligt 1 a § andra stycket förunder- sökningskungörelsen (1947:948) (FUK) ansvarig för förunder- sökningen i dess helhet. Den närmare innebörden av helhetsansvaret har varit något oklar. Utredningens uppfattning är att förundersökningsledarens ansvar bör förstås som en över- gripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande, som i första hand tar sikte på ledningen av arbetet, dvs. att det ankommer på förundersökningsledaren att svara för att utredningen hanteras i ett sammanhang, som en helhet. Detta är ett utflöde av principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Utredningen har också kommit fram till att helhetsansvaret inte kan anses omfatta åtgärder som andra befattningshavare vidtar med stöd av sin egen behörighet inom ramen för en brottsutredning.

Vidare anser utredningen att förundersökningsledarens ansvar för olika åtgärder som vidtas i en förundersökning inte lämpar sig för en mer detaljerad författningsreglering. Det är t.ex. svårt att förutse alla situationer som kan uppkomma och som i sin tur kan aktualisera frågor kring roll- och ansvarsfördelning. Effekten av en alltför detaljerad reglering skulle kunna bli att vissa sådana situationer hamnar mellan stolarna. Regleringsfrågan är också beroende av hur helhetsansvaret ska uppfattas. Om ansvarsbestäm- melsen är avsedd att utgöra en generell utgångspunkt, härledd från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet på det sätt som utredningen anser, minskar intresset och behovet av att i författning mer precist beskriva dess innebörd.

En annan aspekt av ansvarsfrågan som utredningen behandlar är vad som ska gälla när flera åklagare arbetar tillsammans i en och samma förundersökning. Principen om det odelbara för- undersökningsledarskapet hindrar inte ett sådant arbetssätt. Det kan bl.a. innebära att åklagaren vid tillfälligt förhinder överlämnar ledarskapet till en annan åklagare. Ersättaren blir då att anse som förundersökningsledare och därmed ansvarig för de åtgärder som han eller hon vidtar. För dessa situationer krävs ingen särskild författningsreglering enligt utredningens mening. När däremot

SOU 2011:45

Sammanfattning

flera åklagare – inom ramen för samma förundersökning – samtidigt fattar beslut om t.ex. tvångsmedel innebär detta ett av- steg från det odelbara förundersökningsledarskapet. I vissa speciella situationer, t.ex. vid s.k. massgripanden eller större polisiära tillslag, är det enligt utredningen av rättssäkerhetsskäl nödvändigt att ett sådant avsteg tillåts. Exempelvis måste ett gripande, om det inte är uppenbart att det inte finns skäl för ett fortsatt frihetsberövande, skyndsamt prövas av åklagare, vilket kan bli ogörligt för en ensam åklagare om ett mycket stort antal personer gripits samtidigt. Utredningen föreslår att det ska krävas synnerliga skäl för att flera åklagare tillfälligt ska få dela på förundersökningsledarskapet. Var och en ansvarar då för sina egna beslut.

Inspelning av förundersökningsförhör

Reglering angående inspelning av förundersökningsförhör

Det finns i dag inte någon bestämmelse som reglerar inspelning av förundersökningsförhör. Utredningen anser att det bl.a. av rätts- säkerhetsskäl bör finnas uttryckligt lagstöd för att dokumentera ett förhör genom inspelning och föreslår därför att det införs en lagbestämmelse som anger att förhör får dokumenteras genom en ljud- eller bildupptagning.

Att dokumentera förhör genom inspelning medför enligt utredningen stora fördelar med avseende på dels de brottsutred- ande myndigheternas effektivitet, dels de enskildas rättssäkerhet. Utredningens uppfattning är därför att förundersökningsförhör bör spelas in i större utsträckning än som sker i dag. Med hänsyn till de nackdelar som följer med en långtgående skyldighet att spela in förhör, bl.a. i form av ökade kostnader och praktiska svårigheter, bedömer dock utredningen att det inte bör vara obligatoriskt med inspelning.

Utredningen föreslår i stället en lagreglering som innebär att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning utifrån särskilt angivna kriterier om det är motiverat att spela in förhöret. Om förhöret ska spelas in med enbart ljud eller med både ljud och bild ska också avgöras från fall till fall. De omständigheter som främst ska beaktas och som därför nämns i den föreslagna bestämmelsen är om det finns en påtaglig risk för att den hörde återtar sina uppgifter i senare förhör samt brottets svårhet, utsagans betydelse och den

SOU 2011:45

Sammanfattning

Behov av sekretessreglering för bilduppgiften i ljud- och bildinspelningar av förundersökningsförhör

I utredningens uppdrag har ingått att överväga om det för att skydda den hördes personliga integritet bör införas en sekretess- bestämmelse som avser bilduppgiften i ljud- och bildinspelningar av förundersökningsförhör. Utan en sådan bestämmelse kommer även fortsättningsvis sådana uppgifter normalt att bli offentliga hos förundersökningsmyndigheten och domstolen om ljud- och bild- upptagningen lämnas till domstolen med anledning av åtal, såvida inte undantagsregeln i 35 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är tillämplig för att det rör sig om mål om t.ex. sexualbrott eller utpressning.

Enligt utredningens mening finns det ett beaktansvärt allmänt intresse när det gäller möjligheterna till insyn i bilduppgifter från inspelade förundersökningsförhör som ges in till domstol med anledning av att åtal väcks. Behovet av sekretess för bilduppgifter från inspelade förundersökningsförhör för att skydda den hördes personliga integritet framstår enligt utredningens uppfattning inte i dagsläget som tillräckligt starkt för att motivera den begränsning av insynsintresset som en sekretessregel skulle innebära. Utred- ningen föreslår därför inte någon sekretessregel för bilduppgiften i förundersökningsförhör till skydd för den hörde.

Enligt utredningens mening finns det dock stor anledning att uppmärksamt följa utvecklingen. Det kan inte uteslutas att behovet av en sekretessreglering kan komma att bli större i framtiden.

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

Vad som ska dokumenteras i förundersökningsprotokollet samt hur och när detta ska ske är relativt utförligt reglerat. Regleringen innebär bl.a. att vid sammanställandet av protokollet ska endast det tas med som bedöms vara av betydelse för utredningen. För sido- material, dvs. utredningsmaterial som inte tas in i för- undersökningsprotokollet, saknas däremot helt bestämmelser om hur det ska dokumenteras.

Den misstänktes och försvararens rätt till insyn i utrednings- materialet är inte begränsad till sådant som tas in i förundersök- ningsprotokollet utan omfattar i princip allt utredningsmaterial. Genom att de har rätt att ta del även av sidomaterialet tillförsäkras

Sammanfattning

SOU 2011:45

den misstänkte och försvararen möjlighet att själva bilda sig en uppfattning om åklagarens bedömning av vad som har betydelse för utredningen är riktig. För att rätten att ta del av sidomaterial inte ska bli illusorisk är det dock en förutsättning att den misstänkte och försvararen får vetskap om att det finns sådant material och vad det innehåller. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör finnas särskilda regler om dokumentation av sidomaterial.

Utredningen föreslår att det i FUK ska regleras en skyldighet att, i de fall det finns sidomaterial, upprätta en sammanställning av detta och ta in den i förundersökningsprotokollet. Med samman- ställning avses i huvudsak en kortfattad innehållsförteckning över sidomaterialet. I denna ska samlande beteckningar få användas, om det bidrar till att sidomaterialet bättre kan överblickas.

Gemensamt för den reglering om bevarande av utrednings- material som i dag gäller för de brottsutredande myndigheterna får sägas vara att sådant material, dvs. även sidomaterial, i normalfallet inte får gallras på lång tid, om ens någonsin. Utredningen bedömer att det inte finns behov av en särskild reglering om bevarande av sidomaterial och föreslår därför inte någon sådan reglering.

Beslagsfrågor

Dokumentation vid omfattande beslag av skriftliga handlingar

Av 27 kap. 13 § RB framgår bl.a. att beslagtagna föremål noga ska beskrivas i beslagsprotokollet. Regeln gäller även skriftliga handlingar. Det främsta syftet med bestämmelsen torde vara att den som drabbats av beslaget, och andra som har anledning att granska protokollet, ska ha en möjlighet att identifiera det som tagits i beslag. Vid omfattande beslag av skriftliga handlingar, vilket inte är ovanligt i förundersökningar rörande t.ex. ekonomisk brottslighet, kan det i vissa fall vara omöjligt för protokollföraren att i beslagsprotokollet noggrant beskriva varje enskilt dokument på det föreskrivna sättet. Det angivna syftet med regeln bör enligt utredningens mening kunna uppnås även om det i sådana fall i protokollet anges samlande beteckningar för de handlingar som tagits i beslag. Utredningen föreslår därför att det införs en uttrycklig möjlighet att använda sådana beteckningar.

SOU 2011:45

Sammanfattning

Bevarande av bevismaterial

Enligt 27 kap. 8 § första stycket RB ska ett beslag omedelbart hävas, när det inte längre finns skäl för det. Om domstolen bifaller ett åtal finns ofta skäl att låta bevisbeslag och andra former av beslag bestå till dess domen vinner laga kraft. Vid friande dom är dock den rådande rättsuppfattningen att beslag, oavsett grund, alltid ska hävas. När det gäller bevisbeslag kan detta i vissa fall hindra en effektiv och rättssäker domstolsprocess. Exempelvis kan det vara aktuellt med en förnyad teknisk undersökning av det beslagtagna föremålet i samband med att en friande dom över- klagas. Utredningen föreslår därför att det i lagen ska framgå att bevisbeslag som huvudregel – oavsett utgången i målet – ska bestå till dess domen vunnit laga kraft i ansvarsdelen.

Utredningens uppdrag har också omfattat frågan om det bör införas bestämmelser som ger möjlighet att vid allvarliga brott låta bevisbeslag bestå även efter en lagakraftvunnen dom. Som skäl för en sådan ordning kan anföras att framtida teknik kan innebära nya möjligheter att undersöka det beslagtagna materialet, vilket i sin tur kan medföra att brottsutredningen hamnar i ett annat läge än det ursprungliga. Nya spår skulle t.ex. kunna säkras med en utvecklad teknik. Med hänsyn till bl.a. rätten till egendom enligt Europa- konventionen har utredningen dock kommit fram till att det inte bör införas regler som öppnar för en möjlighet att låta beslag bestå efter att ett mål avgjorts slutligt eller en förundersökning lagts ned.

Det nyss angivna syftet med att införa en sådan reglering bör enligt utredningen i stället i stor utsträckning kunna tillgodoses genom en utökad möjlighet för de brottsutredande myndigheterna att omhänderta spår och föremål utan tillämpning av beslags- reglerna. Utredningen föreslår att sådant omhändertagande ska ske i stället för beslag, om bevisföremålet saknar eller har endast ringa värde och ingen kan antas göra anspråk på det.

Kopiering av beslagtagen egendom

Det är mycket vanligt att brottsutredande myndigheter av olika skäl kopierar beslagtaget material, både skriftliga handlingar och elektronisk information som lagrats i t.ex. datorer. Förfarandet är oreglerat, men det har från olika håll framförts att det finns behov av lagreglering på området. En av anledningarna till att frågan om

Sammanfattning

SOU 2011:45

kopiering varit föremål för diskussion är att det inte är möjligt för den enskilde att få en domstolsprövning av beslag som först kopierats och sedan hävts. Utredningen har kommit fram till att det inte är lämpligt att införa en ordning som medger domstols- prövning av redan hävda beslag. En sådan lösning har tidigare föreslagits, men då avfärdats av regeringen.

Utredningens uppfattning är att kopiering av beslagstagen egendom måste vara tillåten. Utredningen föreslår att detta av tydlighetsskäl ska framgå av lag. Det föreslås inte några särskilda förutsättningar för att kopiering ska få ske. Det kan finnas anledning till kopiering både när den enskilde begär det och när den brottsutredande myndigheten anser det vara behövligt.

En särskild fråga i detta sammanhang gäller kopiering av elektronisk information, som ofta sker genom s.k. spegling. Tekniken innebär att man med hjälp av särskild programvara framställer en exakt och oföränderlig kopia av den ursprungliga hårddisken. Speglingstekniken innebär stora fördelar. Eftersom den speglade kopian inte går att ändra, kan t.ex. invändningar om manipulation av innehållet utredas lättare. Vidare ger tekniken möjlighet att återskapa raderade och delvis överskrivna filer. Bevisvärdet av den information som säkras genom spegelkopiering torde generellt sett vara högt. Tekniken skapar emellertid också stora mängder överskottsinformation, vilket av integritetsskäl kan inge tveksamheter. Utredningen har därför övervägt om det bör införas begränsningar när det gäller användningen av spegling. Exempelvis skulle kunna föreskrivas att spegling endast får användas om det finns särskild anledning att anta att hanteringen av informationen kommer att ifrågasättas.

Enligt utredningens uppfattning är dock en sådan gränsdragning mycket svår att göra i praktiken. En begränsningsbestämmelse som särskilt tar sikte på speglingstekniken skulle inte heller vara ända- målsenlig med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen. En sådan bestämmelse skulle således snabbt riskera att bli överspelad eller kräva justeringar. Utredningen anser därför att det inte bör införas begränsningar av de olika tekniska metoder som kan användas i samband med kopiering av beslagtaget material. Vad som i ett enskilt fall bör begränsa användningen av t.ex. speglings- metoden är i stället proportionalitetsprincipen.

Det saknas särskilda gallringsregler för beslagskopior. Kopiorna kan därför sparas av de brottsutredande myndigheterna utan begränsningar. Från principiell synpunkt är detta diskutabelt,

SOU 2011:45

Sammanfattning

eftersom det handlar om kopior av beslagtagna föremål. Det kan då anföras att samma regler bör gälla för kopiorna som för originalet och ett beslag ska alltid hävas så snart det inte längre finns skäl för det. Det innebär bl.a. att beslag alltid ska hävas om en förundersökning läggs ned. Detta talar för att inte heller kopior av beslagtagna föremål bör få bevaras efter det att förundersökningen lagts ned eller avslutats eller en lagakraftvunnen dom föreligger. Det finns dock en påtaglig risk för att en sådan regel väsentligt skulle minska effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. Framför allt är det i nedlagda förundersökningar av stort värde att kunna behålla kopiorna. Som exempel kan nämnas att en kopia av en övervakningsfilm från ett bankrån kan komma att bli betydelsefull i framtiden även om förundersökningen i ett visst skede läggs ned i brist på spaningsuppslag. Enligt utredningens uppfattning väger effektivitetsaspekten tyngre än de principiella invändningarna och föreslår därför inte några gallringsregler för beslagskopior. Detta innebär att kopior även fortsättningsvis kommer att sparas på samma sätt som annat utredningsmaterial.

Beslagsförbudets tillämpning i IT-miljö

Av 27 kap. 2 § RB framgår att vissa skriftliga handlingar inte får tas i beslag. Förbudet avser handlingar som kan antas innehålla uppgifter som ett vittne med stöd av 36 kap. 5 § RB kan vägra att uttala sig om. Det finns också ett förbud mot att i vissa fall beslagta skriftliga meddelanden mellan bl.a. den misstänkte och närstående till denne.

Enligt sin ordalydelse gäller bestämmelserna bara skriftliga handlingar och meddelanden. Utredningens utgångspunkt är att skyddet för innehållet i en handling bör vara lika starkt oavsett om det finns i ett pappersdokument eller i en elektronisk handling. Ett sätt att uppnå samma skydd skulle kunna vara att göra beslags- förbudsreglerna direkt tillämpliga även på elektroniska handlingar. Enligt utredningens mening skulle dock en sådan lösning medföra en påtaglig risk för att de brottsutredande myndigheternas arbete i samband med verkställigheten av beslag i IT-miljö skulle försvåras. Ett uttryckligt förbud mot beslag av vissa elektroniska handlingar skulle nämligen kunna innebära att myndigheterna redan före ett beslag av en informationsbärare måste försäkra sig om att det digitala lagringsutrymmet inte innehåller uppgifter som omfattas av

Sammanfattning

SOU 2011:45

beslagsförbudet. Ett krav på sådan förhandsgranskning skulle i många fall vara orimligt med hänsyn till informationsmängden. Det skulle inte heller framstå som försvarligt från resurssynpunkt. Vidare får det anses vara mer regel än undantag att det i exempelvis datorer och mobiltelefoner finns lagrat elektroniska meddelanden från närstående. Detta förhållande skulle kunna omöjliggöra beslag av digitala informationsbärare. Bestämmelserna om beslagsförbud bör därför enligt utredningens uppfattning inte göras direkt tillämpliga på elektroniska handlingar eller uppgifter.

Enligt utredningen är det ett bättre alternativ att uppställa särskilda regler för hur genomsökningen av datorer och andra informationsbärare ska gå till när beslaget väl skett. Utredningen föreslår bl.a. att det i vissa fall och för vissa berörda personer ska införas en närvarorätt vid genomsökning av digitala informations- bärare.

Ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning

Det saknas i dag generella regler som gör det möjligt för enskilda att få ersättning för egendom som skadats i samband med teknisk undersökning som vidtagits inom ramen för en brottsutredning. Ett exempel är att ett brottsoffers kläder klippts sönder för att möjliggöra säkring av DNA i en förundersökning om sexualbrott. Ett annat exempel är att beslagtagen teknisk utrustning, t.ex. en dator eller en mobiltelefon, skadats vid genomsökningen av innehållet. Utredningen föreslår att det införs en rätt till ersättning för personer som orsakats sakskada till följd av en teknisk undersökning som gjorts i brottsutredande syfte. I vissa fall, t.ex. när den skadelidande själv föranlett undersökningen genom att begå brott, bör ersättning dock kunna vägras.

Tillfälligt omhändertagande av egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras

I dag saknar polisen och andra brottsutredande myndigheter möjlighet att inom ramen för en brottsutredning tillfälligt omhänderta egendom för att hindra att utredningen försvåras, t.ex.

SOU 2011:45

Sammanfattning

att inför ett förhör frånta en misstänkt mobiltelefonen för att hindra honom eller henne från att ringa ett samtal.

Polisens behov av att i vissa situationer kunna tillfälligt omhänderta egendom för att en brottsutredning inte ska försvåras har ökat till följd av den snabba tekniska utvecklingen och den allt rikligare förekomsten av mobiltelefoner och annan egendom som kan användas för att kommunicera med andra. Utredningens bedömning är att detta behov är så påtagligt och välgrundat att det bör införas lagregler som ger polisen befogenhet att tillfälligt omhänderta egendom i vissa fall.

Utredningens förslag innebär att en polisman tillfälligt ska få omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning från den som ska höras, om det finns risk för att utredningen annars kan försvåras. Den egendom som kan bli föremål för ett tillfälligt omhändertagande är t.ex. mobiltelefoner och handdatorer, men även fasta telefoner och stationära datorer. Omhändertagen egendom ska enligt förslaget återlämnas så snart det inte längre finns skäl för åtgärden och senast inom tolv timmar.

Utredningen föreslår även en bestämmelse som ger en polisman befogenhet att kroppsvisitera den som ska höras för att söka efter egendom som får omhändertas.

Utredningens uppfattning är att även tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen har behov av och bör ges samma möjlighet som en polisman att tillfälligt omhänderta elektronisk kommunika- tionsutrustning för att en utredning inte ska försvåras samt att kroppsvisitera för att söka efter egendom som får omhändertas. Däremot anser utredningen inte att tjänstemän vid Skatteverket bör ges sådan befogenhet.

Begränsningar av rörelsefriheten vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Regleringen om kroppsvisitation och kroppsbesiktning i 28 kap. RB bör enligt utredningens mening kompletteras med uttryckliga lagbestämmelser om vissa begränsningar av rörelsefriheten i samband med sådana åtgärder.

Utredningens förslag innebär att en polisman får en lagstadgad befogenhet att hålla kvar en person i avvaktan på att ett myndighets- beslut om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning inhämtas.

Författningsförslag

SOU 2011:45

läggas ned.

Även brottsutredande verk- samhet före förundersökningen ska bedrivas allsidigt och förutsättningslöst.

9 a §

En polisman får tillfälligt omhänderta elektronisk kom- munikationsutrustning från den som ska höras, om det kan antas att utredningen annars försvåras.

Om det är nödvändigt för att söka efter egendom som anges i första stycket, får en polisman kroppsvisitera den som skäligen kan misstänkas för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse. Annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kropps- visiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att utredning- en annars kommer att försvåras.

Bestämmelserna i första och andra styckena gäller även om förundersökning inte har inletts.

Omhändertagen egendom ska återlämnas så snart det inte längre finns skäl för omhänder- tagandet och senast inom tolv timmar.

Protokoll ska föras över omhändertagandet och kropps- visitationen.

			21 §
Vid förundersökningen skall			Vid förundersökningen		ska
protokoll föras över vad därvid			protokoll föras över vad därvid
förekommit av	betydelse	för	förekommit av	betydelse	för
utredningen.			utredningen.
Sedan en	utsaga av	en	Sedan en	utsaga av	en
30

SOU 2011:45 Författningsförslag


misstänkt eller någon annan har					misstänkt eller någon annan har
upptecknats		skall	utsagan	läsas	upptecknats ska		utsagan	läsas
upp eller tillfälle på annat sätt					upp eller tillfälle på annat sätt
ges den som har hörts att					ges den som har hörts att
granska	uppteckningen.			Han	granska	uppteckningen.		Han
skall också tillfrågas om han har					eller hon ska också tillfrågas om
något	att	invända		mot	han eller hon har något att
innehållet.		Uppteckning		och	invända mot innehållet. Upp-
granskning		skall	ske	innan	teckning och granskning ska ske
förhöret	avslutas		eller,	om	innan förhöret avslutas eller, om
förhöret	är	särskilt omfattande			förhöret	är särskilt omfattande
eller behandlar			komplicerade		eller behandlar		komplicerade
sakförhållanden, så snart				som	sakförhållanden,		så snart	som
möjligt därefter. En invändning					möjligt därefter. En invändning
som inte medför någon ändring					som inte medför någon ändring
skall	antecknas.			Efter	ska	antecknas.		Efter
granskningen får uppteckningen					granskningen får uppteckningen
inte ändras. Har utsagan först					inte ändras. Har utsagan först
efter granskningen antecknats i					efter granskningen antecknats i
protokollet, skall uppteckningen					protokollet, ska		uppteckningen
biläggas handlingarna.					biläggas handlingarna.
					Vad som sägs i andra stycket

gäller inte förhör som dokumen- teras genom en ljud- eller bild- upptagning och skrivs ut i sin helhet.

I mindre mål får i stället för protokoll föras kortfattade anteckningar över det väsentliga, som förekommit vid förunder-

sökningen.
Så snart åtal beslutats, har					Så snart åtal beslutats, har
den misstänkte		eller		hans	den misstänkte		eller dennes
försvarare rätt att på begäran få					försvarare rätt att på begäran få
en avskrift av protokoll eller					en avskrift av protokoll eller
anteckningar	från		förunder-		anteckningar	från		förunder-
sökningen.	Har		offentlig		sökningen.	Har		offentlig
försvarare förordnats			för	den	försvarare förordnats			för	den
misstänkte, skall en avskrift utan					misstänkte, ska en avskrift utan
särskild begäran		lämnas		eller	särskild begäran		lämnas		eller
sändas till försvararen.					sändas till försvararen.

SOU 2011:45

Författningsförslag

värde och ingen kan antas göra anspråk på det. Bestämmelser om beslag gäller inte vid ett sådant omhändertagande.

Vad som sägs i detta kapitel om föremål gäller också om skriftlig handling, i den mån inte annat är föreskrivet.

Tvångsmedel enligt detta kapitel får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Föremål som tas i beslag får

					kopieras.
					2 §
Beslag må ej läggas å skriftlig					Skriftlig handling får inte tas i
handling, om dess innehåll kan					beslag, om dess innehåll kan
antagas	vara	sådant,		att	antas	vara		sådant			att
befattningshavare		eller	annan,		befattningshavare			eller		annan,
som avses i 36 kap. 5 §, ej må					som avses i 36 kap. 5 §, inte får
höras som vittne därom, och					höras som vittne om det och
handlingen innehaves av honom					handlingen		innehas		av	honom
eller av den, till förmån för					eller henne eller av den till
vilken tystnadsplikten gäller. Ej					förmån för vilken tystnads-
heller må, med mindre fråga är					plikten gäller. Skriftligt med-
om brott, för vilket ej är stadgat					delande mellan den				misstänkte
lindrigare straff än fängelse i två					och någon honom eller henne
år, hos den misstänkte eller					närstående som avses i 36 kap.
honom närstående, som avses i					3 §,	eller	mellan	sådana			när-
36 kap. 3 §, beslag läggas				å	stående inbördes, får inte tas i
skriftligt meddelande mellan den					beslag hos den misstänkte eller
misstänkte	och	någon	honom		någon närstående till honom eller
närstående	eller	mellan	sådana		henne, om det inte är fråga om
närstående inbördes.					brott för vilket det inte är
					föreskrivet		lindrigare		straff		än
					fängelse i två år.
					Om en digital informations-
					bärare tas i beslag, och denna kan
					antas ha ett sådant innehåll som
					avses i första stycket första
					meningen, får den inte genom-
					sökas	utan	att den		hos	vilken
											33

Författningsförslag

SOU 2011:45

beslaget gjorts och den befattningshavare eller annan som avses i 36 kap. 5 § har beretts tillfälle att närvara vid under- sökningen.

Om en digital informations- bärare tas i beslag, och denna visar sig ha ett sådant innehåll som avses i första stycket, är det inte tillåtet att ta ytterligare del av det innehållet.

Om det inte inom den tid som avses i 7 § har väckts åtal eller kommit in någon begäran till rätten om förlängning av tiden eller om det annars inte längre finns skäl för beslag, skall beslaget omedelbart hävas.

Har beslut fattats enligt 4 a § om att ett beslagtaget föremål skall lämnas ut, får beslaget hävas först tre veckor efter det att en underrättelse om beslutet enligt 4 a § andra stycket har sänts till den hos vilken beslaget har gjorts. Om denne medger det, får dock beslaget hävas omedelbart. Detsamma gäller, om rätten fastställer ett beslut enligt 4 a § om att föremålet skall lämnas ut.

Om någon har framställt ett anspråk på ett beslagtaget före- mål eller yrkat att en viss åtgärd skall vidtas med detta föremål, utan att det har fattats beslut enligt 4 a § om att föremålet skall lämnas ut, får beslaget hävas först tre veckor efter det

8 §

Om det inte inom den tid som avses i 7 § har väckts åtal eller kommit in någon begäran till rätten om förlängning av tiden eller om det annars inte längre finns skäl för beslag, ska beslaget omedelbart hävas.

Har beslut fattats enligt 4 a § om att ett beslagtaget föremål ska lämnas ut, får beslaget hävas först tre veckor efter det att en underrättelse om beslutet enligt 4 a § andra stycket har sänts till den hos vilken beslaget har gjorts. Om denne medger det, får dock beslaget hävas omedel- bart. Detsamma gäller, om rätten fastställer ett beslut enligt 4 a § om att föremålet ska lämnas ut.

Om någon har framställt ett anspråk på ett beslagtaget före- mål eller yrkat att en viss åtgärd ska vidtas med detta föremål, utan att det har fattats beslut enligt 4 a § om att föremålet ska lämnas ut, får beslaget hävas först tre veckor efter det att en

SOU 2011:45 Författningsförslag

att en underrättelse om att

underrättelse

om att

beslaget

beslaget kan komma att hävas

kan komma att hävas har sänts

har sänts till den som framställt

till

den

som

framställt

anspråket. Om

denne

medger

anspråket. Om

denne medger

det, skall dock beslaget hävas

det, ska dock beslaget hävas

omedelbart.

underrättelsen

omedelbart.

underrättelsen

skall det framgå hos vem

ska det framgå hos vem beslaget

beslaget har gjorts. Den som

har gjorts. Den som beslaget har

beslaget har gjorts hos behöver

gjorts

hos

behöver

inte

inte underrättas i detta fall.

underrättas i detta fall.

Ett beslag hävs av rätten

eller, om beslaget inte har

meddelats

eller

fastställts

meddelats

eller

fastställts av

rätten, av undersökningsledaren

eller åklagaren. Har den som

drabbats

beslaget

begärt

drabbats

beslaget

begärt

rättens prövning av ett beslut

enligt 4 a § om att ett beslag-

taget föremål skall lämnas ut,

taget föremål ska lämnas ut,

hävs beslaget av rätten.

När målet avgörs, skall rätten

När målet avgörs, ska rätten

pröva om ett beslag fortfarande

skall bestå. Om målet avgörs

genom dom, skall tredje stycket

genom dom, ska tredje stycket

inte tillämpas. Rätten får i

samband med dom besluta om

beslag.

Om det inte finns särskilda

skäl mot det, ska rätten förordna

att beslag av föremål som skäligen

kan antas ha betydelse för

utredning om brott ska bestå till

dess domen i ansvarsdelen vinner

laga kraft.

13 §

Över

beslag

skall

föras

Över beslag ska föras proto-

protokoll,

vari ändamålet

med

koll, där ändamålet med beslaget

beslaget och vad därvid före-

och vad som därvid förekommit

kommit angives samt beslag-

ska anges samt beslagtaget före-

taget föremål noga beskrives.

mål

noga

beskrivas.

Vid

Författningsförslag

SOU 2011:45

			omfattande beslag av	skriftliga
			handlingar får, om det är
			lämpligt, handlingarna	beskrivas
			genom samlande beteckningar.
Den som drabbats av beslag			Den som drabbats av beslag
äge på begäran erhålla bevis om			har rätt att på begäran få bevis
beslaget,	innehållande	även	om beslaget. Detta ska även
uppgift å det brott misstanken			innehålla uppgift om det brott
avser.			som misstanken avser.

28 kap.

12 §

Den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, får kroppsbesiktigas för ändamål som anges i 11 § eller enligt bestämmelserna i 12 a §. I den omfattning och för det ända- mål som anges i 12 b § får också en annan person kroppsbesiktigas.

Med kroppsbesiktning avses undersökning av människo- kroppens yttre och inre samt tagande av prov från människo- kroppen och undersökning av sådana prov. En kroppsbesiktning får inte utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller skada.

Den som skall kropps- besiktigas får hållas kvar för ändamålet upp till sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar.

13 a §

En polisman får hålla kvar en person i avvaktan på ett beslut om kroppsvisitation eller kropps- besiktning

Den som ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas får hållas kvar för ändamålet upp till sex timmar eller, om det gäller kroppsbesiktning och det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar.

Den som ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas är skyldig

Författningsförslag

SOU 2011:45

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare

Härigenom föreskrivs att 36 och 36 e §§ lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

36 §

Är någon misstänkt för att före femton års ålder ha begått ett brott får, om det finns särskilda skäl,

1.beslag, husrannsakan och kroppsvisitation företas mot den unge, samt

2.fotografi och fingeravtryck tas av den unge

enligt bestämmelserna i 27 och 28 kap. rättegångsbalken.

Det som i 27 kap. 7 och 8 §§ rättegångsbalken sägs om åtal och om verkan av att åtal inte väcks ska i stället avse bevistalan och talan om förverkande samt verkan av att sådan talan inte väcks.

Vid kroppsvisitation enligt första stycket ska 28 kap. 13 a § rättegångsbalken gälla. Den unge som ska kroppsvisiteras får dock längst hållas kvar för ändamålet i tre timmar.

				36 e §
Vid	kroppsbesiktning			enligt	Vid	kroppsbesiktning				enligt
36 a §	ska 28 kap.		12 §	andra	36 a §	ska 28		kap.	12 §	andra
stycket	och	13 §	första	och	stycket, 13 § första och andra
andra styckena rättegångsbalken					styckena samt 13 a § första och
gälla.					tredje styckena			rättegångsbalken
					gälla.
Vid	kroppsbesiktning			enligt	Vid	kroppsbesiktning				enligt
36 b § ska 28 kap. 3 a och 9 §§,					36 b § ska 28 kap. 3 a och 9 §§,
12 §	andra	stycket		andra	12 §	andra		stycket		andra
meningen och 13 § andra stycket					meningen,		13 § andra stycket
rättegångsbalken			gälla	i	samt 13		a §	första	och	tredje
38

SOU 2011:45 Författningsförslag

besiktning	utan	förordnande	besiktning	utan	förordnande
enligt 28	kap.	4 och 13 §§	enligt 28	kap.	4 och 13 §§
rättegångsbalken.			rättegångsbalken,

2.att enligt 28 kap. 13 a § rättegångsbalken hålla kvar en person i avvaktan på ett beslut om kroppsvisitation eller kropps- besiktning, och

3.att enligt 28 kap. 13 a § rättegångsbalken ta med den som ska kroppsvisiteras eller kropps- besiktigas till den plats där åtgärden ska genomföras.

Om det finns anledning att anta att en person, som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i trakterna invid Sveriges landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom en flygplats eller något annat område som har direkt förbindelse med utlandet, har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott enligt denna lag eller sådana brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) som avses i 12 § tredje stycket, får kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning utföras på honom eller henne. På den som är under femton år får ytlig kroppsbesiktning utföras endast om det finns särskilda skäl. Ingen får hållas kvar för urinprovstagning. Åtgärder enligt detta stycke får beslutas av en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen. En sådan tjänsteman får besluta om åtgärden utan förordnande enligt 28 kap. 4 och 13 §§ rättegångsbalken.

En tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen som med stöd av denna lag ingriper mot någon får i anslutning till ingripandet i den utsträckning som är nödvändig av säkerhetsskäl

1.ta hand om vapen eller andra farliga föremål medan ingripandet pågår, och

2.kroppsvisitera personen för att sådana föremål skall kunna tas om hand.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

Författningsförslag

SOU 2011:45

6Förslag till

förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)

Härigenom föreskrivs att 1 a och 20 §§ förundersöknings- kungörelsen (1947:948) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				1 a §
Ett beslut att inleda en för-				Ett beslut att inleda en för-
undersökning	eller att	utvidga		undersökning		eller	att utvidga
en förundersökning skall			sättas	en förundersökning			ska		sättas
upp särskilt eller antecknas i				upp särskilt eller antecknas i
akten. Det skall framgå vem				akten. Det ska framgå vem som
som har fattat beslutet.				har fattat beslutet.
				Förundersökningsledarskapet
				får inte delas upp på flera
				personer. Om det finns synnerliga
				skäl får dock två eller flera
				åklagare	tillfälligt			dela	på
				ledningen av förundersökningen.
Undersökningsledaren			har	Undersökningsledaren har ett
ansvar för förundersökningen i				övergripande ansvar för för-
dess helhet. Han skall se till att				undersökningen i dess helhet.
utredningen	bedrivs	effektivt		Han eller hon ska se till att
och att den enskildes rätts-				utredningen		bedrivs		effektivt
säkerhetsintressen tas		till	vara.	och att den enskildes rätts-
Undersökningsledaren			skall	säkerhetsintressen tas				till	vara.
också ge dem som biträder				Undersökningsledaren					ska
honom behövliga direktiv för				också ge dem som biträder
arbetet.				honom	eller	henne		behövliga
				direktiv för arbetet.

20 §

Av förundersökningsprotokollet ska det framgå vem som är undersökningsledare, vem som har varit förhörsledare och vem som har sammanställt protokollet. Den som sammanställer protokollet ska i det ange när detta sker.

I protokollet ska antecknas:

SOU 2011:45

Författningsförslag

–angivelsen eller vad som annars har föranlett förunder- sökningen,

–tid och plats för åtgärder under förundersökningen,

–iakttagelser vid brottsplatsundersökning,

–berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem,

–uppgift om att anhörig eller annan närstående har underrättats om ett frihetsberövande eller att sådan underrättelse inte har skett,

–uppgift om den misstänkte var påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel vid brottet och om brottet kan antas stå i samband med missbruk av alkohol eller annat berusningsmedel av denne,

–namn på förhörsvittne och övriga närvarande vid förhör,

–beslut om att annan än förhörsvittne har tillåtits att närvara vid förhör samt att det som har framkommit vid förhör inte får uppenbaras,

–framställningar till rätten om vittnesförhör eller annan utredning under förundersökningen, om upptagande av bevisning enligt 23 kap. 15 § rättegångsbalken och om föreläggande att visa upp skriftligt bevis eller tillhandahålla föremål för besiktning samt beslut om detta,

–sakkunnigyttranden,

–beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel,

–underrättelse till misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket första meningen rättegångsbalken samt till misstänkt och hans eller hennes försvarare enligt samma stycke fjärde meningen med uppgift om de krävt ytterligare utredning eller i övrigt velat anföra något,

–uppmaning enligt 2 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60),

–uppgift om målsägande eller den som övertagit målsägandens anspråk avser att föra ersättningstalan i anledning av brottet,

–nödvändiga uppgifter om enskilt anspråk när åklagaren för- bereder sådan talan och, om det är möjligt, den misstänktes yttrande över sådant anspråk,

– uppgift om uppmaning	– uppgift om		uppmaning
enligt 5 a §, och	enligt 5 a §,
	– en	sammanställning		av
	sådant	utredningsmaterial		som
	inte har	redovisats	i protokollet,

och

– det som i övrigt är av betydelse att anteckna i protokollet.

SOU 2011:45

Författningsförslag

7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndanspråk mot staten

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Justitiekanslern handlägger anspråk på ersättning med stöd av

–36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken,

–2 kap. 1 § eller 3 kap. 1 eller 2 § skadeståndslagen (1972:207), om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut,

–23 § datalagen (1973:289),

–48 § personuppgiftslagen (1998:204), 2 kap. 6 § lagen (2007:258) om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst och 2 kap. 5 § lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklings- verksamhet,

– lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, dock inte anspråk som avses i 8 § i den lagen,

– lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, dock inte anspråk som avses i 8 § eller 8 a § i den lagen,

–21 § lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter,

–13 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, om anspråket grundas på ett felaktigt beslut eller en underlåtenhet att meddela beslut, eller

–26 § lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser.

Justitiekanslern handlägger också anspråk på ersättning som grundas på ett påstående om överträdelse av gemenskapsrätten.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2011:45

dels på de brottsutredande myndigheterna i skedet före en för- undersökning, dels på åklagare under brottmålsrättegången, att överväga om det finns skäl att ändra eller komplettera regleringen om objektivitet samt att vid behov lämna författningsförslag.

I utredningens uppdrag ingår vidare att behandla vissa frågor som rör förundersökningsledarens ansvar. Av 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen (1947:948) framgår bl.a. att under- sökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet. Utredningen ska överväga om det finns behov av att mera utförligt författningsreglera det ansvar som förundersökningsledaren har för olika åtgärder som vidtas inom ramen för en förundersökning. Vidare ska övervägas i vilken utsträckning åklagaren som förundersökningsledare bör ansvara för åtgärder som de brotts- utredande myndigheterna genomför inom ramen för en för- undersökning med stöd av sin egen befogenhet. Utredningen ska också analysera vad det innebär i ansvarshänseende att två eller flera åklagare arbetar med en och samma förundersökning samt överväga om detta arbetssätt behöver författningsregleras.

Även vissa frågor om dokumentation och bevarande av utrednings- och bevismaterial omfattas av uppdraget. Utredningen ska överväga i vilken utsträckning det bör vara obligatoriskt att spela in eller på annat sätt göra upptagningar av förundersöknings- förhör och i vilken utsträckning sådana upptagningar ska arkiveras eller lagras efter förundersökningen eller rättegången. I samband med detta ska övervägas om det finns behov av att införa begränsningar av rätten att ta del av bilduppgiften i en ljud- och bildupptagning. Vidare ska utredningen överväga om det finns behov av en särskild reglering om dokumentation och bevarande av utredningsmaterial som inte tagits in i förundersöknings- protokollet, s.k. sidomaterial.

Från olika håll har uppmärksammats att det finns brister i den nuvarande regleringen som gäller beslag som görs i bevissyfte (bevisbeslag). Ett problem som då nämnts är att bedömningen av vad som ska tas i beslag och vad som ska hanteras på annat sätt kan variera mellan olika myndigheter och åklagare. En annan synpunkt som framkommit är att det vid omfattande beslag av skriftligt material är resurskrävande att ange varje enskild handling i beslagsprotokollet. Ytterligare en fråga som diskuterats är om bevisbeslag alltid bör hävas i samband med en frikännande dom i avvaktan på laga kraft. Enligt gällande rätt ska alla former av beslag hävas i en sådan situation, vilket kan leda till att rättegången i högre

SOU 2011:45

Utredningens uppdrag och arbete

rätt försvåras. Även efter att en dom vunnit laga kraft kan det av såväl rättssäkerhets- som effektivitetsskäl finnas anledning att bevara bevismaterial som tagits i beslag eller säkrats på annat sätt. Det har vidare i olika sammanhang ifrågasatts om inte kopiering av beslagtagen egendom, vilket med teknikens utveckling blivit allt vanligare, bör lagregleras. En särskild fråga gäller kopiering och hantering av elektronisk information.

Mot bakgrund av det sagda har utredningen fått i uppdrag att överväga om det finns behov av att dra en tydligare skiljelinje mellan föremål som har tagits i beslag för olika ändamål och om det bör införas en särskild reglering för beslag som sker i bevissyfte, att överväga om det bör införas en möjlighet att vid omfattande beslag av skriftliga handlingar göra undantag från skyldigheten att ange samtliga handlingar i beslagprotokollet, att överväga om det finns behov av en reglering rörande bevarandet av bevismaterial i förundersökningar som rör allvarliga brott samt att överväga om kopiering av beslagtaget material bör lagregleras.

Det ingår också i utredningens uppdrag att göra en översyn av hur reglerna om beslagsförbud i 27 kap. 2 § RB ska tillämpas på elektronisk information samt att överväga om det i syfte att stärka skyddet för sådan information finns anledning att komplettera dessa regler. Utredningen ska vidare överväga under vilka förut- sättningar en dator eller annat medium där uppgifter eller handlingar som omfattas av beslagsförbud kan finnas ska få genomsökas.

Det har uppmärksammats att det beträffande vissa åtgärder som kan behöva vidtas under en förundersökning saknas lagreglering och att lagstiftningen beträffande andra är otydlig.

Ett område där bestämmelser saknas är de brottsutredande myndigheternas möjlighet att tillfälligt omhänderta egendom, t.ex. mobiltelefoner, för att hindra att en brottsutredning försvåras. Utredningen ska överväga om myndigheterna i lag bör ges en sådan möjlighet.

Generella regler saknas också i fråga om rätt till ersättning för egendom som skadats i samband med en teknisk undersökning. Utredningen har fått i uppdrag att överväga om det bör införas sådana bestämmelser.

Ytterligare ett område där det saknas uttryckliga lagbestäm- melser är polismans rätt att inskränka rörelsefriheten för personer i samband med kroppsvisitation. Enligt direktiven ska utredningen överväga behovet av lagregler om rätt för polisman att inskränka en

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2011:45

persons rörelsefrihet dels i avvaktan på myndighetsbeslut om kroppsvisitation, dels för att kunna genomföra en beslutad kropps- visitation.

I 23 kap. 8 § RB finns bestämmelser som ålägger alla som befinner sig på en plats där ett brott begåtts att efter tillsägelse av polisman följa med till förhör. Om personen vägrar att följa med och inte har någon giltig orsak för sin vägran får polismannen ta med honom eller henne till förhöret. Några motsvarande bestäm- melser finns inte när det gäller kroppsvisitation och kropps- besiktning. Utredningen ska därför överväga om det finns ett behov av uttryckliga lagbestämmelser om medföljande och medtagande till den plats där kroppsvisitationen eller kropps- besiktningen ska genomföras.

Regeringens ursprungliga direktiv till utredningen bifogas betänkandet, se bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv har tiden för utredningens uppdrag förlängts till den 30 juni 2011.

1.2Utredningens delbetänkande

Utredningens uppdrag gällande resningsfrågor, som redovisats i ett delbetänkande (SOU 2009:98), omfattade två delar. I den första delen ingick att överväga hur åklagares och domstolars förfarande med anledning av ansökan om resning i brottmål bör vara utformat så att det blir mer förutsebart och tydligt för de enskilda parterna. I uppdraget ingick även att redovisa riksåklagarens och Högsta domstolens praxis gällande förutsättningarna för att utrednings- åtgärder i resningssyfte ska vidtas. Enligt direktiven skulle utredningen i denna del vidare överväga om en åklagare bör ges möjlighet att utanför förundersökningsinstitutet vidta vissa begränsade utredningsåtgärder med anledning av att en ansökan om resning förbereds eller har getts in till domstol.

Den andra delen rörde frågan om rätt till rättsligt biträde i resningsförfarandet. Utredningen hade i uppdrag att överväga om och i så fall under vilka förutsättningar den tilltalade eller andra personer som har varit parter i det tidigare brottmålet bör ha rätt till biträde när en fråga om resning kommit upp.

Utredningen har gjort bedömningen att det bör lagregleras under vilka förutsättningar en förundersökning ska återupptas i resningssyfte. Kravet för att återuppta en förundersökning i resningssyfte bör, enligt utredningens uppfattning, uttryckas så att

SOU 2011:45

Utredningens uppdrag och arbete

det ska vara tillräckligt att det nya materialet sannolikt kan utgöra grund för resning. Avsikten är att möjligheterna att ta upp en förundersökning på nytt ska bli större än vad de är i dag. Utredningen har vidare kommit fram till att åklagaren inte i lag bör ges möjlighet att vidta utredningsåtgärder utanför förunder- sökningsinstitutet.

När det gäller biträdesfrågan har utredningen föreslagit att det bör införas en författningsreglerad rätt till biträde i ärenden om resning. Denna rätt bör gälla såväl brottsoffer som tilltalade. Biträdesformen för tilltalade bör även i resningsärenden vara offentlig försvarare. För att en offentlig försvarare ska kunna förordnas ska, enligt utredningens förslag, som huvudregel gälla att förundersökningen faktiskt har återupptagits i resningssyfte eller att domstolen bedömer att det finns skäl för ett sådant åter- upptagande. Enligt förslaget ska domstolens prövning av rätten till försvarare också innefatta en bedömning av om det finns behov av rättslig hjälp för den enskilde. Vid denna behovsprövning ska bl.a. brottets svårhet och den tilltalades personliga förhållanden beaktas.

1.3Utredningens arbete

Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft fjorton expertsammanträden. Fyra av dessa har huvudsakligen rört frågor som behandlats i delbetänkandet. Det har även förekommit underhandskontakter med experterna.

Utredningen har haft samråd med Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Säkerhets- polisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. Därutöver har utredningen i ett flertal frågor haft informella kontakter med företrädare för de brottsutredande myndigheterna.

Utredningen har vidare samrått med Polismetodutredningen (Ju 2008:01), Utredningen om förundersökningsbegränsning (Ju 2009:10) och Straffprocessutredningen (Ju 2010:10).

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

handel, olaga hot (ej grovt brott), stöld (även grov stöld), tillgrepp av fortskaffningsmedel, bedrägeri, häleri, skadegörelse (även grov skadegörelse), urkundsförfalskning och våld och hot mot tjänsteman (med vissa undantag). I huvudsak avses alltså s.k. vardagsbrott eller mängdbrott. Även beträffande special- straffrättsliga brott har i bilagan angetts i vilka fall saken ska anses vara av enkel beskaffenhet. Exempelvis inbegrips vissa typer av narkotikabrott (ej grovt brott), trafikbrott, brott mot lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, brott mot alkohollagen (1994:1738) och brott mot vapenlagen (1996:67). När det gäller brott som inte upptas i bilagan kan omständigheterna i det enskilda fallet vara sådana att ärendet ändå bedöms vara av enkel beskaffenhet och att polismyndigheten därför kan leda förundersökningen. I dessa fall ska åklagaren och polismyndigheten enligt de allmänna råden i författningen samråda om vem som ska vara förundersökningsledare. Ofta har då ärendet initialt lottats in till åklagare som sedan beslutar att återföra ledningen av förundersökningen till polisen.

I fråga om förundersökning mot personer under 18 år finns i 3 § LUL regler som innebär att åklagaren alltid ska vara förundersökningsledare när den unge är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Bestämmelsen innebär att polismyndigheten regelmässigt leder utredningar mot unga där saken avser t.ex. snatteri eller ringa narkotikabrott. Vidare finns regler i 5 kap. polisförordningen (1998:1558) som innebär att en förundersökning mot en anställd inom polisen som regel ska ledas av åklagare.

Förutom de i lag nämnda undantagen ska åklagaren enligt föreskrifterna leda förundersökningen bl.a. när saken rör våld eller hot mot närstående person eller brottet är att bedöma som s.k. hatbrott. Förundersökningen ska vidare övertas av åklagare när det under förundersökningen blir aktuellt att förordna särskild företrädare för barn eller att inhämta yttrande från socialnämnd enligt 11 § LUL samt då frågor om internationell rättslig hjälp m.m. väcks. Samma sak gäller när brottet är svårbedömt eller ”det annars med hänsyn till utredningens art är påkallat att åklagaren leder förundersökningen” eller när det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader och det riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid i fall där densamme vid tiden för anmälan var under 18 år (se vidare 6 och 7 §§ ÅFS 2005:9).

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Vidare ska åklagare överta ledningen av förundersökningen när fråga är om särskild åtalsprövning, om en ansökan om besöks- förbud har gjorts eller när det blir aktuellt med andra tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB än husrannsakan som inte är av större omfattning, avspärrning, förbud m.m. för säkerställande av utredning om brott, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller beslag (8 § nämnda ÅFS). Det finns inget hinder mot att förundersök- ningsledningen återförs till polisen efter att t.ex. en tvångsmedels- åtgärd genomförts eller yttrande inhämtats från socialnämnden, såvida det inte av annat skäl är påkallat att åklagare leder utredningen.

I föreskrifterna finns också bestämmelser som rör polis- myndighetens skyldighet att underrätta åklagare i vissa fall (9 och 10 §§). Det gäller t.ex. när polisen inlett en förundersökning avseende ett grovt brott och där gärningsmannen är okänd. Vid sådant förhållande bör åklagaren snarast besluta om ett övertagande av förundersökningen bör ske.

Ett typexempel på när det enligt 23 kap. 3 § första stycket RB kan föreligga särskilda skäl för åklagarinträde torde vara s.k. spaningsmord (se JO 2001/02 s. 51). I sådana fall aktualiseras ofta komplicerade bevisvärderingsfrågor, omfattande tvångsmedels- användning samt hörande av ett stort antal personer i olika egenskaper.

Enligt tidigare riktlinjer från riksåklagaren (RåR 2006:2) skulle åklagare även överta förundersökningsledarskapet i polisledda utredningar som redovisats, om komplettering av förundersök- ningen behövdes för ett ställningstagande i åtalsfrågan. I de upphävda riktlinjerna konstaterades att polisen således i ett enskilt fall genom att redovisa ofullständiga utredningar kunde tvinga fram ett avsteg från vad som fastlagts avseende ärenden av enkel beskaffenhet i ÅFS 2005:9. Genom nya riktlinjer (RåR 2010:1) har nu slagits fast att åklagaren i stället ska återuppta förundersökning- en, om åtal bedöms kunna väckas efter att bristerna åtgärdats. Sedan förundersökningen återupptagits, ska åklagaren enligt riktlinjerna besluta att ledningen av förundersökningen ska återgå till polismyndigheten.

För tullmål finns bestämmelser om ledning av förundersökning i 19 § lagen (2000:1225) om straff för varusmuggling. Vad gäller åklagarinträde är reglerna desamma som i 23 kap. 3 § RB, dvs. åklagare ska överta ledningen av förundersökningen då skälig misstanke föreligger om saken inte är av enkel beskaffenhet samt, i

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

de fall skälig misstanke saknas, när särskilda skäl föreligger. Åklagarmyndigheten har utfärdat allmänna råd om fördelningen av mål mellan allmän åklagare och tullåklagare (ÅFS 2005:23), där det bl.a. framgår att saken normalt ska anses vara av enkel beskaffenhet om brottet förskyller böter. I råden finns dock, liksom i ÅFS 2005:9, ett flertal undantag från huvudregeln.

2.2Allmänt om kvalitet och kvalitetsarbete

Kvalitet kan definieras som alla egenskaper som ger en produkt eller en tjänst dess förmåga att uppfylla uttalade och under- förstådda krav. Detta gäller för såväl offentlig som för enskild verksamhet. Kvalitet relateras vidare alltid till dem som verksamheten är till för eller som påverkas av eller är beroende av verksamheten. Dessa kallas oftast brukare eller, främst när det gäller offentlig verksamhet, intressenter.

När det gäller frågor rörande kvalitet i förundersöknings- verksamhet är det därför väsentligt att fastställa vilka som utgör intressenter till denna verksamhet. I vid mening kan man säga att det är samhället/medborgarna som är intressenter till den brottsutredande verksamhet som polis och åklagare bedriver. I samhället och bland medborgarna kan ändå utskiljas vissa grupper av intressenter som kan ses som brukare av dessa tjänster och som direkt påverkas av eller är beroende av verksamheten.

En sådan grupp är uppdragsgivarna, dvs. riksdagen och regeringen. Vidare är det tillsynsmyndigheterna JK och JO. Självklara och viktiga intressenter är naturligtvis också polis och åklagare till varandras tjänster. En annan viktig intressent är domstolarna, som för sin brottmålshantering är i hög grad beroende av förundersökningarnas kvalitet. De viktigaste brukarna av tjänsterna är förmodligen ändå de som direkt berörs av förundersökningarna, nämligen misstänkta och deras försvarare, målsäganden jämte målsägandebiträden samt vittnen. Även anhöriga till dessa får anses vara intressenter. Även massmedia är intressenter, både som representanter för allmänheten och för egen del vad gäller bemötande samt snabb och korrekt information. Sist men inte minst är också de egna medarbetarna att se som intressenter till verksamheten vad gäller de strukturer som tillhandahålls för att stödja processen.

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Eftersom en verksamhets kvalitet alltid måste relateras till intressenterna, är det viktigt att man i allt kvalitetsarbete har vad som kan kallas ett kund- eller brukarorienterat synsätt. Det är viktigt att verksamheten styrs av intressenternas behov, krav, önskemål och förväntningar. Man måste i detta arbete därför ha ett utifrånperspektiv på verksamheten. Motsatsen innebär att de som bedriver verksamheten själva bestämmer vad som utgör god kvalitet utan att beakta vad intressenterna vill. Man har då ett inifrånperspektiv på verksamheten.

Ett systematiskt kvalitetsarbete ska alltså inte baseras på egna bedömningar av vad intressenterna kan tänkas ha för krav och önskemål på verksamheten. För att få kännedom om dessa är det därför viktigt med en dialog med verksamhetens intressenter för att ta reda på hur dessa upplever kvaliteten på den bedrivna verksamheten. Det finns en rad olika metoder för detta. Dessa kallas vanligtvis för brukardialoger.

Brukardialoger kan indelas i kvalitativa och kvantitativa under- sökningsmetoder. Exempel på kvalitativa metoder är intervjuer, fokusgrupper och samrådsgrupper. Kännetecknande för dessa är att de bygger på tvåvägskommunikation, som ger möjlighet till följdfrågor och utvecklade svar. Exempel på kvantitativa metoder är enkäter och paneler. Dessa syftar mer till att mäta sådant som storlek, omfattning och effekter.

Att arbeta med kvalitet är ingen engångsföreteelse. Kvalitets- arbete är ingen linjär process, den är cirkulär och utan slut. Det handlar alltså om en ständigt pågående process, bestående av regelbundna brukarundersökningar, följda av analys, återkoppling till personalen, beslut och förändringar.

2.3Polisväsendets organisation i korthet

Varje län utgör enligt 4 § polislagen (1984:387) ett polisdistrikt och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för den polisiära verksamheten inom distriktet. Sammantaget finns alltså 21 polismyndigheter. Antalet anställda varierar kraftigt mellan myndigheterna. I december 2008 var ca 6 600 anställda i den största myndigheten (Stockholm) och ca 130 i den minsta (Gotland). Varje polismyndighet har en egen polisstyrelse som bestämmer hur organisationen ska se ut. Det finns därför ingen enhetlig struktur på t.ex. utredningsverksamheten inom polisväsendet. Skillnaderna

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

kan även illustreras med att benämningen på de lokala polisiära förundersökningsledarna skiljer sig åt. Befattningshavaren kan benämnas särskild utredningsledare, inre befäl, stationsbefäl m.m. trots att funktionen i allt väsentligt är densamma.

Rikspolisstyrelsen utövar tillsyn över polisen och ska verka för bl.a. samordning. En av huvuduppgifterna för Rikspolisstyrelsen är att arbeta med teknik- och metodutvecklingsfrågor inom polis- väsendet.

2.4Polisens nationella utredningskoncept (PNU) m.m.

Under 2004 tillsattes Polisens nationella utredningskoncept vid Rikspolisstyrelsens utvecklings- och strategienhet. Uppdraget bestod i att föreslå åtgärder för förbättringar av polisens brotts- utredande verksamhet, vilken vid inspektioner utförda av Rikspolisstyrelsens tillsynsenhet under åren 1998–99 uppvisat brister beträffande bl.a. utredningarnas kvalitet, handläggningstider och s.k. förstahandsåtgärder. Arbetet begränsades till att främst avse mängdbrott, ett område som ansågs ha stor förbättrings- potential. Utredningen avslutades i juni 2004 och mynnade ut i en slutrapport Polisens nationella utredningskoncept – för ökad lagföring och brottsreduktion (dnr USE 400-0653/04). Konceptet är avsett att fungera som ett stöd för polismyndigheternas utrednings- verksamhet med målsättningen att öka lagföringen och minska mängdbrottsligheten. Det ingick alltså inte i uppdraget att genomföra utvecklingskonceptet på myndighetsnivå.

Den övergripande tanken med modellen är att ett helhets- perspektiv ska anläggas, där utredningen initieras när händelsen kommer till polisens kännedom, och att polisens brottsutredare känner ansvar för den slutliga produktens kvalitet. I rapporten framhålls att utvecklingen till stora delar är beroende av att de polisiära förundersökningsledarna besitter hög juridisk kompetens och att deras roll är renodlad till förundersökningsledning med ansvar för utredningen från början till slut. Det pekas i sammanhanget även på vikten av att förundersökningsledar- funktionen är permanent och dygnstäckande samt att det finns erforderliga utredningsresurser till förfogande.

Såvitt gäller arbetsmetodiken vid utredningen av mängdbrott anges den viktigaste punkten vara att åtgärder vidtas i nära

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

anslutning till händelsen. Brottsplatsundersökningen utgör inte sällan en viktig del i den inledande fasen av en brottsutredning. Det konstateras också i rapporten att det därför är av vikt att de poliser som kommer först till platsen har adekvat utbildning och kunskap i kriminalteknik för att kunna säkra teknisk bevisning etc. Användandet av ett s.k. förenklat utredningsförfarande (t.ex. utredning enligt 23 kap. 22 § RB) i större utsträckning anförs också som väsentligt i utvecklingen av arbetsmetodiken.

Med hänsyn till att det uppmärksammats brister i samordningen avseende brottsanmälningar på polismyndigheterna, inte sällan i avsaknad av en helhetssyn, föreslogs i rapporten att en brotts- samordningsfunktion skulle inrättas på varje myndighet. Avsikten med en sådan åtgärd var att det skulle finnas förutsättningar för analys och bedömning av all anmäld brottslighet.

De förväntade effekterna av det nationella utredningskonceptet angavs vara bl.a. en höjning av kvaliteten i brottsutredningarna generellt sett, minskad administration, ökad lagföring och kortare genomströmningstider.

Inom Rikspolisstyrelsen har det bedrivits arbete med att identifiera framgångsfaktorer och förse polismyndigheterna med konkreta exempel på åtgärder som främjar den brottsbekämpande processen i enlighet med bl.a. PNU. I en rapport från maj 2009,

Framgångsfaktorer i den brottsbekämpande processen (dnr POA-400- 2876/09), har två polismyndigheter, Värmland och Örebro, som båda uppvisat (en tendens till) goda resultat, närmare studerats. Vid granskningen har som framgångsfaktor särskilt pekats på förundersökningsledaren. Inom båda myndigheterna är funktionen renodlat operativ. All avrapportering från personal i yttre tjänst sker till förundersökningsledaren utom vid vissa tidpunkter på dygnet. Det konstateras att detta medfört en tidig kvalitetssäkring och återkoppling i utredningsprocessen, vilket höjt kvaliteten på de avrapporterade ärendena.

2.5Åklagarmyndighetens organisation i korthet

Den operativa åklagarverksamheten bedrivs på 39 åklagarkammare. Av dessa är 32 allmänna kammare, vars geografiska upptagnings- område ungefär motsvarar ett län. I storstäderna finns flera kammare. Inom Åklagarmyndigheten finns även tre internationella åklagarkammare samt fyra nationella kammare för polismål,

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

korruptionsmål, säkerhetsmål resp. arbets- och miljömål. Genom den reformering av åklagarorganisationen som trädde i kraft den 1 januari 2005 (se bl.a. prop. 2004/2005:26) inrättades vid Åklagar- myndigheten nationella utvecklingscentrum för rättslig tillsyn och utveckling. För närvarande finns tre utvecklingscentrum med olika ansvarsområden (se mer nedan om utvecklingscentrumens verksamhet).

Vid riksåklagarens kansli finns olika avdelningar, bl.a. en rätts- avdelning med ansvar för bl.a. utgivning av rättsliga riktlinjer och föreskrifter, stöd och service ifråga om juridisk information inom myndigheten samt verksamheten i Högsta domstolen med undan- tag för resningsärenden. Vid kansliet finns även överåklagare för styrning, ledning och uppföljning av åklagarkamrarnas verksamhet (områdesansvariga överåklagare).

2.6Allmänt om arbete med kvalitetsuppföljning m.m. inom Åklagarmyndigheten

2.6.1Inledning

I regeringens regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Åklagar- myndigheten anges bl.a. att myndigheten ska bidra till minskad brottslighet och ökad trygghet genom att se till att de personer som begått brott lagförs. Vidare anges att myndighetens arbete ska bedrivas med högt ställda krav på kvalitet och effektivitet. Åklagarmyndigheten ska redovisa och analysera de åtgärder som vidtagits för att förbättra kvaliteten och effektiviteten i verksam- heten. Motsvarande krav ställs också på andra brottsutredande myndigheter (jfr t.ex. regleringsbrev avseende Rikspolisstyrelsen och övriga myndigheter inom polisorganisationen).

Enskilda åtgärder för att höja kvaliteten i den brottsutredande verksamheten kan vara svåra att särskilja och har ofta bäring även på frågor rörande ökad lagföring, effektivitet och enhetlighet. Omvänt kan det också innebära svårigheter att identifiera åtgärder som särskilt påverkar t.ex. lagföringen. Exempelvis kan en nära samverkan mellan polis och åklagare, både generellt och i enskilda ärenden, vara av vikt för att föra utvecklingen framåt på samtliga de nämnda områdena. Detta innebär att arbetet inom Åklagar- myndigheten på det aktuella området inte i alla fall är renodlat inriktat på att höja kvaliteten i brottsutredningar. Nedan följer

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

några exempel på generella åtgärder som vidtagits inom myndigheten och som berör kvalitetsfrågor.

2.6.2Övergripande dokument angående kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning

Under 2001–2002 bedrevs vid Riksåklagarens kansli ett arbete med att definiera vad som är kvalitet i åklagararbetet och hur kvaliteten kan mätas och bedömas. Arbetet mynnade ut i skriften Kvalitets- utveckling och kvalitetsuppföljning i åklagarverksamheten (juni 2002). Dokumentet innehåller en genomgång av olika kvalitets- kriterier som delats upp i fyra områden; utredningsverksamheten, beslutsfattandet, processföringen i domstol samt övergripande kvalitetskriterier. Vidare anges kortfattat vilka indikatorer och metoder som kan användas för uppföljning och utveckling avseende kvalitetsfrågor. Den arbetsgrupp, benämnd Kvalitets- gruppen, som tog fram skriften fortsatte sitt arbete med att konkretisera och precisera hur kvalitetsuppföljningen bör gå till. Arbetet resulterade 2003 i en intern promemoria med samma titel som den tidigare skriften med tillägget ”metoder och inriktning”. Promemorian följer strukturen i den första skriften. Det anges att arbetet är tänkt som en översikt över och ett underlag för möjliga kvalitetsuppföljningar, en ”verktygslåda”. Vad gäller särskilt området för kvalitet i utredningsverksamheten har i båda skrifterna angetts sex indikatorer på vad som kan anses vara god kvalitet, nämligen att åklagaren

•inleder förundersökning när så är befogat

•vidtar adekvata åtgärder under förundersökningen

•bedriver en aktiv förundersökningsledning i nära samarbete med polisen och ger polisen god återkoppling

•handlägger ärendet snabbt

•avbryter förundersökningen när så är befogat

•väcker åtal beträffande brottsmisstankar som bör leda till åtal.

Den metod för kvalitetsuppföljning som arbetsgruppen förespråkar avseende de nämnda punkterna är i huvudsak aktgranskning, där urvalet av ärenden görs med hjälp av verksamhetsstatistiken.

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

2.6.3Utvecklingscentrumen

Såsom angetts ovan inrättades den 1 januari 2005 fyra utvecklings- centrum som ett led i reformeringen av åklagarorganisationen. Sedan 2008 finns tre utvecklingscentrum placerade i Stockholm, Göteborg respektive Malmö. Kärnverksamheten för de tre enheterna är rättslig utveckling och tillsyn av åklagarverksamheten. Såvitt gäller rättslig utveckling bedrivs denna väsentligen i form av olika projekt. Tillsynsverksamheten sker dels löpande i form av överprövningar av åklagarbeslut, handläggning av andra klagomåls- ärenden samt granskning av anhållningsliggare, dels genom planerad uppföljning på förutbestämda områden, t.ex. tvångs- medelsanvändning, besöksförbud och frister i ungdoms- och sexualbrottmål. Utvecklingscentrumen ansvarar för olika brotts- typer samt vissa andra rättsliga frågor och avsikten är att inom respektive centrum bygga upp särskild kompetens inom området.

Vid utvecklingscentrumen har sedan inrättandet bedrivits en rad olika projekt och kartläggningar, i vissa fall på uppdrag av regeringen, inom olika rättsliga områden. Arbetet, som i många fall delvis haft som syfte att öka kvaliteten i brottsutredningarna, har utmynnat i ett flertal handböcker, rättsliga promemorior, rapporter m.m. En stor del av dokumenten är tänkta att fungera som vägledning och stöd i den operativa åklagarverksamheten.

I flera av de projekt som bedrivits vid utvecklingscentrumen har, i enlighet med vad Kvalitetsgruppen anvisat, aktgranskning använts som metod vid genomförandet.

2.6.4Specialisering

En åtgärd för att generellt öka kvaliteten inom den brottsutredande verksamheten i åklagarväsendet är inrättandet av specialisttjänster för bekämpning av sådant som bedömts vara strategiskt viktiga brottstyper. Det finns befattningar av sådant slag med inriktning mot t.ex. mängdbrott, relationsvåld, ekobrott och miljöbrott. Vid varje allmän åklagarkammare ska det finnas minst en relations- våldsspecialist och en mängdbrottsspecialist. Vid de internationella åklagarkamrarna verkar också ett antal åklagare med särskild kompetens för arbete mot internationell och grov organiserad brottslighet.

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Avsikten är att specialiståklagare ska bygga upp en särskild kompetens inom ett visst område och bidra med denna kompetens i metodutvecklingsfrågor. De har även ett ansvar för lokal samverkan med bl.a. polisen. Vidare ska specialisterna stödja andra åklagare som operativt arbetar med den aktuella brottstypen.

2.7Något om lagföring och genomströmningstider

Från regeringens sida uppställs, såsom nämnts inledningsvis, krav på Åklagarmyndigheten när det gäller lagföringen. Med begreppet lagföring avses i sammanhanget åklagares beslut om åtal, strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Vidare är Åklagarmyndig- heten ålagd att vidta åtgärder för att korta genomströmningstiderna i vissa typer av ärenden. Mot bakgrund av detta och av andra naturliga skäl sker därför en löpande uppföljning i verksamheten genom att ett antal statistiska uppgifter tas fram och analyseras. Vid varje månadsskifte upprättas t.ex. statistikrapporter med uppgifter om lagföring och genomströmningstider för olika kammare och för myndigheten i stort.

Såvitt gäller lagföringen används i den interna statistiken tre mått som anges i procenttal. Vad som benämns lagföring 1 anger andelen lagförda misstänkta personer av samtliga misstänkta som blivit föremål för beslut under perioden. Det andra måttet, lagföring 2, avser andelen beslut om lagföring av samtliga beslut i åtalsfrågan. Lagföring 3 visar andelen lagföringsbeslut i förhållande till summan av lagföringsbeslut och samtliga avskrivningar med motivering att det inte går att bevisa att den misstänkte gjort sig skyldig till brott.

Med hänsyn till en ökande ärendeinströmning till Åklagar- myndigheten under senare år är trenden – utan att närmare beröra exakta procentsatser och lagföringsmått – att trots att det totala antalet lagförda personer ökat har andelen lagförda misstänkta varit i stort sett oförändrad. Under 2010 minskade dock ärende- inströmningen något, vilket synes ha fått till följd att antalet lagförda personer minskat i ungefär motsvarande mån. Andelen lagförda misstänkta personer var dock konstant även 2010 (Åklagarmyndighetens årsredovisning 2010).

Såsom nämnts ovan kan åtgärder för att öka kvaliteten i brottsutredningar vara gynnsamma även för målet att uppnå en ökad lagföring och vice versa. Vad som beskrivits om arbete med

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

utbildning, specialistkompetens m.m. är därför relevant också i lagföringsdelen. Som ett konkret exempel på kopplingen mellan kvaliteten och lagföringen kan nämnas att polisledda brotts- utredningar som leder till beslut om avskrivning på grund av bristande kvalitet påverkar lagföringen i negativt hänseende.

Ett mått på kvaliteten i åklagarverksamheten är genom- strömningstiderna. Mätningarna sker på olika sätt. Ett är att mäta det genomsnittliga antalet dagar från det att ett färdigt besluts- underlag inkommer från polisen till dess att åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan. Därvid avses samtliga, såväl polisledda som åklagar- ledda, förundersökningar. Ett annat sätt, som endast avser utredningar som leds av åklagare, är att mäta det genomsnittliga antalet dagar från det att en brottsanmälan inkommer till en åklagarkammare till dess att ett avslutande beslut fattas. Tiden inkluderar därför också polisens utredningstid. För 2010 var den genomsnittliga genomströmningstiden i det första fallet 29 dagar (hälften av ärendena avgjordes dock inom åtta dagar) och i det andra fallet 121 dagar. Tiderna minskade kraftigt fram till 2002 och var stabila till och med 2006 för att under 2007 och 2008 öka något. Under 2009 och 2010 har tiderna åter minskat.

Åtgärder för att korta genomströmningstiderna inom Åklagar- myndigheten har till viss del under senare år bestått av organisatoriska förändringar såsom koncentration av resurserna för bekämpningen av eko- och miljöbrott samt omorganisering av åklagarkamrarna i Göteborg och Malmö. Vidare kan nämnas det för flera myndigheter gemensamma regeringsuppdraget Snabbspåret, vars syfte varit att uppnå en snabbare handläggning av mängd- brottsärenden.

Även samarbetsprojektet Rättsväsendets informations- försörjning (RIF), som har en målsättning att till den 1 januari 2012 ha skapat ett elektroniskt informationsflöde genom hela rättskedjan, förväntas få en positiv effekt på genomströmnings- tiderna i stort. För den enskilde är naturligtvis det väsentliga i sammanhanget att den tid det tar från anmälan till dom, alltså den sammantagna genomströmningstiden, blir så kort som möjligt. Handläggningstiden hos en enskild myndighet är i ett sådant brukarperspektiv mindre intressant. Fullt genomfört kommer projektet också att innebära ökade möjligheter för bl.a. domstolar, polisen och Åklagarmyndigheten att kvalitetssäkra och följa upp sin verksamhet.

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Regeringen gav 2009 i uppdrag åt Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket att gemensamt vidta åtgärder för att effektivisera mängdbrottshanteringen (Ju2009/3950/Å). Uppdraget, som benämnts mängdbrotts- uppdraget, redovisades i maj 2010 och innehåller ett flertal åtgärder och förslag. Exempelvis har en myndighetsgemensam modell för hur mängdbrott kan hanteras från anmälan till dom tagits fram. Myndigheterna ska inom ramen för denna samverka för att i så stor utsträckning som möjligt använda sig av förenklad delgivning i brottmål. Avsikten med detta är bl.a. att förkorta de sammantagna genomströmningstiderna för mängdbrott. I redovisningen anförs också att det på sikt kan finnas skäl att ta fram gemensamma verksamhetsmål för polis, åklagare och tingsrätter när det gäller genomströmningstider. Med hänsyn till bl.a. uppföljningssvårig- heter presenterades dock inga förslag till sådana verksamhetsmål. Det återkopplingssystem mellan åklagare och polis som Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten enats om inom ramen för mängdbrottsuppdraget redovisas i nästa avsnitt.

2.8Särskilt om åtgärder för återkoppling och kvalitetssäkring

2.8.1Återkoppling m.m. inom polisen

En stor del av det totala antalet förundersökningar leds av en polis- myndighet då saken ofta avser vardagsbrott som stöld, misshandel eller trafikbrott samtidigt som ärendet är av enkel beskaffenhet och det inte heller finns något annat skäl för att utredningen ska ledas av en åklagare (jfr 23 kap. 3 § RB). Först när utredningen färdig- ställts överlämnas ärendet till åklagaren för beslut i åtalsfrågan. Kvalitetssäkringen av de polisledda förundersökningarna ska därför i första hand ske hos polismyndigheten. Den polisiära för- undersökningsledaren torde ytterst bära ansvaret för att kvaliteten på förundersökningen är sådan att den kan läggas till grund för ett åklagarbeslut (se t.ex. Riksåklagarens rapport Samarbetet mellan polis och åklagare i storstäderna, dnr ÅM-A 2009/0858, s. 10).

De initiala åtgärderna i en brottsutredning vidtas i många fall redan på brottsplatsen av poliser i utryckningsverksamheten. Omfattningen och kvaliteten på dessa s.k. förstahandsåtgärder är inte sällan av avgörande betydelse för hela utredningen (Rikspolis-

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

styrelsens rapport Iakttagelser vid inspektioner av brottsutrednings- verksamheten – några sammanfattande synpunkter, november 1999).

Inom vissa polismyndigheter har som ett led i att förbättra kvaliteten på förstahandsåtgärderna, i enlighet med bl.a. PNU, inrättats jourhavande polisiära förundersökningsledare för att bistå poliser i yttre tjänst. Tjänstgöringstider och benämningar på befattningen varierar något mellan myndigheterna, men funktionen synes vara ungefärligen densamma. Kontakterna mellan under- sökningsledaren och ingripande polisman kan gälla såväl allmänna råd i en viss situation som direkta tvångsmedelsbeslut i de ärenden förundersökningen inte leds av en åklagare. I annat fall, om saken t.ex. rör brott i nära relation, är det jourhavande åklagare som ger direktiv och fattar beslut.

Ett annat stöd för tjänstgörande poliser som framhållits såsom ett led i strävandena mot en initial kvalitetssäkring av utredningarna är lättillgängliga handböcker. Exempelvis har vid Polismyndigheten i Skåne tagits fram en ”akuthandbok” som innehåller detaljerade beskrivningar av hur olika brottstyper och händelser bör hanteras i ett inledningsskede. Därutöver finns i handboken lagtext med kommentarer samt ges i några avsnitt anvisningar som ska följas i normalfallet. Även vid andra myndigheter förekommer att poliser i yttre tjänst använder check- listor och ”lathundar” som operativt stöd för olika ändamål, t.ex. brottsplatsundersökningar.

I merparten av okomplicerade rutinärenden är det den enskilda polismannen eller polispatrullen som utan biträde svarar för de första utredningsåtgärderna. Dessa kan bestå av att hålla förhör, beslagta bevismaterial och säkra annan för utredningen relevant information. Materialet överlämnas därefter till förundersöknings- ledaren inom den polisiära utredningsverksamheten för vidare åtgärder och beslut. Var ärendet slutligen hamnar beror på dels utredningens karaktär och omfattning, dels hur utrednings- verksamheten är uppbyggd inom aktuell myndighet.

Det kan i vissa fall finnas behov av återkoppling till poliser i utryckningsverksamheten med anledning av de åtgärder som där vidtagits. Skälet till detta kan vara att utredningen är bristfällig i något avseende, men också att en insats varit särskilt förtjänstfull vilket också bör komma till polismannens kännedom. Det är inte ovanligt att poliser i yttre tjänst också efterlyser en uppföljning av utförda arbetsuppgifter för att kunna förbättra och effektivisera de utredningsåtgärder som vidtas i nära anslutning till en händelse.

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Återkopplingen i ledet mellan polisiär förundersökningsledare och ingripande polisman får därför generellt sett anses vara av vikt för säkerställandet av kvaliteten på brottsutredningar.

Återkopplingen nedåt i ledet sker vanligtvis antingen genom rent informella kontakter med den enskilda polismannen via e- post, telefon eller personliga sammanträffanden eller genom att förundersökningsledaren eller utredaren i samband med möten med personal i yttre tjänst framför synpunkter. Vid dessa möten kan också förekomma att påpekanden från åklagare förmedlas. Generellt sett saknas dock formella blanketter eller dylikt för återkoppling till avrapporterande polisman. Ett undantag är Polismyndigheten i Jönköping som tagit fram en rapport för återkoppling/kvalitetssäkring liknande den som vid flera myndigheter används för återrapportering från åklagaren (se nedan). Förundersökningsledare och utredare kan där anteckna synpunkter som sedan vidarebefordras till den eller de poliser som i första skedet ansvarat för och handlagt utredningen. Det finns också utrymme för polismannen att i omvänd riktning ställa frågor till utredaren och förundersökningsledaren. I kvalitetssäkrings- rapporten finns en checklista som omfattar ett antal kontrollfrågor som utgör utgångspunkten i återkopplingsförfarandet. Några av punkterna syftar till att säkerställa ren formalia avseende t.ex. person- och dagsbotsuppgifter, men det finns också hållpunkter för brottsrubricering, åtalsangivelse, delgivning av misstanke, förhör, skadedokumentation, beslag m.m. I rapporten kan undersöknings- ledaren, förutom att lämna synpunkter, även ange om utredningen nedlagts eller blivit föremål för förundersökningsbegränsning samt skälen för åtgärden.

2.8.2Återkoppling mellan åklagare och polis

Till skillnad från vad som kunnat konstateras i de ovan angivna interna återkopplingskontakterna mellan ordnings- och kriminal- polis, har det vid flera polismyndigheter utvecklats ett formellt system för återrapportering från åklagare till polis i syfte att kvalitetssäkra brottsutredningarna. Förfarandet innebär att åklagaren, sedan beslut fattats i åtalsfrågan och utredningen därmed avslutats, på en blankett som medföljer utredningen lämnar synpunkter till berörda polisiära befattningshavare. I de flesta fall är gången sådan att underlaget tillställs ansvarig förundersöknings-

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

ledare som efter granskning vidarebefordrar relevanta uppgifter till handläggande utredare.

Den närmare utformningen av rapporten varierar något mellan myndigheterna men innefattar i huvudsak utrymme för angivelse dels av uppgifter om vilket beslut som fattats i åtalsfrågan, dels av brister eller förtjänster i utredningen. Liksom i Jönköpings- rapporten finns ett antal kontrollfrågor jämte förklaring, vilka ska utgöra underlaget för återkopplingen. Listan berör väsentligen frågor på följande områden.

•Disposition

•Personuppgifter

•Delgivning av brottsmisstanke

•Åtalsangivelse

•Skriftlig bevisning

•Förhörsutsagor

•Rekvisit

•Beslag

•Skadedokumentation

•Ersättningsanspråk

•Dagsbotsuppgift

•Delgivning av utredningen

•Övrigt

Vad gäller användningsområdet synes kvalitetssäkringsrapporten i huvudsak användas när brottsutredningen varit polisledd, företrädesvis i mängd- och trafikbrottsärenden. I de fall åklagaren är förundersökningsledare och därmed fortlöpande har möjlighet att kontrollera, följa upp och kvalitetsgranska olika utrednings- åtgärder torde behovet av förfarandet vara mer begränsat. Det får förutsättas att felaktigheter och brister, men även sådant som är positivt, påtalas av åklagaren under utredningens gång. I praktiken kan arbetsläget emellertid vara sådant att åklagaren av tidsskäl inte hinner med att kontinuerligt detaljgranska förhör och annat för att därefter återkoppla. Detta kan gälla mindre omfattande förundersökningar i relations- och ungdomsärenden, där åklagaren i princip regelmässigt leder förundersökningen och där antalet pågående utredningar hos den enskilde åklagaren är stort. Det kan således även i dessa fall finnas anledning att lämna sammanfattande

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

synpunkter via blanketten sedan förundersökningen avslutats. I större ärenden avseende grova brott som ofta innebär täta kontakter mellan polis och åklagare, inte sällan i form av personliga sammanträffanden, och som är resursmässigt prioriterade, förefaller återrapporteringsformuläret användas sparsamt. Med hänsyn till syftet med formuläret tillämpas metoden i regel inte heller när utredningens beskaffenhet inte föranleder några synpunkter, positiva eller negativa, från åklagarens sida.

Många polismyndigheter uppger att man periodvis använt sig av ett formellt återrapporteringssystem i enlighet med vad som beskrivits, men att metoden avskaffats. Som skäl för detta har återkommande angetts att blanketten i praktiken inte kommit att användas av åklagare i sådan utsträckning att det varit befogat att fortsätta med hanteringen. Detta skulle i sin tur ha sin upprinnelse i att ärendetillströmningen generellt ökat och att åklagaren av tidsbrist därför underlåtit att lämna synpunkter via blanketten. Även tidsbrist hos de polisiära förundersökningsledarna har anförts som skäl. Formulären har blivit liggande obearbetade till förmån för andra mer prioriterade arbetsuppgifter. Avsaknaden av ett formellt system i den nu beskrivna formen synes främst gälla större polismyndigheter med ett stort ärendeflöde, t.ex. Stockholm. Inom mindre myndigheter blir underlaget naturligen mer begränsat och därmed mer överskådligt och lättare att bearbeta.

Vid flera åklagarkammare, t.ex. i Göteborg, Halmstad och Helsingborg, har man i stället för eller som ett komplement till återrapporteringsblanketten infört ett på åklagarkammaren internt system för uppföljning av polisledda brottsutredningar. Kamrarna som tillämpar metoden är ofta så organiserade att det finns grupper eller team av åklagare som hanterar en viss typ av ärenden, t.ex. relationsvåld, ungdomsbrott, grova brott och mängdbrott. Systemet för kvalitetssäkring och återrapportering som utvecklats fungerar, med vissa mindre variationer, på så vis att de åklagare som hanterar polisledda förundersökningar dokumenterar eventuella brister som upptäcks och vidarebefordrar underlaget till t.ex. teamledare eller mängdbrottsspecialist. Den person som utsetts för uppgiften sammanställer därefter materialet och återkopplar till berörda befattningshavare inom polisen. I några fall används en checklista med kontrollfrågor liknande den som ovan beskrivits, medan underlaget i andra fall endast utgörs av ett formulär med utrymme för anteckning av relevanta diarienummer, polisenhet och anmärkningar på utredningen. Kvalitetssäkringssystemet har enligt

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

uppgifter från tillämpande kammare en stor fördel på så sätt att återkommande felaktigheter och tillkortakommanden särskilt noteras och uppmärksammas. Vidare kan bristerna ibland hänföras till särskilda polisdistrikt eller enheter och återkopplingen följaktligen mer precist kanaliseras. I den mån det inte finns något att anmärka på utredningen används som regel inte blanketten.

Inom ramen för det s.k. mängdbrottsuppdraget, som redovisades till regeringen i maj 2010, har Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten enats om att ta fram ett centralt, enhetligt och datoriserat återkopplingssystem, som är integrerat med Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra. Tanken är att den åklagare som fattar ett beslut om avskrivning eller komplettering i en polisledd utredning ska vara skyldig att svara på några i förhand bestämda frågor om utredningens kvalitet. Resultatet av åklagarnas svar ska därefter sammanställas automatiskt och redovisas till de polisiära befattningshavare som behöver uppgifterna för sin styrning och ledning. Åklagar- myndighetens mängdbrottsspecialister ska också ta del av resultatet och samverka med respektive polisiära utredningsenhet för att förbättra utredningarnas kvalitet. Avsikten är att systemet ska kunna införas under våren 2011. Beträffande manuella åter- kopplingsrutiner med pappersblanketter framhålls i redovisningen av mängdbrottsuppdraget att dessa rutiner visat sig vara tids- krävande samt medfört en omfattande administration vid såväl åklagarkamrarna som polismyndigheterna. Vidare anförs att det varit svårt att dra systematiska slutsatser av de synpunkter som lämnats på blanketterna.

2.8.3Samverkan genom möten, m.m.

Vid vissa polismyndigheter och åklagarkammare saknas av olika skäl helt särskilda formulär eller dylikt för återkoppling. Vad som däremot generellt förekommer är mer eller mindre regelbundna sammanträden mellan åklagare och polisiära förundersöknings- ledare, vid vilka bl.a. återkommande brister i polisledda förundersökningar behandlas. Enligt de uppgifter som inhämtats är ofta kammarens mängdbrottsspecialist ansvarig för dessa möten och olika polisiära befattningshavare närvarar. Enligt Riks- åklagarens riktlinjer Bekämpning av mängdbrott (ÅMR 2006:2) har mängdbrottsåklagare också ett generellt ansvar för att för-

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

undersökningar avseende mängdbrott som leds av polis fortlöpande kvalitetssäkras. Åklagaren ska därvid, i syfte att öka höja kvaliteten i förundersökningarna, bistå med stöd och råd av övergripande natur till de polisiära förundersökningsledarna.

Det finns åklagarkammare där åklagare dagligen har möten med polisen i primärt syfte att hantera tvångsmedel och ta ställning till förundersökningsbegränsning, men där naturligen även allmänna synpunkter på utredningsarbetet lämnas. En sådan rutin finns huvudsakligen på de kammare som infört s.k. tvångsmedels- grupper, vilket innebär att särskilda åklagare enligt visst schema enbart hanterar frihetsberövade och andra tvångsmedelsärenden.

Återkoppling från åklagare sker också vid de sammanträden på chefsnivå som i normalfallet förekommer. Det har vidare anförts att återkoppling, i likhet med vad som sker internt inom polisen, i det enskilda fallet i stor utsträckning sker informellt i kontakterna mellan åklagare och utredare. Vid många åklagarkammare finns också särskilt utsedda s.k. kontaktåklagare genom vilka synpunkter kan förmedlas i båda riktningar. En ytterligare variant på sam- verkan är att åklagare regelbundet, i vissa fall flera gånger per vecka, besöker lokala polisenheter för att i viss mån filtrera ärendeflödet till åklagarkammaren. Mötena kan gå till så att den polisiära förundersökningsledaren kortfattat föredrar ärenden för åklagaren, som därefter direkt beslutar om t.ex. förundersökningsbegränsning mot bakgrund av reglerna om åtalsunderlåtelse eller särskild åtalsprövning. Genom en sådan gallring görs framförallt effektivitetsvinster.

I utredningar kring barn som misstänkts ha blivit utsatta för våld och sexuella övergrepp sker inte sällan en nära samverkan mellan polis, åklagare, socialtjänst och andra yrkeskategorier. På vissa orter har såsom en försöksverksamhet etablerats s.k. barna- hus, där bl.a. regelbundna samrådsmöten mellan olika yrkes- företrädare, inklusive polis och åklagare, hålls. Ett av syftena med verksamheten har varit att förbättra kvaliteten på förundersökningarna.

Riksrevisionen har i en rapport om hanteringen av mängdbrott (RiR 2010:10) granskat bl.a. samverkan mellan åklagare och polis när det gäller dessa brott. I rapporten konstateras att en strukturerad samverkan är central för en effektiv kunskapsöver- föring från åklagare till polis. Av de intervjuer som Riksrevisionen gjort framgår dock att åklagarna anser att polisen inte alltid tar till sig de synpunkter som lämnas angående brister i polisledda

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

förundersökningar. Polisen anser å sin sida att åklagarna ofta kommer med samma synpunkter. Detta förefaller, enligt Riksrevisionens uppfattning, leda till en slentrianmässig samverkan mellan polis och åklagare, som inte bidrar till en varaktig utveckling av kvaliteten i den materiella delen av brottsutredningarna.

Av Riksrevisionens granskning framgår också att de polisiära förundersökningsledarna inte alltid på ett systematiskt sätt kvalitetssäkrar brottsutredningarna innan de redovisas till åklagare för åtalsprövning. I de enkätsvar som Riksrevisionen fått in uppger 22 av 35 polisdistrikt att alla mängdbrottsutredningar granskas av förundersökningsledaren innan redovisning sker. I nio distrikt sker kvalitetssäkringen genom stickprovskontroller och i fyra distrikt på annat sätt. Enligt Riksrevisionen framgår dock av de intervjuer som gjorts med polisiära förundersökningsledare och utredare att det i praktiken är relativt vanligt att förundersökningsledare inte hinner gå igenom alla förundersökningsprotokoll innan de redovisas. Enligt rapporten bedömer ändå åklagarna att kvaliteten överlag är god. Det stora flertalet av redovisade förundersökningar kan utan kompletteringar ligga till grund för beslut om lagföring. Riksrevisionen konstaterar dock att när kvaliteten ändå brister i enskilda förundersökningar är det framförallt fråga om fel som skulle ha upptäckts vid en fungerande kvalitetssäkring. En konsekvens av att enkla brister identifieras av åklagaren, och inte av polisiära förundersökningsledare, är att åklagaren måste ägna tid åt att komplettera dessa ärenden.

Riksrevisionens enkät visar också att 14 av 35 polisdistrikt anser att åklagarnas återkoppling till polisen bör förbättras för att öka lagföringen och förkorta handläggningstiden för mängdbrott. 17 av 32 åklagarkamrar anser att återkopplingen till polisen bör för- bättras.

Riksrevisionens slutsats är att dagens samverkan mellan polis och åklagare inte är tillräcklig.

2.8.4Generella utredningsdirektiv

I syfte att förbättra kvaliteten på brottsutredningar, men också för att uppnå större enhetlighet och effektivitet, har det vid bl.a. åklagarkamrarna i Kalmar och Östersund i samråd med respektive polismyndighet utarbetats vad som benämns generella utrednings- direktiv. I direktiven, som i vissa fall är relativt omfattande, ges

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

instruktioner och anvisningar om hur de vanligaste brottstyperna bör hanteras i olika avseenden. Materialet är i första hand avsett att fungera som en checklista för de polisiära förundersökningsledarna, men torde även, såsom det är avfattat, vara relevant som ett stöd för utredare. I Åklagarmyndighetens (Utvecklingscentrum Umeå) rapport Åklagarkamrarnas arbete med mängdbrotten – en utvärdering från mars 2008 anges att ett framtagande, i samråd med Rikspolisstyrelsen, av nationella standardiserade utredningsdirektiv bör övervägas. Några sådana direktiv har ännu inte utarbetats.

2.8.5Kompetensutveckling

I samband med de kontakter utredningen haft med polismyndig- heterna har återkommande framhållits vikten av vidareutbildning som ett led i strävandena mot en ökad kvalitet i brottsutredningar. Särskilt har pekats på den kvalificerade förundersökningsledar- utbildning som administreras av Polishögskolan. Vid några polis- myndigheter har enligt de uppgifter som lämnats samtliga förundersökningsledare genomgått utbildningen och vid andra har målsättningen uppgetts vara att så ska ske. Vidare har påtalats att utbildning är av vikt inte bara när det gäller kriminalpoliser utan även för t.ex. polisbefäl i yttre tjänst. Hög kompetens hos förundersökningsledare och utredare framhålls av Rikspolis- styrelsen som avgörande för kvaliteten i den polisiära brotts- utredande verksamheten (se t.ex. Polisens planeringsförutsättningar för perioden 2010–2012, Rikspolisstyrelsen, diarienummer CO-903- 1120/09).

2.9Tullverket

2.9.1Kort om organisationen

Tullverkets kärnverksamhet består av två delar som benämns processer, en för brottsbekämpning och en för effektiv handel. Brottsbekämpningsprocessen är indelad i tre kompetenscenter med placering i Stockholm, Göteborg respektive Malmö. Inom varje kompetenscenter finns bl.a. en gränsskyddsavdelning under vilken tullåklagarsektion och gränsskyddsgrupper sorterar. Vidare finns en tullkriminalavdelning med grupper för analys, spaning och utredning.

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

SOU 2011:45

2.9.2Åtgärder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

Enligt uppgifter från företrädare för Tullverket saknas ett formellt system för kvalitetssäkring av de brottsutredningar som bedrivs inom verket. Några återrapporteringsblanketter motsvarande de som används inom vissa polismyndigheter finns alltså inte. I aktomslagen som används i utredningarna finns, i vart fall vid Kompetenscenter Göteborg, emellertid en checklista för säker- ställande av att relevanta uppgifter har hämtats in och väsentliga åtgärder vidtagits.

Återkoppling inom verket, exempelvis mellan tullåklagare och ingripande tulltjänsteman vid gränsskyddet eller utredare vid tullkriminalen, sker i huvudsak informellt via telefon eller e-post. Vid gemensamma möten mellan olika befattningshavare inom tullen förekommer också vid behov återkoppling.

Tullkriminalavdelningarna driver många ärenden i projektform. Utredningsgruppen kan bestå av analytiker, spanare och utredare och leds internt av en projektledare. Projektärendena är av sådan beskaffenhet att allmän åklagare är förundersökningsledare. Eftersom den aktuella brottsligheten i princip uteslutande har internationell anknytning, handläggs ärendena vid någon av de tre internationella åklagarkamrarna. Beträffande återkoppling i sådana utredningar sker den i huvudsak löpande genom de kontakter i form av möten m.m. som förekommer inom ramen för projektet. Sedan utredningen avslutats görs en projektavstämning där projektledaren upprättar en rapport som enligt uppgift bl.a. används i kvalitetsuppföljningssyfte. Det förekommer även att sammanträden med åklagare hålls efter utredningens genom- förande, varvid återkoppling kan se.

I sammanhanget har utbildning framhållits som ett viktigt led för att säkra kvaliteten i utredningsarbetet. Förutom intern utbild- ning förekommer lokalt rättsliga informationsmöten under ledning av åklagare från någon av de internationella åklagarkamrarna.

Sedan den 1 juli 2008 finns befogenheter för tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen att vidta åtgärder för att förhindra, upptäcka och utreda rattfylleribrott enligt lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. I anledning av den nya lagstiftningen och de utökade befogenheterna ska tullåklagare i kvalitetssäkrande syfte granska ett urval av de förundersökningar som verket har lett efter ikraftträdandet.

SOU 2011:45

Metoder för kvalitetssäkring av brottsutredningar

2.10Ekobrottsmyndigheten

2.10.1Kort om organisationen

Ekobrottsmyndighetens operativa verksamhet bedrivs vid sju åklagarkammare, tre polisoperativa enheter och tre operativa serviceenheter. Verksamheten är huvudsakligen koncentrerad till Stockholm, Göteborg och Malmö, men det finns också ett antal mindre utredningsenheter som organisatoriskt sorterar under stor- stadskontoren. Utredningsenheter finns bl.a. i Borås, Halmstad, Kristianstad och Karlskrona.

Vid ekobrottskamrarna arbetar åklagare, poliser, ekorevisorer och ekoadministratörer tillsammans i utredningsgrupper under hela brottsutredningsförfarandet. Arbetssättet skiljer sig således från hur utredningsarbetet sker vid andra brottsutredande myndigheter.

Skatteverkets skattebrottsenheter biträder Ekobrottsmyndig- heten i utredningar som gäller främst skattebrott och bokförings- brott. Samtliga förundersökningar som bedrivs vid skattebrotts- enheterna leds av en åklagare.

Ekobrottsmyndigheten samarbetar också med Tullverket i samband med förundersökningar rörande vissa tullbrott.

I syfte att effektivisera hanteringen av mängdbrott har Ekobrottsmyndigheten inrättat särskilda mängdbrottsenheter i Stockholm, Göteborg och Malmö. Med mängdbrott avses i detta sammanhang ärenden som kräver få utredningsåtgärder och kan hanteras enligt standardiserade utredningsrutiner. Vidare ska den effektiva utredningstiden beräknas uppgå till högst åtta timmar (Ekobrottsmyndighetens Mängdhandbok, EBM 2007:1, s. 4). Vid mängdbrottsenheterna samarbetar särskilt utsedda mängdbrotts- åklagare, ekorevisorer och ekoadministratörer. När åklagaren i ett mängdärende beslutat att inleda förundersökning – i före- kommande fall efter granskning av en ekorevisor – sker den vidare utredningen antingen vid en ekobrottskammare eller vid en skattebrottsenhet. Den vanligaste åtgärden som vidtas utanför mängdbrottsenheterna är att hålla förhör. Arbetssättet skiljer sig dock något mellan de olika enheterna.

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

Rent formaliserade metoder för kvalitetssäkring förekommer endast i mycket begränsad utsträckning hos polis och åklagare och inskränker sig egentligen till det tidigare beskrivna blankett- förfarandet för återkoppling. Dessutom saknas det ett enhetligt nationellt system för denna metod. Variationerna mellan polis- myndigheterna ifråga om t.ex. tillämpning och utformning av blankettförfarandet är inte helt obetydliga. Vid några myndigheter används inte någon formaliserad kanal alls för återkoppling. Vid andra finns vissa rutiner som dock uppges fungera bristfälligt, medan i vissa fall systemet anges vara väl fungerande och ändamålsenligt.

Problematiken kring återrapportering synes i första hand röra polisledda förundersökningar, dvs. huvudsakligen mängdbrotts- utredningar. Genomgående tendenser vad gäller brister och goda exempel i sådana ärenden borde kunna urskiljas, sammanställas och återkopplas på det lokala planet. Brister i åklagarledda och mer omfattande utredningar är svårare att på ett systematiskt sätt identifiera och sammanställa, eftersom de är mer ärendespecifika och det kvantitativa underlaget mer begränsat. Inte sällan torde å andra sidan tillkortakommanden i sådana utredningar kunna avhjälpas redan inom ramen för utredningen genom att det regel- mässigt förekommer löpande kontakter och avstämningar mellan polis och åklagare. Därtill kommer att den offentliga försvararen, som i sådana ärenden ofta är förordnad, kan begära kompletteringar.

Såsom nämnts finns det dock ett tämligen stort antal små och medelstora åklagarledda förundersökningar i t.ex. ungdoms- och relationsvåldsärenden som hamnar i ett slags mellanskikt. Mot bakgrund av att åklagaren i dessa fall leder förundersökningen och därmed förutsätts ha regelbunden kontakt med utredaren, bör återkoppling – när det finns anledning till det – kunna ske löpande under utredningens gång. En mer formaliserad och rutinmässig återkoppling borde dock också kunna vara av värde, bl.a. eftersom det förhållandevis stora antalet ärenden ger ett bra underlag för att kunna urskilja tendenser.

Sammantaget har utredningen av dessa skäl i första hand valt att fokusera på metoder för uppföljning av polisledda brotts- utredningar och små och medelstora förundersökningar som leds av åklagare. Det bör betonas att detta inte innebär att t.ex. de polisledda utredningar som redovisas till åklagare generellt skulle vara av sämre kvalitet än andra utredningar. Tvärtom är lagförings-

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

andelen mycket hög i denna ärendetyp; uppemot 85–90 procent är inte ovanligt. Begränsningen ska inte heller tolkas så att omfattande förundersökningar generellt har så hög kvalitet att det saknas behov av återkoppling. Fel och brister förekommer även i sådana utredningar, vilket naturligtvis är särskilt allvarligt om det rör sig om grova brott. Avgränsningen har gjorts endast med beaktande av om den aktuella ärendetypen lämpar sig för formaliserade metoder för återkoppling och kvalitetssäkring. I större och komplexa ärenden torde det nämligen vara mer ändamålsenligt att i stället använda sig av andra mer informella tillvägagångssätt vid åter- kopplingen (se mer om detta i nästa avsnitt).

3.2Återkopplingsförfarandet

Som konstaterats är det beskrivna blankettförfarandet i princip det enda formaliserade system som för närvarande används för åter- koppling eller kvalitetssäkring inom polismyndigheterna och i förhållande till Åklagarmyndigheten. Nationella riktlinjer eller föreskrifter för hur metoden bör fungera eller hur blanketten ska vara utformad saknas. Många polismyndigheter använder som berörts dessutom inte någon formell rutin alls. De skäl som anförs för detta är tidsbrist, stort ärendeflöde, begränsad användning etc. Metoden synes främst tillämpas och komma till sin rätt vid mindre polismyndigheter i polisledda utredningar gällande mängd- och trafikbrottslighet.

Problematiken med ett alltför stort ärendeflöde och begränsade resurser att upprätthålla systemet är mer påtagligt i storstads- områdena. I den tidigare nämnda rapporten från riksåklagaren,

Samarbetet mellan polis och åklagare i storstäderna, beskrivs också att det i storstäderna föreligger väsentliga brister i kvalitets- säkringen av polisledda förundersökningar, vilket i rapporten hänförs till att det saknas tillräckligt antal kompetenta för- undersökningsledare. Detta leder bl.a. till längre genom- strömningstider. Ett av skälen till bristen på förundersöknings- ledare anges vara stor personalrörlighet och bemanningsproblem i storstadsområdena.

Om det inom en myndighet eller ett polisområde/distrikt ska tillämpas en rutin med blankettförfarande, så måste hanteringen dels vara effektiv, dels uppföljning och analys ske kontinuerligt.

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

Vad som tydligt framkommit är att det är den polisiäre förundersökningsledaren som har den viktigaste rollen när det gäller kvalitetssäkringen av polisledda förundersökningar. Under- sökningsledaren har det yttersta ansvaret för kvalitetssäkringen av dessa både på så vis att de färdigställda utredningarna håller god kvalitet, men också så att ärendena i ett så tidigt skede som möjligt skrivs av om det är påkallat. Det är genom förundersöknings- ledaren som alla utredningar ska passera och det är genom denne som en kvalitativ produkt i slutändan ska kunna säkras. Funktionen innebär att förundersökningsledaren måste ha en god överblick över allt utredningsarbete inom enheten.

När det gäller återkopplingen från åklagaren bör därför för- undersökningsledaren, eller någon med motsvarande befattning eller kompetens, hantera det inkomna underlaget i syfte att sammanställa, utvärdera och föra väsentlig information vidare till berörda handläggare. Inom ett större polisområde eller distrikt i framförallt storstadsområdena skulle det dock innebära en mycket betungande arbetsuppgift om inte det återkopplande materialet sammanställdes.

Ett första sätt att enkelt begränsa materialet bör vara att rutinen inte används i de fall det inte finns något att påtala. Vid polisledda förundersökningar får utredningen anses vara fullgod när ett beslut om lagföring kan fattas på det underlag som redovisas från polisen utan att kompletterande åtgärder behöver vidtas.

På vissa åklagarkammare har införts en metod som innebär att åklagarna i enkelt utformade formulär noterar framförallt brister och sammanställer dessa för att först därefter vidarebefordra ett koncentrerat underlag till ansvarig polisiär befattningshavare. Det har vid kontakterna med dessa åklagarkammare inte framförts att systemet skulle vara särskilt belastande eller resurskrävande. En förutsättning är dock att förfarandet på åklagarkammaren görs rationellt med enkla formulär och rutiner. I en situation med generellt sett stadigt ökande arbetsbelastning är risken annars uppenbar att rapporteringen får stå tillbaka för mer prioriterat och verksamhetsinriktat arbete. Genom denna första gallring blir underlaget mer överskådligt och lättbearbetat när det väl kommer polisen tillhanda. Det är också en klar fördel i uppföljningen och dialogen myndigheterna emellan att tendenser och genomgående brister, samt goda exempel, upptäcks och noteras redan på åklagarkammaren. Förfaringssättet utesluter naturligtvis inte att

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

det även förekommer direktkontakter mellan åklagare och t.ex. handläggande brottsutredare.

Det bör dock understrykas att det primära ansvaret för kvaliteten av polisledda förundersökningar ligger på polis- myndigheten. Att polisen leder förundersökningen innebär att den ska ta ansvar för utredningen i alla delar. Ett återkopplingssystem begränsar inte detta ansvar.

Den nu beskrivna metoden torde främst, om än inte alltid, komma bäst till sin rätt vid större polisiära utredningsenheter samt åklagarkammare med teamindelning, dvs. kammare med grupper av åklagare som handlägger en specifik typ av ärenden. Det kan dock även vara så att de åklagare som på en större kammare handlägger den aktuella ärendetypen är så få till antalet att det inte är behövligt med en formell rutin för att sammanställa synpunkterna. Kunskapen hos de handläggande åklagarna om vari bristerna och felen i regel består kan finnas ändå. Metoden bör betraktas som ett exempel på hur synpunkter på ett rationellt sätt kan behandlas. Med hänsyn till skillnaderna främst mellan polismyndigheterna när det gäller storlek och organisatorisk struktur måste det finnas utrymme för lokala variationer i återkopplingsarbetet.

Även om rutinen i första hand kanske är anpassad för polisledda förundersökningar bör den, som nämnts ovan, kunna användas även i mindre och medelstora åklagarledda ärenden. I praktiken skulle detta i och för sig innebära att åklagaren i efterhand dels recenserar en utredning som han eller hon själv ansvarat för, dels påtalar brister som rimligen skulle ha åtgärdats innan utredningen slutförts. Trots detta kan det även i dessa fall finnas behov av ett enkelt förfarande för att notera, sammanställa och återkoppla upprepade brister eller förtjänster till polisen.

Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten har nyligen, inom ramen för det mängdbrottsuppdrag som redovisades till regeringen i maj 2010, enats om ett centralt, enhetligt och datoriserat åter- kopplingssystem för polisledda förundersökningar. Tanken är att rutinen ska vara integrerad i Åklagarmyndighetens datoriserade ärendehanteringssystem Cåbra. Rutinen bygger på att den åklagare som fattar ett avskrivnings- eller kompletteringsbeslut i en polisledd utredning ska vara skyldig att svara på några i förhand bestämda frågor om utredningens kvalitet. Resultatet av åklagarnas svar ska sedan sammanställas automatiskt och redovisas till de polisiära förundersökningsledarna. Åklagarmyndighetens mängd- brottsspecialister ska också få del av resultatet.

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

Oavsett om och i så fall hur återkopplingsunderlaget samman- ställs och koncentreras är det av central vikt att synpunkterna noteras och följs upp av en ansvarig polisiär befattningshavare. Vem eller vilka som vid respektive enhet ska ansvara för uppföljningen måste vara förutbestämt. I många fall, främst vid mindre myndigheter, framstår det som naturligt att uppgiften ankommer på förundersökningsledaren. Utvecklingen går dock mot att renodla dennes roll till att i första hand leda brotts- utredningar. Vidare kan hanteringen av det återkopplande materialet i enskilda fall bli ganska omfattande och tidskrävande. Ett alternativ är därför att utse en annan befattningshavare att särskilt handlägga frågor om återkoppling och kvalitetssäkring.

Vid uppföljningen är det viktigt att trender och framförallt återkommande brister fångas upp och åtgärdas omedelbart. Om regelbundna anmärkningar förekommer om att t.ex. dagsbots- uppgifterna är ofullständiga eller att delgivningar är bristfälligt dokumenterade, måste informationen spridas nedåt i leden på ett snabbt och effektivt sätt. Hur detta kan ske är beroende av den aktuella enhetens organisation och struktur, men det bör finnas någon form av grundrutin för ändamålet, t.ex. regelbundna möten. En sådan rutin är särskilt viktig i en större organisation där frekvensen av personliga kontakter mellan olika befattningshavare kan förväntas vara lägre än vid en mindre enhet.

Det resonemang som nu förts kring uppföljningsrutiner bör även tillämpas i den rent interna återkopplingen mellan förunder- sökningsledare och t.ex. utredare. Många brottsutredningar redovisas aldrig till åklagare och den polisiäre förundersökningsledaren blir då den sista utposten i internt kvalitetssäkringshänseende. Synpunkter angående felaktigheter och brister som noterats av undersökningsledaren är därför minst lika relevanta som de som vidarebefordrats från åklagaren. I vissa fall kan ett avskrivnings- beslut vara en direkt följd av ett bristfälligt utredningsarbete, vilket bör uppmärksammas. Vid polismyndigheterna förekommer olika former av interna checklistor, i en del fall integrerade i de blanketter som följer utredningen till åklagare, som uppges fungera som ett stöd i uppföljningen. (Se även nedan om generella utredningsdirektiv.)

Det står klart att s.k. förstahandsåtgärder kan vara av central betydelse för kvaliteten och utfallet av en brottsutredning (jfr t.ex. slutrapporten PNU och Rikspolisstyrelsens rapport från november 1999). Kraven på personal i yttre tjänst är därför höga och denna

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

personal förväntas ha kunskaper i t.ex. kriminalteknik för att kunna säkra relevant bevisning. Återkoppling till ordningspoliser i kvalitets- säkrande syfte är således också av väsentlig betydelse. Vid de kontakter som utredningen haft med polismyndigheterna har det framkommit att synpunkter ofta framförs på informell väg, t.ex. vid personliga sammanträffanden, via e-post etc. Ett undantag avser Polismyndigheten i Jönköping, där en formell blankett tillämpas för återkoppling från förundersökningsledare och utredare till personal i yttre tjänst. Utrymme finns där även för avrapporterande polisman att ställa frågor m.m. Enligt uppgifter från denna polismyndighet fungerar systemet väl och uppskattas av personalen i yttre tjänst. Metoden torde dock kräva en relativt god samordning och administration för att kunna upprätthållas inom en större myndighet med stort ärendeflöde. I storstadsdistrikten kan det därför vara svårare att få en sådan modell att fungera i praktiken.

Med hänsyn till den betydelse initiala åtgärder har för utredningens slutprodukt är det emellertid angeläget att det finns någon form av rutin för återrapportering till ingripande poliser. Jourhavande förundersökningsledare med stor dygnstäckning och renodlat operativa arbetsuppgifter har en viktig roll att fylla för tidig kvalitetssäkring och direkt återrapportering. Vid de polismyndigheter som ingått i Rikspolisstyrelsens tidigare nämnda studie Framgångsfaktorer i den brottsbekämpande processen har denna funktion särskilt lyfts fram som en framgångsfaktor i utredningsprocessen.

Kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare är andra personalkategorier som vid sidan av ordningspoliser spelar en betydelsefull roll i en brottsutredning. Kvaliteten på en brottsplats- undersökning kan vara helt avgörande för den fortsatta utredningen. Det finns därför starka skäl för att även personal som arbetar med kriminalteknik ska omfattas av åtgärder för åter- koppling och kvalitetssäkring.

Vid i stort sett samtliga polismyndigheter och åklagarkammare förekommer regelbundna sammanträden mellan åklagare och polisiära befattningshavare på olika nivåer. Mötena blir ett naturligt forum för utbyte av synpunkter och återkoppling. I avsaknad av någon form av formaliserat förfarande kan de personliga samman- träffandena, utöver informella kontakter, i princip utgöra den enda kanalen för återkoppling. I andra fall fungerar mötena som ett komplement till eller en del av återkopplingssystemet genom att de på åklagarkammaren noterade synpunkterna framförs där. På

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

samma sätt ges på mötena tillfälle för polisen att vidarebefordra sådant som uppmärksammats angående åklagarnas arbete. Åter- kommande sammanträden mellan myndigheterna får därför generellt sett anses vara av stor vikt i nu aktuellt avseende.

Inom Tullverkets brottsutredande verksamhet vid kompetens- centrumen tillämpas i huvudsak inte några formaliserade åter- kopplingsrutiner, t.ex. blankettsystem. Större utredningar bedrivs inom ramen för projekt med löpande kontakter och samarbete mellan grupperna och med åklagare. Uppföljning sker i före- kommande fall genom projektavstämningar och möte med åklagaren. I mindre omfattande och rutinmässiga ärenden sker återkopplingen vid behov informellt mellan t.ex. tullåklagare och gränsskyddspersonal eller utredare vid kriminalavdelningen. Det har med hänsyn härtill inte framkommit samma behov av ett formaliserat återkopplingssystem i Tullverkets brottsutredande arbete.

Det är som sagts väsentligt att identifiera, kanalisera och följa upp återkommande och trendmässiga synpunkter. Ett alternativ till en sådan ordning kan vara att i större utsträckning individualisera återkopplingsförfarandet, dvs. tyngdpunkten läggs på att rikta synpunkter direkt till den berörde befattningshavaren. Fördelen med ett sådant system är att det inte skulle råda någon tvekan om vem som var mottagare och vad som mer precist avsågs. Utrymmet för mottagaren att inte låta sig beröras blir därmed begränsat. Vägen mellan avsändare och mottagare skulle också bli kortare om mellanhänder togs bort, vilket i sin tur kunde förväntas leda till tidsvinster.

En nackdel med ett individualiserat förfarande, i vart fall i renodlad form, är att mönster och trender blir svårare att identifiera och följa upp. Det finns också risk för att ett sådant system skulle bli alltför slutet på så sätt att endast avsändare och berörd befattningshavare skulle få del av och beredas möjlighet att bearbeta innehållet. Det är av vikt att vad som framkommer genom uppföljningar blir allmänt känt, oavsett om det rör sig om negativ eller positiv kritik. Vidare torde systemet innebära en viss svårighet för avsändaren att finna den rätta kanalen för återkopplingen.

När det gäller polisledda utredningar samt små och medelstora åklagarledda ärenden skulle ett system som bygger på individuali- serad återkoppling i varje enskilt fall inte vara hanterbart med hänsyn till ärendemängden. Detta hindrar dock inte att det som ett komplement till andra åtgärder sker återkoppling direkt från t.ex.

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

åklagare till utredare eller ordningspoliser. I större brotts- utredningar framstår det däremot som ändamålsenligt att tillämpa en mer informell modell, där åklagaren som förundersöknings- ledare kontaktar de olika befattningshavare som arbetat med förundersökningen för att ge positiv och negativ kritik i den mån det är påkallat. Återkopplingen kan ske genom e-post eller telefon eller vid personliga möten. Det finns också möjlighet för åklagare att lämna synpunkter via Åklagarmyndighetens ärendehanterings- system Cåbra. Ett gott exempel på en mer ärendespecifik kvalitetssäkring är de projektavstämningar som bl.a. förekommer i samband med förundersökningar som drivs i samarbete mellan Tullverket och Åklagarmyndigheten.

3.3Slutsatser och förslag

3.3.1Återkopplingsförfarandet

Förslag: Regeringen bör uppdra åt Rikspolisstyrelsen, Åklagar- myndigheten och Ekobrottsmyndigheten att utforma riktlinjer för ett systematiskt kvalitetsarbete gällande vilka metoder som ska användas för bl.a. återkoppling.

Den externa återkopplingen till polismyndigheterna från åklagare, i vart fall inom större enheter/kammare, synes ske bäst genom att åklagarna samlar in och sammanställer de synpunkter som i olika avseenden framkommit vid åklagarkammaren avseende för- undersökningarnas kvalitet. Detta kan ske på olika sätt. Vad som är viktigt är att det vid åklagarkammaren finns en rutin för att hantera och vidarebefordra underlaget. På motsvarande sätt bör det vid polismyndigheten finnas någon som är ansvarig för analys, vidarebefordran och uppföljning av det inkomna underlaget. Enligt utredningens uppfattning bör denna hantering väsentligt under- lättas om det finns särskilt utsedda nyckelpersoner för uppgiften.

Den beskrivna metoden bör kunna tillämpas inte endast när det gäller polisledda mängdbrottsutredningar utan även i t.ex. relationsvålds- och ungdomsärenden. Vid återkoppling i större och mer särpräglade utredningar framstår metoden däremot inte som lika ändamålsenlig. Skälen för detta är som tidigare anförts främst att det kvantitativa underlaget är begränsat och att det därför kan vara svårt att på det lokala planet finna tendenser och mönster.

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

Utredningen förordar därför en mer informell återkoppling i dessa ärenden från i första hand åklagaren direkt till den eller de berörda utredarna. Om det rör sig om utredningar som drivits i projekt- form mellan Tullverket och Åklagarmyndigheten bör återkoppling också kunna ske i samband med projektavstämningar.

Det datoriserade system för återkoppling som Åklagar- myndigheten och Rikspolisstyrelsen avser att införa under 2011 framstår som ett bra alternativ till att manuellt sammanställa och vidarebefordra synpunkter från åklagare till polis. Administra- tionen skulle på detta sätt underlättas. Systemet är tänkt att användas vid återkoppling av polisledda förundersökningar i fall då avskrivnings- eller kompletteringsbeslut fattas av åklagaren. Det planerade datoriserade återkopplingssystemet är således inte heltäckande. Om det faller väl ut torde det dock kunna utvidgas till att omfatta även annat än polisledda utredningar och kunna användas inte bara vid de nämnda typerna av beslut.

Någon form av fastlagd rutin bör användas även i den rent interna kvalitetssäkringsprocessen vid polismyndigheterna. Det får anses särskilt viktigt med tidig kvalitetssäkring och återkoppling till yttre personal. Funktionen med jourhavande förundersöknings- ledare bör i stor utsträckning kunna täcka detta behov när det gäller avrapporterade ärenden. Polismannen får då en omedelbar och personlig återkoppling på de åtgärder som utförts. Detta är ett av flera skäl för att polismyndigheterna, så som också sker, bör sträva efter att i ett tidigt skede av en utredning koppla in polisiära förundersökningsledare med en renodlad tjänstebefattning.

I avsaknad av jourhavande förundersökningsledare kan ett blankettsystem motsvarande det som används vid Polismyndig- heten i Jönköping vara ett sätt att höja kvaliteten på åtgärder i det kritiska inledande skedet. Ett sådant system framstår dock som svårt att använda vid större myndigheter och riskerar att leda till att syftet med åtgärden går förlorat. Om det inte finns förutsättningar för vare sig omedelbar återkoppling genom förundersökningsledare eller formell återkoppling via blanketter kan alternativen vara att antingen förmedla synpunkter av betydelse i samband med möten, t.ex. utsättningar, eller genom att på informell väg kontakta den enskilde polismannen via t.ex. e-post. Det är också viktigt att förundersökningsledaren och andra befattningshavare anstränger sig för att återkoppla även till kriminaltekniker och lokala brotts- platsundersökare. Denna personalkategoris arbete kan, liksom

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

ordningspolisernas tidiga insatser, spela en avgörande roll för det fortsatta utredningsarbetet.

Till utredningen har återkommande framförts synpunkten att regelbundna möten och en personlig dialog mellan polis och åklagare är viktig i kvalitetssäkringshänseende. Utredningen har ingen annan uppfattning. Såvitt framkommit förekommer också i stor utsträckning sådana personliga sammanträffanden i olika former.

Sammantaget är det utredningens uppfattning att återkoppling i form av en formaliserad metod, som det manuella blankett- förfarandet, inte är generellt bäst. Ett alltför standardiserat tillväga- gångssätt kan t.ex. bli oflexibelt och hindra utvecklingen av lokalt anpassade modeller. Erfarenheten visar också att användnings- frekvensen klingar av med tiden och att systemet därmed begränsas till en tillfällig punktinsats. Med en datoriserad återkoppling bör det dock finnas betydligt större möjligheter att åstadkomma en mer bestående rutin.

Det väsentliga är de övergripande principer eller riktlinjer som bör karaktärisera återkopplingsförfarandet. I en tid med allt större ärendeflöden är det grundläggande att på ett rationellt sätt identifiera och fokusera på negativa tendenser och trender snarare än att direktåterkoppla enstaka förbiseenden och misstag. Samman- ställningar av vad som visar sig vara problematiskt eller förtjänstfullt måste därefter spridas till i första hand ansvarig befattningshavare på den polisiära enhet som berörs. Kanalen för återkopplingen måste vara förutbestämd. Det får med andra ord inte råda något tvivel om vem som är ansvarig för vidarebefordran respektive mottagandet av materialet.

Likaså bör formerna för att sprida synpunkterna inom polis- myndigheten vara fastslagna. Någon form av samordningsfunktion med en eller flera särskilt ansvariga för uppgiften är att föredra. Om ansvaret läggs ut på alltför många händer ökar risken för brister i samordningen. Grundläggande är sedan att synpunkterna leder till konkreta ansträngningar för att komma tillrätta med identifierade brister. En rutin för återkoppling blir i annat fall överflödig. Slutligen bör det finnas uppföljning för att bedöma om de vidtagna åtgärderna gett avsedd effekt. Hanteringen måste i alla led genomsyras av enkelhet och rationalitet.

Den hittillsvarande avsaknaden av en nationell modell för återrapportering/kvalitetssäkring gör att det förekommer betydliga variationer och brister i hur man lokalt arbetar med frågan.

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

SOU 2011:45

Problemet kan delvis lösas genom det datoriserade system som Åklagarmyndigheten avser att införa. Som nämnts gäller detta dock bara polisledda förundersökningar och vid vissa typer av beslut. Det bör därför enligt utredningens mening uppdras åt Rikspolis- styrelsen och Åklagarmyndigheten att utarbeta riktlinjer för kvalitetsarbetet. Med enhetliga rutiner, möjligen med utrymme för lokala avvikelser för att uppnå ändamålsenlighet, skulle uppfölj- ning, analys och åtgärder på central nivå kunna avsevärt förbättras.

Vid Ekobrottsmyndigheten arbetar ofta olika yrkeskategorier tillsammans i en utredningsgrupp under ledning av åklagare. Detta arbetssätt används framförallt i särskilt krävande ärenden. Det mest naturliga är då att återkoppling sker på ett informellt sätt inom gruppen. När det bl.a. gäller Ekobrottsmyndighetens mängdbrotts- ärenden, som handläggs vid särskilda enheter, kan det dock finnas anledning att överväga mer formella återkopplingsrutiner mellan exempelvis mängdbrottsåklagare och utredare vid skattebrotts- enheterna. I avsnitt 2.10.2 har redogjorts något för den kvalitets- uppföljning som Ekobrottsmyndigheten gjort när det gäller utredningsverksamheten vid skattebrottsenheterna. Enligt utredningens uppfattning kan det finnas anledning att vidare- utveckla detta arbete, t.ex. bör man kunna överväga någon form av datoriserat återkopplingsförfarande liknande det som Åklagar- myndigheten avser att införa. Mot bakgrund av vad som nu sagts bör även Ekobrottsmyndigheten ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för kvalitetsarbetet.

Utredningen anser det inte motiverat att föreslå något särskilt uppdrag till Tullverket. Däremot bör Tullverket göras delaktigt i framförallt Åklagarmyndighetens fortsatta arbete med kvalitets- frågor, i den mån det anses påkallat.

I det allmänna inledande avsnittet 2.2 har utredningen redogjort för vissa principer för hur ett systematiskt kvalitetsarbete bör bedrivas. Ett viktigt inslag i sådant arbete är s.k. brukar- undersökningar. Det framstår därför som ett naturligt inslag i ett kvalitetsarbete rörande förundersökningar att försvarare och andra intressenter bereds möjlighet att lämna synpunkter på förunder- sökningars kvalitet. Detta kan vara en bra metod för att höja kvaliteten på brottsutredningar. Förutsättningarna för att genom- föra brukarundersökningar eller motsvarande även inom polis- och åklagarväsendet bör därför utgöra en del av de ovan föreslagna uppdragen till Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten.

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående metoder för kvalitetssäkring

3.3.2Generella utredningsdirektiv, handböcker och utbildning

Förslag: Regeringen bör uppdra åt Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten att gemensamt ta fram nationella standardiserade utredningsdirektiv.

De generella utredningsdirektiv som ursprungligen tagits fram av Åklagarkammaren i Kalmar och som tillämpas av utrednings- personalen inom vissa polismyndigheter har som uttalat syfte att verka i bl.a. kvalitetshöjande riktning. Utredningen delar upp- fattningen att åtgärden bör ha sådana effekter. Liksom vad gäller metoder för återrapportering saknas dock enhetlighet på området och det bör därför uppdras åt Åklagarmyndigheten och Rikspolis- styrelsen att gemensamt utforma standardiserade utrednings- direktiv. Förslaget ligger också i linje med vad som framkommit i rapporten Åklagarkamrarnas arbete med mängdbrotten från då- varande Utvecklingscentrum Umeå.

Vid Polismyndigheten i Skåne har tagits fram en s.k. akut- handbok som ett stöd för personal i yttre tjänst. Handboken anges vara ett utflöde av PNU och målsättningen är att förstahands- åtgärderna ska vara kvalitativa. Liknande ”lathundar” och check- listor förekommer även vid andra myndigheter. Utredningen är i huvudsak positiv till sådana åtgärder. Vad som möjligen kan anföras mot en alltför slentrianmässig tillämpning av standardiserade verk är att användaren riskerar att låsa sig vid de råd och instruktioner som där ges. När den bortre gränsen för användningsområdet nås är det därför viktigt att den enskilde tjänstemannens eget omdöme tar vid.

Vissa paralleller kan för övrigt också dras mellan handböcker och generella utredningsdirektiv vad gäller syften och ändamål, där skillnaden i praktiken består av utformning och användarkategori (ordningspoliser resp. utredare). Åtgärden bör enligt utredningens mening kunna ingå som ett led i arbetet med att höja kvaliteten på förstahandsåtgärderna i en brottsutredning.

Kvalificerad utbildning och kompetensutveckling för personal vid de brottsutredande myndigheterna är grundläggande för att säkra en hög kvalitet i brottsutredningar. Inom Åklagarmyndig- heten finns ett gediget grundutbildningsprogram samt ett utbud av högre utbildningar avseende exempelvis ungdomsbrottslighet,

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

reglering av objektivitetsprincipens tillämpning före eller efter en förundersökning finns inte. Som kommer att redogöras för nedan anses dock objektivitetsprincipen gälla även i skedet före en för- undersökning och under brottmålsrättegången.

4.2Närmare om objektivitetsprincipens innebörd och räckvidd

I detta avsnitt redogörs närmare för i vilka skeden objektivitets- principen anses gälla och vad den torde innebära. Framställningen bygger huvudsakligen på vad som anförts om objektivitets- principen i doktrinen samt i beslut av Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK).

4.2.1Före förundersökningen

För att en förundersökning ska inledas krävs att det finns anledning anta att ett brott har förövats (23 kap. 1 § RB). Gärningsmannen kan vara okänd, men det ska finnas en misstanke om ett konkret brott (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:6).

Polisens arbete innan förundersökning inleds kan delas in på följande sätt. Allmän brottsspaning sker med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 § polislagen (1984:387) om polisens uppgifter. Till skillnad från spaning under förundersökning förutsätter sådan spaning inte någon konkret brottsmisstanke. Mellan vad som kallas allmän brottsspaning och ett formellt inledande av förundersök- ning kan vidtas en rad åtgärder som brukar betecknas som förundersökningens förstadium. Till dessa hör dels sådan primär- utredning som polisman har rätt att göra enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB i de fall utredningsåtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet, dels sådana åtgärder som syftar till att skapa underlag för en närmare prövning av om förundersökning ska inledas eller inte. Sistnämnda åtgärder brukar delas in i och benämnas förutredning respektive förspaning. Med förutredning avses punktvisa utredningsåtgärder som en undersökningsledare behöver vidta för att få ett tillräckligt underlag för beslut om en formell förundersökning ska vidtas. Förspaning betecknar ett utrednings- arbete som är mer abstrakt än en förutredning och som inte i första hand är inriktat på frågan om förundersökning ska inledas eller

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

inte. Såväl förutredning som förspaning är helt oreglerat. (Se SOU 1992:61 s. 271 f.)

Kravet på objektivitet anses gälla för polisens arbete även innan förundersökning inleds. När det gäller åtgärder under förutredning och förspaning kan hänvisas till vad Åklagarutredningen -90 anförde i övervägandena rörande frågan om dessa institut borde regleras (se a.a. s. 368 f.). Utredningen pekade på att de åtgärder som kan bli aktuella under förutredning och förspaning är av så skilda slag att en reglering av förutsättningarna för att få vidta dem måste bli mycket allmänt hållen och därför riskerade att inte ge någon direkt ledning för verksamheten. En reglering ansågs heller inte behövas med hänsyn till skyddet för den enskildes integritet. De allmänna regler som gäller för polis- och åklagarverksamheten, såsom kraven på objektivitet och proportionalitet, var enligt utredningens mening tillräckliga för att skydda den enskildes intresse.

Fitger har i sin kommentar till RB vidare uttalat att objektivi- tetsprincipen bör iakttas också i fråga om sådana polisutredningar som äger rum innan det finns anledning anta att ett brott har förövats, t.ex. utredningar med anledning av att en person försvunnit eller en byggnad brunnit ner, och då på det sättet att inte endast sådana omständigheter och bevis tas till vara som pekar på att en viss person kan misstänkas (Rättegångsbalken, del 2, s. 23:21 och 23:7).

I bilaga 6 till Justitieombudsmannens ämbetsberättelse år 1975 redovisas JO:s beslut i det s.k. Höglundsfallet. Bakgrunden var följande. Viss tid efter att Höglund anmält sin fru som försvunnen återfanns hon mördad. Höglund, som bestred att han var skyldig, häktades och åtal väcktes mot honom för mord. Sedan huvud- förhandling inletts i målet, beslutade riksåklagaren att lägga ned åtalet. JO inledde granskning av ärendet med anledning av den omfattande kritik som framfördes mot polisens och åklagarens utredningsverksamhet och som gick ut på att verksamheten brustit i objektivitet genom att ensidigt ha inriktat sig på Höglund med eftersättande av andra utredningsuppslag. Kritiken hänförde sig till hela utredningen från Höglunds anmälan om fruns försvinnande. Av JO:s bedömning i ärendet framgår att enligt dennes uppfattning gäller ett krav på objektivitet även för skedet innan förundersök- ning inletts, i det aktuella fallet från anmälan om försvinnande tills kroppen återfanns (s. 34).

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

Ovanstående har enbart rört polisens verksamhet före förunder- sökningen. I den mån åklagaren är delaktig vid denna tidpunkt omfattas även denne av objektivitetsprincipen (se vad som anförs i avsnitt 4.2.3 om att objektivitetsprincipen anses grundläggande för all åklagarverksamhet samt det nedan redovisade JO-ärendet). Objektivitetsprincipen får också anses gälla för andra brottsutred- ande myndigheters verksamhet i skedet före en förundersökning.

JO har påpekat att kravet på objektivitet före förundersökning- en gäller också vid ställningstagande till frågan om förundersökning ska inledas (beslut 2009-10-27, dnr 2839-2008). Ärendet rörde en åklagares handläggning av en brottsanmälan avseende ett ingripande av poliser och åklagare. Åklagaren hade tagit under- handskontakter med flera av de befattningshavare som anmälan avsåg, en polis och två åklagare. Dessa kontakter dokumenterades inte och någon förundersökning inleddes inte. JO framhöll att det krav på objektivitet som gäller för all brottsutredande verksamhet, och som gör sig särskilt gällande i utredningar rörande poliser eller åklagare, innebär att handläggande åklagare i princip bör avhålla sig från att ta sådana kontakter under hand. Det gäller även om kontakten inte är avsedd att gälla de påståenden om brott som ärendet avser. Enligt JO är det nämligen, inte minst i denna typ av ärenden, av avgörande betydelse för tilltron till den brotts- utredande verksamheten att anmälningar om brott inte bara prövas noggrant och utan ovidkommande hänsynstaganden, utan också uppfattas bli föremål för en sådan prövning. Vidare framhöll JO att särskild försiktighet måste iakttas i ett så tidigt skede av utredning- en som i det aktuella fallet, eftersom då inga åtgärder för att utreda vad som faktiskt inträffat ännu vidtagits. Om en kontakt ändå undantagsvis måste tas, bör denna enligt JO dokumenteras, så att det i efterhand kan klargöras vad samtalet avsett.

4.2.2Under förundersökningen

Kännetecknande för ett inkvisitoriskt förfarande är bl.a. att det saknas parter i egentlig mening och att berörda personer är under- sökningsobjekt i en utredning som bedrivs av en myndighet. Ett ackusatoriskt förfarande utmärks i stället av att två parter står mot varandra och att den ena av dessa parter har en anklagande ställning.

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

Förundersökningen är inledningsvis helt inkvisitorisk till sin karaktär, men det brukar sägas att den får vissa ackusatoriska inslag när utredningen har fortskridit så långt att skälig misstanke om brott uppnåtts beträffande en person. Vad som avses med ”ackusatoriska inslag” är att den misstänkte i och med under- rättelsen får vissa rättigheter av det slag som kan vara förenade med partsställningen i en rättegång (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:62 f.). Bland dessa kan nämnas att den misstänkte och dennes försvarare enligt 23 kap. 18 § RB får rätt till insyn i utrednings- materialet (se närmare härom nedan) samt rätt att begära kompletteringar av utredningen.

I ett förfarande som är helt eller delvis inkvisitoriskt framstår det som särskilt viktigt att de brottsutredande myndigheterna är underkastade grundläggande principer som säkerställer den enskildes rättssäkerhet. Objektivitetsprincipen, som är en av dessa grundläggande principer, kan sägas fungera som en motvikt till det inkvisitoriska draget i förundersökningen. Dess betydelse för verksamheten under förundersökningsstadiet framgår av att principen är lagfäst för detta skede. Principen är inte av betydelse enbart för den som misstänks ha begått ett brott. Även för den som har blivit utsatt för ett brott är det givetvis av stor vikt att det säkerställs att rätt person ställs till svars.

Bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB gäller, som angetts ovan, alla som har till uppgift att agera under förundersökningen. Naturligen är den dock främst riktad till den som är ansvarig för förundersökningen, dvs. förundersökningsledaren.

Objektivitetsprincipen innebär att omständigheter och bevis ska tas till vara oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller fördel. Förundersökningsledaren får således inte vara ensidigt inriktad på att säkra material som kan leda till en fällande dom. Tvärtom måste han eller hon under hela förundersökningen ha uppmärksamheten fäst på möjligheten att den misstänkte kan vara oskyldig och därför undersöka allt material som pekar i denna riktning. Detta gäller även för det fall den misstänkte erkänt brottet. I linje med vad som här sagts anses det att förunder- sökningsledaren bör vara generös med att vidta utredningsåtgärder som begärs av den misstänkte. (Se Maths Heuman, Brottets beivrande, 1952, s. 122.)

Överåklagaren Eric Östberg har anfört att objektivitetskravet har lett till att åklagarna praktiskt taget alltid tillmötesgår en misstänkts begäran om utredning (se Advokaten 1989 s. 172,

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

s. 174). I 23 kap. 18 § andra stycket RB föreskrivs att på begäran av den misstänkte eller försvararen ska förhör eller annan utredning äga rum, om det kan antas vara av betydelse för undersökningen. Enligt Östberg tänjer åklagarna rekvisitet ”om det kan antas vara av betydelse” till någonting i stil med att ”om det inte är uppenbart meningslöst” (se a.a.).

När det gäller begäran från den misstänkte om utrednings- åtgärder har det framhållits att tänkbara motbevis bör undersökas och tas till vara på ett så tidigt stadium som möjligt för att säkerställa att de får en objektiv bedömning (se Bring/Diesen,

Förundersökning, 2009, s. 74).

För att objektivitetsprincipen ska uppfyllas är det viktigt att för- undersökningsledaren och de som deltar i utredningen inte från början låser sig vid en viss hypotes, utan bedriver utredningen brett.

I det ovan nämnda fallet Höglund kritiserade försvaret utredningsledningen för att redan från början ha fixerat sig vid uppfattningen att Höglund mördat sin hustru och för att ha inriktat sitt utredningsarbete uteslutande från denna uppfattning. Enligt försvaret räknade utredningsledningen aldrig med någon annan gärningsman. (Se Bilaga 6 till Justitieombudsmannens ämbetsberättelse år 1975, s. 117.)

Ett exempel på en utredning som fått kritik för att vissa brottshypoteser inte utretts tillräckligt är utredningen om mordet på Olof Palme. Granskningskommissionen konstaterade i sitt betänkande (SOU 1999:88 s. 416) att när det gällde det s.k. polis- spåret, dvs. tanken på en polisiär konspiration etc., hade ledningen genomgående avfärdat denna motivbild eller brottshypotes. Kommissionen var oförstående till denna bedömning och framhöll att med de krav på vad som bör föranleda utredningsåtgärder, som kunde utläsas av utredningsmaterialet i övrigt, hade även denna motivbild eller hypotes bort utredas (se a.a.).

Av objektivitetsprincipen följer även att om förundersöknings- ledaren låter hämta in viss utredning som talar till den misstänktes förmån, får denna utredning inte hållas utanför förundersökningen (se Fitger, Rättegångbalken, del 2, s. 23:21 f.) Objektivitets- principen innefattar med andra ord en redovisningsplikt för förundersökningsledaren. Denna aspekt av objektivitetsprincipen hänger nära samman med den misstänktes och försvararens rätt till insyn under förundersökningen. Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har nämligen den som är skäligen misstänkt samt dennes

100

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

försvarare rätt att fortlöpande ta del av vad som förekommit vid förundersökningen i den mån det kan ske utan men för utredningen. De har vidare enligt samma bestämmelse en ovillkorlig rätt att få del av hela det föreliggande bevismaterialet innan åklagaren avgör åtalsfrågan (s.k. slutdelgivning). Rätten till insyn för den misstänkte och försvararen enligt 23 kap. 18 § RB bidrar till att säkerställa att objektivitetsprincipen iakttas.

JO har uttalat att objektivitetskravet bör uppfattas så att även omständigheter som inte entydigt talar till den misstänktes förmån, men som skulle kunna vara av betydelse för hans försvar, ska tas till vara och redovisas, se JO 2007/08 s. 87, s. 90. I nämnda ärende granskade JO vad som i media benämnts ”fallet Ulf”. Vid denna granskning riktades allvarlig kritik mot en åklagare för att denne i flera avseenden hade brustit i objektivitet under förundersök- ningen. Kritiken redogörs för i det följande.

Som ovan nämnts har den misstänkte och dennes försvarare rätt att ta del av allt utredningsmaterial innan åklagaren beslutar i åtalsfrågan. Denna slutdelgivning går i praktiken oftast till så att den misstänkte och försvararen får var sitt exemplar av det preliminära förundersökningsprotokollet. Så snart åtal har beslutats har den misstänkte eller försvararen rätt att på begäran få en avskrift av förundersökningsprotokollet och om det finns en offentlig försvarare ska denne få en sådan avskrift utan särskild begäran (23 kap. 21 § fjärde stycket RB).

Vad förundersökningsprotokollet ska innehålla regleras i 23 kap. 21 § första stycket RB. Av denna bestämmelse framgår att protokoll ska föras över vad som förekommit av betydelse för utredningen. I det aktuella ärendet påpekade JO vikten av att objektivitetsprincipen beaktas vid bedömningen av vad som kan anses vara utan betydelse och därför inte ska tas med i protokollet. Han framhöll att den som för protokollet måste vara uppmärksam på att det inte ur protokollet utmönstras uppgifter som ur försvarets synvinkel kan framstå som betydelsefulla. I samman- hanget hänvisade JO till vad Fitger anfört om att den om- ständigheten att någon som hörs under förundersökningen inte har några upplysningar att lämna inte alltid är betydelselös för utred- ningen och för försvaret (se Rättegångsbalken, del 2, s. 23:72).

Vidare påpekade JO att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del även av sådant material som ansetts betydelselöst och därför inte tagits med i förundersökningsprotokollet (s.k. sido- material). För att de ska kunna veta att det finns sidomaterial måste

101

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

dock framgå av t.ex. det preliminära förundersökningsprotokollet att handlingar som åklagaren bedömt sakna betydelse har sorterats bort. Detta gäller oavsett om den misstänkte företräds av en erfaren försvarare eller inte. Att underlåta att lämna sådan informa- tion strider enligt JO inte bara mot 23 kap. 18 § RB utan står också i strid med artikel 6 i Europakonventionen. (Se JO 2007/08 s. 87, s. 95 ff. och s. 100.)

I det aktuella ärendet hade på försättsbladet till det preliminära förundersökningsprotokollet antecknats att undersöknings- protokoll beträffande beslagtaget gods inte redovisades då de inte tillförde utredningen något. Därutöver fanns inte någon uppgift om att ytterligare material hade sorterats bort, vilket enligt JO kunde föranleda slutsatsen att inget annat material än vissa uppgifter om beslagtaget gods hade sorterats bort (se a.a.).

JO:s bedömning var att åklagaren hade brustit i objektivitet genom att inte upplysa de misstänkta och försvararna om att det fanns utredningsmaterial som inte tagits in i förundersöknings- protokollet och för en närmast vilseledande uppgift i fråga om existensen av sådant ytterligare material. Vidare ansåg JO att åklagaren hade brutit mot objektivitetsprincipen genom att inte i förundersökningsprotokollet redovisa visst utredningsmaterial av betydelse och genom att på en punkt ha gjort ett ensidigt urval i den redovisning som gjordes. (Se a.a. s. 87.)

I ärendet uttalade sig JO även om den situationen att åklagaren tar del av material från en annan pågående förundersökning som är av intresse för den utredning som han eller hon bedriver. Enligt JO måste åklagaren, även om det inte föreligger någon rätt till insyn, inför slutdelgivningen överväga om materialet kan ha betydelse för det åtal denne står i begrepp att väcka och om försvaret därför bör få del av uppgifterna. Om materialet eller uppgifterna är till nackdel för den misstänkte kan åklagaren vilja åberopa t.ex. förhör med en person som hörts i den andra utredningen. Försvaret ska då få del av de utredningsåtgärder som vidtagits i denna del. Därutöver, påpekade JO, följer av objektivitetsprincipen att åklagaren måste pröva om uppgifterna i den andra förundersökningen skulle kunna vara av betydelse för den misstänktes försvar. Om så är fallet är åklagaren i princip skyldig att låta dessa uppgifter komma till försvarets kännedom. JO framhöll att vid de överväganden som måste göras för att bedöma utredningsmaterialet måste en misstänkt persons rätt till en rättvis rättegång och till ett effektivt försvar – en rätt som ligger till grund för rättegångsbalkens

102

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

regelsystem och som följer av artikel 6 i Europakonventionen – väga tungt. (Se a.a. s. 104.)

Objektivitetsprincipen aktualiserades även i JO 2009/10 s. 111. Bakgrunden var att polisen under en förundersökning på eget bevåg hade genomfört en fotokonfrontation med ett vittne utan att redovisa åtgärden för åklagaren. Förundersökningsprotokollet innehöll ingen dokumentation av fotokonfrontationen. Först vid förhör med vittnet under huvudförhandlingen fick den tilltalade reda på att en fotokonfrontation hade hållits under förundersök- ningen. I sin bedömning (se s. 114 f.) konstaterade JO att det var uppenbart att den aktuella fotokonfrontationen hade betydelse för utredningen, främst för försvaret, eftersom vittnet vid konfronta- tionen inte med säkerhet kunde peka ut de misstänkta. Detta borde, enligt JO, utredarna hos polisen givetvis ha förstått när förundersökningsprotokollet sammanställdes.

JK har i ett ärende (beslut 2006-09-21, dnr 3704-04-21) riktat kritik mot en åklagare för att denne i en förundersökning om grovt häleri inte såg till att uppgifter som var kända för åklagaren, och som kunde antas vara till förmån för de misstänkta, togs in i för- undersökningen och redovisades för de misstänkta och deras offentliga försvarare. Åklagaren hade i samband med häleri- utredningen låtit hämta in bland annat ett förhör från en annan förundersökning. Vid slutdelgivningen i hälerimålet fick försvararna del av förhöret, men i maskad form. Det framgick dock inte att förhörspersonen hade varit sambo med en av de utpekade gärningsmännen (och därmed inte hade någon vittnesplikt) och inte heller att hon senare hade tagit tillbaka de lämnade uppgifterna, vilket åklagaren i hälerimålet kände till. JK framhöll att om förundersökningsledaren får kännedom om att en i utredningen hörd person i ett annat sammanhang har uppgett att han eller hon vill ta tillbaka sina uppgifter, är det ett förhållande som kan antas vara av betydelse för bedömningen av trovärdigheten och till- förlitligheten i vederbörandes uppgifter. I enlighet med objektivitetsprincipen borde åklagaren ha tagit in i förunder- sökningen, samt redovisat för de misstänkta och försvararna, att sambon ville ta tillbaka sina uppgifter. Att en åklagare underlåter att i en förundersökning ta in för denne kända uppgifter som kan vara till förmån för en misstänkt är allvarligt och medför en risk för felaktiga bedömningar, påpekade JK.

Det brukar anföras att förekomsten av försvarare har betydelse för tillämpningen av objektivitetsprincipen vid utredning om brott.

103

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

Betydelsen av att den misstänkte biträds av en försvarare har tagits upp i JK 1985 s. 120 (s. 123 f.). I ärendet anförde JK att åklagaren ska bedriva förundersökningen med största möjliga objektivitet och att detta innebär att han eller hon ska tillvarata även den misstänktes intressen. Vidare framhöll JK att detta gäller särskilt i enklare mål där den misstänkte saknar försvarare, men att i mer komplicerade mål där den misstänkte har försvarare minskar åklagarens ansvar gentemot den misstänkte i någon mån. Slutligen framhöll JK att detta naturligtvis inte innebär att åklagaren får undanhålla försvararen uppgifter som kan tala till misstänktes förmån, men att det dock är uppenbart att åklagaren och för- svararen kan ha delade meningar om vad som är relevant för målet.

Frågan om försvararen och objektivitetsprincipen har även berörts av advokaten Curt Blomkvist (se Försvararen, 1987, s. 21 ff.). Han anför om objektivitetskravets vardag att utrednings- mannens hypotes styr eller sätter sin prägel på utredningen och att det är mera sällan som utredaren aktivt efterforskar omständigheter eller bevis som går stick i stäv med hans eller hennes egen hypotes eller övertygelse. Vidare konstaterar Blomkvist att det inte heller står något om det sistnämnda i bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB, men att ”det är här försvararen kommer in”. Han hänvisar även till att Ekelöf har fastslagit (Rättegång V, 1998, s. 130) att biträde av försvarare skapar den bästa garantin för att polisen inte missbrukar sin maktställning och för att den misstänktes befogenheter blir effektivt utnyttjade.

4.2.3Under brottmålsrättegången

När åklagaren har väckt åtal blir förfarandet fullt ut ackusatoriskt. Från denna tidpunkt får nämligen åklagaren och den tilltalade tydlig partsställning i målet. Detta framgår särskilt av att åklagaren ska styrka sitt åtal.

Trots att åklagaren och den tilltalade är motparter till varandra i brottmålsrättegången anses objektivitetsprincipen gälla för åklagaren även i detta skede av processen. Som stöd för detta synsätt kan bl.a. anföras att det i 1949 års kommentar till rättegångsbalken framhålls beträffande 23 kap. 4 § att åklagaren vid fullföljande av sin uppgift är målsman för de allmänna intressen som är förknippade med straffrättskipningen och att hänsynen till dessa intressen kräver inte blott att den som förövat brott fälls till

104

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

ansvar utan även att inte någon oskyldig drabbas av straff (se Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken jämte lagen om dess införande – Med kommentar, 1949, s. 294). Dessa uttalanden har nämligen kommit att anses som grundläggande för all åklagarverksamhet (se Fitger, Rättegångsbalken, del 1, s. 7:3). Bestämmelsen i 20 kap. 2 § tredje stycket RB, som ger åklagaren rätt att överklaga en dom till den misstänktes förmån, får också anses ge stöd för att objektivitets- kravet inte upphör att gälla för åklagaren sedan åtal har väckts. Åklagarens uppgift under brottmålsrättegången är med andra ord inte att få till stånd en fällande dom, utan att uppnå en objektivt riktig dom (se Maths Heuman, Brottets beivrande, 1952, s. 126).

I doktrinen har också den ståndpunkten intagits att objektivi- tetsprincipen gäller för åklagaren under hela rättsprocessen.

Eric Östberg har framhållit att åklagarens uppgift är att verka för ett objektivt riktigt slut och att denne är skyldig att föra sin objektivitet med sig in i rättssalen (se Advokaten 1989 s. 172).

Att objektivitetsprincipen gäller för åklagaren också vid fattandet av beslut i åtalsfrågan och att åklagarens objektivitet bör vara för handen under samtliga faser av domstolsförfarandet har vidare framförts av Maths Heuman (se Brottets beivrande, 1952, s. 123 och 126).

Ekelöf har anfört att enligt hans mening gäller objektivitets- principen också under huvudförhandlingen (Ekelöf/Edelstam, Rättegång I, 2002, s. 73 f.). Enligt Ekelöf innebär kravet på objektivitet under rättegången att åklagaren bör ingripa till den tilltalades fördel när försvararen försummar detta och att åklagaren bör förhöra parter och vittnen utan hänsyn till att svaret kan bli till förmån för den tilltalade (se a.a.).

Enligt Bring/Diesen gäller objektivitetsprincipen, formulerad i 20 kap. 2 § tredje stycket och 23 kap. 4 § RB, för såväl polis som åklagare såväl före som under rättegången. Angående dess tillämpning har anförts att om det finns en ”försvarardel” i utredningen måste åklagaren noga redovisa även denna. Vidare måste åklagaren noga överväga att lägga ned åtalet om det under huvudförhandlingen kommer upp nya fakta till den tilltalades förmån. (Se Bring/Diesen, Förundersökning, 2009, s. 74.)

Även professorn Lars Heuman har gett uttryck för att ett objektivitetskrav i grunden gäller för åklagaren även under huvud- förhandlingen, men att detta krav är relativt beroende på att det måste relateras till de principer som styr förfarandet (se vidare nedan och JT 2004/05 s. 42, s. 57 f.).

105

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

JO har i JO 2007/08 s. 87 (”fallet Ulf”) uttalat att objektivitets- principen gäller under hela rättsprocessen (s. 91).

När innebörden av objektivitetsprincipen under brottmåls- rättegången diskuteras, brukar betydelsen av dels domstolens utredningsskyldighet, dels förekomsten av försvarare i målet komma på tal.

Domstolens utredningsskyldighet under huvudförhandlingen regleras i 46 kap. 4 § andra stycket RB. I bestämmelsen föreskrivs att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver samt försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter. Huvudansvaret för förundersökningen ligger visserligen hos åklagare eller annan brottsutredande myndighet, men tingsrätten har med stöd av 45 kap. 11 § och 46 kap. 12 § RB möjlighet att i vissa situationer – när det behövs för att målet vid huvud- förhandlingen, eller vid en återupptagen sådan, ska kunna slutföras i ett sammanhang – förelägga åklagaren att komplettera för- undersökningen. Enligt 51 kap. 12 § tredje stycket och 55 kap. 15 § första stycket 2 RB har såväl hovrätten som Högsta domstolen getts möjlighet att i mål om allmänt åtal, om det behövs, förelägga åklagaren att vidta utredningsåtgärd.

Ekelöf har anfört att det inte är att räkna med att åklagaren ska vara lika aktiv till förmån för den misstänkte som till dennes nackdel om åklagaren ska kunna fylla sin viktiga uppgift i brotts- preventionens tjänst. För att tillgodose den misstänktes trygghet måste därför även rätten ha ansvar för utredningens fullständighet. Enligt Ekelöf har dock biträdet av en offentlig försvarare långt större betydelse för den misstänktes trygghet än att objektivitets- principen gäller för åklagare och officialprincipen för rätten. (Se Rättegång I, 2002, s. 74).

Från Bring/Diesen har framförts att när åtal är väckt kommer, om offentlig försvarare är utsedd, andra processprinciper att i hög grad överskugga objektivitetsprincipen. Vad som avses är t.ex. förhandlingsprincipen (parterna svarar för aktiviteten i processen), den kontradiktoriska principen (rätt att bemöta allt som motparten anför, saken får sin belysning genom att parterna argumenterar mot varandra) och den ackusatoriska principen (den ena av parterna har en anklagande ställning). Enligt Bring/Diesen är utgångspunkten för huvudförhandlingen att, i de fall försvarare finns, denne ser till att den tilltalades behov av utredning och bevisning blir tillgodo- sedda och att åklagaren därmed kan sikta in sig på att försöka styrka åtalet. Det påpekas dock att åklagaren även när processen

106

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

nått detta skede fortfarande har kvar sin redovisningsplikt och alltså är skyldig att redovisa omständigheter som kan tala till den åtalades förmån. Vidare framhålls att detta är särskilt viktigt när det gäller nya fakta som kommer fram efter att åtal har väckts, eftersom det är svårt för försvaret och rätten att få kännedom om dessa annars. Enligt Bring/Diesen anses dessutom objektivitets- plikten innebära att åklagaren, även om den tilltalade biträds av försvarare, bör vara mer allsidig, måttfull och försiktig i sin argumentation vid förhandlingen. (Se Bring/Diesen,

Förundersökning, 2009, s. 74 f.).

Lars Heuman har hävdat att åklagarens objektivitetsplikt inte kan studeras isolerat, utan måste relateras till andra principer som styr förfarandet och att dessa leder till att objektivitetsplikten framstår som relativ. Han menar att objektivitetsplikten är uttunnad i mål med försvarare, men att åklagaren ändå har ett subsidiärt ansvar och att denne i vart fall inte bör medverka till en fällande dom som han eller hon senare anser sig behöva överklaga. Om den tilltalade inte har någon försvarare bör, enligt Lars Heuman, åklagaren vid behov vara verksam också till förmån för den tilltalade, t.ex. för att klarlägga om den tilltalade verkligen begått en handling uppsåtligen i ett snatterimål. Åklagaren bör inte förlita sig på att rätten ska göra det och inte heller bör åklagaren avvakta med att gripa in till den tilltalades förmån tills det står klart att rätten inte kommer att göra det. Vidare utgör åklagarens skyldighet att vara objektiv i försvararlösa mål inte någon grund för att avstå från ett försvararförordnande. Enligt Lars Heuman bör dock åklagaren bära ett fullt objektivitetsansvar om det finns ett behov av att återuppta en förundersökning för att företa ytterligare utredningsåtgärder. Detta gäller oavsett om det är åklagaren själv som anser det behövligt eller om försvararen begär det. (Se JT 2004/05 s. 42, s. 58 och s. 60).

I det ovan nämnda ”fallet Ulf” har JO konstaterat att i och med att åklagaren fattar beslut om att väcka åtal har denne tagit ställning i skuldfrågan och att det därför är naturligt att åklagaren under huvudförhandlingen främst argumenterar för en fällande dom. Därefter framhöll JO att när en misstänkt biträds av försvarare är det också givetvis denne som i första hand har till uppgift att belysa de förhållanden som talar till förmån för den tilltalade. Om en misstänkt har en försvarare bidrar detta även till att principen om parternas likställdhet i många brottmål bättre kan upprätthållas. Enligt JO får det dock anses vara ett krav att åklagaren även under

107

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

huvudförhandlingen förhåller sig objektiv och griper in för att undvika att en person felaktigt döms för ett brott. I de mål där en tilltalad inte biträds av försvarare är det av särskild vikt att åklagaren under processen även belyser de delar av materialet som talar till den tilltalades fördel. Vidare har åklagaren alltid – oavsett om försvarare är närvarande eller inte – en redovisningsplikt till följd av objektivitetsprincipen. Fakta som gynnar försvaret och som kommer fram under förundersökningen eller därefter kan därför inte undanhållas försvaret eller domstolen. I ärendet kritiserade JO åklagaren för att ha brustit i objektivitet genom att inte lämna de misstänkta och försvararna information om kompletterande förundersökningsåtgärder som vidtogs i tiden efter tingsrättens dom. (Se JO 2007/08 s. 87, s. 91 och s. 103 ff.).

Även i JO-ärendet JO 1976/77 s. 94 har en åklagare kritiserats för att inte till försvaret ha redovisat utredningsåtgärder som vidtagits efter att åtal väckts. Under huvudförhandlingen i tings- rätten hade den tilltalade framfört önskemål om att en inventering skulle genomföras, vilket åklagaren motsatte sig. Rätten fattade inte något särskilt beslut i saken. Åklagaren genomförde ändå en inventering, men utan att redovisa eller ens nämna den för försvaret. Först under målets handläggning i Högsta domstolen fick försvaret och domstolen kännedom om inventeringen. JO konstaterade att den tilltalade har rätt att ta del av kompletterande utredning som åklagaren låter göra sedan förundersökningen avslutats och åtal väckts. Om möjligt bör åklagaren samarbeta med den misstänkte eller tilltalade och försvararen eller i vart fall så långt det är möjligt öppet redovisa sina åtgärder. Vidare påpekade JO att om en åklagare vidtar en åtgärd som den aktuella utan att upplysa den tilltalade eller försvararen om det, men den tilltalade på annat sätt får veta vad som skett, finns det en påtaglig risk för att den tilltalade – med hänsyn till sin utsatta belägenhet som tilltalad – tror att åklagaren har brustit i objektivitet och försökt ”komma åt” honom eller henne. Från JO:s sida underströks det angelägna i att uppkomsten av sådana tankar hos den tilltalade förebyggs genom öppet uppträdande på åklagarsidan (s. 99).

Ett annat JO-ärende som behandlade kravet på objektivitet är JO 2007/08 s. 77. En tilltalad framförde klagomål mot åklagaren för att denne vid huvudförhandlingen hade åberopat förhör med en målsägande som inte hade hörts under förundersökningen. I sin bedömning (s. 79 ff.) framhöll JO att den misstänkte har ett berättigat intresse av att i förväg få veta vad de personer som

108

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

åklagaren avser att åberopa som bevisning har att tillföra målet. Utan sådan kunskap försvåras den misstänktes möjligheter att förbereda sitt försvar inför och under den kommande rättegången. JO påpekade att en huvudförhandling i brottmål i princip inte ska innehålla några överraskningsmoment för den misstänkte och att, om en åklagare medverkar till att sådana inslag förekommer, det kan stå i strid med objektivitetsprincipen. Enligt JO måste huvudregeln därför vara att en åklagare som avser att som bevisning åberopa förhör med en person ska föranstalta om förhör med denne under förundersökningen. I det aktuella målet borde därför åklagaren ha kompletterat förundersökningen med förhör med den aktuella personen innan åklagaren fattade beslut i åtalsfrågan. Avslutningsvis framhöll JO att det förhållandet att den misstänkte eller försvararen enligt 23 kap. 18 § RB kan begära att för- undersökningen ska kompletteras och att rätten enligt 23 kap. 19 § och 45 kap. 11 § RB kan ta ställning till om det finns skäl för ytterligare utredning, inte föranledde honom att se annorlunda på en åklagares principiella skyldigheter.

Det finns också ett nyligen avgjort JO-ärende (beslut 2010-09- 08, dnr 7245-2009) som berör åklagarens objektivitetskrav under rättegången. En åklagare överklagade en tingsrättsdom enligt vilken en person dömts för grovt narkotikabrott till fängelse två år. Åklagaren begärde sedan in ett analysbesked från Statens kriminal- tekniska laboratorium avseende narkotikans renhetsgrad. Av analysbeskedet, som åklagaren fick del av först efter att över- klagandetiden gått ut, framgick att narkotikan hade en ovanligt låg renhetsgrad. Åklagaren återkallade då sitt överklagande, trots att den tilltalades offentlige försvarare begärde att hon inte skulle göra det. I skrivelsen till hovrätten angav åklagaren att hon inte längre kunde förvänta sig en straffskärpning. Den tilltalade beviljades senare resning och dömdes slutligen för narkotikabrott av normalgraden till fängelse ett år och två månader. Frågan i ärendet var om åklagarens handlande var korrekt.

JO konstaterade att objektivitetsprincipen gäller under hela rättsprocessen samt anförde att kravet på objektivitet och saklighet har en vidare innebörd än bara att beakta omständigheter och bevis som talar till den misstänktes förmån. Efter att ha framhållit att staten inte har något legitimt intresse av att en person ådöms ett för hårt straff samt att den, vars roll är att verka för det allmänna intresset i straffrättskipningen, tvärtom har att värna om allas likhet inför lagen, uttalade JO att det får anses ligga även i åklagar-

109

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

uppgiften att allmänt sett verka för enhetlighet i påföljdsval och straffmätning.

När det gällde frågan om det med den angivna utgångspunkten var fel av åklagaren att återkalla sitt överklagande och därmed undandra hovrätten möjligheten att pröva om de nya uppgifterna kunde påverka brottets rubricering eller straffvärde i en för den dömde förmånlig riktning, anförde JO sammanfattningsvis följande.

Åklagare kan inte anses ha en allmän skyldighet att bevaka att domar som framstår som alltför stränga överklagas, utan i de flesta fall ligger det på den dömde att själv agera om han eller hon vill få sin sak prövad av högre rätt. Vid uppenbara eller betydande felaktigheter bör det emellertid, enligt JO, åligga en åklagare att verka för att en fällande tingsrättsdom överklagas. En sådan åtgärd från åklagarens sida är givetvis i särskilt hög grad påkallad i situationer där det inte är möjligt för den enskilde att agera.

I det aktuella fallet framgick det inte klart i hur hög grad straff- värdet påverkats av den osäkerhet om narkotikans renhetsgrad som förelåg i tingsrätten. Resultaten av den senare utförda analysen – som uppenbart talade till den misstänktes fördel – kunde därför tyda på att det utmätta straffet var alltför strängt. JO ansåg att, i vart fall i en situation som den förevarande då den dömde saknade möjlighet att själv överklaga domen, borde åklagaren därför ha tillmötesgått den dömdes begäran och avstått från att återkalla sitt överklagande.

4.3Europakonventionen och objektivitetsprincipen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag och är därmed direkt tillämplig. I det följande avsnittet redogörs för Europakonven- tionens betydelse för den ovan beskrivna objektivitetsprincipen.

Enligt artikel 6.1 ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. I artikel 6.2 stadgas att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts (oskuldspresumtionen). Vidare har enligt artikel

110

SOU 2011:45

Objektivitetskravet vid utredning av brott

6.3 var och en som blivit anklagad för brott vissa minimirättigheter, däribland att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar.

Kravet på en rättvis rättegång utgör kärnan i artikel 6. För brottmålens del ska processen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott, och för att denna princip ska få ett reellt innehåll måste den tilltalade tillerkännas de rättigheter som kan anses nödvändiga för att denne ska kunna försvara sig på ett fullgott sätt (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 218). Två viktiga element i rätten till en rättvis rättegång är principen om parternas likställdhet (equality of arms) och kontradiktionsprincipen. Gränsen mellan dessa principer är dock flytande. Den förstnämnda principen innebär för brott- målens del att proceduren inte får gynna åklagaren framför den åtalade. Syftet med den sistnämnda principen är att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen, får tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt har lika goda möjligheter att åberopa bevisning och utföra sin talan i processen (se a.a.).

Att Europakonventionens krav på en rättvis rättegång innefattar att rättegången är kontradiktorisk och att åklagare och försvarare är likställda i processuellt hänseende framgår inte av konventions- texten, men har kommit till uttryck i ett antal avgöranden från Europadomstolen. Exempelvis framgår av målet Brandstetter mot Österrike (dom den 28 augusti 1991) att rätten till en kontradik- torisk process i brottmål innebär att åklagare och försvarare måste ges möjlighet att ha kännedom om och yttra sig över vad den andra parten har anfört och över bevisning som presenteras av motparten. Att det i princip är oförenligt med artikel 6 att undanhålla försvaret utredning i en brottmålsprocess, oavsett om utredningen talar till den misstänktes fördel eller nackdel, framgår av målet Edwards mot Storbritannien (dom den 16 december 1992).

Enligt Europadomstolen kan dock den misstänktes rätt till insyn inskränkas i vissa fall. Omständigheter som kan berättiga till en inskränkning är vittnens säkerhet och skydd för polisiära utredningsmetoder (domar den 26 mars 1996 i målet Doorson mot Nederländerna och den 23 april 1997 i målet Van Mechelen m.fl. mot Nederländerna). Avvägningen mellan den misstänktes intresse av insyn och behovet av att inte avslöja viss information får dock inte göras av åklagaren. Enligt Europadomstolen måste en sådan prövning i förekommande fall göras av den domstol som har att

111

Objektivitetskravet vid utredning av brott

SOU 2011:45

pröva brottmålet i sak (domar den 16 februari 2000 i målet Rowe och Davis mot Storbritannien och den 24 juni 2003 i målet Dowsett mot Storbritannien).

Även om konventionstexten talar om ”fair hearing” och därmed främst tycks syfta på huvudförhandlingen, gäller de principer som Europakonventionen innefattar under hela det straffprocessuella förfarandet (se Bring/Diesen, Förundersökning, 2009, s. 66).

Beträffande den misstänktes rätt till insyn i utredningsmaterialet har i en promemoria från Åklagarmyndigheten (RättsPM 2008:4, Utvecklingscentrum i Malmö) framhållits att Europadomstolens domar avser processmaterial och att det av Europakonventionen inte går att utläsa ett krav på att den misstänkte ska ha rätt att ta del av allt material redan under förundersökningsstadiet. I prome- morian konstateras att detta dock kan vara en förutsättning för att den misstänkte senare under en rättegång ska ha möjlighet att på ett rättvist sätt kunna ta till vara sina rättigheter (s. 5).

Konventionstexten innehåller inte någon uttrycklig reglering av objektivitetsprincipen motsvarande den i 23 kap. 4 § RB. Syftet med objektivitetsprincipen sammanfaller dock med den princip som brottmålsprocessen ytterst ska grundas på för att kravet på en rättvis rättegång enligt konventionen ska vara uppfyllt; principen om att den som är oskyldig inte ska kunna dömas för brott. Europadomstolens praxis vad gäller den misstänktes rätt till insyn får vidare anses ge stöd för att ett krav på objektivitet under det straffprocessuella förfarandet kan läsas in i kravet på en rättvis rättegång enligt artikel 6 (se främst målet Edwards mot Storbritannien). Den misstänktes rätt till insyn i utrednings- materialet kan nämligen betraktas som ena sidan av ett mynt, vilket på andra sidan innehåller en på objektivitetsprincipen grundad skyldighet för förundersökningsledaren eller åklagaren att sedan skälig misstanke uppnåtts inte bara ta till vara sådant som talar till den misstänktes förmån utan också redovisa detta till försvaret. (Denna redovisningsplikt gäller såväl sådant som framkommer under förundersökningen som material som hämtas in vid kompletterande utredning efter att åtal väckts, men före slut- delgivningen är redovisningsplikten begränsad till sådant som kan lämnas ut utan men för utredningen. Se närmare härom i det följandet kapitlet).

En princip som är uttryckligen reglerad i Europakonventionen är oskuldspresumtionen (artikel 6.2). Även här finns en tydlig koppling till objektivitetsprincipen. Skyldigheter som objektivitets-

112

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

5.3Objektivitetsprincipen före förundersökningen

Bedömning: Objektivitetsprincipen gäller i all brottsutredande verksamhet och omfattar alla som deltar i verksamheten. Med brottsutredande verksamhet avses i detta sammanhang även åtgärder som syftar till att upptäcka brott.

Vid brottsutredande verksamhet som äger rum före en förundersökning handlar objektivitetskravet främst om att vara öppen för och undersöka alla rimliga hypoteser.

Tidigare har konstaterats att objektivitetsprincipen, även utan uttrycklig lagreglering, anses gälla före förundersökningen. Frågan är vad som menas med ”före förundersökningen”. Vid vilken tidpunkt inträder objektivitetskravet och vem eller vilka omfattas av det?

Om objektivitetsprincipen iakttas eller inte på ett tidigt stadium av en utredning kan få stor eller rentav avgörande betydelse för möjligheterna att bedriva den fortsatta utredningen på ett objektivt sätt. Detta kan beskrivas med ett par exempel.

Låt säga att polisen med anledning av ett tips om att en viss person sysslar med brottslig verksamhet inleder spaning mot denne. Om polisen då enbart är inställd på att observera och ta till vara omständigheter och bevis som bekräftar tipset, men inte sådant som talar mot att personen är skyldig till brott, riskerar utredningen att bli missriktad redan från början. Bevis som talar för personens oskuld kan dessutom gå förlorade för alltid.

Allt brottsutredande arbete torde i praktiken, av naturliga skäl, bedrivas utifrån någon form av plan eller hypotes. Om inte utredaren redan på ett tidigt stadium funderar kring och är öppen för alternativa hypoteser finns det därför en ”inbyggd risk” för att denne från början omedvetet binder sig för utgångshypotesen. Han eller hon kan då få svårigheter att objektivt värdera omständigheter och bevis som kommer fram under den fortsatta utredningen och som talar i en annan riktning.

När det gäller frågorna om från vilken tidpunkt objektivitets- kravet inträder och till vem eller vilka det riktar sig, finns det anledning att återge vad JO anförde i anslutning till att han uttalade att objektivitetsprincipen gäller under hela rättsprocessen (se JO 2007/08 s. 87, s. 91).

117

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

Åklagaruppgiften består ytterst i att på statsmaktens uppdrag verka för det allmänna intresset av att enskilda som begår brott lagförs och straffas. Åklagar- och polisväsendena förfogar över avsevärda av staten tilldelade resurser för det ändamålet. Staten har emellertid inte något legitimt straffanspråk annat än i förhållande till den mot vilken det föreligger övertygande bevisning i skuldfrågan. Det är visserligen i sista hand domstolen som har att avgöra om så är fallet. Det hindrar emellertid inte att var och en som anförtrotts ett uppdrag som syftar till att fullfölja statens anspråk på att straffa den som begått brott måste iaktta objektivitet och saklighet i sin verksamhet (utredningens kursivering). Det gäller vid utredningen av om brott har begåtts och vem som i så fall bär det straffrättsliga ansvaret, vid bedömningen av om åtal skall väckas och av hur det i så fall bör utformas, vid utförandet av talan inför domstol liksom vid prövning av om nya omständigheter eller bevis kan tala för att en fällande brottmålsdom som vunnit laga kraft är oriktig.

Enligt utredningens mening framstår det som självklart att om objektivitetsprincipen ska kunna fylla sitt syfte – att hindra att en oskyldig person döms för brott – är det inte tillräckligt att principen gäller endast i vissa av de skeden av en brottsutredning som föregår en eventuell förundersökning, t.ex. under förutredning eller vid övervägande av om förundersökning ska inledas. Utredningens bedömning är att objektivitetsprincipen måste gälla i all brottsutredande verksamhet. Med detta uttryck avser utredningen inte enbart verksamhet som går ut på att utreda konkreta brottsmisstankar utan även verksamhet som syftar till att upptäcka brott, som exempelvis allmän brottsspaning. Vad som åsyftas är alltså brottsutredande verksamhet i vidsträckt bemärkelse.

Med uttrycket att objektivitetsprincipen gäller i all brotts- utredande verksamhet menar utredningen att kravet på objektivitet omfattar alla som har i uppdrag att delta i den brottsutredande verksamheten, dvs. polis, åklagare och tjänstemän hos andra brottsutredande myndigheter, när dessa fullgör uppgifter som hör till nämnda verksamhet. Vidare avses att kravet på objektivitet inträder redan från det att den allra första åtgärden med brottsutredande syfte vidtas.

Det sistnämnda innebär för polisens del att objektivitets- principen gäller såväl vid den allmänna brottsspaningsverksamheten som vid förspaning, förutredning och primärutredning (se avsnitt 4.2.1 om innebörden av dessa begrepp). Även vid sådana polis- utredningar som äger rum innan det finns anledning anta att ett brott har förövats, t.ex. utredningar med anledning av att en person

118

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

försvunnit eller en byggnad brunnit ner, bör objektivitetsprincipen iakttas, och då på så sätt att inte endast sådana omständigheter och bevis tas till vara som pekar på att ett brott har begåtts och att någon kan misstänkas för detta (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:21 och 23:7). I detta sammanhang kan nämnas att vid granskningen av det s.k. Osmo Vallo-fallet (Osmo Vallo avled efter ett polisingripande mot honom och två poliser dömdes för vållande till kroppsskada) påpekades att det från utredningssynpunkt var en allvarlig, bestående brist att dödsfallet redan från början handlades med utgångspunkten att något brott inte kunde ha ägt rum (se SOU 2002:37 s. 70).

När det gäller åklagarna har utvecklingen gått mot att de i allt större utsträckning blir engagerade i utredningsverksamheten redan före förundersökningen. I enlighet med det ovan anförda gäller objektivitetsprincipen för åklagaren oavsett i vilket skede denne träder in. Även för brottsutredande verksamhet som bedrivs av andra myndigheter gäller att den, på motsvarande sätt som angetts beträffande utredningsverksamheten hos polis och åklagare, är underkastad ett objektivitetskrav redan i det första utrednings- skedet.

Som framgått kan utredningsverksamhet som äger rum före förundersökningen omfatta ett flertal stadier. De typer av utredningsåtgärder som kan komma i fråga på dessa stadier är dock begränsade jämfört med dem som får vidtas under förunder- sökningen. Exempelvis anses enligt gällande rätt förhör utanför förundersökningen i princip inte kunna hållas i brottsutredande syfte med vittnen, misstänkta eller utpekade gärningsmän med undantag för sådana förhör som hålls under primärutredning enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:34 a och 23:8 a f.). Det anförda hindrar dock inte att brottsutredande verksamhet som äger rum före förundersökningen i vissa fall kan vara mycket omfattande och sträcka sig över lång tid. Situationen kan även vara den motsatta, nämligen att det utredningsarbete som genomförs före förundersökningen i stort sett är obefintligt och att skedet huvudsakligen består i överväganden om förundersökning ska inledas. Eftersom tröskeln för att inleda en förundersökning är låg – det ska finnas anledning att anta att ett brott har begåtts – kan t.ex. tips som kommer in till de brottsutredande myndigheterna vara av sådant slag att förundersökning ska inledas utan att några ytterligare utrednings- åtgärder vidtas först.

119

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

Vad innebär det då att ett objektivitetskrav gäller för den brottsutredande verksamheten före förundersökningen?

Grundtanken bakom kravet på objektivitet är att säkerställa att sådant som talar till förmån för en person som misstänkts för brott inte ska gå förlorat. För att ett sådant säkerställande ska kunna ske måste utredningsarbetet bedrivas brett, allsidigt och förutsättnings- löst. I skedena som föregår förundersökningen, och då framför allt de tidigaste skedena, handlar objektivitetskravet i inte obetydlig ut- sträckning om utredarens mentala inställning. Enligt utredningens mening får nämligen kravet anses innebära att utredaren inte får binda sig för en viss uppfattning om vad som hänt eller vem som varit inblandad, utan han eller hon måste vara öppen för olika hypoteser. Objektivitetskravet innebär vidare att utredaren inte får vara inriktad enbart på att se och ta till vara sådant som talar för en persons skuld, utan denne måste också vara observant på och säkra material som stöder alternativa hypoteser.

Kravet på att brottsutredningen ska bedrivas brett, allsidigt och förutsättningslöst ska inte uppfattas så att utredningsverksamheten inte får avgränsas på något sätt. Detta skulle vara helt orimligt. Som angetts ovan är det naturligt att utredningen bedrivs utifrån någon form av plan eller hypotes. Vid bestämmande av mot vem eller vilka platser en spaningsinsats ska riktas måste självklart bl.a. tips och tidigare erfarenheter få styra. Men när spaningsinsatsen därefter genomförs innebär objektivitetskravet att de som deltar måste vara vaksamma på och ta till vara inte bara sådant som bekräftar tipset eller ligger i linje med tidigare erfarenheter, utan även sådant som talar i motsatt riktning.

En aspekt av objektivitetsprincipen är att det för tilltron till den brottsutredande verksamheten är av avgörande betydelse att utredaren, utöver att rent faktiskt beakta och ta till vara sådant som talar för en persons oskuld, också beter sig på ett sådant sätt att det inte kan ifrågasättas om objektivitetsprincipen iakttas. Antag t.ex. att en person som blivit föremål för en brottsanmälan kontaktar utredaren för att få veta hur långt handläggningen av ärendet kommit eller för att han eller hon vill lämna någon uppgift. Vid bemötandet av den brottsanmälde är det viktigt att utredaren inte ger intryck av att han eller hon redan har tagit ställning till anmälan och betraktar personen som en misstänkt. Inte heller får utredaren, om det är den som påstår sig ha blivit utsatt för brott som tar kontakt, ge intryck av att ha bestämt sig för att anmälan är

120

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

ogrundad. Utredaren bör uppträda neutralt i förhållande till samtliga berörda.

Vikten av att anmälningar om brott inte bara prövas noggrant och utan ovidkommande hänsynstaganden, utan också uppfattas bli föremål för en sådan prövning, har betonats av JO i ett ärende rörande en åklagares handläggning av en brottsanmälan som avsåg ett ingripande av poliser och åklagare (se beslut 2009-10-27, dnr 2839-2008 samt vad som anförts om detta i avsnitt 4.2.1). Som framhölls av JO i beslutet gör sig objektivitetsprincipen särskilt gällande i utredningar rörande polis eller åklagare. I ärendet hade åklagaren tagit underhandskontakter med flera av de befattnings- havare som anmälan avsåg. Kontakterna dokumenterades inte och någon förundersökning inleddes inte. Utredningen instämmer i vad JO i beslutet anförde om att objektivitetsprincipen innebär att handläggande åklagare i princip bör avhålla sig från att ta sådana kontakter under hand, ens om kontakterna inte gäller de påståenden om brott som upptas i anmälan, och att kontakter som ändå undantagsvis måste tas dokumenteras så att det i efterhand kan klargöras vad samtalet avsett.

Ovan nämnda JO-ärende belyser vidare att objektivitets- principen är viktig även från målsägandens perspektiv. För dennes del handlar objektivitetsprincipen inte enbart om att säkerställa att rätt person fälls till ansvar för ett brott, utan också om att få klarlagt om hon eller han har blivit utsatt för ett brott.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att objektivitets- kravet före förundersökningen främst handlar om att inte bara se och säkra omständigheter och bevis som talar för en viss hypotes, utan att också vara öppen för och undersöka även andra hypoteser samt ta till vara sådant som stödjer dessa. Om objektivitets- principen inte iakttas redan i utredningens inledningsskede finns det, som beskrivits ovan, risk för att bevisning som talar för en persons oskuld går oåterkalleligt förlorad och för att utredaren blir så färgad av sin egen övertygelse att denne inte kan ta till sig eller objektivt värdera omständigheter och bevis som kommer fram under den fortsatta utredningen. För den enskildes rättssäkerhet är det därför av grundläggande betydelse att objektivitetsprincipen beaktas från den första brottsutredande åtgärden.

121

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

5.4Objektivitetsprincipen under förundersökningen

Bedömning: Av kravet på objektivitet följer att utredaren är skyldig att utreda alternativa hypoteser som framstår som rimliga även om den misstänkte själv inte fört fram något annat händelseförlopp samt även om denne erkänt brottet. Vid bedömningen av om en hypotes ter sig rimlig har det betydelse hur stark bevisning som finns för det händelseförlopp som utredningen är inriktat mot.

Att den misstänkte biträds av en försvarare påverkar inte utredarens skyldighet att ta fram även sådant material som talar till den misstänktes förmån.

Enligt 23 kap. 1 § RB ska förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Gärningsmannen behöver inte vara känd, men det ska föreligga en misstanke om ett konkret brott. Om inte förundersökningen läggs ner (se t.ex. 23 kap. 4 § andra stycket och 23 kap. 4 a § RB), är normalt det sista som sker att utredningen slutdelges enligt 23 kap. 18 § första stycket RB och att förundersökningen enligt 23 kap. 21 § RB redovisas i protokoll. Då förundersökningen avslutas ska enligt 23 kap. 20 § RB beslut meddelas om åtal ska väckas.

Att objektivitetsprincipen gäller under förundersökningsstadiet är uttryckligen reglerat i lag. Enligt 23 kap. 4 § RB ska vid en förundersökning inte bara de omständigheter som talar emot den misstänkte, utan även de som är gynnsamma för honom eller henne beaktas. Vidare föreskrivs att bevis som är till den misstänktes förmån ska tas till vara.

Vem eller vilka omfattas då av objektivitetskravet under förundersökningen? Av bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB kan inte utläsas någon begränsning av den personkrets som kravet omfattar, annat än på så sätt att det gäller ”vid förundersökningen”. Enligt utredningens mening råder det heller inte någon tvekan om att objektivitetsprincipen under förundersökningen, på motsvarande sätt som i föregående avsnitt angetts beträffande brottsutredande verksamhet på tidigare stadier, riktar sig till alla som har till uppgift att agera under det aktuella stadiet såsom åklagare, polis och tjänstemän vid andra brottsutredande myndigheter.

122

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

I direktiven anges uppdraget så att utredningen ska analysera vilka krav som bör ställas på förundersökningsledarens objektivitet under förundersökningen. Eftersom förundersökningsledaren har det övergripande ansvaret för att förundersökningen bedrivs på ett objektivt sätt kan i och för sig objektivitetskravet sägas ytterst rikta sig till denne. Inte desto mindre omfattar kravet, som ovan angetts, alla som deltar i förundersökningen. Utredningen har därför inte begränsat den fortsatta framställningen till att uteslutande beröra vad objektivitetsprincipen innebär för förundersökningsledaren.

Som redogjorts för i föregående kapitel skiftar förunder- sökningen karaktär när den kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet. Från att inledningsvis ha varit inkvisitorisk och saknat parter i egentlig mening, får förundersökningen då vissa ackusatoriska inslag, så till vida att den misstänkte i och med underrättelsen om skälig misstanke får vissa rättigheter av det slag som kan vara förenade med partsställningen i en rättegång (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:62 f.). Detta har betydelse för innebörden av objektivitetskravet. I det inledande skedet av förundersökningen är innebörden av kravet på objektivitet i stort sett lika med dess innebörd under utredningsstadierna före förundersökningen.

Efter det att skälig misstanke uppnåtts medför objektivitets- kravet fler skyldigheter än under de tidigare skedena genom att vad som kan betecknas som förundersökningsledarens redovisnings- plikt respektive utredningsplikt inträder. Redovisningsplikten innebär kortfattat att, om det under utredningen kommer fram omständigheter som gynnar försvaret, ska dessa inte bara tas till vara utan också redovisas för den misstänkte om det inte är till men för utredningen och under alla förhållanden vid slutdelgivning (se 23 kap. 18 § första stycket RB). Med förundersökningsledarens utredningsplikt avses att denne är skyldig att vidta utrednings- åtgärder som begärs av den misstänkte, om de kan antas vara av betydelse för undersökningen (se 23 kap. 18 § andra stycket RB).

Nedan redogör utredningen inledningsvis för sådant som är gemensamt för objektivitetskravet under hela förundersökningen. Därefter går utredningen in särskilt på vilken betydelse det har för innebörden av objektivitetskravet att utredningen kommit så långt att det finns skälig misstanke mot en person.

För förundersökningens del innebär objektivitetsprincipen, liksom den gör för de tidigare utredningsskedena, att utrednings- arbetet ska bedrivas brett, allsidigt och förutsättningslöst. Detta för

123

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

att inte riskera att sådant som gynnar en person som misstänks för brott går förlorat.

Av kravet på objektivitet följer att utredaren är skyldig att överväga och undersöka förekomsten av alternativa hypoteser. Utredaren måste t.ex. fundera kring om det kan ha funnits en rimlig anledning för den misstänkte att befinna sig på brottsplatsen av annat skäl än att begå det brott som utreds. Även om den misstänkte är oskyldig till det aktuella brottet kan det finnas olika skäl till varför denne inte vill tala om vad han eller hon gjorde på platsen. Ett skäl kan t.ex. vara att den misstänkte inte vill avslöja något annat brott som han eller hon begick eller skulle begå. Ett annat skäl kan vara att den misstänkte inte vill avslöja någon vanärande handling.

Skyldigheten att överväga och, när det finns skäl, utreda alterna- tiva hypoteser gäller även om den misstänkte själv inte berättat om något annat händelseförlopp samt även för det fall denne erkänt brottet. S.k. falska erkännanden är inte ovanliga, särskilt i samband med uppmärksammade brott. Utredarens skyldighet att beakta och ta till vara omständigheter och bevis som talar till den misstänktes förmån är inte heller inskränkt till material som utredaren händelsevis råkar på under utredningens gång. Objektivitetskravet innebär att utredaren måste söka efter sådant som talar för en alternativ hypotes. Detta följer för övrigt redan av att det är åklagaren som har bevisbördan i brottmålsrättegången. Det är åklagaren som ska bevisa att den tilltalade gjort sig skyldig till det påstådda brottet. Åklagaren måste då motbevisa inte bara de alternativa händelseförlopp som den tilltalade för fram, utan även sådana som därutöver bör beaktas av domstolen vid prövningen av åtalet.

Vid övervägandena om det finns alternativa hypoteser som bör utredas är det viktigt att utredaren inte låser fast sig vid hur det erfarenhetsmässigt eller statistiskt sett brukar se ut, t.ex. att vissa brott oftast begås av någon som står i en viss relation till offret. Det aktuella fallet kan ju vara det som avviker från det vanliga. Förutfattade meningar om t.ex. personer från vissa samhälls- grupper medför risk för att alternativa hypoteser inte beaktas i tillräcklig utsträckning.

Givetvis finns det en gräns för hur långt skyldigheten att utreda alternativa hypoteser sträcker sig. Den brottsutredande verksam- hetens ekonomiska och personella resurser är begränsade. Samhällsekonomiskt är det inte försvarbart att låta utreda alla

124

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

teoretiskt möjliga hypoteser. En för långt gående utrednings- skyldighet avseende alternativa hypoteser kan dessutom vara till nackdel för den misstänkte, dels genom att utredningen på grund av omfattningen drar ut på tiden, dels genom att resurserna kanske läggs på utredningsåtgärder som inte leder till att det kommer fram något som gynnar försvaret medan åtgärder som hade kunnat göra det eftersätts.

Angående domstolens skyldighet att i brottmålsrättegången pröva alternativa hypotetiska förlopp har i rapporten från JK:s andra rättssäkerhetsprojekt uttalats att det i beviskravet ”ställt utom rimligt tvivel” torde få anses ligga att domstolen ska pröva om det kan ha gått till på något annat sätt än det som åklagaren påstått (se Rättssäkerheten i brottmål – Rapport från JK:s andra rättssäkerhetsprojekt, 2009, s. 72 f.). Beträffande hur långt denna skyldighet sträcker sig torde, enligt rapporten, domstolen i princip vara skyldig att pröva alla de alternativa hypotetiska händelse- förlopp som ter sig rimliga (se a.a. samt de hänvisningar till rättsfall som där anges). Det framhålls även att skyldigheten därvid i hög grad påverkas av den bevisning som finns för den tilltalades skuld (se a.a.).

Enligt utredningens mening bör ett liknande resonemang föras när det gäller frågan om var gränsen går för utredarens skyldighet att under förundersökningen utreda alternativa hypoteser. Detta innebär att utredningsskyldigheten torde omfatta alternativa hypoteser som framstår som rimliga. Bevisläget har betydelse för om en alternativ hypotes ter sig rimlig och därför bör utredas närmare. Är bevisläget vad angår utredningens huvudspår starkt, torde skyldigheten att utreda andra hypoteser bli mindre än om bevisningen till stöd för huvudspåret är svag. Om bevisningen för huvudspåret är stark, torde nämligen andra händelseförlopp framstå som mindre rimliga.

För bevisläget – och därmed också för åklagarens skyldighet att utreda alternativa hypoteser – kan det självklart vara av betydelse om den misstänkte erkänner brottet eller vissa omständigheter kring detta. Ett erkännande som stöds av en hållbar berättelse från den misstänkte kan i vissa fall t.o.m. utgöra huvudbevisningen för det händelseförlopp som utredningen är inriktad på. Men ett erkännande kan också ha ett bevisvärde som är mycket lågt eller rentav obefintligt. Så kan vara fallet om erkännandet är blankt, dvs. inte åtföljs av någon berättelse alls, eller om den misstänkte

125

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

visserligen lämnar en berättelse men denna framstår som helt osannolik.

När det gäller bedömningen av vilka hypoteser som ska utredas respektive kan lämnas därhän, vill utredningen slutligen framhålla att försiktighet bör iakttas med att på ett alltför tidigt stadium avfärda en hypotes som orimlig.

Utredningen övergår härefter till överväganden som särskilt avser innebörden av objektivitetskravet från det att förunder- sökningen har fortskridit så långt att någon blivit skäligen misstänkt.

När skälig misstanke uppnåtts inträder, som tidigare nämnts, vissa partsrättigheter för den misstänkte. Bland dessa kan nämnas att enligt 23 kap. 18 § första stycket RB ska den misstänkte, då han eller hon hörs, underrättas om misstanken (s.k. misstanke- delgivning). I samband med underrättelsen om misstanke ska den misstänkte även informeras om sin rätt att anlita biträde av försvarare (se 12 § FUK). Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har den som är skäligen misstänkt samt dennes försvarare rätt att begära kompletteringar av utredningen. De begärda utrednings- åtgärderna ska vidtas om de kan antas vara av betydelse för undersökningen (23 kap. 18 § andra stycket RB). Om förunder- sökningsledaren inte efterkommit en utredningsbegäran eller om den misstänkte finner brister i utredningen, kan den misstänkte enligt 23 kap. 19 § RB anmäla detta till rätten, som så snart det kan ske ska pröva denna.

Av 23 kap. 18 § första stycket RB följer vidare att den som är skäligen misstänkt samt dennes försvarare har rätt att fortlöpande ta del av vad som förekommit vid förundersökningen (dvs. utredningsmaterialet), i den mån det kan ske utan men för utredningen. Enligt samma lagrum har de även en ovillkorlig rätt att få del av hela det föreliggande bevismaterialet innan åklagaren avgör åtalsfrågan (rätten till s.k. slutdelgivning).

En misstänkts rätt till insyn kan dock begränsas om det material som finns i en förundersökning omfattas av sekretess. När det gäller kollisionen mellan den misstänktes rätt till insyn och sekretessregleringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se bl.a. Insynsutredningens betänkande Partsinsyn enligt rättegångs- balken, SOU 2010:14, s. 90 ff.

Den rätt till insyn i utredningsmaterialet som den misstänkte och dennes försvarare har från det att skälig misstanke uppkommit (om det kan ske utan men för utredningen och under alla

126

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

förhållanden vid slutdelgivning), innebär i sin tur att det vilar en redovisningsplikt på förundersökningsledaren från detta skede. Om förundersökningsledaren låter hämta in utredning som talar till den misstänktes förmån, ska denna alltså inte bara tas till vara utan även redovisas för den misstänkte.

Vidare innebär den rätt att påverka utredningsmaterialet som tillkommer den misstänkte och dennes försvarare från skälig misstanke, att en motsvarande utredningsplikt samtidigt påförs förundersökningsledaren (se 23 kap. 18 § andra stycket RB).

Mot bakgrund av det anförda konstaterar utredningen att objektivitetskravet under en brottsutredning omfattar fler skyldig- heter för undersökningsledaren efter det att skälig misstanke uppnåtts jämfört med under tidigare skeden. Att innebörden av objektivitetskravet blir mer omfattande från denna tidpunkt hänger samman med att utredningen avseende brottet då kommit att inriktas alltmer på en viss person, medan den utredning som bedrivits före förundersökningen i första hand tagit sikte på om ett brott alls har begåtts och på vem som kan misstänkas för brottet.

Den nu beskrivna skyldigheten att vidta utredningsåtgärder på begäran av den misstänkte eller dennes försvarare är långtgående. Det räcker att utredningsåtgärden kan antas vara av betydelse för utredningen för att begäran ska tillmötesgås. För uppfyllandet av objektivitetskravet är det även angeläget att utredningsåtgärder som ska vidtas inte drar ut på tiden utan genomförs på ett så tidigt stadium som möjligt. Detta för att säkerställa att materialet inte går förlorat samt att det får en objektiv bedömning.

En väsentlig fråga när det gäller objektivitetskravet och den däri ingående redovisningsplikten är vilka uppgifter som ska tas till vara och redovisas. I detta sammanhang finns anledning att något beröra slutdelgivningen och förundersökningsprotokollet.

Slutdelgivningen sker ofta på det sättet att den misstänkte och försvararen får var sitt exemplar av det preliminära förunder- sökningsprotokollet. Efter att åtal har beslutats har vidare den misstänkte och försvararen rätt att få en avskrift av det slutliga förundersökningsprotokollet (23 kap. 21 § fjärde stycket RB). Vad som här är av intresse är bestämmelsen i 23 kap. 21 § första stycket RB, som reglerar vad förundersökningsprotokollet ska innehålla. Av bestämmelsen framgår endast att protokoll ska föras över vad som förekommit av betydelse för utredningen.

JO har framfört att objektivitetskravet bör uppfattas så att även omständigheter som inte entydigt talar till den misstänktes förmån,

127

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

men som skulle kunna vara av betydelse för dennes försvar, ska tas till vara och redovisas (se JO 2007/08 s. 87, s. 90). I en promemoria från Åklagarmyndigheten (RättsPM 2008:4, Den misstänktes rätt till insyn under en brottsutredning) uttrycks detta så att inte bara material som enligt en något snävare åklagarbedömning klart kan sägas vara av direkt betydelse för målet ska tas med utan även sådant material som från den misstänktes och försvararens horisont kan vara av betydelse (s. 11).

Om en omständighet är av betydelse för den misstänktes försvar eller inte torde, enligt utredningens mening, inte alltid vara givet. Detta är ytterst en bedömningsfråga och utredarens respektive försvarets åsikter om visst material är av betydelse för försvaret måste inte nödvändigtvis överensstämma. Som framhållits i Fitgers kommentar till RB är den omständigheten att någon som hörs under förundersökningen inte har några upplysningar att lämna inte alltid betydelselös för utredningen och försvaret (se

Rättegångsbalken, del 2, s. 23:72).

Med hänsyn till syftet bakom objektivitetskravet har det av JO framförda synsättet goda skäl för sig, eftersom det bidrar till att säkerställa att inte några uppgifter som skulle kunna ha betydelse för frågan om den misstänktes skuld förblir okända för försvaret. Enligt utredningens mening bör också objektivitetskravet förstås så att i förundersökningsprotokollet ska inte bara material som klart gynnar försvaret tas med, utan också sådant som skulle kunna göra det. Detta innebär att vid tveksamhet om en omständighet är till förmån för försvaret eller inte, bör förundersökningsledaren välja att ta till vara och redovisa omständigheten i förundersöknings- protokollet framför att utelämna den.

Angående uppgifter som lämnas ”under bordet”, dvs. uppgifter som lämnas till utredaren av en förhörsperson samtidigt som denne uttryckligen förklarar att han eller hon inte kommer att stå för dem vid ett regelrätt förhör eller vid en rättegång, är det utredningens uppfattning att sådana uppgifter inte generellt kan anses betydelse- lösa eller dokumentation av dem underlåtas (jfr JK:s beslut 2007- 06-26, dnr 3623-05-21). Tvärtom kan det vara fråga om mycket central information som det finns en tydlig plikt för den som tagit emot uppgifterna att dokumentera och tillföra utredningen. Det ska påpekas att enligt bestämmelsen i 23 kap. 21 § första stycket RB ska allt som är av betydelse för utredningen tas med i förundersökningsprotokollet. Rent allmänt kan sägas att det inte är den enskilde som avgör vad som ska protokollföras.

128

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

Av objektivitetsprincipen följer även att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del av sidomaterial, dvs. sådant material som bedömts vara utan betydelse och därför inte tagits med i förundersökningsprotokollet (se JO 2007/08 s. 87). Det får dock anses oklart om JO menar att sekretessen aldrig skulle kunna hindra en misstänkt att ta del av sidomaterialet, se 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). För att den misstänkte och försvararen ska kunna veta att det finns sido- material måste det framgå t.ex. av det preliminära förunder- sökningsprotokollet att handlingar som åklagaren bedömt sakna betydelse har sorterats bort. Som JO har påpekat skulle annars rätten att ta del av hela utredningen bli en chimär (se a.a. s. 100). Enligt JO strider det inte bara mot 23 kap. 18 § RB att underlåta att lämna sådan information, utan även mot artikel 6 i Europa- konventionen (se a.a.). Det ingår i utredningens uppdrag att över- väga om det finns behov av en särskild reglering om dokumenta- tion och bevarande av sidomaterial, se kapitel 11.

För att kunna fullgöra redovisningsplikten, såväl löpande som i samband med slutdelgivning, måste förundersökningsledaren kontinuerligt hållas informerad om vilka utredningsåtgärder som vidtas och vad de resulterar i. Detta kan belysas med JO 2009/10 s. 111. Ärendet avsåg en fotokonfrontation som polisen hade genomfört med ett vittne utan att informera åklagaren. Eftersom vittnet vid fotokonfrontationen inte med säkerhet hade kunnat peka ut de misstänkta, var den av betydelse för utredningen och då främst för försvaret. Någon uppgift om att en fotokonfrontation hade genomförts fanns dock inte med i förundersöknings- protokollet, och åklagaren kände därför inte till att en sådan hade gjorts. Först vid huvudförhandlingen framkom, i samband med att vittnet hördes, att en fotokonfrontation hade ägt rum. Ärendet visar även på vikten av att inte bara förundersökningsledaren utan alla som har till uppgift att agera i den brottsutredande verksamheten iakttar objektivitetsprincipen.

Den sista fråga som ska tas upp när det gäller innebörden av objektivitetskravet under förundersökningen är om, och i så fall vilken, betydelse det har att en försvarare kommer in i processen.

När utredningen har fortskridit så långt att någon är skäligen misstänkt för brott ska den misstänkte, i samband med under- rättelsen om misstanke, underrättas om att han eller hon har rätt att anlita biträde av försvarare samt att det under vissa förutsättningar är möjligt att få en offentlig försvarare förordnad.

129

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

Enligt 21 kap. 3 a § RB ska offentlig försvarare förordnas om det begärs av den misstänkte om denne är frihetsberövad eller misstänkt för ett brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse i sex månader. Därutöver ska offentlig försvarare förordnas om det behövs med hänsyn till utredningen om brottet eller det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas eller om det i övrigt föreligger särskilda skäl. I 24 § lagen (1964:167) om unga lagöverträdare föreskrivs vidare att offentlig försvarare ska förordnas för en misstänkt som inte fyllt arton år, om det inte är uppenbart att han eller hon saknar behov av försvarare.

En offentlig försvarare kan alltså aktualiseras i processen först när skälig misstanke uppnåtts. Att en person som berörs av en brottsutredning anlitar ett privat ombud, kan däremot förekomma på alla stadier av en brottsutredning, men torde inte vara särskilt vanligt.

Mot bakgrund av att försvararens uppgift är att tillvarata den misstänktes intressen i processen, inställer sig frågan om förekomsten av försvarare innebär att det krav som vilar på utredaren att efterforska och säkerställa material som talar till den misstänktes förmån minskar. Det skulle kunna hävdas att för- svararen övertar ansvaret från utredaren att leta upp och lyfta fram sådant som talar till den misstänktes förmån. Objektivitetskravet under förundersökningen skulle i så fall ha en inskränkt innebörd i utredningar där det finns försvarare.

Utgångspunkten för övervägandena i den aktuella frågan måste vara det uppdrag som de brottsutredande myndigheterna har. Uppdraget innebär att dessa ska arbeta för att den som begått brott lagförs, men det innefattar samtidigt en skyldighet att verka för att inte någon oskyldig drabbas av straff. Enligt utredningens mening påverkas inte dessa grundpelare i de brottsutredande myndigheter- nas uppdrag av det förhållandet att den misstänkte biträds av en försvarare. Detta innebär att även för det fall försvarare förordnas, kvarstår utredarens skyldighet att ta till vara och säkerställa sådant som talar till förmån för den misstänkte. En sådan ordning gynnar dessutom bäst den enskildes rättssäkerhet. Detta med tanke på att försvararens resurser i olika avseenden är avsevärt mer begränsade än de utredande myndigheternas. De mål där offentlig försvarare förordnas är dessutom normalt inte de enklaste, varför det framstår som befogat att såväl utredare som försvarare har till uppgift att ta till vara material som talar för den misstänktes oskuld.

Utredningens uppfattning är alltså att förekomsten av försvarare inte påverkar det på objektivitetsprincipen grundade krav som vilar

130

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

på utredaren att beakta och säkerställa även sådant som är gynnsamt för den misstänkte. Däremot, menar utredningen, kan i praktiken den omständigheten att en försvarare finns och fullgör sin uppgift på ett bra sätt medföra att utredaren får hjälp av försvararen att uppfylla objektivitetskravet Det grundläggande ansvaret för att objektivitetskravet iakttas fullt ut ligger dock hela tiden kvar på utredaren.

Avslutningsvis ska objektivitetsprincipens betydelse för åtalsbeslutet beröras.

Enligt 23 kap. 20 § RB ska, när förundersökningen avslutas, åklagaren besluta om åtal ska väckas. Åklagarens objektivitetsplikt framträder i detta skede särskilt tydligt, eftersom själva åtals- beslutet ska vila på en objektiv bedömning av vad som kommit fram under förundersökningen. Samtidigt innebär åtalsbeslutet att åklagaren tar ställning till vad han eller hon anser har hänt och till vad som går att styrka. Om den bevisning som utredningen gett är så stark att åklagaren på objektiva grunder kommer fram till att han eller hon kan förvänta sig en fällande dom, ska åtal väckas, även om det i och för sig finns bevisning som ger visst stöd för en alternativ hypotes. Detta brukar uttryckas så att det ska föreligga ”tillräckliga skäl” för åtal. Kommer däremot åklagaren fram till att han eller hon, med stöd av den bevisning som finns, inte kan förvänta sig en fällande dom, ska åtal inte väckas.

5.5Objektivitetsprincipen under brottmålsrättegången

Bedömning: Objektivitetsprincipen gäller för åklagaren även sedan förundersökningen avslutats. Åklagarens grundläggande uppgift är att verka för en materiellt riktig dom. Åklagarens objektivitetsplikt påverkas inte av att domstolen engageras i processen. Att den tilltalade biträds av försvarare påverkar inte heller åklagarens objektivitetsplikt.

Sedan åklagaren på objektiva grunder bestämt sig för att väcka åtal ligger det i sakens natur att den bevisning som åklagaren åberopar är inriktad på att styrka åtalet, men åklagaren måste även därefter vara observant på om det kommer fram något nytt som kan tala till den tilltalades förmån.

131

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

Att förundersökningen avslutats och åtal väckts innebär inte att objektivitetsprincipen upphör att gälla. Detta framgår av redogörelsen i föregående kapitel. I det följande avsnittet redovisar utredningen vad den anser att objektivitetskravet bör innebära under brottmålsrättegången. Med brottmålsrättegången avses här inte bara själva huvudförhandlingen utan även skedet från det att åtal väckts och fram till dess att förhandlingen inleds. Utredningen kommer här endast att beröra vad objektivitetskravet betyder för åklagaren, eftersom det är denne som under brottmålsrättegången blir motpart till den tilltalade (se vidare om detta nedan). Det ska dock framhållas att objektivitetsprincipen givetvis måste iakttas av alla som vidtar utredningsåtgärder för åklagarens räkning under brottmålsrättegången, t.ex. poliser som genomför kompletterande vittnesförhör.

Från det att åtal väcks blir förfarandet fullt ut ackusatoriskt; åklagaren och den tilltalade får då tydlig partsställning i målet. Frågan är om det påverkar innebörden av objektivitetskravet att åklagaren är part med uppgift att styrka åtalet.

Om åklagaren har beslutat sig för att väcka åtal, beror ju det på att denne på objektiva grunder har kommit fram till att han eller hon kan förvänta sig en fällande dom. Ur psykologisk synvinkel synes det kunna vara förenat med svårigheter att efter att åtal har väckts fortsätta att ifrågasätta den slutsatsen. Att det kan vara svårare för åklagaren att agera helt objektivt under brottmåls- rättegången ändrar dock inte på det förhållandet att åklagarens grundläggande uppgift i samtliga skeden, dvs. även under brott- målsrättegången, är att verka för en materiellt riktig dom (se bl.a. Gärde m.fl., Nya rättegångsbalken jämte lagen om dess införande – Med kommentar, 1949, s. 294 och Fitger, Rättegångsbalken, del 1, s. 7:3 samt bestämmelsen i 20 kap. 2 § tredje stycket RB som ger åklagaren rätt att överklaga en dom till den tilltalades förmån). Vad gäller objektivitetskravets innebörd under brottmålsrättegången bör därför, enligt utredningens mening, utgångspunkten vara att detta krav inte förändras av att åtal väckts utan att det fortsätter att gälla för åklagaren i lika hög grad som i de tidigare skedena.

Har det betydelse för innebörden av objektivitetskravet att domstolen engageras i processen när åtal väckts?

I 46 kap. 4 § andra stycket RB föreskrivs bl.a. att rätten ska se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver och att rätten genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter. Lagrummet ger uttryck för den

132

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

utredningsskyldighet och den skyldighet att bedriva materiell processledning som åvilar domstolen i brottmålsprocessen. De bestämmelser som ger domstolen möjlighet att begära komplettering av förundersökningen – se 45 kap. 11 §, 46 kap. 12 §, 51 kap. 12 § tredje stycket och 55 kap. 15 § första stycket 2 RB – har nära samband med bestämmelsen i 46 kap. 4 § andra stycket RB.

Ordalydelsen i 46 kap. 4 § andra stycket RB synes lägga ett inte obetydligt utredningsansvar på domstolen (”se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver”). I motiven till bestäm- melsen finns också stöd för att tanken var att domstolen skulle ha ett långtgående ansvar för att utredningen var fullständig och då särskilt vad avser sådant som är till den tilltalades förmån (se SOU 1938:44). Processlagberedningen anförde bl.a. följande (s. 479).

Enligt 35 kap. 6 § äger rätten även att i brottmål föranstalta om erforderlig bevisning. I vida högre grad än i tvistemål är rätten i brottmål ansvarig för att utredningen blir fullständig. Särskilt ankommer på rätten att, oavsett vad den tilltalade anför till sitt försvar, beakta de omständigheter, som tala till hans förmån. Rätten måste även, i synnerhet om den tilltalade icke biträdes av kunnig försvarare, i viss mån vägleda den tilltalade vid utförande av hans talan.

I praxis har dock domstolens utredningsskyldighet kommit att tunnas ut i betydande mån jämfört med vad som var avsikten när bestämmelsen tillkom, vilket framför allt har varit en följd av att en kompetent och välorganiserad åklagarmyndighet byggts upp sedan dess. Utvecklingen på åklagarsidan och en ökad frekvens av offentliga försvarare har lett till att det numera råder en betydande enighet mellan domare, åklagare och advokater om att domstolen normalt bör spela endast en ”mottagande” roll och i första hand låta parterna själva stå för utredningen (se SOU 1982:26 s. 108).

Frågan om domstolarnas utredningsansvar har varit föremål för en intensiv debatt efter det att JK presenterade rapporten Felaktigt dömda (2006). I rapporten framfördes bl.a. den åsikten att domstolens utredningsansvar fortfarande är mycket långtgående (se a.a. s. 44 ff. och s. 485 ff. samt Rättssäkerheten i brottmål – ifrågasatt av Justitiekanslern, 2007, s. 41 ff. och s. 89 ff.).

Utredningen anser sig med hänsyn till sitt uppdrag inte ha anledning att behandla denna fråga närmare, utan konstaterar endast att domstolen inte har förstahandsansvaret för att utredningen är fullständig. Detta ansvar, som alltså innefattar att se

133

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

till att såväl sådant som talar till förmån som till nackdel för den tilltalade utreds och redovisas, vilar i stället på åklagaren. De nämnda bestämmelserna ger dock domstolen möjlighet att påverka utredningsmaterialet om åklagaren inte fullgör sin uppgift. Med tanke på de ovan beskrivna svårigheterna för åklagaren att vara lika aktiv till den tilltalades förmån som till dennes nackdel under brottmålsrättegången, utgör domstolens möjlighet att verka för utredningens fullständighet en trygghet för den tilltalade.

Sammanfattningsvis är det alltså utredningens åsikt att innebörden av det objektivitetskrav som vilar på åklagaren inte påverkas av att domstolen engageras i processen. Kravet på objektivitet gäller fortfarande för åklagaren.

När det gäller frågan om förekomsten av försvarare har betydelse för innebörden av åklagarens objektivitetsplikt under brottmålsrättegången kan hänvisas till de överväganden som utredningen redovisat i motsvarande fråga i föregående avsnitt. Här ska endast utredningens slutsatser i frågan återges kortfattat.

Om den tilltalade har försvarare eller inte saknar enligt utredningens uppfattning betydelse för det objektivitetskrav som vilar på åklagaren. Dennes skyldighet att beakta och säkerställa även sådant som är till förmån för den tilltalade är alltså i grunden densamma även om den tilltalade biträds av en försvarare. Eftersom försvararens uppgift är att leta upp och lyfta fram sådant som talar till förmån för den tilltalade, kan dock i praktiken den omständigheten att försvarare finns innebära att åklagaren får hjälp med att uppfylla objektivitetskravet och att efterforska sådant som talar till den tilltalades förmån. Att det finns en försvarare som utför sin uppgift väl innebär att åklagaren i större utsträckning kan rikta in sig på att styrka åtalet. Det grundläggande ansvaret för att objektivitetskravet iakttas ligger dock hela tiden kvar på åklagaren. Även i den nyss beskrivna situationen måste därför åklagaren fullt ut iaktta den redovisningsplikt som har beskrivits i föregående avsnitt. Får åklagaren under brottmålsrättegången kännedom om nya omständigheter som kan tala till den tilltalades förmån måste han eller hon redovisa dem för försvaret och domstolen. Annars har dessa inte någon möjlighet att få kännedom om det nya materialet.

Enligt utredningens mening innefattar objektivitetskravet en skyldighet för åklagaren att även under brottmålsrättegången söka efter sådant som talar till den tilltalades fördel. I praktiken torde detta krav inte medföra något större besvär för åklagaren. Att åtal

134

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

väcks innebär ju normalt sett att åklagaren anser sig ha utrett allt som bör utredas. Alla rimliga alternativa hypoteser bör då vara undersökta. Anledning för åklagaren att även efter att åtal har väckts vidta åtgärder torde då endast finnas om det på något sätt, t.ex. under ett förhör under huvudförhandlingen, framskymtar något som ger anledning att fundera över om utredningen är full- ständig eller om någon omständighet som kan vara till förmån för den tilltalade kan fås fram. Enligt utredningens mening består själva kärnan i objektivitetskravet sedan åtal väckts just av en skyldighet att vara vaksam på om något nytt kommer fram som talar till den tilltalades förmån och, om så sker, att utreda detta vidare.

Vid utredning av brott som omfattar flera misstänkta och där åtal väckts mot någon medan utredningen fortsätter beträffande övriga, kan sådant som kommer fram i den fortsatta förundersök- ningen medföra att åklagaren måste vidta utredningsåtgärder även vad avser den redan tilltalade.

Åklagarens förhållande till målsäganden kan vara besvärligt ur ett objektivitetsperspektiv. Om en målsägande som inte biträds av ett målsägandebiträde har ett enskilt anspråk mot den tilltalade, är åklagaren skyldig att förbereda och utföra denna talan åt målsäganden (se 22 kap. 2 § första stycket RB). I denna situation kan åklagaren behöva iaktta försiktighet vid sina kontakter med målsäganden för att undvika att ge intryck av att brista i objektivitet. Åklagarens stöd till målsäganden får inte ta sig sådana uttryck att det kan ge anledning att ifrågasätta om åklagaren uppfyller sin objektivitetsplikt. Om målsägandebiträde finns är risken för att åklagaren inte framstår som objektiv mindre, efter- som målsägandebiträdet då kan stödja och informera målsäganden inför och under rättegången. Det egentliga utredningsarbetet avseende brottet ankommer dock på åklagaren. Detta innebär att om det t.ex. genom målsägandebiträdet kommer fram nya uppgifter ligger det i åklagarens uppdrag att utreda dem närmare.

En viktig fråga är om det, med hänsyn till objektivitetsplikten åligger åklagaren att åberopa inte bara bevisning som styrker åtalet utan även bevisning som talar till den tilltalades förmån, t.ex. vittnen som under förundersökningen lämnat uppgifter som är gynnsamma för försvaret. Denna fråga måste ses i belysning av den tidigare behandlade frågan om objektivitetspliktens roll i samband med åtalsbeslutet (se avsnitt 5.4). När åklagaren på objektiva grunder bestämt sig för att väcka åtal med inriktning på ett visst händelseförlopp, får det enligt utredningens uppfattning anses ligga

135

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

i sakens natur att den bevisning som åklagaren åberopar är inriktad på att styrka åtalet. Någon på objektivitetsplikten grundad generell skyldighet för åklagaren att åberopa såväl bevisning som styrker åtalet som bevisning som talar emot ett bifall av detsamma kan inte finnas. Denna ståndpunkt ska alltså ses mot bakgrund av att utredningen anser att tyngdpunkterna i objektivitetskravet i skedet efter att förundersökningsprotokollet slutligt upprättats ligger dels i övervägandena om åtal ska väckas eller inte, dels – under förutsättning att åtal väcks – i att åklagaren under brottmåls- rättegången måste vara observant på om det kommer fram något nytt som talar till den tilltalades förmån.

Utgångspunkten är att det i första hand ankommer på den tilltalade och dennes försvarare att åberopa vittnen som talar till förmån för den tilltalade. Enligt utredningens mening kan det dock i vissa fall finnas anledning för åklagaren att, med hänsyn till objektivitetskravet, överväga att åberopa även vittnen som i och för sig inte krävs för att styrka åtalet. Den omständigheten att den tilltalade inte biträds av försvarare kan därvid få betydelse liksom framför allt om vittnet i fråga framstår som oberoende i förhållande till de inblandade personerna och därför kan förväntas komplettera bilden av det inträffade på ett objektivt sätt. I sammanhanget ska dessutom påpekas att en följd av att bevisbördan i brottmål vilar på åklagaren är att det kan ligga i dennes intresse som motpart till den tilltalade att även vittnen, som den tilltalade menar är gynnsamma för honom eller henne, hörs under rättegången. Åklagarens intresse av förhören hänför sig då till att visa att vittnenas uppgifter inte är gynnsamma för den tilltalade. Om sådana vittnen inte hörs riskerar åklagaren att inte kunna motbevisa vad den tilltalade anför till sitt försvar.

Det ska framhållas att det ofta finns godtagbara eller t.o.m. starka skäl för att åklagaren väljer att avstå från att åberopa ett sådant vittne som nämnts ovan. Som exempel kan nämnas att ett vittne under förundersökningen har lämnat en berättelse som ger den tilltalade alibi för brottstillfället, men åklagaren är övertygad om att vittnet ljuger. Om åklagaren i den situationen åberopade vittnet, vore det att uppmana till mened.

I stället för en skyldighet att åberopa den typen av bevisning innebär objektivitetskravet enligt utredningens uppfattning att åklagaren under huvudförhandlingen vid sin sakframställning inte ensidigt bör lägga fram vad som talar emot den tilltalade. Även omständigheter i det faktiska händelseförloppet som enligt

136

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

åklagarens uppfattning talar till den tilltalades förmån bör nämnas. Det får anses vara ett viktigt inslag i objektivitetsplikten att åklagaren under sakframställningen ger en allsidig bild av händelse- förloppet.

När åklagaren förhör parter och vittnen under huvud- förhandlingen bör det ske utan hänsyn till att svaret kan bli till förmån för den tilltalade. Åklagaren bör vara lyhörd för om det skymtar fram omständigheter som denne inte tidigare lagt märke till och som kan tala till den tilltalades förmån. Om försvararen missar att ställa en fråga som kan leda till att något som gynnar den tilltalade kommer fram, bör åklagaren ställa frågan.

I sin plädering bör åklagaren göra en objektiv värdering av vad som förekommit under förhandlingen. Han eller hon bör vidare ta upp omständigheter som talar till den tilltalades förmån även innan försvaret gör det.

Objektivitetskravet under brottmålsrättegången innefattar även en skyldighet för åklagaren att överväga att lägga ned åtalet om det kommer fram nya fakta som ändrar bevisläget så att denne inte längre kan förvänta sig en fällande dom.

Slutsatsen att objektivitetskravet gäller för åklagaren även sedan åtal har väckts, vilar på att åklagaren har en grundläggande skyldighet att verka för en materiellt riktig dom. Det innebär att om det efter att en dom har meddelats kommer fram något som gör åklagaren övertygad om att domen innehåller uppenbara eller betydande felaktigheter, kan det till följd av nämnda skyldighet åligga honom eller henne att verka för ett överklagande, framför allt om den enskilde saknar möjlighet att agera själv (se det i avsnitt 4.2.3 redovisade JO-avgörandet, beslut 2010-09-08, dnr 7245-2009, vari en åklagare kritiserades för att hon, trots att den tilltalade motsatte sig det, återkallat sitt överklagande till den tilltalades nackdel i ett narkotikamål sedan det efter överklagandetidens utgång hade kommit fram bevisning för att narkotikan hade en ovanligt låg renhetsgrad).

Utredningens överväganden rörande innebörden av objektivi- tetsprincipen har avsett skedena före förundersökningen, under förundersökningen och under brottmålsrättegången. Objektivitets- principen upphör dock inte att gälla i och med att det finns en lagakraftvunnen dom. Objektivitetsprincipen gäller också som utgångspunkt när åklagaren ska ta ställning till om en för- undersökning bör återupptas sedan en fällande dom i brottmål vunnit laga kraft (se JO 2000/01 s. 69 och JO 2007/08 s. 87).

137

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

5.6Författningsreglering av objektivitetsprincipen

Bedömning: Objektivitetsprincipen bör regleras i lag vad gäller såväl skedet före förundersökningen som skedet efter denna.

När det gäller brottsutredande verksamhet är objektivitets- principen i dag lagfäst endast beträffande själva förundersökningen (23 kap. 4 § RB). Som konstaterats i inledningen till detta kapitel anses dock principen även utan uttryckliga lagbestämmelser gälla såväl före som efter en avslutad förundersökning. Frågan är om det finns skäl att ändra eller komplettera den nuvarande lagregleringen om objektivitet vid utredning av brott.

Av den analys som utredningen presenterat angående objektivi- tetsprincipens innebörd före och under förundersökningen samt under brottmålsrättegången framgår hur viktig den är för säker- ställandet av att oskyldiga personer inte ska dömas för brott. Utredningen har bl.a. pekat på vikten av att objektivitetsprincipen iakttas redan från den första utredningsåtgärden, eftersom det annars finns risk för att bevisning som talar för en persons oskuld går förlorad och för att utredaren blir så färgad av sin egen övertygelse att denne inte kan ta till sig eller objektivt värdera material som kommer fram under den fortsatta utredningen. Vad gäller objektivitetsprincipens innebörd under brottmålsrättegången har utredningen bl.a. framhållit att åklagaren även i detta skede har till uppgift att verka för en materiellt riktig dom och att det därför åligger denne att vara vaksam på om det kommer fram något nytt som talar till den tilltalades förmån och som ger anledning att överväga om utredningen behöver kompletteras. Med hänsyn till att objektivitetskravet är av så grundläggande betydelse för tryggandet av den enskildes rättssäkerhet anser utredningen att kravet bör vara författningsreglerat såväl före och under förundersökningen som under brottmålsrättegången.

I de följande avsnitten redovisar utredningen sina överväganden i frågorna om hur en reglering av objektivitetskravet före och efter förundersökningen bör utformas samt var den bör placeras. Utredningen överväger även om det, mot bakgrund av den analys av objektivitetskravets innebörd under förundersökningen som gjorts ovan i avsnitt 5.4, finns behov av att ändra innehållet i bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB om objektivitet under förunder- sökningen.

138

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

5.6.1En reglering av objektivitetsprincipen före förundersökningen

Förslag: Kravet på objektivitet vid brottsutredande verksamhet som sker innan en förundersökning har inletts ska regleras i 23 kap. RB och omfatta alla brottsutredande myndigheter.

Som konstaterats i avsnitt 5.3 gäller objektivitetsprincipen före förundersökningen för alla som har till uppdrag att delta i brotts- utredande verksamhet, dvs. polis, åklagare och tjänstemän hos andra brottsutredande myndigheter. Frågan är var en reglering av objektivitetskravet i detta skede bör placeras för att täcka in alla som omfattas av den och hur den bör utformas för att det ska framgå att kravet gäller redan från det att den allra första åtgärden med brottsutredande syfte vidtas.

Till att börja med kan konstateras att det i rättegångsbalken inte finns något kapitel som direkt reglerar skedet före förunder- sökningen och som av det skälet framstår som naturligt att placera en objektivitetsbestämmelse för detta skede i.

Vad gäller åklagarna finns i och för sig i 7 kap. RB bestämmelser som särskilt tar sikte på dem, men dessa är främst av organisatorisk karaktär snarare än konkreta regler för hur åklagaruppgiften ska utföras. Att placera en bestämmelse om objektivitet före för- undersökningen där framstår därför som mindre lämpligt.

I 23 kap. RB, som enligt sin rubrik upptar bestämmelser om förundersökningen, finns även viss reglering som avser skedet före förundersökningen. Exempelvis finns i 3 § tredje stycket föreskrifter om s.k. primärutredning. Bestämmelsen ger polisman rätt att, innan förundersökning hunnit inledas, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. Om regleringen av objektivitetskravet före för- undersökningen ska föras in i rättegångsbalken, anser utredningen att det ligger närmast till hands att placera den i detta kapitel. Eftersom 4 § innehåller bestämmelsen om objektivitet under förundersökningen, uppnås med en sådan placering dessutom att regleringen av objektivitetskravet vid utredning av brott blir sammanhållen och lätt att överblicka.

Beträffande samtliga brottsutredande myndigheter utom Åklagarmyndigheten skulle ett alternativ kunna vara att föra in en bestämmelse om objektivitetskrav före förundersökningen i de

139

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

speciallagar som reglerar respektive myndighets brottsutredande verksamhet. Även om det förslag till en samlad lagreglering av Kustbevakningens rättsliga befogenheter som regeringen förväntas lägga fram under våren 2011 antas av riksdagen (se närmare om detta i avsnitt 15.4.8), handlar det dock om ett flertal lagar. Utöver den förväntade nya lagen berörs polislagen (1984:387), lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott och lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. En nackdel med en sådan reglering är att den blir splittrad. Därtill kommer att åklagarnas brottsutredande verksamhet inte kommer att täckas in. När det gäller regleringen av åklagarnas objektivitetsplikt före förundersökningen finns det enligt utredningens mening inte något egentligt alternativ till att placera denna i rättegångsbalken.

Med hänsyn till det nu anförda gör utredningen bedömningen att det är mest lämpligt att reglera objektivitetskravet under skedet före förundersökningen med avseende på alla brottsutredande myndigheter i rättegångsbalken, närmare bestämt i 23 kapitlet.

5.6.2Bör nuvarande reglering om objektivitet under förundersökningen ändras?

Bedömning: Den nuvarande bestämmelsen om objektivitet under förundersökningen bör inte ändras i sak.

Objektivitetsbestämmelsen i 23 kap. 4 § RB har följande lydelse.

Vid förundersökning skola ej blott de omständigheter, som tala emot den misstänkte, utan även de som äro gynnsamma för honom beaktas och bevis, som är till hans förmån, tillvaratagas.

Mot bakgrund av den analys av objektivitetskravet som utredning- en redovisat i avsnitt 5.4 finns det anledning att fråga sig om bestämmelsen i 23 kap. 4 § RB väl speglar innebörden av objektivitetskravet eller om det finns ett behov av att ändra bestämmelsen i sak.

I nämnda analys av objektivitetskravet under förundersökningen har utredningen kommit fram till att det innefattar en skyldighet för utredaren att överväga alternativa hypoteser och att utreda

140

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

sådana som framstår som rimliga (när det fortsättningsvis i detta avsnitt talas om alternativa hypoteser avses enbart sådana som framstår som rimliga). Utredningen har vidare framhållit att skyldigheten att beakta och ta till vara omständigheter och bevis som talar till den misstänktes förmån inte är inskränkt till material som utredaren händelsevis råkar på under utredningen, utan att objektivitetskravet även innebär att utredaren måste söka efter sådant som talar för alternativa hypoteser.

Det skulle kunna göras gällande att objektivitetsbestämmelsens nuvarande ordalydelse inte klart ger uttryck för skyldigheten att överväga och utreda alternativa hypoteser eller för skyldigheten att söka efter material som stödjer sådana hypoteser. För att kravet på att beakta och ta till vara material som talar till förmån för den misstänkte ska kunna uppfyllas, är det dock en naturlig förut- sättning att utredaren också överväger vilka alternativa händelse- förlopp som kan finnas. Det är ju omständigheter och bevis som stödjer alternativa hypoteser som utgör det material som talar till förmån för den misstänkte. Vidare menar utredningen att termen beakta får anses innefatta även söka efter. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att den nuvarande objektivitets- bestämmelsens lydelse på ett tillräckligt sätt återger kärnan i objektivitetskravet under förundersökningen. Enligt utredningens mening finns det därför inte något behov av att ändra innehållet i denna bestämmelse.

5.6.3En reglering av objektivitetsprincipen under brottmålsrättegången

Förslag: En bestämmelse om att objektivitetsprincipen gäller för åklagaren även sedan åtal väckts ska föras in i 45 kap. RB.

Som utredningen har konstaterat i avsnitt 5.5 upphör inte objektivitetsprincipen att gälla för att förundersökningen avslutas. Såväl åklagare som poliser och tjänstemän vid andra brotts- utredande myndigheter måste fortsätta att iaktta objektivitets- principen i den mån de är engagerade i skedet efter för- undersökningen.

Poliser och tjänstemän vid andra brottsutredande myndigheter har normalt slutfört sitt brottsutredande arbete i och med att för-

141

Överväganden och förslag angående objektivitetskravet

SOU 2011:45

undersökningen är klar. I de fall det blir aktuellt för dem att vidta ytterligare utredningsåtgärder efter att åtal väckts, är det antingen därför att åklagaren, t.ex. på grund av att något nytt kommit fram efter att förundersökningen avslutats, anser att utredningen behöver kompletteras eller för att domstolen förordnar om ytterligare utredningsåtgärder (se bl.a. 45 kap. 11 § och 46 kap. 12 § RB). Vid en sådan kompletterande förundersökning gäller enligt 23 kap. 23 § RB i tillämpliga delar vad som stadgas i 23 kap. RB. Detta innebär att bestämmelsen om objektivitet i 23 kap. 4 § RB blir tillämplig i dessa situationer.

För åklagaren förhåller det sig annorlunda. Skedet efter förundersökningen är speciellt för åklagaren, eftersom han eller hon, om åtal väcks, därefter blir part i målet och då aktivt ska driva processen mot den tilltalade. Det finns ingen lagreglering av det krav på objektivitet som utredningen har slagit fast gäller för åklagaren såväl vid övervägandena kring om åtal ska väckas som efter det att åtal väckts och under hela brottmålsrättegången (bortsett från den ovan beskrivna situationen när åklagaren vidtar kompletterande utredningsåtgärder). För att tydliggöra att objektivitetskravet fortsätter att gälla för åklagaren även efter att förundersökningen har avslutats, föreslår utredningen att det införs en lagregel om detta.

När det gäller placeringen av en regel om åklagarens objektivitetsplikt efter förundersökningen, finns det enligt utredningen framför allt tre alternativ; 23, 45 eller 46 kap. RB.

46 kap. RB innehåller bestämmelser om huvudförhandling i mål där det förs allmänt åtal. Bestämmelsen om åklagarens objektivitet efter förundersökningen bör dock inte enbart omfatta huvud- förhandlingen, utan även skedet från det att förundersökningen avslutas och fram till det att huvudförhandlingen inleds. Mot bakgrund härav anser utredningen att bestämmelsen inte bör placeras i 46 kap. RB.

Ett alternativ är att samla all reglering rörande objektivitets- kravet i 23 kap. 4 § RB. En sådan placering ger en god helhetsbild av objektivitetskravet. Regeln bör då också kunna utformas så att det framgår att det inte finns någon ”punkt” när objektivitetskravet upphör att gälla och därmed komma att omfatta även skedet efter laga kraftvunnen dom. Eftersom 23 kap. RB handlar om förundersökning menar dock utredningen att det finns en risk att bestämmelsen blir alltför undanskymd och svår att hitta om den placeras där.

142

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

Juristkommissionen, som tillsattes med anledning av mordet på statsminister Olof Palme, uttalade att förundersökningsledarens uppgifter är (SOU 1987:72 Del 2 s. 296)

–att dra upp riktlinjer för utredningsarbetet,

–att besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som ankommer på förundersökningsledaren,

–att fortlöpande följa utredningsarbetet, göra bedömningar och ge direktiv för fortsatta åtgärder,

–att avsluta utredningsarbetet helt eller delvis så snart förhållandena ger anledning till det

–samt att utöva kontroll över att utredningen bedrivs objektivt och på ett sätt som tillgodoser enskildas rättssäkerhetsintressen.

6.1.1Åklagarens särskilda befogenheter under förundersökningen

Som nämnts har åklagaren vissa befogenheter som en polisiär förundersökningsledare saknar. Framställningar till domstol om åtgärder från domstolen under förundersökningen är i princip förbehållet åklagare. Det gäller t.ex. skyldigheten att vid behov hos rätten begära rättspsykiatrisk undersökning (10 § FUK) samt möjligheterna att begära förordnande av sakkunnig (23 kap. 14 § RB) och bevisupptagning inför rätten under förundersökningen (15 § samma kapitel). Åklagarinträde kan också komma att aktualiseras vid eventuella domstolsprövningar av t.ex. beslag eller kvarhållande av försändelser (27 kap. 6 resp. 9 §§ RB). I lag och förordning anges dock bara att befogenheterna ankommer på förundersökningsledaren. Ett undantag är framställning angående förordnande av särskild företrädare för barn där åklagaren särskilt utpekas som behörig (4 § lagen [1999:997] om särskild företrädare för barn). Av ÅFS 2005:9 framgår emellertid att åklagaren ska överta förundersökningsledningen när annan åtgärd än förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde krävs under utredningen. Behörigheten för polisiära förundersöknings- ledare att begära förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde tillkom 2009 genom en ändring i de angivna föreskrifterna. Ändringen kan få till följd att en relativt ansenlig mängd polisledda brottsutredningar, där framställningar om målsägandebiträde och offentlig försvarare påkallas, inte längre

146

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

endast av denna anledning behöver överlämnas till åklagare för övertagande av förundersökningsledningen.

I bestämmelserna om tvångsmedel i 24–28 kap. RB anges vem som har behörighet att fatta beslut, vilket kan vara rätten, åklagaren, undersökningsledaren och i förekommande fall även en enskild polisman. Enligt ÅFS 2005:9 ska dock åklagare överta ledningen av förundersökningen när fråga uppkommer om användande av annat tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB än hus- rannsakan som inte är av större omfattning, avspärrning, förbud m.m. för säkerställande av utredning om brott, kroppsvisitation, kroppsbesiktning och beslag. Ledningen av förundersökningen kan sedan åtgärden vidtagits och det i övrigt befinns lämpligt återföras till polismyndigheten, utom i fall då det förekommit ett samman- hängande frihetsberövande på mer än 24 timmar (jfr 19 a § lagen [1974:202] om beräkning av strafftid m.m.).

Andra uppgifter som exklusivt ankommer på åklagaren som förundersökningsledare är

–att pröva ansökningar om besöksförbud (7 § lagen [1988:688] om besöksförbud),

–att föra bevistalan (38 § lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare),

–att fatta beslut om inhämtande av personutredning (2 § lagen [1991:2041] om särskild personutredning i brottmål, m.m.),

–att hantera internationella frågor rörande utlämning, över- lämnande eller överföring av lagföring m.m.,

–att besluta om förundersökningsbegränsning,

–att besluta om åtalsunderlåtelse

–samt att företa särskild åtalsprövning.

6.2Åklagares rätt att begära biträde av polismyndigheten m.m.

Av 23 kap. 3 § andra stycket RB framgår att när förundersökningen leds av åklagare får han eller hon vid undersökningens verkställande anlita biträde av polismyndigheten samt uppdra åt polisman att vidta en viss åtgärd, om dess beskaffenhet tillåter det, inom ramen för förundersökningen. Grunden för bestämmelsen är vad som förefaller tämligen självklart, nämligen att det inte är rimligt att åklagaren vidtar alla åtgärder i en utredning själv. Även om det inte möter några lagliga hinder för en åklagare att bedriva för-

147

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

undersökning utan biträde av polispersonal får det anses vara en högst teoretisk situation. Åklagarmyndighetens resurser är inte dimensionerade för en sådan ordning samtidigt som en åklagare saknar de befogenheter som en polisman har när det gäller våldsanvändning för att genomföra åtgärder i tjänsten.

Bestämmelsen är utformad på så sätt att åklagaren ges en rätt att använda polispersonal. Polismyndigheten är dock inte skyldig att alltid ställa personal till förfogande, vilket kan sägas innebära att åklagaren är beroende av ett väl fungerande samarbete för att kunna få tillgång till utredningsresurser av olika slag. Åklagarmyndigheten har alltså inte någon rätt eller möjlighet att styra polisens resurs- användning med undantag för den biträdesrätt som rättegångs- balken ger. Dessa regler tar emellertid sikte endast på åklagarens möjlighet inom ramen för en specifik förundersökning. Frågor som rör polisens interna organisation, den praktiska arbetsledningen, fördelning av arbetsuppgifterna, semesterplanering och annat som hör samman med tjänstgöringstider m.m., ekonomiska frågor, arbetarskydd etc. – dvs. frågor som typiskt sett ankommer på arbetsgivaren – ligger utanför förundersökningsledarens uppgifter.

Det kan i sammanhanget nämnas att företrädare för Åklagar- myndigheten enligt 2 kap. 9 § polisförordningen (1998:1558) har rätt att delta i och yttra sig vid polisstyrelsens och polisnämndernas sammanträden och att få sin mening antecknad till protokollet. Vidare är polismyndigheten ålagd att vid planering och uppföljning av polisverksamheten nära samverka med Åklagarmyndigheten (3 kap. 4 § nämnda förordning).

Polismyndigheten kan alltså, när åklagaren begär biträde, i princip hänvisa till att resurser saknas för att genomföra de direktiv som åklagaren gett. En inte helt ovanlig situation är att åklagaren i en åklagarledd förundersökning ger direktiv om utrednings- åtgärder, men att dessa inte verkställs eller i vart fall kraftigt fördröjs på grund av att polisen saknar resurser för ändamålet. Saken rör i dessa fall inte sällan bedrägerier och andra liknande brottstyper med låg prioritet. Grov brottslighet är däremot regelmässigt högprioriterad och torde inte drabbas av detta. Myndigheternas intressen av att snabbt utreda och lagföra sådan brottslighet sammanfaller i regel.

Justitieombudsmannen (JO) har under senare år meddelat ett stort antal beslut där han funnit skäl att kritisera i huvudsak polisen för långa handläggningstider i den brottsutredande verksamheten. Kritik har även framförts mot åklagare och har till stor del bestått i

148

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

att denne inte varit tillräckligt pådrivande för att förmå polisen att vidta de åtgärder som han eller hon redan gett direktiv om (se t.ex. JO 2003/04 s. 82 och JO 2004/05 s. 85 och 90). JO har påpekat att åklagaren i en sådan situation inte bör nöja sig med att skicka påminnelser till polisen utan även personligen bör kontakta utredaren eller dennes chef för att höra efter vilka utrednings- åtgärder som vidtagits. Om inte detta ger önskad effekt, bör åklagaren vända sig till kammarchefen som i sin tur får föra ärendet vidare till högre polisiära befattningshavare.

JO:s kritik har föranlett Åklagarmyndigheten att utfärda föreskrifter och allmänna råd om bevakning och uppföljning av pågående förundersökningar (ÅFS 2007:5). I korthet överens- stämmer dessa med den uppfattning JO haft om hur förunder- sökningsledaren och kammarchefen bör agera i situationer med långsam handläggning. Åklagaren är enligt föreskrifterna t.ex. ålagd att minst en gång varannan månad göra en genomgång av de ärenden som vederbörande ansvarar för. Den ansvarige åklagaren bör vidare underrätta kammarchefen i det fall påstötningar i olika former gjorts vid minst tre tillfällen eller åtta månader förflutit utan att utredningen förts framåt. Vidtagna åtgärder i aktuellt syfte ska också enligt föreskrifterna dokumenteras.

Justitiekanslern (JK) har i ett ärende från 1988 (JK-beslut 1988 s. 82) berört frågan om rätten för polisen att vägra biträde då grunden varit en annan än resursbrist. Saken avsåg handläggningen av en åklagarledd förundersökning där Rikskriminalpolisen biträdde. Åklagaren hade begärt att ett förhör skulle hållas med en misstänkt person som befann sig utomlands. Rikskriminalpolisen hänsköt frågan till Rikspolisstyrelsen som avslog åklagarens begäran. Avslaget grundade sig på att den av åklagaren begärda medverkan från Rikskriminalpolisen inte stått i rimlig relation till den resursinsats som skulle krävas och till det förutsedda resultatet av åtgärden. Rikspolisstyrelsen angav även i sitt svar till JK att en åklagares begäran om utredningsbiträde torde kunna ifrågasättas på grundval av legalitets-, behovs- eller proportionalitetsprincipen. JK konstaterade angående tillämpligheten av legalitetsprincipen att det av allmänna rättsgrundsatser följer att polismyndigheten kan vägra biträde i det fall åklagaren beslutar om en åtgärd som står i uppenbar strid mot lag. JK uttalade vidare att Rikspolisstyrelsens uppfattning skulle kunna tolkas så att polismyndigheten inte bara i extrema fall utan rent allmänt skulle ha rätt att pröva lagligheten av en åtgärd som beslutats av åklagare. En sådan överprövnings- eller

149

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

tillsynsuppgift ankom det enligt JK uppenbarligen inte på polis- myndigheten att fullgöra. Likaledes skulle en självständig prövning från polisiärt håll av åklagarens ställningstagande i en förundersök- ning med avseende på behovs- eller proportionalitetsprincipen i grunden strida mot den ansvarsfördelning som gäller för förunder- sökningsförfarandet. Enligt JK förelåg inte någon oklarhet om vad som författningsenligt gäller beträffande åklagarens befogenheter och ansvar och inte heller den rollfördelning som föreligger mellan åklagaren som förundersökningsledare och polismyndigheten.

6.3Åklagarens allmänna befogenheter att styra det polisiära arbetet under förundersökningen

När åklagaren som förundersökningsledare tilldelats resurser upp- kommer frågan hur långt dennes allmänna befogenheter sträcker sig när det gäller att styra polisens arbete under utredningen. Den ovan nämnda Juristkommissionen behandlade frågan i sin rapport (a.a. s. 111 ff.) och konstaterade att den rättsliga regleringen i RB och FUK enbart erbjuder en ram för hur brottsutredningar ska ledas och bedrivas. Utgångspunkten borde enligt kommissionen vara syftena med en förundersökning där rättegång och dom i slutändan är det styrande perspektivet. Eftersom det ankommer på åklagaren att föra talan i domstol är det rimligen lagstiftarens avsikt att denne också har det avgörande inflytandet när det gäller underlaget för utförandet av uppgiften. Enligt Juristkommissionen måste emellertid beaktas att polisen besitter särskild kompetens och särskilda resurser när det gäller brottsutredning i allmänhet. Även om åklagaren formellt leder förundersökningen är det ofrånkomligt att polisen i det praktiska genomförandet har ett ansvar för spanings- och utredningsarbetets bedrivande. Till detta kommer, vilket särskilt gör sig gällande i stora resurskrävande utredningar, polisens ansvar för resursanvändning och därtill hörande frågor av organisatorisk och administrativ natur.

Enligt kommissionen fyller åklagarens förundersöknings- ledarskap främst två funktioner. Den ena är en tillsyns- och kontrollfunktion innebärande att åklagaren svarar för att utredningen bedrivs snabbt och effektivt och för att kravet på objektivitet upprätthålls. Den andra är ledningsfunktionen. En fungerande förundersökningsverksamhet förutsätter att det vid delade meningar finns någon som ytterst har ansvar och

150

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

bestämmanderätt i fråga om utredningens uppläggning och genom- förande. Den uppgiften åvilar förundersökningsledaren. Vad som enligt Juristkommissionen emellertid kan vålla problem är att bestämmanderätten när det gäller utredningens uppläggning och genomförande i den praktiska tillämpningen kan vara svår att avgränsa mot polismyndighetens ansvar för polisarbetets organisa- tion, för resursanvändningen och för ledningen av spaningsarbetet. Kommissionen anförde vidare att det i olika sammanhang pekats på att ansvarsområdena är sådana att det föreligger risk för ett slags dubbelkommando. Det framhölls dock att i praktiken skulle avgränsningsproblemen med få undantag lösa sig på ett naturligt och enkelt sätt genom att åklagaren endast beslutar om sådana åtgärder han eller hon vill ha utförda medan polisen beslutar hur spaningsarbetet lämpligast bör utföras. Enligt en uppfattning i den debatt som vid tidpunkten fördes skulle detta också vara så långt som åklagarens befogenheter sträckte sig. Resursfrågor och polis- taktiska överväganden skulle uteslutande ankomma på polisiära beslutsfattare.

I normala fall är en sådan uppdelning både praktisk och ända- målsenlig enligt kommissionen. Åklagarens möjligheter att effektivt styra förundersökningen i händelse av meningsskiljaktig- heter mellan polis och åklagare skulle dock minska om kompetens- fördelningen drogs upp efter dessa riktlinjer. Juristkommissionens slutsats blev, mot bakgrund av de förutsättningar angående innebörden av förundersökningsledarskapet som angivits, att åklagarens formella befogenheter borde sträcka sig längre än så. Resonemanget mynnade ut i följande uttalande (a.a. s. 113).

I förundersökningsledaruppgiften måste anses ingå inte endast det yttersta ansvaret för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas utan principiellt också ett ansvar för på vilket sätt de genomförs och hur olika åtgärder skall prioriteras sinsemellan. Vad gäller resursanvändning och organisation kan åklagaren alltid framställa önskemål hos polismyndigheten när dess biträde begärs med stöd av 23 kap. 3 § tredje stycket RB. Polismyndigheten är visserligen inte skyldig att lämna det biträde som begärs om det t.ex. saknas resurser för ändamålet, men torde inte kunna vägra på grunder som har att göra med en bedömning av hur förundersökningen från utrednings- synpunkt bör läggas upp eller inriktas. Har åklagaren begärt och fått ett visst antal polismän tilldelade för förundersökningen, torde han därefter kunna förfoga över vilka uppgifter de skall tilldelas och hur arbetet skall bedrivas.

151

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

6.4Närmare om Granskningskommissionens slutsatser i fråga om ansvar m.m.

En fråga som anknyter till utredningens direktiv är om det tämligen vidsträckta ansvar som åligger förundersökningsledaren, och som särskilt berör åklagaren som undersökningsledare, framstår som rimligt och ändamålsenligt.

Problematiken har berörts av Granskningskommissionen som även denna tillsattes efter mordet på statsminister Olof Palme. I arbetet ingick att göra bedömningar och värderingar av brotts- utredningsarbetet med anledning av mordet. Eftersom förunder- sökningen då redan varit föremål för granskningar av tidigare kommissioner angavs i direktiven att granskningen i första hand skulle avse det som inte tidigare behandlats. 1999 lämnade kommissionen slutbetänkandet Brottsutredningen efter mordet på statsminister Olof Palme (SOU 1999:88). Utredningen konstaterade bl.a. följande (s. 990 f.).

Förundersökningsledaren förfogar inte över polisens resurser, men har likväl ett ansvar för att de resurser som används i den förundersökning det gäller används på ett riktigt sätt.

---

Vårt intryck är emellertid att det helt och hållet betraktas som polisens ensak hur det skall förfaras i dessa för utredningsarbetets uppläggning och resursanvändning ändå centrala frågor. Det saknas alltså en ledningsstyrning från förundersökningsledningens sida. – Som vi förstått förundersökningsledningen anser den inte att den har något ansvar för eller inflytande över förhållanden av detta slag.

Angående rollfördelningen mellan åklagare och polis uttalade kommissionen bl.a. följande (s. 994 ff.).

Det synes väl vara så att såväl förundersökningsledningen som polisen finner det naturligt att de utgör olika organisationer som svarar för olika delar av mordutredningen eller svarar för den på olika sätt. Att detta är ägnat att göra ansvarsfördelningen svårbelyst behöver inte utvecklas. Det öppnar för att placera ansvaret i det utrymme som uppstår mellan dessa bägge organisationer, dvs. det hamnar ”mellan stolarna”.

När vi till förundersökningsledningen och spaningsledningen ställt frågan: vem har ansvaret för att detta brott klaras upp? har de bägge svarat, att det är gemensamt. Från förundersökningsledningens sida har därefter tillagts, att förundersökningsledaren har det slutliga ansvaret. Så måste det också förhålla sig; det följer av att förunder- sökningsledaren enligt lag leder förundersökningen. Gemensamt kan ansvaret vara såtillvida, att alla som arbetar med en fråga som denna

152

SOU 2011:45 Förundersökningsledarens ansvar

har ansvar för att arbetet blir framgångsrikt. Men såväl det reella som det formella ansvaret för att detta mord skall klaras upp ligger på förundersökningsledaren.

I praktiken synes de som är verksamma med brottsutrednings- arbetet emellertid inte uppfatta ansvarsfrågan på det sätt de säger sig göra. Om förundersökningsledningen fullt ut tog konsekvenserna av detta ansvar skulle den styra och lägga sig i polisarbetet på ett sätt som ganska snart skulle kunna äventyra samarbetsklimatet och leda till motsättningar liknande dem som uppkom det första utredningsåret. Det torde vara ett av skälen till att ledningsansvaret från förundersök- ningsledningens sida utövas med distans. Konsekvensen blir att förundersökningsledaren ansvarar för saker han eller hon valt att inte styra eller lägga sig i.

---

Vår grundläggande iakttagelse är att åklagaren som förundersöknings- ledare sakligt sett intresserar sig olika mycket för olika delar av det totala utredningsarbetet, men likväl ansvarar för helheten. När --- på sin tid uttalade att han som förundersökningsledare inte ville vara ansvarig för polisarbetet som han inte kontrollerade, var detta juridiskt tvivelaktigt, eftersom han formellt hade ansvar för detta. Men det var i sak begripligt. Det ledde som bekant till att förundersöknings- ledarskapet delades.

---

Den ordning som kommit att stadfästas är att åklagaren som förundersökningsledare formellt skall ansvara för sådant som han eller hon de facto inte kontrollerar, och som de inblandade parterna – polis och åklagare – inte heller anser att åklagaren skall lägga sig i. Det betyder att det formella och det sakliga ansvaret inte är kongruenta, vilket i sin tur lägger grunden för de brister, spänningar och oklarheter som vi iakttagit ---. Vi anser att denna oklarhet --- motverkat möjligheten att under samlad ledning och tydligt ansvar bedriva en effektiv mordutredning.

6.5Frågan om skilda organisationer

Problematiken kring åklagarens begränsade möjligheter att styra över polisens resurser aktualiserar frågan om den organisatoriska strukturen av brottsutredningsverksamheten. Tidigare utredningar har i olika sammanhang kommit att beröra saken.

Åklagarutredningen – 90, som hade i uppdrag att utreda åklagar- verksamheten och förundersökningsreglerna och som i juni 1992 överlämnade betänkandet Ett reformerat åklagarväsende, ansåg att den nuvarande ordningen med åklagare och polis i skilda organisa- tioner skulle bibehållas. Utredningen beskrev tre huvudmodeller för möjlig organisationsstruktur. Den ena var enligt nuvarande

153

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

ordning. En andra modell gick ut på att kriminalpolisverksamheten överflyttades till åklagarväsendet och den tredje modellen bestod av att åklagarna flyttades över till polisen. Utredningens argument för att inte göra några grundläggande ändringar i den rådande strukturen var huvudsakligen att den tillsyns- och kontrollfunktion som åklagarna har över polisens utredningsarbete skulle kunna bibehållas och att rättssäkerheten i den brottsbekämpande verksamheten bäst gynnades på så vis (se SOU 1992:61 Del A s. 323 ff.). Utredningen ansåg dock att en utvidgning av samarbetet mellan myndigheterna var angeläget. Det anfördes bl.a. att åklagaren har en roll att spela när det gäller resursprioriteringar och att han eller hon därför ska ges ett inflytande över prioriterings- frågorna på lokal nivå. Företrädare för Åklagarmyndigheten föreslogs få rätt och skyldighet att närvara i polisstyrelsen när frågor som berörde åklagarverksamheten behandlades.

Till skillnad från Åklagarutredningen – 90 bedömde Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) i delbetänkandet

En ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare

(SOU 2005:84) att åklagarnas tillsyns- och kontrollfunktion kan upprätthållas även om man tillhör samma organisation som polisen. BRU menade att med en tydlig roll- och ansvarsfördelning behövde det grundläggande kravet på rättssäkerhet inte äventyras med en gemensam organisation. Det anfördes att en avgörande nackdel med den nuvarande organisationsstrukturen är att polisen efter egen bedömning ställer resurser till förfogande för den brottsutredning som åklagaren leder. Det hade enligt utredningen varit bättre om polis och åklagare på det lokala planet tillhört samma organisation och där arbetat efter samma prioriteringar. Emellertid omfattades inte frågan om polis och åklagare bör inordnas i en och samma organisation av de direktiv som givits utredningen, varför den ansåg sig förhindrad att föreslå en sådan förändring. Det konstaterades att en av bristerna i den rådande ordningen är att åklagaren inte har några som helst formella möjligheter att beordra fram de polisresurser som kan behövas i en brottsutredning och att polisen inte heller har någon uttrycklig skyldighet att avdela de utredningsresurser som behövs. Utredningen föreslog att polismyndigheten efter samråd med Åklagarmyndigheten skulle avdela resurser för den verksamhet som åklagaren leder. På så vis skulle polismyndigheternas ansvar att ställa resurser till åklagarens förfogande tydliggöras (a.a. s. 177 f.)

154

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

6.6Något om den tidigare s.k. anvisningsrätten och det odelbara förundersökningsledarskapet

Tidigare angavs i 23 kap. 3 § andra stycket RB att åklagare hade rätt att meddela anvisningar för förundersökningens bedrivande då polismyndigheten var förundersökningsledare. Den s.k. anvisnings- rätten togs bort genom en lagändring som trädde i kraft 1995. Regeringen uttalade att om en åklagare anser sig behöva meddela formella anvisningar så är den naturliga åtgärden att han utnyttjar sin rätt att överta ledningen av förundersökningen. Därigenom tvingas han också ta ansvar för sina anvisningar. Det påpekades dock att detta inte innebär att åklagare inte ska ge ska råd och synpunkter när sådana efterfrågas i de fall polisen leder förundersökningen. Tvärtom ansågs en sådan dialog ofta vara angelägen (prop. 1994/95:23 s. 82).

En fråga som är nära knuten till den om anvisningsrätten, och vice versa, gäller förundersökningsledningens odelbarhet, som något berörts i det föregående. Rättsläget om tillåtligheten av att låta dela förundersökningsledarskapet var tidigare oklart. I köl- vattnet av utredningen om mordet på statsminister Olof Palme och de konflikter som i samband därmed kom att uppstå mellan polis och åklagare tillsattes den tidigare nämnda Juristkommissionen samt vad som kom att kallas den parlamentariska kommissionen. Den förstnämnda kommissionen ansåg att ett delat förunder- sökningsledarskap kan föra med sig allvarliga risker och då inte enbart risken för mer eller mindre öppna konflikter mellan åklagare och polis. Den mest väsentliga invändningen är enligt kommissionen att man kan förledas att begränsa utredningen i den del som avskiljs från förundersökningen i övrigt för att ställas under åklagarens ledning. För att rätt kunna bedöma grunden för misstankarna mot en viss person måste åklagaren ha överblick över utredningen i dess helhet och därmed underlag för att avgöra vilka andra möjligheter som finns än att det är den misstänkte som är skyldig (SOU 1987:72 s. 100 ff.).

Den parlamentariska kommissionen instämde i de skäl som Juristkommissionen anfört och tillade att det förefaller föga rationellt att på det aktuella sättet dela ledningen av en och samma organisation (SOU 1988:18 s. 84 ff.).

JK bedömde å sin sida i ett beslut från 1986 (JK-beslut 1986 s. 161) att en delning av ansvaret i vissa fall måste vara tillåtet. Han konstaterade att det vid tidpunkten inte fanns några föreskrifter

155

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

som hindrade en delning av förundersökningsledarskapet på det sätt som skett i Palmeutredningen, dvs. att åklagaren fungerade som förundersökningsledare för en eller flera misstänkta medan polismyndigheten ledde förundersökningen i övrigt. Den mest påtagliga risken för att konfliktsituationer ska uppstå vid delat ansvar för förundersökningen låg enligt JK i det förhållandet att det kommer fram omständigheter vid den av polismyndigheten ledda delen av undersökningen som har betydelse också för den åklagarledda delen. JK framhöll vikten av information till åklagaren i en sådan situation. Under förutsättning att klara ansvarsgränser dras upp och erforderlig information utbyts ansåg JK att en delning av ansvaret för en förundersökning väl kunde gagna en effektiv och rättssäker brottsutredning. Enligt hans uppfattning hade de konfliktsituationer som uppstått vid utredningen av mordet på Olof Palme sin grund i mera personliga motsättningar mellan företrädare för ledningsgruppen och åklagaren än i principiellt olika uppfattningar om ansvaret för förundersökningens ledning.

Regeringen anslöt sig till den linje och de argument som kommissionerna gett uttryck för, vilket mynnade ut i ett förtydligande av lagtexten i 23 kap. 3 § RB som trädde i kraft 1995. Samtidigt togs anvisningsrätten bort.

Av bestämmelsen framgår nu att ledningen av förundersök- ningen avseende brottet ska övertas av åklagaren under vissa förutsättningar. Tidigare angavs endast att åklagaren övertog förundersökningen, vilket hade lett till det beskrivna tolknings- utrymmet när det gällde möjligheten att dela förundersöknings- ledarskapet (se t.ex. det nyss nämnda JK-beslutet). I förarbetena anges att förtydligandet markerar dels att åklagaren ansvarar för förundersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte, dels att en förundersökning avgränsas genom det brott den avser och inte genom vilka personer som berörs. Vidare anförs att detta i och för sig inte behöver innebära att en viss uppdelning av det dagliga arbetet inte kan ske. Reglerna om för- undersökningen ger generellt polis och åklagare stora möjligheter att utforma förfarandet efter vad som bedöms lämpligt i det enskilda fallet. Detta anges gälla även beträffande hur lednings- ansvaret utövas i praktiken. Det betonas dock att det alltid är åklagaren som har det yttersta ansvaret för förundersökningen, även om polisen i praktiken ska stå för de resurser som behöver tas i anspråk (prop. 1994/95:23 s. 81 f.).

156

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

6.7Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger samma ärende

6.7.1Inledning

Utgångspunkten i reglerna om ledning av förundersökning i RB och FUK är att det endast finns en åklagare i varje förundersökning eller process. Perspektivet är individbaserat; det är alltså inte åklagarmyndigheten eller polismyndigheten som beslutar om t.ex. tvångsmedel. Ett undantag är att polismyndigheten enligt 24 kap. 8 § tredje stycket RB kan besluta att häva ett uppenbart felaktigt gripande innan åklagarkontakt tas. Ett annat är att det enligt 23 kap. 3 § RB är polismyndigheten (eller åklagaren) som ska fatta beslut om att inleda förundersökning.

Reglerna är således inte anpassade efter den inte helt ovanliga situationen att två eller flera åklagare i större ärenden arbetar tillsammans under förundersökningen och i den påföljande domstolsprocessen.

Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen har i en gemensam inspektion granskat handläggningen av det uppmärksammade Knutbyärendet. Inspektionen mynnade ut i den s.k. Knutby- rapporten, som lämnades i augusti 2005 (RPS/ÅM 2/05). Två åklagare arbetade tillsammans under i princip hela handläggningen av ärendet. En slutsats som dras i rapporten är att det är av yttersta vikt att frågan om vem som leder förundersökningen och därmed bär ansvaret för denna framstår som absolut klar. Osäkerhet kring denna fråga kan få förödande konsekvenser för resultatet av förundersökningen (a.a. s. 13). Vidare framhålls vikten av att dokumentera vem som vid ett givet tillfälle leder förundersök- ningen och när byte av förundersökningsledare sker.

Det kan nämnas att frågorna kring en förstärkt åklagarfunktion inte rör de situationer där olika åklagare är involverade i olika skeden eller moment av processen. Så är t.ex. fallet när annan åklagare än förundersökningsledaren har målet i tingsrätten eller hovrätten eller när olika åklagare handlägger ett och samma ärende under jourtid.

157

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

6.7.2I vilka fall kan åklagarförstärkning aktualiseras?

Åklagarmyndigheten har i en promemoria, Förstärkt åklagar- funktion – när flera åklagare handlägger samma ärende (RättsPM 2008:3), i olika hänseenden behandlat situationen när flera åklagare arbetar gemensamt inom ramen för en förundersökning. I promemorian anges bl.a. i vilka fall det kan bli aktuellt med denna handläggningsform. Åklagarmyndigheten har identifierat fyra olika typfall vilka redogörs för nedan.

Omfattande ärenden

Det vanligaste situationen då två eller flera åklagare arbetar gemensamt i en förundersökning är när utredningen är av mer omfattande och komplicerad karaktär. Arbetssättet är särskilt vanligt i omfattande mål om ekonomisk brottslighet, där för- undersökning kan pågå i flera år och domstolsprocessen bli utdragen. I den nämnda promemorian (s. 5) anges att det även vid handläggningen av vissa medelstora ärenden kan vara lämpligt med förstärkning på åklagarsidan.

Riksåklagaren tillsatte 2003 en arbetsgrupp, benämnd Förtroendegruppen, med uppdrag att analysera kvaliteten i de olika leden i brottmålsprocessen och lämna förslag på eventuella för- bättringar i syfte att uppnå mer hållbara domslut. Arbetet mynnade året efter ut i rapporten Hållbara domslut – en förtroendefråga för rättsväsendet. Det nu aktuella området berördes något i rapporten och det framhölls att det i vissa större och komplicerade mål bör vara huvudregel att två åklagare delar på arbetet under såväl förundersökningen som i domstolsprocessen (sid. 43). Enligt arbetsgruppen skulle arbetsformen kunna bidra till en ökad kvalitet inte bara i det enskilda målet utan också långsiktigt genom att kunskaper och erfarenhet sprids till fler åklagare.

Ytterligare en arbetsgrupp tillsatt av riksåklagaren har behandlat frågan om förstärkt åklagarfunktion. Arbetet inleddes 2005 och avslutades i december 2006 genom att skriften Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift presenterades. Uppdraget gick ut på att identifiera ytterligare åtgärder för att effektivisera handläggningen av större ärenden av komplicerat slag. Arbetsgruppen instämde i vad som uttalats av Kvalitetsgruppen angående kvalitetshöjning, men framhöll också effektivitets-

158

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

vinsterna med systemet (a.a. s. 49). Det anfördes att det faktum att endast en åklagare hanterar förundersökningen och därmed är den enda person som är inläst på materialet medför en stor risk i så måtto att det kan leda till stora effektivitetsförluster i händelse av t.ex. sjukdom hos den handläggande åklagaren. Vidare pekades på utsattheten vid en eventuell hotsituation (se mer om detta i nästa avsnitt). Enligt arbetsgruppen borde även i andra fall än de nämnda en dubblering – och därigenom möjligheten till arbetsfördelning – vara en fördel med hänsyn till effektiviteten och kvaliteten. Som goda exempel framhölls Malexander- och Knutbymålen (a.a. s. 50). Den sammanfattande bedömningen blev att det som regel alltid bör vara två åklagare som hanterar förundersökning och rättegång i stora mål. Härigenom kan enligt arbetsgruppen kvaliteten öka, tidsutdräkt undvikas och sårbarheten minska.

I den ovan nämnda rättsliga promemorian från Åklagar- myndigheten (RättsPM 2008:3), som upprättats i vägledande syfte för den operativa åklagarverksamheten, anges att då ett ärende består av flera förundersökningar med samma misstänkt – t.ex. grova stölder eller rån – kan en praktisk lösning vara att dela upp förundersökningarna mellan åklagarna. Åklagare A är i ett sådant fall förundersökningsledare avseende vissa brottsmisstankar och åklagare B avseende andra misstankar. Åklagare A kommer i dessa fall att vara biträdande förundersökningsledare i de delar som åklagare B handlägger och tvärtom.

Ärenden med särskild hotbild

En annan situation då åklagarförstärkning kan aktualiseras är när det finns en särskild hotbild i ärendet. Det kan då av mer strategiska skäl finnas anledning att flera åklagare är handläggare både under förundersökning och vid huvudförhandling. Genom att åklagaren så att säga har flera ansikten minskar riskerna för personfokusering, vilket försvårar för en potentiell gärningsman att på något sätt störa handläggningen.

I promemorian (s. 6) framhåller Åklagarmyndigheten att det vid huvudförhandling är särskilt lämpligt att två åklagare hela tiden närvarar i rättssalen och att båda är aktiva i processen. Om ärendet i och för sig inte är så omfattande, men hotbilden är påtaglig, kan det enligt myndigheten finnas skäl att låta två åklagare som inte exponerat sig under förundersökningen driva målet i domstol.

159

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

Utbildningssyfte

Enligt Åklagarmyndigheten är det också angeläget att i utbildnings- syfte engagera flera åklagare i samma ärende. Förtroendegruppen ansåg att arbetssättet var ett sätt att öka kvaliteten inom åklagar- väsendet. Detta genom att erfarenhet och kunskap om svårare mål sprids till fler åklagare. I första hand är tanken att yngre åklagare i större ärenden ska biträda äldre och mer erfarna kollegor. Arbets- sättet bidrar inte enbart till spridning av kunskap utan innebär också att den äldre åklagaren avlastas. Det framhålls att mer erfarna åklagare även kan ha utbyte av att vara biträdande åklagare vid handläggning av ärenden där en yngre kollega är förundersöknings- ledare.

Massgripanden m.m.

I vissa fall är det på förhand känt att en särskild händelse kommer att äga rum och att detta kan innebära gripande av många personer samtidigt. Exempel på sådana situationer kan vara s.k. högrisk- matcher i fotboll eller demonstrationer av olika slag. Enligt Åklagarmyndigheten kan det vara lämpligt att då engagera flera åklagare. Detsamma gäller när större tillslag planeras och detta förväntas leda till en omfattande tvångsmedelsanvändning. Genom att förstärka åklagarkapaciteten i de nämnda situationerna kan besluten fattas snabbare och dokumentationen förbättras.

6.7.3Flera åklagare med ansvar för samma förundersökning när en fråga om resning uppkommit

Utredningen har i delbetänkandet Resningsförfarandet i brottmål – återupptagande av förundersökning och rätt till biträde

(SOU 2009:98 s. 71 f.) berört en situation som i praktiken kan få till följd att två åklagare blir ansvariga för olika delar av en och samma förundersökning. Vid brott med flera personer inblandade är det inte ovanligt att lagföring av dessa sker genom flera olika rättegångar. En person kan alltså dömas för brottet medan förundersökningen fortfarande pågår mot andra personer. Om den först dömde ansöker om resning kan det under vissa förut- sättningar leda till att den åklagare som handlägger resningsärendet, vilket är riksåklagaren om det gäller en hovrättsdom, beslutar att

160

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

nya utredningsåtgärder ska vidtas i anledning av ansökan. Dessa åtgärder måste vidtas inom ramen för den förundersökning som i det aktuella exemplet fortfarande pågår och som handläggs av en annan åklagare. Riksåklagaren blir då i egenskap av förunder- sökningsledare formellt sett ansvarig för den del av förunder- sökningen som avser den tidigare dömdes delaktighet i brottet, medan den lokale åklagaren ansvarar för utredningen i övrigt. Situationen innebär således att två åklagare formellt sett blir ansvariga för en utredning som avser ett och samma brott, vilket inte är i överensstämmelse med principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Problematiken behandlas närmare i avsnitt 7.4.3.

Det ska tilläggas att om resningsärendet avser en tingsrättsdom uppstår inget problem eftersom lokal åklagare då är för- undersökningsledare i båda delarna.

6.7.4Justitieombudsmannens syn på åklagarförstärkning och arbetsfördelning

Justitieombudsmannen (JO) har i ett ärende granskat åklagares handläggning av förundersökningen gällande mordet på utrikes- minister Anna Lindh (JO 2006/07 s. 54). I utredningen var två åklagare engagerade.

JO anför att principen om det odelbara förundersöknings- ledarskapet har goda skäl för sig. Han framhåller att det är en given fördel om förundersökningsledarens uppgift fullgörs av en person med ansvar för och överblick över förundersökningen i dess helhet. Med en sådan ordning står det alltid klart vem som har att fatta beslut om t.ex. tvångsmedel och det finns ingen risk att utredningen försvåras av att det råder skilda uppfattningar mellan olika beslutsfattare.

JO konstaterar dock att principen om det odelbara förundersökningsledarskapet inte alltid är möjlig att upprätthålla. Som exempel nämns att förundersökningsledaren under en kortare eller längre tid kan vara förhindrad att fullgöra sin uppgift och att en annan åklagare då ska ha möjlighet att träda in. Vidare hindrar inte principen att flera åklagare arbetar tillsammans i ett större ärende under ledning av en förundersökningsledare och inte heller att någon av de biträdande eller assisterande åklagarna tillfälligt axlar uppgiften som förundersökningsledare när den ordinarie

161

Förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

förundersökningsledaren har förhinder. JO påpekar att bestämmelsen i 1 a § FUK inte kan tolkas så, att den åklagare som är förundersökningsledare är ansvarig för beslut som under en förundersökning fattas av annan åklagare. I annat fall skulle det straff- och disciplinrättsliga ansvaret för fel och försummelser vid myndighetsutövning som sker inom ramen för en förundersökning knappast kunna göras gällande. Bestämmelsen måste enligt JO i stället förstås så, att den ordinarie förundersökningsledaren har ett övergripande ansvar för förundersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar. När en åklagare tillfälligt träder in i ett ärende får denne rollen som för- undersökningsledare och är då givetvis ansvarig för sina beslut.

JO berör också något hur åklagarnas samarbete i det s.k. Knutbyärendet var upplagt. I det fallet var en åklagare utsedd att leda förundersökningen och en annan åklagare assisterade. Huvud- åklagaren stod i princip för beslutsfattandet. JO instämde i den uppfattning som kommit till uttryck i den tidigare nämnda Knutbyrapporten, nämligen att det är av yttersta vikt att frågan om vem som leder en förundersökning och därmed bär ansvaret för den framstår som absolut klar.

I Anna Lindh-utredningen arbetade de båda åklagarna på plats hos polisen tillsammans med spaningsledningen under de första dagarna. Båda fattade då beslut om tvångsmedel. JO tolkade det som att båda åklagarna tillsammans arbetade med förundersökning- en och att de var för sig fattade beslut, dvs. att båda fungerade som förundersökningsledare. Beträffande tiden efter det initiala skedet gjordes en uppdelning mellan åklagarna efter behov och de föreföll, enligt JO, inte ha tjänstgjort samtidigt.

JO uttalade därefter följande angående arbetsfördelningen mellan åklagarna i den aktuella utredningen.

Det är --- givet att det i omfattande förundersökningar kan vara lämpligt att flera åklagare är insatta i, och arbetar med, en förundersök- ning. Det helhetsansvar som förundersökningsledaren har enligt 1 a § FUK och det principiella synsätt som bär upp denna regel kan däremot enligt min mening inte frångås genom att arbetet organiseras så att en åklagare, sida vid sida med den åklagare som är förundersöknings- ledare, fattar beslut om exempelvis tvångsmedel. En sådan ordning som åklagarna synes ha tillämpat under de första dagarna av den aktuella förundersökningen kan inte vara avsedd. I de fall där flera åklagare deltar i arbetet samtidigt är det viktigt att det även i det praktiska arbetet klart framgår vem av dem som är förundersöknings- ledare och att det är den personen som utövar de befogenheter som

162

SOU 2011:45

Förundersökningsledarens ansvar

tillkommer denne, såsom att fatta beslut om tvångsmedel. En sådan ordning har såvitt framgått tillämpats i t.ex. Knutbyärendet.

Det är däremot --- självfallet godtagbart att en biträdande åklagare under viss tid träder in och ersätter förundersökningsledaren när denne av någon anledning är förhindrad att utöva sitt ledarskap. Den biträdande åklagaren kan då givetvis, på eget ansvar, fatta beslut i ärendet. Mot den ordning som jag har uppfattat att A.B. och K.P. tillämpade vid utövandet av förundersökningsledarskapet efter de inledande dagarna har jag därför inte någon erinran. Jag noterar härvid att A.B. uppgett att utredningsmännen var väl medvetna om vem de skulle vända sig till.

6.7.5Åklagarmyndighetens syn på åklagarförstärkning och arbetsfördelning

I den tidigare nämnda promemorian rörande förstärkt åklagar- funktion (RättsPM 2008:3) redogör Åklagarmyndigheten för sin uppfattning om hur arbetsfördelningen bör ske i ett ärende där flera åklagare arbetar tillsammans under en förundersökning.

JO har i det ovan angivna avgörandet uttalat att en annan åklagare än den ordinarie förundersökningsledaren måste kunna träda in då denne är förhindrad att fullgöra sin uppgift. Detta för att förundersökningen ska kunna drivas framåt. Åklagar- myndigheten har i anledning av denna ståndpunkt angett två typ- situationer då en åklagare, som i och för sig är i tjänst och arbetar med det gemensamma ärendet, får anses vara helt eller delvis förhindrad att utöva sitt förundersökningsledarskap.

Den första situationen avser massgripanden i samband med t.ex. våldsamt upplopp. Det konstateras att det kan vara näst intill omöjligt för en ensam åklagare att – med beaktande av kraven på skyndsam handläggning och dokumentation – handlägga i vart fall förundersökningens inledningsskede. Om det i ett sådant fall inte var möjligt att dela upp beslutsfattandet mellan flera åklagare finns det, enligt Åklagarmyndighetens uppfattning, en avsevärd risk att beslut om anhållande eller hävande av gripande fattas för sent och inte står i överensstämmelse med skyndsamhetskravet i 24 kap. 8 § RB. Att därutöver hantera dokumentationen korrekt beskrivs som nästan ogörligt. En situation som liknar den vid massgripanden är större planerade tillslag där ett stort antal personer ska höras och beslut därefter fattas rörande frågor om frihetsberövande, beslag etc. I båda fallen bör det enligt Åklagarmyndigheten finnas möjlighet att dela upp beslutfattandet på flera åklagare.

163

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

7.2Förundersökningsbegreppet och innebörden av helhetsansvaret

Bedömning: Förundersökningsledarens ansvar, som det kommer till uttryck i 1 a § andra stycket FUK, bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande.

Bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken (RB) ger inget entydigt svar på frågan om vad som ska anses utgöra en förundersökning och vad som ska anses utgöra flera sådana. Det finns inga regler om sammanföring av flera förundersökningar till en och inte heller regler om uppdelning av en förundersökning i flera. 23 kap. 1 § RB ger närmast det intrycket att en förundersökning skulle avse ett visst brott. I ett och samma ärende kan dock hanteras många brott av skilda gärningsmän och i praktiken anser man nog att det som handläggs gemensamt med ett och samma aktomslag utgör en förundersökning, dvs. man uppfattar förundersökningsbegreppet på samma sätt som målbegreppet. (Se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, 23:5).

Det bör enligt vad Fitger uttalar inte tillåtas att en och samma gärning – i den mening som avses i 30 kap. 9 § och 45 kap. 5 § RB – blir föremål för olika förundersökningar. Det begreppet är knutet till den enskilde brottslingens agerande. Om utredningen kan avslutas beträffande en av flera gärningsmän, bör detta för åtals väckande i princip kunna tillåtas utan hinder av att undersökningen beträffande övriga gärningsmän fortsätter (jfr 23 kap. 20 § RB). Det får dock inte ske någon sådan uppdelning att det i olika förundersökningar eller med olika undersökningsledare handläggs olika tänkbara gärningsmän till vad som är endast en gärning (a.a. 23:5).

Den slutsats som kan dras är att en förundersökning allra minst måste omfatta en gärning. Vad som utgör en gärning kan inte delas upp på flera förundersökningar. Den omständigheten att flera gärningar och flera gärningsmän av praktiska eller andra skäl ofta behandlas i samma förundersökningsprotokoll innebär emellertid inte nödvändigtvis att det blir fråga om en och samma för- undersökning. En annan sak är att man i vardagliga sammanhang i sådana fall i regel talar om ”förundersökningen”, trots att utredningen i stort rymmer många gärningar och gärningsmän i

166

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

olika konstellationer och därför i själva verket kan utgöra flera förundersökningar.

Det saknas motivuttalanden eller andra klargöranden om den närmare innebörden av bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK om att förundersökningsledaren har ett ansvar för förunder- sökningen i dess helhet. För en tolkning av bestämmelsen kan man emellertid få ledning av bestämmelsen i 23 kap. 3 § RB i den lydelse som den paragrafen fick vid en lagändring 1995.

Det var framförallt Juristkommissionens uttalanden, men även vad den parlamentariska kommissionen och Åklagarutredningen – 90 gett uttryck för angående det odelbara förundersöknings- ledarskapet (se avsnitt 6.6), som låg till grund för de förtydliganden av lagtexten i 23 kap. 3 § RB som gjordes 1995. Numera framgår av denna bestämmelse att ledningen av förundersökningen avseende brottet ska övertas av åklagaren under vissa förutsättningar. Tidigare angavs endast att åklagaren övertog ledningen av förundersök- ningen, vilket hade lett till ett tolkningsutrymme ifråga om möjligheten att dela förundersökningsledarskapet mellan åklagare och polis (se bl.a. JK-beslut 1986 s. 161).

Av förarbetena till lagändringen framgår att lagstiftaren genom förtydligandet ville markera dels att åklagaren ansvarar för för- undersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte, dels att en förundersökning avgränsas genom det brott den avser och inte genom de personer som berörs. Det anges vidare att detta i och för sig inte behöver innebära att en viss uppdelning av det dagliga arbetet inte kan ske. Reglerna om förundersökningen ger generellt polis och åklagare stora möjligheter att utforma förfarandet efter vad som bedöms lämpligt i det enskilda fallet. Detta anges gälla även beträffande hur ledningsansvaret utövas i praktiken. Det betonas dock att det alltid är åklagaren som har det yttersta ansvaret för förundersökningen, även om polisen i praktiken ska stå för de resurser som behöver tas i anspråk (prop. 1994/95:23 s. 81 f.). Det är efter lagändringen och införandet av 1 a § FUK som Granskningskommissionen har gjort de tidigare nämnda uttalandena om bristande överensstämmelse mellan det formella och det sakliga ansvaret.

Av det anförda drar utredningen slutsatsen att syftet med bestämmelsen om helhetsansvaret i 1 a § andra stycket FUK egentligen är att ge uttryck för principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Förundersökningsledaren kan inte avskilja någon del av brottsutredningen, oavsett om det gäller

167

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

misstänkta personer eller annat, och är därför i alla lägen ansvarig för helheten. Bestämmelsen bör alltså tolkas så, att det är förunder- sökningsledarens övergripande arbetsuppgift att driva förundersök- ningen med ett helhetsperspektiv, vilket förutsätter att ledarskapet undantagslöst måste utövas av endast en person.

Begreppet ansvar i bestämmelsen mynnar visserligen ytterst ut i det straff- och disciplinrättsliga ansvar som kan komma ifråga på grund av fel och försummelser begångna under en förunder- sökning. Frågan är emellertid om avsikten med bestämmelsen är att förundersökningsledaren ska bära ett straff- och disciplinrättsligt ansvar för åtgärder som inom ramen för en förundersökning vidtas av andra med stöd av egen behörighet. Så har bestämmelsen inte heller tolkats av bl.a. JO. Det skulle nämligen få orimliga konsekvenser om bedömningen i ett tjänstefelsärende tog sin utgångspunkt i ansvarsbestämmelsen i FUK. I sådant fall skulle det vara fråga om ett slags strikt straffrättsligt ansvar för för- undersökningsledaren.

Slutsatsen kan synas självklar, men enligt utredningens uppfattning kan formuleringen i 1 a § andra stycket FUK, som inte är närmare motiverad än vad som redogjorts för ovan, leda tankarna till någon form av sanktionerat ansvar jämförligt med straff- och disciplinansvaret.

Det nu sagda hindrar naturligtvis inte att bedömningen av tjänstefelsansvaret i ett specifikt ärende kan ta avstamp i bestämmelsen i FUK. Så torde t.ex. kunna vara fallet om förundersökningsledaren allvarligt försummat sin uppgift att driva förundersökningen framåt.

Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att förundersökningsledarens ansvar som det uttrycks i 1 a § andra stycket FUK bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande, som i första hand mer handlar om roll– och arbetsfördelning än om ansvar i straffrättslig bemärkelse.

168

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

7.3Omfattningen av förundersökningsledarens formella ansvar

Bedömning: Förundersökningsledarens helhetsansvar kan inte anses omfatta åtgärder som andra befattningshavare vidtar med stöd av sin egen behörighet inom ramen för en brottsutredning.

Förundersökningsledaren kan i formellt hänseende sägas vara ytterst ansvarig för vilka utredningsåtgärder som bör eller inte bör vidtas under en förundersökning. Han eller hon kan också sägas ha ett principiellt ansvar för på vilket sätt de genomförs samt hur åtgärderna prioriteras sinsemellan (SOU 1987:72 s. 113). Det torde även ingå i förundersökningsledarens uppgift att se till att de resurser som ställts till förfogande i en utredning används på ett riktigt sätt (se bl.a. SOU 1999:88 s. 990 f.). Detta trots att i vart fall åklagaren som förundersökningsledare saknar möjlighet att dimensionera och planera resurstilldelningen i ett enskilt ärende. Den enda möjligheten för åklagaren att påverka resursfrågan är att utnyttja rätten att begära biträde av polismyndigheten för att genomföra utredningen (23 kap. 3 § andra stycket RB). Någon skyldighet för polismyndigheten att ställa personal m.m. till förfogande finns emellertid inte.

En självklar utgångspunkt är att förundersökningsledaren ansvarar för de beslut om tvångsmedel och andra åtgärder som han eller hon själv fattar. Såsom ansvaret har uppfattats av bl.a. Jurist- kommissionen omfattar det dock även hur åtgärderna genomförs. Ett exempel skulle då kunna vara att förundersökningsledaren beslutar om husrannsakan hos en misstänkt person i ett uttalat syfte, men att några särskilda instruktioner för hur åtgärden rent faktiskt ska gå till inte ges, t.ex. på grund av att det inte anses behövligt. Om husrannsakningen därefter genomförs i strid med reglerna i 28 kap. 6 § RB, t.ex. genom att verkställas kl. 02.00 utan särskilt skäl, skulle kunna anföras att förundersökningsledaren enligt 1 a § andra stycket FUK är ytterst ansvarig inte bara för själva beslutet om åtgärden, vilket är självklart, utan också för tillvägagångssättet vid verkställigheten.

Ett annat exempel för att illustrera ett sådant strikt genom- förande- eller verkställighetsansvar skulle kunna vara en situation där undersökningsledaren beslutar att en misstänkt person ska förhöras och i samband med detta delges skälig misstanke. Om

169

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

förhörsledaren i anslutning till förhöret av någon anledning inte upplyser den misstänkte om rätten till biträde av försvarare (jfr 12 § FUK), kan hävdas att förundersökningsledaren i formellt hänseende är ansvarig för felaktigheten, dvs. att även sådana detaljer omfattas av det föreskrivna ansvaret. Det bör tilläggas att förundersökningsledaren självfallet måste vara ansvarig för sådana anvisningar om verkställigheten av en åtgärd som denne själv beslutat om (jfr t.ex. JO 1991/92 s. 108). Särskilt vid tvångsmedels- användning får den som fattat beslutet anses ha ett ansvar att överväga även verkställighetsfrågor. Beslutsfattaren bör t.ex. inte kunna ge den verkställande myndigheten fria händer om det är påkallat med verkställighetsföreskrifter (jfr Lindberg, Straff- processuella tvångsmedel, 2009, s. 101). Frågan om vem som har ansvaret blir aktuell först i de fall sådana föreskrifter vid beslutstid- punkten inte framstått som nödvändiga och därför inte meddelats, men verkställigheten sedan kommer att ske på ett felaktigt sätt.

Även sådana åtgärder som andra befattningshavare än förundersökningsledaren vidtar med direkt stöd av sin egen behörighet inom ramen för den aktuella förundersökningen skulle kunna omfattas av ansvaret. Vad gäller tvångsmedel finns t.ex. bestämmelser i 24–28 kap. RB som ger polisman befogenhet att under vissa omständigheter besluta om tvångsmedel. Vanligtvis fattas dessa beslut i nära anslutning till att ett brott har begåtts och innan förundersökningsledaren trätt in, men det är inte ovanligt att åtgärderna vidtas även i ett senare skede av utredningen.

I brådskande fall får en polisman t.ex. gripa en misstänkt person utan ett föregående anhållningsbeslut (24 kap. 7 § RB). Vidare får han eller hon fatta beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning och kroppsvisitation om det föreligger vad som benämns fara i dröjsmål (28 kap. 5 och 13 §§ RB). Under samma förutsättning får polisman även ta lös egendom i förvar samt ta föremål i beslag (26 kap. 3 § andra stycket resp. 27 kap. 4 § andra stycket 2 RB). Motsvarande befogenheter finns för tjänstemän vid Tullverket och Kust- bevakningen (se bl.a. 26 och 27 §§ lagen [2000:1225] om straff för smuggling). Det finns ingen definition av begreppet fara i dröjsmål. Det ska dock vara så bråttom att ändamålet med en åtgärd går förlorad om man väntar med att företa åtgärden (Bring/Diesen,

Förundersökning, 2009, s. 297 f.).

Förutom reglerna om behörighet för polisman att besluta om tvångsmedel kan nämnas att förhörsledaren under vissa förut- sättningar har behörighet att under förundersökningen förordna

170

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

om hämtning till förhör. Det ska röra sig om situationer där förhörsledaren har rätt att gripa eller medta personen ifråga till förhör eller där det föreligger fara i dröjsmål (6 § FUK). Även ett sådant beslut skulle kunna hävdas falla inom ramen för förunder- sökningsledarens formella helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK.

Förundersökningsledaren har även ett formellt ansvar för att de resurser som avdelats för den aktuella utredningen används på ett riktigt och ändamålsenligt sätt. I fråga om förundersöknings- ledarens möjlighet att påverka resurstilldelningen finns anledning att skilja på förundersökningar som leds av åklagare respektive annan brottsutredande myndighet. Om utredningen är åklagarledd innebär detta att förundersökningsledningen ligger hos en annan myndighet än den som i praktiken utreder brottet. Åklagaren saknar då formell möjlighet att bestämma hur ärendet resurs- mässigt ska prioriteras hos den myndighet som biträder åklagaren. Detta är naturligtvis en konsekvens av att det är fråga om två separata myndigheter. I det fall förundersökningen leds av t.ex. polisen torde inte sällan förundersökningsledaren ha möjlighet att påverka hur ärendena ska prioriteras och hur resursfördelningen ska ske. Möjligheten för förundersökningsledaren att påverka dessa frågor är dock kopplad till hur renodlad dennes roll är i det enskilda fallet. Graden av renodling skiljer sig åt mellan olika myndigheter och enheter, även om strävandena generellt sett kan sägas gå mot en fokusering på funktionen som förundersöknings- ledare. Det sagda innebär alltså att andra förundersökningsledare än åklagare i enskilda fall kan ha möjlighet att påverka vilka resurser som tillförs en utredning beroende på hur tjänstebefattningen är utformad.

Det skulle kunna anföras att undersökningsledarens helhets- ansvar enligt 1 a § andra stycket FUK formellt sett omfattar inte bara en riktig användning av resurserna, utan också i vilken utsträckning utredningen prioriteras och tillförs resurser. Konsekvensen av en sådan ordning skulle bli att åklagaren, och i förekommande fall även renodlade förundersökningsledare vid andra myndigheter, principiellt ansvarar för sådant som ligger helt utanför deras kontroll.

Tidigare har redovisats att JO under senare år i ett relativt stort antal fall har funnit anledning att kritisera i första hand polis- myndigheten för långsam handläggning av brottsutredningar. Kritik har emellertid även riktats mot åklagaren som för-

171

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

undersökningsledare och har då bestått i att denne inte påmint och drivit på polismyndigheten i tillräckligt stor utsträckning för att få till stånd de åtgärder som han eller hon gett direktiv om (se t.ex. JO 2003/04 s. 82). Åklagarmyndigheten har utfärdat föreskrifter och allmänna råd som behandlar frågor om uppföljning och påminnelser i pågående förundersökningar (se ÅFS 2007:5). Problematiken med långsam handläggning är inte sällan ett utflöde av bristande resurser hos polismyndigheten. Den kritik som trots detta riktats mot åklagaren i nämnt hänseende skulle kunna uppfattas som att åklagaren som förundersökningsledare i vart fall indirekt har att svara även för resurstilldelningen i den pågående förundersökningen.

Förundersökningsledaren har vidare ansvar för inriktningen på utredningen. Detta ansvar är delvis sammankopplat med kravet på en riktig resursanvändning. Genom att fortlöpande följa utred- ningen och göra bedömningar av utrednings- eller spaningsläget torde riskerna för en felaktig inriktning minskas och en korrekt användning av resurserna främjas. Ett aktivt förundersöknings- ledarskap bidrar också allmänt sett till att stärka objektiviteten i utredningen samt tillgodose enskildas rättssäkerhetsintressen.

En annan viktig uppgift som ankommer på förundersöknings- ledaren är att avsluta en förundersökning när det finns anledning till det. Dröjsmål med att avsluta en färdig utredning kan bl.a. leda till ett åsidosättande av enskildas rättssäkerhet. Detsamma gäller om en förundersökning läggs ned för snabbt utan att alla åtgärder som rimligen kan förväntas har genomförts.

Ovan har redogjorts för sådant som kan tänkas omfattas av förundersökningsledarens formella ansvar. De exempel som beskrivits är bitvis tillspetsade och avsedda att belysa vad som, i avsaknad av närmare precisering, skulle kunna läsas in i helhets- ansvaret såsom det är utformat och mot bakgrund av vad Granskningskommissionen och Juristkommissionen uttalat. Nuvarande ordning skulle vid en sådan tolkning bl.a. innebära att förundersökningsledaren är principiellt ansvarig för alla förundersökningsåtgärder som vidtas eller inte vidtas samt hur de verkställs, även om förundersökningsledaren i praktiken saknar möjlighet att utöva den detaljkontroll som skulle krävas för att kunna axla ett sådant ansvar. Utrymmet för avsteg från helhets- ansvaret skulle då vara i princip obefintligt.

Utredningen har dock inte uppfattat bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK på detta sätt. Den måste i stället, som framgått ovan,

172

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

förstås som en övergripande principiell riktlinje för brotts- utredningens bedrivande, som i första hand tar sikte på ledningen av arbetet, dvs. att det ankommer på förundersökningsledaren att svara för att utredningen hanteras i ett sammanhang, som en helhet. Detta är ett utflöde av principen om det odelbara förundersökningsledarskapet.

Justitieombudsmannen har i det tidigare nämnda ärendet JO 2006/07 s. 54, som avsåg situationen att två åklagare arbetade med samma förundersökning, också uttalat att föreskriften i 1 a § andra stycket FUK måste förstås så, att den ordinarie förundersöknings- ledaren har ett övergripande ansvar för förundersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar. I annat fall skulle, enligt JO, det straff- och disciplinrättsliga ansvaret knappast kunna göras gällande. Med annan befattnings- havare avsågs i det fallet en annan åklagare.

Det är inte självklart att detta uttalande kan sägas gälla även t.ex. polisiära befattningshavares beslut i en åklagarledd förundersök- ning. Utredningen har dock svårt att finna några bärande skäl för varför tolkningen bara skulle gälla åklagare som tillfälligt övertar förundersökningsledningen.

Principen torde således vara att var och en som med stöd av sin egen behörighet fattar ett beslut eller genomför en åtgärd inom ramen för en förundersökning också bär det fulla ansvaret för åtgärden. På samma sätt som en åklagare inte kan göras ansvarig för en annan åklagares självständiga beslut borde alltså inte heller förundersökningsledaren ansvara för andra befattningshavares åtgärder. Förutsättningen är dock att förundersökningsledaren inte i strid med principen om det odelbara förundersökningsledarskapet avskiljt någon del av utredningen och därmed avsiktligt överlåtit till annan att besluta om sådant som ankommer på honom eller henne själv. Det måste nämligen anses vara stor skillnad på en sådan åtgärd och på t.ex. en situation där en förhörsledare med stöd av sin behörighet förordnat om hämtning av en person till förhör eller att en polisman vid fara i dröjsmål beslutat om husrannsakan eller motsvarande.

173

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

7.3.1Bör förundersökningsledarens ansvar regleras närmare?

Bedömning: Förundersökningsledarens ansvar för olika åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning lämpar sig inte för en närmare författningsreglering.

I 1 a § andra stycket FUK anges endast att undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet samt att han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas tillvara. Förutom de tidigare nämnda förarbetsuttalandena saknas egentlig vägledning för vad som i praktiken omfattas av ansvaret. Frågan är om det är möjligt och ändamålsenligt att, i enlighet med utredningens direktiv, närmare författningsreglera förundersökningsledarens ansvar för olika åtgärder som vidtas inom ramen för en brottsutredning .

En fördel med att närmare precisera innebörden av ansvaret är att förutsebarheten skulle öka. Om det för berörda befattnings- havare inom de brottsutredande myndigheterna genom en detaljerad reglering stod helt klart vem som formellt ansvarade för vad, skulle tryggheten i ledning, styrning och beslutsfattande öka. Detta skulle i sin tur kunna bidra till att minska de oklarheter ifråga om rollfördelning som i vissa fall kan uppstå mellan dem som arbetar med en förundersökning.

Granskningskommissionen pekade, som nämnts tidigare, särskilt på att en bristande överensstämmelse mellan förunder- sökningsledarens, i det fallet åklagarens, formella och sakliga ansvar kan leda till just oklarheter, spänningar och brister mellan de personer som är involverade i utredningen (SOU 1999:88 s. 994 f.). Det bör dock framhållas att kommissionens slutsatser i första hand tog sikte på den i många avseenden mycket särpräglade förunder- sökningen om mordet på statsminister Olof Palme. Bristerna i Palmeutredningen torde i en del avseenden t.ex. kunna tillskrivas de allmänt kärva och speciella förhållandena som tidvis rådde mellan olika intressenter i utredningen.

Även JK har i det tidigare berörda ärendet från 1986 framfört uppfattningen att de konfliktsituationer som uppstått vid den aktuella utredningen hade sin grund mera i personliga mot- sättningar mellan företrädare för ledningsgruppen och åklagaren än i principiellt olika uppfattningar om ansvaret för förunder- sökningens ledning (JK-beslut 1986 s. 161). Låt vara att JK i samma

174

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

ärende bedömt att en delning av förundersökningsledarskapet mellan polis och åklagare i vissa fall kan godtas, en uppfattning som inte torde vara förenlig med gällande rätt.

Vad som framkommit genom bl.a. Granskningskommissionens arbete bör alltså sättas in i sitt sammanhang och tolkas med viss försiktighet om generella slutsatser ska dras. I t.ex. utredningarna rörande Malexandermorden, mordet på utrikesminister Anna Lindh och morden i Knutby har någon motsvarande problematik inte funnits.

En klar nackdel med att i detalj författningsreglera förunder- sökningsledarens ansvar, eller närmare arbetsuppgifter, är svårig- heten att åstadkomma en heltäckande och meningsfull reglering. Det finns en svårighet i att förutse alla situationer som kan uppkomma och som i sin tur kan aktualisera frågor kring roll- och ansvarsfördelning. Effekten av en alltför detaljerad reglering kan därför bli att vissa sådana situationer hamnar mellan stolarna.

Ett alternativ skulle kunna vara att, vid sidan av det över- gripande helhetsansvaret, precisera och särskilt reglera vissa väsentliga delar av ansvarsområdet.

Som tidigare nämnts är det inte rimligt att förundersöknings- ledaren, ens i formellt hänseende, ska vara att betrakta som ytterst ansvarig för samtliga åtgärder som kan vidtas i samband med en förundersökning. Det gäller framför allt sådant som ligger helt utanför undersökningsledarens kontroll, t.ex. att annan än förundersökningsledaren med stöd av egen behörighet fattar beslut om tvångsmedel inom ramen för förundersökningen. Inte heller kan det förväntas att undersökningsledaren ska lämna detalj- instruktioner avseende sådant som framstår som grundläggande och självklart.

Utredningen anser att det i och för sig kan finnas ett behov av en utförlig reglering av förundersökningsledarens formella ansvar, inte minst med hänsyn till förutsebarheten för dem som arbetar med brottsutredande verksamhet. En sådan reglering riskerar dock att falla på sitt eget grepp, nämligen att ändamålet med att detaljreglera går förlorat om inte alla situationer och infallsvinklar täcks in av lagstiftningen.

Såvitt utredningen kunnat finna förekommer det inte heller inom något annat område av offentlig förvaltning att gränserna för det straffrättsliga och disciplinära ansvaret i detalj regleras genom lag eller annan författning. Det finns också goda skäl för detta, nämligen vad som nyss sagts om risken för att något område

175

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

kommer att lämnas oreglerat och därmed riskera att falla utanför ansvarsområdet. När det gäller brottsutredningar bör alltså i likhet med vad som gäller alla andra områden av offentlig verksamhet gränserna för det straffrättsliga och det disciplinära ansvaret prövas när frågan blir aktuell i varje särskilt fall för sig.

Ett annat skäl mot en detaljreglering av ansvaret är att förunder- sökningsområdet också i andra avseenden är sparsamt reglerat, vilket det finns goda skäl för. Brottsutredningar är sinsemellan så olika att regleringen måste göras utan alltför många detalj- föreskrifter för att kunna tillämpas i praktiken.

Vidare är regleringsfrågan enligt utredningens uppfattning beroende av hur det föreskrivna helhetsansvaret ska uppfattas. Som nämnts kan det inte göras några omedelbara kopplingar till eller relevanta jämförelser med det straffsanktionerade tjänstefels- ansvaret. Förarbetsuttalandena som gjordes i anslutning till lagändringen av 23 kap. 3 § RB bör enligt utredningen tolkas som att ansvarsbestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK är ett uttryck för att förundersökningsledarskapet inte är möjligt att dela och att det ankommer på förundersökningsledaren att upprätthålla denna princip genom att i varje given förundersökning ha en helhetssyn, vilket inte låter sig göras om någon del avskiljs. Utredningen uppfattar alltså bestämmelsen som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande snarare än som en ansvarsbestämmelse i strikt mening. Om regleringen är avsedd att utgöra en sådan generell utgångspunkt, härledd från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet, minskar intresset och behovet av att i författning mer precist beskriva dess innebörd.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte är ändamålsenligt att i detalj reglera vad som ska innefattas i för- undersökningsledarens ansvar. Däremot kan det finnas anledning att analysera om bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK av tydlighetsskäl bör vara utformad på ett annat sätt än enligt nuvarande lydelse. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 7.5.1.

176

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

7.3.2Särskilt om åklagarens ansvar som förundersökningsledare

Bedömning: Åklagaren har samma ansvar för förundersök- ningens bedrivande som andra förundersökningsledare. Detta innebär bl.a. att en åklagare som kopplas in redan under det s.k. spaningsstadiet i en förundersökning har samma formella ansvar som en polisiär förundersökningsledare har i motsvarande situation.

I föregående avsnitt har ansvarsfrågan behandlats utan beaktande av vem som leder förundersökningen, dvs. åklagaren, polismyndig- heten eller annan brottsutredande myndighet. Nedan är utgångs- punkten att åklagaren är förundersökningsledare.

Den i sammanhanget väsentligaste skillnaden mellan att åklagaren leder förundersökningen och att annan gör det är att två separata myndigheter handlägger samma ärende fast med olika uppgifter. En effekt av detta är, som tidigare nämnts, att åklagaren inte kan påverka hur en utredning prioriteras och vilka resurser som tillförs. På ett övergripande plan har Åklagarmyndigheten ett visst inflytande över polismyndigheternas planering etc. (jfr t.ex. 2 kap. 9 § och 3 kap. 4 § polisförordningen), men detta torde knappast ha någon betydelse i enskilda ärenden.

Det står klart att det ankommer på åklagaren att sörja för prioriteringen och användningen av resurserna i en brotts- utredning. Ett sådant ansvar är också nödvändigt för att åklagaren ska kunna styra och leda utredningen på ett tillfredsställande sätt. Däremot kan det inte anses vara helt klarlagt vilket ansvar åklagaren som förundersökningsledare har för resurstilldelningen. JO har vid flera tillfällen riktat kritik mot åklagaren för att denne inte i tillräcklig utsträckning drivit på utredningen genom påminnelser m.m. Det kan alltså konstateras att åklagaren i vart fall är ålagd ett ansvar för att genom påtryckningar försöka få till stånd de utredningsåtgärder som han eller hon gett direktiv om. För att inte riskera oskäliga dröjsmål i förundersökningens framåt- skridande måste det även fortsättningsvis vara så att åklagaren är ålagd ett sådant ansvar. I den mån Åklagarmyndighetens riktlinjer på området följs, bör detta inte heller föranleda några orimliga praktiska konsekvenser.

177

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

I den stora merparten av brottsutredningar inträder åklagaren som förundersökningsledare först när det finns en skäligen misstänkt person, dvs. när utredningen passerat det rena spanings- stadiet och gått in i utredningsstadiet. I stora och komplicerade ärenden rörande i första hand grova våldsbrott förekommer dock att åklagaren kopplas in redan under spaningsstadiet. I och med att åklagaren då formellt övertar förundersökningsledarskapet upphör polismyndighetens behörighet att besluta om tvångsmedel och andra åtgärder som kräver beslut av undersökningsledaren. Åklagaren övertar därmed också formellt ansvaret för det spanings- och utredningsarbete som bedrivs (SOU 1987:72 Del 2 s. 298).

Arbetet under spaningsstadiet syftar huvudsakligen till att fastställa om brott har begåtts och vem eller vilka som kan misstänkas. I ett större spaningsarbete ingår ofta åtgärder av utpräglat polisiär natur, t.ex. dörrknackning och andra särskilda åtgärder för att få fram namn på tänkbara vittnen. Kriminaltekniska undersökningar och spårning av mobiltelefoner är andra vanligt förekommande åtgärder. Det är polisen som besitter störst kunskaper på dessa områden. Vanligtvis planeras och genomförs också sådana uppgifter relativt självständigt av polisen, medan åklagaren i egenskap av förundersökningsledare löpande hålls underrättad om vad som framkommit för att kunna bedöma den fortsatta inriktningen på utredningen. Detta är en naturlig roll- och kompetensfördelning.

Arbetet under spaningsstadiet är således till stora delar av en annan natur än det som bedrivs i ett renodlat utredningsskede. Frågan är om detta förhållande bör föranleda att åklagarens formella ansvar för spaningsåtgärder i någon mån bör speglas av dennes reellt sett små möjligheter att i detalj styra det arbetet.

En författningsreglerad inskränkning i aktuellt avseende av åklagarens ansvar eller arbetsuppgift är förenad med vissa gränsdragnings- och definitionssvårigheter. En relevant definitions- fråga är t.ex. vilka åtgärder som kan anses ha en sådan renodlad spaningskaraktär att de bör undantas från åklagarens ansvar. Det kan vara svårt att göra en sådan kategorisering. Det är vidare inte ovanligt att spaningsåtgärder vidtas även på utredningsstadiet, varför det inte i samband med en reglering går att göra en gränsdragning mellan åtgärder som vidtas på spaningsstadiet respektive utredningsstadiet. Ett exempel på en sådan situation är att det i förundersökningen finns en misstänkt person och att utredningen såvitt avser denne är inne i en utredningsfas, medan

178

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

det fortfarande pågår spaning för att knyta andra personer till brottet och att utredningen i den delen befinner sig på spanings- stadiet. Ett annat exempel är att det pågår spaning för att stärka bevisen mot en misstänkt person och att utredningen därför kan sägas befinna sig i utredningsstadiet. Åklagaren måste i båda fallen ha överblick över utredningen i dess helhet.

Just nödvändigheten av att åklagaren i den pågående för- undersökningen har en helhetsbild, vilket bl.a. är en förutsättning för att kraven på rättssäkerhet och objektivitet fullt ut ska kunna tillgodoses samt för att tillsyns- och kontrollfunktionen ska kunna utövas, talar för att det formella ansvaret ytterst också ska ligga på åklagaren. Om åtgärder som planeras och genomförs av polisen på spaningsstadiet generellt undantas från åklagarens ansvar, kan det inte uteslutas att utvecklingen i förlängningen skulle gå mot något som liknar ett delat förundersökningsledarskap, vilket inte är önsk- värt. En ansvarsfördelning av sådant slag skulle sannolikt minska åklagarens möjligheter att effektivt styra förundersökningen i händelse av meningsskiljaktigheter (jfr SOU 1987:72 s. 113).

Vad som dock framkommit är att det hos många åklagare, av helt förklarliga skäl, kan finns brister i kunskaperna om polisens spanings- och underrättelseverksamhet samt de metoder som används i samband med detta. En förutsättning för att åklagaren ska kunna leda och styra detta arbete på tillfredsställande sätt är att dennes kunskaper på området ökar. Det fordras därför att åklagare lokalt eller centralt utbildas i dessa frågor.

Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att det såvitt gäller åklagarens formella ansvar som förundersökningsledare inte bör göras någon skillnad mellan åtgärder av spaningskaraktär och andra åtgärder. Denna uppfattning innebär att polisen även fortsättningsvis kommer att relativt självständigt bedriva spanings- arbete och vidta åtgärder inom ramen för detta, medan åklagaren som förundersökningsledare ytterst har det övergripande ansvaret. Det bör framhållas att åklagaren i denna egenskap givetvis i enskildheter kan lämna konkreta spaningsdirektiv om han eller hon anser det befogat. Den slutliga bestämmanderätten ligger alltid på åklagaren och polisen har en skyldighet att fortlöpande hålla denne underrättad. Trots det anförda skulle den i någon mån bristande överensstämmelsen mellan det sakliga och det formella ansvaret i undantagsfall kunna leda till att det uppstår sådana spänningar och brister som noterats i t.ex. Palmeutredningen. Mot bakgrund av de mycket speciella förhållanden och förutsättningar som förelåg i den

179

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

utredningen, präglade av bl.a. personliga motsättningar, bör enligt utredningens uppfattning inte de slutsatser som dragits av Granskningskommissionen ensamma ligga till grund för en ändring av den nuvarande ordningen för ansvars- och arbetsfördelning. Såvitt utredningen erfarit är det mycket ovanligt att den bristande överensstämmelsen i praktiken vållar några problem mellan dem som arbetar med en förundersökning.

I utredningens direktiv anges att åklagaren som förundersökningsledare är ansvarig för alla åtgärder som vidtas inom ramen för förundersökningen. Vidare sägs att åklagaren formellt också ansvarar för de åtgärder som t.ex. polisen vidtar med stöd av sin egen behörighet.

Tidigare har redogjorts för att JO, i ett ärende där två åklagare arbetade med samma förundersökning, uttalat att föreskriften i 1 a § andra stycket FUK måste förstås så, att den ordinarie för- undersökningsledaren har ett övergripande ansvar för för- undersökningens bedrivande, men inte för beslut som en annan befattningshavare fattar (JO 2006/07 s. 54). Utredningens ovan redovisade ståndpunkt är att denna tolkning även gäller för beslut som t.ex. polisiära tjänstemän fattar med stöd av egen behörighet i en åklagarledd förundersökning, dvs. att var och en ansvarar för sina egna beslut. Syftet med bestämmelsen kan inte ha varit att den ska uppfattas på annat sätt. Regleringen ger dock ett visst tolkningsutrymme och därmed en viss osäkerhet rörande ansvars- fördelningen, vilket behandlas nedan.

7.4Ansvarsfördelningen när flera åklagare handlägger samma ärende

7.4.1Allmänna synpunkter

Bedömning: Principen om det odelbara förundersöknings- ledarskapet hindrar inte att flera åklagare arbetar tillsammans i en förundersökning och att förundersökningsledaren vid för- hinder tillfälligt överlämnar ledarskapet till en annan åklagare. Vid ett sådant tillfälligt inträde blir ersättaren att anse som förundersökningsledare och därmed ansvarig för de åtgärder som han eller hon vidtar. För dessa situationer krävs ingen särskild författningsreglering.

180

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

I avsnitten 6.7.4 och 6.7.5 har närmare redogjorts för Åklagar- myndighetens respektive JO:s syn på innebörden av att flera åklagare arbetar tillsammans med en förundersökning. Arbetssättet är särskilt vanligt i stora och omfattande mål som avser grov våldsbrottslighet eller ekonomisk brottslighet, men förekommer även i andra ärenden, t.ex. när det finns en särskild hotbild eller om s.k. massgripanden eller motsvarande aktualiseras. Handläggnings- formen är i många fall nödvändig för att utredningen ska föras framåt med nödvändig skyndsamhet. Ärendets natur kan även i andra avseenden kräva insatser av flera åklagare.

Enligt vad som tidigare utvecklats saknas utrymme för att dela förundersökningsledarskapet. Kollegialt beslutsfattande är alltså inte möjligt. Synsättet har goda skäl för sig. Det torde inte råda något tvivel om att det är fördelaktigt att förundersöknings- ledaruppgiften fullgörs av endast en person som har överblick över och ansvar för utredningen i dess helhet. Det odelbara förundersökningsledarskapet säkerställer också att det inte finns någon tvekan om vem som har mandat att fatta t.ex. beslut om tvångsmedel. Inte minst från polisens synpunkt är en sådan tydlighet viktig. I Knutbyrapporten slogs fast att osäkerhet kring frågan om vem som leder förundersökningen kan få förödande konsekvenser för resultatet av förundersökningen. Vikten av att noggrant dokumentera om det är polis eller åklagare som innehar förundersökningsledarskapet framhölls också. Utredningen instämmer i denna uppfattning.

Enligt JO:s mening hindrar inte principen om det odelbara förundersökningsledarskapet att flera åklagare arbetar tillsammans under en förundersökning och att den ordinarie förundersöknings- ledaren vid förhinder tillfälligt överlämnar uppgiften att leda förundersökningen till någon av de biträdande åklagarna. När en åklagare tillfälligt träder in och fattar beslut blir denne, enligt JO, att anse som förundersökningsledare (JO 2006/07 s. 54).

I en förundersökning ska alltid, så snart det är möjligt, utses en förundersökningsledare. När flera åklagare är engagerade i en utredning måste utgångspunkten vara att förundersökningsledaren står för det huvudsakliga beslutsfattandet. Han eller hon har då också det övergripande ansvaret. Den eller de andra åklagare som arbetar med utredningen måste emellertid i händelse av förhinder hos ordinarie befattningshavare kunna träda in för att ärendet ska kunna drivas framåt. Systemet med jouråklagare och bevakning av åklagartjänster under t.ex. semesterperioder bygger på samma syn-

181

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

sätt. I t.ex. Knutbyärendet var upplägget sådant att en åklagare utsågs att leda förundersökningen medan en annan biträdde.

I utredningen rörande mordet på Anna Lindh arbetade under de första dagarna två åklagare, varav en var utsedd till förundersök- ningsledare, tillsammans hos polisen. Båda fattade i samband med detta beslut om tvångsmedel. JO uttalade att en sådan ordning inte kunde vara avsedd med beaktande av det principiella synsätt som uppbär helhetsansvaret i 1 a § FUK. Däremot hade JO inga invändningar mot det arbetssätt som tillämpades därefter, nämligen att åklagarna tjänstgjorde vid olika tillfällen och i samband med detta fattade beslut. JO noterade att åklagarna uppgett att utred- ningsmännen var väl medvetna om vem de skulle vända sig till.

Inte sällan uppkommer situationen att förundersökningsledaren tillfälligt är oanträffbar på grund av ett tjänsteåtagande inom ramen för förundersökningen, t.ex. en pågående domstolsförhandling, och att det samtidigt krävs att ett viktigt tvångsmedelsbeslut fattas omedelbart. Åklagarmyndighetens uppfattning (RättsPM 2008:3) är att det då bör vara möjligt för den biträdande åklagaren att kunna träda in som förundersökningsledare och fatta ett sådant beslut. Enligt Åklagarmyndigheten är situationen att jämföra med polismans rätt att ta gods i beslag vid fara i dröjsmål enligt 27 kap. 4 § andra stycket RB. Det anförs att detta är en av de stora vinsterna med att ha dubbla åklagare engagerade i ett ärende, dvs. att polisen i princip alltid kan få ett beslut av en åklagare som är väl insatt i ett omfattande ärende i stället för att behöva vända sig till jourhavande åklagare.

Utredningens uppfattning är att det i en sådan situation handlar om att den biträdande åklagaren tillfälligt träder in som för- undersökningsledare och ersätter den ordinarie förundersöknings- ledaren. Exemplet utgör i det närmaste en variant på det tjänstgöringsförfarande som tillämpades efter den inledande fasen av utredningen rörande mordet på Anna Lindh. Som nyss anförts fann JO ingen anledning att anmärka på arbetssättet i det fallet och under förutsättning att dokumentationen sker på erforderligt sätt samt att den biträdande åklagaren är väl insatt i ärendet bör arbetssättet fungera tillfredsställande. Enligt utredningens mening är det således inte fråga om att flera åklagare delar på förundersök- ningsledarfunktionen, dvs. ett avsteg från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Det torde alltså enligt nuvarande reglering inte finnas något hinder mot att den biträdande åklagaren träder in som förundersökningsledare när den

182

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

ordinarie förundersökningsledaren i och för sig är i tjänst, men inte är anträffbar på grund av andra åtaganden i tjänsten.

Utredningen finner sammantaget ingen anledning att föreslå någon annan ordning än den som JO godtagit och som Åklagar- myndigheten i huvudsak anslutit sig till (se RättsPM 2008:3). En självklarhet i sammanhanget är också att båda åklagarna i en större förundersökning hela tiden är insatta i och har en klar överblick över utredningen i dess helhet.

Vad som nu anförts har fokuserat på utredningar där åklagaren är förundersökningsledare. Det kan dock vara så att det även i utredningar som leds av t.ex. polismyndigheten finns ett behov av att en biträdande förundersökningsledare tillfälligt ersätter den ordinarie av samma skäl som i åklagarfallet. Så länge detta inte innebär ett avsteg från principen om det odelbara förunder- sökningsledarskapet finns det inget som hindrar ett sådant arbetssätt.

7.4.2Massgripanden m.m.

Bedömning: När flera åklagare – inom ramen för samma förundersökning – samtidigt fattar beslut om t.ex. tvångsmedel innebär detta ett avsteg från det odelbara förundersöknings- ledarskapet. I vissa situationer, t.ex. vid s.k. massgripanden, är ett sådant avsteg av rättssäkerhetsskäl nödvändigt. Detta bör författningsregleras.

Åklagarmyndigheten har i RättsPM 2008:3 beskrivit några situationer då en åklagare, som är i tjänst och arbetar med det aktuella ärendet, får anses vara förhindrad att utöva sitt förunder- sökningsledarskap. En är då många personer samtidigt frihets- berövats genom gripande, s.k. massgripande. Det finns exempel där över 100 personer gripits misstänkta för våldsamt upplopp i samband med en fotbollsmatch. Förutom i samband med idrotts- evenemang kan tänkas att denna mycket ovanliga situation uppstår i anslutning till demonstrationer av olika slag. Vid ett massgripande kan det vara omöjligt för en ensam åklagare, som är för- undersökningsledare, att i handläggningens inledningsfas hantera tvångsmedlen utan att åsidosätta kraven på skyndsamhet och noggrann dokumentation.

183

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

Åklagarmyndigheten har ansett att det, om det i sådana situationer inte är möjligt att dela upp beslutsfattandet på flera åklagare, finns en avsevärd risk att beslut om anhållande eller hävande av gripande sker senare än enligt de krav på skyndsamhet som lagstiftaren ställt upp (jfr 24 kap. 8 § RB). Varje frihets- berövande måste prövas individuellt. Det finns också föreskrifter som anger att åklagare måste dokumentera beslut om tvångsmedel (Åklagarmyndighetens föreskrifter om dokumentation och under- rättelser vid tvångsmedel [ÅFS 2005:30]).

Åklagarmyndighetens uppfattning om möjligheten att dela upp beslutsfattandet vid massgripanden gäller även vid större planerade tillslag, där många personer ska förhöras och ett stort antal beslag görs. Skälen för att tillvägagångssättet även i en sådan situation ska kunna tillämpas är desamma som vid massgripanden.

En uppdelning av beslutsfattandet mellan två eller flera åklagare på det sätt som nu beskrivits kan ses som ett avsteg från principen om ett odelbart förundersökningsledarskap. Den omständigheten att flera åklagare inom ramen för samma förundersökning parallellt fattar beslut om t.ex. tvångsmedel kan nämligen uppfattas som en uppdelning av förundersökningsledningen och de befogenheter som är knutna till funktionen, även om en av åklagarna i och för sig formellt utsetts till förundersökningsledare. Situationen skiljer sig från exemplet att ledningen av utredningen av ett eller annat skäl tillfälligt överlämnas från ordinarie förundersökningsledare till en biträdande åklagare, som då blir att anse som förundersöknings- ledare och ansvarar för undersökningen under denna tid. Snarast kan den jämföras med hur upplägget var initialt i utredningen rörande mordet på Anna Lindh, där två åklagare arbetade sida vid sida och fattade beslut var för sig. Mot bakgrund av förundersökningsledarens helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK och det principiella synsätt som uppbär regeln, ansåg JO att ett sådant arbetssätt inte var avsett.

Enligt utredningens mening är slutsatsen i principiellt hänseende korrekt. För att helhetsansvaret fullt ut ska kunna upp- rätthållas är det en nödvändig förutsättning att endast en person vid varje tidpunkt leder förundersökningen och bär ansvaret för den. Ett starkt skäl för denna ordning är den enskildes rätts- säkerhet. Om inte förundersökningsledaren är insatt i och har en fullständig överblick över utredningen i dess helhet finns en risk att den enskildes rättssäkerhetsintressen inte tillvaratas i nödvändig utsträckning. Risken för ett åsidosättande av sådana intressen ökar

184

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

om förundersökningsledarfunktionen delas mellan två eller flera personer.

I exemplen med massgripanden och större tillslag är dock huvudsyftet med flera handläggare just att rättssäkerheten ska kunna upprätthållas på så sätt att misstänkta personer inte ska behöva vara frihetsberövade oskäligt länge i avvaktan på prövning samt att frågor om beslag ska få en snabb prövning. En korrekt dokumentation av tvångsmedelsbesluten ingår också i rätts- säkerhetsaspekten. Från den enskildes rättssäkerhetssynpunkt finns det inte, enligt utredningens mening, i och för sig några större risker med att tillfälligtvis och under sådana speciella förhållanden som angetts låta två eller flera åklagare fatta beslut om t.ex. tvångsmedel. Även med beaktande av detta kan dock anföras att de kanske mest betydelsefulla och centrala tvångsmedels- besluten fattas under den förhållandevis korta period som det blir frågan om. Om åklagarna arbetar skilda från varandra och i sitt beslutsfattande saknar inbördes kontakt kan det vara till nackdel för utredningen. Å andra sidan är det inte gynnsamt vare sig för utredningens kvalitet eller för rättssäkerheten att en och samma åklagare fattar ingripande tvångsmedelsbeslut under pressade arbetsförhållanden.

Invändningarna mot den beskrivna ordningen torde främst ha fog för sig i ett perspektiv där den egentliga ledningen av förundersökningen delas upp under en längre tid. De nu aktuella situationerna avser ett kort skede av utredningen.

Det är inte heller alldeles självklart att de beskrivna exemplen med massgripanden och större tillslag verkligen måste betraktas som fall av delad förundersökningsledning. Ett alternativt synsätt skulle kunna vara att den utsedde förundersökningsledaren, som också är i tjänst och arbetar med ärendet, endast anlitar biträde av en annan åklagare. Den omständigheten att förundersöknings- ledaren själv är i tjänst och finns tillgänglig talar för detta. Tillgängligheten torde nämligen kunna innebära att denne i många fall har möjlighet att styra utredningen och ge de övergripande direktiven, även om en annan åklagare tillfälligt hjälper till.

Samma resonemang skulle i och för sig kunna föras när det gäller de många vardagssituationer då t.ex. jouråklagare högst tillfälligt ingriper i andra åklagares ärenden för att fatta enstaka beslut som av olika skäl inte kan dröja. Skillnaden är dock att den ordinarie förundersökningsledaren då inte är anträffbar, vilket kan innebära att jouråklagaren förutom att fatta enstaka tvångs-

185

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

medelsbeslut även måste ge fortsatta direktiv om t.ex. utredningens inriktning. Om detta visar sig nödvändigt måste han eller hon under alla förhållanden anses ha intagit en funktion som förundersökningsledare. Det är även mycket vanligt att ett ärende initieras under jourtid och därefter ”rullas” vidare till olika jouråklagare innan den slutliga förundersökningsledaren kan utses under kontorstid. De handläggande åklagarna måste då var och en för sig vara att betrakta som förundersökningsledare och bära ansvaret för de åtgärder som vidtas under respektive tjänstgörings- period.

Det nu beskrivna alternativa synsättet med en biträdande åklagare till förundersökningsledaren skulle således innebära gräns- dragningssvårigheter. Exempelvis skulle det vara svårt att avgöra när den biträdande åklagaren övergår till att själv bli förundersökningsledare. Även om tanken är att den biträdande åklagarens arbetsuppgift i t.ex. en massgripandesituation skulle vara begränsad till tvångsmedelsbeslut är det inte från praktisk synpunkt tilltalande att han eller hon inte skulle kunna ge direktiv eller besluta om andra åtgärder som typiskt sett ankommer på förundersökningsledaren. Det är nämligen inte alls säkert att det skulle vara möjligt för den utsedde förundersökningsledaren att i det initiala och kanske svåröverblickbara skedet vara tillgänglig för att besluta om åtgärder som vidarebefordrats från den biträdande åklagaren. Det bör också framhållas att den rådande uppfattningen får anses vara att åklagare som tillfälligt träder in i en för- undersökning för att fatta beslut av olika slag blir att betrakta som förundersökningsledare (se t.ex. JO 2006/07 s. 54).

Sammantaget är det utredningens uppfattning att det i de beskrivna situationerna med massgripande och större tillslag av rättssäkerhetsskäl måste finnas utrymme för flera åklagare att tillfälligt dela på beslutsfattandet inom ramen för en och samma förundersökning. Åklagarna måste under sådana förhållanden samråda med varandra för att undvika motstridiga beslut och för att ge polisen entydiga direktiv om den fortsatta handläggningen. Det är också viktigt att de utredande poliserna hela tiden hålls underrättade om vilken åklagare de har att vända sig till för ytterligare direktiv.

Vid ställningstagandet till frågan hur principen om det odelbara förundersökningsledarskapet ska fungera i samband med mass- gripanden och liknande situationer måste man också återknyta till vad som tidigare sagts om vad som utgör en och vad som utgör

186

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

flera förundersökningar. Det behöver nämligen inte nödvändigtvis vara så att det i nu beskrivna fall är fråga om endast en för- undersökning. I samband med t.ex. ett våldsamt upplopp kan det förekomma andra brottsliga gärningar, såsom våld mot tjänsteman eller skadegörelse. Nuvarande reglering hindrar inte att utredningen om dessa brott hanteras av annan åklagare än den som leder undersökningen avseende det våldsamma upploppet. Vid utredningar rörande t.ex. omfattande narkotikabrottslighet – som är ett exempel på när större tillslag kan bli aktuellt - torde ibland inrymmas flera från varandra skilda gärningar som inte behöver hanteras inom ramen för en och samma förundersökning. Exempelvis kan det vara fråga om skilda partier narkotika som hanterats i olika sammanhang. Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet bör inte heller då hindra att utredningen, före eller efter tillslaget, bryts ned i flera separata förundersökningar som hanteras av olika åklagare.

När situationen uppstår att flera åklagare samtidigt måste fatta beslut i vad som endast kan utgöra en förundersökning, är åklagarna enligt utredningens uppfattning var och en för sig att betrakta som förundersökningsledare. Detta innebär att avsteg görs från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet. Detta strider mot gällande rätt och måste därför regleras.

Den situationen att andra åklagare än den som i första hand utsetts att leda förundersökningen rent tillfälligt intar rollen som förundersökningsledare innebär däremot inte att det övergripande ansvaret för utredningen delas. En sådan ordning skulle inte vara rimlig. Även om dessa åklagare formellt kommer att inta ställning som förundersökningsledare – med alla de befogenheter som en sådan funktion för med sig – är det utredningens mening att deras insatser huvudsakligen bör begränsas till att fatta beslut som behövs för att tillvarata rättssäkerheten. De åtgärder som i första hand kommer i fråga är således tvångsmedelsbeslut och därtill knutna frågor. En del situationer fordrar också att utrednings- direktiv ges i enskildheter. Endast om det är nödvändigt bör dock som huvudregel andra åklagare än den ordinarie förundersöknings- ledaren ge övergripande direktiv om den fortsatta utredningen. I de fall där det behövs för att förundersökningen ska kunna bedrivas skyndsamt bör dock annan åklagare kunna ge sådana direktiv.

Det har inte framkommit att det skulle finnas ett behov av att tillfälligt dela förundersökningsledningen mellan flera personer i andra förundersökningar än de som leds av åklagare. Utredningen

187

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

finner därför ingen anledning att föreslå en möjlighet att dela upp förundersökningsledarskapet på motsvarande sätt i t.ex. polisledda förundersökningar.

7.4.3Resningssituationen

Bedömning: I samband med ett resningsärende kan det uppstå situationer som kräver att ledningen av förundersökningen delas upp mellan riksåklagaren och annan åklagare.

En speciell och mycket ovanlig situation - som blivit aktuell genom förslagen i utredningens delbetänkande och som berör det odelbara förundersökningsledarskapet - kan uppkomma i samband med ett resningsärende. När en förundersökning bedrivs mot två eller flera misstänkta personer och lagföringen sker vid olika tillfällen finns det en möjlighet att den först dömda personen, sedan domen mot honom eller henne vunnit laga kraft, begär att nya utrednings- åtgärder ska vidtas. Om förundersökningen fortfarande pågår beträffande någon av de andra misstänkta och den dömda personen har framgång med sin begäran, innebär utredningens tidigare förslag att åklagaren ska besluta att den pågående förundersök- ningen återigen ska omfatta även den tidigare dömdes delaktighet i brottet.

Situationen kan naturligtvis också vara sådan att de nya utredningsåtgärderna syftar till att undersöka om det finns skäl att begära resning till men för en tidigare frikänd person. Om den ifrågasatta domen meddelats av en hovrätt, leder riksåklagaren förundersökningen i den del som avser utredningsåtgärderna i resningssyfte. Samtidigt pågår alltså fortfarande den ”ursprungliga” förundersökningen mot andra misstänkta personer. Under- sökningen i denna del leds av en lokal åklagare. Riksåklagaren och den lokala åklagaren blir då förundersökningsledare i samma förundersökning, fast i olika delar. Det blir alltså fråga om ett delat förundersökningsledarskap.

Även i detta sammanhang finns det inledningsvis anledning att återknyta till vad som tidigare sagts om vad som måste behandlas inom ramen för en förundersökning och vad som kan delas upp på flera förundersökningar. Om den del av utredningen som avser resningsfrågan kan utgöra en egen förundersökning, uppstår inget

188

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

problem eftersom riksåklagaren och den lokala åklagaren då leder olika förundersökningar. I andra fall kan däremot de olika frågorna inte särskiljas på det sättet.

Enligt utredningens mening framstår det inte som lämpligt att riksåklagaren i sistnämnda situationer överlämnar den del av förundersökningen som avser den tidigare tilltalade personen till den lokala åklagaren. Förfarandet skulle inte överensstämma med reglerna i 7 kap. 5 § RB, som anger att riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare får överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Den nu aktuella situationen innebär visserligen inte att riksåklagaren skulle ta över den lägre åklagarens uppgifter, tvärtom, men bestämmelsen har sin bakgrund i principen om åklagarnas självständiga roll i ett särskilt åklagarärende. Principen innebär bl.a. att eventuella anvisningar till den lägre åklagaren om hur han eller hon ska besluta i ett enskilt fall inte är bindande för honom eller henne (se Fitger, Rättegångsbalken, Del 1, 7:15). Översatt till det beskrivna resningsärendet kan alltså inte riksåklagaren ålägga den lägre åklagaren att ansvara för de utredningsåtgärder som riks- åklagaren beslutat om genom att tillfälligt överlämna förunder- sökningsledningen.

Det huvudsakliga skälet för att överväga om det i resnings- situationen kan tillåtas ske ett avsteg från det odelbara förundersökningsledarskapet är alltså att undvika en kollision med åklagarens grundläggande självständighet. Vad som också talar för att i ett sådant fall låta två åklagare formellt ansvara för olika delar av samma utredning är att de utredningsgärder som kan komma ifråga inom ramen för resningsförfarandet ofta är tämligen begränsade. Vidare förutsätts att det finns en nära dialog mellan riksåklagaren och den lokale åklagaren i samband med hand- läggningen. Liksom i andra fall där utredningsåtgärder ska vidtas i resningssyfte torde nämligen riksåklagaren i regel uppdra åt den lokale åklagaren att få till stånd de nödvändiga åtgärderna, utan att för den sakens skull överlämna förundersökningsledarskapet. Han eller hon anlitar sedan i sin tur biträde av t.ex. den lokala polis- myndigheten för att rent faktiskt genomföra åtgärderna. Det får därmed förutsättas att den lokale åklagaren vid varje given tidpunkt är insatt i förundersökningen i dess helhet och att rättssäkerheten för den enskilde tas till vara. I slutändan handlar det således endast om vem som ska bära det formella ansvaret för förundersökningen i de delar som ska vidtas i resningssyfte.

189

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

Utredningens uppfattning är att det i de mycket ovanliga undantagsfall som nu beskrivits är acceptabelt att riksåklagaren har ansvaret för de delar av förundersökningen som rör resningsfrågan, trots att det innebär ett avsteg från principen om det odelbara för- undersökningsledarskapet. Att en sådan ordning måste accepteras får anses följa av åklagarnas grundlagslagfästa självständighet (se 12 kap. 2 § regeringsformen) och den hierarki som åklagarväsendet bygger på. Situationen bör täckas in av den lagstiftning som är nödvändig för att reglera de tidigare nämnda undantagsfallen som ger upphov till ett delat förundersökningsledarskap.

7.5Utformningen av ansvarsbestämmelsen m.m.

7.5.1Regleringen av förundersökningsledarens övergripande ansvar

Förslag: Av bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK ska uttryckligen framgå att förundersökningsledarskapet inte går att dela mellan flera personer, såvida inte vissa speciella undantags- situationer föreligger. Det ska också i förtydligande syfte göras ett tillägg i författningstexten som klargör att förunder- sökningsledarens ansvar för brottsutredningen är av över- gripande karaktär.

Som framgått ovan är det utredningens uppfattning att bestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK inte är avsedd att ålägga förundersökningsledaren ett ansvar i egentlig mening för alla åtgärder, oavsett vem som fattat beslutet, som vidtas inom ramen för en brottsutredning. Utredningens mening är att bestämmelsen ska förstås som ett uttryck för det odelbara förundersöknings- ledarskapet. Bestämmelsen kan dock uppfattas på det sätt som nyss beskrivits. Det finns därför anledning att överväga om den av tydlighetsskäl bör omformuleras.

Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet är sedan 1995 lagfäst genom de förtydliganden som gjordes i 23 kap. 3 § RB. Det framgår nu att åklagaren övertar förundersökningen avseende brottet. Enligt förarbetena markeras därigenom att åklagaren ansvarar för förundersökningen i sin helhet och således inte bara beträffande den misstänkte (prop. 1994/95:23 s. 82). Det

190

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

var i samband med förtydligandet av lagtexten som föreskriften i FUK infördes.

Principen om det odelbara förundersökningsledarskapet bör enligt utredningens uppfattning framgå tydligare än vad den gör i dag. Detta kan ske genom att det i 1 a § andra stycket FUK uttryckligen anges att förundersökningsledarskapet inte får delas upp på flera personer. Med bestämmelsen avses såväl delning mellan åklagare och polis eller annan brottsutredande myndighet som delning åklagare eller andra förundersökningsledare emellan. Eftersom det föreskrivna helhetsansvaret får anses vara en direkt följd av förundersökningsledarskapets odelbarhet, vilket i samman- hanget är av väsentlig betydelse, bör detta samband framgå av bestämmelsen.

För att undvika att föreskriften för tankarna till att förundersökningsledaren har ett strikt ansvar för alla åtgärder som vidtas under en förundersökning kan det vidare finnas skäl att språkligt ändra författningstexten, utan att för den skull ändra dess innebörd. Bestämmelsen bör då kunna formuleras som att för- undersökningsledaren har ett övergripande ansvar för förundersök- ningen. Genom ett sådant tillägg klargörs att tyngdpunkten inte ligger på enskilda åtgärder eller detaljer utan snarare på förundersökningens bedrivande. Formuleringen ligger också i linje med vad JO gett uttryck för (JO 2006/07 s. 54).

En bestämmelse som i viss mån kan anses motsvara bestäm- melsen i 1 a § andra stycket FUK så som utredningen uppfattar den finns i 15 § första stycket förordningen (1996:381) med tingsrätts- instruktion. Denna gäller för domare vid tingsrätt och reglerar ansvaret för mål och ärenden vid tingsrätten. Bestämmelsen har följande lydelse.

För varje mål och ärende skall det vid varje tidpunkt finnas en ansvarig domare.

JO har i flera ärenden behandlat innebörden av denna bestämmelse. I ett ärende (JO 2007/08:JO1 s. 43f), som gällde försummelse att sätta ut ett mål till förhandling inom rimlig tid, uttalade JO följande.

Enligt 15 § första stycket förordningen (1996:381) med tings- rättsinstruktion ska det för varje mål och ärende vid varje tidpunkt finnas en ansvarig domare. I detta ansvar måste det anses ligga såväl att domaren själv vidtar erforderliga åtgärder i målet som att han eller hon bevakar att beslutade åtgärder vidtas inom rimlig tid. Jag anser att det

191

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

SOU 2011:45

därvidlag saknar betydelse om domaren har beslutat att ett sammanträde ska hållas vid en viss tidpunkt eller om det enligt arbetsordningen åligger kansliet att, sedan domaren lämnat målet för utsättning, bestämma dag för sammanträdet.

I ett annat ärende (JO 2008/09:JO1 s. 52) uttalade JO följande angående bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen.

Det är angeläget att denna föreskrift iakttas, inte bara för att det straffrättsliga och disciplinära ansvar som vilar även på domare ska kunna utkrävas, utan också för att en ansvarig domare ska kunna fatta de beslut som inte enligt 16 och 18 §§ tingsrättsinstruktionen kan anförtros annan personal och bevaka att åtgärder vidtas för att driva mål och ärenden fram emot ett avgörande.

Med hänsyn till bl.a. JO:s uttalanden synes vissa paralleller kunna dras mellan bestämmelsen i 15 § första stycket tingsrätts- instruktionen och ansvarbestämmelsen i 1 a § andra stycket FUK. Utredningens uppfattning är dock att domarens ansvar för mål och ärenden enligt föreskriften i tingsrättsinstruktionen inte är helt jämförligt med det ansvar som åvilar förundersökningsledaren enligt bestämmelsen i FUK. Domarens huvudsakliga uppgift i det hänseende som avses i instruktionen förefaller vara att genom lämpliga administrativa åtgärder se till att målet drivs fram mot ett avgörande. I förundersökningsledarens uppgift är det visserligen också centralt att utredningen drivs framåt. En väsentlig skillnad är dock att förundersökningsledaren under handläggningen av en förundersökning självständigt gör löpande materiella prövningar av förundersökningsmaterialet, beslutar om tvångsåtgärder och avslutar utredningen när det finns skäl för det. Förundersöknings- ledarens sammantagna uppgift och ansvar får alltså anses vara mer omfattande och mångfacetterat än vad som gäller för domaren under beredningen av ett mål eller ärende. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att införa en ansvarsbestämmelse för förunder- sökningsledaren motsvarande den som gäller för domare enligt 15 § tingsrättsinstruktionen. I stället bör regeln utformas på det sätt som beskrivits ovan.

192

SOU 2011:45

Överväganden och förslag angående förundersökningsledarens ansvar

7.5.2Ansvar m.m. när flera åklagare arbetar tillsammans i en förundersökning

Förslag: Om det finns synnerliga skäl ska två eller flera åklagare tillfälligt kunna dela på förundersökningsledarskapet. Var och en ansvarar då för sina egna beslut och åtgärder. Synnerliga skäl kan anses föreligga vid t.ex. ett massgripande.

Rättegångsbalkens regler är inte anpassade för den arbetsform som innebär att två eller flera åklagare tillsammans handlägger en förundersökning. Det saknas också särskild reglering som tar sikte på sådana situationer. Däremot är det genom ändringen av bestäm- melserna i 23 kap. 3 § RB klarlagt att förundersökningsledarskapet är odelbart. Enligt utredningens förslag förtydligas också denna princip genom den föreslagna lydelsen av 1 a § andra stycket FUK. Två eller flera åklagare kan således inte samtidigt leda en förundersökning enligt nuvarande reglering.

I de flesta exempel som beskrivits tidigare föranleder detta inte heller några praktiska problem. Utredningens utgångspunkt är nämligen att, när en annan åklagare än den som utsetts att leda förundersökningen tillfälligt eller för en längre period träder in i en pågående utredning, så ikläder sig han eller hon rollen som förundersökningsledare. En följd av detta blir att ersättaren också är ansvarig för förundersökningen under den aktuella perioden. Utredningens slutsats är att den nuvarande regleringen om ledning av förundersökning och ansvar inte hindrar att två eller flera åklagare arbetar tillsammans med en förundersökning, så länge detta inte innebär att båda samtidigt är att betrakta som förundersökningsledare. Enligt utredningens mening finns därför inget behov av att närmare författningsreglera arbetssättet såsom det i normalfallet bedrivs.

När det av någon anledning krävs att två eller flera åklagare samtidigt har rollen som förundersökningsledare är det däremot nödvändigt med en författningsreglering. Detta eftersom en sådan ordning innebär ett direkt avsteg från principen om det odelbara förundersökningsledarskapet, vilken det i sin tur finns mycket goda skäl att slå vakt om. I föregående avsnitt har redogjorts för i vilka lägen och av vilka skäl utredningen anser att andra intressen än denna princips upprätthållande överväger. De situationer som närmast är aktuella avser det initiala skedet i fall av massgripanden

193

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

material och åtgärder som vidtagits inom förundersökningen, se t.ex. 23 kap. 21 § första stycket RB och 22 § första stycket FUK. Där finns också bestämmelser som särskilt tar sikte på dokumenta- tion av förhör, se t.ex. 23 kap. 21 § andra stycket RB och 22 § andra stycket FUK.

Utredningen kommer i den fortsatta framställningen att redovisa nuvarande bestämmelser om dokumentation av förundersökningsförhör. I anslutning härtill kommer utredningen också att i korthet beröra vad som gäller i fråga om inspelning av förhör under en brottsutredning i några andra europeiska länder. Därefter följer en redogörelse för den reglering som rör bevarande av dokumentation av förundersökningsförhör. Slutligen berörs bestämmelserna om dokumentation av förhör i domstol, vilka ändrades i samband med genomförandet av reformen En modernare rättegång (EMR), samt vissa sekretessfrågor rörande dokumentation av sådana förhör.

8.2Dokumentation av förhör

I 23 kap. 21 § första stycket RB finns grundbestämmelsen om dokumentation av förundersökningen. Enligt denna ska protokoll föras över det som vid förundersökningen har förekommit av betydelse för utredningen. För mindre mål finns det dock en undantagsbestämmelse i paragrafens tredje stycke som innebär att kortfattade anteckningar får föras i stället för protokoll.

Vid bedömningen av vilka uppgifter som är betydelselösa och alltså inte ska tas med i förundersökningsprotokollet är det viktigt att objektivitetsprincipen iakttas. Vad denna princip närmare innebär under förundersökningen berörs i avsnitt 5.4.

I 20–23 §§ FUK finns närmare bestämmelser om förunder- sökningsprotokollet och dess innehåll.

Enligt 22 § första stycket FUK ska protokollet avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som har förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet.

I 23 § första stycket FUK anges att vid protokollföring använda memorialanteckningar bör få slutlig avfattning efter hand som förundersökningen fortskrider, dock att uppteckning av utsaga som ska granskas enligt 23 kap. 21 § RB ska erhålla slutlig avfattning i samband med sådan granskning. Av bestämmelsen framgår att underlaget för protokollet ska framställas löpande.

196

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

I 23 § andra stycket FUK föreskrivs att, innan åklagare fattar beslut i åtalsfrågan, ska protokollet över den förundersökning som verkställts före beslutet ha erhållit slutlig avfattning. Enligt tredje stycket i samma paragraf ska protokoll uppsättas så snart det kan ske (slutgiltigt färdigställas) och om det är lämpligt bör protokollet uppsättas efter hand som förundersökningen fortskrider.

Det färdiga förundersökningsprotokollets huvudsakliga betydelse är att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtals- frågan och att förbereda målet inför huvudförhandlingen i domstol (prop. 1994/95:23 s. 83).

Om åtal beslutas, har den misstänkte och dennes försvarare rätt att på begäran få en avskrift av förundersökningsprotokollet, se 23 kap. 21 § fjärde stycket RB.

Bestämmelser som uttryckligen tar sikte på dokumentationen av de utsagor som görs vid förhör under förundersökningen finns både i 23 kap. RB och i FUK.

I 23 kap. 21 § andra stycket RB regleras ordningen för hur uppteckningar av förhörsutsagor ska läsas upp för och granskas av personer som förhörts under förundersökningen.

När en utsaga har upptecknats ska den läsas upp eller tillfälle på annat sätt ges den som har hörts att granska uppteckningen. Denne ska också tillfrågas om han eller hon har något att invända mot innehållet. Uppteckning och granskning ska ske innan förhöret avslutas eller, om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden, så snart som möjligt därefter. Efter granskningen och eventuella rättelser med anledning av invändningar får uppteckningen inte ändras. Har utsagan först efter granskningen antecknats i protokollet, ska uppteckningen biläggas handlingarna.

I 22 § andra stycket FUK föreskrivs att en utsaga ska, i de delar den anses böra tas in i protokollet, återges i så nära överens- stämmelse som möjligt med det talade ordet. Någon ordagrann återgivning krävs dock inte annat än då det är viktigt att de exakta ordalagen inflyter i protokollet.

Vad som ovan har sagts om att det som är betydelselöst inte ska antecknas gäller även i fråga om utsagor. I förarbeten har uttalats att redovisningen av hållna förhör inte bör göras mera vidlyftig än vad som behövs för att ge den misstänkte möjlighet att förbereda sitt försvar och för att förundersökningsprotokollet ska fylla sina huvudsakliga syften, vilka som tidigare nämnts är att tjäna som

197

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

underlag för åklagarens åtalsprövning och att förbereda målet i domstolen (se prop. 1994/95:23 s. 82).

Vid uppteckning av förhörsutsagor är det numera vanligt att förhörsledaren, i stället för att under förhöret göra anteckningar i konceptform av vad som sagts av betydelse, dikterar in detta på ljudband. Numera sker dessutom vid många förhör ljud- eller bildupptagning av hela förhöret (se närmare härom nedan).

Om det som framkommit vid förhöret dikteras in på bandspelare, torde i flertalet fall uppläsning och särskild granskning vara onödig (jfr JO 1998/99 s. 98, s. 103), men i en del fall kan det dock vara lämpligt att den dikterade uppteckningen spelas upp för den hörde (se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:74 a).

Den möjlighet som finns att låta uppteckningen och gransk- ningen anstå en kortare tid, om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden, infördes genom en lagändring 1999. Dessförinnan skulle uppteckning och granskning alltid ske innan förhöret avslutats.

Som framgått av redogörelsen ovan är regleringen av dokumen- tation av förundersökningsförhör utformad med utgångspunkt från ett mer traditionellt dokumentationssätt. Den utgår från att den hördes utsaga endast skrivs ner av protokollföraren. Att ljud- eller bildupptagning sker vid förhör under förundersökningen före- kommer numera vid många förhör, men förhörsregleringen innehåller ingen bestämmelse om när så får eller ska ske. När det gäller förhör med barn i sexualbrottmål har dock Justitieutskottet uttalat att dessa alltid bör spelas in på video (bet. 1993/94:JuU25 s. 20). Över huvud taget tas förundersökningsförhör med mindre barn ganska ofta upp med ljud- och bildinspelning. Genom att ljud- och bildupptagningen spelas upp vid rättegången, kan barnen besparas påfrestningen att höras vid en huvudförhandling (se 35 kap. 14 § samt 36 kap. 4 § RB).

Rikspolisstyrelsen har, efter samråd med riksåklagaren, meddelat allmänna råd för förhör som spelats in på ljudband eller videoband, RPSFS 2000:62, FAP 400-1.

I de allmänna råden anges att bestämmelserna om redovisning av förhör i 23 kap. 21 § RB och 22 § andra stycket FUK bör tillämpas även i fråga om ljud- eller videoupptagningar av förhörsutsagor. En sådan upptagning av ett förhör bör därför skrivas ut, antingen i sammanfattning eller i sin helhet, i den mån förhöret enligt 22 § FUK bör tas in i protokollet. Om ett förhör bedöms vara utan betydelse för utredningen, bör det i protokollet antecknas att

198

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

förhöret har ägt rum och i korthet anges varför det inte skrivits ut. Den hörde bör underrättas om under vilka förutsättningar förhöret kommer att redovisas skriftligt. Vidare anges i de allmänna råden att möjligheten att enligt undantagsregeln i 23 kap. 21 § andra stycket RB låta uppteckning och granskning ske först efter det att förhöret har avslutats, bör användas med återhållsamhet. Frågan om hur ett förhör ska dokumenteras bör underställas förundersökningsledaren. Det bör beaktas att det kan vara av betydelse att åklagaren, men även försvararna m.fl., har tillgång till ordagranna utskrifter. I de allmänna råden tas även frågor om bevarande och arkivering upp (se närmare om detta i avsnitt 8.4).

I Fitgers kommentar till RB har påpekats att om ett förhör tas upp direkt genom att hela utsagan spelas in med ljud- eller bildupptagning behövs inte någon granskning från den hördes sida av uppteckningen och att rättssäkerhetsfrågan i stället blir en utskriftsfråga (se Rättegångsbalken, del 2, s. 23:74 b och där gjord hänvisning till JO 1998/99 s. 98, s. 103.)

Justitieombudsmannen (JO) har i ett ärende (1996/97 s. 75, s. 82) uttalat att det står bäst i överensstämmelse med de tankar som bär upp reglerna om protokollföring under förundersöknings- förfarandet att förhörsutsagor som tagits upp med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel ska skrivas ut i sin helhet. JO framhöll därvid de praktiska olägenheter som en annan ordning skulle medföra för åklagaren, den misstänkte, försvararen och målsäganden liksom vikten av att rätten, med hänsyn till sin officialutredningsplikt, har tillgång till utskrifter av de förhör som har hållits under för- undersökningen i den mån dessa rör åtalet. Enligt JO är det endast när det framstår som uppenbart att de uppgifter som har kommit fram vid ett förhör saknar betydelse för utredningen som man kan avstå från att göra en fullständig utskrift. I sådana fall får det anses vara tillräckligt att man på sedvanligt sätt dokumenterar att förhöret har ägt rum och kortfattat redovisar skälen för att inte skriva ut det.

Enligt JO är det inte heller godtagbart att det i ärenden som inte leder till åtal regelmässigt inte sker någon utskrift av förhör som tagits upp på video, utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall av förhörsuppgifternas betydelse för utredningen (beslut 2007- 08-28, dnr 3322-2006).

Fitger har anfört att det otvivelaktigt skulle strida mot syftet med bestämmelsen i 23 kap. 21 § andra stycket RB om förhörs- ledaren efter förhöret på egen hand valde ut vilka delar av ett

199

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

direktinspelat förhör som han eller hon ansåg ha betydelse och begränsade en utskrift till dessa delar. Enligt Fitger synes dock, efter de ändringar av paragrafen som genomfördes 1999, inget hindra att förhöret utskrivs endast i vissa delar, om utskriften med stöd av undantagsregeln tillställs den hörde för granskning. I sådant fall kan det inspelade bandet inte längre sägas utgöra ”uppteckningen”. (Se Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s. 23:74 b f.)

8.3Inspelning av förhör i några andra länder

8.3.1Inledning

I detta avsnitt gör utredningen en liten utblick över vad det finns för reglering kring dokumentation av förundersökningsförhör genom inspelning i några andra europeiska länder; Norge, Danmark, Finland och Nederländerna.

8.3.2Norge

Enligt grundbestämmelsen om dokumentation av förhör under en brottsutredning, som finns i 18 kap. 230 § straffeprosessloven, ska utsagor skrivas ner. Nämnda paragraf innehåller även ett bemyndigande att i förordning reglera dokumentation av utsagor genom upptagning med tekniskt hjälpmedel.

I den tillhörande forskrift om ordningen av påtalemyndigheten (påtaleinstruksen) finns dock endast en bestämmelse om att vid polisförhör med en misstänkt eller ett vittne kan ljudupptagning ske när det är lämpligt (8 kap. 16 §).

Riksadvokaten har däremot i ett cirkulär från 2009 gett närmare riktlinjer för när inspelning ska eller bör göras (se Riksadvokatens rundskriv om lyd- og bildeopptak av politiforklaringer, avsnitt 4.2). Riktlinjerna, som är utformade som minimiregler, anger i huvudsak följande.

Om det är möjligt ska, förutsatt att saken är av visst allvar, ljud- och bildinspelningar göras av förhör med misstänkta, målsägande eller centrala vittnen, om förhören genomförs med hjälp av tolk eller det kan vara osäkert hur bra förhörspersonen behärskar norska. Ljud- och bildinspelning ska även göras när förhör hålls med en misstänkt, en målsägande eller ett centralt vittne, som är

200

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

under 16 år eller är utvecklingsstörd, lider av psykisk störning eller på annat sätt framstår som särskilt sårbar.

Vidare ska det beträffande vissa uppräknade brottstyper i allmänhet göras ljudinspelning eller ljud- och bildinspelning av för- hör med misstänkta, målsägande och centrala vittnen. Det handlar om sexuella övergrepp, familjevåld, dråp och andra allvarliga våldsbrott, grovt rån som begåtts gemensamt av flera personer, vissa narkotikabrott samt brott som utreds av säkerhetspolisen.

Enligt riktlinjerna bör det även övervägas att genom inspelning säkra dokumentation av förhör som gjorts som ett led i ”straksetterforsking”, t.ex. förhör som hållits omedelbart efter att polisen kommit till platsen eller under en transport. Likaså bör det övervägas att spela in förhör som hålls per telefon.

Redogörelsen ovan avser alltså polisförhör under en brotts- utredning. När det gäller utredningar om sexualbrott innehåller straffeprosessloven en bestämmelse (18 kap. 239 §) om att förhör med vittnen som är under sexton år eller psykiskt utvecklings- störda eller liknande i vissa fall ska hållas av en domare. Förhöret sker inte i rättens lokaler, utan i ett särskilt ”barnehus”. En särskilt lämpad person ska bistå domaren vid förhöret eller genomföra förhöret under dennes kontroll. Dessa förhör, som således äger rum under brottsutredningen, ska som huvudregel dokumenteras genom en ljud- och bildinspelning och, om det är nödvändigt, med en egen ljudinspelning.

8.3.3Danmark

I den danska retsplejeloven (751 § tredje stycket) finns en bestämmelse om att polisförhör får spelas in med ljud (fonetisk optagelse). En förutsättning för att polisen ska få göra en sådan inspelning är att den hörde känner till att den sker.

Retsplejeloven innehåller även en bestämmelse om att ljud- och bildinspelningar av polisförhör i vissa fall får användas som bevis och spelas upp vid huvudförhandlingen i stället för att förhörs- personen hörs där (872 §).

Enligt förarbetena till bestämmelsen är utgångspunkten att ljud- och bildinspelningar av polisförhör kan användas som bevisning i domstolen när förhörspersonen är ett barn på tolv år eller därunder. Särskilda skäl, såsom barnets utveckling och psykiska tillstånd, kan motivera att även inspelningar av förhör med äldre

201

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

barn får användas som bevis i domstol. Det är främst när ett barn på tolv år eller därunder kan förmodas ha utsatts för sexuella övergrepp, som ljud- och bildinspelningar av polisförhör är avsedda att göras. Omständigheterna kan dock även i andra utredningar, t.ex. angående mord eller andra våldsbrott, vara sådana att det av hänsyn till barnet finns behov av att spela in polisförhöret med ljud och bild för att det ska kunna spelas upp som bevisning i domstol.

8.3.4Finland

I den finska regleringen om dokumentation av förhör finns en uttrycklig bestämmelse om att en förhörspersons utsaga får spelas in med ljud eller med ljud och bild.

Obligatoriska bestämmelser om inspelning av förhör under en brottsutredning finns endast beträffande förhör med personer som är under femton år eller som är mentalt svaga och kan ta skada av att höras i domstolen. I dessa fall görs en ljud- och bildupptagning av förhöret under brottsutredningen, vilken sedan spelas upp under huvudförhandlingen i stället för att förhörspersonen kommer dit och lämnar sin berättelse.

Det finns ingen statistik över i vilken utsträckning förhör spelas in, men dokumentation genom inspelning av ljud och bild torde vara vanligare ju allvarligare brottslighet som utreds.

8.3.5Nederländerna

De nederländska bestämmelserna om inspelning av förhör under en brottsutredning finns i myndighetsföreskrifter som är utfärdade av den nationella åklagarmyndigheten (Openbaar Ministerie). Bestäm- melserna trädde i kraft den 1 september 2010 och anger när det är obligatoriskt respektive valfritt att spela in förhör. Redan 2006 beslutades dock att förhör skulle spelas in i största möjliga mån.

Bestämmelserna innebär att det är obligatoriskt att dokumentera alla förhör med angivare, vittnen och misstänkta genom en ljudinspelning, om utredningen avser följande;

•brott där brottsoffret avlidit

•brott för vilket föreskrivs fängelsestraff om tolv år eller mer

202

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

•brott för vilket föreskrivs mindre än tolv års fängelsestraff, men det rör sig om uppenbar och omfattande fysisk skada

•sexualbrott för vilket föreskrivs fängelsestraff om åtta år eller mer

•sexualbrott i en beroendeställningssituation.

Ljud- och bildinspelning av alla förhör med angivare, vittnen och misstänkta är enligt bestämmelserna obligatoriskt om det, vid utredning av brott som angetts ovan, finns en beteendevetare närvarande vid förhöret och den person som ska höras är sårbar. Om ett vittne förhörs av en beteendevetare ska också en ljud- och bildinspelning göras.

Från skyldigheten att spela in förhör i de ovan angivna fallen görs undantag bl.a. för förhör som endast gäller fastställande av någons identitet.

Om åklagarmyndigheten anser det nödvändigt kan inspelning av förhör, med ljud eller med ljud och bild, ske även i andra fall än de som omfattas av de obligatoriska bestämmelserna. Skälet för att dokumentera förhöret genom en inspelning kan då vara att förhörspersonen är psykiskt instabil eller våldsam, eller att situationen på annat sätt kräver det. För att inspelning ska få ske i dessa fall måste först förundersökningsledaren och åklagaren överlägga i frågan.

8.4Bevarande av dokumentation

8.4.1Tryckfrihetsförordningen

Principen om handlingsoffentlighet, som primärt regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. Dock gäller principen inte utan undantag. Handlingsoffentligheten får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa enskilda och allmänna intressen, vilka räknas upp i 2 kap. 2 § första stycket TF. I denna paragraf föreskrivs också att begränsningarna att ta del av allmänna handlingar noga ska anges i bestämmelse i en särskild lag, eller om det anses lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Med den särskilda lagen avses offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)(OSL).

Begreppet allmän handling definieras närmare i 2 kap. 3 § första stycket TF.

203

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Handlingen är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet.

Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa.

Av 2 kap. 7 § första stycket TF framgår att handling anses upprättad hos myndighet när den har expedierats. Handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten.

Enligt 2 kap. 7 § andra stycket TF kan en handling i vissa fall anses upprättad i andra situationer än de nyss nämnda. Denna undantagsreglering innebär bl.a. att vissa myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättade när handlingen har justerats av myndigheten, eller på annat sätt färdigställts.

Förundersökningsprotokollet är ett exempel på en handling som blir allmän först då den justerats eller på annat sätt färdigställts. Som påpekats av Insynsutredningen hindrar det dock inte att det i ett icke färdigställt förundersökningsprotokoll kan finnas handlingar som har blivit allmänna, t.ex. därför att de inkommit till myndigheten under den pågående utredningen eller, om det exempelvis är en av polisen upprättad handling, en handling har expedierats till någon utomstående enskild eller till annan myndighet (se SOU 2010:14 s. 57).

Av 2 kap. 9 § första stycket TF framgår att hos myndighet tillkommen minnesanteckning som inte har expedierats, inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad ska anses som allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgift.

Enligt 2 kap. 9 § andra stycket TF ska inte heller utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling som inte har expedierats anses som allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering.

204

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

8.4.2Arkivregleringen

I arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) regleras frågor om arkivbildning och arkivvård.

I 3 § arkivlagen anges att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Syftena med arkivbildningen är att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Enligt 10 § arkivlagen får allmänna handlingar gallras, varvid dock ska beaktas att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ovan angivna syftena med arkivbildningen. I paragrafen anges också att om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller de bestämmelserna.

Av 3 § arkivförordningen framgår att sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats ska de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. I samband därmed ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF ska tas omhand för arkivering.

Statliga myndigheter får gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (se 14 § arkivförordningen). Sådana särskilda gallringsföreskrifter finns t.ex. i 13 § polisdatalagen (1998:622) och i 20 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. I sistnämnda bestämmelse föreskrivs att en ljudupptagning eller ljud- och bildupptagning ska gallras senast sex veckor efter det att målet eller ärendet har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft.

Riksarkivet meddelar föreskrifter och allmänna råd om arkiv- hantering dels i sin författningssamling (RA-FS), dels i sina myndighetsspecifika föreskrifter om gallring och annan arkivhantering (RA-MS).

205

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

8.4.3Särskilt om bevarande av dokumentation av förundersökningsförhör

Grundregleringen vad gäller bevarande av dokumentation från förundersökningen, däribland dokumentation av förhör, finns i de ovan redovisade bestämmelserna i TF, arkivlagen etc.

Innebörden av att dokumentation ska arkiveras är alltså att den ska bevaras även efter det att ärendet som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Dokumentation som ska arkiveras är dels allmänna handlingar, dels sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten vid prövning efter ärendets slutbehandling har kommit fram till ska tas om hand för arkivering (se 3 § arkivförordningen).

Sådant material som inte ska arkiveras behöver däremot inte bevaras efter det att ärendet har slutbehandlats hos myndigheten, utan får då förstöras.

Hos polismyndigheterna sker normalt arkiveringen när förundersökningen är avslutad (eller har lagts ned), eftersom ärendet då anses slutbehandlat hos myndigheten. Om åtal väcks kan alltså arkiveringen av utredningsmaterialet ske långt innan det finns ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Detta kan jämföras med att Ekobrottsmyndighetens arkivering i mål där åtal väckts äger rum först efter lagakraftvunnen dom. Först då anses ärendet slutbehandlat hos Ekobrottsmyndigheten.

Hur länge efter ärendets slutbehandling som en arkiverad handling ska sparas beror bl.a. på om det finns föreskrifter om gallring för handlingen i fråga och vad dessa stadgar.

Riksarkivet har meddelat föreskrifter och allmänna råd om gallring, överlämnande och återlämnande av handlingar rörande brottsutredande verksamhet och lagföring för brott hos polis- myndigheter, tullmyndigheter, åklagarmyndigheter och allmänna domstolar (RA-MS 2010:3).

För polismyndigheterna anges i 2 § första stycket i nämnda föreskrifter att allmänna handlingar som hör till brottsutredningar enligt 23 kap. RB och som avslutats får gallras sju år efter att anmälan om brott inkommit om de enbart gäller ett eller flera av vissa uppräknade brott, däribland brott av enkel beskaffenhet med endast böter i straffskalan, olaga hot, ofredande, stöld och snatteri. När det gäller allmänna handlingar som hör till brottsutredningar rörande allvarligare brottslighet innehåller RA-MS 2010:3 gallrings-

206

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

föreskrifter enbart angående ljudupptagningar av förhör (se vidare sist i detta avsnitt).

För Tullverket finns det i 3 § en föreskrift som möjliggör gallring av allmänna handlingar i mål rörande brott som avses i lagen (2000:1225) om straff för smuggling fem år efter att anmälan om brott inkommit, om det vid förundersökningen endast förts kortfattade anteckningar i stället för förundersökningsprotokoll. För allmänna handlingar som hör till mål där förundersöknings- protokoll ska upprättas finns ingen gallringsföreskrift (jfr ovan om polismyndigheterna).

Riksarkivet har även meddelat föreskrifter om gallring hos Ekobrottsmyndigheten, RA-MS 2000:1.

I 2 § föreskrivs att allmänna handlingar i avslutade brottmål (i mål där åtal väckts torde med detta avses att det finns en lagakraftvunnen dom) får gallras, förutsatt att handlingarna saknar betydelse för bedömningen av målet. Därefter listas ett antal typer av handlingar som normalt får gallras, däribland kopior av allmän handling som ingår i ett förundersökningsprotokoll, kallelser som hörsammats till förhör och förhandling, begäran om registerutdrag, registerutdrag, förordnande av tolk, offentlig försvarare eller målsägandebiträde samt föreläggande om yttrande. I ett allmänt råd sist i paragrafen anges ett antal handlingar som hör till dem som ska bevaras. Där nämns bl.a. förundersökningsprotokoll eller motsvarande utredningsmaterial, skriftliga utredningsdirektiv, häktningspromemoria, stämningsansökan, domar i målet samt spaningsuppslag.

Polisdatalagen innehåller särskilda gallringsbestämmelser för personuppgifter som behandlas automatiserat, men dessa gäller inte för förundersökningar (se 13 § i nu gällande polisdatalag och prop. 2009/10: 85 s. 221 ff. angående den nya polisdatalagen [2010:361] som träder i kraft under 2012).

Beträffande vissa typer av utredningsmaterial från förunder- sökningen finns det särskilda bevaranderegler utanför arkiv- regleringen. I 27 kap. 24 § RB finns bestämmelser om upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning. I paragrafens andra stycke föreskrivs att dessa ska, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, bevaras till dess förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar upptagningarna eller uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. De ska därefter förstöras.

207

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Beträffande upptagningar från hemlig kameraövervakning finns en bestämmelse med motsvarande innehåll i paragrafens tredje stycke. En skillnad är dock att det beträffande upptagningar från hemlig kameraövervakning föreskrivs att sådana som saknar betydelse från brottsutredningssynpunkt ska förstöras omedelbart efter att de har granskats.

I Rikspolisstyrelsens allmänna råd om förhör som spelats in på ljudband eller videoband (RPSFS 2000:62, FAP 400-1), vilka berörts i avsnitt 8.2, anges följande beträffande bevarande och arkivering av sådana upptagningar. En ljudbandsupptagning av förhör som har skrivits ut i sin helhet bör bevaras till dess ärendet slutligt handlagts hos polis, åklagare eller domstol. Om upp- tagningen inte har skrivits ut i sin helhet eller om den annars innehåller information som är av den arten att den kan anses tillföra ärendet sakuppgifter, t.ex. genom tonfall och röstlägen, bör upptagningen anses ingå i utredningen och bevaras enligt de regler som gäller för utredningsmaterialet i övrigt. Videoupptagningar av förhör bör arkiveras enligt samma regler som gäller för utrednings- materialet.

I Insynsutredningens slutbetänkande (SOU 2010:14 s. 337) anförs att dessa bevaranderåd avspeglar en bedömning av video- upptagningar respektive ljudupptagningar som inte skrivits ut i sin helhet såsom självständiga handlingar i TF:s mening. Ljud- upptagningar som skrivits ut i sin helhet och som inte tillför ärendet sakuppgifter utöver vad utskriften ger, anses i stället vara sådana osjälvständiga handlingar, minnesanteckningar, som avses i 2 kap. 9 § TF.

Enligt Insynsutredningen (se a.a.) ligger också de allmänna råden väl i linje med vad JO anfört angående den åtalades och försvararens rätt till utskrifter av inspelade förhör i JO 1996/97 s. 75. Som redovisats i avsnitt 8.2 uttalade JO i detta ärende att förhörsutsagor som tagits upp med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel alltid ska skrivas ut i sin helhet om inte det framstår som uppenbart att de uppgifter som har kommit fram vid förhöret saknar betydelse för utredningen (se JO 1996/97 s. 75, s. 82). I nämnda ärende gjorde JO också vissa uttalanden om bevarande och arkivering av ljud- eller bildupptagningar av förhör (se a.a. s. 83). De ovan redovisade allmänna råden synes väl förenliga även med JO:s uttalanden i dessa frågor, vilka redogörs för nedan.

Till att börja med anförde JO att i de undantagsfall där en på ljudband gjord upptagning av ett förhör inte skrivs ut i sin helhet

208

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

ska bandet självfallet arkiveras i enlighet med de regler som gäller för utredningshandlingar.

Angående frågan om hur länge en i sin helhet utskriven ljudbandsupptagning av ett förhör ska bevaras anförde JO sammanfattningsvis följande. På ett ljudband upptagen information om tonfall och röstlägen kan normalt inte anses vara av sådan betydelse för utredningen att upptagningen på grund därav framstår som självständig i förhållande till utskriften. Ljud- upptagningen bör därför i princip jämställas med minnes- och konceptanteckningar, vilket får till följd att den bör bevaras till dess ärendet slutligt handlagts. I ett visst fall kan dock den ytterligare information som finns i en ljudupptagning vara av den arten att den får anses tillföra utredningen sakuppgifter. Av gällande arkiverings- föreskrifter följer då att ljudbandet ska arkiveras enligt vad som i allmänhet gäller för utredningsmaterial. Någon ytterligare författningsreglering i frågan behövs därför inte.

Beträffande videoupptagning av förhör påpekade JO att det vid sådan upptagning, jämfört med ljudupptagning, tillkommer visuell information om den hördes minspel och kroppsspråk, vilket också ger ökad betydelse till ljudinformationen avseende tonfall och röstläge. Eftersom en sådan upptagning således är betydligt innehållsrikare än en utskrift, kan den inte anses utgöra en sådan osjälvständig handling som avses i 2 kap. 9 § första stycket TF. Enligt JO utgör videoupptagningen i stället en självständig handling som ska arkiveras enligt de regler som gäller för utredningsmaterial.

Bestämmelser om gallring av sådana ljud- eller bildupptagningar från förundersökningsförhör som arkiveras hos polismyndig- heterna finns i de ovan nämnda föreskrifterna från Riksarkivet RA- MS 2010:3. I 2 § tredje stycket anges att i sådana brottsutredningar vars handlingar inte får gallras enligt första stycket (dvs. som gäller allvarligare brott och som det inte är föreskrivet någon gallringstidpunkt för), får dock ljudupptagningar av förhör gallras enligt följande. Är det fråga om ett s.k. dialogförhör där den hördes röst framgår, får ljudupptagningen gallras tio år efter det att anmälan om brott inkommit. Om det däremot handlar om ett s.k. referatförhör där den hördes röst inte framgår, får gallring av ljudupptagningen ske sex månader efter det att ärendet slutligt handlagts hos polismyndigheten.

209

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Någon motsvarande gallringsföreskrift avseende ljudupp- tagningar finns inte för exempelvis Tullverket eller Ekobrotts- myndigheten.

8.5Förhör i domstol

8.5.1En modernare rättegång

Den 1 november 2008 genomfördes en reform av processen i allmän domstol. Genom reformen, som brukar kallas En modernare rättegång (EMR), ändrades bl.a. bestämmelserna för hur förhör med parter, vittnen och andra bevispersoner ska dokumenteras i domstol.

Enligt 6 kap. 6 § första stycket RB gäller numera att en berättelse som lämnas i bevissyfte i tingsrätt ska dokumenteras genom en ljud- och bildupptagning, om det inte finns särskilda skäl mot det. En berättelse som lämnas i högre rätt får dokumenteras på samma sätt. Av paragrafens andra stycke följer att om en berättelse som lämnas i bevissyfte inför tingsrätt eller hovrätt inte dokumen- teras genom en ljud- och bildupptagning, ska den dokumenteras genom en ljudupptagning eller, i den omfattning berättelsen kan antas vara av betydelse i målet, skrivas ned.

Huvudregeln för dokumentation av förhör i tingsrätten är alltså att de ska spelas in digitalt med både ljud och bild. Tanken med dessa ljud- och bildupptagningar är att de, då målet har överklagats, ska förebringas som muntlig bevisning genom att spelas upp i hovrätt. Omförhör ska normalt inte behöva hålla i högre rätt. Som framgått är det däremot i högre rätt inte obligatoriskt att spela in ett förhör genom ljud- och bildupptagning.

I förarbetena till 6 kap. 6 § första stycket RB (se prop. 2004/05 s. 228 f.) angavs att undantagsregeln (”om det inte finns särskilda skäl mot det”) framför allt avser det fallet då en upptagning av något skäl kan antas innebära att utredningen i målet försämras. Där anfördes vidare att bedömningen av om det finns skäl att avstå från att göra en ljud- och bildupptagning måste göras i ljuset av den sekretessbestämmelse som samtidigt föreslogs (bestämmelsen finns numera i 43 kap. 4 § OSL, se närmare om denna i avsnitt 8.5.2), vilket innebär att utrymmet för att låta bli att dokumentera förhöret genom ljud- och bildupptagning torde vara mycket begränsat. Om den som ska höras ändå uppfattar inspelningen som

210

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

så besvärande och integritetskränkande att det på goda grunder kan antas återverka negativt på hans eller hennes berättelse, kan detta någon enstaka gång utgöra skäl att i stället dokumentera förhöret på något annat sätt. Särskilda skäl att inte dokumentera ett förhör i enlighet med huvudregeln kan föreligga om tekniken av någon anledning skulle fallera eller inte finnas tillgänglig. I motiven framhölls att det är rätten ensam som avgör hur förhöret ska dokumenteras. Det krävs alltså inte något samtycke från den som ska höras för att få genomföra ljud- och bildupptagning av förhöret.

Bestämmelsen i 6 kap. 6 § RB om dokumentation av förhör i domstol kompletteras av en regel i 20 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. Där anges att en ljudupptagning eller ljud- och bildupptagning ska gallras senast sex veckor efter det att målet eller ärendet har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft.

8.5.2Sekretess för bildupptagningar av domstolsförhör

Sekretessgrunderna i tryckfrihetsförordningen m.m.

Som angetts i avsnitt 8.4.1 innebär principen om handlings- offentlighet en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. Rätten till insyn i allmänna handlingar förutsätter dock att det är fråga om en offentlig handling, dvs. en handling som inte är hemlig till följd av en bestämmelse om sekretess. Handlingsoffentligheten får nämligen begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § första stycket TF uppräknade allmänna och enskilda intressen, de s.k. sekretessgrunderna. Varje begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar måste alltså kunna motiveras med hänsyn till någon av sekretessgrunderna. Bland dessa kan nämnas intresset att förebygga och beivra brott samt skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i bestämmelser i en särskild lag, eller om det i vissa fall är lämpligare, i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Med den särskilda lagen avses OSL, vilken ersatt den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100) (SekrL).

211

Inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

En sekretessbestämmelse innehåller normalt ett rekvisit som anger sekretessens styrka. Styrkan beror på om sekretessen är absolut eller om bestämmelsen innehåller ett s.k. skaderekvisit. Vid absolut sekretess får en uppgift inte lämnas ut alldeles oavsett om ett utlämnande kan komma att föranleda skada eller inte. Om sekretessregeln innehåller ett skaderekvisit kan detta vara rakt eller omvänt. Ett rakt skaderekvisit i en sekretessbestämmelse innebär att offentlighet är huvudregel och att sekretess endast gäller för uppgiften om det kan antas att viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Omvänt skaderekvisit innebär att sekretess är huvudregel och att utlämnande av allmän handling endast medges om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppkommer. Här föreligger alltså en presumtion för sekretess.

Införandet av en sekretessbestämmelse för bildupptagningar av domstolsförhör

Enligt förarbetena till EMR-reformen var en förutsättning för införandet av bestämmelserna om ljud- och bildupptagning att integritetsfrågorna kunde lösas på ett tillfredsställande sätt. Härmed avsågs framför allt risken för att ljud- och bildupptag- ningar kan komma att spridas och användas på ett okontrollerat sätt som kan innebära ett integritetsintrång för den enskilde förhörspersonen (se prop. 2004/05:131 s. 107).

På regeringens förslag infördes en sekretessregel för bild- uppgiften i en ljud- och bildupptagning som gjorts vid ett domstolsförhör till skydd för den hörde i 7 kap. 48 § i den numera upphävda SekrL. Bestämmelsen, som i oförändrat skick har förts över till 43 kap. 4 § OSL, har följande lydelse.

Sekretess gäller hos en domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i domstol, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men.

Såsom bestämmelsen är utformad gäller alltså en presumtion för sekretess med ett omvänt skaderekvisit till skydd för den hörde. Sekretess gäller därmed om det i ett enskilt fall inte står klart att den hörde inte skulle lida men av ett röjande. Detta innebär normalt att ett utlämnande kräver att det är den hörde själv som vill få ut bildupptagningen eller annars efterger sekretessen till förmån

212

SOU 2011:45

Inspelning av förhör under förundersökningen

för någon annan eller att någon sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig.

Som skäl för sekretessregeln anförde regeringen bl.a. följande (prop. 2004/05:131 s. 115).

Det kan på goda grunder antas att de allra flesta som kallas till en domstol i förhörssyfte skulle anse att en obegränsad möjlighet för andra att ta del av videoupptagningen från deras förhör utgör ett avsevärt intrång i den personliga integriteten, betydligt större än vad dagens ljudupptagningar innebär. Särskilt brottsoffer upplever många gånger offentligheten som mycket pressande och många personer skulle sannolikt överväga att inte frivilligt medverka till ett förhör med vetskap om att uppgifter om utseende och sättet att agera kan komma att spridas på ett obegränsat sätt. Särskilt allvarligt blir intrånget i förhörspersonens privata sfär om bildupptagningen används för utsändning i TV eller spridning på Internet. Risken för repressalier eller trakasserier mot förhörspersoner i mål med en underliggande hotbild eller starka motsättningar mellan parterna bör inte heller negligeras.

Hänsynen till enskildas personliga integritet talar alltså med styrka för att en spridning av själva bildupptagningen på något sätt bör begränsas. Till detta kommer att en risk för en obegränsad spridning av bildupptagningen med stor säkerhet skulle inverka negativt på många människors förmåga att avge en spontan och klar berättelse, något som i sin tur innebär att bevisvärdet av utsagan äventyras. Även intresset av att rätten får ett gott underlag för sin bedömning av målet kräver därför att möjligheten att ta del av en videoupptagning från ett domstolsförhör begränsas.

Insynsutredningen om behovet av ett utvidgat sekretesskydd för bildupptagningar m.m.

Sekretessbestämmelsen i 43 kap. 4 § OSL gäller endast till skydd för den som hörs. Från olika håll hade det dock gjorts gällande att sekretess hos domstol borde gälla för bildupptagningar av förhör också till skydd för ett allmänt intresse.

I sitt slutbetänkande Partsinsyn enligt rättegångsbalken (2010:14) tog Insynsutredningen, särskild ombedd därtill, upp frågan om det befintliga sekretesskyddet för bilden i ljud- och bildupptagna domstolsförhör var otillräckligt och om det borde införas en sekretessreglering till skydd för det allmänna intresset av att rättsprocesser i domstol inte motverkas.

Insynsutredningen kom fram till att det i och för sig fanns ett allmänt intresse av insyn i bildupptagningar som görs i domstol

213

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

9.2Inspelning av förhör under förundersökningen

9.2.1Inledning

I detta avsnitt redovisar utredningen sina överväganden och förslag i frågan om i vilken utsträckning det bör vara obligatoriskt att spela in eller på annat sätt göra upptagningar av förhör under förunder- sökningen. Frågan innefattar såväl att ta ställning till om det bör finnas en skyldighet att göra upptagningar av både ljud och bild vid förundersökningsförhör som att överväga om det bör vara obligatoriskt att spela in enbart ljud vid sådana förhör. När det fortsättningsvis talas om inspelning av förhör avses såväl upptag- ning av enbart ljudet som upptagning av både ljud och bild. I den mån endast den ena typen av upptagning avses, anges detta särskilt.

Skillnaden mellan de båda dokumentationssätten ligger främst i att en ljud- och bildupptagning ger en fylligare och mer fullständig dokumentation från förhöret, eftersom även den hördes minspel, gester m.m. framgår. Att även sådant dokumenteras kan många gånger ha betydelse för förståelsen och bedömningen av en persons utsaga.

För tydlighetens skull bör framhållas att utredningens uppdrag avser direktupptagningar av förhör i deras helhet (s.k. dialog- förhör). Upptagningar av s.k. referatförhör, dvs. när förhörsledaren vid förhöret dikterar in på ljudband ett referat av vad som har fram- kommit under förhöret, kommer inte att beröras av utredningen.

Inledningsvis ska även de genom EMR-reformen ändrade reglerna för dokumentation av förhör i tingsrätt nämnas (se avsnitt 8.5 för en närmare redogörelse). Efter reformen gäller enligt 6 kap. 6 § första stycket rättegångsbalken (RB) som huvudregel att sådana förhör ska spelas in med ljud- och bildupptagning. I andra hand ska berättelsen dokumenteras genom enbart en ljudupptagning eller, i den omfattning berättelsen kan antas vara av betydelse i målet, skrivas ned (6 kap. 6 § andra stycket RB). Att ljud- och bild- upptagning har gjorts obligatoriskt vid förhör i domstol ska ses mot bakgrund av att tanken är att dessa upptagningar, då målet överklagats, ska förebringas som muntlig bevisning genom att spelas upp i hovrätt. Genom att omförhör således normalt inte ska behöva hållas i hovrätt effektiviseras processen där.

En sådan reglering av obligatoriska inspelningar av förhör under förundersökningen som utredningen ska överväga motiveras emellertid i första hand av andra skäl än de som ligger bakom de

216

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

nyss beskrivna bestämmelserna om dokumentation av förhör i domstol. Oavsett om ett förhör under förundersökningen tagits upp med enbart ljud eller med både ljud och bild ska ju, enligt principerna om muntlighet och omedelbarhet vid förhandling, som huvudregel förhörspersonen lämna sin utsaga i domstolen (se bl.a. 35 kap. 14 § och 36 kap. 16 § första stycket RB). Det är i princip endast om den hörde avviker från vad han eller hon uppgett under förundersökningsförhören eller vägrar lämna uppgifter under förhandlingen som upptagningen från förundersökningen får åberopas i domstolen (se bl.a. 36 kap. 16 § andra stycket RB). Vilka skäl som kan finnas för obligatoriska inspelningar av förundersök- ningsförhör framgår av det följande avsnittet, där utredningen beskriver fördelarna med att dokumentera förhör på sådant sätt.

9.2.2Fördelar med inspelning

De stora fördelarna med obligatorisk inspelning av för- undersökningsförhör är hänförliga dels till de brottsutredande myndigheternas effektivitet, dels till enskildas rättssäkerhet.

Inspelningar av förundersökningsförhör gynnar effektiviteten i den brottsutredande verksamheten på så sätt att om den som hörts under förundersökningen också ska lämna sin berättelse i tings- rätten och därvid ändrar sina tidigare uppgifter, vägrar att uttala sig eller gör gällande att förundersökningsförhöret inte gått rätt till, kan åklagaren åberopa dokumentation om hur förhöret har gått till och vad som har sagts. I den beskrivna situationen får dessutom rätten ett bättre underlag för sin bedömning av de åberopade uppgifterna från förundersökningen jämfört med enbart en uppläsning ur förundersökningsprotokollet av vad som sagts vid förhöret under förundersökningen. Vid uppspelning av ljud- upptagningen framgår t.ex. även tonfall och röstläge hos den hörde. Om dessutom bildupptagning gjorts tillkommer mimik och gester, som kan ge ytterligare underlag för bedömningen av de uppgifter som lämnas.

Redan vetskapen om att förhör under förundersökningen dokumenterats genom inspelning skulle sannolikt leda till att många meningsskiljaktigheter i domstol om vad någon har sagt eller inte sagt under ett förundersökningsförhör skulle kunna undvikas. Samma sak gäller ifrågasättanden av omständigheterna

217

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

kring förhöret, t.ex. påståenden om att den hörde var så berusad att det påverkade förhöret.

Om förhör under förundersökningen spelas in leder det också till förbättrad rättssäkerhet för den enskilde genom att dels allt som har sagts vid förhöret dokumenteras, dels sådant som normalt inte framgår av en skriftlig sammanfattning av ett förhör, t.ex. hur förhöret rent faktiskt har gått till och hur frågorna har ställts, också dokumenteras. Detta innebär en trygghet för den hörde, eftersom det ökar möjligheterna att i efterhand kontrollera att det t.ex. inte förekommit någon otillbörlig påverkan i samband med att utsagan lämnats liksom att förhörsreglerna i övrigt följts.

Enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har den misstänkte rätt att i vart fall vid slutdelgivning begära ut och få del av det fullständiga utredningsmaterialet, t.ex. vad målsäganden och vittnen sagt i förhör. För den enskilde som är misstänkt för ett brott medför inspelningar av förundersökningsförhör förbättrad rättssäkerhet även på det sättet att inspelningarna hjälper till att säkerställa dennes möjligheter att få tillgång till hela underlaget för den misstanke som riktas mot honom eller henne. Den misstänkte får då bättre förutsättningar att bedöma om han eller hon ska begära komplettering av utredningen och att förbereda sitt försvar.

9.2.3Nackdelar med inspelning

De nackdelar som är förenade med obligatorisk inspelning är bl.a. hänförliga till ökade kostnader, praktiska svårigheter och risk för obehörig spridning av inspelningarna.

I dag sker ljud- och bildupptagningar av förhör under förunder- sökningen framför allt när den som ska höras är ett barn under femton år. I övrigt torde det inte förekomma i någon större omfattning. Att det görs ljudupptagningar av förhör under förundersökningen är däremot vanligare. Om förhör under förundersökningen i långt större utsträckning än som sker i dag ska kunna dokumenteras genom inspelning, torde det krävas omfattande investeringar hos polisen och andra brottsutredande myndigheter för att skaffa den nödvändiga tekniska utrustningen och, särskilt vad gäller ljud- och bildupptagningar, för att anpassa förhörsrummen.

Andra kostnader som kan stiga avsevärt om det införs en skyldighet att dokumentera stora mängder förhör genom

218

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

inspelning är kostnaderna för utskrifter av förhören. Detta gäller om Justitieombudsmannens (JO) uttalanden i fråga om utskrifter av förhörsutsagor som tagits upp med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel ska efterlevas. Som redogjorts för i avsnitt 8.2 har nämligen JO uttalat att det står bäst i överensstämmelse med de tankar som bär upp reglerna om protokollföring under för- undersökningsförfarandet att förhörsutsagor som tagits upp på sådant sätt ska skrivas ut i sin helhet (JO 1996/97 s. 75, s. 82). I ärendet framhöll JO att det är endast när det framstår som uppenbart att de uppgifter som har kommit fram vid ett förhör saknar betydelse för utredningen som man kan avstå från att göra en fullständig utskrift. I ett senare ärende har JO vidare uttalat att det inte heller är godtagbart att det i ärenden som inte leder till åtal regelmässigt inte sker någon utskrift av förhör som tagits upp på video, utan en bedömning måste göras i varje enskilt fall av förhörsuppgifternas betydelse för utredningen (beslut 2007-08-28, dnr 3322-2006). Utredningen tar i avsnitt 9.2.7 upp frågan om vad som bör gälla i fråga om utskrifter av förhör som dokumenterats genom inspelning.

Även kostnaderna för bevarande av dokumentationen av förhör kan förväntas stiga påtagligt om det införs en långtgående skyldighet att spela in förhör. Antalet inspelningar som ska bevaras ökar då kraftigt.

I avsnittet ovan om fördelarna med obligatoriska inspelningar av förundersökningsförhör har redogjorts för hur detta skulle gynna effektiviteten i den brottsutredande verksamheten. Införandet av en skyldighet att dokumentera förhör under förundersökningen genom sådana inspelningar skulle dock samtidigt leda till minskad effektivitet i den brottsutredande verksamheten, men i andra avseenden. Vad som avses är de praktiska svårigheter som följer med att förhör måste dokumenteras genom inspelning och som skulle göra utredningsarbetet mindre flexibelt och mer tungrott. Det är t.ex. vanligt att de första förhören i en utredning sker direkt på brottsplatsen eller i dess närhet kort efter att brottet inträffat. Om ett sådant förhör ska kunna dokumenteras genom inspelning förutsätter det att samtliga polispatruller har med sig utrustning för att göra sådana inspelningar och att förhållandena på platsen är sådana att det går att genomföra inspelningen. Som ett annat exempel på praktiska nackdelar med obligatoriska ljud- och bildupptagningar kan nämnas att det omöjliggör telefonförhör.

219

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

En nackdel med obligatoriska inspelningar av förundersöknings- förhör är vidare att den som hörs kan uppleva det som besvärande att bli inspelad och därför får svårt att tala fritt under förhöret. I förarbetena till EMR-reformen (prop. 2004/05:131 s. 107) anfördes att den tveksamhet som en förhörsperson kan känna inför en videoinspelning huvudsakligen torde hänga samman med hur upptagningen kan komma att användas och att det endast i mindre utsträckning torde vara själva inspelningssituationen som sådan som upplevs som besvärande. Det finns dock skillnader mellan ett förhör i domstol och ett förundersökningsförhör. Det förstnämnda sker vid en förhandling som normalt är offentlig. Den som hörs måste således vara beredd att lämna sin berättelse inför rättens ledamöter, parterna och deras ombud, eventuella åhörare etc. som både hör och ser honom eller henne. Mot denna bakgrund framstår det som en rimlig slutsats att den omständigheten att ljud och bild dessutom spelas in inte i någon nämnvärd mån torde medföra en ökad obehagskänsla hos den hörde. Annorlunda torde det däremot förhålla sig med förhör under förundersökningen. Dessa är inte offentliga och endast en begränsad krets av personer kan vara närvarande utöver förhörsledaren. I den situationen kan sannolikt en ljudupptagning, och framför allt en ljud- och bildupptagning, i vissa fall vara störande för den hördes förmåga att tala fritt.

En nackdel med obligatoriska ljud- och bildupptagningar är slutligen också risken för obehörig spridning av upptagningarna, vilken inte torde kunna elimineras helt även om kompletterande sekretessregler införs. Risken för obehörig spridning blir större ju mer omfattande skyldigheten att spela in görs.

9.2.4Författningsreglering av inspelning av förundersökningsförhör

Bedömning: Det bör i lag finnas regler om dokumentation av förundersökningsförhör genom inspelning av ljud eller ljud och bild. Att genomföra en ljud- och bildinspelning mot den hördes vilja kan utgöra ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 regerings- formen och därför kräver stöd i lag.

220

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

Rättssäkerhetsskäl motiverar att hållande av förhör i brotts- utredande syfte i princip inte får ske utanför en förundersökning (se inledningen till föregående kapitel) och att denna utrednings- åtgärd, till skillnad från många andra, är författningsreglerad. Reglerna om förhör under förundersökningen, som finns i 23 kap. RB, är därtill ingående. Till de bestämmelser som avser att garantera rättssäkerheten för såväl den misstänkte som andra inblandade hör regleringen rörande dokumentation av förhören.

Som utredningen tidigare påpekat (se avsnitt 8.2) utgår nuvarande bestämmelser om dokumentation av förhör från att den hördes utsaga skrivs ner, men i praktiken förekommer det allt oftare att utsagan dokumenteras genom inspelning. Frågan är om det bör införas ett författningsstöd för dokumentation av förundersökningsförhör genom inspelningar.

Med hänsyn till de starka rättssäkerhetsaspekter som allmänt gör sig gällande beträffande hållande av förhör och som avspeglar sig i den ingående regleringen av denna utredningsåtgärd, är det utredningens uppfattning att det bör införas ett författningsstöd i lag för dokumentation av förundersökningsförhör genom inspelning av ljud eller ljud och bild. När det gäller ljud- och bildinspelningar av förundersökningsförhör kan det dessutom vara på det sättet att genomförandet av sådan dokumentation mot den hördes vilja förutsätter att det finns lagstöd för förfarandet. JK har nämligen uttalat att en skyldighet för den enskilde att underkasta sig fotografering eller någon annan liknande åtgärd utgör ett sådant ingrepp i den enskildes personliga förhållanden som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen och som kräver stöd i lag (beslut 2001-04-23, dnr 1002-00-21, se även JO 2004/05 s. 98). (Efter ändringar som trädde i kraft den 1 januari 2011 finns nämnda bestämmelse numera i 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen.) I JK:s beslut påtalades att några sådana regler inte har meddelats utom såvitt avser fotografering under en förundersökning. (Regleringen som avses är 28 kap. 14 § RB vari föreskrivs att fotografi och fingeravtryck får tas av den som är anhållen eller häktad. Denne är dessutom enligt bestämmelsen underkastad annan dylik åtgärd. De angivna skyldigheterna gäller även annan, om det behövs för utredning om brott på vilket fängelse kan följa.)

221

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

9.2.5Utgångspunkter för utformningen av regleringen

Bedömning: Förhör under förundersökningen bör i större utsträckning spelas in med ljud eller med ljud och bild. Det bör dock inte vara obligatoriskt att dokumentera förhör genom inspelning, utan sådan bör främst göras i de fall det framstår som särskilt motiverat.

Som redogjorts för i avsnitt 9.2.2 innebär inspelningar av förundersökningsförhör stora fördelar med avseende på såväl den enskildes rättssäkerhet som de brottsutredande myndigheternas effektivitet. Med hänsyn till dessa fördelar är det utredningens uppfattning att förundersökningsförhör i större utsträckning än som sker i dag bör spelas in med ljud eller med ljud och bild. Detta bör enligt utredningens mening också vara en utgångspunkt för regleringen av inspelningar av förhör.

De nackdelar som följer med att dokumentera förhör genom inspelningar och som redovisats i avsnitt 9.2.3, t.ex. kostnaderna för att kunna göra ljud- och bildupptagningar i stor utsträckning, måste dock också beaktas. Dessa bör vägas in vid övervägandena kring utformningen av regleringen, t.ex. i frågan om i vilken utsträckning inspelningar får eller ska ske. Ytterligare en utgångs- punkt för regleringen bör enligt utredningens mening därför vara att inspelningar, även om det som ovan har framhållits är önskvärt att sådana sker i större utsträckning än i dag, främst ska göras i sådana fall då denna dokumentationsform av något eller några skäl framstår som särskilt motiverad. Det bör därför inte föreskrivas någon absolut skyldighet att dokumentera förhör under för- undersökningen genom inspelning av ljud eller bild. I stället bör det i varje särskilt fall göras en bedömning av värdet av en sådan dokumentation utifrån särskilt angivna kriterier.

9.2.6Närmare om utformningen av regleringen

Förslag: I lag ska föreskrivas att förhör under förundersök- ningen får dokumenteras genom en ljud- eller bildupptagning. Vidare ska föreskrivas att sådan upptagning ska ske om vissa särskilt angivna omständigheter föreligger och hinder inte finns mot det. De omständigheter som främst ska beaktas är om det

222

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

finns en påtaglig risk för att den hörde återtar sina uppgifter i senare förhör samt brottets svårhet, utsagans betydelse och den hördes personliga förhållanden.

Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten ska ges i uppdrag att gemensamt utarbeta och meddela allmänna råd som närmare anger i vilka fall förhör bör spelas in.

Frågan är då vilka omständigheter som medför att det framstår som särskilt motiverat att spela in ett förundersökningsförhör.

I direktiven framhålls att det i förundersökningar som rör allvarligare brott av rättssäkerhetsskäl kan vara av största vikt att förhör med misstänkta och andra inte bara dokumenteras skriftligen utan även spelas in.

Sett från den enskilde misstänktes sida framstår det vid utredningar om allvarligare brottslighet som särskilt viktigt att utredningen blir fullständig och noggrant dokumenterad, eftersom den misstänkte riskerar ett strängt straff. Även från det allmännas sida är det angeläget att utredningar om sådan brottslighet dokumenteras väl så att lagföring kan ske. Mot denna bakgrund är det även utredningens uppfattning att det framför allt är i utredningar om allvarligare brott som det kan vara motiverat att göra inspelningar av förhör. Vid relativt okomplicerade utredningar om sådan brottslighet som mindre allvarlig misshandel, stölder, trafiknykterhetsbrott, bedrägerier och liknande torde däremot behovet av exakt dokumentation av vad som sagts eller den hördes kroppsspråk vid förhöret oftast inte vara särskilt stort.

Att en förundersökning avser ett allvarligare brott innebär dock enligt utredningens mening inte att det är motiverat att dokumentera alla förhör genom inspelning. Sådan dokumentation bör framför allt kunna komma i fråga beträffande förhörspersoner vars utsagor kan förväntas vara av väsentlig betydelse för utredningen. Vilka dessa personer är kan variera från en utredning till en annan, men målsäganden och den misstänkte är rimligen de som i första hand kan vara aktuella. Även vissa vittnesförhör kan vara så betydelsefulla, att det framstår som angeläget att dokumentera utsagorna genom inspelning.

Från åklagarhåll har anförts att en ökad användning av inspelningar av förhör skulle vara särskilt värdefull i utredningar rörande vissa brottstyper där målsäganden och vittnen har en benägenhet att under huvudförhandlingen ta tillbaka vad de sagt

223

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

under förundersökningen. Som exempel har angetts utpressning och grov kvinnofridskränkning.

Att det finns en påtaglig risk för att förhörspersonen på grund av t.ex. en hotsituation eller sin relation till den misstänkte eller någon annan inblandad inte kommer att vid huvudförhandlingen stå fast vid de uppgifter som han eller hon lämnat under förundersökningen, är den omständighet som enligt utredningens mening främst motiverar att det görs en inspelning av förundersökningsförhöret. I den beskrivna situationen kan det ju förväntas att åklagaren kommer att få åberopa uppgifter ur förundersökningsförhöret vid rättegången. En utsaga som spelats in ger då domstolen ett bättre underlag för sin bedömning än en uppläsning ur förundersökningsprotokollet och bör därför ha ett betydligt högre bevisvärde än en sådan uppläsning.

En omständighet som redan i dag i stor utsträckning leder till att förundersökningsförhör spelas in med ljud och bild – och som bör göra det även fortsättningsvis – är att förhörspersonen är ett mindre barn. Avsikten är då att upptagningen ska spelas upp vid förhandlingen i stället för att barnet hörs där.

Även andra personliga omständigheter än den låga åldern hos den som ska höras kan tänkas motivera en inspelning av förhöret, t.ex. om dennes hälsa sviktar och det finns risk för att han eller hon inte kommer att klara att närvara vid en förhandling.

De omständigheter som utredningen anser har särskild betydelse för om det framstår som befogat att spela in ett för- undersökningsförhör är alltså sammanfattningsvis att det finns en påtaglig risk för att den hörde återtar sina uppgifter i senare förhör, att förundersökningen avser ett allvarligare brott, att förhörs- personens utsaga kan förväntas vara särskilt betydelsefull för utredningen samt förhörspersonens personliga förhållanden såsom ålder och hälsotillstånd. Enligt utredningens mening bör det av regleringen om inspelning av förundersökningsförhör framgå att denna dokumentationsform främst bör komma i fråga när sådana omständigheter föreligger.

Nästa fråga är om regleringen av inspelningar av förundersök- ningsförhör bör vara densamma för ljudupptagningar och för ljud- och bildupptagningar.

De skäl som motiverar att förhör under förundersökningen spelas in är sådana att man i första hand bör sträva efter att inspelningen ska omfatta både ljud och bild. Samtidigt står det klart att de nackdelar som följer med en vidsträckt skyldighet att

224

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

dokumentera förundersökningsförhör genom inspelning är klart mer framträdande beträffande ljud- och bildupptagningar än beträffande ljudupptagningar (se avsnitt 9.2.3). Vad som avses är framför allt de kostnader som en omfattande skyldighet att spela in förhör med både ljud och bild förväntas leda till, men även de praktiska svårigheter som en sådan skyldighet skulle innebära, t.ex. när det gäller att spela in förhör på andra ställen än hos för- undersökningsmyndigheten.

Många gånger kan det nämligen förväntas uppstå rent praktiska och liknande hinder mot att dokumentera förhör genom inspelning och detta torde särskilt gälla för ljud- och bildinspelningar. Exempelvis kan tekniken fallera (jfr 6 kap. 6 § RB angående inspelning av tingsrättsförhör) eller inte vara tillgänglig, inspelningsförhållandena kan i större eller mindre utsträckning göra en inspelning omöjlig eller kan förhörspersonen vägra att yttra sig om förhöret spelas in med bild.

Med hänsyn till det anförda är det utredningens uppfattning att regleringen bör utformas på ett sätt som lämnar öppet om upp- tagningen av förhöret ska ske med enbart ljud eller med både ljud och bild. I varje enskilt fall får sedan avgöras vilken inspelnings- form som ska användas, varvid det ska vara avgörande dels hur starka skälen är för att förhöret ska tas upp med både ljud och bild och inte bara med ljud, dels vilka praktiska inspelningsmöjligheter som står till buds. I lagen bör alltså inte göras någon skillnad mellan ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar när det gäller under vilka förutsättningar sådana ska ske. Det viktiga är enligt utredningens uppfattning att det sker en inspelning av förhöret i de situationer där det framstår som särskilt motiverat och som tidigare har beskrivits.

Vad som nu sagts innebär att det ska bli betydligt vanligare än i dag att förhör spelas in. I första hand blir det då aktuellt med en ljudinspelning, men ju starkare skälen är för att säkra förhörs- uppgifterna genom en inspelning, desto större anledning finns det att också genomföra en ljud- och bildupptagning av förhöret. Utredningen bedömer det som mycket angeläget att även användandet av ljud- och bildinspelningar ökar.

Utredningens förslag innebär att det i lag ska föreskrivas att förhör under förundersökningen inte bara får dokumenteras genom en ljud- eller bildupptagning utan också att en sådan upptagning ska ske om det finns vissa särskilt angivna skäl för det. I bestämmelsen ska vidare anges de omständigheter som främst ska

225

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

beaktas vid bedömningen av om det föreligger skäl för ljud- eller bildupptagning av förhöret. Dessa omständigheter är att det finns en påtaglig risk för att den hörde återtar sina uppgifter i senare förhör samt även brottets svårhet, utsagans betydelse och den hördes personliga förhållanden.

Denna uppräkning av skälen för en inspelning är inte avsedd att vara uttömmande, utan främst avsedd att anvisa i vilka situationer det är särskilt motiverat med en inspelning av förhör. Det kan i andra situationer ligga i den hördes intresse att förhöret dokumenteras på detta sätt för att han eller hon vill undvika risken för att uppgifterna kan komma att missuppfattas eller ges en olycklig tolkning vid en sammanfattande utskrift av förhöret. Det ligger då också i myndighetens intresse att förhöret dokumenteras så väl som möjligt, vilket kan utgöra ett skäl för en ljud- eller bildinspelning. En annan situation som inte täcks av de föreslagna kriterierna där det ändå kan finnas skäl för inspelning är när förhör genomförs med hjälp av tolk. En inte helt ovanlig situation i domstolarna är att det görs gällande att en översättning av en förhörsutsaga varit felaktig eller bristfällig. Även den typen av invändningar mot dokumentationen av ett förhör kan mötas genom en inspelning av förhöret.

Med hänsyn till de praktiska och andra problem som kan finnas mot en inspelning av förhöret bör regleringen också innehålla en bestämmelse om att inspelning kan underlåtas även i fall då de särskilt angivna kriterierna är uppfyllda men det finns hinder mot att göra en inspelning. Vad som avses är situationer då förut- sättningar för en inspelning saknas t.ex. på grund av förhållandena på platsen eller tekniska problem. Ett förhör som brådskar och är angeläget ska självklart inte skjutas upp bara för att inspelning inte kan ske. En annan tänkbar situation som främst gäller för bildupptagningar är att förhörspersonen finner inspelningen så påfrestande att förhöret inte går att genomföra.

Den föreslagna regleringen innebär att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning av om det är motiverat att göra en inspelning. Om bedömningen blir att det finns skäl att göra en inspelning av förhöret, ska i vart fall en ljudupptagning göras. Om en ljud- och bildupptagning bedöms som motiverad, ska i stället denna dokumentationsform användas. För att underlätta den bedömning som ska göras i det enskilda fallet och för att säkerställa att bedömningen görs så likartat som möjligt i alla brottsutredningar, föreslår utredningen att Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndig-

226

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

9.2.7Utskrifter av förhör som dokumenterats genom inspelning

Bedömning och förslag: Nuvarande bestämmelser om redo- visning av förhör ska tillämpas även i fråga om inspelade förhör. Detta innebär att förhör som har dokumenterats genom inspelning ska, om de är av betydelse för utredningen, skrivas ut i sin helhet eller i sammanfattning. Den hörde ska få tillfälle att granska utskrifter av utsagor som återger endast relevanta delar eller en sammanfattning av förhöret. Det ska införas en bestämmelse som undantar fullständiga utskrifter av inspelade förhör från kravet på granskning. Någon särskild reglering av utskriftsfrågan behövs däremot inte.

En särskild fråga vad gäller dokumentation av förundersök- ningsförhör genom inspelning är om dessa bör skrivas ut och i så fall om det bör ske i sammanfattning eller ordagrant.

I avsnitt 8.2 har utredningen relativt utförligt redogjort för de bestämmelser i RB och FUK som är relevanta för frågan om hur dokumentation av förundersökningsförhör ska ske. Här kommer därför endast huvuddragen att återges.

Grundbestämmelsen om dokumentation av förundersökningen finns i 23 kap. 21 § första stycket RB. Enligt denna bestämmelse, som alltså även avser förundersökningsförhören, ska protokoll föras över det som vid förundersökningen har förekommit av betydelse för utredningen.

Särskilda bestämmelser om redovisning av förhör finns i 23 kap. 21 § andra stycket RB och i 22 § andra stycket FUK. Av den förstnämnda bestämmelsen följer att som huvudregel ska, innan ett förhör avslutas, den hörde ges tillfälle att granska uppteckningen av utsagan samt tillfrågas om han eller hon har något att invända mot innehållet. I undantagsfall, om förhöret är särskilt omfattande eller behandlar komplicerade sakförhållanden, får uppteckning och granskning i stället ske så snart som möjligt efter att förhöret avslutats. Av 22 § andra stycket FUK framgår att ett förhör, i de delar det bör tas in i protokollet, ska återges antingen i sammanfattning eller ordagrant.

Som tidigare påpekats utgår nämnda bestämmelser om redovisning av förhör från att utsagan enbart dokumenteras skriftligen. Enligt utredningens mening bör dock bestämmelserna,

228

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

såsom också kommit till uttryck i Rikspolisstyrelsens allmänna råd om förhör som spelats in på ljudband eller videoband (RPSFS 2000:62, FAP 400-1), tillämpas även i fråga om inspelningar av förhörsutsagor. Detta innebär att sådana inspelningar, om inte förhöret bedöms vara utan betydelse för utredningen, ska skrivas ut. Vidare bör, om ett förhör bedöms vara utan betydelse för utredningen, det antecknas i protokollet att förhöret har ägt rum och i korthet anges varför det inte skrivits ut (se nämnda allmänna råd samt JO 1996/97 s. 75, s. 82).

JO har uttalat att det står bäst i överensstämmelse med de tankar som bär upp reglerna om protokollföring under förunder- sökningsförfarandet att förhörsutsagor som tagits upp med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel ska skrivas ut i sin helhet (a.a.). JO:s uppfattning synes vara att det inte finns något utrymme för att begränsa utskrifterna av inspelade förhör till enbart sammanfattningar.

Fitger har i sin kommentar till RB anfört att det otvivelaktigt skulle strida mot syftet med bestämmelsen i 23 kap. 21 § andra stycket RB om förhörsledaren efter förhöret på egen hand valde ut vilka delar av ett direktinspelat förhör som han eller hon ansåg ha betydelse och begränsade en utskrift till dessa delar. Fitger har dock också uttalat att, efter de ändringar av paragrafen som genomfördes 1999, inget synes hindra att förhöret utskrivs endast i vissa delar, om utskriften med stöd av undantagsregeln tillställs den hörde för granskning. Detta eftersom det inspelade bandet i sådant fall inte längre kan sägas utgöra ”uppteckningen” (se Rättegångsbalken, del 2, s. 23:74 b f.).

Att det utöver inspelningarna också finns utskrifter av utsagorna är onekligen av stor praktisk betydelse för såväl åklagaren vid dennes överväganden i åtalsfrågan och vid genom- förandet av förhören under huvudförhandlingen, som för den misstänkte och dennes försvarare vid förberedandet av försvaret. Att det finns utskrifter underlättar också för målsäganden och för rätten. Enligt utredningens mening framstår det också som självklart att den omständigheten att ett förhör har dokumenterats genom inspelning inte i sig innebär att utskrift av utsagorna helt kan underlåtas.

Däremot anser utredningen det tveksamt om det verkligen är befogat att kräva att en utsaga som har spelats in och som inte är betydelselös alltid ska behöva skrivas ut i sin helhet. De ovan nämnda allmänna råden (RPSFS 2000:62, FAP 400-1) synes också

229

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

utgå från att det inte krävs att inspelade förhör alltid ska skrivas ut i sin helhet, eftersom det däri anges att en ljud- eller video- upptagning av ett förhör bör skrivas ut, antingen i sammanfattning eller i sin helhet.

Förhör som inte dokumenteras genom inspelning får redovisas på så sätt att utsagan skrivs ut i sammanfattning, eller uttryckt på ett annat sätt, i relevanta delar. Detta under förutsättning att allt som är av betydelse för utredningen tas med, varvid objektivitets- principen kräver att såväl omständigheter som talar till förmån som till nackdel för den misstänkte ska tas med. Utredningen kan inte se något skäl till varför enbart den omständigheten att förhöret spelas in skulle motivera att en fullständig utskrift alltid måste göras.

En annan sak är att förhörsledaren, lika lite när det gäller inspelade förhör som när det är fråga om förhör som inte har spelats in, i efterhand och helt utan granskning från den hörde bör få skriva ut delar av utsagan eller sammanfattningar av den. Liksom vid förhör som inte har spelats in bör den hörde få tillfälle att granska sammanfattningen av förhöret och granskningen ska som huvudregel ske innan förhöret avslutas. Om ett förhör som dokumenterats genom inspelning ska skrivas ut i sin helhet, framstår däremot granskningen som onödig.

Såvitt utredningen erfar förekommer det normalt inte heller någon granskning av fullständiga utskrifter från inspelade förhör. Det synes dock osäkert om bestämmelserna om granskning i 23 kap. 21 § andra stycket RB ger stöd för att underlåta att ge den hörde tillfälle att granska en sådan utskrift. Det kan hävdas att i de fall en utskrift görs, fullständig eller delvis, utgör själva utskriften ”uppteckningen” och sådana ska enligt bestämmelsen den hörde ges tillfälle att granska. För att klargöra att fullständiga utskrifter från inspelade förhör inte behöver granskas av den hörde föreslår utredningen att det införs en uttrycklig bestämmelse om detta. Att granskning av fullständiga utskrifter inte är nödvändig innebär att sådana utskrifter alltid bör kunna ske efter att förhöret avslutats.

Även fullständiga utskrifter kan givetvis innehålla felaktigheter, t.ex. beroende på att den som gjort utskriften hört fel eller att någon del av inspelningen varit ohörbar. I vissa fall kan det därför finnas skäl för förundersökningsledaren att underställa den hörde utskriften för granskning, även om en sådan granskning inte är obligatorisk. En situation när förundersökningsledaren bör låta den

230

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

hörde granska utskriften är om inspelningen är ohörbar i viktiga delar.

Ett krav på att förhör som dokumenteras genom inspelning alltid ska skrivas ut i sin helhet skulle medföra betydande kostnader om inspelningar skulle användas i större utsträckning än som sker i dag. Ett krav på fullständiga utskrifter av inspelade förhör skulle dessutom kunna vara negativt från rättssäkerhetssynpunkt på så sätt att undersökningsledaren kan tänkas tveka inför att dokumentera förhöret på sådant sätt även i situationer när det i och för sig framstår som lämpligt.

Utredningens bedömning är alltså att det inte ska krävas att förundersökningsförhör som dokumenteras genom inspelning (och som inte är betydelselösa för utredningen) ska skrivas ut i sin helhet. Avgörande för om förhöret bör skrivas ut i sammanfattning eller i sin helhet är vad som framstår som lämpligt. Med hänsyn till att utredningen anser att det inte är nödvändigt att granskning sker av fullständiga utskrifter av utsagor, är det dock viktigt att förhörs- ledaren gör klart för den som ska höras under vilka förutsättningar en utskrift kommer att underställas dennes granskning.

Många gånger kan det dock finnas goda skäl att välja att göra en fullständig utskrift av förhöret. Anledningen till detta är det som utredningen anfört ovan om i vilka situationer det framstår som särskilt motiverat att inspelning av förhör sker. Om det t.ex. finns risk för att den som hörs vid en kommande rättegång kommer att återta de uppgifter som han eller hon har lämnat under för- undersökningsförhöret, kan det vara ett starkt skäl för att låta skriva ut förhöret i sin helhet. I den situationen kan det ju förväntas bli aktuellt för åklagaren att vid huvudförhandlingen åberopa och spela upp delar av förundersökningsförhöret. För att lättare kunna hitta den sekvens av förhöret som ska spelas upp, är det då lämpligt att ha tillgång till en fullständig utskrift av förhöret. En annan situation där det regelmässigt torde vara lämpligt att skriva ut ljud- och bildupptagna förhör i sin helhet är vid sådana förhör som är avsedda att spelas upp i sin helhet i rättegången, t.ex. förhör med mindre barn.

Enligt utredningens bedömning behövs ingen särskild reglering av utskriftsfrågan.

231

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

9.3Bevarande av inspelningar av förundersökningsförhör

Utredningen redovisar i detta avsnitt sina överväganden och förslag angående i vilken utsträckning ljudupptagningar respektive ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör ska bevaras efter förundersökningen eller rättegången. Det ska framhållas att det endast är direktupptagningar av förhör i deras helhet (s.k. dialog- förhör) som avses. Utredningen kommer alltså inte att ta upp frågor om bevarande av s.k. referatförhör (se avsnitt 9.2.1 om inne- börden av detta begrepp).

9.3.1Nuvarande ordning

I avsnitt 8.4 har utredningen redogjort närmare för den reglering som rör bevarande av dokumentation av förundersökningsförhör. Där framgår sammanfattningsvis följande.

Dokumentation som ska arkiveras (dvs. bevaras efter att ärendet är slutbehandlat hos myndigheten) är enligt 3 § arkivförordningen (1991:446) dels allmänna handlingar, dels sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) och som myndig- heten vid prövning efter ärendets slutbehandling har kommit fram till ska tas om hand för arkivering. En minnesanteckning, dvs. promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet sakuppgifter, blir som huvudregel inte allmän handling (2 kap. 9 § första stycket TF).

Dokumentation som inte ska arkiveras får normalt förstöras när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten.

Hur länge de arkiverade handlingarna ska bevaras beror bl.a. på om det finns någon gallringsbestämmelse som omfattar respektive handling och vad den föreskriver. Saknas gallringsbestämmelse ska handlingen i princip bevaras för alltid.

Rikspolisstyrelsen har i allmänna råd (RPSFS 2000:62, FAP 400- 1) berört hur ljud- eller bildupptagningar från förundersöknings- förhör bör bevaras. Dessa ligger väl i linje med JO:s uttalanden i frågan (se JO 1996/97 s. 75, s. 82 f.). I de allmänna råden anges att en ljudbandsupptagning av förhör som har skrivits ut i sin helhet bör bevaras till dess ärendet slutligt handlagts hos polis, åklagare eller domstol. Om upptagningen inte har skrivits ut i sin helhet

232

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

eller om den annars innehåller information som är av den arten att den kan anses tillföra ärendet sakuppgifter, t.ex. genom tonfall och röstlägen, bör upptagningen anses ingå i utredningen och bevaras enligt de regler som gäller för utredningsmaterialet i övrigt. Videoupptagningar av förhör bör arkiveras enligt samma regler som gäller för utredningsmaterialet.

Som påpekats av Insynsutredningen (SOU 2010:14 s. 337) avspeglar ovanstående en bedömning av videoupptagningar respektive ljudupptagningar som inte skrivits ut i sin helhet såsom självständiga handlingar i TF:s mening. Ljudupptagningar som skrivits ut i sin helhet och som inte tillför ärendet sakuppgifter utöver vad utskriften ger, anses i stället vara sådana osjälvständiga handlingar, minnesanteckningar, som avses i 2 kap. 9 § TF.

Av föreskrifter och allmänna råd meddelade av Riksarkivet (RA- MS 2010:3) följer att hos polismyndigheterna får allmänna handlingar som hör till brottsutredningar enligt 23 kap. RB och som avslutats gallras sju år efter att anmälan om brott inkommit om de enbart gäller vissa uppräknade mindre allvarliga brott. I den mån ljudupptagningar eller ljud- och bildupptagningar ingår i utredningsmaterialet får dessa alltså gallras sju år efter anmälan om brott inkommit. För handlingar som hör till utredningar rörande allvarligare brott innehåller RA-MS 2010:3 inte någon motsvarande generell gallringsföreskrift. Beträffande ljudupptagningar anges dock att i sådana brottsutredningar vars handlingar inte får gallras efter sju år får, om det är fråga om ett s.k. dialogförhör där den hördes röst framgår, ljudupptagningen gallras tio år efter det att anmälan om brott inkommit. Ljud- och bildupptagningar berörs inte i föreskrifterna, vilket får till följd att de ska bevaras för alltid om de förekommer i utredningar om allvarligare brott.

De gallringsföreskrifter som riktar sig till Tullverket (finns i samma RA-MS som angetts ovan, 2010:3) respektive till Ekobrottsmyndigheten (RA-MS 2000:1) saknar bestämmelser som särskilt avser inspelningar av förundersökningsförhör. Det innebär att hos nämnda myndigheter ska sådan dokumentation, i likhet med annat utredningsmaterial, som huvudregel bevaras för alltid.

233

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

9.3.2Om behovet av reglering och hur denna bör utformas

Bedömning och förslag: Bevarandereglerna för inspelningar från förundersökningsförhör bör göras tydligare och enklare att tillämpa. En bestämmelse om att ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör ska arkiveras och gallras i enlighet med arkivlagens bestämmelser ska införas. Det innebär att samtliga inspelningar ska arkiveras. Bestämmelsen ska kompletteras med en gallringsregel som medger att ljudupptagningar av förhör som skrivits ut i sin helhet får gallras efter viss kortare tid.

Den syn på ljudupptagningar respektive ljud- och bildupptagningar som kommer till uttryck i såväl Rikspolisstyrelsens allmänna råd (RPSFS 2000:62, FAP 400-1)som i JO 1996/97 s. 75 bygger på att en ljud- och bildupptagning generellt sett är så mycket innehålls- rikare än en utskrift att, även om en fullständig utskrift gjorts av förhörsutsagan, själva upptagningen utgör en självständig handling i TF:s mening och därmed ska arkiveras. Även en på ljudband gjord upptagning tillför information som inte kan återges i utskrift, såsom tonfall och röstlägen. Denna information är dock oftast inte av sådan betydelse att upptagningen bör betraktas som en själv- ständig handling i förhållande till en fullständig utskrift, men i ett visst fall kan den ytterligare information som finns i en ljud- upptagning vara av den arten att den får anses tillföra utredningen sakuppgifter och därför ska omhändertas för arkivering.

Enligt utredningens mening utgör det beskrivna synsättet i och för sig en rimlig tolkning av TF:s regler när det gäller ljudupp- tagningar respektive ljud- och bildupptagningar. Det förhållandet att den brottsutredande myndigheten, för att veta hur länge en i sin helhet utskriven ljudupptagning ska bevaras, måste göra en bedömning av om själva upptagningen tillför utredningen sak- uppgifter, framstår dock som opraktiskt. Dessa bedömningar torde många gånger kunna vara besvärliga att göra.

Såvitt utredningen erfarit görs det hos polismyndigheterna i dag inte heller någon bedömning av om en ljudupptagning som skrivits ut i sin helhet tillför utredningen något i sak. Detta beror på följande. Polismyndigheternas arkivering sker normalt när förundersökningen är klar. Som redogjorts för tidigare anges i Rikspolisstyrelsens allmänna råd att en ljudbandsupptagning av

234

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

förhör som har skrivits ut i sin helhet bör bevaras till dess ärendet slutligt handlagts hos polis, åklagare eller domstol. Denna föreskrift uppfattas av polismyndigheterna så att ljudupptagning- arna ska sparas tills ärendet är slutbehandlat hos domstol, vilket kan vara långt efter att polisens arkivering sker. Eftersom polismyndigheterna inte får någon återkoppling från domstolarna om när det finns en lagakraftvunnen dom etc., arkiveras i praktiken alla ljudupptagningar oavsett om de är att betrakta som självständiga handlingar eller minnesanteckningar. Först när RA- MS 2010:3 tillåter gallring, förstörs ljudupptagningarna. Detta innebär sju år efter anmälan i fråga om vissa mindre allvarliga brott, respektive tio år efter anmälan i fråga om allvarligare brott.

Hos Ekobrottsmyndigheten sker arkiveringen i mål där åtal väckts inte förrän efter det att det finns en lagakraftvunnen dom etc. Först då anses ärendet slutbehandlat hos myndigheten. Detta innebär att alla ljudupptagningar, oavsett om de är att anse som självständiga handlingar eller minnesanteckningar, i mål där åtal väcks alltid finns i behåll när huvudförhandling äger rum i tingsrätten eller i högre rätt. Först därefter kan det bli aktuellt att ta ställning till om vissa ljudupptagningar som skrivits ut i sin helhet kan förstöras. När det gäller andra brottsutredande myndigheter, t.ex. Tullverket, synes däremot en tillämpning av synsättet att i sin helhet utskrivna ljudupptagningar som inte tillför något i sak endast utgör minnesanteckningar kunna leda till att vissa ljudupptagningar inte finns kvar när det är dags för huvudförhandling.

Enligt utredningens mening talar såväl praktiska skäl som rättssäkerhetsskäl för att de regler som gäller för bevarande av inspelningar av förundersökningsförhör bör vara tydliga och enkla att tillämpa. Så är inte fallet i dag när det gäller ljudupptagningar.

Av betydelse är också utredningens förslag om att införa en regel som föreskriver en skyldighet att i vissa fall dokumentera förundersökningsförhör genom ljudupptagning eller ljud- och bildupptagning. Ett skäl till förslaget är att om den hörde under huvudförhandlingen t.ex. ändrar sina tidigare lämnade uppgifter kan åklagaren åberopa dokumentation som dels är svår för den hörde att ifrågasätta, dels utgör ett bättre bedömningsunderlag för rätten än enbart en uppläsning ur förundersökningsprotokollet. För utredningen är det således viktigt att säkerställa att, i de fall åtal väcks, alla ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar finns i behåll tills målet är slutligt avgjort i domstol.

235

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att det i lag ska införas en bestämmelse om att ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör ska arkiveras och gallras i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Innebörden av en sådan bestämmelse är att alla inspelningar av förundersöknings- förhör ska betraktas som självständiga handlingar som ska arkiveras. Någon bedömning av om en ljudupptagning som skrivits ut i sin helhet tillför något i sak behöver då inte göras vid arkiveringen. Förslaget innebär att det blir klart och tydligt för de brottsutredande myndigheterna vilka inspelningar som ska arkiveras, samtidigt som det säkerställs att inga inspelningar förstörs före huvudförhandlingen i de fall åtal väcks.

Utredningens förslag till reglering i frågan om inspelning av förundersökningsförhör kommer att leda till att förhör i större utsträckning än som sker i dag kommer att dokumenteras genom framför allt ljudupptagning. Detta kommer i sin tur att innebära en ökning av mängden inspelningar som ska bevaras. Utredningen anser därför att det är angeläget att överväga om alla inspelningar av förundersökningsförhör behöver bevaras en längre tid eller om vissa kan gallras efter en kortare tid.

De inspelningar som kan komma i fråga att gallra efter en kortare tid är endast sådana där det finns annan dokumentation av förhöret som ger i vart fall i det närmaste lika mycket information som själva inspelningen.

När det gäller dels ljud- och bildupptagningar, dels ljudupp- tagningar som inte skrivits ut i sin helhet tillför inspelningarna alltid så mycket extra information jämfört med en utskrift att grundregeln bör vara att de ska bevaras lika länge som övrigt utredningsmaterial.

I de fall det finns en fullständig utskrift från ett förhör som dokumenterats genom en ljudupptagning tillför däremot normalt ljudet inte särskilt mycket i sak (se JO 1996/97:75). Som utredningen framhållit ovan är det dock viktigt att även ljud- upptagningar som skrivits ut i sin helhet sparas så länge att det finns möjlighet att spela upp dem vid en huvudförhandling (om den hörde t.ex. vägrar yttra sig). När målet har avgjorts slutligt genom dom eller beslut som vunnit laga kraft, framstår det däremot inte längre som nödvändigt att bevara sådana ljud- upptagningar. För exempelvis framtida resningsärenden bör det, enligt utredningens mening, vara tillräckligt att bevara de fullständiga utskrifterna av förhören.

236

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

Nedlagda förundersökningar kan komma att återupptas om det t.ex. kommer fram ny bevisning. I en sådan situation torde dock oftast nya förhör hållas med de inblandade och behovet av att ha tillgång till ljudupptagningar av de gamla förhören vara litet. Förutsatt att fullständiga utskrifter av de gamla förhören bevarats, bör därför ljudupptagningar kunna få gallras när en förundersökning nedlagts.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att det i lag införs en bestämmelse som tillåter att ljudupptagningar av förundersök- ningsförhör som skrivits ut i sin helhet gallras efter att förunder- sökningen har lagts ned eller avslutats. I de fall åtal väcks i målet ska de aktuella ljudupptagningarna dock inte få gallras förrän efter att målet har avgjorts slutligt.

Tidigare har redogjorts för att avsaknaden av rutiner för återkoppling från domstolarna om när ett mål är slutligt avgjort utgör ett problem för polismyndigheternas praktiska möjligheter att gallra ljudupptagningar. Detta problem får inte någon lösning genom den regel som utredningen föreslår. Problemet är dock av övergående natur. Gallringsbestämmelserna i den nya polis- datalagen (2010:361), som träder i kraft under år 2012, bygger nämligen i stort på att polismyndigheterna ska få återkoppling från Åklagarmyndigheten och domstolarna. Det kommer därför att bli nödvändigt att införa rutiner för detta. Den regel som utredningen föreslår innebär dessutom att det införs en möjlighet, men däremot ingen skyldighet, att gallra ljudupptagningar som skrivits ut i sin helhet.

Ovan har anförts att grundregeln när det gäller övriga inspelningar av förundersökningsförhör, dvs. ljud- och bild- upptagningar respektive ljudupptagningar som inte skrivits ut i sin helhet, även i fortsättningen bör vara att sådan dokumentation ska sparas lika länge som annat utredningsmaterial. För exempelvis Tullverket och Ekobrottsmyndigheten innebär detta för närvarande att inspelningarna ska sparas för all framtid.

För polismyndigheterna gäller däremot, som framgår av fram- ställningen i avsnitt 9.3.1, att ljudupptagningar som gjorts i utredningar rörande allvarlig brottslighet får gallras så kort tid som tio år efter anmälan. Denna gallringsföreskrift, som tillkom efter en framställan från Rikspolisstyrelsen till Riksarkivet, torde ha motiverats av bl.a. praktiska skäl, såsom de stora mängder ljud- upptagningar som fanns arkiverade jämte otillräcklig teknik för att kunna lagra inspelningar under mycket lång tid. Det får förutsättas

237

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

att Riksarkivet tar förnyad ställning till denna gallringsföreskrift när den tekniska utvecklingen framskridit och förutsättningarna för att lagra inspelningarna under längre tider förbättrats.

9.4Sekretess för bilduppgiften i ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör

9.4.1Inledning

Från och med den 1 november 2008 gäller som huvudregel att tingsrätterna ska dokumentera berättelser som lämnas i bevissyfte genom videoupptagning. Enligt 43 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) gäller sekretess hos domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i domstol, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Syftet med sekretessbestämmelsen är att med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten förhindra att vem som helst ska kunna ta del av bildupptagningen (prop. 2004/05:131 s. 115 f.).

I utredningens direktiv anförs att samma skäl för sekretess kan göras gällande för förhör under förundersökningen som upptas genom en ljud- och bildupptagning. Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att överväga behovet av begränsningar av rätten att ta del av bilduppgiften i ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör.

Vad utredningen ska ta ställning till är alltså om det för att skydda den hördes personliga integritet bör införas en sekretess- bestämmelse som avser bilduppgiften i ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör. Uppdraget gäller således inte ljud- upptagningarna utan enbart bilduppgiften. Det ingår inte heller i uppdraget att överväga sekretess för bilduppgiften till skydd för något allmänt intresse utan enbart till skydd för den hörde.

I den fortsatta framställningen kommer utredningen, innan den går in på övervägandena kring behovet av sekretess för bild- uppgiften i inspelade förundersökningsförhör, att beröra några frågor som är av intresse i sammanhanget. I avsnitt 9.4.2 behandlas frågan om i vilken utsträckning ljud- och bildupptagningar från förundersökningsförhör skyddas av den nuvarande sekretess- regleringen. I det följande avsnittet, 9.4.3, berörs frågan om vilken rätt enskilda har enligt tryckfrihetsföreordningen att få en kopia av

238

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

en allmän handling. I avsnitt 9.4.4 finns slutligen utredningens överväganden i frågan om det bör införas en sekretessbestämmelse som avser bilduppgiften på en person som har hörts under förundersökningen till skydd för denne.

9.4.2Sekretessbestämmelser av betydelse för ljud- och bildupptagningar från förundersökningsförhör

För att åskådliggöra i vilken utsträckning ljud- och bildupp- tagningar från förundersökningsförhör redan skyddas av den nuvarande sekretessregleringen kommer utredningen här att beröra vissa av de sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos myndighet som bedriver förundersökning och hos domstol.

Hos en myndighet som bedriver förundersökning, t.ex. Åklagarmyndigheten, en polismyndighet, Tullverket eller Skatte- verket, är det i huvudsak två sekretessbestämmelser som är tillämpliga, nämligen 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL. Även andra sekretessbestämmelser kan gälla hos en förundersöknings- myndighet (t.ex. 15 kap. 1 och 2 §§, 21 kap. 1 och 3 §§, 18 kap. 7 § och 35 kap. 11 § OSL), men de kommer inte att beröras närmare här.

Enligt 18 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamhet- en skadas om uppgiften röjs. Bestämmelsen syftar till att skydda det allmännas intresse av att förebygga och beivra brott, alltså s.k. utredningssekretess. Skaderekvisitet är rakt, vilket innebär att presumtionen är för offentlighet. Eftersom bestämmelsen är formulerad så att sekretessen gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål etc. kan sådana uppgifter vara hemliga också hos andra myndigheter än förundersökningsmyndigheten. Skaderekvisitet i paragrafen är dock så utformat att, efter det att åtal har väckts, sekretess endast kan gälla i fråga om sådana uppgifter som har generell betydelse för spaning och brotts- utredning. Detta innebär att sekretessen enligt denna paragraf normalt upphör att gälla då åtal väcks. Därefter kan alltså uppgifter som ingår i förundersökningsprotokollet i princip inte hemlighållas med stöd av bestämmelsen.

239

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Regeringsrätten har i RÅ 1992 ref. 15 förklarat att det är tänkbart att uppgifter i en nedlagd förundersökning kan hemlig- hållas med stöd av paragrafen, om de i lagrummet angivna förutsättningarna är för handen. I ett senare rättsfall, RÅ 2003 not. 174, har dock Regeringsrätten uttalat att såsom skaderekvisitet är utformat torde, sedan en förundersökning nedlagts, sekretess inte annat än undantagsvis komma i fråga för andra uppgifter än sådana som har generell betydelse för brottsutredning och brottsspaning. (Insynsutredningen har analyserat denna fråga närmare i SOU 2010:14 s. 194 f.)

I 35 kap. 1 § första stycket OSL föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Bestämmelsen syftar till att ge ett sekretesskydd hos förundersökningsmyndigheten för enskilda i myndighetens brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Eftersom skaderekvisitet är omvänt, är presumtionen för sekretess när det gäller uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Av 35 kap. 7 § OSL följer dock att nämnda sekretess upphör att gälla hos förundersökningsmyndigheten för de uppgifter som lämnas till domstolen med anledning av åtal, utom i vissa särskilt angivna undantagsfall (se nedan). Vad som avses är i praktiken uppgifter i förundersökningsprotokollet. Effekten av huvudregeln i 35 kap. 7 § OSL är att bestämmelsen i 43 kap. 2 § OSL om över- föring av sekretess till en domstol inte blir tillämplig på upp- gifterna; någon sekretess kan inte överföras från förunder- sökningsmyndigheten till domstolen.

Ett av undantagsfallen, när alltså sekretessen inte upphör att gälla fast uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal, är om sekretess för uppgiften ska gälla hos domstolen enligt 35 kap. 12 § OSL. Av denna bestämmelse följer att sekretess gäller hos domstol för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i mål om ansvar för eller skadestånd med anledning av vissa brott, närmare bestämt sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, intrång i förvar, olovlig avlyssning, dataintrång, brott mot tystnadsplikt, brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts, människorov eller människo- handel. Skaderekvisitet är utformat så att sekretess gäller om det

240

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Det är alltså ett rakt skaderekvisit och presumtionen är för offentlighet.

Syftet med undantaget i 35 kap. 7 § OSL är att garantera att skyddet hos domstolen inte blir illusoriskt genom att uppgifterna är oskyddade hos förundersökningsmyndigheten.

Frågan i vilken utsträckning ljud- och bildupptagningar från förundersökningsförhör skyddas av regleringen i 35 kap. 1 § OSL kan alltså besvaras enligt följande.

Om åtal väcks är det endast uppgifter i förhör som ges in till domstolen med anledning av åtalet som blir offentliga hos domstolen och förundersökningsmyndigheten. Avser åtalet någon av de brottstyper som räknas upp i 35 kap. 12 § OSL (sexualbrott, utpressning etc.) fortsätter dock sekretessen att gälla hos för- undersökningsmyndigheten medan 35 kap. 12 § OSL blir tillämplig hos domstolen för uppgifter i de förundersökningsförhör som getts in till domstolen med anledning av åtalet.

Uppgifter i förhör som inte ges in till domstolen bibehåller i princip sin sekretess hos förundersökningsmyndigheten. Även i de fall förundersökningen nedläggs eller avslutas med ett negativt åtalsbeslut kan sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL bestå hos för- undersökningsmyndigheten för uppgifter i förhör som genomförts under utredningen.

Det nu sagda gäller på samma sätt för ljudupptagningar som för bildupptagningar. Bortsett från bestämmelsen i 43 kap. 4 § OSL om sekretess hos en domstol för bilduppgift som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i domstol, görs nämligen ingen skillnad i sekretesshänseende mellan ljudupptagningar och bildupptagningar i OSL.

Ovan har talats om ”uppgift som lämnas till domstol med anledning av åtal” och om ”uppgifter i förhör”. Av väsentlig betydelse för i vilken utsträckning nuvarande sekretessreglering skyddar ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör är vad som i sammanhanget menas med ”uppgift”. I kommentaren till OSL sägs att sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och att den anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden (se Eva Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen: en kommentar, pärm 1, s. 18).

241

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Den fråga som här aktualiseras är om en uppgift från en ljud- och bildinspelning av ett förundersökningsförhör är en annan uppgift än en uppgift i en utskrift av samma förhör. Om ett förundersökningsförhör har dokumenterats genom såväl ljud- och bildupptagning som genom utskrift, men endast utskriften har lämnats till domstolen med anledning av åtal, blir svaret på den ställda frågan avgörande för om sekretess fortfarande kan gälla för upptagningen som ligger kvar hos förundersökningsmyndigheten eller om sekretessen för upptagningen hävs i och med att utskriften av förhöret ges in till domstolen (förutsatt att huvudregeln i 35 kap. 7 § OSL är tillämplig).

En ljud- och bildupptagning innehåller mycket mer än vad en utskrift av vad som sagts kan göra. Exempelvis framgår av en sådan upptagning den hördes minspel, gester och tonfall. Riksåklagaren har i ett JO-ärende också uttalat att en videoinspelning från ett förhör bör ses som en självständig handling, oavsett om vad som sägs där skrivs ut eller inte (se JO 1996/97 s. 75, s. 80)och denna bedömning delades av JO, som framhöll att en sådan upptagning är betydligt innehållsrikare än en utskrift (se a.a. s. 83). Med hänsyn till det anförda finns det enligt utredningens mening goda skäl att anse att en uppgift i en ljud- och bildupptagning från ett förundersökningsförhör är att anse som en annan uppgift än en uppgift i en utskrift från samma förhör. Detta innebär att, om enbart utskriften från ett ljud- och bildupptaget förundersöknings- förhör ges in till domstol med anledning av åtalet och därvid blir offentlig, sekretessen ändå kan bestå för ljud- och bild- upptagningen som finns kvar hos förundersökningsmyndigheten.

Av redogörelsen ovan har framgått att det för sekretessfrågan har betydelse om en ljud- och bildupptagning av ett förundersökningsförhör lämnas till domstol med anledning av åtal

(se 35 kap. 7 § OSL). En fråga är vilka upptagningar som omfattas av denna formulering och som enligt huvudregeln alltså blir offentliga när de ges in till domstolen.

Till de inspelningar som omfattas av formuleringen hör till att börja med sådana ljud- och bildupptagningar som redan från början är avsedda att åberopas i domstolen som uppspelad bevisning och som ges in till domstolen som en del av förundersöknings- protokollet när åtal väcks.

Därutöver kan inspelningar ges in till domstolen senare under processen och då bli processmaterial. Om t.ex. en förhörsperson vid huvudförhandlingen inte står fast vid uppgifter som han eller

242

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

hon har lämnat under förundersökningen eller vägrar att yttra sig, kan åklagaren komma att ge in inspelningen från förundersök- ningsförhöret till domstolen och spela upp denna helt eller delvis vid huvudförhandlingen. Formuleringen i 35 kap. 7 § OSL omfattar även inspelningar som ges in i detta senare skede, eftersom de lämnas till domstolen ”med anledning av åtal”. Om åklagaren inte ger in hela det inspelade förundersökningsförhöret utan endast en del av det, är det bara den ingivna delen som kan bli offentlig enligt 35 kap. 7 § OSL. För tillämpningen av bestämmelsen saknar det betydelse vilka delar av förhöret som åberopas; det relevanta är vad som ges in till domstolen.

9.4.3Rätten att få en kopia av en allmän handling

Vilken rätt enskilda har enligt tryckfrihetsförordningen (TF) att ta del av en allmän handling i elektronisk form genom att få ut en kopia av den är av intresse för frågan om sekretess för bild- upptagningar. Regleringen på detta område ska därför beröras.

Den som vill ta del av en allmän handling har rätt att göra det på två olika sätt. Sökanden kan ta del av handlingen genom att myndigheten avgiftsfritt tillhandahåller den på stället så att sökanden kan läsa den, avlyssna den eller på annat sätt uppfatta den (2 kap. 12 § TF). Vidare kan sökanden mot avgift få handlingen utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). Från rätten att få en avskrift eller kopia finns det dock vissa undantag, däribland det s.k. utskriftsundantaget. Det undantaget innebär att myndigheten inte är skyldig att, i större utsträckning än vad som följer av lag, lämna ut upptagningar för automatiserad behandling i annan form än i pappersutskrift. Det finns för närvarande ingen lag som ålägger t.ex. domstolar att lämna ut en upptagning i elektronisk form, men i förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. föreskrivs att domstolar och andra myndigheter får lämna ut handlingar elektroniskt, om det är lämpligt (se 10 §).

Utredningens uppfattning är att det många gånger får bedömas som olämpligt enligt denna bestämmelse att på begäran av någon ur allmänheten lämna ut en elektronisk kopia av en ljud- och bildupptagning från ett förundersökningsförhör. I så fall får i stället en utskrift av vad som sagts under förhöret lämnas ut.

243

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

Insynsutredningen har diskuterat innebörden av utskrifts- undantaget när det gäller digitala ljud- och bildupptagningar (se SOU 2008:93 s. 38 samt SOU 2010:14 s. 402 f.). Om ingen sekretess gäller i ett enskilt fall, talar enligt Insynsutredningen det mesta för att ljud- och bildupptagningarna måste lämnas ut i elektronisk form som en elektronisk kopia när de begärs ut med stöd av TF:s bestämmelser. Det framhölls dock att rättsläget inte är klarlagt i praxis och att andra tolkningar av utskriftsundantaget förekommer.

E-offentlighetskommittén har i sitt slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:04) föreslagit att det i OSL införs en ny paragraf, 6 kap. 3 a §, enligt vilken myndighet på begäran av enskild ska lämna ut en handling som förvaras elektroniskt hos myndigheten i elektronisk form, om den inte innehåller sekretessbelagda uppgifter, det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det eller det annars är olämpligt. Den föreslagna bestämmelsen medför en rätt för enskild att efter en lämplighetsprövning få ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form som kompletterar den grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar i pappersform (se a.a. s. 16).

Situationen får uppfattas så att även om E-offentlighets- kommitténs förslag genomförs kommer rättsläget att vara fortsatt oklart när det gäller frågan om och i vilken utsträckning allmänheten har rätt att få ut en kopia i elektronisk form av ljud- och bildupptagningar. Detta eftersom skyldigheten att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form enligt förslaget ska begränsas av ett lämplighetsrekvisit. Det ska dock påpekas att även om allmänheten inte har rätt att få ut en kopia i elektronisk form av en ljud- och bildupptagning, har den som tar del av en handling på stället (hos myndigheten) rätt att avbilda den, dvs. att kopiera den. Även i sådant fall kan det alltså vara möjligt för den som tagit del av en bildupptagning att sprida denna.

Vad som här har berörts är vilka möjligheter allmänheten har att få en elektronisk kopia av en ljud- och bildupptagning som är en allmän handling. Vilka möjligheter en part har att få en elektronisk kopia av exempelvis ett inspelat förundersökningsförhör är däremot en fråga om partsinsyn. Den frågan har behandlats av Insynsutredningen i SOU 2010:14 (se bl.a. s. 341 och s. 368). Av intresse i detta sammanhang är då att Insynsutredningen har före-

244

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

slagit en reglering som kan begränsa partens rätt att fritt förfoga över elektroniskt material som utgör processmaterial i målet.

9.4.4Intresset av insyn kontra behovet av sekretess

Bedömning: Även om bilduppgiften i endast ett ringa antal inspelade förundersökningsförhör skulle bli offentlig genom att inspelningen ges in till domstol, finns det ett allmänt intresse av insyn. I dagsläget framstår behovet av sekretess för att skydda den hördes personliga integritet inte som tillräckligt starkt för att uppväga detta intresse. Någon sekretessregel för bild- uppgiften i förundersökningsförhör till skydd för den hörde bör därför inte införas.

Inledning

Utredningens uppdrag är alltså att överväga om det bör införas en sekretessbestämmelse som avser bilduppgiften på en person som har hörts under en förundersökning till skydd för denne. Utan en sådan bestämmelse kommer, som framgått av föregående avsnitt, även fortsättningsvis sådana uppgifter normalt att bli offentliga hos förundersökningsmyndigheten och domstolen om ljud- och bild- upptagningar lämnas till domstolen med anledning av åtal, såvida inte undantagsregeln i 35 kap. 12 § OSL är tillämplig för att det rör sig om mål om sexualbrott, utpressning etc.

När en fråga om att införa en ny sekretessregel aktualiseras ska övervägandena grunda sig på en avvägning mellan olika intressen. Den avvägning som utredningen ska göra i det här fallet, och som kommer att redovisas nedan, är mellan å ena sidan allmänhetens intresse av insyn i bilduppgifter från förhör under förundersök- ningen och å andra sidan behovet av sekretess för dessa uppgifter till skydd för den hörde.

Intresset av insyn

Att offentlig verksamhet ska ske under allmän insyn och kontroll kan sägas utgöra kärnan i offentlighetsprincipen. Denna princip, som syftar till att garantera rättsäkerheten samt effektiviteten i

245

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

förvaltningen och folkstyret, innebär bl.a. att myndigheternas verksamhet så långt som möjligt ska bedrivas i öppna former.

En del av den offentliga verksamheten, i vilken det sedan gammalt anses vara av stor vikt att verksamheten präglas av största möjliga öppenhet, är rättskipningen. Att behovet av insyn brukar anses särskilt stort i domstolarnas dömande verksamhet hänger samman med att denna verksamhet i hög grad karaktäriseras av myndighetsutövning. Offentligheten anses också stärka allmän- hetens förtroende för rättskipningen.

En sådan sekretessregel som utredningen har att överväga skulle i praktiken komma att bli tillämplig på de ljud- och bild- upptagningar av förundersökningsförhör som ges in till domstolen med anledning av ett väckt åtal (se avsnitt 9.4.2). Sådana upp- tagningar blir i dag normalt offentliga hos såväl förundersöknings- myndigheten som domstolen när de ges in till den senare (här bortses från de fall då sekretessreglerna i 35 kap. 7 och 12 §§ OSL är tillämpliga, dvs. sexualbrottmål m.m.). Det sagda innebär att en sekretessregel av här aktuellt slag måste för att bli verkningsfull begränsa allmänhetens rätt till insyn hos både förundersöknings- myndigheten och domstolen.

När det gäller den brottsutredande verksamheten torde kunna hävdas att offentlighetsintresset inte är lika starkt som i domstols- verksamheten. Omfattande sekretess gäller också normalt hos förundersökningsmyndigheten. När det gäller domstolarnas verksamhet har dock, som framgått ovan, av hävd principen om att allmänheten i så stor utsträckning som möjligt ska ges insyn i verksamheten ansetts väga mycket tungt. Verksamheten i domstol är därför också normalt offentlig och präglas i allra högsta grad av största möjliga öppenhet. Mot bakgrund av den traditionellt starka ställning som offentlighetsprincipen anses inta i domstols- verksamheten, menar utredningen att utgångspunkten bör vara att det krävs starka skäl för att tillåta begränsningar av denna.

En väsentlig fråga vid övervägandena kring en ny sekretessregel är således till en början vilket behov av insyn som kan finnas när det gäller bilduppgiften i de aktuella förundersökningsförhören (dvs. de som ges in till domstolen med anledning av ett väckt åtal). Det skulle kunna göras gällande att allmänhetens intresse av insyn kan anses tillgodosett genom att den får tillgång till enbart ljudet från en ljud- och bildupptagning av sådana förundersöknings- förhör.

246

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

Mot detta kan hävdas att bilduppgiften ofta kan tillföra något extra utöver vad en ljudupptagning förmår förmedla. Som Insyns- utredningen har framhållit (SOU 2010:14 s. 410) råder det nämligen inget tvivel om att också den visuella delen av muntlig bevisning i form av kroppsspråk, beskrivningar med kroppen av ett iakttaget händelseförlopp eller förhållanden m.m. kan utgöra väsentliga omständigheter som domstolen tar hänsyn till vid bevisvärderingen eller annars lägger till grund för bedömningen. Allmänhetens möjligheter att granska vad som förekommit blir därför klart sämre om rätten att ta del av förhör som spelats in med ljud och bild begränsas till enbart ljudet.

En annan fråga som kan ställas är om inte allmänheten kan anses få tillräcklig insyn genom att den har rätt att närvara vid huvud- förhandlingen (här bortses från de fall där andra sekretessregler medför att förhandlingen hålls inom stängda dörrar) och då ta del av såväl ljud- som bildupptagningen av förundersökningsförhöret. Här måste dock påpekas att det inte är säkert att de ingivna förundersökningsförhören spelas upp i sin helhet vid huvud- förhandlingen. Detta beror på att huvudregeln är att för- undersökningsförhören inte ska spelas upp vid huvudförhandlingen (se 35 kap. 14 § första och tredje styckena RB). Av omedelbarhets- principen följer att den hörde i stället ska lämna sin berättelse på nytt där (se 36 kap. 16 § första stycket och 37 kap. 3 § första stycket RB). Om förundersökningsförhören ska spelas upp beror på om förhörspersonen vid huvudförhandlingen vägrar att uttala sig eller lämnar uppgifter som avviker från vad han eller hon har sagt under förundersökningen. Endast i dessa fall får nämligen uppgifter från förundersökningsförhören åberopas. Om förundersökningsförhöret spelas upp i sin helhet eller endast delvis, torde bero på om förhörspersonen vägrar yttra sig alls i domstolsförhöret eller lämnar en helt annan berättelse än under förundersökningen respektive om utsagan endast på någon eller några punkter skiljer sig från den som lämnats under förundersökningen.

Mot bakgrund av det anförda kan konstateras att allmänheten endast i vissa fall kommer att kunna få del av bilduppgiften från de ingivna förundersökningsförhören i deras helhet genom att närvara vid huvudförhandlingen. Detta innebär, för det fall bilduppgiften sekretessbeläggs, att allmänheten beträffande de delar av de ingivna förhören som inte spelas upp vid huvudförhandlingen kommer att helt sakna möjlighet att ta del av bilduppgiften. Som anförts ovan

247

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

kan en rätt att ta del av enbart ljudupptagningen från förundersökningsförhören inte fullt ut tillgodose allmänhetens intresse av insyn, eftersom en ljud- och bildupptagning ger ett bättre granskningsunderlag. Även när det gäller de delar av samt hela förundersökningsförhör som spelas upp vid huvudförhand- lingen kan det ifrågasättas om en rätt att ta del av bilduppgiften vid förhandlingen är tillräcklig för att tillgodose insynsintresset. Det är inte alla som har möjlighet att närvara vid en huvudförhandling. Dessutom kan intresset för ett visst mål och de för- undersökningsförhör som getts in till domstolen med anledning av åtalet komma att väckas först sedan huvudförhandlingen ägt rum. Det kan också vara så att det redan före huvudförhandlingen finns ett intresse av att ta del av det material som getts in till domstolen.

Sammanfattningsvis menar utredningen att det finns ett beaktansvärt allmänt insynsintresse när det gäller bildupptagningar från förundersökningsförhör som ges in till domstol i samband med att åtal väcks eller senare under domstolens handläggning. Vidare bör det, enligt utredningens mening, med hänsyn till den stora vikt som av hävd tillmäts offentlighetsprincipen inom domstolsverksamheten, krävas starka skäl för att tillåta begränsningar av denna. En sekretessbestämmelse som tar sikte på bilden i en ljud- och bildupptagning av förundersökningsförhör motsvarande den som gäller i domstol för förhör som hållits där, 43 kap. 4 § OSL, skulle i hög grad begränsa detta insynsintresse. Till viss del skulle kanske insynsintresset, även om en sekretess- bestämmelse införs, kunna tillgodoses genom att bildupptagning- arna skulle kunna lämnas ut med s.k. förbehåll som inskränker en enskild mottagares rätt att exempelvis sprida bilderna, se 10 kap. 14 § OSL. Det är dock svårt att bedöma om möjligheten att uppställa förbehåll i tillräcklig utsträckning kan tillgodose det här beskrivna insynsintresset.

Behovet av sekretess

Nästa fråga är vilket behov av sekretess till skydd för den enskilde som kan finnas när det gäller bilduppgifter från förundersöknings- förhör med denne.

I detta sammanhang finns det anledning att se vilka skäl som angavs till stöd för införandet av sekretess för bilduppgiften i domstolsförhör till skydd för den hörde (se prop. 2004/05:131

248

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

s. 115 f.) I propositionen anfördes att det på goda grunder kunde antas att de allra flesta som kallas till domstol i förhörssyfte skulle anse att en obegränsad möjlighet för andra att ta del av video- upptagningen från deras förhör utgör ett avsevärt intrång i den personliga integriteten, betydligt större än vad ljudupptagningar innebär. Vetskapen om att bildupptagningen skulle kunna komma att spridas på ett obegränsat sätt, t.ex. genom att sändas i tv eller läggas ut på Internet, skulle sannolikt verka avhållande på framför allt brottsoffers, men även andra personers, villighet att medverka i förhör. Även risken för repressalier eller trakasserier mot förhörspersoner i mål med en underliggande hotbild eller starka motsättningar mellan parterna påtalades. Hänsynen till enskildas personliga integritet ansågs därför tala med styrka för att en spridning av själva bildupptagningen borde begränsas. Därjämte framhölls att en risk för obegränsad spridning av bildupptagningen med stor säkerhet skulle inverka negativt på många människors förmåga att avge en spontan och klar berättelse, vilket i sin tur skulle äventyra bevisvärdet av utsagorna. Enligt förarbetena krävde därför även intresset av att rätten får ett gott underlag för sin bedömning att möjligheten att ta del av en videoupptagning från ett domstolsförhör begränsades.

Frågan är om samma skäl för sekretess kan göras gällande beträffande bilduppgiften i inspelade förundersökningsförhör.

I likhet med vad som anfördes i de redovisade förarbets- uttalandena kan säkerligen vetskapen om att bildupptagningen från förundersökningsförhör kan komma att spridas obegränsat på t.ex. tv eller via Internet upplevas som ett avsevärt intrång i den personliga integriteten. Om sådan spridning sker, kan det också innebära betydande men för den enskilde, inte minst med tanke på risken för repressalier och liknande i exempelvis mål som avser grov organiserad brottslighet, hedersrelaterat våld etc. Däremot menar utredningen att det inte är självklart att det utgör en kränkning av den personliga integriteten att enskilda personer ur allmänheten tillåts ta del av en uppspelning av en bildupptagning hos förundersökningsmyndigheten eller hos domstolen.

Det brukar sägas att det från integritetssynpunkt är stor skillnad på att sprida ljud- och bildupptagningar jämfört med enbart ljudupptagningar (se t.ex. de ovan refererade förarbetena). Om den hörde upplever spridandet av en ljud- och bildupptagning som avsevärt mer integritetskränkande kan säkert variera från person till person. Det framstår dock som troligt att många skulle anse det

249

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

som mer integritetskränkande om en ljud- och bildupptagning sprids än om bara ljudet sprids.

Sammanfattningsvis menar utredningen att behovet av sekretess främst tar sikte på risken för obehörig spridning av bildupptag- ningarna från förundersökningen och det men som denna spridning kan innebära för den enskilde.

En fråga som kan ha betydelse för behovet av sekretess är hur vanligt det kommer att bli att förundersökningsmyndigheten gör inspelningar av både ljud och bild.

Sekretessbestämmelsen för bilduppgiften i domstolsförhör tillkom i samband med EMR-reformen, som bl.a. innebar att alla förhör i domstol som huvudregel ska spelas in med ljud och bild. Dessförinnan förekom det över huvud taget inte att förhör i domstol spelades in med bild. Att sådana inspelningar gjordes obligatoriska är en omständighet som kan sägas ha förstärkt sekretessbehovet.

Situationen när det gäller förundersökningsförhör är på flera sätt annorlunda. Redan i dag förekommer det i viss utsträckning att sådana förhör spelas in med ljud och bild. När de ges in till domstol med anledning av ett väckt åtal är huvudregeln att de blir offentliga, med avseende på såväl ljud som bild, hos både förundersöknings- myndigheten och domstolen. Utredningen föreslår (avsnitt 9.2.6) att det ska införas en bestämmelse som innebär att för- undersökningsförhör ska dokumenteras genom en ljudupptagning eller en ljud- och bildupptagning om det i det enskilda fallet bedöms som särskilt motiverat. I lagtexten, som lämnar öppet om inspelning ska göras med enbart ljud eller med både ljud och bild, anges ett antal omständigheter som främst ska beaktas vid bedömningen av om ett förhör ska spelas in. Dessa omständigheter är om det finns en påtaglig risk för att den som ska höras ändrar eller återtar sina uppgifter under senare förhör, brottets svårhet, utsagans betydelse samt den hördes personliga förhållanden.

Mot bakgrund av att utredningen inte föreslår att det ska finnas en absolut skyldighet att dokumentera vissa förundersöknings- förhör genom ljud- och bildupptagningar är det svårt att bedöma hur vanligt det kommer att bli med inspelningar i framtiden. Som anförts sker ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör redan i dag, men synes inte förekomma i någon större utsträckning. Även om sådana upptagningar kan förväntas öka i framtiden, vilket utredningen för övrigt ser som mycket angeläget, är det rimligt att anta att det fortfarande endast kommer att vara en mindre del av

250

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

förundersökningsförhören som dokumenteras på detta sätt. Däremot torde inspelningar av enbart ljudet komma att göras i betydligt större utsträckning än i dag. Den reglering som utredningen föreslår när det gäller i vilken utsträckning inspelningar ska förekomma synes alltså, såvitt kan bedömas i dag, inte nödvändigtvis medföra någon påtaglig ökning av behovet av sekretess för bilduppgiften i förhör från förundersökningen.

En omständighet av betydelse är också vilka förhör och vilken dokumentation av dessa som ges in till domstol med anledning av åtal. Som tidigare redogjorts för är det endast till domstolen ingivna ljud- och bildinspelade förundersökningsförhör som en sekretessregel skulle komma att få betydelse för, eftersom de som huvudregel blir offentliga när de ges in till domstolen. Här ska påpekas att merparten av de förundersökningsförhör som ges in till domstolen med anledning av åtal inte är inspelade med ljud- och bild. Även när det i en utredning har gjorts ljud- och bild- inspelningar av förhör är det inte givet att inspelningarna ges in till domstolen. Ett ljud- och bildupptaget förhör som visar sig vara utan betydelse för utredningen ges exempelvis inte in till domstolen i någon dokumentationsform. När det gäller sådana ljud- och bildinspelade förundersökningsförhör som är av betyd- else för utredningen är det vidare endast vissa inspelningar som ges in till domstolen, antingen för att ljud- och bildupptagningen av förhöret redan när åtal väcks åberopas som uppspelad bevisning och ingår i det förundersökningsprotokoll som då lämnas till domstolen eller för att åklagaren ger in inspelningen under huvud- förhandlingen till följd av att förhörspersonen där ändrar sina under förundersökningen lämnade uppgifter eller vägrar yttra sig.

Det bör också observeras att när ljud- och bildupptagna förhör ges in till domstol med anledning av åtal, kan i vissa fall inspelningarna av såväl ljud som bild redan enligt gällande rätt vara hemliga. Till följd av bestämmelserna i 35 kap. 7 och 12 §§ OSL gäller i stor utsträckning sekretess hos såväl domstol som för- undersökningsmyndighet för uppgifter som förekommer i mål om sexualbrott, utpressning, brott genom vilket infektion av HIV har eller kan ha överförts m.m. För fullständighetens skull ska också nämnas att bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL (sekretess för hälso- tillstånd m.m.), som är generellt tillämplig inom hela det allmännas verksamhet, någon gång torde kunna tillämpas på bildupptagningar av mycket integritetskänslig karaktär, exempelvis på bilder på allvarligt skadade personer. En inte obetydlig del av de ljud- och

251

Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

SOU 2011:45

bildupptagna förundersökningsförhör som kan antas vara mest känsliga från integritetssynpunkt är således redan skyddade av sekretess.

De ljud- och bildupptagna förundersökningsförhör som en sekretessregel skulle komma att avse torde alltså vara relativt få och många av de förhör som kan antas vara särskilt känsliga skyddas redan av andra sekretessbestämmelser.

Om det inte införs en sekretessregel till skydd för bilduppgiften i förundersökningsförhör innebär det att bilduppgifter från förundersökningsförhör och domstolsförhör i vissa situationer kommer att behandlas olika, utan att det synes finnas något sakligt skäl för det. Som exempel kan nämnas att målsäganden i ett mål om grov kvinnofridskränkning vid huvudförhandlingen ändrar sina under förundersökningen lämnade uppgifter och åklagaren därför tillåts spela upp en ljud- och bildupptagning av ett förundersökningsförhör. I denna situation kommer bilduppgiften från det förhör med målsäganden som hållits i domstolen att vara sekretessbelagd. När det gäller förundersökningsförhöret kommer däremot allmänheten att få ta del av såväl ljud som bild. Det skulle kunna hävdas att den beskrivna diskrepansen framstår som märklig. Detta skulle kunna tala för ett behov av sekretess för bilduppgiften i inspelade förundersökningsförhör som ges in till domstol med anledning av åtal.

En ytterligare aspekt på behovet av en sekretessregel är hur man ska se på risken att inspelade förhör från en förundersökning faktiskt får en obehörig spridning.

Inför EMR-reformen var oron stor att ljud- och bild- upptagningar från domstolsförhör skulle komma att spridas och användas på ett okontrollerat sätt som kunde innebära ett integritetsintrång för den enskilde förhörspersonen. Med anledning härav infördes sekretessbestämmelsen till skydd för bilduppgiften. Det kan dock konstateras att efterfrågan på ljud- och bild- upptagningar från domstolsförhör visat sig vara mycket begränsad. Detta framgår av den enkät som Insynsutredningen genomförde knappt ett år efter att reformen hade trätt i kraft (se SOU 2010:14 s. 411). I enkäten tillfrågades samtliga tingsrätter och hovrätter om i vilken utsträckning det förekommit att bevispersoner hade begärt att få ta del av bildupptagningen från sitt förhör i domstol. Enkäten visade också att endast i något eller några fall hade ljud- och bildupptagningen fått spridning.

252

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående inspelning av förhör under förundersökningen

Ljud- och bildupptagningar av förundersökningsförhör före- kommer redan i dag i viss utsträckning. Såvitt framkommit har det dock hittills inte varit ett problem att dessa lämnats ut till allmänheten och därefter spridits på ett sätt som kränkt den hördes personliga integritet. (Angående vilka möjligheter allmänheten har att med stöd av TF få utlämnat till sig elektroniska kopior av ljud- och bildupptagningar från förundersökningsförhör, se fram- ställningen i avsnitt 9.4.3. Som nämns där har vidare frågan om parts möjligheter att få en elektronisk kopia av sådana upptagningar tagits upp av Insynsutredningen i SOU 2010:14.)

När det gäller förundersökningsförhör finns det alltså inga konkreta belägg för att utlämnande och spridning av ljud- och bildupptagningar från sådana förhör är ett problem.

Slutsatser

Övervägandena kring en ny sekretessregel grundas på en avvägning mellan å ena sidan allmänhetens intresse av insyn i bilduppgifter från förundersökningsförhör och å andra sidan behovet av sekretess för dessa uppgifter till skydd för den hörde. Vid denna avvägning bör utgångspunkten vara att det med hänsyn till den – på goda grunder – traditionellt starka ställning som offentlighets- principen anses inta i rättskipningen, krävs ett starkt motstående intresse för att begränsa allmänhetens rätt att ta del av material hos t.ex. domstolar.

Enligt utredningens mening finns det ett beaktansvärt allmänt intresse när det gäller möjligheten till insyn i bilduppgifter från inspelade förundersökningsförhör som ges in till domstol med anledning av att åtal väcks. Sådana inspelningar är i vissa fall en del av det till domstolen ingivna förundersökningsprotokollet och de utgör alltid processmaterial. Behovet av sekretess för bilduppgifter från inspelade förundersökningsförhör för att skydda den hördes personliga integritet framstår enligt utredningens uppfattning inte som tillräckligt starkt för att motivera den begränsning av insynsintresset som en sekretessregel skulle innebära. Någon sekretessregel för bilduppgiften i förundersökningsförhör till skydd för den hörde föreslås därför inte.

Det finns dock stor anledning att uppmärksamt följa ut- vecklingen. Det är svårt att bedöma hur många förundersöknings- förhör som faktiskt kommer att bli dokumenterade med både ljud

253

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

förbereda målet inför huvudförhandling i domstol (se prop. 1994/95:23 s. 83), ska förundersökningsledaren vid samman- ställningen av protokollet göra en bedömning av om det som förekommit är av betydelse (se 23 kap. 21 § RB) och utesluta sådant utredningsmaterial som är betydelselöst för utredningen. Objektivitetsprincipen innebär att förundersökningsledaren vid detta förfarande måste vara uppmärksam på att inte sådana uppgifter utmönstras som kan framstå som betydelsefulla för försvaret.

I 45 kap. 7 § RB finns en bestämmelse som är relevant i sammanhanget. Av denna följer att sådant som inte rör åtalet inte bör finnas med i det förundersökningsprotokoll som ges in till rätten då åtal väcks. Bakgrunden till bestämmelsen, som infördes 1987, var att det ansågs stötande att domstol ibland fick tillgång till uppgifter om brottsmisstankar som inte lett till åtal och att sådana uppgifter kunde bli offentliga genom ingivandet till domstol (se prop. 1986/87:89 s. 101).

Det utredningsmaterial som inte redovisas i det slutgiltiga förundersökningsprotokollet kallas här för ”sidomaterialet”. Samma benämning används i bl.a. Insynsutredningens slut- betänkande, SOU 2010:14, och i den ovan angivna promemorian från Åklagarmyndigheten, RättsPM 2008:4.

Som anförts av Insynsutredningen i nyss nämnda betänkande (s. 58) kan sidomaterialet avse olika sorters material. Sidomaterialet kan t.ex. bestå av material som finns i utredningen men som åklagaren inte anser har någon betydelse för utredningen. Även utredningsmaterial som inte är betydelselöst för utredningen men som förundersökningsledaren – ibland efter samråd med försvararen – inte bedömer nödvändigt att alls eller i sin helhet redovisa i protokollet kan ingå i sidomaterialet. Där kan också finnas material som gäller brottsmisstankar eller andra brotts- misstänkta som omfattas av förundersökningen men som av olika skäl inte lett till ett positivt åtalsbeslut (se a.a.).

I den fortsatta framställningen kommer utredningen att gå närmare in på frågorna om vad som i dag gäller angående dokumen- tation och bevarande av sidomaterial från förundersökningar.

256

SOU 2011:45

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

10.2Dokumentation av sidomaterialet

När det gäller förundersökningsprotokollet finns det en tämligen utförlig reglering av vad som ska dokumenteras samt hur och när det ska ske. Bestämmelserna finns i 23 kap. 21 § RB och i 20–23 §§ förundersökningskungörelsen (1947:948) (FUK).

Grundbestämmelsen är 23 kap. 21 § första stycket RB, där det föreskrivs att vid förundersökningen ska protokoll föras över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Paragrafen innehåller även bestämmelser om dokumentation av förhörsutsagor och om möjlighet att i mindre mål i stället för protokoll föra kortfattade anteckningar.

I 20–23 §§ FUK finns sedan närmare bestämmelser om förundersökningsprotokollet och dess innehåll. Exempelvis upptar 20 § FUK detaljerade bestämmelser om olika slags uppgifter som ska antecknas i ett förundersökningsprotokoll, däribland vem som varit förhörsledare, vem som har sammanställt protokollet och när det har skett, vad som föranlett förundersökningen, tid och plats för åtgärder under förundersökningen, iakttagelser vid brotts- platsundersökning, berättelser av hörda personer samt nödvändiga upplysningar om dem, beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel och uppgift om slutdelgivning m.m. I övriga bestämmelser i FUK om dokumentation finns bl.a. föreskrifter om hur förhör ska redovisas i protokollet och vilka uppgifter om bevispersoner och den misstänkte som ska redovisas där. Enligt 23 § FUK ska förundersökningsprotokollet erhålla slutlig avfattning innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan. I samma bestämmelse anges också att protokollet ska uppsättas (slutligt färdigställas) så snart det kan ske samt att protokollet, om det är lämpligt, bör uppsättas efter hand som förundersökningen fortsätter.

För sidomaterial finns det däremot inte någon författnings- reglering liknande den som gäller för förundersökningsprotokoll.

En bestämmelse som dock bör tas upp i sammanhanget är 23 kap. 18 § första stycket RB. Av denna följer att den misstänkte och dennes försvarare senast vid slutdelgivningen ska få tillfälle att ta del av hela utredningen. Slutdelgivningen går ofta till så att den misstänkte och försvararen får del av ett preliminärt för- undersökningsprotokoll. Detta brukar sammanställas så att endast de handlingar som bedöms vara av betydelse för utredningen tas med, medan andra handlingar och uppgifter sorteras bort. Den

257

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

misstänktes rätt till insyn i brottsutredningen omfattar dock inte bara sådant utredningsmaterial som tas in i förundersöknings- protokollet, utan hela utredningen, dvs. även sidomaterialet.

Justitieombudsmannen (JO)har i ”fallet Ulf” (JO 2007/08 s. 87, s. 100) framhållit att för att rätten att ta del av hela utredningen inte ska bli en chimär fordras att den misstänkte och försvararen får klart för sig om det, utöver de handlingar som förevisats dem antingen i ett preliminärt förundersökningsprotokoll eller på annat sätt, finns ytterligare material. Om ingen sådan information ges ligger det nära till hands att den som underrättas drar slutsatsen att det redovisade materialet innefattar allt som förekommit under förundersökningen. Enligt JO måste det därför framgå av t.ex. det preliminära förundersökningsprotokollet att handlingar som åklagaren bedömt sakna betydelse har sorterats bort. Att underlåta att lämna sådan information ansåg JO strida mot inte bara 23 kap. 18 § RB utan även mot artikel 6 i Europakonventionen. JO hänvisade därvid särskilt till Europadomstolens avgöranden i målen

Brandstetter mot Österrike (dom den 28 augusti 1991) och Edwards mot Storbritannien (dom den 16 december 1992).

Enligt det förstnämnda avgörandet innebär rätten till en kontradiktorisk process i brottmål att både åklagare och försvarare måste ges möjlighet att ha kännedom om och yttra sig över vad den andra parten har anfört och över bevisning som presenterats av motparten. Av det sistnämnda avgörandet framgår att det åligger åklagaren att låta försvaret ta del av all bevisning som åklagaren innehar oavsett om den talar till den misstänktes förmån eller nackdel. (Artikel 6 i Europakonventionen och Europadomstolens praxis avseende denna berörs närmare i kapitel 4. Angående objektivitetskravet vid utredning av brott, se avsnitt 4.3.)

I ”fallet Ulf” hade det på försättsbladet till det preliminära förundersökningsprotokollet antecknats att undersöknings- protokoll beträffande beslagtaget gods inte redovisades då det inte tillförde utredningen något. Därutöver fanns inte någon uppgift om att ytterligare material hade sorterats bort. JO framhöll att denna upplysning framstod som närmast vilseledande, eftersom den kunde föranleda slutsatsen att inget annat material än vissa uppgifter om beslagtaget gods hade sorterats bort (se JO 2007/08, s. 87, s. 100). Enligt JO:s bedömning hade åklagaren brustit i objektivitet genom att inte upplysa de misstänkta och försvararna om att det fanns utredningsmaterial som inte tagits in i förundersökningsprotokollet och för en närmast vilseledande

258

SOU 2011:45

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

uppgift i fråga om förekomsten av sådant ytterligare material (se a.a. s. 87).

Frågan om dokumentation av förekomsten av sidomaterial har även berörts i JO 1964 s. 212. I ärendet, som avsåg frågan om förhör med målsäganden hade redovisats på ett korrekt sätt (av tre hållna förhör redovisades två i sammanfattning i förundersöknings- protokollet medan endast ett återgavs fullständigt), påpekade JO att en undersökningsledare bör iaktta varsamhet när denne vid förundersökningsprotokolls utformning utmönstrar material som betydelselöst för utredningen, eftersom undersökningsledaren inte alltid kan fullt ut överblicka vad som från försvarets synpunkt framstår som betydelsefullt. Vidare framhöll JO att det är av värde att det i förundersökningsprotokollet klart markeras att visst utredningsmaterial sovrats bort. Detta mot bakgrund av att försvararen enligt 23 kap. 18 § RB har rätt att ta del av allt vad som förekommit vid undersökningen, oavsett om det tagits in i förundersökningsprotokollet eller inte.

Sammanfattningsvis framgår av dessa ärenden att enligt JO måste den misstänkte och försvararen informeras om att det finns ett sidomaterial, t.ex. genom en upplysning i förundersöknings- protokollet, så att de kan ta ställning till om de vill ta del av det.

Riksåklagaren hade i sitt yttrande till JO med anledning av granskningen av ”fallet Ulf” tillkännagett att denne hade för avsikt att utarbeta riktlinjer för hur den misstänkte och försvaret ska informeras om sidomaterial. I yttrandet hade riksåklagaren även framhållit att det, särskilt i vissa slag av ärenden, finns avgränsningsproblem som kan behandlas inom ramen för sådana riktlinjer. JO ifrågasatte dock hur tydliga anvisningar som kan ges och anförde att vilka avgränsningar som kan behöva göras kanske till slut måste bli en fråga för den enskilde förundersöknings- ledarens omdöme och bedömning (se JO 2007/08, s. 87, s. 100).

Några sådana riktlinjer som riksåklagaren nämnde i sitt yttrande har inte tagits fram och är enligt vad utredningen erfarit inte heller under framtagande. I den ovan nämnda promemorian från Åklagarmyndigheten, RättsPM 2008:4, berörs dock frågan i viss utsträckning.

I promemorian (s. 11 f.) anges att för att den misstänkte och försvararen vid slutdelgivningen ska kunna ta ställning till vilket material de önskar ta del av, måste de få information om huruvida det finns material som inte tagits med i förundersöknings- protokollet. Det ska därför framgå av anteckning på för-

259

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

undersökningsprotokollet att det finns sidomaterial. Vidare anförs i promemorian att åklagaren är ansvarig för att den misstänkte och försvararen på ett överskådligt sätt informeras om vilket material som hänförts till sidomaterialet. När det gäller de praktiska möjligheterna för den misstänkte och försvararen till en konkret och praktisk kontroll av sidomaterialet och åklagarens sovrings- bedömningar, framhålls i promemorian att det är av största vikt att det så enkelt som möjligt går att få en överblick över det utredningsmaterial som inte tagits med i förundersöknings- protokollet utan förts till sidomaterialet. Slutligen påpekas att enligt en föreskrift i polisverksamheten ska DurTvå innehålla alla uppgifter som dokumenterats i en förundersökning.

DurTvå är beteckningen på det av Rikspolisstyrelsen utgivna ärendehanteringssystem som används av polismyndigheterna för förundersökningar och föreskriften som åsyftas i promemorian finns i RPSFS 1999:7, FAP 400-2. Föreskriften innebär att polisen ska lägga in det mesta av det material som hör till utredningen i DurTvå, t.ex. skanna in bilder och inkomna dokument på datorn. Till det material som måste hanteras och förvaras utanför DurTvå hör bl.a. ljud- och bildupptagningar, ljudupptagningar, inkomna bilder i original och andra originaldokument. I vilken utsträckning DurTvå verkligen innehåller alla uppgifter som dokumenteras i förundersökningen varierar i praktiken. I mindre ärenden torde ofta det mesta av utredningsmaterialet läggas in, medan det i större ärenden inte finns resurser att skanna in allt inkommet material (t.ex. telefonlistor på hundratals sidor). I den mån utrednings- materialet inte skannas in, bör det anges i DurTvå att materialet finns i utredningen samt vad det består av. Så sker dock inte alltid, utan i vissa fall anges endast att det finns ytterligare material i akten.

Som angetts i inledningen till kapitlet gjordes år 1987 den begränsningen i 45 kap. 7 § RB att sådant material som inte rör åtalet inte bör ges in till domstolen av åklagaren i samband med åtalet. Med anledning av den ändrade regleringen utfärdade Riksåklagaren året därpå allmänna råd (RÅFS 1988:2) angående hanteringen av förundersökningsprotokoll enligt 45 kap. 7 § RB. De allmänna råden har numera upphört att gälla, men eftersom deras innehåll i sak anses ha fortsatt giltighet (se JO 2007/08 s. 87, s. 97), finns det anledning att något beröra dem.

Enligt de allmänna råden bör åklagaren, om inte annat överens- kommits, till försvararen överlämna ett likadant exemplar av

260

SOU 2011:45

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

förundersökningsprotokollet som det som ges in till domstolen. Om vissa delar av materialet avskiljts från protokollet och försvararen vill ta del av detta, får denne vända sig till åklagaren. Av särskilt intresse i här aktuellt sammanhang är att i de allmänna råden anges att om ett förundersökningsprotokoll inte är fullständigt bör åklagaren markera detta genom en anteckning eller stämpel på framsidan av protokollet. Detta för att uppmärksamma exempelvis försvararen på att visst material avskiljts. Enligt de allmänna råden behöver det inte göras någon redovisning av vad som tagits ut från protokollet, men de sidor som tas ut från protokollet måste alltid finna kvar i åklagarens akt.

Avslutningsvis ska nämnas att Insynsutredningen i sitt slutbetänkande angav att den tidigare i sitt arbete hade övervägt att föreslå en reglering i 23 kap. 21 § RB som skulle uppställa ett krav på att det i förundersökningsprotokollet ska redovisas om det finns sidomaterial i förundersökningen som inte redovisats i protokollet (se SOU 2010:14 s. 99). Enligt Insynsutredningens uppfattning borde det också anges kortfattat av vilket skäl materialet lämnats utanför protokollet, t.ex. för att det rör åtalade gärningar men bedömts sakna betydelse för åtalsbeslutet eller liknande. Med hänsyn till att Förundersökningsutredningen fått i uppdrag att se över frågorna om dokumentation och bevarande av en förundersöknings sidomaterial ansåg dock Insynsutredningen att det var olämpligt att lämna förslag på området (se a.a.).

10.3Bevarande av sidomaterialet

När det gäller tillämpligheten av Tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om allmänna handlingar och arkivregleringens bestämmelser om arkivering och gallring av handlingar är det ingen skillnad mellan utredningsmaterial som tas in i förundersöknings- protokollet och utredningsmaterial som inte redovisas i detta. TF och arkivregleringen gäller alla handlingar som finns i utredningsmaterialet.

I kapitel 8 om inspelning av förhör under förundersökningen har utredningen relativt utförligt redogjort för dels TF:s bestäm- melser om allmänna handlingar (avsnitt 8.4.1), dels arkiv- regleringen i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) (avsnitt 8.4.2). Utredningen har också i ett särskilt avsnitt (8.4.3) gått närmare in på vad som gäller för bevarande av

261

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

dokumentation från förundersökningen. Den följande redo- görelsen är huvudsakligen en sammanfattning av innehållet i dessa avsnitt.

Principen om handlingsoffentlighet, som primärt regleras i 2 kap. TF, innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. I vissa undantagsfall får principen begränsas (se 2 kap. 2 § TF och offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).

En handling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet (2 kap. 3 § första stycket TF). En handling anses som huvudregel upprättad när den har expedierats eller, om handlingen inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten (2 kap. 7 § första stycket TF). Enligt en undantags- regel kan bl.a. vissa myndighetsprotokoll m.m. anses upprättade när handlingen har justerats hos myndigheten eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § andra stycket TF). Ett exempel på en sådan handling är förundersökningsprotokollet.

En minnesanteckning, dvs. promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet sakuppgifter, blir som huvudregel inte allmän handling (2 kap. 9 § första stycket TF). Endast om den expedieras eller tas om hand för arkivering blir en minnesanteckning allmän handling. Om en sådan promemoria eller liknande som kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning tillför ärendet något i sak är det inte en minnesanteckning i TF:s mening. Den är då att anse som en självständig handling, vilken blir allmän senast när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten.

Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling, som inte expedierats, anses inte som allmän handling om inte den tas om hand för arkivering (2 kap. 9 § andra stycket TF).

När ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats arkiveras dels de allmänna handlingarna i ärendet, dels sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten därvid beslutar ska tas om hand för arkivering (3 § arkivförordningen). Dessa handlingar bevaras alltså. Handlingar som inte arkiveras (t.ex. en promemoria som inte tillfört ärendet något i sak och som inte blivit allmän vare sig genom expediering eller genom att den omhändertagits för arkivering) får däremot förstöras, när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten.

262

SOU 2011:45

Dokumentation och bevarande av sidomaterial

Av TF:s bestämmelser om allmänna handlingar och arkiv- regleringen följer alltså att allt egentligt utredningsmaterial, oavsett om det tagits in i förundersökningsprotokollet eller ingår i sido- materialet, ska arkiveras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsutredande myndigheten. Till de handlingar som vid denna tidpunkt får rensas från akten hör endast sådant som t.ex. stolp- anteckningar som legat till grund för en renskriven promemoria, anteckningar som inte tillför något i sak, övertaliga exemplar och utkast till skrivelser.

Hur länge de arkiverade utredningshandlingarna sedan ska bevaras beror bl.a. på om det finns någon gallringsbestämmelse som omfattar respektive handling och vad den föreskriver. Saknas gallringsföreskrift för handlingen i fråga, ska den i princip bevaras för alltid.

Det finns olika gallringsföreskrifter för t.ex. polismyndig- heterna, Tullverket och Ekobrottsmyndigheten när det gäller utredningsmaterial (se avsnitt 8.4.3). Vad gäller möjligheterna att gallra ljudupptagningar från förundersökningsförhör – sådant material torde många gånger kunna ingå i sidomaterialet – skiljer sig dessa åt mellan nu nämnda myndigheter; endast de föreskrifter som riktar sig till polismyndigheterna innehåller en bestämmelse om gallring av sådant utredningsmaterial (för dialogförhör tillåts gallring tio år efter brottsanmälan, se RA-MS 2010:3). Polis- myndigheterna är också de enda brottsutredande myndigheter för vilka det finns särskilda gallringsföreskrifter beträffande digitala kopior av beslagtagna digitala handlingar som framställts med hjälp av forensiska analysprogram (t.ex. speglade hårddiskar). Enligt RA- MS 2008:86 får polismyndigheterna i avslutade förundersökningar gallra sådana digitala kopior sex månader efter att ärendet är slutligt handlagt hos polis, åklagare eller domstol. I nedlagda förundersök- ningar får gallringen ske fem år efter denna tidpunkt.

Hur länge sidomaterialet från en förundersökning bevaras beror alltså dels på hos vilken myndighet handlingen är arkiverad, dels på vilket slags utredningsmaterial det rör sig om. Gemensamt för den reglering om bevarande av utredningsmaterial som gäller för de olika brottsutredande myndigheterna får dock sägas vara att sådant material i normalfallet inte får gallras på lång tid, om ens någonsin.

Slutligen ska påpekas att beträffande visst slags utrednings- material finns det särskilda bevaranderegler utanför arkiv- regleringen. Vad som avses är t.ex. bestämmelserna i 27 kap. 24 § RB om upptagningar och uppteckningar från hemlig teleavlyssning

263

Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

Av det objektivitetskrav som vilar på åklagaren följer bl.a. att denne, vid bedömningen av vad som har betydelse för utredningen och därför ska tas in i förundersökningsprotokollet, inte enbart ska ta med material som talar emot den misstänkte utan även sådant som talar till förmån för denne. Som utredningen anfört i sina överväganden angående objektivitetskravet bör åklagaren, vid tveksamhet om en omständighet är till förmån för den misstänkte eller inte, välja att redovisa den i protokollet (se avsnitt 5.4). Även om objektivitetsprincipen tillämpas på detta sätt kommer i vissa fall den situationen att uppstå att det till sidomaterialet hänförs material som försvaret anser vara betydelsefullt. Detta beror på att det ytterst är en bedömningsfråga vad i utredningen som ska tas med i förundersökningsprotokollet.

Den misstänktes och försvararens rätt till insyn i utrednings- materialet är inte begränsad till sådant som tas in i förundersök- ningsprotokollet, utan omfattar i princip allt utredningsmaterial, se 23 kap. 18 § RB. Genom att den misstänkte och försvararen har rätt att ta del även av sidomaterialet tillförsäkras de möjligheten att själva bilda sig en uppfattning om åklagarens bedömning av vad som har betydelse för utredningen är riktig. Anser den misstänkte eller dennes försvarare att något av betydelse lämnats utanför det preliminära förundersökningsprotokollet (ett sådant brukar vanligen användas för slutdelgivningen), kan de begära att materialet som saknas ska redovisas i det slutliga protokollet. I sidomaterialet kan dessutom finnas uppgifter som den misstänkte och försvararen menar bör utredas vidare och som föranleder dem att begära att ytterligare utredningsåtgärder ska genomföras innan åklagaren tar ställning i åtalsfrågan (se 23 kap. 18 § RB).

Som påpekats av Justitieombudsmannen (JO) i ”fallet Ulf” blir dock rätten att ta del av hela utredningen illusorisk, om inte den misstänkte och försvararen får klart för sig om det finns ett sidomaterial (JO 2007/08 s. 87, s. 100). Ges ingen information om att det finns ytterligare material utöver det som redovisats i det preliminära förundersökningsprotokollet, eller på annat sätt, ligger det nämligen nära till hands att den som underrättas drar slutsatsen att det redovisade materialet innefattar allt som förekommit under förundersökningen. Av ”fallet Ulf” framgår vidare att JO:s uppfattning är att det strider inte bara mot 23 kap. 18 § RB utan även mot artikel 6 i Europakonventionen att underlåta att lämna information om att visst material sorterats bort från det material

266

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

som presenteras för den misstänkte och försvararen vid slut- delgivningen. Utredningen instämmer i denna uppfattning.

I en promemoria från Åklagarmyndigheten (Den misstänktes rätt till insyn, RättsPM 2008:4, s. 11) anges att det ska framgå av en anteckning på förundersökningsprotokollet att det finns sido- material (se även JO 2007/08 s. 87, s. 100). I praktiken synes det dock vara sällsynt att den misstänkte och försvararen informeras om förekomsten av sidomaterial på detta sätt. När det finns ett sidomaterial brukar det inte heller finnas någon särskild dokumentation av vad det består av.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att det kan vara av väsentlig betydelse för den misstänktes möjligheter att förbereda sitt försvar att denne får vetskap om det finns ett sidomaterial och, i de fall sådant material finns, vad det innehåller. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt att det saknas bestämmelser om hur sido- material ska dokumenteras. Utredningens bedömning är således att det bör införas särskilda regler om dokumentation av sidomaterial.

11.2.2Utformningen av regleringen

Förslag: Förundersökningsprotokollet ska innehålla en sammanställning av utredningsmaterial som inte tagits in i protokollet (sidomaterial).

Som anförts i föregående avsnitt blir den rätt för den misstänkte att ta del av hela utredningsmaterialet som det stadgas om i 23 kap. 18 § RB tämligen illusorisk, om inte den misstänkte får vetskap om att det finns ett sidomaterial. Grundläggande för en särskild reglering om dokumentation av sidomaterial bör därför vara att den ska ställa krav på att det i förundersökningsprotokollet ska anges om det finns material som inte redovisats i detta. Den allmänna uppfattningen synes vara att den misstänkte och försvararen ska informeras om förekomsten av sidomaterial på detta sätt, dock att det i praktiken inte är särskilt vanligt att det görs. En bestämmelse som föreskriver att förundersökningsprotokollet ska innehålla uppgift om det finns utredningsmaterial som inte redovisats i protokollet skulle alltså endast innebära en författningsreglering av vad som enligt den allmänna uppfattningen redan gäller.

267

Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

Frågan är om det i regleringen bör uppställas vidare krav än så på dokumentationen av sidomaterialet.

I dag dokumenteras inte närmare vad sidomaterialet består av. De brottsutredande myndigheterna gör alltså inte någon samman- ställning av eller förteckning över sidomaterialet, ens av mera översiktligt slag, inför slutdelgivningen. För att få veta vad som finns i sidomaterialet får den misstänkte och försvararen vända sig till den brottsutredande myndigheten och begära att få se det fullständiga innehållet i akten. Såvitt utredningen erfarit har det i större utredningar blivit allt vanligare att försvaret begär att få ta del av sidomaterialet i dess helhet.

Den av Riksåklagaren tillsatta arbetsgruppen Förtroende- gruppen redovisade i sin rapport Hållbara domslut – en förtroende- fråga för rättsväsendet (oktober 2004) att de försvarare som arbets- gruppen hade inhämtat synpunkter från hade uttryckt önskemål om att i största möjliga utsträckning få del av sidomaterialet för att kunna göra en bättre helhetsbedömning av den företagna utredningen. Som ett alternativ hade försvararna föreslagit att innehållet i sidomaterialet skulle kunna förtecknas i en promemoria som försvaret får del av i samband med delgivningen enligt 23 kap. 18 § RB (se rapporten s. 23). Förtroendegruppen anförde att en åtgärd som kunde övervägas för att öka försvararens insyn var att på lämpligt sätt synliggöra sidomaterialets existens och innehåll (se a.a. s. 45).

I den promemoria från Åklagarmyndigheten som berörts i föregående avsnitt (RättsPM 2008:4, s. 12) framhålls att åklagaren är ansvarig för att den misstänkte och försvararen på ett överskådligt sätt informeras om vilket material som hänförts till sidomaterialet. När det gäller de praktiska möjligheterna för den misstänkte och försvararen till en konkret och praktisk kontroll av sidomaterialet och åklagarens sovringsbedömningar, påpekas att det är av största vikt att det så enkelt som möjligt går att få en överblick över det utredningsmaterial som inte tagits med i förundersökningsprotokollet utan förts till sidomaterialet. Däremot anges inte hur detta i praktiken kan eller bör gå till.

Enligt en föreskrift som gäller för polismyndigheterna (RPSFS 1999:7, FAP 400-2) ska ärendehanteringssystemet som används för förundersökningar, DurTvå, innehålla alla uppgifter som dokumenteras i utredningen (se närmare om DurTvå och hur nämnda föreskrift tillämpas i avsnitt 10.2). Vid polismyndig- heternas arkivering, som normalt sker när förundersökningen är

268

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

avslutad, ska allt som hör till utredningen skrivas ut, däribland en innehållsförteckning över material som inte tagits in i förundersökningsprotokollet (se bilaga 3 till Rikspolisstyrelsens allmänna råd om arkivbildning och arkivvård vid polis- myndigheterna, RPSFS 2004:4, FAP 182-1).

Förutsatt att allt material i utredningen läggs in i DurTvå är det tekniskt sett möjligt att skapa och skriva ut en innehållsförteckning över sidomaterialet redan i samband med att det preliminära förundersökningsprotokollet sammanställs. Som anförts i avsnitt 10.2 varierar det dock mellan olika utredningar dels i vilken utsträckning t.ex. inkommet material skannas, dels i vilken mån sådant material som endast finns i akten noga specificeras i DurTvå eller bara noteras allmänt genom angivande av typen ”ytterligare handlingar finns i akten”. Detta innebär att i praktiken kan det, utöver det sidomaterial som framgår av DurTvå och för vilket en innehållsförteckning kan upprättas automatiskt, finnas ytterligare sidomaterial i akten.

Inte bara polismyndigheterna, utan även Ekobrottsmyndigheten använder sig av ärendehanteringssystemet DurTvå. Däremot har exempelvis Tullverket inte något motsvarande ärendehanterings- system.

För den misstänktes och försvararens möjligheter att bedöma om objektivitetsprincipen iakttagits fullt ut vid sammanställandet av förundersökningsprotokollet och för deras möjligheter att förbereda försvaret, anser utredningen att det skulle vara värdefullt om det till slutdelgivningen upprättades en sammanställning av de handlingar som hänförts till sidomaterialet. Med en sådan sammanställning skulle sidomaterialet kunna överblickas på ett helt annat sätt än vad som i dag är möjligt. En förbättrad överblick över sidomaterialet skulle även gynna de brottsutredande myndigheterna, eftersom det torde minska risken för att material som har betydelse för utredningen vid sammanställandet av förundersökningsprotokollet av misstag, t.ex. för att dess existens glömts bort, blir liggande i sidomaterialet.

Som redogjorts för ovan anges i en föreskrift som gäller för polisverksamheten att allt utredningsmaterial ska läggas in i ärendehanteringssystemet, DurTvå. Om denna föreskrift iakttas fullt ut på så sätt att det beträffande material som av olika skäl inte kan läggas in i sin helhet i datorn (t.ex. telefonlistor som är för omfattande för att skannas in eller ljudupptagningar av förhör som ligger på DVD-skivor) görs en preciserad anteckning i DurTvå om

269

Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

SOU 2011:45

vad det är för material och var det förvaras, bör det vara tämligen okomplicerat för polismyndigheterna att ta fram en innehålls- förteckning över sidomaterialet.

Vad gäller andra brottsutredande myndigheter bör det kunna förutsättas att dessa har rutiner för att hantera utredningsmaterialet på ett sådant sätt att det skulle vara möjligt att förteckna vad som ingår i sidomaterialet lika väl som det går att sammanställa det material som ska ingå i förundersökningsprotokollet. Som tidigare nämnts har även Ekobrottsmyndigheten tillgång till ärende- hanteringssystemet DurTvå.

Enligt utredningens mening borde det inte bli alltför betungande för de brottsutredande myndigheterna att upprätta vad som kan beskrivas som en kortfattad innehållsförteckning över de handlingar som lämnats utanför förundersökningsprotokollet.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att den särskilda regleringen om dokumentation av sidomaterial ska ställa krav på att det i förundersökningsprotokollet ska finnas en sammanställning av sådant utredningsmaterial som lämnats utanför detta.

Det huvudsakliga syftet med en sådan sammanställning är alltså att göra sidomaterialet överskådligt för den misstänkte och försvararen så att de får möjlighet att ta ställning till om det finns anledning för dem att begära att få ta del av visst material eller att begära ytterligare utredningsåtgärder. Hur en sådan samman- ställning närmare ska utformas för att detta syfte bäst ska uppnås, är en fråga som enligt utredningens mening lämpligen bör bli föremål för reglering i myndighetsföreskrifter. Utredningen vill dock påpeka att det inte nödvändigtvis är den mest detaljerade förteckningen över sidomaterialet som bäst uppfyller det nämnda syftet. En alltför detaljerad sammanställning kan tvärtom göra materialet svåröverskådligt. Enligt utredningens mening måste det därför vara tillåtet att i viss utsträckning använda samlande beteckningar i sammanställningen av sidomaterialet. Samtidigt måste givetvis vaksamhet iakttas så att inte materialet anges så opreciserat att väsentlig information inte framgår.

270

SOU 2011:45 Överväganden och förslag angående dokumentation och bevarande av sidomaterial

11.3Bevarande av sidomaterial

Bedömning: Det bör inte införas en särskild reglering om bevarande av sidomaterial.

Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar och arkivregleringens bestämmelser om arkivering och gallring av handlingar är tillämpliga på allt utredningsmaterial.

Som redogjorts för i avsnitt 10.3 innebär detta att allt egentligt utredningsmaterial, oavsett om det tagits in i förundersöknings- protokollet eller ingår i sidomaterialet, ska arkiveras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsutredande myndigheten. De handlingar som får rensas från akten när ärendet är slutligt handlagt är endast kladdar och anteckningar som inte tillför ärendet något i sak samt övertaliga exemplar och liknande.

Hur länge en arkiverad handling ska sparas beror bl.a. på om det finns någon gallringsbestämmelse som omfattar handlingen och vad den föreskriver. Saknas gallringsföreskrift ska handlingen i princip bevaras för alltid. Det finns olika gallringsföreskrifter för t.ex. polismyndigheterna, Tullverket och Ekobrottsmyndigheten (för en närmare beskrivning av dessa, se avsnitten 10.3 och 8.4.3). Gemensamt för den reglering om bevarande av utredningsmaterial som gäller för de brottsutredande myndigheterna får sägas vara att sådant material, dvs. även sidomaterial, i normalfallet inte får gallras på lång tid, om ens någonsin.

Utredningens bedömning är att de regler som i dag gäller är tillräckliga för att säkerställa att allt sidomaterial bevaras som kan tänkas vara av värde t.ex. för en framtida resningsprocess. Att det i praktiken många gånger kan vara svårt att avgöra om t.ex. en promemoria som upprättats inom myndigheten tillför något i sak och därmed ska bevaras, ändrar inte denna bedömning. Utred- ningen vill dock framhålla att vid osäkerhet om en viss handling tillför något i sak bör man, såväl av rättssäkerhetsskäl som för att inte riskera att undergräva offentlighetsprincipen, välja att bevara handlingen.

Enligt utredningens mening är också de tider som gäller för bevarande av sidomaterial, och som i huvudsak överensstämmer med vad som gäller för bevarande av förundersökningsprotokoll, tillräckligt långa. Det saknas anledning att generellt bevara sidomaterial längre tid än sådant utredningsmaterial som tagits in

271

Beslag

SOU 2011:45

Del 2, 27:5). Beslag görs ofta utan att det föregåtts av något annat tvångsmedel. Situationen att föremål anträffas direkt i anslutning till en brottsplats och då tas i beslag är mycket vanlig.

I vissa situationer kan det finnas alternativ till att ta föremål i beslag för att säkra bevisning eller verkställighet. Förvar och kvarstad är exempel på det. Det finns också ett begränsat utrymme att i speciella fall omedelbart återställa egendom som har avhänts någon genom brott, utan att egendomen först tas i beslag. I praktiken torde sådana formlösa återställanden ske främst i samband med butikstillgrepp där gärningsmannen grips på bar gärning samt de påträffade föremålen härrör endast från det brottet och gärningsmannen inte gör anspråk på dem (Lindberg, s. 374 f.). Vidare anses vissa föremål, som saknar ekonomiskt eller annat värde, kunna omhändertas utan att beslag sker. Exempel på detta kan vara cigarettfimpar, tomflaskor och liknande som anträffas i anslutning till en brottsplats. Brandrester som tas om hand på platsen för en misstänkt mordbrand är ett annat exempel. Det är också vanligt att sekret- eller blodspår som säkrats genom s.k. topsning för DNA-analys inte tas i beslag. En förutsättning för sådana informella omhändertaganden torde vara att det inte finns någon ägare eller annan som kan tänkas göra anspråk på föremålen (a.a. s. 376).

Beviskravet för beslag, ”skäligen kan antas”, kan närmast jämställas med skälig misstanke. För att beviskravet ska vara uppfyllt ska det finnas konkreta omständigheter av viss styrka som pekar på att föremålet är av den beskaffenhet som lagstiftningen kräver (SOU 1995:47 s. 357 f.).

Reglerna om beslag av föremål är tillämpliga även på skriftliga handlingar om inte annat är föreskrivet. Vad som avses med skriftlig handling är inte definierat i RB. I 27 kap. 2 § finns förbud mot beslag av vissa skriftliga handlingar. Bestämmelsen anknyter till reglerna i 36 kap. 3 och 5 §§ RB om undantag från vittnes- plikten. Frågor som bl.a. rör dessa reglers tillämpning på elektroniska uppgifter behandlas närmare i avsnitt 13.5.

Av 27 kap. 3 § RB framgår vidare att det i fråga om ”brev, telegram eller annan försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag” också finns vissa inskränkningar i fråga om möjligheten till beslag. För att beslag ska få ske i sådana fall krävs dels att det för brottet är föreskrivet fängelse i minst ett år, dels att försändelsen hade kunnat tas i beslag hos mottagaren.

274

SOU 2011:45

Beslag

Regler om beslutbehörighet finns i 27 kap. 4 och 5 §§ RB. I 4 § anges att den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får ta föremål som därvid påträffas i beslag. Bestämmelsen innebär således att beslag också får göras i samband med s.k. envarsgripanden. I andra fall när föremål påträffas är det förundersökningsledaren eller åklagaren som får besluta om beslag. Vid fara i dröjsmål har polisman samma behörighet. Om någon annan än förundersökningsledaren eller åklagaren har beslutat om och verkställt beslaget ska det anmälas till denne som omedelbart ska besluta om det ska bestå.

Även rätten kan besluta om beslag om föremålet företes inför rätten eller annars är tillgängligt för beslag (5 §). Med hänsyn till tillgänglighetskravet torde det vara ovanligt att rätten beslutar om beslag.

Den som har drabbats av ett beslag kan begära rättens prövning av det. Detta förutsätter att personen har vetskap om beslaget. Bestämmelser om underrättelseskyldighet till personer som inte varit närvarande när åtgärden vidtogs finns i 27 kap. 11 § RB. Han eller hon ska utan dröjsmål underrättas om beslaget och om vad som hänt med det beslagtagna godset.

I det fall rätten fastställer beslaget ska anges den tid inom vilken åtal ska väckas. Om det inte inom denna tid har väckts åtal och någon begäran om förlängning av tiden inte inkommit eller om det inte annars finns skäl för beslag, ska det omedelbart hävas. Ett beslag kan hävas av rätten, eller om beslaget inte har meddelats eller fastställts av rätten, av åklagaren eller förundersökningsledaren. När ett mål avgörs ska rätten ta ställning till om beslaget ska bestå (8 §). Frågan om upphävande av beslag behandlas mer ingående nedan.

I lagen (1986:796) om godtrosförvärv av lösöre gjordes 2003 ändringar som syftade till att det inte längre skulle vara möjligt att göra godtrosförvärv av stöldgods och annan tillgripen egendom. Samtidigt infördes nya bestämmelser i 27 kap. RB som öppnat för en möjlighet att under pågående förundersökning häva beslag för att lämna ut föremålet till en målsägande. Om en målsägande har gjort anspråk på ett föremål som beslagtagits och det är uppenbart att han eller hon har bättre rätt till det än den hos vilken beslaget har gjorts, får förundersökningsledaren eller åklagaren besluta att föremålet ska lämnas ut till honom eller henne. Typfallet är att det är helt klarlagt att egendomen stulits från målsäganden. Det spelar

275

Beslag

SOU 2011:45

då ingen roll om den hos vilken beslaget gjorts hävdar att förvärvet skett i god tro (prop. 2002/03: 17 s. 29). En förutsättning för att förfarandet ska kunna användas är att den hos vilken beslaget har gjorts också har underrättats om att ett sådant beslut kan komma att fattas. När beslutet fattats ska en underrättelse om detta skickas ut. Beslaget får inte hävas tidigare än tre veckor efter utskicket, såvida inte den hos vilken beslaget gjorts medger att egendomen lämnas ut. Det får också hävas om rätten beslutar att så ska ske. Bestämmelserna om det beskrivna förfarandet finns i 27 kap. 4 a och 8 §§ RB.

Den 1 januari 2010 infördes bestämmelser om vad som ska ske med ett beslagtaget föremål när beslaget har hävts (27 kap. 8 a § RB). Reglerna gäller inte i de fall det har fattats ett beslut om utlämnande till målsäganden eller någon som trätt i dennes ställe enligt 4 a §. Enligt huvudregeln ska föremålet lämnas ut till den hos vilken beslaget har gjorts. Om denne inte gör anspråk på föremålet eller om det inte kan utredas hos vem beslaget har gjorts, ska föremålet lämnas ut till den som gör anspråk på det om han eller hon kan visa sannolika skäl för sin rätt till föremålet. Om föremålet inte hämtas eller om de nämnda förutsättningarna inte är uppfyllda, tillämpas lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Det har även införts bestämmelser om underrättelser när ett beslag har hävts (8 b §).

12.2Närmare om ändamålen med beslag

Bevisbeslag av olika föremål görs i stor utsträckning i inlednings- skedet av en brottsutredning för att säkra bevisning. Det behöver dock inte bara röra sig om föremål som senare kan komma att åberopas som bevisning, utan kan avse också föremål som förväntas kunna ge ledtrådar i spaningarna efter gärningsmannen (NJA II 1933 s. 97). Bevisbeslag avser ofta sådant som kan utgöra bevisning för att knyta en gärningsman till brottet, t.ex. ett brottsverktyg med fingeravtryck eller DNA eller en upphittad handling som avslöjar identiteten. Syftet med beslaget kan också vara att försöka knyta den misstänkte till en viss plats. Biljetter och kvitton är exempel på föremål som kan ge sådan vägledning. I andra fall utgör det beslagtagna föremålet bevisning om själva brottet, t.ex. en förfalskad handling. Vidare kan det vara fråga om beslag för att avgöra om en gärning är brottslig, t.ex. kan olika typer av preparat

276

SOU 2011:45 Beslag

behöva analyseras. (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel,

2009, s. 380).

Pengar kan i vissa fall ha betydelse för utredningen av ett brott och kan då tas i beslag med stöd av denna punkt. Kontanter som anträffas i samband med t.ex. en stöld kan behöva undersökas för att säkra DNA-spår eller fingeravtryck. Detsamma gäller rånbyten. I narkotikamål torde kontanter som en person innehar kunna tas i beslag för att utgöra bevisning om beloppens storlek, olika valörer, fördelning i buntar etc. (Bring/Diesen, Förundersökning, 2009, s. 395).

Det andra typfallet av beslag avser situationen då ett föremål skäligen kan antas vara ”avhänt någon genom brott”, vilket brukar benämnas som återställandebeslag. Syftet med ett sådant beslag är att återställa det beslagtagna föremålet till den rättmätige innehavaren. Beslagsgrunden kan således endast användas i sam- band med förmögenhetsbrott av olika slag. Det saknar betydelse om föremålet i fråga har ett förmögenhetsvärde (Lindberg s. 381).

Ett tredje ändamål med beslag är att säkra ett framtida förverkande, s.k. förverkandebeslag. Det ska vara fråga om sakförverkande. För att säkra förverkande av ersättning för brott, värdeförverkande samt förverkande av vinning i näringsverksamhet får förvars- och kvarstadsinstituten i stället användas.

Sakförverkande kan avse dels sådant som varit föremål för brott eller använts som hjälpmedel vid brott, dels utbyte av brott. Beträffande förverkande av hjälpmedel krävs inte alltid en knytning till ett visst brott. Enligt 36 kap. 3 § BrB är det under vissa omständigheter tillräckligt att föremålet kan antas komma till brottslig användning. Stödet för att i brottsförebyggande syfte ta sådana föremål i beslag finns i 27 kap. 14 a § RB.

Pengar kan tas i beslag även med stöd av denna punkt om avsikten är ett framtida sakförverkande. Ett exempel kan röra förfalskade sedlar, ett annat pengar som använts för att köpa eller sälja narkotika. Svårigheten att koppla ihop pengarna med brottet finns också i dessa situationer.

När det gäller utbyte av brott kan numera också det som trätt i stället för utbytet förverkas (se 36 kap. 1 c § BrB). Som exempel nämns i förarbetena att någon som har begått en stöld säljer stöldgodset och köper en bil för pengarna (prop. 2004/05:135 s. 160).

Slutligen får beslag göras i syfte att utreda frågan om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b §

277

Beslag

SOU 2011:45

BrB. Detta kan sägas utgöra en form av bevisbeslag. Föremål som kommer i fråga för beslag kan vara handlingar som styrker ägande- rättsförhållanden eller som visar olika ekonomiska transaktioner (prop. 2007/08:68 s. 108).

12.3Kopiering av beslagtagen egendom

12.3.1Allmänt

Det saknas i svensk rätt generella regler om hur polis och andra brottsutredande myndigheter får hämta in och använda informa- tion i en brottsutredning. Det finns inte heller något allmänt skydd mot att de brottsbekämpande myndigheterna genom kopiering eller något motsvarande förfarande tillgodogör sig innehållet i beslagtagna handlingar eller information på datorer eller andra medier. Avsaknaden av sådan reglering ska ses mot bakgrund av att det i Sverige, till skillnad från vad som gäller inom den anglosaxiska rätten, är tillåtet att åberopa all slags relevant bevisning i ett brottmål (fri bevisföring) samt att domstolen därefter fritt kan pröva den bevisning som lagts fram (fri bevisprövning). (Se Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, 2009, s. 427.)

Kopiering av beslagtaget material är mycket vanligt före- kommande. Ofta tas skriftliga handlingar i beslag för att därefter kopieras och sedan lämnas tillbaka till den som drabbats av beslaget. En sådan situation förelåg i rättsfallet NJA 1977 s. 573. Den som drabbats av beslaget begärde, sedan beslaget hävts, att domstolen enligt 27 kap. 6 § RB uttryckligen skulle häva beslaget även vad gällde fotokopiorna. Högsta domstolen uttalade att domstolen inte med stöd av den nämnda bestämmelsen kunde ta upp frågan om åklagarens eller förundersökningsledarens fortsatta förfarande med kopiorna eftersom beslaget som kopiorna härrörde från redan hade hävts.

I ett annat rättsfall (NJA 1988 s. 471) hade en åklagare på begäran av Justitieministeriet i Nederländerna tagit skriftliga handlingar i beslag hos ett svenskt bolag. Åklagaren anmälde beslaget för prövning i tingsrätten, som fann att det var lagligen grundat enligt den då gällande lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel. Efter tingsrättens avgörande kopierade åklagaren handlingarna och hävde beslaget. Bolaget överklagade tingsrättens beslut och yrkade att hovrätten skulle förklara beslaget

278

SOU 2011:45

Beslag

som icke lagligen grundat enligt den nämnda lagen. Överklagandet föranledde ingen åtgärd från domstolen eftersom beslaget redan hade hävts av åklagaren. Hovrätten hänvisade till NJA 1977 s. 573. Högsta domstolen framhöll att en ordning som innebär att åklagaren kopierar beslagtaget material och därefter häver beslaget inte är förutsedd i RB:s regler om beslag. Om ett sådant förfarande inte grundats på önskemål eller medgivande från den som drabbats av beslaget, kan det inte heller anses väl förenligt med grunderna för bestämmelserna om rätt att begära domstolsprövning av beslag. Detta eftersom frågan om beslagets bestånd inte kan prövas av rätten när beslaget hävts. Högsta domstolen konstaterade vidare att fotokopiorna inte utgjorde beslagtagen egendom. Frågan om över- lämnande av handlingarna till Nederländerna blev därmed inte att anse som ett ärende som reglerades genom den nämnda lagen. Frågan om beslagets laglighet ansågs dock ha en sådan omedelbar betydelse för bolagets rätt att hovrätten borde ha prövat överklagandet trots att frågan om själva beslagets bestånd förfallit. HD påpekade att frågan om beslaget var lagligen grundat också hade betydelse för prövningen av bolagets yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

I NJA 1988 s. 86 prövade HD i sak ett mål angående beslag trots att frågan om beslag förfallit. Skälet för detta var att det hade betydelse för frågan om fördelningen av rättegångskostnaderna.

Kopiering av beslagtaget material kan ha olika syften. Ett sådant är att begränsa olägenheterna för den som drabbats av beslaget. Beslaget kan, när kopiering skett, hävas tidigare än vad som annars hade varit fallet. Om beslaget avser t.ex. bokföringsmaterial kan den hos vilken beslaget gjorts behöva ha tillgång till handlingarna för att kunna fullgöra sin bokföringsskyldighet. Ett annat syfte kan vara att framställa arbetsexemplar av originalhandlingen som ska användas i samband med förhör. Det kan t.ex. röra sig om fall där originalhandlingen har ett ekonomiskt värde, t.ex. värdepapper, som ska skonas från nedsmutsning, förslitning etc.

Kopiering används också för att kunna framställa fullständiga förundersökningsprotokoll. Genom att originalhandlingarna mång- faldigas kan samtliga inblandade parter och domstolen få del av samma material samtidigt. Framförallt i ärenden rörande ekonomisk brottslighet torde det vara en förutsättning för t.ex. rättegångens genomförande att materialet kan kopieras (Ds 2005:6 s. 307).

279

Beslag

SOU 2011:45

Det förekommer att handlingar som egentligen skulle ha tagits i beslag i stället enbart kopieras. En effekt av ett sådant förfarande är att saken inte kan prövas av domstol eftersom det inte finns något beslut om beslag att ta ställning till (a.a. s. 306 f.).

12.3.2Tidigare utredningars förslag angående kopiering av beslag

Förfarandet med kopiering av beslagtagen egendom har behandlats i flera tidigare utredningar

Tvångsmedelskommittén hade bl.a. i uppdrag att överväga om det behövdes bestämmelser som reglerade rätten att framställa kopior av beslagtagna handlingar. Kommittén konstaterade att så länge ett beslag som verkställts utan rättens förordnande består, kan den som drabbats av beslaget alltid begära rättens prövning enligt 27 kap. 6 § RB. Frågan var enligt kommittén vad som kan göras för att uppnå att han eller hon inte ställs i en sämre situation endast av den anledningen att rätten inte prövat beslaget innan det hävs. Kommittén föreslog att det skulle införas en möjlighet till rättslig prövning av om det fanns skäl för ett beslag som hävts utan att rätten prövat det. Det ansågs tillräckligt att en sådan möjlighet fanns i fall då det fortfarande fanns uppgifter som härrörde från det beslagtagna kvar hos beslagsmyndigheten eller någon annan myndighet. Om rätten skulle finna att det inte funnits skäl för beslaget skulle rätten förordna att varje registrering av uppgiften omedelbart skulle förstöras. (Se SOU 1984:54 s. 207 ff.). Kommittén föreslog i samma betänkande också en lagreglering av rätten att utnyttja s.k. överskottsinformation. Det förslaget genomfördes inte eftersom området ansågs mindre väl lämpat för lagstiftning. Som en följd därav aktualiserades inte heller förslaget om kopiering av beslagtagen egendom. Departementschefen uttalade att den frågan, liksom dittills, i stället kunde lösas i praxis (prop. 1988/89:124 s. 32).

Datastraffrättsutredningen, som bl.a. hade i uppdrag att göra en översyn av straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data- och teleutvecklingen, föreslog att data som tagits i beslag skulle få kopieras men att huvudregeln skulle vara att data skulle förstöras när dom eller beslut i målet vunnit laga kraft. Syftet med förslaget var att motverka lagring av känsliga datamängder i de

280

SOU 2011:45 Beslag

brottsutredande myndigheternas arkiv. (Se SOU 1992:110 s. 392 f.). Inte heller detta förslag har lett till lagstiftning.

Slutligen har Polisrättsutredningen berört frågan om kopiering av beslag. Utredningens uppdrag bestod huvudsakligen av att göra en översyn av tvångsmedlen i 27 och 28 kap. RB. Utredningen konstaterade att metoden att kopiera handlingar och därefter häva beslaget används ofta. Enligt utredningens uppfattning bör ett sådant förfarande godtas eftersom rättens prövning ändå inte kan resultera i något förbud för polisen att använda den information som man redan fått tillgång till. Utredningen fann att regler om förbud mot att använda viss information, som skulle kunna vara ett alternativ, inte står i överensstämmelse med det svenska rätts- systemet. Mot bakgrund av detta föreslogs inte heller att frågan om giltigheten av ett beslag ska kunna komma under domstols prövning efter det att beslaget hävts. (Se SOU 1995:47 s. 414 f.).

12.3.3Särskilt om kopiering av information i elektronisk form

En fråga som blivit särskilt relevant i takt med utvecklingen på det tekniska området gäller kopiering av elektronisk information som lagras i t.ex. datorer.

En vanligt förekommande metod för de brottsutredande myndigheterna att tillgodogöra sig sådan information är s.k. spegling eller spegelkopiering. Metoden innebär att en kopia av allt innehåll i en hårddisk skapas och förs över på ett annat lagrings- medium. Den speglade kopian utvisar därmed den ursprungliga hårddiskens exakta innehåll vid tidpunkten för åtgärden. Den är inte heller möjlig att ändra eller manipulera. Spegling sker med hjälp av en särskild programvara och kan verkställas antingen på plats där beslaget görs eller i polisens lokaler. I det sistnämnda fallet förutsätts att ett formellt beslag av utrustning sker. Även om spegling sker på plats bör åtgärden av rättssäkerhetsskäl föregås av ett beslag. En fördel med spegling i polisens lokaler är att åtgärden kan utföras i en säker miljö. En nackdel kan vara att transporten av utrustningen innebär ett riskmoment. Spegling på plats används när ett beslag skulle innebära stora avbräck i någons verksamhet och det samtidigt kan konstateras att informationen i sig inte är kriminaliserad samt att det inte finns risk att informationen används i fortsatt brottslig verksamhet. En förutsättning bör också vara att förverkande av utrustningen eller föreskrifter om

281

Beslag

SOU 2011:45

förebyggande av missbruk inte kan komma att aktualiseras. Vid spegling på plats är risken för störningar av den pågående verksamheten relativt liten. En nackdel kan vara att förfarandet är relativt tidskrävande och förutsätter tillgång till mobil speglings- utrustning med stor kapacitet (Kronqvist, Brott och digitala bevis – en handledning, 2007, s. 80 f.).

En annan teknik som kan användas är att genom selektiv kopiering framställa kopior av vissa specifika dokument eller filer och sedan föra över dessa till t.ex. en CD eller ett USB-minne. Metoden används i första hand vid ekonomisk brottslighet och i samband med husrannsakan hos annan person än den misstänkte. Den kan också tillämpas i fall då det är väsentligt att av integritets- skäl undvika överskottsinformation. Ett exempel är när en enstaka person i ett större företag är misstänkt för brott. Genom selektiv kopiering kan intrånget för tredje man begränsas. Det förutsätts dock att de befattningshavare som verkställer åtgärden har god kännedom om vad som eftersöks (a.a. s. 82).

Skillnaden mellan spegling och selektiv kopiering består väsentligen i att all information i hårddisken kan tas tillvara när speglingstekniken används. Genom speglingen blir även borttagna filer som inte hunnit skrivas över samt rester av delvis överskrivna filer tillgängliga för analys. Sådan information, som kan vara av stort intresse i en brottsutredning, kan inte säkras och återskapas genom den selektiva kopieringsmetoden. Den omständigheten att den speglade kopian inte kan förändras innebär också att invänd- ningar om att de brottsutredande myndigheterna manipulerat innehållet lättare kan utredas. I t.ex. det s.k. Alcalá-målet uppkom sådana frågor, som dock kunde avfärdas genom granskning av innehållet i den speglade kopian (se Svea hovrätts dom 2002-05-31, mål nr B 5358-01). Genom att den som undersöker innehållet i datorn kan arbeta med en ”säker” kopia begränsas riskerna för påverkan av materialet. Om undersökningen däremot görs utan att hårddisken speglats, ändras filer och annat bara genom att de öppnas. Vidare kan lagrad information gå förlorad redan genom att ett datasystem startas upp. Ett ytterligare skäl som anförs för användning av spegling är att polisen undviker att installera sina analysprogram i en främmande datamiljö, vilket kan innebära en skaderisk. (Se Ds 2005:6 s. 310 f. och Lindberg, s. 430 f.)

Speglingstekniken har också nackdelar. Eftersom kopian inte kan ändras är det inte heller möjligt att skilja ut och ta bort delar av materialet som inte längre behövs i brottsutredningen. Detsamma

282

tillämpliga delar.	styckena rättegångsbalken gälla i
	tillämpliga delar.