Fjärrvärme i konkurrens

Betänkande av TPA-utredningen

Stockholm 2011

SOU 2011:44

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm

Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryckt av Elanders Sverige AB.

Stockholm 2011

ISBN 978-91-38-23583-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Genom regeringsbeslut den 22 januari 2009 bemyndigades statsrådet Maud Olofsson att tillkalla en särskild utredare med uppgift att närmare analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och därigenom skapa förut- sättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna.

Från och med den 2 november 2009 förordnades bankdirektören Peter Nygårds att vara särskild utredare.

Som experter förordnades den 2 februari 2010 kanslirådet Erik Thornström, ämnesrådet Bengt Agartz, avdelningsrådet Stig-Arne Ankner, departementssekreteraren Marita Axelsson, vice verkställande direktören Peter Dahl, civilingenjören Per Forsling, juristen Per Henningsson, ämnesrådet Conny Hägg, departementssekreteraren Helena Linde, analytikern Jens Lundgren, juristen Camilla Rosenberg och civil- ingenjören Hanna Sjöberg. Helena Linde entledigades med verkan från och med den 1 april 2010. Samtidigt förordnades rättssak- kunnige Mats Rundström till expert i utredningen från samma datum. Hanna Sjöberg entledigades med verkan från och med den 1 september 2010. Samtidigt förordnades civilingenjören Albin Andersson till expert i utredningen från samma datum.

Som huvudsekretare förordnades kammarrättsassessorn Malen Lindman den 1 februari 2010. Civilingenjören Ronny Nilsson för- ordnades den 15 januari 2010 som utredningssekreterare och civil- ekonomen Joakim Ceije förordnades som utredningssekreterare den 25 januari 2010. Joakim Ceije entledigades med verkan från den 1 oktober 2010. Nationalekonomen Henrik Gåverud förordnades som utredningssekreterare med verkan från och med den 18 oktober 2010.

Utredningen har antagit namnet TPA-utredningen (N 2009:02). Enligt direktivet skulle utredningen redovisa sina överväganden och lämna förslag till lagstiftning senast den 30 april 2010 (dir. 2009:5).

Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:10 och dir. 2010:126) ska utredningen i stället redovisa sitt arbete senast den 30 april 2011.

Jag överlämnar härmed betänkandet ”Fjärrvärme i konkurrens” (SOU 2011:44).

Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med betänkandet. Detta innebär inte att experterna i alla delar står bakom de slut- satser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de över- väganden och förslag som betänkandet innehåller.

Stockholm i april 2011

Peter Nygårds

/Malen Lindman

Ronny Nilsson

Henrik Gåverud

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Summary ..........................................................................			19
Författningsförslag .............................................................			25
1	Förslaget i korthet ......................................................		53
2	Inledning...................................................................		55
2.1	Utredningens direktiv..............................................................		55
2.2	Utredningens arbete ................................................................		56
2.3	Betänkandets innehåll..............................................................		57
3	Utgångspunkter – bakgrund.........................................		59
3.1	Tidigare utredningar ................................................................		60
	3.1.1	Fjärrvärmeutredningen.................................................	60
	3.1.2 Andra utredningar av betydelse...................................		62
3.2	Fjärrvärmefrågor i EU .............................................................		64
3.3	Fjärrvärmens partsförhållande i dag........................................		65
3.4	Myndigheter.............................................................................		69
	3.4.1	Energimarknadsinspektionen ......................................	70
	3.4.2	Statens energimyndighet..............................................	71
	3.4.3	Fjärrvärmenämnden......................................................	71
	3.4.4	Konkurrensverket.........................................................	73
	3.4.5	Konsumentverket .........................................................	75
	3.4.6	Allmänna reklamationsnämnden .................................	76
			5

Innehåll SOU 2011:44

	3.4.7	Boverket.........................................................................	76
3.5	Fjärrvärmelagen och fjärrvärmeförordningen ........................		77
	3.5.1	Tillsynsuppgifter enligt fjärrvärmelagen......................	79
	3.5.2	Fjärrvärmenämndens verksamhet ................................	80
	3.5.3 Särskild lagstiftning för kommunala bolag..................		81
3.6	Klimat- och energipolitiska mål ..............................................		83
3.7	Klimat- och energipolitiska styrmedel....................................		84
	3.7.1	Energiskattesystemet....................................................	84
	3.7.2 Nytt system för energi- och koldioxidskatt på
		bränslen..........................................................................	85
	3.7.3	Elcertifikatsystemet ......................................................	88
	3.7.4 Systemet för utsläppshandel inom EU ........................		89
4	Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag........................		91
4.1	Det tekniska systemet..............................................................		91
	4.1.1	Fjärrvärmeproduktion ..................................................	92
	4.1.2	Fjärrvärmedistribution..................................................	94
	4.1.3	Drift av fjärrvärmesystem.............................................	96
4.2	Fjärrvärmens utveckling i Sverige och andra länder.............		100
	4.2.1 Fjärrvärmens utveckling i Sverige ..............................		100
	4.2.2 Fjärrvärme i andra länder jämfört med Sverige .........		104
4.3	Fjärrvärme i miljö- och samhällsekonomiskt perspektiv.....		107
	4.3.1	Miljöaspekter...............................................................	107
	4.3.2	Samhällsekonomiska aspekter....................................	119
4.4	Fjärrvärmemarknaden i Sverige .............................................		122
	4.4.1	Aktörer på fjärrvärmemarknaden...............................	122
	4.4.2	Fjärrvärmekunder........................................................	126
	4.4.3	Fjärrvärmeföretagens kostnads- och
		intäktsstruktur.............................................................	137
4.5	Fjärrvärmens konkurrenssituation........................................		145
	4.5.1	Fjärrvärmepriser och prisutveckling..........................	145
	4.5.2	Fjärrvärmens konkurrenssituation gentemot
		andra uppvärmningsalternativ ....................................	150
	4.5.3	Lönsamhet i fjärrvärmebranschen..............................	159

6

SOU 2011:44

Innehåll

4.6 Bedömningar av fjärrvärmens framtida potential och

utveckling ...............................................................................

162

4.7 Externa producenters möjligheter till tillträde till

	fjärrvärmenät i dag .................................................................		165
	4.7.1 Utnyttjande av industriell restvärme.........................		165
	4.7.2 Principer för värdering av restvärme .........................		167
	4.7.3 Restvärmeleveranser till fjärrvärmenäten i dag.........		169
	4.7.4 Potential för ökat utnyttjande av industriell
		restvärme.....................................................................	173
	4.7.5 Andra typer av externa leveranser .............................		176
	4.7.6 Restvärme från andra källor .......................................		178
4.8	Infrastruktur för fjärrvärme jämfört med el och gas ...........		181
5	Förutsättningar för tredjepartstillträde till
	fjärrvärmenäten........................................................		185
5.1	Effekter av konkurrensutsättning.........................................		186
	5.1.1 Monopol och konkurrens enligt ekonomisk teori ...		187
	5.1.2	Naturliga monopol .....................................................	189
	5.1.3 Principiell analys av konkurrensutsättning av
		fjärrvärmeverksamhet.................................................	190
5.2	Handel med värme på en lokal fjärrvärmemarknad .............		192
	5.2.1	Producentmarknad .....................................................	192
	5.2.2	Kundmarknad .............................................................	194
	5.2.3 Konkurrensmässiga utmaningar på en
		producentmarknad respektive kundmarknad ...........	197

5.3 Investeringar i fjärrvärme på en konkurrensutsatt

marknad ..................................................................................		199
5.4 Olika former av tredjepartstillträde till fjärrvärmenät.........		202
5.4.1	Reglerat tredjepartstillträde .......................................	202
5.4.2	Förhandlat tredjepartstillträde...................................	203
5.4.3 Jämförelse mellan olika former för
	tredjepartstillträde ......................................................	204
5.5 Konkurrensaspekter på fjärrvärmemarknaden.....................		207
5.5.1	Restvärmepotentialen.................................................	208
5.5.2	Möjlighet till nätutbyggnad .......................................	209
5.5.3	Förekomsten av inträdeshinder .................................	211
		7

Innehåll		SOU 2011:44
5.5.4	Marknadstillväxt..........................................................	213
5.5.5	Köparmakt...................................................................	214
5.5.6	Ineffektiviteter ............................................................	215
5.5.7 Risk för samordnade priser ........................................		215

5.6 Förutsättningar för tredjepartstillträde till

fjärrvärmemarknader av olika storlek....................................		217
5.6.1	De största fjärrvärmemarknaderna ............................	219
5.6.2	Fjärrvärmemarknaderna i mellanskiktet 100 GWh –
	2 TWh...........................................................................	233
5.6.3	De minsta fjärrvärmemarknaderna ............................	238
5.6.4	Sammankoppling av fjärrvärmenät.............................	240
5.6.5	Sammanfattande slutsatser .........................................	244

5.7 Miljöaspekter kring införande av tredjepartstillträde till

	fjärrvärmenäten.......................................................................	245
	5.7.1 Miljöeffekter av ökad andel restvärme i
	fjärrvärmeproduktionen .............................................	246
	5.7.2 Miljöeffekter av minskat beroende av biobränslen
	för fjärrvärmeproduktion ...........................................	247
	5.7.3 Miljöeffekter av förändrade
	investeringsincitament................................................	248
6	Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken .......	251

6.1 Åtskillnad nödvändig på en konkurrensutsatt

fjärrvärmemarknad .................................................................		251
6.1.1 Åtskillnad mellan distribution och övrig
	fjärrvärmeverksamhet .................................................	253
6.1.2 Åtskillnad mellan produktion av och handel med
	fjärrvärme.....................................................................	254
6.2 Reglering av naturliga monopol ............................................		257
6.2.1	Förhandsreglering eller efterhandsreglering .............	258
6.2.2	Incitamentsbaserad reglering och
	kostnadsbaserad reglering ..........................................	258
6.2.3	Initialvärdering av kostnaderna..................................	259
6.2.4 Analys av behovet och utformningen av reglering
	på fjärrvärmemarknaden.............................................	264

6.3 Fjärrvärme med bibehållen kvalitet och effektivitet vid

tredjepartstillträde..................................................................

267

8

SOU 2011:44	Innehåll
6.3.1 Grundläggande förutsättningar .................................	267
6.3.2 Teknisk effektivitet och kvalitet i
fjärrvärmesystem ........................................................	269
6.3.3 Fjärrvärmeutredningens analys av tekniska
förutsättningar för tredjepartstillträde till
fjärrvärmenät...............................................................	271
6.3.4 System, balans och effektreserv på el- och
gasmarknaden..............................................................	272
6.3.5 System, balans och effektreserver i fjärrvärmenät ....	273
6.3.6 System, balans och effektreserv i fjärrvärmenät av
olika storlek.................................................................	277
6.3.7 Behovet av en särskild systemoperatör .....................	283
6.4 Hantering av överföringsbegränsningar ...............................	286
6.4.1 Vad menas med en överföringsbegränsning?............	287
6.4.2 Marknadsmodellen påverkar möjligheterna i
flaskhalshanteringen...................................................	288
6.4.3 Metoder för att hantera överföringsbegränsningar
i ett system med implicit handel av
transmissionskapacitet ...............................................	289

6.5 Avtalsförhållanden och handel med fjärrvärme vid

	tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ................................	296
	6.5.1 Olika avtal på en konkurrensutsatt
	fjärrvärmemarknad .....................................................	297
	6.5.2 Mätning och avräkning vid tredjepartstillträde.........	300
	6.5.3 Handel på en konkurrensutsatt
	fjärrvärmemarknad i praktiken ..................................	302
7	Sammanfattande analys, slutsatser och förslag............	303
7.1	TPA-utredningen föreslår att ett generellt
	tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten införs......................	305

7.2 Distributionen av fjärrvärme bör regleras för att skydda

kunderna mot oskälig prissättning........................................

307

7.3 Krav på åtskillnad främjar konkurrensen och bör införas

mellan distribution och övrig verksamhet............................

308

7.4 Nödvändigt med kraftfulla åtgärder för att hantera

konkurrensproblematiken.....................................................

309

9

Innehåll SOU 2011:44

7.4.1	Krav på juridisk åtskillnad mellan produktion och
	handel bör införas för att främja konkurrensen........	311
7.4.2	En fungerande fjärrvärmemarknad förutsätter att
	producenterna agerar konkurrensneutralt.................	312

7.5 Goda förutsättningar för handel är avgörande för en väl

fungerande fjärrvärmemarknad .............................................		314
7.5.1	Producentmarknad......................................................	314
7.5.2	Kundmarknad..............................................................	316

7.6 Tredjepartstillträde ger fler aktörer möjlighet att

investera i fjärrvärme..............................................................

319

7.7 Effektiv drift och tillförlitlighet garanteras av en

systemoperatör .......................................................................

321

7.8 Aktiv tillsyn och marknadsövervakning krävs på en

omreglerad marknad...............................................................		324
7.8.1	Tillsynsmyndighetens uppgift....................................	325
7.8.2	Tvistlösning.................................................................	326

7.9 Uppföljning och utvärdering för främjande av

	marknadsutvecklingen ...........................................................		329
8	Juridiska frågeställningar...........................................		331
8.1	Äganderätt och näringsfrihet.................................................		332
	8.1.1	Egendomsskyddet i regeringsformen ........................	332
	8.1.2	Europakonventionens egendomsskydd.....................	334
	8.1.3 Skydd för rätten att bedriva näring............................		336
	8.1.4	Tidigare överväganden................................................	338
	8.1.5	Bedömning ..................................................................	341

8.2 Tillståndsförfarande för att bedriva distribution av

fjärrvärme................................................................................		343
8.2.1	Bedömning ..................................................................	346
8.3 Undantag från lokaliseringsprincipen...................................		346
8.3.1 Rättslig reglering av kommunal verksamhet .............		347
8.3.2	Bedömning ..................................................................	350

10

SOU 2011:44 Innehåll

9	Konsekvensanalys ....................................................		353
9.1	Effektivare värmemarknad ....................................................		353
	9.1.1 Effekter på konkurrensen på
		fjärrvärmemarknaden..................................................	353
	9.1.2 Långsiktiga effekter för förutsättningar för
		investeringar i fjärrvärme och kraftvärme .................	357
	9.1.3 Effekter av ytterligare integration mellan
		närbelägna fjärrvärmenät............................................	358
	9.1.4 Effekter för marknaden på sikt..................................		360
9.2	Tillförlitliga och effektiva fjärrvärmesystem........................		361
	9.2.1 Konsekvenser avseende tillförlitlighet och
		leveranssäkerhet..........................................................	361
	9.2.2	Konsekvenser avseende försörjningstrygghet ..........	363
	9.2.3 Konsekvenser avseende teknisk effektivitet .............		364
9.3	Miljöaspekter..........................................................................		365
	9.3.1	Generella miljökonsekvenser.....................................	365
	9.3.2 Konsekvenser avseende energi- och
		klimatpolitiska mål .....................................................	366
9.4	Konsekvenser för marknadens aktörer.................................		368
	9.4.1	Kunder.........................................................................	368
	9.4.2	Fjärrvärmeföretag .......................................................	370
	9.4.3 Nya aktörer på fjärrvärmemarknaderna ....................		375
	9.4.4	Tillämpande myndigheter ..........................................	377
9.5	Övriga aspekter ......................................................................		378
10	Alternativa lösningar.................................................		379
11	Förslag till finansiering .............................................		383
12	Författningskommentar .............................................		385
12.1	Gemensamma bestämmelser om fjärrvärmeverksamhet .....		385
12.2	Bestämmelser för integrerade fjärrvärmeföretag .................		401
12.3	Bestämmelser för åtskilda verksamheter ..............................		411
12.4	Tillsyn, överklagande m.m.....................................................		421

11

Innehåll	SOU 2011:44
Referenser.......................................................................		425
Energi- och effektenheter..................................................		433
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv.............................................................	435
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv.................................................................	443
Bilaga 3	Erfarenheter från utländska fjärrvärmemarknader.........	445
Bilaga 4	Erfarenheter från liberalisering av andra marknader......	475

12

Sammanfattning

Uppdraget

Det har under flera år framförts kritik mot fjärrvärmeföretagens starka ställning i relation till sina kunder vilket har lett fram till dagens nuvarande lagstiftning på området. Lagstiftningen har varit i kraft sedan 2008. Eftersom kritiken inte påtagligt minskat och lagens syfte att åstadkomma en starkare ställning för kunderna inte till fullo har infriats samt att vissa fjärrvärmeföretag kan sägas ha problem med bristande förtroende, tillsatte regeringen TPA-utred- ningen med uppdraget att utforma ett regelverk för tredjepartstill- träde till fjärrvärmenäten. Ett sådant tillträde syftar till att ytter- ligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en för- bättrad miljö.

Målen med förslaget

Utredningens förslag syftar till att skapa förutsättningar för kon- kurrens på fjärrvärmemarknaden, såsom en del av värmemarkna- den. Genom förslaget kan de direktiv som varit ledande för utred- ningens arbete komma att uppnås på sikt, även om det också kan komma att krävas ytterligare åtgärder för att till fullo tillgodose framförallt de miljömässiga målen.

Fjärrvärmemarknader

Fjärrvärmenäten kan i vissa avseenden jämföras med näten för överföring av el och naturgas; såväl fjärrvärme som el och naturgas är ledningsburen energi där infrastrukturen, dvs. ledningarna, är ett naturligt monopol. Fjärrvärmemarknaderna skiljer sig emellertid åt

13

Sammanfattning

SOU 2011:44

inbördes vad gäller bland annat storlek, produktionsformer, pro- duktionskapacitet, tillgång till restvärme och andra konkurrens- aspekter. En viktig skillnad mot el- respektive gasmarknaderna är också att fjärrvärmemarknaderna är utpräglat lokala och bär därför på mycket varierande förutsättningar. El och gas har andra karak- täristika som energislag vilket möjliggör handel nationellt och också över landsgränser. Fjärrvärme har inte de fysiska förutsätt- ningarna att etablera en nationell, och än mindre en internationell, marknad.

Fjärrvärme produceras genom att vatten värms upp i en pro- duktionsanläggning av något slag. Det uppvärmda vattnet distribu- eras i ett slutet rörledningssystem till de byggnader som är anslutna till fjärrvärmesystemet, där fjärrvärmen används för att i första hand täcka byggnaders behov av rumsuppvärmning och för bered- ning av varmvatten. Produktionsanläggningar för fjärrvärme kan antingen vara anläggningar som producerar enbart värme, eller kraftvärmeverk som utöver värme även producerar el. I de flesta fjärrvärmesystem finns flera olika produktionsanläggningar. Fjärr- värme distribueras från dessa anläggningar till fjärrvärmekunderna. I dag hanteras alla dessa funktioner inom ett integrerat fjärrvärme- företag. Detta företag svarar således för produktion, distribution och försäljning av fjärrvärme och har också det yttersta ansvaret i förhållande till fjärrvärmekunderna. Fjärrvärme kan produceras på ett flertal olika sätt; kraftvärmeverk, enskilda värmeverk, med vär- mepumpar eller genom att utnyttja överskottsvärme från en indust- riell process etc. Flera olika producenter kan därför ha ett intresse av att få tillträde till ett befintligt fjärrvärmenät för att få avsättning för sin produktion av värme. I dag sker detta i olika slag av sam- arbetsformer mellan producenten i fråga och fjärrvärmeföretaget i ett antal fjärrvärmenät i landet. Någon konkurrens mellan produ- centerna kan således inte förekomma.

Tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

Dagens regelverk för fjärrvärmeverksamhet innebär att det inte finns någon tillträdesrätt till ett fjärrvärmenät för någon annan än ägaren till fjärrvärmenätet. En ägare av ett fjärrvärmenät är dock skyldig att förhandla med en aktör som önskar tillträde till nätäga- rens rörledningssystem. Inget hindrar emellertid nätägaren att, efter förhandling, neka tillträde även om fjärrvärmelagen fastslår att

14

SOU 2011:44

Sammanfattning

”fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det”. För en intresserad fjärrvärmeproducent är det således avgörande att komma överens om tillträde med nät- ägaren, fjärrvärmeföretaget, som också producerar fjärrvärme. Genom att ge flera producenter tillgång till fjärrvärmenäten kan förutsättningar för konkurrens skapas. Genom det förslag som presenteras i detta betänkande ges intresserade fjärrvärmeprodu- center en sådan tillträdesrätt. För att kunna införa tredjepartstill- träde behöver vissa ytterligare åtgärder vidtas för att fjärrvärme- systemen också i framtiden ska präglas av en säker och tillförlitlig drift med en hög försörjningstrygghet och leveranssäkerhet. Kunderna ska också kunna känna sig trygga att priserna på fjärrvärmen är skäliga givet de förutsättningar som finns för produktion och distribution av fjärrvärme på respektive marknad. Distributionen av fjärrvärme utgör alltid, likt distributionen av el och gas, ett natur- ligt monopol. För att säkerställa att fjärrvärmekunderna inte betalar ett oskäligt pris för distributionstjänsten föreslår utredningen att en prisreglering på denna tjänst, lik den reglering som finns för distributionen av el och gas, införs. För att skapa förutsättningar för konkurrens av produktion av och handel med fjärrvärme föreslår utredningen att krav på åtskillnad mellan de olika verksam- heterna distribution, produktion och handel införs. De fjärrvärme- nät där också produktionen utgör ett naturligt monopol är fram- förallt de mindre näten. Fjärrvärmeföretaget på dessa marknader är ofta ett kommunalt, relativt litet, energibolag. Det är inte givet att konkurrens kommer att uppstå på alla marknader. I de fall kon- kurrens inte uppstår är det inte önskvärt att påföra dessa företag en ökad administrativ börda som juridisk åtskillnad av produktion, distribution och handel innebär. Krav på åtskillnad innebär i dessa fall en onödig administrativ kostnad, som i slutänden betalas av företagets fjärrvärmekunder, eftersom effektivitetsvinster till följd av konkurrens inte uppstår. För att undvika onödiga merkostnader ska ett åtskillnadskrav bli gällande först när en konkurrenssituation faktiskt uppstått.

Rättslig reglering

Förslaget till rättslig reglering innebär att det införs en ny fjärrvär- melag som ersätter den nuvarande fjärrvärmelagen. Lagen utgår från den marknadssituation som finns i dag med ett vertikalt integ- rerat fjärrvärmeföretag som hanterar alla delarna i fjärrvärmeverk-

15

Sammanfattning

SOU 2011:44

samheten. För de fjärrvärmeföretag som kommer att förbli integre- rade kommer regleringen till vissa delar att förbli oförändrad jäm- fört med vad som gäller enligt nuvarande fjärrvärmelag. Dessa fjärr- värmeföretag kommer emellertid att omfattas av en prisreglering av distributionsverksamheten. För att en sådan prisreglering ska bli praktisk genomförbar ställs krav på särredovisning av denna verk- samhet. Lagstiftningen innebär en skyldighet för nätinnehavaren, dvs. dagens fjärrvärmeföretag, att medge tillträde för en producent eller annan nätägare som vill få avsättning för fjärrvärmeproduk- tion. Tillträdet ska medges genom anslutning till nätinnehavarens rörledningar under skäliga villkor som garanterar en långsiktig leverans- trygghet. Om det genom ett tillträde uppkommer en konkurrens- situation ska tillsynsmyndigheten ålägga de, inom det aktuella fjärr- värmenätet, verksamma aktörerna, att genomföra en juridisk åtskill- nad mellan produktion, distribution och handel inom verksam- heten. Denna tillträdesskyldighet ersätter den i dag befintliga förhandlingsskyldighet som finns i fjärrvärmelagen. Erfarenheterna har visat att bestämmelserna om förhandlingsskyldighet gällande tillträde till rörledningar inte gett den effekt som åsyftats. Inte heller möjligheten till medling av Fjärrvärmenämnden har haft önskad effekt. Förslaget innebär därför införande av ett reglerat tredjepartstillträde. Förslaget går dessutom längre i förhållande till den nu gällande fjärrvärmelagen; tredjepartstillträdet är obligator- iskt, utan undantag för några nät. Skyldigheten att skilja verksam- heterna åt inom ett integrerat företag följer också med automatik vid förekomsten av en konkurrenssituation, men där har tillsyns- myndigheten möjlighet att göra undantag i den mån kostnaderna för åtskillnaden skulle vara oproportionerligt stora i förhållande till nyttan därav. För att en marknad med konkurrens på det sätt utredningen föreslår ska kunna fungera optimalt i framförallt tekniskt hänseende har utredningen sett det som nödvändigt att införa ett ansvar för fjärrvärmenätens systemfunktion, ett system- operatörsansvar. I de fall där endast en nätinnehavare agerar på marknaden i fråga kommer denna att också vara systemoperatör. För de fall där flera nätinnehavare agerar på samma marknad stadgas ett gemensamt ansvar för systemoperatörsfunktionen. Nätinne- havarna kan själva organisera detta ansvar antingen genom att t.ex. upphandla tjänsten som systemoperatör eller genom att bilda ett gemensamt bolag för ändamålet. I förslaget ingår även ett utvidgat undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala bolag som bedriver fjärrvärmeverksamhet.

16

SOU 2011:44

Sammanfattning

Konsekvenser

Ett syfte med det nya regelverket är att skapa regler som underlät- tar för nya aktörer att komma in på marknaderna. Därigenom kan det skapas effektiv konkurrens. En effektiv konkurrens gynnar både utvecklingen av fjärrvärme som uppvärmningsalternativ, vilket bedöms vara positivt ur ett miljöpolitiskt perspektiv, och fjärrvär- mekunderna i ett långsiktigt perspektiv. Ett reglerat tredjepartstill- träde i enlighet med förslaget framstår enligt utredningens bedöm- ning som lämpligt utifrån de förutsättningar som i dag råder på fjärrvärmeområdet, men också som en nödvändighet för att målen i direktiven ska kunna uppnås och slutligen vara avvägt på så sätt att nyttan för det allmänna står i rimlig proportion till den kostnad som förorsakas de berörda aktörerna. Tillsynen av lagen ska ske genom tillsynsmyndighetens försorg. Tillsynsmyndigheten kom- mer att få ett utökat ansvar vilket sannolikt kommer att kräva visst resurstillskott. Samtidigt kommer arbetsuppgifterna för den Fjärr- värmenämnd som inrättades 2008, genom den nuvarande fjärr- värmelagens tillkomst, att försvinna med förslaget. Vissa delar av de förslag utredningen lämnar i detta betänkande kan medföra ökade kostnader för fjärrvärmeföretagen. Utredningens bedömning är att förslaget totalt sett kommer att medföra kostnadsökningar för fram- förallt fjärrvärmeföretagen och tillsynsmyndigheten. De konkur- rensmässiga förutsättningarna, och därmed också det konkurrens- mässigt förväntade utfallet, kommer enligt utredningens bedöm- ning att bli olika för olika fjärrvärmemarknader. Fjärrvärme- kunderna kommer således också att påverkas på olika sätt beroende på vilken fjärrvärmemarknad man är en del av. Det är svårt att på förhand bedöma de långsiktiga effekterna och konsekvenserna på varje berörd marknad. En utvärdering av reformens effekter och måluppfyllelse bör därför göras efter cirka tre år.

17

Summary

The assignment

For several years there was criticism of the strong position of dis- trict heating companies in relation to their customers in Sweden, which led to the current legislation in the area. This legislation has been in force since 2008. Criticism has not diminished appreciably and the intention of the legislation to achieve a stronger position for customers has not been fully met. In addition, there seems to be a lack of public confidence in the district heating companies. Consequently, the Government set up the TPA (third party access) inquiry tasked with drawing up a regulatory framework for third party access to district heating networks. The purpose of such access is to further strengthen the position of district heating customers and to achieve a more effective heating market with lower district heating prices and environmental improvements.

Aims of the proposal

The Inquiry proposal is aimed at creating conditions for competi- tion in the district heating market as part of the heating market. Through the proposal the inquiry terms of reference that have gov- erned the work of the Inquiry can be achieved in the long term, even if further measures may be required to fully meet the envi- ronmental objectives in particular.

District heating markets

District heating networks can in some respects be compared with the electricity and natural gas networks. All are conducted energy in which the infrastructure, i.e. the conducts, are a natural monop-

19

Summary

SOU 2011:44

oly. The district heating markets are diverse, however, as regards size, production forms, production capacity, access to residual heat (most common as industrial waste heat) and other competitive aspects. An important contrast with the electricity and gas markets is also that the district heating markets are typically local and con- sequently the conditions they face vary greatly. Electricity and gas have other characteristics as energy forms, which enables trading nationally and across borders. District heating does not have the physical structure to establish a national, far less international, market.

District heating is produced by heating up water in a production facility of some kind. The heated water is distributed in a closed pipeline system to the buildings that are connected to the system. District heating is used primarily to meet the heating needs of buildings and for provision of domestic hot water. Production facilities for district heating can be either plants that only produce heat, or combined heat and power plants (CHP) that generate elec- tricity as well as heat. In most district heating systems there are several different production facilities. District heating is distributed from these facilities to district heating customers. At present all these functions are managed in an integrated district heating com- pany. Hence this company is responsible for production, distribu- tion and sale of district heating and also has the ultimate responsi- bility in relation to the district heating customers. District heating can be produced in several different ways: CHP, heat only boiler (HOB) plants, with heat pumps or by using surplus heat from an industrial process, for example. Several different producers thus have an interest in gaining access to an existing district heating network to distribute the heat they produce. At present this is done through various forms of collaboration between the producer in question and the district heating company in a number of dis- trict heating networks in Sweden. Consequently no competition between the producers can exist.

Third-party access to the district heating networks

The current regulatory framework for district heating operations means that there is no right of access to a district heating network for anyone other than the owner of the network. An owner of a district heating network is, however, obliged to negotiate with an

20

SOU 2011:44

Summary

actor wishing to have access to the network owner’s pipeline sys- tem. However, there is nothing to prevent the network owner, after negotiation, from refusing access, even though the District Heating Act stipulates that “the district heating company shall endeavour to agree on access with a party that has requested access.” Hence, it is crucial for a producer of district heating to agree on access with the network owner, the district heating com- pany, which also produces district heating.

By giving several producers access to the district heating net- work the conditions for competition can be created. The proposals presented in this report would give potential district heating pro- ducers such a right of access. In order to be able to introduce third- party access, certain further measures must be taken so that district heating systems in the future will also be characterised by safe and reliable operations with high security of supply and delivery. Cus- tomers should also be able to feel assured that the prices of district heating are reasonable, given the local conditions of production and distribution of district heating. Distribution of district heating, like the distribution of electricity and gas, always constitutes a natural monopoly. To ensure that district heating customers do not pay an unreasonable price for the distribution service the Inquiry proposes the introduction of price regulation of this service.

To create the conditions for competition in the production of and trading in district heating the Inquiry proposes the introduc- tion of a separation requirement between distribution, production and trading. The district heating networks in which production also constitutes a natural monopoly are primarily the small net- works. The district heating company in these markets is often a relatively small municipal energy company. It is not given that competition will arise in all markets. In the cases when competition does not arise it is not desirable to burden these companies with the additional administration that legal separation of production, distribution and trading entails. The separation requirement in these cases would mean an unnecessary administrative cost, which ultimately would be paid by the company's district heating custom- ers, since efficiency gains resulting from competition would not arise. To avoid unnecessary additional costs a separation require- ment will only apply when a competitive situation has in fact come into existence.

21

Summary

SOU 2011:44

Legal regulation

The proposed legal regulation means that a new District Heating Act will be introduced to replace the current one. The Act is based on the current market situation with a vertically integrated district heating company that deals with all aspects of the district heating operations. For district heating companies that remain integrated, regulation will to some extent continue unchanged compared with the current District Heating Act. These district heating companies will, however, be subject to price regulation of distribution activi- ties. For such price regulation to be practicable separate accounting of these operations will be required. The legislation entails an obli- gation for the network owners, that is today’s district heating companies, to allow access to producers or network owners wish- ing to distribute district heating production. Access must be allowed through connection of the network owner’s pipelines on reasonable terms which guarantee long-term security of delivery. If competition arises via access, the supervisory authority shall instruct the actors operating within the district heating network in question to carry out a legal separation between production, distri- bution and trading within the network. This obligation to allow access will replace the existing obligation to negotiate that is stipu- lated in the current District Heating Act. Experience has shown that the provisions concerning the obligation to negotiate with regard to access to pipelines has not had the intended effect. Nor has the possibility of mediation by the District Heating Board had the desired effect. The proposal thus entails the introduction of regulated third party access. Moreover, the proposal goes further in relation to the current District Heating Act. Third-party access is compulsory, with no network exempted. The obligation to separate operations within an integrated company also follows automati- cally when a competition situation arises, but there the supervisory authority has the possibility of making exceptions in so far as the costs of separation would be disproportionately large in relation to its benefit. For a competitive market as proposed by the Inquiry to function optimally, above all in terms of technology, the Inquiry has regarded it as necessary to introduce a system function respon- sibility for the district heating networks – a system operator responsibility. In cases where only one network owner operates on the market in question, this network owner will also be the system operator. In the cases where several network owners operate in the

22

SOU 2011:44

Summary

same market a joint responsibility for the system operator function will be prescribed. The network owners themselves can organise this responsibility either by procuring the system operator service or by forming a joint company for the purpose. The proposal also includes an expanded exemption from the municipal siting principle location for the municipal heating companies.

Consequences

One of the purposes of the new regulations is to create rules that facilitate the entry of new actors into the markets. In this way effective competition can be created. Effective competition bene- fits both the development of district heating as a heating alterna- tive, which is regarded as positive from the environmental perspec- tive, and district heating customers in the long-term. Regulated third-party access in accordance with the proposal appears to the Inquiry to be appropriate on the basis of the conditions now prevalent in the district heating sector. It is also necessary to enable the objectives in the terms of reference to be fulfilled and finally be balanced in such a way that public benefit is in reasonable propor- tion to the cost incurred by the actors concerned. The supervisory authority will be responsible for supervision of the Act. The super- visory authority will have an increased responsibility, which will probably require some additional resources. At the same time the duties of the District Heating Board, which was set up in 2008, will cease when the proposed District Heating Act comes into force. Some parts of the proposal submitted by the Inquiry in this report may entail increased costs for the district heating companies. The Inquiry’s assessment is that all in all the proposal will entail increased costs mainly for district heating companies and the supervisory authority. In the opinion of the Inquiry, the conditions of competition, and thus also the expected competitive outcome, will be different for different district heating markets. District heating customers will thereby also be affected in different ways depending on which district heating market they belong to. It is difficult to estimate in advance the long-term effects and conse- quences for each market affected. An evaluation of the effects of the reform and how the targets of the reform are met should there- fore be carried out after about three years.

23

Författningsförslag

1 Gemensamma bestämmelser om fjärrvärmeverksamhet

1 § I denna lag ges föreskrifter om fjärrvärmeverksamhet. Avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i denna lag

är till nackdel för en konsument är utan verkan mot denne.

Syfte

2 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att stärka fjärrvärmekun- dernas ställning samt att åstadkomma en effektivare värmemark- nad. Lagens syfte ska uppnås främst genom att konkurrensen på området främjas.

Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingripande än som framstår som rimligt och ska vara proportionella med hänsyn till lagens syfte och de övriga intressen som är hänför- liga till dem som omfattas av lagens tillämpning.

Definitioner

3 § I denna lag avses med

fjärrvärmeverksamhet: yrkesmässig distribution i rörledningar av hetvatten eller annan värmebärare för uppvärmning, om en obe- stämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verk- samheten.

En fjärrvärmeverksamhet omfattar även yrkesmässig produktion och försäljning av den värme som distribueras i rörledningarna, om den som bedriver distributionen även bedriver produktionen och försäljningen av värmen.

25

Författningsförslag

SOU 2011:44

nätinnehavare; Den som genom äganderätt eller på annat sätt förfogar över fjärrvärmeledningar

fjärrvärmekund: den som ingått ett avtal om leverans av fjärr- värme för slutanvändning,

konsument: fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet,

fjärrvärmeproducent: Den som yrkesmässigt producerar värme för leverans till fjärrvärmenät. Som fjärrvärmeproducent räknas även den som levererar värme i form av överskott av värme som uppkommer i dennes huvudsakliga verksamhet.

systemoperatör: Den som har skyldighet att tekniskt och admi- nistrativt se till att ett konkurrensutsatt fjärrvärmenät i sin helhet utnyttjas på för den samlade fjärrvärmeverksamheten mest ända- målsenliga sätt med beaktande av driftoptimering, tillförlitlighet och leveranssäkerhet.

fjärrvärmeföretag: juridisk person som bedriver fjärrvärmeverk- samhet,

avtal om fjärrvärme: avtal om distribution i rörledningar av en värmebärare för uppvärmning och om försäljning av den distribue- rade värmen.

Skyldighet att ansluta fjärrvärmeledning inom ett fjärrvärmenät

4 § Nätinnehavare är skyldig att ansluta fjärrvärmeledning från den som vill överföra fjärrvärme för distribution för annans räkning via fjärrvärmenätet. Anslutning ska ske på skäliga och icke-diskrimine- rande villkor. Sådana villkor ska minst avse

- temperatur; tillförd högsta och lägsta värmebärartemperatur (framledningstemperatur) i anslutningspunkten, återförd högsta och lägsta värmebärartemperatur (returledningstemperatur) i anslutnings- punkten och tidpunkter/tidsintervall för sådan leverans

- tryck; värmebärarens högsta och lägsta trycknivå vid tillförsel av värme i anslutningspunkten

- effekt; den högsta och lägsta värmeeffekt (megawattimmar per timme) som avses tillföras i anslutningspunkten

- beräknad tillförd energimängd; den värmeenergimängd (mega- wattimmar) som årligen avses tillföras i anslutningspunkten

- leveransåtagande; övriga villkor i syfte att tillförsäkra värme- tillförselns fortbestånd och parternas långsiktiga åtaganden

- ansvarsfördelning för säkerställande av leveranstrygghet

26

SOU 2011:44

Författningsförslag

Villkoren ska finnas enkelt tillgängliga på begäran av den som önskar anslutning till fjärrvärmenätet.

Den som enligt första stycket är skyldig att ansluta och distri- buera fjärrvärmevärme ska i samband med att begäran därom görs informera tillsynsmyndigheten om begäran.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela närmare föreskrifter om de villkor för anslutning som kan anses nödvändiga.

5 § Den som önskar ansluta sig till ett fjärrvärmenät i enlighet med 4 § ska i samband med en sådan begäran uppge förväntad energi- mängd som kan komma att tillföras fjärrvärmenätet inom en två- årsperiod från anslutningstidpunkten. Informationen ska lämnas även till tillsynsmyndigheten. De berörda nätinnehavarna ska på grundval härav informera tillsynsmyndigheten vem som är ansvarig systemoperatör.

Nätanslutningsavgift

6 § Nätinnehavaren är berättigad att ta ut en bestämd engångsavgift för sådan anslutning som avses i 4 §. Avgiften ska utformas så att nätinnehavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Anslut- ningspunktens geografiska läge och den avtalade tillförda effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas. Avgiften ska vara skälig.

Avgift för anslutning enligt första stycket bestäms enligt de grunder som regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer.

Nätavgift

7 § Den som distribuerar fjärrvärme för annans räkning har rätt att ta ut ersättning härför. Sådan ersättning bestäms enligt de grunder som anges i 11–36 §§.

Åtskillnad av verksamheter

8 § Om det genom sådan anslutning som avses i 4 § inträder en fjärrvärmeproducent som har en sådan förväntad årlig energimängd som inte är obetydande i förhållande till att konkurrens kan för-

27

Författningsförslag

SOU 2011:44

väntas uppstå med redan anslutna fjärrvärmeproducenter ska till- synsmyndigheten ålägga fjärrvärmeföretaget att särskilja produk- tion av, handel med och distribution av fjärrvärme.

Tillsynsmyndigheten får medge undantag från skyldigheten att särskilja verksamheter inom ett fjärrvärmeföretag.

Regeringen eller den regeringen bestämmer får föreskriva när- mare bestämmelser avseende sådan åtskillnad som avses i första stycket.

Kommunala fjärrvärmeföretag

9 § Om ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ kom- munallagen (1991:900) bedriver fjärrvärmeverksamhet, ska verk- samheten bedrivas på affärsmässig grund.

10 § Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, får ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16–18 §§ samma lag bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet.

Beräkning av nätavgift

11 § Avgift för distribution i fjärrvärmenät ska vara objektiv och icke-diskriminerande.

12 § Nätavgift för fjärrvärme ska utformas så, att betald anslut- ningsavgift ger rätt att använda nätet inom det aktuella fjärrvärme- systemet.

Särskilt om nätavgift för mindre produktionsanläggningar

13 § En innehavare av en produktionsanläggning som kan leverera värmeenergi som produceras med enbart förnybara energikällor i icke yrkesmässig verksamhet, med en effekt om högst 500 kilowatt ska för överföring av fjärrvärme betala endast den del av avgiften som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering avseende nätinnehavarens nät.

Tvister avseende detta prövas av tillsynsmyndigheten. En tvist prövas dock inte om det visas att ansökan om prövning kommit in

28

SOU 2011:44

Författningsförslag

till myndigheten senare än två år efter det att nätinnehavaren sänt ett skriftligt ställningstagande till berörd part under dennes senaste kända adress.

Rätt till uppgifter om nätavgift m.m.

14 § Nätinnehavaren ska på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om nätavgiften.

Vid begäran om ny anslutning ska uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid.

Nätinnehavaren ska offentliggöra nätavgiften till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av fjärrvärme.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om offentliggörande enligt tredje stycket.

15 § En nätinnehavare som har tagit emot en begäran om anslut- ning ska ange en tidsplan för handläggningen av begäran.

När uppgift enligt 14 § första stycket lämnas i fråga om anslut- ning ska nätinnehavaren även ange en tidsplan för anslutningen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter om utformningen av en tidsplan enligt första eller andra stycket.

Nätinnehavarens intäkter från nätverksamheten

Fastställande av en intäktsram

16 § En intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod.

17 § En nätinnehavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till tillsynsmyndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget.

18 § Beslut om fastställande av intäktsramen ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.

Det ska framgå av beslutet vilka uppgifter och metoder som har använts vid fastställandet av ramen.

29

Författningsförslag

SOU 2011:44

19 § En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod.

Beräkning av intäktsramens storlek

20 § Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nät- verksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas).

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela föreskrifter om vad som avses med rimlig avkastning på kapitalbasen i nätinnehavarens verksamhet.

21 § När intäktsramen bestäms ska hänsyn tas till kvaliteten i nät- innehavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan bedöm- ning kan medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapitalbasen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyn- digheten får meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätinnehavarens sätt att bedriva nätverksamheten.

Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksamheten

22 § Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nät- verksamhet med likartade objektiva förutsättningar.

Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning

23 § Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätinnehavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och utrangeringar under tillsyns- perioden.

En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätinne- havaren att bortse från tillgången.

Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande tillsynsmyn- digheten, får meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.

30

SOU 2011:44

Författningsförslag

Omprövning av intäktsramen under tillsynsperioden

24 § På ansökan av nätinnehavaren om omprövning kan den be- slutande myndigheten ändra en fastställd intäktsram under till- synsperioden, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen vid en omprövning enligt 26 § eller om det annars finns särskilda skäl.

En ansökan om omprövning enligt första stycket ska lämnas in till tillsynsmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.

25 § Den beslutande myndigheten ska ändra en fastställd intäkts- ram under tillsynsperioden om

1. nätinnehavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens stor- lek,

2. beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullstän- digt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller

3. det annars finns särskilda skäl.

Omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden

26 § En nätinnehavare får inom fyra månader efter tillsynsperio- dens slut ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas.

En ansökan enligt första stycket ska lämnas in till tillsynsmyn- digheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.

27 § Den beslutande myndigheten ska ompröva den fastställda intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhål- landen och avvikelsen inte är ringa.

Om det inte finns särskilda hinder, ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsyns- periodens slut. Om den beslutande myndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska nätinnehavaren underrättas om det inom den nämnda tiden. Har en sådan underrättelse inte skett får myndigheten inte meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för nätinnehavaren.

31

Författningsförslag

SOU 2011:44

28 § Vid omprövning enligt 26 § eller 27 § ska den beslutande myndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid bedömningen ska myndig- heten tillämpa 20–23 §§ och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande.

Omprövning under eller efter tillsynsperioden

29 § Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för en nätinnehavare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätinnehavare, ska den be- slutande myndigheten, efter ansökan av den senare nätinnehavaren, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för denne.

En ansökan om omprövning ska ha kommit in till tillsynsmyn- digheten inom tre månader efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft.

30 § Den beslutande myndigheten ska ompröva ett beslut om intäktsramen för en tillsynsperiod, om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft.

Periodisering

31 § Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten på ansökan av en nätinnehavare medge att delar av intäkter under tillsynsperioden tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder.

En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till tillsyns- myndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäk- terna uppkommit.

Beslutande myndighet m.m.

32 § Tillsynsmyndigheten är beslutande myndighet enligt 18, 24–27 och 29–31 §§.

33	§ Ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt18, 24–27 och 29–
31	§§ ska gälla utan hinder av att det överklagas.
32

SOU 2011:44

Författningsförslag

Avvikelser från intäktsramen

34 § Om en nätinnehavares samlade intäkter genom nätavgifter under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden.

35 § Om en nätinnehavares samlade intäkter genom nätavgifter under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringstillägg beräknat enligt andra stycket minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.

Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del av nätinnehavarens samlade intäkter genom nätavgifter som över- stiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riks- banken med ett tillägg av femton procentenheter.

36 § Om en nätinnehavare under en tillsynsperiod överlåter sin verk- samhet, ska den fastställda intäktsramen enligt 35 § fortsätta att gälla för den nya nätinnehavaren. Övertagaren träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i denna lag.

Om en intäktsram har fastställts för den överlåtna verksamheten tillsammans med annan verksamhet, ska överlåtaren och övertaga- ren fördela intäktsramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits. Motsvarande gäller för intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiter- ingstillägg. Om det finns särskilda skäl, får fördelningen göras på ett annat sätt.

33

Författningsförslag

SOU 2011:44

2 Bestämmelser för integrerade fjärrvärmeföretag

Informationsskyldighet

1 § Ett fjärrvärmeföretag ska se till att uppgifter om fjärrvärme- företagets priser för fjärrvärme och för en kundanslutning till fjärr- värmeverksamheten samt om hur ett pris bestäms finns enkelt till- gängliga för envar. Därutöver ska fjärrvärmeföretaget se till att pri- ser för distribution finns enkelt tillgängliga för envar samt att upp- gifter om villkor för sådan anslutning som avses i 1 kap. 4 § finns enkelt tillgängliga vid begäran. Om skilda priser gäller för olika kategorier av fjärrvärmekunder har fjärrvärmeföretaget samma skyldighet i fråga om uppgifter om grunderna för indelningen av fjärrvärmekunder i olika kategorier.

Prisinformationen ska vara korrekt och tydlig.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation till allmänheten enligt första och andra styckena.

Avtalet om fjärrvärme

Uppgifter i ett avtal om fjärrvärme

2 § Ett avtal om fjärrvärme ska innehålla uppgifter om

1. fjärrvärmeföretagets åtagande gentemot fjärrvärmekunden,

2. priset för fjärrvärmen, inklusive nätavgiften,

3. var fjärrvärmekunden kan finna information om fjärrvärme- företagets priser för fjärrvärme,

4. den tid som avtalet löper,

5. i fråga om avtal som löper under en viss tid, vad som gäller med avseende på förlängning av avtalet,

6. avtalet tillåter fjärrvärmeföretaget att göra en ensidig ändring av ett avtalsvillkor och om förutsättningarna för att fjärrvärme- företaget ska få göra en sådan ändring,

7. villkoren för uppsägning av avtalet,

8. fjärrvärmeföretagets ersättningsansvar om det inte uppfyller avtalet,

9. vem som svarar för kostnader för en återställning efter

a) en anslutning till fjärrvärmeverksamheten,

b) ett underhåll av rörledningarna, eller

c) ett borttagande av anslutningen, och

10. möjligheten att begära förhandling enligt denna lag.

34

SOU 2011:44

Författningsförslag

Förhandling om avtalsvillkor för fjärrvärme

3 § Ett fjärrvärmeföretag ska förhandla med en fjärrvärmekund som begär förhandling om villkoren för avtalet eller om kapaciteten hos en anslutning till fjärrvärmeverksamheten.

Att ett fjärrvärmeföretag kan ha en förhandlingsskyldighet även i fall då företaget gjort en ensidig ändring av avtalsvillkoren till fjärrvärmekundens nackdel följer av 8 §.

4 § Ett fjärrvärmeföretags skyldighet att förhandla med en fjärr- värmekund innebär att fjärrvärmeföretaget ska

1. ange skälen för det avtalsvillkor som förhandlingen gäller,

2. ge fjärrvärmekunden tillräcklig information för en bedömning av skäligheten av avtalsvillkoret, och

3. försöka komma överens med fjärrvärmekunden om avtalsvill- koret.

5 § Om en förhandling inte leder till någon överenskommelse ska fjärrvärmeföretaget underrätta fjärrvärmekunden om att förhand- lingen är avslutad och ange skälen för fjärrvärmeföretagets inställ- ning.

Underrättelsen får göras muntligen vid ett möte mellan fjärr- värmeföretaget och fjärrvärmekunden. Om en sådan muntlig under- rättelse inte görs ska fjärrvärmeföretaget underrätta fjärrvärme- kunden skriftligen.

Ensidig ändring av avtalsvillkor till fjärrvärmekundens nackdel

Avtalet

6 § Om ett fjärrvärmeföretag i avtalet om fjärrvärme givits rätt att ensidigt ändra avtalsvillkoren till nackdel för en fjärrvärmekund, gäller bestämmelserna i 7–13 §§.

Fjärrvärmeföretagets underrättelseskyldighet

7 § Om fjärrvärmeföretaget gör en ändring av avtalsvillkoren, ska fjärrvärmekunden skriftligen underrättas om ändringen senast två månader före den dag de ändrade villkoren ska börja gälla.

35

Författningsförslag

SOU 2011:44

I underrättelsen ska skälen för ändringen anges samt en upplys- ning lämnas om att fjärrvärmekunden har rätt att begära förhand- ling och att säga upp avtalet.

Om fjärrvärmeföretaget inte följer bestämmelserna i första och andra styckena, får de ändrade villkoren inte tillämpas.

Förhandling om de ändrade villkoren

8 § Ett fjärrvärmeföretag är skyldigt att förhandla med en fjärr- värmekund om en ensidig ändring av avtalsvillkoren till fjärrvärme- kundens nackdel, om kunden begär förhandling inom tre veckor från den dag kunden enligt 7 § underrättades om de ändrade avtals- villkoren.

9 § Om fjärrvärmekunden begärt förhandling enligt 8 §, men träf- fas inte någon överenskommelse mellan parterna, får de ändrade villkoren börja tillämpas från den dag de ska börja gälla, dock tidi- gast tre veckor från den dag fjärrvärmeföretaget enligt 5 § under- rättade fjärrvärmekunden om att förhandlingen avslutats.

Detta gäller inte om fjärrvärmekunden säger upp avtalet enligt 11 §.

Uppsägning av avtalet om fjärrvärme

10 § En fjärrvärmekund har rätt att säga upp avtalet om fjärrvärme om fjärrvärmekunden underrättats enligt 7 § om ändrade avtalsvill- kor.

Uppsägningen ska för att få verkan göras senast två månader från den dag kunden underrättades om ändringen, eller den senare dag som följer av 11 §.

I fråga om en konsument gäller att uppsägningen ska anses ha gjorts när ett meddelande om uppsägningen lämnats in för beford- ran med post eller avsänts på annat ändamålsenligt sätt.

11 § Om fjärrvärmekunden begärt förhandling enligt 8 §, men träffas inte någon överenskommelse mellan parterna, har fjärrvärme- kunden rätt att säga upp avtalet senast tre veckor från den dag fjärr- värmeföretaget enligt 5 § underrättade fjärrvärmekunden om att förhandlingen avslutats.

36

SOU 2011:44

Författningsförslag

12 § Om en fjärrvärmekund säger upp ett avtal enligt 10 eller 11 §, upphör avtalet att gälla tre månader från dagen för uppsägningen.

Under uppsägningstiden får de ändrade avtalsvillkoren inte till- lämpas.

13 § En fjärrvärmekund får säga upp ett avtal om fjärrvärme enligt 10 eller 11 §§ utan att påföras någon kostnad, avgift eller annan förpliktelse till följd av uppsägningen.

Distribution och försäljning av fjärrvärme till konsumenter

Avbrytande av distributionen vid avtalsbrott

14 § Distribution av fjärrvärme till en konsument får avbrytas om konsumenten har försummat sina skyldigheter enligt avtalet och försummelsen är ett väsentligt avtalsbrott. Distributionen får dock endast avbrytas om konsumenten inte följer en skriftlig uppmaning att inom en angiven och skälig tid uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet.

Om försummelsen gäller något annat än att konsumenten inte betalat enligt avtalet ska den skriftliga uppmaningen innehålla en underrättelse om att distributionen av fjärrvärme kan avbrytas om uppmaningen inte följs.

Om omständigheterna ger anledning att befara att ett avbrott i distributionen kan medföra en inte obetydlig personskada eller omfattande sakskada får distributionen av fjärrvärme inte avbrytas. Detta gäller dock inte om konsumentens handlande varit otillbör- ligt.

15 § Om en konsument inte betalat enligt avtalet får distributionen av fjärrvärme avbrytas om, utöver vad som anges i 14 § första och tredje styckena,

1. fordran är ostridig,

2. konsumenten inte följt den skriftliga uppmaningen att betala fordran och konsumenten därefter delgetts en skriftlig påminnelse att betala inom tre veckor från delgivningen,

3. påminnelsen innehöll en underrättelse om att distributionen av fjärrvärme kan avbrytas om fordran inte betalas, och

37

Författningsförslag

SOU 2011:44

4. ett meddelande om innehållet i påminnelsen har sänts till socialnämnden i den kommun där konsumenten får fjärrvärme distribuerad.

Distributionen av fjärrvärme får inte avbrytas om fordran har betalats eller socialnämnden inom den tid som anges i första stycket 2 har meddelat fjärrvärmeföretaget att nämnden betalar fordran.

16 § Underrättelser och meddelanden enligt 10 § ska lämnas enligt formulär som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

17 § Ett fjärrvärmeföretag har rätt till skälig ersättning av en kon- sument för kostnader med anledning av åtgärder enligt 12 och 13 §§.

Avbrytande av distributionen av säkerhetsskäl m.m.

18 § Ett fjärrvärmeföretag får avbryta distributionen av fjärrvärme till en konsument för att genomföra en åtgärd som syftar till

1. att undvika personskada eller omfattande sakskada,

2. att bygga ut fjärrvärmeverksamheten, eller

3. en god distributionssäkerhet.

Avbrottet får inte pågå längre än vad som är nödvändigt för att genomföra åtgärden.

Fjärrvärmeföretaget ska i god tid underrätta konsumenten om ett kommande avbrott, om det går att förutse att avbrottet inte blir kortvarigt. Konsumenten ska underrättas personligen eller, om det är lämpligt, genom anslag.

Ersättningsansvar för fjärrvärmeföretag

19 § Ett fjärrvärmeföretag ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts på grund av konsumentens försummelse, om inte distributionen av fjärrvärme får avbrytas enligt 12 eller 13 §.

20 § Ett fjärrvärmeföretag ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts utan att det

38

SOU 2011:44

Författningsförslag

beror på konsumentens försummelse och utan att fjärrvärmeföre- taget har rätt att avbryta distributionen enligt 18 § första stycket.

Detsamma gäller skada som en konsument orsakas genom att

1. ett avbrott som avses i 18 § första stycket pågår längre än vad som är nödvändigt för att genomföra åtgärden, eller

2. konsumenten inte underrättats enligt 18 § tredje stycket om ett kommande avbrott som avses i 18 § första stycket.

Fjärrvärmeföretaget är dock inte skyldigt att ersätta en skada, om fjärrvärmeföretaget visar att avbrottet i distributionen av fjärr- värme beror på ett hinder utanför dess kontroll som det inte skä- ligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder det inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit.

Beror avbrottet på någon som fjärrvärmeföretaget har anlitat för underhåll, reparation eller liknande arbete, är fjärrvärmeföretaget fri från skadeståndsskyldighet endast om den som anlitats skulle vara fri från skadeståndsskyldighet enligt tredje stycket.

21 § Skadestånd enligt 19 och 20 §§ omfattar ersättning för utgif- ter, inkomstbortfall och annan förlust.

22 § Om skyldigheten att betala skadestånd till en konsument enligt 19 och 20 §§ är oskäligt betungande med hänsyn till de eko- nomiska förhållandena hos fjärrvärmeföretaget får skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt.

Vid bedömningen om skadeståndsskyldigheten är oskäligt be- tungande för fjärrvärmeföretaget ska hänsyn även tas till befintliga försäkringar och försäkringsmöjligheter, förutsättningarna för fjärr- värmeföretaget att förutse och hindra skadan samt andra särskilda omständigheter.

23 § En rätt till ersättning av fjärrvärmeföretaget är förlorad om inte konsumenten underrättar fjärrvärmeföretaget om anspråket på ersättning inom tre år från det att skadan inträffade.

Har ett meddelande om anspråk på ersättning lämnats in för befordran med post eller avsänts på annat ändamålsenligt sätt, anses en underrättelse om anspråket ha skett när detta gjordes.

39

Författningsförslag

SOU 2011:44

Redovisning av fjärrvärmeverksamhet inom ett fjärrvärmeföretag

24 § Ett fjärrvärmeföretag ska ekonomiskt redovisa fjärrvärmeverk- samheten särskilt genom att för varje år upprätta en årsrapport.

Vid redovisning av fjärrvärmeverksamhet ska produktion av el som har skett samtidigt med produktion av den värme som distri- bueras i fjärrvärmeverksamheten anses ingå i verksamheten. Det- samma gäller försäljning av sådan el.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om redovisning av fjärrvärmeverk- samhet.

25 § Årsrapporten ska granskas av en revisor.

Granskningen ska avse om årsrapporten upprättats enligt gäl- lande bestämmelser.

Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver.

Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen. Regeringen får meddela föreskrifter om granskningen av årsrap-

porten.

26 § En bestyrkt kopia av årsrapporten och yttrandet över gransk- ningen av årsrapporten ska ges in till tillsynsmyndigheten. Hand- lingarna ska ha kommit in till tillsynsmyndigheten inom sju måna- der från räkenskapsårets utgång.

Om fjärrvärmeföretaget beslutat om fortsatt bolagsstämma enligt 7 kap. 14 § aktiebolagslagen (2005:551) eller fortsatt förenings- stämma enligt 7 kap. 4 § tredje stycket lagen (1987:667) om ekono- miska föreningar, gäller i stället att uppgifterna och handlingarna ska ha kommit in till tillsynsmyndigheten inom nio månader från räkenskapsårets utgång.

Handlingarna får överföras elektroniskt till tillsynsmyndigheten. Med bestyrkt kopia jämställs elektroniskt original.

Redovisning av nätverksamhet

27 § Nätverksamhet ska ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet.

Regeringen eller den regeringen meddelar får meddela närmare föreskrifter om redovisning av nätverksamhet.

40

SOU 2011:44

Författningsförslag

Revision

28 § Revisor hos den som bedriver nätverksamhet ska göra en sär- skild granskning av redovisningen av verksamheten.

Revisorn ska årligen i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i frå- gan om redovisningen av nätverksamheten skett enligt gällande be- stämmelser. Intyget ska av företaget ges in till tillsynsmyndigheten.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om revision av nät- verksamhet.

Förseningsavgift

29 § Om årsrapporten och yttrandet över granskningen av årsrap- porten inte har kommit in till tillsynsmyndigheten på föreskrivet sätt och i föreskriven tid, ska fjärrvärmeföretaget betala en förse- ningsavgift på 10 000 kronor.

Om handlingarna inte har kommit in inom två månader från det att en underrättelse sändes till fjärrvärmeföretaget om att en förse- ningsavgift har tagits ut, ska fjärrvärmeföretaget betala en andra förseningsavgift på 10 000 kronor.

Om handlingarna inte har kommit in inom två månader från det att en underrättelse sändes till fjärrvärmeföretaget om att en andra förseningsavgift har tagits ut, ska fjärrvärmeföretaget betala en tredje förseningsavgift på 20 000 kronor.

30 § En förseningsavgift får inte tas ut efter registrering hos Bolagsverket av ett beslut om att ett fjärrvärmeföretag har försatts i konkurs eller trätt i likvidation.

Om fjärrvärmeföretaget har trätt i likvidation gäller detta endast i fråga om redovisning för tiden före likvidationsbeslutet.

31 § Har fjärrvärmeföretaget i tid gett in årsrapporten och yttran- det över granskningen av årsrapporten men har handlingarna någon brist som lätt kan rättas till, får en förseningsavgift tas ut endast om fjärrvärmeföretaget har underrättats om bristen och fått tillfälle att avhjälpa den men inte gjort det inom den tid som angetts i underrättelsen.

En sådan underrättelse får sändas med posten till den postadress som fjärrvärmeföretaget senast anmält till tillsynsmyndigheten.

41

Författningsförslag

SOU 2011:44

32 § En förseningsavgift ska efterges om underlåtenheten att ge in årsrapporten eller yttrandet över granskningen av årsrapporten framstår som ursäktlig med hänsyn till omständigheter som fjärr- värmeföretaget inte kunnat råda över. Förseningsavgiften ska också efterges om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut den.

Bestämmelsen om eftergift ska beaktas även om något yrkande om eftergift inte har framställts, om det föranleds av vad som före- kommit i ärendet.

33 § Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsupp- maning, ska avgiften lämnas för indrivning. Bestämmelser om in- drivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indriv- ning av statliga fordringar m.m.

Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Ett beslut om förseningsavgift får verkställas även om det inte vun- nit laga kraft.

Överlämnande för indrivning krävs inte om statens fordran för förseningsavgiften är ringa.

34 § Om ett fjärrvärmeföretag till följd av domstols beslut har rätt att få tillbaka betalad förseningsavgift, ska ränta betalas på den återbetalade avgiften från och med månaden efter den då avgiften betalades in till och med den månad då återbetalning görs. I fråga om räntans storlek tillämpas 19 kap. 14 § skattebetalningslagen (1997:483).

35 § Frågor om förseningsavgifter prövas av tillsynsmyndigheten.

36 § Förseningsavgifter tillfaller staten.

42

SOU 2011:44

Författningsförslag

3 Bestämmelser för åtskilda verksamheter

Definitioner

1 § I detta kapitel avses med

fjärrvärmehandlare: Den som yrkesmässigt bedriver handel med fjärrvärme.

nätanslutningsavtal: Avtal mellan fjärrvärmeproducent och nät- innehavare om tillförsel av fjärrvärme till nätet för försäljning via nätinnehavarens fjärrvärmenät.

produktionsavtal: Avtal mellan fjärrvärmeproducent och fjärr- värmehandlare om produktion och försäljning av fjärrvärme.

distributionsavtal: Avtal mellan nätinnehavare och fjärrvärme- kund om distribution av fjärrvärme.

fjärrvärmehandelsavtal: Avtal mellan fjärrvärmehandlare och fjärrvärmekund om försäljning av fjärrvärme.

balansavtal: Avtal mellan nätinnehavare och fjärrvärmehandlare om det ekonomiska ansvaret för att fjärrvärmenätet tillförs nätet som tas ut av fjärrvärmehandlarens anslutna kunder.

2 § En fjärrvärmeproducent ska tillämpa likvärdiga villkor mot de som vill köpa värme och bedriva handelsverksamhet på den lokala fjärrvärmemarknaden.

3 § I fjärrvärmenät där endast en nätinnehavare är verksam är denne systemoperatör. I fjärrvärmenät där fler än en nätinnehavare är verksamma har dessa gemensamt ansvar för att inrätta en system- operatör. Systemoperatören ska bedriva sin verksamhet objektivt och icke-diskriminerande i enlighet med bestämmelserna i 4–14 §§.

Systemansvar

4 § Systemoperatören har det övergripande ansvaret för att funk- tioner i fjärrvärmenätet samverkar driftsäkert så att balans inom hela fjärrvärmenätet upprätthålls mellan produktion och förbruk- ning av fjärrvärme.

5 § Systemoperatören får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, begära att fjärrvärmeproducenter, mot marknadsmässig ersättning, ska öka eller minska produktionen av fjärrvärme.

43

Författningsförslag

SOU 2011:44

6 § Systemoperatören har rätt att begära uppgift från de till fjärr- värmenätet anslutna fjärrvärmeproducenterna och fjärrvärmehan- delsföretag att lämna de uppgifter om produktion eller handel med fjärrvärme som behövs för utövandet av systemansvaret.

Balansansvar

7 § En fjärrvärmehandlare får bara leverera fjärrvärme till fjärr- värmekunder där någon har åtagit sig det ekonomiska ansvaret för att fjärrvärmenätet tillförs lika mycket fjärrvärme som tas ut av fjärrvärmekunden. Ett sådant åtagande ska göras genom ett avtal med systemoperatören. Villkoren i ett sådant balansavtal ska vara objektiva och icke-diskriminerande.

8 § Den som med omedelbar verkan förlorat sitt balansansvar har rätt att återställa balansansvaret. En sådan återställning ska ske skyndsamt. Detta gäller inte om den balansansvarige trätt i likvida- tion, ställt in betalningarna, försatts i konkurs eller förklarat sig inte ha för avsikt att återställa balansansvaret.

9 § En fjärrvärmehandlare som levererar fjärrvärme till en fjärr- värmekund i en viss anslutningspunkt är, oavsett vad som avtalats, skyldig att fortsätta leverera fjärrvärme tills leveransskyldigheten upphör av något av följande skäl

1. om fjärrvärmekunden slutar att ta ut fjärrvärme i anslutnings- punkten

2. om något annat fjärrvärmehandelsföretag börjar leverera fjärr- värme till fjärrvärmekunden i anslutningspunkten

3. om leveransen av fjärrvärme får avbrytas på grund av fjärr- värmekundens avtalsbrott gentemot fjärrvärmehandlaren.

10 § En fjärrvärmehandlare som ska börja leverera fjärrvärme till en fjärrvärmekund i en anslutningspunkt, ska omedelbart anmäla detta till berörd systemoperatör. Anmälan ska även innehålla en uppgift om vem som har åtagit sig balansansvaret i anslutningspunkten.

11 § Fjärrvärmekunder som inte valt fjärrvärmehandlare ska av berörd nätinnehavare anvisas en fjärrvärmehandlare, som gentemot systemoperatören har åtagit sig att leverera fjärrvärme till sådana fjärrvärmekunder.

44

SOU 2011:44

Författningsförslag

Nätinnehavaren ska utan dröjsmål underrätta fjärrvärmekunden om vilken fjärrvärmehandlare som anvisats, om innebörden av anvisningen och om vilka fjärrvärmehandlare som säljer fjärrvärme till kunder på den aktuella marknaden vid tidpunkten för anvis- ningen. Nätinnehavaren ska även informera om möjligheten att byta fjärrvärmehandlare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter om vad underrättelsen i andra stycket ska innehålla.

Den anvisade fjärrvärmehandlaren ska utan dröjsmål underrätta fjärrvärmekunden om de villkor för leveransen som fjärrvärme- handlaren avser att tillämpa och om den dag då fjärrvärmehandlaren avser att påbörja leveransen enligt avtalet.

För förbrukningen av den fjärrvärme som inte levererats enligt ett fjärrvärmehandelsavtal med en fjärrvärmehandlare, som är leve- ransskyldig enligt 8 §, ska fjärrvärmekunden betala till den anvisade fjärrvärmehandlaren enligt de villkor som denne tillämpar.

12 § Systemoperatören ska svara för avräkning mellan de balans- ansvariga fjärrvärmehandlarna enligt de föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten med- delar.

13 § En fjärrvärmehandlare som har levererat fjärrvärme till en anslutningspunkt där det saknas någon som är balansansvarig ska vid systemoperatörens avräkning anses som balansansvarig för anslutningspunkten. Ersättning ska betalas enligt de villkor som systemoperatören tillämpar mot balansansvariga.

14 § En fjärrvärmehandlare ska till tillsynsmyndigheten lämna upp- gift om de priser och leveransvillkor som fjärrvärmehandlaren till- lämpar för leverans av fjärrvärme till fjärrvärmekunder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar närmare föreskrifter om skyldigheter enligt första stycket.

Nätanslutningsavtal

15 § Ett nätanslutningsavtal ska innehålla uppgifter om

1. producentens leveransåtagande i enlighet med vad som avta- lats enligt 1 kap. 4 §

45

Författningsförslag

SOU 2011:44

2. den tid som avtalet löper,

3. i fråga om avtal som löper under en viss tid, vad som gäller med avseende på förlängning av avtalet,

4. avtalet tillåter en ensidig ändring av ett avtalsvillkor och om förutsättningarna för en sådan ändring,

5. villkoren för uppsägning av avtalet,

6. parternas ersättningsansvar vid bristande avtalsuppfyllelse.

Produktionsavtal

16 § Ett produktionsavtal ska innehålla uppgifter om

1. parternas ömsesidiga åtagande avseende produktion respek- tive mottagande av fjärrvärme med avseende på värmeeffekt, värme- energimängd och värmeproduktionens tekniska kvalitet,

2. priset för fjärrvärmen samt betalningsvillkor,

3. den tid som avtalet löper,

4. i fråga om avtal som löper under en viss tid, vad som gäller med avseende på förlängning av avtalet,

5. avtalet tillåter en ensidig ändring av ett avtalsvillkor och om förutsättningarna för en sådan ändring,

6. villkoren för uppsägning av avtalet,

7. parternas ersättningsansvar vid bristande avtalsuppfyllelse.

Fjärrvärmehandelsavtal

17 § Ett fjärrvärmehandelsavtal ska innehålla uppgifter om

1. fjärrvärmehandlarens åtagande gentemot fjärrvärmekunden,

2. priset för fjärrvärmen och betalningsvillkor

3. var fjärrvärmekunden kan finna information om fjärrvärme- handlarens priser för fjärrvärme,

4. den tid som avtalet löper,

5. i fråga om avtal som löper under en viss tid, vad som gäller med avseende på förlängning av avtalet,

6. avtalet tillåter fjärrvärmehandlaren att göra en ensidig ändring av ett avtalsvillkor och om förutsättningarna för att fjärrvärme- handlaren ska få göra en sådan ändring,

7. villkoren för uppsägning av avtalet,

8. fjärrvärmehandlarens ersättningsansvar om denne inte upp- fyller avtalet,

46

SOU 2011:44

Författningsförslag

Distributionsavtal

18 § Ett distributionsavtal ska innehålla uppgifter om

1. nätinnehavarens åtagande gentemot fjärrvärmekunden,

2. priset för distributionen och betalningsvillkor

3. var fjärrvärmekunden kan finna information om nätinnehava- rens priser för distribution av fjärrvärme,

4. den tid som avtalet löper,

5. avtalet tillåter nätinnehavaren att göra en ensidig ändring av ett avtalsvillkor och om förutsättningarna för att göra en sådan ändring,

6. villkoren för uppsägning av avtalet,

7. nätinnehavarens ersättningsansvar om denne inte uppfyller avtalet,

8. vem som svarar för kostnader för en återställning efter

a) en anslutning till fjärrvärmeverksamheten,

b) ett underhåll av rörledningarna, eller

c) ett borttagande av anslutningen.

Distribution av fjärrvärme till konsumenter

Avbrytande av distributionen vid avtalsbrott

19 § Distribution av fjärrvärme till en konsument får avbrytas om konsumenten har försummat sina skyldigheter enligt avtalet och försummelsen är ett väsentligt avtalsbrott. Distributionen får dock endast avbrytas om konsumenten inte följer en skriftlig uppmaning att inom en angiven och skälig tid uppfylla sina skyldigheter enligt avtalet.

Om försummelsen gäller något annat än att konsumenten inte betalat enligt avtalet ska den skriftliga uppmaningen innehålla en underrättelse om att distributionen av fjärrvärme kan avbrytas om uppmaningen inte följs.

Om omständigheterna ger anledning att befara att ett avbrott i distributionen kan medföra en inte obetydlig personskada eller omfattande sakskada får distributionen av fjärrvärme inte avbrytas. Detta gäller dock inte om konsumentens handlande varit otillbör- ligt.

47

Författningsförslag

SOU 2011:44

20 § Om en konsument inte betalat enligt avtalet får distributionen av fjärrvärme avbrytas om, utöver vad som anges i 19 § första och tredje styckena,

1. nätinnehavarens fordran är ostridig,

2. konsumenten inte följt den skriftliga uppmaningen att betala fordran och konsumenten därefter delgetts en skriftlig påminnelse att betala inom tre veckor från delgivningen,

3. påminnelsen innehöll en underrättelse om att distributionen av fjärrvärme kan avbrytas om fordran inte betalas, och

4. ett meddelande om innehållet i påminnelsen har sänts till socialnämnden i den kommun där konsumenten får fjärrvärme dis- tribuerad.

Distributionen av fjärrvärme får inte avbrytas om fordran har betalats eller socialnämnden inom den tid som anges i första stycket 2 har meddelat nätinnehavaren att nämnden betalar ford- ran.

21 § Underrättelser och meddelanden enligt 20 § ska lämnas enligt formulär som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

22 § En nätinnehavare har rätt till skälig ersättning av en konsu- ment för kostnader med anledning av åtgärder enligt 19 och 20 §§.

Avbrytande av distributionen av säkerhetsskäl m.m.

23 § En nätinnehavare får avbryta distributionen av fjärrvärme till en konsument för att genomföra en åtgärd som syftar till

1. att undvika personskada eller omfattande sakskada,

2. att bygga ut fjärrvärmeverksamheten, eller

3. en god distributionssäkerhet.

Avbrottet får inte pågå längre än vad som är nödvändigt för att genomföra åtgärden.

Nätinnehavaren ska i god tid underrätta konsumenten om ett kommande avbrott, om det går att förutse att avbrottet inte blir kortvarigt. Konsumenten ska underrättas personligen eller, om det är lämpligt, genom anslag.

48

SOU 2011:44

Författningsförslag

Ersättningsansvar vid avbrytande av distribution

24 § En nätinnehavare ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts på grund av konsu- mentens försummelse, om inte distributionen av fjärrvärme får avbrytas enligt 19 eller 20 §.

25 § En nätinnehavare ska ersätta skada som en konsument orsakas genom att distributionen av fjärrvärme avbryts utan att det beror på konsumentens försummelse och utan att nätinnehavare har rätt att avbryta distributionen enligt 23 § första stycket.

Detsamma gäller skada som en konsument orsakas genom att

1. ett avbrott som avses i 23 § första stycket pågår längre än vad som är nödvändigt för att genomföra åtgärden, eller

2. konsumenten inte underrättats enligt 23 § tredje stycket om ett kommande avbrott som avses i 23 § första stycket.

Ersättningsskyldighet för skada föreligger dock inte om nät- innehavaren visar att avbrottet i distributionen av fjärrvärme beror på ett hinder utanför dennes kontroll som denne inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder det inte heller skä- ligen kunde ha undvikit eller övervunnit.

Beror avbrottet på någon som nätinnehavaren har anlitat för underhåll, reparation eller liknande arbete, är nätinnehavaren fri från skadeståndsskyldighet endast om den som anlitats skulle vara fri från skadeståndsskyldighet enligt tredje stycket.

26 § Skadestånd enligt 24 och 25 §§ omfattar ersättning för utgif- ter, inkomstbortfall och annan förlust.

27 § Om skyldigheten att betala skadestånd till en konsument enligt 24 och 25 §§ är oskäligt betungande med hänsyn till de eko- nomiska förhållandena hos nätinnehavaren får skadeståndet jämkas efter vad som är skäligt.

Vid bedömningen om skadeståndsskyldigheten är oskäligt betungande för ska hänsyn även tas till befintliga försäkringar och försäkringsmöjligheter, förutsättningarna att förutse och hindra skadan samt andra särskilda omständigheter.

28 § En rätt till ersättning är förlorad om inte konsumenten under- rättar nätinnehavaren om anspråket på ersättning inom tre år från det att skadan inträffade.

49

Författningsförslag

SOU 2011:44

Har ett meddelande om anspråk på ersättning lämnats in för befordran med post eller avsänts på annat ändamålsenligt sätt, anses en underrättelse om anspråket ha skett när detta gjordes.

50

SOU 2011:44

Författningsförslag

4 Tillsyn, överklagande m.m.

Tillsyn

1 § Tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över lagens efterlevnad. Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som behövs

för efterlevnaden av bestämmelserna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

2 § Tillsynsmyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En sådan be- gäran får förenas med vite.

Överklagande

3 § Tillsynsmyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd.

4 § Tillsynsmyndighetens beslut enligt 1 kap. 4 § och 8 § gäller utan hinder av att det överklagas.

51

1 Förslaget i korthet

Utredningens förslag innebär att ett i lag reglerat tredjepartstill- träde införs på alla fjärrvärmemarknader i Sverige, dvs. såväl pro- duktion av som handel med fjärrvärme konkurrensutsätts. Syftet med förslaget är att skapa förutsättningar för ytterligare fjärr- värmeproducenter att få avsättning för sin produktion och därige- nom öka resurseffektiviteten och bidra till en bättre fungerande konkurrensutsatt värmemarknad. Förslaget möjliggör också att lokala kundmarknader kan etableras, dvs. marknader där fjärrvärmekund- erna aktivt kan välja vem de önskar köpa fjärrvärme av.

För att skapa förutsättningar för konkurrens föreslår utred- ningen att krav på juridisk åtskillnad införs såväl mellan produktion och distribution av fjärrvärme som mellan produktion av och han- del med fjärrvärme. Men för att åtskillnaden inte ska utgöra en kostnad som inte är till nytta för fjärrvärmekunderna och fjärrvärme- marknadernas funktion bör dessa krav inte träda ikraft förrän det lokala fjärrvärmemonopolet är utmanat också i praktiken, dvs. när en ny producent äntrat den lokala marknaden.

Undantag avseende krav om åtskillnad mellan produktion, dis- tribution och handel kan, trots att en konkurrenssituation förelig- ger, under vissa förutsättningar medges beroende på bl.a. de eko- nomiska konsekvenserna för det berörda fjärrvärmeföretaget eller den kommunala förvaltningen.

Distribution av fjärrvärme är, likt exempelvis distributionen av el och gas, ett naturligt monopol. För att möjliggöra konkurrens mellan producenter och fjärrvärmehandlare bör denna del, som nämnts ovan, separeras från handeln och produktionen. För att skydda kunderna från oskälig prissättning av denna monopoltjänst bör distributionsverksamheten också regleras. Priset på distribu- tionstjänsten måste vidare vara transparent och tydligt för kunder och andra aktörer, etablerade och potentiella nya. Detta är viktigt

53

Förslaget i korthet

SOU 2011:44

inte minst för att underlätta för aktörer som överväger inträde på den aktuella marknaden att bedöma den egna konkurrenskraften.

Utredningens förslag innefattar vidare ett utvidgat undantag från lokaliseringsprincipen för de kommunala företagen som är aktiva på fjärrvärmemarknaden. Genom förslaget gäller undantaget utan begränsning till den geografiska närheten till kommunen. Utredningen bedömer att detta förbättrar de kommunala företa- gens möjligheter att agera affärsmässigt, vilket förbättrar förutsätt- ningarna för konkurrens på de lokala fjärrvärmemarknaderna och är därmed till gagn för en fungerande värmemarknad.

I syfte att säkerställa en fungerande konkurrensutsättning till förmån för fjärrvärmekunderna bör systemet med tredjepartstill- träde följas upp och utvärderas. En utvärdering är nödvändig för att värdera om reformens genomförande har uppfyllt de ställda målen och vilka effekterna är, bl.a. som underlag för korrigerande åtgärder. Genom det förslag utredningen presenterar kommer Fjärr- värmenämndens uppgifter att upphöra.

Utredningen föreslår att en ny fjärrvärmelag ersätter den nu gällande fjärrvärmelagen. Många av de bestämmelser som finns i nu gällande fjärrvärmelag kommer att bli oförändrade till sitt innehåll. Detta gäller särskilt de bestämmelser som gäller till förmån för fjärrvärmekunderna och de särskilda konsumentskyddande reg- lerna. I de fall där ett fjärrvärmeföretag inte kommer att bli föremål för åtskillnad, utan fortsatt vara integrerat, föreslås endast mindre ändringar i förhållande till vad som är fallet i dag. På grund av att ett antal nya bestämmelser krävs för att genomföra en reform med ett fungerande tredjepartstillträde, för framförallt företag som blir föremål för åtskillnad, har utredningen funnit det lämpligare att föreslå en ny lag istället för att inarbeta dessa bestämmelser i den nu gällande lagen. Enligt förslaget delas lagen upp i fyra kapitel, där det första kapitlet innehåller gemensamma bestämmelser om fjärr- värmeverksamhet. Det andra kapitlet avser bestämmelser som är tillämpliga på fjärrvärmeföretag som kommer att vara fortsatt integrerade. I det tredje kapitlet ges bestämmelser som omfattar fjärr- värmeverksamhet som bedrivs i åtskilda juridiska personer. I den fjärde kapitlet ges bestämmelser om tillsyn och överklagande.

54

2 Inledning

2.1 Utredningens direktiv

Vid regeringssammanträde den 22 januari 2009 beslutades kom- mittédirektiv för en utredning om tredjepartstillträde till fjärr- värmenäten (2009:5). I direktivet angavs sammanfattningsvis att en utredare närmare ska analysera förutsättningarna för att införa ett lagstadgat tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten i syfte att därigenom skapa förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna. Syftet med att närmare utreda frågor om en lagstadgad sådan rätt är att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning samt att åstad- komma en effektivare värmemarknad med lägre fjärrvärmepriser och en förbättrad miljö. Utredaren ska vidare belysa för- och nack- delar samt göra en bedömning av förutsättningarna för ett lagstad- gat tredjepartstillträde, och lämna förslag till ett regelverk för tredjepartstillträde samt vid behov förslag till finansiering. Utreda- ren ska bl.a. beakta vad som har framkommit i Fjärrvärmeutred- ningens (N 2003:03) arbete och betänkanden samt propositionen Fjärrvärmelag m.m. (prop. 2007/08:60). Utredaren ska likaså be- akta pågående arbete med regelreformeringar som gäller el- och gas- marknaderna. Vidare ska Energieffektiviseringsutredningens arbete (SOU 2008:110) uppmärksammas. Utredaren ska också uppmärk- samma eventuella EG-rättsliga krav och arbetet inom EU med rele- vanta lagstiftningsförslag inom i första hand energi- och klimat- området.

Utredaren skulle enligt direktivet redovisa sina överväganden och lämna förslag till lagstiftning senast den 30 april 2010 (dir. 2009:5). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2010:10 och dir. 2010:126) ska utredningen i stället redovisa sitt arbete senast den 30 april 2011.

55

Inledning

SOU 2011:44

2.2 Utredningens arbete

Utredningen har, i enlighet med vad som föreskrivits i direktiven, arbetat i nära kontakt med externa intressenter. Utredningens direktiv anger att arbetssättet ska vara detta, men det förefaller också som ett helt naturligt sätt att bedriva en utredning som till mycket stor del berör såväl branschens aktörer och myndigheter som slutanvändare. Utöver det kompetenstillskott som utredning- ens expertgrupp har stått för har utredningen tacksamt tagit emot förslag, synpunkter och diskussioner genom olika möten. En stor del av arbetet har gått ut på att kontakta berörda aktörer för att lyssna, föra en konstruktiv dialog och identifiera möjliga förslag till åtgärder. Utredningen har genomfört studiebesök hos företag inom industrin som är eller har en önskan om att bli leverantörer av restvärme till fjärrvärmenäten. Utredningen har även besökt fjärr- värmeföretag såväl med som utan existerande samarbete med externa värmeleverantörer. Vidare har utredningen haft flertalet bilaterala kontakter och möten med representanter för olika intressen inom fjärrvärmesektorn. Utredningen har också uppdragit åt fristående konsultbolag att utreda vissa delfrågor. Utredningen har haft 14 möten samt ett internat med utredningens expertgrupp.

Utredningen ska enligt direktiven beakta vad som har fram- kommit i Fjärrvärmeutredningens arbete och betänkanden samt propositionen Fjärrvärmelag m.m. Utredningen har härvid tagit hänsyn till att direktiven för Fjärrvärmeutredningens arbete skiljer sig åt från de nu gällande direktiven. Syftet med Fjärrvärmeutred- ningens arbete var i stort inriktat på att i första hand tillgodose konsumentskyddet inom fjärrvärmebranschen varför den utred- ningen också utmynnade i förslag som skulle åstadkomma ett sådant skydd. Som en del i utredningens uppdrag ingick att se på frågan om tredjepartstillträde. Fjärrvärmeutredningen fann emel- lertid att fördelarna med ett införande av tredjepartstillträde inte uppvägde de nackdelar som kunde befaras och presenterade därför inte något förslag om reglerat tredjepartstillträde. Fjärrvärme- utredningen lämnade endast ett förslag med regler om att innehava- ren av ett fjärrvärmenät skulle åläggas en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. Utgångspunkten för utred- ningen är att tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten ska införas. Lämpligheten härav är inte en fråga för utredningen att ta ställning till, även om utredningen på flera sätt diskuterat frågan om lämplig- heten av tredjepartstillträde som medel att uppnå utredningens mål

56

SOU 2011:44

Inledning

och i utformningen av utredningens förslag. Utredningen har tolkat sitt uppdrag som att det nu inte är fråga om i första hand åstad- komma ett utökat kundskydd, dvs. kund- och konsumentfrågorna har inte varit i fokus för arbetet, snarare hur fjärrvärmemarknaden bör fungera för att leda till såväl ökad konkurrens som ökad effektivitet, vilket indirekt kan få en positiv verkan även ur ett kundperspektiv. Utredningen har valt att föreslå en lösning baserad på en marknadsmässig utgångspunkt för att åstadkomma ett funge- rande tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten.

2.3 Betänkandets innehåll

Betänkandet innehåller 12 kapitel samt 4 bilagor. I betänkandets tredje kapitel redovisas de utgångspunkter utredningen har haft. I fjärde kapitlet görs en beskrivning av fjärrvärme och fjärrvärme- marknaderna såsom de fungerar i dag. Kapitlet beaktar såväl de tekniska aspekterna som de marknadsteoretiska förutsättningarna. Betänkandets femte kapitel består av en genomgång av de faktiska förutsättningarna för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Det sjätte kapitlet behandlar frågor om förutsättningarna för tredje- partstillträde till fjärrvärmenäten i praktiken. Av det sjunde kapitlet framgår utredningens sammanfattande analys, slutsatser samt för- slag. De särskilda juridiska frågorna som utredningen har haft att ta ställning till återfinns i det åttonde kapitlet. En konsekvensbeskriv- ning av hur utredningens förslag bedöms komma att påverka de aktörer som berörs av förslaget görs i kapitel nio. Ett alternativt sätt att genomföra införandet av tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaderna redovisas i kapitel tio och förslag till finansiering finns i kapitel elva. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till det lagförslag som utredningen lämnar i detta betänkande.

57

3 Utgångspunkter – bakgrund

Före elmarknadsreformen 1996 omfattades fjärrvärmeverksamhet av kommunallagens självkostnads- och likställighetsprinciper. Pris- sättningen var således reglerad på så sätt att verksamheten inte fick bedrivas i vinstsyfte. I samband med elmarknadsreformen infördes dock en bestämmelse som innebär att kommunala företag som bedriver produktion av och handel med el inte får tillämpa själv- kostnadsprincipen, vilket är huvudprincipen vid kommunal verk- samhet i övrigt. Verksamheten ska istället bedrivas på affärsmässig grund. Samtidigt infördes en motsvarande bestämmelse för kom- munala företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Bestämmelsen har som syfte att vidmakthålla konkurrensneutraliteten mellan el och fjärrvärme.

Reformeringen av el- och gasmarknaderna har syftat till att möjliggöra konkurrens i produktionen av och handeln med el och naturgas och därigenom skapa förutsättningar för mer effektiva energimarknader. Konsumenterna har fått möjlighet att fritt välja el- respektive naturgasleverantör. Genom liberaliseringen har det införts regler om åtskillnad mellan distributionsverksamheter som utgör naturliga monopol och de konkurrensutsatta produktions- och handelsverksamheterna. Nät- och överföringstarifferna för distribution av el och naturgas har reglerats och ska vara skäliga och omfattas av tillsyn av Energimarknadsinspektionen enligt ellagen (1997:857) respektive naturgaslagen (2005:403).

När det gäller fjärrvärme utgör distributionen av fjärrvärme ett naturligt monopol, vilket innebär att det normalt saknas ekono- miska förutsättningar för att bygga parallella fjärrvärmenät. Fjärr- värmenäten kan i detta avseende likställas med näten för överföring av el och naturgas. De skiljer sig dock i andra avseenden, t.ex. genom att de är lokala och inte skyddas av några koncessioner eller liknande regleringar. Dagens regelverk innebär således att det inte finns någon rätt till tillträde, s.k. tredjepartstillträde, till ett fjärrvärmenät

59

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

för någon annan än ägaren till fjärrvärmenätet. Det finns inte heller några regler med krav på åtskillnad av produktion och handel respektive distribution av fjärrvärme. I flera olika sammanhang har emellertid framförts att ett liknande regelverk som gäller för el och naturgas, som bygger på tredjepartstillträde på icke-diskriminer- ande villkor, även borde införas för fjärrvärmeverksamhet. Utred- ningen har som en utgångspunkt analyserat regelverken på bl.a. el- respektive gasmarknaden och funnit att det finns skäl att använda framförallt ellagens bestämmelser som förebild till utformningen av lagtexten i förslaget.

Begreppet tredjepartstillträde figurerar i skilda sammanhang och ibland med skilda betydelser. Utredningen har valt att definiera tredje- partstillträde som en rättighet för en producent eller annan nät- ägare av fjärrvärme att få tillträde till fjärrvärmenätet på icke-diskri- minerande villkor och därigenom få avsättning för värme. Tredje- partstillträde medför ingen automatisk anslutningsrätt för en kund. Kunder kan däremot komma att få fördel av ett tredjepartstillträde genom möjligheten att välja vem de vill köpa sin fjärrvärme av. Ett införande av tredjepartstillträde i fjärrvärmenäten skulle t.ex. kunna innebära att restvärmeproducenter kan sälja överskottsvärme genom att få tillträde till ett distributionsnät för fjärrvärme. Överskotts- värme från industriella processer benämns i betänkandet ”indu- striell restvärme” eller ”restvärme”. Tidigare vanligt använda benäm- ningar är ”industriell spillvärme” eller ”spillvärme”. Dessa senare benämningar används inte här då det handlar om en tillvaratagen resurs som därför inte kan anses utgöra spill. Industriell restvärme kan utgöras av överskottsvärme från en mängd olika industripro- cesser, inom flera industrigrenar. De största producenterna av industriell restvärme för fjärrvärmeproduktion finns inom pappers- och massaindustrin, kemisk industri och gruv- och stålindustri men det finns exempel även på bl.a. verkstads- och gjuteriindustrier som levererar överskottsvärme till fjärrvärmenät.

3.1 Tidigare utredningar

3.1.1 Fjärrvärmeutredningen

I december 2002 beslutade den dåvarande regeringen att tillsätta en utredning för att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna. Fjärrvärmeutredningen hade bl.a. i uppdrag att analysera

60

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

om det var lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärme- marknaden och, om det bedömdes lämpligt, föreslå regler för detta. I uppdraget ingick också att analysera konsekvenser för samhälle, företag och miljö av möjlighet till tredjepartstillträde. Utredaren skulle även bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten.

Fjärrvärmeutredningen redovisade i sitt slutbetänkande Fjärr- värme och kraftvärme i framtiden1 bedömningen att ett lagstadgat tredjepartstillträde inte borde införas. Utredaren menade att varken konkurrensskäl, konsumentnytta eller miljöhänsyn talade för att införa en tvångsvis reglerad rätt till tredjepartstillträde. Däremot föreslogs regler där innehavaren av ett fjärrvärmenät skulle åläggas en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. Om de båda parterna skulle anse att de behövde hjälp för att enas föreslogs en möjlighet att ansöka om medling vid en nyinrättad fjärrvärmenämnd. Resultatet av en sådan förhandling som leder till tillträde kan benämnas ”förhandlat tredjepartstillträde”.

Beträffande lämpligheten av ett lagreglerat tredjepartstillträde konstaterade Fjärrvärmeutredningen att det kunde ske i mer eller mindre ingripande form. I utredningen fastställdes att tredjeparts- tillträde oavsett form är tekniskt möjligt, men att det är komplice- rat. Den största tekniska utmaningen bedömdes ligga i att uppnå en lämplig ansvarsfördelning för att upprätthålla balans mellan efter- frågan och produktion i varje lokalt fjärrvärmenät. Utredningen pekade även på problemen med det juridiska skyddet för fjärrvär- meleverantörernas egendom och verksamhet. Ett reglerat tillträde till ett fjärrvärmenät måste anses som ett allmänt intresse för att vara lagligt. Vid utredningens bedömning av lämpligheten av att införa ett lagreglerat tredjepartstillträde framkom att de positiva effekt- erna inte var tillräckliga för ett sådant. I stället förordades en obli- gatorisk förhandlingsskyldighet om tillträde med möjlighet till medling.

Målet med de förslag som utredningen lämnade i form av en ny lag, fjärrvärmelagen (2008:263), var huvudsakligen att förbättra kundernas situation så att de skulle kunna känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen.

1 SOU 2005:33.

61

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

3.1.2 Andra utredningar av betydelse

Utöver Fjärrvärmeutredningen har offentliga utredningar med be- tydelse för energimarknaderna inom EU och i Sverige genomförts inom ramen för den fortsatta reformeringen av el- och gasmarkna- derna och för ökade insatser för att minska energianvändningen.

Regelreformeringar som gäller el- och gasmarknaderna

Arbetet med reformering av el- och gasmarknaderna i Sverige har pågått sedan 1990-talets början. Utvecklingen mot en gemensam nordisk elmarknad präglade den första perioden efter omregler- ingen 1996. Målet för elmarknadspolitiken i dag är att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande elmarknad med effektivt utnyttjande av resurser och effektiv prisbildning som är till gagn för konsumenterna.

Reformeringen av el- och gasmarknaderna i Sverige utgör en del av det arbete som syftar till att skapa en gemensam inre marknad för el och naturgas inom EU.

Våren 2009 antogs ett antal nya regelverk i syfte att vidare- utveckla de europeiska el- och gasmarknaderna. Nya el- och gas- marknadsutredningen har utrett genomförandet av det tredje inre marknadspaketet för el och naturgas i Sverige. Utredningen läm- nade i början av maj 2010 förslag om de ändringar i svensk lagstift- ning som krävs för att genomföra EU:s tredje el- och gasmark- nadsdirektiv.2 Det är betydande ändringar som föreslås i både ellagen och i naturgaslagen. Förutom ett antal konsumentrelaterade bestämmelser i syfte att utöka konsumenternas rättsliga ställning och trygghet3 så föreslås bl.a. bestämmelser i el- och naturgaslagen om att de systemansvariga för överföringssystem ska certifieras av nätmyndigheten. Naturgaslagen ska kompletteras i syfte att fastställa att ett företag som bedriver överföring av naturgas inte får bedriva produktion och/eller handel med naturgas eller annan typ

2 SOU 2010:30.

3 Utformning av avtal i konsumentrelationer, nya och utökade möjligheter till leverantörs- byte, skyldighet för leverantör att aktivt informera om elförbrukning, konsumentklagomåls- hantering m.m.

62

SOU 2011:44 Utgångspunkter – bakgrund

av gas som är tekniskt möjlig och säker att föra in i naturgassystemet4.

Utredningen föreslår också att systemansvaret på naturgas- marknaden utreds mer ingående för att identifiera de regelföränd- ringar som krävs för att möjliggöra en hantering av systemansvaret i enlighet med gasmarknadsdirektivets5 lösning. Regeringen beslu- tade i juni 2010 att tillsätta en utredning som bl.a. har i uppdrag att identifiera nödvändiga förändringar och i förekommande fall före- slå anpassningar i lagstiftning och regelverk för att möjliggöra ett sammanhållet systemansvar vid krav på ägarmässig åtskillnad. Utred- ningen (N 2010:05) ska redovisa sitt arbete senast den 31 maj 2011.

Energieffektiviseringsutredningen

Energieffektiviseringsutredningen6 hade som huvuduppgift att före- slå hur EU:s direktiv om energitjänster och effektiv slutanvändning av energi7 skulle genomföras i Sverige. Utredaren hade även som uppgift att belysa en rad specifika frågor med anknytning till direk- tivets regler.

Utredningen utgick från den principiella utgångspunkten att energieffektiviseringar bör ses i ett systemperspektiv, i meningen att beakta och värdera användningen av primärenergi, istället för att ha ett ensidigt fokus på slutanvänd energi. Det är användningen av primärenergi som avgör hur mycket av jordens resurser som tas i anspråk och därmed också hur stora utsläppen till mark, luft och vatten blir. Utredningen framhåller att styrmedel som införs i möj- ligaste mån bör utformas så att de stödjer systemperspektivet.

I slutbetänkandet Vägen till ett energieffektivare Sverige8 redo- visas att Sverige med stor sannolikhet kommer att nå de mål om energieffektivisering som har ställts upp av EU. Utredningen framhåller dock att det kan finnas skäl att gå längre, då potentialen för lönsamma energieffektiviseringar är större än så. Utredningen föreslår bland annat att förstärkta insatser för energieffektivisering i byggnader och att den offentliga sektorn ska visa vägen genom

4 Prop. 2010/11:70 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas.

6 Energieffektiviseringsutredningen NM 2006:06.

7 Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slut- användning av energi och om energitjänster.

8 SOU 2008:110.

63

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

ambitiösa energieffektiviseringsprogram i första hand inom staten, kommuner och landsting.

I utredningen framhålls fjärrvärmens roll för att bidra till energi- effektivisering. Det konstateras bland annat att fjärrvärme har stor möjlighet ta tillvara resurser, som annars skulle gå förlorade. Utredningen gör bedömningen att både restvärme från industriella processer och från elproduktion kan utnyttjas i större utsträckning än i dag. Utredningen anser att fjärrvärmeföretag på orter där indust- riell eller annan restvärme förloras till omgivningen, ska pröva möj- ligheten att utnyttja denna restvärme innan beslut fattas om annan åtgärd. Det föreslås att en utredning om nyttiggörande av rest- värme bör vara obligatorisk i den miljökonsekvensbeskrivning som måste upprättas när nya anläggningar för fjärrvärmeproduktion ska byggas. Utredningens förslag behandlades i den handlingsplan för energieffektivisering som presenterades i propositionen En samman- hållen klimat- och energipolitik.9

3.2 Fjärrvärmefrågor i EU

Till skillnad från situationen på el- respektive gasmarknaden har EU hittills inte uttalat sig särskilt om fjärrvärmeverksamhet annat än i generella ordalag där utbyggnad av fjärrvärme främst ingår som en del i de åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthus- gaser med påverkan på den globala uppvärmningen. Fjärrvärmefrå- gornas lägre prioritet inom EU bör ses mot bakgrund av att det nästan inte förekommer någon gränsöverskridande handel med fjärrvärme inom EU och att fjärrvärme i de flesta EU-länder utgör en relativt liten del av värmemarknaden. Dessutom är uppvärm- ning, av klimatskäl, inte en lika betydande del av energimarknaden i stort, som är fallet i de nordiska länderna.

Under 2010 har emellertid Europaparlamentet aktualiserat frå- gan om fjärrvärme och dess betydelse inte bara för miljön utan även för samhällsekonomin genom ökad energieffektivitet. I ett förslag från Europaparlamentet understryks att näten för fjärrvärme och fjärrkyla kan bidra till en energieffektiv ekonomi fram till 2050 och betonar att det behövs en tydlig och övergripande strategi för pro- duktion och användning av värme och kyla inom industrin och bostadssektorn. Parlamentet framhåller att strategin bör innehålla en metod för flerbränsleriktmärken (benchmarking) mellan olika

9 Prop. 2008/09:162–163.

64

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

fjärrvärme- och fjärrkylnät, samt att strategin ska bygga på samver- kansvinster mellan sektorer. Parlamentet uppmanar kommissionen att utreda hur näten för fjärrvärme och fjärrkyla kan göras effekti- vare och betonar i detta sammanhang att näten bör vara konkur- rensutsatta. Parlamentet konstaterar att förbättringar av energi- effektiviteten hos fastighetsbeståndet kommer att leda till en mins- kad efterfrågan på värme, vilket man bör ta hänsyn till när fjärr- värmekapaciteten beräknas.

Europaparlamentet anser att det behövs ett starkare fokus för att öka den övergripande energieffektiviteten, framför allt för att minska värmeförluster. Parlamentet kräver därför en översyn av kraftvärmedirektivet för att utöver främjande av högeffektiv kraft- värmeproduktion, även främja mikroanläggningar för kraftvärme, användning av restvärme från industrin samt fjärrvärme och fjärr- kyla. Medlemsstaterna uppmuntras att inrätta ett stabilt och gynn- samt regelverk med ekonomiska incitament i syfte att åstadkomma samordnad planering av efterfrågan på el för uppvärmning och kyl- ning, genom att överväga att ge kraftvärme prioriterad tillgång till elnätet och genom att använda industriell värme och främja använd- ning av högeffektiv kraftvärme, mikroanläggningar för kraftvärme och fjärrvärme i byggnader och finansiera kraftvärme på ett hållbart sätt.

Parlamentet påpekar därutöver att produktion av värme eller kyla skulle kunna ge elnätet ökad flexibilitet under belastningstop- par, så att el kan produceras och värme lagras vid tillfällen då pro- duktionen överstiger de lokala behoven. Europaparlamentet menar att integrerade nät för distribution av el, fjärrvärme och fjärrkyla, i praktiken skulle kunna öka den allmänna energieffektiviteten i mycket betydande grad.

Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att inte bara stödja högeffektiv industriell kraftvärmegenerering, bland annat genom att övergå från fossila bränslen till biomassa, utan också, för de länder som har fjärrvärmeinfrastruktur, att med hjälp av lagstift- ning och lämpliga ekonomiska åtgärder främja användningen av kraft- värme genom att stödja etablering, utbyggnad och upprustning av fjärrvärmesystem.

65

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

3.3 Fjärrvärmens partsförhållande i dag

Såväl denna utredning som den tidigare fjärrvärmeutredningen har som ett av sina mål att stärka fjärrvärmekundernas ställning. Vem som är kund på en fjärrvärmemarknad är inte helt tydligt i alla lägen. I fjärrvärmelagen avses med fjärrvärmekund den som ingått ett avtal om fjärrvärme med ett fjärrvärmeföretag, och med konsu- ment avses fjärrvärmekund som är en fysisk person och som använder fjärrvärme i huvudsak utanför näringsverksamhet.10 Man skiljer således på de som använder fjärrvärme för privat bruk och de som använder fjärrvärme i sin näringsverksamhet. När det gäller fjärrvärmekunder som är konsumenter innehåller lagen tvingande bestämmelser som rör avbrytande av distribution och därpå föl- jande ersättning. Det är således inte möjligt att med bindande ver- kan avtala om sämre villkor än vad lagen anger för denna kund- grupp.

Fjärrvärme är i stor utsträckning en verksamhet riktad till stora förbrukare även om det inte är ovanligt med kunder som är privat- personer. I flerbostadshus är de boende visserligen att betrakta som slutanvändare av fjärrvärmen, men de är inte direkta kunder till fjärrvärmeföretaget. Alla avtal tecknas mellan fastighetsägaren och fjärrvärmeföretaget. Fastighetsägaren är då också den som är att anse som fjärrvärmekund.

I fastigheter med verksamhetslokaler är avtalssituationen att lik- ställa med den som gäller för flerbostadshus. Den enskilde lokal- hyresgästen är som huvudregel inte kund till fjärrvärmeföretaget. Det är fastighetsägaren som är part i avtalsrelationen.

Sett ur den enskilde konsumentens perspektiv, kan denna om- ständighet ofta medföra en mindre påverkansmöjlighet jämfört med marknader för många andra varor och tjänster. Medan en kon- sument på en traditionell marknad kan utöva en viss köparmakt vid missnöje genom att byta tjänsteleverantör eller att helt byta mot någon substituerbar tjänst, så finns mycket sällan dessa möjligheter för en konsument på fjärrvärmemarknaden. Fjärrvärmeföretagens monopol på att leverera värme till sina kunder innebär att konsu- mentens ställning gentemot fjärrvärmeföretaget är svag. En kon- sument kan inte välja vilket fjärrvärmeföretag som ska leverera tjänsterna utan är hänvisad till endast ett fjärrvärmeföretag. En sådan kund kan inte heller utan stora kostnader välja ett annat upp- värmningssystem. Det innebär att en konsument i praktiken är

10 Fjärrvärmelagen 2 §.

66

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

bunden att betala de priser fjärrvärmeföretaget bestämmer. Situa- tionen är likartad för fjärrvärmekunder som inte är konsumenter, men beroende på en sådan kunds storlek kan partsställningen vara mer jämbördig sett ur ett förhandlingsperspektiv. När det gäller kunder inom industrin som förfogar över stora volymer över- skottsvärme kan dessa i vissa fall ha en förhållandevis stark för- handlingsposition i förhållande till fjärrvärmeföretaget. För fjärr- värmeföretag har det historiskt sett varit ett problem att komma åt restvärmen hos industrierna. I dag finns omkring sjuttio samarbeten runt om i landet om leverans av industriell restvärme, mellan industrier och fjärrvärmeföretag, men utrymmet är sannolikt större.

För att säkerställa den rättsliga ställningen för såväl fjärrvärme- kunder som inte är konsumenter som för sådana som är konsu- menter, krävs någon form av kontroll av fjärrvärmeprisernas skä- lighet. Sedan 2007 har fjärrvärmeföretagen särredovisat sin fjärr- värmeverksamhet till tillsynsmyndigheten, Energimarknadsinspek- tionen. Energimarknadsinspektionen har analyserat och kommit fram till att särredovisningen inte är tillräcklig för att komma till- rätta med riskerna för överprissättning och prisdiskriminering. Vidare konstaterar myndigheten att för att komma tillrätta med risken att fjärrvärmekunder betalar oskäliga priser bör en obero- ende granskning och prövning av fjärrvärmepriserna ske, dvs. någon slags prisreglering.11 Energimarknadsinspektionen, har med nuvarande regelverk inga sanktionsmöjligheter gentemot fjärrvär- meföretagen i form av vitesförelägganden men under 2010 har myndigheten för första gången samlat in uppgifter om priser, affärs- och driftförhållanden från företagen. Utifrån denna infor- mation kan förändringar av fjärrvärmepriserna över tiden analyse- ras. Energimarknadsinspektionen bedömer att fjärrvärmekundernas ställning har stärkts sedan fjärrvärmelagen trädde i kraft 2008. Energimarknadsinspektionen har under 2009 och 2010 också tagit fram föreskrifter avseende prisinformation och rapportering av upp- gifter om drift- och affärsförhållanden. Dessa föreskrifter syftar till att bidra till ökad transparens på fjärrvärmemarknaden och därmed stärka kundernas ställning.

Ökad konkurrens i fjärrvärmenäten och större valfrihet anges ofta i debatten vara positivt för kunderna. Öppnande av fjärrvärme- näten innebär också att andra aktörer kan etablera sig på markna- den. Det finns i dag inga lagstadgade rättigheter för en fjärrvärme-

11 Energimarknadsinspektionen (2009b).

67

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

kund att ansluta sig till ett fjärrvärmenät, liksom det inte finns någon skyldighet för fjärrvärmeföretag att ansluta en kund. De rättig- heter och skyldigheter som gäller mellan parterna regleras i huvud- sak på civilrättslig väg genom avtal. Beroende på avtalskonstruk- tionen kan båda parter givetvis åberopa däri förekommande rättig- och skyldigheter. Eventuella tvister kan hänskjutas till allmän dom- stol (eller i vissa fall lösas genom ett skiljeförfarande).

Bruk av standardavtal är vanligt förekommande. Konsument- verket och branschorganisationen Svensk Fjärrvärme har tillsammans förhandlat fram allmänna avtalsvillkor för fjärrvärme till konsumenter. Det är inget tvång för fjärrvärmeföretagen att använda de allmänna avtalsvillkoren men Svensk Fjärrvärme rekommenderar alla sina medlemmar att tillämpa dem.

Oaktat det arbete som lagts ner på att stärka kundernas ställning i förhållande till fjärrvärmebolagen och för att åstadkomma möjlig- heter att på frivillig väg öppna marknaden för tredjepartstillträde så råder alltjämt en uppfattning om obalans i partsförhållandena. Denna synpunkt gör sig starkast gällande avseende förhandlingssituationer när det gäller tillträde till rörledningar som ägs av ett fjärrvärme- företag.

Det finns flera exempel på frivilliga överenskommelser och i de allra flesta fall är samarbetena lyckosamma för båda parter på så sätt att vardera part vinner på ett samarbete. Förhandlingar för att nå en överenskommelse kan se mycket olika ut. I fråga om förhandlingar om tillträde inom fjärrvärmeområdet har det från flera håll gjorts gällande att styrkeförhållandet är ojämnt i många fall. Den leve- rantör som vill få avsättning för t.ex. sin överskottsenergi i form av restvärme har i dagsläget endast en eller möjligtvis ett par alterna- tiva förhandlingsparter/nätägare att vända sig till med sina önske- mål. Redan i detta ligger en otillfredsställande ojämlikhet sett ur ett rent avtalsmässigt perspektiv. Fjärrvärmeföretaget är inte direkt beroende av en extern producents värmeenergi för sin verksamhet, men kan vara intresserad av att ingå ett avtal om leverans ändå om de ekonomiska incitamenten finns. Detta torde gälla även om nätet är i kommunal ägo då även kommunala bolag ska driva sin fjärr- värmeverksamhet enligt affärsmässiga grunder. Producenten torde inte heller vara beroende av att få avsättning för sin restvärme för att kunna bedriva sin verksamhet (även om det i vissa avtals- relationer efter lång tid mer eller mindre utvecklas till ett beroende, dvs. att man anpassar produktion och avkastningskrav etc. till för- utsättningen att restvärmen kan bringas att ge intäkter). Produ-

68

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

centens något ”svagare” ställning i partsförhållandet beror i grunden på att distributionen av fjärrvärme är ett naturligt, oregle- rat, monopol och att det inte finns någon laglig rätt till tillträde till en annan aktörs nät. De potentiella köparna av restvärmen är helt enkelt för få för att man som producent ska kunna begära det pris som man själv anser vara rimligt. Många gånger erbjuds ett pris som restvärmeproducenten anser vara för lågt men om alternativet är att inte alls få avsättning för sin restvärme är det bättre med ett avtal med lågt pris än inget avtal alls. Som ovan nämnts kan också för- hållandet vara det motsatta i vissa fall.

Avtalssituationer som i grunden bygger på möjligheten att fritt förhandla med vem som helst om i princip vad som helst är på flera punkter inskränkt genom de regler som syftar till att skydda dem som har svårt för att själva tillvarata sina intressen på ett effektivt sätt. Många av dessa regler återfinns i de konsumentskyddande regelverken, till vilka fjärrvärmelagen delvis hör. Det finns även andra lagar för att tillvarata en svagare avtalsparts intressen även utom konsumentförhållanden. Lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare syftar till att minska ojämlikhet mellan parter. Vid bedömningen av om ett avtalsvillkor är att anse som oskäligt ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. Vid tillkomsten av fjärr- värmelagen granskades ett relativt stort antal standardavtal av det slag som används när avtal ingås mellan näringsidkare. Utredningen konstaterade att även om avtalsfrihet råder så kan en ekonomiskt starkare part utöva press på den svagare parten. ”Utredningen anser dock att man inte helt kan lita till frivilliga lösningar utan att det också behövs särskild lagstiftning om förbud mot oskäliga villkor i avtal mellan näringsidkare.”12 Så torde fallet många gånger vara än i dag.

3.4 Myndigheter

Såväl vid inrättandet av ett regelverk som vid uppföljning och ut- värdering av detsamma kommer ett flertal olika aktörer att påver- kas på ett eller annat sätt. En av de utgångspunkter man därvid måste ha är vilka de myndigheter är som berörs av en planerad

12 Prop. 1983/84:92.

69

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

reform. På energiområdet13 kan, beroende på vilken situation som avses, ett flertal olika myndigheters medverkan komma att aktuali- seras. Nedan följer en kortfattad översikt över de myndigheter som generellt sett påverkas eller kan komma att påverkas av en ny reglering av fjärrvärmeverksamhet.

3.4.1 Energimarknadsinspektionen

Energimarknadsinspektionen är tillsynsmyndighet och inrättades som en fristående myndighet den 1 januari 2008. Inspektionen var tidigare en självständig del av Statens energimyndighet. Energi- marknadsinspektionen arbetar för att stärka energikundernas ställ- ning och strävar efter att marknaderna för el, fjärrvärme och natur- gas ska fungera så bra som möjligt. Energimarknadsinspektionen ska bl.a. svara för tillsyn över att bestämmelserna om förhandling om tillträde för rörledningar till fjärrvärmenät enligt fjärrvärme- lagen efterlevs. Energimarknadsinspektionen ska verka för att fjärr- värmemarknadernas funktion och effektivitet förbättras samt följa och analysera utvecklingen på fjärrvärmemarknaderna.

Fjärrvärmeföretagen är ansvariga för att redovisa sin verksamhet till inspektionen. Redovisningen består av årsrapport och redovis- ning av drift- och affärsförhållanden. Årsrapporten är en ekono- misk särredovisning för energiföretagens fjärrvärmeverksamhet. Energimarknadsinspektionen publicerar en årsvis sammanställning av de uppgifter som företagen redovisat i årsrapporterna beträf- fande resultat- och balansräkning samt den särskilda rapporten. Tillsynen omfattar i dag inte lagens efterlevnad i dess helhet, utan är begränsad till vissa angivna bestämmelser; prisinformation, avtalsinnehåll, förhandling, underrättelseskyldighet, uppsägning, avbrytande av distribution, redovisning av affärs- och driftsförhål- landen och granskning av årsrapport. Tillsynen omfattar även att kommunala fjärrvärmeföretag efterlever bestämmelserna om undan- tag från lokaliseringsprincipen. I dessa fall avser tillsynen att fjärr- värmeverksamheten utanför den egna kommunen bedrivs i geo- grafisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom den egna kom- munen och att fjärrvärmeverksamheten utanför kommunen bedrivs för att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Därtill kommer

13 Inom vilket fjärrvärmeverksamhet ingår som en del. Lagstiftaren skiljer inte på myndig- hetsåtagandena inom de olika energiverksamheterna.

70

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

att tillsynsmyndigheten har rätt att för tillsynen på begäran få till- gång till handlingar.

För det fall att tillsynsmyndigheten, genom anmälan eller genom eget initiativ blir varse att ett fjärrvärmeföretag inte följer gällande bestämmelser har myndigheten befogenheter att förelägga före- taget att agera på visst sätt och därigenom tvinga fram en rättelse.

3.4.2 Statens energimyndighet

Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för tillförsel och användning av energi och ska verka för att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi. Energimyndighetens över- gripande uppdrag är att verka för att Sveriges energisystem utveck- las till att bli tryggt, ekologiskt och ekonomiskt hållbart. I myndig- hetens uppgifter ingår stöd till forskning, utveckling, spridning och kommersialisering av ny energiteknik och energieffektiva produk- ter samt stöd till företag och kommuner för energieffektivisering. Vidare är Energimyndigheten statistikansvarig myndighet inom energiområdet, förvaltare av det svenska utsläppshandelssystemet, där all försäljning och inköp av svenska utsläppsrätter registreras. Energimyndigheten och Svenska kraftnät har ett delat ansvar för elcertifikatsystemet. Energimyndigheten godkänner anläggningar för tilldelning av elcertifikat, ger förhandsbesked om möjligheterna till godkännande för tilldelning m.m. och har tillsynsansvaret för efterlevnaden av lagstiftningen om elcertifikat. Svenska kraftnät utfärdar elcertifikaten och driver elcertifikatsregister m.m. Energi- myndigheten har även en roll i det nationella arbetet för att främja vindkraften och är ansvarig för åtgärder inom energiområdet i Sverige vid en eventuell energikris.

Energimyndigheten lät 2007–2008 genomföra ett utrednings- arbete i syfte att analysera incitament och styrmedel för ökat utnytt- jande av industriell restvärme som presenterades i rapporten Styr- medel för industriell spillvärme.14

Energimyndigheten finansierar tillsammans med branschorgani- sationen Svensk Fjärrvärme forsknings- och utvecklingsprogram- met Fjärrsyn, som är ett tvär- och mångvetenskapligt samlat pro- gram för forskning och utveckling inom fjärrvärme, fjärrkyla och kraftvärme. Programmet inleddes 2006 och pågår i en andra etapp fram till juli 2013.

14 Energimyndigheten (2008c).

71

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

3.4.3 Fjärrvärmenämnden

Inom Statens energimyndighet finns även Fjärrvärmenämnden som en egen organisatorisk enhet med särskilda uppgifter enligt fjärr- värmelagen. Fjärrvärmenämnden har funnits sedan den 1 juli 2008, då fjärrvärmelagen trädde ikraft15. Nämndens huvudsakliga uppgift är att vara en medlingsfunktion vid förhandlingar mellan fjärrvär- meföretag och fjärrvärmekunder om villkor för fjärrvärmeleverans enligt fjärrvärmelagen.

Nämnden ska även medla vid förhandlingar mellan fjärrvärme- företag och de som vill få tillträde till fjärrvärmeledningar. Nämn- den består av ordförande och vice ordförande som båda är eller har varit ordinarie domare, två partssammansatta ledamöter där en ska vara väl förtrogen med fjärrvärmeföretags förhållanden och en ska vara förtrogen med fjärrvärmekunders förhållanden, samt tre experter som har kunskap om produktion och distribution av fjärrvärme. Dessa experter får inte vara anställda hos något fjärrvärmebolag eller hos någon part på fjärrvärmemarknaden. Nämnden i sin helhet sammanträder månadsvis. Medlingssammanträden bokas in löpande. Utöver parterna deltar ordföranden, en expert och sekreteraren vid medlingssammanträden. Nämnden utses av regeringen för viss tid. Ett medlingsförfarande inför nämnden bygger helt på parternas vilja att komma överens och en medling är avsedd att inledas först då en förhandling om t.ex. avtalsvillkor för fjärrvärme eller om till- träde till rörledningar, har avslutats (utan att ha lett till någon över- enskommelse). Det är således en process i två steg som enbart baseras på parternas egen vilja till överenskommelse. Processen är formlös på så sätt att någon form för medlingen inte anges i för- fattningstext. Förvaltningslagen är dock tillämplig på nämndens hand- läggning varför reglering finns kring de yttre formerna. Nämnden kan inte fatta några formella beslut som binder parterna i ett ärende. Nämnden har således inte rätt att pröva skäligheten i en prishöjning eller ett nekande till tillträde till fjärrvärmenätet. Det finns inte heller någon överklagandemöjlighet eftersom det för detta krävs ett förvaltningsbeslut med rättsverkningar. Nämnden saknar föreskriftsrätt, men torde enligt allmänna förvaltningsrätts- liga grundsatser ha möjlighet att utfärda icke-bindande allmänna råd.

15 Nämndens uppgifter och ansvar finns reglerat i Fjärrvärmelagen (2008:263), Fjärrvärme- förordningen (2008:526), samt i Förordning (2007:1153) med instruktion för Statens energi- myndighet.

72

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

Den omständigheten att nämnden saknar möjlighet att döma i tvister eller initiera utredningar, har gjort att Fastighetsägarna Sverige under hösten 2010 lämnade sin plats som partsrepresentant i Fjärr- värmenämnden. Nämnden saknar därmed representation från kundsidan.

3.4.4 Konkurrensverket

Konkurrensverkets uppgift är att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Konkurrensverkets befogenheter att vidta åtgärder för att komma tillrätta med konkurrensrelaterade problem är avhängigt domstols medverkan. Ett företag som bryter mot något av förbuden i konkurrenslagen(2008:579) kan bli skyldigt att betala konkurrensskadeavgift. Det är Stockholms tingsrätt som, på begäran av Konkurrensverket, beslutar om konkurrensskadeavgift. I de fall företagen medger att de brutit mot konkurrensreglerna kan Konkurrensverket utfärda ett så kallat avgiftsföreläggande.16 Det är frivilligt för företaget att godkänna föreläggandet. Ett godkänt avgiftsföreläggande gäller som en dom. Personer i företagets led- ning – till exempel vd, vice vd eller en styrelseledamot i ett aktie- bolag – kan drabbas av näringsförbud om de har deltagit i en kar- tell. Det är tingsrätten som, på begäran av Konkurrensverket och med stöd av lagen om näringsförbud, kan döma en person till när- ingsförbud. Om ett företag bryter mot något av förbuden i kon- kurrenslagen kan Konkurrensverket ålägga företaget att upphöra med överträdelsen. Åläggandet kan innebära att företaget måste upphöra med att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller något annat som är förbjudet. Det kan också röra sig om exempelvis ett sälj-, rättelse- eller prisåläggande.

Konkurrensverket arbetar med tillämpning av i första hand kon- kurrenslagen och förbättringsåtgärder, kunskap, forskning, inter- nationellt arbete och samverkan inom sina verksamhetsområden.

Konkurrensverket bedömer normalt inte om ett pris är rimligt i det enskilda fallet eller inte utan fokuserar i sin verksamhet på ärenden som har ett generellt intresse. Frågan om prissättning av fjärrvärme utgör ett missbruk av dominerande ställning är ofta av generellt intresse. Därmed kan ingripande ske mot en prissättning

16 Det betyder att Konkurrensverket inte behöver gå till domstolen för att begära konkur- rensskadeavgift i ärenden där parterna är överens.

73

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

som innebär att ett företag missbrukar sin dominerande ställning på marknaden. Konkurrensverket granskar generellt sett dock inte skäligheten i fjärrvärmepriserna. Fjärrvärme är, åtminstone avse- ende distributionen, ett naturligt monopol. Det finns bara ett fjärr- värmeföretag som distribuerar hetvatten inom respektive lokalt ledningsnät. På marknader med naturliga monopol är det i nor- malfallet inte möjligt att fullt ut åstadkomma en fungerande kon- kurrens enbart genom konkurrensrättslig reglering. Konkurrens- verket har i flera rapporter och yttranden uppmärksammat fjärr- värmepriserna och förhållanden på fjärrvärmeområdet som är negativa från konkurrenssynpunkt. Konkurrensverket har därför i olika sammanhang framfört att en förhandsreglering av slutkunds- priserna behövs för att skydda fjärrvärmekunderna mot oskäliga priser och för att öka kundnyttan på fjärrvärmemarknaden.17

Ett av de fall som Konkurrensverket granskat rörde ett rabatt- system vid köp av fjärrvärme. Linde Energi erbjöd under år 2000 sina kunder rabatt på fjärrvärme, förutsatt att de också köpte el från företaget. Konkurrensverket granskade rabattvillkoren och fann att Linde Energi utnyttjade sin dominerande ställning på marknaden för fjärrvärme. Genom rabattsystemet diskriminerade Linde Energi fjärrvärmekunder som valde att köpa sin el från en konkurrerande elleverantör samtidigt som rabattsystemet innebar att konkur- rensen på elmarknaden begränsades. Konkurrensverket ålade därför Linde Energi i december 2000, vid vite av en miljon kronor, att upphöra med att tillämpa rabattsystemet.

Konkurrensverket öppnade i oktober 2007 ett egeninitierat ärende18 för att utreda huruvida AB Fortum Värme i strid med konkur- renslagen19 gjort sig skyldigt till missbruk av dominerande ställning genom att påtvinga sina fjärrvärmekunder i Stockholmsområdet oskäliga försäljningspriser (överprissättning). Konkurrensverket valde att granska Fortum Värme mot bakgrund av att företaget är den största fjärrvärmeaktören i Sverige och verksamt på den största svenska fjärrvärmemarknaden, Stockholm. Fortum Värme hade, när Konkurrensverket inledde sin granskning, ett fjärrvärmepris gentemot slutkunder i Stockholm som enligt den årliga s.k. Nils Holgerssonundersökningen20 låg bland de allra högsta i Sverige.

17 Se t.ex. Konkurrensverket (2009).

18 Dnr 521/2007.

19 2 kap. 7 §.

20 Den s.k. Nils Holgersson-gruppen med representanter för HSB Riksförbund, Hyresgäst- föreningen Riksförbundet, Riksbyggen, SABO och Fastighetsägarna Sverige har årligen

74

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

Prisökningarna på fjärrvärme i Stockholm hade också varit avsevärt högre än för genomsnittsföretaget i Nils Holgerssonundersökning- arna. Konkurrensverket hade därutöver mottagit ett klagomål på Fortum Värme från Fastighetsägarna Stockholm som bl.a. rörde prissättningen av fjärrvärme i Stockholms stad. Sammantaget fann emellertid Konkurrensverket i sitt beslut, som meddelades i november 2010, att det inte förelåg skäl att fortsätta granskningen, särskilt mot bakgrund av de åtgärder som Fortum Värme redan vidtagit och de ytterligare åtgärder som bolaget hade för avsikt att vidta. Åtgärderna bedömdes komma att stärka kundernas ställning.

3.4.5 Konsumentverket

Konsumentverket är den myndighet som har ansvar för konsu- mentfrågor. Myndigheten ansvarar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. Myndig- heten ska se till att konsumenter har tillgång till information som ger dem möjlighet att göra aktiva val om ingen annan myndighet har den uppgiften, och stärka konsumenternas ställning på mark- naden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genom- föra branschöverenskommelser och insatser på standardiserings- området. Inom energiområdet har myndigheten gjort överenskom- melser med olika branscher, enligt avtalsvillkorslagen (1994:1512). På området för fjärrvärme har en överenskommelse träffats som gäller leverans av fjärrvärme som används för enskilt bruk och där konsumenten äger fjärrvärmecentralen. Dessa avtalsvillkor, som i sin senaste version gäller från 1 februari 2010 innebär i korthet att, om det är möjligt för fjärrvärmeleverantören, bör kunden faktureras efter sin faktiska förbrukning. Leverantören måste läsa av kundens mätare minst en gång per år och då ska kunden också få en avstämningsfaktura. Om fjärrvärmeleverantören inte läst av mätaren inom 12 månader och det i efterhand visar sig att kunden betalat för lite har denne rätt till en sänkning av priset med 15 procent på mellanskillnaden mellan det faktiskt förbrukade och det betalade. Kunden betalar alltid för sin förbrukade fjärrvärme i efterskott. I normala fall ska kunden ha 30 dagar på sig att betala men om fjärrvärmen faktureras på avlästa mätvärden eller tillsam- mans med elräkningen gäller 15 dagars betalningsfrist. Förfallo-

presenterat avgiftsrapporten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige. I rapporten jäm- förs avgifter för el, VA, renhållning och fjärrvärme i Sveriges kommuner.

75

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

dagen för när räkningen ska vara betald bör infalla efter den 27:e i varje månad. Kunden har rätt att begära månadsfakturering. Ett tidsbundet avtal med särskilda villkor får inte ändras under bindnings- tiden. Prisändringar får normalt sett bara göras en gång per år.

Myndigheten får meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris enligt prisinformationslagen.

3.4.6 Allmänna reklamationsnämnden

Allmänna reklamationsnämnden prövar tvister mellan konsumen- ter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som näringsidkaren har tillhandahållit konsumenten (konsument- tvister). Vidare ingår i myndighetens uppgifter att pröva tvister om skadestånd mellan fysiska personer och juridiska personer eller enskilda näringsidkare, om den fysiska personens anspråk på skade- stånd helt eller delvis kan komma att omfattas av motpartens ansvars- försäkring och skadan inte uppkommit i samband med den fysiska personens näringsverksamhet. Myndigheten rekommenderar också lösning av tvister. Myndigheten får pröva konsumenttvister mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare, s.k. grupptalan. En grupptalan innebär att nämnden prövar en tvist mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare, om det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot näringsidkaren på väsentligen lik- artade grunder. Prövningen måste vara motiverad från allmän syn- punkt. En grupptalan prövas vanligtvis efter anmälan av Konsum- entombudsmannen (KO). Nämndens beslut i ett sådant ärende anses omfatta alla de konsumenter som har väsentligen likartade anspråk mot näringsidkaren. Varje enskild konsument behöver därför inte göra någon egen anmälan till nämnden. Nämnden fick under 2010 in en grupptalan rörande fjärrvärmeleverans. Anmälan gjordes av KO och riktade sig mot Hammarö Energi AB. KO gjorde gällande att bolaget inte har rätt att ta ut en avgift för admi- nistrationskostnader för vissa av sina fjärrvärmekunder, eftersom detta inte reglerats i parternas avtal. Nämnden fattade beslut den 14 mars 2011.21 I sitt beslut konstaterar nämnden att Hammarö Energi AB, i strid med vad som avtalats, tagit betalt för bolagets ökade administrationskostnader. Nämnden uttalar att bolaget borde ha kunnat förutse de ökade kostnaderna redan då avtalen ingicks.

21 Dnr 2010-4253.

76

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

Nämnden rekommenderar bolaget att betala tillbaka respektive avstå från att kräva in betalning för dessa administrationskostnader.

3.4.7 Boverket

Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och förvaltning av bebyggelsen och för boendefrågor. Verket ansvarar också för den centrala administrationen av statliga stöd inom sitt verksamhetsområde. Boverkets verksamhet styrs av flera regelverk, till exempel plan- och bygglagen och miljöbalken. I de energipolitiska mål som gäller för myndigheten ingår bl.a. att en god hushållning med energi i bebyggelsen och särskilt minskad användning av el för uppvärmning av bostäder och lokaler ska främjas, liksom användningen av solvärmeteknik för uppvärmning av bostäder och lokaler.

Boverket har en viktig funktion på energiområdet genom att man ansvarar för att ta fram och kontinuerligt uppdatera de natio- nella byggreglerna för att de ska anpassas till ändrade krav. Bygg- reglerna omfattar bl.a. regler för energihushållning i byggnader. De gällande byggreglerna ställer krav på en byggnads specifika energi- användning, som fås fram genom att dividera energianvändningen med byggnadens golvarea (kWh per kvadratmeter och år). Kravet på byggnadens specifika energianvändning varierar beroende på om det är bostad eller lokal, om elvärme används eller inte och i vilken klimatzon byggnaden är belägen. Avsikten är att energikraven ska skärpas successivt för att nå energieffektiviseringsdirektivets besparings- mål. Boverkets myndighetsutövning får härigenom ett genomslag på det framtida uppvärmningsbehovet.

3.5 Fjärrvärmelagen och fjärrvärmeförordningen

Som ett resultat av fjärrvärmeutredningens arbete trädde fjärrvär- melagen ikraft den 1 juli 2008. Därmed infördes en skyldighet för fjärrvärmeföretag att förhandla med en enskild fjärrvärmekund om vissa avtalsvillkor för fjärrvärme.

Fjärrvärmelagen innehåller bestämmelser som syftar till att stärka fjärrvärmekundernas ställning och öka insynen i fjärrvärme- verksamheterna. Bestämmelser av offentligrättslig karaktär, såsom

77

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

uppgiftsskyldighet avseende drifts- och affärsförhållande i fjärr- värmeverksamhet finns också. I fjärrvärmelagen görs också ett undan- tag med vissa begränsningar från den i kommunallagen stadgade lokaliseringsprincipen, vilket medför att ett kommunalt företag får bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Det ställs även krav på att ett kommunalt bolag som bedriver fjärrvärme- verksamhet tillämpar affärsmässiga principer.22 Självkostnadsprinci- pen får således inte tillämpas.

Fjärrvärmelagen syftar, enligt förarbetena,23 till att stärka fjärr- värmekundernas ställning och att öka insynen i en fjärrvärmeverk- samhet. Bestämmelserna i lagen avser främst förhållandet mellan ett fjärrvärmeföretag och en fjärrvärmekund. Det finns dock i lagen en särskild bestämmelse som tar sikte på möjligheten att få tillträde till fjärrvärmenät för annan än nätägaren.

37§

Om ett fjärrvärmeföretag får en begäran om tillträde till rörledning- arna från någon som vill sälja värme till fjärrvärmeverksamheten eller använda ledningarna för distribution av värme, ska fjärrvärmeföreta- get förhandla om tillträde med den som gjort begäran. Skyldigheten att förhandla innebär att fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det.

Om någon överenskommelse inte kan träffas om tillträde, ska fjärrvärmeföretaget ange skälen för att tillträde inte medges.

Om någon vill få tillträde till fjärrvärmeledningar för att distribuera värme till en kund eller för att sälja värme till fjärrvärmeverksamhet kan denne vända sig till det fjärrvärmeföretag som förfogar över ledningarna och be om tillträde. Härvid gäller således en förhand- lingsskyldighet för fjärrvärmeföretaget. Ett tillträde som tillkom- mit genom ett sådant förfarande är vad man brukar kalla för ett förhandlat tredjepartstillträde. I förarbetena till bestämmelsen angavs att en sådan förhandlingsskyldighet i kombination med skyldig- heten att ange skälen till nekat tillträde, medför att en fjärrvärme- leverantör inte slentrianmässigt kan säga nej till en begäran om till- träde. Vidare angavs att fjärrvärmeföretaget under en förhandling

22 Fjärrvärmelagen 38–39 §§.

23 Prop. 2007/08:60.

78

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

får tillfälle att göra en ordentlig analys av de ekonomiska och tekniska förutsättningarna samt lämpligheten av att medge tillträde. Detta bedömdes öka möjligheterna för parterna att nå en överens- kommelse om tillträde. De skäl som angavs motivera en förhand- lingsskyldighet om tillträde för distribution av värme ansågs även gälla ifråga om en skyldighet för ett fjärrvärmeföretag att förhandla om tillträde för att sälja värme till fjärrvärmeverksamheten. Det betonas dock att förhandlingsskyldigheten inte innebär någon skyldighet att komma överens. Om överenskommelse inte kan nås åligger det däremot fjärrvärmeföretaget att ange skälen till varför tillträde inte medges. Den lagstadgade rätt till medling vid strand- ade förhandlingar som ges i förhållandet fjärrvärmeföretaget och fjärrvärmekunden omfattar emellertid inte strandade förhandlingar om tillträde. I stället ges en sådan möjlighet i fjärrvärmeförord- ningen(2008:526).

3.5.1 Tillsynsuppgifter enligt fjärrvärmelagen

Målet med regeringens värmemarknadspolitik är att genom ökad genomlysning stimulera till konkurrens och högre effektivitet. Energimarknadsinspektionen ska bidra till detta mål genom att bl.a. analysera utvecklingen på fjärrvärmemarknaden i relation till kon- kurrerande uppvärmningsalternativ. Detta arbete har årligen sedan 2001 redovisats till regeringen i publikationen Uppvärmning i Sverige.24 Energimarknadsinspektionen följer utvecklingen på fjärr- värmemarknaden och lämnar förslag på hur marknaderna och dess regelverk kan utvecklas.

Myndighetens huvudsakliga uppgifter rörande fjärrvärmemark- naderna är att utöva tillsyn över fjärrvärmeföretagen. Tillsynen innebär bl.a. granskning av fjärrvärmeföretagens ekonomiska sär- redovisning. Myndigheten redovisar också företagens priser vilket gör att kunderna kan jämföra vad fjärrvärmen kostar i hela landet. Energimarknadsinspektionen följer fjärrvärmesektorns prisutveck- ling och konkurrenssituation i jämförelse med andra alternativ på värmemarknaden. Energimarknadsinspektionens tillsynsområden enligt fjärrvärmelagen omfattar prisinformation, redovisning av affärs- och driftförhållanden, avtal, underrättelse- och förhandlingsskyl-

24 Uppdraget utfördes 2001–2007 av Energimyndigheten och redovisades i den årliga publika- tionen Värme i Sverige. Från och med 2008 utförs uppdraget av Energimarknadsinspek- tionen i samarbete med Energimyndigheten och redovisas årligen i publikationen Uppvärm- ning i Sverige.

79

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

dighet, uppsägning, förhandling om tillträde till rörledningar, undan- tag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärmeföretag, samt avbrytande av distributionen vid avtalsbrott och av säkerhets- skäl.

Tillsynen avseende förhandlingsskyldigheten omfattar förhand- ling med en kund om villkor för fjärrvärmeleverans. Ett fjärrvärme- företag är skyldigt att förhandla med en fjärrvärmekund om viktiga villkor för fjärrvärmeleveransen. Det kan gälla t.ex. pris, kapacitet eller ändring av avtalsvillkor. En förhandling ger möjlighet till in- formationsutbyte och kan motverka obalansen i styrkeförhållandet mellan leverantör och kund. För det fall en förhandling inte mynnar ut i en överenskommelse finns en möjlighet till medling av Fjärr- värmenämnden. Fjärrvärmeföretagen har därför även en skyldighet att underrätta kunderna om möjligheten att begära förhandling och om att ansöka om medling.

Likaså omfattar tillsynen förhandling om tillträde till rörledningar. Den tillsyn som Energimarknadsinspektionen hittills har utövat sedan fjärrvärmelagens tillkomst, omfattar ett tiotal ärenden. Energi- marknadsinspektionen har ännu inte meddelat något föreläggande enligt fjärrvärmelagen. Ärenden som har väckts vid myndigheten har lösts genom att företagen rättat sig efter lagen och ärendena har därför avskrivits. Ärendena har rört bl.a. skyldigheten att informera om ensidiga avtalsändringar minst 60 dagar i förväg, skyldigheten att underrätta om rätten till förhandling etc., förhandlingsskyldig- heten och rätten att säga upp ett avtal utan kostnader.

3.5.2 Fjärrvärmenämndens verksamhet

När det gäller nämndens specifika uppgifter angavs i förarbetena bl.a. att om ett fjärrvärmeföretag och en fjärrvärmekund inte kan nå en överenskommelse så förutsattes detta bero på att det är svårt för en fjärrvärmekund att tillvarata sina intressen i en förhandling med fjärrvärmeföretaget, liksom det är en svårighet för kunden att bedöma rimligheten i de förhandlingsförslag som fjärrvärmeföreta- get presenterar. Det angavs även kunna bero på att fjärrvärmeföre- taget inte medverkar till förhandlingen. En medling skulle då hjälpa parterna att komma överens. Medlarens roll var inte tänkt att ta ställning till den tvistiga frågan utan att hjälpa till att lyfta fram relevant information för att ge ett bättre underlag för att bedöma bl.a. skäligheten i företagets villkor. Medlingen skulle på så sätt

80

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

bidra till att överbrygga det kunskapsövertag som företaget har i för- hållande till kunden. Motivuttalandena tar således sikte på i första hand kundens svagare ställning i relationen. Vidare anges att fjärr- värmeföretagen genom förhandlingsskyldigheten förhindras att slen- trianmässigt säga nej till begäran om tillträde. Nämnden kan medla i följande fall:

• om en kund begär förhandling om priset för fjärrvärme eller om kapaciteten hos en anslutning till fjärrvärmeverksamheten,

• om företaget gjort en ensidig ändring av avtalsvillkoren till kun- dens nackdel,

• om någon begärt att få tillträde till rörledningarna för att sälja värme till fjärrvärmeverksamheten eller använda ledningarna för distribution av värme.

Sökande kan vara såväl privatpersoner som bostadsrättsföreningar, ekonomiska föreningar, samfällighetsföreningar, fastighetsbolag och andra bolag.

Nämnden får meddela de förelägganden som behövs för med- lingsuppgiften.25 Ett föreläggande får förenas med vite. Föreläggan- den kan avse, betalning av ansökningsavgift, komplettering av ansökan, frågor om prissättning m.m. Nämnden har sedan starten i juli 2008, utfärdat cirka 30 förelägganden, men inga förelägganden har förenats med vite. Under 2010 har inga förelägganden med- delats. Sedan den 1 juli 2008 har cirka 60 ärenden handlagts av nämnden. Nämnden har beviljat 27 ansökningar om medling. Dessa har huvudsakligen avsett prisvillkor och överenskommelse har upp- nåtts i 15 av medlingarna. Ingen ansökan om medling avseende tillträde till rörledningar har kommit till nämnden. Det anförs från parterna olika skäl för att ingen ännu lämnat någon ansökan om tillträde till rörledningar, till exempel att partsförhållandena är ojämna, att parterna inte vill visa sina kalkyler och att det är fruktlöst att ingå i en medling utan fastställda nättariffer. Det bedöms även finnas en rädsla för att störa pågående samarbeten och riskera att försvåra andra avtalsrelationer mellan parterna.26

25 Fjärrvärmelagen, § 16.

26 Presentation av Fjärrvärmenämndens sekreterare Camilla Rosenberg vid expertgruppsmöte i utredningen 2010-05-03.

81

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

3.5.3 Särskild lagstiftning för kommunala bolag

Fjärrvärmeverksamhet kan drivas i kommunal regi, antingen genom kommunal förvaltning eller genom bolag. För kommunal verksam- het i allmänhet som bedrivs i bolagsform gäller i huvudsak kom- munallagens (1990:900) generella regler. En verksamhet som be- drivs av en kommun i företagsform konkurrerar många gånger med privata aktörer. Genom den begränsning som bl.a. lokaliserings- principen utgör kan de kommunala företagen inte bygga upp en sådan organisation och ställning på marknaden att man förmår konkurrera med de privata aktörerna. Omvänt kan verksamhet som kommuner bedriver i företagsform utgöra ett konkurrenshinder för den privata aktören, som i värsta fall kan hindras från att bedriva sin verksamhet. Orsaken är att verksamheten inte bedrivs på samma villkor. Den privata aktören är beroende av ett överskott, medan den kommunala verksamheten inte har samma krav på att generera överskott till sina ägare även om undantag från den s.k. självkostnadsprincipen medges. I fråga om fjärrvärmeverksamhet görs emellertid undantag från några av kommunallagens centrala bestämmelser; lokaliseringsprincipen respektive självkostnadsprincipen. Från lokaliseringsprincipen har i fjärrvärmelagen gjorts undantag som innebär en möjlighet att bedriva verksamheten utanför den kommunala gränsen under förutsättning att det sker i geografisk närhet till verksamheten och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrverksamhet. Från självkostnadsprincipen har i fjärrvärmelagen införts en skyldighet att bedriva verksamheten enligt affärsmässiga grunder. Till detta kommer också det faktum att all företagsverk- samhet – vare sig det rör sig om privata företag eller offentliga aktörers verksamhet – står under den kontroll som skapas av konkurrens- lagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan före- tag respektive mot missbruk av dominerande ställning. Det finns emellertid en viss motsättning mellan konkurrenslagen och kom- munallagen. Lagarna har olika syften och dessa är inte alltid för- enliga. Kommunallagens kompetensbestämmelser syftar till att till- godose allmänna nyttigheter utan inslag av vinstintresse, medan konkurrenslagstiftningen tar sikte på att reglera förhållanden inom näringslivet. Frågor om prissättning har också olika utgångspunkt; enligt kommunallagen ska priserna inte vara för höga, enligt kon- kurrenslagen kan det vara en lagöverträdelse att hålla för låga priser.

Fjärrvärmeverksamhet som bedrivs i kommunal förvaltning omfattas av den nu gällande fjärrvärmelagen eftersom lagen om-

82

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

fattar fjärrvärmeföretag och med sådant avses juridisk person som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Däremot är en kommunal förvalt- ning inte sådant kommunalt bolag som avses i kommunallagen, varför fjärrvärmelagens bestämmelser om undantag från självkostnads- principen och lokaliseringsprincipen inte är tillämpliga på fjärrvärme- verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. Dessa ska således tillämpa såväl självkostnadsprincipen som lokaliseringsprincipen.

3.6 Klimat- och energipolitiska mål

En övergripande målsättning för den svenska energipolitiken har länge varit att skapa villkor för en effektiv och hållbar energi- användning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. I regeringens proposi- tion En sammanhållen klimat- och energipolitik27 konstateras att klimatförändringarna är en av vår tids största utmaningar och att Sverige ska visa ledarskap för att möta utmaningen både internatio- nellt och genom de åtgärder som görs i Sverige, genom att driva en framsynt och kostnadseffektiv klimatpolitik som syftar till att minska utsläppen både nationellt och internationellt.

Den svenska energipolitiken – och därmed även basen för kli- matpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som energi- samarbetet i EU, som strävar efter att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. De mål som ställs upp för den svenska energipolitiken till 2020 är

• 50 procent förnybar energi,

• 20 procent effektivare energianvändning och

• 40 procent minskning av utsläppen av klimatgaser.

Det klimatpolitiska målet innebär att de svenska utsläppen av växt- husgaser bör minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990 års utsläpp. Målet avser utsläpp av klimatgaser inom den icke hand- lande sektorn och innebär en minskning av utsläppen med 20 mil- joner ton i förhållande till 1990 års nivå. För de verksamheter som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bestäms minskningen av utsläppen gemensamt på EU-nivå inom ramen för handelssystemets regler. EU-länderna har enats om att minska ut- släppen i handelssystemet med 21 procent mellan 2005 och 2020.

27 Prop. 2008/2009:162–163.

83

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

Detta mål gäller för hela den handlande sektorn i EU och fördelas inte på medlemsstaterna.

EU:s mål för utsläppsminskningar utanför handelssystemet är en minskning med 10 procent fram till 2020 jämfört med 2005. Dessa utsläppsminskningar ska fördelas med utgångspunkt i respek- tive medlemsstats BNP per capita. Ansvarsfördelningen innebär att Sverige ska minska utsläppen från verksamheter utanför handels- systemet med 17 procent fram till 2020 jämfört med 2005, vilket motsvarar en minskning med cirka 25 procent jämfört med 1990. Det svenska klimatpolitiska målet är således en skärpning utöver de krav som läggs på Sverige från EU.

Beträffande de långsiktiga prioriteringarna för energipolitiken framhålls att

• användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas till 2020 genom betydande energieffektiviseringar inom hushåll och industri och genom att fjärrvärme och kraftvärme ger möjlighet till att ta tillvara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets energiresurser så effektivt som möjligt.

• kraftvärme, vindkraft och övrig förnybar kraftproduktion till- sammans bör svara för en betydande del av elproduktionen, bland annat genom att certifikatsystemet för förnybar elpro- duktion ska vidareutvecklas. Elcertifikatsystemet beskrivs i avsnitt 3.7.3.

3.7 Klimat- och energipolitiska styrmedel

3.7.1 Energiskattesystemet

Beskattningen av bränslen för värmeproduktion är olika beroende på om produktionen sker i industrin, i fjärrvärmeverk eller i kraft- värmeverk.

EU:s energiskattedirektiv lägger fast vissa ramar för hur med- lemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Huvudregeln för bränslen är att medlemsstaterna ska ta ut en skatt som minst uppgår till de minimiskattenivåer som finns fast- ställda. De svenska koldioxid- och energiskatterna är normalt betyd- ligt högre än direktivets minimiskattenivåer. Utöver koldioxidskatt och energiskatt tas i Sverige också ut svavelskatt på svavelhaltiga bränslen.

84

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

Principerna för den svenska skattelagstiftningen på miljö- och energiområdet har sedan länge varit att förorenaren ska betala för sin miljöpåverkan. Skatt på utsläpp av koldioxid och svavel infördes redan 1991. Av konkurrensskäl är emellertid tillverkningsindustrin undantagen från energiskatt på bränslen och har även nedsatt kol- dioxidskatt. Fjärrvärmeföretag har också stora lättnader i den mån bränslet förbrukas för kraftvärmeproduktion. Vid annan värme- produktion betalar fjärrvärmeföretagen i princip full skatt.

Nedsättningen av skatten för värmeproduktion i tillverknings- industrin och i kraftvärmeverk innebär att de är helt undantagna från energiskatt och har en nedsatt koldioxidskattenivå till 21 pro- cent av normalskattenivån (105 öre per kilogram) utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter och till 15 procent inom handels- systemet. Bränslen som förbrukas för produktion av el beskattas inte i produktionsledet, utan en energiskatt på all el, oavsett ursprung, tas ut vid leverans till kund.

Energiintensiva företag utanför handelssystemet har möjlighet till ytterligare skattenedsättning genom den så kallade 0,8-pro- centsregeln. Den innebär att för företag där koldioxidskatten över- stiger 0,8 procent av försäljningsvärdet sätts det överskjutande beloppet ned till 24 procent av den skatt som annars skulle betalas.

För att uppnå konkurrensneutralitet mellan leverans av fjärr- värme som produceras i hetvattenpannor och egen värmeproduk- tion i tillverkningsindustrin finns möjlighet till återbetalning av skatt för fjärrvärmens industrileveranser, som gör att fjärrvärme- leverantörer får tillbaka mellanskillnaden mellan full skatt och industrins skatt.

Energiskatten på el, som tas ut vid förbrukningen av el, är väsent- ligt lägre för tillverkningsindustrin, 0,5 öre per kWh, än för fjärr- värmeföretag, vilka betalar full energiskatt på 28,3 öre per kWh28.

3.7.2 Nytt system för energi- och koldioxidskatt på bränslen

I klimatpropositionen aviserade regeringen åtgärder på miljö- och energiskatteområdet som syftar till att förbättra effektiviteten i den förda miljö- och energipolitiken. Dessa åtgärder är i dag införda genom antagande av regeringens proposition Vissa punktskatte-

28 Skatt på elektrisk kraft 2011 för huvuddelen av landets kommuner. Samtliga kommuner i Jämtlands, Norrbottens och Västerbottens län samt kommunerna Ljusdal, Torsby, Sollefteå, Ånge och Örnsköldsvik har emellertid reducerad elskatt. År 2011 uppgår den reducerade elskatten till 18,7 öre per kWh.

85

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

frågor med anledning av budgetpropositionen 2010.29 Förändringarna genomförs i två steg, 2011 och 2015.

Förändringen innebär bland annat en samordning mellan den svenska koldioxidskatten och EU:s utsläppshandelssystem. Utsläpp av koldioxid från svenska anläggningar som ingår i handelssystemet regleras på EU-nivå och bör därför i princip inte bli föremål för tillkommande nationella styrmedel i syfte att minska koldioxid- utsläppen. Koldioxidskatten slopas därför för bränslen som för- brukas i industri som omfattas av handel med utsläppsrätter. Kol- dioxidskatten för bränslen som förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom handelssystemet sänks från 15 procent till 7 procent av den generella koldioxidskattenivån. För att bränsleförbrukning för pro- duktion i kraftvärmeverk ska vara berättigad till skatteavdrag måste elverkningsgraden vara minst 15 procent.

Förändringarna i skattessystemet för koldioxidskatt innebär för uppvärmning i industrin utanför handelssystemet med utsläpps- rätter att skatten höjs från tidigare 21 procent till 60 procent av den generella koldioxidskattenivån 2015. I ett första steg höjs skatten till 30 procent 2011.

De nya skattereglerna innefattar även att 0,8-procentsregeln fasas ut i två steg. Det första steget tas 2011 genom att begräns- ningsnivån höjs från 0,8 procent till 1,2 procent av försäljningsvär- det. Därefter slopas regeln helt 2015.

Vad gäller energiskatten på bränslen genomförs en omläggning som innebär att fossila uppvärmningsbränslen beskattas efter energi- innehåll i förhållande till energiskattesatsen för eldningsolja. Änd- ringen innebär höjning av energiskatten för kol, gasol och naturgas. Energiskatt införs på fossila bränslen för uppvärmning där energi- skatten i dag är noll, dvs. bland annat inom industrin och för värme- produktion i kraftvärmeverk. Energiskatten inom dessa sektorer sätts dock till en lägre nivå än inom övriga sektorer. Den lägre energiskattenivån uppgår till 30 procent av den generella energi- skattenivån från och med 2011.

Koldioxid- och energiskatter för uppvärmningsbränslen enligt det tidigare och det nya skattesystemet finns sammanfattade i Tabell 3.1.

29 Prop. 2009/10:41.

86

SOU 2011:44 Utgångspunkter – bakgrund

Tabell 3.1	Koldioxidskatt och energiskatt för uppvärmningsbränsle
	Tidigare skattesystem			Nytt skattesystem1
	Före 2011		Införs 2011		Införs 2015
	CO2-skatt,	Energi-	CO2-skatt,	Energi-	CO2-skatt,	Energi-
	öre/kg	skatt,	öre/kg	skatt,	öre/kg	skatt,
		öre/kWh		öre/kWh		öre/kWh
Utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter
Hushåll, service m.m.	105	1–8	105	8	Ingen	Ingen
					ändring	ändring
Industri m.m.	105*21 %	0	105*30 %	8*30 %	105*60 %	Ingen
						ändring
Inom EU:s handelssystem för utsläppsrätter
Industri	105*15 %	0	0	8*30 %	Ingen	Ingen
					ändring	ändring
Värmeproduktion i	105*15 %	0	105*7 %	8*30 %	Ingen	Ingen
kraftvärmeverk					ändring	ändring
Annan	105*94 %	1–8	105*94 %	8	Ingen	Ingen
värmeproduktion					ändring	ändring

1 En omräkning av koldioxid- och energiskatterna görs årligen på grundval av prisutvecklingen (indexering).

Källa: Prop. 2009/10:41 Vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen för 2010.

Den förändrade beskattningen påverkar både industrin och fjärr- värmeföretag som levererar fjärrvärme till industrier inom EU:s handelssystem för utsläppsrätter. De återbetalningar av skatt som fjärrvärmeleverantören kan erhålla för industrileveranser, oavsett om industrikunden är med i handeln eller inte, motsvarar de som ger en skattekostnad i nivå med den högre skatten hos industrier utanför EU:s handelssystem. Detta är en stor konkurrensnackdel för fjärrvärme som produceras utan elproduktion, dvs. i hetvatten- pannor, vid leveranser till handlande industrier.

En ytterligare faktor som påverkar värmeproduktionskostna- derna i den handlande industrin respektive i fjärrvärmeföretag är tilldelningen av utsläppsrätter. Den handlande industrin får nor- malt, på grund av konkurrensskäl gentemot utomeuropeisk indu- stri, högre tilldelning av utsläppsrätter än vad energiföretag får. Den risk detta i kombination med skilda skattevillkor innebär, är att de delar av den handlande industrin som är anslutna till fjärr- värme på sikt får incitament att anordna egen värmeförsörjning.

87

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

3.7.3 Elcertifikatsystemet

Elcertifikatsystemet, som infördes genom lagen (2003:113) om elcer- tifikat den 1 maj 2003, har som syfte att bidra till att öka den förny- bara elproduktionen och minska utsläppen av växthusgaser. Elcerti- fikatsystemet är ett marknadsbaserat stödsystem som ska gynna elproduktion från förnybara energikällor på ett kostnadseffektivt sätt och som avses användas till och med 2035. Målet med elcertifi- katsystemet är att användningen av el från förnybara energikällor ska öka med 25 TWh från 2002 års nivå till 2020.

Elcertifikatsystemet innebär att producenter av förnybar el får ett elcertifikat för varje producerad MWh el. Genom att sälja elcer- tifikaten får producenterna en extra intäkt utöver intäkten från elförsäljningen, vilket ska skapa bättre ekonomiska villkor för elproduktion från förnybara energikällor. Efterfrågan på elcertifikat skapas genom att alla elleverantörer (elhandelsföretag) samt vissa elanvändare är skyldiga att köpa elcertifikat motsvarande en viss andel av sin elförsäljning eller elanvändning, en så kallad kvotplikt. Kvotplikten innebär att efterfrågan på förnybar el och elcertifikat ökar.

Kvotens storlek varierar mellan åren. År 2003, som var året då elcertifikatsystemet introducerades, var kvotplikten 7,4 procent. Sedan dess har kvotplikten ökat successivt och 2011 och 2012 är kvotplikten 17,9 procent.30 År 2020 nås toppen i kvotpliktsystemet (19,5 procent) och sedan minskar kvotplikten stegvis fram till 2035 (0,8 procent).

Priset på elcertifikat avgörs av tillgång och efterfrågan och görs upp mellan köpare och säljare för respektive affär. De kvotpliktiga elleverantörerans kostnad för elcertifikat ingår som en del av det elpris som elleverantörerna tar ut från sina kunder.

De energikällor som har rätt att tilldelas elcertifikat är vindkraft, viss vattenkraft, solenergi, geotermisk energi, vågenergi och vissa bio- bränslen och torv i kraftvärmeverk. Under år 2009 uppgick elpro- duktionen från de förnybara energikällorna och torv till 15,6 TWh. I jämförelse med år 2002 är det en ökning med 9,06 TWh. Totalt

30 Efter 2012 sjunker kvotplikten tillfälligt. Detta beror på att anläggningarna endast är berättigade till elcertifikat under en begränsad period. Anläggningar som byggdes före den 1 maj 2003 får bara elcertfikat fram till utgången av 2012 (eller i vissa fall 2014). Därmed minskar det totala stödet men detta förväntas inte påverka omfattningen på den förnybara elproduktionen eftersom anläggningarna sannolikt kommer att fortsätta att producera el som förut.

88

SOU 2011:44

Utgångspunkter – bakgrund

har 881 nya anläggningar tagits i drift mellan systemets start den 1 maj 2003 och den 31 december 2009.31

Den mängd el som produceras i kraftvärmeverk har kontinuer- ligt ökat sedan 2003 och uppgick 2009 till 9,3 TWh, varav omkring 92 procent produceras med förnybara bränslen och åtta procent med fossila bränslen. Andelen producerad fjärrvärme från kraft- värmeverk uppgick 2009 till 43 procent.32

3.7.4 Systemet för utsläppshandel inom EU

Utsläppshandel inom EU inleddes i januari 2005 och omfattar cirka 13 000 anläggningar inom industri- och energisektorn. Målet med handelssystemet är att minska utsläppen av växthusgaser genom att skapa en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter med minsta möjliga negativa påverkan på ekonomisk utveckling och sysselsätt- ning inom unionen. Handelssystemets första fas löpte under perioden 2005–2007 och den nu pågående perioden inleddes den 1 januari 2008 och löper till utgången av 2012. Förberedelser pågår för den kommande handelsperioden 2013–2020. En rad förändringar väntar, bland annat sätts ett gemensamt tak33 för utsläppen samtidigt som systemet utvidgas till att omfatta fler utsläppstyper34 och fler sektorer35. Istället för att som tidigare få fri tilldelning av utsläpps- rätter, kommer företagen i ökande utsträckning att få köpa utsläpps- rätter. Från 2013 ska cirka 50 procent av det totala antalet utsläpps- rätter auktioneras ut. Auktioneringen ska successivt öka i omfatt- ning med sikte på auktionering av 70 procent av det totala antalet utsläppsrätter år 2020 (med målet 100 procent år 2027).

I Sverige omfattas i dag drygt 760 anläggningar av handels- systemet, varav cirka 580 är förbränningsanläggningar kopplade till fjärrvärmenät. De fjärrvärmeanläggningar som berörs av systemet för handel med utsläppsrätter är de förbränningsanläggningar som har en installerad kapacitet som överstiger 20 MW samt de mindre anläggningar som är anslutna till fjärrvärmenät med en total kapacitet över 20 MW. Härigenom omfattas merparten av de förbrännings- anläggningar som är anslutna till fjärrvärmenät, även om anlägg- ningarna var för sig är mindre än 20 MW.

31 Energimyndighetens hemsida (2011-03-28).

32 Statistiska centralbyrån (2011).

33 Till skillnad mot i dag då taken är grundade på nationella allokeringsplaner.

34 Dikväveoxid (N2O) och perfluorkolväten (PFC).

35 Från tio till 29 definierade branscher inklusive flyget som tillkommer redan 2012.

89

Utgångspunkter – bakgrund

SOU 2011:44

Enligt den svenska allokeringsplanen för handelsperioden 2008– 2012 har befintliga anläggningar för el- och värmeproduktion inte någon fri tilldelning av utsläppsrätter, utan företagen får handla upp sitt behov av utsläppsrätter. En viss tilldelningspott har för- delats till s.k. nya deltagare.36

I den kommande handelsperioden 2013–2020 kommer en större andel av utsläppsrätterna att auktioneras ut men en viss del kommer att tilldelas enligt särskilt beräknade riktmärken. Dessa riktmärken är gemensamma inom EU och bestämda som ett genomsnitt av de 10 procent mest koldioxideffektiva anläggningarna inom en sektor eller en delsektor.37 Tilldelningen är bestämd till 80 procent av behovet upp till riktmärket med årlig justering ned till 30 procent 2020. Ingen gratis tilldelning kommer dock att ges till elproduktion.

36 Med ny deltagare avses en ny anläggning som inte var tagen i drift före den 1 juli 2006.

37 För produktion av värme för försäljning till kunder utanför handelssystemet tillämpas ett s.k. värmeriktmärke på 62,3 utsläppsrätter per TJ levererad värme, vilket motsvarar 0,224 utsläppsrätter per MWh.

90

4 Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Utredningens direktiv omfattar olika frågeställningar kopplade till förutsättningar för konkurrens på fjärrvärmemarknaderna i Sverige. Som grund för behandlingen av dessa frågeställningar i de kom- mande delarna av betänkandet görs här en beskrivning av fjärr- värme som tekniskt system, och villkoren för fjärrvärmeverksam- het i dag som underlag för våra överväganden kring förutsättning- arna för införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten och för fjärrvärmens fortsatta utveckling i Sverige.

4.1 Det tekniska systemet

Fjärrvärmeverksamhet definieras i fjärrvärmelagen som ”distribu- tion i rörledningar av hetvatten eller annan värmebärare för upp- värmning, om en obestämd grupp inom ett visst geografiskt område får anslutas till verksamheten”. Om den som bedriver distribu- tionen även bedriver produktion och försäljning av den värme som distribueras i rörledningarna så ingår även produktionen och för- säljningen i fjärrvärmeverksamheten.1

Fjärrvärme produceras genom att vatten värms upp i en pro- duktionsanläggning av något slag. Det uppvärmda vattnet distribu- eras i ett slutet rörledningssystem till de byggnader som är anslutna till fjärrvärmesystemet, där fjärrvärmen används för att täcka bygg- nadernas behov av rumsuppvärmning och för beredning av varm- vatten. Det förekommer även att fjärrvärme levereras till industrier för olika produktionsbehov, dvs. för annat ändamål än byggnads- uppvärmning. Vidare förekommer det att ånga används som distri-

1 1 § Fjärrvärmelagen.

91

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

butionsmedium, dock endast i mindre omfattning och då företrä- desvis till industrier för att täcka specifika processbehov.

Rörledningssystemet är normalt förlagt i marken och består av två parallella isolerade rörledningar, en så kallad framledning där det uppvärmda vattnet distribueras till byggnaderna och en retur- ledning som används för att leda vattnet tillbaka till produktions- anläggningen för att värmas upp på nytt. Det förekommer i viss omfattning att returledningen används för olika ändamål med lägre temperaturkrav, såsom växthus, markvärme och liknande, innan fjärrvärmevattnet återförs till produktionsanläggningen.

4.1.1 Fjärrvärmeproduktion

Produktionsanläggningar för fjärrvärme kan antingen vara anlägg- ningar som producerar enbart värme, såsom hetvattencentraler (i statistiken normalt benämnt fristående värmeverk), värmepump- anläggningar eller anläggningar för överföring av överskottsvärme från industrier, eller kraftvärmeverk som utöver värme även produ- cerar el. I de flesta fjärrvärmesystem finns flera olika produktions- anläggningar.

I hetvattencentraler och kraftvärmeverk används olika bränslen och energikällor för att producera fjärrvärme. De bränslen som i dag används för fjärrvärmeproduktion i Sverige är huvudsakligen biobränslen, som utgjorde 50 procent av den energi som användes för fjärrvärmeproduktion 2009. Avfallsbränslen och avfallsgas ut- gjorde samma år sammanlagt 18 procent medan torv utgjorde 3 pro- cent av fjärrvärmeproduktionen. Fossila bränslen, det vill säga olja, kol och naturgas, utgjorde sammanlagt 14 procent.

Både hetvattencentraler och kraftvärmeverk innehåller utrust- ning för bränslehantering, pannor och rökgasreningsutrustning. Kraftvärmeverk innehåller utöver detta en turbin för elproduktion. En förutsättning för att kunna producera el i en kraftvärmeanlägg- ning är att det finns avsättning i fjärrvärmenätet för den värme som produceras. Den fjärrvärme som sammanlagt producerades 2009 utgjordes till 43 procent av värme som producerades i kraftvärme- processer.2

2 Statistiska centralbyrån (2011).

92

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.1 Energi för fjärrvärmeproduktion 2009

	Fossilt bränsle	Övrigt
		1%
Industriell	14%
restvärme
5%

El

0%

Biobränsle Värmepumpar 50%

(värme och el) 9%

Avfall Torv 16% 3%

Avfallsgas

2%

Källa: Svensk Fjärrvärme

Värmepumpar används för att uppgradera värme från en värmekälla med låg temperatur till högre temperatur, normalt med hjälp av en eldriven kompressionsprocess. Värmekällan kan utgöras av till exempel sjövatten, renat avloppsvatten eller industriell överskotts- värme, om dess temperatur är lägre än vad som erfordras i fjärrvärme- systemet. Den största delen av de värmepumpar som i dag finns i de svenska fjärrvärmesystemen utnyttjar lågvärdiga energiströmmar från kommunala avloppsreningsverk. Värmepumpar stod för cirka 9 procent av fjärrvärmeproduktionen 2009.

Överskottsvärme från industriella processer, normalt benämnd ”industriell restvärme” eller ”restvärme” stod för omkring fem pro- cent av fjärrvärmeproduktionen. Industriell restvärme kan utgöras av överskottsvärme från en mängd olika industriprocesser, inom flera industrigrenar. De största leverantörerna av industriell rest- värme för fjärrvärmeproduktion finns inom pappers- och massa- industrin, kemisk industri och gruv- och stålindustri men det finns exempel även på verkstads- och gjuteriindustrier som levererar överskottsvärme till fjärrvärmeproduktion. De fjärrvärmesystem som i dag har det energimässigt största inslaget av industriell

93

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

restvärme är fjärrvärmesystemet i Göteborg, som tar emot rest- värme från Shells respektive Preems raffinaderier, och fjärrvärme- systemet i Helsingborg-Landskrona som tar emot restvärme från Kemira Kemi i Helsingborg respektive Befesa Scandust och Boliden Bergsöe i Landskrona. Ett annat fjärrvärmenät där stora mängder energi tas omhand från industriprocesser är fjärrvärmesystemet i Luleå, som baseras på förbränning av avfallsgaser från SSAB. En mer ingående beskrivning av användning och potentialer för utnyttjande av industriell restvärme görs i avsnitt 4.7.3 och 4.7.4.

4.1.2 Fjärrvärmedistribution

Fjärrvärme distribueras från produktionsanläggningarna till de bygg- nader som är anslutna till fjärrvärmesystemet i ett slutet rörled- ningssystem. För att distribuera fjärrvärmevattnet används pumpar som höjer trycket för att kompensera för tryckförlusterna i rör- systemet. Fjärrvärmesystemen i Sverige är normalt dimensionerade för ett högsta tryck av 16 bar och en högsta temperatur på 120oC. I större fjärrvärmesystem kan det finnas behov av flera pump- stationer för att undvika att fjärrvärmenätets dimensionerande tryck- nivå överskrids.

I de anslutna byggnaderna är fjärrvärmesystemet kopplat till de byggnadsinterna systemen för rumsuppvärmning och beredning av varmvatten genom så kallad indirekt anslutning. Indirekt anslut- ning innebär att vattnet i fjärrvärmesystemet är avskiljt från de byggnadsinterna systemen via värmeväxlare. Det är således inte samma vatten som används för att värma radiatorer och andra upp- värmningsanordningar i de anslutna byggnaderna, som cirkuleras i fjärrvärmesystemet.

Temperaturen i framledningen anpassas efter utomhustempe- raturen och kan normalt variera mellan som lägst 65oC på somma- ren till maximalt 120oC på vintern. Byggnaders värmesystem är normalt dimensionerade så att den tillförda värmeeffekten ska mot- svara byggnadens värmeförluster ned till en viss dimensionerande utetemperatur (DUT) som varierar mellan olika delar av landet.

Den lägsta möjliga framledningstemperaturen i fjärrvärmenätet styrs av att varmvatten måste kunna produceras med en lägsta tem- peratur på 55oC under hela året, bland annat för att undvika risk för bakterietillväxt (legionellabakterier) i byggnadernas varmvattensystem och kalkutfällning på värmeväxlarytor. Temperaturen i fjärrvärme-

94

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

systemet måste därför som lägst vara minst cirka 65oC för att kunna producera varmvatten som håller minst 55oC med hänsyn tagen till temperaturskillnader i värmeväxlare för beredning av varmvatten.

Den maximala temperaturen i fjärrvärmesystemet kan däremot vara lägre än den maximalt tillåtna. En omotiverat hög framled- ningstemperatur innebär onödigt höga värmeförluster och i de flesta svenska fjärrvärmessystem uppnås den maximalt tillåtna tem- peraturen endast undantagsvis, till följd av en medveten strävan att minska värmeförlusterna i fjärrvärmenätet. En lägre framlednings- temperatur är även gynnsam för elproduktion i kraftvärmeverk. I de flesta fjärrvärmenät är därför den högsta temperaturnivån vin- tertid istället 100–115oC.

Lägre temperaturer i fjärrvärmesystem är även fördelaktigt för möjligheterna att utnyttja värmekällor av lägre temperatur än de som normalt används för fjärrvärmeproduktion. Det förekommer därför att nyare fjärrvärmesystem dimensioneras för lägre framled- ningstemperaturer, som så kallade lågtemperatursystem, med större ledningsdimensioner.

Hur lågt man kan gå i strävan efter lägre framledningstempera- tur är beroende av hur väl de anslutna byggnadernas värmesystem är dimensionerade. Radiatorsystem i nya byggnader är normalt dimensionerade för en maximal framledningstemperatur på 60oC. I vissa fall är temperaturbehovet ännu lägre, t.ex. i golvvärmesystem. I äldre byggnader finns radiatorsystem som dimensionerades för maximalt 80oC, i vissa fall 90oC. I takt med att energieffektivise- ringar görs i det befintliga byggnadsbeståndet ökar möjligheterna att hålla lägre framledningstemperatur även vid leverans av fjärr- värme till äldre byggnader. Fjärrvärmesystemens temperaturschema kan härigenom te sig som en betydande överstandard ur kundens perspektiv. Samtidigt innebär byggnader med brister i dimensione- ringen av sina värmesystem behov av högre framledningstempera- tur i fjärrvärmesystemen.

Värmeväxlarna mellan fjärrvärmesystemet och de fastighetsinterna systemen för rumsuppvärmning och varmvatten, inklusive kring- utrustning för temperaturreglering och mätning av fjärrvärme- leveransen, utgör fjärrvärmecentralen i respektive byggnad som är ansluten till fjärrvärmenätet. Fjärrvärmecentralen fungerar normalt som gränsen mellan fjärrvärmesystemet och kundens värmesystem och är leveranspunkten för fjärrvärme till kundens anläggning, det vill säga gränssnittet mellan leverantör och kund. Ledningssystemets kapacitet bestäms av maximalt möjligt flöde i fjärrvärmeledningarna

95

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

och den dimensionerande temperaturskillnaden mellan fram- och returledningstemperatur. I fjärrvärmecentralen mäts kontinuerligt fjärrvärmens flöde och framlednings- och returledningstemperatur som integreras i en värmemängdsmätare till levererad värmeenergi- mängd. Mätningen ligger till grund för debitering och betalning av levererad mängd fjärrvärme i efterhand. Temperatur- och flödes- regleringen i fjärrvärmecentralen styr returtemperaturen i fjärrvärme- systemet, vilket gör att optimering av regleringen är en viktig del i att effektivisera fjärrvärmedistributionen. Härigenom effektiviseras pumpningen av vattnet i systemet och möjligheterna till ett för- bättrat primärenergiutnyttjande ökar, främst i produktionsanlägg- ningar som är utrustade med rökgaskondensering och värmepumpar.

4.1.3 Drift av fjärrvärmesystem

Produktionsanläggningar och distributionsnät utgör ett samman- hängande system som planeras och drivs för att ge en effektiv värme- leverans till samtliga anslutna kunder. I normalfallet behövs flera produktionsanläggningar för att tillgodose värmeeffektbehovet under årets alla timmar. De produktionsanläggningar som har lägst rörliga produktionskostnader benämns basproduktionsanläggningar medan de produktionsanläggningar som har de högsta rörliga pro- duktionskostnaderna brukar benämnas spetsproduktionsanläggningar eller topplastproduktionsanläggningar, vilket åskådliggörs i Figur 4.2.

96

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.2 Illustration av fjärrvärmeproduktion i ett fjärrvärmesystem

100

SPETSLAST

(%)

(TOPPLAST)

75

av max värmeeffektbehov

MELLANSKIKT

50

25

Andel

BASLAST

BASLAST

BASLAST

0

Jan

b

n

l

g

p

t

ov

Mar

Apr

Maj

u

ec

e

u

J

u

e

Ok

F

J

A

S

N

D

Alla produktionsanläggningar har sin bestämda roll i systemet och är i allmänhet inte utbytbara mot varandra. Produktionsförhållan- dena i ett fjärrvärmesystem åskådliggörs ofta i form av ett så kallat varaktighetsdiagram. Ett principiellt varaktighetsdiagram framgår av Figur 4.3.

97

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag					SOU 2011:44
Figur 4.3		Principiellt varaktighetsdiagram för fjärrvärmesystemet i Figur
		4.2
	100
(%)		SPETSLAST
		(TOPPLAST)
värmeeffektbehov
	75
	50	MELLANSKIKT
av max	25
Andel
		BASLAST
	0				8760
	24	2400	4776	7152
			Timmar

I varaktighetsdiagrammet sorteras årets sammanlagt 8 760 timmar efter utetemperatur på så sätt att den timme med den lägsta ute- temperaturen, och därmed det största värmeeffektbehovet, placeras längst till vänster i diagrammet och årets övriga timmar sorteras in efter sjunkande värmeeffektbehov. Tillgängliga produktionsresur- ser för att täcka värmeeffektbehovet läggs in i diagrammet med de produktionsresurser med lägst rörlig produktionskostnad i botten av diagrammet. Den yta som erhålls genom integrering av de sam- lade värmeeffektbehoven under årets alla timmar utgör den sam- manlagda levererade energin i fjärrvärmesystemet under året.

Det framgår av figuren att de produktionsresurser som utgör bas- produktionsanläggningar står för den största delen av fjärrvärme- produktionen medan spetsproduktionsanläggningarna endast produ- cerar en mycket begränsad del av värmeenergibehovet då dessa pro- duktionsanläggningars årliga drifttid är mycket kort, koncentrerad till årets kallaste timmar.

Kraven på spetsproduktionsanläggningarna är att de ska kunna startas och producera värme med relativt kort varsel. De eldas där- för normalt med flytande eller gasformiga bränslen, vanligtvis olja. Det pågår en utveckling där fossil eldningsolja och gas i allt större utsträckning byts ut mot bioolja och träpulver, som har samma eller

98

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

liknande egenskaper som fossil eldningsolja. Användning av bio- oljor har fördelen att inte bidra till de fossila koldioxidutsläppen. Biooljor är i dag inte heller beskattade vilket gör att de är billigare än mineraloljor.

Då det gäller bränslen för produktion av värme i bas- och mel- lanskiktet av varaktighetsdiagrammet är utbudet mer varierat, och till stor del beroende på fjärrvärmesystemets storlek. I ett större fjärrvärmesystem finns normalt flera basproduktionsanläggningar och i vissa fall även fler anläggningar som producerar värme i mel- lanskiktet, medan det i ett mindre fjärrvärmesystem oftast finns bara en basproduktionsanläggning.

Basproduktionsanläggningar utgörs företrädesvis av anläggningar som eldas med relativt sett billiga och obeskattade energikällor, såsom olika avfalls- och biobränslen eller industriell restvärme. Det förekommer även fjärrvärmesystem där huvuddelen av basproduk- tionen ännu baseras på värmepumpar som utnyttjar naturligt före- kommande lågenergiflöden och flöden från de kommunala avlopps- reningsverken men som har väsentligt högre driftkostnader i dag än då de byggdes, till följd av betydligt högre elkostnader.

Effektiviteten i ett fjärrvärmesystem tar sig bland annat uttryck i användande av så billiga bränslen och värmekällor som möjligt med godtagbara miljöegenskaper, anpassning av temperaturen till rådande utomhustemperatur och optimering av kundernas anlägg- ningar i syfte att sänka returtemperaturen. Genom en låg returtem- peratur förbättras ledningssystemets kapacitet samtidigt som det gör det möjligt att producera mer värme i befintliga produktions- anläggningar, främst i fjärrvärmesystem där rökgaskondensrings- anläggningar och värmepumpar används.

Trots att alla fjärrvärmesystem i grunden är utformade på ett likartat sätt med basproduktionsanläggningar, topplastproduktions- anläggningar och fjärrvärmedistributionsnät är skillnaderna stora mellan systemen med avseende på ett flertal olika parametrar som påverkar fjärrvärmesystemens samlade effektivitet och möjligheter till lönsam drift av systemen. Bland de mest betydande para- metrarna kan nämnas värmeunderlagets värmetäthet och tillgång till bränslen och värmekällor med goda miljöegenskaper.

99

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

4.2 Fjärrvärmens utveckling i Sverige och andra länder

4.2.1 Fjärrvärmens utveckling i Sverige

Det första fjärrvärmesystemet i Sverige etablerades i Karlstad 1948 och bestod i att ett antal industribyggnader anslöts till en kommu- nal värmecentral. Utbyggnaden av fjärrvärmesystem tog fart i mit- ten av 1950-talet då kommunala elföretag såg en ökande marknad för värmeenergi genom den omfattande stadsutbyggnad och förny- else som då började planeras på många håll i landet.

Figur 4.4 Leveranser av fjärrvärme i Sverige t.o.m. 2009

	50
(TWh/år)	40
av fjärrvärme	30
Leveranser	20
	10
	0
	1950	1955	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
Källa: Svensk Fjärrvärme.

Ökningen av fjärrvärmeleveranser har skett trots att det specifika värmebehov i flerbostadshus minskat med nästan 35 procent sedan inledningen av 1970-talet.3 En minskning som kan förklaras både med att energibesparingar genomförts och att äldre fastighets- bestånd rivits och ersatts av nya med lägre uppvärmningsbehov.

3 Werner (2007).

100

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.5 Normalårskorrigerat värmebehov i svenska flerbostadshus och lokaler med fjärrvärme som uppvärmning

	300
	250						Flerbostadshus
2)							Lokaler
(kWh/m	200
värmebehov	150
	100
Spec
	50
	0
	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010

Källa: Bearbetad statistik avseende värmeanvändning i byggnader från SCB från 1976 samt Sven Werner (doktors- avhandling The Heat Load in District Heating Systems) före 1976.

De första fjärrvärmenäten etablerades av kommunala elverk som såg ett behov av att bygga ut elproduktion baserad på kraftvärme då elpriset var förhållandevis högt under 1950-talet. Den värme som producerades i kraftvärmeverken utnyttjades för att tillgodose värme- behov genom utbyggnad av fjärrvärmesystem. Under 1960-talet byggdes många anläggningar för produktion av vattenkraft i landet vilket innebar att elpriset relativt sett sjönk och det blev inte längre lika intressant att bygga ut kraftvärme. Begynnande miljökrav gjorde dock att fjärrvärmeutbyggnaden fortsatte på många håll, med motive- ringen att ersätta många små skorstenar med en stor med möjlig- heter till god rökgasrening och därmed förbättrad tätortsmiljö.

Under 1970-talet inträffade dels den första stora oljekrisen, dels började kärnkraften fasas in i elsystemet. Som en följd av oljekri- serna under 1970-talet gjordes i inledningen av 1980-talet åtgärder för att minska Sveriges oljeberoende. Oljeeldning började i stor utsträckning ersättas av elpannor och kraftvärme var inte längre intressant. De låga elpriserna respektive höga oljepriserna bestod under 1980-talets början och några av de största kraftvärmeanlägg- ningarna konverterades från olja till kol samtidigt som stora eldrivna

101

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

värmepumpar introducerades i fjärrvärmesystemen på flera håll i landet.

I och med insikten om de fossila bränslenas påverkan på växt- huseffekten och risken för global uppvärmning infördes stegvis ökade koldioxidskatter från 1990-talets början. Genom elcertifikat- systemet som infördes i Sverige 2003 har kraftvärme, baserad på biobränslen, åter blivit mycket intressant och stöden till utbyggna- den har gjort att även mindre anläggningar för kraftvärmeproduk- tion i dag kan bli lönsamma investeringar. Användningen av fossila bränslen i fjärrvärmeproduktionen har minskat, till att 2009 utgöra sammanlagt cirka 14 procent av fjärrvärmeproduktionen, varav olja utgör endast cirka 4 procent.

Figur 4.6 Energitillförsel för värmeproduktion i svenska fjärrvärmesystem 1970–2009

	70
	60
(TWh)	50
	40
Energitillförsel
	30
	20
	10
	0
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005
Källa: Energimyndigheten, Energiläget i siffror 2010, ET 2010:46.

Restvärme m m

Värmepumpar

Elpannor

Biobränslen, avfall, torv m m

Energikol inkl hyttgas

Naturgas inkl gasol Olja

Beskattningen av fossila bränslen har haft stor betydelse för över- gången från fossila bränslen till obeskattade biobränslen i fjärr- värmeproduktion. Utvecklingen av bränsleanvändningen illustrerar även en rent ekonomisk styrning från lätthanterliga bränslen som med tiden beskattas allt högre mot mer svårhanterliga obeskattade bränslen. Kostnaderna för bränslen blir härigenom lägre vilket kan motivera högre kapitalbindning i utrustning för bränslehantering, förbränning och rökgasrening. Utbytet av importerade fossila bränslen till företrädesvis inhemska förnybara bränslen har haft positiva effekter

102

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

för landets bytesbalans och har medverkat till att bygga upp nya industribranscher med inriktning på produktion och leverans av biobränslen.

I dag bedrivs fjärrvärmeverksamhet på mer än 500 orter i landet och fjärrvärme kan, enligt den årliga så kallade Nils Holgersson- gruppens rapport 2010,4 anses utgöra den dominerande uppvärm- ningsformen för flerbostadshus i centralorten i 253 av Sveriges 290 kommuner (87 procent). Den sammanlagda ledningslängden i svenska fjärrvärmesystem uppgick 2009 till 21 125 km. Branschorganisa- tionen Svensk Fjärrvärme uppges organisera fjärrvärmeföretag som står för cirka 98 procent av de sammanlagda fjärrvärmeleveranserna i landet.

Med början i slutet av 1980-talet, i samband med tillkomsten av Montreal-protokollet och utfasningen av freoner, har även en utbyggnad av fjärrkyla kommit till stånd. I dag finns fjärrkyla på cirka 35 orter i landet med en sammanlagd ledningslängd på 390 km. Leveranserna av fjärrkyla uppgick 2009 till drygt 830 GWh som levererades till sammanlagt drygt 1 100 kunder.5

Det förekommer i princip två lösningar för fjärrkyla. Den van- ligast förekommande lösningen för fjärrkyladistribution är att kallt vatten cirkuleras i ett separat fjärrkylanät där kylningen sker antingen med hjälp av eldrivna kompressionsvärmepumpar, med värmeåter- vinning till fjärrvärmenätet, eller så kallad frikyla från grundvatten, sjöar eller vattendrag. Utbyggnad av dessa fjärrkylasystem är kost- nadskrävande, främst på grund av att fjärrkyla kräver väsentligt större ledningsdimensioner än fjärrvärme, på grund av väsentligt mindre temperaturskillnad mellan fram- och returledning. Fjärrkyla- näten är därför huvudsakligen koncentrerade till områden med stora samlade kylbehov i städernas centrala delar.

På ett antal orter, t.ex. i Göteborg och Linköping, förekommer fjärrkylasystem som är uppbyggda kring ett antal lokalt placerade absorptionskylmaskiner där fjärrvärmesystemet används som driv- energi.

4Nils-Holgerssongruppen (2010).

5 Svensk Fjärrvärmes hemsida (2011-01-27).

103

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

4.2.2 Fjärrvärme i andra länder jämfört med Sverige

Fjärrvärme finns etablerat främst i länder inom den kalltempere- rade klimatzonen, i Nord-, Central- och Östeuropa, i Ryssland och de före detta Sovjetstaterna samt i de norra delarna av Asien (Kina, Japan, Korea och Mongoliet). Fjärrvärmesystem finns även i be- gränsad omfattning i norra USA och Kanada men fjärrvärmens andel av uppvärmningsmarknaden är obetydlig.

Syftet med etablering av fjärrvärme är i första hand att tillgodose uppvärmningsbehov i bostads- och lokalsektorn på ett rationellt sätt. Medan miljöaspekter i stor utsträckning har varit drivande för fjärrvärmens utveckling i de nordiska länderna har dessa aspekter inte varit lika framträdande i andra länder. I länderna i det forna Sovjetunionen och i länderna i Östeuropa är därför huvuddelen av fjärvärmeproduktionen fortfarande baserad på fossila bränslen, främst naturgas.

Fjärrvärmeleveranserna i de mest betydande fjärrvärmeländerna i Europa framgår av Figur 4.7. Det finns ytterligare länder6 där fjärrvärmen har en marknadsandel på 10–40 procent men här har utredningen bedömt att underlagsdata är för otillförlitliga för att redovisas i figuren. Exempel på europeiska länder där fjärrvärme finns etablerat men där fjärrvärmens marknadsandel är mindre än 10 procent är Storbritannien, Frankrike, Schweiz och Italien.

6 Rumänien, Bulgarien och Slovakien.

104

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.7

Sammanlagda fjärrvärmeleveranser 2007

(TWh)

140

120

Fjärrvärmeleveranser

100

80

60

40

20

0

Sverige

Finland

Danmark

Esland

Lettland

Litauen

Polen

Tyskland

Österrike

Kroatien

Tjeckien

Ungern

>40 %

10 - 40 %

Marknadsandel

Källa: Euroheat & Power, District Heating and Cooling – country by country/2009 survey.

Vilka bränslen och energikällor som används för fjärrvärmepro- duktion är i stor utsträckning beroende av tillgången och infra- strukturen för utvinning och transport i respektive land. Länderna på kontinenten och i Östeuropa är i hög grad beroende av importe- rade bränslen för sin fjärrvärmeproduktion. De nordiska och bal- tiska länderna har ett större inslag av inhemska förnybara bränslen än övriga länder.

105

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Figur 4.8 Produktionskällor och andel av fjärrvärmeproduktion 2007

100%
80%
60%
40%
20%
0%
Sverige	Finland	Danmark	Esland	Lettland	Litauen	Polen	Tyskland	Österrike	Kroatien	Tjeckien	Ungern

>40 %

10 - 40 %

Marknadsandel

Övrigt

Ind restvärme

Värmepump

Avfall

Biobränsle

Fossila bränslen inkl torv

Källa: Euroheat & Power, District Heating and Cooling – country by country/2009 survey.

Det framgår av figuren att Sverige är det land som har lägst andel fossila bränslen i sin fjärrvärmeproduktion. Utfasningen av de fos- sila bränslena har till stor del åstadkommits genom olika energi- och miljöpolitiska styrmedel. Genom en god tillgång på biobräns- len har de fossila bränslena till stor del ersatts med biobränslen. Andelen avfallsförbränning, värmepumpar och industriell restvärme är också högre än i jämförbara länder.

De länder som har högre andel fossila bränslen än Sverige har normalt även en högre andel kraftvärmeproduktion, exempelvis är andelen fjärrvärmeproduktion i kraftvärmeverk mer än dubbelt så stor i länder som Danmark, Finland och Tyskland jämfört med i Sverige. Andelen fjärrvärmeproduktion från kraftvärme är i dessa länder drygt 80 procent medan den i Sverige uppgår till omkring 40 procent.

106

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

4.3 Fjärrvärme i miljö- och samhällsekonomiskt perspektiv

Fjärrvärme framhålls både i nuvarande och tidigare energi- och klimatpolitiska riktlinjer7 som viktig för omställningen av energi- systemet. Genom att fjärrvärme medger en större flexibilitet i ut- nyttjande av olika energikällor och bränslen än individuella upp- värmningslösningar kan fjärrvärme effektivt bidra till övergång från fossila till förnybara energiformer. Fjärrvärmeutbyggnaden har också varit en förutsättning för att de nationella styrmedlen för främjande av förnybar energi kunnat åstadkomma den omfattande utfasning av fossila bränslen för byggnadsuppvärmning som skett. Fjärrvärme är också ett villkor för att kunna nyttiggöra värmepro- duktionen vid produktion av el i kraftvärmeverk. Utbyggnaden av fjärrvärme i Sverige har bidragit till väsentligt minskat oljebero- ende, effektivare energiutnyttjande, förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp.8

4.3.1 Miljöaspekter

Utvecklingen av fjärrvärmesektorn i Sverige efter oljekriserna på 1970-talet har till stor del bestått i en utveckling för att minska användningen av fossila bränslen, främst olja, för uppvärmnings- ändamål. Utvecklingen har såväl ekonomiska som miljömässiga drivkrafter. Olja har alltsedan oljekriserna på 1970-talet beskattats hårt med syfte att minska användningen, inledningsvis för att minska beroendet av importerade bränslen och senare för att minska användningen av fossila bränslen av miljö- och klimatpoli- tiska skäl.

Den höga beskattningen av fossila bränslen och ökade elpriser gör att olja och el för uppvärmningsändamål i dag inte kan betrak- tas som konkurrenskraftiga alternativ till fjärrvärme. De uppvärm- ningsslag som i dag utgör alternativ till fjärrvärme är huvudsakligen värmepumpar, främst värmepumpar med bergvärme som värme- källa, och anordningar för förbränning av biobränslen i enskilda fastigheter, såsom pelletspannor och pelletskaminer. En mer detal- jerad jämförelse mellan fjärrvärme och konkurrerande uppvärm- ningsalternativ görs i avsnitt 4.5.2. I det följande behandlas upp-

7 Prop. 2008/09:162, prop. 2008/09:163, prop. 1996/97:84 m.fl.

8 Ds 2009:63.

107

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

värmningssektorns miljöaspekter i förhållande till klimat- och energi- politiska målsättningar.

Klimat- och energipolitiska målsättningar

I riksdagens klimat- och energipolitiska beslut 2009 sätts mål för 2020 om att andelen förnybar energi bör vara minst 50 procent av energianvändningen och att energianvändningen bör vara 20 pro- cent effektivare, uttryckt som en minskad energiintensitet om 20 procent mellan 2008 och 2020. Vidare ska utsläppen av växthus- gaser minska med 40 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivå. Minskningen ska ske i verksamheter som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. I klimat- och energipropositionerna9 beto- nas att användningen av fossila bränslen för uppvärmning ska av- vecklas till 2020 och att fjärrvärme och kraftvärme har en viktig roll genom att ge möjlighet att ta tillvara energi som annars går förlorad och att utnyttja samhällets energiresurser så effektivt som möjligt.

Energieffektivitet och primärenergi

Regeringen anger i energipropositionen10 att energieffektivisering bör bedömas utifrån ett systemperspektiv. Detta innebär att den nytta som uppnås i form av mindre resursförbrukning och mindre miljöpåverkande utsläpp och på sikt även lägre kostnader ska ses som det egentliga syftet med energieffektivisering. Effektivisering i sig ska inte uppfattas som det egentliga målet.

Detta betraktelsesätt bör således användas vid jämförelse av effektivitet och miljöeffekter av olika uppvärmningsalternativ. Det är viktigt att betrakta uppvärmningsalternativen ur ett systemper- spektiv och inte enbart beakta miljöaspekterna vid slutanvändning av uppvärmningsenergi. Effekterna i bakomliggande tillförselsystem måste också ingå i analysen. I annat fall kan val av nytt uppvärm- ningssystem eller byte av uppvärmningssystem, liksom genom- förande av olika energieffektiviseringsåtgärder, leda till suboptime- ringar och därmed motverka sitt syfte. Energieffektiviseringsutred- ningens synsätt ligger till grund för de förslag till åtgärder och styr-

9 Prop. 2008/09:162 och prop. 2008/09:163.

10 Prop. 2008/09:163.

108

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

medel som läggs fast i de klimat- och energipolitiska proposition- erna 2009.11

I Energieffektiviseringsutredningens12 betänkanden framhålls att styrmedel bör utformas så att de stödjer systemperspektivet. Det finns annars en risk att de lösningar som kommer till stånd inte medför minskad användning av primärenergi. Primärenergianvändning är ett fysikaliskt mått som används for att återspegla ett totalt resursbehov. Förhållandet mellan primärenergianvändning och slutlig användning av energi benämns primärenergifaktor.

Energieffektivitet och primärenergiaspekter vid elanvändning

För att göra en jämförelse mellan fjärrvärme och uppvärmnings- alternativ som i någon form baseras på användning av el måste pri- märenergianvändningen vid elproduktion, det vill säga frågan om hur elen produceras, tas i beaktande.

Det svenska elnätet är i dag i praktiken helt integrerat i det nor- diska systemet och den nordiska elmarknaden. Den svenska elpro- duktionen består huvudsakligen av vattenkraft och kärnkraft samt ett växande inslag av kraftvärme och i viss mån vindkraft. Den samlade nordiska elproduktionen har dock ett väsentligt inslag av kolkondenskraft och annan fossilt baserad elproduktion men även en växande andel vindkraft. Det går inte att avgöra vilket slags elproduktion, och därav orsakad primärenergianvändning, som används av en viss användare eller för ett visst ändamål. Det bedöms därför vara relevant att betrakta primärenergin vid elproduktion som det samlade medelvärdet av primärenergi vid elproduktion i Norden. Energieffektiviseringsutredningen rekommenderar att en viktningsfaktor på 1,5 används som medelvärde för nordisk elpro- duktion.13

För förändringar i elanvändningen bör däremot ett annat synsätt användas. Då är det relevant att studera vad som händer ”på margi- nalen” i elsystemet, det vill säga el som produceras för att täcka kortsiktiga förändringar i efterfrågan på el. Med marginalel menas både den el som produceras om efterfrågan ökar och den elpro- duktion som blir överflödig, och inte produceras, om efterfrågan

11 Prop. 2008/09:163.

12 SOU 2008:110.

13 SOU 2008:25.

109

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

minskar. Marginalkostnaden för elproduktion är styrande för vil- ken typ av produktion och vilket bränsle som används i varje given tidpunkt, enligt den så kallade utbudskurvan, se Figur 4.9.

Figur 4.9 Schematisk utbudskurva för elsystemet i Norden

Den produktion som har de lägsta rörliga produktionskostnaderna utnyttjas först för att täcka efterfrågan på el och finns längst till vänster i diagrammet, medan den produktion som har de högsta rörliga kostnaderna används i sista hand och ligger längst till höger i diagrammet. I det nordiska elsystemet består denna marginal- elproduktion huvudsakligen av kondenskraft, som till största delen produceras med kol som bränsle.

Skillnaden i primärenergiutnyttjande är stor mellan elproduktion i kondenskraftverk och kraftvärmeverk, vilket illustreras i Figur 4.10.

110

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.10

	100%
	80%
vid omvandling	60%
Verkningsgrad	40%
	20%
	0%

Jämförelse av verkningsgrad mellan elproduktion i kondens- kraftverk och el- och värmeproduktion i kraftvärmeverk

Omvandlingsförlust

Värme

El

Kondenskraftverk

Kraftvärmeverk

Som framgår av figuren utgör förlusterna uppemot 60 procent av tillförd energi vid produktion av el i kondenskraftverk medan för- lusterna vid produktion av el och värme i kraftvärmeverk bara upp- går till omkring 10 procent.

Vid jämförelse mellan fjärrvärme och uppvärmningsalternativ som baseras på användning av el, främst i jämförelse med berg- värme, betraktas förändringar i elanvändning i ett systemperspektiv som förändringar i marginalelproduktion. Energieffektiviserings- utredningen rekommenderar att en viktningsfaktor på 2,5 används för marginalel i Sverige. Värdet baseras på att el på marginalen i det nordiska elsystemet i dag produceras i koleldade kondenskraftverk med en verkningsgrad på cirka 40 procent.

Resonemanget utmynnar i att minskad användning av elvärme, såväl vattenburen som direktverkande, innebär en minskad primär- energianvändning som är 2,5 gånger högre än den minskade mät- bara slutanvändningen av el. Att ersätta elvärme med en värmepump med värmefaktorn 3,0 innebär att en uppvärmningsanordning med primärenergifaktorn 2,5 ersätts med en anordning med primär- energifaktorn 0,83 (2,5/3,0) och att primärenergianvändningen därmed minskar med 1,67 gånger den uppmätta minskade elanvändningen.

111

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Energieffektivitet och primärenergiaspekter vid fjärrvärmeproduktion

Energieffektiviseringsutredningen konstaterar att fjärrvärmeproduk- tion innebär stora möjligheter att ta tillvara resurser som annars skulle gå förlorade. Exempel på sådana resurser är industriell rest- värme, kondensorvärme vid elproduktion (dvs. kraftvärme) och värme från avfallsförbränning. Genom att använda resurser som annars skulle gå förlorade innebär användande av fjärrvärme en effektivisering i användningen av primärenergi. Samtliga de energi- källor som i dag huvudsakligen används som basproduktion i svenska fjärrvärmesystem har goda miljöegenskaper;

• kraftvärme genom möjligheten att producera el med hög verk- ningsgrad och utnyttjning av bränslet. Andelen biobränsleeldad kraftvärme ökar kontinuerligt och uppgick 2008 till 92 procent av all kraftvärmeproduktion i Sverige medan 8 procent av kraft- värmeproduktionen baserades på fossila bränslen.

• industriell restvärme ger inget nettoutsläpp av föroreningar i fjärr- värmeproduktionen. Utsläppen vid energiomvandlingen belastar enbart industriproduktionen. For att kunna utnyttja industriell restvärme i fjärrvärmesystem erfordras endast en relativt sett mindre mängd el, som pumpenergi för överföring av restvärmen till fjärrvärmesystemet.

• avfallsförbränning genom att utnyttja det avfall som inte material- återvinns som energiråvara. Genom förbränningen minskar avfallets vikt med 80–85 procent och volymen med 95 procent. Förbrän- ningen sker vid temperaturer på 900–1 100oC, som innebär att de flesta föroreningar bryts ner till i stort sett ofarliga ämnen. I genomsnitt motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet i en blandad avfallsfraktion cirka 14 vikts- procent.14 Energieffektiviseringsutredningen gör bedömningar kring energi som erfordras för sortering, transport etc. av avfallet vilket sammantaget ger en primärenergifaktor för avfallsförbrän- ning på 0,66.

Energieffektiviseringsutredningen föreslår att en genomsnittlig nationell viktningsfaktor tas fram för utvärdering av total nationell energieffektivisering under en viss tidsperiod. Den nationella vikt-

14 SOU 2005:23.

112

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

ningsfaktor som föreslås som medelvärde baserat på en basårs- period 2001–2005 uppgår till 0,93.

Energieffektiviseringsutredningen bedömer att viktningsfaktorn kommer att sjunka i takt med förändringar i fjärrvärmesystemen, genom en fortsatt trend mot ökad restvärmeanvändning och ökad kraftvärmeproduktion. Kraftvärmen bedöms enligt prognoser komma att leverera cirka 10 TWh mer el år 2016 än 2008, vilket bedöms leda till att den genomsnittliga primärenergifaktorn for fjärrvärme minskar till cirka 0,6.

Energieffektiviseringsutredningen lät genomföra en undersök- ning av viktningsfaktorer i alla svenska fjärrvärmesystem. Under- sökningen pekar på att det finns en total variation mellan 0,05 som lägst till 2,64 som högst med ett medelvärde på 0,93. Utredningen redovisar även en indelning av fjärrvärmenäten efter storlek med medelviktingsfaktorer enligt Tabell 4.1.

Tabell 4.1 Viktningsfaktorer för fjärrvärme i nät av olika storlek

Nätstorlek	Medelviktningsfaktor
< 30 GWh/år	1,21
31–500 GWh/år	0,97
> 500 GWh/år	0,78

Källa: Energieffektiviseringsutredningen.

Som framgår av tabellen finns ett tydligt samband mellan nätens storlek och produktionens viktningsfaktor, och därmed primär- energianvändning vid produktion av fjärrvärme. Orsaken bedöms av utredningen huvudsakligen vara ett resultat av att kraftvärme är utbyggt i större skala i större nät och att andelen avfallsförbränning och restvärmeutnyttjande också är större i dessa nät.

För värdering av marginalproduktion av fjärrvärme, dvs. vid vär- dering av en ökning eller minskning av fjärrvärmeanvändningen, anser Energieffektiviseringsutredningen att en viktningsfaktor på 1,0 bör användas. Detta för att återspegla att förändringen sanno- likt främst påverkar fjärrvärmeproduktionen under den kallaste delen av året, då pannor som eldas med fossila bränslen används för spetlastproduktion.

113

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Jämförelse mellan fjärrvärme och andra uppvärmningsalternativ ur miljösynpunkt

Den redogörelse av uppvärmningsalternativens kostnader och pri- ser som ges i avsnitt 4.5.2, visar att den höga beskattningen av fossila bränslen och ökade elpriser gör att olja och elvärme för uppvärmningsändamål i dag inte kan betraktas som alternativ till fjärrvärme. De uppvärmningsslag som i dag utgör alternativ till fjärr- värme är huvudsakligen värmepumpar, främst värmepumpar med bergvärme som värmekälla och el som drivenergi, och anordningar för förbränning av biobränslen, främst bränslepellets.

De frågor som främst är att beakta ur miljösynpunkt i valet mellan fjärrvärme och värmepump är kopplad till värderingen av el som uppvärmningsenergi och de aktuella produktionsformerna för fjärrvärme i det fjärrvärmesystem som berörs. El har generellt sett en större användbarhet än värme och kan nyttjas inom flera kvalifi- cerade användningsområden. Termodynamiskt beskrivs detta för- hållande som att elektricitet har en högre exergi15 än värme. Frågan blir då om en högvärdig energiform som el bör användas för så låg- kvalitativa ändamål som uppvärmning av bostäder och lokaler och för beredning av tappvarmvatten. Naturvårdsverket anför, som under- lag för en dom i Miljööverdomstolen16, att det är motiverat att, utöver en bedömning som tar hänsyn till hur den el som används produceras och om det är fråga om medelel eller marginalel, göra en kvalitetsmässig skillnad mellan el och värme på grund av skillnaden i exergi vid bedömning av miljöbalkens hänsynsregler.17 Naturvårds- verket anför i målet att en bristande hushållning med elektrisk energi inte fullt ut kan kompenseras med en motsvarande ökad hushållning med värme.

Energimyndigheten gör, i yttrande till miljööverdomstolen,18 ingen värdering av uppvärmningsformernas exergi utan konstaterar att det inte kan sägas generellt huruvida fjärrvärme eller värme- pump kan anses vara bästa möjliga teknik med hänsyn till den sam- mantagna miljöpåverkan. Det avgörs av vilka energikällor som på- verkas av den förändrade energianvändningen i det enskilda fallet, t.ex. vilka produktionsresurser som används i det aktuella fjärr-

15 Inom fysik är exergi den totala mängden potentiellt arbete i ett system i en viss omgiv- ning; betecknar energikvaliteten. Elenergi har exergin 1 medan termisk energi och värme- strålning vid 20oC har exergin noll.

16 MÖD 2009:7.

17 Miljöbalk (1998:808), 2 kap. 5 §.

18 Energimyndigheten (2008a).

114

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

värmenätet och om den el som avses användas för drift av värme- pumpen är enbart el från förnybara energikällor i ett långsiktigt perspektiv.

En värmepump som drivs med produktionsspecificerad förny- bar el ur miljöhänseende kan vara bättre än fjärrvärme som till stor del är baserad på förbränning av fossila bränslen. På samma sätt kan fjärrvärme som till stor del produceras med förnybara bränslen vara bättre ur miljösynpunkt än en värmepump som drivs med el som inte är produktionsspecificerad förnybar. I Miljödomstolens dom19 konstateras att båda alternativen normalt torde uppfylla miljöbal- kens hänsynskrav.

När det gäller valet mellan fjärrvärme och anordning för för- bränning av biobränsle så är valet i miljöhänseende huvudsakligen beroende av om det finns förutsättningar att skapa en ändamåls- enlig enskild värmeanläggning med hänsyn till möjligheter att anlägga skorsten, bränsleförråd, tillfartsvägar o. dyl. utan att det innebär olägenheter för boende och grannar. Ur emissionssynpunkt kan enskilda biobränsleanläggningar och fjärrvärmeanläggningar vara lik- värdiga, oaktat att enskilda anläggningar naturligtvis innebär att antalet utsläppskällor ökar, förutsatt att den enskilda anläggningen sköts, underhålls och övervakas i en utsträckning som liknar fjärr- värmeanläggningar.

Jämförelse av olika alternativ för produktion av fjärrvärme ur miljösynpunkt

Med hänvisning till det generella varaktighetsdiagram för värme- behovet i ett fjärrvärmesystem som presenteras i Figur 4.3 i avsnitt 4.1.3 sker den största delen av den årliga värmeproduktionen i bas- produktionsanläggningar som kännetecknas av att det är anlägg- ningar med låga rörliga produktionskostnader. De energikällor som används i dessa anläggningar är företrädesvis obeskattade, såsom biobränslen, avfallsbränslen eller industriell restvärme. I större fjärr- värmesystem är de biobränsle- och avfallseldade anläggningarna utförda som kraftvärmeverk, för samtidig produktion av el och värme.

Under årets kallaste perioder sker kompletterande fjärrvärme- produktion i spetsproduktionsanläggningar som normalt eldas med flytande eller gasformiga bränslen som ofta är av fossilt ursprung. Den årliga drifttiden för dessa anläggningar är normalt kort, typiskt

19 MÖD 2009:7.

115

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

från noll till ett antal hundra timmar. Med hänsyn till spetsproduk- tionsanläggningarnas korta årliga drifttid är dessa anläggningar mindre intressanta ur miljösynpunkt. Utsläppen av koldioxid och andra föroreningar från dessa anläggningar är höga när de är i drift men den årliga utsläppsmängden blir normalt liten.

Den koldioxid som bildas vid förbränning av biobränslen anses, till skillnad från den koldioxid som bildas vid förbränning av fossila bränslen, inte ge något nettotillskott till koldioxidhalten i atmosfä- ren och anses därmed inte heller påverka växthuseffekten och den globala uppvärmningen. Förbränning av biobränslen ger emellertid även upphov till utsläpp av andra föroreningar, varav vissa utsläpp är att relatera till bränslet, t.ex. stoft och partiklar, medan andra främst är att relatera till förbränningsprocessen, t.ex. kväveoxider. Utsläppen av dessa föroreningar regleras i miljötillstånd som ställer krav på utförande och drift av anläggningarna så att utsläppshal- terna inte överstiger de tillåtna nivåerna. Utbyggnaden av bio- bränsleeldad kraftvärme främjas, liksom utbyggnad av övrig förny- bar elproduktion, sedan 2003 genom elcertifikatsystemet. Fjärr- värme är en förutsättning för att kraftvärmen ska kunna byggas ut och elcertifikatsystemet har gjort att kraftvärmeanläggningar numera byggs även i mindre fjärrvärmesystem än som tidigare var fallet. Genom de under senare år ökande elpriserna och möjligheten att sälja elcertifikat gör att anläggningarna i allt större utsträckning optimeras för elproduktion.

Vid avfallsförbränning utnyttjas det avfall som inte återanvänds eller materialåtervinns som energiråvara. Den mängd avfall som förbränns har ökat under senare år till följd av förbud mot depone- ring av brännbart avfall från 2002 och förbud mot deponering av organiskt avfall från 2005. Genom förbränningen minskar avfallets vikt med 80–85 procent och volymen med 95 procent. Förbrän- ningen sker vid temperaturer på 900–1 100oC, som innebär att de flesta föroreningar bryts ner till i stort sett ofarliga ämnen. I genomsnitt motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet i en blandad avfallsfraktion cirka 14 viktspro- cent,20 vilket således innebär att den förnybara delen av avfallet beräknas uppgå till ungefär 86 procent. Kraftvärmeproduktion vid avfallsförbränning berättigar emellertid inte till elcertifikat.

20 SOU 2005:23.

116

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Såväl biobränsle som avfall måste transporteras för att kunna användas för fjärrvärmeproduktion. En stor del av transportarbetet sker på landsväg och ger upphov till utsläpp.

Industriell restvärme ger inget nettoutsläpp av föroreningar då värmen används för fjärrvärmeproduktion, då utsläppen vid energi- omvandlingen belastar industriproduktionen.

Det synes därmed ganska tydligt att de olika aktuella alternati- ven för att producera basbehovet av fjärrvärme i svenska fjärrvär- menät har preferenser ur olika miljöaspekter. Att producera fjärr- värme i kraftvärmeverk med biobränslen eller avfall är positivt eftersom man härigenom minskar behovet av el som produceras på annat mindre miljövänligt sätt. Utbyggnad av biobränsleeldad kraftvärme är en del, tillsammans med andra tekniker för produk- tion av förnybar el, i de långsiktigt prioriterade åtgärderna för att uppfylla de svenska klimat- och energipolitiska målen. Energiåter- vinning av avfall är en viktig komponent i avfallshierarkin. Fjärr- värmenät är en förutsättning för att kraftvärmeutbyggnad ska kunna ske och för att kunna ta tillvara den värme som produceras vid avfallsförbränning.

En generellt giltig prioritetsordning ur miljösynpunkt mellan olika basproduktionsalternativ är svår att göra. Det är därför viktigt att göra analyser av produktionsalternativens miljömässiga för- och nackdelar inför varje beslut om utbyggnad av anläggningar för fjärrvärmeproduktion. Miljölagstiftningen ställer i dag krav på att dessa överväganden görs i varje enskilt fall.

Fjärrvärme och de nationella miljökvalitetsmålen

Riksdagen har fastställt 16 miljökvalitetsmål som anger vilket mil- jötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Effektiv energianvändning och utnyttjande av förnybara energiresurser är viktiga faktorer för att uppnå flera av miljömålen. Fjärrvärme har en viktig roll i att bidra till uppfyllande av de miljökvalitetsmål som är direkt utsläppsrelaterade – miljökvalitetsmålen ”Begränsad kli- matpåverkan”, ”Frisk luft” och ”Bara naturlig försurning” – men även då det gäller miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö”. I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete21 anges att fysisk planering och samhällsbyggnad bland annat ska grundas på program och strategier som tar hänsyn till hur energi-

21 Prop. 2009/10:155.

117

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

användningen kan effektiviseras, hur förnybara energiresurser ska tas tillvara och hur utbyggnaden av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi och vindkraft ska främjas. Det framhålls även att städer och tätorter ger stora möjligheter till att integrera tekniska försörjningssystem med varandra. Inom tätbebyggda områden bör energi från avfallsförbränning eller restvärme från industrin utnyttjas liksom högeffektiv kraftvärme för samtidig produktion av både värme och el. För att skapa förutsättningar för energi- och resurseffektiv bebyggelse bör nya byggnader, t.ex. genom förtät- ning, lokaliseras till områden som ger goda förutsättningar för utbyggd kollektivtrafik och där befintlig infrastruktur i form av t.ex. fjärrvärme, avfallshantering samt vatten- och avloppssystem kan användas effektivare och utvecklas.

Beträffande de direkt utsläppsrelaterade miljömålen som nämnts ovan har fjärrvärmen genom åren bidragit till väsentligt lägre ut- släpp av svavelföroreningar, kväveoxider och växthusgaser inom energi- sektorn. I Figur 4.11 finns en illustration av utvecklingen för dessa ämnen inom energisektorn i Sverige mellan 1990 och 2008.

Figur 4.11 Minskade utsläpp av svaveldioxid, kväveoxider och växthusgaser inom energisektorn 1990–2008

	70
energisektorn	60
	50
	40
inom	30
	20
Utsläpp
	10
	0
	1990	1995	2000	2005
	Svaveldioxid, 1000 ton/år		Kväveoxider, 1000 ton/år
	Växthusgaser, miljoner ton/år

Källa: Naturvårdsverket.

118

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Svavel- och kväveoxider är de ämnen som, tillsammans med ammo- niak, har störst betydelse för försurningen. Förhöjda halter av kvä- veoxider har även negativa effekter på människors hälsa och bidrar till att marknära ozon bildas. Utsläpp av växthusgaser anses vara den mest bidragande orsaken till den globala uppvärmningen.

Utsläppen av svaveldioxid och växthusgaser inom energisektorn är uteslutande att relatera till vilket bränsle som används medan kväveoxidutsläppen är beroende av både bränsle och förbrännings- tekniska parametrar. Diagrammet illustrerar övergången från fossila bränslen med minskade utsläpp av svaveldioxid och växthusgaser som följd samt de insatser som gjorts för att minska utsläppen av kväveoxider, bland annat genom avgiftssystemet för kväveoxider som infördes 1992.

4.3.2 Samhällsekonomiska aspekter

För att uppnå samhällsekonomisk effektivitet krävs att energi- råvaror utnyttjas så effektivt som möjligt. Eftersom ett effektivt resursutnyttjande är angeläget också ur ett miljömässigt perspektiv finns, utifrån detta övergripande perspektiv, ingen motsättning mellan samhällsekonomisk nytta, miljönytta och kundernas intresse av att inte betala mer än nödvändigt för fjärrvärme.

Historiskt har fjärrvärmen bidragit till flera olika miljömässiga förbättringar såsom förbättrad lokal luftkvalitet, minskat buller, minskade utsläpp av bland annat koldioxid, svaveloxid och kväve- oxider samt ett minskat beroende av fossil energi, främst kol och olja. Staten har också bedömt att fjärrvärmen har positiva effekter som det kan vara svårt att inkludera på marknaden och därmed i fjärrvärmens konkurrenskraft gentemot andra uppvärmningsslag. Staten har även vid olika tillfällen gett diverse stöd till fjärrvärme- utbyggnaden, både i form av direkt bidrag till ledningsutbyggnad, till utbyggnad av biobränsleeldad kraftvärme och för konvertering av eluppvärmning till fjärrvärme,22 i syfte att öka andelen förnybara energikällor och skapa större underlag för kraftvärmeproduktion.

22 Bland annat inom 1997 års energipolitiska program genom förordningen (1997:634) om statligt bidrag till investering för ombyggnad och anslutning av eluppvärmda byggnader till fjärrvärme (utfärdad 1997-06-19 och upphävd 2003-02-01) och förordningen (SFS 1998:22) om statligt bidrag till vissa investeringar inom energiområdet (utfärdad 1998-01-22 och upp- hävd 2003-10-01). Av de medel som fördelades inom det så kallade Klimp-programmet, enligt förordning (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram, utgjordes omkring en fjärdedel av investeringar i produktion och distribution av energi, huvudsakligen fjärrvärme.

119

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Väl fungerande och rationellt skötta fjärrvärmesystem är således angeläget såväl utifrån ett miljömässigt- som ett samhällsekono- miskt- och ett kundorienterat perspektiv. En effektiv fjärrvärme- verksamhet kan i många fall erbjuda kunderna ett prismässigt kon- kurrenskraftigt alternativ till andra uppvärmningsformer. Om kun- derna däremot inte har tillräckligt förtroende för fjärrvärmen som produkt finns en risk att de byter till något av de konkurrerande uppvärmningssätten, som skulle kunna tänkas vara miljömässigt sämre än fjärrvärme.

Infrastrukturen för fjärrvärmedistribution, rörledningssystemet, utgör ett naturligt monopol eftersom det inte är samhällsekono- miskt effektivt med parallella rörledningssystem. Också produk- tionen i fjärrvärmesystemet kan utgöra ett naturligt monopol då det finns stordriftsfördelar i produktionsprocessen. Eftersom det inte finns konkurrens inom fjärrvärmenäten i dag bedrivs fjärrvärme- verksamhet som lokala monopol där fjärrvärmeföretagen oftast är vertikalt integrerade, dvs. de står för råvaruanskaffning, produk- tion, distribution och försäljning. En fjärrvärmekund har således inte möjlighet att byta fjärrvärmeleverantör. På värmemarknaden i stort föreligger dessutom en inlåsningseffekt till följd av de relativt höga investeringskostnaderna som är förenade med byte av upp- värmningsform. Det är kombinationen av denna inlåsningseffekt och det faktum att en fjärrvärmekund är hänvisad till en leverantör som kan ses som problematisk, såväl utifrån ett kundperspektiv som utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv.

En generell risk med en monopolsituation är att verksamheten inte bedrivs så effektivt som möjligt eftersom en monopolist kan överföra kostnaderna på kunden.23 I en sådan situation blir också priset på varan/tjänsten högre än vad som skulle varit fallet i en konkurrenssituation. Detta får negativa effekter för kunden, som får betala ett högre pris för varan/tjänsten, och för samhällsekono- min i stort till följd av nämnda ineffektivitet. Om man tillämpar detta generella resonemang på fjärrvärmen, där de lokala fjärrvär- meföretagen har en monopolliknande situation gentemot befintliga fjärrvärmekunder (en fördjupad diskussion kring detta följer i avsnitt 4.5.2) så kan konstateras att det finns en risk att den sam- hälls- och miljönytta som fjärrvärmen skapar, reduceras. I förläng- ningen föreligger även en risk för sjunkande förtroende för fjärr- värmen som produkt.

23 I diskussioner av välfärdseffekter av monopol har Scherer och Ross (1990) presenterat ett antal exempel som pekar på att marknadsmakt medför lägre kostnadseffektivitet.

120

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

En effektiv prisbildning är grunden till att effektivitet ska upp- nås, dvs. priserna ska vara korrekta med hänsyn till rådande förut- sättningar avseende exempelvis kundens nytta av varan/tjänsten, företagets kostnader för att leverera varan/tjänsten samt miljö- påverkan. Utifrån ett kundperspektiv samt utifrån ett samhällseko- nomiskt perspektiv innebär det att fjärrvärmepriset, oavsett om det är konkurrenskraftigt eller inte, är skäligt givet fjärrvärmeföretagets kostnader för att leverera värmen. Ett oskäligt högt fjärrvärmepris innebär, som diskuterades inledningsvis i detta avsnitt, en otillbör- lig förmögenhetsomfördelning från fjärrvärmekunderna till fjärr- värmeföretagen. Utöver de fördelningsmässiga effekterna av en sådan transaktion skulle det också innebära samhällsekonomisk ineffektivitet.

Det är inte bara oskäligt höga fjärrvärmepriser som utgör ett potentiellt problem, det är heller inte önskvärt med fjärrvärmepri- ser som är oskäligt låga. Effektivitet i prisbildningen innebär såle- des även att det, där fjärrvärme är ett effektivt uppvärmningsalter- nativ, är möjligt att på affärsmässiga grunder bedriva fjärrvärme- verksamhet. För att så ska vara möjligt krävs att fjärrvärmepriserna genom t.ex. ägardirektiv inte pressas att vara oskäligt låga. Oskäligt låga fjärrvärmepriser innebär en förmögenhetsmässig omfördelning från fjärrvärmeföretaget och dess ägare till fjärrvärmekunderna. Ett fjärrvärmeföretag med tydliga avkastningskrav kommer därför inte att långsiktigt underprissätta. För exempelvis kommunala energi- bolag, som i vissa fall har låga fjärrvärmepriser som ett enskilt mål, föreligger emellertid en risk för underprissättning. Förmögenhets- mässigt innebär en sådan situation en transaktion från de kom- muninvånare som har annat uppvärmningsalternativ än fjärrvärme, till kommunens fjärrvärmekunder. Utöver denna fördelningsmäs- siga effekt innebär en sådan situation också samhällsekonomisk ineffektivitet, eftersom efterfrågan på fjärrvärme kommer att vara större än vad som skulle varit fallet vid en korrekt prissättning och detta får negativa effektivitetsmässiga effekter på värmemarknaden i stort. Fjärrvärmen blir då alltför konkurrenskraftig vilket styr kunderna att använda fjärrvärme som uppvärmning också då det inte är det mest effektiva uppvärmningssättet. Givet att alla upp- värmningsalternativ är miljömässigt korrekt beskattade, dvs. att de negativa externa effekter som uppstår vid produktion och konsum- tion av t.ex. el, olja och gas är inkluderade i priset på dessa varor, riskerar en underprissättning på fjärrvärme dessutom att få en

121

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

negativ miljömässig effekt.24 Sammanfattningsvis är det, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, angeläget att fjärrvärmepriserna är korrekta eftersom såväl oskäligt höga som oskäligt låga fjärr- värmepriser får samhällsekonomiskt negativa effekter.

Hur ser då situationen ut på den svenska fjärrvärmemarknaden i dag, finns det risk att företag tillämpar en prissättning som inte är samhällsekonomiskt effektiv? Eftersom fjärrvärmepriserna är oreg- lerade, dvs. ingen myndighet prövar skäligheten i fjärrvärmeföre- tagens tariffer, är det inte möjligt att dra några slutsatser huruvida dagens prisbildning är effektiv. Ur ett principiellt resonemang kan emellertid konstateras att det finns en risk för såväl under- som överprissättning på de lokala fjärrvärmemarknaderna. Ovan angavs att ägardirektiv med låga priser som ett mål i sig kan innebära icke- affärsmässig prissättning, dvs. underprissättning. Eftersom lokala fjärrvärmemarknader utgör naturliga monopol med fri prissättning finns också en risk att fjärrvärmeföretag med höga avkastningskrav väljer att i prissättningen utnyttja sin dominerande ställning och överprissätta.

4.4 Fjärrvärmemarknaden i Sverige

4.4.1 Aktörer på fjärrvärmemarknaden

Fjärrvärmen var fram till mitten av 1990-talet en huvudsakligen kommunal angelägenhet och bedrevs antingen som kommunala energi- eller fjärrvärmebolag, eller i kommunal förvaltningsform. Fjärrvärme prissattes normalt enligt självkostnadsprincipen. I och med att elmarknadsreformen 1996 även innehöll ett krav på att fjärrvärme skulle bedrivas på affärsmässig grund, för att upprätt- hålla konkurrensneutralitet mellan el och fjärrvärme, kom många kommunala el- såväl som fjärrvärmebolag att övergå från kom- munalt till privat ägande. Under perioden 1990–2004 såldes cirka 70 kommunala energiföretag med fjärrvärmeverksamhet, eller före- tag med enbart fjärrvärmeverksamhet, till privata företag.25 Här- efter har utförsäljningen av kommunala energi- och fjärrvärme- företag avstannat. Istället har en viss omstrukturering av mark- naden skett genom försäljning av privata fjärrvärmeföretag, före-

24 Ett sådant exempel skulle kunna vara att fjärrvärme, till följd av alltför låga priser, byggs ut i ett område där det är mer miljömässigt effektivt med annat uppvärmningsalternativ.

25 Andersson och Werner (2005).

122

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

trädesvis de mindre företagen i de stora privata företagens innehav. Exempelvis sålde Vattenfall en stor del av sina mindre fjärrvärme- nät till Neova 2007 och under 2010 har Fortum Värme sålt sina fjärr- värmeverksamheter utanför Stockholm.26 Ett privat företag som har som affärsidé att etablera, äga och driva mindre fjärrvärmenät på olika håll i landet är Rindi Energi. Fjärrvärmeföretag som är samägda mellan kommuner och privata företag förekommer på cirka 20 orter i landet. Flera av dessa samägda företag har ingen egen personal utan alla tjänster tillhandahålls av det privata före- taget. Fjärrvärme som bedrivs inom kommunal förvaltning före- kommer i dag endast i åtta kommuner i landet.27

I samband med fjärrvärmelagens tillkomst gjordes ett undantag med vissa begränsningar från lokaliseringsprincipen, vilket innebär att kommunala fjärrvärmeföretag får bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärme- verksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamåls- enlig fjärrvärmeverksamhet. Härigenom blev det möjligt även för kommunala fjärrvärmeföretag att bedriva verksamhet i andra när- liggande kommuner. Av sammanställningen i Tabell 4.2 framgår omfattningen av privata, kommunala och statligt ägda fjärrvärme- företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet i flera kommuner enligt Svensk Fjärrvärmes statistik för 2008. I sammanställningen ingår Vattenfall, Statkraft och Fortum Värme i kategorin privata och statligt ägda företag. Dessa företag bedriver i huvudsak sin verk- samhet efter samma affärsprinciper som privata företag, trots att Vattenfall och Statkraft är helstatliga aktiebolag och Fortum Värme är samägt mellan den finska delvis statligt ägda energikoncernen Fortum (90,1 procent) och Stockholms stad (9,9 procent).

26 Arvika kommuns hemsida (2010-09-13) och Fortums hemsida (2010-12-13).

27 Arjeplog, Bengtsfors, Bräcke, Köping, Malung-Sälen, Mörbylånga, Nordanstig och Ydre kommun.

123

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag SOU 2011:44

Tabell 4.2	Fjärrvärmeföretag och fjärrvärmeleveranser 2009
		Antal	Fjärrvärmeleverans	Andel av sammanlagda
		fjärrvärmenät	(TWh)	fjärrvärmeleveranser (%)
Privata och statligt ägda fjärrvärmeföretag
Fortum Värme		211	9,2	18
E.ON Värme		53	5,6	11
Vattenfall		14	2,9	6
Rindi Energi		14	0,35	0,7
Statkraft		4	0,20	0,4
Neova		10	0,22	0,4
Lantmännen Agroenergi		7	0,09	0,2
Summa		123	18,6	37
Kommunala fjärrvärmeföretag med verksamhet i angränsande kommuner
Mälarenergi		3	1,8	4
Tekniska Verken i
Linköping		6	1,4	3
Öresundskraft		3	1,0	2
Lunds Energi		3	0,9	2
Umeå Energi		5	0,9	2
Skellefteå Kraft		18	0,6	1
Jämtkraft		3	0,6	1
Jönköping Energi		4	0,6	1
Uddevalla Energi		3	0,3	0,5
Västerbergslagens
Energi		4	0,13	0,3
Summa		52	8,3	17
Övriga kommunala fjärrvärmeföretag (inkl kommunala förvaltningar)
Summa		231	22,9	46
Totalt		406	49,8	100

1 Fortum sålde under 2010 samtliga fjärrvärmeverksamheter utanför Stockholm till infrastrukturfonder förvaltade av den australiska fondförvaltaren Macquarie Funds Group.

Källa: Svensk Fjärrvärme.

Som framgår av tabellen så står kommunala fjärrvärmeföretag för cirka 63 procent av de sammanlagda fjärrvärmeleveranserna i Sverige 2009, medan de privata och statligt ägda fjärrvärmeföretagen står för 37 procent av fjärrvärmeleveranserna. Fjärrvärmeleveranserna i de åtta kommuner där fjärrvärmeverksamheten i dag bedrivs i kommunal förvaltningsform uppgick 2009 till sammanlagt cirka 0,3 TWh.

124

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Affärsprinciper i fjärrvärmeföretag

Som konstaterat bedrivs fjärrvärmeverksamhet av företag med vitt skilda förutsättningar, inriktningar och mål. Fjärrvärmeverksamhet bedrivs av allt från små kommunala förvaltningar till stora inter- nationella energikoncerner som Vattenfall, E.ON och Fortum. Det är därför naturligt att också affärsprinciperna skiljer sig åt mellan olika fjärrvärmeaktörer. De åtta kommuner som bedriver fjärr- värmeverksamhet i förvaltningsform är fortfarande bundna vid kommunallagens självkostnadsprincip. Kommunala bolag ska å andra sidan, enligt fjärrvärmelagen, bedriva fjärrvärmeverksamhet på affärsmässig grund. Vad som menas med affärsmässighet är emellertid inte vidare definierat, varför begreppet är öppet för viss tolkning. Men ett grundkrav för affärsmässighet är att verksam- heten dels ska finansiera sina egna kostnader på lång sikt, dels generera avkastning till ägarna. Hur stor avkastning som krävs för att verksamheten ska kunna definieras som affärsmässig är emeller- tid inte helt tydligt. Men fjärrvärmeverksamhet, som inte bedrivs i förvaltningsform, får i vart fall inte subventioneras av annan verk- samhet.

En kartläggning och analys av svenska fjärrvärmeföretags ägar- direktiv har genomförts av konsultföretaget Celec på uppdrag av Fortum Värme.28 Analysen är gjord som en granskning av ägar- direktiv och årsredovisningar för 119 kommunala och 31 privata fjärrvärmeföretag. Baserat på en sammantagen bedömning av ägar- direktiven har bolagen karakteriserats i kategorier 1 till 5. I Tabell 4.3 presenteras kategoriseringen som gjordes i studien samt antalet företag som Celec bedömde bör placeras i respektive kategori.

Tabell 4.3	Antal företag med olika affärsprinciper enligt Celecs bedömning
Kategori	Mål	Antal företag (tot. 150)
1	Självkostnadsprincip	16
2	Främjande av kommunala intressen	27
3	Samordning inom kommunkoncern	25
4	Hänsynstagande till politiska mål	40
5	Vinstmaximering	42
Summa		150

Källa: Celec, Lönsamhet och avkastning i fjärrvärmebranschen.

28 Ganslandt (2010a).

125

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

En knapp tredjedel av företagen har vinstmaximering som uttalat överordnat mål. Samtidigt är det, utöver de åtta fjärrvärmeverksam- heter som bedrivs i kommunal förvaltning, sju kommunala bolag som enligt Celec tillämpar en självkostnadsprincip för fjärrvärme- verksamheten. Att kategorisera på det sätt som gjorts i studien är dock förenat med en gränsdragningsproblematik; ett hänsyns- tagande till politiska mål (kategori 4) behöver exempelvis i realite- ten inte stå i strid med vinstmaximering (kategori 5) och på samma sätt är gränsen flytande mellan de andra kategorierna. Det bör såle- des inte dras långtgående slutsatser enbart utifrån denna kategori- sering. Vad som dock kan konstateras utifrån studien, och som är en viktigt del av en sammantagen beskrivning av situationen på den svenska fjärrvärmemarknaden, är att det finns relativt många fjärr- värmebolag som har andra mål än vinstmaximering. Denna bild verifieras också av utredningens egen analys av ett antal bolags ägardirektiv och annan officiell information; det finns flera kom- munala bolag som av ägarna är ålagda att i vart fall delvis beakta de kommunala självkostnads- och likställighetsprinciperna eller att hålla relativt låga priser.29

4.4.2 Fjärrvärmekunder

Fjärrvärme är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostads- hus och lokaler med en marknadsandel 2009 på 92 procent respek- tive 80 procent. På småhusmarknaden har fjärrvärmen en marknads- andel på 15 procent.

29 Några exempel på sådana företag är Sölvesborgs Energi och Vatten AB, Kils Energi AB, Uddevalla Energi AB, Surahammars Kommunalteknik AB, Lidköpings Värmeverk AB och Hässleholm Miljö AB.

126

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Figur 4.12		Uppvärmning i bostäder och lokaler 2009
	40
	35
(TWh)	30
Energianvändning	25
	20
	15
	10
	5
	0
		Småhus	Flerbostadshus	Lokaler

Övrigt

Elvärme, inkl el till värmepumpar

Olja

Ved, flis, spån, pellets

Fjärrvärme

Källa: Energimyndigheten, Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler 2009, ES2011:04.

Vid en analys av fjärrvärmemarknaden och i vad mån fjärrvärme- användare direkt eller indirekt påverkas av en öppning av fjärrvärme- näten för konkurrens är det viktigt att belysa kundstrukturen. I det följande görs en beskrivning av marknadens principiella kundstruktur och vilken typ av kunder och vilka typer av avtalsförhållanden som är de vanligast förekommande.

Kundgrupper och kundstruktur

Försäljning, distribution och leverans av fjärrvärme sker i stor utsträckning till stora användare, huvudsakligen ägare och för- valtare av flerbostadshus och lokaler. Då försäljning sker till privat- personer rör det sig nästan enbart om småhusägare. Det förekommer att fjärrvärmeföretag inte alls har konsumenter som kunder.

I flerbostadshus är det de boende som är användare av fjärr- värmen, men de är inte kunder till fjärrvärmebolaget. Alla avtal tecknas mellan fastighetsägaren och fjärrvärmeföretaget. Det är således fastighetsägaren som är kund till fjärrvärmeföretaget. Kost- naden för värme och varmvatten ingår normalt i hyran eller avgiften. I de fall värme och varmvatten inte inkluderas i hyra/avgift sker

127

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

mätning och debitering på lägenhetsnivå av fastighetsägaren. Det är alltså även då normalt fastighetsägaren som är fjärrvärmeföretagets kund.

För småhus och radhusområden kan kund-leverantörsförhållan- det se ut på olika sätt. Två huvudtyper finns, enskilt anslutna kun- der som har direkt leverans till sin egen fastighet eller gruppanslut- ning via en central punkt i området. I det första fallet är den fysiska och juridiska leveranspunkten vanligtvis vid avstängningsventilerna innanför husliv i varje huskropp och kunden får en faktura direkt från fjärrvärmeleverantören.

Vid gruppanslutning av småhus kan den avtalsmässiga leverans- punkten vara i en central punkt i bostadsområdet, ofta i ett kon- verterat pannrum eller dylikt. Därifrån levereras värme via sekund- ärt ledningsnät, avskiljt från fjärrvärmesystemet med värmeväxlare, till varje huskropp. Varje husägare/bostadsrättshavare är alltså i detta fall inte direkt kund till fjärrvärmeleverantören. Fjärrvärme- företaget har istället ett avtalsförhållande med en samfällighet eller bostadsrättsförening som i sin tur mäter och debiterar en kostnad för den mängd värme och varmvatten som används i respektive hus.

I fastigheter som innehåller lokaler som sjukhus, kontor, skolor och andra verksamhetslokaler är avtalssituationen att likställa med den som beskrivits ovan för flerbostadshus. Den enskilde lokal- hyresgästen är inte kund till fjärrvärmeföretaget i normalfallet. Det är fastighetsägaren som har avtalsrelation till leverantören. Endast i undantagsfall är hyresgästen kund till fjärrvärmeleverantören. Det kan vara när en byggnad endast inrymmer en hyresgäst eller hyres- gäst och fastighetsägare är samma juridiska person, det senare före- kommer främst i industrisammanhang. I normalfallet svarar fastig- hetsägaren för betalningsskyldigheten till fjärrvärmeleverantören. Det är dock vanligt att kostnaden förs vidare till hyresgästen som ett rörligt eller fast ”värmetillägg”.

Fjärrvärmeföretagens årliga rapportering av affärs- och drifts- förhållanden till Energimarknadsinspektionen, som hittills gjorts för 2007–2009, omfattar från och med 2009 rapportering av antalet kunder vid verksamhetsårets början och slut för alla rapporterande fjärrvärmeföretag, i enlighet med Energimarknadsinspektionens föreskrifter.30 Rapporteringen 2007 och 2008 omfattade enbart antalet leveranspunkter. En leveranspunkt är den unika plats, vanligen debiteringsmätaren, som är kopplad till leveransavtalet mellan fjärr-

30 EIFS 2010:1

128

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

värmeleverantören och kunden. Leveranspunkten är inte en unik juridisk person eftersom det i samtliga kundkategorier, utom små- hus, är vanligt förekommande att fler än en leveranspunkt är knuten till en juridisk person, då fastighetsägare ofta har fler än en fastig- het i sitt bestånd.

I Tabell 4.4 redovisas data för flerbostadshus, lokaler och små- hus baserat på statistik avseende energianvändning och fjärrvärme- företagens rapportering till Energimarknadsinspektionen 2009.31 För flerbostadshus och småhus anges antal lägenheter medan det har bedömts som mer relevant att för lokaler ange uppvärmd area.

Tabell 4.4 Antal uppvärmda enheter, leveranspunkter och kunder för kategorierna flerbostadshus, lokaler och småhus 2009

Kategori	Antal med	% av	Antal leverans-	Antal
	fjärrvärme	samtliga	punkter	kunder1
Flerbostadshus (antal lägenheter)	1 967 000	83,5	57 781	51 009
Lokaler (m2)	95,8 miljoner	71,4	28 205	24 479
Småhus (antal lägenheter)	212 000	11,6	216 948	216 869
Summa			302 943	292 357

1 Viss osäkerhet beträffande antal kunder på grund av bristande inrapportering av antal kunder från ett antal fjärr- värmeföretag då dessa endast rapporterat antalet leveranspunkter.

Källa: Energimyndigheten, ES 2011:01 (småhus), ES 2011:02 (flerbostadshus), ES 2011:03 (lokaler) samt fjärr- värmeföretagens rapportering till Energimarknadsinspektionen.

Enligt statistiken för fjärrvärmeanvändning i flerbostadshus och lokaler, sker drygt en tredjedel (35 procent) av fjärrvärmeanvänd- ningen i privata fastigheter medan bostadsrättsföreningar och all- männyttiga bostadsföretag står för cirka 22 procent respektive 19 pro- cent. Omkring 19 procent av fjärrvärmeanvändningen sker i bygg- nader som ägs av stat, landsting och kommuner. Resterande 4 procent utgörs främst av lokaler med andra typer av ägare, såsom kyrkliga samfund inklusive svenska kyrkan, stiftelser, klubbar och förbund av olika slag samt en del idrottsföreningar.32

Fjärrvärmeanvändningen i flerbostadshus och lokaler fördelat på ägarkategorier framgår av Tabell 4.5.

31 Energimyndigheten (2011a), Energimyndigheten (2011b, Energimyndigheten (2011c) och Energimarknadsinspektionens hemsida (2011-01-25).

32 Energimyndigheten (2011b) och Energimyndigheten (2011c).

129

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag SOU 2011:44

Tabell 4.5	Fördelning av fjärrvärmeanvändning på olika ägarkategorier för
	flerbostadshus och lokaler 2009
		Flerbostadshus		Lokaler		Totalt
		Fjärrvärme-	Andel	Fjärrvärme-	Andel	Fjärrvärme-	Andel
		användning	(%)	användning	(%)	användning	(%)
		(GWh)		(GWh)		(GWh)
Stat, landsting,
kommun		88	0,4	6 295	49	6 383	19
Privata		6 415	32	5 195	40	11 610	35
Bostadsrättsföreningar		7 420	37	0	0	7 420	22
Allmännyttiga		6 335	31	0	0	6 335	19
Övriga		0	0	1 400	11	1 400	4
Summa		21 258	100	12 890	100	33 150	100

Källa: Energimyndigheten, ES 2011:01 (småhus), ES 2011:02 (flerbostadshus), ES 2011:03 (lokaler).

Det kan noteras att offentligt ägda fastigheter står för en mycket stor del av fjärrvärmeanvändningen, då de allmännyttiga bostads- företagen och de fastigheter som ägs direkt av staten, landstingen och kommunerna tillsammans står för nästan 40 procent av fjärr- värmeanvändningen. På de orter där fjärrvärmeverksamheten drivs av kommunala förvaltningar eller kommunala bolag har kom- munerna därför ofta ett intresse i fjärrvärmeverksamheten både som ägare och som kund.

Olika kundgruppers fjärrvärmebehov

Grundkraven för alla typer av värmekunder torde vara att upp- värmningen är tillförlitlig och säker. Kraven på tillförlitlighet och säkerhet varierar emellertid mellan olika typer av kunder och bero- ende på vilken typ av verksamhet som bedrivs i byggnaden. Sjukhus och andra vårdinrättningar kan vara betydligt mer känsliga för avbrott i värmetillförseln än andra kundkategorier. Dessa har i många fall behov av tillgång till egen alternativ reserveffekt. Behoven av reserveffekt förvaltas ofta i samverkan med fjärrvärme- företag och i flera fall har sjukhusens egna reservanläggningar kunnat avvecklas genom utveckling av fjärrvärmeleveransens till- förlitlighet. Det förekommer olika lokala lösningar för att till- godose särskilda behov för särskilda fjärrvärmekunder i många fjärr- värmenät.

130

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Andra kundkategorier har lägre krav på tillförlitlighet i värme- leveransen. Inom de största kundgrupperna, flerbostadshus och lokaler, är kraven varierande men kan inte betraktas som stränga då de flesta byggnader har en värmetröghet som gör att ett avbrott i värmetillförseln under några timmar knappast märks. Avbrott får främst konsekvenser i bortfall av varmvattenförsörjningen, då det i dag är ovanligt att fastigheter är utrustade med varmvattenbere- dare med lagringskapacitet.

Det är inte mycket som skiljer vad gäller behoven av tillförlitlig- het och säkerhet i fjärrvärmeleveransen mellan flerbostadshus och småhus. Småhusen är dock i viss mån känsligare för längre avbrott i fjärrvärmeleveransen eftersom de normalt har lägre värmetröghet än flerbostadshus. Det kan ta uppemot ett dygn att kyla ut ett små- hus (att inomhustemperaturen sjunker till +5oC vid en utomhus- temperatur på minus 20oC).33

Vissa lokalkategorier alstrar under delar av året ett värmeöver- skott, till följd av solinstrålning, värmeavgivning från elektrisk utrustning, datorer och de människor som vistas i lokalen, vilket leder till behov av kylning. Fjärrvärmesystemen ger möjlighet att även sörja för kylning, antingen genom separata fjärrkylanät med överföring av värme från fjärrkylanätet till fjärrvärmenätet, med hjälp av elmotordrivna kompressionsvärmepumpar, eller genom att driva absorptionskylmaskiner med fjärrvärme som drivenergi.

De lokaler som har stora kylbehov men som inte har möjlighet att kopplas till fjärrkylanät är hänvisade till lokala lösningar. Värme- pumpar, ofta med någon form av säsongslager, för produktion av både värme och kyla är då ett alternativ som väljs i allt större omfattning. Det förekommer även att fjärrvärmekunder med värme- överskott under delar av året genomför värmeåtervinningsåtgärder, som gör att de blir självförsörjande på värme till viss del. I båda dessa fall framställs ofta önskemål till fjärrvärmeleverantören om leverans av fjärrvärme enbart för att täcka sitt behov av spetsvärme under en begränsad tid då det är som kallast. Fjärrvärmeleveran- törer har ingen rätt att kräva att få leverera all värme till en kund. I det fall en kund efterfrågar något slag av delleverans, t.ex. spets- värme, har fjärrvärmeleverantören att erbjuda en sådan delleverans i enlighet med Svensk Fjärrvärmes system för kvalitetsmärkning av fjärrvärmeleverantörer, Reko. Priset för att leverera spetsvärme blir med viss nödvändighet högre för att motsvara fjärrvärmeleveran-

33 Energimyndigheten (2009).

131

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

törens kostnader för spetslastproduktion. Kvalitetsmärkningssystemet Reko beskrivs mer ingående i avsnitt 4.4.3.

Kundtillfredställelse

Sett ur ett kundperspektiv är fjärrvärme en bra produkt ur många aspekter. Den upplevs som bekymmersfri, miljövänlig och resurs- snål. Svenskt Kvalitetsindex (SKI) mäter och förmedlar årligen hur kunder upplever olika produkter och tjänster och sina relationer med de företag och organisationer som erbjuder dessa produkter och tjänster. Enligt SKI:s mätning 201034, vars resultat redovisas i Figur 4.13, är fjärrvärme visserligen en produkt som tappar i nöjd- het bland privatkunder35, men som vid jämförelse med markna- derna för elhandel och elnät, ändå är den marknad som har flest nöjda privatkunder. Nedgången för fjärrvärme sedan föregående års mätningar (2009) är 2,5 enheter på en skala med 100 enheter.36 Ett genomsnitt av samtliga tillfrågade privatpersoner säger sig vara nöjda med sitt fjärrvärmeföretag och ett branschindex på 67,8 är enligt SKI-modellen att betrakta som ett bra indexvärde.

De tillfrågade företagskunderna 2010 ger fjärrvärme ett index- värde på 64,2 med avseende på kundnöjdhet, vilket är en ökning med 1,2 enheter sedan föregående års mätning. Det kan noteras att företagskunderna ger ett lägre betyg med avseende på prisvärdhet än vad privatkunderna gör. Indexvärdet för prisvärdhet för före- tagskunder ligger under 60, vilket enligt SKI-modellen indikerar att företagskunderna i genomsnitt anser att fjärrvärme inte är en pris-

34 Svenskt Kvalitetsindex (SKI) mäter och förmedlar hur kunder upplever sina relationer med företag och andra organisationer i samhället. Syftet med mätningarna är att dels att ta fram information för att underlätta val för konsumenter, men även att identifiera och infor- mera om olika förbättringsområden hos företag och organisationer för att på så sätt ge underlag till kvalitetsarbete ur ett kundperspektiv. Historiska resultat och metoden att alla SKI-mätningar genomförs på samma sätt möjliggör jämförelser dels över tid men också mellan olika branscher och företag.

35 Värdet på kundnöjdheten beräknas som ett medelvärde av tre frågor som berör hur nöjd man är totalt sett, hur nöjd man är utifrån sina förväntningar och hur nöjd man är om man jämför med en, utifrån sina önskemål, ”perfekt leverantör”. Utöver detta centrala mått ställs även frågor kring faktorer som påverkar själva nöjdheten- och här beräknas alltså värden på företagets image (sett ur ett kundperspektiv), kundernas förväntningar, den upplevda pro- duktkvaliteten, den upplevda servicekvaliteten, prisvärdhet och lojalitet. Totalt ställs cirka 40 frågor till de som väljer att delta i undersökningen.

36 Indexet för kundnöjdhet, kan anta värden mellan 0 och 100, är inget procentmått utan ett medelbetyg. Ju högre värde desto bättre anser kunderna/brukarna att produkterna och leverantörerna uppfyller konsumenternas krav och förväntningar. Missnöjda kunder åter- finns inom indexintervallet 0–60, nöjda kunder inom intervallet 60–75 och mycket nöjda kunder inom intervallet 75–100.

132

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

värd produkt. Företagskunderna är dock avsevärt mycket nöjdare med den produktkvalitet som fjärrvärmeföretagen levererar jämfört med undersökningen som gjordes 2009.37

Figur 4.13 Resultat av SKI-mätning 2010 för fjärrvärmebranschen

Källa: Elbranschen och Fjärrvärme 2010 enligt Svenskt Kvalitetsindex, pressinformation 2010-12-13.

Även kundundersökningar enligt energibolagens egna mätningar visar att kundnöjdheten sjunkit något de senaste åren och att det ofta hänför sig till service, information och prissättning, inte till fjärrvärme som uppvärmningsalternativ.

Generellt ändrar svenska kunder successivt sina prioriteringar av vad som är viktigt för att skapa och behålla kundnöjdhet och loja- litet. Företag måste därför anpassa sig till sina kunders prioritering och preferenser för att fortsätta vara framgångsrika. SKI-under- sökningarna visar också tydligt att de kunder som varit i personlig kontakt (telefon, besök etc.) med sin leverantör är mer nöjda än de som inte har varit det.38

37 Svenskt Kvalitets Index (2010-12-13), Studien av energibranschen omfattar totalt cirka

14 000 intervjuer med privatkunder och företagskunder. Intervjuerna genomfördes under perioden 24 oktober–29 november 2010.

38 Svenskt Kvalitets Index (2011-01-24).

133

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Vad fjärrvärmekunderna efterfrågar på en modern värmemarknad

Det i viss mån sviktande förtroende för fjärrvärme kan således sna- rare bero på att kundernas krav har ökat än att fjärrvärmens kvalitet minskat. De ökade kraven kan ta sig uttryck i att kunderna vill kunna påverka sina energikostnader och efterfrågan på mer påverk- bara affärsmodeller från fjärrvärmeföretagen. Ökad miljömedveten- het och ökat fokus på klimatfrågor i samhället har också bidragit till att många kunders krav på fjärrvärmeföretagen ökat, från en situation där kunderna var relativt nöjda med en värmeleverans oavsett vilken typ av produktion som låg till grund, till en situation där kunden vill kunna styra innehållet i sin värmeleverans och sin miljö- och klimatpåverkan. Många kunder efterfrågar värmeleve- ranser som kan bidra till ett förbättrat inomhusklimat och lösningar som omfattar leveranser av både värme och kyla.

Då försäljning av fjärrvärme i första hand sker till ägare och för- valtare av fastigheter, flerbostadshus och lokaler är det viktigt att beakta att dessa konkurrerar om hyresgäster på bostads- och fas- tighetsmarknaden. För att kunna utveckla sitt fastighetsbestånd och erbjuda attraktiva hyresnivåer krävs att finansieringskostnader och driftskostnader inte blir för höga. Uppvärmningskostnaden är en stor del av driftsbudgeten. Uppvärmningskostnaden är normalt den enskilt största utgiftsposten för ett flerbostadshus och kan ut- göra upp till hälften av de löpande driftskostnaderna.39, 40

Att sänka kostnaderna är således viktigt eftersom det direkt på- verkar fastighetsägarnas resultaträkningar. De medel som står till förfogande är att genomföra energibesparande åtgärder eller att minska kostnaderna för värmeinköpen. Energibesparande åtgärder som görs i byggnader med fjärrvärme resulterar kortsiktigt i mins- kade leveranser för fjärrvärmeleverantören. Förutsatt att fjärrvärme- leverantörens priser harmoniserar med produktionskostnadernas sammansättning behöver minskningen i leveranser inte påverka det ekonomiska utfallet för leverantören särskilt mycket. I bästa fall kan minskningen möjliggöra ytterligare nyanslutning och förtät- ning utan att behöva förstärka produktion och distributionsnät. Energibesparingar kan således vara effektiva både för kunden och fjärrvärmeleverantören.

39 Löpande driftskostnader omfattande kostnader för VA, avfallshantering, fastighetsel, upp- värmning.

40 Fastighetsbranschens utvecklingsforum (2006) och Mårdsjö (2007).

134

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

En minskning av kostnaderna för värmeinköpen upplevs av många fastighetsägare vara en svårare väg för att uppnå minskade upp- värmningskostnader. Frågan om fjärrvärmekundens förhandlings- situation gentemot fjärrvärmeleverantören behandlades ingående av Fjärrvärmeutredningen41 och berörs och belyses mer i detalj i andra delar av vårt betänkande, exempelvis i avsnitt 3.3. Sammanfattnings- vis upplever många kunder att de har en svag förhandlingsposition i avtals- och prisförhandlingar gentemot fjärrvärmeleverantören, trots de åtgärder i syfte att stärka fjärrvärmekundernas ställning som infördes genom Fjärrvärmelagens tillkomst 2008.

Många kunder efterfrågar fjärrvärme med specifik miljöpre- standa. Ofta är detta ett led i kundernas miljöstrategier, exempelvis att vara ”klimatneutrala” eller ”fossilfria”. Ett antal stora fjärrvärme- kunder med verksamhet på ett flertal orter i landet har intervjuats inom ramen för ett Fjärrsynprojekt.42 I studien konstateras att det faktum att fjärrvärmens produktionsförutsättningar, och därmed även miljöprestanda, varierar mellan olika fjärrvärmesystem på olika orter i landet utgör ett problem för fjärrvärmeföretagen att för- medla och kommunicera fjärrvärmens miljövärden och fördelar ur miljösynpunkt. Detta medför att kunder inte fullt ut kan påverka miljöeffekterna som härrör från användningen av fjärrvärme, vilket främst de kunder som efterfrågar fjärrvärme med specificerad miljö- prestanda upplever som frustrerande. Dessa kunder har ofta som mål att minska sin energianvändning och följer upp användningen baserat på slutanvänd energi, vilket gör att det kan framstå som en betydande energieffektivisering att byta från fjärrvärme till egen värmepump. Fjärrvärmeföretagen misslyckas ofta i att förklara primär- energibegreppet och vikten av att se fjärrvärmen i ett helhets- perspektiv med hänsyn till energisystemet och miljön. Flera av de kunder som intervjuas i studien har redan övergått från fjärrvärme till egna värmelösningar med värmepump med miljömärkt el, eller överväger att göra det. Dessa kunder, med verksamhet på olika orter i landet, ser det även som en fördel att kunna köpa all energi från en leverantör, vilket de kan göra om värmelösningen baseras på el.

Fler och fler fjärrvärmeföretag erbjuder särskilda miljöproduk- ter, såsom värme märkt med Bra Miljöval, Klimatneutral fjärrvärme, Klimatkompenserad fjärrvärme m.fl. I Fjärrsyn-studien görs bedöm- ningen att dessa erbjudanden i första hand tagits fram på begäran

41 SOU 2004:136.

42 Gode m.fl.(2009).

135

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

från kunder och inte som något som fjärrvärmeföretagen har tagit initiativ till.

Initiativ för utvecklade kundrelationer

Alltsedan frågor kring prissättning av fjärrvärme aktualiserades, efter omregleringen av elmarknaden och kraven på att fjärrvärme- verksamhet ska bedrivas på affärsmässig grund, har parterna på fjärr- värmemarknaden agerat för att på olika sätt utveckla relationen mellan fjärrvärmeleverantörer och kunder på frivillig väg. Värme- marknadskommittén, ett samarbetsorgan mellan Svensk Fjärrvärme och Fastighetsägarna Sverige, HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Riksbyggen samt SABO, tar bl.a. fram och fast- ställer allmänna avtalsvillkor för fjärrvärmeleveranser och tog 2002 även initiativ till ett system för kvalitetsmärkning av fjärrvärme- leverantörer, Reko Fjärrvärme, med syfte att gynna utvecklingen av långsiktigt hållbara relationer mellan kunder och leverantörer på fjärr- värmemarknaden. Reko Fjärrvärme drivs med Svensk Fjärrvärme som huvudman sedan 2005.

Med Reko Fjärrvärme följer ett antal åtaganden som alla fjärr- värmeleverantörer som beviljas inträde i systemet förbinder sig att följa. Dessa åtaganden kan fjärrvärmekunderna hålla fjärrvärme- leverantörerna ansvariga för genom Kvalitetsnämnden, som är en instans inom Reko fjärrvärme som behandlar anmälningar från kunder och ansökningar från fjärrvärmeleverantörer. Det finns i dag cirka 80 fjärrvärmeföretag som är godkända av Kvalitets- nämnden. De Reko-godkända fjärrvärmeleverantörerna står till- sammans för mer än 90 procent av de sammanlagda leveranserna av fjärrvärme i Sverige. Fjärrvärmeföretagen åtar sig att tillämpa; öppenhet – bl.a. genom att årligen avge en offentlig verksamhets- genomlysning med bl.a. miljöredovisning och den särredovisning som fjärrvärmelagen kräver; jämförbarhet – med krav på bl.a. att redovisa ekonomisk jämförbarhet mellan fjärrvärmeleverantören och de lokala konkurrerande uppvärmningsalternativen; förtroende

– med krav på förtroendeskapande åtgärder genom information till och kommunikation med kunderna.43

I januari 2011 presenterades ytterligare ett initiativ i syfte att öka förtroendet för fjärrvärme som produkt och för fjärrvärme- företagen som leverantörer genom ett system för prisändringskon-

43 Svensk Fjärrvärmes hemsida (2011-04-08).

136

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

troll. Bakom initiativet står Svensk Fjärrvärme men endast delar av fastighetsägarparten, SABO och Riksbyggen.

4.4.3 Fjärrvärmeföretagens kostnads- och intäktsstruktur

Produktion och distribution av fjärrvärme kräver stora initiala inve- steringar vilket gör inträden på marknaden mycket kostsamma. Kostnadsmassan i fjärrvärmeverksamhet består av fasta kostnader i form av kapitalkostnader och rörliga kostnader för tillförd energi (bränslen och energikällor) och råvaror till produktionen, service- och underhållskostnader samt personalkostnader. I kapitalkostna- derna ingår ränta och avskrivningar för investeringar som görs i produktionsanläggningar och distributionssystem.

Kostnads- och intäktsstruktur för den samlade svenska fjärr- värmeproduktionen framgår schematiskt i Figur 4.14.

Figur 4.14 Kostnadsstruktur för fjärrvärmeproduktion och intäkter från försäljning av fjärrvärme 200944

kr/MWh

1000
											Topplast- och
											reserv-
800											produktion
600											Kapital
					Bränslebaserad basproduktion						Personal
400											D&U
	Värmepumpar
											Råvaror
200	Restvärme										Intäkt
	Avfall
0
0	5	10	15	20	25	30	35	40	45	50	55

-200

Värmeproduktion (TWh)

Källa: Bearbetning av underlag från SCB, El-, gas- och värmeförsörjningen 2009, Statistiska meddelanden EN 11 SM 1101.

44 I diagrammet ingår inte kostnader för distribution och försäljning av fjärrvärme. Kostna- derna för bränsle och andra råvaror är vid avfallsförbränning sammantaget negativa, dvs. den som driver avfallsförbränningsanläggningen har en intäkt för mottagning och behandling av avfallet. De sammanlagda kostnaderna blir normalt positiva genom höga kostnader för drift och underhåll och personal vid anläggningarna samt genom höga kapitalkostnader. Se även Figur 4.15.

137

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Som framgår av figuren utgörs de största posterna av kostnader för bränsle och andra råvaror samt av kapitalkostnader för alla produk- tionsslag, utom för de anläggningar där avfall används som bränsle med negativa bränslekostnader och restvärme där marginalkostna- den i princip är obefintlig.

Basproduktionsanläggningar har lägre produktionskostnader än spetsproduktionsanläggningar, som vanligtvis utgörs av pannor för olja (mineral- eller bioolja), naturgas eller i vissa fall träpulver. Bas- produktionens produktionskostnad understiger medelintäkten medan produktionskostnaden i topplast- och reservanläggningarna är väsent- ligt högre än medelintäkten. Den sammanlagda intäkten (ytan under intäktskurvan i diagrammet) ska täcka kostnaden för topplast- och reservproduktion samt inkludera avkastning på insatt kapital och vinst för fjärrvärmeföretaget.

På generell nivå är kostnadsstrukturen för fjärrvärmeverksamhet fördelad så att kostnadsmassan till knappt hälften består av fasta kostnader (kapitalkostnader och fasta delar av drift- och under- hållskostnader) och till drygt hälften av rörliga kostnader (råvaror och rörliga drift- och underhållskostnader). Personalkostnaderna är normalt en mindre del av de totala kostnaderna.

Påverkan och effekter av stordrifts- och samdriftsfördelar

Fjärrvärme som produkt bygger i grunden på att det är så effektivt att producera värme i stor skala, att det är lönsamt att göra detta trots kostnader för att distribuera värmen. Varje fjärrvärmeföretag optimerar sin produktion utifrån sina förutsättningar för att till- godose kundernas efterfrågan på värme. Kostnaderna för produk- tion och distribution av fjärrvärme beror av många faktorer, såsom ortens geografiska förutsättningar, kundernas förbrukningsprofil, tillgång på insatsvaror (bränslen, restvärme etc.), val av teknik för energiomvandling (hetvattenproduktion, kraftvärmeproduktion, värmepump, rökgaskondensering etc.) samt lokala logistiska förut- sättningar.

De flesta fjärrvärmeföretag har en större centralt lokaliserad produktionsapparat snarare än flera mindre anläggningar decentra- liserat lokaliserade, vilket indikerar att det föreligger stordriftsför- delar i produktionen av fjärrvärme. När fjärrvärmesystemet växer över en viss nivå blir det emellertid nödvändigt med två eller flera basproduktionsanläggningar.

138

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Utöver stordriftsfördelar strävar fjärrvärmeföretagen efter att uppnå samdriftsfördelar. Exempel på samdriftsfördelar är produk- tion av el i kraftvärmeverk men även avfallsförbränning och pro- duktion av fjärrkyla. Värmeunderlaget i fjärrvärmesystem används i samtliga dessa fall för att producera andra nyttigheter än fjärrvärme och företagen får intäkter genom försäljning av el från kraftvärme- produktion och försäljning av fjärrkyla, respektive från mottag- ningsavgifter för mottagning och behandling av avfall. Fjärrkyla kan produceras på olika sätt men är i samtliga fall beroende av fjärrvärmenätet, antingen som drivenergi för absorptionsvärme- pumpar eller som mottagare för värmeenergin då kompressordrivna värmepumpar används för att producera kyla.

Samdriftseffekterna i ett system med kraftvärmeproduktion baserad på både förbränning av avfall och träbränslen samt fjärr- kylaproduktion med absorptionsvärmepumpar som drivs med fjärr- värme kan illustreras i en bränslebalans enligt Figur 4.15 genom att jämföra insatta bränslen med nettokostnaden för dessa samt intäkter från försäljning av el och fjärrkyla. Intäkterna från el och fjärrkyla samt mottagningsavgifterna för omhändertagande av avfallsbränslen krediteras fjärrvärmeproduktionen.

Figur 4.15 Bränslebalans för fjärrvärmesystem med kraftvärme- och fjärrkylaproduktion

100%

0%

-100%

Insatsvaror för produktion av värme,	Nettokostnad för insatsvaror och
el och kyla	intäkter från el och fjärrkyla
7%

	6%		47%		Olja
33%
		14%			Kol
54%
			39%
					Träbränsle
			-65%		Fjärrkyla-
					intäkt
			-70%		Elintäkt
					Avfalls-
				-8%	bränslen

-200%

139

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Av diagrammet framgår att avfallsförbränningen, som utgör baslast i systemet och står för 54 procent av värmebehovet för produktion av fjärrvärme, el och kyla, innebär en intäkt medan övriga bränslen utgör en kostnad. Kol och olja står för en andel på endast 13 pro- cent av bränsleanvändningen medan andelen av de sammanlagda nettokostnaden inklusive skatter uppgår till 61 procent. Såväl el som avfall handlas på konkurrensutsatta marknader vilket innebär att intäkterna kan variera betydligt mellan olika perioder. Dessa intäkter får därmed stor betydelse för de sammanlagda nettokost- naderna och därför även för kostnaden för fjärrvärmeproduktion.

Investeringar

För att bedriva fjärrvärmeverksamhet krävs investeringar bland annat för att uppfylla miljö- och lagkrav, öka anläggningars pre- standa och livslängd samt för att minska långsiktiga kostnader. År 2009 uppgick fjärrvärmeföretagens samlade investeringarna till 7,6 miljarder kronor, varav omkring vardera hälften investerades i dis- tributionsanläggningar och produktionsanläggningar.45

Investeringarna i såväl produktionsanläggningar som fjärrvärme- nät har relativt sett långa avskrivningstider. En framgångsfaktor vid utbyggnad av fjärrvärmessystem är att bygga ut produktions- och distributionsresurserna i takt med anslutning av nya kunder, för att kunna förränta investeringarna på ett effektivt sätt. Något som alltid karaktäriserat fjärrvärme som produkt är den stora sprid- ningen i pris mellan olika fjärrvärmenät och olika fjärrvärme- leverantörer. Det högsta priset för fjärrvärme i flerbostadshus är mer än dubbelt så högt som det lägsta.46 En av orsakerna till att det förekommer stora prisskillnader mellan fjärrvärmeverksamheter på olika orter i landet är fjärrvärmeföretagens förmåga att matcha utbygg- naden mot anslutningen av nya kunder. Brister i denna matchning mellan utbyggnad och anslutning är i många fall, förutom rent lokala förutsättningar, en orsak till högre fjärrvärmepriser på vissa orter.

De långa avskrivningstiderna gör att fjärrvärmeverksamheterna är beroende av relativt stabila yttre omständigheter. Driftekonomin är i hög grad beroende av stabilitet i el- och bränslepriser, skatte- system och andra styrmedel. Bland de största anläggningarna för

45 Svensk Fjärrvärme.

46Nils-Holgerssonutredningen (2010) samt tidigare utgåvor.

140

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion som fortfarande är i drift i landet i dag byggdes många på 1980-talet med utgångspunkt i de förhållanden som rådde då. Exempelvis var relationen mellan el- och oljepris då en helt annan än vad den är i dag. En konsekvens är till exempel att de värmepumpar som byggdes under 1980-talet i dag är väsentligt mindre ekonomiskt effektiva. Om de inte ersatts med andra produktionsmöjligheter så kan de i dag vara en ekono- misk belastning för ägarna.

I och med att investeringar i dagens fjärrvärmeproduktion är höga med stora kapitalkostnader som följd är en omställning av produktionen mycket kostsam. När efterfrågan på fjärrvärme ökar sjunker dock normalt den genomsnittliga produktionskostnaden. Härigenom frigörs utrymme för framtida investeringar. En sjunkande efterfrågan resulterar i att fjärrvärmesystemet står med för stor produktionskapacitet i förhållande till dess avsättning för värme. Då ökar den genomsnittliga produktionskostnaden och marginalkostnaden för produktionen. Om det finns kraftvärme i systemet förstärks effekten av minskade intäkter då minskad efterfrågan på fjärrvärme ger ett minskat underlag för elproduktion och därmed minskade intäkter från elförsäljning. På samma sätt gäller vid avfallsförbränning att minskad efterfrågan på fjärrvärme ger totalt sett minskade intäkter för fjärrvärmeföretaget genom att intäkterna från mottagningsavgifter för avfall minskar.

Bränslekostnader

Till följd av att bränslekostnaderna är en så betydande del av pro- duktionskostnaden är bränslevalet en helt avgörande parameter för en fjärrvärmeverksamhets långsiktiga bärighet. Utvecklingen har under lång tid gått mot att ersätta beskattade fossila bränslen med obeskattade förnybara bränslen i fjärrvärmeproduktionen. I Figur 4.16 visas att biobränslenas andel av tillförd energi för fjärrvärme- produktion har ökat med nästan 120 procent sedan mitten av 1990- talet.

141

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag					SOU 2011:44
Figur 4.16		Tillförd energi för fjärrvärmeproduktion 1995–2009
	30
(TWh)	25
	20
energi	15
Tillförd	10
	5
	0
	1995		2000	2005	2010
	Industriell spillvärme		Avfall		Biobränslen
	Värmepumpar		Fossilt bränsle
Källa: SCB, El-, gas- och värmeförsörjningen 2009, Statistiska meddelanden EN 11 SM 1101 (samt tidigare års utgåvor).

Från 2003, då elcertifikatsystemet infördes, till och med 2009 har tillförd mängd biobränsle ökat med cirka 45 procent. Under samma period har de totala värmeleveranserna ökat med knappt 1,5 pro- cent per år. Ökningen av andelen biobränslen gör att fjärrvärmens beroende av biobränslen ökat. Under ett kallare år ökar använd- ningen av de bränslen som används för topplastproduktion i fjärr- värmesystemet och den ökning av fossila bränslen som skett mellan 2008 och 2009 visar produktionens väderkänslighet.

Prisutvecklingen på biobränslen har varit måttlig och skillnaden gentemot olja är betydande.

142

SOU 2011:44					Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag
Figur 4.17		Prisutveckling för olja respektive förädlade och oförädlade
		biobränslen samt medelintäkt för fjärrvärme 1995–2009
		i 2009 års penningvärde
	1400
	1200
	1000
kr/MWh	800
	600
	400
	200
	0
	1995		2000	2005	2010
	Olja inkl skatter		Olja exkl skatter		Fjärrvärme, medelintäkt
	Oförädlade biobränslen		Förädlade biobränslen
Källa: SCB (olja, medelintäkt), Energimyndigheten (biobränslen47 ).

Trots den stora prisskillnaden mellan olja och biobränslen bedöms det från branschen som oroande att beroendet av biobränslen ökat i så hög grad, särskilt med tanke på att högre efterfrågan och högre priser på biobränslen kan förväntas, bland annat med tanke på genomförandet av EU:s förnybartdirektiv48 som ställer krav på medlemsländerna att minska sina utsläpp av växthusgaser. Efter- frågan på biobränslen bedöms härigenom komma att öka i hela Europa. I en Elforsk-studie49 har en analys genomförts av hur den ökade konkurrensen om biomassa kan komma att påverka energi- systemet i Sverige och den svenska skogsindustrin. Analysen visar att efterfrågan på biobränslen i energisystemet kan komma att stiga tillföljd av en ökande efterfrågan på biobränslen från Centraleuro- pas kraftverk. Ökat utnyttjande av biomassa för drivmedelstill- verkning för transportsektorn kan ytterligare komma att driva upp

47 Förädlade biobränslen avser pellets och briketter enligt Energimyndighetens prisblad. Pris för oförädlade biobränslen har beräknats som medelvärdet av skogsflis och biprodukter levererade till värmeverk.

48 Europaparlamentet och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av förnybara energikällor.

49 Elforsk (2008).

143

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

priset. Storleken på denna ökade efterfrågan anses i studien vara starkt beroende av hur framtida styrmedel i EU-länderna kommer att utformas.

Även användningen av avfallsbränslen har ökat med cirka 100 pro- cent sedan mitten av 1990-talet, från 4,3 TWh 1995 till 8,6 TWh 2009, och avfallsförbränningen svarar i dag för 17 procent av fjärr- värmeproduktionen i landet. Ökningen är till stor del en följd av det förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall som infördes 2002.

Avfallsförbränning finns i dag på 32 orter i landet och cirka hälften av det avfall som används i avfallsförbränningsanläggning- arna är hushållsavfall. Det resterande är avfall från industrier och annan verksamhet som ofta utgörs av utsorterade fraktioner med mer homogen sammansättning. Huvuddelen av avfallsförbrän- ningsanläggningarna ägs av företag som producerar fjärrvärme. De enda undantagen är anläggningarna i Malmö, Göteborg och Köping som ägs av regionala avfallsbolag. Den fjärrvärme som produceras vid dessa anläggningar levereras till fjärrvärmenäten, baserat på avtal med fjärrvärmeföretagen på respektive ort.

Den svenska avfallspolitiken styrs i hög grad av de mål och reg- ler som fastställs på EU-nivå. Ända sedan införandet av det första ramdirektivet för avfall 1975 har den så kallade avfallshierarkin varit styrande för avfallspolitiken. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall ska förebyggas och att avfallets farlighet ska minska. Det avfall som ändå uppstår ska återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid material- återvinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand ska avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

I Sverige ansvarar kommunerna för hushållsavfallet medan pro- ducenterna ansvarar för sina respektive produktgrupper. Verksam- hetsutövare ansvarar själva för omhändertagande av det avfall som inte är hushållsavfall. Såväl kommunerna som industrier och andra verksamhetsutövare handlar normalt upp tjänster för omhänder- tagande av avfallet på den öppna marknaden. För kommunerna gäller lagen om offentlig upphandling även för upphandling av avfallstjänster. Av den sammanlagda mängden avfall som förbränns, på strax under fem miljoner ton per år, utgör hushållsavfall cirka 45 pro- cent medan 55 procent utgörs av industri- och verksamhetsavfall. År 2007 uppgick mängden importerat avfall till fjärrvärmeanlägg-

144

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

ningar till knappt 400 000 ton, vilket motsvarar knappt 8 procent av den totala mängden tillfört bränsle. Omkring två tredjedelar av det importerade hämtades från Norge. Cirka 20 procent kom från Holland och avfall från Tyskland stod för cirka tio procent. Enligt en studie som Avfall Sverige gjort tillsammans med Svensk Fjärr- värme bidrar importen av brännbart avfall till minskade utsläpp av växthusgaser. Den största utsläppsreduktionen beror på att importen ersätter annan avfallsbehandling i ursprungslandet. Studien visar på att transporten av avfallet ger ett i sammanhanget marginellt utsläpps- tillskott.50

Som framgår av beskrivningen av samdriftfördelar inom fjärr- värmeproduktionen är avfallsförbränning, i de flesta fall som kraft- värmeproduktion, en viktig del i verksamheten för många av de större fjärrvärmeföretagen i landet. En utbyggnad av förbrännings- kapaciteten pågår och enligt gällande prognoser kan en viss över- kapacitet komma att uppstå 2012–2013. Den överkapacitet som uppstår bedöms av branschorganisationen Avfall Sverige emellertid bli kortvarig, dels på grund av att de sammanlagda avfallsmäng- derna förväntas fortsatt öka, dels genom att äldre avfallsförbrän- ningsanläggningar utan elproduktion inte bedöms vara konkur- renskraftiga och härigenom kommer att tas ur drift.

4.5 Fjärrvärmens konkurrenssituation

4.5.1 Fjärrvärmepriser och prisutveckling

I avsnitt 4.4.1 konstaterades att fjärrvärmeföretagen har olika affärsprinciper; allt från företag som har vinstmaximering som överordnat mål till aktörer som drivs utifrån någon form av själv- kostnadsprincip. Förenklat uttryckt kan sägas att det förekommer två huvudsakliga prissättningsstrategier för fjärrvärme i Sverige, självkostnadsprissättning och alternativkostnadsprissättning. Själv- kostnadsprissättningsprincipen går ut på att verksamheten på lång sikt ska bära sina egna kostnader men inte generera (marknadsmäs- sig) avkastning. Alternativkostnadsprincipen å andra sidan innebär att produkten prissätts så högt som är möjligt för att fortfarande vara konkurrenskraftig gentemot andra uppvärmningsformer. I realiteten prissätter de flesta företag inte fullt ut antingen enligt självkostnads- eller alternativkostnadsprincipen. Kommunala bolag

50 Avfall Sverige (2009).

145

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

kan exempelvis ha låga priser som ett mål i sig men samtidigt ha som mål att generera avkastning. På samma sätt finns det företag som har vinstmaximering som överordnat mål men samtidigt tar annan hänsyn i prissättningen.51

Ett flertal av fjärrvärmeföretagen prissätter efter de underlig- gande kostnaderna. De underliggande kostnaderna varierar från ett fjärrvärmeföretag till ett annat. Vissa av dessa kostnader får anses på medellång sikt vara omöjliga att påverka, såsom geologiska fak- torer vilket påverkar kostnaden att anlägga fjärrvärmeledningar, tätheten bland kunderna, vilka insatsvaror som används i produk- tionen och ålder på anläggningarna. Andra faktorer som påverkar vilka kostnader som företagen har, men som är möjliga att påverka är vilket avkastningskrav ägarna har på verksamheten, ägardirektiv samt hur fjärrvärmeföretagen väljer att fördela kapitalkostnaderna över tiden, dvs. vilken avskrivningsmetod som används.

Prisutveckling

Det genomsnittliga priset på fjärrvärme för flerbostadshus uppgick första halvåret 2010 till 74,68 öre per kWh inklusive moms.52 Figur 4.18 nedan visar prisutvecklingen under perioden 1996–2010.

Perioden inleddes med en relativt stabil prisökning. Prisutveck- lingen beror på vilken prissättningsfilosofi företagen har, utveck- lingen för de underliggande kostnaderna och/eller prisutvecklingen för de alternativa uppvärmningsformerna. Som nämnts karaktärise- ras fjärrvärme som produkt bland annat genom den stora sprid- ningen i pris mellan olika kommuner, där det högsta priset för fjärrvärme är mer än dubbelt så högt som det lägsta.

51 Det är vidare inte självklart att en optimering av den kortsiktiga vinsten också är ett lång- siktigt avkastningsmaximerande beteende. Den prissättning som innebär kortsiktigt högst vinst kan exempelvis leda till missnöje bland kunderna (befintliga och potentiellt nya) och därigenom ökar sannolikheten att dessa söker efter alternativa uppvärmningssätt.

52 Nils Holgersson-gruppen (2010).

146

SOU 2011:44								Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag
Figur 4.18 Prisutveckling för alla kommuner med fjärrvärme 1996–2010,
		fastprisberäknat med basår 2010
	100
	90
	80
öre/kWh	70							Medel
								Högst
	60							Lägst
								Stockholm
	50							Göteborg
								Malmö
								Uppsala
	40
	30
	1996	1998	2000	2002	2004	2006	2008	2010

Källa: Svensk Fjärrvärme och Nils Holgersson-utredningen 2000–2010 samt Svensk Fjärrvärme 1996–1999.

Under perioden 1996–2010 har medelpriset ökat med cirka 27 pro- cent och konsumentprisindex, KPI53, med cirka 13 procent. Under samma tidsperiod har priset i Stockholm ökat med 32 procent, i Malmö med 30 procent och i Uppsala med 39 procent. Det framgår av diagrammet att de största ökningarna av såväl medelpriset i lan- det som priserna i de större städerna skedde de första åren av 2000- talet, vilket sammanfaller med ”den gröna skatteväxlingen” då en del av det samlade skatteuttaget flyttades från skatt på arbete till energiskatt.

Prisökningen i de stora städerna, där de privata respektive stat- ligt ägda aktörerna Fortum, E.ON och Vattenfall är verksamma, bedöms vara en av de faktorer som lett till ifrågasättande av förtro- endet för fjärrvärme som enligt många bedömare i dag omgärdar fjärrvärme som verksamhet. Utifrån Figur 4.18 kan urskiljas att pri- serna i både Malmö och Uppsala före inledningen av 2000-talet låg under genomsnittet för att år 2010 vara i paritet med genomsnittet i Sverige. Huruvida respektive pris är skäligt eller oskäligt går inte att dra några slutsatser om. Aspekter kring fjärrvärmeföretagens lönsamhet behandlas vidare i avsnitt 4.5.3.

53 Konsumentprisindex exklusive energivaror.

147

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Avtal och priskonstruktioner

Obligatoriska uppgifter som ett avtal om fjärrvärmeleverans ska innehålla finns angivna i fjärrvärmelagen. De obligatoriska uppgif- terna är bl.a. fjärrvärmeföretagets åtagande gentemot kunden, pri- set på fjärrvärme och hur det bestäms, den tid som avtalet löper och vad som gäller för uppsägning av avtalet m.m.

Med de obligatoriska uppgifterna som grund förekommer olika typer av avtal. De olika avtalsformer som finns kan indelas i stan- dardavtal, referensavtal och specialavtal.

Referensavtal innebär att priset på fjärrvärme sätts i relation till priset för bränsle t.ex. olja eller trädbränsle och/eller index t.ex. konsumentprisindex (KPI) eller normalprisindex (NPI). Referens- avtal gäller oftast större fjärrvärmekunder och är tidsbestämda på längre sikt.

Specialavtal används oftast då affärsförhållandet mellan fjärr- värmeleverantören och kunden innehåller något utöver den rena fjärrvärmeleveransen. Tillfällen när specialavtal används kan vara när en kund levererar restvärme till fjärrvärmeleverantören eller när en kund har särskilda krav på leveranssäkerhet. Utan att kunna åbe- ropa någon statistik som belägg är utredningens uppfattning att både antalet referensavtal och antalet specialavtal har minskat i omfattning under senare år till förmån för standardavtal. En orsak är att bestämmelserna i fjärrvärmelagen på många sätt styr mot en ökad användning av standardavtal. Särskilda kundbehov, exempel- vis service och underhåll, bundet pris, komfortavtal och de miljö- anpassade produkter som nämns ovan, tillgodoses istället i allt större omfattning av tilläggsavtal till standardavtal.

Standardavtal tillämpas för både små och stora kunder. Det finns två typer av standardavtal, för konsumenter för enskilt bruk respektive för näringsidkare. Standardavtal löper oftast tillsvidare och har en relativt kort uppsägningstid, normalt tre månader från kundens sida.

Det finns allmänna avtalsvillkor för både leverans till konsu- menter och till näringsidkare. De allmänna avtalsvillkoren för fjärr- värme för enskilt bruk har upprättats i samråd mellan Svensk Fjärr- värme, Konsumentverket och Villaägarnas riksförbund medan de allmänna avtalsvillkoren för leverans av fjärrvärme till näringsidkare har tagits fram av Värmemarknadskommittén, som är ett sam- arbetsorgan mellan Svensk Fjärrvärme och Fastighetsägarna Sverige, HSB, Hyresgästföreningen, Riksbyggen och SABO. De allmänna

148

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

avtalsvillkoren anger vad som gäller i fråga om bl.a. leverantörens och kundens anläggningar, mätning, avläsning och debitering, betal- ning och säkerhet, avstängning, avbrott, ändringar av avtalsvill- koren och uppsägning. De standardavtal som används bygger i stor utsträckning på de allmänna avtalsvillkoren. Det är emellertid ganska vanligt att fjärrvärmeföretag på någon punkt avviker från de allmänna avtalsvillkoren i sina standardavtal. Det förekommer även att fjärrvärmeföretag inte alls tillämpar de allmänna avtalsvillkoren utan har egna avtal som uppfyller kraven enligt fjärrvärmelagen.

De allmänna avtalsvillkoren reglerar inte hur priset för fjärr- värme ska bestämmas och är inte reglerat i fjärrvärmelagen. Priset brukar delas upp i en fast och en rörlig komponent54. Hur stor respektive komponent är av det totala priset bör bero på hur för- delningen mellan de underliggande fasta och rörliga kostnaderna är, det vill säga att de fasta kostnaderna matchas av den fasta delen av priset och vice versa för de rörliga delarna. Exempel på fasta kom- ponenter i fjärrvärmepriset som förekommer är abonnemangs- avgifter, årsavgifter och effektavgift. Genom att många fjärrvärme- företag korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt kan effektavgiften även betraktas som en delvis rörlig avgift. De rörliga komponenterna i priset kan, utöver den direkta energiavgiften i öre per kilowattimme bestå av en flödesavgift som har som syfte att styra kundens anläggning till att öka avkylningen i fjärrvärme- centralen, vilket minskar flödet igenom centralen. Energi- och flödesavgift kan variera beroende på årstid för att ge en koppling mellan fjärrvärmeföretagets produktionskostnader och fjärrvärme- priset. I dessa årstidsrelaterade priskonstruktioner är energipriset och i vissa fall även flödesavgiften lägre under sommaren då fjärr- värmeföretagets produktionskostnader normalt är låga.

Utifrån Svensk Fjärrvärmes statistik framgår att cirka 22 pro- cent av priset i medeltal utgörs av en fast del. Dock består en stor andel av den fasta delen av en effektkomponent som är långsiktigt rörlig. Av statistiken framgår också att cirka 20 procent av före- tagen saknar fasta inslag i priset och att det finns en spridning från noll procent till 60 procent avseende hur stor del av fjärrvärmepri- set som inte är rörligt. Enligt utredningens beräkning, baserad på fjärrvärmeföretagens inrapporterade data till Energimarknadsinspek- tionen, utgörs cirka 46 procent av företagens kostnader av fasta

54 Med en fast kostnad avses en kostnad som på kort sikt inte varierar med mängden som produceras. På lång sikt är alla kostnader möjliga att påverka och således rörliga.

149

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

kostnader medan resterande 54 procent är rörliga kostnader.55 Det förefaller därför som ganska klart att den fasta delen av kost- naderna inte matchar den fasta delen i priset i alla fjärrvärmenät. Hjalmarsson (2008) konstaterar att fel fördelade priser, avseende fasta och rörliga komponenter, kan skada fjärrvärmens konkur- renskraft och leda till en icke samhällsoptimal resursfördelning.56

Ju större del som är rörlig desto större incitament finns det för kunden att göra energibesparande åtgärder. Det förekommer att vissa kommunala fjärrvärmeföretag har en större rörlig del i syfte att minska energianvändningen i kommunen. Sparande av energi frigör också kapacitet i befintliga ledningar. Samtidigt kan konsta- teras att om den rörliga delen överstiger den underliggande rörliga kostnadskomponenten ökar företagets risk eftersom säkerheten för företagens kostnadstäckning minskar.

Det kan i detta sammanhang nämnas att flera fjärrvärmeföretag på senare år på olika sätt agerat för att förändra sina priskonstruk- tioner, både i syfte att göra priskonstruktionerna mer tydliga för kunden och i syfte att bättre spegla fjärrvärmeföretagets produk- tionskostnader. Exempel på detta är införande av olika prisnivåer under olika årstider som nämnts ovan, prismodeller med faktisk effektmätning samt prissäkring på tidsperioder upp till fem år.57 Det sker en snabb teknisk utveckling av mätvärdesinsamlings- system som ökar möjligheterna att använda mer och mer förfinade prismodeller.

4.5.2 Fjärrvärmens konkurrenssituation gentemot andra uppvärmningsalternativ

Det konstateras i Fjärrvärmeutredningens betänkande Skäligt pris på fjärrvärme58 att den gröna skatteväxlingen har gynnat fjärrvärme genom höjningarna av koldioxid- och energiskatterna vilket har försämrat konkurrenskraften hos uppvärmningsalternativ som är baserade på fossila bränslen och el, till förmån för fjärrvärme, pellets och andra förnybara uppvärmningsalternativ. Det har bland annat medfört att fjärrvärmeföretagen haft möjlighet att kunna

55 I beräkningen har ersättning till långivare och ägare räknats på nominellt bokfört värde på tillgångarna. Marknadsvärdet på tillgångarna är troligtvis högre, men svårt att beräkna. Ränte- ersättningen har ökats för att kompensera för det underskattade värdet på anläggningarna.

56 Hjalmarsson (2008).

57 T.ex. Göteborg Energi.

58 SOU 2004:136.

150

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

höja sina priser och ändå vara konkurrenskraftiga. Eftersom flera fjärrvärmeföretag har vinstmaximering som överordnat mål (se avsnitten 4.4.1 och 4.5.1) prissätter i praktiken ett antal fjärrvärme- företag i förhållande till de konkurrerande uppvärmningsalter- nativen.59

Utöver effekterna av den gröna skatteväxlingen har det period- vis utgått investeringsstöd för installation av fjärrvärme, i likhet med installation av individuell biobränsleeldning och värmepumpar. Bestämmelser om stöd till installation av fjärrvärme, biobränsle och värmepumpar har ingått i

• förordningen (2005:205) om stöd till om stöd till investeringar i energieffektivisering och konvertering till förnybara energikäl- lor i lokaler som används för offentlig verksamhet (juli 2005– december 2008, med en sammanlagd ram på 2 miljarder kronor)

• förordning (2005:1256) om stöd för konvertering från oljeupp- värmningssystem i bostadshus (januari 2006–februari 2007, med en sammanlagd ram på 450 miljoner kronor). Sista ansöknings- datum enligt förordningen är 30 september 2010 men stödperi- oden avslutades tidigare på grund av brist på medel.

• förordning (2005:1255) om stöd för konvertering från direkt- verkande elvärme i bostadshus (januari 2006–december 2010, med en sammanlagd ram på 1,5 miljarder kronor).

Prisutvecklingen för konkurrerande uppvärmningsalternativ

I det följande görs en genomgång och redovisning av priser för olika uppvärmningsalternativ. Redovisningen baseras huvudsakligen på rapporteringen av Energimarknadsinspektionens regeringsuppdrag att årligen redovisa utvecklingen på värmemarknaderna.60

Prisutvecklingen under 2000–2009 för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer framgår av Figur 4.19.

59 Detta har även Energimarknadsinspektionen tidigare konstaterat, Energimarknadsinspek- tionen (2009c).

60 Energimarknadsinspektionen (2010f).

151

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Figur 4.19 Prisutveckling (inkl moms) 2000–2009 för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer

	160
(öre/kWh)	140
	120
	100		El
moms
			Fjärrvärme
	80		Naturgas
inkl	60		Olja
Energipris			Pellets
	40
	20
	0
	2000	2005	2010

Källa: Bearbetning av data från Energimarknadsinspektionen, Uppvärmning i Sverige.

Av figuren framgår bland annat att den totala kostnaden för el för en värmekund har nästintill fördubblats under 2000-talet. Den kraftiga ökning som visas i diagrammet för 2003 förorsakades av underskott i vattenmagasinen till följd av extremt torrt väder. Den totala kostnaden för eldningsolja för en villakund har stigit med 64 procent under den redovisade perioden. Priset på naturgas har historiskt sett följt variationerna i världsmarknadspriset på olja. Under 2008/2009 inträffade ett underskott på gas i Europa vilket drev upp priset på all slags gas samtidigt som världsmarknadspriset på olja sjönk. Under 2000-talet har den totala kostnaden för natur- gas för en värmekund stigit med 114 procent.

Den genomsnittliga kostnaden för pellets i bulk har under 2000- talet stigit med 48 procent. Prisuppgången anses ha sin förklaring i ökad konkurrens om den tillgängliga biomassan samtidigt som efter- frågan på pellets ökat. Dessa faktorer i kombination med elcerti- fikatsystemet som ökar betalningsförmågan på biobränsle har bidragit till att driva upp priset.

Priset till kund består av flera olika delar enligt Figur 4.20, varav själva energipriset är en del. Priset består i övrigt till stor del av

152

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

skatt och moms. För el och naturgas tillkommer även nätkostna- der.

Figur 4.20 Medelkostnad (enbart tillförd energi och skatter) för fjärrvärme och alternativa uppvärmningsformer 200961

	140
(öre/kWh)	120
	100
		Moms
2009	80	Koldioxidskatt
		Energiskatt
Värmekostnad
	60	Nätkostnad
	40	Energikostnad
	20
	0

El	Olja	Naturgas	Fjärr-	Pellets	Värme-
			värme		pump

Källa: Bearbetning av data från Energimarknadsinspektionen, Uppvärmning i Sverige.

Som framgår av diagrammet i Figur 4.20 är skattebelastningen på fossila bränslen och el betydande. Skatten utgör i dessa fall 40–60 pro- cent av den totala kostnaden medan fjärrvärme och pellets enbart är belastade med 25 procent moms. I fjärrvärmens kostnad ingår skatter i producentledet. Den höga skattebelastningen på el och fossila bränslen gör att uppvärmning med elvärme, olja eller natur- gas i dag inte längre utgör reella alternativ till uppvärmning med fjärrvärme.

Istället är alternativen huvudsakligen värmepumpar och enskild uppvärmning med biobränslen, främst bränslepellets. El för upp- värmning används huvudsakligen inom småhussektorn, antingen som direktverkande eller vattenburen elvärme eller som drivenergi för värmepumpar. Värmepumpar utnyttjar visserligen el som driv- energi men genom att de även utnyttjar värmeinnehållet i en värme- källa, såsom berg- eller markvärme, uteluft etc., så är de konkur- renskraftiga mot fjärrvärme.

61 Den angivna energikostnaden för naturgas innefattar även nätkostnad.

153

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Av redovisningen i Figur 4.20 kan man få intrycket att det är en väsentlig skillnad i värmekostnad mellan fjärrvärme, pellets och värmepump. Det är viktigt att betona att redovisningen i figuren enbart avser kostnader för tillförd energi inklusive skatter. För att få den totala värmekostnaden måste även kapitalkostnader och kostnader för drift och underhåll beaktas.

Studier som gjorts visar att det ligger stora svårigheter i att jäm- föra framförallt kapitalkostnader för olika uppvärmningsalternativ eftersom det visat sig att investeringskostnaden för de alternativa uppvärmningsalternativen kan skilja sig väsentligt åt mellan olika delar av landet på grund av olikheter i lokala förutsättningar och den lokala marknaden.62 I Energimarknadsinspektionens årliga redo- visning av värmemarknaderna i Sverige redovisas inte längre invester- ingskostnader för uppvärmningsalternativen. Generellt kan konsta- teras, enligt den senaste, av Energimarknadsinspektionen publice- rade63, jämförelsen av investeringskostnader mellan fjärrvärme, värme- pump och pelletseldning, att investeringskostnaden för installation av värmepump kan vara 3,5–5 gånger högre än för fjärrvärme medan investeringskostnaden för installation av pelletseldning kan vara 1,75–2,25 gånger högre än för fjärrvärme.

Vid jämförelse av underhållskostnader för uppvärmningsalter- nativen konstaterar Energimarknadsinspektionen att underhålls- kostnaden är beroende av en rad olika faktorer, såsom anläggning- ens ålder samt i vilken mån fastighetsägaren själv utför arbeten. Det är Energimarknadsinspektionens bedömning att fjärrvärme gene- rellt är förenat med den minsta egna arbetsinsatsen. Fjärrvärme- centralen kräver lite utrymme och fjärrvärme är inte förenat med några former av kontinuerligt återkommande arbetsinsatser, som påfyllning av förråd, sotning etc. Det är därför rimligt att anta att underhållskostnaden för fjärrvärme är lägre än för övriga alterna- tiv.64

Beaktas skillnaderna i kapitalkostnaden och kostnader för drift och underhåll mellan de tre uppvärmningsalternativen fjärrvärme, pellets och värmepump finner man att den beräknade totala upp- värmningskostnaden i princip kan vara lika hög. Detta illustreras i Figur 4.21 där den energikostnad som framgår av Figur 4.20 kom- pletterats med kapital- och underhållskostnader, beräknade baserat på medelvärden av de investeringsintervall samt de bedömda kost-

62 Referenser med hjälp av Svensk Fjärrvärme.

63 Energimarknadsinspektionen (2008).

64 Energimarknadsinspektionen (2008).

154

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

nader för drift och underhåll (D&U) som framgår av publikationen Uppvärmning i Sverige 2008. Det innebär att beräkningen baseras på att en anordning för uppvärmning med pellets har en invester- ingskostnad som är dubbelt så hög som fjärrvärme medan en berg- värmeanläggning har en investeringskostnad som är 4,4 gånger så hög som fjärrvärme. Den antagna drifts- och underhållskostnaden är en halv procent av investeringen för fjärrvärme och en procent av investeringen både för utrustningen för pelletseldning och för bergvärme, i enlighet med Energimarknadsinspektionens redovis- ning. I samtliga fall används en kalkylränta på fyra procent och en avskrivningstid på 20 år.

Figur 4.21 Beräknad total värmekostnad med beaktande av energi-, kapital och D&U-kostnad för fjärrvärme, pellets och bergvärme65

	100
(öre/kWh)	90
	80		Kapitalkostnad och D&U-
			kostnad
värmekostnad	70
			Moms
	60
	50		Energiskatt
	40		Nätkostnad
Sammanlagd	30		Energikostnad
	20
	10
	0
	Fjärrvärme	Pellets	Värmepump

Källa: Bearbetning av data från Energimarknadsinspektionen, Uppvärmning i Sverige 2010 och Uppvärmning i Sverige 2008 (avseende kapitalkostnader).

Beräkningen av den totala värmekostnaden för de tre uppvärm- ningsalternativen bör betraktas som indikativ då osäkerheten i be- räkningen är stor, särskilt med avseende på investeringskostnader för anläggningar för pelletseldning och bergvärme.

65 Den beräknade kapitalkostnaden är endast indikativ då den i hög grad är beroende av lokala förutsättningar.

155

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Byte av uppvärmningsform

Oavsett om det finns prisskillnader som ger incitament till byte av uppvärmningsform bör den faktiska möjligheten att byta analyse- ras.

Ett byte av uppvärmningsform innebär normalt väsentliga bytes- kostnader i alla typer av fastigheter. Utöver den rena inköps- kostnaden kan bytet kräva omfattande åtgärder från fastighetsäga- ren, i form av planering, installation, ombyggnader och andra åtgärder för genomförandet.

De byten som främst varit aktuella under senare år är byte från olja och el till fjärrvärme, värmepump eller anordningar för för- bränning av biobränslen. Här indikerar Energimarknadsinspektio- nens sammanställning av investeringskostnader för uppvärmnings- alternativen, som refererats ovan, att byteskostnaderna till fjärr- värme är lägre än till värmepump eller till anordningar för upp- värmning med pellets. För den som vill byta såväl från fjärrvärme som värmepump eller pelletsanläggning innan anläggningen är avskriven (uttjänt) uppstår betydande byteskostnader.

En investering i ny teknisk utrustning kräver också finansiering. Därmed innebär ett byte av uppvärmningsform också en ökad kapitalkostnad för fastighetsägaren. Kostnadsstrukturen skiljer sig för kundernas del åt avseende de olika uppvärmningsalternativen. Som framgår ovan är typiskt sett andelen fasta kostnader (kapital- kostnader) lägre för installation av fjärrvärme och pelletspannor än vad den är för främst värmepumpar. Den löpande bränsleberoende kostnadsandelen skiljer sig också åt mellan alternativen. Samman- taget påverkar kostnadsstrukturen för de olika alternativen bytes- benägenheten eftersom den besparing som görs avseende de löpande driftskostnaderna måste täcka såväl grundinvesteringen i ny teknik som framtida drift. Den relevanta jämförelsen för en fjärrvärmekund som överväger byte av uppvärmningsform blir där- med den löpande kostnaden, samt eventuell kapitalkostnad, för fjärrvärme jämfört med den totala kostnaden, löpande kostnad och kapitalkostnad, för ett alternativt uppvärmningssystem.

Vidare medför uppvärmningsalternativen vissa fortlöpande insatser för drift och underhåll – övervakning, inköp av bränsle, bokning av sotning och tömning av aska etc. – utöver insatsen vid installation och idrifttagning. Fjärrvärme skiljer sig på den punkten, genom att när väl anslutning skett är uppvärmningen praktiskt taget underhållsfri.

156

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Det finns en risk att man som fjärrvärmekund upplever en större inlåsningseffekt än vad som är fallet för andra kunder på värmemarknaden. Det är viktigt att framhålla att detta inte är en följd av höga byteskostnader, eftersom dessa kostnader föreligger också vid byte från andra uppvärmningssätt. Den starkare inlås- ningseffekten för en fjärrvärmekund utgörs istället av att denne är hänvisad till endast en leverantör av uppvärmningsenergi, det lokala fjärrvärmeföretaget. Denna leverantör har således monopol på leve- rans av fjärrvärme till kunden. Kombinationen av de höga bytes- kostnaderna på värmemarknaden i stort och fjärrvärmeleverantö- rernas monopolsituation gör att fjärrvärmekundens ställning gent- emot leverantören är svagare än vad som är fallet för en kund som har en leverantör som agerar på en konkurrensutsatt marknad (t.ex. en elhandlare eller pelletsåterförsäljare) eller en kund som, utan betydande kostnader, kan byta till en annan produkt. Kombinatio- nen av generellt höga byteskostnader på värmemarknaden och det faktum att fjärrvärmekunden är hänvisad till endast en leverantör är således orsaken till att inlåsningseffekterna för fjärrvärmekunden kan anses större än för kunder som använder andra uppvärmnings- alternativ.

Trots att fjärrvärmekunden i regel anser sig vara bunden till fjärrvärme, då kunden väl valt fjärrvärme som uppvärmningsform, förekommer det att kunder lämnar fjärrvärmen. Enligt flera av de intressenter på värmemarknaden, som vi under utredningens gång varit i kontakt med, har situationer då kunder lämnar fjärvärmen ökat i omfattning under senare år. Det är svårt att få en tydlig uppfattning om både den totala omfattningen av dessa fall och om sådana händelser förekommer i större omfattning på vissa orter än på andra. Kända exempel på orter där frågan diskuterats i politiska sammanhang är Enköping och Uppsala. Det är även känt att vissa större fastighetsägare både har genomfört och planerar att genom- föra installationer av värmepumpar som ersättning för fjärrvärme- anslutning.

Oberoende av omfattningen av fall där kunder lämnar fjärr- värmen innebär dessa att fjärrvärmeföretagens intäkter på dessa orter minskar och kan på sikt innebära högre priser för den reste- rande delen av kundkollektivet på dessa orter. Hur stor denna risk är beror till stor del på fjärrvärmeföretagets ekonomiska situation. Ett företag som har gjort stora investeringar har en kostnads- struktur som till stor del består av kapitalkostnader som inte går att påverka på kort sikt och är då mer känsligt för förlorade kunder än

157

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

om företaget har en jämnare fördelning mellan fasta och rörliga kostnader.

Relevant marknad

Frågan om fjärrvärme är att beteckna som en egen marknad eller om fjärrvärme är en del av en större värmemarknad har varit under diskussion under en längre tid. Fjärrvärmeutredningen drar slutsat- sen att fjärrvärmemarknaden kan ses som en relevant produkt- marknad, på vilken fjärrvärmen inte konkurrerar med andra upp- värmningsalternativ, när kunden befinner sig i situationen att denne redan är ansluten till fjärrvärmenätet. Däremot kan det vara relevant att tala om en gemensam värmemarknad då kunden står inför valet av uppvärmningsalternativ, då fjärrvärme kan vara ett alternativ bland andra.66 I det följande görs en redogörelse för senare års studier av frågeställningen kring vad som bör betraktas som en relevant marknad med beaktande av fjärrvärmens särart.

Vid avgränsning av den relevanta marknaden bestäms dels en produktmarknad, dels en geografisk marknad. Produktens utbyt- barhet är avgörande vid avgränsningen av produktmarknaden. Pro- dukter som köparna anser vara jämförbara när det gäller egenska- per, pris och användning tillhör samma produktmarknad. Frågan om det finns produkter som snabbt kan ändras så att de blir jäm- förbara har också betydelse. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhanda- håller de relevanta produkterna eller tjänsterna. Inom det området är konkurrensvillkoren tillräckligt likartade för att det ska kunna skiljas från angränsande geografiska områden.

I en nyligen publicerad rapport67 undersöks om fjärrvärme i konkurrensrättslig mening är en egen fjärrvärmemarknad eller en del av en större värmemarknad. Författarna konstaterar att både den kort-, medel- och långsiktiga priselasticiteten, dvs. hur många procent den efterfrågade kvantiteten förändras då priset ökar med en procent, är under -0,5.68 Detta innebär att minskningen i efter- frågan till följd av en höjning av priset är relativt låg, vilket

66 SOU 2004:136.

67 Björnerstedt och Söderberg (2011).

68 Att priselasticiteten är mindre än -0,5 innebär att en höjning av priset med en procent får effekten att efterfrågan minskar med mindre än 0,5 procent, dvs. efterfrågan minskar betydligt mindre än vad priset höjs. På en marknad med en priskänslig efterfrågan (hög priselasticitet) sjunker efterfrågan med mer än en procent om priset höjs med en procent.

158

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

implicerar att det är möjligt för fjärrvärmeföretag att höja sina pri- ser utan att efterfrågan minskar markant. Genom att inkludera en pris-kostnadsmarginal69 kan slutsatser om huruvida fjärrvärme är en egen marknad eller del av en värmemarknad göras. Trots mycket försiktiga antaganden konstateras att fjärrvärme kan vara en egen produktmarknad i Sveriges alla kommuner både på kort och lång sikt. Fjärrvärmeutredningen konstaterande, att fjärrvärme i valsitu- ationen av ny uppvärmningsform är en del av en värmemarknad, men att det efter att valet är gjort, kan anses vara en fjärrvärme- marknad blir härigenom mindre relevant. Det finns även andra forskare som konstaterat att fjärrvärmeföretag i praktiken har en monopolliknande ställning.70

Sammanfattningsvis konstateras att fjärrvärmen är en del av en större värmemarknad såtillvida att fjärrvärmen konkurrerar med andra uppvärmningsalternativ när en värmekund står inför ett inve- steringsbeslut. Gentemot befintliga kunder har fjärrvärmeföretaget dock en monopolliknande ställning eftersom substitutionsmöjlig- heterna till annat uppvärmningssätt är små och möjligheten att välja en annan fjärrvärmeleverantör är obefintlig. I det sammanhanget blir det relevant att tala om den lokala, icke-konkurrensutsatta, fjärrvärmemarknaden som den relevanta produktmarknaden.

4.5.3 Lönsamhet i fjärrvärmebranschen

Lönsamheten för fjärrvärmeföretag är intressant för bedömning av konsekvenser av införande av tredjepartstillträde till fjärrvärme- näten. Analyser av lönsamheten i svenska fjärrvärmeföretag har gjorts med viss regelbundenhet under 2000-talet av Chalmers och konsultföretaget FVB. De analyser som presenterades för 1999, 2001 och 2003 baseras på offentligt tillgänglig statistik samt företa- gens årsredovisningar medan den analys som gjordes för 2007 enbart baseras på indata från företagens rapportering till Energi- marknadsinspektionen. Analyserna för de olika åren visar genom- gående att större fjärrvärmeföretag har något högre avkastning och att både medelavkastningen och medelintäkterna har stigit mellan 1999 och 2007. Åren 1999, 2001 och 2003 varierar medelavkast- ningen mellan 5,9 och 6,5 procent och 2007 är medelavkastningen 10,5 procent. I undersökningen 2007 redovisas medelavkastningen

69 Med pris-kostnadsmarginal menas skillnaden mellan produktionskostnaden och priset.

70 Se exempelvis Hjalmarsson (2008) och Muren (2011).

159

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

för kommunala bolag till 10,6 procent medan avkastningen för några privata företag ligger något högre, för E.ON Värme 11,8 pro- cent och för Fortum Värme 11,2 procent. Vattenfalls avkastning 2007 uppgår enligt undersökningen till 7,2 procent. Högst medel- avkastning redovisas, något överraskande, för kommunala förvalt- ningar, 13,1 procent.71

Det förefaller rimligt att väletablerade stora fjärrvärmenät med hög anslutning och relativt låga kostnader för utbyggnad av pro- duktionskapacitet och expansion av fjärrvärmenätet kan ha bra för- utsättningar att ha en avkastning som tillgodoser ägarnas krav på lönsamhet samtidigt som man kan hålla en rimlig prisnivå. Sam- tidigt antyder analyserna att den prishöjning som skett, särskilt under 2000-talets första år, jämför Figur 4.18 i avsnitt 4.5.1, inne- burit att lönsamheten i fjärrvärmebranschen i medeltal ökat. Analy- serna visar emellertid även på mycket stora skillnader i avkastning, som är svåra att förklara, mellan fjärrvärmeföretagen.

I syfte att skaffa en uppfattning om den genomsnittliga lönsam- heten i fjärrvärmebranschen i dag har utredningen beräknat genom- snittlig räntabilitet på totalt kapital för fjärrvärmeföretagen. Beräk- ningarna är baserade på de data som fjärrvärmeföretagen årligen rapporterar till Energimarknadsinspektionen. Dessa data avser bok- fört värde av eget kapital och skulder. För att kunna bedöma den relativa storleken på räntabiliteten har begreppet WACC (Weighted Average Cost of Capital)72 använts som jämförelsemått. Räntabilitet på totalt kapital överensstämmer per definition relativt väl med WACC som nyckeltal. Dock beräknas WACC på mark- nadsvärderat av eget kapital och skulder. Om fjärrvärmeföretagens kapital marknadsvärderats hade det med stor säkerhet inneburit att den beräknade räntabiliteten hade blivit lägre.

I rapporten Underavkastning och kommunal subventionering i den svenska fjärrvärmebranschen, som tagits fram av konsultföreta- get Celec på uppdrag av Fortum Värme, anges ett värde på WACC för fjärrvärmeverksamhet för 2008 till 5,51–6,30 procent och för 2007 till 5,75–6,91 procent.73 Utredningens egen beräkning av WACC tyder på att WACC för fjärrvärme uppgår till 6–8 procent i nominella termer, vilket således i princip överensstämmer med resultaten av Celecs beräkning.

71 Andersson och Werner (2001), Andersson och Werner (2005) samt Andersson (2009).

72 Ett mellan ägare och långivare vägt avkastningskrav. Avkastningskravens storlek är bero- ende på den företags- och/eller marknadsspecifika branschen.

73 Ganslandt (2010b).

160

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

De beräknade nyckeltalen kan bedömas vara i paritet med en för branschen rimlig WACC, med beaktande av att kvaliteten på de data som Energimarknadsinspektionen samlat in i viss utsträckning kan ifrågasättas. Av Energimarknadsinspektionens sammanställ- ning av ekonomiska data för fjärrvärmeföretagen framgår nämligen bland annat att vissa företag redovisar ett negativt eget kapital och stora återkommande negativa resultat, vilket får anses vara tvek- samt för affärsmässigt drivna bolag.

Som tidigare nämnts har inte den stora merparten av fjärrvär- meföretagen ett marknadsvärderat anläggningskapital utan beräk- ningen av räntabilitet på totalt kapital är gjord på bokfört värde. Marknadsvärdet på anläggningar är ofta mycket högre än det bok- förda värdet, till följd bland annat av att många företag tillämpat en för kort avskrivningstid eller att realpriserna förändrats. Skillnaden mellan värdering baserat på bokfört värde respektive på marknads- värde har i en aktuell studie analyserats för de svenska elnäten.74 Studien visar att det bokförda värdet på elnäten uppgår till 51 mil- jarder medan nuanskaffningsvärdet uppgår till cirka 160 miljarder. Även om nuanskaffningsvärdet åldersjusteras, för att bättre över- ensstämma med det bokförda värdet, uppgår skillnaden till 60 pro- cent. Avkastningen i fjärrvärmebranschen skulle därför, om kapi- talet marknadsvärderats i likhet med den värdering Energimark- nadsinspektionen gör vid regleringen av el- och gasnät, vara lägre än de beräknade nyckeltalen. Det innebär att den genomsnittliga avkastning som i nuläget uppnås i fjärrvärmebranschen inte täcker kostnaden för återinvesteringar. Eftersom fjärrvärmebolagen, som konstaterades i föregående avsnitt, har en dominerande ställning på den lokala marknaden skulle nyckeltalen dock kunna vara påver- kade av korssubventionering, dvs. att vinst från fjärrvärmeverk- samhet används för att finansiera annan verksamhet.75 Företagens bokförda resultat skulle därför kunna vara för låga och detsamma gäller för nyckeltalen. Det finns dessutom en generell risk med att dra långtgående slutsatser över hur en verksamhet presterar enbart utifrån bokförda värden. Företagen har viss flexibilitet i hur man bokför exempelvis koncerngemensamma kostnader och hur man väljer att fördela kapitalkostnaderna över tiden. Denna aspekt blir

74 Yard (2010).

75 Energimarknadsinspektionen har konstaterat att det med nuvarande fjärrvärmereglering inte är möjligt att komma tillrätta med riskerna för korssubventionering och prisdiskriminering (Energimarknadsinspektionen).

161

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

särskilt betydelsefull för en så kapitalintensiv verksamhet som fjärr- värme.

4.6 Bedömningar av fjärrvärmens framtida potential och utveckling

Fjärrvärmenäten har expanderat kraftigt, särskilt under perioden från 1995 till i dag. Ledningslängden har mer än fördubblats sedan mitten av 1990-talet samtidigt som fjärrvärmeleveranserna ökat med knappt 20 procent. Härigenom har den sammantagna värme- tätheten76, dvs. värmebehov per ledningslängd, minskat. Utveck- lingen visar att fjärrvärmen breder ut sig inom områden som inte är lika värmetäta som tidigare, både genom att fjärrvärme byggts ut på mindre orter där fjärrvärme tidigare inte fanns etablerad och i ytter- områdena av större orter.

Figur 4.22			Utveckling av ledningslängd och värmetäthet för fjärrvärme i
			Sverige
		16
		14						Linjetäthet
								Ledningslängd
	Ledningslängd (1000 km)
Linjetäthet (MWh/m)		12
		10
		8
		6
		4
		2
		0
		1955	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005	2010
Källa: Statistik från Svensk Fjärrvärme.

En ytterligare orsak till minskad värmetäthet är att värmebehovet generellt sett minskat till följd av energieffektiviseringar och ett varmare klimat. Ser man framåt förväntas dessa tendenser bestå. I

76 En annan benämning är linjetäthet.

162

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

forskningsrapporten Fjärrvärme i framtiden – behovet77, som base- ras på intervjuer med fjärrvärmekunder, om deras framtida behov av fjärrvärme till 2025, beskrivs att behovet av fjärrvärme i fram- tiden kommer att minska, framförallt för att kunderna kommer att effektivisera sin energianvändning. I det basfall som redovisas i rap- porten kommer behovet av fjärrvärme att minska med cirka 10 pro- cent från år 2007 till 2025.

I en branschprognos78 som tagits fram av Svensk Fjärrvärme, baserat på en enkät bland Svensk Fjärrvärmes medlemsföretag om företagens egna bedömningar av hur mycket fjärrvärme, el och fjärrkyla de kommer att sälja 2015, med kännedom om marknad, skatter och förändringar av energipolitik i juni 2009. I prognosen konstateras att många fjärrvärmeföretag har varit etablerade i sina kommuner under lång tid och når i dag i stort sett hela sin mark- nadspotential. De har inga nya stora kundgrupper att ansluta och räknar med att leveranserna kommer att minska till följd av energi- effektiviseringar och varmare klimat. Ändå förväntas de samman- lagda fjärrvärmeleveranserna öka till 2015, framförallt för att små och medelstora fjärrvärmeföretag räknar med att öka sin försälj- ning. Många av dessa har en låg marknadsandel i dag och har därför en stor potential att växa. De sammanlagda fjärrvärmeleveranserna 2015 uppskattas i Svensk Fjärrvärmes enkät till omkring 53 TWh. Ökningen bedöms huvudsakligen komma till stånd genom att de mindre och medelstora fjärrvärmenäten fortsätter att byggas ut och att fjärrvärme etableras på ytterligare ett 30-tal orter i landet, att värmeleveranserna till industrin ökar och att det blir en viss ökning av fjärrvärmeleveranserna till småhus.

Fjärrvärmenäten har i princip kommit att täcka de områden där fjärrvärmedistribution är mest kostnadseffektiv. Den huvudsakliga utbyggnaden av fjärrvärme till geografiskt nya områden sker i nuläget till och inom småhusområden även om dessa endast står för en liten ökning av de sammanlagda fjärrvärmevolymerna. För att möjliggöra utbyggnad av fjärrvärme i dessa ytterområden utnyttjas i första hand marginaleffekter i produktionen, dvs. att utbyggnaden kan ske utan tillkomst av ny produktionseffekt. Energieffektivi- sering hos befintliga fjärrvärmekunder bidrar även till att frigöra kapacitet i ledningsnätet. En oundviklig konsekvens av utbyggnad av fjärrvärme i mindre värmetäta områden är att förlusterna i distributionssystemet ökar.

77 Göransson (2009).

78 Svensk Fjärrvärme (2010).

163

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Vid nybebyggelse tillämpas krav på energihushållning minst enligt Boverkets byggregler. Byggreglerna ställer i dag krav på att bygg- nader ska utformas för en högsta årlig energianvändning som upp- går till 110 kWh/m2 för bostäder som har annat uppvärmningssätt än elvärme i klimatzon I79. I energianvändningen ingår det som oftast benämns som köpt energi, dvs. energi för uppvärmning, komfortkyla, tappvarmvatten och byggnadens fastighetsenergi. Byggreglerna gör således ingen skillnad mellan vilka energislag som används för att tillgodose byggnadens behov av energi. Byggreglernas krav kommer successivt att skärpas och redan i dag ställs i många fall vid markanvisning krav som går utöver byggreglerna då det gäller nivån på tillåten energianvändning, men även beträffande andel av olika energislag som får användas. Exempelvis är kraven för planering av bostadsområdet Norra Djurgårdsstaden i Stockholm, som är ett nytt bostadsområde med utpräglad miljöprofil, att den årliga energianvändning får vara högst 55 kWh/m2, varav högst 15 kWh/m2 får vara el. Dessutom ställs krav att minst 30 procent av elenergin ska genereras lokalt, t.ex. med solceller, småskalig vindkraft eller liknande. Att täcka den återstående delen, utöver elanvändningen, som uppgår till cirka 25 procent av medeluppvärmningsbehovet för bostäder, med fjärrvärme ställer fjärrvärmeleverantörer inför nya utmaningar.

En sammanfattande bedömning är att behovet av fjärrvärme kommer att kortsiktigt kvarstå i storstadsområdena, till följd av att energieffektiviseringar i befintlig bebyggelse till stor del balanseras av relativt stora utbyggnader med väsentligt lägre energibehov än den befintliga bebyggelsen. På längre sikt bedöms behovet i stor- stadsområdena dock minska till följd av energieffektiviseringar och mildare klimat. Utanför storstäderna bedöms fjärrvärmebehovet kunna öka på de orter där fjärrvärmen inte är fullt utbyggd i det befintliga byggnadsbeståndet men långsiktigt minska av samma orsaker som i storstäderna.

79 Klimatzon I täcker hela landet utom Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands Västernorr- lands, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län. I dessa län tillåts en högre energianvändning.

164

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

4.7 Externa producenters möjligheter till tillträde till fjärrvärmenät i dag

De externa producenter, dvs. andra producenter än fjärrvärme- företag, som levererar värme till fjärrvärmenäten är i störst ut- sträckning industrier som levererar industriell restvärme. Industri- ell restvärme är den värme som återstår efter att ha utnyttjats i optimerad industriell anläggning, dvs. värme som kommer att avges till omgivningen, till vatten eller luft, om den inte kan utnyttjas för andra ändamål, i första hand i ett fjärrvärmenät.

De externa producenterna har i dag inte rätt till tillträde till fjärrvärmenäten och fjärrvärmeföretagen har ingen skyldighet att ta emot värmeleveranser från någon annan. För att leveranser från externa producenter ska komma till stånd krävs således att fjärr- värmeföretaget och de externa producenterna samarbetar för att ett leveransavtal ska kunna upprättas.

Att använda restvärme för fjärrvärmeproduktion är positivt ur flera aspekter. Dels är restvärmen som sådan billig värme eftersom det rör sig om en rest som normalt inte har någon alternativ användning, dels bidrar restvärme till effektivare resursutnyttjande och till att minska utsläppen från fjärrvärmeproduktionen. Det är således samhällsekonomiskt önskvärt att ta tillvara restvärme där det är lämpligt.

4.7.1 Utnyttjande av industriell restvärme

Det hävdas ofta från industrin i Sverige att det finns svårigheter i att få avsättning för restvärme i fjärrvärmenäten. Tidigare utred- ningar och undersökningar, bland annat Fjärrvärmeutredningen, har analyserat orsakerna och även varför det förefaller finnas stora skillnader mellan olika orter med avseende på möjligheterna att få avsättning för industriell restvärme i fjärrvärmenäten. Trots att det finns potential för ökad användning av restvärme i fjärrvärme- systemen förekommer det svårigheter att etablera de samarbeten mellan fjärrvärmeföretag och industri som i dag är en förutsättning för att restvärmeutnyttjande ska komma till stånd.

Orsakerna kan i vissa fall vara rent geografiska. Industrin och dess restvärme kan helt enkelt ligga så olämpligt till att det inte är tekniskt möjligt att få avsättning för restvärme i tillräcklig mängd för att motivera nödvändiga investeringar. Det kan bero både på att

165

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

avståndet mellan industrin och en ort med fjärrvärmenät är för långt och på att fjärrvärmenäten på orter som finns inom rimligt avstånd från industrin är för små.

Utöver dessa fysiska faktorer som är relativt rationellt bestämda så finns det andra faktorer som är mer oförutsägbara i varje enskilt fall. I de fall avtal om restvärmeleveranser till fjärrvärmenät inte kommer till stånd, trots att de fysiska förutsättningarna finns, beror det ofta på oenighet om värdet på restvärmen eller på hur de risker som är förknippade med ett restvärmeprojekt ska hanteras. Den främsta osäkerheten förefaller ligga i hur ett eventuellt bortfall av industrin som produktionskälla ska hanteras.

En ytterligare faktor som i flera fall hindrar restvärmesamarbe- ten är att fjärrvärmeföretaget har investerat i annan basproduktion med låga rörliga kostnader, t.ex. avfallsförbränning, eller att fjärr- värmeföretaget investerat i kraftvärmeproduktion. Om fjärrvärme- företaget i det läget ingår ett avtal om leverans av industriell rest- värme riskerar man att drabbas av minskade intäkter i form av mottagningsavgifter för avfall eller försäljningsintäkter från elpro- duktion och elcertifikat. Industriell restvärme förekommer dock som basproduktion tillsammans med både avfallsförbränning och kraftvärme, exempelvis i Göteborg, Helsingborg-Landskrona m.fl. Det krävs emellertid att det är relativt stora fjärrvärmenät för att en sådan lösning ska vara möjlig och i vissa fall även en politisk vilja att gynna den utsläppsfria restvärmen. I de fall näten är mindre riskerar restvärmen att placeras över avfallsförbränning och kraft- värmeproduktion i produktionsordning, vilket gör att utnyttjandet av restvärmen minskar, med minskad lönsamhet för restvärmeleve- rantören som följd.

Det förekommer flera uppmärksammade fall där industriell rest- värme inte utnyttjas i den omfattning som främst industrin anser vara möjlig. De exempel som ofta förekommer i debatten är bl.a. sammankoppling av fjärrvärmenäten i Borlänge och Falun där ett utökat fjärrvärmeunderlag krävs för att öka uttaget av tillgänglig restvärme från SSAB Tunnplåt i Borlänge; överföring av industriell restvärme från Preem i Lysekil till Uddevalla; sammankoppling av fjärrvärmenäten i Nyköping och Oxelösund för uttag av ytterligare restvärme från SSAB i Oxelösund; Halmstad där ytterligare rest- värmepotentialer finns vid Pilkington Floatglass; samt överföring av restvärme från Södra Cell Mönsterås till fjärrvärmenätet i Oskarshamn. En analys av dessa fall görs i samband med en redo- görelse av förutsättningarna för tredjepartstillträde till fjärrvärme-

166

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

näten i avsnitt 5.6.2. Som en följd av analysen framgår att även kommungränser och ägarförhållanden kan vara en orsak till att samarbeten kring restvärmeutnyttjande i vissa fall inte kommit till stånd.

4.7.2 Principer för värdering av restvärme

Pågående framgångsrika restvärmesamarbeten mellan fjärrvärme- företag och industri bygger i de flesta fall på transparenta villkor där parterna kommer överens om att dela på kostnaderna för inve- steringen som är kopplad till anslutning av restvärmeleveransen, och den vinst som uppkommer när restvärme används istället för egen produktion.

Det torde inte finnas några sakliga skäl för ett fjärrvärmeföretag att neka att ta emot restvärme, om parterna kan komma fram till ett fungerande avtal. Det ligger i fjärrvärmebolagets eget intresse att minimera kostnaderna för leverans av fjärrvärme. Det innefattar en optimering mellan egen produktion, externa köp, driftsoptimering och expansion av nätet m.m. Det finns i grunden ingenting som driver ett fjärrvärmeföretag som agerar marknadsmässigt att stänga ute en leverantör som kan leverera värme billigare än den egna pro- duktionen. Däremot kan det diskuteras hur värmen ska värderas och hur den identifierade nyttan ska fördelas.

Produktionskostnaden för restvärmeleverantören är i princip noll, samtidigt som restvärmen har ett värde för fjärrvärmeföreta- get, eftersom man annars skulle behöva producera värmen på annat sätt. För att realisera det värdet krävs en investering. Investerings- kostnaderna kan vara höga både vad gäller att ta tillvara restvärme inom industrin och för överföringsledningar till fjärrvärmenätet. Här uppstår ofta oenighet mellan industrin och fjärrvärmeföreta- get. Ett sätt som tillämpats framgångsrikt för att lösa denna oenig- het är att parterna delar på samtliga investeringar och delar på intäkterna som uppstår i relation till fjärrvärmeföretagets alterna- tiva produktionskostnader i varje driftssituation. En förutsättning för att det ska fungera långsiktigt är att parterna öppet redovisar sina produktionskostnader. Det finns emellertid fall där man inte kunnat enas kring en lösning som utgår från dessa premisser. Det är då ofta en oenighet som bottnar i att industriföretag och fjärr- värmeföretag har olika investeringsperspektiv. Industriföretag har normalt mer strikta krav på sina investeringar och kräver att de är

167

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

återbetalda inom en tid som är väsentligt kortare än vad ett fjärr- värmeföretag kräver. För att då realisera ett samarbete hamnar en större del av investeringen på fjärrvärmeföretaget som i sin tur då kräver ett lägre restvärmepris från industrin.

Vidare måste fjärrvärmeföretaget dimensionera hela fjärrvärme- systemet efter den totala efterfrågan, och måste se till att det finns extra kapacitet utöver det som täcks av restvärmeleveransen. Fjärr- värmeföretaget måste också hantera risken att restvärmeleverantö- ren kan minska värmeleveranserna på grund av förändringar av konjunkturen eller att industrin upphör med sin produktion helt och hållet, till exempel genom att en fabrik läggs ned eller går i konkurs. Risken att industriföretaget upphör med eller kraftigt minskar sin produktion, och de därtill kopplade restvärmeleveran- serna, är en faktor som ibland hindrat restvärmesamarbeten och ibland inneburit påfrestningar i ingångna samarbeten. Exempel på det senare finns från den senaste finanskrisen då det i vissa fall in- träffade att restvärmeleveranser till enskilda fjärrvärmenät mins- kade med 70 procent80 på årsbasis, vilket innebär en ekonomisk påfrestning för fjärrvärmeföretaget då produktionen måste ske med väsentligt dyrare bränslen. Detta är risker som i dag kan motivera att värdet av restvärmen för fjärrvärmeföretaget är lägre än för motsvarande egen produktion.

I större fjärrvärmesystem är marginalprissättning av produktio- nen en given utgångspunkt för värdering av inköpt produktion, t.ex. industriell restvärme. I de större fjärrvärmesystem där handel mellan producenter i dag förekommer81 används så kallad mittpris- sättning, som innebär att skillnaden mellan det produktionsalter- nativ som har lägst marginalkostnad och fjärrvärmeföretagets alter- nativproduktion i en given driftsituation beräknas, till exempel mellan restvärme och biobränsleeldad kraftvärme. Om restvärmen har lägst marginalkostnad får restvärmeleverantören ersättning med ett pris som motsvarar en överenskommen andel av skillnaden i marginalkostnad. Härigenom delas den vinst som uppstår lika mellan parterna. Restvärmeleverantören får en ersättning som väsentligt överstiger produktionskostnaden samtidigt som fjärrvärmeföretaget minskar sin produktionskostnad genom att inte behöva utnyttja den produktion som är dyrare i den aktuella driftsituationen.

Det finns flera andra möjliga principer att värdera restvärme. Man kan till exempel jämföra kostnader för hela årets produktion

80 Exempel Höganäs Fjärrvärme AB.

81 Huvudsakligen i Göteborg och Stockholm.

168

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

med hur kostnaderna skulle blivit utan restvärme, varefter vinsten av den effektivisering som restvärmeutnyttjandet utgör, delas på överenskommet sätt. Fasta priser är en annan princip. För att en konstruktion ska bli trovärdig är det viktigt att den är transparent och tar hänsyn till de specifika förutsättningar som gäller i det givna systemet.

4.7.3 Restvärmeleveranser till fjärrvärmenäten i dag

Industrins leveranser av restvärme uppgick 2009 till 3,1 TWh, vilket motsvarar 5,5 procent av insatt energi för fjärrvärmeproduktion. Leveranser av industriell restvärme förekommer till omkring 70 fjärr- värmenät i landet. Det förekommer att flera industrier levererar restvärme till samma fjärrvärmenät på ett begränsat antal orter. De fjärrvärmenät med leveranser av industriell restvärme som ingår i Svensk Fjärrvärmes medlemsföretag där andelen restvärme över- stiger en procent av insatt energi för fjärrvärmeproduktion framgår av Figur 4.23 (restvärmeandel över 40 procent av insatt energi) och Figur 4.24 (restvärmeandel under 40 procent av insatt energi).

169

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Figur 4.23 Fjärrvärmenät med andel industriell restvärme över eller lika med 40 procent av insatt energi 2009

Eslöv

Bjuv

Köping

Timrå

Bollstabruk

Bromölla

Varberg

Husum

Höganäs

Storuman

Ulricehamn

Ljusne

Luleå

Lindesberg

Vedevåg

Karlshamn

Piteå

Lysekil

Frövi

Rundvik

M önsterås

Skärblacka

Hallstavik

Ursviken

Slite

Skutskär

Skoghall

Oxelösund

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Andel av fjärrvärmeproduktion

Källa: Svensk Fjärrvärme.

Som framgår av figuren finns det ett antal fjärrvärmenät som har mycket hög andel restvärme. I flera fall är det mindre bruksorter där tillgången på industriell restvärme är en förutsättning för att

170

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

överhuvudtaget etablera fjärrvärmenät. Det bedöms exempelvis som mindre sannolikt att fjärrvärme byggts ut på orter med så glest värmeunderlag som Ursviken, Hallstavik, Lysekil, Ljusne och Skärblacka om det inte funnits tillgång till industriell restvärme. På andra orter, med högre värmetäthet, har tillgången på industriell restvärme haft mindre betydelse för själva etableringen av fjärr- värme. Den industriella restvärmen har på dessa orter i de flesta fall en stor betydelse som en relativt sett billig baslastproduktion utan miljöpåverkande utsläpp. Tillgången till industriell restvärme har därmed underlättat utbyggnaden av fjärrvärmenäten även på dessa orter.

Figur 4.24 Fjärrvärmenät med andel industriell restvärme under 40 procent av insatt energi 2009

Örkelljunga Karlskrona Östersund Sala Eksjö Karlstad

Hässleholm

Rättvik

Kungsbacka

Halmstad

M almö

Kiruna C

St Skedvi

Arvika

Lidköping

Vara

Hällefors

Åseda

Hofors

Sveg

Härnösand

Kungälv

Bålsta

Sundsvall

Gävle

Kisa

Borlänge

Smedjebacken

Helsingborg

Vänersborg

Göteborg

Norsjö

Landskrona

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Andel av fjärrvärmeproduktion

Källa: Svensk Fjärrvärme.

171

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

De fjärrvärmenät där de största mängderna industriell restvärme används i dag framgår av Tabell 4.6.

Tabell 4.6 De 10 fjärrvärmenät som har störst leveranser av industriell rest- värme 2009 (Leverans 2008 anges inom parentes)

Fjärrvärmenät	Energimängd industriell restvärme		Andel industriell restvärme
		(GWh)		(%)
Göteborg	1 015	(1 110)	25	(29)
Luleå	790	(780)	90	(91)
Helsingborg	230	(340)	24	(33)
Piteå	230	(220)	97	(95)
Landskrona	-1	(200)	-1	(46)
Gävle	195	(200)	20	(28)
Karlshamn	175	(150)	96	(95)
Köping	110	(130)	50	(60)
Oxelösund	95	(95)	100	(6)
Borlänge	90	(180)	21	(41)

1 Uppgift för 2009 saknas.

Källa: Svensk Fjärrvärme.

Den historiska utvecklingen av användningen av industriell rest- värme i fjärrvärmenäten är inte helt tydlig. Användningen är delvis konjunkturberoende och kan därför variera mellan åren. Det fram- går bl.a. av tabellen att det är stor skillnad mellan leveranser av rest- värme mellan 2008 och 2009 i Helsingborg och Borlänge. Studerar man utvecklingen under den senaste tioårsperioden 1999–2009 så har restvärmeutnyttjandet varierat mellan 3,6 TWh (2009) och 6,4 TWh (2004)82. Skillnaderna beror, utöver på variationer i kon- junkturen, även på förändringar i inrapporterings- och beräknings- metoder vid framtagande av statistiken. Enligt rapporten Restvärme från industrier och lokaler83, som tagits fram inom Svensk Fjärr- värmes forskningsprogram Fjärrsyn, har det skett en ökning av såväl mängden restvärme som antalet restvärmeleverantörer mellan åren 1999 och 2007, som är de år som studeras i rapporten. Enligt rapporten har restvärmeutnyttjandet ökat med 0,8 TWh medan antalet industriföretag som levererar restvärme till fjärrvärmenät ökat från cirka 45 företag 1999 till cirka 70 företag 2007. De

82 Energimyndigheten (2010a).

83 Cronholm m.fl. (2009).

172

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

branscher som utgör de största restvärmeleverantörerna är raffinaderier, massa- och pappersindustri, kemisk industri och stål- industrin. Den största ökningen av restvärmeleveranser till fjärr- värmenät under perioden 1999–2007 uppvisas av massa- och pappers- industrin.

4.7.4 Potential för ökat utnyttjande av industriell restvärme

Utnyttjande av restvärme från industrier är en av de aspekter som på ett påtagligt sätt bidrar till fjärrvärmens miljöfördelar, genom att det leder till effektivare resursutnyttjande och minskade utsläpp vid fjärrvärmeproduktion. Ett stort antal potentialuppskattningar av tillgängliga mängder restvärme har gjorts under åren sedan början av 1970-talet då man först fick upp ögonen för möjligheten att utnyttja restvärme från industrin i fjärrvärmenäten. En översikt över dessa potentialuppskattningar har gjorts i den analys av meto- der för att öka incitament för restvärmesamarbeten som tagits fram av Energimyndigheten 2008.84 Som slutsats i Energimyndighetens rapport fastslås att det inte finns någon uppdaterad potentialupp- skattning för möjligheten att utnyttja restvärme i svenska fjärr- värmenät. De mest grundläggande kartläggningarna gjordes i slutet av 1970-talet. De studier som senare gjorts innefattar inte någon grundläggande lokal information, vilket är nödvändigt för en mer korrekt potentialbedömning. Exempel på faktorer som är av avgörande betydelse för att kunna bedöma den ekonomiska realiserbarheten i utnyttjande av restvärme för fjärrvärmeproduktion är bland annat

• temperaturnivåer och tillgänglig effekt vid olika temperaturnivåer,

• vilket medium (vatten, ånga, luft, rökgas etc.) som restvärmen är bunden till,

• speciella hinder som gör utvinningen av restvärme särskilt kost- sam,

• avstånd mellan restvärmekälla och fjärrvärmenät och andra geo- grafiska begränsningar som påverkar kostnaderna för utnytt- jande av restvärmen,

• närliggande fjärrvärmenäts storlek och befintliga produktions- struktur.

84 Energimyndigheten (2008b).

173

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

I den potentialbedömning som görs i den ovan refererade Fjärrsyn- studien identifieras en teoretiskt beräknad restvärmepotential som uppgår till 6,2–7,9 TWh. Det motsvarar en möjlig ökning med 50– 100 procent jämfört med de cirka 4 TWh som årligen levererades till fjärrvärmenäten 2008.85

Från industrins håll, bland annat från Industrigruppen Återvun- nen Energi (IÅE)86, har hävdats att restvärmetillgångarna är väsent- ligt större, Efter kontakter med IÅE under utredningens gång har IÅE presenterat mer detaljerade potentialbedömningar för rest- värme vid olika temperaturnivåer för industrigruppens nio med- lemsföretag. Företagen står i dag för restvärmeleveranser till fjärr- värmenät enligt Tabell 4.7 på sammanlagt 2,3 TWh och uppger att man kan leverera ytterligare sammanlagt omkring 2,6 TWh rest- värme av en kvalitet som är direkt användbar som fjärrvärme. Det är viktigt att betona att potentialbedömningen enbart baseras på beräknade tillgångar, utan hänsyn till om det finns en efterfrågan som motsvarar tillgången.

Investeringsbehovet för denna tillkommande potentiella rest- värmeleverans uppges av IÅE som sannolikt vara företagsekono- miskt motiverad med nuvarande ersättningsnivåer för restvärmen, förutsatt att det finns en efterfrågan som motsvarar tillgången. Med mer omfattande investeringar, som sannolikt kräver en högre ersättning för restvärmen, bedöms ytterligare sammanlagt omkring 4,4 TWh kunna levereras.

85 Baserat på den senaste tillgängliga statistiken för 2009 som anger mängden restvärme som utnyttjas i fjärrvärmenäten är det en potential på 100–250 procent.

86 Nätverk för restvärmeproducerande industrier med följande medlemmar: LKAB, SSAB, Boliden Mineral, Cementa, Holmen, Preem, Pilkington Floatglas, Industry Park of Sweden/Kemira, Södra Skogsägarna.

174

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Tabell 4.7 Potentialbedömning för tillgång till restvärme från IÅEs medlemsföretag utan bedömning av förutsättningarna för avsättning av fjärrvärme i befintliga fjärrvärmenät

Ort/fjärrvärmenät	Industri	Nuvarande	Möjlig tillkommande	Möjlig tillkommande
		restvärme-	restvärmeleverans	restvärmeleverans
		leverans,	som enligt IÅE	som enligt IÅE kräver
		GWh/år	sannolikt är	mer betydande
			företagsekonomiskt	investeringar, GWh/år
			motiverad, GWh/år
Halmstad	Pilkington	20	40	220
Norrköping	Holmen,
	Braviken	0	130	130
Hallstavik	Holmen, Hallsta	15	0	200
Iggesund	Holmen,
	Iggesund	5	160	100
Göteborg	Preem	5001	100	130
Lysekil	Preem	40	0	800
Karlshamn,	Södra Cell
Mörrum	Mörrum	170	580	750
Mönsterås	Södra Cell
	Mönsterås	65	935	1 000
Varberg	Södra Cell Värö	150	300	450
Helsingborg	Kemira Kemi	350	67	0
Luleå	SSAB	780	0	0
Finspång	SSAB	0	60	0
Borlänge	SSAB	60	170	200–400
Oxelösund	SSAB	90	0	130
Skellefteå	Boliden Mineral	35	20	200
Summa		2 280	2 562	4 310–4 510

1 Inklusive leveranser till Volvo.

Källa: Industrigruppen Återvunnen Energi.

IÅEs potentialbedömning antyder att det finns betydande rest- värmepotentialer. I de flesta fall har emellertid inte fjärrvärme- systemen på de orter där industrierna är belägna förmåga att ta emot så stora restvärmemängder som kan komma att göras till- gängliga, vare sig med investeringar som kan anses vara företags- ekonomiskt motiverade eller med mer betydande investeringar. I de flesta fall krävs omfattande ledningsutbyggnader för att kunna tillgodogöra restvärmen, till exempel från Iggesund till Hudiksvall (cirka 20 km), från Mönsterås till Oskarshamn (cirka 25 km) eller Kalmar (cirka 40 km), från Lysekil till Uddevalla (cirka 35 km). Trots att ledningsutbyggnader kommer till stånd är det inte säkert

175

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

att potentialen kan utnyttjas till fullo på grund av att fjärrvärme- nätens storlek sätter begränsningar.

Den redovisade beräkningen avser bara en del av den möjliga tillgängliga potentialen för industriell restvärme. Förvisso sannolikt en väsentlig andel eftersom den omfattar IÅEs medlemsföretag, som är några av de mest betydande processindustrierna i landet. Beräkningen är statisk i så måtto att den beskriver potentialerna i dag. Med hänsyn till bland annat teknisk utveckling och storleken på den ersättning som industrin kan få ut för restvärmeleveranser bör även dynamiska effekter beaktas för bedömning av de framtida potentialerna. Exempel finns där ekonomin för en processföränd- ring eller för införande av en ny process inom industrin är avhäng- igt av möjligheten att få avsättning för restvärme från processen.

Över hela världen effektiviserar i dag företag sina processer och sin tillverkning för att möta hårdnande konkurrens och miljökrav. Möjligheten att leverera restvärme för produktion av fjärrvärme ger svensk industri en konkurrensfördel genom möjlighet till intäkter som kan uppväga högre personal-, råvaru- och transportkostnader i Sverige i jämförelse med konkurrentländerna. Miljöprestanda för- bättras påtagligt genom att industrin kan nyttiggöra energi som annars skulle gått förlorad.

Möjligheterna till avsättning för restvärme, i kombination med att restvärmeutnyttjande innebär förbättrat utnyttjande av primär- energi, är i hög grad positivt vid etablering av ny energiintensiv industri. Exempelvis kan avsättningsmöjligheter för restvärme gynna etablering av anläggningar för produktion av andra generationens fordonsdrivmedel87 och andra typer av processanläggningar som kommer att behöva byggas framöver för att möta samhällets efter- frågan på mer miljöanpassade produkter.

4.7.5 Andra typer av externa leveranser

Det förekommer på flera håll i landet att industrier och fjärrvärme- företag samarbetar inte enbart avseende restvärmeleveranser. Det kan, förutom att fjärrvärmeföretag säljer fjärrvärme till industrin eller utför tjänster åt industrin, både röra sig om att industrin producerar fjärrvärme i egna anläggningar för leverans till fjärr-

87 Till andra generationens biodrivmedel, som tillverkas med mer avancerad teknik, hör metanol, DME och syntetisk diesel som kan framställas ur biomassa genom exempelvis förgasning. Att förgasa råvaran ger ett större utbyte av drivmedel, och innebär alltså att man bättre utnyttjar åkerarealen och skogstillgången i Sverige.

176

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

värmeföretag och att industrin och fjärrvärmeföretagen gemensamt investerar i produktionsanläggningar för produktion av såväl fjärr- värme som ånga och el, i första hand för industrins behov.

Exempel på orter där industrier producerar fjärrvärme i egna anläggningar, utan att leveransen är att betrakta som restvärme, är leveranser från Stora Enso Skoghall till fjärrvärmenäten i Hammarö och Karlstad och leveranser från Stora Enso Kvarnsveden till fjärr- värmenätet i Borlänge. Även Korsnäs AB:s leveranser till Gävle Energi är i dag av denna karaktär. Ett än mer utvecklat samarbete mellan Korsnäs och Gävle Energi inleddes 2010 genom att man bil- dade ett gemensamt bolag i syfte att bygga och driva ett biobränsle- eldat kraftvärmeverk vid Korsnäs industriområde. I den planerade anläggningen kommer förutom fjärrvärme även att produceras el och ånga för Korsnäs behov.

Så kallade energikombinat, som bygger på tanken att utnyttja synergier mellan energiföretag och processindustri, planeras att byggas på flera håll i landet. Ett exempel är det energikombinat som finns vid Händelö i Norrköping, där den avfalls- och bio- bränsleeldade kraftvärmeanläggningen Händelöverket levererar el och processånga till Lantmännen Agroetanol som etablerat sin produktionsanläggning för produktion av etanol för låginblandning i bensin i anslutning till verket. Restvärmen från etanoltillverk- ningen går tillbaka till Händelöverket och distribueras som fjärr- värme till det sammankopplade fjärrvärmenätet i Norrköping och Söderköping. Restprodukterna från etanoltillverkningen, en spann- målsrest och så kallat drankvatten, används som foderråvara respektive som råvara vid Svensk Biogas, som också är etablerade i anslutning till Händelöverket, för produktion av biogas av fordonsgaskvalitet. Restprodukten vid biogasproduktionen blir biogödsel som är certi- fierat som näringsämne för jordbruket. Energikombinat är exempel på långsiktiga strategiska samarbeten mellan energiföretag och industrin, där samdriftsfördelarna inom fjärrvärmen utnyttjas för att skapa förutsättningar för energieffektiv och miljöanpassad pro- duktion av både fjärrvärme och industriprodukter.

Det förekommer även samarbeten mellan externa producenter och fjärrvärmeföretag i mindre skala. Det rör sig då i de flesta fall om producenter med tillgång till lokala förnybara bränslen eller energikällor, till exempel olika restprodukter från jordbruket. Det finns flera exempel i främst Skåne och Östergötland där större går- dar har installerat halmpannor som levererar överskott till både

177

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

lokala mindre nät och till större nät som drivs av såväl privata som kommunala fjärrvärmeföretag.

4.7.6 Restvärme från andra källor

Industriell restvärme är den i dag dominerande formen av rest- värme som utnyttjas i svenska fjärrvärmenät och torde så vara även vid införande av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten. Den indu- striella restvärme som används har ofta fördelen att den uppfyller de krav som kan ställas avseende temperaturnivå för att direkt, utan värmepumpning, kunna användas för fjärrvärmeproduktion. I det följande belyses möjligheterna att kunna använda tre andra typer av restvärme, nämligen restvärme som uppstår vid värmeåtervinning från lokaler, solvärmeanläggningar och kärnkraftverk.

Värmeåtervinning från lokaler

I den tidigare refererade rapporten Restvärme från industrier och lokaler görs en identifiering och värdering av möjligheterna att utnyttja överskottsvärme från lokaler som fjärrvärme. I rapporten redovisas inga kända fall där överskottsvärme från lokaler utnyttjas som fjärrvärme. Utredningen har inte heller i övrigt funnit belägg för att denna typ av restvärmeutnyttjande förekommer i dag annat än i de fall det finns ett fjärrkylanät. Fjärrkyla kan anses som ett samlande system för restvärme från lokaler och ersätter ofta lokalt producerad kyla som produceras med eldrivna kompressorkyl- maskiner. Värmen i fjärrkylasystemet kan återvinnas i storskalig form i en värmepump för kombinerad produktion av fjärrvärme och fjärrkyla. Detta förekommer i dag på alla de 35 orter där det finns utbyggda fjärrkylanät. De största är enligt statistik från Svensk Fjärrvärme Stockholm (Fortum), Solna/Sundbyberg (Norr- energi), Lund (Lunds Energi), Uppsala (Vattenfall) och Västerås (Mälarenergi).

I rapporten analyseras möjliga värmeöverskott i ett antal lokal- kategorier. Generellt för alla typer av värmeöverskott är att de har en temperaturnivå som inte går att betrakta som primär restvärme, det vill säga att värmen inte har tillräcklig temperatur för att kunna utnyttjas direkt, utan värmepumpning, i ett fjärrvärmenät. Tempe- raturen kan dock höjas med en värmepump i fastigheten och säljas

178

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

till ett fjärrvärmenät. Det framhålls, vilket stämmer bl.a. med Energi- effektiviseringsutredningens syn, att det är viktigt att i första hand optimera energianvändningen i dessa processer så att överskotts- värmen från en process kan utnyttjas inom lokalen eller anlägg- ningen, innan man ser på möjligheterna att sälja överskottsvärmen. De typprocesser som i studien identifieras som de som har störst förutsättningar att kunna leverera överskottsvärme till fjärrvärme- nät är de processer som lämnar ett värmeöverskott under hela året och som inte matchar något eget behov. Exempel på sådan pro- cesser är kylning av datorhallar, livsmedelskylar och kylanlägg- ningar i frys- och kylrum. Även i dessa fall har överskottsvärmen låg temperatur, från cirka 20oC till 40oC.

Värmeåtervinning från solvärmeanläggningar

Det förekommer på flera håll i landet att fastighetsägare har inve- sterat i solvärmeanläggningar i fastigheter som är anslutna till fjärr- värmenät. Solvärmeanläggningarna kan stå för en viss del av värme- behovet för rumsuppvärmning och en betydande del av värme- behovet för varmvattenberedning i fastigheten men ger främst under sommaren ett överskott som inte kan utnyttjas inom fastig- heten. På flera håll, bland annat i Göteborg, Malmö, Västerås, Helsingborg, Alvesta, Timrå m.fl. orter har fjärrvärmeföretaget in- gått avtal om att fastighetens värmeöverskott kan levereras till fjärrvärmenätet. Temperaturen är i detta fall inget problem då den temperatur som fås från en solvärmeanläggning överensstämmer väl med fjärrvärmesystemets temperaturkrav. Enligt branschorgani- sationen Svensk Solenergi finns ingen aktuell uppföljning över hur stora leveranser av solvärme som sker till fjärrvärmenät, men man gör bedömningen att det kan röra sig om cirka två procent av den sammanlagda solvärmeproduktionen i landet som uppgår till omkring 100 GWh per år.88 Det är högst troligt att fler fastigheter kommer att förses med solvärmeanläggningar eftersom flera fastig- hetsägare är angelägna om att såväl minska sina värmebehov som sin miljöbelastning och är måna om att bibehålla eller skapa en miljöprofil, och att andelen fjärrvärme som produceras med sol- energi därmed kommer att öka.

88 Svensk solenergi, Jan-Olof Dahlenbäck, 2010-10-06.

179

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Värmeåtervinning från kärnkraftverk

Frågan om att tillvarata värmen i kylvattnet från kärnkraftverk ut- reddes i samband med byggandet av de svenska kärnkraftverken på 1970- och 1980-talen och även senare. Möjligheten har inte utnytt- jats på grund av att kärnkraftverkens ångturbiner optimerades för elproduktion och temperaturen på kylvattnet därmed blev för låg för att kunna utnyttjas direkt för fjärrvärmeproduktion. Studierna visade även på höga investeringskostnader för de rörledningar som erfordrades för att föra vattnet från kärnkraftverken till fjärrvärme- näten. Studier har genomförts både för överförning från Forsmark till Stockholm, från Ringhals till Göteborg och från Barsebäck till Malmö.

Genom riksdagens beslut om att slopa förbudet mot nya kärn- kraftsreaktorer89 öppnas möjligheten att nya kärnkraftsreaktorer får ersätta gamla som tas ur drift. Om nya reaktorer byggs får dessa endast uppföras på platser där det redan finns kärnkraftverk i drift, det vill säga i Forsmark, Ringhals och Oskarshamn. Dessa eventu- ella nya kärnkraftsreaktorer kan dimensioneras för värmeproduk- tion redan från början genom ångavtappning från ångturbinen och en efterföljande fjärrvärmekondensor. Värmeproduktion skulle då kunna ske på bekostnad av något mindre elproduktion. En utred- ning kring möjligheterna till fjärrvärmeproduktion från kärnkraft- verk pågår för närvarande i Elforsks regi. En redovisning av resultat från utredningens första del presenterades vid Elforsk-dagen 2010- 10-28.90 Enligt presentationen tyder de studier och analyser som gjorts, av förändrad turbinkonfiguration för att möjliggöra värme- avtappning från turbinen, på att det finns en gynnsam potential att ta ut värme från turbinen, vid de temperaturer som studerats, utan att elproduktionen påverkas i betydande grad. Delstudien visar också på att investeringskostnaden för att möjliggöra värmepro- duktion från turbinanläggningen har liten påverkan på elproduk- tionskostnaden. Det framhålls i presentationen att det ännu är för tidigt att dra några generella slutsatser av arbetet då man ännu inte har kartlagt värmeuttag vid alla erforderliga temperaturer och inte gjort några bedömningar kring investeringsbehov för utbyggnad och förstärkning av fjärrvärmesystem. Utredningens andra och avslutande etapp avses rapporteras i juni 2011.

89 Riksdagsbeslut, rskr. 2009/10:359, bet. 2009/10:NU 26.

90 Welander (2010).

180

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

Även möjligheterna att utnyttja restvärme från befintliga kärn- kraftverk har under senare tid analyserats. Genom att utnyttja avtappnings- och restvärme från kärnkraftsreaktorn O3 i Oskarshamns- verket har ägaren OKG undersökt möjligheterna att, tillsammans med Oskarshamn Energi, leverera omkring 150 GWh fjärrvärme per år till fjärrvärmenätet i Oskarshamn, via en ny cirka 25 km lång fjärrvärmeledning.91

Det kan noteras att värmeåtervinning från kärnkraftverk för fjärrvärmeproduktion i dag inte har förutsättningar att kunna vär- deras som Bra Miljöval. Detsamma gäller industriell restvärme som produceras i industriella processer som i hög grad baseras på fossil energi. Frågan om restvärme från raffinaderier kan anses uppfylla kriterierna för Bra Miljöval har prövats av Naturskyddsföreningen, som anser att det inte är möjligt.92

4.8 Infrastruktur för fjärrvärme jämfört med el och gas

Villkoren för fjärrvärmeverksamhet jämförs ofta med de reforme- rade el- och gasmarknaderna. De tre energislagen har likheter genom att respektive produkt – el, gas eller värme – distribueras via stora kapitalintensiva distributionsnät med lång livslängd. I övrigt framstår dock skillnaderna som fler än likheterna.

Den mest betydande skillnaden är att fjärrvärmesystemen är lokala och omfattar endast värmeförsörjning i en begränsad ort, till skillnad mot el- och gasnäten som är stora och internationellt integrerade marknader. På vissa håll i landet har fjärrvärmenäten i viss mån utvecklats till regionala infrastrukturer genom att över- föringsledningar byggts mellan närliggande orter. Exempel på orter som är sammankopplade med gemensamma fjärrvärmesystem är

• Linköping – Mjölby – Skänninge,

• Örebro – Hallsberg – Kumla,

• Helsingborg – Landskrona,

• Lomma – Lund – Eslöv,

• Mölndal – Göteborg – Kungälv, samt

• delar av Storstockholmsområdet.

91 OKGs hemsida (2011-04-05).

92 Svenska Naturskyddsföreningen, Jesper Peterson, 2011-01-24.

181

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

SOU 2011:44

Det finns naturliga orsaker till att fjärrvärmesystemen är lokala till sin karaktär i jämförelse med el och gas. Både el och gas produceras ofta långt från de områden där den stora förbrukningen sker och det är därför nödvändigt att kunna överföra energin över stora avstånd. Fjärrvärme produceras lokalt och distribueras med vatten som är en inkompressibel vätska som distributionsmedium. Distri- butionen av fjärrvärme blir härigenom mer utrymmeskrävande, än el som kan transformeras mellan olika spänningsnivåer och gas som kan komprimeras till ett högre tryck, för att optimera överförings- kapaciteten.

Ett gasnät har i princip inga förluster medan elnätets förluster är proportionella mot ledningslängd och överförd energimängd. För- lusterna vid fjärrvärmedistribution är proportionella mot ledning- ens temperatur och yta. Således är förlusterna från en ledning av en viss dimension och längd oberoende av hur mycket energi som transporteras i ledningen. Förlusterna är därför i princip lika stora under sommaren när värmebehovet är lågt som under vintern då värmebehovet är högt. Långa överföringsledningar för fjärrvärme innebär därför ökade sammanlagda årliga värmeförluster, vilket utgör en ekonomisk gräns för hur långa överföringsledningar som kan byggas.

Det går heller inte att sänka temperaturen i överföringsled- ningen under sommaren, för att därigenom minska förlusterna, dels på grund av att temperaturen måste vara tillräcklig för att produ- cera varmvatten i kundernas anläggningar, dels för att ledningen spännings- och hållfasthetsmässigt är dimensionerad för ett, visser- ligen högt men begränsat, antal temperaturcykler.

Det finns även skillnader i möjligheterna att lagra energi i nätet mellan infrastrukturer för el, gas och fjärrvärme. Gasnät har stor lagringskapacitet genom möjligheterna att komprimera gasen till ett högre tryck. Elledningar har inga lagringsegenskaper utan sär- skilda anordningar. Fjärrvärmenät har en viss kapacitet för kort- tidslagring, genom temperaturhöjning, och det är vanligt att lag- ringskapaciteten utökas volymmässigt genom att hetvattenacku- mulatorer, normalt i form av vertikala tankar, installeras i näten. Genom att fjärrvärmevattnet pumpas runt i systemet har systemet en tröghet som innebär att tillfälliga förbrukningstoppar måste mötas i förväg genom ökad temperatur eller ökat flöde. Normalt förekommer mer regelbundna förbrukningstoppar i fjärrvärme- systemen, under morgonen och sena eftermiddagen, då behovet av tappvarmvatten är som störst. Fjärrvärmeföretag har normalt

182

SOU 2011:44

Fjärrvärme och fjärrvärmemarknad i dag

optimeringssystem som tar hänsyn till förväntade förändringar av utomhustemperaturen som gör att produktionen anpassas till värmebehovet, så att förbrukningstoppar kan mötas med tillräcklig framförhållning.

Det finns även anledning att framhålla att egenskaperna för själva leveransen av fjärrvärme skiljer sig åt från leveranser av el respektive gas, eftersom fjärrvärmen inte fysiskt förbrukas i den mot- tagande anläggningen. Värmen överförs via värmeväxlare från den primära värmebäraren som cirkulerar i fjärrvärmenätet, till olika sekundära värmebärare som flödar i de fastighetsinterna installa- tionerna, vanligtvis det vatten som cirkulerar i det fastighetsinterna uppvärmningssystemet och vatten som värms för att användas för sanitära ändamål. Principiellt är alla fjärrvärmenät unika eftersom de tekniska parametrarna definieras i leveransavtalen mellan leve- rantörer och kunder. I praktiken är de flesta fjärrvärmenät defi- nierade utifrån tekniska bestämmelser som är lika för hela den svenska fjärrvärmebranschen, men lokala avvikelser förekommer genom speciella överenskommelser mellan fjärrvärmeleverantörer och kunder med specifika värmebehov, temperaturkrav etc. De tekniska kraven i varje fjärrvärmesystem tillsammans med värme- bärarens termodynamiska egenskaper gör att värmebärare med olika tryck och temperatur bara kan blandas inom vissa bestämda gränser i ett fjärrvärmesystem.

183

5 Förutsättningar för tredjeparts- tillträde till fjärrvärmenäten

Dagens regelverk för fjärrvärmeverksamhet innebär att det inte finns någon tillträdesrätt till ett fjärrvärmenät för någon annan än ägaren till fjärrvärmenätet. En ägare av ett fjärrvärmenät är emel- lertid skyldig att förhandla med en aktör som önskar tillträde till nätägarens rörledningssystem. Men inget hindrar nätägaren att, efter förhandling, neka tillträde även om fjärrvärmelagen fastslår att ”fjärrvärmeföretaget ska försöka komma överens om ett tillträde med den som begärt det”.1 För en potentiell värmeleverantör är det således avgörande att komma överens om tillträde med nätägaren, som också i de allra flesta fall är den befintliga leverantören i systemet. Det finns nämligen inte några regler med krav på åtskill- nad av produktion och handel respektive distribution av fjärrvärme.

Fjärrvärmenäten kan i vissa avseenden jämföras med näten för överföring av el och naturgas; såväl fjärrvärme som el och naturgas är ledningsburen energi där infrastrukturen, dvs. ledningarna, är ett naturligt monopol. På el- och naturgasmarknaden har tredjeparts- tillträde införts såväl i Sverige som i övriga Europa. En viktig skill- nad mellan dessa marknader och fjärrvärmemarknaden är dock att fjärrvärmenäten är lokala medan el- och naturgasnäten är samman- hängande nät som sträcker sig inte bara över hela landet utan även med överföringsförbindelser till andra länder. Förutsättningarna för att skapa marknader med fungerande konkurrens skiljer sig därför betydligt åt mellan fjärrvärmemarknaden och el-/gasmark- naden.2 Det finns också en fysisk begränsning över hur stor en fjärrvärmemarknad kan vara. Detta eftersom värmebäraren inte kan transporteras hur långt som helst utan att temperaturen sjunker så mycket att det inte är tekniskt möjligt att hantera systemet. Alltför

1 37 § Fjärrvärmelagen.

2 Se bilaga 4 för en omfattande genomgång av strukturen på el-, gas- och telemarknaden.

185

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

stora energiförluster innebär dessutom att överföringen inte är ekonomiskt försvarbar.

Man skulle dock kunna tänka sig en fjärrvärmemarknad omfattade ett större område än vad som är fysiskt sammankopplat och att handel där fysisk överföringsmöjlighet saknas avräknas finansiellt.3 Detta skulle dock komma att innebära ett väsentligt mer komplicerat och komplext system behäftat med stora osäkerheter. Faktum skulle också i ett sådant system kvarstå att lokala producenter skulle komma att ha en mycket stark ställning lokalt eftersom marknaden fortfarande skulle vara beroende av dessa producenters produktion. Den konkurrensproblematik som då skulle föreligga skulle behöva hanteras. Att integrera marknader som saknar fysisk överföringskapacitet har vidare inte prövats på el- och gasmarknaderna.

Fjärrvärmemarknaderna kommer således mest sannolikt också i framtiden att vara geografiskt begränsade till att vara lokala och regionala även om det finns en fysisk potential för större mark- nader än vad som är fallet i dag. Den geografiska begränsningen av fjärrvärmemarknaderna innebär en försvårande aspekt vid inför- ande av tredjepartstillträde jämfört med vad som var fallet när mot- svarande reformer genomfördes på el- och naturgasmarknaderna.

5.1 Effekter av konkurrensutsättning

Innan fjärrvärmemarknaden analyseras vidare utifrån sina specifika förutsättningar följer här en genomgång kring liberaliserande åtgärder i allmänhet. En ofta använd utgångspunkt när effekterna av liberalisering analyseras är en övergång från ett monopol till en situation med konkurrens.4 En lyckad sådan liberalisering genere- rar, som vi ska se i avsnitt 5.1.1, positiva samhällsekonomiska effekter. En försvårande omständighet för konkurrensutsättning av fjärrvärmeverksamhet är emellertid inslaget av naturligt monopol, framförallt i distributionen men ofta också i produktionen. Om en verksamhet är att beteckna som ett naturligt monopol är det också, som vi ska se i avsnitt 5.1.2, ofta mest effektivt om verksamheten bedrivs i monopolform. Slutligen analyseras, i avsnitt 5.1.3, kon- kurrensutsättningen av fjärrvärmeverksamhet utifrån de perspektiv som illustrerats i de föregående avsnitten.

3 Fröberg och Lundberg 2011.

4 SOU 2005:4.

186

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

5.1.1 Monopol och konkurrens enligt ekonomisk teori

För att förstå vilka effekter ökad konkurrens förväntas ge är det viktigt att analysera vilka egenskaper ett monopol har. Vid pro- duktion av en vara eller tjänst sjunker normalt kostnaden av att producera ytterligare en enhet, den så kallade marginalkostnaden, i takt med att den producerade kvantiteten ökar. Detta sker upp till en viss producerad nivå, sedan ökar marginalkostnaden igen.5 Ett vinstmaximerande företag väljer att sluta producera när kostnaden för den sist producerade enheten är lika stor som dess intäkt. I Figur 5.1 illustreras hur pris och producerad kvantitet för hela marknaden skiljer sig åt mellan två extrema marknadsstrukturer, ett monopol med en vinstmaximerande producent och en marknad präglad av fullständig konkurrens.

Figur 5.1 Pris och kvantitet för monopol och fullständig konkurrens

Pris

Monopol-	C
pris

Marginalkostnad

B
Pris fullständig	A
konkurrens	Efterfrågan
	Kvantitet
Monopol-	Kvantitet
	fullständig
kvantitet
	Marginalintäkt konkurrens
	monopol

5 För att här, på ett förenklat sätt, exemplifiera utifrån en fjärrvärmeproducents situation kan man generellt säga att marginalkostnaden per producerad enhet fjärrvärme minskar fram till dess att tillgänglig basproduktionskapacitet nyttjas till fullo. För att sedan ytterligare öka produktionen krävs topplastkapacitet och då stiger marginalkostnaden i produktionen. Å andra sidan minskar marginalkostnaden per överförd enhet i distributionen när mängden överförd energi ökar.

187

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

Monopolisten maximerar vinsten genom att producera monopol- kvantiteten till monopolpriset.6 Priset kommer alltså att vara högre och produktionen lägre än om det rådde fullständig konkurrens.

På en marknad med fullständig konkurrens används tillgängliga resurser som mest effektivt. I första hand ska fullständig konkur- rens ses som en eftersträvansvärd marknadsmodell som dock i praktiken är så gott som ouppnåelig. I princip ingen marknad lever fullt ut upp till samtliga nämnda krav för fullständig konkurrens. Även om en marknad per definition inte är att beteckna som en marknad präglad av fullständig konkurrens kan marknaden i stort vara effektiv och med en väl fungerande konkurrens. De huvudsak- liga antagandena bakom fullständig konkurrens är att

• antalet aktörer på marknaden är så stort att varken producenter eller konsumenter enskilt kan påverka priset på marknaden,

• alla producenter säljer identiska varor och konsumenterna köper den billigaste av dessa likvärdiga produkter,

• både säljare och köpare har fullständig information om markna- den,

• det råder fritt tillträde och utträde på marknaden och att denna rörelse är kostnadsfri, åtminstone på lång sikt,

• det inte finns några transaktionskostnader på marknaden, dvs. inga kostnader utöver produktionskostnaderna,

• det inte finns några externaliteter, dvs. alla effekter som påver- kar nyttan för tredje part är inkluderade i priset,

• såväl producenter som konsumenter kan obehindrat ändra sin produktion respektive konsumtion av en vara.

6 I en monopolsituation kommer den vinstmaximerande producenten att producera den kvantitet där marginalkostnaden är lika stor som marginalintäkten (dvs. i punkten A i figuren). Vidare kommer monopolisten då att sälja varan till högsta möjliga pris givet kvan- titeten, dvs. på den prisnivå efterfrågekurvan ligger vid aktuell kvantitet (punkten B i figuren). Resultatet av detta blir således monopolkvantitet och monopolpris i figuren. I en situation med fullständig konkurrens följer marginalintäkten efterfrågan eftersom produ- centen där är pristagare och således inte kan påverka marknadspriset. Så är inte fallet för monopolisten vars marginalintäkt minskar mer än marknadspriset för varje såld enhet efter- som monopolisten, för att få sälja fler enheter, måste sänka priset på hela kvantiteten (givet att prisdiskriminering inte är möjlig). Marknaden kommer således, vid fullständig konkur- rens, att hamna i jämvikt där efterfrågekurvan och marginalkostnadskurvan skär varandra (i punkten C i figuren). Resultatet av detta blir kvantieten ”Kvantitet fullständig konkurrens” och priset ”Pris fullständig konkurrens”. I denna modell utgörs effektivitetsförlusten av monopolet arean mellan punkterna A, B och C. Eftersom monopolisten agerar vinstmaxi- merande är det kunderna på monopolmarknaden som tvingas finansiera denna effektivitets- förlust (genom minskat konsumentöverskott).

188

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

En övergång från monopol till konkurrens innebär dels en omför- delning av resurser från producenter till konsumenter, dels en ökning av effektiviteten. Samhällsekonomisk ineffektivitet uppstår då produktionen inte sker på den jämviktsnivå som marknaden kommer att nå i en situation med fullständig konkurrens. I en monopolsituation blir denna effektivitetsförlust som störst och minskar sedan i takt med att marknaden går mot fullständig kon- kurrens. I de flesta fall är såväl oligopolmarknader som marknader med monopolistisk konkurrens7 mer effektiva än marknader med monopol. Även om marknadsliberaliseringen inte leder till full- ständig konkurrens ger den således sannolikt effektivitetsvinster.

Vid en liberalisering av marknader finns ibland en förväntning att effekterna ska komma snabbt. Detta är i många fall ett alltför optimistiskt synsätt, eftersom de långsiktiga positiva effekterna av konkurrens troligtvis är större än de kortsiktiga.8 Det tar lång tid för både producenter och konsumenter att ställa om till den nya situationen. Företag som har skyddats från konkurrens kan exem- pelvis ha utvecklat en företagskultur där effektvitet inte premieras, medan konsumenter kan ha svårt att inträda i rollen som aktiva konsumenter på marknader där de tidigare inte kunnat välja pro- dukter eller leverantör.

5.1.2 Naturliga monopol

Fjärrvärmeverksamhet bedrivs i dag som integrerade monopol (pro- duktion, distribution och handel). Eftersom det finns betydande stordriftsfördelar i fjärrvärmeverksamheten samt eftersom fjärr- värmemarknaderna är lokala kan det emellertid vara mest effektivt att verksamheten bedrivs av endast en aktör, dvs. i monopolform. När det är som mest effektivt att bedriva en verksamhet som ett monopol är verksamheten ifråga att beteckna som ett naturligt monopol. Den generella definitionen av ett naturligt monopol är således när ett företag kan producera hela den kvantitet av en produkt som efterfrågas på marknaden till en lägre kostnad, än vad två eller flera företag kan. Naturliga monopol uppstår ofta i kapitalintensiva branscher och ofta är genomsnittskostnaden för att

7 Med monopolistisk konkurrens avses en marknad där produkterna är relativt heterogena och det därigenom blir möjligt för företagen att skapa sig viss marknadsmakt genom att bygga upp en märkeslojalitet bland konsumenterna. Ett exempel på detta är marknaderna för kläder och bilar.

8 Se exempelvis Ahn (2002).

189

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

producera varan/tjänsten kraftigt sjunkande. Distributionen av el, gas och vatten är klassiska exempel på naturliga monopol eftersom parallella elnät eller rörledningssystem (oftast) inte är ekonomiskt motiverade. Detsamma gäller distributionen av fjärrvärme. Om en marknad utgör ett naturligt monopol är det mest effektivt om marknaden också bedrivs som ett monopol. Det är också möjligt att bedriva monopolverksamhet på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Enkelt uttryckt ska monopolisten då agera som om fullständig konkurrens rådde. I Figur 5.1 (på sidan 187) skulle således en ensam producent producera kvantiteten ”Kvantitet fullständig konkurrens” och sälja till priset ”Pris fullständig konkurrens”. Ett problem härvid är dock att det samhällsekonomiskt effektiva beteendet från monopolistens sida inte sammanfaller med vad som är mest lönsamt för densamme, dvs. vad som är företagsekonomiskt optimalt.

Att produktionen karaktäriseras av naturligt monopol innebär per automatik inte att den bästa lösningen är att ha endast ett företag på marknaden. Om ett ensamt företag skulle utnyttja sin marknadsmakt till att höja priset skulle det vara mer effektivt att ha flera producenter, trots att produktionen blir mindre effektiv än om det finns enbart en producent. Också på en marknad som ”rent tekniskt kan beskrivas som ett naturligt monopol finns det alltså argument för att låta fler företag vara verksamma och konkurrera med varandra om konkurrensen mellan dem pressar kostnader och priser tillräckligt mycket”.9

5.1.3 Principiell analys av konkurrensutsättning av fjärrvärmeverksamhet

I avsnitt 5.1.1 konstateras att en övergång från monopol till kon- kurrens genererar samhällsekonomiska välfärdsvinster som kom- mer kunderna på marknaden till del. Det är mot bakgrund av detta som marknader generellt liberaliseras. En förutsättning för att dessa välfärdsvinster ska uppstå är att verksamheten bedrivs mer effektivt i en konkurrenssituation än vid monopol. En försvårande omständighet är när hela eller delar av en verksamhet är att beteckna som ett naturligt monopol. Ledningsburen distribution är ett exempel på detta. Det är mot bakgrund av detta som distribu- tionen av el och gas bedrivs som ett (reglerat) monopol också efter

9 Muren (2011).

190

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

liberaliseringen av el- och gasmarknaden. Denna modell kan också användas vid införande av tredjepartstillträde på fjärrvärmemarkna- den.

Kombinationen av att fjärrvärmemarknaderna är lokala och att det föreligger betydande stordriftsfördelar vid produktionen av fjärrvärme innebär att också produktionen av fjärrvärme är att beteckna som ett naturligt monopol på många orter. Generellt kan sägas att i ”små” fjärrvärmesystem är produktionen av fjärrvärme att beteckna som ett naturligt monopol medan så inte är fallet i ”stora” system. Exakt var gränsen går mellan ett ”litet” och ”stort” system i detta avseende beror på hur behovet av och möjligheterna till basproduktion ser ut. Finns behov av mer än en basproduk- tionsanläggning är produktionen av fjärrvärme på den aktuella marknaden inte att beteckna som ett naturligt monopol. Samma sak kan gälla om möjligheterna till ytterligare basproduktion finns trots att en anläggning egentligen skulle kunna försörja hela mark- naden. Exempel på en sådan situation kan vara om restvärme finns tillgänglig.10 I de fall fjärrvärmeproduktionen är att beteckna som ett naturligt monopol leder inte konkurrensutsättning till förut- sättningar för ökad effektivitet, tvärtom.

Utifrån ett kundperspektiv kan det emellertid ändå vara önsk- värt att produktionen av fjärrvärme konkurrensutsätts också där produktionen är ett naturligt monopol. Så kan exempelvis vara fallet på en lokal fjärrvärmemarknad om producenten vinst- maximerar vid prissättningen av sin produktion. Eftersom full- ständig information inte föreligger kan kunderna på en fjärr- värmemarknad dock inte med säkerhet veta om det lokala fjärr- värmeföretaget prissätter enligt vinstmaximeringsprincipen eller inte. Som en följd av detta kan det utifrån kundsynpunkt innebära en ökad trygghet, och ett ökat förtroende för prissättningen, om möjlighet till konkurrens införs också på de marknader där produk- tionen av fjärrvärme är ett naturligt monopol.

Om marknaden ifråga är att beteckna som ett naturligt monopol är det emellertid sannolikt att konkurrenssituationen endast består under en övergångsperiod. Om så blir fallet uppstår återigen en monopolsituation. Ett bestående hot om framtida konkurrens kan emellertid få monopolisten att vara mer återhållsam i sin prissätt- ning än om monopolsituationen var garanterat bestående.

10 En förutsättning då är att den samlade totalkostnaden för restvärmeproducenten och fjärrvärmeproducenten att producera fjärrvärme är lägre än vad fjärrvärmeproducentens kostnader skulle uppgått till om denne varit ensam aktör på marknaden.

191

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

På en fjärrvärmemarknad finns också ett konkurrenstryck från alternativa uppvärmningsformer. Detta innebär att ett fjärrvärme- företag i sin prissättning inte kan sätta det pris som en monopolist i teorin kan göra utan att riskera att fjärrvärmen på sikt tappar marknadsandelar på värmemarknaden. Eftersom fjärrvärmeverk- samhet är kapitaltung kan också små minskningar i efterfrågan få relativt stora effekter på vinsten vilket ger fjärrvärmeföretagen incitament att bibehålla eller öka sin marknadsandel på värme- marknaden.

En annan viktig skillnad mellan en generell monopolist och ett fjärrvärmeföretag är möjligheten att genom att reglera volymen styra priset till önskvärd nivå. Normalt har en monopolist denna möjlighet. Producerad volym för ett fjärrvärmeföretag styrs dock på kort sikt av exogena variabler (främst utetemperatur) – ett fjärr- värmeföretag har således inte möjlighet att påverka marknadspriset genom att hålla tillbaka produktionsvolymen.

5.2 Handel med värme på en lokal fjärrvärmemarknad

Genom konkurrensutsättning av fjärrvärmeproduktion och fjärr- värmehandel kommer någon form av marknad att etableras för handel mellan aktörerna. Alla marknadens aktörer kommer att ha behov av handel i varierad utsträckning; producenter, kunder, nät- ägare och eventuella handelsföretag. Utgångspunkten vid en kon- kurrensutsättning bör vara att handeln ska ske så fritt som möjligt.

I det följande beskrivs hur producentmarknader och kundmark- nader skulle kunna komma att etableras och utformas på en fjärr- värmemarknad med konkurrensutsatt produktion och handel. Avsnittet avslutas med en analys av den konkurrensproblematik som uppstår vid en liberalisering av fjärrvärmemarknaderna.

5.2.1 Producentmarknad

Som konstateras i avsnitt 4.7 finns redan i dag fjärrvärmenät med flera producenter av värme. Detta bygger oftast på ett samarbete mellan det lokala fjärrvärmeföretaget och industrier med tillgång till restvärme. I de flesta fall fungerar samarbetet väl och både fjärr- värmeföretaget och restvärmeleverantören tjänar på detta. I en

192

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

förhandlingssituation mellan en potentiell restvärmeleverantör och ett lokalt fjärrvärmeföretag är emellertid parterna (ofta) inte jämn- starka. Fjärrvärmeföretagets situation är (ofta) att man har ett fun- gerande fjärrvärmesystem med tillräcklig produktionskapacitet.11 Fjärrvärmeföretaget är i en sådan situation inte beroende av ett avtal med restvärmeleverantören. Restvärmeleverantören, å andra sidan, har sannolikt inget alternativt användningsområde för rest- värmen varför intresset av ett avtal om restvärmeleverans bör vara stort. Genom tredjepartstillträde och konkurrensutsättning av produktionen av fjärrvärme skulle styrkeförhållandena i en situation likt den som beskrivs ovan jämnas ut; anser rest- värmeleverantören att det är ekonomiskt lönsamt att bygga en ledning mellan restvärmekällan och fjärrvärmenätet, samt ombe- sörjer finansieringen av ledningen, så står det denne fritt att så göra och också att börja sälja sin värme på den lokala fjärrvärme- marknaden. Möjligheterna att leverera fjärrvärme ökar således för producenter som inte har någon koppling till det lokala fjärr- värmeföretaget genom möjlighet till försäljning på producent- marknaden. Och detta gäller alla potentiella fjärrvärmeproducenter, inte bara restvärmeleverantörer.

Antingen sker handel bilateralt, dvs. företagen (och kanske även kunder) handlar direkt med varandra. Alternativt upprättas någon form av handelsplats. På en marknad med relativt många köpare och säljare är sannolikt en börs, modell Nord Pool, att föredra. Fördelarna med en börs är framförallt lika villkor för alla aktörer till handel, god transparens samt en låg motpartsrisk (eftersom varje köp- respektive säljtransaktion har själva börsen som motpart, inte den aktör som är säljare/köpare). Men i dagsläget finns sanno- likt inte förutsättningar för en fjärrvärmebörs, av modell Nord Pool, på någon av de svenska fjärrvärmemarknaderna. Det finns dock även andra, enklare former av, handelsplatser. I Köpenhamn finns t.ex. optimeringstjänsten Varmelast.dk. Tjänsten ägs gemen- samt av transmissionsbolagen i Köpenhamn och fungerar som så att all tillgänglig värmeproduktion går in på marknaden i kostnads- ordning upp till den nivå där förbrukningen förväntas ligga den

11 Undantag förekommer då ett fjärrvärmeföretag tar beslut om utbyggnad av ett nytt fjärrvärmesystem på en ort efter överenskommelse med ett industriföretag som är lokaliserat på orten. Ett exempel på detta är utbyggnaden av fjärrvärme i Skärblacka (en mindre tätort i Norrköpings kommun) där Tekniska Verken i Linköping AB byggt ut ett mindre fjärrvärmesystem efter att man kommit överens om restvärmeleveranser från Billerud Skärblacka AB.

193

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

aktuella perioden.12 Som vi ska se i avsnitt 5.4 kan också en modell för tredjepartstillträde som inte innebär konkurrensutsättning av handelsverksamheten övervägas, dvs. endast produktionen konkur- rensutsätts. Med en sådan modell faller det sig naturligt att den aktör som har monopol på kundavtal har till uppgift att samla ihop de produktionsbud som finns på marknaden och sedan köper efter- frågad kvantitet värme till lägsta möjliga pris. För att säkerställa att så sker samt för att stärka förtroendet för en sådan marknadsform kan det vara nödvändigt att denne aktör är oberoende från produ- centerna på den aktuella marknaden.

5.2.2 Kundmarknad

Det är rimligt att anta att ”kundmarknaden” i inledningsskedet av en fjärrvärmemarknad med tredjepartstillträde kommer att bestå av ett avtal mellan den befintliga leverantören och kunderna. Den för- ändring som skulle kunna komma att inträffa i ett relativt tidigt skede är att en redan befintlig producent, exempelvis en restvär- meleverantör, som har ett samarbetsavtal med det integrerade fjärr- värmeföretaget bryter detta samarbete för att t.ex. genom ett eget handelsbolag leverera direkt till kunderna istället för att ha det befintliga fjärrvärmeföretaget som mellanhand.

För att det ska kunna etablera sig nya handelsföretag utan egen lokal fjärrvärmeproduktion krävs emellertid en fungerande produ- centmarknad, dvs. det måste finnas möjligheter för utomstående aktörer att kunna köpa fjärrvärme av producenter till konkurrens- kraftiga villkor. Så länge producentmarknaden inte fungerar på det viset finns inte förutsättningarna för en fungerande kundmarknad. Handeln på Nord Pool, samt det faktum att det finns flera stora elproducenter att handla bilateralt med, har exempelvis bidragit till en väl fungerande kundmarknad på elmarknaden. Som nämnts är det emellertid osannolikt att en fjärrvärmebörs av Nord Pools modell etableras på någon ort i Sverige. Förutsättningar för en väl fungerande producentmarknad finns emellertid också utan en börs. Men för att en aktör utan egen produktion ska ha möjlighet till ett konkurrenskraftigt kontrakt på producentmarknaden krävs då flera (intresserade) producenter att förhandla med.

Men i de fall det finns en väl fungerande producentmarknad finns förutsättningarna för en väl fungerande kundmarknad. Om

12 För mer information om detta samarbete, se bilaga 3.

194

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

det finns möjlighet för icke-producenter att skaffa sig konkurrens- kraftiga kontrakt på producentmarknaden finns också förutsätt- ningarna för dessa aktörer att vara konkurrenskraftiga alternativ till fjärrvärmeproducenterna på kundmarknaden. En sådan aktör, benämnd fjärrvärmehandlare, måste dock, för att vara konkurrens- kraftig, tillföra kunden någon form av mervärde – det måste finnas ett motiv för kunden att välja den nya aktören framför den/de eta- blerade (som sannolikt har produktionen inom den egna koncer- nen). I en situation där en ny aktör är beroende av att köpa fjärr- värme från någon av de befintliga producenterna är det inte rimligt att anta att priset hos den nya fjärrvärmehandlaren ska kunna ligga väsentligt under priset hos befintliga företag (givet att det inte finns stora effektivitetsvinster att göra kring den administration som omgärdar själva handelsverksamheten). Det kan i en sådan situation således bli svårt att etablera sig som en ”prispressare” på marknaden. Förutsättningen för en reell prispress torde i första hand istället finnas på producentmarknaden i de fall relativt billig produktionsteknik ersätter tämligen dyr produktionsteknik.

Men det finns andra sätt att konkurrera med utöver själva priset. Möjligheter som fjärrvärmekunder efterfrågar redan i dag är t.ex. att kunna teckna avtal som ger möjlighet att budgetera och säkra sin värmekostnad på längre sikt eller att miljösäkra sin fjärrvärme- leverans.

Konkurrensutsättning av handeln med fjärrvärme skulle kunna bidra med en större flexibilitet vad gäller kontrakt. För elkunder finns som bekant möjlighet till allt från timvis debitering13 till långa kontrakt på upp till fem år14 medan det typiska fjärrvärmeavtalet motsvarar ett tillsvidareavtal på elmarknaden, dvs. ett avtal som gäller tillsvidare men vars villkor kan förändras av leverantören i princip när som helst (dock med en viss framförhållning).15

Vid en diskussion om olika kontraktsformer återkommer vi dock till betydelsen som Nord Pool haft på elmarknaden; flexibili- teten för slutkunden vad gäller kontraktslängd underlättas av Nord Pools olika marknader där elhandlare har möjlighet att köpa allt från timkontrakt (med fysisk leverans) till prissäkring flera år framåt i tiden (med finansiell avräkning). Ett elhandelsföretag som erbjuder olika kontraktstyper är beroende av att kunna säkra

13 Gäller endast kunder med ett säkringsabonnemang om minst 63 Ampere.

14 Riktigt stora elkunder såsom industrier tecknar inte sällan än längre elavtal (t.ex. tio eller femton år).

15 Inget hindrar emellertid fjärrvärmeföretag från att erbjuda kunder avtal om prissäkring över en längre period. Göteborg Energi erbjuder t.ex. sådana avtal.

195

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

SOU 2011:44

leveransen finansiellt för att undvika alltför stora ekonomiska ris- ker. På en fjärrvärmemarknad, med begränsade möjligheter till ekonomisk säkring, är det därför sannolikt att det är de koncerner som har en egen produktion, som i sig utgör en säkring, som har de bästa förutsättningarna att erbjuda kunderna flexibla kontrakts- former.16

Utöver erbjudanden om olika kontraktslängd kan också pro- dukten fjärrvärmeuppvärmning komma att paketeras på olika sätt och dynamiska effekter kan komma att uppstå.17 Istället för endast en effekt- och en energikomponent i debiteringen, dvs. en fast och en rörlig avgift, torde fjärrvärmehandlare kunna marknadsföra exempelvis uppvärmning till en viss årlig kostnad per kvadratmeter.

En fjärrvärmehandlare kan även erbjuda olika former av miljö- profil för sin produkt. Detta genom att t.ex. köpa all sin värme från den producent som man bedömer har den miljömässigt bästa pro- duktionssammansättningen. För att på ett trovärdigt sätt mark- nadsföra och sälja värme av ett visst ursprung ställs då krav på god transparens avseende handlarens värmeköp på producent- marknaden.

Det finns även andra möjligheter till en miljövänlig profil, t.ex. att eventuella koldioxidutsläpp kompenseras genom köp av utsläpps- rätter eller att skog planteras för att kompensera uttaget av bio- bränsle som fjärrvärmeleveranserna är förenade med. Ett annat alternativ kan vara någon form av välgörenhetstjänst motsvarande elleverantören God El på elmarknaden. God Els avkastning går (till 100 procent) till välgörenhetsorganisationer. Dessutom har man som enskild kund möjlighet att bestämma vilken välgörenhetsorga- nisation som ska få överskottet som man själv bidrar med.18 Ett tredje exempel på ett mervärde som en aktör utan egen fjärrvärme- produktion skulle kunna konkurrera med är någon form av kombi- nationstjänst, dvs. att man som kund får köpa en paketlösning med fjärrvärme och någonting annat. Detta ”någonting annat” kan egentligen vara vad som helst; försäkringar, el, fastighetsskötsel eller sådant som överhuvudtaget inte har någon koppling till fastig- heter eller energi. På elhandelsmarknaden finns exempelvis företa- get Kraft&Kultur där man som elkund får möjlighet att köpa bil-

16 Detta är möjligt också om produktions- och handelsverksamheten inom koncernen sker affärsmässigt var för sig. I en sådan situation ligger konkurrensfördelen för handelsbolaget med produktion inom samma koncern i möjligheten att ta en högre risk än vad som är möjligt för ett handelsföretag utan produktion inom koncernen.

17 Fröberg och Lundberg (2011).

18 God Els hemsida, 2011-02-04.

196

SOU 2011:44

Förutsättningar för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten

jetter till olika kultur- och idrottsevenemang till rabatterat pris.19 Vid kombinationstjänster av detta slag måste företaget ifråga dock beakta de begränsningar som kan följa av tillämpningen av den konkurrens- respektive marknadsrättsliga regleringen.20

Sammanfattningsvis är förutsättningarna för en fungerande kundmarknad inte lika goda på lokala fjärrvärmemarknader som t.ex. är fallet på elmarknaden. En fungerande konkurrens förut- sätter en fungerande producentmarknad. Utan möjlighet till handel på producentmarknaden kommer fjärrvärmehandlare utan egen produktion inom koncernen att stängas ute från kundmarknaden.

5.2.3 Konkurrensmässiga utmaningar på en producent- marknad respektive kundmarknad

Som nämnts bör utgångspunkten vid konkurrensutsättning vara att handel ska ske så fritt som möjligt. Det faktum att fjärrvärme- marknaderna består av lokala marknader där antalet producenter, också vid införande av tredjepartstillträde, på de flesta marknader kommer att vara begränsat medför emellertid konkurrensmässiga utmaningar. För att en konkurrensutsatt fjärrvärmemarknad ska fungera tillfredställande i sin helhet måste såväl producent- som kundmarknaden fungera.

En fungerande konkurrens på en producentmarknad förutsätter flera aktörer med tillgång till fysiska produktionsmöjligheter. På vissa svenska fjärrvärmemarknader finns dessa förutsättningar men på många marknader är en sådan situation orealistisk eftersom det är mer effektivt med en, eller möjligtvis två, baslastproducenter än med flera. För att motverka oskälig prissättning i en situation med endast en eller ett par producenter på marknaden kan tillsyns- åtgärder vidtas för att stä